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SAN6RE
YDEUDA
Ciudades, Estado y construccin de nacin en Amrica Latina
El rompecabezas latinoamericano
izados. Ver ( loronil, Magical State. Latinoam rica ha supuesto u n m ejor desem -
pcno (|iie Africa. Sin em bargo, seria cuestin de forzar la definicin de Estado
paia incluir a m uchos de los pases d e Africa. En Latinoam rica tenem os la
si Iii.K ion ms paradjica, a travs de la cual los Estados no son endebles y duran
nun lios anos, rindiendo al m enos el m nim o necesario para existir, p ero fracas-
,in al desarrollar una capacidad adm inistrativa y poltica im portante.
<li clases, ra/.as, gneros y regiones si.i lan disioi sionada en
gran parte dei continente como para contradecir cualquier
nocin de un colectivo poltico y social. Por ejem plo, mien-
tras que los ricos pueden obtener la m ejor calidad en aten-
cin mdica en instituciones privadas, los hospitales pblicos
de Latinoam rica son conocidos solo por los estndares de
sus contrapartes globales. Un abismo divide las condiciones de
vida de aquellos que habitan en las ciudades y los que viven
en el campo. La gran m ayora de la poblacin rural no tiene
acceso al agua potable o al saneamiento7. Los Estados han sido
en gran parte incapaces de lidiar con la consiguiente inmi-
gracin urbana masiva de los ltimos cincuenta anos, produ-
ciendo pesadillas en la salud pblica en casi todas las grandes
metrpolis de Latinoam rica. Un recorrido casual por cual
quier favela, barrio, colonia popular o villa-miseria horroriza
a los visitantes y provoca mecanismos de rechazo psicolgico y
de ingeniera. Incluso la educacin, que fue anunciada como
una historia de xito relativo por varias dcadas, ha dejado a
ms de un cuarto de la poblacin analfabeta en muchos pases
de Latinoam rica. En tiempos ms recientes, hemos visto que
incluso la infraestructura educativa bsica ha comenzado a de-
teriorarse, con el Estado igualmente incapaz de preservar la
calidad de las principales universidades nacionales.
12 Evans, Predatory, Developmental, and Other Apparatuses; P. Sm ith, The Rise and
Fall o f the Developmental State, 51-73. El ejem plo ms claro de fracaso p u ed e ser,
precisam ente, en aquellos casos en los que se trat de crear una variante dei
desarrollism o autoritrio en Asia oriental. En un libro anterior describ la cua-
sileninista revolucin tecnocrtica d e Carlos Salinas. N tese, incluso, que este
proyecto no p u d o evitar u n brote de la guerra d e guerrillas, n o p u d o proteger
a las instituciones bsicas d e las incursiones d e la m afia de la droga, no pu d o
contar con una fuerza policiaca y d esd e lu ego n o p u d o proteger su m oneda.
13 A lgunos han visto el surgim iento d e la econ om ia inform al en las ltim as d ca
das com o un indicio d e op resin d e u n aparato estatal econ m ico p od eroso.
N o obstante, i n o es un en o rm e sector econ m ico libre d e im puestos y regu-
laciones un indicio d e la incapacidad dei Estado para im p o n er sus normas?
El p orcentaje d e trabajadores n o cubiertos por la segu rid ad social o planes d e
salud pblica no releja u n m ovim ien to am plio para escapar d e las garras dei
Estado, sino ms bien la incapacidad dei Estado para m an ten er a la poblacin
en su d om inio.
I
l(i El p rom ed io para L atinoam rica es de 13,3% dei p rod u cto in tern o bruto
(PIB) (la m edia es d e 12,8%). Para el G7 (G rupo d e los Siete [los pases in d u s
trializados]) es d e 36,8% (m ism a m edia) (C om it, SALA, cuadros 31 19 , 31 20
para 1993-1996; O EC D, Estadsticas d e In gresos, 64).
17 W hiteh ead, State Organization.
L o n d o n o y G u errero, Violncia en Amrica L a tin a ; Eclac, Public Insecurity on
the R ise; C olburn, Crime in L a tin America-, U n iversid ad d e T exas, A ustin, D e
partam ento d e S ociologia, R ising Violence and the C rim inal Justice Response in
Latin America.
ftI ru n i|)cu iu c /..iH i.u m u .n iin iiiin u
I 1111 iiK rs, dqu pasa con la concepcin popular dei Estado la-
im oam n icuno como un tirano sanguinrio? Ciertos Estados
1 ...... m o icanos han participado en el asesinato en masa: la
m.il.m/a de El Salvador, la campana antimaya de Guatemala y
l,i guri i a sucia de Argentina son algunos ejemplos. A pesar
di que eslos sucesos fueron brutales y trajeron sufrimiento y
( 111 11ti 11Ki O 'D on n ell ha sido el protagonista d e algunas d e las recientes
|iici>< u 11.K iones por la dehilidad dei sistem a judicial. Ver, por ejem plo, The
/ l u l u i(tr\ and the Hide of Law y The State, Democratization, and Some Conceptual
I'lohlenis. Ver lam liin M ahon, Reforms in the Administration o f Justice in Latin
\ m e i n a.
la m uerte de miles de personas, incluso el peor de los casos
de Ladnoam rica palidece en com paracin con lo que sucede
en la mayor parte dei resto dei m undo20. En los captulos si-
guientes demuestro que, en su contexto, la violncia poltica
en Ladnoam rica ha sido relativamente silenciada. El Estado
no ha sido activamente responsable de muchos crmenes, rela
tivamente hablando. De hecho, ha sido la ausncia dei Estado
en gran parte la responsable por las muertes entre la mayora
de la poblacin21.
20 C om parem os los datos sobre L adnoam rica, p or ejem p lo, con los resultados
detallados d e R um m el, Death by Government.
21 Si querem os incluir a las vctimas de la inaccin dei Estado, el n m ero de
m uertes prem aturas causadas por la ausncia de servicios bsicos tiene que estar
por lo m enos parcialm ente establecido a puertas d e la autoridad poltica. C on
siderem os el caso d e Brasil, apreciado com o la sociedad industrial ms desigual
en el m undo. Mientras que los ricos e influyentes d e So Paulo evitan los em bo-
tellam ientos al desplazarse en helicptero, los ms pobres tienen una esperanza
de vida que p u ed e ser dcadas ms cortas que los pocos afortunados. D ada la
existencia de una gran riqueza, al m enos p otencialm ente disponible para el
Estado, su fracaso en apropiarse d e ella y redistribuiria para evitar qu e algunos
sufran p u ed e ser ju zg a d o com o un delito y com o el ord en real d e la violncia.
I'lit li/,is v <I mini,lies quo se sieiilen t on l.i libel tad para ale-
11 hi i/.n a nn.I s<>< iedad cada vez ms desesperada.
23 Las gu erras centroam erican as d e las dcad as d e 1970 y 1980 rep resen ta n otra
ex c ep ci n , p ero n o estoy seg u ro d e d n d e encajara la gu erra d e guerrillas
en los m o d elo s clsicos analizados e n la literatura sobre E stado y gu erra. Los
recien tes aco n tecim ien to s en la frontera p eru a n o -ecu a to ria n a y las ten sio n es
e n tr e V en ezuela y C olom bia n o au gu ran un cam b io e n la con figu racin d e
la paz, dadas las ca n tid ad es relativam en te p eq u en a s d e violn cia y tiem p o
req u erid o . (Ver cap tu lo 2 para ob ten er m s d etalles sobre el n m e ro de
guerras).
24 En el caso africano, ver Jackson y Rosberg, Why A fricas Weak States Persist;
H erbst, States and Power in Africa.
ui ii m i n u i o |) o l l i c o h a d e s a p a r e r i d c > ( o m < > < <m s e r u e n c i a d e la
t 11111111i sIa . I .ii c a s i d o s c i e n t o s a n o s d e h is to r ia c o n u n a p o ltic a
t i id i p c n d i c n t c , L a tin o a m r ic a a n p o d r a perder una P o lo -
III.i 1111 B o r g o n a , u n a S a j o n i a o u n r e i n o d e l a s d o s S i c i l i a s . D e
In i lio, los E s t a d o s c o n t e m p o r n e o s y l o s l i m i t e s s e a s e m e j a n
m m h i s n n o a a q u e l l o s d e la a d m i n i s t r a c i n c o l o n i a l e s p a n o l a
.1. I s i g l o X V I I I .
Para una discusin sobre Latinoam rica, ver Stepan, The State and, Society,
H am ilton, The Limits o f State Autonomy, y W aisman, Reversal o f Development in
Argentina.
La literatura d e d erech os d e p rop ied ad es un en fo q u e conexo; ver N orth y
T h om as, Rise o f the Western World and North, Institutions, Institutional Change, and
Economic Performance.
Para una discusin g en eral, ver W hitehead, State Organization; Oszlak, The H is
torical Formation o f the State. Para una aplicacin explcita y rara d e las teorias
de Weber, ver U ricoech ea, The Patrimonial Foundations o f the Brazilian Bureau
cratic State.
Las opiniones discutidas aqui enfatizan las condiciones in
ternas para el surgim iento de los Estados y determ inan su
autonom ia cara a cara con los actores nacionales. Un con
ju n to m uy diferente de perspectivas acadmicas destaca la
existencia de Estados dentro de un entorno global ms am
plio. L a teoria ms famosa asociada con Latinoam rica es
la dependencia, cuyas diversas encarnaciones com parten al-
gunos supuestos com unes acerca dei Estado en sociedades
excoloniales. L a teoria de la dependencia sostiene que estas
no pueden esperar d esarrollar Estados que cum plan con to
das las tareas requeridas para gobernar y dirigir un pas. Lo
anterior se debe a la im portncia de entender las relaciones
econmicas exteriores de dichos pases, el escaso d esarro
llo de las lites nacionales, la abrum adora influencia de las
potncias m undiales y la posicin m arginal de estos Estados
dentro de una economia global. Tam bin sostiene que los
Estados poscoloniales nunca sern escenarios im parciales, ya
que fueron construidos desde lejos y siem pre deben m irar a
los actores externos para su aprobacin y apoyo. En este m o
delo, sus economias no requieren el tipo de integracin que
el Estado de Weber tiene como objetivo ofrecer ni tampoco
sus lites brindan su consentimiento para la dominacin p o
ltica, ya que sus aliados externos son m ucho ms poderosos
y fiables. El resultado es un Estado dependiente que nunca
cum ple su propio destino38.
Sin ms, dichos esfuerzos nos van a perm itir dar descanso a
las batallas doctrinarias intiles acerca de la im portncia rela
tiva de los Estados frente a las sociedades en la determinacin
dei desarrollo poltico. Com o documento, es la interaccin
em prica de los Estados como instituciones y agentes y de
las sociedades como entornos y estructuras lo que ayuda
a producir el modelo latinoam ericano59. Al igual que en el
caso dei Im prio otomano, por ejem plo, no podemos hablar
de un Estado victorioso o dominante o de la sociedad civil,
pero s se puede describir la creacin histrica de una serie de
compromisos que ayudaron a definir la condicin contem po
rnea dei continente60.
Parker, The M ilitary Revolution; H ow ard, The Causes o f War; W allerstein, The
M odem World System.
que puede resum irse como la transicin de sujeto a ciudada-
no. Las guerras totales parecen producir Estados ms ricos y
poderosos, con conexiones ms ntimas con la m ayora de las
poblaciones que viven en sus territrios.
C u a d r o 1.1 C o m p a r a c i n d e m o d e lo s b lic o s
e n el h e c h o d e q u e n o s u p o n g o u n a r e la c i n d e te r m i n i s t a e n t r e las f o r m a s
d e g u e r r a y las in s titu c io n e s d e i E s ta d o . L a g u e r r a to ta l n o e s u n a c o n d ie i n
n e c e s a ria ni s u fic ie n te p a r a la c r e a c i n d e u n E s ta d o to ta l , p e r o p u e d e c o n
t r ib u i r y s u r g ir d e dit lias in stitu i io n es.
que ocurrieron no brindaron una oportunidad para eslablecer el
poder dei Estado sobre la sociedad, precisamente debido a que
las guerras eran limitadas y los nuevos Estados carecan de la
base poltica y organizacional para llevar a cabo dicha tarea.
El contexto social interno en el que surgieron las repblicas
latinoamericanas fue igualmente importante. Como sucedi
en gran parte dei mundo poscolonial, los Estados precedieron
a las naciones en Latinoam rica. Con limitadas excepciones
posibles, encontramos poca evidencia de un sentido de nacin
paralelo a los futuros limites dei Estado. Si bien existia un sen
tido de am ericanidad vagamente definido, por lo general
se limitaba a la minscula lite blanca. Para la gran mayora
de la poblacin, pertenecer a un Estado recientemente inde-
pendiente no tena un gran significado. Mientras al comienzo
algunos grupos subalternos consideraron el movimiento in-
dependentista como una posible va de cmbios en el statu quo
econmico y social, dichas esperanzas fueron destrozadas por
la reaccin criolla en torno a las prim eras reivindicaciones
radicales. Para 1820, americano significaba apenas la imposi-
cin de obligaciones militares para com plem entar las pesadas
cargas fiscales existentes. Incluso se rompieron dichas primeras
promesas tales como la abolicin de los tributos e impuestos
indgenas especiales.