CAPITAL SOCIAL. Empoderamento e Direitos No Combate A Pobreza

Empoderamento
e direitos no
combate pobreza
ORGANIZADORES
Jorge O. Romano
e Marta Antunes
DEZEMBRO 2002
XXXX Empoderamento e direitos no combate
pobreza. Rio de Janeiro : ActionAid Brasil
116p. 25cm
ISBN 85-XXXXX-XX-X
1. Desenvolvimento, 2. Poder, 3. Pobreza

I. Jorge O. Romano 1950, Marta Antunes 1977
CDD XXX.XXX
Empoderamento e direitos
no combate pobreza
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COORDENAO EDITORIAL
ActionAid Brasil
REVISO
Clvis Moraes
TRADUO
Glauce Arzua
PROJETO GRFICO E DIAGRAMAO

Mais Programao Visual
CAPA
Arte sobre fotos de arquivo da ActionAid Brasil
FOTOLITO
Quadratin Artes Grficas
IMPRESSO
Editora Lidador
TIRAGEM
500 exemplares
O contedo desta publicao pode ser reproduzido, desde que citada a fonte.
Sumrio
Introduo ao debate sobre empoderamento

e direitos no combate pobreza ............................................................................... 5
Jorge O. Romano e Marta Antunes
Empoderamento: recuperando a questo

do poder no combate pobreza ............................................................................... 9
Jorge O. Romano
Algumas consideraes sobre estratgias

de empoderamento e de direitos ............................................................................ 21
Ceclia Iorio
Metodologias e ferramentas para implementar

estratgias de empoderamento ............................................................................... 45
Alberto Enrquez Villacorta e Marcos Rodrguez
Empoderamento, teorias de desenvolvimento

e desenvolvimento local na Amrica Latina ....................................................... 67
Enrique Gallichio
O caminho do empoderamento: articulando as noes

de desenvolvimento, pobreza e empoderamento .......................................... 91
Marta Antunes
Introduo ao debate
sobre empoderamento
e direitos no combate
pobreza
Jorge O. Romano1
e Marta Antunes 2
As abordagens de empoderamento e de direitos esto presentes nas estra-

tgias e prticas de campo das ONGs que promovem um desenvolvimento alternativo, visando
superao da pobreza.
A noo de empoderamento comea a ser utilizada na dcada dos 70, com os movimentos sociais
e, posteriormente, passa a permear as prticas das ONGs. Nos ltimos anos, o conceito e a
abordagem foram gradualmente apropriados pelas agncias de cooperao e organizaes finan-
ceiras multilaterais (como o Banco Mundial). Nesta apropriao o conceito e a abordagem sofreram
um processo de despolitizao ou pasteurizao ao ser enfatizada sua dimenso instrumental
e metodolgica. Assim, junto com conceitos como capital social e capacidades, o empoderamento
passa a ser um termo em disputa no campo ideolgico de desenvolvimento.
Por sua vez, nos ltimos anos, percebe-se que um nmero crescente de instituies da Socie-
dade Civil introduz em sua estratgia a abordagem baseada em direitos, a qual tem sua origem na
luta pelo reconhecimento e promoo do conjunto de direitos humanos (civis, polticos, eco-
nmicos, culturais, etc.). As prprias agncias de cooperao e organizaes financeiras mul-
tilaterais vm progressivamente adotando esta nova conceitualizao na formulao de suas
polticas e estratgias. Dessa forma a noo de direitos e a abordagem baseada em direitos
passam tambm a ser motivo de debate e disputa no campo de desenvolvimento, tal como ocorre
no caso de empoderamento.
No Brasil os fundamentos da abordagem baseada em direitos esto muito mais presentes nos
debates sobre desenvolvimento e combate pobreza, tanto no espao governamental de polticas
pblicas, como entre os movimentos sociais, ONGs e o mundo acadmico, devido importncia
que tm assumido as anlises de luta pela cidadania e de construo de direitos sociais.
Por sua vez, as discusses que tm como enfoque o empoderamento so incipientes, estando
associadas, principalmente, s propostas de agncias de cooperao. Entre os movimentos sociais,
ONGs e a academia especializada nestes temas, alm de desconhecimento existe, em geral, uma
ampla margem de desconfiana, por conta do uso instrumental da abordagem feito por entidades
como o Banco Mundial.
1 Antoplogo, ActionAid/CPDA-UFRRJ, Brasil.

2 Economista, CPDA-UFRRJ, Brasil.
5
EMPODERAMENTO E DIREITOS NO COMBATE POBREZA
Dentro do mundo das ONGs, a ActionAid uma das que tm adotado uma estratgia centrada
no dilogo entre as abordagens de direitos e de empoderamento.3 Atuando no pas desde 1999,
em seu trabalho de combate pobreza a ActionAid Brasil tem colocado a noo de empodera-
mento como elemento central de sua estratgia. Esta tem sido implementada atravs de projetos
de desenvolvimento local, de campanhas nacionais e do trabalho de advocacy nos nveis nacional,
regional e local.
Partindo do reconhecimento de que o Brasil um dos pases de maior desigualdade no mundo e

que essa a principal causa da pobreza e da excluso social, a ActionAid Brasil considera que para
superar a pobreza se faz necessrio promover a construo de um projeto crtico e alternativo de
desenvolvimento fundado no empoderamento dos pobres e de seus representantes e aliados.
O empoderamento dos pobres e das comunidades viria a ocorrer pela conquista plena dos direitos
de cidadania. Ou seja, da capacidade de um ator, individual ou coletivo, usar seus recursos econ-
micos, sociais, polticos e culturais para atuar com responsabilidade no espao pblico na defesa
de seus direitos, influenciando as aes do Estado na distribuio dos servios e recursos pblicos.
Ao mesmo tempo, a ActionAid Brasil considera que os movimentos sociais e as organizaes

populares so os principais agentes de transformao do Estado num instrumento para a erradicao
da pobreza e da desigualdade no pas. As ONGs e suas redes dariam suporte a estes atores.4
Atualmente, os projetos de desenvolvimento local promovidos pela ActionAid Brasil, em parceria

com ONGs e movimentos sociais, so levados a cabo em diversas microrregies, que incluem
desde favelas do Rio de Janeiro e de So Paulo at as reas rurais pobres do Nordeste. Ao mesmo
tempo, a ActionAid Brasil impulsiona e participa de trs campanhas nacionais: Campanha
Nacional pelo Direito Educao, Campanha por um Brasil Livre de Transgnicos e Campanha de
Comrcio e Segurana Alimentar.
Nos ltimos anos a ActionAid tem realizado um esforo de propiciar espaos de reflexo e debate
que permitam o esclarecimento da abordagem de empoderamento e de direitos, que fundam sua
estratgia, visando a ressaltar as possveis sinergias entre as mesmas.
Um dos espaos criados para essa reflexo e debate foi o seminrio internacional Os Enfoques de
Empoderamento e Direitos no Combate Pobreza, realizado no Rio de Janeiro, nos dias 4 a 6 de
setembro de 2002, e que congregou mais de 30 profissionais da entidade, assim como especialistas
da Amrica Latina, Europa, sia e frica.5
O seminrio, privilegiando a reflexo sobre empoderamento e sua prtica na Amrica Latina,

procurou estabelecer pontos de divergncia e convergncia entre as abordagens de empodera-
mento e direitos; identificar nas experincias de trabalho as prticas e metodologias adotadas,
ressaltando seus limites e potencialidades; e, finalmente, refletir acerca das implicaes prticas e
polticas de adotar essas abordagens no combate pobreza.
3 A organizao, fundada no Reino Unido em 1972, tem uma longa tradio de trabalho com desenvolvimento, envolvendo
as populaes pobres, movimentos sociais e organizaes de base, em mais de 30 pases na sia, na frica e na
Amrica Latina e Caribe.
4 ActionAid Brasil. Estratgia Nacional, 2001-2003.
5 O seminrio e esta publicaes foram possveis de realizar graas ao apoio da ActionAid UK.
6
INTRODUO AO DEBATE SOBRE EMPODERAMENTO E DIREITOS NO COMBATE POBREZA
Assim, uma srie de questes foi levantada como desafios para o debate entre os participantes:
O empoderamento praticado pelas ONGs visto como um meio? Para qu? um

poder sobre recursos e ideologias que nos leva a situaes de soma zero? Ser
que isso significa que as ONGs esto adotando uma abordagem instrumental?
Ou que esto pensando o empoderamento como um objetivo (fim)? Um poder
para? Um poder com? Um poder de dentro? Resultante de capacidades indi-
viduais, de ser e de se expressar? As ONGs esto adotando uma abordagem de
processo? Em que nvel as perspectivas de empoderamento e direitos so exclu-
dentes ou se reforam nas prticas das ONGs?
Em que medida as prticas das ONGs tm seu foco no empoderamento de indi-

vduos ou de grupos? As ONGs esto colocando as pessoas ou os grupos no
centro do processo? So duas formas distintas? So complementares?
Quem empodera quem? Quais as vantagens e limites do empoderamento por

ONGs, por movimentos sociais, pela atuao conjunta de ONGs e governo e por
agncias multilaterais?
Em que medida estamos conscientes de que empoderamento um processo

relacional e conflituoso? Na prtica, como as estratgias das ONGs esto lidando
com essas relaes conflituosas?
Quais as potencialidades e limites apresentados pelo empoderamento quando

este adotado como estratgia de combate pobreza nos campos da poltica,
informao, cultura institucional, construo de capacidades e participao?
No seu trabalho, como as ONGs lidam com os limites da abordagem de empode-

ramento? O que significa perguntar, como se asseguram a continuidade e o
aprofundamento das conquistas? Esta uma abordagem de custos elevados?
possvel adot-la em programas de nvel superior, de maior escala e mais com-
plexos? Que procedimentos de mensurao, monitoramento e avaliao de difi-
culdades podem ser utilizados?
A abordagem de empoderamento utilizada da mesma forma que a abordagem

baseada em direitos? Quais as vantagens e limites de unificar as duas abordagens?
Em que medida a abordagem baseada em direitos lida com a necessidade de

discutir poder e desenvolvimento no combate pobreza? Como isso est sendo
feito pelas ONGs?
Como, na prtica, as ONGs superam os limites da abordagem baseada em direi-

tos? Como lidar com a inadequao permanente da legislao como mecanismo
de controle de poder? Como lidar com o gap existente entre a percepo dos
direitos humanos bsicos e as diferentes percepes de direitos nos vrios
contextos polticos e culturais? Como as ONGs lidam com o fato de a violao
diria de direitos ter-se tornado algo to comum?
Sabendo que exercer direitos econmicos, sociais e culturais uma questo em

confronto e que para estabelecer esses direitos as estruturas de poder tm de ser
alteradas, como as ONGs esto lidando com isso em seu trabalho?
7
Para subsidiar o debate no seminrio, foi elaborada uma srie de textos e comunicaes, os quais
fazem parte desta coletnea.
No primeiro ensaio, Empoderamento: recuperando a questo de poder no combate pobreza,

Jorge O. Romano procura recuperar na utilizao da noo de empoderamento a importncia das
questes relativas anlise de poder, apagadas com a popularizao dessa abordagem entre as
agncias de cooperao multilateral.
Ceclia Iorio, em Algumas consideraes sobre estratgias de empoderamento e direitos, explora

as dinmicas das abordagens de empoderamento e direitos no combate pobreza, buscando
resgatar a conceitualizao, contextualizar o debate e apontar fortalezas e fragilidades de ambas
as abordagens.
No texto seguinte, Algumas consideraes sobre estratgias de empoderamento e de direitos,

Alberto Enrquez Villacorta e Marcos Rodrguez buscam fazer um balano crtico das metodologi-
as e ferramentas utilizadas na Amrica Latina, na implementao de estratgias de empodera-
mento. Para isso, partem de uma reflexo sobre o conceito de empoderamento, ressaltando
suas semelhanas e diferenas com a abordagem baseada em direitos.
Enrique Gallichio, em seu trabalho Empoderamento, teorias de desenvolvimento e desenvolvi-

mento local na Amrica Latina, foca sua ateno no mapeamento dos modelos de desenvolvi-
mento adotados na Amrica Latina e dos paradigmas que os sustentam. Dentre eles ressalta
as concepes alternativas, em particular as que se sustentam no aportes de Pierre Bourdieu.
O trabalho finaliza com uma proposta de abordagem para o desenvolvimento local, que ressalta
a dimenso de poder.
Finalmente, o ensaio O caminho do empoderamento: articulando as noes de desenvolvimento,

pobreza e empoderamento, de Marta Antunes, procura uma articulao terica das noes de
desenvolvimento, pobreza e empoderamento, partindo das abordagens de Desenvolvimento como
liberdade, de Amartya Sen, e de Rural livelihoods, de Robert Chambers, na forma como foram
aplicadas por autores como Bebbington na Amrica Latina.
Assim, esta coletnea visa a trazer ao leitor brasileiro trabalhos que apontam para o uso da
abordagem de empoderamento na Amrica Latina e que enfatizam a importncia e complexidade
das questes de poder, buscando contribuir para o fortalecimento do dilogo entre esta aborda-
gem e a baseada em direitos. Consideramos que nem a abordagem baseada em direitos nem a
abordagem de empoderamento so suficientes em si mesmas, mas que ambas so necessrias
e complementares. Principalmente quando temos como foco, no combate pobreza, os proces-
sos de luta pela cidadania e de construo de sujeitos sociais.
8
Empoderamento:
recuperando a questo
do poder no combate
pobreza
Jorge O. Romano 1
O empoderamento no debate ideolgico

sobre desenvolvimento
O empoderamento uma dentre as categorias e/ou abordagens como, por exemplo, participao,
descentralizao, capital social, abordagem de direitos (rights-based approach) que de forma
explcita ou implcita est inserida no debate ideolgico em torno do desenvolvimento. Este debate
tem sido polarizado nos ltimos tempos entre os defensores de uma globalizao regida pelo
mercado (ou, dito de outra forma, pelo Imprio, pelo Consenso de Washington, pelo neoliberalismo)
e os crticos que defendem que a construo de um outro mundo possvel.
Essas categorias, originadas em sua maioria em discursos crticos ao desenvolvimento vigente,
tm sido apropriadas e re-semantizadas nos discursos e nas prticas dominantes do mainstream,
expressos principalmente atravs dos bancos e das agncias de desenvolvimento multilaterais e
bilaterais, dos governos e de diversas organizaes da sociedade civil.
Inevitavelmente, como em geral acontece, quando atores sociais com ideologias, enfoques e
prticas muito diversas confluem num conjunto comum de conceitos, existe uma considervel
falta de clareza e at confuso com o seu significado real. Ao mesmo tempo existe uma descon-
fiana justificvel pela experincia recente entre os crticos do desenvolvimento dominante
que usaram inicialmente essas idias, sobre os perigos de cooptao, diluio e distoro das
mesmas (Sen, G: 1997).
Assim, para ONGs que tm no empoderamento um elemento central de sua estratgia de
combater juntos a pobreza, fundamental enfrentar os problemas e limites que esta generali-
zao do uso do conceito e da abordagem de empoderamento apresenta.2 Isto , ao final, do que
estamos falando quando falamos de empoderamento?
Um caminho para enfrentar essa confuso e desconfiana que apontava G. Sen propiciar a
reflexo conjunta e o debate, procurando clarificar nossa abordagem de empoderamento, delimitar
o uso do conceito e identificar seus limites e potencialidades a partir da nossa experincia. As idias e
reflexes contidas neste texto procuram contribuir nesse caminho.
1 Antroplogo, ActionAid/CPDA-UFRRJ, Brasil.

2 Cabe ressaltar que um conjunto equivalente de problemas e limites, associados a este tipo de generalizao de uso por atores
diversos, ronda tambm a abordagem de rights based approach.
9
1. O que no entendemos
por empoderamento
1.1. O empoderamento como transformismo (gattopardismo).

Empoderamento, como comentamos inicialmente junto com participao, descentrali-
zao, capital social e abordagem baseada em direitos (rights-based approach) um conceito e
uma abordagem que tem sido re-apropriada pelo mainstream e que virou moda nos anos 90
entre os atores do desenvolvimento. O conceito no s virou moda, mas tambm o que mais
danoso foi apropriado como uma forma de legitimao de prticas muito diversas, e no neces-
sariamente empoderadoras como as propostas nos termos originais.
Assim, o empoderamento invocado pelos bancos e agncias de desenvolvimento multila-
terais e bilaterais, por diversos governos e tambm por ONGs, com muita freqncia vem sendo
usado principalmente como um instrumento de legitimao para eles continuarem fazendo, em
essncia, o que antes faziam. Agora com um novo nome: empoderamento. Ou para controlar,
dentro dos marcos por eles estabelecidos, o potencial de mudanas impresso originariamente
nessas categorias e propostas inovadoras. Situao tpica de transformismo (gattopardismo): apro-
priar-se e desvirtuar o novo, para garantir a continuidade das prticas dominantes. Adaptando-se
aos novos tempos, mudar tudo para no mudar nada.
Num dos recentes informes do Banco Mundial sobre empoderamento e reduo de

pobreza (World Bank, 2002) so apresentadas, vestindo a roupagem nova do empo-
deramento, centenas de atividades e iniciativas apoiadas e promovidas pelo Banco.
A proliferao de exemplos deslumbrante. Assim, hoje, o Banco Mundial se apresen-
taria como quem mais promove o empoderamento no mundo. Porm, um conhecimento
mais cuidadoso da prtica e dos resultados reais desses mesmos exemplos pode
questionar essa viso otimista da adoo e difuso da abordagem de empodera-
mento pelos bancos e agncias multilaterais.
At onde, na grande maioria dos casos como, por exemplo, em projetos de irrigao,
difuso de telefonia ou de fundos de desenvolvimento social no se continua fazendo
em essncia, ainda que de outro modo, o que se fazia? Isto : roupagens novas para
aes velhas... Ou at onde o potencial de mudana das aes novas tem sido limitado
ou anulado pela prtica e a cultura poltica e institucional dominantes na entidade
e nos governos que promovem essas aes? Isto : aes novas aprisionadas em
roupagens velhas...
Entre as prprias ONGs, at onde a prestao ou promoo de servios sociais bsicos

tem-se transformado, verdadeiramente, num meio de empoderamento e no um fim
em si mesmo? Isto , at onde, em alguns casos, a cultura institucional, os habitus dos
seus funcionrios, a correlao de foras intra-institucionais, os compromissos cristali-
zados com parceiros e comunidades e o peso da forma mais segura de obteno de
recursos financeiros (sponsorship) e sua dificuldade em consolidar novos produtos
entre outros fatores levam a que se reproduza a prestao e a promoo de servios
como um fim. E que o empoderamento, perigosamente, fique reduzido a um papel de
legitimao dessa prtica assistencialista.
10
EMPODERAMENTO: RECUPERANDO A QUESTO DO PODER NO COMBATE POBREZA
1.2. Um empoderamento sem poder?

Em vrias das propostas que proliferaram com a generalizao do uso do termo, modificou-se
substancialmente a abordagem. Nelas tem sido colocada em segundo plano a questo essencial
da noo e da abordagem de empoderamento. Isto , a questo do poder. Mais precisamente, a
mudana nas relaes de poder existentes tem sido deslocada de seu papel central, virando uma
questo implcita ou diluda entre os elementos que comporiam o empoderamento.
Voltando ao relatrio j mencionado do Banco Mundial, no balano apresentado sobre

a prtica de empoderamento promovida pela instituio, vemos que a questo de mu-
danas nas relaes de poder fica diluda na forma como so definidos os quatro ele-
mentos que comporiam a abordagem: acesso informao, incluso e participao,
prestao de contas e capacidade organizacional local. Essa diluio tambm se mani-
festa na forma de definir as reas onde os princpios do empoderamento se aplicam:
acesso a servios bsicos, promoo da governana local, promoo da governana
nacional, desenvolvimento de mercados em favor dos pobres, acesso justia e ajuda
legal. Tanto nos elementos como nas reas no se d destaque ao poder, s relaes de
poder existentes e s que se pretende mudar. O corpo do empowerment do Banco
Mundial tem ficado sem o seu corao...
1.3. Um empoderamento neutro e sem conflitos?

Na generalizao do uso da abordagem de empoderamento, e em particular no promovido
atravs de governos e de agncias multilaterais, tem-se procurado despolitizar o processo de
mudana impulsionado atravs dele. Nesse sentido, a questo ttica de iniciar o processo a partir
de um foco relativamente neutral inunda toda a estratgia. Essa suposta neutralidade, na prtica,
funciona como um limite ao processo de empoderamento. E a continuar se mantendo, vem a
funcionar como um elemento importante no controle do processo de mudana pelo status quo.
Fazendo parte dessa viso de neutralidade apresenta-se uma averso aos conflitos. Procura-se
tecnicizar os conflitos, tirando deles suas dimenses ideolgicas e polticas, de forma a domestic-los.
Os conflitos perturbam o resultado esperado. A mudana procurada seria o fruto do progresso
das relaes sociais, do desenvolvimento das instituies e da superao das falhas do mercado.
O empoderamento, nessa viso, seria um acelerador ponderado desse progresso. Uma tcnica de
administrao e neutralizao de conflitos. Busca-se reduzir os efeitos do empoderamento, no
melhor dos casos, aos de uma progresso aritmtica e no potencializar suas possibilidades
enquanto desencadeador de progresses geomtricas. Com essa pasteurizao do empodera-
mento, tem-se procurado eliminar seu carter de fermento social.
No de qualquer poder que estamos falando quando enfrentamos a pobreza. Estamos
falando de situaes caracterizadas por relaes de dominao; situaes onde existem ainda que
por vezes seja difcil delimitar claramente atores que tm algum tipo de beneficio por ocupar
posies dominantes. Estamos falando de relaes de dominao que envolvem voluntria ou
involuntariamente opressores e oprimidos. A abordagem de empoderamento no pode ser
neutral nem ter averso aos conflitos e a seus desdobramentos. O desdobramento dos conflitos
significa que o processo de mudana, uma vez deslanchado, permeia e se infiltra em outras
dimenses vividas pelas pessoas e grupos sociais. Empoderamento implica contgio, no assepsia.
fermento social: est mais para inovao criativa que para evoluo controlada.
11
Atravs do empoderamento se busca conscientemente quebrar, eliminar as relaes de

dominao que sustentam a pobreza e a tirania, ambas fontes de privao das liberdades subs-
tantivas. Com o empoderamento se procura combater a ordem naturalizada ou institucionalizada
dessa dominao (seja ela pessoal, grupal, nacional, internacional; seja ela econmica, poltica,
cultural ou social) para construir relaes e ordens mais justas e eqitativas. O empoderamento
implica em tomar partido (ou relembrando a antiga palavra de ordem: compromisso) pelos
pobres e oprimidos e em estar preparado para lidar quase todo o tempo com conflitos.
1.4. O empoderamento como ddiva

Nas prticas de empoderamento das pessoas atravs de programas e projetos promovidas
pelos governos, bancos e agncias de desenvolvimento multilaterais e bilaterais recorrente que
esse conceito assuma carter de uma ddiva, de algo que pode ser outorgado. Nesses casos o
foco passa a ser a maior facilidade de acesso a recursos externos, bens ou servios, secundarizando
ou deixando de lado os processos de organizao do grupo e de construo de auto-estima e
confiana das pessoas. Ainda que a participao seja propalada, seu contedo fica estreito, redu-
zido a algumas consultas rpidas no inicio dos programas (Sen, G: 1997).
O empoderamento no algo que pode ser feito a algum por uma outra pessoa. Os agentes
de mudana externos podem ser necessrios como catalisadores iniciais, mas o impulso do
processo se explica pela extenso e a rapidez com que as pessoas e suas organizaes se mudam
a si mesmas. Nem o governo, nem as agncias (e nem as ONGs) empoderam as pessoas e as
organizaes; as pessoas e as organizaes se empoderam a si mesmas. O que as polticas e as
aes governamentais podem fazer criar um ambiente favorvel ou, opostamente, colocar
barreiras ao processo de empoderamento (Sen, G: 1997).
1.5. O empoderamento como uma tcnica que se aprende em

cursos (ou a pedagogizao e a tecnicizao do empoderamento)
A generalizao do uso do conceito e da abordagem veio acompanhada com uma reduo
da prtica social e poltica do empoderamento a questes tcnicas e instrumentais. Isto , o
empoderamento passou a ser considerado principalmente como uma tcnica que compreende
metodologias especficas e menos como um complexo processo social e poltico.
Esta reduo ou tecnicizao do empoderamento veio a solucionar o problema de sua
difuso. Na grande maioria dos projetos e programas propiciados pelos bancos e agncias de
desenvolvimento multilaterais e bilaterais, governos e ONGs, a componente capacitao uma
das principais. Proliferaram cursos de capacitao ministrados por consultores agora enquanto
especialistas em metodologias participativas de empoderamento. O empoderamento passou a
ser ensinado em salas de aula, em detrimento da troca de experincias e da construo de respostas
conjuntas em face de situaes de dominao especficas. Isto , se supervalorizaram os efeitos
polticos da ao pedaggica em detrimento dos efeitos pedaggicos da ao poltica.
12
1.6. A superpolitizao e a atomizao do empoderamento

Finalmente, gostaramos de levantar dois riscos opostos que se apresentam na generali-
zao e uso da abordagem do empoderamento. Os riscos da superpolitizao e da atomizao.
Por um lado, as teorias mais antigas de empoderamento tm ignorado, e at negado, o
elemento individual desse processo, acreditando que o foco na autonomia individual implicaria
na atomizao e na negao dos interesses e interaes de grupo (Sen, G.: 1997). Ante esse
perigo, se recomendava que a nfase no trabalho fosse colocada nos grupos e suas organizaes.
Esta viso do empoderamento como um processo que diz respeito, basicamente, s relaes
de poder entre grupos sociais e organizaes veio ao encontro da orfandade paradigmtica e
poltica criada no final do sculo com a crise do marxismo e o fracasso do socialismo real e das
revolues nacionais-populares. Para um grande nmero de intelectuais, de agentes de desenvol-
vimento e de organizaes populares ou de esquerda , o discurso e a prtica do empodera-
mento passou a ser uma nova esperana na construo da revoluo socialista ou antiimperialista.
Esta legtima expectativa de mudana, porm, introduziu no trabalho de combate pobreza
atravs do empoderamento o risco de sua superpolitizao. Este risco implica na reduo do
empoderamento a um tipo de ao coletiva. Isto , quando s dizem respeito ao trabalho de
empoderamento as prticas e discursos polticos contestatrios, que tenham nas organizaes ou
movimentos seus atores quase exclusivos.
Num plo oposto, as propostas de empoderamento vm sofrendo a influncia das tentativas
de despolitizao, fragmentao e atomizao das situaes de dominao, propiciadas pelo
avano do neoliberalismo, das teorias que vaticinam o fim das ideologias e da supervalorizao
da individualidade. Para enfrentar a dominao assim caracterizada, a lgica da ao coletiva que
se promove aquela cuja racionalidade fica reduzida ao principio do interesse egosta individual,
excluindo outros princpios fundamentais, como os de solidariedade e de valores compartilhados.
A identidade da pessoa como um produto histrico, social e cultural secundarizada em
funo do interesse atomizado do indivduo, enquanto produto do mercado.
Em sua grande maioria, o empoderamento promovido pelos bancos e agncias de desen-
volvimento multilaterais e bilaterais e pelos governos tem-se sustentado numa expectativa de
ao racional dos atores centrada no interesse individual. Esses interesses e preferncias so
vistos como propriedades dos indivduos, no importando que sejam produto da interao
grupal, da prtica social e cultural. Invertem-se assim a expectativa e o caminho da mudana.
Passa-se a se investir prioritariamente na mudana dos indivduos, ou no mximo, das instituies.
A mudana nos grupos e nas organizaes seria, em ltima instncia, um subproduto da agre-
gao dessas mudanas atomizadas individuais. D-se um descompasso entre a nfase colocada
no empoderamento individual e institucional, em relao ao descaso no empoderamento grupal
e das organizaes.
Para concluir, cabe reafirmar que o questionamento da superpolitizao no implica em
negar que o empoderamento atravs dos processos grupais pode vir a ser altamente efetivo tanto
na mudana de estruturas que sustentam as situaes de dominao como nas mudanas em
nvel individual, em termos de maior controle sobre recursos externos ou de maior autonomia e
autoridade na tomada de decises. Por sua vez, o questionamento da atomizao no implica em
desconhecer que a mudana na conscincia de dominao, ainda que catalisada em processos
grupais, profunda e intensamente pessoal e individual. Nem tambm em negar a importncia
da autonomia individual atravs de lutar para fazer do pessoal algo poltico, como, por exemplo,
o vem promovendo e construindo o movimento de mulheres (Sen, G. 1997).
13
2. Enfrentando a
questo do poder
A promoo de um novo modelo de desenvolvimento que permita a expanso das liberdades
substantivas e instrumentais das pessoas (Sen, A. 2001) e que tenha no empoderamento um
caminho principal para a superao da pobreza e da tirania enquanto seus principais obst-
culos necessita enfrentar a questo do poder.
2.1. E o que o poder?

Entre os mltiplos debates sobre a questo do poder, tendo em vista nosso interesse em
delimitar o conceito e a abordagem de empoderamento, e procurando no entrar demais na
teoria, nos deteremos rapidamente em s duas grandes concepes sobre o poder.
A primeira, inscrita na vertente do pluralismo norte-americano da cincia poltica, v o poder
como capacidade de controle sobre algo ou algum: quando uma pessoa ou grupo capaz de
controlar de alguma forma as aes ou possibilidades de outros. A idia fora poder sobre.
O poder sobre se apresenta como uma substncia, finita, transfervel, tomvel: se algum
ganha poder, outros o perdem (isto , um jogo de soma zero). Ele pode ser delegado (por exemplo,
em representantes), ou tirado (por exemplo: das bases). Havendo uma reverso na relao de
poder, as pessoas que atualmente tm o poder no apenas o perdero seno que o vero sendo
usado contra elas (Iorio, 2002).
A segunda concepo, que tem origem na viso de Foucault, no considera o poder como
uma substncia finita e que pode ser alocada a pessoas e grupos. O poder relacional; consti-
tudo numa rede de relaes sociais entre pessoas que tm algum grau de liberdade; e somente
existe quando se usa. O poder est presente em todas as relaes. Sem poder as relaes no
existiriam. Nesta concepo a resistncia uma forma de poder: onde h poder h resistncia
(Iorio, 2002).
A partir da viso foucaultiana, se amplia a noo de poder. O poder no s poder sobre
recursos (fsicos, humanos, financeiros) e idias, crenas, valores e atitudes. possvel, e necessrio,
diferenciar outros tipos de exerccio do poder. Por exemplo, o poder para fazer uma coisa (um
poder generativo que cria possibilidades e aes); o poder com (que envolve um sentido de que
o todo maior que as partes, especialmente quando um grupo enfrenta os problemas de maneira
conjunta, por exemplo, homens e mulheres questionando as relaes de gnero); e o poder de
dentro, isto , a fora espiritual que reside em cada um de ns, base da auto-aceitao e do
auto-respeito, e que significa o respeito e a aceitao dos outros como iguais. Estes ltimos tipos
de poder poder para, poder com e poder de dentro no so finitos, podem crescer com o seu
exerccio (Iorio, 2002). Um grupo exercendo estes poderes no necessariamente reduz o poder
dos outros, porm, de toda forma esse desenvolvimento implica mudanas nas relaes.
Em sntese, nas diversas sociedades, em todas as relaes sociais possvel identificar o
exerccio de poder, seja qual for o tipo (poder sobre, poder para, poder com, poder de dentro...).
Nas situaes de pobreza confluem todos esses tipos de poder, mas de modo diferente segundo
as especificidades dos contextos. Isto coloca o desafio de ter que identificar as relaes de poder e os
tipos de exerccio de poder principais e secundrios que caracterizam cada situao de pobreza.
14
2.2. A necessidade da anlise das relaes de poder

no combate pobreza
O enfrentamento da pobreza atravs de uma abordagem de empoderamento requer, conse-
qentemente, uma clara compreenso das relaes de poder e dos tipos de exerccio de poder
principais e secundrios que as conformam.
A anlise das relaes de poder e das situaes de dominao resultantes tem que estar
constantemente em foco no trabalho de empoderamento, seja qual for o nvel (pessoal ou grupal),
o territrio (local, regional, nacional, global), a dimenso (social, poltica, econmica, cultural,
ambiental) ou os objetivos (estratgicos ou organizacionais) que se privilegiem.
No caso do trabalho em parceria entre ONGs e com organizaes de base, a anlise das
relaes de poder deve estar presente no s no diagnstico inicial, mas tambm na construo
conjunta da estratgia de ao; no planejamento participativo das aes; no acompanhamento
cotidiano das atividades; nos exerccios de reviso e reflexo; e na avaliao final de resultados.
Como tambm na prpria avaliao organizacional de nossa entidade.
A anlise das relaes de poder e das situaes de dominao resultantes implica em discutir
e refletir, junto com os parceiros e as populaes pobres, sobre questes que permitam dar conta
de aspectos como:
Qual o espao social considerado no qual se manifestam as relaes de poder?

Por exemplo:
da famlia, da comunidade, da regio etc.
do mercado, do Estado, da sociedade civil.
Que tipo de exerccio de poder principal e secundrio se manifesta nas

diferentes relaes?
Por exemplo:
poder sobre, poder para, poder com, poder de dentro
Que forma de poder predominante nessas relaes?

Por exemplo:
poder econmico, poltico, social, cultural, psicolgico.
Que est em jogo nessas relaes de poder?

Por exemplo:
o acesso a recursos (ambientais; econmicos; poltico-institucionais; culturais; humanos);
a transformao desses recursos em ativos; ou dito de outra forma, a produo, circulao,
acumulao e uso de capitais especficos (ambiental, econmico, poltico, cultural, social);
questes de hierarquia e/ou prestgio.
Que campo especfico essas relaes de poder delimitam?

Por exemplo:
campo das relaes familiares de gnero;
campo da luta pela terra;
campo do desenvolvimento local;
15
campo das polticas nacionais de combate pobreza;

campo dos acordos nacionais de paz;
campo dos acordos internacionais de comrcio agrcola.
Quais so os atores principais envolvidos nessas relaes?

No caso do campo do desenvolvimento local, por exemplo:
governo municipal; agncias especficas do governo estadual ou federal presentes no
mbito local; elites (fundirias, financeiras, comerciais, industriais) locais e suas entidades
de representao; moradores urbanos e suas associaes; agricultores familiares e suas
associaes; ONGs.
Quem tem o poder? Ou em termos analticos mais precisos: quem ocupa a posio
de dominao e quais so os seus aliados no campo em considerao?
o governo municipal e as elites locais e suas entidades de representao;
tendo como aliadas as agncias do governo estadual ou federal presentes no mbito local.
Quem ocupa a posio de dominado e quem podem ser seus aliados?

moradores urbanos e suas associaes; agricultores familiares e suas associaes;
tendo como aliadas as ONGs.
Que compreenso tm os atores principais sobre a situao analisada?

Isto :
quem fala o que e de qual posio?
identificar e caracterizar os principais elementos do discurso dominante e suas variantes;
identificar at onde os principais elementos do discurso dominante esto presentes nas
verses dos atores dominados (predomnio do senso comum ideolgico);
identificar e caracterizar os principais elementos das verses crticas (presena do bom
senso ou at de discursos contra-hegemnicos).
Como se exerce a dominao?

Isto , atravs:
da coero (poder fsico);
de leis, regimentos ou contratos (poder institucional);
e/ou dos costumes e da ideologia (poder simblico).
Como se reproduz a situao de dominao?

Por exemplo, no campo de luta pela terra, entre outros mecanismos, atravs:
do no reconhecimento da posse tradicional das comunidades camponesas como um
direito de acesso terra legtimo e legal;
da corrupo (grilagem) na titulao de terras pelos latifundirios;
do controle dos preos do mercado de terras;
16
da implementao pelos latifundirios, em aliana com as elites comerciais locais, de me-

canismos laborais e mercantis de apropriao de renda que limitem a possibilidade de
acumulao por parte dos agricultores sem terra ou com pouca terra;
da formao de milcias privadas e/ou da fcil disponibilidade de uso da fora pblica para
evitar ocupaes de terra;
da matana seletiva de lideranas de sem-terra e/ou de seus aliados.
Quais so as formas de resistncia?

Isto :
as estratgias so individuais ou existem estratgias grupais?;
resistncia passiva, mobilizao e conflito aberto.
Como est sendo e como pode vir a ser mudada a situao de dominao?
Isto :
que condies e oportunidades so necessrias para que essa mudana se efetive ou inten-
sifique? Em particular, que alianas ou redes podem ser construdas?;
quais capacidades das pessoas e das organizaes necessitam ser desenvolvidas?
Como podemos monitorar e avaliar as permanncias e as mudanas nas

relaes de poder?
Por exemplo, atravs de:
construir exerccios de reviso e reflexo;
estabelecer conjuntamente procedimentos e indicadores.
A lista de questes que se acaba de discriminar no pretende ser exaustiva. Ao mesmo

tempo, cabe ressaltar que no estamos sugerindo que todas elas tenham que ser respondidas no
trabalho das ONGs. As ONGs no so instituies de pesquisa. O objetivo da apresentao desta
listagem o de exemplificar o tipo de aspectos e questes que podem ser formuladas sobre as
relaes de poder. A escolha das questes e a linguagem a ser utilizada em sua formulao
dependero de cada caso.
3. O que entendemos
por empoderamento
3.1. O empoderamento como abordagem e como processo

Segundo nossa perspectiva, o empoderamento :
uma abordagem que coloca as pessoas e o poder no centro dos processos de desenvol-
vimento;
um processo pelo qual as pessoas, as organizaes, as comunidades assumem o controle de

seus prprios assuntos, de sua prpria vida e tomam conscincia da sua habilidade e
competncia para produzir, criar e gerir.
17
No combate pobreza, a abordagem de empoderamento implica no desenvolvimento das

capacidades (capabilities) das pessoas pobres e excludas e de suas organizaes para transformar as
relaes de poder que limitam o acesso e as relaes em geral com o Estado, o mercado e a
sociedade civil.3 Assim, atravs do empoderamento visa-se a que essas pessoas pobres e excludas
venham a superar as principais fontes de privao das liberdades, possam construir e escolher
novas opes, possam implementar suas escolhas e se beneficiar delas.
As capacidades (capabilities) so poderes para fazer ou deixar de fazer coisas. Assim, o
conceito de capacidades no significa s as habilidades (abilities) das pessoas, mas tambm as
oportunidades reais 4 que essas pessoas tm de fazer o que querem fazer (Sen A, 1992).
O empoderamento, enquanto desenvolvimento das capacidades das pessoas pobres e excludas
e suas organizaes, um processo relacional e conflituoso.
Relacional, no sentido de que sempre envolve vnculos com outros atores. No d para
analisar e trabalhar no processo de empoderamento em termos atomizados individuais.
Sempre temos que pensar no tecido de relaes de poder nas quais o indivduo, ou melhor,
a pessoa est inserida.
Conflituoso, no sentido de que o empoderamento diz respeito a situaes de dominao

explcitas ou implcitas e busca de mudanas nas relaes de poder existentes. O empodera-
mento leva a mudanas tanto da posio individual como grupal nas relaes de poder/
dominao. Essas mudanas no ocorrem, em geral, sem conflitos de alguma ordem. Assim, no
trabalho de empoderamento, estamos lidando com a resoluo negociada ou no de
conflitos. A participao nesse processo no pode ser neutra. Ela implica assumir uma posio
de aliado dos pobres e excludos e, como tal, fazer parte dos conflitos que levam modificao
das relaes de poder que mantm a situao de dominao existente.
3.2. As caractersticas da abordagem do empoderamento

Alm do seu carter processual, a abordagem do empoderamento apresenta um conjunto
no hierrquico e inter-relacionado de caractersticas (Shetty, s/d):
Holstico: o empoderamento implica numa abordagem geral e no num conjunto de inputs;
no pode ser limitado s noes de atividades ou setores que se desenvolvem nas diferentes
etapas de um projeto; o resultado da sinergia entre o conjunto de atividades e aes.
Especificidade contextual: o empoderamento s pode ser definido em funo de contextos

locais especficos em termos sociais, culturais, econmicos, polticos e histricos.
Focalizado: o empoderamento diz respeito aos grupos excludos e vulnerveis urbanos e rurais.
Estratgico: o empoderamento se refere a aspectos estratgicos que procuram atacar as

causas estruturais e prticas da despossesso de poder (powerlessness).
3 Agradeo a Nelson G. Delgado seus comentrios sobre esta definio que levaram a reforar nela a nfase na transformao
das relaes com o Estado, o mercado e a sociedade civil.
4 As oportunidades se referem s limitaes e possibilidades apresentadas pelas condies externas, entre as quais se destacam
as relaes de poder e as situaes de dominao nas quais as pessoas, os grupos e as organizaes esto inseridos.
18
Democratizao: no empoderamento o aspecto chave a democratizao e a participao

(como meio e como fim).
Construto ideolgico: o empoderamento depende da percepo que os indivduos e os

grupos tenham de si mesmos e de sua situao.
Sustentabilidade: o empoderamento diz respeito auto-realizao e sustentabilidade

das prticas.
3. O empoderamento como estratgia de combate pobreza

Nos discursos do mainstream, diludo em digresses sobre o progresso em termos econ-
micos, tcnicos ou informacionais, cada vez mais se oculta a discusso das relaes entre de-
senvolvimento e poder. Esse ocultamento no sem conseqncias, j que dificulta identificar
tanto a prpria concepo de desenvolvimento como os entraves para a construo de um
projeto alternativo.
Desde a nossa perspectiva, seguindo A. Sen, um projeto alternativo implica na promoo de
um modelo de desenvolvimento que permita a expanso das liberdades substantivas e instru-
mentais das pessoas.5 Ou seja, um projeto em aberto, orientado para as pessoas enquanto agentes
e que respeita a diversidade humana e a liberdade de escolha. Nesse projeto a pobreza e a tirania
so os principais entraves a serem enfrentados.
Da mesma forma que se ocultam as relaes entre poder e desenvolvimento, tambm se
diluem as relaes entre poder e pobreza. A pobreza constituda perpetuada por relaes de
poder. A pobreza um estado de desempoderamento.
Ver a pobreza como um estado de desempoderamento tem como ponto de partida o pressu-
posto de que os indivduos e os grupos pobres no tm poder suficiente para melhorar suas
condies nem a sua posio nas relaes de poder e dominao nas quais esto inseridos. Isto
particularmente destacvel no caso dos grupos mais desempoderados e vulnerveis, isto , das
mulheres, dos idosos e das crianas.
O empoderamento um meio e um fim para a transformao das relaes de poder existentes
e para superar o estado de pobreza. um meio de construo de um futuro possvel, palpvel,
capaz de recuperar as esperanas da populao e de mobilizar suas energias para a luta por
direitos no plano local, nacional e internacional. Mas o empoderamento tambm um fim,
porque o poder est na essncia da definio e da superao da pobreza. O empoderamento
necessita constantemente ser renovado para garantir que a correlao de foras no volte a
reproduzir as relaes de dominao que caracterizam a pobreza.
Assim, as estratgias de combate pobreza inscrevem-se num processo essencialmente
poltico, que precisa de atores capazes de alterar correlaes de fora em nveis macro, meso e
micro articulados em torno de temas e lutas comuns. Neste marco, o empoderamento essencial.
Atores com poder diferente so necessrios como catalisadores no processo de empodera-
mento. Ao mesmo tempo, as caractersticas desses processos, suas potencialidades e limites, so
5 As liberdades esto inter-relacionadas e podem se fortalecer umas s outras. As liberdades polticas ajudam a promover a
segurana econmica. As oportunidades sociais facilitam a participao econmica. As facilidades econmicas podem ajudar a
gerar a abundncia individual alm de recursos pblicos para servios sociais (Sen, 2001).
19
diversas em funo do tipo de mediadores por exemplo: movimentos sociais, ONGs, governos,
agncias multilaterais que atuam como catalisadores.
No combate pobreza, o empoderamento dos pobres e de suas organizaes se orienta
para a conquista da cidadania, isto , a conquista da plena capacidade de um ator individual ou
coletivo de usar seus recursos econmicos, sociais, polticos e culturais para atuar com respon-
sabilidade no espao pblico na defesa de seus direitos, influenciando as aes dos governos na
distribuio dos servios e recursos.
Os processos de transformao do Estado e de mudana social orientados para a superao
da pobreza assentam na construo de redes e de amplas alianas dos movimentos sociais e das
organizaes populares no campo da sociedade civil. As ONGs vm tendo um papel fundamental
na construo e no suporte dessas redes e alianas.
Finalmente, a adoo do empoderamento como estratgia central no combate pobreza
no gratuita para uma ONG. Alm de qualificar e enriquecer a compreenso de sua misso e
valores, a adoo do empoderamento tem conseqncias significativas no campo de sua poltica
institucional. Por exemplo, a importncia do papel das ONGs na construo e suporte de redes e
alianas no combate pobreza, o fato de que o empoderamento no um processo neutro e o
reconhecimento do intenso debate ideolgico no qual esta abordagem hoje est inserida
obrigam-nos a posicionarmos claramente nossa estratgia de combatermos juntos a pobreza.
Onde ela se situa e constri alianas: em Davos ou em Porto Alegre?
BIBLIOGRAFIA
ACTIONAID-BRASIL. Country Strategy Paper 2001-2003. Rio de Janeiro, 2000.
ACTIONAID-LAC. Regional Strategy 2001-2003. Guatemala, 2000.
IORIO, Ceclia. Algumas consideraes sobre estratgias de empoderamento

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SEN, Gita. Empowerment as an approach to poverty. Pnud, 1997.
SEN, Amartya. Inequality reexamined. Oxford University Press, 1992.
. Desenvolvimento como liberdade. So Paulo,

Companhia das Letras, 2001.
SHETTY, S. (s/d): Development projects in assessing empowerment, Occasional

Paper Series N 3, New Delhi, Society for Participatory Research
in Asia, (s/d).
World Bank. Empowerment and poverty reduction: a soucerbook.

Washington, PREM, 2001.
20
Algumas consideraes
sobre estratgias de
empoderamento e de
direitos
Ceclia Iorio1
As desigualdades se verificam no apenas entre pases, mas tambm dentro

dos pases entre grupos tnicos, entre regies, entre gneros.
Em um cenrio onde se ampliam e agudizam as situaes de pobreza, uma variedade de
atores do campo do desenvolvimento passaram a realizar revises estratgicas de seus trabalhos.
A busca de novos paradigmas e conceitos que conduzam a um melhor entendimento das comple-
xas questes que envolvem a pobreza e a sua superao, a busca de maior eficcia e eficincia no
combate pobreza so alguns elementos que em graus e combinaes variadas orientam as
discusses realizadas pelos distintos atores do campo do desenvolvimento.
Este documento explora as dinmicas de duas abordagens de combate pobreza: a perspec-
tiva de empoderamento e a perspectiva baseada nos direitos. Buscamos resgatar a conceitualizao,
contextualizar o debate e apontar fortalezas e fragilidades de ambas as perspectivas. Este Estado
da Arte visa a contribuir com a ActionAid Brasil e LAC em seu processo de discusso de interna e
de elaborao de positional paper.
1. Histrico sobre o conceito

de empoderamento
Identificar a origem do conceito de empoderamento uma tarefa que resulta inconclusiva. A origem
do conceito disputada tanto pelos movimentos feministas, como pelo movimento American
Blacks, que nos anos 1960, movimentou o cenrio poltico norte-americano exigindo o fim do
preconceito e da discriminao que marcavam a vida dos negros nos EUA.
Contudo, na interseo com gnero que o conceito de empoderamento se desenvolve
tanto em nvel terico como instrumento de interveno na realidade. Nos anos 1970 e 1980,
feministas e grupos de mulheres espalhadas pelo mundo desenvolveram um rduo trabalho de
conceitualizao e de implementao de estratgias de empoderamento, com o qual buscaram
romper com as diferentes dinmicas que condicionavam a existncia e impediam a participao e
a cidadania plena das mulheres.
Nos anos 1990 observa-se a expanso do uso deste conceito para outras reas do debate
sobre desenvolvimento, especialmente a partir das grandes conferncias oficiais e paralelas
mundiais, notadamente Cairo e Beijing.
1 Sociloga Brasil.
21
O reconhecimento da necessidade de se empoderar as pessoas e grupos que vivem na pobreza

passa a ser percebido, com maior ou menor nfase, como uma condio para o sucesso de
polticas, programas, ou mesmo projetos, por um amplo leque de organizaes, representantes
de diferentes perspectivas polticas, de diferentes tamanhos, capacidade de influncia e natureza.
A ampliao do uso do conceito e de estratgias de empoderamento coloca o desafio de
embasar este conceito de forma que o seu uso no seja apenas uma moda no campo do desen-
volvimento, mas sim produza mudanas nas prticas e polticas destes atores.
O empoderamento dentro do movimento feminista. 2
A abordagem instrumental empoderamento como um resultado

As primeiras conceitualizaes sobre poder e empoderamento dentro do campo do desenvolvi-
mento surgem nos anos 1970 principalmente dentro do movimento feminista, vinculado ao grupo
conhecido como WID Women In Development (Mulheres no Desenvolvimento). A conceitualizao
por elas usada reconhece sua origem nas cincias sociais, mais especificamente na cincia poltica
onde a idia fora a de poder sobre. Nesta conceitualizao, uma pessoa ou um grupo de
pessoas capaz de controlar de alguma forma as aes ou as possibilidades de outros (Dahl;
Polsby). Esse controle sobre pode ser evidente atravs de, por exemplo, o uso da fora fsica,
mas tambm pode ser oculto, quando internalizado atravs de processos psicolgicos. Ele pode
ser muito sutil, levando a situaes de opresso internalizada onde o uso de poder evidente
no mais necessrio (ex.: o bom escravo).
A partir desta perspectiva de poder a estratgia de empoderamento que prevalecia no WID
era de que, para romperem a situao de dominao, as mulheres deveriam ser empoderadas
de forma a conquistar espao nas estruturas econmicas e polticas da sociedade e, dessa
forma, vir a participar do processo de desenvolvimento. As mulheres deveriam conquistar e
ocupar posies de poder.
O poder sobre se apresenta como uma substncia, transfervel, tomvel e finita, ou seja, se
algum ganha poder outros perdem. O poder sobre pode tambm ser delegado de uma pessoa a
outra. A questo que se ele pode ser delegado, ele tambm pode ser tirado.
A perspectiva de empoderamento ancorada neste conceito de poder sobre representou intrin-
secamente uma ameaa para os homens (e o temor dos homens foi um obstculo para o empo-
deramento das mulheres). Nesta conceitualizao de soma zero fcil entender por que a resis-
tncia idia de empoderamento das mulheres. Subjaz a esta idia que, havendo uma reverso
da relao de poder, as pessoas que atualmente tm poder no apenas o perdero seno que
vero esse poder sendo usado contra elas, ou melhor, contra eles.
As estratgias de empoderamento dentro desta perspectiva no propem mudanas estruturais
nas relaes de poder dentro de uma sociedade e nem questiona a forma como o poder distri-
budo na sociedade. No d ateno a uma questo importante como tica e poder.3
2 Utilizamos para a analise desta parte um texto de Rowlands.

3 Mas importante perguntar: o empoderamento das mulheres deve necessariamente significar que os homens percam poder?
Ou a perda de poder algo que os homens devem necessariamente temer? As mesmas perguntas podem ser feitas em relao
a qualquer grupo detentor de poder.
22
ALGUMAS CONSIDERAES SOBRE ESTRATGIAS DE EMPODERAMENTO E DE DIREITOS
A abordagem processual ou generativa

Em finais dos anos 1970 e incio dos 1980, novos esforos analticos apontam para novas
conceitualizaes de poder. Focalizando em processos e no nos resultados, o poder pode assumir
outras formas que, de maneira geral, podem ser descritas como poder para, poder com e poder
de dentro, que levam construo de outras perspectivas de empoderamento.
Poder para no envolve necessariamente a dominao de algum sobre outro, mas o poder
enfocado como um processo generativo que leva realizao de capacidades em outros
(Hartsock). o tipo de liderana que decorre do desejo de ver um grupo desenvolver suas capaci-
dades, e onde no h necessariamente conflito de interesses.
Foucault utiliza uma outra perspectiva de poder. Para ele o poder no uma substncia finita
que pode ser alocada a pessoas ou grupos. Para Foucault, o poder relacional, algo que somente
existe quando se usa, constitudo numa rede de relaes sociais entre pessoas que tm algum
grau mnimo de liberdade. Sem poder as relaes no existiriam. Esta compreenso inclui a resis-
tncia como uma forma de poder (uma ao sobre outra ao), onde h poder h resistncia.
Foucault focaliza na micropoltica, no exerccio do poder em pontos localizados e enraizados em
redes sociais.
Esta linha do movimento feminista constri um modelo de poder tendo como base muito do
modelo de Foucault, mas incorporando a anlise das relaes de gnero, o que incluiu a opresso
internalizada percebida como sendo uma barreira ao exerccio do poder por parte das mulheres e
levando manuteno das desigualdades com os homens.
importante diferenciar os vrios tipos de exerccio de poder. O poder sobre como controle
que pode ser respondido com resistncia ou aceitao. O poder para como um poder generativo
ou produtivo que cria possibilidades e aes sem dominao. Pode-se tambm diferenciar o poder
com, que envolve um sentido de que o todo maior do que a soma das partes, especialmente
quando um grupo enfrenta os problemas de maneira conjunta. A unio faz a fora. Muitas pessoas
agindo juntas podem produzir mudanas mais facilmente. H tambm o poder de dentro, que
a fora espiritual que reside em cada um de ns e que nos faz humanos a base da auto-
aceitao e do auto-respeito, que por sua vez significa o respeito e aceitao dos outros como
iguais. Este poder pode permitir que uma pessoa mantenha uma posio ainda que a grande
maioria possa estar contra.
Empoderamento no somente o resultado de se alcanar o poder sobre, mas pode ser
tambm o desenvolvimento de poder para, poder com ou poder de dentro. Estes tipos de poder
no so finitos (com princpio e fim), mas ele pode crescer com o seu exerccio. Um grupo
exercendo estes poderes no necessariamente reduz o poder dos outros.
Nesta perspectiva de empoderamento, a compreenso da dominao est associada s relaes
de poder, que so mltiplas e esto profundamente enraizadas em sistemas de redes sociais.
O empoderamento de pessoas ou grupos nesta perspectiva no implica necessariamente a perda
de poder de outros, embora implique mudanas que podem levar a que isso possa ocorrer.
Ento, temos vrias possibilidades de empoderamento, processos que levam os grupos a
posies de poder sobre, mas tambm a possibilidade de exerccio de poder generativo. Como isto se
relaciona com o processo histrico do empoderamento das mulheres?
Poder com, poder de dentro ou poder para levam a uma conceitualizao de empode-
ramento bastante diferente. Aqui a noo de poder privilegia a capacidade do ser humano de
expresso e ao, a capacidade de realizao do ser, sua liberdade de expresso.
23
Esta forma relacional de entender e de analisar a situao das mulheres conduziu a uma
viso sobre o processo de dominao das mulheres que, ao invs de focalizar nos resultados,
focaliza no processo. Aqui as possibilidades de exerccio de poder focalizam as relaes humanas
e sociais. O movimento Gnero e Desenvolvimento (GAD) comea a abordar no apenas a natureza
dos papis das mulheres como no WID mas as interaes desses papis com os homens e,
portanto, a dinmica e estrutura das relaes de gnero na sociedade. As mulheres no so donas
de casa no vcuo, mas num contexto onde homens e outras mulheres esperam que ela se
comporte como dona da casa. As relaes de gnero passam a ser vistas como centrais aos
processos e organizaes sociais e, portanto, ao processo de desenvolvimento.
Resumindo, a perspectiva do WID v o empoderamento como um meio que deve levar as
mulheres s posies de poder, revertendo em benefcios sociais, econmicos e polticos para as
mulheres. A perspectiva do GAD est mais vinculada a processos de mudana mais amplos, uma
vez que entende que a mudana na situao subordinada das mulheres est vinculada a contextos
mais amplos e requer mudanas econmicas, polticas e culturais. importante salientar que as
perspectivas de empoderamento acima descritas, embora faam parte da importante histria do
movimento feminista, so hoje de interesse de um amplo leque de movimentos sociais, organizaes
no-governamentais e outros atores do campo do desenvolvimento.
2. Uma proposta
de empoderamento
Sumariamente descrevemos algumas conceitualizaes e suas conseqncias prticas sobre
poder que tm relevncia no debate sobre empoderamento no apenas dentro do campo feminista.
Mas a questo que permanece ainda : so na verdade conceitualizaes mutuamente excludentes?
Colocando a questo em outros termos: o poder sobre recursos (fsicos, humanos, finan-
ceiros) ou sobre ideologias (crenas, valores e atitudes) o que empodera, ou o poder para ou
de dentro, como habilidade, capacidade de ser ou de se expressar por si mesmo que conduz ao
acesso e controle de meios necessrios existncia? Ou seja, o controle e poder sobre recursos
externos ou o processo de transformao interna que leva ao empoderamento das pessoas
vivendo na pobreza?
Parece-nos que as perspectivas, antes que excludentes, se reforam mutuamente e esto
intrinsecamente vinculadas (Gita Sen). O controle sobre recursos externos pode possibilitar a
expresso (self-expression) e a ao das pessoas vivendo na pobreza, por outro lado, maior auto-
estima e autoconfiana (transformao interna) podem levar a vencer as barreiras externas no
acesso aos recursos. No h garantia de que um processo leve inevitavelmente ao outro, mas
existem numerosos exemplos, em diferentes partes do mundo, que apresentam resultados em
ambas as direes. Qualquer que seja o processo, um verdadeiro processo de empoderamento
deve envolver os dois elementos, uma vez que dificilmente um ser sustentvel sem o outro.
Resgatando ambas as dimenses, empoderamento das pessoas vivendo na pobreza um
processo de obter acesso e controle sobre si e sobre os meios necessrios para a sua existncia.
Assim sendo, o empoderamento raramente um processo neutro. Precisamente porque a
situao de pobreza e dominao vivenciada por milhes de pessoas tem base no poder de
poucos sobre recursos e sobre as possibilidades de existncia social de outros. O empoderamento
deve implicar uma mudana nas relaes de poder em favor das pessoas vivendo na pobreza.
24
Essa discusso se vincula questo j anteriormente mencionada: o empoderamen-

to um jogo de soma zero?
No h uma resposta unvoca a esta pergunta, a resposta depender do contexto em que o
processo de empoderamento acontea, de quem faa a pergunta (ou d a resposta) e da escala de
tempo referido. Analisemos, por exemplo, o empoderamento que resulta de um processo de
reforma agrria. O acesso terra por grupos sem-terra pode produzir ganhadores e perdedores,
dependendo de quem ganha e de quem perde terra. Mas se o detentor da terra teve um preo
justo (segundo o mercado), seria possvel considerar que os dois lados ganharam. Mas tambm
a redistribuio da terra pode levar, por exemplo, a aumentos na produtividade e na oferta de
produtos agrcolas ou ainda ao aumento de divisas de um pas e melhoria da economia local.
Neste nvel, pode-se considerar que houve um benefcio para o governo, independente do ganho
(ou perda) poltico que um processo de reforma agrria possa significar.
A sociedade como um todo tambm pode vir a ser beneficiada com o aumento na produo
agrcola e pela melhora nos nveis de segurana alimentar. Como vemos, uma perspectiva pode
ou no ser compartilhada pelos diferentes atores do processo. Todavia, ao longo do tempo a
percepo sobre essas transformaes pode mudar. Se os beneficiados com acesso terra no
conseguem se manter no processo produtivo, a percepo pode mudar e o grupo passar a se
considerar prejudicado pelo processo num segundo momento.
Parece-nos que a perspectiva de anlise baseada em soma zero pouco contribui para entender
a complexidade que envolve o processo social de empoderamento de grupos sociais.
Podemos fazer uma anlise similar quando o que est em jogo o empoderamento interno
auto-estima e capacidades. O processo de empoderamento aqui no significa inicialmente
perda para outros, embora possa, em seu final, produzir perdas para algum. Contudo, impor-
tante perceber que a perda de poder nestes casos no necessariamente prejudicial para quem
perde. Existem inmeros exemplos onde a mudana nas relaes de gnero traz benefcios para
os homens tambm. Por exemplo, quando uma mulher consegue estabelecer uma relao
baseada no mtuo respeito e com responsabilidades compartilhadas, as melhoras atingem tanto
a mulher quanto o homem. O marido perdeu o poder de impor sua vontade unilateralmente a
sua mulher, mas aquele poder o tornava menos humano e diminua suas prprias capacidades
como resultado da sua relao violenta com sua mulher. Nesta mudana houve um ganho para
ambos os lados.
Empoderamento de pessoas ou de grupos?

O empoderamento um processo de grupos ou de indivduos? Esta outra questo a ser
contemplada nas estratgias de empoderamento.
Durante um perodo de tempo, muita nfase foi dada ao grupo, ficando a importncia do
indivduo secundarizada ou mesmo esquecida. Como ocorreu em outros processos polticos que
buscaram a superao de desigualdades sociais, o indivduo foi visto como a negao dos interesses
e atividades de grupos sociais. Muitos exemplos existentes sobre empoderamento de grupos, em
muitos pases, tm-se mostrado efetivos e tm sido fundamentais para romper isolamentos e
mudar a correlao de foras em favor dos excludos. Contudo, as anlises tambm mostram que
o empoderamento deve levar a processos de mudana a nvel individual, no apenas em termos
de controle de recursos, mas tambm em termos de uma maior autonomia e autoridade sobre as
decises que tm influncia sobre a prpria vida.
25
A efetividade de estratgias de empoderamento para o combate pobreza depende do grau

em que estas duas dimenses se articulem na apreenso das causas que originam a pobreza do
grupo e do indivduo. Assim, processo de empoderamento deve responder a estes dois nveis, o
individual e o coletivo.
importante, contudo, salientar que qualquer processo efetivo de combate pobreza e
excluso social que tenha como estratgia o empoderamento deve ser capaz de enfrentar as
causas que do origem pobreza e excluso nos grupos sociais.
A face da pobreza grupal, ela afeta mulheres, favelados, sem-terra, grupos tnicos etc.
Cada grupo excludo ou pobre por motivos diferentes, embora esses motivos muitas vezes se
justaponham. Os membros desempoderados de cada grupo tendem a estar na parte de baixo dos
mercados, ou excludos, ou inteiramente marginalizados do processo econmico e social. A pobreza
de grupos sociais tem freqentemente histrias longas, onde fatores econmicos, sociais e culturais
interagem, perpetuando a experincia de excluso e de pobreza.
Uma estratgia de combate pobreza que privilegia o empoderamento pode ser capaz de
enfrentar a natureza multidimensional da pobreza melhor que outras estratgias pelo fato de
colocar as pessoas vivendo na pobreza no centro da questo. Ela unifica os elementos que
compem a situao das pessoas vivendo na pobreza ao mesmo tempo em que resgata a dimenso
tica do poder para um mundo sustentvel em todos os sentidos.
O empoderamento uma perspectiva que coloca as pessoas no centro do processo de
desenvolvimento. Pode parecer simples esta afirmao, mas ela muda radicalmente a perspectiva e a
estrutura na qual o desenvolvimento costuma ser pensado. Apesar de ser uma questo em disputa,
hoje prevalece uma compreenso que equaciona desenvolvimento como crescimento econmico
e por este caminho se construram anlises, abordagens, polticas e programas. Recolocar as
pessoas e os grupos vivendo na pobreza ou excludos no centro do processo de desenvolvimento
significa colocar as instituies econmicas (mercados) e polticas a servio destes grupos.
Quem pode empoderar quem?

Uma outra questo importante na elaborao de estratgias sobre empoderamento : quem
empodera quem?
A afirmao de que o empoderamento no pode ser feito em nome das pessoas que necessi-
tam ser empoderadas um pressuposto de qualquer processo de empoderamento. Isto, no entanto,
no significa dizer que as pessoas vivendo na pobreza devem sozinhas enfrentar este desafio.
Atores ou agentes, em geral, so necessrios em processos de empoderamento, intervindo como
catalisadores destes processos. Uma tentativa de classificao pode identificar dois tipos de atores:
Agentes externos (como ONGs, agncias de desenvolvimento, governos) podem contribuir na
criao de um meio ambiente favorvel ao empoderamento, ou bem agir como uma barreira.
O empoderamento pode ocorrer dentro do grupo, atravs de organizaes de base, como

so os movimentos sociais, onde o agente pode ser uma liderana interna ao grupo.
Uma vez que a natureza e o papel do agente catalizador tm conseqncias sobre o processo
de empoderamento, interessante pensar tambm outra tipologia segundo o ator social prota-
gonista da interveno. Gita Sen prope a seguinte tipologia:
a. Empoderamento por ONGs
b. Empoderamento por movimentos sociais
26
c. Empoderamento por ONGs e governos

d. Empoderamento por multilaterais
Empoderamento por ONGs

As experincias onde as ONGs tm um papel catalisador tm sido as mais inovadoras, flexveis
e onde o mtodo de interveno e o contedo so os mais adequados aos indivduos, grupos e
comunidades. A razo deste sucesso reside, com poucas excees, no fato de que estas expe-
rincias comeam pequenas, permanecem pequenas e prximas do grupo.
Em geral, nesta combinao ONGs/grupos, geram-se interessantes comunidades e novos
experimentos de interveno, seja em termos metodolgicos, em termos de prestao de servio
ou de organizao comunitria. Por outro lado, se identificam algumas dificuldades nestas
experincias com relao a sua replicabilidade em outros contextos e/ou sua expanso. Elas tm a
tendncia de serem fechadas em si, por diversas razes: limitao de recursos humanos e finan-
ceiros (limitao de profissionais qualificados, de lideranas do grupo), falta de capacidades
especficas para os trabalhos de advocacy e lobby, infra-estrutura deficiente, defasagem de infor-
maes maiores e at princpios ou posicionamentos polticos.
Este tipo de experincia tem apresentado algumas fraquezas no que diz respeito a sua capa-
cidade de alterar duradouramente as condies de vida dos grupos/comunidades envolvidos, de
ampliar sua base de interveno ou de ser um modelo replicvel em outros contextos. Anlises
apontam que estas fragilidades muitas vezes resultam do fechamento em si que marcam estas
experincias, sua dificuldade de se relacionar com o governo e polticos. Em geral, dado o contex-
to adverso (especialmente o contexto poltico) que circunda estas experincias, a ONG e/ou grupo
buscam manter sua autonomia a todo custo. E nas interaes necessrias para melhorar a situa-
o do grupo (com o governo, as agncias de desenvolvimento e polticos), a ONG e/ou grupo
resistem, pois sabem que sero desafiados a negociar.
Empoderamento por movimentos sociais

O empoderamento que ocorre dentro do grupo, atravs de organizaes de base ou movi-
mentos sociais, onde o agente interno ao grupo, no vivencia este problema de fechamento em si.
Ao contrrio, a relao com agentes externos como o governo ainda que possa ser conflitiva
uma de suas metas, uma vez que estes so vistos como responsveis pelo status quo e como
capazes de alterar a situao de pobreza em que vive o grupo. Quando obtm sucesso, estes
grupos ou movimentos sociais tendem a se estender e a se ampliar.
Uma de suas fortalezas que eles tm clareza dos pontos, das questes que realmente
importam e interessam ao grupo. Vo direto ao centro das questes que perpetuam sua situao
de pobreza e de falta de poder e trabalham para mudar e transformar a situao.
Uma das fraquezas que se verifica nestas experincias que o grupo, nesta atitude de
contestao, de demanda por mudanas estruturais, aumenta sua vulnerabilidade violncia de
seus oponentes, dos detentores do poder e dos recursos. Violncia da qual o grupo raramente
tem condies de se proteger e que recai especialmente sobre suas lideranas ou sobre os
membros mais fracos e menos empoderados do prprio grupo. No Brasil so muitos os exemplos.
Eles vo desde os freqentes assassinatos de lideranas de trabalhadores que lutam pela posse da
terra e pela reforma agrria at os assalariados da zona canavieira do Nordeste (que quando
27
reclamam salrios atrasados ou a correta medio da cana cortada sofrem ameaas e at morte),
passando pelas lideranas urbanas de favelas, que acabam constantemente ameaadas pela
polcia e por grupos de traficantes.
Empoderamento por ONGs e governos

Processos de empoderamento que combinam a ao de ONGs e governo tm mostrado
resultados interessantes em muitos casos. Este tipo de empoderamento resolve o problema de
escala da interveno, de impacto e tambm a questo da replicabilidade. Tambm apresenta
como fortaleza o aumento da proteo do grupo, diminuindo a incidncia de violncia por parte
de oligarquias e seus interesses.
Mas na fortaleza deste tipo de experincia tambm reside sua maior fraqueza. Esta interao
entre ONGs, comunidades e Estado se d sob constante presso por uma adaptao aos mtodos
e agenda do governo. E o perigo de cooptao ou de sucumbir s presses polticas e burocr-
ticas do governo est permanentemente presente tensionando as relaes, podendo gerar desen-
tendimento ou diviso entre ONG e grupo de base.
Empoderamento por multilaterais

O empoderamento proposto por agncias multilaterais tem tambm pontos fortes e fracos.
O reconhecimento de que o empoderamento um elemento chave para romper o ciclo da pobreza
abre possibilidades para o desenho de polticas mais adequadas de combate pobreza, como
tambm espaos de participao na elaborao e implantao dessas polticas que podem favorecer
os grupos vivendo na pobreza.
As fragilidades, no entanto, ainda so muitas para que o discurso e as intenes de mudana
existentes em documentos de organismos como o Banco Mundial possam alterar a presente
realidade de excluso e de aumento da pobreza.
O empoderamento ganha uma perspectiva funcional que pouco contribui para a agency das
pessoas/comunidades vivendo situaes de pobreza. O reconhecimento da necessidade de empo-
deramento dos pobres ganha sentido em um contexto marcado pela busca de eficincia de
programas e projetos (o que no razo para desmerecer a proposta, pois eficincia em programas
de combate pobreza deveria ser a norma e no exceo). Todavia, uma perspectiva instrumental
de empoderamento dificilmente implicar o desenho de polticas e instrumentos que sejam capazes
de empoderar os grupos em uma perspectiva sustentvel, que considerem os constrangimentos
existentes em nveis local, nacional e global que reforam a situao de desempoderamento dos
grupos vivendo em extrema pobreza.
Uma perspectiva instrumental de empoderamento afasta a possibilidade de alteraes polticas
substantivas em favor dos pobres, ficando muitas vezes o empoderamento circunscrito aos programas
e projetos de combate pobreza ou, quando muito, a alguma interveno pontual no cenrio
nacional. Contudo, no mbito poltico e das polticas macro (nacionais e internacionais), as regras que
geram e perpetuam os mecanismos de excluso social continuam fora do alcance destes grupos.
A tipologia acima descrita pode ajudar a entender o papel e a contribuio potencial de
agentes externos enquanto catalisadores de processos de empoderamento. Em ltima instncia
importante ter presente que o empoderamento algo que no pode ser feito em nome daqueles
que devem ser empoderados. Processo de empoderamento precisa ter no centro as pessoas e
grupos desempoderados, suas vises, aspiraes e prioridades.
28
Os agentes externos podem contribuir de maneira fundamental para dar corpo a este processo,
tornando acessveis instituies e nveis de deciso poltica que na maioria dos casos esto inacessveis
a estes grupos, compartindo informaes qualificadas, construindo alianas, apoiando a inter-
veno destes grupos, facilitando a sua presena em fruns e redes, contribuindo para a construo
da identidade e da representao poltica destes grupos e construindo uma viso compartilhada
sobre o desenvolvimento. Alm destas possibilidades e oportunidades de ao, o agente externo
tem particular responsabilidade de construir uma relao e uma forma respeitosa de trabalhar
com os grupos vivendo na pobreza. Abandonar o top-down approach, as solues pensadas
pelos experts conhecedores dos problemas sociais mundiais e se acercar realidade do contexto
local conhecendo os mecanismos locais de perpetuao da pobreza e da excluso e vinculando-os
com os mecanismos em nvel macro so exigncias para um efetivo trabalho de empoderamento.
Algumas ONGs esto em excelente posio para liderar este processo.
3. Empoderamento como estratgia

de combate pobreza
Como j foi afirmado, as pessoas empoderam-se a si mesmas. Entretanto, governos, ONGs e
outros atores sociais podem desempenhar um papel vital tanto em bloquear estes processos
quanto em criar um ambiente onde polticas, recursos financeiros e humanos, informao, conheci-
mento, acesso a instituies e apoio para mudar a cultura institucional de atores importantes do
campo do desenvolvimento possam impulsion-los.
No campo das polticas

Em contexto onde existe democracia, um procedimento que contribui na criao de ambiente
favorvel a mudana ou aprovao de novas leis que apiem as iniciativas dos excludos e
pobres. Estas leis podem cobrir um amplo espectro de questes, como discriminao, mudana
na legislao civil sobre herana, sobre proteo de reas comunais de acesso a recursos e sobre
populaes indgenas, ou ainda a introduo de normas que facilitem o acesso a crdito em
bancos pblicos, por exemplo. Nenhum destes mecanismos por si s constitui uma garantia de
empoderamento, mas a existncia deles sem dvida remove barreiras o que pode contribuir
para que o grupo e as pessoas desempoderadas tenham acesso a recursos e possam desenvolver
suas capacidades.
Mas as leis por si s, e freqentemente, no so suficientes, porque em todos os pases do
Sul so pobremente implementadas. Outros passos mais ativos precisam ser dados. importante
a promoo e implementao de processos participativos na gesto das polticas. Os governos devem
assegurar canais para que os grupos e pessoas vivendo na pobreza possam fazer parte de instncias
de definio, implantao e monitoramento de polticas mais gerais (como oramento participativo,
conselhos de polticas sociais, segurana alimentar, previdncia, conselhos de sade, educao) e
tambm dentro de programas de combate pobreza e excluso (mas no somente nestes
espaos). A participao um elemento constitutivo das estratgias de empoderamento. 4
4 Analisaremos logo em seguida as limitaes e dificuldades da participao.
29
A descentralizao de governos centrais pode pavimentar o caminho para uma maior parti-
cipao de grupos sociais no nvel local e, nesse sentido, atender melhor s necessidades dos
excludos. Mas o processo de descentralizao pode tambm ser feito sem o empoderamento dos
excludos. Isto particularmente verdade em lugares onde existem oligarquias ou famlias com
forte controle do poder local. Nestes casos, o processo de descentralizao pode desempoderar
ainda mais os excludos.
importante analisar cuidadosamente a relao existente entre empoderamento e descen-
tralizao. Descentralizao um meio que serve a vrias finalidades. Embora possam estar rela-
cionados, empoderamento e descentralizao no so sinnimos. A contribuio que um processo
de descentralizao pode fazer ao empoderamento de grupos e pessoas depende do contexto,
das questes envolvidas (etnia, gnero, religio) na manuteno de processos de
desempoderamento e de excluso.
No campo da informao
Uma outra poltica em direo a remover barreiras e a viabilizar processos de empoderamento
promover o acesso informao para as pessoas vivendo na pobreza. Informao freqente-
mente um dos recursos mais guardados e controlados em programas de desenvolvimento.
Como de conhecimento geral, o controle de informao ou a falta de transparncia o meca-
nismo mais usado pela corrupo. Ter controle sobre informaes um elemento fundamental
para o empoderamento. Com informaes as pessoas, os grupos, tm uma oportunidade de sair
da condio de beneficirio para ser um agente ativo do processo.
O controle sobre o conhecimento e a informao pode levar mudana nas relaes de poder
e, portanto, estratgias de gerao de conhecimentos e difuso de informaes sobre os nveis
locais, regionais e globais so fundamentais como mecanismos de empoderamento. Entretanto,
conhecimento no como uma laranja a ser colhida de uma rvore. Pelo contrrio: um elemento
embebido no contexto social e ligado s diferentes posies de poder. Metodologias de participao
que tm como objetivo o empoderamento no devem assumir que os pobres e excludos possuam
a priori conhecimentos e capacidades analticas de interpretao e anlise da informao, inde-
pendente do grau de educao ou capacitao, ou do lugar que ocupam na estrutura social local.
Se bem que estas capacidades so fortalecidas pelo mtodo participativo, a promoo de capaci-
dades analticas e de planejamento um elemento fundamental dentro deste processo.
Governos, agncias multilaterais e ONGs, ao mesmo tempo em que podem disponibilizar e
viabilizar o acesso livre informao de variadas naturezas (sobre programas, gerenciamento,
direitos, economia etc.) que tm impacto sobre a pobreza, tem tambm como tarefa fundamental
investir na construo de capacidades em nvel local.
No campo da cultura institucional

O que tem permanecido como uma barreira para o empoderamento de grupos e pessoas a
prevalncia de vises autoritrias, polticas feitas de cima para baixo, de pouca ou nenhuma
prestao de contas, de posturas arrogantes, arbitrrias ou assistencialistas, por parte dos governos,
de organizaes privadas e tambm de alguns atores do campo do desenvolvimento. Esta talvez
seja a mudana mais difcil de se realizar mudana nas instituies e na cultura institucional
destes atores. A cultura institucional dos grandes atores do desenvolvimento tem hoje um impacto
brutal, e em geral negativo, nos processos de empoderamento dos grupos.
30
Apesar de haver movimentos que integram prticas participativas e burocracias governa-

mentais, a maioria dos funcionrios do governo tem pouco entendimento e simpatia pelas tcnicas
participativas e ainda tendem a no acreditar na capacidade das pessoas que vivem na pobreza de
pensar e propor polticas de desenvolvimento. A participao dos mais pobres freqentemente
neutralizada pelos funcionrios do governo que operam em um contexto que desvaloriza as opinies
e contribuies, particularmente das mulheres, em assuntos pblicos.
Tomando como foco o governo, muito ainda h para fazer. As mudanas nesta rea devem
ser precedidas de anlises cuidadosas para se identificar onde esto os gargalos e ns procedendo a
mudanas estratgicas ao invs de medidas confrontativas com o corpo funcional como um todo.
A reorientao atravs de treinamento e introduo de novos protocolos para os funcionrios
podem tambm se mostrar efetivas. O apoio de agentes externos se mostra fundamental para que
estas mudanas ocorram. Em nvel local este aspecto ainda mais crucial. As ONGs que trabalham em
parceria com governos devem desenvolver atividades e estratgias direcionadas a mudar a cultura
institucional dos rgos governamentais, visando a mudanas nas atitudes e prticas dos servidores
pblicos Um exemplo que tem tido sucesso no Brasil a implantao do Programa de Proteo a
Testemunhas, que deixa atividades de treinamento para policiais, entre outras aes, a cargo de
ONGs de direitos humanos. Este trabalho tem sido capaz de criar uma nova cultura dentro de
setores da polcia.
No campo da construo de capacidades: participao

O tema da participao tem ganhado destacada relevncia como mecanismo de empodera-
mento. Quase todas as instituies de estudo, pesquisa e apoio voltadas para a cooperao ao
desenvolvimento tm produzido muitas anlises sobre processos participativos.5 Grande parte
destas anlises compe-se de pesquisas de campo que relacionam os temas participao, cidadania,
poder e polticas de combate pobreza. A abundncia de material nos levou a dedicar algumas
linhas a este tema.
A crtica performance da cooperao oficial e de seus programas motivou o surgimento de
metodologias que rejeitavam as prticas de cima pra baixo. Muitos esforos foram consagrados a
buscar caminhos alternativos que respeitassem o conhecimento e as experincias locais das pessoas
que vivem na pobreza em sua luta pela cidadania. Estas metodologias introduziram prticas
participativas que buscavam resgatar a centralidade dos grupos e das pessoas no processo de
definir prioridades, encontrar solues para os problemas e serem sujeitos de programas, projetos
e polticas visando ao empoderamento das organizaes de base e das comunidades.
As metodologias participativas desenvolvidas por estudiosos como Freire, no Brasil, e Chambers,
na Inglaterra, tornaram-se a bblia de ativistas e profissionais engajados em processos de desenvol-
vimento participativo e em desenvolverem estratgias de empoderamento em nvel local.
Algum tempo foi preciso at que participao se tornasse uma das palavras-chave para todos os
atores do campo do desenvolvimento, inclusive instituies como o Banco Mundial, agncias
oficiais de cooperao e governos.
Hoje o processo de empoderamento visto como estreitamente relacionado ao de participao.
Experincias em diversas partes do mundo tm mostrado que processos de participao possibilitam
5 A participao aparece como um tema prioritrio de pesquisa em instituies como IDS, University of Sussex , Centre for
Development Studies, SWANSEA, University of Wales e Intrac.
31
processos de empoderamento e que estas metodologias favorecem o estabelecimento de polticas

e prticas de desenvolvimento que contemplam as necessidades das pessoas vivendo na pobreza.
As metodologias participativas, como o PRA e suas variantes, que emergem nos anos 1980,
so ainda hoje atuais. Tm o mrito, entre outros, de mudar o lcus do conhecimento, deslocando-o
das instituies (do Estado, por exemplo) para as pessoas e organizaes de base do local; de
encorajar o desenvolvimento das capacidades do grupo local; de analisar sua situao; e de identificar
problemas e solues.
As metodologias participativas so desenhadas para trazer os menos privilegiados para dentro
do processo de desenvolvimento. A incluso assistida por comunicao verbal e visual o pilar
que Chambers considera vital para o empoderamento das pessoas e que pode provocar uma
mudana fundamental em suas vidas. Chambers, e outros, esto conscientes de que no se trata
de um processo simples. Contudo, crem que os impedimentos e os obstculos existentes no
processo podem ser ultrapassados pelos participantes com a ajuda de facilitador/as.
A nfase no local tem sido objeto de muitas anlises que apontam que ela precisa ser comple-
mentada com uma anlise das estruturas de poder, dos discursos e das prticas em nvel nacional e
global. Esta vinculao entre o micro e o macro tem-se mostrado muito necessria e um dos elemen-
tos diferenciais (value added) que uma ONG internacional (ou agncia de cooperao) pode aportar a
processos de empoderamento de grupos, movimentos sociais e comunidades desempoderados.
Constrangimentos de ordem poltica ou econmica, como programas de ajustes estruturais,
tambm impedem mudanas apesar da participao. Aqui o apoio no desenvolvimento de estra-
tgias que faam o vnculo entre questes macro e micro tambm importante. O estabelecimento
de alianas e redes NorteSul e a formao de redes globais so estratgias que tiram o processo
de empoderamento da sua condio de processo localizado. Este mais um importante espao
onde as ONGs internacionais podem desempenhar um papel de grande relevncia.
As metodologias participativas que visam ao empoderamento de grupos no devem subestimar
a complexidade e a tenacidade das estruturas do poder local. preciso estar atento multidimen-
sionalidade de fatores que produzem e reproduzem a excluso e a pobreza. Discursos muitas vezes
democrticos e de participao podem esconder as estruturas de poder local, tornando difcil a
tarefa de estabelecer o empoderamento dos mais fragilizados dentro de grupos (mulheres, negros,
ndios etc.). A interveno de ONGs tambm importante para dar maior visibilidade a estes
grupos mais vulnerveis e aumentar sua proteo contra a violncia do Estado ou de oligarquias.
Agentes externos como as ONGs internacionais podem contribuir em trabalhos de persuaso
e discusso, bem como apoiar as aes de mobilizao social dos grupos locais em nvel local,
nacional e internacional. A formao de alianas tanto interna (com instncias nacionais do governo,
por exemplo) quanto externa (com outros grupos sociais locais ou internacionais com maior
capacidade de influenciar o poder local) um aspecto fundamental.
J mencionamos tambm a necessidade de investir na construo de capacidades que so
importantes para possibilitar uma participao completa em todas as fases de desenvolvimento
das polticas, programas e projetos. O apoio construo de representao poltica de grupos
vivendo na pobreza tambm fundamental para que a participao se d dentro de um marco
civil e poltico e no se reduza administrao de problemas da pobreza.
importante evitar que os processos participativos sejam superficiais, feitos para satisfazer
exigncias de doadores e se reduzindo, na prtica, a processos meramente consultivos. Muitos tm
sido os casos (Uganda, Nigria e Casaquisto, por exemplo) onde a elaborao dos PRCR tem
resultado em consultas e no em participao.
32
Este elenco de questes aqui apresentado tem sido debatido por muitos pesquisadores e
practitioners que buscam tanto entender melhor estes processos quanto aperfeioar as metodo-
logias participativas. Aprofundar a anlise sobre poder parece ser um caminho. Para alguns
estudiosos, no marco atual das metodologias participativas, fcil entender por que hoje elas,
as abordagens participativas, so to amplamente aceitveis para to variadas, diferentes e
conflitantes organizaes.
Essas questes sobre participao servem de alerta para processos de empoderamento.
Entretanto, preciso ter claro que so conceitos diferentes. Enquanto empoderamento pode ser
considerado um fim em si mesmo, participao um meio para se atingir fins e esse fim pode ou no
ser o empoderamento das pessoas excludas e vivendo na pobreza. Se as metodologias participativas
no ficarem limitadas ao nvel micro e forem capazes de romper o isolamento de alguns grupos
sociais, podero impulsar processos de empoderamento fundamentais para mudar relaes sociais,
polticas e econmicas e criar identidades positivas para as pessoas que vivem na pobreza.
Uma sociedade mais eqitativa em termos de distribuio de poder na estrutura social
condio fundamental nas estratgias de combate pobreza e excluso nas sociedades latino-
americanas. Diferentemente de alguns outros pases na sia ou na frica, nos pases da Amrica
Latina com poucas excees h recursos econmicos que podem ser redistribudos e apropriados
por grupos sociais hoje submergidos na pobreza e na excluso, h processos de democratizao
que precisam ser aprofundados e h movimentos sociais que precisam ser ampliados e fortalecidos.
Neste contexto, as estratgias de empoderamento so cruciais na luta pela incluso social e
econmica e para a cidadania na regio.
4. Criticas estratgia de empoderamento

Muitas experincias de desenvolvimento espalhadas pelo mundo tm mostrado que o empodera-
mento uma perspectiva que toma seriamente o desafio da sustentabilidade das mudanas obtidas
pelos grupos, comunidades. Quando as diferentes dimenses, aumento da auto-estima, do despertar
da capacidade de ao dos grupos e pessoas e o acesso aos meios de vida, se conjugam e produzem
no grupo, nas pessoas, mudanas em sua situao, o desafio que se coloca como garantir a
permanncia e o aprofundamento destas conquistas.
Poucas intervenes de desenvolvimento conseguem avanar no crucial elemento da susten-
tabilidade. Seja porque no h uma mudana nas relaes de poder, seja porque ao terminar o
apoio a experincia no conseguiu consolidar as bases para seguir adiante, seja porque o grupo
no rompeu com o status de beneficirios e no alcanou a dimenso de ser tambm um propositor
de polticas,6 de programas, nem construiu alianas. Enfim: no se empoderou.
Apesar de apresentar vantagens em relao a outras abordagens, a perspectiva do empode-
ramento parece complicada aos olhos de perspectivas mais pragmticas. De modo geral, os mal-
entendidos e crticas perspectiva do empoderamento podem ser sumarizados em trs aspectos:
6 Mesmo no campo da relao entre ONGs do Norte e seus parceiros do Sul, o empoderamento dos parceiros deve ter efeitos.
Os parceiros devem ser empoderados de forma que possam ser capazes de propor polticas, dialogar com os nveis de tomadas
de deciso sobre suas perspectivas e necessidades. Deve haver a possibilidade de construo de uma viso compartilhada sobre
mtodos de trabalho, sobre prioridades, sobre polticas. No havendo esta possibilidade, corremos o risco de repetir
comportamentos que estamos cansados de criticar na cooperao oficial e multilateral.
33
Custos
Uma primeira crtica levantada sobre o custo da perspectiva de empoderamento. Para alguns
ela muito custosa em termos de tempo e recursos. Sen rebate esta crtica lembrando que os
programas tradicionais de erradicao da pobreza so conhecidos pela sua ineficincia e desper-
dcio de recursos precisamente porque as pessoas pobres no tm poder para exigir de burocratas,
oficiais do governo ou dos polticos uma prestao de contas dos fundos e recursos gastos em
nome dos pobres. Estes desperdcios e ineficincia dos milhes de recursos aplicados nestes
programas so fortes razes instrumentais para se adotar a perspectiva de empoderamento que,
se no barata, leva a que os milhes de recursos destinados aos pobres, as polticas sociais,
no sejam mal-empregados ou embolsados pela corrupo.7
Metodologia
Uma segunda preocupao sobre a metodologia. Para muitos as metodologias de empode-
ramento parecem muito complicadas para programas de larga escala. Exemplos tambm mostram
que estas metodologias obtm sucesso em programas grandes e se mostram efetivos. A questo
da metodologia, na opinio de Sen, est mais ligada questo de se mudar os paradigmas dos
grandes programas. Ainda se observa que a orientao nestes projetos segue a lgica top-down,
da expertise do corpo tcnico.
A questo no que uma metodologia seja mais ou menos complicada que a outra. As dificul-
dades esto em ambos os lados e se trata de fazer uma escolha: fazer os grupos e comunidades
entenderem a lgica dos tcnicos ou fazer os tcnicos entenderem a lgica das comunidades.
Parece-nos que at por uma questo de escala deveria ser mais fcil fazer um grupo de tcnicos
entenderem as necessidades e aspiraes das comunidades. A no ser que a questo em jogo no
seja a de metodologias, mas sim de poder. Ao se decidir por valorizar o conhecimento, por
considerar a multidimensionalidade das necessidades das pessoas vivendo na pobreza, assim como
suas capacidades, estaremos enfrentando metodologicamente os reais problemas, os reais desafios.
Mensurao
Uma terceira questo muito freqente : pode o empoderamento ser acuradamente mensurvel
de forma que programas com esta perspectiva possam ser avaliados? Para Sen esta questo no mais
ou menos complexa que a que se pode fazer a qualquer outro indicador qualitativo. Indicadores
objetivos como subjetivos tm sido usados por programas que adotam a perspectiva de empodera-
mento. Se os programas tm objetivos especficos como educao, crdito, sade ou gerao de
renda, os standards padres usuais de mensurao podem ser usados. Entretanto, estas medidas
podem ser somente aproximaes com relao mensurao de processos de empoderamento de
natureza mais qualitativa. de particular importncia que mtodos de avaliao sejam construdos
onde as respostas e o feedback sobre as preocupaes das pessoas e das comunidades sejam avaliados.
7 A perspectiva do empoderamento importante em diferentes contextos polticos. Nos pases latino-americanos, onde a
democracia foi restabelecida combinando mobilizao social com processo orquestrado pelas elites, a chamada transio por
cima, fundamental assegurar o fortalecimento da sociedade civil para que haja governabilidade, para que a cidadania e a
democracia finquem razes slidas. Tomar os processos polticos existentes nestes pases como completos, acabados, um erro
no s de julgamento, mas sobretudo de anlise. As situaes da Argentina, Venezuela e Colmbia no deixam dvida quanto
s fragilidades existentes na regio.
34
5. Aproximaes e distanciamentos
com a abordagem baseada em direitos
Entre as abordagens no campo do desenvolvimento percebe-se, nos ltimos anos, que um
nmero cada vez maior de instituies comea a utilizar a perspectiva baseada em direitos (based
rights approach). Os direitos humanos, tais como so conhecidos hoje, so o resultado de um
processo longo de lutas e acordos sobre princpios e padres legais e morais. No entanto, um
momento fundamental em matria de afirmao de direitos em nvel global a Conferencia
Mundial da ONU realizada em Viena em 1993. Nela se afirmam a indivisibilidade e universalidade dos
direitos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais dentro do conjunto dos direitos humanos.
tambm de particular importncia o Relatrio de Desenvolvimento Humano das Naes
Unidas de 2000, que explora esta abordagem apontando que a perspectiva de desenvolvimento
humano deve ter como base os direitos que so, antes de tudo, complementares. O Banco Mundial
parece estar tambm avanando nessa linha como estratgia para suas polticas, como indicam
alguns de seus documentos mais recentes (setembro de 2000). Vrias ONGs europias tambm
esto trabalhando dentro desta perspectiva: na Inglaterra, Oxfam GB, Cafod, Christian Aid e Save
the Children; na Alemanha, EED e PPM; na Holanda, Icco, Novib e Cordaid; e tambm grandes
alianas como Oxfam Internacional e Save the Children Alliance (ver no anexo da p.41 a perspectiva
da Oxfam Internacional).
O conceito: perspectiva baseada nos direitos

A abordagem com base em direitos para o desenvolvimento uma estrutura conceitual8 que
assenta em padres e operacionalizao voltadas para a promoo e proteo dos direitos humanos.
Ela integra as normas, padres e princpios do sistema internacional de direitos humanos em
planos, polticas e processos de desenvolvimento.
As normas e standards so aqueles contidos no rico acervo de tratados e declaraes inter-
nacionais. Os princpios incluem: igualdade, eqidade, prestao de contas, empoderamento e
participao. A perspectiva baseada em direitos se assenta nos seguintes elementos:
expressam ligao entre os direitos
prestao de contas em sentido amplo (accountability)
empoderamento
participao
no discriminao e ateno a grupos vulnerveis.
A definio de objetivos de desenvolvimento em termos de direitos especficos, como uma

titulao legalmente exigvel, um elemento essencial da perspectiva baseada em direitos, assim
como a criao de vnculos normativos e instrumentos que liguem os direitos humanos em nvel
internacional, regional e nacional.
8 Apesar de existirem variaes na conceitualizao da perspectiva baseada em direitos, de maneira geral todos estes atores
reconhecem o ser humano como o centro do processo de desenvolvimento. Na definio de Amartya Sen, a perspectiva dos
direitos humanos engloba trs importantes aspectos: 1. a intrnseca importncia dos seres humanos; 2. o seu papel
conseqncia no desenvolvimento econmico; e 3. o seu papel construtivo, na gnese de valores e prioridades. Direitos
humanos tm valor intrnseco e tambm instrumental para o desenvolvimento. Desenvolvimento humano requer direitos
humanos no sentido de reconhecimento legal e poltico da liberdade das pessoas, bem como de seus direitos fundamentais.
35
A conceitualizao de direitos humanos considera-os um mltiplo conjunto indivisvel, inter-

dependente e inter-relacionado de direitos: civil, poltico, econmico, cultural e social. Isto implica
que a estrutura de direitos internacionalmente garantida cobre, por exemplo, sade, educao,
moradia, acesso justia, segurana pessoal e participao poltica.
Segundo o relatrio das Naes Unidas inaceitvel que sejam implementadas polticas,
projetos ou atividades que tenham como efeito a violao de direitos ou que os direitos sirvam
como base de negociao para o desenvolvimento (trocar direitos trabalhistas por acesso a inves-
timento de capitais transnacionais em zonas francas tem sido uma poltica bastante freqente em
vrios pases de Amrica Central).9
A interveno desta perspectiva busca aumentar os nveis de prestao de contas, atravs do
exerccio de identificao de quais so os direitos existentes e acordados, quem so os titulares
desses direitos (entitlements) e os correspondentes responsveis por realizar e promover o acesso
a estes direitos. A orientao adotada por muitos que esto trabalhando no campo dos direitos
tem sido a de identificar um amplo leque de relevantes atores que tm responsabilidade na
promoo, proviso e proteo dos direitos, elencando neste rol governos, autoridades e organi-
zaes locais, companhias privadas e instituies e doadores internacionais.
Um dos sentidos desta abordagem a adoo dos atuais standards de direitos humanos
como um marco universal para se mensurar a promoo e progresso dos direitos humanos em
todas as partes do mundo, assim como para assegurar um patamar para a prestao de contas.
Pela Conveno Internacional de Direitos Civis e Polticos, os Estados nacionais so os primeiros
responsveis por prover, assegurar e proteger direitos. A impossibilidade de realizar este conjunto
de direitos por parte dos Estados nacionais implica que a comunidade internacional deve assegurar
meios para garantir estes direitos.
Pela Conveno Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, o Estado nacional
tambm o primeiro responsvel por assegurar o respeito a este conjunto de direitos. Todavia, a
no realizao por parte do Estado nacional de alguns dos direitos contidos nesta declarao no
pode ser contestada perante nenhuma corte, uma vez que no existe jurisdio para seu julga-
mento. So direitos, mas necessariamente no contam com mecanismos de exigibilidade.
As perspectivas mais recentes adotam o empoderamento como um elemento dos direitos.
Contudo, mltiplas interpretaes e intenes esto em jogo neste ponto em particular. O leque
de interpretaes que sustentam a presena e a importncia do empoderamento dentro dos
direitos humanos vai de uma recusa a trabalhar o desenvolvimento como uma questo de caridade
(criando e recriando a dependncia), passando por criar a figura do beneficirio de projetos e
programas (como portador de direitos com capacidades de monitorar os projetos), at questes
ligadas eficcia/eficincia de programas nos quais a participao das pessoas pobres na concepo,
implementao e avaliao de projetos/programas/polticas aparece como uma garantia para seu
sucesso. Uma interpretao que vem ganhando fora a que busca juntar e no dissociar os
direitos civis e polticos (o direito a ter voz, o direito a ser escutado) dos direitos econmicos,
sociais, culturais e ambientais.
A importncia que a participao tem ganho na agenda de atores-chave do desenvolvimento
tem levado incorporao do empoderamento ao arcabouo do desenvolvimento e das polticas.
9 Os exemplos na histria recente de Amrica Latina, onde os governos militares que aboliram direitos civis e polticos entre
outros com base em argumentos de ordem e crescimento econmico, parecem no combinar com esta argumentao, nem
tampouco os programas de ajuste propostos pelo FMI Argentina e outros pases da regio.
36
Todavia, h que se ressaltar que esta permanente tentativa de acomodar todos os elementos
(antes particulares s vises alternativas de desenvolvimento) produzindo uma viso de consenso
sobre o desenvolvimento tem dificultado a emergncia de discusses sobre as relaes de poder
que perpetuam a pobreza. Discutir poder e desenvolvimento est cada vez mais fora de questo.
Oportunidades da perspectiva baseada em direitos

Algumas oportunidades e vantagens tm sido apontadas por aqueles que tm adotado o
rights based approach.
O fortalecimento da prestao de contas (accountability) atravs da identificao de respon-
sveis e daqueles que tm tido seus direitos negados, negligenciados ou no protegidos.
O fortalecimento da prestao de contas tem sido visto como um mecanismo de quebra de
poder arbitrrio e de vises assistenciais e caritativas no desenvolvimento.
Maiores nveis de empoderamento, apropriao, liberdade e participao colocando os
beneficirios no centro do desenvolvimento.
Maior clareza e detalhamento das normas, provisionadas pelos instrumentos e interpretaes
internacionais que listam e definem o contedo, incluindo-se os requerimentos para direitos
como sade, educao, moradia e governabilidade. Os standards, tratados, convenes e
guias de princpios so pblicos e esto acessveis, descrevendo em detalhes os requerimentos
institucionais de vrios direitos garantidos.
Consenso mais fcil, aumento de transparncia e menos barganha poltica em processos
nacionais de desenvolvimento. Objetivos, indicadores e planos podem ser baseados em
padres universais de direitos humanos ao invs de modelos importados, solues prescritas
ou perspectivas partidrias ou polticas arbitrrias.
Uma mais ampla e completa compreenso baseada em direitos abarcando todas as reas de
desenvolvimento humano (segurana, moradia, justia, participao, sade, educao).
Um conjunto integrado de salvaguardas contra danos no intencionais de projetos de
desenvolvimento.
Uma anlise mais completa e efetiva da pobreza, ultrapassando anlises baseadas em
indicadores econmicos. A perspectiva baseada em direitos revela a preocupao com os
pobres, incluindo o fenmeno da ausncia de poder e a excluso social. Uma anlise mais
correta sobre a pobreza corresponde a melhores respostas e melhores resultados.
Uma base de maior autoridade para trabalhos de advocacy no reclame de recursos e obriga-
es em nveis internacionais e nacionais. Por exemplo, nesta perspectiva se pode advogar
que um Estado gaste menos em despesas militares e dirija os recursos para a promoo do
acesso sade.
Fragilidades da perspectiva baseada em direitos

Identificadas as fortalezas da perspectiva baseada em direitos, cabe tambm dar ateno a
algumas dificuldades e limitaes desta perspectiva. A pergunta-chave: como implantar direitos j
to longamente estabelecidos? Ela mostra um ponto crucial das limitaes que existem nesta
perspectiva e que ainda no foram profundamente abordadas.
37
Como afirma Fortman, o mundo inteiro parece ter a boca cheia de direitos humanos, mas
em termos de implementao se pode dizer que ainda persiste uma crise. Apesar da retrica e da
euforia (em torno dos direitos humanos), o que vemos um grande dficit.
Os sinais desta fragilidade de implementao esto por todos os lados. Os exemplos da
dificuldade de se punir governos que perpetram violncia a direitos civis e direitos contra seus
habitantes e de Estados que suprimem pela fora e violncia direitos de outros povos e minorias
lotam os noticirios internacionais.
Uma outra fragilidade a prpria linguagem. A Declarao Universal dos Direitos Humanos, por
exemplo, reflete um discurso cuja base moral e tica forte, mas a linguagem fraca. Por exemplo,
avanar na dignidade... dos indivduos, ao invs de proteger a dignidade dos indivduos; a
idia que outros tm responsabilidades de facilitar e fortalecer o desenvolvimento humano e no
que outros tm a obrigao de implementar e assegurar o desenvolvimento humano; direito a
pedir a ajuda de outros ao invs de direito a reclamar de outros a responsabilidade/obrigao de
garantir os direitos.10
Um outro aspecto importante diz respeito falta de estratgias para combater a violao de
direito nas esferas privadas, situao que afeta particularmente as mulheres em todos os
pases e continente.
A fragilidade dos direitos humanos se estabelece quando se conectam os direitos realidade
(tanto em nvel nacional como internacional). Idealmente, o direito tem poder e status para
proteger atravs de mecanismos de justia, mas a realidade mostra que a fora para sua imple-
mentao depende igualmente de os direitos serem social e politicamente reconhecidos.
A idia de direitos humanos assenta sobre o princpio de que toda violao dever ser evitada
e reparada por aes que recuperem os direitos. Todavia, a falha existente tanto na preveno
como na reparao parece ainda no ter encontrado uma soluo. Esta falha est vinculada a dois
fatores cruciais: primeiro se verifica, de modo geral, uma permanente inadequao da legislao
enquanto um mecanismo de controle do poder; e segundo, uma defasagem da percepo destes
direitos em muitos contextos culturais e polticos (e aqui no estamos tratando das diferenas
culturais que os ocidentais consideram extravagantes, como a de alguns grupos na frica, sia,
Amrica do Sul e Central). Como resultado destes dois fatores, visvel que os direitos humanos
como esto colocados em tratados e declaraes, entre outros formatos, sofrem de uma funda-
mental falta de integrao com a vida cotidiana e com o uso do poder em todas as sociedades.
Como Fortman nota, a idia de que no centro esto os direitos e que violao algo marginal
amplamente contestada pela realidade. Freqentemente o que vemos diferente: no centro
esto as violaes e na margem, os direitos.11
Na situao que vivemos hoje, os direitos tm sido subordinados ao poder econmico, que
se manifesta na distncia entre a integrao destes direitos com o cotidiano de tomada de decises
polticas. Isso se reflete, por exemplo, na prpria estrutura da ONU, que separa em trs instncias
os componentes de um nico sistema de direitos. Direitos humanos ficam a cargo da Ecosoc,
desenvolvimento econmico fica com as poderosas agncias de Bretton Woods e segurana, com
o Conselho de Segurana.
10 Estes exemplos so do texto Rigths-based approaches: any new thing under the sun, de Bas de Gaasy Fortman.
11 Esta constatao reconhecida por alguns atores. Atualmente Kofi Annan vem liderando uma campanha chamada
Mainstreaming Human Rights.
38
Na perspectiva otimista do Relatrio de Desenvolvimento Humano da ONU de 2000, uma

vez mais se prope uma viso integrada de desenvolvimento humano, onde a segurana, o
desenvolvimento econmico e o acesso aos direitos humanos devem estar juntos. Para que haja
dignidade humana preciso que estes elementos estejam juntos, coloca o referido relatrio.
Todavia outras tentativas de juntar estes trs elementos j ocorreram no passado sem conseguir se
manter e influenciar polticas nas trs esferas.
Ao analisar este relatrio, Fortman denota que so grandes as falhas e dificuldades que esto
frente da perspectiva baseada em direitos. Considerando-se um direito econmico bsico, por
exemplo, o direito a um padro decente de vida (UDHR, art. 25), como um indivduo pode reclamar
o acesso a este direito? Os pobres, sem trabalho, sem moradia, sem seguridade social, tm direito
a reclamar por estes direitos, mas como torn-los reais? Confrontamo-nos novamente com a
realidade de um lado e com um direito de outro. As pessoas tm seu direito econmico, mas isso
no significa que, quando privado dele, o indivduo possa recorrer lei e obter um resultado
concreto que restabelea sua dignidade humana. Como Amartya Sen coloca, direitos naturais e
imprescritveis acabam sendo nonsense.
A distino de Dworkin entre direitos abstratos e direitos concretos mostra bem o problema
que temos diante. Nesta concepo o indivduo teria direito a polticas apropriadas para a garantia de
seus direitos e no garantia de ter comida, moradia ou emprego, que so considerados direitos
abstratos. A questo que fica : os direitos so abstratos enquanto que o direito a reclamar por
eles concreto. Assim temos que um direito no implica que automaticamente a reclamao do
mesmo possa ser honrada, e isso no depende apenas da fora do direito em questo, como
pressupem a norma jurdica e o tipo de proteo oferecida. Isso tem relao especialmente com as
existncias material e poltica para seu preenchimento, em ltima instncia, as correlaes de fora e
poder, a competio com outros atores, para que este direito possa ser reclamado e obtido.12
Retomando o ponto de fragilidade sobre a linguagem, temos muitas expresses em tratados
e convenes que enfraquecem a prpria exigibilidade. Isto se aplica especialmente aos direitos
econmico, social e cultural, que esto expressos em termos como progressiva realizao, termo
adotado tambm pela RDH 2000. O pressuposto que a falta de recursos pode atrasar ou implicar
na no realizao destes direitos. E mais importante, a realizao de direitos econmicos, sociais
e culturais uma matria confrontacional, uma vez que para sua implementao as estruturas de
poder existentes so desafiadas.
A dificuldade verificada no reclame de direitos econmicos, sociais e culturais por parte dos
mais pobres j uma decorrncia da negao de direitos bsicos, de injustias e do uso do poder
poltico e econmico sobre estes segmentos. Assim, o que possvel constatar que, mais que
discursos sobre o que so direitos e quais so esses direitos, o que de fato existe uma luta pela
existncia mesma de direitos.
Para os mais pobres, lutar pelo direito uma questo extremamente confrontacional e perigosa
(so inmeros os casos onde a reclamao de um direito termina com a morte do solicitante;
retomando nossos exemplos, a realidade da Zona da Mata pernambucana mostra que ainda hoje
freqente a violncia e o assassinato de trabalhadores por exigirem um pagamento atrasado ou
uma reviso nos clculos do corte de cana, como tambm so freqentes as arbitrariedades e a
violncia da polcia junto populao dos morros do Rio de Janeiro ou na periferia de So Paulo,
12 Este ponto nos sugere que a perspectiva de empoderamento devia precedncia dos direitos.
39
para no mencionar trabalhadores que esto reduzidos situao de escravido por dvida em
fazendas espalhadas pelo interior do Brasil ou mesmo em cidades grandes como So Paulo, onde
imigrantes ilegais [bolivianos, coreanos] esto trabalhando em oficinas de fundo de quintal sem
acesso a direitos mnimos).
Um outro problema que se pode mencionar diz respeito ao dficit de instrumentos que possam
assegurar a implantao dos direitos. Apesar do avano do relatrio em estabelecer indicadores e
demonstrar os efeitos que tm a negao dos direitos, parece-nos que a questo maior no reside
nos indicadores, Alis, os indicadores at se tornam pouco efetivos se no existem instrumentos
que os conectem com mecanismos/instrumentos que possam ser empregados em aes concretas
para implementao dos direitos. Neste ponto reside um dos maiores desafios da perspectiva
baseada em direitos.
Por outro lado, o governo o primeiro responsvel pela implementao de direitos. Aqui surge
outro problema: os governos muitas vezes representam interesses econmicos contrrios imple-
mentao dos direitos mais bsicos.
possvel perceber hoje um aumento de importncia da lei entre as pessoas. Mais pessoas
recorrem lei tentando solucionar problemas, todavia a eficcia destas aes legais est condicionada
existncia de um ambiente favorvel. Em ambientes adversos onde o Estado e a economia vivem
em permanentes crises, a realizao dos direitos atravs de aes judiciais mostra pouco efeito.
O que no significa dizer que os direitos no tenham sentido nestes ambientes, mas h que se
construir um patamar de legitimidade dos direitos, e no j pressupor sua existncia. Este ponto
recoloca uma sria questo para os direitos: a da legalidade e da legitimidade.
6. guisa de concluso
A luta contra a pobreza e a excluso social tem passado por diferentes fases ao longo das ltimas
dcadas. Nos anos 1950 pensava-se que as dificuldades para o desenvolvimento, e a conseqente
eliminao da pobreza, se encontravam na carncia de infra-estrutura. Atores globais, o Banco Mundial
entre outros, passaram a apoiar obras de infra-estrutura. Pouco depois se percebeu que o desen-
volvimento no acontecia como resultado da mudana em condies materiais. Era necessrio
investir nas pessoas. Sade e educao passaram a receber quantias volumosas de recursos.
Nem toda a comunidade internacional apostou no welfare state. Muitas energias e recursos
apostaram em processos de mudana mais radicais.
As dcadas passaram e a distncia entre ricos e pobres, excludos ou includos tem aumentado
em propores alarmantes. Ao mesmo tempo, nunca a humanidade produziu tanta riqueza e a
ideologia neoliberal ganhou tanta hegemonia em todo o planeta.
Talvez possamos dizer que aprendemos muitas lies das experincias to ricas que passamos
nos ltimos anos no campo da cooperao. Hoje vemos as bandeiras e discursos alternativos
sendo incorporados por um amplo leque de atores. Estratgias de empoderamento ficaram na
moda e, mais recentemente, a baseada em direitos.
Uma mais efetiva que a outra? So ambas estratgias mutuamente excludentes?

No parece haver uma s resposta para essas perguntas.
evidente, no entanto, que qualquer estratgia de luta por um mundo melhor dificilmente
ser uma receita que possa ser aplicada em qualquer realidade, independentemente do contexto
em que seja utilizada.
40
As estratgias de combate pobreza so um processo essencialmente poltico, que precisa

de atores capazes de alterar correlaes de fora em nveis macro, meso e micro articulados em
torno de temas e lutas comuns. Neste marco, estratgias de empoderamento so uma parte
essencial de qualquer processo social que busque um mundo melhor para a grande maioria deste
planeta. Ela poder ser articulada com outras vrias perspectivas, mas certamente no poder
estar ausente nem cumprindo um papel subordinado.
Anexos
A abordagem da Oxfam13
A Oxfam GB tem trabalhado por muitos anos dentro de uma abordagem baseada
em direitos como estratgia de combate pobreza, entendendo pobreza como
um processo complexo e multidimensional.
Baseada na Conferncia Mundial da ONU, realizada em Viena, em 1993, a
Oxfam desenvolveu uma carta global de direitos bsicos, onde retoma os pontos
da declarao da conferncia, segundo a qual toda pessoa tem o direito a um lar,
gua limpa, comida suficiente, educao etc. Contudo, a Oxfam entende que no
presente momento a melhor forma de contribuir para a realizao dos direitos
humanos, em face tambm das atividades e da experincia de outras organizaes, ,
dentro do continuum que so os direitos humanos, focalizar suas energias e recursos
nos direitos sociais e econmicos, includos aqui os humanitrios. Esta perspectiva
envolve tambm a anlise e aprofundamento dos vnculos existentes entre direitos
sociais, econmicos e culturais com os civis e polticos.
A partir de 1998, a Oxfam focalizou seu trabalho em cinco direitos bsicos
vinculados a objetivos especficos de interveno. A Oxfam Internacional, confe-
derao de 11 Oxfams que inclui a Novib e a Intermon, se envolve neste processo
desde 1999. De tal forma, o plano de trabalho do conjunto das Oxfams para 2001-
2004 tem como base o esquema de direitos Right-based framework. A Oxfam
Internacional focaliza na realizao de direitos econmicos e sociais. Estes cinco
direitos, que esto assegurados em convnios e acordos internacionais, funda-
mentam o planejamento estratgico da Oxfam Internacional e so:
a. O direito a meios de vida sustentveis (eqidade econmica e ambiental e
meios de vida para as geraes futuras).
b. O direito a servios sociais bsicos (acesso eqitativo sade e educao).
13 Baseado no documento Oxfam GB conference paper on Social and Economic Rights, de Chris Roche
e Caroline Roseveare.
41
c. O direito vida e segurana (proviso eqitativa de projeo, ajuda, relief

e reabilitao).
d. O direito a ser escutado (participao eqitativa em elaborao de polticas

e tomadas de deciso econmicas, polticas e socais).
e. O direito identidade (eqidade de gnero e diversidade).
objetivo do trabalho da Oxfam assegurar que os direitos humanos sejam

promovidos e respeitados. Esse compromisso se implementa em diferentes nveis:
trabalhando com indivduos e grupos para fortalecer sua capacidade de se orga-
nizar e de se manifestar; em nvel de governos e instituies internacionais
atravs de lobby e advocacy para mudar polticas que negam ou infringem
direitos; em nvel do pblico em geral para conscientizar sobre direitos e os meios
para redress, atravs da educao para o desenvolvimento, informao para o
pblico e campanhas.
A estratgia de combate
pobreza do Banco Mundial
Para o Banco, pobreza o resultado de processos sociais, econmicos e pol-
ticos que interatuam e freqentemente se reforam mutuamente, de forma a
exacerbar o processo de excluso em que vivem os pobres. Bens escassos, falta de
acesso a mercados e escassez de emprego prendem as pessoas no crculo da
pobreza material. Por tal motivo, estimular o crescimento econmico, fazer os
mercados trabalhar para os pobres e incrementar seus bens fundamental para
reduzir a pobreza. Mas essa apenas uma parte da histria. Num mundo onde
a distribuio de poder acompanha a distribuio de riqueza, o modo como os
Estados funcionam pode ser particularmente desfavorvel aos pobres. Por exemplo:
os pobres raramente recebem os benefcios dos investimentos pblicos em edu-
cao ou sade. E ainda so freqentemente vtimas da corrupo e das arbitra-
riedades dos rgos pblicos.
A pobreza tambm muito afetada por normas, valores sociais e praticas
tradicionais que dentro da famlia, da comunidade ou do mercado levam a
processos de excluso social de mulheres, grupos tnicos ou grupos socialmente
desempoderados.
por isso que facilitar o empoderamento dos pobres, fazendo com que o
Estado e as instituies sociais atendam mais a eles, tambm fundamental para
combater a pobreza.
Vulnerabilidade a eventos externos e fora de controle, epidemias, violncia e
choques econmicos reforam o senso de dificuldade, de pobreza material e
debilidade para barganhar suas posies. importante aumentar a segurana
reduzindo os riscos a eventos externos para combater a pobreza.
42
A estratgia
A abordagem para combate pobreza do Banco Mundial a partir do ano
2000, em face do contexto de globalizao, efetiva-se atravs de trs elementos:
a. Promover oportunidades. Oportunidades significam emprego, crdito, caminhos,

escolas, eletricidade, mercados para os seus produtos, gua, saneamento
bsico e servios de sade. O crescimento econmico crucial para gerar
oportunidades. Reformar os mercados pode ser essencial para expandir opor-
tunidades para os pobres, mas as reformas devem refletir as instituies e
estruturas locais. E mecanismos devem ser criados para compensar os potenciais
perdedores da transio. Em sociedades muito desiguais, mais igualdade
fundamental para acelerar os processos de reduo da pobreza.
b. Facilitar o empoderamento. A escolha e implementao de aes pblicas

que atendam as necessidades dos pobres dependem da interao de processos
sociais, econmicos e polticos. O acesso a mercados e a servios pblicos
freqentemente influenciado pelo Estado e por instituies sociais que devem
atender e serem accountable para os pobres. Atingir esse acesso, atender as
necessidades e a prestao de contas (accountabilty) um processo intrinse-
camente poltico e precisa de ativa colaborao dos pobres, das classes mdias
e de outros grupos sociais. A colaborao ativa pode ser grandemente facili-
tada por mudanas na governana do Estado, tornando a administrao
pblica, as instituies legais e os servios pblicos mais eficientes e
accountables para todos os cidados; a colaborao ativa tambm pode ser
facilitada fortalecendo-se a participao dos pobres nos processos polticos e
nas tomadas de deciso local. tambm importante remover as barreiras
institucionais e sociais que resultam da distino de status social, de gnero e
de etnia. Instituies que atendam as necessidades existentes no so apenas
importantes para os pobres, mas tambm para o processo de crescimento
como um todo.
c. Expandir a segurana. Reduzir a vulnerabilidade a desastres naturais, choques

econmicos, epidemias e violncia parte intrnseca do aumento do bem-estar
e promove o investimento em capital humano. Requer ao nacional e meca-
nismos efetivos para reduzir os riscos enfrentados pelos pobres. Requer tambm
construir bens para os pobres, diversificar a renda do grupo familiar e promover
mecanismos de seguro podem ser trabalho pblico e seguros de sade
para enfrentar os choques adversos.
Para o Banco no h hierarquia de importncia entre os trs mecanismos,

eles so complementares.
43
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http://www.angelfire.com/mi3/empowerment/
http://www.ids.ac.uk/ids/particip/index.html
44
Metodologias e ferramentas
para implementar
estratgias
de empoderamento
Alberto Enrquez Villacorta1
e Marcos Rodrguez2
O presente documento foi feito com base nos termos de referncia estabelecidos
pela ActionAid a fim de gerar mais e melhores insumos reflexo e ao debate abertos dentro da
organizao a respeito das decises e projees impulsionadas, por um lado, na frica e sia, e
por outro, na Amrica Latina e Caribe, que mudaram o enfoque do trabalho institucional.
No caso da frica e da sia, os programas comearam a dar mais enfoque a um desenvolvi-
mento baseado em direitos, enquanto no caso da Amrica Latina e do Caribe, tanto a estratgia
regional como a de cada pas individualmente se baseiam num enfoque de empoderamento.
Neste marco, a ActionAid precisa aprofundar a anlise com o propsito de determinar qual
dos dois enfoques tem mais consistncia, poder gerar melhores resultados e alcanar maiores
ndices de sustentabilidade.
Com o fim de contribuir para esta anlise, o presente documento se estruturou em trs partes.
Na primeira se estabelece o conceito de empoderamento e o marco para desenhar estratgias que
o tornem possvel, assinalando, ao mesmo tempo, as principais semelhanas e diferenas com o
enfoque de desenvolvimento baseado em direitos.
Na segunda parte, se faz uma espcie de balano crtico de estratgias, metodologias e
ferramentas utilizadas na Amrica Latina para implementar processos de empoderamento.
Finalmente, na terceira parte, se fazem algumas recomendaes ActionAid, visando
anlise e ao desenvolvimento de metodologias que permitam formular e implementar estratgias
de empoderamento.
1. Marco analtico para formular

estratgias de empoderamento
1.1. Empoderamento, desenvolvimento e combate pobreza

e excluso
Assim como muitos outros, o termo empoderamento comeou a ser utilizado com muita
freqncia, tanto por organizaes sociais e polticas como por analistas e centros acadmicos
1 Doutor em Filosofia, Funde (Fundao Nacional para o Desenvolvimento), El Salvador.

2 Economista, Funde, El Salvador.
45
que trabalham no campo do desenvolvimento, servindo de marco ou enfoque para a formulao

de estratgias ou polticas e programas implementados em diversas zonas geogrficas,
microrregies, municipalidades, setores sociais e instituies.
Baseado nisso, consideramos importante, no s do ponto de vista terico, mas tambm de
uma perspectiva poltica e operativa, fazer um esforo de delimitar o conceito de empoderamento.
No se trata de estabelecer uma definio que encerre e enquadre, mas sim uma delimitao que
aproxime e se mantenha aberta, ao mesmo tempo em que permita um horizonte que d sentido,
marco e suporte a diversas estratgias, metodologias e instrumentos.
No presente trabalho, o empoderamento est vinculado fundamentalmente ao estmulo de
um desenvolvimento sustentvel.
Entendemos por desenvolvimento sustentvel aquele que tem como propsito a gerao de
riqueza e bem-estar para as presentes e futuras geraes. Considerando que o que ele busca no
s gerar riqueza, mas tambm bem-estar, tanto das presentes como das futuras geraes, no se
pode reduzi-lo ou faz-lo sinnimo de crescimento econmico (o que muda radicalmente a pers-
pectiva e estrutura em que habitualmente se pensa o desenvolvimento), pois, alm da econmica,
ele inclui diversas dimenses ou esferas da vida humana, como a poltica, a social, a cultural,
a ambiental, a espacial, a espiritual etc. Por isso, trata-se de um fenmeno multidimensional.
Uma das caractersticas fundamentais do desenvolvimento assim entendido a incluso de
todas as foras e atores de uma sociedade, seja esta local, regional, nacional ou global. Por isso,
um dos desafios centrais que enfrenta o desenvolvimento na Amrica Latina como resolver e
superar a realidade da excluso e da pobreza.
Um desenvolvimento excludente, por um lado, mau desenvolvimento e, por outra, carece
de sustentabilidade.
Visto de outro ngulo, uma das caractersticas tpicas do mau desenvolvimento a gerao
de pobreza e excluso. Isto evidente na Amrica Latina, que a regio do mundo com o maior
abismo entre os mais ricos e os mais pobres.
O desenvolvimento sustentvel implica, portanto, ainda que no se reduza a isto, uma luta por
erradicar a pobreza e a excluso, o que significa que uma estratgia de desenvolvimento passa
por conseguir que os setores, grupos e pessoas que vivem na pobreza e na extrema pobreza, ou que
tenham sido excludos e marginalizados por diversas razes como gnero, etnia ou religio, no s
sejam levados em conta como objeto de programas ou estratgias contra a pobreza, mas que, aban-
donando sua condio de excludos e marginalizados, se convertam em atores do prprio desenvol-
vimento, participando das decises fundamentais que o impulsionam e dos benefcios que gera.
O processo que torna esse trnsito possvel passa por resolver outro problema crucial
como o do poder. Isto em duas dimenses: uma a distribuio do poder na sociedade; e a outra,
o modo de exerccio do poder.
Aqui justamente onde entra o enfoque do empoderamento dos setores, grupos e pessoas
pobres e excludas como um fator-chave para avanar em direo ao desenvolvimento sustentvel.
Por isso, no casual que historicamente o conceito de empoderamento tenha sido introdu-
zido nos anos 60 e 70 pelo movimento American Black e por grupos feministas e de mulheres que
lutavam respectivamente contra a discriminao das minorias negras nos Estados Unidos e por
alcanar a plena cidadania das mulheres.
Por isso, delimitar o conceito de empoderamento uma questo-chave. No s nem principal-
mente com uma pretenso acadmica, mas, sobretudo, visando implementao de polticas e estra-
tgias. Trata-se de avanar em direo a um conceito que se converta em marco e horizonte para a ao.
46
METODOLOGIAS E FERRAMENTAS PARA IMPLEMENTAR ESTRATGIAS DE EMPODERAMENTO
Para entender bem o significado, o alcance e as implicaes do conceito de empoderamento

no basta conhecer sua origem etimolgica ou seu vnculo com o conceito de poder. necessrio
compreender que ele nasce de uma busca de paradigmas que permitem conhecer e explicar
melhor fenmenos como a pobreza e a excluso e encontrar caminhos e formas concretas para
combat-los, super-los e, se possvel, erradic-los.
Que , ento, o empoderamento?

uma perspectiva que coloca as pessoas excludas dos processos prevalecentes de desenvolvi-
mento e do poder (sua distribuio e exerccio) no centro do processo de desenvolvimento.
Situar as pessoas e grupos sociais que vivem na pobreza ou so excludos no centro do processo
de desenvolvimento significa colocar as instituies econmicas (mercados) e as polticas (Estado)
ao servio desses grupos, e no o contrrio.
O empoderamento:
Parte do entendimento de que a situao de pobreza e dominao experimentada por
milhes de pessoas, no s na Amrica Latina, mas tambm no resto do mundo, um
impedimento ao desenvolvimento que tem em sua base o poder de uns poucos sobre os
recursos e sobre as possibilidades de existncia social de outros.
basicamente um processo de criar poder e ganhar poder de e para os setores pobres e

excludos. Ganhar implica diminuir o poder que tm outros, redistribuir o poder e, neste
sentido, um processo conflitivo. Criar poder gerar capacidades inexistentes e, por isso,
implica claro lucro para a sociedade.
o processo de obter acesso e controle sobre si mesmo e sobre os meios necessrios para
sua existncia.
um processo de construo e/ou ampliao das capacidades que tm as pessoas e grupos

pobres e excludos para:
Assumir o controle de seus prprios assuntos;
Produzir, criar, gerar novas alternativas;
Mobilizar suas energias para o respeito a seus direitos;
Mudar as relaes de poder;
Obter controle sobre os recursos (fsicos, humanos e financeiros) e tambm sobre a ideo-
logia (crenas, valores, atitudes);
Poder discernir como escolher;
Levar a cabo suas prprias opes.
Tudo isso com o propsito de se converter em sujeitos do desenvolvimento sustentvel.
um processo ao mesmo tempo interno (relacionado com auto-estima, autopercepo) e

externo (que tem a ver com controle ou influncia sobre o meio a sua volta).
pessoal e organizacional. No pode ser feito de fora pra dentro, mas pode ser facilitado
atravs de aes estimulantes e criando um ambiente amistoso, favorvel. Implica aes
simultneas e complementares de cima para baixo e de baixo para cima.
47
No um processo neutro, pois deve implicar necessariamente mudanas nas relaes de

poder a favor dos que vivem na pobreza ou so excludos. Deve gerar processos de mudana
no nvel individual e coletivo, tanto em termos de controle de recursos, como em termos de
uma maior autonomia e autoridade sobre as decises que tm influncia na sua prpria vida.
Tambm no um processo natural. induzido. No nasce por gerao espontnea, mas

impulsionado intencionalmente. socialmente construdo.
um elemento-chave para romper o ciclo da pobreza e da excluso, j que abre possibilidades

para a formulao de polticas mais adequadas de combate pobreza, como tambm espaos
de participao na elaborao e implementao dessas polticas que podem favorecer os
grupos pobres e excludos, convertendo-os em agentes de desenvolvimento.
um processo atravs do qual grupos que tm sido excludos e marginalizados por causas
econmicas, sociais, polticas, de gnero etc., buscam mudar essa situao e se incorporar na
determinao do rumo que suas localidades, pases, regies e o mundo devem tomar. Por isso, as
estratgias de empoderamento so caminhos para sociedades locais ou nacionais mais democr-
ticas, via pela qual grupos, atores e setores mais excludos entram nos processos onde se
decide o rumo daquelas.
O empoderamento combina duas dimenses:

A introduo no processo de tomada de decises das pessoas que se encontram fora dele.
Aqui a nfase est no acesso s estruturas polticas e aos processos formalizados de tomar
decises; e, no mbito econmico, no acesso aos mercados e renda que lhes permitam
participar da tomada de decises econmicas. Tudo isso remete a pensar em pessoas capazes
de aproveitar ao mximo as oportunidades que se lhes apresentam sem, ou apesar das,
limitaes de carter estrutural ou impostas pelo Estado.
O acesso a processos intangveis de tomada de decises, atravs dos quais as pessoas

tomam conscincia de seus prprios interesses e de como estes se relacionam com os inte-
resses dos outros, com o fim de participar da tomada de decises a partir de uma posio
mais slida e, de fato, influir nessas decises.
Concluindo, podemos afirmar que no h desenvolvimento sustentvel sem processos efetivos
de empoderamento, mediante os quais se incrementam os ativos e as capacidades dos pobres e
excludos para participar, negociar, articular e mudar no s sua prpria condio mas a do seu
meio, com o propsito de melhorar sua qualidade de vida e a da sua comunidade.
Mas, ao mesmo tempo, h que se levar em conta que os setores empoderados s podero se
consolidar e exercer um papel positivo medida que o desenvolvimento for se ampliando e transfor-
mando as razes e as bases estruturais que tornaram possveis a pobreza e a excluso social.
A partir desta perspectiva, tem sentido refletir sobre as estratgias, metodologias e ins-
trumentos de empoderamento que vm sendo implementados e, luz de sua anlise crtica,
avanar algumas propostas e recomendaes que contribuam para revis-los, melhor-los
e transform-los.
48
1.2. Enfoque de empoderamento versus enfoque de direitos?

Do mesmo modo como acontece com o enfoque de empoderamento, diversos atores no
campo do desenvolvimento vm aplicando um enfoque baseado em direitos. No nossa pretenso
aqui fazer uma comparao entre esses dois enfoques para estabelecer qual o melhor, ou se se
deve adotar um deles, eliminando o outro. Tal como ficou assinalado, o desenvolvimento susten-
tvel e a luta contra a pobreza e a excluso, como componente fundamental do mesmo, so por
sua natureza multidimensionais. Quer dizer, implicam processos de altos nveis de complexidade
que, por isso mesmo, requerem diversas abordagens e enfoques.
A abordagem de desenvolvimento baseada em direitos uma estrutura conceitual que se
apia em padres e modos de operar voltados promoo e proteo dos direitos humanos.
Integra normas, padres, princpios do sistema internacional dos direitos humanos contidos em
tratados e declaraes, em planos, polticas e processos de desenvolvimento.3
Alm disso, esta perspectiva baseada em direitos se fundamenta em vrios elementos, tais
como: a conexo entre os diferentes direitos, eqidade, igualdade, prestao de contas em sentido
amplo, empoderamento, participao e a no discriminao e ateno a grupos vulnerveis.
O valor do enfoque baseado em direitos que parte de uma base tica e moral que confere
a todas as pessoas humanas s pelo fato de serem direitos iguais. Por isso, um enfoque que
contm e estimula uma vocao democrtica.
Sem dvida, como bem se assinalou, na prtica, a realidade atual nos mostra que ao longo
do continente latino-americano e de outras partes do mundo, o que est no centro da prtica
social a violao e o desrespeito aos direitos.
Como aponta Cecilia Iorio, a fragilidade dos direitos humanos se estabelece quando se
conectam com a realidade. Idealmente, o direito tem um poder ou status para proteger atravs de
mecanismos de justia, mas a realidade mostra que a fora para sua implementao depende de
que os direitos sejam social e politicamente reconhecidos.4
A idia ou perspectiva baseado em direitos se fundamenta no princpio de que toda violao
deve ser evitada e reparada por aes que recuperam os direitos. Porm, as falhas existentes tanto
na preveno como na reparao no parecem haver encontrado uma soluo. Estas falhas esto
vinculadas a dois fatores cruciais:
Uma permanente inadequao da legislao quanto a mecanismos de controle do poder.
Um abismo na percepo destes direitos em muitos contextos culturais e polticos.
Como resultado desses dois fatores, claro que os direitos humanos tal como esto nos
tratados, declaraes e outros formatos sofrem de uma falta fundamental de integrao com a
vida cotidiana e com os modos do uso ou exerccio do poder em todas as sociedades.
Se uma perspectiva baseada em direitos coloca a fora no direito mesmo, em sua base tica
e moral, a perspectiva de empoderamento, por seu lado, pe a fora naqueles que tm sido
excludos, nos pobres, nos desempoderados.
A partir da perspectiva do empoderamento, a violao dos direitos humanos sucede porque
os setores desfavorecidos socialmente carecem do poder suficiente para garantir o respeito a seus
direitos ou para exigir a reparao quando estes so violados.
3 IORIO, Cecilia, 2002, p.18.

4 Idem, p.21.
49
No obstante, um enfoque excessivamente centrado na questo do poder, que no leve em

conta os direitos inerentes a todas as pessoas humanas, pode conduzir, como j sucedeu ao
longo da histria, a caminhos autoritrios que no resolvem o problema das desigualdades e do
desenvolvimento humano.
Da que o enfoque de direitos pode ser visto como complementar ao enfoque de empodera-
mento. Isto comeou a se evidenciar com o recente surgimento de interpretaes que sustentam
a presena e importncia do empoderamento dentro dos direitos humanos. Tais interpretaes
vm ganhando fora e buscam articular, e no dissociar, os direitos civis e polticos (direito a ter
voz e direito a ser escutado) com os direitos econmicos, sociais, culturais e ambientais.
Em suma, no h dvida de que desencadear processos de desenvolvimento sustentvel que
incluam o combate pobreza e excluso requer atores que tenham a capacidade e o poder
suficiente para produzir mudanas profundas na correlao de foras tanto nos nveis locais e
microrregionais, como nos nacionais e mundiais.
Por isso, o empoderamento daquelas pessoas, grupos e setores que vivem na pobreza ou
so excludos e marginalizados fundamental e se caracteriza por ser um processo essencial-
mente poltico. Porm, isto no significa que no existam outros enfoques que o possam
enriquecer e complementar, ainda que jamais devam substitui-lo. Um desses , sem dvida, o
enfoque baseado em direitos.
2. Estratgias, metodologias e ferramentas

utilizadas para o desencadeamento de
processos de empoderamento
O conceito de estratgia faz aluso aos caminhos que se devem transitar para que, partindo de
uma situao determinada, se consiga alcanar um ou vrios objetivos tambm pr-determinados,
da maneira mais eficaz e eficiente possvel. Toda estratgia, portanto, inclui um ponto de partida,
um ponto de chegada e o caminho que une a ambos.
O ponto de partida geral de uma estratgia de empoderamento a existncia de pessoas,
grupos ou setores sociais que vivem em condies de pobreza ou sofrem de excluso e carecem
de poder suficiente para conseguir uma situao melhor em seu contexto social. O ponto de
chegada uma situao em que esses grupos ou setores saram da pobreza e da excluso e se
integraram na sociedade como agentes de desenvolvimento.
O desafio que deve enfrentar a estratgia de empoderamento o que fazer para conseguir
esta mudana, quais so os passos para gerar esse poder em termos de criao das capacidades
das pessoas, grupos ou setores pobres e excludos e de produzir as transformaes necessrias no
meio sua volta, de modo que sua nova condio seja sustentvel no tempo.
2.1. Sujeito e agentes do empoderamento

O primeiro ponto que deve definir uma estratgia quem ou quais devem lev-la adiante.
Neste sentido, diversas experincias e aportes sobre o empoderamento nos ensinam que este no
pode ser desenvolvido em nome daqueles que devem ser empoderados, que os processos de
empoderamento devem centrar-se necessariamente nas pessoas e grupos desempoderados, em
suas vises, interesses e prioridades. Isto significa que nenhum grupo pode ser empoderado de
maneira sustentvel desde fora, dado que as mudanas na conscincia e na autopercepo, assim
50
como a construo de capacidades, tanto pessoais como coletivas, so prprias e singulares, de

maneira que ningum as pode conseguir em nome de outrem.
Por isso, como afirma um analista nicaragense, fazendo aluso sua prpria experincia
nacional, existem diversos exemplos de projetos e, inclusive, processos polticos que, apoiando-se
principalmente em fatores externos, realizaram aes que pareciam demonstrar empoderamento,
com o aparente beneplcito dos empoderados, mas cujos resultados se reverteram to rpido
quanto desapareceram aqueles fatores externos que os motivaram. Disso conclui que nestas situ-
aes s houve um empoderamento no muito avanado ou definitivamente aparente. 5
As estratgias de empoderamento, portanto, s as so de fato se situam como sujeito do
empoderamento as pessoas e grupos ou setores desfavorecidos, pobres e excludos.
Porm, isto no significa que o empoderamento seja uma questo exclusiva dos setores
sociais desfavorecidos. Ao contrrio. Devemos recordar que estamos situados no campo do desenvol-
vimento e que se trata de que os grupos ou setores empoderados exercitem o poder adquirido
incidindo positivamente nas dinmicas de desenvolvimento. Isto s possvel com a interveno de
outros atores que contribuam na criao de um ambiente que seja favorvel para que isso acon-
tea. A mesma situao de desvantagem que os setores pobres e excludos tm na sociedade evidencia
a necessidade de estabelecer vnculos e alianas com outros agentes que contribuam com estmulos
e aes positivas para a criao de um ambiente que favorea os processos de empoderamento.
Isto permite situar adequadamente a dimenso e a importncia do papel e a contribuio de
agentes externos como catalisadores de processos de empoderamento. Os agentes externos
nunca podem substituir o sujeito da estratgia, mas podem definitivamente contribuir de maneira
fundamental para a construo destes processos.
, portanto, necessria a ao de outros atores, como governos centrais, governos locais,
organizaes da sociedade civil, ONGs e cooperao internacional, que so atores indiscutveis no
campo do desenvolvimento e que assim como podem favorecer os processos de empoderamento,
tambm podem obstru-los e bloque-los.
Em outras palavras, uma estratgia de empoderamento deve contemplar a construo de
alianas do sujeito das mesmas, os pobres e excludos, com a mais diversa gama de atores no
campo do desenvolvimento com o propsito de transformar o meio a sua volta e abrir caminho
aos processos de empoderamento.
Aqui entra, portanto, que um componente fundamental das estratgias de empoderamento
a participao. A participao no um componente secundrio, mas um elemento constitutivo
das estratgias de empoderamento.
por isso que muitas anlises e investigaes de campo relacionam os temas participao,
cidadania e poder com polticas de combate pobreza. 6
So muitas e muito diversas as experincias na Amrica Latina e em outras partes do mundo
que vm mostrando que os processos de participao possibilitam processos de empoderamento
e favorecem o estmulo de polticas e prticas de desenvolvimento que contemplam as necessida-
des das pessoas e grupos pobres e excludos. Isto ser abordado detidamente mais adiante.
Neste sentido, experincias como a aprovao e implementao da Lei de Participao Popular na
Bolvia, a concordncia governamental para colaborar com o Servio de Informao de Oramento
5 ULLOA, L. F. Empoderamiento de las organizaciones de base desde proyectos de desarrollo?, s/d.

6 IORIO, Cecilia, 2002.
51
para a Democracia na frica do Sul e o papel desempenhado pela autoridade federal durante o
governo de Kennedy para romper a oposio local votao dos afro-americanos no sul dos
Estados Unidos demonstram a importncia que pode ter a ao do governo nacional na criao
de condies no meio sua volta que favoream processos de empoderamento.
Da mesma forma, o partido poltico e o governo local tm tido um papel-chave como um
agente facilitador de empoderamento no caso do Oramento Participativo no sul do Brasil.
Alm disso, existem inmeras experincias de ONGs que, apoiadas por agncias de cooperao
internacional, facilitaram processos inovadores e flexveis de empoderamento que serviram de
base para sua posterior adoo por entidades governamentais e internacionais.
2.2. Espaos de empoderamento

O empoderamento faz referncia a produzir mudanas nas relaes de poder que afetam
negativamente o desenvolvimento da sociedade em seu conjunto e, em especial, aos setores
sociais em desvantagem. Porm, a prpria idia de desvantagem relativa em funo da presena
de outros setores sociais que detenham cotas maiores de poder em um determinado mbito
social. Assim, o empoderamento da mulher relativo ao poder que detenham os homens; o
empoderamento dos pobres relativo ao poder dos ricos e dos setores mdios; e o empodera-
mento das etnias indgenas relativo ao poder social dos mestios.
Ao mesmo tempo, todas estas relaes de poder no se produzem no abstrato, mas em
espaos sociais concretos, nos quais os diferentes atores sociais e organizaes interagem produ-
zindo valores, tomando decises e alocando recursos.
Devido ao que foi exposto, as estratgias de empoderamento devem se perguntar quais so
os mbitos sociais onde se cabe incidir, quais as caractersticas deles e que oportunidades de
incidir criam para construir novas relaes de poder.
Neste sentido, possvel tipificar pelo menos cinco espaos sociais de ao para as estratgias
de empoderamento: a famlia, a comunidade, o municpio ou a regio, o pas e o global. Exporemos
resumidamente a seguir as potencialidades que na nossa opinio oferecem cada um desses espaos.
A famlia
o menor espao de organizao social e mostra-se fundamental no estabelecimento de relaes
de poder entre gneros, assim como entre pais e filhos. Da que as estratgias orientadas
eqidade de gneros, ao apoio infncia e adolescncia e diminuio da violncia intrafamiliar
devem considerar incidir de alguma forma neste espao social.
A comunidade
um espao social mais complexo que a famlia, mas ainda relativamente homogneo, no qual
primam as relaes estabelecidas pela proximidade fsica e o fato de que as pessoas compartilham, em
geral, uma situao similar no que se refere ao acesso a recursos e servios, como a moradia, o
emprego, a gua e o saneamento, a educao, a sade etc.
Durante as dcadas de 80 e 90, na Amrica Latina, as organizaes comunitrias rurais e
urbanas pobres desempenharam um papel fundamental para resolver um conjunto de servios
bsicos e construir normas de convivncia, que resultaram indispensveis diante da debilidade
histrica do papel social do Estado. A ponto de se poder afirmar que uma boa parte da infra-
estrutura social que existe neste tipo de comunidades se deve mais autogesto comunitria
52
apoiada pelas ONGs e pela cooperao internacional do que pela ao do Estado. Esta situao
ainda mais clara nas zonas que foram cenrios de conflitos armados onde, diante do virtual
desaparecimento do poder do Estado, as organizaes comunitrias demonstraram uma aprecivel
capacidade de autogesto, sem a qual no teria sido possvel sua sobrevivncia.
Estas experincias permitiram que, no mencionado perodo, se atribusse uma considervel
importncia quilo que se convencionou chamar de desenvolvimento comunitrio. Porm, com
o tempo, este espao de empoderamento demonstrou no s suas virtudes mas tambm suas
restries, principalmente no que se refere a sua limitada massa crtica para gerar dinmicas
sustentveis de desenvolvimento.
O local e o regional
Durante os ltimos anos, o municpio e a regio adquiriram especial relevncia na Amrica Latina
como espaos para a implementao de estratgias de desenvolvimento e de empoderamento.
Isto se produziu como resultado de duas megatendncias. A primeira delas vem de cima para
baixo e tem relao com a presso que exercem os organismos multinacionais para descentralizar
o Estado, como meio de torn-lo menos burocrtico e mais eficaz, assim como para fortalecer a
fraca governabilidade nos pases da regio. A segunda tendncia corre de baixo para cima e tem
a ver com a crescente presso da sociedade civil e suas organizaes para ganhar maior ingerncia
na gesto do Estado atravs da participao cidad.
Nesta conjuno se misturam tambm tendncias ideolgicas de significado diferente.
Uma de corte neoliberal que aposta na debilidade do poder do Estado e na transferncia para a
sociedade civil de uma parte do custo que implica o investimento e o gasto social. Outra, de
carter popular, v na descentralizao do Estado e na participao cidad uma oportunidade
para aprofundar os processos democrticos e conseguir maior influncia dos setores populares na
definio de polticas pblicas.
Em todo caso, a partir do enfoque do desenvolvimento e do empoderamento, o municpio e,
em menor medida, a regio oferecem a potencialidade de serem os menores espaos de ao nos
quais a sociedade civil se encontra com o Estado. Isto significa que os grupos em processo de
empoderamento tm aqui maiores possibilidades de influenciar o estabelecimento de polticas
pblicas que levem em conta seus interesses, mas tambm possibilita empreender iniciativas a
partir dos municpios ou dos governos locais que propiciem processos de empoderamento.
O pas
o espao tradicional para a formulao e a execuo de polticas pblicas de carter macro,
setorial e territorial que constitui o meio fundamental que facilita ou dificulta os processos locais
e comunitrios. Alm disso, nos governos nacionais que se concentram os principais recursos
para investir em desenvolvimento.
A implementao de estratgias que propiciam empoderamento no espao nacional carece,
em geral, da especificidade e da profundidade que permite o espao local. Porm, pode influenciar
consideravelmente o empoderamento de setores populacionais amplos como as mulheres, a
infncia e a adolescncia, os trabalhadores rurais sem terra e as etnias minoritrias mediante a
aprovao de marcos jurdicos que defendam os direitos civis destes setores, a criao de meca-
nismos que os faam cumprir e a alocao de recursos que os privilegiem.
53
O global
junto ao local, um dos espaos que adquiriu maior vigncia durante os ltimos anos como
conseqncia do processo de globalizao, da crescente interdependncia poltica entre os Estados e
a evidncia cada vez mais clara de desigualdades internacionais, que deram lugar a amplos movi-
mentos sociais e cidados como o movimento antiglobalizao ou o Frum Social Mundial.
Porm, a globalizao abriu ao mesmo tempo a oportunidade de impulsionar estratgias
voltadas a influenciar grandes decises que tm um inquestionvel impacto sobre o empodera-
mento de grupos sociais nos nveis nacional e local.
Os perigos maiores so a falta de compreenso da relao que existe entre os processos, a
absolutizao de alguns espaos e sua conseqente desvinculao dos outros. Por isso, aqueles
que pensam que no h nada a fazer no terreno local porque tudo vem determinado pelos
processos internacionais e pelas grandes empresas transnacionais, ou os que pensam que a soluo
de todos os problemas est nos espaos locais e municipais, no podero criar estratgias de
empoderamento genunas.
As estratgias de empoderamento devem situar-se prioritariamente em um desses espaos,
mas devem estar articuladas aos demais.
2.3. Estratgias de empoderamento

As estratgias voltadas para promover ou facilitar o empoderamento dos setores sociais em
desvantagem devem ser orientadas a incidir em duas dimenses:
a. O incremento das capacidades internas.
b. A criao de condies a sua volta que favoream os processos de empoderamento.
A efetividade das estratgias de empoderamento voltadas para o desenvolvimento e, conseqen-
temente, para sua luta contra a pobreza e a excluso depender do grau em que essas duas
dimenses se desdobrem e se articulem.
2.3.1. Estratgias para o fortalecimento de capacidades internas

De acordo com a experincia, podem se identificar pelo menos quatro eixos de ao para fortalecer
as capacidades internas dos grupos sociais em desvantagem:
o fortalecimento de suas organizaes,
a criao de novos conhecimentos e habilidades,
o fortalecimento de sua auto-estima e valores e
a construo de vnculos e alianas com outros setores.
Vejamo-lo mais detidamente:
Fortalecimento organizacional
Diversos autores insistem que o empoderamento possui uma dimenso pessoal, mas tambm
organizacional. Isto se deve a que a capacidade que tm os setores sociais em desvantagem de
apoiar-se a si mesmos e de influenciar as decises que se tomam na sociedade depende, em boa
medida, de sua capacidade de unir-se e atuar coordenadamente frente s estruturas de poder
estabelecidas. Porm, no se trata somente do simples fato de criar organizaes, mas de conseguir
que estas sejam autnomas, democrticas, inclusivas e influentes.
54
Olhando para a histria dos pases da Europa Ocidental, por exemplo, se v que as organiza-
es de massas (sindicais, de consumidores etc) que se constituram no comeo do sculo passado
desempenharam um papel fundamental no estabelecimento de iniciativas de cooperao grupal e
de um conjunto de direitos polticos e sociais que hoje distinguem as sociedades modernas.
No final do sculo, estes modelos organizacionais comearam a se esgotar, mas surgiram outros,
como os movimentos de mulheres, os ambientalistas e os da solidariedade internacional, que
tambm adquiriram grande influncia. Na Amrica Latina se constituram tambm importantes
organizaes sociais que alcanaram menor ou maior influncia segundo suas potencialidades
internas e o mbito nacional que enfrentaram.
Estas experincias, entre muitas, permitem afirmar com bastante segurana que existe uma
forte correlao positiva entre o poder organizacional que adquirem as organizaes dos setores
sociais em desvantagem e o nvel de desenvolvimento democrtico e de incluso social que alcanam
as sociedades onde atuam.
Durante os ltimos anos na Amrica Latina se difundiu consideravelmente a organizao
comunitria. Em El Salvador, por exemplo, existem evidncias que demonstram que aqueles muni-
cpios onde durante o conflito armado se constituram fortes redes de organizaes comunitrias
(como Tecoluca, Suchitoto e o norte do municpio de Chalatenango), se enfrentam os desafios do
desenvolvimento local de maneira mais democrtica, inclusiva e inovadora que nos municpios
nos quais a organizao comunitria mais incipiente. Isto vlido inclusive quando se comparam
municpios que se encontram governados pelo mesmo partido poltico.
Mas o fortalecimento da capacidade organizacional dos setores sociais em desvantagem no
deixa de ser problemtico.
Uma das debilidades que se apresenta a disperso em muitas e pequenas organizaes
sociais que, apesar de se encontrarem muito ligadas com sua gente, carecem da fora necessria
para influenciar os tomadores de deciso locais, regionais, nacionais e globais.
Outro problema a pouca capacidade que tm estas organizaes de manter sua autonomia
frente ao Estado, os partidos polticos e outras instituies de poder. A experincia demonstra que
a subordinao destas organizaes s estruturas tradicionais de poder pode favorecer sua forte
expanso no curto prazo, mas as debilita e desnaturaliza no longo prazo.
O problema da pouca autonomia tem muitas vezes relao com a dificuldade deste tipo de
organizaes para financiar seu funcionamento. O apoio financeiro da cooperao internacional
estimulou a autonomia de muitas organizaes sociais frente aos poderes estabelecidos, mas
tambm teve o efeito negativo de desestimular as contribuies dos associados e transformar
algumas organizaes de base em fazedoras de projetos, o que gera grandemente novas e, s
vezes muito sutis, formas de dependncia.
Fortalecimento e criao de novos conhecimentos e habilidades

Um dos fatores que situam determinados grupos sociais em posio de desvantagem
terem sido discriminados negativamente na proviso social de conhecimento e de habilidades-
chave para discernir alternativas, criar propostas prprias e manejar seus assuntos com a habi-
lidade que exige um meio que se mostra cada vez mais exigente. Isto tem a ver com o acesso
educao formal, mas tambm com um conjunto de habilidades especficas que so necessrias
para se manejar tanto no mercado como na esfera pblica. Da que o empoderamento no pode
passar por cima da criao de conhecimentos e habilidades.
55
As campanhas de alfabetizao como a que se realizou na Nicargua durante o perodo revoluci-

onrio, as escolas populares nas zonas de conflito de El Salvador ou a campanha total de alfabe-
tizao que se desenvolveu na ndia a partir de 19897 evidenciaram uma incidncia macia no fortale-
cimento das capacidades dos setores sociais em desvantagem para melhorar sua situao. Porm,
estes so empreendimentos que dificilmente podem se realizar sem o envolvimento do Estado.
De maneira mais seletiva, os cursos de formao e capacitao que realizam as ONGs, algumas
universidades e as prprias organizaes sociais para dirigentes nacionais e locais apresentam
uma enorme quantidade de exemplos que demonstram sua incidncia positiva na elevao da
capacidade de empoderamento que tm os setores sociais em desvantagem.
O problema das atividades de formao e capacitao seu alto custo e o tempo que leva
para alcanar nveis de acumulao que permitam dar saltos de qualidade. Outro elemento que
tambm se deve levar em conta a baixa qualidade em muitas atividades desse tipo, sejam
cursos, oficinas ou seminrios.
Todavia, estamos diante de um campo em que se devem investir recursos humanos, tcnicos
e financeiros e no qual necessrio avanar permanentemente no aperfeioamento de contedos
e metodologias.
Aumento da auto-estima e transformao de valores

Um dos principais mecanismos que se criam socialmente para justificar a excluso social
argument-la ideologicamente, com preconceitos que subestimam o valor dos setores pobres e
excludos, sejam estes mulheres, classes sociais ou grupos tnicos. Mas para que o sistema de
excluso funcione, necessrio que os setores desempoderados se assumam estes preconceitos
que paradoxalmente os desfavorecem. Por esta razo, as estratgias de empoderamento devem
contribuir por um lado, para mudar estes valores nos setores desempoderados e, por outro, para
transformar os valores predominantes na sociedade.
Os projetos orientados para a eqidade de gnero, relativamente recentes numa perspectiva
histrica, esto demonstrando que a mudana na auto-estima dos participantes o resultado mais
destacado por eles e que esta mudana tem um importante efeito desencadeador de outras transfor-
maes positivas nas relaes familiares e comunitrias. Neste sentido, as aes genricas tm muito
que contribuir para as estratgias e metodologias de empoderamento de outros setores sociais.
O trabalho no campo dos valores, tanto dos setores em desvantagem como da sociedade em
seu conjunto, algo que, em geral, tem pouca presena nos projetos de desenvolvimento, o que
determina seu pouco desenvolvimento terico. Isto grave num contexto mundial em que o valor
da solidariedade perdeu peso frente competitividade e em que as relaes humanas tendem
cada vez mais a serem apreciadas como relaes de mercado.
Influncia e alianas
A experincia parece demonstrar tambm que fundamental o fortalecimento da capacidade
dos setores pobres e excludos de influir nos tomadores de deciso, de modo que seus interesses
e propostas sejam levados em conta.
Isto significa desenvolver capacidades de mobilizao social e luta reivindicativa de maneira
ajustada s condies de cada sociedade e momento poltico, mas tambm estabelecer alianas
com outros setores-chave para criar correlaes sociais e polticas favorveis. Significa tambm
7 SEN, Gita: El empoderamiento como un enfoque a la pobreza, http://www.dawn.org.fj/publications/ losdesafios.html
56
desenvolver capacidades mais sutis de criao de vnculos, lobby e influncia sobre os polticos
com poder de deciso no nvel local, nacional e global.
O que dissemos acima implica necessariamente a construo de propostas de desenvolvi-
mento. Uma das capacidades dos grupos de poder que mais se destacam consiste em gerar
propostas que na realidade privilegiam seus prprios interesses, embora sejam apresentadas e
justificadas como de interesse para toda a sociedade. Os setores carentes de poder raramente tm
esta capacidade devido ao fato de que suas propostas geralmente se expressam em forma de
plataformas reivindicativas pouco fundamentadas que, se expressam bem seus interesses de setor,
no chegam a transmitir o motivo pelo qual representam mais um lucro que um custo para o
conjunto da sociedade.
2.3.2. Estratgias para a criao de um meio favorvel ao empoderamento

As estratgias para a criao de um meio favorvel ao empoderamento dos setores em desvantagem
social no se encontram isoladas das orientadas a fortalecer suas capacidades internas, mas sim se
inter-relacionam mutuamente. Isto significa que quanto maiores forem as capacidades internas dos
setores em processo de empoderamento, tanto maiores sero suas possibilidades de influenciar o
meio ao redor. Mas tambm o inverso verdadeiro: quanto mais favorveis forem as condies do
meio, tanto maiores sero as possibilidades de incrementar as capacidades internas destes setores.
Fazendo uma leitura da experincia latino-americana dos ltimos anos, as estratgias voltadas
para modificar o meio visam a promover:
a descentralizao do Estado e o desenvolvimento local,
a participao cidad e a atuao em rede,
a transparncia e o acesso informao compreensvel,
a criao de servios de apoio,
a gerao de mudanas na cultura institucional, particularmente no Estado, e
a influncia nas alocaes oramentrias do Estado.
Descentralizao do Estado e desenvolvimento local

A descentralizao do Estado e o desenvolvimento local so duas polticas de Estado que
esto em moda e podem representar uma oportunidade considervel para o empoderamento dos
setores sociais pobres e excludos.
A descentralizao do Estado pode permitir s comunidades pobres se acercarem do
poder de deciso e de recursos e fortalecerem sua capacidade de influenciar os poderes pblicos.
O desenvolvimento local permite tambm pensar e realizar o desenvolvimento a partir de um
mbito mais prximo das pessoas e desde uma perspectiva na qual os pobres e excludos se
convertam em protagonistas e no sejam s demandantes ou beneficirios.
Neste sentido, a Lei de Participao Popular e Descentralizao da Bolvia (1989) e a aplicao de
seus contedos so um bom exemplo de uma mudana radical no sistema jurdico e nas polticas
de Estado que ampliou as possibilidades de empoderamento. O mesmo se pode dizer da influncia
positiva que teve o incremento das transferncias do governo nacional s municipalidades de
El Salvador (1997), correspondente a 6% da renda bruta do primeiro; e das leis de Descentrali-
zao do Estado, Cdigo Municipal e de Conselhos de Desenvolvimento que recentemente foram
aprovadas na Guatemala.
Porm, a descentralizao do Estado no realizada ou mal aplicada tambm pode significar
uma ameaa para os setores e territrios desempoderados, j que pode acarretar conseqncias
57
como a transferncia do custo dos servios pblicos aos pobres, aprofundar as atuais disparida-
des territoriais e, inclusive, fortalecer as elites locais.
A participao cidad e a atuao em redes

Na mesma linha de pensamento se pode afirmar que a participao cidad a condio que
pode permitir que a descentralizao do Estado no se limite a beneficiar as elites locais, j que
abre as portas para que os setores desempoderados acedam ao poder de deciso e aos recursos
transferidos. Neste sentido, o Oramento Participativo de Porto Alegre, hoje replicado em numerosos
municpios da Amrica Latina, o exemplo mais radical da oportunidade que representa a participa-
o cidad para o empoderamento dos setores que foram tradicionalmente excludos. Mas existem
tambm outros exemplos que se experimentam em numerosos pases, como os comits ou conselhos
de desenvolvimento local, os exerccios de planejamento local participativo, os comits de moni-
toramento e controle social etc., que permitem depositar esperanas neste tipo de mecanismos
de participao cidad como meios facilitadores de processos de empoderamento.
A atuao em redes e as alianas para o desenvolvimento territorial permitem tambm que
os setores tradicionalmente excludos incorporem sua prpria perspectiva na construo de acordos
e vnculos de cooperao com outros setores sociais. Porm, a utilidade destas formas de relao
social para o empoderamento depender em boa medida da capacidade que as organizaes
populares tenham de fazer valer seus prprios interesses e formular iniciativas que sejam atrativas
para os outros setores. Neste sentido, os Fundos para o Desenvolvimento Local que se constituram
em alguns municpios salvadorenhos entre o setor empresarial, o governo local, as organizaes
comunitrias e algumas ONGs so uma experincia interessante de construo de alianas que
inclui as organizaes populares como parceiras.
Mesmo que o mbito local seja especialmente favorvel para promover a participao cidad,
esta no deve se limitar ao mesmo, dando as costas ao fato de que um conjunto de decises,
geralmente as mais importantes, se realizam nos mbitos nacional e global. A experincia sul-
africana de promover a participao cidad na elaborao do oramento nacional e as cada vez
mais recorrentes iniciativas cidads para promover mudanas legais ou de polticas nacionais que
esto se desenvolvendo na Amrica Latina parecem indicar uma tendncia em ascenso. Por outro
lado, a participao cidad nas questes globais como os Tratados de Livre Comrcio (TLC), o
Plano Puebla-Panam e as regras do comrcio parecem um imperativo que precisa encontrar vias
de realizao nos anos vindouros.
Acesso informao compreensvel

O acesso informao outra questo-chave para o empoderamento dos grupos sociais, j
que deste depende sua capacidade de controlar e exercer influncia sobre o Estado no campo
poltico e social, e de aceder a mercados no campo econmico.
Durante os ltimos anos foram realizadas algumas iniciativas interessantes, mesmo que ainda
embrionrias, destinadas a tornar pblica certa informao do Estado via internet e os meios de
comunicao de massas. Porm, como se afirmou numa oficina sobre empoderamento realizada
no Peru, no muito til tornar a informao disponvel se as pessoas no a podem entender.
O verdadeiro desafio, ento, consiste no tanto em torn-la disponvel, mas sim em faz-la
comunicvel e compreensvel.8.
8 Oficina Internacional sobre Participao e Empoderamento: http://www.bancomundial.org/ sociedadcivil/lessons.html, p.12.
58
Neste sentido, existem algumas experincias como o Oramento Participativo em vrias

cidades brasileiras; os reprteres populares na ndia; a anlise, disseminao e educao para
compreender o oramento na frica do Sul; e a recente montagem de um sistema de informao
cidadania na prefeitura de San Salvador, El Salvador, que demonstram que este um campo
promissor para as estratgias de empoderamento.
Acesso a servios de apoio

No mundo moderno se fala cada vez mais da importncia dos servios de apoio s empresas
como um fator-chave de competitividade. Porm, se o acesso a servios apropriados importante
para as empresas, ainda mais para os setores populacionais com menor poder na sociedade.
As ONGs se destacaram neste papel durante os ltimos anos, oferecendo tipos de servios
diferenciados para estes setores, de modo que, em muitos casos, se converteram em parceiras
necessrias para a cooperao internacional. Existem tambm organizaes sociais que oferecem
servios apropriados para seus associados.
Entre as experincias de servios de apoio que favorecem processos de empoderamento,
cabe destacar a prestao de servios legais, a prestao de servios para facilitar o acesso a
mercados de produtores rurais e micro empresrios e os servios de capacitao.
Porm, nesses casos, o importante para o empoderamento no somente o servio em si,
como propem algumas ONGs ou programas governamentais, que vem a assistncia aos grupos
vulnerveis com uma tica de mercado ou assistencialista, mas que esta atividade se realize forta-
lecendo o protagonismo e a criao de capacidades autogestoras dos setores desempoderados.
Isto uma questo de filosofia, cultura e metodologia institucional.
2.4. Princpios metodolgicos

Ao analisar os diferentes casos de empoderamento, se descobre que no existe uma seqncia
metodolgica nica, devido diversidade de estratgias e mbitos em que estas se implementam.
Porm, possvel sim identificar a aplicao dos princpios metodolgicos que se descrevem a seguir:
Envolvimento do sujeito
Todos os projetos bem-sucedidos voltados para a criao de capacidades internas, e boa parte
daqueles voltados para criar condies favorveis, buscam o maior envolvimento possvel dos
setores que se pretende apoiar, ainda que a iniciativa no tenha partido destes. O que significa
dizer que os grupos com os quais se trabalha so concebidos como sujeitos da mudana, mais do
que como clientes ou beneficirios da ao do projeto.
Respeito s diferentes naturezas e papis

Nos processos de empoderamento internacional atuam diversos setores e atores, cada um com
sua prpria natureza e com um papel especfico de acordo com ela. Respeitar essas naturezas e
papis a fim de que nenhum substitua ou desloque o outro fundamental para o xito.
Gradao
A maior parte dos projetos comeou com iniciativas simples que se foram complexificando
progressivamente, vale dizer, que avanaram do simples para o complexo.
59
Aprendizagem e inovao
Alguns projetos de empoderamento, sobretudo os que so apresentados em foros pblicos, so
sumamente inovadores, por parecerem que foram inventados de repente. Porm, ao analisar global-
mente a realidade se descobre que a maioria dos projetos surge como rplica de outros, aos quais
se introduziram pequenas inovaes que produzem saltos de qualidade.
Diferenciao
A maioria das iniciativas voltada para o empoderamento se orienta num princpio de iniciar nos
setores mais avanados ou conscientes da populao-alvo que, com o tempo, vo agregando
setores mais amplos, mas raramente se chega a comprometer toda a populao. D a impresso
de que a metodologia se poderia resumir em atuar com os avanados, para ganhar os interme-
dirios e arrastrar os atrasados.
Propositividade
Outra caracterstica metodolgica das iniciativas empoderadoras parece ser a busca em elaborar
propostas de soluo antes de assinalar problemas ou carncias.
2.5. Ferramentas
Existe um grande nmero de ferramentas que se utilizaram durante os ltimos anos para
tornar viveis as estratgias de empoderamento que tm sido desenvolvidas em diferentes contextos.
A seguir apresentamos algumas:
Tcnicas participativas de planejamento

Estas tcnicas tm sido desenvolvidas com muitas variaes devido ampla difuso tida pelo
planejamento participativo local. Entre elas se encontram desde a metodologia conhecida como
ZOP e adaptaes do Marco Lgico, especialmente apropriadas para identificar projetos, at adap-
taes para o planejamento estratgico desenvolvido por Carlos Mattos, mais apropriadas para
planejamentos de carter estratgico.
Tcnicas de comunicao
Como se assinalou anteriormente, a comunicao chave para trabalhar os valores nos setores
pobres e excludos e na sociedade civil, para tornar pblica e compreensvel a informao sobre o
Estado e o acesso aos mercados, assim como para difundir as propostas voltadas para alcanar
mudanas nas condies polticas e econmicas da sociedade. Porm, foi pequeno o avano neste
sentido, se comparado ao alcance adquirido pelos meios de comunicao de massas, que esto
mais voltados para a alienao e a desinformao que ao empoderamento.
Tcnicas para influncia e lobby

As tcnicas de influncia e lobby so relativamente recentes, mas adquiriram uma grande impor-
tncia para aumentar a influncia da sociedade civil nos grupos de poder e naquelas instncias
onde se decidem as polticas pblicas. Estas tcnicas se destinam, por um lado, construo de
propostas e busca de apoio social e poltico para as mesmas; e, por outro, a identificar os
caminhos, formas e mecanismos para lev-las adiante. Isto inclui para os grupos excludos e
pobres o crescente conhecimento dos centros de poder e a lgica com que funcionam e decidem.
60
Tcnicas de resoluo ou transformao de conflitos

Dado que os processos de empoderamento so sempre altamente conflituosos, cresce cada vez
mais a preocupao em estudar a natureza do conflito e as formas de compreend-lo, analis-lo,
gerenci-lo e encontrar solues para ele. Por isso, vm sendo desenvolvidas mais e melhores
tcnicas no s para conhecer e gerenciar os conflitos, mas tambm para resolv-los ou transform-
los, de maneira que se contribua para a consolidao do empoderamento. Porm, uma tarefa
pendente que os prprios sujeitos principais dos processos de empoderamento sejam aqueles que
conheam e dominem estas tcnicas.
Intercmbios de conhecimentos e de experincias

O intercmbio de experincias e de conhecimentos aumentou consideravelmente durante os ltimos
anos entre os profissionais do desenvolvimento. No obstante, ainda so escassas as atividades
deste tipo que envolvem diretamente os sujeitos das estratgias e das aes de empoderamento.
A ampliao deste instrumento poderia contribuir consideravelmente para estabelecer sinergias
que potencializem a aprendizagem e a inovao no campo do empoderamento.
Foros de anlise, reflexo e debate

A experincia se encarregou de mostrar que o intercmbio de experincias no suficiente para
elevar o nvel de reflexo sobre os desafios que coloca o desenvolvimento. Pode-se afirmar inclu-
sive que durante os ltimos anos este nvel de reflexo diminuiu, concentrando-se mais na busca
de receitas de sucesso que em anlises profundas e no contraste de idias e propostas. Isto
constitui uma ameaa, lamentavelmente pouco tangvel, para os processos de empoderamento e
desenvolvimento. Da ser imprescindvel promover mais e melhores atividades deste tipo.
Sistematizao de experincias
A maioria dos projetos de desenvolvimento que se realizam no sistematizada por seus protago-
nistas, de maneira que se perde muito da riqueza das lies que produz, sejam xitos ou fracassos.
Isto se deve em parte crescente escassez de recursos e tempo para a execuo de projetos, assim
como falta de metodologias e hbitos de sistematizao por parte dos profissionais do desenvolvi-
mento. Porm, so evidentes a necessidade e a urgncia de ampliar os esforos deste tipo para
elevar a qualidade do trabalho dentro dos processos de empoderamento e para se apropriar das
lies que eles vo assumindo.
Estudos e investigaes
Os estudos e investigaes a partir de e voltados para os processos de empoderamento ainda so
escassos. Porm, para que os setores em desvantagem possam realizar propostas para a sociedade
cada vez mais imprescindvel que vo alm de suas plataformas reivindicativas e consigam contra-
balanar o domnio que exerce o pensamento dos grupos hegemnicos. A construo destas
ferramentas estratgica para os processos de empoderamento.
Cursos, oficinas e seminrios para fortalecer a formao

e a capacitao dos atores
Sua importncia e seu papel j ficaram assinalados no ponto anterior.
61
3. Recomendaes ActionAid para a

anlise e o desenvolvimento de estratgias
e metodologias de empoderamento
Um aspecto central no momento de fazer recomendaes precisar o sujeito das mesmas, vale
dizer, a quem se fazem tais recomendaes. Em outras palavras, quem se espera que as ponha em
prtica. Neste caso, o destinatrio a ActionAid.
Tendo presente isto e tudo o que foi colocado anteriormente, alguns aspectos e componentes
para o desenvolvimento de estratgias, metodologias e instrumentos de empoderamento so:
3.1. Que fazer?

Sugere-se:
Partir de uma delimitao conceitual de empoderamento que, mesmo que se mantenha
aberta a enriquecimentos e aprimoramentos posteriores, permita um horizonte que d
sentido, marco e suporte s diversas estratgias, metodologias e instrumentos.
De acordo com o que foi colocado neste trabalho, o empoderamento no um fim em si

mesmo. Refere-se a processos vinculados medular e vertebralmente ao desenvolvimento e,
nessa medida, reduo substantiva da pobreza e da excluso.
Em conseqncia, as estratgias de empoderamento tm como ponto de chegada no s

sujeitos empoderados, que conseguiram romper sua condio de pobreza e excluso, mas
sujeitos que exercem esse poder adquirido em dinmicas de desenvolvimento que impactam
positivamente e de modo crescente e sustentvel a qualidade de vida deles e dos demais
setores da sociedade.
Ter presente, em todo momento, que os sujeitos do processo de empoderamento so os

setores desempoderados, mas que este processo demanda o envolvimento de outros atores-
chave como os governos central e locais, setores organizados da sociedade civil e da
empresa privada.
Neste marco, indispensvel conseguir que as grandes necessidades e reivindicaes dos

grupos pobres e excludos no fiquem somente na formulao de plataformas ou pacotes de
demandas (como aconteceu com muitos sindicatos, associaes de agricultores e movimen-
tos rurais em diferentes pases da Amrica Latina), mas que se convertam em propostas de
transformaes do Estado e da sociedade que tambm beneficiem o coletivo e os demais
setores, convertendo nos nicos perdedores do processo aqueles pequenos grupos que
fizeram da concentrao excludente da riqueza e do poder seu fim supremo e exclusivo.
Combinar de maneira profunda e permanente, ao longo de todos os passos e momentos da

estratgia, as duas dimenses dos processos de empoderamento:
O aumento das capacidades internas dos setores pobres e excludos;
A criao de condies que favoream os processos de empoderamento destes setores.
Mesmo que os processos de empoderamento devam priorizar e enfatizar uma dimenso,
econmica (mercados) ou poltica (Estado), devem ser impulsionados de maneira multidi-
mensional e integral. No existe um processo de empoderamento genuno que seja
unidimensional.
62
Selecionar, com base em critrios claros, os espaos desde onde se pretende apoiar os
processos de empoderamento.
luz da situao atual nos pases da Amrica Latina e tomando por base as lies apren-
didas nos ltimos 10 anos, recomendvel privilegiar os espaos locais, tendo o municpio
como ponto de partida, dado que ali, pela primeira vez, se encontram os atores funda-
mentais dos processos de empoderamento com o Estado e o governo.
Isto significa que os grupos em processo de empoderamento tm ali maiores possibilidades

de influenciar o estabelecimento de polticas pblicas e que seus interesses, demandas e
propostas sejam levadas em conta. Mas tambm possvel empreender iniciativas a partir da
municipalidade ou dos governos locais que propiciem processos de empoderamento.
A partir dos espaos locais, as estratgias de empoderamento devem estar articuladas e se articu-
larem aos demais espaos: a comunidade e a famlia, desde baixo, o pas e o global desde cima.
3.2. Como fazer?

Tomar a deciso e criar as condies para se envolver como parceiro externo estratgico.
Ser parceiro implica compromisso e responsabilidade. Supe um envolvimento ativo, siste-
mtico e criativo nos processos. Trata-se de um ator que aporta e cuja participao agrega
valor em termos quantitativos e qualitativos. Por isso estratgico. Externo faz aluso sua
natureza e ao papel que desempenha. Destaca que no o protagonista principal, mas que
sem sua presena o processo pode seguir adiante, que nunca deve substituir aquele e que
muito menos deve ser o que marca o ritmo do processo, mas sob nenhum ponto de vista
sinnimo de alheio ou de passivo.
Envolver-se nesta condio implica faz-lo com perspectiva de mdio e longo prazo. Isto no
contradiz, mas destaca o sentido de urgncia de que os processos de empoderamento
deslanchem e avancem.
Concentrar e no diluir esforos e recursos. Comprometer-se seriamente com processos e

estratgias de empoderamento requer esforos e recursos concentrados. Estamos falando de
mudanas profundas e estveis na distribuio e no exerccio do poder. A menos que se
conte com recursos humanos, institucionais e financeiros em grande escala, isto no se pode
fazer participando simultaneamente em demasiados processos e em muitas alianas estra-
tgicas. Por isso, se recomenda investimento concentrado, seleo cuidadosa de poucos
parceiros, mas com importncia estratgica. No tem mais impacto nem maior incidncia
aquele que participa em mais processos, mas o que seleciona e participa melhor.
Pr os recursos da ActionAid em funo dos processos, dado que sua natureza de agncia
internacional pode contribuir, ao comprometer-se com processos nacionais ou locais, a uma
tomada de conscincia gradual sobre a necessidade e utilidade de uma perspectiva global
adequada, que contemple tambm as questes do poder.
Isso significa que a ActionAid no deve reduzir seu papel a um mero apoio financeiro, mas
combin-lo com apoio tcnico e profissional, contribuir para a gerao de espaos de encontro
entre atores do processo, para estender pontes, promover intercmbios de conhecimentos
e experincias, criar condies para alianas e aes conjuntas.
63
Tambm significa se deixar impregnar pelos processos concretos de empoderamento. Um dos

aspectos para medir a profundidade e o alcance do compromisso da ActionAid o quanto
aqueles o impactam, o quanto o impulsionam a mudanas, ajustes e readequaes a fim de
desempenhar um papel que cada vez mais contribua melhor em termos qualitativos. Isto
demonstra o quo sensvel a organizao aos processos em que se envolve.
Partindo dos espaos selecionados para atuar, identificar de fato o sujeito do empoderamento,
isto , as pessoas e grupos ou setores desfavorecidos, pobres e excludos, no marco de uma
anlise das formas concretas de excluso, de distribuio do poder e de seu exerccio naquele
espao em que se quer trabalhar, seja este um pas, uma regio ou uma localidade.
Identificar os outros atores que podem contribuir para criar um meio favorvel j que, para
que o processo de empoderamento se realize com xito e seja sustentvel, necessrio saber
quais so aqueles setores, foras ou organizaes com quem os setores pobres e excludos
podem estabelecer vnculos e alianas, dado que com seu peso e capacidade podem ajudar
na criao de um meio que favorea os processos de empoderamento.
Redimensionar a importncia, natureza e papel dos diagnsticos:
Os dois passos anteriores implicam um diagnstico do qual devem participar os prprios

atores. No um trabalho de consultores externos. Em todo caso, o papel dos consultores
deve ser o de facilitar o processo de diagnstico, que deve ser j o primeiro passo da estra-
tgia. Sua primeira pedra. E preciso assegurar que seja slida. importante conceber o
diagnstico como uma primeira fase de aprofundamento e ampliao de conhecimento e
conscincia, isto , de empoderamento.
O diagnstico como ponto de partida do processo de empoderamento , por isso, necessa-

riamente participativo, de modo que se faz desde dentro e desde baixo.
O diagnstico deve ser dinmico e permanente. Um processo de constante ampliao do

conhecimento e de ir registrando as mudanas e os impactos do empoderamento.
Promover a participao da sociedade civil e a construo de alianas:
Aqui entra como componente fundamental a participao que, como j assinalamos, um

elemento constitutivo das estratgias de empoderamento. Trata-se de participao crescente
dos pobres e excludos, assim como de outros setores e foras da sociedade civil, nos proces-
sos de tomada de deciso que tem a ver com formulao e implementao de polticas
pblicas seja no nvel local, regional ou nacional.
Junto a isto, a estratgia de empoderamento deve contemplar a construo de alianas do

sujeito das mesmas, os pobres e excludos, com a mais diversa gama de atores no campo do
desenvolvimento, com o propsito de transformar o meio e abrir caminho aos processos de
empoderamento.
Promover espaos e formas diversas e articuladas para a formao e a capacitao dos sujeitos
que impulsionam o processo e as estratgias de empoderamento. Aqui podem desempenhar
um papel central instncias governamentais e no-governamentais, assim como universidades
e centros acadmicos.
64
Promover estratgias e processos que contribuam para modificar o meio, gerando condies
favorveis ao empoderamento, reduo da pobreza e da excluso e ao desenvolvimento
sustentvel. Entre eles:
Descentralizao do Estado;
Institucionalizao da participao cidad e da articulao em redes;
Instalao de sistemas de informao transparente e compreensvel em todos
os nveis de governo;
Gerao de mudanas na cultura institucional, tanto do Estado como da sociedade civil; e
Influncia nos oramentos no nvel nacional e local.
Estabelecer critrios e indicadores que permitam medir se um processo de empoderamento

avana e vai na direo do desenvolvimento.
3.3. Com que ferramentas fazer?

Os processos, estratgias e metodologias de empoderamento requerem sem dvida a utilizao
de certos instrumentos ou ferramentas bsicas. Considerando o que j foi colocado antes e os
processos e experincias em curso na Amrica Latina, pode se concluir que as mais importantes e
efetivas so:
tcnicas participativas de planejamento;
tcnicas de resoluo ou transformao de conflitos;
tcnicas de comunicao;
tcnicas e instrumentos de difuso: audiovisuais;
tcnicas para a influncia e o lobby;
intercmbios de conhecimentos e de experincias;
sistematizao de experincias;
estudos e investigaes;
estudos comparativos de processos e/ou experincias;
foros de anlises, reflexo e debate; e
cursos, oficinas e seminrios para fortalecer a formao e a capacitao dos atores.
Para terminar, importante destacar que cada um destes instrumentos tem sua natureza
prpria, seu papel e seu valor. Porm, eles ganham maior fora e alcance quando so vistos como
peas de uma caixa de ferramentas e, conseqentemente, so utilizadas de maneira combinada
por uma mesma estratgia, dentro de um mesmo processo de empoderamento.
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66
Empoderamento, teorias
de desenvolvimento
e desenvolvimento local
na Amrica Latina
Enrique Gallichio1
O presente trabalho procura avanar na discusso de trs temas:

Uma anlise dos modelos de desenvolvimento vigentes na Amrica Latina nas ltimas
dcadas, seus resultados e concluses.
As implicaes das teorias do poder e do desenvolvimento na Amrica Latina e no Caribe.

As principais concepes, evoluo, tendncias, debates e estado da arte sobre as mesmas.
Alguns elementos de busca e construo de alternativas, formulao de proposta(s) e

recomendaes concretas.
Para desenvolver o primeiro tema, nos basearemos na anlise dos paradigmas do desenvolvi-
mento que inclui Arocena (1995). Assim, avanamos sobre as principais implicaes da discusso
do desenvolvimento num contexto de globalizao.
Em relao ao segundo tema, vinculado s teorias do poder, nos baseamos fortemente nas
contribuies de Pierre Bourdieu, sobretudo no que diz respeito a sua forma de conceber as
prticas sociais, a dinmica dos campos e as formas de fazer e sentir por parte dos atores.
Tambm nos apoiaremos em alguns aspectos da obra de Michel Foucault.
No segundo bloco se afirma a importncia do desenvolvimento local como forma de ver e de
atuar neste contexto. As principais teses do trabalho assinalam que os diferentes modelos/relaes
de poder tomam corpo e se materializam em nossas sociedades de diferentes maneiras. No que
diz respeito aos processos de empoderamento, o mbito local surge como o meio mais relevante
para dar-lhes corpo.
O desenvolvimento local ser tomado como eixo numa perspectiva no localista, que assume
as interaes e as mtuas determinaes local-global.
A importncia de discutir os paradigmas do desenvolvimento e do poder se d fundamentalmente
no papel que cada um deles atribui aos atores. Os processos de empoderamento devem estar forte-
mente ligados ao territrio, este entendido como o contnuo entre identidade, histria e projeto.
Enquanto alternativas, esta forma de ver o desenvolvimento local somada perspectiva da
anlise e do combate excluso social so as dimenses mais relevantes, na medida em que so
capazes de discutir as mtuas determinaes entre ator e sistema.
1 Socilogo, Claeh (Centro Latino-Americano de Economia Humana), Uruguai.
67
1. Teorias do desenvolvimento
na Amrica Latina
Portes2 assinala que medida que nos aproximamos do fim do milnio, as persistentes desigual-
dades econmicas e sociais tomaram um rumo inesperado: deixa-se de realizar esforos para
reduzir estas desigualdades e reconhece-se sua permanncia, e at sua funcionalidade, para o
desenvolvimento da economia global. Neste contexto, a sociologia do desenvolvimento parece ter
perdido muito de seu fundamento, devido ao predomnio do enfoque orientado para o mercado
e a disposio dos governos para seguir essa perspectiva.
O mesmo autor analisa os pontos fortes e as limitaes de duas das principais teorias latino-
americanas do desenvolvimento: a da modernizao e a da dependncia. Mais adiante analisaremos
as implicaes do paradigma neoliberal, se que se lhe pode chamar desta forma.
1.1. As teorias latino-americanas do desenvolvimento
A modernizao, o desenvolvimentismo
Nesta perspectiva, segundo a anlise de Cardoso: 3 Se em algo se baseou a perspectiva
desenvolvimentista, pelo menos a que se elaborou na Amrica Latina, foi precisamente na capaci-
dade de identificar problemas, tentar superar obstculos e abrir caminhos para a acumulao de
riqueza e para que se pudessem compartilhar os frutos do progresso tcnico. E segue: Se houve
uma instituio na qual nossos reformadores iluministas tiveram f, foi no Estado. Assim, Cardoso
ressalta que a preocupao central destes autores (Prebisch, a Cepal e tambm, em seu primeiro
momento, Furtado, Sunkel, Paz) no era uma teoria de desenvolvimento, mas sim dar uma expli-
cao s desigualdades entre economias nacionais que vinham se acentuando atravs do comrcio
internacional. Isto se opunha fortemente s expectativas da economia neoclssica, que previa
uma tendncia igualao relativa da remunerao dos fatores de produo.
Em suma, a teoria desenvolvimentista impulsionada pela Cepal negava a importncia do
comrcio internacional como promotor de oportunidades iguais, incorporando discusso fatores
de cunho institucional e estrutural situados para alm do mercado. Insistia-se, portanto, na tomada
de medidas polticas para permitir que a racionalidade tcnica resultasse num progresso para as
naes e os estratos sociais mais prejudicados.
Neste marco, como se ressaltou, o ator principal era o Estado, a partir da criao de agncias
pblicas de desenvolvimento, da promoo do investimento em tecnologia e da necessidade de
expandir os mercados internos.
Como Cardoso demonstra, a crtica a estas polticas veio da direita e da esquerda. Mostra que
para a direita, as teses cepalinas seriam erros grosseiros ou argumentos maliciosamente usados
pelos que, sendo na verdade contrrios ao sistema capitalista, preferiam iniciar a batalha por
partes: primeiro propunham quimeras, como a industrializao e o estatismo, para depois abrir o
jogo diretamente a favor do socialismo (Cardoso, 1980). A crtica da esquerda argumentava que as
teorias do desenvolvimento obscureciam o principal: que no h desenvolvimento sem acumulao
de capital e que esta no mais que a expresso de uma relao de explorao de classes.
2 PORTES, Alejandro, 2001.

3 CARDOSO, F. H, 1980.
68
EMPODERAMENTO, TEORIAS DE DESENVOLVIMENTO E DESENVOLVIMENTO LOCAL NA AMRICA LATINA
Este enfoque ainda bastante vigente em vrios de nossos pases, nos quais se derivou
algumas vezes para modelos populistas e outras, para modelos autoritrios.
O enfoque da dependncia
Diversos autores, inclusive alguns dos assinalados dentro do modelo desenvolvimentista, come-
am a questionar os principais pontos da teoria da modernizao. A partir deste ponto de vista
alternativo, Portes destaca que a modernizao no era outra coisa seno o verniz ideolgico do
capitalismo ocidental, cujas incurses no resto do mundo geravam paralisao permanente
(Portes, 2001). Autores como Frank ou Baran comeam a defender a tese do desenvolvimento do
subdesenvolvimento, para a qual o subdesenvolvimento um fenmeno ativamente manejado
em detrimento dos produtores de bens primrios e dos Estados mais vulnerveis. Ao mesmo
tempo, na Amrica Latina, surge vigorosamente a escola da dependncia (Cardoso e Faletto,
Sunkel, Furtado). Portes ressalta: Com suas razes tericas firmemente plantadas na economia
poltica marxista, os escritos sobre a dependncia ignoraram o peso de ideologias e valores
culturais e responsabilizaram as corporaes multinacionais pela pobreza do Terceiro Mundo
(Portes, 2001).
Cardoso assinala que o enfoque da dependncia no enfatizou s a dependncia externa,
mas tambm a anlise dos padres estruturais que vinculam, assimtrica e regularmente, as
economias centrais com as perifricas. Introduzia-se o conceito de dominao, que destacava que
um desenvolvimento autnomo no era possvel e que a nica sada era o socialismo. neste
sentido, na crtica possibilidade de um desenvolvimento nacional, que surgem tantos autores
como Santos, Quijano, Marini, Cardoso e Faletto. A dominao, definitivamente, era uma domi-
nao entre classes e no entre naes.
Com relao aos atores para superar esta situao, a onde provavelmente se encontra a
principal debilidade dos tericos da dependncia. Cardoso conclui destacando que em lugar do
Estado-reformador dos cepalinos, apresentamos uma imagem da sociedade reformada, mas no
levamos s ltimas conseqncias as duas questes-chave que se percebiam no horizonte: que
tipo de sociedade reformada e por quem? (Cardoso, 1980).
Portes enfatiza que necessrio, na busca de alternativas, abandonar os debates moderni-
zao versus dependncia e ir alm de declaraes histricas gerais.
1.2 O ajuste neoliberal

Em meados dos anos 80, uma equipe de economistas neoclssicos produziu o equivalente
a um manifesto capitalista para o desenvolvimento da Amrica Latina (Portes, 2001). Da crtica
ortodoxa ao modelo de substituio de importaes, proclamaram um modelo novo que
conduziria ao desenvolvimento: levantamento unilateral de barreiras econmicas, abolio dos
subsdios ao consumidor, expulso do Estado da economia, estmulo ao fluxo de capital estran-
geiro (Balassa et al, 1986).
Portes continua: O desaparecimento do bloco sovitico e o descrdito de sua estratgia de
desenvolvimento estatista abriram caminho para a expanso global do capitalismo e, junto com
ele, para a hegemonia da escola terica mais voltada para o mercado (Portes, 2001).
69
Daz4 assinala sete passos da execuo do ajuste neoliberal:

1. a abertura unilateral ao comrcio estrangeiro;
2. a privatizao de empresas estatais;
3. a remoo de regulaes nos mercados de bens, servios e trabalho;
4. a liberalizao do mercado de capital com ampla privatizao dos fundos de penso;
5. o ajuste fiscal, baseado na drstica reduo do gasto pblico;
6. a reestruturao e reduo de programas sociais, concentrando-se estes em esquemas
compensatrios para os grupos mais atingidos; e
7. o fim de qualquer forma de capitalismo estatal e a reestruturao do estado administra-
o macroeconmica.
Junto a isto, coloca Portes, o neoliberalismo trouxe tambm mudanas socioculturais importantes:
1. a reavaliao da acumulao capitalista como desejvel e congruente com os interesses
nacionais;
2. o descrdito dos sindicatos e da indstria nacional protegida como redutos de privilgio
opostos eficincia econmica;
3. o apoio do investimento estrangeiro como necessrio ao crescimento sustentvel;
4. a renovada f nos efeitos do trickle down para a reduo da desigualdade social;
5. a reorientao das fontes de identidade nacional a partir da capacidade de resistncia
hegemonia estrangeira at a reinsero inteligente no sistema econmico mundial.
Evidentemente, as conseqncias da aplicao deste modelo apontam para as limitaes do

paradigma neoclssico e tambm dos paradigmas alternativos e para a necessidade de construir
una perspectiva terica alternativa.
1.3 Novas propostas

neste marco que aparecem algumas novas propostas, como a chamada terceira via a
raiz do manifesto Blair-Schroeder. Dahrendorf resume alguns dos principais postulados desta li-
nha de pensamento: Giddens situa a tarefa de alcanar a combinao de criao de riqueza com
coeso social no contexto das grandes mudanas produzidas pela globalizao, o novo dilogo
com a cincia e a tecnologia, e a transformao dos valores e os estilos de vida. Determina,
depois, seis reas de poltica da terceira via:
uma nova poltica ou segunda onda de democratizao em que se socorre diretamente o povo;
una nova relao entre o Estado, o mercado e a sociedade civil que os una entre si;
polticas de oferta atravs do investimento social, principalmente em projetos de educao e
infraestrutura;
a reforma fundamental do Estado de bem-estar social mediante a criao de um novo equi-
lbrio entre o risco e a segurana;
4 DAZ, Alvaro, 1996.
70
uma nova relao com o meio ambiente atravs da modernizao ecolgica;

um forte compromisso com as iniciativas transnacionais num mundo de soberania confusa.
No marco de speros debates, autores como Touraine afirmaram que no se deve ver nela
(a terceira via) um programa poltico, mas um sinal emitido por alguns dirigentes que com ele
indicam claramente a prioridade que do s exigncias do mercado internacional, ainda que, ao
mesmo tempo, queiram fazer notar sua preocupao em resolver os problemas sociais, que se
vm agravando h 20 anos. H duas formas de avaliar a terceira via. Ou um anncio da reapario
dos temas prprios da esquerda num mundo dominado por polticas de direita ou, o que me
parece mais apropriado, o modo que tm os polticos de centro-esquerda de fazer uma poltica
de centro-direita (os destaques so meus).
Partindo de uma perspectiva latino-americana, Ricardo Lagos ressaltou:
Mas existem matizes de diferena entre o debate europeu e o latino-americano.

Enquanto na Europa os social-democratas buscam estimular um crescimento que no
deixe de lado o papel do Estado no desenvolvimento, enfatizando o fomento do emprego
produtivo, o avano tecnolgico para uma maior competitividade, assim como a necessi-
dade de seguir garantindo os direitos dos cidados ao bem-estar social, reestruturando
o antigo Estado de bem-estar social, na Amrica Latina se observa um debate similar,
mas com nfase na busca de maiores nveis de eqidade e integrao social frente
persistente cristalizao de desigualdades sociais que originam mobilizaes e demandas
populares legtimas.
No que no tenhamos feito nossas tarefas no sentido de estimular um crescimento

econmico estvel, melhorar a eficcia do gasto social ou manter os equilbrios macro-
econmicos. Em grande parte da Amrica Latina se fez tudo isso, e muito bem, mas,
apesar disto, se mantm os problemas sociais que, supostamente, deveriam desaparecer,
tais como o endurecimento de uma pobreza rural e urbana, a manuteno ou inclusive
o aumento do abismo na distribuio de riqueza ou a agudizao de problemas de
violncia, insegurana e excluso juvenil.
A terceira via no pode ento ter a mesma nfase numa Europa de US$ 30 mil per
capita que numa Amrica Latina de menos de US$ 5 mil dlares per capita. Mais ainda
se levamos em conta que a Amrica Latina a regio com a distribuio de renda mais
desigual do mundo. Em nossa regio, conseqentemente, a nfase deve estar na incluso
dos excludos melhorando sua vida sem que isto ocorra a expensas do resto. A idia que
ningum perca no processo de incluso social, para o qual se requer, simultaneamente,
progresso material e progresso social, tal qual o postulam nossos amigos europeus.
Em suma, nesta discusso sobre as alternativas, as propostas de corte latino-americano

aparecem, todavia, bastante ausentes.
no contexto da realidade que coloca Lagos para a Amrica Latina, que a idia de combate
pobreza e excluso social mediante a perspectiva do empoderamento aparece como suma-
mente relevante. A idia de processo pelo qual se obtm acesso ao controle sobre si e sobre os
meios necessrios para a existncia (Iorio, 2002) sumamente relevante numa estratgia de
desenvolvimento.
Creio que pode ajudar muito na discusso sobre dentro de que e como empoderar, a viso a
partir da teoria e da prtica do desenvolvimento local. para essa linha de anlise que nos
dirigimos a seguir.
71
2. Paradigmas do
desenvolvimento
Para comear este debate, gostaria de ressaltar a anlise feita por Arocena sobre os principais
paradigmas do desenvolvimento e suas implicaes sobre o local.
Para falar de desenvolvimento local necessrio explicitar os pressupostos tericos: quando
estudamos o local no nos situamos em um universo parte dos processos de desenvolvimento
nacional ou regional; no partimos do zero como se nunca tivesse sido tratada a questo do
desenvolvimento. ento necessrio explicitar alguns pressupostos bsicos. Arocena assinala que
no h uma teoria sobre o desenvolvimento local, mas teorias de desenvolvimento que diferem
entre elas na forma de considerar o local5 e analisa trs grandes paradigmas.
2.1 Evolucionismo
Neste paradigma, o desenvolvimento est ligado ao processo evolutivo e se compe de
etapas s quais necessrio recorrer para chegar a um final previamente conhecido. Este modelo
parte do pressuposto de que existe uma dinmica evolutiva positiva em direo ao progresso; e
que existem freios impostos pelas tradies locais opondo-se a essa dinmica. Vai-se ento do
tradicional (algo negativo a superar) ao moderno (e avanado, o objetivo).
Aqui o modelo industrial representa a superao ou destruio da sociedade tradicional.
Em 1963, um de seus principais expositores, W. W. Rostow, estabeleceu cinco etapas de cresci-
mento econmico: a sociedade tradicional, as condies prvias para o crescimento, a decolagem,
a entrada na maturidade e o consumo de massa.6
A crtica a este modelo foi realizada entre outros por Touraine, que assinala que o desenvol-
vimento esteve mais marcado por relaes de dependncia, de interdependncia e de dominao
que por uma racionalidade universal de crescimento econmico; e se pergunta se o subdesenvol-
vimento um atraso ou uma posio no sistema, afirmando esta ltima concepo. Desse modo,
as especificidades locais determinam que os processos dificilmente sejam comparveis; e, sobretudo,
o desenvolvimento no significou necessariamente progresso, evoluo.
Para esta posio o paradigma evolucionista os atores locais no tm papel algum a
cumprir, salvo seguir o melhor possvel os ditados das demandas do crescimento econmico.
Em geral, atuam mais como freio que como impulsionadores do desenvolvimento.
2.2 Historicismo
Neste enfoque, o essencial no o ponto de chegada, mas o ponto de partida, sempre
diverso em funo dos perfis nacionais e locais especficos.
A histria um ponto de partida fundamental. A palavra-chave neste caso no progresso,
como no evolucionismo, mas estratgia. Para esta forma de ver a realidade, no existem leis pr-
determinadas. O modelo o da contingncia pura. A idia de novidade chave, todo processo
indito. O endgeno se privilegia claramente e no se d importncia aos fatores estruturais ou
globais. Nos anos 70, o Small is beautiful era o slogan desta linha de pensamento, que teve
como principal linha de investigao os estudos de corte antropolgico-cultural.
5 AROCENA, Jos, 1995.

6 ROSTOW, W. W, 1963.
72
A crtica a este modelo est dada no fato de que sem dvida possvel identificar pautas
comuns em diferentes processos. Por outra parte, para esta concepo nem todos os atores fazem
parte do processo, o qual dirigido por elites. No um processo orientado pela sociedade.
Neste enfoque, os atores locais so tudo, mas as dinmicas globais existentes esto ausentes.
2.3 Estruturalismo
Para esta concepo, o desenvolvimento um processo sistmico cujos componentes
estruturais so interdependentes. H diferentes posies no sistema: dominantes e dominados.
A determinao no vem de uma lei evolutiva ou da histria, mas da racionalidade de um sistema.
A anlise da mecnica social mais forte que a anlise da mudana. Todo sistema tem sempre
uma contradio que pode faz-lo explodir. A busca de qual ou quais so os fatores determinan-
tes passa a ser central: qual a zona sensvel do sistema (economia, poltica, cultura?). Para os
tericos desta linha, o sistema se reproduz constantemente e a margem de ao unicamente
revolucionria, de destruio do sistema. No existe a idia de desenvolvimento do sistema.
O local um lugar de reproduo das relaes de dominao globais. As sociedades locais
sero lidas a partir das contradies fundamentais que atravessam o sistema. Esta teoria, de forte
base marxista, teve seus principais expositores nos tericos da dependncia.
A crtica mais forte a esta concepo foi feita por um dos prprios tericos da dependncia
como Cardoso, que assinalou que no se promove um novo modelo de desenvolvimento, mas sim
o mesmo tipo de desenvolvimento em benefcio de outras classes. Por outro lado, destaca que
intil propor uma teoria do desenvolvimento de um sistema que se diz que fatalmente produz
subdesenvolvimento. Os atores locais no tm nenhum papel, j que so reprodutores nesse nvel
da lgica do sistema.
2.4 Concepes alternativas

Existem diversas concepes alternativas. Autores como Touraine, Morin ou Bourdieu desen-
volveram diferentes linhas de anlise que, com diferentes nfases, do conta destes problemas.
Em todo caso, Arocena assinala que no possvel analisar os processos de desenvolvimento
sem fazer intervir as trs dimenses destacadas pelos paradigmas analisados: a histria (mudana,
especificidade, autonomia), o sistema (funcionamento, universalidade, interdependncia) e o
modelo (representaes, generalizao, utopia).
Estas dimenses, articuladas de maneiras diferentes, so as que definem os perfis dos pro-
cessos de desenvolvimento. No se pode pensar isoladamente as nfases postas por estes trs
nveis de anlise expressos nos paradigmas. Ao contrrio, necessrio colocar-se simultanea-
mente nos trs nveis, o que significa dar conta de fatores como a complexidade, a diferena, a
incerteza, ou a integralidade dos processos de desenvolvimento.
A esta altura, tendo dado conta de sensibilidades e enfoques tericos diferentes, o problema
da relao entre indivduos e sociedade, ou entre a ao (individual ou coletiva) e a estrutura
social, um ponto nodal, central, da teoria e da prtica social.
Em suma, cremos que este tema da margem de ao do ator (por ator entendemos sujeitos
individuais ou coletivos) subjaz discusso que encara linhas de interveno que promovem tanto o
empoderamento como a perspectiva dos direitos scio-econmicos e culturais. Enfim, se o ator
73
est totalmente constrangido pela estrutura social, ou se tem margem de manobra, em que os
atores podem mudar a estrutura e, finalmente, quais so as relaes de poder e como se expressa
esse poder em nossas sociedades.
2.5 O ator e o sistema

Aqui nos parece relevante incluir outro autor-chave no pensamento contemporneo: Pierre
Bourdieu.7 Suas preocupaes se centram em desvendar a contradio entre a igualdade que
promove e que est no discurso da modernizao e a excluso social que esta produz, e de que
forma culturas que exaltam a igualdade como valor social produzem processos de excluso e
diviso. Bourdieu assinala que as diferenas e os processos de excluso no so exclusivamente
econmicos, mas tambm culturais. Da seu interesse em mostrar a relao existente entre cultu-
ra, dominao e desigualdade social.
Os conceitos-chave para este autor so reproduo cultural, legitimao, classe social, habitus,
campo e espao social, entre outros. neste sentido que nos interessa trazer este autor, dadas as
implicaes de sua construo terica sobre o tema do poder e da dominao.
Suas razes se encontram na teoria clssica e as reinterpreta a partir da problemtica social
de nossos dias. De Marx, toma o programa para uma sociologia da reproduo, de Durkheim, a
sociologia gentica das formas simblicas, e de Weber, as funes sociais dos bens simblicos e
das prticas simblicas.
Dentro deste marco, pretende explicar as aes sociais a partir uma perspectiva sociolgica.
Aproxima-se de Marx pela referncia ao histrico; e de Durkheim, na explicao pelo social e a partir
do social. Pretender explicar as aes sociais a partir de uma perspectiva social implica a convico
de que s a descrio das condies objetivas no chega a explicar totalmente o condicionamento
social das prticas: preciso resgatar o agente social que produz as prticas e seu processo de
produo. Mas trata-se de resgat-lo no enquanto indivduo, mas como agente socializado,
como agente de desenvolvimento. Substitui-se a relao ingnua entre indivduo e sociedade
pela relao construda entre os dois modos de existncia do social: as estruturas sociais externas e
as estruturas sociais internalizadas: o social feito coisas e o social feito corpo. As primeiras se referem
a campos de posies sociais historicamente constitudos e as segundas, a habitus, ou seja,
sistemas de disposies incorporados pelos agentes ao longo da sua trajetria social.
Para Bourdieu, as estruturas sociais existem duas vezes: o social est conformado por relaes
objetivas, mas tambm os indivduos possuem um conhecimento prtico dessas relaes. Isto impe
a quem intervm sobre a realidade uma dupla leitura de seu objeto de estudo. Estes conceitos
tericos so chaves para compreender a atuao do indivduo numa perspectiva de empodera-
mento. Segundo Bourdieu, objetivismo e subjetivismo so perspectivas parciais, mas no irrecon-
ciliveis. Ambas representam dois momentos da anlise, momentos que esto numa relao
dialtica. A construo do mundo dos agentes se opera sob condies estruturais e segundo seu
habitus, como sistema de esquemas de percepo e apreciao, como estruturas cognitivas e
valorativas adquiridas atravs da experincia duradoura de uma posio no mundo social.
Faz aluso ao sentido das prticas e aponta para a reflexo sobre as possibilidades de
apreender a lgica que pe em marcha os agentes sociais que produzem sua prtica e que atuam
num tempo e num contexto determinado.
7 GUTIRREZ, Alicia, 1995.
74
Bourdieu define seu enfoque terico como construtivismo estruturalista ou estruturalismo

construtivista. Por estruturalismo entende que no prprio mundo social existem estruturas objetivas,
independentes da conscincia e da vontade dos agentes, que so capazes de orientar ou de
coagir suas prticas ou suas representaes. Por construtivismo entende que h, de um lado, uma
gnese social dos esquemas de percepo, de pensamento e de ao que so constitutivos do que
chama habitus; e, de outro, tambm uma gnese social das estruturas, particularmente do que
chama de campos e grupos, e em especial do que se denomina geralmente como classes sociais.
O conceito de habitus coloca uma perspectiva relacional, identificando o real com relaes.
Pensar relacionalmente centrar a anlise na estrutura das relaes objetivas que determina as
formas que podem tomar as interaes e as representaes que os agentes tm da estrutura, de
sua posio nela mesma, de suas possibilidades e de suas prticas.
O enfoque de Bourdieu considera como princpios de estruturao de prticas no s a
posio e a trajetria do agente no sistema de relaes, mas tambm os habitus incorporados
pelo agente, enquanto esquemas de percepo, de avaliao e de ao. Como podem ser explicadas
as prticas sociais a partir da tica de Bourdieu? Quais so os princpios a partir dos quais se
estruturam as prticas dos diversos agentes sociais segundo esta perspectiva terico-metodolgica?
A reproduo cultural
Bourdieu afirma que o sistema escolar e universitrio funciona como instncia de seleo, de
segregao social em benefcio das classes sociais superiores e em detrimento das classes mdias
e, mais ainda, das populares. Os privilegiados do sistema so os filhos das diferentes fraes da
burguesia. So os herdeiros, cuja herana no s econmica, mas tambm, sobretudo, cultural.
A escola cumpre a funo de legitimao, transformando os privilgios aristocrticos em
direitos meritocrticos, compatveis com os princpios da democracia. Privilegiam-se os privilegia-
dos, aos quais se d a vantagem de no aparecerem como privilegiados. Corresponde, portanto,
a um primeiro direito ao qual no se acede universalmente: a educao.
A legitimao
Bourdieu toma emprestada de Marx a idia de que a realidade social um conjunto de relaes
de fora; e, de Weber, a noo de que a realidade social tambm um conjunto de relaes de
sentido e que toda dominao social deve ser reconhecida, ser aceita como legtima e ganhar
sentido. Legitimar um tipo de dominao dar toda a fora da razo ao interesse do mais forte.
a violncia simblica, onde o poder se impe mediante significaes. Conseqentemente, impe-se
uma arbitrariedade cultural. Geram-se culturas dominantes e culturas dominadas.
Neste caso, estamos claramente posicionados dentro da lgica do poder. Este possui, como
se assinala, um forte componente simblico, cultural, de forma que a anlise dos processos de
construo de identidade adquire grande relevncia.
O habitus
Este um conceito-chave que permite articular o individual com o social, as estruturas internas da
subjetividade e as estruturas sociais externas.
O habitus um sistema de disposies para atuar, sentir e pensar de uma determinada
maneira, interiorizada e incorporada pelos indivduos no transcurso da histria. Manifesta-se por
meio do sentido prtico, que a aptido para se mover, para atuar e para se orientar segundo a
75
posio que se ocupa no espao social. Tudo isto sem recorrer a uma reflexo consciente, graas
s disposies adquiridas que funcionam automaticamente. ao mesmo tempo um sistema de
produo de prticas e um sistema de percepo e de apreciao de prticas.
O conceito de habitus se constitui numa espcie de dobradia na construo terica de
Bourdieu, j que permite articular o individual e o social como sendo dois estados da mesma
realidade, da mesma histria coletiva que se deposita e se inscreve simultnea e indissoluvelmente
nos corpos e nas coisas. Bourdieu o v como perpetuador e reprodutor das condies objetivas e
destaca a irreversibilidade do processo de formao dos habitus.
Pode-se dizer ento que o habitus ao mesmo tempo possibilidade de inveno e necessidade,
recurso e limitao. Trata-se de uma estrutura estruturante. Falar de habitus tambm recordar a
historicidade do agente, afirmar que o individual, o subjetivo, o pessoal social, produto da
mesma histria coletiva que se deposita nos corpos e nas coisas.
Habitus e prtica: o sentido prtico e a prtica como estratgia

As prticas e as representaes geradas pelo habitus podem estar objetivamente adaptadas a seu
fim, sem pressupor a busca consciente dos fins. Podem ser objetivamente regradas e regulares,
sem ser o produto de obedincia a regras. Elas so o produto de um sentido prtico, de uma
aptido para se mover, para atuar e para se orientar segundo a posio ocupada no espao social,
segundo a lgica do campo e da situao na qual se est comprometido.
O sentido prtico implica o encontro entre um habitus e um campo social, entre a histria
objetivada e a histria incorporada. Possui ao mesmo tempo um sentido objetivo e um sentido
subjetivo: produto das estruturas objetivas do jogo e das experincias dos agentes nesse jogo.
O sentido prtico (o sentido do jogo social) possui uma lgica prpria, que necessrio apreender
para poder explicar e compreender as prticas. Este sentido no pode funcionar fora de toda
situao. Estimula a atuar em relao a um espao objetivamente constitudo como estrutura de
exigncias, como as coisas a fazer diante de uma situao determinada.
Sistematicidade dos habitus e das prticas: os habitus de classe

As prticas que os habitus produzem so sistemticas e compreensveis. Todas as prticas de um
mesmo agente esto harmonizadas entre si e objetivamente orquestradas com as de todos os
membros da mesma classe.
Falar de habitus de classe implica falar de um sistema de disposies comum a todos os
indivduos biolgicos que so produto das mesmas condies objetivas. Trata-se do fato de que
todos os membros da mesma classe tm mais probabilidades de enfrentar as mesmas situaes e
os mesmos condicionamentos entre si, que com membros de outra classe.
Em suma, e em relao a este conceito, sua relevncia em termos de empoderamento signi-
fica que todos os atores sabem atuar em seu meio, conhecem os cdigos e, em todo caso, os
processos de desenvolvimento local necessitam de articuladores entre essas diferentes lgicas,
saberes e relaes de poder.
Campo/capital
Um campo um sistema especfico de relaes objetivas, que podem ser de aliana ou conflito, de
competio ou de cooperao. As posies que se ocupam so independentes dos sujeitos que as
ocupam em cada momento. Toda interao se desenvolve dentro de um campo especfico e est
determinada pela posio que ocupam os diferentes agentes sociais no sistema de relaes especficas.
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Em cada campo existem diferentes bens que esto permanentemente em jogo: econmicos,
culturais e sociais. So trs tipos de capital. Todo campo um mercado onde se produz e se
negocia um capital especfico. A discusso, sobre a qual no nos alongaremos neste trabalho,
acerca da dinmica dos campos, as lutas por eles e mecanismos de reproduo. Em particular,
qual a forma em que se distribui o capital especfico, quais so as estratgias de conservao
dos capitais e, tambm, quais so as estratgias de subverso. Sempre, em toda sociedade,
preciso pagar um direito de entrada para chegar ao campo, j que existe uma cumplicidade
objetiva comum entre todos os membros do campo, sejam ou no antagonistas.
No campo da construo do desenvolvimento local, possvel identificar estas relaes, mas,
sobretudo, possvel estabelecer esses acordos que permitam caminhar em direo ao bem
comum, o que no significa desconhecer os atores no o desconhecem as assimetrias de
poder existentes.
O campo e o habitus so dois modos ou maneiras de existncia do social. Ao campo pertencem
as instituies e ao habitus, a ao individual. No se excluem, j que a viso deve ser elaborada a
partir da dupla existncia do social: a histria feita corpo, o habitus; e a histria feita coisa, o campo.
Bourdieu define os campos sociais como espaos de jogo historicamente constitudos com
suas instituies especficas e suas leis de funcionamento prprias.
Os campos se apresentam como sistemas de posies e de relaes entre posies. Trata-se
de espaos estruturados de posies, ligadas a certo nmero de propriedades, que podem ser
analisadas independentemente das caractersticas daqueles que as ocupam. Um campo se define
definindo o que est em jogo e os interesses especficos do mesmo, que so irredutveis aos
compromissos e aos interesses prprios de outros campos. A estrutura de um campo um estado
da distribuio do capital especifico que est em jogo ali, num momento dado do tempo, levando
em conta as lutas anteriores e as estratgias. Sua estrutura um estado das relaes de fora
entre os agentes ou as instituies comprometidos no jogo. Constitui um campo de lutas destinadas
a conservar ou a transformar esse campo de foras. Os agentes comprometidos nas lutas tm em
comum um certo nmero de interesses fundamentais, causas compartilhadas e aceitas. Os limites
de cada campo e suas relaes com os demais campos se definem e se redefinem historicamente.
3. O local como dimenso

de anlise
Uma das primeiras perguntas que se fazem quando se fala de desenvolvimento local sobre suas
relaes e vnculos com a globalizao. Em particular, por que e como falar de desenvolvimento
local num contexto to fortemente marcado pela globalizao? Sobretudo, qual o sentido e os
contedos desta categoria conceitual, quando uma primeira leitura reflete um avassalamento dos
mbitos locais pelas dinmicas globais?
H vrias repostas para esta pergunta, que foram compiladas por Arocena.8 Umas afirmam o
carter determinante do global sobre o local e os processos de desterritorializao. Nesta tica,
o local subordinado s dinmicas globais. Sob este ponto de vista, o trabalho no nvel local no
tem sentido, j que a globalizao impede pensar em chave local.
77
Outros postulam o local como alternativa aos males da globalizao. O local visto assim
como a nica alternativa frente a uma anlise da globalizao que mostra excluso, pobreza e
injustia. O desenvolvimento local visto como uma poltica compensatria, como uma resposta
s dinmicas globais. Nesta proposta, o local adquire sentido, mas num marco no qual no tem
destino propositivo. Ao contrrio: uma resposta, uma reao a um estado de coisas.
Finalmente, a terceira resposta, embora minoritria, destaca a articulao local-global, dentro
de uma compreenso complexa da sociedade contempornea.
As duas primeiras respostas tm a virtude de serem coerentes e claras. Porm, do nosso
ponto de vista, so profundamente equivocadas. A terceira mais complicada, contraditria, de
difcil compreenso, buscando articular categorias que aparecem como incompatveis. Contudo,
creio que a nica que d conta plenamente do significado do desenvolvimento local. Trata-se da
articulao entre o local e o global, que faz a prpria definio de desenvolvimento local.
O desenvolvimento local consiste em crescer a partir de um ponto de vista endgeno e
tambm obter recursos externos, exgenos (investimentos, recursos humanos, recursos econmicos),
assim como deter a capacidade de controle do excedente que se gera no nvel local. O desafio
passa, ento, pela capacidade dos atores em utilizar os recursos que passam, e ficam, em seu
mbito territorial, para melhorar as condies de vida dos habitantes.
Trabalhar articulando estes nexos, estas pontes entre o local e o global levaram Alain Touraine a
assinalar que a sociedade necessita hoje de engenheiros de pontes e caminhos. Certamente no so
os engenheiros tradicionais, mas atores locais que pensam e atuam nesta lgica que mencionamos.
neste sentido que tentamos uma primeira aproximao ao conceito de desenvolvi-
mento local:
O desenvolvimento local surge como uma nova forma de olhar e de atuar a partir do
territrio neste novo contexto de globalizao. O desafio para as sociedades locais est
colocado em termos de inserirem-se de forma competitiva no global, capitalizando ao
mximo suas capacidades locais e regionais, atravs das estratgias dos diferentes
atores em jogo.
3.1 O territrio e o local

Os processos de desenvolvimento local transcorrem em um territrio especfico. Por isso,
quando falamos de desenvolvimento local, falamos de desenvolvimento de um territrio. Mas o
territrio no um mero espao fsico. Ele no deve ser visto como um lugar onde as coisas
acontecem, mas sim como uma varivel, uma construo social. O territrio ao mesmo tempo
condicionador e condicionado por e a partir das aes dos atores e das comunidades.
O local um conceito relativo que responde a um estado da sociedade atual e pressupe
uma definio de ator social bem precisa. Situa-se ao mesmo tempo na afirmao do singular e das
regras estruturais. Para defini-lo, necessrio tomar distncia, ao mesmo tempo, do isolamento
autrquico e do reducionismo globalizador.
Existem definies possveis do local no nvel de escala (em nmero de habitantes ou
quilmetros quadrados); ou de sistema de interaes com certa autonomia; ou de unidade poltico-
administrativa. Mas para definir de forma precisa o local, no h outro caminho seno referi-lo
a sua noo correlativa: o global. Se algo se define como local porque pertence a um global.
78
No se pode analisar um processo de desenvolvimento local sem se referi-lo sociedade

global em que est inscrito. O global est presente em cada processo de desenvolvimento. Mas, o
global, a anlise das grandes determinaes sistmicas e estruturais, no esgota o conhecimento
da realidade. Portanto, no nvel local se encontram aspectos que lhe so especficos e que no so
o simples efeito da reproduo das determinaes globais. Definir o local como uma noo rela-
tiva permite evitar a armadilha do localismo. Mas preciso ir mais alm. Nem toda subdiviso do
espao nacional uma sociedade local. Para que exista uma sociedade local devem dar-se condi-
es de dois nveis: o scio-econmico e o cultural.
Para chamar uma sociedade de local, lhe pedimos uma condio scio-econmica (a possibi-
lidade de que os atores disponham e discutam a gerao e o uso do excedente econmico ali
gerado) e uma condio cultural (sentirem-se pertencentes ao territrio, a identidade).
4. A discusso na
Amrica Latina
A discusso na Amrica Latina em relao a estes temas tem sido intensa. E neste debate no faltaram
crticos nem apologistas. Do nosso ponto de vista, necessrio tomar cuidado tanto com as eufo-
rias localistas utpicas como com os mecanicismos inspirados em determinismos estruturais.
O fato de que o tema desenvolvimento local esteja em evidncia no significa que

haja uma compreenso unvoca em torno de seu sentido. Das discusses internacio-
nais, se pode depreender uma expectativa de que com a reforma neoliberal do Estado
que supe a reduo da capacidade dos Estados nacionais em atender as demandas
sociais se possa transferir, em parte ou no todo, uma agenda de responsabilidades
para os municpios.
Tal entendimento acaba por transferir aos governos locais a gesto do conflito social,
originado a partir das demandas sociais insatisfeitas e alimentadas pela dinmica eco-
nmica e social de nveis mais abarcadores. H a um reconhecimento de que o processo
de globalizao leva inexoravelmente a um aprofundamento da dualizao da nossa
sociedade, com o crescimento da pobreza e da excluso social, e que nada se pode
fazer nos diferentes nveis de governo para enfrentar a questo social.
Baseada na idia da irreversibilidade dos efeitos do processo de reduo da interveno

do Estado nacional nos grandes processos econmicos e na produo de servios pblicos,
ganhou fora a idia de que os governos locais devem assumir um comportamento
cada vez mais de agentes de desenvolvimento econmico, preocupando-se centralmente
em garantir a competitividade do municpio dentro da dinmica econmica globalizada.
A partir desta perspectiva, eles perdem o papel regulador e de re-distribuidores da
riqueza e da renda e se tornam incapazes de atuar no resgate da dvida social, na
construo de cidades justas, democrticas e sustentveis (BAVA, Silvio Caccia, 2001).
O nico caminho que pode dar conta destes processos sem cair em aproximaes redutoras
do desenvolvimento local parece ser dirigir-se para uma compreenso complexa dos processos de
desenvolvimento que fale de paradoxo, de coexistncia de contrrios, de articulao.
Mais que nunca preciso vincular estes processos de desenvolvimento local aos processos de
globalizao. Vrios autores destacaram a ameaa de uma globalizao desabitada, caracteri-
zada pelo achatamento dos mais vulnerveis, tanto como grupo social como a partir dos territrios.
H um mal-estar generalizado acompanhado pelo risco de ver a globalizao como o mal absoluto,
voltando aos discursos messinicos, de defesa das identidades (caractersticos da globalizao de
79
princpios do sculo XX). Surgem dois discursos e duas posturas possveis: a uniformizao/
homogeneidade versus a complexidade/articulao.
Do nosso ponto de vista, o desafio consiste em construir a unidade na diferena. A vitalidade
das sociedades se expressa na emergncia do singular diverso e no nas tendncias uniformizadoras.
No caso latino-americano, concentrar a ateno no local uma via para superar as aproxi-
maes demasiado globais e mecanicistas e tratar de construir a partir de cada singularidade,
considerando as determinaes globais.
A poca das macroteorias explicativas dos processos de desenvolvimento est definitivamen-
te encerrada. Em seu lugar se buscam respostas adaptadas, pertinentes, que partem muito mais
dos atores que dos planejadores e especialistas em desenvolvimento. Os tericos do planejamento
territorial tambm fracassaram, assim como muitos processos que sob a definio de desenvol-
vimento local levaram adiante processos de ordenamento territorial.
Um objetivo de fundo a gerao de polticas nacionais de desenvolvimento local. Estas se
do quando o nvel central consciente da importncia da diferena nos processos de desenvol-
vimento, gerando reformas descentralizadoras e criando os marcos legais propcios para o desen-
volvimento das diferenas.
Certamente estes processos geram incerteza; passa a se expressar uma cultura do singular,
do mltiplo, do diverso, do movimento onde antes reinava o universal, o nico, o uniforme, a
ordem. Por outro lado, enfrentamos a pergunta: as sociedades locais tm capacidades para
gerar iniciativas prprias? H um certo ceticismo, relacionado fragilidade que se lhes atribui.
O centralismo minou a capacidade de iniciativa das sociedades locais.
relevante tambm destacar as diferentes dimenses do desenvolvimento. Esta viso multi-
dimensional concebe o desenvolvimento de um territrio em relao a quatro dimenses bsicas:
Econmica: vinculada criao, acumulao e distribuio de riqueza;
Social e cultural: referente qualidade de vida, eqidade e integrao social;
Ambiental: referente aos recursos naturais e sustentabilidade dos modelos adotados no
mdio e no longo prazos;
Poltica: vinculada governabilidade do territrio e definio de um projeto coletivo
especfico, autnomo e sustentado nos prprios atores locais.
Assim como quando nos referimos descentralizao falamos de reinveno da poltica,

no nvel de desenvolvimento local devemos falar da reinveno do territrio.9
Este desafio se concebe em trs dimenses:
O conhecimento apontando a renovao dos paradigmas e as disciplinas cientficas
envolvidas nos processos de desenvolvimento local.
A poltica com o objetivo da construo do projeto coletivo, que gere polticas numa
lgica horizontal e territorial (redes) mais que na tradicional lgica vertical e setorial
(centralista).
A gesto encarregando-se da necessria adequao institucional dos rgos de
governo local.
9 BERVEJILLO, Federico, 1999.
80
Outros elementos especialmente relevantes a considerar so a capacidade de viso estratgica

dos atores envolvidos, sua capacidade de iniciativa e a existncia de um processo de identidade
que atue potencializando o processo geral e no o impedindo, como nos processos determinados
por uma forte presena de identidade nostlgica.
Em suma, desenvolvimento local pressupe:
viso estratgica de um territrio;
atores com capacidade de iniciativa;
identidade cultural como alavanca do desenvolvimento.
Algumas das caractersticas especficas do desenvolvimento local so:

trata-se de um enfoque multidimensional, onde coexistem no mnimo as dimenses
econmica, ambiental, cultural e poltica;
um processo orientado para a cooperao e negociao entre atores;
um processo que requer atores e agentes de desenvolvimento.
5. Como abordar o
desenvolvimento local
Do ponto de vista metodolgico, um dos principais desafios do desenvolvimento local definir
suas principais categorias de anlise. Partindo da experincia do Claeh, necessrio identificar
trs variveis bsicas:10
Modelo de desenvolvimento: as diferentes formas que a estrutura scio-econmica local
assumiu nas ltimas dcadas. Quo integral foi o processo.
Sistema de atores: quais so as relaes e vnculos entre o subsistema governamental, o

empresarial e o socioterritorial.
Identidade cultural: identificar as caractersticas de identidade que tm incidncia nos pro-

cessos de desenvolvimento.
No nos estenderemos nestes aspectos que beiram o metodolgico, mas gostaria de destacar
pelo menos os principais conceitos que configuram cada uma destas variveis.
5.1. O modelo de desenvolvimento

A anlise do modelo de desenvolvimento se refere s diferentes formas que a estrutura
scio-econmica local foi adquirindo ao longo das ltimas dcadas no territrio estudado.
Nesse sentido, relevante a reconstruo do processo, assim como das lgicas que pautaram as
grandes transformaes.
Trata-se, antes de tudo, de identificar o grau de integralidade do processo. Assim, estamos
diante de modelos de desenvolvimento integral; modelos de desenvolvimento de incipiente articula-
o; modelos de desenvolvimento desarticulado dual; modelos de desenvolvimento desarticulado.
81
Desse modo, evidente que existem territrios com projeto (poucos), sem projeto, ou com
projetos truncados.
5.2. A identidade como alavanca de desenvolvimento

A identidade rene o passado, o presente e o projeto numa nica realidade interiorizada
pelo conjunto dos membros da sociedade. Desenvolve-se numa realidade cultural na qual se
valorizam a inovao, o trabalho e a produo, marcando a diferena e a especificidade para
situar-se em relao a outras diferenas e especificidades. Consolida-se, ento, um processo que
mantm grande fidelidade ao passado, possui capacidade de resposta ao novo, permite superar
as dificuldades e cujos membros podem constituir-se numa minoria articulada no meio nacional
e transnacional.
A identidade nostlgica reconhece o passado com ar nostlgico, desejando uma forma de
convivncia social e de desenvolvimento econmico aparentemente muito superior s atuais e
impedindo de se seguir adiante. Como representao coletiva, o futuro se desenha como uma
volta ao passado: ressuscitar essa ou aquela empresa, recuperar uma dinmica setorial, voltar a
ser um pequeno centro financeiro. O campo das representaes mentais est totalmente invadido
pelo que se teve e se perdeu e no possvel imaginar alternativas. Esta identidade uma fonte
permanente de gerao de obstculos. Nestes casos, trabalhar no nvel das representaes uma
prioridade absoluta.
Falamos da extrema fragilidade da identidade local quando no se criam processos que
autorizem a falar de identidade local ou quando o tecido social est to gasto que os referenciais
de identidade desapareceram. Trata-se de grupos humanos que habitam um territrio, mas que
no poderamos considerar sociedades locais. Isto pode obedecer a duas situaes: crise ou falta
de identidade.
5.3. O sistema de atores

A anlise da forma e da dinmica que toma o sistema local de atores fundamental. Mas
antes gostaria de dar uma primeira definio do que se entende por ator local.
Podemos dar uma primeira definio de acordo com a cena em que atua:
Ator local todo aquele indivduo, grupo ou organizao, cuja ao se desenvolve
dentro dos limites da sociedade local.
Tambm podemos defini-lo em funo do sentido de sua ao:

Ator local aquele agente que no campo poltico, econmico, social e cultural
portador de propostas que tendem a capitalizar melhor as potencialidades locais.
Esta segunda definio liga as noes de ator local e de desenvolvimento, levando-nos

para o ator como agente de desenvolvimento local. a definio pela qual optamos, mais
restritiva, mas exige do ator-agente determinadas caractersticas.
Entre os atores locais que atuam em um territrio, encontramos:
O ator poltico-administrativo, constitudo pelo governo local, pelas agncias do governo
nacional, pelas empresas pblicas.
82
O ator empresarial, constitudo pela microempresa e o arteso, a pequena e mdia empresa,

a grande empresa.
O ator socioterritorial: associaes de bairro, organizaes no-governamentais, igrejas etc.
5.4. Os agentes de desenvolvimento local

Outro fator crucial nesta discusso o tema dos agentes do desenvolvimento local. Do nosso
ponto de vista, nem todos os atores presentes num territrio podem ser considerados atores-
agentes de desenvolvimento local num sentido propositivo.
O Claeh identificou o agente de desenvolvimento local chave neste processo com as
seguintes caractersticas:
Papel do agente de desenvolvimento local (ADL)

O agente de desenvolvimento local (ADL), ento, preparado para desempenhar os papis que se
descreveram, que so chaves para o desenvolvimento local. um facilitador dos processos, basi-
camente um profissional da gesto pr-ativa, capaz de antecipar-se aos acontecimentos, trabalhar
antevendo cenrios, articulando atores e mediando entre: os recursos privados e estatais e a
populao beneficiria; os discursos oficiais e os dos cidados; as solues propostas pela poltica
pblica (ou vazios desta) e as iniciativas dos grupos sociais; os interesses daqueles que concedem
os recursos e os dos destinatrios; o poder constitudo e a base constituinte. O agente de desenvolvi-
mento local um articulador global que media entre relaes de poder desiguais num processo
de articulao-tenso-rearticulao. Este processo o que valoriza o potencial dos atores para
reestruturar seus discursos, suas prticas, seu poder, seus recursos em funo do bem comum,
sem hegemonizar nem ser pura auto-referncia, sem medo de enfrentar o dilogo, permitindo
uma sada criativa para os conflitos e a gerao e regenerao do tecido social.
Fernando Barreiro denomina trs funes-chave do agente de desenvolvimento local: inte-
grao (articulao local-global); mediao (ponto de apoio, gerar condies para o dilogo);
inovao e mobilizao (de todos os recursos locais). Tanto indivduos como grupos de indivduos
ou agncias podem ser agentes de desenvolvimento local
Nem todos os processos so iguais. Interessa-nos destacar especialmente alguns elementos:
Caractersticas das elites dirigentes: um tema importante passa pela capacidade de gerar um
grupo dirigente fortemente legitimado e com possibilidades reais de conduzir o processo e a
elaborao do projeto coletivo atravs do estabelecimento de vnculos com os quadros tcnicos.
Neste sentido comum encontrar grupos dirigentes localmente desarticulados, elites locais
fragilmente constitudas.
Um fator relevante a forma da interao com atores extralocais. Esta pode inscrever-se
num sistema regulado pela negociao ou em um sistema regulado pela dependncia.
Portanto, a capacidade de elaborar respostas diferenciadas um fator absolutamente crucial
dos atores locais. Podemos identificar sociedades e sistemas de atores com alta capacidade de
resposta diferenciada em processo de construo de respostas diferenciadas no plano do discurso
ou ausncia de referncias na diferenciao da resposta. Os processos de empoderamento possuem
relao direta com a capacidade das sociedades locais, e seus atores, de elaborar respostas diferen-
ciadas em relao a seus territrios.
83
5.5. As lgicas de ao local

evidente que no nvel dos atores existem lgicas de ao distintas, racionalidades diferentes
e, naturalmente, diferentes relaes de poder.
Nossos pases vm de uma tradio vertical-centralista que determina a forma de sentir e de
atuar de boa parte dos atores. Pelo contrrio, os processos de desenvolvimento local pressupem
articulao, negociao e interao entre atores.
O ator poltico-administrativo pode operar atravs de uma lgica centralizada setorial-vertical
(o mais freqente em nossos pases) ou descentralizada territorial-horizontal. Esta ltima forma
de ao, que implica a ruptura da velha ordem de elaborao e gesto de polticas, pressupe
tambm a existncia de redes locais-regionais, com alguns atores-chave que operam como
articuladores-nexos dessas redes. Mas, em todo caso, pressupe tambm processos de empo-
deramento, porque a mudana de lgica implica igualemente uma mudana nas relaes de
poder vigentes.
No nvel dos atores socioterritoriais possvel tambm identificar diferentes lgicas:
A lgica reivindicativa
Trata-se de atores que atuam basicamente na defesa da qualidade de vida. A mobilizao perma-
nente como o ideal de expresso popular e essa seria, para aqueles que atuam nesta lgica, a
verdadeira participao. Prioriza-se a estratgia de presso e se desdenha da estratgia de gesto.
Os conflitos com o setor poltico so freqentes, por questionamento de sua legitimidade.
A lgica do voluntariado
Baseia-se no servio prestado comunidade sem receber uma remunerao em troca. No se prope,
como a lgica anterior, a organizar ou gerar um movimento, mas sim satisfazer uma necessidade,
por isso no d respostas globais. Esta a lgica de organizaes de servio (laicas ou religiosas).
O voluntariado est desempenhando um papel crescente em muitas reas diferentes e altamente
reconhecido por parte da sociedade.
A lgica profissional
Trata-se de trabalhadores sociais, educadores, docentes, dirigentes religiosos, juristas, psiclogos,
socilogos, antroplogos, agrnomos, veterinrios, arquitetos, mdicos, profissionais da rea
mdica e da comunicao, ou ainda organizaes no-governamentais que tm em comum a
interveno a partir de uma competncia tcnica determinada em uma rea da atuao social.
Todos eles vivem de sua atividade, recebendo uma remunerao em troca da tarefa que realizam.
Um tema crucial se esse ator reside na rea local ou fora dela. Se so locais, terminam
certamente enraizados nos processos locais. Assim, no profissional residente h uma dupla
dimenso: a remunerada e a participao em instncias coletivas. Em contrapartida, se so de
fora, a lgica de interveno externa.
A lgica profissional parte de objetivos e tcnicas pr-definidos. Atualmente se debate a
legitimidade deste tipo de interveno. A crtica principal que se parte de algum que sabe e
leva esse conhecimento. A defesa que esta metodologia no pressupe uma substituio do
papel protagonista dos atores locais. O profissional mais um catalisador, um facilitador, que um
iluminado. O papel das ONGs tem sido e importante.
84
A lgica poltica
Como destacamos, h uma mudana na demanda para este tipo de ator: caminha de correia de
transmisso de processos nacionais para o papel de canalizador da demanda social. Enfim, o ator
poltico local est passando da lgica de controle para a lgica de co-responsabilidade em inicia-
tivas e projetos.
Em resumo, a ao local exige a superao das lgicas que atravessam os diferentes siste-
mas: equilibrar a lgica vertical-setorial com a horizontal-territorial, o estabelecimento de redes
que fortaleam a sociedade civil, a articulao institucional pblico-privada.
Contudo, existem mecanismos muito fortes de defesa do centralismo. Desconfia-se da capa-
cidade dos atores locais, argumentando-se, assim, a necessidade de um centro que assegure a
unidade nacional e a eqidade social.
O sistema empresarial
Notoriamente, as transformaes no modo de acumulao so importantes. Fatores como a des-
concentrao de atividades empresariais, a flexibilidade, a articulao com o meio, a produo
diferenciada, a qualidade, a qualificao dos recursos humanos so elementos que conduzem a
grandes mudanas na forma que o setor empresarial v, e necessita, do local. Trata-se de fatores
que favorecem o carter de ator local da empresa, j que a competitividade vem tendo crescen-
temente uma dimenso territorial muito forte. Alm do mais, dentro dos fatores de competitivi-
dade sistmica, a competitividade territorial um dos mais relevantes.
Com a pequena empresa mais factvel chegar a um acordo localmente, mas tambm h
srias dificuldades de articulao, de capacidade de viso estratgica.
A racionalidade deste sistema se d ao mesmo tempo pelas lgicas dos atores e pelas exign-
cias dos processos de desenvolvimento.
5.6 Identidade
Retomaremos, finalmente, o conceito de identidade, que nos parece essencial para a ao
neste nvel. A identidade local se constri sobre duas dimenses: a histria e o territrio.
A histria a memria viva de um grupo humano que se reconhece num passado e repre-
senta continuidade e ruptura entre o passado, o presente e o projeto.
O territrio o espao significativo para o grupo que o habita, que gera uma relao desen-
volvida em um nvel profundo da conscincia. Representa permanncia e ausncia, continuidade
e ruptura.
Identidade e desenvolvimento
Aproximando-nos de um conceito de identidade desde uma perspectiva de desenvolvimento,
podemos falar de um fio condutor entre passado, presente e projeto atravs de um processo de
construo de identidade. Este processo se produz em um sistema de relaes (a dimenso de
relao com outros muito relevante); se apia na idia de unidade de si mesmo atravs de certo
lapso de tempo (permanncia); se apia tambm na idia de diferena (um um si mesmo e no
outro); permite a existncia de limites (como fronteiras, no como cercas) que permitem inter-
cmbios seletivos com outros; e se afirma na capacidade de rememorar o que se viveu e o que se
, e adequar-se a novos contextos, gerando a capacidade de reconstruir a identidade.
85
A identidade em sujeitos coletivos implica ter algo que se compartilhe com os que esto
dentro e que nos diferencie dos que esto fora, numa relao de continuidade e ruptura. H relao
entre a dimenso de identidade e os processos de desenvolvimento local, enquanto a primeira
um componente-chave para pensar e para gerir o desenvolvimento local. Esta dimenso no foi
suficientemente trabalhada, apesar de sua relevncia. A evidncia emprica reunida nos estudos
de caso do Claeh lana algumas linhas de trabalho para seguir explorando e complementando:
Nem todo processo de consolidao de identidade uma alavanca de desenvolvimento;
tambm pode operar como freio ou obstculo ao desenvolvimento.
A fragilidade de identidade uma desvantagem em termos de desenvolvimento.
Os processos de formao-capacitao para o desenvolvimento local devem abordar o tema

da mudana cultural e o fortalecimento da identidade. Nos aspectos culturais e na base de
identidade que tenha uma sociedade local, existem recursos-chave para impulsionar e orientar
o desenvolvimento scio-econmico (reao diante das crises, diversidade de respostas).
A identidade uma combinao de fatores similares que no se repetem.

Uma das grandes dificuldades que afronta o desenvolvimento o nvel das mentalidades. A
mudana pe em questo os costumes, os hbitos adquiridos, os modelos tradicionais de
conduta. O risco e o fracasso so comuns.
Em qualquer caso, no possvel pensar em processos de desenvolvimento local sem consi-
derar a dimenso de identidade como chave, como condio do empoderamento.
5.7. O poder
Aqui vale destacar alguns dos elementos que Michel Foucault assinala em relao ao tema
do poder.
Este autor marca importantes diferenas em relao a concepes mais tradicionais ou
reducionistas do poder como sendo exercido exclusivamente a partir dos aparatos estatais. Pelo
contrrio, adota uma noo de poder que no faz referncia exclusiva ao plano estatal, mas se
encarrega da multiplicidade de poderes que se exercem na esfera social, os quais se podem definir
como poder social.
Desta forma, fala do subpoder como uma trama de poder microscpico, capilar, que no
o poder poltico nem os aparatos de Estado nem o de uma classe privilegiada, mas o conjunto
de pequenos poderes e instituies situadas num nvel mais baixo. Nesse sentido, no existe um
poder nico, pois na sociedade h mltiplas relaes de autoridade situadas em diferentes nveis,
apoiando-se mutuamente e manifestando-se de maneira sutil. Um dos grandes problemas que
se devem enfrentar no momento das mudanas , precisamente, que no persistam as atuais
relaes de poder.
Para o autor da Microfsica do poder, a anlise deste fenmeno s se efetuou a partir de duas
relaes, a contratual de carter jurdico, baseada na legitimidade ou ilegitimidade do poder
e a dominao de carter repressivo, apresentada em termos de luta-submisso. No se pode
reduzir o problema do poder ao da soberania, j que entre homem e mulher, aluno e professor e
no interior de uma famlia existem relaes de autoridade que no so projeo direta do poder
soberano, mas muito mais condicionantes que possibilitam o funcionamento desse poder, que
so o substrato sobre o qual se assegura.
86
O poder se constri e funciona a partir de outros poderes, dos efeitos destes, independentes
do processo econmico. As relaes de poder se encontram estreitamente ligadas s familiares,
sexuais, produtivas; intimamente entrelaadas e desempenhando um papel de condicionante e
condicionado. Na anlise do fenmeno do poder no se deve partir do centro e descer, mas sim
realizar uma anlise ascendente.
Em Os intelectuais e o poder, Foucault coloca em questo o papel dos intelectuais, que
descobriram que as massas no tm necessidade deles para conhecer: elas sabem muito mais.
Porm, existe um sistema de dominao que obstaculiza, probe, invalida esse discurso e o conhe-
cimento. O poder que no se encontra s nas instncias superiores de censura, mas em toda a
sociedade. A idia de que os intelectuais so os agentes da conscincia e do discurso forma
parte desse sistema de poder. O papel do intelectual no residiria em situar-se adiante das massas,
mas em lutar contra as formas de poder ali onde realiza seu trabalho, no terreno do saber, da
verdade, da conscincia, do discurso; o papel do intelectual consistiria assim em elabo-
rar o mapa e as apostas sobre o terreno onde se vai desenvolver a batalha, e no em dizer como
lev-la a cabo.
Como bem disse Foucault, a estrutura exerce por si mesma um poder de dominao que no
necessariamente ativo e com uso de fora, mas que na maioria dos casos (e a que reside seu
maior perigo) passivo e se caracteriza por manifestar-se em forma de consenso entre os indivduos
(aceitao das normas). A origem est no conjunto de relaes de poder que se estabelecem em
cada sociedade em particular. Com esta caracterstica podemos ver que seu estruturalismo, dife-
rentemente do marxista ou do durkheimiano, antes de ser universal particular a cada objeto
especfico de anlise.
Finalmente, outra caracterstica de sua obra que merece ser ressaltada a constante evoluo de
sua estrutura que avana junto com a sociedade, melhorando seus mecanismos de dominao.
Desse modo, abandona a antiga noo de que o poder se relaciona claramente com as
normas jurdicas que o fazem legtimo ou ilegtimo e centra sua ateno nas noes de estratgias,
mecanismos e de relaes de fora como suas formas de manifestao.
Com base no que j dissemos, podemos deduzir que para analisar as relaes de poder se
deve ter em conta:
1. O sistema de diferenciaes econmicas, jurdicas, de status, culturais etc., j que
toda relao de poder implica diferenciaes que surgem como condies e efeitos ao
mesmo tempo.
2. O tipo de objetivos: o que se busca.
3. As modalidades instrumentais: desde o uso da palavra at a ameaa e o uso da violncia.
4. As formas de institucionalizao: os diferentes tipos de dispositivos.
5. Os graus de racionalizao, j que as relaes de poder toleram um amplo campo de
possibilidades, no qual se tem em conta a eficcia dos instrumentos em relao ao
objetivo.
87
6. A ttulo de concluso
No marco deste documento, considerado explicitamente como sujeito a discusso e reelaborao,
gostaria finalmente de deixar alguns elementos para discusso. Das experincias analisadas pelo
Claeh, surgem algumas concluses para compartilhar:
O desenvolvimento local como idia mestra

A maior parte das experincias vinculadas ao empoderamento ou abordagem baseada em direitos
reconhecem uma dimenso territorial. A maior parte das mesmas, embora no sejam experincias
de desenvolvimento local num sentido estrito, apontam para essa forma de ver a realidade.
No nos encontramos necessariamente diante de processos de gerao de riqueza ou de
controle do excedente econmico num territrio, mas de gerao de massa crtica e de definio
de plataformas para projetos de desenvolvimento local, j que boa parte das experincias que se
possa relatar so processos orientados para ou em perspectiva de desenvolvimento local.
O desenvolvimento local como estratgia de construo de cidadania

A construo de cidadania em sua diversidade de direitos e deveres um processo social e cultural
complexo que implica um forte trabalho no tecido social para o empoderamento das pessoas a
fim de reconhecer suas necessidades econmicas, sociais e culturais e buscar solues para estas.
Assim, uma meta-chave nestes processos de desenvolvimento local que as pessoas e os
coletivos sejam capazes de moldar seus prprios processos e projetos de desenvolvimento e que
sejam parte ativa neles. A partir das experincias analisadas, evidencia-se a necessria insero
laboral para a construo de cidadania; o trabalho como chave para integrao social, criao de
cidadania e mobilidade social e espacial.
No basta somente a declarao e o reconhecimento dos direitos de cidadania, necessrio
criar os mecanismos de exigncia e os espaos de proposio, diante dos quais a sociedade toda
no s o governo se comprometa para a garantia deste direito bsico. o caminho para o
empoderamento.
A participao compartilhada como valor e meio para a governana, para a apropiao do
governo pela sociedade local, sendo que um dos seus ns crticos a sua relao com a tomada
de deciso e com o planejamento. Porque um dos objetivos ltimos do desenvolvimento dar
sentido e significao participao na sociedade.
Atores e agentes do desenvolvimento local

Entendendo a construo da cidadania como uma dinmica de geraes no uma norma ,
cabe perguntar-nos quem o ator que deve fortalec-la; como iniciar os processos de consti-
tuio de atores; e qual o sentido ltimo da ao. Ganham fora a questo dos deveres sociais
e, em particular, a relativa ao papel que cabe a outros agentes diferentes da burocracia estatal,
neste processo de construo de cidadania. Quais so os pontos fortes e fracos da sociedade civil.
Reforma do Estado
A reforma do estado como condio necessria, mas no suficiente. Nos processos de descentrali-
zao, o espao local aparece como propcio para a execuo de programas sociais num trabalho
simultneo de participao e prestao de servios. Neste novo papel dos municpios, os proces-
88
sos de tomada de decises, a superao do poltico como pragmtico, ganham vital importncia.
E mais que a busca de resultados ou de benefcios, a gerao de espaos de conversao, de
visibilidade de experincias e a incorporao do pblico para alm do governamental.
O papel do Estado segue sendo insubstituvel na promoo da eqidade, mas ao mesmo
tempo imperioso avanar no reconhecimento da constituio de prticas sociais autnomas na
sociedade civil.
Sociedade civil
A sociedade civil em seus diversos modos de organizao apresenta graus de associativismo rela-
tivamente densos, de alto potencial mobilizador em nossos territrios latino-americanos, ao mes-
mo tempo que a grande fragmentao e atomizao desta sementes de ao independentes
limita sua possvel articulao sob uma matriz que gere projetos coletivos.
Identidade
A identidade aparece como uma possvel ferramenta de entrada em suas mltiplas dimenses:
simblica, de patrimnio fsico, complexa, que apela para a memria como capital na busca desta
articulao.
Luzes e sombras da interao entre atores

Ao incorporar redes horizontais-territoriais e se organizar em funo destas, a descentralizao
muda radicalmente a forma de produo das polticas pblicas. Assim, a governabilidade
alcanada se o Estado capaz de articular a participao destes atores na formulao e imple-
mentao de polticas.
necessrio identificar segmentos de organizao com a idia do interesse comum (de assumir
como prprios os interesses do pblico) e fortalecer as redes sociais em sua diversidade para
potencializar a negociao, j que as redes homogneas podem no colaborar para sair de situa-
es de excluso ou de segregao social.
O territrio como recurso

O territrio como varivel pertinente, sendo a mnima unidade com sentido e capacidade de
iniciativa para deslanchar processos de desenvolvimento e como varivel complexa em sua poten-
cialidade de operar a partir de diferentes dimenses ou escalas; e em sua necessria articulao
com a regio, no como conceito geogrfico ou virtual, mas como desafio poltico, resultado dos
atores num projeto estratgico prprio.
O territrio, a partir de sua diversidade, no sentido do mltiplo pertencimento territorial de
que desfruta o cidado (como habitante, eleitor, ou trabalhador), apresenta dificuldades para
manejar a diversidade e para inovar nos vnculos necessrios com outros territrios.
Nos nveis de interao local-municipal-nacional e diante do desafio da intersetorialidade no
campo da articulao e das alianas, resgatamos o valor especfico do local para preparar a
motricidade fina, o valor do central para desenvolver a motricidade grossa e a potencialidade
do local para alcanar o nvel de sincronia entre as duas modalidades para a organizao de
polticas pblicas.
89
Diversidade metodolgica, sustentabilidade dos processos, necessidade

de espaos de reflexo, sistematizao e avaliao
Desde as experincias de planejamento e monitoramento mais tradicionais at a criatividade nas
ferramentas de trabalho que utilizam as histrias de vida como mtodo de aproximao e diag-
nstico da realidade, mostra-se o rico leque metodolgico possvel nestes processos.
A conscincia como agente da fragilidade dos processos de desenvolvimento local, sua
suscetibilidade a processos externos e internos. A sustentabilidade dos processos em funo da
formao de agentes de desenvolvimento local, de lideranas diferentes e do questionamento
sobre o desenvolvimento local e o empoderamento: por onde comear. A necessidade de um
trabalho conjunto, paralelo, de fortalecimento dos atores locais e mais o reconhecimento das
antenas locais de ONGs nacionais como atores territoriais. A importncia do fator tempo para a
necessria compreenso e prosseguimento dos processos e dos mbitos de anlise e reflexo
acerca dos fatores detonantes ou iniciadores de processos, suas marcas como tambm os possveis
fatores comuns que surgem das sistematizaes. As experincias apresentadas so um mostrurio
interessante que nos aporta insumos para capitalizar nos processos em que entramos.
BIBLIOGRAFA
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SEN, Amartya. Teoras del desarrollo a principios del siglo XXI. Revista Centroamericana
de Economa, (57-8), 2000.
90
O caminho do empoderamento:
articulando as noes de
desenvolvimento, pobreza
e empoderamento
Marta Antunes1
Neste ensaio apresentada uma articulao terica das noes de desenvolvi-

mento, pobreza e empoderamento, partindo das abordagens de desenvolvimento como liberdade,
de Amartya Sen, e de rural livelihoods, de Robert Chambers.
Este balano terico tem como fim contribuir para a reflexo em curso na ActionAid Brasil
acerca de sua abordagem estratgica, que coloca o empoderamento como principal meio de
combate pobreza.
Para esta discusso, tomaremos como base uma experincia de pesquisa em andamento2
sobre duas ONGs Assema3 e AS-PTA4 , parceiras da ActionAid Brasil no Nordeste brasileiro.
Como salientamos, o objetivo deste ensaio no apresentar nem discutir essas duas
experincias, mas contribuir com um modelo analtico que articule desenvolvimento, pobreza e
empoderamento. Para tal, comearemos por apresentar um balano terico das noes de desen-
volvimento, pobreza e empoderamento.
Em seguida, apresentaremos a abordagem de rural livelihoods, de Chambers, na forma como
esta foi aplicada por Bebbington (1997 e 1999) anlise de pobreza e viabilidade dos camponeses
da regio andina da Amrica Latina. Esta ltima ajuda a colocar as pessoas, famlias e comunidades
no centro da discusso de pobreza, enfocando nas estratgias que as mesmas esto empreendendo
para superar sua condio de pobreza, acessando a recursos e (re)construindo o acesso sociedade
civil, ao Estado e ao mercado.
Ao falar na relao entre pessoas, famlias e comunidades com o Estado, com a sociedade
civil e dentro da prpria famlia e comunidade, necessrio entrar na discusso de accountability
e participao, o que ser realizado em seguida. No final, sero apresentadas nossas contribui-
es para a reflexo em curso na ActionAid Brasil.
1 Economista e mestranda do CPDA/UFRRJ.

2 A reflexo apresentada neste ensaio tem a contribuio das entrevistas realizadas nas reas de assentamento de atuao da
Assema com tcnicos desta organizao e de suas organizaes parceiras de base, assim como de lideranas locais, no mbito
da pesquisa Cooperao Internacional, ONGs e Superao das Pobrezas no Nordeste Brasileiro: O Caminho do
Empoderamento. Tem tambm a contribuio das discusses realizadas com a equipe da AS-PTA Paraba e com seus parceiros
locais, no mbito do diagnstico em curso sobre os caminhos da incluso dos mais pobres.
3 Assema Associao em reas de Assentamento do Maranho.
4 AS-PTA Paraba Assessoria e Servios a Projetos em Agricultura Alternativa.
91
1. Desenvolvimento alternativo:
as noes de desenvolvimento, pobreza
e empoderamento
Para entender melhor os conceitos e noes a serem utilizados na discusso, apresentamos o
contexto em que os mesmos surgiram e evoluram, ou seja, os debates sobre a ascenso e
queda da economia do desenvolvimento (Hirschman, 1986).5
Durante a ascenso da economia do desenvolvimento, vrios tericos defendiam o desen-
volvimento como crescimento e progresso econmico.6 Segundo Hirschman (1986), a teoria do
crescimento, embora orientada para a reconstruo das economias europias, a partir dos anos
50 comea a ser aplicada nos pases em desenvolvimento. De acordo com Maluf (1997), esta
exerceu forte influncia na fundamentao de diversos diagnsticos da realidade latino-americana
do ps-guerra, inclusive, e principalmente, os da Cepal, que defendia a industrializao como o
paradigma do crescimento econmico. Em relao agricultura, era necessria a sua modernizao,
para que esta cumprisse suas funes no processo de industrializao como substituio de
importaes, o que levou ao favorecimento da agricultura patronal e expulso prematura de
mo-de-obra do campo para a cidade.7
Os resultados dessas teses esto a o crescimento econmico no originou o desenvolvi-
mento dos pases latino-americanos e a pobreza mantm-se em nvel elevado nestes pases
e levaram ao incio da queda da disciplina.
Segundo Hirschman (1986), quando se revelou que as medidas destinadas a favorecer o
crescimento econmico estiveram freqentemente na origem de uma srie de eventos que se
traduziram em graves regresses nos domnios social, poltico (ciclo de ditaduras latino-americanas)
e cultural, a tranqila segurana que animava a economia do desenvolvimento foi abalada e esta
comea a duvidar de si mesma.
Em 1970, Dudley Seer anuncia o destronar do PIB per capita como objetivo exclusivo do
desenvolvimento. Em finais dos anos 1980, Sen (1988) reivindica que necessrio que se recuse
a viso do desenvolvimento econmico como mero crescimento econmico, defendendo que
existem muitas outras variveis que tambm influenciam as condies de vida, cujo papel o
conceito de desenvolvimento no pode ignorar.
Segundo Stewart (1995), em muitos pases o crescimento da renda per capita foi acom-
panhado por elevados nveis de pobreza, com aumento dos mesmos, e por um problema cres-
cente de desemprego. A distribuio da renda no era eqitativa e tornou-se ainda mais desigual.
Embora a esperana de vida e a educao tenham melhorado em termos mdios significativa-
mente, alguns pases com crescimento acelerado (ex.: Paquisto e Brasil) tiveram fracas notas
neste tema, enquanto pases de baixa renda alcanaram bons nveis em termos de indicadores
humanos (ex.: Sri Lanka).
5 Nosso objetivo neste ponto no esgotar a discusso acerca da ascenso e queda da economia do desenvolvimento, mas
sim fazer uma breve apresentao do contexto em que surgiu a abordagem do desenvolvimento alternativo.
6 Segundo Leys (1996), a teoria de desenvolvimento era na sua origem apenas uma teoria acerca da melhor forma para colnias
e ex-colnias acelerarem o crescimento econmico nacional no ambiente internacional do ps-guerra.
7 Ver Armani (1998: 28/9), Binswanger (1995: 2/5-11/13-5), Throsby (1986: 23-6), World Bank (1995).
92
O CAMINHO DO EMPODERAMENTO: ARTICULANDO AS NOES DE DESENVOLVIMENTO, POBREZA E EMPODERAMENTO
Surge ento a questo: O que fazer? Que origina vrias outras questes.
o fim da economia do desenvolvimento, que se fragmentou, caminhou para a interdiscipli-
naridade?
H que negar a possibilidade de domesticar o processo de desenvolvimento imanente, ou

seja, negar a prtica de desenvolvimento intencional, quer pelo Estado, quer pela sociedade
civil defesa da era ps-desenvolvimento8 e do desenvolvimento livre de tutela?9
Deve-se insistir no crescimento econmico acompanhado das polticas compensatrias das

evidentes mazelas sociais e ambientais geradas pelos padres de crescimento que vigoram
at aos dias atuais? (Maluf, 2000: 55)10 Deixar ao Estado a mera funo de regular o
mercado e compensar os excludos?
Optar por polticas de desenvolvimento alternativo?11
, ento, neste contexto de incerteza quanto ao futuro da economia do desenvolvimento

que surge a abordagem de desenvolvimento alternativo, da qual o empoderamento um
conceito-chave. Este modelo tem como reivindicaes polticas-chave a integrao poltica (demo-
cracia participativa), a integrao econmica (crescimento econmico adequado), a integrao
social (igualdade de gnero) e a integrao futura (sustentabilidade).
Os autores do desenvolvimento alternativo defendem os direitos humanos universais e os
direitos particulares dos cidados em determinadas comunidades polticas, especialmente os di-
reitos das pessoas at ento sem voz, os pobres sem poder, que constituem a maioria. O modelo
de desenvolvimento alternativo envolve um processo de empoderamento cujo objetivo a longo
prazo reequilibrar a estrutura de poder na sociedade, tornando a ao do Estado mais sujeita
prestao de contas, aumentando os poderes da sociedade civil na gesto de seus prprios assun-
tos e tornando o mercado mais responsvel.12 Um desenvolvimento alternativo consiste na prima-
zia da poltica para proteger os interesses do povo, especialmente dos setores desempoderados,
das mulheres e das geraes futuras assentes no espao de vida da localidade, regio e nao
(Friedmann, 1996, 33).
Embora um desenvolvimento alternativo seja inicialmente baseado em localidades particulares,
seu objetivo a longo prazo transformar a totalidade da sociedade atravs da ao poltica aos
nveis nacional e internacional. Sem este salto qualitativo do local para o global, o desenvolvi-
mento alternativo continuar encapsulado dentro de um sistema de poder altamente restritivo,
incapaz de progredir em direo ao genuno desenvolvimento que procura (Friedmann, 1996, 33).
O desenvolvimento alternativo tem como objetivo procurar uma mudana nas estratgias
nacionais existentes atravs de uma poltica de democracia participativa, de crescimento econ-
mico apropriado, de igualdade de gneros e de sustentabilidade ou eqidade entre geraes.
8 Sobre o enfoque ps-moderno ver Maluf (2000: 65/6).

9 Cowen e Shenton (1996), citados por Maluf (2000: 68/70).
10 Para crtica combinao crescimento econmico com polticas sociais compensatrias ver Maluf (2000: 60/1).
11 Pieterse (1998), citado por Maluf (2000: 68/9), critica o desenvolvimento alternativo por consider-lo um campo fragmentado
em termos tericos e pela perda de seu sentido alternativo na medida em que a corrente tradicional incorporou muitos de seus
lemas embora na verdade o que fez foi cooptar seus conceitos e noes para simplesmente os agregar a suas estratgias
centradas no crescimento, caso do Banco Mundial.
12 O que se pode considerar como uma forma de equilibrar os desequilbrios dos nveis de poder entre as trs esferas: Estado,
mercado e sociedade civil.
93
Embora defenda uma poltica de unidades de base, um desenvolvimento alternativo necessita de

um Estado forte (democrtico e no autoritrio) que instaure as suas polticas. Um Estado que
aposte numa democracia participativa, em que os poderes para gerir problemas sejam entregues a
instncias locais e ao prprio povo, organizado em comunidades. , ento, necessrio transformar
dramaticamente o Estado e a doutrina dominante para possibilitar que os setores desprovidos de
poder sejam includos nos processos polticos e econmicos, tenham os seus direitos de cidadania
e sejam reconhecidos como seres humanos (Friedmann, 1996).
Contudo, a ao local encontra-se fortemente restringida por foras econmicas globais,
estruturas de bem-estar desiguais e alianas de classe hostis. Se estas no forem modificadas, o
desenvolvimento alternativo restringir-se- a uma ao sustentada para manter os pobres afasta-
dos de uma misria ainda maior e para conter a devastao da natureza. Assim, se o desenvolvi-
mento alternativo encara a mobilizao da sociedade civil a partir das bases, tem tambm que,
num segundo passo, lutar pela emancipao num territrio maior nacional e internacional
(Friedmann, 1996, XI).
1.1. Desenvolvimento e combate s pobrezas

As noes de desenvolvimento e pobreza a serem utilizadas tm como base as apresentadas
por Sen em sua abordagem mais recente Desenvolvimento como liberdade , que pode ser vista
como o amadurecimento da abordagem de titularidades13 e capacidades14 da mesma autoria.
Nesta abordagem, o desenvolvimento visto como um processo de eliminao de privaes
de liberdades e ampliao das liberdades substantivas 15 interligadas de diferentes tipos que as
pessoas tm razo para valorizar. Ou seja, uma noo aberta, que respeita a diversidade humana
e sua liberdade de escolha.
E a pobreza vista como privao de capacidades em vez de meramente como baixo nvel de
renda. O que no significa uma negao da idia sensata de que a renda baixa claramente uma
das causas principais da pobreza, pois a falta de renda pode ser uma razo primordial da privao
de capacidades de uma pessoa. Porm, ao colocar a nfase da anlise da pobreza nas capacidades,
possvel melhorar o entendimento da natureza e das causas da pobreza e privao desviando a
ateno principal dos meios (e de um meio especfico que geralmente recebe ateno exclusiva,
ou seja, a renda) para os fins que as pessoas tm razo para buscar e, correspondentemente, para
as liberdades de poder alcanar esses fins.
13 A abordagem das titularidades tem trs conceitos bsicos: o conjunto de dotaes de recursos (endowment set), que se define
como a combinao de todos os recursos legalmente possudos por uma pessoa (tangveis e intangveis); o conjunto de
titularidades (entitlement set), conjunto de todas as combinaes possveis de bens e servios que uma pessoa pode obter
legalmente atravs do uso do seu conjunto de dotaes de recursos; e o mapa de titularidades (entitlement mapping ou
E-mapping), que a relao entre o conjunto de dotaes de recursos e o de titularidades, i.e., mostra a taxa pela qual os
recursos do conjunto de dotaes podem ser convertidos em bens e servios do conjunto de titularidades. O mapa de
titularidades ter trs componentes: um componente de produo, um componente de troca e um componente de
transferncia. possvel identificar quatro fontes de falha de titularidade: perda de dotao de recursos, falha de produo,
falha de troca e falha de transferncia (Osmani, 1995).
14 A abordagem de capacidades (ou de desenvolvimento como expanso de capacidades) baseia-se na avaliao da mudana
social em termos de enriquecimento da vida humana como seu resultado (desenvolvimento humano), onde a vida humana
vista como sendo constituda de modos de fazer e de ser (doings and beings) que em conjunto se definem como modos de
funcionar (functionings). O objetivo fundamental do desenvolvimento o de expandir as capacidades das pessoas para fazer e
ser. As capacidades determinam as vrias combinaes de modos de funcionar que uma pessoa pode atingir exercendo sua
opo de escolha (Stewart, 1995).
15 Capacidades possudas por uma pessoa.
94
Segundo esta abordagem, para que ocorra desenvolvimento preciso que se removam as
principais fontes de privao de liberdades e que se ampliem as liberdades substantivas.
Como primeira fonte de privao de liberdades temos a pobreza econmica, que rouba das
pessoas a liberdade de saciar a fome, de obter uma nutrio satisfatria ou remdios para doenas
tratveis, a oportunidade de vestir-se ou de morar de modo apropriado, de ter acesso a gua
potvel e saneamento bsico. Como segunda, a carncia de servios pblicos e de assistncia
social, que se traduz na ausncia de programas epidemiolgicos, de um sistema bem planejado
de assistncia mdica e educao ou de instituies eficazes para a manuteno da paz e da
ordem locais. E, ainda, a negao de liberdades polticas e civis por regimes autoritrios e de
restries impostas liberdade de participar da vida social, poltica e econmica da comunidade.
Ou seja, a pobreza e a tirania, a carncia de oportunidades econmicas e a destituio social
sistemtica, a negligncia dos servios pblicos e a intolerncia ou interferncia excessiva de
Estados repressivos, so vistas como obstculos ao exerccio e expanso de liberdades.
Sen considera cinco tipos de liberdades substantivas,16 vistos numa perspectiva instrumental:
liberdades polticas, facilidades econmicas, oportunidades sociais, garantias de transparncia e
segurana protetora.
As liberdades polticas referem-se s oportunidades que as pessoas tm para determinar
quem deve governar e com base em que princpios, alm de inclurem a possibilidade de fiscalizar
e criticar as autoridades, de ter liberdade de expresso poltica e uma imprensa sem censura, de
ter liberdade de escolher entre diferentes partidos polticos etc. As facilidades econmicas dizem
respeito a oportunidades que os indivduos tm para utilizar recursos econmicos com propsito
de consumo, produo ou troca. As oportunidades sociais so disposies que a sociedade esta-
belece nas reas de educao, sade etc., que influenciam a liberdade substantiva de o indivduo
viver melhor. As garantias de transparncia referem-se s necessidades de sinceridade que as
pessoas podem esperar: a liberdade de lidar uns com os outros sob garantias de segredo e clare-
za. Estas tm um claro papel instrumental como inibidoras da corrupo, da irresponsabilidade
financeira e de transaes ilcitas. A segurana protetora necessria para proporcionar uma rede
de segurana social, impedindo que a populao no limiar da vulnerabilidade seja reduzida
misria e, at mesmo, fome e morte. Esta incorpora disposies institucionais fixas e medidas
ad hoc em caso de emergncias.
Embora Sen centre sua anlise nas esferas do Estado e do mercado, ao longo de seu livro
possvel perceber que estas liberdades individuais podero ser expandidas atravs do acesso s
organizaes da sociedade civil, ao Estado e ao mercado.
Nesta abordagem, a liberdade considerada o fim primordial e o principal meio do desen-
volvimento, isto , respectivamente, o papel constitutivo e o papel instrumental da liberdade no
desenvolvimento.
As liberdades instrumentais tendem a contribuir para a capacidade geral de a pessoa viver
mais livremente (fim), mas tambm tm o efeito de complementar-se mutuamente (meios), contri-
buindo para o desenvolvimento via expanso de liberdades. Ou seja, as liberdades instrumentais
aumentam diretamente as capacidades das pessoas, mas tambm ligam-se umas s outras e
contribuem para o aumento da liberdade humana em geral, que permite s pessoas levarem o
modo de vida que elas com razo valorizam (Sen, 2000).
16 Sen reconhece que no uma listagem completa.
95
Esta anlise de desenvolvimento considera as liberdades dos indivduos os elementos consti-

tutivos bsicos. Atenta-se particularmente para a expanso de capacidades (capabilities) das pessoas
de forma a que estas levem o tipo de vida que com razo valorizam. Ou seja, o papel consti-
tutivo relaciona-se importncia da liberdade substantiva no enriquecimento da vida humana.
As liberdades substantivas incluem capacidades elementares como, por exemplo, ter condies de
evitar privaes como a fome, a subnutrio, a morbidez inevitvel e a morte prematura, bem
como as liberdades associadas a saber ler e fazer clculos aritmticos, ter participao poltica e
liberdade de expresso etc. Essas capacidades podem ser aumentadas pelas polticas pblicas e a
direo de polticas pblicas pode por sua vez ser influenciada pelo uso efetivo das capacidades
participativas do povo relao de mo dupla.
O papel instrumental da liberdade diz respeito ao modo como diferentes tipos de direitos,
oportunidades e titularidades (entitlements) contribuem para a expanso da liberdade humana
em geral e, assim, para a promoo do desenvolvimento. A eficcia da liberdade como instrumento
reside no fato de que diferentes tipos de liberdade se inter-relacionam. E um tipo de liberdade
pode contribuir imensamente para promover liberdades de outros tipos, sendo o processo de
desenvolvimento crucialmente influenciado por essas inter-relaes (Sen, 2000).
Observe-se que, para responder s mltiplas liberdades inter-relacionadas, existe a necessi-
dade de desenvolver e sustentar uma pluralidade de instituies, como sistemas democrticos,
mecanismos legais, estruturas de mercado, proviso de servios de educao e sade, facilidades
para a mdia e outros tipos de comunicao etc. (Sen, 2000). Contudo, necessrio que essas
instituies considerem e respeitem o tecido social existente.
Sen ainda salienta duas razes pelas quais a liberdade central para o processo de desenvol-
vimento: a razo avaliatria e a razo da eficcia.
Segundo a razo avaliatria, a liberdade substantiva considerada essencial, uma vez que o
xito de uma sociedade, nesta viso de desenvolvimento como expanso de liberdades, deve ser
avaliado primordialmente segundo as liberdades substantivas que os membros dessa sociedade
desfrutam. Ter mais liberdade para fazer as coisas que so justamente valorizadas importante
por si mesmo para a liberdade global da pessoa e importante porque favorece a oportunidade
de a pessoa ter resultados valiosos. Ambas as coisas so relevantes para a avaliao da liberdade
dos membros da sociedade e, conseqentemente, cruciais para a avaliao do desenvolvimento
da sociedade.
A razo da eficcia diz-nos que a liberdade substantiva no apenas a base da avaliao do
xito e do fracasso, mas tambm um determinante principal da iniciativa individual e da eficcia
social. Ter mais liberdade melhora o potencial das pessoas de cuidar de si e de influenciar o
mundo, questes centrais para o processo do desenvolvimento. Quem se relaciona com o aspecto
de condio de agente do indivduo (como membro do pblico e como participante de aes
econmicas, sociais e polticas) algum que age e ocasiona mudana e cujas realizaes
podem ser julgadas de acordo com seus prprios valores e objetivos, independentemente de as
avaliarmos ou no tambm segundo algum critrio externo.
Os fins e os meios do desenvolvimento exigem que a perspectiva da liberdade seja colocada
no centro do palco. Nessa perspectiva, as pessoas tm de ser vistas como ativamente envolvidas
dada a oportunidade na conformao de seu prprio destino e no apenas como beneficirias
passivas dos frutos de engenhosos programas de desenvolvimento. O Estado e a sociedade tm
papis amplos no fortalecimento e na proteo das capacidades humanas.
96
Ento, no combate pobreza rural no Nordeste brasileiro, seguindo as noes de desen-

volvimento e pobreza de Sen, necessrio direcionar os esforos para combater as principais
fontes de privao de liberdades no campo e ampliar as liberdades substantivas da populao rural.
Como principais fontes de privao no campo temos: a pobreza econmica, cujos principais
alvos so os agricultores familiares do Nordeste;17 a carncia de servios pblicos e assistncia
social, sendo necessrio que os investimentos em servios pblicos (ex.: educao, sade) deixem
de privilegiar o urbano e comecem a olhar mais para o rural; e a negao de liberdades polticas
e civis, o que no Nordeste rural se traduz, por exemplo, no poder das elites oligrquicas e no
seu acesso privilegiado ao Estado e capacidade de influenciar a formulao de polticas e
programas em seu favor, criando simultaneamente uma relao clientelista com a populao
rural (ex.: poltica de seca).
Para ampliar as liberdades substantivas da populao rural necessrio ampliar suas liberda-
des polticas (que podem incluir descentralizao, accountability e participao), ampliar suas
facilidades econmicas (acesso a recursos ex.: terra e financiamento para consumo, produo
e troca), suas oportunidades sociais (ex.: educao e sade), as garantias de transparncia
(ex.: ausncia de corrupo) e a segurana protetora (rede de segurana social, ex.: aposentadoria
rural). O que ter de ocorrer juntamente com um processo de empoderamento desses atores e
suas organizaes locais para que estes possam ter vez e voz18 nas trs esferas de atuao
Estado, mercado e sociedade civil. Ou seja, apostar num tipo de desenvolvimento que olhe para o
potencial de desenvolvimento da agricultura e para a possibilidade de os agricultores familiares
se tornarem agentes do seu prprio desenvolvimento.
1.2. Empoderamento
O empoderamento encarado como estmulo e motor do processo de desenvolvimento e
superao das pobrezas. Um processo contnuo e em constante renovao que permite a susten-
tabilidade dos processos locais de desenvolvimento a longo prazo, por exemplo, com a sada das
ONGs internacionais e nacionais da gesto do projeto de desenvolvimento e com a passagem da
responsabilidade de gesto do mesmo s comunidades locais.
Consideramos interessante apresentar algumas das diversas noes de empoderamento que
se podem encontrar na literatura como contribuio para a discusso final.
Cornwall (2000) refere-se ao termo empoderamento como o mais malevel, aquele que
apresentou maiores mudanas de significado nas ltimas trs dcadas do sculo XX no contexto
do desenvolvimento, e ao seu esvaziamento por uso generalizado e no muito cuidado. Segundo
a autora, os discursos de desenvolvimento alternativo dos anos 1970 viam empoderamento como
o processo atravs do qual as pessoas se envolviam ativamente na luta para aumento de controle
sobre recursos e instituies (Cornwall, 2000: 74).
17 Os pobres do Nordeste agrrio correspondem hoje a 63% da pobreza rural do pas e a 32% dos pobres brasileiros. Eles so 9%
dos brasileiros, mas recebem menos de 1% da renda familiar nacional. Destes, em 1990, viviam da agricultura de auto-
subsistncia 83% dos chefes de famlias pobres, cuja renda familiar dependia em 76% daquela atividade. (DESER, 1997, citado
por Armani, 1998: 32).
18 No decorrer de uma reunio no mbito do diagnstico sobre os caminhos de incluso dos mais pobres na AS-PTA, uma
liderana sindical, Nelson Ferreira, do STR de Lagoa Seca, colocou que, alm de serem sem voz os excludos so tambm sem
vez sem vez e sem voz!.
97
Muitas vezes associado com a simples participao nos processos de desenvolvimento e

interpretado de forma restrita como ganho individual, a linguagem do empoderamento, no incio
dos anos 1990, tornou-se um termo confortvel para o mainstream do desenvolvimento. Para alguns
o termo adquiriu um significado ainda mais amplo. O Banco Mundial19, por exemplo, v o empo-
deramento dos sem voz como uma faceta da participao. Segundo seu relatrio, ao dar informao
ao pblico e descentralizar a tomada de deciso as agncias governamentais empoderam automa-
ticamente os diferentes stakeholders e grupos de interesse, se a tomada de deciso for flexvel por
parte das agncias.
Para Cornwall (2000), no aparece nestas vises de empoderamento o reconhecimento das
relaes de poder existentes que podem impedir o uso de espaos polticos que podem ser abertos
pelos esforos de empoder-los.
Mas essas no so as nicas relaes de poder excludas dessas vises. A noo de empode-
ramento precisa tambm considerar as relaes de poder existentes na famlia, nas prprias comuni-
dades e organizaes e nos movimentos da sociedade civil que, voluntria ou involuntariamente,
excluem alguns de seus membros da tomada de decises, do acesso aos recursos e do exerccio de
suas capacidades; as relaes de poder dentro da esfera do mercado, que subordinam ou excluem
totalmente os agricultores familiares do acesso ao mesmo em condies de maior eqidade, quer
para comprar, quer para vender; e o fato de o empoderamento no ser algo que se possa fazer
pelas pessoas, mas sim algo que as pessoas tm de fazer por elas mesmas, ou seja, que no
possvel empoderar algum, mas sim estimular o processo individual e coletivo de empoderamento.
um processo que tem origem dentro das pessoas, no seio das comunidades e das organizaes
locais, que no pode ser pensado de cima para baixo (medidas assistencialistas e polticas cliente-
listas no se enquadram neste processo), nem de fora para dentro.
Segundo Costa (2000), o conceito de empoderamento surgiu com os movimentos de direitos
civis nos EUA nos anos 1970, atravs da bandeira do poder negro, como uma forma de autovalo-
rizao da raa e conquista de uma cidadania plena. Esta autora define empoderamento como
o mecanismo pelo qual as pessoas, as organizaes, as comunidades tomam controle de seus
prprios assuntos, de sua prpria vida, de seu destino, tomam conscincia da sua habilidade e
competncia para produzir e criar e gerir (Costa, 2000: 7). Este conceito comeou a ser utilizado
pelas feministas, no mesmo perodo, para se referirem alterao radical dos processos e estruturas
que reduzem a mulher a uma posio subordinada. As mulheres tornam-se empoderadas atravs
de decises coletivas e mudanas individuais (Costa, 2000: 7).
Segundo Stromquist,20 ainda dentro da linha feminista, os parmetros do empoderamento
so: a construo de uma auto-imagem e confiana positiva, o desenvolvimento da habilidade
para pensar criticamente, a construo da coeso de grupo, a promoo da tomada de decises
e a ao. E este processo d-se atravs de cinco nveis de igualdade: de bem-estar; de acesso aos
recursos; de conscientizao; de participao e de controle.
Ainda segundo esta autora, uma definio de empoderamento deve incluir os componentes
cognitivos, psicolgicos, polticos e econmicos. O componente cognitivo refere-se compreenso
que as mulheres tm da sua subordinao, assim como das causas desta em nveis micro e macro
da sociedade. Envolve a compreenso de ser e a necessidade de fazer escolhas, mesmo que
19 Relatrio de 1994, citado pela autora.

20 Stromquist, N. La busqueda del empoderamiento: em qu puede contribuir el campo de la educacin. In: Leon, M. (org.) Poder
y empoderamiento de las mujeres. Bogot, MT Editores, 1997, citada por Costa (2000).
98
possam ir contra as expectativas culturais e sociais. O componente psicolgico inclui o desenvol-

vimento de sentimentos que as mulheres podem pr em prtica no nvel pessoal e social para
melhorar sua condio, assim como a nfase na crena de que podem ter xito nos seus esforos
por mudanas: autoconfiana e auto-estima so fundamentais. O componente poltico supe a
habilidade para analisar o meio circundante em termos polticos e sociais, que tambm significa a
capacidade para organizar e promover mudanas sociais. O componente econmico supe a
independncia econmica das mulheres. um componente fundamental de apoio ao componen-
te psicolgico, pois possibilita o fim da dependncia financeira.
Por outro lado, Blackburn (1993: 5), em seu estudo sobre educao popular na Amrica
Latina, v educao como um processo de empoderamento atravs do qual os oprimidos se
tornam conscientes das injustias sistemticas que os mantm pobres e decidem agir para aliviar
essas injustias.
Por seu lado, Friedmann (1996), em sua abordagem do empoderamento, coloca a nfase na
autonomia das tomadas de deciso de comunidades territorialmente organizadas, na autode-
pendncia local (mas no na autarcia), na democracia direta (participativa) e na aprendizagem
social pela experincia. E considera empoderamento todo o acrscimo de poder que, induzido
ou conquistado, permite aos indivduos ou unidades familiares aumentarem a eficcia do seu
exerccio de cidadania.
O ponto de partida do processo de empoderamento a localidade, porque a sociedade civil
mais prontamente mobilizvel em torno de temas locais, mas o objetivo de que este processo
avance para o nvel regional, nacional e internacional.
Segundo o autor, na sua luta pela vida e condies de vida, as unidades domsticas dispem
de trs tipos de poder: o social, o poltico e o psicolgico.
O poder social entendido como o acesso a certas bases de produo domstica, como a
informao, o conhecimento e as tcnicas, a participao em organizaes sociais e os recursos
financeiros. Quando uma economia domstica incrementa o acesso a estas bases, sua capacidade
de estabelecer e alcanar objetivos aumenta tambm.
O poder poltico diz respeito ao acesso dos membros individuais de unidades domsticas ao
processo pelo qual so tomadas decises, particularmente as que afetam o seu futuro como
indivduos, inclusive dentro do agregado familiar nas decises tomadas dentro da casa. O poder
poltico no apenas o poder de votar, mas tambm o poder da voz e da ao coletiva (parti-
cipao em associaes polticas, como partido, movimento social, grupo de interesse, sindicato
de trabalhadores ou agricultores).
O poder psicolgico visto como uma percepo individual de fora e sua presena mani-
festa-se num comportamento de autoconfiana. O empoderamento psicolgico , muitas vezes,
o resultado de uma ao vitoriosa nos domnios social e poltico, podendo resultar de um trabalho
intersubjetivo. O poder psicolgico ter efeitos positivos na luta continuada da unidade domstica
pelo aumento dos seus poderes social e poltico efetivos.
O objetivo ento o empoderamento das unidades domsticas e dos seus membros indivi-
duais nos trs sentidos. um processo que comea por baixo e pelo interior de formaes sociais
especficas territorialmente comunidades, aldeias, vizinhanas (Friedmann, 1996).
Friedmann (1996) v pobreza como um estado de desempoderamento que tem como
ponto de partida o pressuposto de que as famlias pobres no tm poder social para melhorar as
condies de vida dos seus membros. A pobreza encarada como a falta de acesso s bases de
poder social, ou seja, a privao de: espao de vida defensvel, tempo excedente, conhecimentos
99
e tcnicas, informao adequada, organizao social, redes sociais, instrumentos de trabalho,

condies de vida e recursos financeiros. Estas bases so interdependentes, pois todas elas se
ligam a meios de obteno de outros meios num processo espiral de aumento de poder social
(Friedmann, 1996).
De acordo com esta abordagem, a superao das pobrezas passa pela aquisio de poder
social e sua transferncia para poder poltico efetivo, possibilitando que os interesses das unidades
domsticas e das localidades sejam efetivamente defendidos e aceitos na macroesfera da poltica
regional, nacional e mesmo internacional (Friedmann, 1996), ou seja, na relao com atores da
esfera do Estado, nos diferentes nveis.
Para Gita Sen (1997), empoderamento relaciona-se, primeiro e antes de tudo, com o poder,
mudando as relaes de poder em favor daqueles que anteriormente tinham pouca autoridade
sobre suas prprias vidas. Para a autora, empoderamento o processo de ganhar poder, tanto
para controlar recursos externos como para o aumento da auto-estima e da capacidade interna.
Ela considera que o verdadeiro empoderamento inclui tipicamente dois elementos e raramente
sustentvel sem algum deles. Uma mudana no acesso a recursos externos sem uma mudana na
conscincia pode deixar as pessoas sem flexibilidade, motivao e ateno para fazer frente a e/ou
obter esse poder, deixando um espao aberto para que outros o obtenham. Para ser sustentvel,
o processo de empoderamento deve modificar tanto a autopercepo das pessoas como o con-
trole sobre suas vidas e sobre seus ambientes materiais. Considera, ainda, que embora os agentes
externos de mudana possam catalisar ou criar um ambiente de apoio, so as pessoas que empo-
deram a si mesmas.
Tomaremos ento como base as diferentes noes de empoderamento apresentadas para a
discusso final.
2. Estratgias de reproduo individuais

e coletivas na (re)construo do acesso
ao Estado, ao mercado e sociedade civil
Se so as pessoas que empoderam a si mesmas e se aos agentes externos de desenvolvimento
cabe o papel de facilitador e de catalisador do processo (e por vezes de estimulador), interessante
refletir sobre como as pessoas, famlias e comunidades esto-se empoderando. Quais suas estra-
tgias tradicionais (individuais e/ou coletivas) de melhoria de suas condies de vida? Qual o
papel das organizaes e movimentos da sociedade civil? E do Estado? E do mercado?
Para embasar esta discusso apresentaremos a abordagem de rural livelihoods de Chambers,
na forma como esta foi aplicada por Bebbington (1997 e 1999) anlise da pobreza e viabilidade
dos camponeses da regio andina da Amrica Latina.
Destes trabalhos de Bebbington surge um esquema analtico 21 que se prope a desenvolver e
articular as abordagens anteriores. Apresentaremos ento este esquema que servir de base
discusso final.
21 Este esquema analtico inova ao levantar uma das principais crticas abordagem de capacidades de Sen a de realizar uma
anlise esttica que ignora a varivel tempo ao analisar as trajetrias de reproduo rurais (rural livelihoods).
100
O DFIF, adaptando a definio de rural livelihoods de Chambers,22 compreende livelihood

como o conjunto de capacidades, ativos e atividades necessrios para viver. Uma livelihood
sustentvel quando consegue lidar com e recuperar de crises e choques e manter e aumentar suas
capacidades e ativos tanto no presente como no futuro, sem dilapidar a base de recursos naturais.
De forma simplificada, o DFID apresenta o esquema analtico de livelihoods sustentveis como
vendo as pessoas operando num contexto de vulnerabilidade. Neste contexto, estas tm acesso a
certos ativos (capital humano, capital natural, capital financeiro, capital social e capital fsico) ou
fatores redutores da pobreza. Estes ganham seu significado e valor atravs do ambiente social,
institucional e organizacional prevalecente. Este ambiente tambm influencia as estratgias de
livelihoods formas de combinar e usar os ativos que so abertas s pessoas na perseguio de
resultados benficos de livelihoods que vo ao encontro de seus prprios objetivos de livelihoods
(DFID, 1999, 2000).
De suas anlises, Bebbington (1997 e 1999) conclui que apesar da diversidade das estratgias
adotadas e dos seus, cada vez mais, componentes no-agrrios,23 possvel detectar temas comuns
em termos de trajetrias de reproduo rurais (rural livelihoods) bem sucedidas. Temas esses que
circulam em torno da questo do acesso e, em particular, acesso a: diferentes recursos (crdito,
terra, qualificaes, trabalho etc., dependendo das estratgias de reproduo rurais); diferentes
oportunidades para transformar esses recursos em fontes de otimizao de livelihoods (acesso a
novos mercados de trabalho e de produto, por exemplo); acesso a meios que permitam melhorar
as formas existentes atravs das quais esses recursos contribuem para as suas estratgias de
reproduo; e, de modo a alcanar cada um dos acessos, as pessoas tm sido dependentes da
capacidade de alcanar essas diferentes formas de acesso, o que pode vir de forma muito variada
de redes de parentesco ou tnicas, de organizaes sociais, de organizaes estatais e no-gover-
namentais intermedirias e tambm de outros atores intermedirios do mercado.
Por outro lado, as falhas de melhoria das rural livelihoods parecem ter como principais
razes a falha ou incapacidade para: defender os seus ativos existentes (perda de terra, de capital
financeiro), identificar e assegurar oportunidades para transformar ativos em livelihoods e
proteger meios existentes de transformar ativos em livelihoods (perder um lugar num mercado).
Bebbington chama ateno para um fator importante na conteno das foras que geram
pobreza, que a capacidade das pessoas para construir e utilizar adequadamente redes e ligaes
com atores do Estado, do mercado e da sociedade civil, que ajudam as famlias a aceder, defender
e capitalizar seus ativos. E para o fato de as pessoas apresentarem fortes limitaes neste tipo de
capacidade (Bebbington, 1999).
Conseqentemente, um esquema analtico para analisar estratgias de reproduo rurais
capazes de reduzir a pobreza necessita, no mnimo, de levar em conta: o acesso das famlias a
cinco tipos de ativos24 de capital (natural, produzido, humano, social e cultural); os modos como
elas combinam e transformam esses ativos na construo de livelihoods que, na medida do
22 Chambers, R. & Conway, G. Sustainable rural livelihoods: practical concepts for the 21 st century. IDS Discussion Paper 296,
Brighton: IDS, 1992, citado por DFID (1999, 2000).
23 Transio para agricultura familiar capitalizada e atividades agrossilvcolas e pastoris; proletarizao rural; migrao temporria
ou permanente; indstria rural; e comrcio rural e periurbano.
24 Por ativos entendem-se os recursos acessados. No so apenas recursos que as pessoas usam na construo de suas
livelihoods, so ativos que lhes do a capacidade de ser e agir, no sentido de Sen. Os ativos no so somente coisas que
permitem sobrevivncia, adaptao e alvio da pobreza, mas tambm a base do poder do agente para agir e para reproduzir,
desafiar ou mudar as regras que governam o controle, o uso e a transformao dos recursos.
101
possvel, satisfaam as suas necessidades; os meios pelos quais as pessoas so capazes de acessar,
defender e manter esses ativos; os modos atravs dos quais so capazes de expandir os seus
ativos-base atravs do engajamento com outros atores por meio de relaes sujeitas s lgicas do
Estado, do mercado e da sociedade civil; e os modos como so capazes de desenvolver e
intensificar as suas capacidades no apenas para dar vida mais significado, mas tambm, e
mais importante, para mudar as regras dominantes e as relaes que governam as maneiras
pelas quais os recursos so controlados, distribudos e transformados em fluxos de renda
(Bebbington, 1999).
Assim, atravs das capacidades, possvel transformar os ativos em: nveis de consumo que
reduzam sua pobreza (econmica); condies de vida que impliquem uma melhoria da sua quali-
dade de vida, de acordo com os critrios prprios a essas pessoas; capacidades humanas e sociais
para usar e defender os ativos de maneira sempre mais efetiva; e um ativo-base que continuar a
permitir os mesmos tipos de transformaes (Bebbington, 1999).
Para Bebbington os cinco capitais so, ao mesmo tempo, os recursos (inputs) que tornam
possveis as estratgias de reproduo, os ativos que do capacidades s pessoas e os resultados
(outputs) que tornam as livelihoods significativas e viveis.25 O seu foco o agregado familiar e as
relaes intra-agregado e suas formas de engajamento e de relaes com os atores do mercado,
Estado e sociedade civil, e as implicaes desse engajamento para a distribuio e a transfor-
mao dos ativos.
Em termos esquemticos, temos que os agregados familiares e seus membros, ao terem
acesso a pelo menos um dos cinco capitais, atravs de seu uso e/ou transformao e/ou repro-
duo, iro construir maior bem-estar material, expandir capacidades e aumentar o significado
de suas vidas, num crculo virtuoso de acesso constante a capitais, sua acumulao e troca entre
os diferentes capitais. Alm disso, as relaes que permitem o acesso, uso e transformao desses
capitais ocorrem nas esferas do Estado, mercado e sociedade civil, com suas lgicas prprias.
Estas relaes com atores das trs esferas podem ocorrer quer individualmente, quer atravs de
organizaes locais, e tm como objetivos demandar, defender, transformar e receber ativos, alm
de desafiar a lgica governamental de distribuio de ativos e sua transformao.
atravs das relaes com os atores que operam dentro das trs esferas que as famlias
rurais e suas organizaes buscam reafirmar ou renegociar as regras (como definidas dentro de
cada esfera) que governam o acesso aos recursos na sociedade. Cada esfera tem a sua lgica
prpria que influencia a distribuio, o controle e a transformao de ativos. Atravs dessas
relaes os atores buscam defender seus ativos, defender ou aumentar os benefcios que derivam
de seus ativos ao transform-los (transformando dotaes em titularidades [Sen]) e lutar para
melhorar as taxas de troca que governam as transaes atravs das quais as dotaes so trans-
formadas em titularidades. Como cada esfera opera de acordo com sua prpria lgica, isso esta-
belece os limites do que pode e no pode ser obtido atravs da ao dentro de uma esfera.
Assim, para ser eficaz no fortalecimento de livelihoods necessrio capacidade de administrar
relaes e transaes dentro de cada uma das esferas, aproveitando o que pode ser obtido atravs de
uma esfera e complementando esse resultado com atuao nas outras esferas (Bebbington, 1999).
25 Ao se incluir tanto a noo de viabilidade e significao, o que se espera que o esquema analtico proposto permita a
considerao tanto de noes de pobreza mais estritas (baseados na renda/gasto) como de noes mais amplas (baseadas na
dignidade/segurana).
102
A habilidade das famlias rurais para ganharem acesso a estas trs esferas fortemente
afetada pelas capacidades que elas detm, como resultado de suas dotaes iniciais de diferentes
tipos de capitais. Um ponto importante, ento, compreender as condies sob as quais as
pessoas com menos dotaes podem ser capazes de incrementar seu acesso aos atores que operam
dentro dessas diferentes esferas e as maneiras pelas quais as organizaes podem comear a agir
mais em favor daqueles menos dotados. Apesar do papel de todos os capitais como meios para
expandir capacidades e iniciar processos de empoderamento, Bebbington centra sua anlise na
forma como o capital social pode ampliar o acesso a outros atores geridos pela lgica do Estado,
mercado e sociedade civil e assim afetar a sustentabilidade das livelihoods e combater a pobreza
(Bebbington, 1999).
Convm esclarecer o que se entende, nesta abordagem, por capital natural, produzido, humano,
social e cultural, apesar da dificuldade de encontrar consenso na sua definio e da necessidade de
contextualizar estes capitais na realidade em anlise, para que o esquema analtico tenha significado.
DFID (1999, 2000) considera capital humano como qualificaes, conhecimento, habilidade
para trabalho e boa sade que em conjunto possibilitam pessoa seguir diferentes estratgias de
reproduo e alcanar seus objetivos de livelihoods. No nvel do agregado familiar, o capital
humano um fator da quantidade e qualidade de trabalho disponvel, o que varia de acordo com
o tamanho do agregado familiar, nvel de qualificaes, potencial de liderana, estado de sade
etc. O capital humano aparece no esquema como um ativo de livelihood, ou seja, como um meio
para atingir resultados das estratgias de reproduo. Contudo, a sua acumulao pode ser um
fim em si mesmo desenvolvimento humano. Alm de seu valor intrnseco, sua importncia
reside no fato de este capital ser necessrio para se poder usar quaisquer outros tipos de capitais.
Este necessrio, embora no suficiente, para alcanar resultados das estratgias de reproduo.
O capital natural utilizado para se referir ao estoque de recursos naturais dos quais se
retiram recursos e servios necessrios s livelihoods. Existe uma grande variedade nos recursos
que constituem o capital natural, desde bens pblicos intangveis, como atmosfera e biodiversida-
de, at bens divisveis utilizados diretamente para produo. Este capital muito importante para
todos aqueles que retiram toda ou parte de suas livelihoods de atividades baseadas em recursos
(agricultura, pesca, extrativismo etc.). Contudo, sua importncia vai mais alm. Ningum sobrevi-
veria sem a ajuda de servios ambientais chave e comida produzidos do capital natural. A sade
(capital humano) tende a sofrer em reas onde a qualidade do ar baixa, como resultado de
atividades industriais ou desastres naturais. (DFID, 1999, 2000)
O capital produzido encarado como resultado do crescimento econmico na abordagem
do Banco Mundial. Acredito que este ter mais significado para a anlise se englobar o capital
fsico e financeiro apresentados pelo DFID (1999, 2000).
Este compreende por capital fsico a infra-estrutura bsica e bens de produo que ajudam
as livelihoods, sendo que a infra-estrutura consiste em mudanas realizadas no ambiente fsico
que ajudam as pessoas a satisfazer suas necessidades bsicas e serem mais produtivas. Bens de
produo so ferramentas e equipamentos que as pessoas usam para funcionar mais produtiva-
mente. Os componentes de infra-estrutura normalmente essenciais s livelihoods sustentveis
so: transporte a preos acessveis, habitao e construes seguras, oferta de gua de qualidade
e saneamento bsico, energia limpa e a preos acessveis, e acesso informao (comunicao).
Muitas avaliaes participativas de pobreza mostram que a falta de tipos especficos de infra-
estrutura considerada uma dimenso fundamental da pobreza. Bens de produo insuficientes
ou inadequados tambm restringem a capacidade produtiva das pessoas e, por isso, o capital
103
humano sua disposio. Maior tempo e esforo so despendidos para satisfazer as necessidades
bsicas, para produzir e ganhar acesso ao mercado.
E por capital financeiro entendem-se os recursos financeiros que as pessoas utilizam para
alcanar seus objetivos de livelihoods, isto , a disponibilidade de dinheiro ou equivalente que
permita s pessoas adotar estratgias de reproduo diferentes. So duas as fontes principais de
capital financeiro consideradas pelo DFIF (1999, 2000): os estoques disponveis, normalmente
poupanas e crdito; e recebimentos regulares de dinheiro, alm da renda, aposentadorias e
outras transferncias do Estado. A importncia deste tipo de capital deve-se sua flexibilidade.
Ele pode ser convertido em outros tipos de capitais (com maior ou menor dificuldade); pode ser
utilizado diretamente para obter alguns resultados das estratgias de reproduo (ex.: comprar
comida para combater a insegurana alimentar); e, certo ou errado, pode transformar-se em
influncia poltica e pode libertar as pessoas para participao mais ativa em organizaes que
formulam poltica e legislao e gerir o acesso a recursos.
O capital cultural introduzido por Bebbington (1999), devido ao fato de este ter verificado
a importncia dada residncia rural pelas populaes analisadas. A residncia parece estar asso-
ciada manuteno de um conjunto de prticas que so valorizadas pelo seu significado: partici-
pao em festas, certas formas de trabalho agrcola. O que o leva a concluir que, alm do signi-
ficado atribudo a um conjunto de ativos, existe um significado associado a um conjunto de
prticas culturais tornado possvel (ou restringido) por padres de co-residncia ligados a certas
estratgias de reproduo rurais tornando-se uma dimenso de pobreza ou riqueza significativa.
Estas prticas so tambm facilitadoras e empoderadoras, uma vez que impulsionam formas de
ao e de resistncia que os outros quatro tipos de capitais no conseguiriam por si s tornar
possveis. Podem tambm ser a base de manuteno e reproduo dos outros tipos de capitais.
Adotando certas formas de manuteno de identidade e padres particulares de interao possi-
bilitam, inspiram e de fato empoderam. So outro insumo importante para as estratgias de
reproduo rurais e o alvio da pobreza.
Em relao ao capital social, vrias definies podem ser apresentadas, mas vamos nos centrar
nas dos impulsionadores dessa discusso Bourdieu, Coleman e Putnam.
Bourdieu26 define capital social como o agregado de recursos atuais ou potenciais que esto
ligados posse de uma rede durvel de relaes mais ou menos institucionalizadas de conheci-
mento e reconhecimento mtuo ou, por outras palavras, ser membro de um grupo que fornece a
cada um de seus membros o apoio de um capital possudo coletivamente. Afirma, tambm, que
o volume de capital social possudo por um dado agente depende do tamanho da rede de conexes
que ele consegue efetivamente mobilizar e do volume de capital (econmico, cultural ou simblico)
possudo por cada um dos indivduos com quem ele se encontra conectado.
Coleman27 introduz capital social como uma ferramenta conceptual para a compreenso de
uma orientao terica da ao social que combina componentes da perspectiva econmica e
sociolgica. Tem como objetivo importar o princpio econmico de ao racional para us-lo na
anlise de sistemas sociais, Coleman discute como o capital social criado e examina trs formas
26 Bourdieu, P. The forms of capital. In: Richardson, J. (ed.) Handbook of theory and research for the sociology of education.
Westport, CT: Greenwood Press, 1986, citado por Feldam et alii (1999).
27 Coleman, J. S. Social capital in the creation of human capital. American Journal of Sociology 94 (Supplement), 1988, pp. S95-
S120, citado por Feldam et alii (1999).
104
diferentes nas quais ele se manifesta. E, utilizando dados empricos, mostra como o capital social
utilizado na criao de capital humano. Ento, as trs formas de capital social so: obrigaes e
expectativas que dependem da confiana criada pelo ambiente social, a capacidade da informao
fluir pela estrutura social de forma a fornecer a base para a ao e a presena de normas
acompanhadas por sanes efetivas.
Putnam (2000) apresenta o que entende por capital social no mbito dos dilemas da ao
coletiva e do oportunismo da resultante. Afirma que a cooperao voluntria mais fcil numa
comunidade que tenha herdado um bom estoque de capital social sob a forma de regras de
reciprocidade e sistemas de participao cvica. Identifica capital social como as caractersticas da
organizao social, como confiana, normas e sistemas, que contribuem para aumentar a eficincia
da sociedade, facilitando a coordenao e cooperao para benefcio mtuo. E conclui que o
capital social facilita a cooperao espontnea e que sua oferta aumenta com o uso e que este
esgota-se se no for utilizado.
Bebbington recorre definio de capital social de Woolcock (1998)28 como um termo amplo
que inclui as normas e redes que facilitam a ao coletiva para benefcio mtuo. Noo que
escolhe por considerar que consegue acomodar as noes de Bourdieu, Coleman e Putnam. Considera,
tambm, a existncia de capital social em vrios nveis. Na escala local, as redes de confiana e
accountability mtua ligando indivduos nas comunidades (normalmente no em toda a comuni-
dade) que aumentam a confiana e capacidade das pessoas de trabalhar juntas e expandir seu
acesso a outras instituies polticas ou civis; facilitam ainda a cooperao, reduzem os custos de
transao e fornecem a base para redes de segurana locais entre os pobres. Na escala meso,
alguns trabalhos empricos demonstraram que organizaes regionais e nacionais fortes com
redes que as ligam a outros atores da sociedade civil e do Estado podem ser eficazes para impe-
direm outros atores de expropriarem os recursos naturais, ao facilitar o acesso a outros tipos de
investimento (ex.: educao e sade) atravs de sua demanda e conquista de uma presena mais
permanente em certos foros definidores de regras e tomadores de decises na sociedade civil e no
Estado (Fox, 1990; Bebbington, 1996). 29 De forma semelhante, organizaes fortes com redes
que as liguem a atores na esfera do mercado podem ajudar a abrir possibilidades de mercado aos
produtores rurais. Na escala nacional, capital social forte na forma de organizaes regionais e
nacionais e suas ligaes com funcionrios governamentais podem ser um mecanismo pelo qual
as populaes rurais podem influenciar as regras gerais que governam a distribuio do investi-
mento pblico de vrios tipos e a defesa e o uso do capital natural (Fox, 1996; Bebbington e
Perreault, 1998).30
Considerando-se que os capitais no so apenas vistos pelo seu significado ou fonte de
sustento das famlias, estes so tambm uma fonte de poder. Podem ser vistos como meios para o
desenvolvimento, como as liberdades instrumentais de Sen, e como meios do processo de empode-
ramento, possibilitando s famlias tornarem-se agentes de seu prprio desenvolvimento.
28 Woolcock, M. Social capital and economic development: toward a theoretical synthesis and policy framework. Theory and
Society, 27(2) : 151-208, 1998, citado por Bebbington (1999).
29 Fox, J. (ed.) The challenge of rural democratisation: perspectives from Latin America and the Philippines. London: Frank Cass,
1990; e Bebbington, A. Organizations and intensification: small farmer federations, rural livelihoods and agriculture technology
in the Andes and Amazonia. World Development, 24(7) : 1161-78, 1996, citados por Bebbington (1999).
30 Bebbington, A. e Perrault, T. Social capital and political ecological change in highland Ecuador. Paper presented to the Annual
Meetings of the Association of American Geographers, Boston, March 1998, citado por Bebbington (1999).
105
Ento, de acordo com o esquema analtico de Bebbington, nas suas estratgias de reproduo
rurais as pessoas, famlias e comunidades necessitam de ter acesso s organizaes e movimentos
da sociedade civil e aos atores das esferas do Estado e do mercado, para usar, trocar, combinar,
transformar, defender, manter, reproduzir e expandir suas dotaes de capitais. O acesso a estas
esferas possibilita, assim, que as pessoas, famlias e comunidades alcancem os resultados esperados
de suas estratgias de reproduo rurais.
Mas de que tipo de acesso estamos falando? No suficiente que as pessoas, famlias e
comunidades tenham acesso s diferentes esferas, necessrio que esse acesso se d em condies
de igualdade, de forma a que suas estratgias se operacionalizem e se potencializem. , ento,
necessrio considerar as relaes de poder existentes nas relaes estabelecidas entre pessoas,
famlias e comunidades com os atores das diferentes esferas, assim como dentro das prprias
famlias e comunidades, que limitam ou negam o acesso.
3. Accountability e participao
Como vimos, para superar sua condio de pobreza as pessoas, famlias e comunidades precisam
no s ampliar seu acesso s organizaes e movimentos da sociedade civil e aos atores das
esferas do Estado e do mercado, como tambm garantir que esse acesso se d em condies de
igualdade. Uma forma de alcanar maior igualdade nessas relaes favorecendo a accountability
e a participao efetiva nas trs esferas.
Consideramos, assim, relevante apresentar as diferentes noes de accountability que tm
sido utilizadas para a anlise da relao entre os atores do Estado e da sociedade civil, que
acreditamos que tambm possam ser aplicadas relao entre organizaes e movimentos da
sociedade civil e pessoas, famlias e comunidades.
Segundo ODonnell (1997), existem duas dimenses de accountability, a horizontal e a vertical.
A dimenso horizontal est fortemente relacionada com a operao eficaz do sistema de checks
and balances e com a transparncia nos processos de tomada de deciso governamental. Esta opera
mediante uma rede de poderes relativamente autnomos (institucionais) que podem examinar e
questionar e, se necessrio, sancionar atos irregulares cometidos durante o desempenho de cargos
pblicos. J a dimenso vertical tem como foco central as eleies (prestao peridica de contas
dos governantes nas urnas) e outros mecanismos que os cidados utilizam para controlar o governo
(ODonnell, 1997; Smulovitz et alii, 2000).
Teoricamente, enquanto os mecanismos horizontais controlam e monitoram a legalidade das
aes de oficiais pblicos e de agncias governamentais, os verticais permitem aos cidados o
controle das aes de seus representantes e orientaes das polticas. Em ambos os casos, assume-se
que os agentes controlados iro atuar de acordo com a lei ou de acordo com as preferncias
eleitorais porque querem evitar a imposio de potenciais custos. No caso dos mecanismos hori-
zontais, os custos que pretendem evitar vo das sanes penais ao impeachment. No caso dos
mecanismos verticais, o custo a ser evitado a perda das eleies.
Smulovitz et alii (2000) chamam a ateno para o fato de existir uma terceira dimenso
de accountability a accountability societal ignorada pelas anlises tradicionais. Segundo os
autores, atravs de uma multiplicidade de atividades de monitoramento e de estabelecimento
de agenda, a sociedade civil acrescenta-se ao tradicional repertrio de instituies eleitorais e
constitucionais.
106
Embora no seja eleitoral, a accountability societal estabelece mecanismos verticais de

controle que tm como base aes de um variado conjunto de associaes e movimentos e dos
meios de comunicao, aes que tm como objetivo expor a m atuao governamental, trazer
novas questes agenda pblica, ou ativar a operao de agncias horizontais. E emprega tanto
instrumentos institucionais (ativar aes legais ou queixas) quanto no institucionais (mobili-
zaes sociais ou exposio na mdia) (Smulovitz et alii, 2000: 150).
Para ser eficaz, a accountability societal requer uma sociedade civil organizada capaz de
exercer influncia no sistema poltico e nas burocracias pblicas uma sociedade civil
empoderada. Ao contrrio dos mecanismos eleitorais, a accountability societal pode ser exer-
cida entre eleies e no depende de calendrios fixos. Pode ser ativada com a demanda e pode
ser dirigida para o controle de questes especficas, de polticos ou burocratas (Smulovitz et alii,
2000: 150, grifo nosso).
Tal como os mecanismos horizontais, os societais podem monitorar os procedimentos dos
polticos e funcionrios pblicos enquanto fazem poltica. Ao contrrio dos mecanismos horizontais,
as medidas de accountability societal realizam estas funes de co de guarda sem a necessidade
de maiorias especiais ou de titularidades constitucionais (Smulovitz et alii, 2000: 150).
Enquanto a accountability vertical justificada pelo princpio da maioria, a accountability
societal retira sua legitimidade do direito de petio um direito que no requer que a demanda
se encontre espalhada pela populao. Em ambos os casos, a voz o mecanismo disponvel
para controle. Nos mecanismos societais, embora necessite ser forte e intensa, a voz no necessita
ser extensivamente representada. Esta caracterstica revela uma das desvantagens deste tipo de
controle: as preferncias de uma minoria persistente e barulhenta acabam sobre-representadas
(Smulovitz et alii, 2000: 150).
Os mecanismos societais de accountability diferem tambm dos mecanismos horizontais e
verticais na medida em que as sanes que eles provocam no so mandatrias nem legais, mas
simblicas. Embora os atores que exercem accountability societal sejam incapazes de aplicar punies
legais por si mesmos, seus esforos ajudam a despontar procedimentos em tribunais ou agncias
que levam a eventuais sanes legais, alm de poderem tambm destruir capital poltico com as
denuncias realizadas (Smulovitz et alii, 2000: 151).
Smulovitz et alii (2000) consideram ento a existncia de dois tipos de accountability,
horizontal e vertical, sendo que a vertical se divide em eleitoral e societal. Os atores que controlam
a accountability horizontal so os membros do poder executivo, legislativo e judicial, juntamente
com as agncias reguladoras. Os que controlam a accountability vertical eleitoral so os partidos
polticos com participao parlamentar e os cidados. Os atores que controlam a vertical societal
so as associaes civis, as ONGs,os movimentos sociais e a mdia. Por seu lado, os mecanismos
de controle de polticos e burocratas ao dispor das associaes civis, ONGs e movimentos sociais
so a mobilizao social com exposio pblica e/ou denncia, a investigao pelas agncias
responsveis e a formulao de agenda. Os ao dispor da mdia so investigao e denncia/
exposio pblica e definio de agenda (Smulovitz et alii, 2000: 153).
Para ser eficaz, a accountability societal necessita de visibilidade dada pela mdia. Contudo,
apesar de sua eficcia, o uso da mdia levanta alguns problemas, uma vez que as acusaes da
mdia, mesmo que infundadas, criam a percepo de culpa, at prova em contrrio pode ser
uma ameaa aos direitos individuais (Smulovitz et alii, 2000: 154).
107
Analisando a relao Estado-sociedade civil, em termos de accountability,31 possvel verificar

que tanto os mecanismos de controle verticais eleitorais quanto os horizontais mostram sinais de
debilidade (Blair, 1997; Cornwall, 2000; ODonnell, 1997; Narayan et alii, 2000; Smulovitz, 2000;
Smulovitz et alii, 2000). E que existe um gap entre o Estado e os cidados. Segundo Cornwall
(2000), esse gap s poder ser eliminado atravs da participao cidad32 e do exerccio de
accountability. Blair (1997) v tambm no fortalecimento da sociedade civil a chave para fortalecer
a democracia, em particular atravs da participao e accountability.
O que se relaciona com o que Smulovitz et alii (2000) denominaram de accountability societal,
mecanismo ativado por vrios atores da sociedade civil, onde se destaca o papel das ONGs inter-
nacionais e locais. Ressaltando ainda que as prprias pessoas em estado de pobreza demandam o
exerccio deste mecanismo s ONGs, elegendo-as como seus representantes, pela falta de capa-
cidades individuais, recursos financeiros, tempo e medo de represlias33 (risco de ofender os patres
e oficiais poderosos e de incorrer em perdas de emprego, multas, violncia e outras penalidades)
(Narayan, 2000; Smulovitz, 2000).
A ONG deveria monitorar a performance dessas agncias [estatais] e deveria tentar ser
imparcial nos assuntos internos da comunidade Participante de um grupo de discus-
so, Entra a Pulso, Brasil (Narayan et alii, 2000: 231)
Contudo, a accountability societal deixa muitas questes em aberto e apresenta vrias

limitaes que convm analisar.
A principal limitao deste mecanismo, salientada por Smulovitz (2000) e Smulovitz et alii
(2000), diz respeito ao fato de nos mecanismos societais a voz precisar ser forte e intensa, mas
no ser necessria uma representao ampla dessa voz na sociedade. O que pode levar a que as
atividades de controle sobre os governantes sejam centradas em interesses de atores fortes e
organizados. E pode levar, tambm, excluso dos interesses de alguns atores e alguns temas.
Temos assim trs tipos de riscos, segundo Smulovitz (2000): risco de clientelismo, riscos envolvi-
dos em qualquer processo de participao e riscos que resultam da especificidade de temas que
podem ser controlados.
Por todas estas limitaes e questes apresentadas, acreditamos ser importante analisar a
questo da accountability das ONGs internacionais e locais, principalmente em relao s pessoas
em estado de pobreza e de excluso com que elas trabalham. necessrio que estas promovam
um engajamento ativo das pessoas com que trabalham, cultivando voz, criando conscincia crtica,
defendendo a incluso de mulheres, crianas, analfabetos, pobres e excludos, ampliando os es-
paos de envolvimento na tomada de deciso e construindo capacidades polticas para engaja-
mento democrtico (Cornwall, 2000: 75). E tambm estimulando seu processo de empodera-
mento e aumentando sua demanda por accountability, quer em relao s ONGs que com elas
trabalham, quer em relao s instituies estatais.
31 Anlise realizada no ensaio No apenas do Estado que a populao est demandando accountability, mas tambm da
sociedade civil. Como ela est respondendo? O caso da ActionAid Brasil, apresentado como trabalho final da disciplina de
Organizaes, Poltica e Poder do mestrado em Estudos Internacionais Comparados do CPDA/UFRRJ.
32 Segundo Gaventa e Valderrama (citados pela autora), a participao cidad definida como formas diretas pelas quais os
cidados influenciam e exercem controle na governana, sendo um meio de ampliar a accountability (Cornwall, 2000: 60/1).
33 Ou seja, pela sua posio subordinada na teia de relaes de poder estabelecidas no meio que as rodeia.
108
Segundo Narayan alii (2000),34 apesar da grande variedade de critrios apresentados pelas
pessoas em estado de pobreza para avaliar o carter das instituies, estes podem ser divididos em
trs grandes categorias: qualidade de relaes, valores comportamentais e eficcia. A maior nfase
dada, pelas pessoas pobres, a uma grande variedade de critrios de relacionamento. Estes incluem
confiana, participao, accountability, unio e capacidade de resoluo de conflitos. Critrios com-
portamentais incluem respeito, honestidade, transparncia, ouvir, gostar, ter carinho e trabalho duro.
Eficcia inclui tempo para apoiar, acesso e contato com a instituio (Narayan et alii, 2000: 180).
Destes critrios, os que merecem ateno, no mbito desta anlise, so a participao e a
accountability.
As pessoas definiram, em geral, participao como engajamento na tomada de decises,
juntar-se para participar em discusses e reunies, expressar opinies e serem ouvidas, e ter
controle e influncia nas decises tomadas.
Participao a capacidade de ter voz no que acontece participante de um grupo

de discusso, Thompson Pen, Jamaica.
... quando as pessoas tm acesso a participar e expressar sua opinio em qualquer

processo de tomada de deciso sem ter medo participante de um grupo de discusso,
Dewangonj, Bangladesh (Narayan alii, 2000: 181).
De acordo com a avaliao de vrias pessoas em estado de pobreza por todo o mundo
(Terceiro Mundo), os autores fizeram a classificao de vrias instituies, sendo que as ONGs
(que trabalham com emergncias e proviso de servios) pontuam negativamente nos critrios de
participao e accountability, enquanto as organizaes locais pontuam positivamente.35
S Deus nos escuta participante de um grupo de discusso, Zawyet Sultan, Egito.
Ningum pergunta nada s pessoas Sekovici, Bosnia Herzegovina (Narayan et alii,

2000: 181).
Embora nem todas as pessoas em estado de pobreza procurem estar ativamente envolvidas
na gesto das ONGs, vrias pessoas se referiram falta de accountability destas. E, embora as
ONGs sejam bastante apreciadas pelas pessoas pobres, estas gostariam que respondessem s suas
necessidades e de estar envolvidas na tomada de deciso das ONGs (Narayan et alii, 2000: 228/232).
Gostaramos de ter mais controle sobre o governo e as ONGs homem, Adaboya,

Gana (Narayan et alii, 2000: 185).
Roche (1997), analisando o caso especfico da Acord,36 verificou que a accountability do

consrcio era maioritariamente dirigida aos seus fundadores e pessoal, que por sua vez prestavam
34 Este livro tem como base testemunhos de 20 mil mulheres e homens pobres, resultantes do trabalho de campo realizado em
1999 em 23 pases da sia, frica, Amrica Latina e Caribe e Leste europeu, onde foram utilizados mtodos participativos e
qualitativos de pesquisa. Embora a riqueza dos testemunhos dessas pessoas, de certa forma, se perca com a agregao e
necessria generalizao de realidades to distintas, acreditamos que se trate de uma contribuio fantstica para sabermos
um pouco mais sobre o que dizem as vozes dos pobres.
35 Mais uma vez gostaramos de chamar a ateno para o nvel de generalidade do estudo. Gostaria tambm de salientar o tipo
de ONG considerada.
36 A Acord Agency for Co-operation and Research in Development (Agncia para a Cooperao e Pesquisa em Desenvolvimento)
um consrcio internacional de ONGs europias e canadenses que trabalham juntas em prol do desenvolvimento de longo
prazo na frica.
109
contas a seus boards e pblico e que, apesar de algum trabalho em processos de avaliao
mtua, no existia nenhum mecanismo real atravs do qual o consrcio prestasse accountability
para aqueles com quem trabalhava. Ou seja, a accountability era apenas vista pelo consrcio na
sua dimenso reduzida de prestao burocrtica de contas e no como instrumento de controle
de poder entre atores. Tal fato levou a um descolamento entre o trabalho da ONG e as necessidades
das pessoas a quem se dirigia esse trabalho.
Conclui-se, ento, que participao e accountability so demandas das pessoas em estado
de pobreza em relao s ONGs que com elas trabalham, que estas pessoas no querem mais ser
receptoras passivas de servios e pretendem tornar-se agentes de seu prprio desenvolvimento.
Torna-se ento necessrio garantir accountability e participao, no s na relao entre
Estado e sociedade civil como nas relaes estabelecidas dentro da prpria sociedade civil.
Um caminho possvel para analisar a questo da accountability das ONGs internacionais e
locais seria recorrer a um jogo metodolgico com os conceitos de accountability horizontal e
vertical, tomando em considerao as relaes de poder subjacentes a estas noes. E utilizando-se
o conceito de accountability horizontal para os mecanismos de controle e prestaes de contas
estabelecidos entre atores com nveis de poder equivalentes membros com o mesmo nvel
hierrquico dentro das ONGs, seus diferentes departamentos , ou atores em que, as relaes que
estabelecem so na sua maioria de aliana e cooperao, isto , onde operam mais as relaes de
influncia que as relaes de poder (dominao/subordinao) ONGs e outros atores da socie-
dade civil, Estado37 e mercado.
O conceito de accountability vertical seria utilizado para os mecanismos ativados por atores
que detm menos poder parceiros e comunidades para controlar aes, exigir prestao de
contas e participar das decises de atores com maior poder ONGs. Assim, as ONGs prestariam
accountability vertical para com as pessoas, famlias e comunidades com que trabalham, seus
parceiros e, dentro das ONGs, dos diretores para os restantes membros das equipes.
As ONGs tm ainda o papel fundamental de exercer accountability societal, principalmente
em relao ao Estado. E este tipo de accountability pode ser exercido tambm em relao a atores
da esfera do mercado e outros atores da esfera da sociedade civil.
4. Consideraes finais
Com base no balano terico realizado, apresentamos agora uma possvel articulao das noes
de desenvolvimento, pobreza e empoderamento. As noes de pobreza e de empoderamento
apresentadas em seguida visam a levantar algumas questes para a reflexo em curso na ActionAid
Brasil sobre empoderamento como meio de combate pobreza.
A discusso tem a seguinte idia base: pobreza um estado de desempoderamento e de
privao que apresenta vrias dimenses e se manifesta de forma diferenciada de pessoa para
pessoa, de famlia para famlia e de comunidade para comunidade; e para superar as pobrezas
necessrio enfrentar suas vrias dimenses, percorrendo os caminhos individuais e coletivos
de empoderamento.
37 Quando este no o principal financiador da ONG.
110
4.1. Noo de pobreza

A pobreza compreendida como um estado de privao e de desempoderamento. Uma noo
complexa que apresenta vrias dimenses: a falha na dotao e titularidade sobre os recursos, a
privao de capacidades individuais e coletivas, a falta de acesso s organizaes e movimentos
da sociedade civil, ao Estado e ao mercado e a falta de poder pessoal, social, poltico e econmico.
Consideramos que existem pobrezas, isto , diferentes nveis de pobreza, pois a desigualdade
manifesta-se tambm entre os pobres e no s entre as diferentes classes. As diferentes dimenses
de pobreza manifestam-se de forma diferenciada e agravada no caso de alguns grupos sociais
mais discriminados e mais sujeitos a relaes de dominao e excluso, como o caso das mulheres,
dos jovens, dos idosos, dos negros, dos indgenas, das minorias sexuais, dos deficientes. Ou seja,
existem diferentes tipos de desigualdade que agravam estas dimenses de pobreza.
Falha na dotao e titularidade sobre os recursos 38

Na sua trajetria as pessoas, famlias e comunidades definem estratgias de reproduo e/ou
sobrevivncia e os resultados esperados das mesmas. Para operacionalizar e potencializar essas
estratgias necessrio mobilizar recursos, que podem ser tangveis ou intangveis, e de titularidade
das pessoas, famlias e/ou comunidades ou no.
Consideraremos quatro grandes tipos de recursos: naturais, humanos, econmicos e sociais.
Recursos naturais: atmosfera, biodiversidade, terra, gua etc.;
Recursos humanos: pessoais (qualificaes, conhecimentos, habilidades, sade etc.) e da

famlia e comunidade (quantidade, qualidade e diversidade, em termos de gnero e de gera-
o, do trabalho disponvel etc.);
Recursos econmicos: infra-estrutura bsica (transporte a preos acessveis, habitao e

construes seguras, oferta de gua de qualidade e saneamento bsico, energia limpa e a
preos acessveis, acesso informao, etc.), bens de produo (instrumentos e equipamentos
de trabalho) e recursos financeiros (estoques disponveis em poupanas e crdito, por exemplo,
e recebimentos regulares de dinheiro alm da renda, como aposentadoria, outras transferncias
do Estado e remessas de familiares que migraram);
Recursos sociais: identidade, cultura, saber tradicional e local, formas de interao social,
normas de reciprocidade e redes de sociabilidade, movimentos, associaes e ONGs locais e
regionais, redes de organizaes da sociedade civil ligadas ao local etc.
A falha na dotao e/ou titularidade sobre os recursos necessrios a operacionalizar e/ou
potencializar as estratgias de reproduo e/ou sobrevivncia das pessoas, famlias e comunida-
des considerada como uma dimenso da pobreza, na medida em que retira das pessoas, famlias e
comunidades a liberdade de alcanar os resultados por elas valorizados de suas estratgias de
reproduo e/ou sobrevivncia.
38 Optamos por denominar de recursos os capitais do esquema de Bebbington e considerar capital cultural e social como um
conjunto de recursos sociais.
111
Privao de capacidades individuais e coletivas

As pessoas, famlias e comunidades possuem diferentes capacidades de ser e de fazer que possi-
bilitam gerir recursos (usar, trocar, combinar, transformar, defender, manter, reproduzir, expandir),
definir e escolher entre diferentes estratgias de reproduo e/ou sobrevivncia e alcanar os
resultados por elas valorizados das mesmas.
Como exemplos de capacidades de ser temos a auto-estima, a identidade, a cultura e o saber
tradicionais e locais, entre outras. E como exemplos de capacidades de fazer temos: capacidade
de estar livre de doenas que podem ser evitadas, de poder escapar da morte prematura, de evitar
privaes como fome e desnutrio, saber ler, saber escrever, saber fazer clculos aritmticos,
capacidade de utilizao das informaes disponveis, capacidade de participar social e politica-
mente, capacidade de expresso, capacidade de gerir os recursos disponveis, capacidade de
influenciar e ter voz nas tomadas de deciso que afetam seu destino, entre outras.
Outra dimenso de pobreza manifesta-se pela privao de capacidades individuais e coletivas
de ser e de fazer. Para definir se a pessoa, famlia e/ou comunidade se encontra num estado de
privao de capacidades necessrio analisar o contexto em que a mesma se encontra inserida,
isto , em relao a outras pessoas dentro da mesma famlia, outras famlias dentro da mesma
comunidade, outras comunidades dentro da mesma regio. E deixar as prprias pessoas, famlias
e comunidades definirem seu estado de privao de capacidades: quais as capacidades que valo-
rizam e de que se sentem privadas, quais as capacidades que necessitariam para superar seu
estado de pobreza.
Alm das pessoas, famlias e comunidades em estado de pobreza se encontrarem privadas de
capacidades, por vezes as capacidades que possuem so desvalorizadas por elas mesmas e pelos
outros, isto , no tm suas capacidades reconhecidas, o que limita que estas sejam exercidas e
mesmo expandidas. O que pode ser visto como falta de poder pessoal, que se traduz em falta de
auto-estima, de autoconfiana e de identidade.
Falta de acesso s organizaes e movimentos da

sociedade civil, aos atores do Estado e do mercado
Outro fator que bloqueia o livre exerccio e a expanso das capacidades a falta de acesso s
organizaes e movimentos da sociedade civil, aos atores do Estado e do mercado, que limita
tambm a titularidade sobre os recursos.
A falta de acesso pode-se traduzir tanto na falta de espaos nessas trs esferas que permitam
a participao das pessoas, famlias e comunidades e/ou seus representantes, quanto na impossi-
bilidade de uma utilizao efetiva desses espaos pelas pessoas, famlias e comunidades e/ou seus
representantes devido s relaes de poder existentes. Essas relaes de poder limitam as liberdades
individuais e coletivas nos nveis poltico, social e econmico e bloqueiam o livre exerccio e a
expanso das capacidades individuais e coletivas, diminuindo o poder poltico, econmico e social
das pessoas, famlias e comunidades.
Essas relaes de poder esto presentes na famlia e nas prprias comunidades, que voluntria
e/ou involuntariamente, excluem alguns de seus membros da tomada de decises, do acesso a
recursos e do exerccio de suas capacidades. Algumas organizaes da sociedade civil limitam a
participao dos mais desempoderados e privados de suas dinmicas, voluntria ou
involuntariamente, e no promovem accountability para com as pessoas, famlias e comunidades
com que trabalham, bloqueando assim o livre exerccio e expanso de capacidades das ltimas.
112
Na esfera do Estado, as relaes de poder podem assumir a forma de clientelismo, troca de

favores por voto e de dependncia, de falta de accountability horizontal e da no abertura de
espaos para participao das pessoas, famlias, comunidades e/ou seus representantes.
As relaes de poder existentes na esfera do mercado subordinam, exploram ou excluem
totalmente as pessoas, famlias e comunidades do acesso ao mesmo, quer para comprar, quer
para vender bens, servios ou fora de trabalho.
4.2. O caminho do empoderamento na superao das pobrezas

O empoderamento entendido como um processo contnuo e em constante renovao de
aumento do poder pessoal, social, poltico e econmico das pessoas, famlias, comunidades e
organizaes da sociedade civil, que se traduz na ampliao das capacidades individuais e coletivas,
no aumento do controle, sobre recursos e ampliao do acesso s organizaes da sociedade
civil, ao Estado e ao mercado, em condies de maior eqidade e accountability, contribuindo
para o aumento das liberdades em geral.
Empoderamento um meio de construo do desenvolvimento local alternativo sustentvel,
que tem origem dentro das pessoas, no seio das famlias, das comunidades e das organizaes e
movimentos locais e que no pode ser pensado de cima para baixo nem de fora para dentro.
Embora os agentes externos de mudana possam catalisar ou criar um ambiente favorvel ao
desenrolar do processo, o empoderamento no algo que se possa fazer pelas pessoas, mas algo que
as pessoas tm de fazer por elas mesmas, ou seja, so as pessoas que se empoderam a si mesmas.
Consideramos que este processo tende a seguir um caminho, tendo como ponto de partida
o empoderamento individual (pessoas e famlias) e crescendo no sentido do empoderamento
coletivo (comunidades, movimentos, organizaes e redes da sociedade civil). Tem como objetivos a
transformao das relaes de poder e um maior nivelamento dos nveis de poder, originando
maior eqidade na sociedade.
um processo de aumento do poder das pessoas, famlias, comunidades e organizaes e
movimentos da sociedade civil que possibilita um maior controle sobre os recursos disponveis e o
livre exerccio e a expanso de suas capacidades individuais e coletivas, de forma a que estas
tenham liberdade para atingir os resultados por elas valorizados de suas estratgias de reproduo.
Esse caminho do empoderamento teria ento como ponto de partida o aumento da auto-
estima e da autoconfiana das pessoas, famlias e comunidades que se encontram em estado de
pobreza, ou seja, o aumento de seu poder pessoal.
Esse aumento da auto-estima e autoconfiana individual e coletiva poderia ser conseguido
atravs da (re)valorizao e do estmulo expanso das capacidades das pessoas, famlias e
comunidades. Cumpre ento resgatar sua cultura e saber tradicionais, (re)construir sua identidade,
aumentar a capacidade de gesto de recursos que viabilizam e potencializam suas estratgias
de reproduo, incentivar a mobilizao e organizao das pessoas, famlias e comunidades,
estimular sua incluso nas dinmicas sociais, ampliar seu acesso s organizaes e movimentos da
sociedade civil e levar as pessoas, famlias e comunidades a se transformarem em agentes de seu
prprio desenvolvimento.
Outra forma de dar o primeiro estmulo ao processo de empoderamento atravs da conscien-
tizao das pessoas e famlias em relao s privaes de que so alvo e sobre seus direitos,
incentivando sua mobilizao e organizao para a implementao dos mesmos. Neste caso ser
tambm necessrio um processo de aumento de auto-estima e de autoconfiana dessas pessoas,
famlias e comunidades.
113
Como um segundo passo39 do processo de empoderamento, temos a alterao das relaes

de poder existentes entre as pessoas, famlias, comunidades e as organizaes e movimentos da
sociedade civil, os atores da esfera do Estado e do mercado, rompendo os laos de dependncia
e subordinao que bloqueiam o livre exerccio e a expanso de suas capacidades.
Nas relaes estabelecidas dentro da famlia, na comunidade, nas organizaes e movimentos
da sociedade civil e nas relaes estabelecidas entre as pessoas, famlias, comunidades e organizaes
e movimentos da sociedade civil com o Estado, a principal demanda por maior accountability,
participao e respeito aos processos, estratgias, tecido social e identidade locais. Ou seja, o
aumento de poder social (relao com organizaes da sociedade civil), o aumento do poder
poltico (relao com o Estado) e o aumento do poder econmico (relao com o mercado).
Para que a participao seja efetiva necessrio que os espaos de participao sejam ocupados
por pessoas e/ou organizaes e movimentos da sociedade civil empoderados, que alm de terem
voz nesses espaos possam num segundo momento ter meios para exercer a accountability societal,
ou seja, que exijam transparncia e participao nas tomadas de deciso, coloquem pontos na
agenda, exponham corrupo e m atuao e exijam accountability horizontal. Que as organizaes
da sociedade civil promovam accountability vertical para com as pessoas, famlias e comunidades
com que trabalham e que sejam abertos espaos participao destas nas suas dinmicas.
preciso que as organizaes e movimentos da sociedade civil se empoderem, expandam
suas capacidades coletivas, valorizem sua auto-estima coletiva, criando uma identidade forte, e se
articulem entre si, trocando experincias, conhecimentos e propostas, formando redes e fortale-
cendo a esfera da sociedade civil, para que a lgica desta ltima comece a permear as lgicas das
duas outras esferas, as do Estado e do mercado. Desta forma, equilibram-se os poderes entre as
trs esferas e transforma-se a relao entre elas, que deixa de ser uma relao de subjugao/
subordinao e dominao para se tornar uma relao pautada no dilogo e na negociao o que
contribuir para o aumento das liberdades em geral.
Existem no mercado espaos socialmente construdos que se pautam pelos princpios da
solidariedade e onde as relaes entre agentes se pautam pelos princpios da cooperao, diminuindo
as relaes de dominao e sujeio tpicas do mercado capitalista ao eliminar os atravessadores
e propor uma relao direta entre produtores e consumidores organizados de forma solidria,
possibilitando assim o pagamento de um preo justo aos produtores e diminuindo, ao mesmo
tempo, o preo nos consumidores so as experincias de economia solidria. Existem, tambm,
nichos de mercado que valorizam o produto da agricultura familiar, pagando um preo justo por
ele e, o mais importante, dando oportunidade para o acesso dos agricultores familiares ao mercado.
A aposta nos produtos orgnicos e na agroecologia tambm abre oportunidades de acesso ao
mercado em condies mais favorveis para a agricultura familiar. preciso ocupar e ampliar
esses espaos. Embora estes sejam pequenas ilhas abertas agricultura familiar dentro da esfera
do mercado, vrias tm sido as iniciativas de construo de pontes entre essas experincias
bem sucedidas.
Estas so apenas algumas questes que consideramos capazes de contribuir para a reflexo
em curso na ActionAid Brasil sobre empoderamento e combate pobreza.
39 Note-se que, apesar de falarmos em primeiro e segundo passo, consideramos empoderamento um processo contnuo e com
recuos e avanos constantes, uma espiral de conquistas e aprendizado que se renova constantemente.
114
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116

CAPITAL SOCIAL. Empoderamento e Direitos No Combate A Pobreza

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Empoderamento

1. Desenvolvimento, 2. Poder, 3. Pobreza

PROJETO GRFICO E DIAGRAMAO

Introduo ao debate sobre empoderamento

Empoderamento: recuperando a questo

Algumas consideraes sobre estratgias

Metodologias e ferramentas para implementar

Empoderamento, teorias de desenvolvimento

O caminho do empoderamento: articulando as noes

As abordagens de empoderamento e de direitos esto presentes nas estra-

1 Antoplogo, ActionAid/CPDA-UFRRJ, Brasil.

Partindo do reconhecimento de que o Brasil um dos pases de maior desigualdade no mundo e

Ao mesmo tempo, a ActionAid Brasil considera que os movimentos sociais e as organizaes

Atualmente, os projetos de desenvolvimento local promovidos pela ActionAid Brasil, em parceria

O seminrio, privilegiando a reflexo sobre empoderamento e sua prtica na Amrica Latina,

O empoderamento praticado pelas ONGs visto como um meio? Para qu? um

Em que medida as prticas das ONGs tm seu foco no empoderamento de indi-

Quem empodera quem? Quais as vantagens e limites do empoderamento por

Em que medida estamos conscientes de que empoderamento um processo

Quais as potencialidades e limites apresentados pelo empoderamento quando

No seu trabalho, como as ONGs lidam com os limites da abordagem de empode-

A abordagem de empoderamento utilizada da mesma forma que a abordagem

Em que medida a abordagem baseada em direitos lida com a necessidade de

Como, na prtica, as ONGs superam os limites da abordagem baseada em direi-

Sabendo que exercer direitos econmicos, sociais e culturais uma questo em

No primeiro ensaio, Empoderamento: recuperando a questo de poder no combate pobreza,

Ceclia Iorio, em Algumas consideraes sobre estratgias de empoderamento e direitos, explora

No texto seguinte, Algumas consideraes sobre estratgias de empoderamento e de direitos,

Enrique Gallichio, em seu trabalho Empoderamento, teorias de desenvolvimento e desenvolvi-

Finalmente, o ensaio O caminho do empoderamento: articulando as noes de desenvolvimento,

O empoderamento no debate ideolgico

1 Antroplogo, ActionAid/CPDA-UFRRJ, Brasil.

1.1. O empoderamento como transformismo (gattopardismo).

Num dos recentes informes do Banco Mundial sobre empoderamento e reduo de

Entre as prprias ONGs, at onde a prestao ou promoo de servios sociais bsicos

1.2. Um empoderamento sem poder?

Voltando ao relatrio j mencionado do Banco Mundial, no balano apresentado sobre

1.3. Um empoderamento neutro e sem conflitos?

Atravs do empoderamento se busca conscientemente quebrar, eliminar as relaes de

1.4. O empoderamento como ddiva

1.5. O empoderamento como uma tcnica que se aprende em

1.6. A superpolitizao e a atomizao do empoderamento

2.1. E o que o poder?

2.2. A necessidade da anlise das relaes de poder

Qual o espao social considerado no qual se manifestam as relaes de poder?

Que tipo de exerccio de poder principal e secundrio se manifesta nas

Que forma de poder predominante nessas relaes?

Que est em jogo nessas relaes de poder?

Que campo especfico essas relaes de poder delimitam?

campo das polticas nacionais de combate pobreza;

Quais so os atores principais envolvidos nessas relaes?

Quem ocupa a posio de dominado e quem podem ser seus aliados?

Que compreenso tm os atores principais sobre a situao analisada?

Como se exerce a dominao?

Como se reproduz a situao de dominao?

da implementao pelos latifundirios, em aliana com as elites comerciais locais, de me-

Quais so as formas de resistncia?

Como podemos monitorar e avaliar as permanncias e as mudanas nas

A lista de questes que se acaba de discriminar no pretende ser exaustiva. Ao mesmo