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Universidade de Lisboa

Instituto de Cincias Sociais

Despesa e Redistribuio na Segurana Social


em Portugal: anlise da Reforma de 2007

Daniel Fernando da Soledade Carolo

Doutoramento em Cincias Sociais


Especialidade em Sociologia Poltica

2014
Universidade de Lisboa
Instituto de Cincias Sociais

Despesa e Redistribuio na Segurana Social


em Portugal: anlise da Reforma de 2007

Daniel Fernando da Soledade Carolo

Tese orientada por Doutor Manuel Villaverde Cabral


e Doutor Jos Antnio Correia Pereirinha

Doutoramento em Cincias Sociais


Especialidade em Sociologia Poltica

2014

Financiamento da Fundao para a Cincia e a Tecnologia, Programa Operacional Potencial Humano, Fundo Social Europeu
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Agradecimentos

Aos orientadores deste trabalho, Manuel Villaverde Cabral e Jos Antnio Pereirinha,
estarei sempre grato pela oportunidade de ingressar no Doutoramento e por terem acreditado
que eu estaria altura do desafio. Foram dez anos cuja importncia no cabe num
agradecimento, mas marcou o meu percurso profissional.

meu dever referir todos os apoios institucionais de que beneficiei, e sem os quais no
poderia ter chegado at aqui, deixando o devido agradecimento. Ao CISEP, porque ali iniciei
os meus trabalhos de investigao; ao ICS porque acolheu este projeto e FCT que o
financiou, atravs de bolsa para o perodo de doutoramento.

Entre os que partilharam comigo o seu saber, e aqueles com quem tive oportunidade de
trabalhar, devo mencionar: Jaime Reis, Marina Costa Lobo, Pedro Ado e Silva, Alfonso
Herranz, Peter Lidert, Amlcar Moreira, Leandro Carrera, Marina Angelaki e Srgio Espuelas.

H ainda duas pessoas que me aturaram diariamente, com os pedidos que lhes fazia,
discusses que provocava, tempo que lhes roubava, coisas que me ensinaram, sempre com
pacincia ilimitada e apoio afetivo-cientfico incondicional - o Lus Miguel e a Ana Teresa.
Com eles, tive o privilgio de partilhar os dias, graas ao gabinete comum no CISEP, entre
2004 e 2010, e com eles muito tenho aprendido.

Por ltimo, mas no menos importante, estou grato Elisa Sousa e ao Amlcar Gabriel
pelo precioso apoio na reviso final.

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


I
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Resumo

A presente investigao analisa a Reforma da Segurana Social de 2007 em Portugal,


enquadrando-a no contexto da crise e do processo de reforma dos Estados-Providncia, para
avaliar os seus efeitos, ao nvel da sustentabilidade da despesa e da equidade da
redistribuio. A singularidade da metodologia desta investigao consiste na tentativa de
conciliar a teoria do institucionalismo histrico com a da economia poltica atravs da anlise
dos fatores socioeconmicos e polticos que determinaram a Reforma da Segurana Social de
2007, assim como no enquadramento das transformaes decorrentes, no mbito do processo
histrico de institucionalizao. Com enfoque no subsistema previdencial de penses, foram
analisadas trs dimenses: a cobertura do sistema, a evoluo da despesa e as funes de
redistribuio. Concluiu-se que o crescimento da despesa social, desde o Estado Novo,
evidencia que o desenvolvimento do sistema de segurana social em Portugal ser explicado
por um processo funcionalista de continuidade institucional, no obstante a relevncia poltica
das instituies, de base corporativa, na explicao das regressividades. Relativamente
Reforma de 2007, as medidas introduzidas revelaram-se eficazes no controlo das principais
variveis do crescimento da despesa, transferindo para os pensionistas os custos decorrentes
do envelhecimento, atravs da diminuio das taxas de substituio das penses.
Relativamente redistribuio, o efeito da nova frmula degressiva foi mitigado pela
aplicao do fator de sustentabilidade, confirmando que a sustentabilidade prevaleceu sobre a
equidade, enquanto fator determinante da reforma. Do processo poltico, destaca-se a maioria
socialista, em 2005, que facilitou a aprovao de uma reforma que pode ser categorizada
como retrenchment da Segurana Social, mas que tambm determinou, implicitamente, uma
unificao institucional do sistema de penses, atravs da convergncia entre CGA e a
Segurana Social, com consequente reforo da sustentabilidade e da equidade da despesa
social pblica.

Palavras-chave
Estado-Providncia; Reforma; Segurana Social; Despesa; Redistribuio.

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


II
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Abstract

Social Expenditure and Redistribution in Social Security in Portugal:


Analysis of the 2007 Reform

The following investigation analyses the 2007 Portuguese Social Security Reform,
within the frame of the European Crisis and the reforming process of the Welfare State, in
order to evaluate its effects, concerning the level of expenditure sustainability and the equity
of redistribution. The methodologys uniqueness, regarding this investigation, is the attempt
to conciliate both historical institutionalism and the political economy approaches throughout
the analysis of the socioeconomic and political factors that have determined the 2007 Social
Security Reform, as well in outlining the ensuing transformations within the historical process
of institutionalization. Highlighting the welfare pensions subsystem were analyzed three
dimensions: the institutional development and the coverage of the system, the expenditure
growth and the redistribution functions. Concerning the 2007 Reform, the measures
introduced revealed their effectiveness in cost controlling the main expenditure variables,
transferring to the pensioners the costs of aging through the diminution of the pensions
replacement rates. Regarding the redistribution, the effect of the new degressive benefit
formula was mitigated by the application the sustainability factor, confirming that
sustainability prevailed over equity as dominant factor of the welfare reform. On the political
process, it is emphasized the socialist majority in 2005 which enabled the approval of a
reform that may be categorized as retrenchment of the Social Security, but that has also
determined, implicitly, the institutional unification of the pensions system, through the
institutional convergence of CGA with the Social Security retirement rules, with the
subsequent strengthening of the sustainability and the equity of the public social expenditure.

Keywords
Welfare State; Welfare Reform; Social Security; Public Social Expediture;
Redistribution.

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


III
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

ndice de Contedos

Introduo 1

PARTE 1 ENQUADRAMENTO E CONTEXTUALIZAO 3

CAPTULO I O PROBLEMA DE INVESTIGAO 4


CONTRADIES DA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL 4
CARATERIZAO DO SISTEMA DE PENSES DA SEGURANA SOCIAL EM
PORTUGAL 8
CAPTULO II TEORIA DO ESTADO-PROVIDNCIA 19
A CRISE DO ESTADO-PROVIDNCIA 19
O CONCEITO DE ESTADO-PROVIDNCIA E O PAPEL DO ESTADO 22
A IMPORTNCIA DO ESTUDO DA REFORMA DO ESTADO-PROVIDNCIA NO
CONTEXTO DA CRISE 25
ANLISE DAS REFORMAS DO ESTADO-PROVIDNCIA 29
PERSPETIVAS SOBRE O DESENVOLVIMENTO HISTRICO DO ESTADO-
PROVIDNCIA 36
Teoria da Democratizao 36
Teoria do Mercado Poltico 37
Teoria Funcionalista ou Industrialismo 39
Evoluo das Teorias Clssicas e as Novas Perspetivas 42
ESTADO-PROVIDNCIA E REDISTRIBUIO 45
CAPTULO III OPES METODOLGICAS E OPERACIONALIZAO DA
INVESTIGAO 55
ANLISE EMPRICA DA DESPESA E DA REDISTRIBUIO NA REFORMA DE 2007 55
ESTRUTURAO DA INVESTIGAO 59

PARTE 2 EVOLUO DA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL 64

CAPTULO IV A CRIAO DO SISTEMA DE SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL 65


ESTUDOS SOBRE A SEGURANA SOCIAL 65
DA PREVIDNCIA SEGURANA SOCIAL E O DEBATE TERICO SOBRE A
INSTITUCIONALIZO DO ESTADO-PROVIDNCIA EM PORTUGAL 67
CAPTULO V O CRESCIMENTO DA DESPESA SOCIAL EM PORTUGAL 70
O CONCEITO DE DESPESA SOCIAL SEGUNDO A OCDE 70
O PROBLEMA DO CRESCIMENTO DA DESPESA SOCIAL 73

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


IV
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

A PERSPETIVA HISTRICA SOBRE O CRESCIMENTO DA DESPESA SOCIAL 79


ANLISE EMPRICA DOS FACTORES EXPLICATIVOS DO CRESCIMENTO DA
DESPESA SOCIAL 82
A evoluo Institucional (r) 92
Evoluo da cobertura pessoal (n) 94
Evoluo da Cobertura material (p) 96
Interpretao dos resultados 98
CAPTULO VI A REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL 105
ESTUDOS SOBRE SEGURANA SOCIAL E REDISTRIBUIO 105
OS DISPOSITIVOS DE REDISTRIBUIO NO SISTEMA 106
ANLISE DA INTRODUO DA REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM
PORTUGAL 110
DEBATE TERICO EM TORNO DA REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL 112
O PAPEL DO ESTADO NA REDISTRIBUIO DA SEGURANA SOCIAL 114
Explicaes acerca do Padro Redistributivo 117
O Reconhecimento do Problema das Iniquidades e Regressividades 119

PARTE 3 A REFORMA DA SEGURANA SOCIAL DE 2007 122

CAPTULO VII A REFORMA DA SEGURANA SOCIAL DE 2007 123


CONTEXTUALIZAO DA CRISE DA SEGURANA SOCIAL 123
REFORMAS DOS SISTEMAS DE PENSES DA SEGURANA SOCIAL 125
Alcance das reformas anlise das 3 dimenses 127
ENQUADRAMENTO DA REFORMA DE 2007 129
Os estudos da Reforma da Segurana Social em Portugal 130
Antecedentes do Processo: as Reformas de 2000 e 2002 132
FACTORES DETERMINANTES DA REFORMA 135
CAPTULO VIII OS EFEITOS DA REFORMA DE 2007 NO SISTEMA DE PENSES 140
POLTICAS DE REDISTRIBUIO NA REFORMA DE 2007 140
Definio do Princpio de Equidade Social na Lei 143
Decomposio dos Efeitos Redistributivos Operados pelos Sistemas de
Penses 144
CAPTULO IX ANLISE EMPRICA DOS EFEITOS DA REFORMA DE 2007 150
SUSTENTABILIDADE DA DESPESA 150
ADEQUAO DAS PENSES 156
Evoluo do Montante Mdio das Penses 156
Aplicao da Frmula de 2002 157

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


V
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Introduo do Factor de Sustentabilidade 159


Regras de Indexao das Penses 162
Incentivos e Penalizaes para o Adiamento e a Antecipao da Reforma 164
EQUIDADE DA REDISTRIBUIO 166
Equidade Distributiva 167
Equidade Fiscal 168
Regressividade das majoraes 170
MODELO DE SEGURANA SOCIAL 171
CAPTULO X O PROCESSO POLTICO DA REFORMA DE 2007 175
ECONOMIA POLTICA DAS REFORMAS E REDISTRIBUIO 175
CONSTELAO DE FATORES DA REFORMA 179
Crise multi-dimensional 181
Processo legislativo e competio partidria 183
Concertao Social 185
Dificuldade em fazer Reformas - Veto players 186
Estratgia de comunicao bem sucedida 188
PRINCIPAIS QUESTES NOVAS COLOCADAS 188
A Redistribuio como Justificao 188
A Influncia da Esquerda 189
A Posio dos Sindicatos acerca da Redistribuio 189
CAPTULO XI CATEGORIZAO DAS REFORMAS VALIDAO DE PERSPETIVAS
TERICAS E RESULTADOS EMPRICOS 193
AS MEDIDAS DE AUSTERIDADE E A IMPORTNCIA DA REDISTRIBUIO 193
A Persistncia do Problema do Crescimento da Despesa com Penses 195
As Opes de Poltica Redistributiva 196
A persistncia das regressividades 198
DO REAJUSTAMENTO PARAMTRICO DA REFORMA DE 2007 AO RETRENCHMENT
DAS MEDIDAS DE AUSTERIDADE 200

CONCLUSES 204

Bibliografia 217
Siglas e Acrnimos 238

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


VI
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

ndice de Grficos

1: Transferncias sociais, que no sade, em percentagem do PIB, no ano de 2007 5


2: Parte das transferncias sociais recebidas pela metade da populao com
rendimentos mais elevados em 2005 6
3: Evoluo da despesa Pblica em 1999-2013 (% PIB) 75
4: Despesa com prestaes sociais em 1999-2013 (% e pp. PIB) 76
5: Despesa com penses na Unio Europeia em 2010 (% PIB) 77
6: Despesa pblica total e PIB per capita em 2013 (% PIB e milhares de euros) 78
7: Evoluo do peso da Despesa Social no PIB em Portugal no perodo 1938-2003 86
8: Evoluo da cobertura pessoal da Previdncia (sem Estado) at Reforma de 1962 95
9: Evoluo da cobertura pessoal da Previdncia (com Estado) desde a Reforma de
1962 at 1980 96
10: Evoluo da composio da Despesa Social por Sectores no Estado Novo 98
11: Evoluo do peso da Despesa Social no PIB: decomposio do efeito "cobertura
pessoal" e do efeito "generosidade" 99
12: Evoluo do peso da Despesa Social no PIB em Portugal no perodo 1938-2003 102
13: Aumento da despesa com penses em 2010-2060 (pp. PIB) 152
14: Despesa com penses em Portugal 2010-2013 (% PIB) 196

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


VII
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

ndice de Tabelas

1: Parte das transferncias sociais recebidas pela metade da populao com


rendimentos mais elevados em 2005 7
2: Relao entre os clusters de Estado-Providncia e a conceo dominante dos
sistemas de segurana social 11
3: Beneficirios, Despesa e Penses 13
4: Pensionistas 13
5: Despesa Pblica (TOE) 14
6: Solidariedade No contributivo 15
7: Modelo de Anlise da Segurana Social em Portugal 58
8: Evoluo da organizaoinstitucional da Previdncia no Estado Novo 84
9: Evoluo da organizao institucional da Previdncia 88
10: Evoluo das prestaes sociais por setores institucionais de 1938 a 1980 90
11: Despesa Social Pblica (TOE) 101
12: Evoluo institucional da Caixa Geral de Aposentaes 116
13: Demonstrao da regressividade das Taxas de Substituio em 1997 117
14: Sntese das Principais Reformas nos Sistemas de Penses 134
15: proposta de modelo de anlise da Redistribuio 147
16: Projeo da evoluo das taxas de susbstituio 158
17: Efeitos da aplicao do Fator de Sustentabilidade 159
18: Efeitos da aplicao do Fator de Sustentabilidade no Futuro 160
19: Redistribuio nas penses segundo a anlise comparativa 166
20: Efeito frmula de clculo - Anlise Taxas Substituio 168
21: Fatores Explicativos da Reforma 194
22: Nmeros de Beneficirios de algumas Prestaes 203

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


VIII
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Introduo

Atualmente, em Portugal, a reforma do Estado Social o tema central na discusso das


polticas para fazer face crise, designadamente pela convergncia dos sistemas pblicos e
privados de Segurana Social, a aplicao do factor de sustentabilidade nos sistemas de
penses, a imposio da contribuio extraordinria de solidariedade sobre as penses
(CES), e ainda outras medidas que tm representado sucessivos cortes nas penses, como o
congelamento do Indexante de Apoios Sociais (IAS), ou cortes generalizados na despesa com
prestaes sociais do subsistema de solidariedade, sobretudo no Rendimento Social de
Insero (RSI). Alm disso, todas estas medidas tm vindo a ser justificadas por razes de
sustentabilidade e princpios de equidade, o que torna ainda mais premente o ensaio tentado
nesta investigao sobre a despesa e a redistribuio na Segurana Social, tendo por base a
Reforma de 2007.
A presente investigao foi iniciada no ano da reforma da Segurana Social de 2007, e o
seu propsito era a anlise dos efeitos desta reforma tendo por referncia uma leitura histrica
do desenvolvimento do sistema de segurana social e do seu impacto ao nvel da despesa
social. Contudo, o desenrolar do processo de investigao acabou por desencadear a
identificao de um conjunto de dados empricos a favor da relevncia da dimenso da
redistribuio, determinando assim a incluso daquela varivel neste estudo.
Do mesmo modo, a consequente introduo das novas medidas de austeridade (2010-
2014), decorrentes da crise, trouxe ainda mais para o centro da agenda poltica a questo das
reformas e da equidade, o que veio mudar radicalmente a interveno poltica no sistema de
segurana social. Por conseguinte, houve um esforo adicional no sentido de enquadrar as
medidas de austeridade entretanto implementadas, ainda que de forma complementar, j que
no eram parte do objeto de anlise previamente definido.
Da que este trabalho seja sobre as reformas, no propriamente sobre a crise, e que
analise a dimenso da redistribuio nas reformas sem, todavia, poder pretender ser uma
anlise da redistribuio operada por um dos diversos dispositivos redistributivos do sistema
de segurana social.
Esta investigao no pretende responder ao desafio do futuro do Estado-Providncia,
em geral, e dos sistemas de penses da Segurana Social, em particular, mas espera-se que
contribua para uma perspetiva mais informada sobre este tema, at porque a tentativa de
convergncia dos sistemas pblicos e privados de Segurana Social precisa de ser enquadrada

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


1
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

no mbito do processo histrico de desenvolvimento do Estado-Providncia, bem como das


transformaes econmicas sociais que lhes esto associadas, e respetivas implicaes, ao
nvel da sustentabilidade do seu financiamento.
Deste modo, a anlise do processo poltico da reforma da Segurana Social de 2007
permitir mostrar de que forma os diferentes atores condicionaram a reforma, o que,
porventura, pode contribuir para explicar a inevitabilidade da crise oramental que, na
sequncia da crise financeira mundial obrigou a um resgate, atravs do Programa de
Ajustamento Econmico e Financeiro (PAEF), acordado com a Comisso Europeia, o BCE e
o FMI (Troika).

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


2
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Parte 1 Enquadramento e Contextualizao

Parte 1

Enquadramento e Contextualizao

A theory that seeks to explain Welfare State growth should also be able to understand its
retrenchment or decline.

Esping-Andersen 1990, 32.

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


3
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

C a p t u l o I O P r o b l e m a d e I n v e s t i g a o

O P ROBLEMA DE I NVESTIGAO

C ONTRADIES DA S EGURANA S OCIAL EM P ORTUGAL

Em primeiro lugar, importar compreender como que um pas conhecido pela


dificuldade em implementar reformas estruturais, realizou trs reformas da Segurana Social
num curto espao de tempo, se viu obrigado a recorrer ajuda externa, com um severo
programa de ajustamento oramental e, no obstante, tem a sustentabilidade do seu sistema de
segurana social em risco. Importa aqui referir as reformas ocorridas em 2000, 2002 e 2007,
assim como o Programa de Ajustamento Econmico e Financeiro (PAEF), acordado com a
Comisso Europeia, Banco Central Europeu (BCE) e Fundo Monetrio Internacional (FMI)
(usualmente designados por Troika), cujas medidas de austeridade (2010-2014) determinaram
cortes nos salrios, sobretudo do setor pblico, nas penses e nas prestaes sociais, a par de
um aumento generalizado da carga fiscal, de forma deliberada e, provavelmente, com uma
severidade e abrangncia sem precedentes.
Os dados da OCDE confirmam o aumento da despesa social em Portugal, embora seja
um aumento relativo, porque medido em relao ao PIB. Porm, antes de passar a essa
anlise, em particular, afigura-se importante questionar por que motivo a despesa social estar
a crescer, apesar das medidas de controlo da despesa que tm vindo a ser tomadas h mais de
uma dcada. O indicador do aumento da despesa social, apesar de incontornvel, no se
poder considerar suficiente para avaliar a sustentabilidade do sistema; ser, pois, necessrio
analisar o processo de evoluo da prpria segurana social.
Deste modo, analisando os dados da OCDE (Grfico 1), pertinente questionar como
que o pas, cujo sistema de Segurana Social se diz ter sido criado tardiamente, aps a
democratizao em 1974, se tinha tornado no nono pas que mais gasta em despesa social,
medida em percentagem do PIB, em 2007.

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Grfico 1: Transferncias sociais, que no sade, em percentagem do PIB, no ano de 2007

Fonte: OECD SOCX Database, extrado de OCDE 2012.

Esta dimenso relativa despesa social relevante, na medida em que o alegado atraso
na construo do sistema de segurana Social, em Portugal, tem sido apontado como uma
justificao para as lacunas de proteo social, evidenciadas pela anlise comparativa dos
principais indicadores sociais (pobreza e desigualdade), tendo por base o nvel de
desenvolvimento econmico do pas, que, por sua vez, tem repercusses ao nvel dos salrios,
contribuies e impostos e despesa social pblica, e os montantes das prestaes sociais, que,
em mdia, so baixos.
No entanto, partindo deste pressuposto, como que se pode justificar que o pas, que
em 2013 tinha o PIB per capita mais baixo da UE-15, com uma dvida pblica equivalente a
128% do PIB, era, em 2006, segundo a OCDE, o segundo pas com o sistema mais generoso,
no que se refere ao clculo do benefcio das penses contributivas (taxas de substituio do
salrio pela reforma), s suplantado pela Grcia (OCDE 2008).

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Grfico 2: Parte das transferncias sociais recebidas pela metade da populao com rendimentos mais elevados
em 2005

Fonte: OECD SOCX Database, extrado de OCDE 2012.

Concomitantemente, os dados comparativos referentes ao ano de 2005, mas s


recentemente publicados, revelam que Portugal o terceiro pas do conjunto da OCDE com a
redistribuio mais regressiva, apenas superado pelo Mxico e Turquia. Estas constituem as
principais contradies subjacentes problematizao da segurana social em Portugal, nesta
investigao, que, agora, luz das circunstncias decorrentes da crise econmica, adquirem
uma pertinncia ainda maior.
A literatura sobre o Estado-Providncia em Portugal j tinha identificado alguns destes
traos. O Estado-Providncia carateriza-se pela contradio entre um forte progresso na
cobertura material e pessoal do sistema de segurana social, em Portugal, conforme se pode
verificar, quer pela cobertura integral das respostas sociais, incluindo a componente
pecuniria, quer pela universalizao de acesso dos beneficirios, da qual o servio nacional
de sade exemplar. Daqui decorrem assinalveis progressos, ao nvel do bem-estar, mas, ao
nvel da redistribuio, no obstante os mritos da universalizao, persiste uma fraca eficcia
na diminuio do dfice igualitrio (Cabral 1997), sobretudo se comparado com outros
pases da UE. esta situao que justifica a expresso Quase-Estado-Providncia (Santos e
Ferreira 2001).
Neste sentido, e para a operacionalizao da investigao, considera-se que para
compreender as regressividades do sistema de segurana social, ser preciso conhecer as suas
origens histricas, do mesmo modo que, para procurar explicar o problema da
sustentabilidade, assim como o da regressividade na distribuio das prestaes sociais,

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

parece indispensvel analisar a evoluo da despesa social, bem como a sua decomposio.
Esta anlise poder permitir identificar os grupos beneficirios, assim como a sua fonte de
financiamento, para tornar possvel avaliar a proporcionalidade da distribuio dessas
transferncias, na forma de prestaes sociais.

Tabela 1: Parte das transferncias sociais recebidas pela metade da populao com rendimentos mais elevados
em 2005

Redistribuio Positiva
Redistribuio Perversa
Moderada Forte
Pases % Pases % Pases %
Portugal 64,8 Alemanha 49 R. Checa 34,8
Polnia 63,2 Hungria 47,4 Noruega 34,7
ustria 60 Eslovquia 45,8 Holanda 34
Frana 58,6 Blgica 39,5 Finlndia 33,2
Itlia 58,5 Sua 37,8 Irlanda 31,6
Grcia 56,9 Sucia 37,1 R. Unido 26,9
Luxemburgo 53,8 -- -- Dinamarca 23,7
Espanha 53,7 -- -- -- --
Mdia 58,7 Mdia 42,8 Mdia 31,3

Fonte: OECD SOCX Database, extrado de OCDE 2012.

A tabela acima, elaborada com base nos dados mencionados no Grfico 2, evidencia a
relevncia da regressividade do sistema de segurana social portugus, em comparao com
outros pases da UE. Contudo, este enviesamento na captura dos benefcios sociais do sistema
por parte de certos grupos, em detrimento de outros, parece ser uma questo poltica, pelo que
ser fundamental tentar levantar um pouco o vu do processo de deciso que determinou este
padro redistributivo regressivo, seja pelos factores e motivaes que justificaram a
introduo de certas medidas, seja pela no implementao das reformas necessrias para o
inverter. Daqui decorre que as no reformas, no plano poltico, possam ser consideradas como
decises, cujo significado poltico importar perceber (Hacker e Pierson 2010).
Parece ficar assim evidente a necessidade de analisar as polticas de Reforma, a par da
Poltica nas reformas. S assim se poder enquadrar os cortes quem tm vindo a ser
implementados, desde 2010, em resultado do programa de ajustamento oramental a que
Portugal se comprometeu, no mbito do PAEF, bem como o sentido da convergncia entre

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

sistemas de penses da Caixa Geral de Aposentaes (CGA) e da Segurana Social, ou a


calibragem de certas prestaes sociais ao abrigo de pretensos princpios de equidade. Esta
anlise poder contribuir para a promoo de um debate mais informado sobre aqueles temas,
considerados cruciais, assim como para perceber as suas implicaes para o sistema de
segurana social e para o bem-estar social, aqui assumido, normativamente, como vinculado a
um princpio de equidade ou justia as fairness (Rawls 1993).

C ARATERIZAO DO S ISTEMA DE P ENSES DA S EGURANA


S OCIAL EM P ORTUGAL

Nos estudos comparativos sobre o Estado-Providncia existem contributos relevantes


que introduziram desenvolvimentos teoria dos trs regimes de Welfare State, defendida por
Esping-Andersen (1990). O mais importante o de Maurizio Ferrera (1996), ao defender a
existncia de um modelo especfico de proteo social na Europa do Sul, incluindo os
pases mediterrnicos, tais como Portugal, Espanha, Grcia e Itlia.
Neste sentido, o ponto de partida desta anlise a tipologia que Ferrera (1996)
apresentou, com base nas caractersticas especficas deste conjunto de pases:
i) dualidade nos sistemas de proteco social, caracterizada por elevada generosidade
nalgumas prestaes de substituio de rendimentos e, ao mesmo tempo, lacunas ao
nvel da proteo de certos riscos ou grupos de beneficirios, de que constituiro
exemplo a invalidez e as prestaes familiares;
ii) a transformao de uma base corporativa num sistema universal de sade, o que no
aconteceu na segurana social, pois esta manteve uma estrutura diferenciada entre
funcionrios pblicos e sector privado, com diferenas assinalveis, de cariz
corporativo, ao nvel das diversas prestaes sociais em vez de critrios de
contributividade e/ou equidade;
iii) baixo nvel de penetrao do Estado no sistema de proteo social - lacunas na
universalidade, reduzido nvel de despesa, fraco investimento nas polticas de apoio
famlia - combinada com aspetos de incapacidade institucional e de persistncia de
uma lgica de funcionamento com base em clientelismo poltico, o que determina

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

casos de seletividade na distribuio de certos benefcios do sistema (Ferrera 1996, 29-


30), como, por exemplo, os funcionrios pblicos.

Com base nesta tipologia de anlise, Esping-Andersen considera que os pases do


cluster da Europa do Sul foram os que levaram a garantia de manuteno de rendimentos ao
limite (Esping-Andersen 1997, 261), atendendo ao elevado nmero de beneficirios de
subsdios e penses.
Do mesmo modo, outros estudos mais recentes introduziram a ideia de que alguns
pases poderiam estar num processo de convergncia rumo a uma aproximao aos modelos
principais (Guilln 2007)1. Importar, por isso, procurar perceber as razes dessa situao,
bem como validar a perspetiva da convergncia, sobretudo atendendo s medidas de
austeridade introduzidas nestes pases em consequncia da crise econmica.
Este contributo terico parece, assim, muito til para enquadrar a anlise sobre as
transformaes ocorridas nos modelos de Estado-Providncia em Portugal e Espanha. Neste
sentido, procurar-se-, por um lado, avaliar as evolues entretanto ocorridas, uma vez que o
autor utilizou dados de 1993. Por outro lado, com base nesta atualizao, poder ser
interessante analisar at que ponto estas caratersticas se mantm vlidas, e se houve, ou no,
alguma convergncia com os pases do centro da Europa.
No fundo, tratar-se- de abordar a discusso em torno da existncia de um modelo de
Welfare State da Europa do Sul, que, alm do mais, no consensual. Ou seja, importar
questionar at que ponto este grupo de pases partilha caratersticas comuns, ou se,
eventualmente, a sua caraterstica principal um certo atraso estrutural, pelo que, a seu
tempo, tendero a convergir com o centro da Europa (Guilln1997).
Esta possibilidade abrir, assim, espao para uma outra perspetiva: a discusso da
eficcia dos modelos de segurana social. Esta hiptese implicaria que, no futuro, as
abordagens comparativas na anlise dos sistemas de welfare state, privilegiassem, quer as
tipologias de caratersticas (universalidade/seletividade), quer as tipologias de desempenho
(eficcia e equidade).
No que se refere ao caso de Portugal, a sua evoluo enquadra-se num padro
caraterstico dos regimes de Estados-providncia dos pases da Europa do Sul2, onde so

1
Esta ideia refere-se especificamente ao caso de Espanha. Starting from periphery, becoming centre o ttulo
de um artigo recente de Ana Guilln (2007), mas anterior Crise.
2
Sobre a perspetiva comparada dos modelos de Estado-providncia, importar ter presente, entre outros, os
trabalhos pioneiros de Flora e Heidenheimer (1995 [1984]), Esping-Andersen (1993), Ferrera (1996).

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9
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

visveis as marcas do modelo corporativo-continental de tipo bismarckiano (seguros sociais),


e das prestaes de natureza universalista e de pendor igualitarista, com financiamento de
base fiscal tributrias de influncia beveridgiana que ocorreram no perodo democrtico, ps-
ditadura, e de orientaes de medidas ativas de poltica social que vm caraterizando o
modelo social europeu (Ado e Silva 2002).
Segundo Ribeiro Mendes, de uma forma geral, o xito dos sistemas de segurana social
deveu-se sobretudo ao facto de estes possibilitarem, pela primeira vez, uma articulao
coerente e eficaz entres trs aspetos fulcrais para a eficcia das polticas pblicas: adeso
poltica, dados os benefcios inerentes ao sistema e o potencial para levar a cabo polticas
redistributivas; capacidade para superar falhas de mercado e providenciar segurana;
imunidade relativa face aos riscos intrnsecos ao comportamento individual, por via de um
certo paternalismo de Estado que implementou um sistema mandatrio e universal (Mendes
2005, 105-106).
Todos os sistemas de segurana social tm uma matriz comum mas tambm
especificidades prprias, resultantes de uma multiplicidade de fatores que determinam os
princpios, o modelo institucional, o leque de prestaes, os montantes das prestaes, e at na
forma como as relaes Estado - Cidados so legitimadas, pelo que importa proceder
descrio do sistema portugus.
Em Portugal, a Segurana Social de inscrio obrigatria e cobertura universal. No
domnio institucional, existem dois sistemas de penses principais, a Caixa Geral de
Aposentaes (CGA) para os funcionrios pblicos e o Regime Geral de Segurana Social
(RGSS) para os trabalhadores do setor privado. Subsistem, ainda, alguns regimes especiais,
embora com peso residual na totalidade do sistema. Neste sentido, o sistema, sendo
totalmente pblico, no unificado e a fragmentao que ainda hoje persiste teve
historicamente a sua origem nas instituies corporativas desenvolvidas no perodo do Estado
Novo.
A natureza do sistema3 baseia-se na conceo Bismarckiana e, por isso, a lgica de
funcionamento a de seguro social. Por conseguinte, atravs de um esquema coletivo de
contribuies individuais, de base profissional, esto cobertos todos os riscos clssicos, como
morte, invalidez, velhice, doena, desemprego. Mais recentemente, foram sendo

Para uma descrio atualizada e evoluo histrica dos vrios sistemas de Estado-providncia na EU-27,
permitindo anlises comparativas, deve consultar-se Schubert, Hegelich e Bazant (2009).
3
Sendo o esquema de funcionrios pblicos um regime especial, sempre que se referir sistema, est a fazer-se
referncia ao regime principal, que o do sistema de segurana social.

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

desenvolvidas prestaes sociais numa base de cidadania, por isso, no esto dependentes da
existncia de contribuies prvias, mas seletivas, na medida em que exigem condio de
recursos, como caso das prestaes familiares, Rendimento Social de Insero (RSI) e ao
social.

Tabela 2: Relao entre os clusters de Estado-Providncia e a conceo dominante dos sistemas de segurana
social

Clusters de CONTINENTAL ESCANDINAVO


Estado- + +
Providncia EUROPA DO SUL ANGLO - SAXNICO

ALEMANHA USTRIA

FRANA ESPANHA
ITLIA DINAMARCA REINO UNIDO
BLGICA PORTUGAL
HOLANDA FINLNDIA IRLANDA
LUXEMBURGO GRCIA
SUCIA

Concepo
dominante Bismarckiana Beveridgeana
dos SSS
Fonte: elaborado por Nunes (2005).

No que se refere ao desempenho do sistema, a conceo dominante do modelo de


segurana social em Portugal de natureza bismarckiana, pelo que no ser o mais propenso
redistribuio. Acresce que o Sistema de Segurana Social reproduz os problemas
estruturais e sofre as consequncias, do prprio modelo de desenvolvimento portugus
(Nunes 2005, 480).
No entanto, o sistema tem vindo a progredir, muito graas instituio de dispositivos
de reduo da pobreza como o RSI (Nunes 2005, 481), e o CSI (Rodrigues 2007) cujo
financiamento advm de impostos, pelo que se pode considerar que est a ocorrer uma
aproximao ao modelo social-democrata de cariz universalista.
No sentido de consubstanciar esta perspetiva importar ter presentes os dados da
despesa social, designadamente os que incidem nas prestaes do regime dito no
contributivo, cujo enfoque a reduo da pobreza.
O mesmo autor, atrs citado, sintetizou da seguinte forma as dificuldades do sistema de
segurana social portugus em cumprir os seus desgnios de reduo da pobreza: A
insignificncia da despesa pblica empregue no subsistema de solidariedade em Portugal,

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

ainda que enquadrado por um aumento sustentado das despesas de proteco social globais
nas ltimas trs dcadas, e os nveis mdios modestos das prestaes em geral,
parametricamente condicionadas pelos baixos salrios (Nunes 2005, 479-480).
Em concluso, Portugal apresenta um sistema de segurana social de cobertura total,
alis semelhante aos pases mais desenvolvidos do mundo, complementado por um sistema
nacional de sade pblico, universal e tendencialmente gratuito. Neste momento, qualquer
cidado, perante uma situao em que fique privado de meios para a sua subsistncia, tem
garantido o acesso a pelo menos uma prestao social substitutiva de rendimento. Se o
sistema o adequado e eficaz tema que ir ser desenvolvido nos captulos seguintes.
Com recurso Conta Geral Estado (CGE) e base de dados PORDATA, que apresenta
dados de 1975 at 2012, possvel destacar os aspetos a seguir apresentados.
No que se refere despesa social, em 1995, Portugal gastava 20,4% do PIB. Em 2011,
j gastava 26,5%, quando a mdia na UE-27 era de 29%, e os pases ricos gastavam volta
dos 30%.
Quanto composio da despesa social por setores, importar destacar que, desde 2006,
a despesa com Segurana Social ultrapassou a despesa com a Sade, tornando-se este o setor
mais relevante, ao nvel da despesa social, que inclui, ainda, a Educao (PORDATA2014).
No relatrio da CGE possvel verificar que, em 2012, a despesa com segurana social,
que inclui tambm a despesa com a CGA, foi de 12.392,2 milhes de euros, enquanto com a
sade e educao foi de 10.525,6 e de 6.765,2, respetivamente. Porm, o mais relevante
mesmo a despesa com penses. Desde 2013, que as penses representam 52% da despesa do
sistema de segurana social. De notar que se fosse includa a despesa da CGA essa proporo
seria muito maior (PORDATA 2014).
Conforme se poder concluir pelas tabelas abaixo, existem dois sistemas de penses,
que representam realidades muito distintas, tanto ao nvel dos beneficirios como da despesa,
pelo que se poder considerar a existncia de uma dualidade institucional do sistema de
penses em Portugal.

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Tabela 3: Beneficirios, Despesa e Penses

CGA SEG SOC


N Pensionistas (2011) 591.777 2.943.645
Despesa (TOE 2012) 4.214.632,7 9.460.199,0
Despesa (*TOE 2013) 4.078.574,4 9.354.000
1240,44 (2009)
Penso Mdia (2009) 413,25
14 meses/ano

Fonte: PORDATA 2014, com base dados CNP e CGA.

Tabela 4: Pensionistas

Penses Segurana Social Total


Velhice Invalidez Sobrevivncia Seg Soc CGA
1960 11.895 37.282 7.119 63.290
1970 51.634 118.959 16.704 73.510
1980 1.061.068 381.921 213.158 125.654
1990 1.329.049 479.461 393.745 253.562
2000 1.511.289 370.053 598.926 426.410
2011 1.951.031 282.697 709.917 2.943.645 591.777
2012 - - - 603 267
2013 - - - 613 896
Var 1960 164x 7,5x 100x

Fonte: PORDATA 2014, com base dados CNP e CGA.

A rubrica despesa da segurana social corresponde despesa total do sistema que,


maioritariamente, financiado por contribuies dos trabalhadores e entidades patronais pelo
que no poder ser confundida com a despesa pblica, pois esta refere-se componente da
despesa social que advm no de contribuies mas antes de transferncias do Oramento do
Estado (TOE).
Assim, para melhor analisarmos a importncia desta proporo, no que se refere
sustentabilidade, ser adequado avaliar o montante de despesa pblica com penses, isto ,
despesa financiada por via fiscal, atravs de TOE, sendo, por isso, fundamental analisar
igualmente as receitas e despesas com a CGA. De salientar que a proporo da despesa que
paga por contribuies especficas e mandatrias, tanto por parte dos empregadores como dos
assalariados, no coloca questes de sustentabilidade no domnio das finanas pblicas.

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Tabela 5: Despesa Pblica (TOE)

Anos Educao Sade Segurana Social


1980 258,4 234,9 81,3
1990 2.091,0 1.756,3 616
1995 4.077,7 3.541,0 3.086,6
2000 6.431,5 5.465,3 4.818,4
2005 7.422,4 9.656,4 8.645,8
2006 7.454,9 9.425,4 9.458,2
2007 7.289,6 9.259,0 10.039,9
2008 7.471,8 9.434,6 10.632,8
2009 8.796,0 9.654,9 11.359,3
2010 8.823,8 9.817,9 11.833,8
2011 8.222,6 9.258,6 11.251,5
2012 6.765,2 10.525,6 12.392,2

Fonte: PORDATA 2014, com base em DGO / MF

Tendo presente os dados sobre a despesa e beneficirios do sistema de penses,


constantes da Tabela 2, o Estado gasta40% da despesa da CGA com 17% beneficirios, o que
coloca questes acerca da equidade e obriga, por isso, anlise da redistribuio.
A tabela que se segue resume a despesa do sistema de segurana social por subsistemas,
de modo a permitir uma melhor anlise da evoluo da ponderao entre as diferentes
componentes do sistema, para alm do esforo de solidariedade coletiva, j que o subsistema
de solidariedade no contributivo e, como tal, financiado por via fiscal atravs de TOE
anuais.

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Tabela 6: Solidariedade No contributivo

Despesa 2012
Sistema Segurana Social %
(em milhes )
(1) Subsistema Previdencial 27,541,770.7 75.25
Repartio 17,957,530.6
Capitalizao 9,584,240.1
(2) Subsistema Proteco Social Cidadania 7,541,901.4 20.61
Proteco familiar 1,239,354.6
Solidariedade 4,558,162.4
Aco Social 1,744,384.4
(3) Regimes Especiais 515,971.0 1.41
Despesa Total (1+2+3) 36,599,643.4 100%

Fonte: Conta Segurana Social 2012 (IGFSS 2013, 108).

De referir que o peso do subsistema da solidariedade, no total da despesa do sistema de


segurana social, tem vindo a diminuir. Em 1985, representava 27,83%; em 1990, 24,42%; e
em 1995, 20,96%. Em 2012, mesmo com o reforo de medidas como o Rendimento Mnimo
Garantido (RMG), em 1997, agora Rendimento de Social de Insero (RSI), e o
Complemento Solidrio para Idosos (CSI), em 2005, o peso do subsistema de solidariedade
de 20,61%.
A sustentabilidade do sistema de penses em Portugal, com o deflagrar da crise
financeira mundial, a partir de 2008, tornou mais evidente a incongruncia entre o nvel de
desenvolvimento econmico (PIB), a despesa social relativa e o nvel de generosidade das
prestaes, particularmente para a metade da populao com rendimentos mais elevados. O
Banco de Portugal alertava para o seguinte: "a economia portuguesa tem atravessado um
perodo prolongado de divergncia real com a Unio Europeia, que no pode ser avaliado
numa perspectiva estritamente cclica" (cf. Banco de Portugal 2008).
Em 2013, a despesa com penses e subsdios representava 23,4% do PIB (dados da
execuo oramental referentes ao 1 semestre).
Tambm os dados da OCDE confirmam o aumento da despesa social em Portugal,
embora se refiram despesa social em percentagem do PIB. Porm, antes de passar a essa
anlise em particular, importa questionar, por um lado, o motivo para a despesa social estar a
crescer, apesar das medidas de controlo da despesa que tm vindo a ser tomadas, h mais de
uma dcada, e, por outro, a razo para o crescimento da despesa social em Portugal, sem ter
havido crescimento econmico.

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15
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Todavia, importa ter presente que o principal desafio que os sistemas de segurana
social enfrentam demogrfico.
Ainda em 2013, alguns jornais alertavam para o facto de existirem cerca de 4,8 milhes
de beneficirios que, por sua vez, dependeriam de 4,5 milhes de ativos empregados4. Ainda
que tal informao carea da devida contextualizao, j que os impostos so pagos por todos,
ou seja ativos e no ativos, e a proporo destes no financiamento do sistema de segurana
social tenha vindo a aumentar, inequvoca uma deteriorao do ratio activos/pensionistas.
Em relao a este os dados parecem ainda mais elucidativos. Se em 1974, considerando
apenas a segurana social, havia 5,6 trabalhadores por cada reformado, em 2010 essa
proporo j era de apenas 1,9 ativos; se fosse includa a CGA, a proporo seria de apenas
1,57 (PORDATA 2014).
Para uma melhor contextualizao do problema demogrfico basta ter presente que, em
1960,existiam 708.569 pessoas com mais de 65 anos enquanto, em 2011, existiam 2.010.064
(PORDATA 2014). A grande diferena que, em 1960, apenas 121.820 usufruam de uma
penso, ao passo que, atualmente, fruto da democratizao e do desenvolvimento dos sistemas
de segurana social, todos os idosos tm direito a uma penso.
Alm do mais, a esperana mdia de vida (EMV), aos 65 anos continua a aumentar
(INE 2013). Em 1970, era de 12, 2 anos para os homens e, em 2010, j era de 16,8, enquanto
para as mulheres passou de 14,6 para 20,1 no mesmo perodo. Em 2014, o fator de
sustentabilidade, aplicado s penses, de 12,34%, o que significa um aumento da esperana
de vida nessa proporo, entre o ano de 2000 e o de 2014.
No entanto, a crise econmica, provocou um aumento inesperado do desemprego que
atingiu mximos de 16,2%.Acresce que, no plano da sustentabilidade, este tem efeitos muito
mais imediatos e gravosos. Por um lado, representa diretamente uma perda de receita das
contribuies para a segurana social, para no referir perda de receita fiscal; por outro,
implica o pagamento de um subsdio mensal na ordem dos 65 %do salrio anterior. Neste
sentido, a variao da despesa da segurana social com o pagamento de subsdios, entre 2008
e 2013, demonstra o impacto do desemprego nas contas da segurana social, no contexto da
crise.
Um elemento considerado surpreendente ter sido a referncia excessiva generosidade
do sistema portugus, baseado no facto de o relatrio Pensions Outlook (OCDE2008) apontar
Portugal como o segundo pas, apenas ultrapassado pela Grcia, com a mais elevada taxa de

4
Jornal Dirio de Notcias, 8 de maio, 2013.

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

substituio lquida das penses, o que, atendendo aos montantes das penses da maioria dos
beneficirios, constitui um muito provvel indicador de regressividade dentro do prprio
sistema de penses contributivo e, porventura, um dos elementos a considerar nas causas da
crise.
Nesta perspetiva, importar ter presente a redistribuio operada pelo sistema de
penses da segurana social. Apesar de as penses do subsistema previdencial (regime
contributivo) no serem prestaes diretamente vocacionadas para a redistribuio, o facto
que o sistema, pelas suas regras de acesso, frmula de clculo e regimes especiais, tem um
efeito na distribuio do rendimento aquando da passagem reforma, caso contrrio todos os
pensionistas teriam uma penso igual, em termos da proporo do salrio.
Mesmo que na tica da contabilizao da despesa social, toda a despesa com penses,
independentemente da sua natureza e fonte de financiamento ser considerada virtuosa perse,
se o financiamento pblico dessas mesmas prestaes estiver a ser absorvido numa proporo
superior por grupos de maiores rendimentos, ou seja, se os salrios mais elevados
apresentarem taxas de substituio do salrio pelas penses, relativamente superiores aos dos
salrios mais baixos, poder-se- estar perante uma situao de regressividade, tambm
designada por Robin-Hood paradox (Lindert 2004).
No captulo IX, ser analisada a redistribuio, operada dentro do regime contributivo,
ao nvel da distribuio do rendimento, em funo da aplicao da nova frmula de clculo
das penses.
H ainda que considerar a relevncia do processo de convergncia gradual da CGA com
o Regime Geral da Segurana Social (RGSS). Note-se que a quebra nas penses da CGA,
acima de 1000 euros, coincide com a Reforma de 2007, o que incluiu a aplicao de uma nova
frmula de clculo, a mesma da Segurana Social, e a aplicao do fator de sustentabilidade.
Entre 2000 e 2004, a idade de aposentao na CGA variou entre os 58 e os 59 anos, de
2005 a 2009, foi de cerca de 59 anos, e, apenas entre 2010 e 2013, chegou aos 60 anos, sendo
de 60,9, no ltimo ano, o que constitui uma diferena assinalvel face idade estatutria de
reforma definida nos 65 anos e que j em 2014 passou para os 66 anos.
Acresce que, relativamente ao ratio ativos/pensionistas, o nmero de subscritores, em
1970, era de 4,2 para cada pensionista e, em 2013, apenas atingiu os 0,8, ainda que importe
esclarecer que tal foi tambm o resultado do encerramento da CGA para os novos
subscritores, desde 2003.
Independentemente das reformas em curso, os aspetos referidos evidenciam que a
desigualdade de rendimento em Portugal no explicada exclusivamente pela desigualdade

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

salarial, j que o mesmo salrio, decorrente das diferentes regras de clculo da penso, no
RGSS ou na CGA, determina montantes diferentes, em que a CGA, para alm de incluir, em
termos relativos, uma proporo maior dos rendimentos mais elevados (quadros tcnicos do
Estado) acaba por ter, ainda assim, regras mais generosas do que as existentes para o RGSS.
Por conseguinte, este aspeto, e tudo o resto constante, parece determinar um agravamento da
desigualdade de rendimento aps a reforma.

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

C a p t u l o I I T e o r i a d o E s t a d o - P r o v i d n c i a

II

T EORIA DO E STADO -P ROVIDNCIA

A C RISE DO E STADO -P ROVIDNCIA

O Rei Holands declarou no seu discurso inaugural do dia 17 de Setembro de 2013:


The Welfare State of the 20th century is over5. A ideia no nova, pois j em 1997 Eduardo
Loureno escreveu um artigo intitulado Do Estado Como providncia (O fim de um mito?)
(Loureno 2009).
No entanto, muitos acadmicos defendem que Estado-Providncia resiliente e
inamovvel e por isso discutem o seu futuro: Western welfare state is not at risk of loosing
support or encountering fundamental opposition (Mau 2007, 12).
Do mesmo modo, os elementos de crise permitem sustentar posies acerca do que
pode ser o prenncio do fim deste modelo, outros h que defendem que, apesar de estar na
ordem do dia a necessidade de reforma do Estado-Providncia, esta no significa
necessariamente que este modelo esteja em causa, seja porque no parece haver alternativa
credvel, seja porque a possibilidade de uma eventual alternativa poder vir a reunir uma
maioria de votantes em seu favor, parece muito pouco plausvel, at porque essa
eventualidade determinaria uma muito provvel perda dos benefcios actuais.
A crise do Estado-Providncia afecta sobretudo os Estados mais desenvolvidos, que
desde h muito, e em funo da sua maturao, se confrontam com a austeridade
permanente (Pierson 1994). Nos dias que correm esta expresso parece ser ainda mais
pertinente, uma vez que a crise, seja por maturao, seja por razes de ordem financeira, se
estendeu a pases menos avanados.

5
Disponvel em: http://www.dailymail.co.uk/news/article-2423751/Dutch-King-Willem-Alexander-declares-
welfare-state-20th-century-over.html#ixzz2fbnFKHyq

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19
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Neste sentido, importar realar que esta austeridade anterior crise econmica, tal
como era a preocupao em torno das questes da equidade.
Porm, noutra perspetiva, no deixa de ser curioso que enquanto na generalidade das
democracias avanadas se discuta o fim ou, pelo menos, a necessidade de reformar o Estado-
Providncia, simultaneamente, as potncias emergentes como a China, ou novos pases como
Timor-Leste, estejam a criar e desenvolver os seus prprios sistemas segundo o modelo de
segurana social ocidental e que os pases nrdicos sejam vistos como modelos de referncia
escala mundial.
Sobre a crise, haver que notar, antes de mais, que os problemas com que se confronta o
Estado-providncia, na atualidade, so a consequncia de evolues sociais mais amplas, que
esto a ocorrer em simultneo, no domnio social, econmico e poltico. Por conseguinte,
sero de destacar trs dimenses da crise que, necessariamente, determinaro transformaes
no Estado-providncia e no sistema de segurana social.
As trs dimenses referidas dizem respeito ao Estado-Providncia, enquanto sistema,
porque o envelhecimento demogrfico coloca presso adicional no prprio sistema; enquanto
economia, porque a globalizao gera desregulao financeira, pela significativa alterao nos
pesos da balana do poder econmico, com a China, entre outros, a competir com os pases do
mundo ocidental: growth to limits (Gough 2012), e, ainda, enquanto questo poltica, pois
nunca a desigualdade social foi to grande e manifesta (Hacker e Pierson 2010).
Estas dimenses consubstanciam uma crise poltica do prprio Estado democrtico, com
os polticos, e as suas polticas, em questo, na medida em que, perante a situao com que se
confrontam, ser expectvel que os eleitores comecem a questionar-se sobre aquilo que os
polticos tero a oferecer-lhes: Future politicians will need some things to offer to the
electorate, and to damp down popular unrest (Gough 2012, 5).
A crise econmica atual sobrepe-se ao contexto de crise de crescimento do capitalismo
avanado, agravado pelo problema demogrfico que afeta sobremaneira os sistemas de
Segurana Social.
Do mesmo modo, fim do paradigma Keynesiano, associado globalizao, que conduz
reduo de receitas fiscais, potencia o contexto de crise. Como consequncia de um perodo
de prosperidade econmica sem precedentes, que se vai estendendo a novos pases, menos
desenvolvidos, graas cada vez mais fcil circulao de capitais, mercadorias e recursos
materiais e humanos, a globalizao levou a uma deslocalizao da atividade econmica dos
pases do centro para a periferia, sobretudo no setor industrial, mas tambm nos servios,
colocando fim ao perodo de prosperidade econmica e de pleno-emprego, e introduzindo

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20
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

maior competitividade no mercado laboral, com consequncias ao nvel da diminuio e da


instabilidade do emprego, assim como das receitas fiscais dos estados nacionais para
financiarem os seus dispositivos do Estado-Providncia.
Assim, a discusso em torno da crise do Welfare State remete para um debate
ideolgico, que tem sido centrado em torno de questes como as funes do Estado, despesa
pblica e fiscalidade, em que as propostas conotadas como neo-liberais tm vindo a ganhar
protagonismo e adeso, pela necessidade de controlo financeiro, que, entretanto, a crise
financeira mundial veio agudizar e, consequentemente, veio a impor, em alguns pases,
medidas de austeridade nunca experimentadas em qualquer outra poca e, portanto, sem
precedente emprico quanto aos efeitos esperados.
neste contexto de crise financeira mundial, que cumulativa com o contexto de
austeridade permanente, como definiu Pierson (1994), que se dever procurar compreender
as reformas em curso em, praticamente, todos os sistemas de segurana social dos pases
desenvolvidos, no ignorando aquele que foi um processo evolutivo de maturao que
permitiu aos sistemas de Segurana Social a universalizao da cobertura material e pessoal, a
nveis inimaginveis, passando, gradualmente, de uma lgica de seguro social coletivo,
assente na proteo dos riscos associados ao mundo do trabalho, para integrar desgnios de
redistribuio
Com este trabalho, pretende-se compreender de que forma estas dimenses se
repercutem nas reformas do Estado-Providncia, tanto mais relevante quando este constitui o
elemento de conciliao das foras contraditrias do capitalismo com a democracia (Gough
1979). Independentemente da ordem e da preponderncia destes fatores, inquestionvel que
todos concorrem para a necessidade e exigncia de reformas do sistema de segurana social
existente.
Daqui decorre a importncia da anlise das transformaes em curso, no que Paul
Pierson considerou ser uma tendncia de convergence of national social policies towards an
American-style lowest common denominator 2001), o que bem elucidativo da importncia
social e da atualidade poltica deste tema.

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

O C ONCEITO DE E STADO -P ROVIDNCIA E O P APEL DO E STADO

No mbito da literatura econmica especfica sobre o Estado-providncia, uma das


definies consagradas a de Nicholas Barr (1993) que definiu o Welfare State como um
sistema de duas dimenses interdependentes, com a funo de proteo das pessoas, face
adversidade, e uma dimenso moral de igualdade e justia social. Para o cumprimento destas
funes, o Welfare State recorre a dois tipos de mecanismos. Por um lado, funciona como um
piggy bank, de redistribuio horizontal, ajudando os indivduos a redistriburem o seu
rendimento pelo ciclo de vida e a diminurem, assim, o risco de volatilidade desse mesmo
rendimento; por outro, como um Robin-Hood promovendo a redistribuio vertical, atravs
de dispositivos que operam uma transferncia de recursos do topo para a base da pirmide
social.
Segundo Peter Lindert (2003), na linha de Beveridge, o Welfare State um conceito de
transferncias sociais, assente numa base de tributao fiscal, que inclui tambm as receitas
parafiscais das contribuies especficas e mandatrias para os sistemas de penses pblicos
ou privados: The welfare state is a tax-and transfer concept, both here and in Beveridges
original 1944 proposals. It does not include any direct market controls by government, such as
worker protection laws, high minimum wages, import barriers, hours restrictions, or
government ownership of industry (Lindert 2007, 3).
Parece ficar, assim, patente que a principal funo do Estado-Providncia, na sua
designao original Welfare State6, ser, acima de tudo, a garantia e proviso de recursos que
promovam bem-estar na sociedade. Na ausncia de uma traduo literal, aceita-se como bem-
estar a garantia de proteo contra os riscos sociais7 e promoo da justia social.
A tentativa de definir com maior preciso o mbito de atuao do Estado-Providncia
desencadeou a discusso sobre as suas fronteiras, a partir de dois aspetos: um relacionado com
o estabelecimento de mnimos sociais e outro centrado nas reas de interveno e leque de
servios.
O primeiro aspeto motivou as discusses em torno das redefinies de pobreza, nos
anos 60 e 70, sobretudo, pela importncia que ganhou o conceito de pobreza relativa na Unio

6
A origem do conceito recente e remonta ao perodo ps II Guerra Mundial no Reino Unido.
7
Riscos serem Sociais implica, numa conceo sociolgica Durkheimiana, que sejam reconhecidos como tal
pela sociedade.

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Europeia - ainda a influncia do plano Beveridge (Flora e Heidenheimer 1995, 29) e a


considerao dos mecanismos de desigualdade como a principal causa da pobreza, ao invs
das explicaes tradicionais, centradas nos fatores individuais e morais dos indivduos
pobres. Esta perspetiva trouxe uma nova atitude perante este problema, a pobreza deixou de
ser um problema dos pobres para ser um problema da sociedade e tambm de ordem
econmica.
Em relao s reas de interveno do Estado-Providncia, Wilensky (1975) considera
que a sua essncia reside na garantia de cuidados de sade, segurana social e habitao e
assistncia social, asseguradas a todos os cidados, no numa perspetiva assistencialista,
motivada pela caridade, mas sim, como um direito consagrado politicamente, porque um
dever da sociedade para com os seus membros. O autor tenta, ainda, apresentar uma distino
entre as reas ou programas que tm um papel central na promoo de finalidades de
igualdade absoluta e aqueles cujo enfoque est na promoo da igualdade de oportunidades.
Para aquele autor, um sistema nacional de sade constitui a base do Estado-Providncia,
na garantia do bem-estar, uma vez que esta uma contribuio inequvoca para a vida
humana e, at pelo seu cariz universal, tem um forte impacto ao nvel da equidade no acesso
aos cuidados de sade. Por outro lado, o investimento dos pases na educao, sobretudo
quando se estende at ao nvel superior, entendido como uma contribuio para a igualdade
de oportunidades. Assim, o Estado-Providncia, nas suas diferentes concees, reflete sempre
uma tenso ideolgica entre os valores meritocrticos e igualitrios, o que se reflete tambm
na importncia relativa que certos regimes conferem igualdade de oportunidades, face
igualdade de resultados. Assim, na anlise da equidade, h que ter em conta os pressupostos
de cada regime.
Tendo presente as contradies inerentes ao Estado-Providncia, enquanto sistema
capitalista (Gough 1979), segundo Manuel Villaverde Cabral (1997), a discusso terica sobre
o tema pode ser categorizada, tendo presente as funes do Estado, uma vez que ambas, tanto
na perspetiva funcionalista como na perspetiva da economia poltica, determinam a
centralidade da redistribuio no cerne da legitimao do sistema, seja como estabilizador
socioeconmico, seja como forma de coeso poltica do sistema de produo capitalista
democrtico.
A funo de estabilizador socioeconmico , muitas vezes, associada virtude
decorrente do sistema poltico democrtico -perspetiva ingnua. Porm, historicamente, os
fundamentos subjacentes ao desenvolvimento do Estado-Providncia, tanto para Keynes,
como para Beveridge (1942), foram a sustentao da procura, agregada pela manuteno do

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

rendimento, e no por preocupaes de solidariedade. Segundo Keynes havia trs situaes ou


condies concretas, que exigiam a reposio da procura solvvel dos trabalhadores,
incapazes de angariar o seu rendimento: o desemprego, a doena e velhice (Cabral 1997).
Tratar-se-ia, deste modo, de assegurar a eficcia do Estado-Providncia, enquanto sistema
funcional de reproduo capitalista e promotor do crescimento econmico - Welfare State as a
free lunch (Lindert 2003).
Todavia, esta perspetiva significa tambm o reconhecimento da ineficincia econmica
(Hirschman 1970, 2), o que, por sua vez, obriga a uma gesto poltica do dfice igualitrio
(Cabral 1997, 170), atravs dos dispositivos de redistribuio.
A funo de coeso poltica entendida enquanto legitimao do sistema de produo
capitalista (Gough 1979) e, por conseguinte, conservadora no que se refere reproduo da
estratificao social (dominao) perspetiva cnica.
Em termos histricos, a democratizao residiu na capacidade de incorporao das
demandas dos diferentes grupos, at como forma eficiente de garantir apoio eleitoral,
conciliando mesmo interesses contraditrios, financiando organizaes como os sindicatos
(Oller 1995, 7), Neste sentido, o Estado legitima-se quer pelas suas funes sociais, enquanto
provedor dos seus cidados, traduzidas no acesso a servios e transferncias monetrias, quer
porque conquista em seu favor o apoio poltico, traduzido em votos, dos seus beneficirios
(Esping-Andersen 1997, 263), pelo que a legitimao poltica do Estado-Providncia, mesmo
que entendida como exclusivamente eleitoral (Lhumann 1990), sempre um processo
biunvoco.
Todavia, esta funo tem implicaes polticas ao nvel socioeconmico, na medida em
que favoreceu a captura poltica do sistema pela classe dominante e, consequentemente,
fez com que a distribuio de recursos, nalgumas situaes, refletisse o seu poder poltico, o
que obriga anlise da redistribuio operada pelos dispositivos de substituio do
rendimento, do qual a segurana social e, dentro desta, as penses constituem a componente
principal.
Esta categorizao oferece, assim, um referencial concetual para equacionar as
contradies inerentes ao Estado-Providncia e as suas transformaes, enquanto sistema de
legitimao do capitalismo (Gough 1979), fundamentando a relevncia da anlise da
redistribuio, uma vez que, segundo a perspectiva funcionalista, esta necessria para
assegurar a eficcia econmica e coeso social (emprego e formas substituio rendimento
para assegurar a manuteno da procura agregada), enquanto na perspetiva poltica,
necessidade de legitimao poltica do Estado capitalista, na sua configurao de Estado-

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Providncia, contrape-se a perspectiva dos custos associados gesto poltica do dfice


igualitrio (Cabral1997, 170).
Em suma, o carter instrumental do Estado-Providncia decorre do processo de
construo do prprio Estado, designadamente como Estado de bem-estar social, do seu papel
na relao entre o poltico e econmico, consubstanciada pelas polticas sociais, por via da
promoo da redistribuio operada, quer pelos mecanismos de substituio do rendimento,
quer pela universalizao do acesso a servios essenciais, como sade e educao,
contribuindo assim para a promoo da equidade social.

A IMPORTNCIA DO E STUDO DA R EFORMA DO E STADO -


P ROVIDNCIA NO C ONTEXTO DA C RISE

A anlise das reformas da segurana social obriga a ter presente a teoria sobre a
dinmica de evoluo dos Estados-Providncia.
A principal premissa, na perspetiva do institucionalismo histrico, que o processo de
reforma o resultado da interao entre o legado institucional, no sentido de defesa do status
quo (path dependence), e a capacidade de mobilizao poltica para a sua reforma (welfare
reform). Refira-se, ainda, que, para alm da preponderncia entre estes dois eixos inter-
dependendentes, ser de ter presente que cada um deles comporta fatores de continuidade e
fatores de mudana.
O legado institucional de cada pas, designadamente os direitos j consagrados e
dispositivos institucionais de proteo social existentes, diz respeito resilincia imanente dos
sistemas e dispositivos de proteo social, retro-alimentados funcionalmente pela sua prpria
expanso - universalizao da sua cobertura, alargamento do leque de benefcios, em funo
das novas necessidades sociais (path dependence).
O processo poltico de reforma refere-se, antes, aos fatores de presso poltica que esses
dispositivos institucionais e de bem-estar enfrentam political pressure to reform (Haggard e
Kauffman 2008, 181), quais os que motivam as reformas e, simultaneamente, de que forma os
diferentes atores se posicionam (interesses) e interagem (poder), por via da negociao e
estabelecimento de alianas na arena poltica.

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Por conseguinte, afigura-se indispensvel inserir as reformas no processo histrico de


desenvolvimento do Estado-Providncia, que em cada pas assume um carter nico, para, por
sua vez, enquadrar e compreender a sua reforma.
Relativamente s dimenses de anlise que so determinantes na dinmica, tanto do
desenvolvimento, como da reforma do Estado-Providncia, destacam-se, principalmente, trs:
o sistema institucional, a despesa social e a redistribuio.
No entanto, importar, igualmente, incluir a anlise do processo poltico subjacente s
reformas, uma vez que parece ser necessrio to look inside the black box of government
policies that are too often treated as immaterial or uninteresting (Hacker e Pierson 2010, 6).
A complexidade da anlise da interao do legado institucional, no mbito do processo
poltico de reforma, reside, por um lado, no facto de condicionar fortemente as preferncias
dos eleitores, grupos de interesse e capacidade organizativa dos agentes de proteo social
(Haggard e Kaufman 2008, 197) e, por outro, no peso eleitoral dos beneficirios, como o
caso dos funcionrios pblicos. Mesmo quando esses beneficirios no esto organizados, o
seu significativo peso eleitoral acaba por constranger os polticos a considerar os interesses
daqueles beneficirios (Pierson 1994).
O processo de reforma dever, assim, ser enquadrado como evoluo natural das
polticas e/ou resultado de presses de ordem financeira para tornar os sistemas de segurana
social mais eficazes e sustentveis perspetiva funcionalista mas tambm como resultado
da presso poltica para o Governo responder s iniquidades sociais (welfare gaps)
perspetiva da economia poltica.
Neste sentido, com esta anlise, pretende-se conciliar os fatores scio-economicos com
os fatores de ordem poltica que concorrem para a explicao tanto da crise, a partir do
enquadramento do Welfare State, no seu processo de desenvolvimento histrico e maturao,
como das reformas, sem esquecer as relaes que se estabelecem entre cada uma das
dimenses de anlise enunciadas.
A crise do Estado-Providncia poder radicar numa crise mais profunda e, por isso, de
maior consequncia, que a crise do Estado como sujeito, mesmo fictcio, de uma ordem
econmica mais ou menos autnoma. E por via da consequncia do Estado como entidade da
politica forte (Loureno 2009, 86).
Assim, poder-se- questionar se se trata de uma crise de legitimidade, como sugere
Habermas (1975), ou se ser, antes, como refere Cabral (1997, 169), uma inverso da relao
de legitimidade.

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Eduardo Loureno considera o Estado-Providncia como um projecto de um Estado


responsvel e responsabilizado pelo bem-estar dos seus cidados (Loureno 1997). Este
corresponderia a um longo processo em que a sociedade moderna laicizou e universalizou o
imperativo de solidariedade coletiva que, tanto ao nvel nacional, como da comunidade
europeia, anterior prpria Nao. Deste modo, a civilizao ocidental, e outras, segundo
outros imperativos tico-sociais, pode ser descrita como uma longa luta para interiorizar esse
dever ao mesmo tempo religioso, moral, poltico e social da solidariedade entre os membros
de uma comunidade (Loureno 2009, 82). Por conseguinte, nesta perspetiva o Estado-
Providncia corresponderia a uma planificao do dever do Estado de um tipo e de uma
ambio sem precedentes na Histria social da humanidade, referindo mesmo o significado
paradoxal de esta designao poder ser interpretada como uma fidelidade simblica ideia de
Providncia contida nos Evangelhos8 (idem).
No plano institucional, a sua origem histrica assenta nos sistemas de autoproteo de
classe, como as mutualidades, mas tambm de previdncia, do gnero de Caixas, para as
classes produtoras, hoje designadas por classe mdia. Bismarck considerado como o
primeiro modelo, mas com a revoluo bolchevique, praticamente, todos os Estados europeus
se converteram ao social, sob a forma fascista, nazi, corporativa, falangista, o que
revelador da metamorfose do papel do Estado na Europa, sobretudo aps a 2 Guerra Mundial
que, sob o lema da solidariedade, levou afirmao do trabalhismo em Inglaterra e do
socialismo na Frana. (Loureno 2009, 82-85).
Assim, nesta perspetiva, os trs pilares da nova concepo do Estado, como Estado de
direito, legitimado pela sua nova funo social, eram o direito ao trabalho, a segurana social
e os cuidados de sade teoricamente gratuitos (Loureno 2009, 84). Embora nem todos os
pases tivessem conseguido otimizar essas finalidades sociais, este modelo de Estado como
providncia no foi alvo de vontade ou de polticas que invertessem esta tendncia (Loureno
2009, 85), nem mesmo com Tatcher e Reagan (Pierson 1994).
Talvez por isso, com exceo do exemplo inicial do rei Holands, os Governos no se
refiram s reformas em curso como desmantelamento do Estado-Providncia, antes preferindo
estruturar a sua justificao em torno da necessidade de reestruturao para garantir a
sustentabilidade e, assim, defender o atual modelo de proteo social.
No entanto, impe-se uma pergunta: ser que o Estado j no precisa dessa fonte de
legitimao? Nesse caso, qual seria a sua nova legitimidade? Teremos, ento, de ter presente a

8
Mateus 6, 19-21, 25-34.

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

perspetiva de Rosanvallon (1984, 18-21) sobre a continuidade do Estado-protector no


Estado moderno.
O maior risco, decorrente do desenvolvimento do capitalismo, agora sob a forma de
globalizao, e a sua nova ordem financeira, parece ser a relativizao da dimenso nacional,
pelo que a ideia de um Estado corresponsvel do bem-estar dos seus cidados s com
dificuldade podia subsistir (Loureno 2009, 85-87).
Mais do que a coeso social, o que poder estar em causa, com o fim do Estado-
Providncia, o fim da doutrina do Estado interventor na regulao da atividade econmica,
com vista a otimizar o desempenho do mercado, tal como defendido por Keynes.
Assim, os riscos so, sobretudo, o retorno da preocupao da sobrevivncia para os
beneficirios da providncia e/ou o retorno a uma previdncia parcelizada, tpica do sculo
XIX, garantida no pelo Estado mas antes pelas AIG e Generali (seguradoras) planetrias
(Loureno 2009, 87).
O discurso da crise do Estado-Providncia tem j uma longa histria e, por isso, no
assim to inovador, nem to-pouco parece ser um fenmeno derivado do seu desenvolvimento
e processo de maturao.
Logo em 1932, na Alemanha, j na transio para o fascismo, as medidas sociais eram
criticadas por estarem a contribuir para uma exausto moral do povo alemo, devido
criao de um tipo de Welfare State que sobrecarregava o Estado com funes muito para
alm da sua capacidade (Huber 1966, citado em Flora e Heidenheimer 1995, 19).
Mais tarde, em 1952, o The Times publicou dois artigos sobre a crise do Estado-
Providncia, associando-a insegurana econmica e necessidade de conteno da despesa
pblica, razo pela qual defendia a reviso dos princpios em que assentava o sistema
(Marshall 1967, 119). A prpria Academia no ignorou estas crticas e deu ateno ao tema
dessa crise, conforme o provam alguns artigos, como o de Krieguer (1963).

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

A NLISE DAS R EFORMAS DO E STADO -P ROVIDNCIA

Para analisar as reformas da segurana social, importa ter presente as principais teorias
sobre a dinmica de evoluo dos Estados-providncia. A principal premissa, na perspetiva do
institucionalismo histrico, que o processo de reforma o resultado da interao entre o
legado institucional, no sentido de defesa do status quo (path dependence), e a capacidade de
mobilizao poltica para a sua reforma (welfare). Refira-se, ainda, que, para alm da
preponderncia entre estes dois eixos inter-dependendentes, importar ter presente que cada
um deles comporta fatores de continuidade e fatores de mudana.
O legado institucional de cada pas, designadamente, os direitos j consagrados e os
dispositivos institucionais de proteo social existentes, relaciona-se com a resilincia
imanente dos sistemas e dispositivos de proteo social, retro-alimentados funcionalmente
pela sua prpria expanso - universalizao da sua cobertura, alargamento do leque de
benefcios, em funo das novas necessidades sociais (path dependence). Por conseguinte,
ser indispensvel inserir as reformas no processo histrico de desenvolvimento do Estado-
Providncia, que, em cada pas, assume um carter nico, para, depois, enquadrar e
compreender a sua reforma.
O processo poltico de reforma refere-se aos fatores de presso poltica que esses
dispositivos institucionais e de bem-estar enfrentam political pressure to reform (Haggard e
Kauffman2008, 181) , quais os que motivam as reformas e, simultaneamente, de que forma
os diferentes atores se posicionam (interesses) e interagem (poder), por via da negociao e
estabelecimento de alianas na arena poltica. Assim, parece ser fundamental to look inside
the black box of government policies that are too often treated as immaterial or uninteresting
(Hacker e Pierson 2010, 6).
Relativamente s dimenses de anlise que se afiguram determinantes na dinmica do
desenvolvimento e da reforma do Estado-Providncia, destacam-se, principalmente, trs: o
sistema institucional, a despesa social e a redistribuio. Em sntese, na anlise de qualquer
reforma, haver que ter em considerao a interao entre fatores socioeconmicos
perspetiva funcionalista e fatores polticos perspetiva da economia poltica. Todavia,
parece inegvel que os sistemas de penses da segurana social, especificamente, enfrentam
desafios de ajustamento muito exigentes, como o desempenho econmico, reformas
estruturais e restries fiscais, o que determina a necessidade da reforma daqueles sistemas.

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Por outro lado, tambm a dinmica de crescimento da desigualdade nas sociedades


modernas tem levado alguns dos investigadores mais reputados, no domnio do Estado-
Providncia, a questionarem qual o papel dos polticos neste processo de reforma: How in a
political system built on the ideal of political equality and in which middle-class voters are
thought to have tremendous sway, has democratic politics contributed so mightily to the shift
toward winner-takes-all? (Hacker e Pierson 2010, 12).
Na anlise do processo de reforma, ser importante ter em considerao que as reformas
podem ser no sentido de mudana, mas tambm no sentido de conservadorismo, pois, apesar
dos desafios, existem fatores de ordem institucional e de natureza poltica, que fazem com que
as reformas sejam difceis de executar, at pelas resistncias com que se podem vir a debater.
Essas resistncias podem ser entendidas como defesa do Estado-Providncia, num sentido
positivo, ou como defesa do interesse prprio, muitas vezes com consequncias ao nvel da
regressividade distributiva de algumas prestaes sociais. No entanto, existem, igualmente,
fatores externos e conjunturas extraordinrias que tornam imperativa a reforma, como tem
vindo a ocorrer, com a necessidade de assegurar a sustentabilidade financeira dos sistemas de
segurana social.
No mbito do assunto em referncia, o principal contributo de Paul Pierson foi o de ter
identificado que "apesar de presses crescentes das foras liberais, democracias
contemporneas, simbolizadas pelos nomes de Reagan e Thatcher, e em contraste com as
mudanas nas esferas da poltica macroeconmica, das relaes laborais ou da poltica
regulatria, o Estado-Providncia destaca-se como uma ilha de relativa estabilidade" (Pierson
1994, 5). Conforme se poder verificar, por estes dois exemplos concretos, "ataques frontais
ao Estado-Providncia acarretam riscos eleitorais enormes" (idem, 178).
Segundo aquele autor, a explicao para este efeito residiria na combinao de fatores
institucionais com mecanismos eleitorais, uma vez que as burocracias e servios do Estado-
Providncia nas reas de poltica social (habitao, sade, educao, assistncia pblica e
segurana social), pelo facto de existirem vinculadas a determinados status quo, constituem,
por si s, um potencial fator de exerccio de presses poderosas contra as tentativas de
retrenchment em matria de benefcios sociais. Esta perspetiva, que enfatiza a relevncia do
legado institucional, enquanto condicionante do processo de reforma (path dependence), foi
tambm corroborada por Esping-Andersen (1997). Um enfraquecimento dos principais
apoiantes histricos de expanso do Estado social no precisar, necessariamente, de se
traduzir num enfraquecimento proporcional da poltica social.

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

H quinze anos atrs, os principais autores defendiam que era precisamente graas sua
natureza poltica que se poderia considerar que o Estado-Providncia estaria para durar
(Esping-Andersen 1997), ou que the welfare state is an immovable object (Pierson 1998).
Segundo a perspetiva do institucionalismo-histrico, aplicada s reformas dos sistemas
de penses, h duas premissas fundamentais que devero ser tidas em considerao nas
reformas dos sistemas de penses: o legado institucional condiciona a capacidade de reforma
path dependence as self reinforcement (Pierson 2004, 20-21); qualquer reforma depende
on the formation of broad political coalitions and the recruitment of political strong allies
(Kemmerling 2009, 125).
Neste sentido, o presente trabalho de investigao parece ganhar ainda mais relevncia
e, incontornavelmente, dado o cariz liberalizante de algumas reformas, dever procurar
confirmar a posio de Pierson, quando afirmava que as reformas em curso no indiciavam
uma tendncia de convergence of national social policies towards an American-style lowest
common denominator (Pierson 2001).
A necessidade de reforo da sustentabilidade e a exigncia de maior equidade
constituem, deste modo, os principais desafios para a reforma dos sistemas de segurana
social. Por conseguinte, merecero ser realados dois efeitos principais que decorreram
diretamente do desenvolvimento dos dispositivos institucionais caratersticos do Estado-
Providncia e consequente universalizao da sua cobertura material e pessoal: i) o alegado
problema do envelhecimento, e dos custos dele decorrente, afinal um generalizado
prolongamento da esperana de vida e das condies de sade, sem paralelo na histria, j que
nunca em nenhuma outra fase da humanidade tantos viveram tanto tempo; ii) o imperativo da
redistribuio ou aspirao de maior equidade dos sistemas de segurana social ,
simultaneamente, uma evidncia dos efeitos do sistema na consubstanciao dos direitos
sociais e do seu potencial para uma maior equidade social.
Na anlise da sustentabilidade do sistema de segurana social, importa considerar a
crise econmica, mas tambm a maturao do sistema, sendo a primeira exgena e a segunda
endgena. No entanto, a segunda agrava a primeira e vice-versa.
O problema da sustentabilidade decorre antes de mais da maturao do sistema, em
resultado da combinao do efeito universalizao da segurana social com o envelhecimento
da populao, que uma consequncia dessa mesma expanso pela melhoria das condies de
vida, sobretudo com a expanso dos cuidados mdicos generalidade da populao, como
ocorreu com a criao de servios nacionais de sade, pblicos e universais nos pases mais
desenvolvidos, de que Portugal faz parte.

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Assim, a universalizao da cobertura material e pessoal determinou o aumento do


nmero de pensionistas; por outro, o envelhecimento provocou o aumento da esperana de
vida e, por consequncia, da durao do pagamento dessas penses e do nmero de idosos, o
que, por sua vez, determina a deteriorao do ratio ativos/pensionistas, que fundamental no
financiamento de qualquer sistema de repartio (pay-as-you-go). Em Portugal, estes dados
so ainda agravados pela diminuio da natalidade, conforme se poder verificar pela taxa de
fecundidade, a segunda mais baixa do mundo em 2013. O resultado um aumento irreversvel
do volume de despesa social e de despesa pblica, com os compromissos do pagamento de
penses, mas tambm com os cuidados de sade de uma populao, cada vais mais idosa,
necessitada e exigente. De notar, tambm, que as penses representam uma cada vez maior
proporo do rendimento total, no que se refere ao ciclo de vida para um nmero cada vez
maior de pessoas.
A estes elementos acresce o problema da crise econmica que, independentemente da
sua configurao conjuntural ou estrutural, afeta de sobremaneira todos os sistemas de
segurana social maduros, sejam eles de repartio ou de capitalizao. O problema da crise
econmica precisar de ser enquadrado num problema maior, que o fim do paradigma
Keynesiano do pleno emprego, causado pelo aumento da oferta de trabalho com a
generalizao do emprego feminino e a relocalizao de atividades em pases emergentes
(Kersbergen e Becker 2002, 206), em resultado da Globalizao e da desregulao econmica
inerente a este processo (Hacker e Pierson 2010).
Para alm dos fatores de presso de ordem financeira, alguns pases confrontam-se
tambm com razes de equidade que justificariam a reforma dos sistemas de segurana social,
conforme ficou demonstrado em vrios estudos (Lindert 2004, Hauggard e Kauffman 2008,
Hacker e Pierson 2010), que revelam, cada vez mais, um maior conhecimento das iniquidades
dos sistemas, em resultado do desenvolvimento acadmico das anlises comparativas e,
consequentemente, uma crescente e legtima aspirao de equidade na distribuio de
rendimentos.
De entre os principais estudos, merece destaque a dinmica de desigualdade social
crescente nas democracias avanadas, particularmente, em tempos de crise (Hacker e Pierson
2010), na medida em que mais do que a crise financeira, a desigualdade parece constituir um
abalo na legitimidade funcional e poltica que o Estado-Providncia granjeou ao longo da
segunda metade do sculo XX, o que, consequentemente, fundamenta uma crescente e
legtima aspirao de equidade na distribuio de rendimentos.

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

neste mbito que a equidade adquire uma nova relevncia, tanto ao nvel da igualdade
de oportunidades, sobretudo quando o emprego j no para todos, muito menos garantido
para sempre, como ao nvel dos efeitos da redistribuio operada pelos dispositivos do
Estado-Providncia, em geral, e das prestaes substitutivas do rendimento do sistema da
segurana social, em particular.
Assim, em funo da crise e da maturao dos sistemas de segurana social, procurar-
se- contextualizar a anlise da equidade da redistribuio, no mbito do processo de
desenvolvimento e da reforma do Estado-Providncia, at porque, mesmo para fazer cortes,
preciso olhar para dentro do sistema.
Para alm da coletivizao do risco de ocorrncia das eventualidades impeditivas do
trabalho, tradicionalmente, morte, invalidez e velhice, e da solidariedade inter-geracional
intrnseca aos esquemas de penses dos sistemas de repartio, a segurana social passou a
contemplar a preocupao com a distribuio de rendimento, derivada, tanto do mercado de
trabalho, como das prestaes sociais.
Em primeiro lugar, as evidncias, tanto da desigualdade de rendimento, como das
iniquidades e regressividades existentes nos sistemas de segurana social, decorrem da
maturao do prprio sistema. Dado que historicamente, a natureza dos regimes era de base
corporativa, foi o prprio processo de universalizao que possibilitou, antes de mais, todos
recebessem uma prestao e, posteriormente, fossem comparadas as prestaes sociais
recebidas pelos beneficirios. Consequentemente, existe um conhecimento mais transparente
da redistribuio operada pelo sistema e dos seus efeitos, ao nvel da desigualdade, porque
agora dizem respeito a todos - perspetiva funcionalista (cnica)9. Note-se que antes tal no
fazia sentido porque s alguns poderiam vir a ser pensionistas e a compartimentao
institucional nem sequer permitia comparaes (cada beneficirio sabia quanto recebia mas
no o que os outros recebiam).
Em segundo lugar, o processo de universalizao um processo poltico, cuja criao
de grupos de beneficirios, em consequncia do reconhecimento dos direitos sociais (Marshall
1967) cada vez mais numerosos, tem impactos ao nvel da participao poltica que
condicionam as reformas do sistema, tanto no sentido de defesa dos benefcios existentes,
como numa maior capacidade reivindicativa de equidade na respetiva distribuio. Parece,
assim, ficar evidente que os dispositivos caratersticos do Estado-Providncia

9
Cnica, porque melhor que existam regressividades num sistema universal do que igualdade num
sistema selectivo que diferencia categorias de beneficirios ou restringe o acesso ao sistema em funo de
determinadas condicionalidades (means tested).

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33
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

consubstanciaram uma nova relao material, direta e pessoal dos cidados com o Estado
perspetiva da economia poltica (ingnua)10.
Assim, a ttulo de exemplo, poder-se- considerar que, sem dfice das contas pblicas, a
reforma da CGA continuaria a ser uma questo corporativa, e no um desgnio de alcance
nacional, no s no domnio da sustentabilidade, pela necessidade de financiamento pblico
(TOE), como tambm da equidade, dada a configurao de uma desigualdade entre cidados
no acesso s penses ou ao sistema de sade, assente no vnculo laboral, conforme este seja
com o Estado ou com o setor privado.
Importa ainda referir o contributo do desenvolvimento acadmico das anlises
comparativas para um cada vez maior conhecimento das iniquidades dos sistemas,
designadamente nos sistemas de segurana social, at porque a relao entre contribuies e
impostos pagos versus benefcios recebidos pelos diferentes subsistemas/grupos cada vez
mais escrutinada e os efeitos redistributivos das prestaes sociais tm sido objeto de anlise
comparativa, por parte das instncias internacionais, como a Comisso Europeia (CE) e a
OCDE.
Na sequncia do que vem sendo apresentado, caber ter presente que, ainda que de
natureza distinta, ambos os fatores de presso so decorrentes do sucesso dos dispositivos do
Estado-Providncia, pelo que sustentam a relevncia da anlise da despesa e da redistribuio.
Por sua vez, tanto a universalizao como o controlo da despesa obrigaram a uma maior
redistribuio, quer pelo recurso a fontes de financiamento no contributivas, quer pela
necessidade do reforo da equidade na atribuio de prestaes sociais, no sentido de
assegurar maior racionalizao na alocao da despesa pblica, cujo controlo do crescimento
implica cortes na adequao do sistema.
neste contexto que dever ser enquadrado o problema da sustentabilidade, pois, foi
este processo funcionalista de democratizao universalizao redistribuio que
determinou um crescimento da despesa e, neste momento, o retrenchment, para assegurar a
sustentabilidade dos sistemas de segurana social.
Consequentemente, no plano poltico, medida que o sistema se foi desenvolvendo, o
peso eleitoral dos beneficirios tornou cada vez mais difcil a implementao de polticas de
conteno da despesa que determinassem cortes nas prestaes sociais (Pierson 1994), at
porque, inclusivamente, promoveu a formao de novos grupos de interesse com capacidade

10
Ingnua, j que no suposto que qualquer reforma ou redistribuio determine uma alterao das posies
relativas na distribuio de rendimento.

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

para bloquear iniciativas de reforma que ponham em causa o sistema existente e, por
consequncia, a respetiva distribuio de recursos.
Acresce que, se no caso dos pensionistas estes grupos correspondem a uma maioria
eleitoral conspirao grisalha (Mendes 2005) -, outros casos h em que tal no acontece, o
que, parte das regressividades, implicar uma anlise da sua legitimidade.
Do mesmo modo, ser de realar que o processo de universalizao foi determinado ao
ritmo e medida do poder de certos grupos para fazerem prevalecer os seus interesses na
arena poltica, o que determinou a captura de certos benefcios de cariz mais corporativo do
que universal, determinando iniquidades e at regressividades dentro do prprio sistema de
segurana social (Lindert 2004b).
Na perspetiva enunciada, no mbito do processo de Reforma, pode ser difcil ao
Governo fazer passar reformas, mesmo que perseguindo objetivos de equidade, at porque, do
ponto de vista institucional, num sistema de repartio (pay-as-you-go), qualquer alterao
implica custos financeiros, administrativos, alm dos eleitorais. Por isso, na cincia poltica
ficou cunhada a expresso path dependence como uma das caratersticas principais dos
sistemas de segurana social.
A redistribuio considerada instrumental e independente da sustentabilidade, porque,
conforme foi referido, a correo das iniquidades, em muitas situaes, no implica maior
disponibilidade oramental ou aumento de despesa, pois, tal como o nome indica,
meramente uma questo de redistribuio, da que o seu efeito ao nvel da sustentabilidade
seja neutro ou positivo. Por outro lado, ao nvel das polticas (policy), a redistribuio revela-
se fundamental para o desenho das polticas de reforma, de modo a determinar os efeitos da
sua implementao, tanto ao nvel da despesa, como do balano entre os grupos beneficirios
que devero vir a ser beneficiados ou prejudicados com essa reforma.
Por ltimo, mas no menos importante, no plano poltico, a equidade da redistribuio
constitui uma dimenso fundamental na justificao das reformas, em nome da defesa do
Estado Social, e para reforar a sua equidade.
Ainda assim, no poder deixar de ser considerado da maior relevncia identificar quais
as motivaes que determinam esta preocupao com a equidade distributiva, bem como a sua
influncia, tanto nos fatores determinantes das reformas, como no desenho das respetivas
polticas.

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

P ERSPETIVAS SOBRE O D ESENVOLVIMENTO H ISTRICO DO


E STADO -P ROVIDNCIA

Para a realizao desta investigao, ser considerado o domnio das principais teorias
sobre o desenvolvimento histrico do Estado-Providncia, de modo a possibilitar o
enquadramento do caso portugus numa matriz de anlise consistente para permitir o seu
estudo e comparao com outros pases, dado que o modelo de Estado-Providncia se afirmou
como o paradigma de desenvolvimento dos pases da Europa Ocidental.
Segundo o quadro terico de referncia, o desenvolvimento do Estado-Providncia, pelo
menos, no contexto europeu, dever ser entendido como uma resposta a duas transformaes
fundamentais: a formao dos Estados-Nao e a sua transformao em democracias de
massas, depois da Revoluo Francesa e da consolidao do capitalismo, enquanto modo de
produo e de organizao social dominante, aps a Revoluo industrial (Flora e
Heidenheimer 1995, 22). Apesar destes traos comuns, este processo assumiu diferentes
modelos e configuraes nos vrios pases. Neste sentido, a abordagem histrica comparada
revela-se pertinente por duas razes: primeiro, permite um aprofundamento do conhecimento
sobre o contexto internacional do desenvolvimento deste processo; segundo, poder
constituir-se como um instrumento de anlise e de referncia para o estudo do atual modelo de
Estado-Providncia em Portugal.

Teoria da Democratizao

Em primeiro lugar, tentar-se- clarificar a natureza poltica do sistema e, por


conseguinte, o perodo temporal a que se refere este conceito, no caso de Portugal. A questo
surge logo pela falta de consenso entre vrios autores. Os que assumem o Estado-Providncia
como o modelo de organizao social do Estado intrinsecamente democrtico consideram que
este surgiu com a transio democrtica do 25 de Abril de 1974, com as subsequentes
reformas sociais, que criaram um verdadeiro Estado-Providncia em Portugal (Mozzicafreddo
2002). Os autores que privilegiam uma abordagem funcionalista e associam o Estado-
Providncia aos mecanismos clssicos de proteo social, em que o sistema de segurana
social o pilar fundamental, tero de reconhecer que este foi formado, durante o perodo do

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Estado Novo, seja com a Reforma da Previdncia de 1962, seja pela afirmao do discurso
do Estado-Social de Marcello Caetano, acompanhado de progressos reais no sistema de
previdncia.
Esta uma questo que poderemos considerar relevante. Porm, a compreenso da
complexidade deste processo obriga a, mais do que definir um marco ou ponto de rutura,
procurar construir uma anlise abrangente e consistente deste processo, a partir de uma
abordagem histrica e, sempre que possvel, recorrendo a anlises comparativas. Estes aspetos
demonstram a necessidade de procurar contornar as abordagens imediatistas que, por vezes,
assumem o Estado-Providncia ou Estado-Social como patrimnio exclusivo dos regimes
democrticos, o que no caso de Portugal, entre outros, no vlido uma vez que num regime
poltico no democrtico, como foi o Estado Novo, a consagrao de certos direitos sociais
(ainda que apenas para uma parte da populao) ocorreu primeiro do que a consagrao de
alguns direitos cvicos e polticos. Parece legtimo questionar, igualmente, se pode haver
direito social sem liberdade poltica e espao de cidadania democrtica, embora esta seja uma
dimenso reflexiva igualmente pertinente para os regimes democrticos, sobretudo luz do
conceito de cidadania de Marshall (1967) e da conceo de justia teorizada por Rawls
(1993).
No entanto, o pressuposto democrtico no suficiente, por si s, para uma teoria do
desenvolvimento do Estado-Providncia - veja-se ainda os casos de Espanha, Itlia e Grcia.
Numa perspetiva mais crtica, outros autores consideram que, em rigor, mesmo atualmente,
no se pode falar num Estado-Providncia em Portugal, preferindo a expresso quase-
Estado-Providncia (Santos e Ferreira 2001,185-191).

Teoria do Mercado Poltico

Numa segunda dimenso de anlise, cumprir analisar a importncia dos movimentos


sociais, sobretudo, os sindicatos. Uma das correntes tericas que privilegia esta abordagem
designada tambm por Power Resources. Segundo esta corrente, crescente organizao e
capacidade reivindicativa dos movimentos sindicais, ter correspondido um conjunto de
progressivas concesses, em termos de reconhecimento de direitos e de institucionalizao de
formas de proteo, cada vez mais abrangentes e universais, ainda que aquela

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

institucionalizao muito possa dever mobilizao social prpria dos perodos de crise,
como foram a Crise de 1929 e a 2 Guerra Mundial.
Em Portugal, parece haver consenso histrico sobre a fraca mobilizao associativa do
operariado, ainda hoje existe uma fraca associao sindical, com exceo de alguns perodos
como o ps 25 de Abril de 1974, o que, por vezes, foi assumido como uma das razes para as
debilidades do sistema de proteo social no pas. Porm, tambm esta anlise parece
insuficiente para a compreenso e explicao deste processo. De registar que, mesmo na
Alemanha, o pas pioneiro na instituio dos seguros sociais obrigatrios (1883), estes
tiveram forte oposio das organizaes sindicais, sendo, por isso, associados a uma iniciativa
poltica autoritria e paternalista de Bismarck, o que, por sua vez, constitui mais um elemento
de contradio, face teoria da democracia. De certa forma, poder-se- considerar que
Bismarck no hesitou em pagar o preo da poltica social com o propsito de garantir a paz
social (Esping-Andersen 1993, 604).
Tambm em Portugal, aquando da introduo dos Seguros Sociais (1919), e mesmo
mais tarde, com a institucionalizao da Lei da Previdncia (1935) do Estado Novo, Guibentif
refere que estas medidas no se enquadram em qualquer reivindicao dos movimentos
operrios da poca (Guibentif 1985,57), alm de que aqueles haviam sido esmagados pela
represso (Patriarca 1995).
Dentro desta mesma perspetiva, tem sido focada a importncia dos governos de
esquerda para o desenvolvimento do Estado-Providncia (Esping-Andersen 1997), assim
como a atribuio desta forma de organizao a um alegado modelo social europeu. A
existncia de um modelo social europeu, para alm da sua validade enquanto categorizao
abstrata ou tipo-ideal, ser muito discutvel no plano emprico (Arcanjo 2006). Convir, no
entanto, ter presentes alguns factos histricos fundamentais. O primeiro reconhecimento
oficial da designao segurana social, em documentos do governo, ocorreu nos EUA, em
1935. O primeiro pas a introduzir um sistema universal de penses foi a Nova Zelndia, em
1938. Ambos os casos so anteriores 2 Guerra Mundial e ocorreram em pases conotados
com regimes liberais. J. M. Keynes, o terico do sistema, era um liberal. O prprio William
Beveridge era deputado liberal. O consenso conseguido em torno das medidas que este props
ficou aqum do sentido universalista que Beveridge defendia. Todos estes elementos servem
apenas para ilustrar as naturais limitaes que este tipo de posies implica, pelo que se exige
um maior rigor e aprofundamento da anlise.
Na mesma linha de anlise, pode considerar-se o contributo de Rosanvallon (1984)
sobre a teoria do mercado poltico, em que a teoria da public choice fundamental. O seu

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

pressuposto base a racionalidade econmica na participao poltica. Assim, o sistema


poltico age como um mercado segmentado no qual cada grupo minoritrio est atento s
satisfaes que recebe, mantendo-se relativamente cego perante as realidades globais, como
o crescimento do Estado (Rosanvallon 1984, 135-137).
Neste pressuposto, a extenso da segurana social assemelhou-se evoluo do direito
de voto. A partir do momento em que o direito de voto foi concedido a alguns, os outros
grupos, mais tarde ou mais cedo, acabaram tambm por ser abrangidos, sendo impossvel o
retrocesso desta consagrao. Contudo, a semelhana entre estes processos apresenta duas
diferenas: o direito de voto foi sendo estabelecido, progressivamente, do topo para a base,
enquanto com a segurana social teria ocorrido o inverso (Flora e Heidenheimer 1995, 27).
O clientelismo eleitoral, que tem que ver com interesses reais no acesso aos
dispositivos redistributivos do sistema tem sido um dos argumentos para justificar a grande
dificuldade em realizar reformas nos mecanismos tradicionais do Estado-Providncia.

Teoria Funcionalista ou Industrialismo

Numa terceira dimenso de anlise, surge a tese do industrialismo. Esta parece


constituir a abordagem mais consistente. No significa que as dimenses anteriores no sejam
relevantes. Porm, nas diferentes combinaes que estas trs dimenses assumem na
explicao do desenvolvimento do Estado-Providncia, nos diferentes pases, esta parece
constituir-se como o mnimo denominador comum, ou at mesmo aquela que assume maior
preponderncia. Talvez possa mesmo ser considerada indispensvel. Foi assim em Portugal,
onde todas as outras dimenses no se verificaram. Um aspeto curioso prende-se com a
ocorrncia de guerras, o que, pelo estado de crise, poder constituir um fator de
desenvolvimento da conscincia coletiva e sentimento de solidariedade nacional: a guerra
civil americana, 1 e 2 Guerra Mundial na Europa. Este aspeto de crise social refora a
perspetiva funcionalista de anlise do Welfare State, no mbito da racionalidade instrumental
capitalista.
Em conformidade, ser de considerar a teoria de Durkheim, sobre as transformaes da
solidariedade e distino entre a solidariedade mecnica e a solidariedade orgnica. Segundo
esta perspetiva, poder-se- enquadrar o Estado-Providncia, enquanto processo histrico,
como uma tentativa de instaurar um novo modelo de solidariedade, de modo a responder aos

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

problemas decorrentes da diviso do trabalho social que, tal como foi referido, constitui o
processo bsico de transformao social nas sociedades modernas (Flora e Heidenheimer
1995).
Para o caso portugus, esta perspetiva bastante til, sobretudo, se atendermos ao
relativo atraso econmico, patente num pas que, durante a primeira metade do sculo XX, era
ainda eminentemente rural. Esta condio de ruralidade constitua, sobretudo, uma forma de
relao social marcada pela aldeia, fora de um modernismo urbano, que lhe era
desconhecido. Por isso, naturalmente, a proteo social do Estado no meio rural foi sempre
residual: fraca escolarizao, ausncia de qualquer sistema de segurana social (at 1969, com
o Abono de Famlia e em 1973, com as penses do regime especial agrcola), assistncia na
sade precria e dependente das Casas do Povo, cuja abrangncia era tambm limitada
(Lucena 1976b). Noutra perspetiva, mas tambm funcionalista, revela-se necessrio ter
presente que as reformas sociais com Marcello Caetano comearam precisamente no meio
rural, como resposta poltica ao fenmeno econmico e social de emigrao em massa na
dcada de 60, e que, entre 1971 e 1972, ter atingido cerca de 2% da populao portuguesa,
porventura o maior valor de sempre s comparvel a 1913 (Cabral 1976).
No entanto, no contexto internacional, o perodo de 1960-1973 marcado pela
convergncia econmica, mas no poltica, com a Europa (Lobo 2000, 622-623). Esta
convergncia surge com a adeso EFTA (1959), que para Barreto (2000,75) ter sido o
incio da efetiva integrao europeia portuguesa. Indissocivel desta perspetiva, h que
considerar a relao entre desenvolvimento econmico e garantia de proteo social. Esta
parece ser uma correlao positiva, se atendermos, por exemplo, ao caso dos pases
escandinavos, maioritariamente liberais.
Um dos indicadores mais utilizados no mbito da poltica social comparada tem sido a
despesa social, geralmente em percentagem do PIB. Parte-se de um pressuposto, alis,
demonstrvel pelo caso dos pases que compem o modelo social-democrata na tipologia
cunhada por Esping-Andersen (1990), em que a um maior nvel de despesa corresponder
uma melhor proteo social. J no caso portugus, a anlise realizada sobre a evoluo do PIB
e despesa social permite identificar uma correlao positiva com crescimento econmico,
sobretudo, a partir da dcada de 60, ainda que longe do padro europeu (Esping-Andersen
1993; Carolo e Pereirinha 2010). Porm, esta suscetvel de ser criticada, dados os
corporativismos e clientelismos polticos.
A teoria da modernizao (structural differentiation) assume o Estado-Providncia
como um fenmeno geral de modernizao. Por um lado, como um produto da crescente

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

diferenciao e crescimento das sociedades modernas, e, por outro, como um processo


resultante de uma mobilizao social e poltica. Tambm aqui o contributo de Durkheim pode
ser considerado interessante. Na sequncia da j referida diviso social do trabalho, o
processo de integrao em sociedades altamente diferenciadas marcado por dois problemas
essenciais: a anomia e a desigualdade. Inicialmente, o conceito de anomia dizia respeito
ausncia de regulao normativa ou moral, quer no plano pessoal, quer no plano das relaes
sociais, que caraterizava as sociedades modernas, em virtude do processo de desenvolvimento
capitalista, por um lado, ter desmantelado parte dos tradicionais laos de solidariedade e, por
outro, provocar instabilidade econmica, novos problemas sociais e tenso social entre
classes.
Segundo esta perspetiva, o Estado-Providncia dever ser interpretado como uma
resposta ao crescimento da necessidade e procura de segurana socioeconmica, num novo
contexto social caraterizado pela crescente diviso do trabalho, expanso dos mercados, com
perda das relaes ou laos de segurana e solidariedade entre as famlias e comunidades.
Neste sentido, poder-se- considerar que a essncia do Estado-Providncia advm dos
objetivos e dos princpios legitimadores de segurana e de igualdade socioeconmica, ainda
que a posteriori, pois, no havia sido prevista (Flora e Heidenheimer 1995, 8-9).
H ainda que considerar os fatores polticos, como as estratgias corporativas e a
manuteno do pleno emprego (Mishra 1995,55-65), bem como a burocracia intrnseca ao
prprio desenvolvimento do aparelho estatal (fatores endgenos), concretamente por via do
desenvolvimento dos servios pblicos num quadro de ausncia de processos concorrenciais,
tambm designada por teoria da burocracia (Rosanvallon 1984, 136).
Porm, o Estado-Providncia , hoje, muito mais complexo do que um produto da
democracia de massa e do crescimento do aparelho do Estado, na medida em que implicou
uma transformao fundamental da sua estrutura, funes e at legitimidade. Numa
abordagem weberiana, o crescimento do Estado-Providncia pode ser entendido como a
emergncia gradual de um novo sistema de governo (new system of domination), baseado, na
classificao de elites, burocratizao de servios e clientelismo social (perspetiva cnica, por
oposio aos ingnuos como K. Polanyi (Cabral 1997), e, por consequncia, compatvel com
essas dimenses em que se baseia. Os tradicionais objetivos, ou funes, de fora externa e
segurana, liberdade econmica e igualdade perante a lei, so crescentemente suplantadas por
um novo fundamento: a proviso de servios sociais e de mecanismos de transferncias
sociais muito para alm dos domnios da assistncia de emergncia (Flora e Heidenheimer
1995, 27-28). Neste sentido, o Estado-Providncia no dever ser entendido apenas como

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

resposta procura de igualdade socioeconmica, mas, sim, como procura de segurana


socioeconmica.
Na linha da perspetiva crtica, o enfoque dirige-se para as limitaes do Estado-
Providncia. Partindo do conceito de anomia definido por Durkheim, este foi mais tarde
desenvolvido como um desequilbrio entre necessidades e aspiraes/expectativas e os meios
disponveis para a sua satisfao
Tendo em conta as diversas funes da segurana social, verifica-se que esse sistema
ofereceria uma resposta, no para o problema geral da anomia, mas sim para o problema
especfico do desenvolvimento econmico e, simultaneamente, a diminuio da insegurana
econmica. Esta limitao poder ser um fator importante para a compreenso de alguns dos
problemas atuais relacionados com a dificuldade em estabelecer um sentimento de confiana,
segurana e satisfao face ao Estado-Providncia. Talvez possa ser importante notar o facto
de segurana econmica se chamar segurana social, o que poder ser relevante para a
anlise deste processo.
Por outro lado, medida que a segurana social se desenvolveu como segurana do
status social, contribuiu, segundo uma perspetiva cnica, para a estabilizao da
desigualdade (Cabral 1997). Contudo, mesmo esta estabilizao continua a afectar de forma
mais premente o segmento mais pobre da populao, pois, esta no quem mais beneficia do
sistema (Flora e Heidenheimer 1995, 24-25), o que, de certa forma, coerente com o corpo
terico da sociologia poltica sobre o sistema democrtico e a imposio do eleitor mediano,
ou efeito classe mdia, na captura dos benefcios do sistema, que importar desenvolver
mais adiante.

Evoluo das Teorias Clssicas e as Novas Perspetivas

So mltiplos os fatores explicam o processo de desenvolvimento do Estado-


Providncia, assim como a complementaridade das diferentes abordagens e, por isso,
considera-se importante tecer algumas consideraes acerca da sua aplicao no presente
estudo.
No que se refere abordagem funcionalista, mais do que a democratizao, o fator
determinante ter sido a industrializao, uma vez que este processo exigiu naturalmente
novas formas de organizao do trabalho e proteco dos riscos de quebras de produtividade.

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Por conseguinte, os dispositivos de segurana social foram tambm implementados, e, at,


desenvolvidos, por regimes no democrticos, pelo que igualmente numa perspetiva poltica,
importa notar que a existncia de grupos reivindicativos e/ou clientelas polticas a satisfazer
um processo intrnseco a qualquer regime poltico, pelo que no processo de legitimao
dessas mesmas exigncias que sobressaem as diferenas.
No campo das teorias de mobilizao poltica, de classe ou grupos de interesse (Power
Resources) merecer particular destaque a teoria da social-democracia como modelo de
estado de bem-estar, que, por sua vez, parte da teoria do eleitor mediano (Jackman 1975) e da
premissa de que a dimenso poltica importa e a composio partidria do governo faz uma
diferena decisiva (Hewitt 1977). A experincia escandinava constitui, assim, o principal
exemplo, dada a prevalncia da dominao poltica social-democrata e a existncia de
Estados-Providncia mais avanados (Kersbergen e Becker2002, 190).
A partir desses estudos, surgiram trs concluses-chave: a menor importncia do Direito
como condio prvia bsica para acesso aos benefcios sociais; a fora ou coeso sindical; e
o estabelecimento de coligaes polticas.
A evidncia dos diferentes exemplos e tipos de estudos comparativos permitiu que, na
maioria dos casos, os partidos polticos fossem identificados como os principais agentes
causais, nomeadamente os socialistas j que os protestos das classes baixas e trabalhadoras
(manifestaes, greves) afectaram positivamente o crescimento da despesa social (Kersbergen
e Becker 2002, 190).
Assim, esta abordagem corresponde a uma evoluo da teoria Power Resources (Korpi,
1983), cuja premissa considera que houve uma mudana decisiva na balana de poder, em
favor da classe trabalhadora e da social-democracia.
Consequentemente, surgiu um consenso na literatura que refere que a eficcia poltica
dos partidos de esquerda dependia da medida em que estes contavam com um forte
sindicalismo (Stephens 1979) e, principalmente, num sistema centralizado de relaes
laborais neo-corporativista (Kersbergen e Becker 2002, 191).
Assim, o Estado Social-democrata representou um estgio intermedirio entre o
capitalismo e o socialismo, mas cujos valores dominantes tiveram as suas razes mais num
compromisso radical-liberal de liberdade de escolha, do que no socialismo (Tilton 1990).
Todavia, a propsito das duas ltimas premissas, Esping-Andresen (1990) fez notar que
as teorias dominantes sobre a mobilizao da classe trabalhadora falhavam na explicao das
origens da poltica social, at porque os primeiros dispositivos de segurana social no foram
iniciadas por pases social-democratas, nem estes, apesar do elevado grau de desenvolvimento

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

dos seus Estados-Providncia, assentes na proviso pblica e na igualdade, contaram com


exigncias de um forte movimento operrio social-democrata. Esta evidncia sugere a
necessidade de analisar de forma mais profunda o processo poltico de construo do Estado-
Providncia.
Nesta sequncia, o desenvolvimento das anlises trouxe importantes contributos para o
desenvolvimento da teoria dos Estados-Providncia e os novos estudos, com base na despesa
e redistribuio, permitiram que, mais tarde, a escolha da varivel para medir a desigualdade
de rendimento e redistribuio comeasse a ganhar maior relevncia.
Os estudos de Esping-Andersen constituem um marco no domnio da teoria comparada
dos welfare regimes. A partir da perspetiva Power Resources, o autor defendeu que the
history of political class coalitions is the most decisive cause of welfare-state variations
(Esping-Andersen 1990, 1).
No entanto, o poder poltico pode ser independente do poder social, da mesma forma
que "Indeed, politics mattered, but not all politics mattered in the same way" (Kersbergen e
Becker 2002, 188-193).
Assim, no obstante existir evidncia considervel em favor do efeito social-democrata
sobre a distribuio de rendimento, ainda que esse efeito tenha sido mais evidente quando
medido com base nas caratersticas institucionais do Estado-Providncia, julga-se relevante
ter presente uma outra varivel que a prpria tradio histrica, at porque o modelo nrdico
no poderia ter sido exportado.
A teoria do risco e distribuio permitiu refutar a perspetiva trabalhista Power
Resources, at porque este partiu de uma premissa errada ao considerar a classe operria
como a nica categoria de risco (Kersbergen e Becker 2002, 191-192). Basta que se atente na
multiplicidade de regimes excecionais para constatar que no existe congruncia entre classe
e categoria de risco.
Por isso, h autores que defendem que historicamente o Estado-Providncia foi mais
uma partilha de risco do que de recursos, pondo em causa a perspetiva romntica da
solidariedade de classe (Baldwin 1990,19). Assim, apesar de os resultados dependerem, e
muito, das opes metodolgicas e diferenas das variveis de medio, no caso da despesa
social identificou-se que uma grande parte dos gastos era dependente da idade, da a
importncia do setor das penses e da abordagem funcionalista que, assim, tem vindo a
ganhar novamente relevncia face s variveis polticas.
Todas estas perspetivas so reveladoras da importncia desempenhada pela histria das
ideias na definio dos diferentes modelos institucionais de Estado-Providncia. Neste

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

sentido, parece ter havido uma conjugao da industrializao com a capacidade tcnica e
cientfica de desenvolvimento e complexificao dos dispositivos de interveno do Estado.
O keynesianismo ter-se- revelado fundamental, na medida em que permitiu e
demonstrou a viabilidade econmica da crescente interveno do Estado, para alm da
regulao do mercado, demonstrando, primeiro, teoricamente e, depois, na prtica, a
exequibilidade de um aumento da despesa com aumento do crescimento econmico. No
entanto, importa ter ainda presente o desgnio poltico e tico que esta teoria representou, pelo
que, se poder falar na revoluo Keynesiana (Cabral 1997, 157-161).
Todos estes aspetos remetem para a necessidade de explorar a histria das ideias ou das
ideologias como tcnica instrumental de evoluo social. A este respeito so interessantes
as anlises sobre o papel do corporativismo, quer no desenvolvimento da interveno
econmica do Estado (Almodovar e Cardoso 2005), quer como ideologia de contratualizao
social entre o Estado e os grupos sociais: O sistema corporativo de ls-a-ls uma maneira
poltica de resolver a questo social (Lucena 1976a, 18).

E STADO -P ROVIDNCIA E R EDISTRIBUIO

Para analisar a relao entre Estado-Providncia e redistribuio importa regressar sua


definio concetual: Because it taxes and spends, the welfare state is by definition
redistributive (Lindert 2004), but this does not automatically entail that it creates more
equality (Esping-Andersen e Myles 2008).
Neste sentido, mais uma vez, fundamental o enquadramento no processo histrico de
desenvolvimento de modo a ser possvel uma melhor compreenso tanto dos factores e
motivaes que determinaram a configurao dos dispositivos de segurana social, como dos
respetivos efeitos, ao nvel da redistribuio.
Neste mbito, o contributo de Baldwin (1990) foi inovador pois questionou a perspetiva
da Solidariedade na anlise histrica do Estado-Providncia: "Baldwin's crucial claim was
that what historically had determined the solidarity of social policy was not working-class
strength, but, on the contrary the fact that "otherwise privileged groups discovered that they
shared a common interest in reallocating risk with the disadvantaged" (Baldwin 1990, 292).

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Por isso, a quick historical glance at social reform will dispel of any notion that the
welfare state was pursued for egalitarian reasons. Its foundations were typically laid by
conservative reformers who, like Bismarck, sought primarily to reproduce, rather than to alter,
prevailing social hierarchies (Esping-Andersen e Myles 2008, 1). Neste sentido, apesar da
correlao entre Estado-Providncia e Bem-estar ser indiscutvel, no significa que a
igualdade tenha sido o seu objetivo.
Numa outra abordagem, importa destacar o desenvolvimento da investigao em torno
dos efeitos redistributivos do Estado-Providncia. J em 2004, Peter Lindert utilizava a
expresso Robin-Hood paradox, perante muitas das regressividades geradas pelos
dispositivos de segurana social, que detetou no Brasil, Amrica Latina. Portugal, conforme
se ver adiante, parece ser um caso paradigmtico, a avaliar pela anlise comparativa, no
mbito dos pases da OCDE.
A explicao para esta relao paradoxal entre Estado-Providncia e desigualdade,
deve-se essencialmente ao facto de a segurana social produzir rendimentos, porque tal como
demonstrado, o sistema cria artificialmente grupos de beneficirios com rendimentos no
provenientes diretamente do mercado de trabalho, ainda que nalguns casos estas prestaes
sejam financiadas por quotizaes que incidem sobre os salrios, como seja o caso dos
pensionistas, mulheres em licena de maternidade, desempregados subsidiados, etc. (Esping-
Andersen e Myles 2008, 2) mas, por outro lado, e sobretudo, porque o prprio sistema de
segurana social, ao operar o clculo de prestaes sociais em funo de salrios, acaba por
afetar diretamente a distribuio dos rendimentos, tambm por via dos regimes fiscais
especiais que se aplicam a essas mesmas prestaes, sobretudo no caso das penses.
Assim, no obstante a j referida definio de Nicolas Barr (1993), segundo a qual the
welfare state is mainly a collective piggy bank designed to insure against social risks and
therefore not a vehicle for equality, seja legtimo questionar: How and how much, market-
based inequalities are patterned by the welfare state (Esping-Andersen e Myles 2008, 21).
Relativamente s principais referncias no estudo da redistribuio, importar, em
primeiro lugar, enunciar algumas referncias que historicamente acabaram por influenciar
tanto a evoluo das concees de Justia como da teoria econmica acerca da redistribuio.
O ensaio sobre o dom e a ddiva (Mauss 1957) demonstra a importncia das trocas no
processo de reciprocidade social, pelo que neste mbito, dentro do sistema social capitalista,
que a redistribuio deve ser enquadrada.
Neste sentido, tambm Adam Smith (1776), na sua obra A riqueza das naes, referia
a necessidade de se prosseguirem objetivos de redistribuio econmica no plano poltico

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

(Fleischacker 2004, 38-40), de modo a assegurar justia material, introduzindo a ideia in


proportion to their respective abilities to pay [possibilidades] (Sanches 2010, 22).
Deste modo, no mbito das reformas de segurana social, h evidncia emprica, tanto
de efeitos positivos como de efeitos negativos, ao nvel da redistribuio, conforme o tipo de
reformas implementadas. A ttulo de exemplo, refira-se que, numa perspetiva seletiva, a
aplicao do princpio da compensao da perda de rendimento, combinado com uma
prestao fixa para as pessoas de baixos rendimentos, teve maior impacto na reduo da
desigualdade de rendimento, enquanto noutros casos, seguindo esta mesma poltica, se
demonstrou a existncia de uma relao entre as reformas na segurana social e o aumento da
desigualdade (Caminada e Goudswaard 2009).
O mesmo ocorre no espao geogrfico da Europa do Sul, onde autores como
Matsaganis (2004) chegaram concluso de que as medidas seletivas para os mais pobres
(means tested) tendem a ser ineficientes porque os limiares de cobertura (take up) so baixos,
pelo que um modelo universal do tipo dinamarqus teria um maior impacto na reduo da
pobreza, sobretudo, se assegurasse em termos relativos o mesmo nvel de generosidade das
prestaes sociais (Esping-Andersen e Myles 2008, 20), mas tal implicaria um nvel de
despesa adicional muito superior.
Na perspetiva oposta anterior, e relativamente ao caso de Portugal, Carlos Farinha
Rodrigues e Miguel Gouveia (2004), defenderam medidas seletivas para o aumento das
penses mnimas, o que viria a constituir uma referncia para a medida introduzida pelo
Governo do PS, em 2005, designada por Complemento Solidrio para Idosos (CSI).
Estes exemplos, contraditrios, podero ser elucidativos, relativamente ao facto de as
escolhas polticas, justificadas numa maior eficcia, serem, muitas vezes, decididas na tica
de um second best, por serem menos dispendiosas no plano oramental, ou possibilitarem
resultados imediatos (aumento relativo muito significativo do rendimento dos mais pobres), e
no, necessariamente, baseadas numa perspetiva de contributo para o aumento do bem-estar e
da equidade social (Esping-Andersen e Myles 2008, 20).
Antes de haver Estado-Providncia j havia Estado e este assegurava algumas funes
de proteo. Neste sentido, no que se refere redistribuio, parece que a dimenso Estado
fiscal tem sido negligenciada, ainda para mais quando a ideia de Justia fiscal anterior, dado
que historicamente os pobres pagavam mais impostos do que os ricos (Saldanha
Sanches2010, 22-23).

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

neste contexto de desenvolvimento das concees de justia que deve ser enquadrado
o contributo da Teoria da Justia, de J. Rawls [1971], que viria a materializar a conceo de
justia como equidade: as fairness (Rawls 1993).
No que se refere formulao da redistribuio, na teoria econmica, o Estado-
Providncia pode ser representado sob a forma de uma funo de Bem-Estar Social que
designa a ordenao, estabelecida pela sociedade, do conjunto dos estados sociais
realizveis (Arcanjo 1991,16).
Desde logo, esta definio remete para dois aspetos cruciais. O primeiro diz respeito
normatividade do critrio inerente a qualquer processo de ordenao, na medida em que este
representar sempre uma valorizao de determinados valores em relao a outros, logo
poltico. O segundo, e como que em contraponto ao primeiro, remete para o carter
pragmtico subjacente ao estabelecimento de determinados estados sociais, na medida em
que estes tm de ser exequveis e, por conseguinte, financeiramente sustentveis.
Na sequncia desta formulao inicial, importar explicitar as principais consideraes
sobre a justia distributiva, subjacentes ordenao dos estados sociais realizveis. No
domnio da teoria econmica importa ter presente que todas as transferncias pblicas devem
ser realizadas de modo a ser alcanada uma repartio tima. A determinao do timo
depende da forma da Funo de Bem-Estar Social e, por conseguinte, do princpio de
equidade que ela incorpora (Arcanjo 1991, 21). Mais uma vez, esta proposio se afigura
relevante, na medida em que evidencia quer a possibilidade de mltiplas concees de
equidade, quer o seu carter implcito em qualquer processo que vise o bem-estar social.
Deste modo, a diferentes tipos de equidade social correspondero diferentes tipos de objetivos
distributivos (Arcanjo 1991, 22).
Deste modo, em teoria, pode considerar-se que os diferentes tipos de prestaes sociais
derivam de diferentes concees de equidade, que, por sua vez, determinaram os respetivos
objetivos redistributivos.
O contributo da Teoria da Justia de John Rawls, de equidade as fairness, pode ser
definida como equity that gives the lowers recipient no less than/more than he would get in
case of equal distribution (Rawls 1993).
Para melhor entender o contributo da teoria de Rawls para a redistribuio, ser
necessrio ter presente as limitaes da teoria da maximizao do bem-estar, designadamente,
porque impossvel conseguir um timo de Pareto, uma vez que qualquer reforma, com
alcance redistributivo, ter sempre que prejudicar algum, e porque, mesmo segundo a
perspetiva utilitarista do bem-estar, no possvel estabelecer utilidades individuais

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

comparveis. Acresce que nenhuma das perspetivas imparcial e, portanto, no podero


reclamar universalidade (Kemmerling 2009).
Por conseguinte, o contributo da teoria da justia, de Rawls, tornou possvel o
desenvolvimento da teoria econmica, compatibilizando a maximizao do bem-estar com
uma premissa normativa de equidade, no sentido de fairness. Assim, assume-se que a
generalidade das prestaes sociais, e demais dispositivos de proteo social, devero ter
como prioridade a majorao dos rendimentos mais baixos e, por consequncia, minorar a
desigualdade na distribuio do rendimento dos beneficirios, pelo menos, na componente
que decorre das prestaes sociais pecunirias.
Importa igualmente atender distino entre as concees de justia assentes no
seletivismo e no universalismo.
A conceo de justia seletiva radica num pressuposto de eficcia, ao assumir que a
seletividade ou a condio de recursos na atribuio dos benefcios sociais (means-tested)
permite uma maior capacidade para realizar o princpio da equidade, ao privilegiar os mais
desfavorecidos, porque essa seria a escolha dos agentes se tivessem que decidir sob o vu da
ignorncia acerca da sua posio na distribuio social, segundo os pressupostos da teoria da
justia de Rawls (1993).
A conceo de justia seletiva, alm da sua fundamentao normativa, segundo a qual o
princpio da igualdade de sacrifcio conduz s taxas progressivas, pode tambm ser sustentada
por razes de eficincia econmica, com base no princpio da utilidade marginal. Segundo
este princpio, medida que aumenta o rendimento, decresce a sua utilidade marginal. Assim,
o princpio da utilidade marginal decrescente do rendimento legitima o pressuposto de que a
transferncia de uma unidade monetria adicional de um rico para um pobre se traduzir
num aumento de bem-estar social, por comparao com a situao anterior da transferncia.
Consequentemente, o pressuposto da redistribuio social do topo para a base da distribuio
de rendimento fundamentado, quer por um critrio de eficincia econmica, tendo em vista
a otimizao do Bem-Estar Social, quer por um imperativo de equidade, fundamentado na
teoria da justia de Rawls (1993).
Assim se fundamenta a origem das taxas diferenciadas. Estas ocorreram, primeiro, no
domnio da fiscalidade (progressivas), para assegurar a justia material, tendo significado a
passagem de uma tributao regressiva para uma tributao progressiva (Sanches 2010, 34), e,
mais tarde, em algumas prestaes sociais (degressivas), como aconteceu, por exemplo, com
as penses, em Portugal, a partir de 2002.

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Nesta linha de raciocnio, no estudo realizado por Manuela Arcanjo, a autora considera
que (...) as prestaes atribudas sob controlo de recursos so desejveis j que decorrem da
prvia identificao do grupo-alvo, isto , dos indivduos/famlias que se encontram abaixo de
uma linha de pobreza (Arcanjo 1991, 23).
Todavia, Beveridge, considerado liberal, era contra a assistncia concedida, sujeita a
prova de recursos (means-tested), na medida em que isso equivaleria lgica das antigas poor
laws, ao invs do cumprimento do princpio do direito (Marshall 1967, 120).
As duas perspetivas apresentadas constituem, assim, a fundamentao para uma
redistribuio do rendimento que levaria, tendencialmente, a uma repartio igualitria do
rendimento dos agentes. Porm, esta perspetiva comporta alguns riscos (Arcanjo 1991, 24-
25), como seja o caso dos desincentivos produtividade, um dos fatores explicativos da
diferenciao salarial.
Por oposio a esta teoria, h que considerar a conceo de justia universalista, que tal
como o nome indica, ao contrrio de um critrio de seletividade, defende o estabelecimento
de polticas de cariz universalista para atingir os mesmos fins de equidade rawlsianos. O
pressuposto desta conceo que, no limite, sob o vu da ignorncia, definido como
condio prvia para ordenao dos critrios de justia, segundo Rawls (1993), os indivduos
tenderiam a escolher um mecanismo de redistribuio que no implicasse prova de recursos.
Concomitantemente, atendendo aos possveis desincentivos associados a uma tendncia
de igualizao do rendimento por via dos dispositivos redistributivos, os programas de cariz
redistributivo universal parecem ser menos propensos a esses riscos (Korpi e Palme 1998), na
medida em que, estando as prestaes enquadradas numa lgica linear, no criariam
desincentivos ascenso na escala da distribuio, porque isso no poria em causa a condio
de elegibilidade da prestao, e/ou essa mesma prestao estaria calibrada para que a
vantagem associada progresso compensasse a perda relativa transferncia da
redistribuio. Acresce que, politicamente, vrios autores defendem que uma das atitudes que
mais favorece o apoio poltico aos programas sociais, em sentido lato, a percepo de que
tambm podem vir a ser beneficirios (Lindert 2004, Mau 2007). No fundo, trata-se do
conhecido consenso em torno do acesso equitativo aos bens primrios (equal access to
primary goods).
No mbito da redistribuio, alm da clivagem existente entre a opo por prestaes de
cariz universal ou seletivo, existe ainda outra diferenciao que se refere, no ao tipo de
prestao, mas antes ao mbito da sua aplicao, discutindo se a tendncia de igualizao
deve ser promovida, ao nvel dos resultados, pelo acesso a determinados servios e nveis de

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

rendimento ou, preventivamente, ao nvel das condies de partida, investindo na igualizao


de oportunidades (real equality of opportunities), como defende Esping-Andersen e Myles
(2008).
Numa perspetiva de anlise comparativa de cariz quantitativo sobre o crescimento da
despesa social, incontornvel a referncia aos trabalhos de Peter Lindert (2003, 2004a,
2004b, 2007) sobre o modelo e premissas de redistribuio. Para alm de constituir uma das
obras de referncia sobre evoluo histrica do Estado-Providncia com base nos fatores
determinantes do crescimento da despesa social, desenvolveu tambm um modelo de teoria
simplificada para a anlise da redistribuio, com recurso ao imenso material emprico
recolhido, que, por sua vez, permitiu apresentar uma abordagem inovadora.
O ponto de partida foi a anlise da relao entre desigualdade e redistribuio, foi
procurar questionar a razo pela qual os pases mais pobres so precisamente aqueles que
revelam sistemas de segurana social mais generosos e desiguais, at porque, segundo a
literatura do desenvolvimento do Estado-Providncia, a participao poltica das classes mais
baixas faria supor o oposto efeito democratizao (Flora e Heidenheimer 1995).
A principal previso (prediction) daquele autor que quanto mais desiguais forem os
pases, menos redistributivos so (Lindert 2004b, 8). Segundo a justificao do autor, tal no
ocorre porque, por um lado, a pobreza acaba por limitar a oportunidade dos indivduos para
participarem na arena poltica e, simultaneamente, essa mesma desigualdade desencoraja os
mais pobres a participarem na arena poltica para defenderem os seus interesses, ou seja uma
maior progressividade dos diferentes dispositivos de redistribuio a seu favor (Lindert
2004b, 8). No se poder esquecer, ainda, j para no referiras desigualdades clssicas,
provocadas pelas assimetrias de informao (Barr 1993) e respetiva capacidade em maximizar
benefcios associados aos sistemas de segurana social, to evidentes no caso das penses, at
porque, os mais favorecidos tm condies para participar mais ativamente na arena poltica,
nem que seja apenas porque tm margem para suportar a eventual perda do seu consumo,
decorrente do custo de participao na luta poltica (Lindert 2004b, 7)11.
Consequentemente, o mesmo autor estabelece, como primeira previso, que, uma vez
que a pobreza afasta os indivduos mais desfavorecidos das lutas polticas, ento, a
redistribuio tender a ser menos progressiva, ou mais regressiva, nos pases mais pobres ou

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Poverty makes people drop out of political struggles. In a rich country, the poor stand on the sidelines more
and vote less (). The rich, by contrast, contribute more heavily, if only because they can better afford to
sacrifice consumption (Lindert 2004b, 7-8).

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

com maior iniquidade na distribuio de rendimentos (Lindert 2004b, 8). Esta previso ajuda
a explicar o que o autor designou por Robin-Hood paradox (Lindert 2003).
Esta premissa contradiz a crena comum (ingnua) de que uma maior desigualdade
deveria determinar um maior poder reivindicativo para uma maior redistribuio em favor dos
mais pobres, suportada pela tributao fiscal dos mais ricos.
Em funo da premissa anterior, necessrio aprofundar o poder poltico dos grupos, ou
seja, a sua capacidade de, alm do poder econmico, fazerem prevalecer os seus interesses na
arena poltica. No limite, e de acordo com a literatura da especialidade, a redistribuio
consistir no processo poltico assente na taxao de certos grupos para distribuio a outros
(Lindert 2004b).
Redistribuies com custos mais elevados tm uma inerente desvantagem numa arena
poltica competitiva, pelo que quanto maior for o grupo dos beneficirios, menor ser a
propenso para serem beneficiados, ficando, assim, evidente a relevncia da varivel tamanho
do grupo na explicao da redistribuio (Lindert 2004b, 9).
O autor desenvolve esta ideia com base no argumento de que, quanto maior for o grupo
beneficirio, menor ser a sua capacidade/representatividade per capita, na arena poltica, e,
por consequncia, menor dever ser a sua capacidade reivindicativa e o poder de lbi. Isto
significa que, quanto maior for o grupo beneficirio, sendo tudo o resto constante, menor
dever ser o seu benefcio per capita. O mesmo ocorre no sistema fiscal, na medida em que
quanto maior for o grupo tributado, maior ser o volume disponvel para redistribuir e menor
ser a sua contribuio per capita (Lindert 2004b, 9), o que est em linha com a eficcia
redistributiva dos sistemas universais de segurana social, conforme defendido por Korpi e
Palme (1998).
H ainda que considerar a dimenso da mobilizao poltica. Esta pode ocorrer de baixo
para cima, quando operada por presso de grupos de interesse organizados, do qual exemplo
a premissa de alinhamento, segundo os interesses do eleitor mediano (Jackman 1975,Lindert
2004b, 3-4), ou de cima para baixo, uma vez que o processo poltico, seja ele competitivo ou
no, tender a taxar mais, ou a ser menos generoso nas prestaes sociais com os outsiders
sem voz (Lindert2004b, 14), pois tal como foi mencionado estes grupos so, geralmente, os
que tm menor capacidade para a defesa dos seus interesses na arena poltica.
Decorrente das previses anteriores, ser de esperar que o desenho do sistema de
transferncias sociais, seja igualmente determinado pelo interesse prprio na reproduo do
sistema - um dia posso vir a ser eu. Os estudos atitudinais tm revelado que a expectativa de
poder vir a beneficiar de um determinada prestao ou servio uma das variveis relevantes

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

na explicao do apoio poltico ao Estado-Providncia, logo mais um argumento em favor do


universalismo (Korpi e Palme 1998), mas que, no sentido inverso, pode explicar igualmente a
persistncia de certas regressividades, pois os atuais, e, sobretudo, futuros, beneficirios
desses dispositivos tero uma maior propenso para os defenderem na arena poltica.
Este aspeto ter implicaes, no s ao nvel das atitudes mas tambm no
condicionamento da capacidade de reforma das polticas sociais, dada a expresso eleitoral
dos beneficirios. Esta ideia reforada pelo facto de, em muitos casos, as transferncias
dependerem do rendimento relativo e respetiva mobilidade de rendimento dos votantes de
rendimento mediano (Lindert 2004b, 12), conforme se poder verificar a partir das diferenas
nas taxas de substituio das penses em funo do nvel de rendimento, geralmente
enviesadas em favor deste grupo, que, em pases como Portugal, correspondem, ainda em
grande parte, categoria de funcionrios pblicos.
Resumindo, no seu modelo, Lindert identifica algumas premissas particularmente
relevantes para a anlise da redistribuio na segurana social, e que sero consideradas em
nas diferentes etapas desta investigao.
Na Parte 2, relativamente ao desenvolvimento institucional do sistema de segurana
social, os grupos mais subsidiados em termos relativos (per capita) devero ser os mais
pequenos, por comparao populao (Lindert 2004b, 11), como por exemplo, os
funcionrios pblicos, por comparao com os trabalhadores do setor privado. Sobre a
evoluo da despesa social, quanto maior for a proporo da populao com idade igual ou
superior a 65 anos, menor dever ser a penso de reforma por pensionista (Lindert 2004b, 10).
Por fim, quanto maior for a desigualdade salarial, menor dever ser a propenso para a
redistribuio do sistema, e, provavelmente, maior ser a regressividade dentro do sistema de
segurana social.
Na Parte 3, sobre as orientaes das reformas, ser considerado o efeito tamanho do
grupo, sendo expectvel que uma proposta destinada a beneficiar grupos maiores
(pensionistas de baixos rendimentos num pas em que a pobreza seja elevada) tende a
provocar apoio poltico menos intenso e, por conseguinte, a ser menos vivel. Por outro lado,
no sentido inverso, atendendo ao peso eleitoral destes beneficirios, qualquer tentativa de
implementao de polticas de corte ser igualmente muito difcil de vir a ocorrer, sendo por
isso de esperar que medidas universais de cortes que afetem todos devero provocar uma
menor resistncia, porque quanto maior for o grupo menor ser a perda de benefcio per
capita.

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Na explicao poltica das Reformas, ser tido em conta o efeito poder do grupo:
paradoxalmente, o poder dos grupos traduz-se numa maior capacidade em evitar reformas
path dependence , porque na medida em que a influncia poltica est concentrada numa
pequena minoria, esta tender a comportar-se como monopolista para com a maioria (Lindert
2004b, 19), como ser exemplo o caso dos funcionrios pblicos na defesa dos seus
susbsistemas prprios, como a CGA.
C o m p l e m e n t a r m e n t e , u m a v e z q u e , q u a n t o m a i o r f o r a p e r c e o d e p a r t i l h a d o r i s c o u m d i a p o d e r e i s e r e u , m a i o r d e v e r s e r a p r o p e n s o i n d i v i d u a l p a r a c o n t r i b u i r f i n a n c e i r a m e n t e e p o l t i c a m e n t e ( L i n d e r t 2 0 0 4 b , 1 1 ) . I s t o p o d e r e x p l i c a r p o r q u e r a z o o a p o i o p o l t i c o s p e n s e s d a s e g u r a n a s o c i a l m u i t o m a i o r e m a i s c o n s e n s u a l d o q u e p a r a a r e a d a a s s i s t n c i a s o c i a l o n d e , a t e n d e n d o a r a z e s d e
e q u i d a d e s o c i a l , s e r i a , p o r v e n t u r a , m u i t o m a i s n e c e s s r i o , p e l o m e n o s n o c u r t o p r a z o p a r a a t e n d e r s q u e s t e s d e e m e r g n c i a s o c i a l .

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

C a p t u l o I I I O p e s M e t o d o l g i c a s e O p e r a c i o n a l i z a o d a I n v e s t i g a o

III

O PES M ETODOLGICAS E O PERACIONALIZAO


DA I NVESTIGAO

A NLISE E MPRICA DA D ESPESA E DA R EDISTRIBUIO NA


R EFORMA DE 2007

Para medir de forma precisa a redistribuio do Estado-Providncia, seria necessrio


uma anlise suficientemente abrangente de todas as suas dimenses, o que no exequvel,
pois tal implicaria considerar no s o sistema fiscal (receitas) e todas as transferncias de
rendimento (despesas), mas tambm o papel dos servios sociais, cujo impacto, por sua vez,
teria de ter como referncia um contra-factual, assente na distribuio original no afetada
pela poltica social, entendida no seu todo (Esping-Andersen e Myles 2008, 19).
As respostas de poltica redistributiva dos Governos, tanto no domnio da fiscalidade
como no domnio da segurana social, so determinantes para fazer face ao nvel de pobreza e
de desigualdades de rendimento dessa distribuio pr Estado-Providncia. Todavia, essas
mesmas polticas derivam da composio social, capacidade econmica, demografia e
capacidade de mobilizao poltica dos diferentes atores nessa mesma sociedade.
Por conseguinte, hipoteticamente dois Estados-Providncia com o mesmo compromisso
de Equidade, podem produzir diferentes resultados, da mesma forma que a obteno dos
mesmos resultados pode dissimular diferentes nveis de empenho polticos com objetivos de
equidade.
Ser nesta linha de pensamento que se poder compreender a perspetiva de Anthony
Atkinson, ao defender a relevncia das varveis nacionais na explicao das desigualdades:
"na Unio Europeia, a desigualdade dentro dos estados membros o factor determinante na
explicao da desigualdade de rendimento Europeia (Atkinson 1996, 57-72).

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Em consequncia, to ou mais importante do que analisar as diferenas de rendimento


entre pases, ser atender aos mecanismos domsticos geradores de desigualdade que, indo
alm das usuais variveis assentes no volume do PIB e sua medio per capita, permite
complementar as anlises assentes no indicador de despesa social. nesta perspetiva que se
enquadra a presente investigao.
Inicialmente, o propsito desta investigao prendia-se com a tentativa de contribuir
para uma explicao do que neste trabalho se designou por contradies do Estado-
Providncia portugus. A compreenso deste processo implicaria a realizao de uma anlise
multidimensional da evoluo histrica da institucionalizao do Estado-Providncia em
Portugal, que procurasse preencher as lacunas existentes no domnio da investigao
cientfica sobre o tema. Todavia, embora esta tarefa no fosse exequvel, no mbito de uma
tese de doutoramento, foi este o ponto de partida, que se traduziu numa anlise abrangente do
processo histrico de desenvolvimento e de reforma do Estado-Providncia,
Com o decorrer do processo de investigao, a questo da redistribuio foi emergindo,
acabando por se consubstanciar como o seu fio condutor, dada a sua relevncia para a anlise,
quer ao nvel da sustentabilidade quer da equidade da distribuio de rendimento, operada
pelo sistema de penses da segurana social.
Contrariamente ao que se espera que possa transparecer pela estruturao dos
argumentos, este no foi um processo linear. Em muitas situaes, colocou-se a necessidade
de recuar, de modo a acomodar e/ou a dar sequncia, medida que iam surgindo novos dados
e iam sendo colocadas novas interrogaes.
Uma anlise deste cariz constitui um desafio metodolgico, o que implica fazer face s
numerosas limitaes e dificuldades empricas, bem como definir opes adequadas aos
propsitos da investigao que se pretende levar a cabo.
No obstante os inmeros desafios operacionalizao metodolgica da anlise da
redistribuio das prestaes sociais, em geral, e das penses, em particular, tanto ao nvel da
medio da adequao dos montantes das penses, como da avaliao da equidade dos seus
efeitos na redistribuio do rendimento, a literatura cientfica j oferece vrias possibilidades,
s quais se recorrer no desenvolvimento da investigao.
Os diferentes estudos tm vindo a assumir premissas, ainda que simplificadoras, e,
portanto, com validade que poder ser considerada limitada, no sentido de possibilitarem a
operacionalizao da anlise do impacto da redistribuio. A principal premissa diz respeito
anlise com base em estimativas da distribuio do rendimento, antes e aps as transferncias
sociais, conforme o que vem sendo publicado pelo INE, com base nos dados e anlises

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

comparativas da distribuio do rendimento com recurso s bases de dados EUROSTAT/UE-


SILC.
A redistribuio, na maior parte dos estudos, tem sido analisada como se o Estado-
Providncia fosse apenas uma caixa de transmisso de recursos (input = despesa social, output
= bem-estar), ao invs de ser considerado per se, enquanto sistema complexo e determinante
de outputs sociais, em funo da transformao de certos inputs. Daqui decorre que muitas
das anlises sejam descritivas, centrando-se maioritariamente na variao de antes para depois
das reformas, sem, todavia, almejarem um alcance explicativo, ignorando os fatores e
respetivos dispositivos do prprio sistema de segurana social que determinam diferentes
efeitos, ao nvel dos principais indicadores sociais.
Assim, foi definido como objeto de investigao a Reforma da Segurana Social de
2007, com o propsito de avaliar de que forma esta reforma permitiria ao sistema de
Segurana Social responder aos desafios da sustentabilidade face ao crescimento da despesa e,
simultaneamente, corrigir as iniquidades identificadas para, assim, otimizar a redistribuio
intrnseca ao sistema de penses.
No domnio institucional, assume-se que o que se designar por sistema de penses da
segurana social em Portugal inclui tanto a CGA como o RGSS, dado o carter mandatrio e
pblico de ambos os regimes de penses.
Considera-se, assim, que o principal aspeto distintivo deste trabalho ser a anlise da
despesa e da redistribuio, que dever ser transversal a todas as partes desta investigao, a
partir do sistema institucional da segurana social per se; com enfoque na redistribuio
operada dentro do sistema de penses; no mbito do subsistema previdencial, contributivo, ao
invs do subsistema de solidariedade, no contributivo.
O trabalho analtico que se pretende empreender contempla trs dimenses: i)evoluo
das instituies de segurana social e da despesa social do Estado (universalizao e
redistribuio); ii) polticas das Reforma (fatores) e resultados (efeitos, ao nvel da
sustentabilidade e da equidade); iii) Poltica da reforma (preocupao com sustentabilidade e
equidade, assim como implicaes polticas das transformaes no sistema, designadamente o
papel do Estado no futuro).
Os eixos de anlise referidos combinaro fatores de ordem socioeconmica e poltica
(Carrera, Angelaki, e Carolo 2010) e cada uma das trs dimenses atrs enunciadas procurar
ser, igualmente, reveladora dos objetivos, dispositivos e resultados da redistribuio operada
pelo sistema de segurana social, e da sua importncia no processo de institucionalizao da
Segurana Social em Portugal, conforme a informao sistematizada no quadro seguinte.

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Tabela 7: Modelo de Anlise da Segurana Social em Portugal

Segurana Despesa e
Dimenses de Anlise Indicadores
Social Redistribuio
Cobertura material e pessoal

Despesa social
A) sistema institucional
Evoluo do Universalizao,
Desagregao por funes
Sistema de Sustentabilidade e B) crescimento da despesa
Segurana Social Redistribuio
Fontes financiamento
C) redistribuio
(contribuies e TOE)

Despesa Social Pblica

Fatores scio-econmicos:
Fatores
Sistema de Penses - demografia
Crescimento Despesa
(contributivo incluindo RGSS e
CGA) - sustentabilidade
Iniquidades e
regressividades
Reforma de 2007 - regressividades

Efeitos Novas regras - Taxas substituio (TS)


A) adequao
Lei 7/2007
- dfice sistema
B) sustentabilidade
Sustentabilidade e
Redistribuio no sistema - TS por escalo de
C) equidade da redistribuio
de penses rendimento

Constelao de Fatores:
Opes Polticas na reforma da
Processo Poltico Motivaes e Atores
Explicao Segurana Social
Poltica da Janela de oportunidade
Reforma
Categorizao das
Cortes
transformaes do Recalibragem/retrenchment
Beneficirios/Prestaes
Sistema

Fonte: elaborao prpria

Tal como se pode verificar, tanto a despesa como a redistribuio esto subjacentes e
so transversais a todas as dimenses de anlise, constituindo, por isso, os elementos comuns,
e integradores, desta investigao.
De igual modo, cada uma das dimenses ser analisada a partir da combinao da
perspetiva do institucionalismo-histrico acerca da identificao dos fatores de
desenvolvimento do sistema e consequente crescimento da despesa social que, atualmente,
tem determinado uma forte presso, ao nvel da sustentabilidade e da economia poltica, para
explicao das suas reformas e avaliao dos respetivos efeitos, no que se refere equidade
da redistribuio, atravs da anlise prospetiva dos efeitos decorrentes das alteraes

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

introduzidas com a Reforma de 2007, primeiro, e, agora secundadas pelas medidas de


austeridade que tm vindo a ser implementadas com a crise.
Necessariamente, esta tarefa implicar o recurso a fontes primrias, tanto para
reconstituir sries estatsticas inexistentes, como para proceder desagregao do indicador
despesa social, pela sua composio, de modo a identificar a distribuio dessa mesma
despesa por setores, tipos de prestaes e fontes de financiamento.
Em ambos os casos, apesar de esta investigao ter por base um estudo de caso, o
recente desenvolvimento de indicadores e bases de dados, designadamente, da OCDE e da
CE, permitir o seu enquadramento no mbito da comparao internacional, fundamental para
parametrizar os efeitos antes e depois das reformas.

E STRUTURAO DA I NVESTIGAO

A transposio da perspetiva analtica apresentada na seco anterior para o mbito da


reforma da segurana social, atendendo necessidade de conhecer, tanto os fatores
determinantes do crescimento da despesa social como os fatores explicativos da redistribuio
operada pelo sistema de penses, implica a anlise dos antecedentes institucionais e dos
efeitos decorrentes da Reforma de 2007, numa perspetiva que permita conciliar factores
socioeconmicos e motivaes de ordem poltica. Deste modo, o presente trabalho de
investigao est estruturado em torno de duas partes principais: a anlise histrica da
evoluo do sistema de segurana social, da despesa social e respetiva redistribuio e os
efeitos da Reforma de 2007 em torno destas mesmas trs dimenses.
Assim aps esta primeira parte de enquadramento terico e contextualizao do
problema de investigao, na Parte 2, para a compreenso das caratersticas do sistema de
segurana social em Portugal, proceder-se- anlise histrica do seu desenvolvimento, a
partir da reconstituio do processo de universalizao da cobertura material e pessoal, na
medida do possvel, segundo diferentes ngulos de anlise, sustentando-os nos dados
quantitativos, no sentido de captar trs dimenses:
i) a evoluo institucional do sistema de segurana social, desde as caixas de previdncia e
o esquema de proteo social dos servidores do Estado at Segurana Social, cujo

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

legado, alm de ser determinante na compreenso dos desafios e reformas do sistema


(Pierson 2004, 133), constitui o fator explicativo da evoluo da despesa social (Lindert
2004b, 8);
ii) o crescimento da despesa social, com o propsito de construir sries estatsticas para o
perodo do Estado Novo, de modo a permitir o seu enquadramento no mbito da
comparao internacional, e, consequentemente, identificar os fatores e padres do seu
crescimento e validar empiricamente as teorias sobre o desenvolvimento da segurana
social em Portugal, assim como as razes invocadas para explicar as suas iniquidades
(welfare gaps);
iii) a redistribuio operada pelo sistema de penses, o que implica identificar os
dispositivos redistributivos existentes, bem como proceder ao seu enquadramento no
processo de desenvolvimento histrico do sistema de segurana social, para aferir qual o
foi o papel do Estado. Posteriormente, em funo dos dados disponveis, procurar-se-
uma leitura preliminar acerca da medio dos seus efeitos no que se designa por
equidade distributiva do rendimento, de acordo com a literatura da especialidade, mas,
neste caso aplicado s penses.

Na anlise do indicador relativo ao crescimento da despesa social, ser dada particular


relevncia sua decomposio por diferentes regimes, prestaes, e fontes de financiamento,
de modo a apurar a componente da despesa social que suportada por transferncias do
Oramento de Estado (TOE), ou seja, que se refere despesa social pblica.
Relativamente redistribuio, posteriormente, em funo dos dados disponveis,
procurar-se- uma leitura preliminar acerca da medio dos seus efeitos no que se designa por
equidade distributiva do rendimento, de acordo com a literatura da especialidade, mas, neste
caso aplicado s penses.
Na Parte 3, a anlise incidir concretamente sobre a Reforma da Segurana social de
2007, na medida em que, desde a criao da Lei de Bases da Segurana Social, em 1984,
ocorreram trs grandes reformas: 2000, 2002 e 2007. O enfoque na Reforma de 2007 surgiu
como inevitvel, na medida em que, alm de ser a atual Lei de Bases, constituiu a reforma de
maior alcance, conforme se pretende demonstrar nesta investigao, por comparao com as
precedentes, quer pelos seus efeitos diretos, ao nvel da alterao das regras de clculo das
penses, quer pelas suas implicaes institucionais, ao nvel dos fundamentos do sistema de
segurana social.

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60
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Na sequncia dos elementos empricos decorrentes da anlise histrica empreendida na


Parte 2, e atendendo aos elementos caratersticos da crise econmica, designadamente o
crescimento da despesa e a identificao de regressividades decorrentes do efeito de
maturao dos sistemas de penses, pretende-se analisar, em primeiro lugar, os fatores
determinantes da reforma. Depois, e em funo da anlise anterior, igualmente
indispensvel aferir o impacto das medidas constantes desta reforma na redistribuio operada
pelo sistema de penses em Portugal. Para esse fim, sero analisados os efeitos produzidos
por esta reforma ao nvel do sistema de penses, pelo menos, a trs nveis: sustentabilidade,
nvel de benefcio (adequacy), e equidade da redistribuio.
Complementarmente, e na sequncia da crise financeira e do decorrente Programa de
Ajustamento Econmico e Financeiro (PAEF), acordado com a Comisso Europeia, o BCE e
o FMI (Troika), foi implementado um conjunto de medidas de austeridade adicionais, com
carter excecional, mas no necessariamente temporrio, que determinou alteraes drsticas
nas condies de acesso reforma, determinao dos montantes das penses e, at, na
redistribuio operada pelo sistema, na medida em que certas alteraes foram de aplicao
diferenciada, em funo do nvel de rendimento. Ainda que tal no seja objeto de anlise deste
trabalho, importar considerar as alteraes no sistema de penses da segurana social durante
o perodo 2010-2014, uma vez que os respetivos efeitos se sobrepem aos da Reforma de
2007, cuja implementao se iniciou em 2008.
Complementarmente, procurar-se- uma anlise explicativa do processo poltico da
reforma da segurana social de 2007, ao qual se seguiram as medidas de austeridade 2010-
2014, para explicar como foi possvel a reforma, mas tambm para procurar avaliar a
coerncia entre as motivaes da reforma, os compromissos estabelecidos e as opes
tomadas, ao nvel das polticas de segurana social, a partir dos resultados da anlise dos seus
efeitos, designadamente quanto sustentabilidade da despesa e equidade da redistribuio.
Por ltimo, com base nestes elementos, e para concluir, procurar-se- avaliar as
transformaes latentes do sistema de penses, luz das suas potenciais implicaes na
racionalidade e modelo de solidariedade da segurana social, o que inevitavelmente suscitar
interpretaes em torno do contributo da Reforma da Segurana Social de 2007 na
transformao do Estado-Providncia em Portugal, tendo por base a perspetiva do
institucionalismo-histrico, acerca das suas principais caratersticas (natureza e princpios de
base corporativa), bem como da economia poltica acerca da explicao dos efeitos da
Reforma de 2007, na correo das lacunas e regressividades identificadas na anlise da
evoluo histrica do sistema.

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Relativamente evidncia emprica apresentada, de referir que esta beneficiou de um


longo processo de investigao, iniciado em 2004, sobre a histria dos debates parlamentares
sobre Segurana Social, durante o perodo do Estado Novo, e que culminou na elaborao de
uma dissertao de mestrado sobre a Reforma da Previdncia Social de 1962 (Carolo 2006).
Foi ainda possvel complementar os dados empricos que aqui se apresentam por via da
anlise de um conjunto entrevistas a atores-chave, realizadas entre 2009 e 2010, as quais
incluram os atores polticos relevantes, como Ministros da Segurana Social de diferentes
governos, deputados e dirigentes sindicais.
Desse processo, julga-se importante igualmente ressalvar que alguns dos resultados
preliminares foram submetidos discusso em conferncias cientficas, que deram origem a
duas publicaes, a saber, Carolo e Pereirinha. 2010. The development of the welfare State
in Portugal: trends in social expenditure between 1938 and 2003, Revista de Historia
Econmica - Journal of Iberian and Latin American Economic History, Cambridge
University Press, vol. 28, n. 3, December 2010, pp. 469-501 e Carrera, L., Angelaki, M.,
Carolo. 2010. Political competition and societal veto players: the politics of pension reform
in Southern Europe, Rivista Italiana di Politiche Pubbliche, n. 1, April 2010, pp. 5-31.
Quanto aos resultados que se espera conseguir com esta investigao, designadamente,
no que se refere relao entre a despesa social e a redistribuio, apesar de no ser este o
propsito desta investigao, as concluses sobre a redistribuio, ainda que colateralmente,
podero ajudar a explicar se as limitaes do desempenho redistributivo do sistema de
penses se devem a fatores exgenos, como um reduzido volume de despesa social afeto s
penses em percentagem do PIB, explicvel pelo menor nvel de desenvolvimento
econmico, face a pases com Estados-Providncia mais desenvolvidos e, consequentemente,
menor capacidade de transferncias financeiras do Estado para a segurana social, assim
como menor propenso poltica, em favor de polticas de pendor redistributivo. Em suma,
nesta perspetiva, verificar-se- se o sistema de penses se limita a reproduzir a desigualdade
salarial existente no mercado de trabalho.
Complementarmente, importar tambm considerar o efeito dos fatores endgenos ao
sistema, tais como condies de acesso aos benefcios e regras de clculo que, por hiptese,
podero estar a beneficiar, em termos relativos, grupos que no aqueles com rendimentos
mais baixos, contribuindo assim para o aumento da desigualdade de rendimento entre
pensionistas, determinando uma redistribuio regressiva do sistema de penses da segurana
social. Em suma, caber verificar se possvel incrementar a equidade redistributiva do
sistema.

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

No plano terico, espera-se que a investigao deste estudo de caso possa contribuir
para a explicao das reformas dos sistemas de penses da segurana social, a partir dos
parmetros tericos principais do institucionalismo-histrico e da economia poltica,
designadamente no que diz respeito combinao da influncia do legado institucional com o
poder dos diferentes grupos para defenderem os seus interesses na arena poltica. No fundo,
trata-se de procurar avaliar a preponderncia das foras, de cariz tanto institucional como
poltico, que operam num sentido de defesa do modelo e, por consequncia, da distribuio e
status quo existente (path dependence), face s que operam no sentido de proceder a reformas
para otimizar a equidade da redistribuio, implicando, por isso, alteraes nos benefcios
relativos dos diferentes grupos (welfare reforms), no mbito do processo de reforma, assim
como a sua relevncia, no mbito das reformas e transformaes em curso, no plano
internacional.
No plano poltico, ser relevante apurar se as presses financeiras derivadas da crise
econmica actual, associadas ao crescimento da despesa relativa ao envelhecimento, vo
provocar uma eroso dos ganhos polticos de universalizao do direito s penses,
associados democratizao (Myles 2002, 170), ou se, numa perspetiva diametralmente
oposta, sero uma oportunidade para corrigir certas iniquidades associadas s relaes de base
clientelar e corporativa (Lucena 1976b) que, em Portugal, semelhana do ocorrido com os
pases da Europa do Sul (Ferrera 1996), enformaram o desenho das instituies, em geral, e
do sistema de penses da segurana social.

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Parte 2 Evoluo da Segurana Social em Portugal

Parte 2

Evoluo da Segurana Social em


Portugal

Tambm convm referir, neste contexto, o que vem sucedendo correntemente nas despesas da
previdncia social, cuja expanso generalizada pode dar uma ideia demasiado optimista do
progresso. A verdade que, frequentemente, esses benefcios, em lugar de estarem em
proporo com as necessidades dos grupos, evoluem conforme o poder poltico deles.

Anbal Pinto, 1963

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

C a p t u l o I V A C r i a o d o S i s t e m a d e S e g u r a n a S o c i a l e m P o r t u g a l

IV

A C RIAO DO S ISTEMA DE S EGURANA S OCIAL EM


P ORTUGAL

E STUDOS SOBRE A S EGURANA S OCIAL

Numa primeira anlise, a literatura cientfica nacional acerca do Estado Providncia em


Portugal parece apontar para um interesse acadmico que poder ser considerado
relativamente fraco sobre o Estado-Providncia em Portugal. Os principais estudos existentes
datam da dcada de 80, quanto previdncia/segurana social em Portugal, e apenas da
dcada de 90, no que respeita s questes da justia e desigualdade social, depois de
consumada a adeso CEE. Eventualmente, ter-se-, aqui, beneficiado do facto de o Partido
Socialista (PS) ter feito daqueles temas a sua bandeira poltica e de ter chegado ao Governo
em 1995. Esta aparente falta de interesse espelhada na literatura nacional condiciona a
produo cientfica sobre estas temticas, embora possa no ser a nica razo para a sua
escassez, sobretudo se compararmos com outros pases.
Mesmo na historiografia do desenvolvimento do Estado-Providncia, interessante
notar, a ttulo de exemplo, que raramente os temas de poltica social ou Estado-Providncia
merecem um captulo prprio nas vrias publicaes sobre a Histria de Portugal do sculo
XX. Tambm no se conhece nenhuma obra que apresente um estudo consistente sobre a
institucionalizao do Estado-Providncia desde os Seguros Sociais Obrigatrios, na I
Repblica, at Segurana Social universal, no regime democrtico, aps o 25 de Abril de
1974, com exceo do estudo de Fernando Maia (1984), ainda que este seja de ndole
eminentemente descritiva da legislao produzida.
Ainda assim, constituem obras importantes para a compreenso desse processo
histrico, os trabalhos de Lucena (1976a, 1976b), Guibentif (1985, 1997), Bruto da Costa
(1986), Neves (1993), Mendes (1995, 2005), Patriarca (1995) e Medina Carreira (1996), Leal

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

(1998), bem como as entradas de temas relevantes para este assunto no Suplemento ao
Dicionrio de Histria de Portugal, coordenado por Barreto e Mnica (2000).
Sobre o Estado-Providncia ou algumas das suas polticas importa referir Santos (1998,
1999, 2002), Esping-Andersen (1993), Villaverde Cabral (1997, 2003), Juan Mozzicafreddo
(2002), Cardoso e Rocha (2003), Farinha Rodrigues (2004, 2007) e Pereirinha e Nunes
(2006). Estes estudos apresentam contributos importantes neste domnio, mas, apesar do seu
mrito, considera-se que no permitem, ainda, a apresentao de uma explicao integrada e
global sobre o desenvolvimento do Estado-Providncia em Portugal.
Tambm no se conhecem anlises quantitativas da evoluo da proteo social em
Portugal que cubram o perodo do Estado Novo. Muitas das anlises histricas de base
quantitativa, que cobrem este perodo e que abrangem a interveno social do Estado
(Valrio2001), afiguram-se limitadas, na sua abrangncia, no tratando a despesa social de
forma suficientemente detalhada para permitir uma anlise dos riscos sociais e da sua
cobertura material e pessoal. Mesmo os estudos mais recentes apenas apresentam dados a
partir de 1960 (Carreira 1996; Barreto 1996 e 2000).
No que se refere especificamente ao sistema de Segurana Social, merecem destaque os
estudos de Arcanjo (1991), Marques (1997), Nunes (2005) e Marvo e Pereira (2007).
No que se refere s anlises quantitativas sobre a evoluo da despesa social, verifica-se
que a generalidade dos estudos internacionais no inclui Portugal ou, quando o incluem,
reportam-se a um perodo muito recente, por falta de dados estatsticos relativos a anos
anteriores a 1980, com base na fonte mais utilizada12 (Lindert 2004a). Assim, mesmo as
anlises para perodos mais longos, baseadas em fontes estatsticas internacionais (OCDE,
OIT), no incluem anos anteriores a 1960 (Costa 1986; Esping-Andersen 1993). Tal ocorre
igualmente nos estudos que exploram fontes de informao nacionais (Carreira 1996), que
no apresentam dados anteriores a 1960 ou, quando o fazem, nem sempre aparecem
publicados sob a forma de sries estatsticas anuais, no possibilitando a decomposio da
despesa social considerada.

12
A fonte de informao mais completa para o estudo da despesa social em perodos longos a Base de Dados
da Despesa Social da OCDE, disponvel em OCDE (1985) Social Expenditure 1960-1990. Problems of Growth
and Control. Paris, continuada para os anos posteriores a 1980 em OCDE (2007) Social Expenditure Database
(SOCX) 1980-2001, Paris, e que tem vindo a ser regularmente atualizada para os anos mais recentes.

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

D A P REVIDNCIA S EGURANA S OCIAL E O DEBATE TERICO


SOBRE A INSTITUCIONALIZAO DO E STADO -P ROVIDNCIA
EM P ORTUGAL

A evoluo institucional da segurana social em Portugal tem sido objecto de diversos


estudos, desde a criao dos seguros sociais obrigatrios em 1919 (Cardoso e Rocha 2003),
posteriormente substitudos pela Lei das Instituies de Previdncia Social em 1935 (Maia,
1984) e a sua consequente evoluo do corporativismo ao marcelismo (Lucena 1976), com
destaque para o marco da Reforma da Previdncia Social de 1962 (Carolo 2006), at ao actual
sistema de Segurana Social (Mendes 2005).
No mbito do presente estudo, assume-se que as caratersticas do Estado-Providncia
em Portugal, tal como este se configura atualmente, so o resultado da influncia de fatores
que atuaram em trs etapas que marcaram o seu desenvolvimento.
Em primeiro lugar, de considerar a criao da previdncia social em 1935 e as vrias
reformas e ajustamentos que ocorreram ao longo do perodo do Estado Novo. Estas
originaram a cobertura de riscos sociais clssicos associados ao mundo do trabalho,
principalmente, a substituio de rendimento, em caso de velhice, invalidez e sobrevivncia,
numa lgica de seguro social, de base corporativa e de solidariedade intra-profissional. Neste
sentido, nesta investigao considera-se fundamental a anlise da evoluo institucional e da
sua efetividade, ao nvel do nmero de beneficirios das respetivas instituies de
previdncia. Pretende-se assim validar as diferentes perspectivas de evoluo institucional a
partir da anlise do indicador de despesa social a partir de 1935.
De forma muito sucinta importa apenas apresentar alguns factos para melhor
compreenso da anlise que se seguir.
Em 1960 a taxa de cobertura do sistema da previdncia social j era equivalente
populao activa dos centros urbanos (Mendes 2005, 113). Evidentemente estavam de fora
todos os trabalhadores rurais que representavam 44% dos activos (Mendes 2005, 114).
Todavia a Reforma da Previdncia social de 1962 viria a estabelecer o objectivo da
universalizao da cobertura que viria a ser concretizada em 1969 com o esquema de
proteco social dos trabalhadores rurais (Lucena 1976b, Carolo 2006).

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Consequentemente, a despesa social em Portugal no perodo 1960-1975 foi cresceu de


forma acentuada e a um ritmo muito superior ao dos pases da ento CEE, conforme foi
demonstrado por Medina Carreira (Carreira 1996, 470).
Uma segunda etapa ocorreu aps a Revoluo de 25 de Abril de 1974. Com a
Democratizao dado um novo mpeto ao sistema com a Constituio de 1976,
reconhecendo o direito segurana social como condio de cidadania, que logo na Lei
Orgnica da Segurana Social em 1977, levou adopo de um modelo de financiamento por
repartio em substituio do anterior regime de capitalizao (Mendes 2005, 116),
constituiu, porventura, a maior transformao institucional no ps 25 de Abril de 1974.
A Lei de Bases de 1984 constitui o remate do sistema (Mendes 2005, 117), cumprindo
at ao fim o processo iniciado em 1962, com a transio institucional o que parece dar razo
tese que a Reforma de Previdncia Social constituiu o arranque do Sistema de Segurana
Social em Portugal (Carolo 2006) e, sobretudo constitui evidncia da tese da continuidade do
corporativismo advogada por Lucena (1976, 1982).
Em termos de cobertura material, fundamental destacar a introduo da Penso Social
(1976) e a generalizao do subsdio de desemprego (1985) que em 1981 absorvia apenas
1,7% da despesa social pblica (Costa 1986, 57). Todavia a nica prestao que se pode
considerar nova, ou seja que no existia no esquema da previdncia social, o Rendimento
Social de Insero (RSI), criado em 1996, ento com a designao de Rendimento Mnimo
Garantido (RMG).
Esta etapa deixou, no entanto, algumas clareiras na plena realizao dos direitos sociais,
que tm vindo a ser colmatadas na terceira etapa do seu desenvolvimento, iniciada em Janeiro
de 1986 com a adeso de Portugal CEE/UE. Esta terceira etapa foi tambm caraterizada
como a europeizao13 do Estado-Providncia portugus (Pereirinha e Nunes 2006).
Ainda segundo aqueles autores, ter-se- verificado uma mudana fundamental, que
consistiu numa alterao do contexto em que a poltica social passou a ser pensada, de
nacional a supranacional, assim como do contedo da interveno poltica ao acrescentar-lhe
pressupostos cientficos na formulao das prprias polticas e dispositivos de interveno
(Pereirinha e Nunes2006).

13
A tese da europeizao da Europa do Sul, em particular do seu modelo social, vem sendo defendida por alguns
autores como fenmeno relevante para compreender as transformaes ocorridas aps a adeso destes pases
CEE/UE. Ver, a este propsito Guilln, Alvarez e Silva (2005) e Guilln (2007).

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

No entanto, a tese mais comum sobre o desenvolvimento do Estado-Providncia em


Portugal reside no pressuposto de que a universalidade dos sistemas de segurana social que
define o Estado-Providncia (Pimentel 1999, 489) e que, em Portugal, diferentemente de
outros pases, os benefcios sociais introduzidos pelo Estado Novo no prefiguraram o
Welfare State, que s emergiu depois de 1974, ao iniciar-se, ento, o ciclo da segurana social
universal e assente nos direitos dos cidados (Pimentel 1999, 508).
No entanto, a premissa apresentada no suficiente para explicar o processo de criao
e desenvolvimento da Segurana Social em Portugal, muito menos para compreender as
contradies que sobressaem nas anlises comparativas, em funo de regressividades h
muito identificadas.
Torna-se, assim, fundamental proceder anlise da criao e evoluo histrica do
sistema institucional de segurana social, permitindo, desse modo, fornecer o necessrio
enquadramento das medidas tomadas antes e aps 197414, e que permitiro, assim, validar a
premissa de Pimentel (1999).
Do mesmo modo, pese embora as insuficincias mencionadas, a premissa da
universalidade da cobertura dos sistemas de segurana social considerada, no plano
concetual, muito til, na medida em que a anlise desse processo de universalizao permitir
identificar os fatores explicativos da evoluo da funo seguradora da Segurana Social
para a de redistribuidora. De sublinhar que o reconhecimento dos direitos s prestaes
sociais, com base na condio de cidadania implicou, desde logo, uma redistribuio pelo
menos, ao nvel do financiamento dessas prestaes sociais, atravs do recurso ao fundo
previdencial das contribuies dos sistema e/ou aumento das transferncias do Oramento de
Estado (TOE), o que significou o seu financiamento por via dos impostos.

14
Exemplos de medidas aps 1974: http://www4.seg-social.pt/evolucao-do-sistema-de-seguranca-social

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69
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

C a p t u l o V O C r e s c i m e n t o d a D e s p e s a S o c i a l e m P o r t u g a l

O C RESCIMENTO DA D ESPESA S OCIAL EM P ORTUGAL

O C ONCEITO DE D ESPESA S OCIAL S EGUNDO A OCDE

A compreenso dos fatores que determinaram a evoluo e a reforma dos sistemas de


segurana social implicar uma abordagem histrica, em que a anlise da componente da
despesa social constituir um indicador incontornvel, pela sua importncia funcionalista,
pela sua influncia no processo poltico que determina as opes de reformas, assim como por
poder constituir uma importante varivel de controlo dos efeitos dessas mesmas reformas.
Segundo a definio da OCDE, despesa social a proviso, por instituies pblicas e
privadas, de benefcios e contribuies financeiros s famlias e indivduos com vista a
proporcionar o apoio de que necessitam quando ocorram circunstncias que afectem, de forma
adversa, o seu bem-estar, na condio de estes benefcios e contribuies financeiras no
constiturem nem um pagamento directo de algum bem ou servio nem um contrato ou
transferncia individual (OCDE2007, 6). Para serem consideradas despesas sociais, os
programas de proviso de benefcios devero assentar em formas de redistribuio inter-
pessoal dos participantes nesses programas ou ter a natureza de participao obrigatria. Isto
significa que no devero resultar de uma transao no mercado, sendo antes financiadas por
impostos ou por contribuies especficas para a segurana social.
Por conseguinte, seguindo a definio da OCDE (2007,6-9), considerar-se- como
despesa social o valor da despesa realizada, no pas, na atribuio s pessoas de prestaes
sociais correspondentes a riscos sociais cobertos pelas instituies de previdncia/segurana
social existentes em cada um dos anos deste perodo, consagradas na legislao que regula o
funcionamento do sistema previdencial, e cuja inscrio e respetivas contribuies tenham um

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70
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

carter obrigatrio15. Pretende-se, assim, seguir da forma mais aproximada possvel o


conceito de despesa social pblica da OCDE.
Para esse feito fundamental a distino entre despesa social que, como foi explicado,
segundo a OCDE se refere a toda a despesa com funes sociais, e despesa social pblica que
diz respeito componente da despesa social que financiada atravs de transferncias do
oramento do Estado (TOE), ou seja, por via fiscal ao invs de contribuies sociais
especficas.
Dever atender-se, ainda, que, quer a base de dados da OCDE, quer as fontes de
informao primrias usadas neste trabalho para o perodo do Estado Novo (1935-1973), no
permitem identificar o montante das transferncias do Estado para o sistema de segurana
social, ou seja da despesa social pblica, ainda que a maioria dos sistemas de segurana social
dependam sobretudo de contribuies dos beneficirios e das empresas (Castles e Obinger
2007). Todavia, para o perodo posterior essa anlise ser tentada, a partir da anlise das
receitas da CGA e do RGSS.
Relativamente operacionalizao da anlise da despesa social, a OECD Social
Expenditure database (SOCX) atualmente a fonte de informao mais adequada, pelo
mbito das reas de poltica social abrangidas, pelo universo dos pases includos na base de
dados e pelos critrios seguidos na concetualizao e comparao internacional das sries de
despesa social construdas16.
Ainda que o indicador de despesa social, por si s, possa no ser significativo para
avaliar o desempenho de um sistema de segurana social, o facto que qualquer comparao
implica a existncia de um indicador comum que o permita, pelo que, apesar de todas as suas
limitaes, a despesa social constitui o indicador mais utilizado na comparao dos diferentes
regimes de Estado-Providncia. Alm disso, se h tema em discusso, no mbito da segurana
social, precisamente o da despesa social. Por conseguinte, se o mesmo for desagregado e
complementado por outros indicadores, oferece possibilidades comparativas consideradas
muito relevantes. Em conformidade, o objetivo desta anlise ser proceder sua

15
Na linha da OCDE, so aqui consideradas as instituies existentes desde 1935, de base corporativa,
mutualista ou privada, mas que, desde 1943, com a exceo das Associaes de Socorros Mtuos, passam a ser
de inscrio obrigatria e progressivamente generalizadas a todas as actividades profissionais, tendo, para isso, o
Estado criado ele mesmo Caixas nos setores no abrangidos.
16
A descrio desta base de dados feita em OCDE (2007), em particular a comparao das classificaes
usadas com as que esto consagradas no sistema de estatsticas da proteo social do EUROSTAT (ESSPROS) e
do Social Security Inquiry da OIT. Esta base de dados foi construda, por forma a garantir a sua compatibilidade
com o Sistema de Contas Nacionais (SNA, System of National Accounts), o System of Health Accounts da
OCDE o European System of Social Protection Statistics (ESSPROS) e o ILOs Social Security Inquiry (SSI).

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

decomposio, de modo a obter uma maior preciso da alocao da despesa social, bem como
relacionar a sua evoluo com a de outros indicadores sociais.
A utilizao do esforo de bem-estar, expresso pela relao entre a despesa social e o
PIB, para medir as transformaes do Estado-Providncia que resultam das reformas e
ajustamentos que estes tm sofrido, apresenta algumas limitaes metodolgicas (Carolo e
Pereirinha 2010). A mais evidente das limitaes , precisamente, a que decorre do aumento
da longevidade dos pensionistas, na medida em que, representando uma maior despesa do
Estado, constitui um resultado que decorre da prpria maturao do sistema melhores
condies de vida , e no de uma deciso poltica de melhoria do sistema de segurana social
existente. Como varivel de ratio, aquela depende da varivel em numerador (despesa social),
que reflete, quer a cobertura material quer pessoal dos riscos sociais cobertos, bem como a
generosidade das prestaes pagas e o valor dos servios fornecidos, mas tambm de
variveis demogrficas, que se traduzem no volume da populao e da sua estrutura
demogrfica. No entanto, depende tambm da evoluo do denominador (PIB), que traduz o
desempenho da economia. H, assim, a influncia de fatores que refletem a qualidade do
Estado-Providncia, mas tambm de variveis exgenas, quer de natureza demogrfica, quer
de natureza econmica.
A primeira questo que surge procurar perceber por que razo o Estado precisou de
gastar recursos pblicos em benefcios sociais. De um ponto de vista funcionalista, poder-se-
igualmente perguntar se ter sido mesmo uma deciso poltica ou, antes, um efeito
automtico, baseado no crescimento populacional e consequente envelhecimento.
Por outro lado, importar ter presente quais os fatores do crescimento da despesa social.
Peter Lindert (2004a) identificou os trs principais fatores que explicam o aumento da despesa
social, o que constitui, em seu entender, o melhor indicador do movimento em direo a um
Estado-Providncia: democracia, ao nvel da participao de voto; envelhecimento da
populao, como ratio da populao acima dos 65; e o crescimento do rendimento, pelo
benefcio mdio real recebido.
Simplificando, independentemente de outros fatores, a despesa social aumenta,
sobretudo, quando aumenta o nmero de beneficirios, ou quando aumenta a generosidade
das prestaes. Neste sentido, o aumento da despesa pode ser derivado de um agravamento da
situao social (despesa automtica) ou de um investimento na melhoria do sistema (despesa
intencional), o que obriga a no poder aceitar leituras sobre esse indicador sem o enquadrar
devidamente na realidade econmico-social, afim de o poder interpretar.

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Um ltimo aspeto prende-se com a natureza da necessidade da despesa social. O que


significa que nem toda a despesa social virtuosa, ou seja, preciso verificar se este
aumento das transferncias se ficou a dever a um aumento da cobertura ou generosidade das
prestaes, ou, antes, de um agravamento da situao social, com consequncia no aumento
do nmero de beneficirios do Rendimento Social de Insero ou subsdio de desemprego,
por exemplo. E nestes indicadores, em particular, a situao de Portugal tem piorado, pois, a
tendncia, at crise, era de crescimento do nmero de beneficirios de prestaes sociais,
ainda que a despesa tenha vindo a diminuir, em consequncia das medidas de austeridade que
vm sendo tomadas desde 2010.
Porm, no obstante as limitaes de que enferma a utilizao do indicador de despesa
social com este objetivo, pode considerar-se que o uso desta varivel apresenta inequvocas
vantagens para analisar as mudanas que os Estados-Providncia tm vindo a sofrer,
calculando a percentagem da despesa social no PIB, para medir o esforo de bem-estar
(welfare effort) da sociedade, que traduz de forma agregada o efeito de mltiplos fatores
explicativos dessas transformaes. Esta orientao tem-se revelado de grande importncia
em trabalhos de investigao de anlise comparativa, entre pases de tendncias evolutivas do
Estado-Providncia (Flora e Heidenheimer 1995, Esping-Andersen 1990, Lindert 2004).

O P ROBLEMA DO C RESCIMENTO DA D ESPESA S OCIAL

A anlise da literatura existente sobre despesa social permite concluir que existem
muitos pouco estudos comparativos acerca do Estado-Providncia em Portugal e Espanha.
Concretamente, h apenas a assinalar duas excees: um artigo de Esping-Andersen (1993) e,
mais recentemente, um artigo de Guilln, Alvarez e Silva (2005). Neste ltimo artigo, os
autores referem que Portugal, at 2005, isto , antes da crise econmica, apresentava uma
maior despesa social medida em % do PIB, tendo mesmo ultrapassado a Espanha e estando
mais prximo da mdia da UE.
Relativamente aos estudos nacionais, so conhecidos alguns dados para o perodo
recente, no que se refere evoluo da despesa social. Um dos estudos sobre o tema foi
desenvolvido por Ribeiro Mendes (2005) que apresentava j, data, alguns dados

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

importantes. Nesse estudo, era referido nas despesas sociais por funo, comparando a
variao do caso portugus com a mdia da UE-15, no perodo de 1990-1999, se constatava
que a despesa com penses (velhice e sobrevivncia), medida em % do PIB17, tinha crescido
9,8% enquanto a variao mdia na UE tinha sido de 3,5%. Esta variao foi superior no
perodo de 1994-1999, o que indicia uma tendncia de crescimento. Ainda assim, em Portugal
a variao total de despesa social, medida em % do PIB, entre 1990 e 1999, foi de 8,2
enquanto a mdia da UE foi apenas de 2,9.Verifica-se igualmente que neste perodo o ritmo
de despesa com penses foi superior ao da despesa social total, tanto em Portugal como na
UE. (Mendes 2005, 108).
Quanto s funes sociais, a maior variao em termos relativos ocorreu nas despesas
com incluso social (importa ter presente a criao do RMG pelo Partido Socialista em 1996),
portanto, fora do sistema de penses, com uma variao mdia de 33,8, com maior destaque
para o perodo de 1994-1999, em que a variao foi de 48,1%, seguida do aumento das
despesas em sade que aumentaram 11,5% (Mendes 2005, p. 108). Porm, o nvel total de
despesa social, em 1999, era ainda de 22,9% do PIB, enquanto a mdia da UE era de 27,5%
(Mendes 2005, 108).
Especificamente sobre o perodo do Estado Novo, h a destacar quatro estudos de
referncia: Maia (1981); Costa (1986); Carreira (1996); e Carolo e Pereirinha (2010).
Para l do crescimento da despesa com penses, identificado por Mendes (2005), desde
a entrada na rea do euro, Portugal assistiu a uma tendncia de aumento da despesa pblica
em percentagem do PIB (Grfico 3). Apesar de em 1999representar 41% do PIB, a despesa
atingiu os 51%, em 2010, depois do perodo de forte expanso oramental. Este aumento
explicado, essencialmente, pelo aumento nas prestaes sociais, que passaram de 13% para
22% do PIB (Ministrio das Finanas 2013, 42), o que inclui tanto o sistema de Segurana
Social como a CGA.

17
Ao nvel do poder de compra (ajustada pelos preos no consumidor).

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Grfico 3: Evoluo da despesa Pblica em 1999-2013 (% PIB)

Fontes: INE e Ministrio das Finanas, Outubro 2013, extrado do ROE2014 (Ministrio das Finanas 2013).

A comparao com a UE evidencia o problema do envelhecimento (dados EUROSTAT


2013). Portugal ocupava, em 2008, a dcima segunda posio, no que se refere ao volume de
despesa social. No que toca evoluo, o gap, face mdia da UE-15, em 2000, era de 5,8;
em 2008,apenasde 3,2, mesmo apesar de, na UE-15, este indicador ter continuado a crescer no
mesmo perodo a um ritmo de cerca de 0,8 pontos percentuais ao ano. Porm, o apoio
famlia, mesmo incluindo licenas de parentalidade, era de 5,5%, quando a mdia na UE-27
era de 8,3%.
Relativamente despesa com a rubrica velhice, que inclui penses e cuidados de sade,
no ano de 2008, aquela absorvia j 72% do total da despesa social. ainda relevante referir
que em Portugal esta rubrica cresceu de 37,6%, em 2000, para 44,2%, em 2008. Assim,
enquanto, em 2000, a diferena para a mdia da UE era de menos 2 pontos, em 2008, j era
superior em 5,1 pontos percentuais (EUROSTAT 2013).
O aumento da proteo social foi uma das faces mais visveis do desenvolvimento do
Estado Social, tendncia generalizada na maioria dos pases europeus desde os anos 60. No
entanto, em Portugal, esse desenvolvimento foi mais tardio e o crescimento das prestaes
sociais teve uma expresso acentuada, entre 1999 e 2013. De facto, neste perodo, Portugal foi
o pas em que as transferncias sociais mais aumentaram em percentagem do PIB (8,5 pp.),
seguido de Chipre (6,7 pontos percentuais), Irlanda (5,9 pontos percentuais), Grcia (4,4
pontos percentuais) e Espanha (4,2 pontos percentuais). Assim, Portugal hoje o terceiro pas

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

da Unio Europeia que mais gasta com transferncias sociais, em percentagem do PIB, sendo
superado apenas pela Itlia e pela Frana (Ministrio das Finanas2013, 55).

Grfico 4: Despesa com prestaes sociais em 1999-2013 (% e pp. PIB)

Fonte: AMECO, extrado do ROE 2014 (Ministrio das Finanas 2013).

No que respeita sustentabilidade da despesa, Portugal apresenta um nvel de despesa


pblica considerado desproporcionado, face ao rendimento do pas. Em 2013, a despesa
pblica total - 48,6% do PIB - ficar prxima da mdia da Unio Europeia - 49,2% do PIB.
No entanto, o PIB por habitante ser de apenas 60% da mdia europeia - 15.600, em
Portugal e 25.700, na Unio Europeia, enquanto os impostos correspondiam a 36,8% PIB
(Ministrio das Finanas2013, 42).
Com base nos dados comparativos da UE, em 2010, Portugal j era o quinto pas que
mais gastava em penses, com cerca de 12,5 % do PIB (Ministrio das Finanas 2013, 56).
Segundo o Governo, em 2013, a despesa com penses representou cerca de 30% da
despesa pblica e continuou a crescer face a 2010, representando quase 15% do PIB. Por
conseguinte, mais de 75% da despesa com prestaes sociais, identificadas anteriormente, so
despesas com penses de velhice, doena ou sobrevivncia, seguido de 9% de prestaes
associadas a situaes de desemprego (Ministrio das Finanas 2013, 55).

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Grfico 5: Despesa com penses na Unio Europeia em 2010 (% PIB)

Fonte: Comisso Europeia, The Ageing Report, extrado do ROE 2014 (Ministrio das Finanas 2013).

Atendendo natureza de seguro corporativo que carateriza o sistema de segurana


social, ser de precisar que nem toda a despesa pblica, j que, na sua maioria, o respetivo
financiamento advm das contribuies diretas pagas pelos beneficirios (trabalhadores e
empregadores). Ainda que estas sejam mandatrias e a Conta da Segurana Social seja um
anexo da Conta Geral do Estado, o sistema previdencial de segurana social autnomo e,
por enquanto, tem receitas superiores s despesas.
Por fim, ser de notar que estes dados no constituiro surpresa, ao considerar-se a
tendncia de crescimento da despesa com penses identificada por Mendes (2005), pelo
menos, desde a dcada de 90, a que j foi feita referncia.
No mbito da sustentabilidade do crescimento da despesa pblica atual, de referir que,
tal como o comportamento da carga fiscal, tambm a despesa pblica tende a ser maior,
quanto maior for a riqueza de um pas. Esta foi uma relao identificada por Adolph Wagner,
em 1911. Segundo esta relao, o crescimento econmico de um pas tende a ser
acompanhado por um peso crescente do Estado na economia, medido pelo peso da despesa
pblica no PIB18 (Ministrio das Finanas 2013, 42-43).

18
Veja-se, por exemplo, Lamartina, S. e Zaghini, A. (2011) "Increasing public expenditures: Wagner's law in
OECD countries," German Economic Review, Volume 12, Issue 2, pp. 149164, Maio 2011.

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Grfico 6: Despesa pblica total e PIB per capita em 2013 (% PIB e milhares de euros)

Fonte: AMECO, extrado do ROE 2014 (Ministrio das Finanas 2013).

De acordo com esta teoria, o nvel de despesa pblica de Portugal, em 2013, de 5,2
pontos percentuais do PIB, sendo mais elevado do que seria de esperar, dado o seu nvel de
rendimento. Na perspetiva oposta, o rendimento criado teria de ser quase o dobro do
verificado, no presente, para conseguir financiar o atual nvel de despesa pblica. No entanto,
ser de ressalvar que esto tantos pases acima desse limiar como abaixo, pelo que tal
interpretao pode no ser conclusiva.

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

A P ERSPETIVA H ISTRICA SOBRE O C RESCIMENTO DA


D ESPESA S OCIAL

Naquele que poder ser, porventura, o estudo mais detalhado sobre a despesa social em
Portugal, Bruto da Costa refere que, atravs da representao logartmica, comparando os
nveis de despesa no perodo de 1960 a 1984, o seu crescimento corresponde uma taxa mdia
anual de 7,9% para a despesa deflacionada (Costa 1986, 35-37).
Neste sentido, o mesmo autor conclui que, eliminando o efeito dos preos, a evoluo
da despesa pblica no sofreu qualquer inflexo sensvel por efeito de ajustamentos aos
choques petrolferos ou das polticas econmico-sociais seguidas no decurso da dcada de 70
e nos primeiros anos da dcada de 80 (Costa 1986, 37).
Esta evidncia emprica crucial, na medida em que introduz, como hiptese
explicativa do crescimento da despesa, a dimenso endgena, ou funcionalista-burocrtica,
numa outra perspetiva, ao invs das comuns explicaes baseadas em fatores polticos.
A forte acelerao deste crescimento teve incio em 1972 e no sofreu qualquer
alterao com as transformaes polticas ocorridas na sequncia do 25 de Abril de 1974
(Costa 1986, 48), da que o autor, tendo ainda analisado a evoluo da despesa social pblica
a preos constantes, tivesse verificado que o seu crescimento foi praticamente constante, ao
longo do perodo entre 1962 e 1977 (Costa 1986, 49).
Um outro elemento que pode contribuir para sustentar esta ideia prende-se com o facto
de a despesa pblica total se ter afastado da despesa social pblica, a partir de 1975, enquanto
entre 1963 e 1974, a despesa social tinha crescido a um ritmo superior ao da despesa pblica
total (Costa 1986, 42-43).
Este aspeto parece ser de grande relevncia, uma vez que confirma a importncia do
crescimento da despesa social no perodo do Estado Novo e, simultaneamente, introduz como
eventual nova varivel na explicao da despesa pblica, que no a social, atravs do
crescimento do aparelho do Estado com a democratizao.
Da que aquele autor conclua que contrariamente ao que parece ser convico
generalizada, a partir de 1974 que o aumento da despesa do Setor Pblico Administrativo no
PIB cada vez menos explicado pelo aumento do peso da despesa social no PIB: 56,3%, no
perodo entre 1973 e1975; 40,5%, no perodo entre 1975-1981, e 36,3%, no perodo entre
1975 e 1983, incluindo os juros da dvida pblica (Costa 1986, 43). De registar que, a um

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

decrscimo de 1,9 pontos na taxa anual do crescimento do PIB real, nos perodos que vo de
1960a 1975 e de 1975a 1981, correspondeu uma reduo de 5,6 pontos na taxa de crescimento
da despesa social pblica deflacionada (Costa 1986, 45).
Relativamente despesa pblica com segurana social, em percentagem do total da
despesa do Setor Pblico Administrativo, em valores nominais, caraterizou-se por um
crescimento regular entre 1962 e 1972, com um salto de 7 pontos percentuais, em 1973,
(28,7%), mantendo-se quase inalterada, em 1974 (28,8%), com uma queda nos dois anos
seguintes, mas recuperando em 1977. Ainda assim, a um ritmo inferior ao da tendncia
anterior a 1973 (Costa 1986, 51-52), o que reflete a evoluo dos preos e ofusca uma
retrao em termos reais.
Tal como o que se verificou para o crescimento da despesa social, contrariamente ao
que parece ser uma convico relativamente generalizada, a taxa mdia anual do crescimento
da despesa pblica com segurana social aps 1974 , em termos reais, metade da verificada
no perodo de 1960-1974 (Costa 1986, 55-56). Porm, o autor adverte para a reserva que este
resultado pode merecer, devido ao facto de, at 1977, a despesa com segurana social incluir
as transferncias para os servios mdico-sociais, at 1974. De igual modo, nas transferncias
do Estado para a CGA esto includas as despesas de sade com a ADSE19.
Este padro tambm confirmado pela evoluo da despesa com sade. A despesa
pblica com este setor, em percentagem do total da despesa do Setor Pblico Administrativo,
registou um crescimento, a partir de 1965, com um valor estacionrio de 11,3%, desde 1973, e
ligeiro decrscimo, aps 1977 (Costa 1986, 51). Apreos correntes, a despesa cresceu a uma
taxa quase constante de 28,1%, desde 1963. Contudo, a preos constantes de 1975, ao longo
da dcada de 60, a despesa real cresceu taxa mdia anual de 13,1%, com uma quebra, nos
anos de 1970 e 1971, seguindo-se um crescimento rpido, at 1976, com uma taxa mdia
anual de 23,9%. Depois, de 1976 at 1983, o crescimento real no atingiu 1% (Costa 1986,
54).
Na sequncia do que tem vindo a ser apresentado, importar analisar os fatores
explicativos do crescimento da despesa. Entre 1966 e 1983, a despesa social pblica cresceu a
uma taxa mdia anual real de 16,1%. Dos trs fatores explicativos incorporados no modelo de
anlise, a demografia teve um crescimento mdio anual de 2,5%, a cobertura pessoal de

19
Foi criada em 1963, com a denominao "Assistncia na Doena aos Servidores Civis do Estado" que a
origem da sigla "ADSE". Apenas em 1980 recebeu a denominao actual de Direo-Geral de Proteco Social
aos Funcionrios e Agentes da Administrao Pblica, mantendo todavia a designao de ADSE.
http://www.adse.pt

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80
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

12,8% e o benefcio real foi de apenas 0,4% (Costa 1986, 64). Este primeiro resultado parece
indicar que o efeito do aumento da generosidade do montante das penses teve um impacto
muito reduzido no aumento da despesa social, ao contrrio do aumento do nmero de
beneficirios.
Numa tentativa de desagregar estes dados para compreender o efeito das medidas
tomadas com a democratizao aps 1974, verifica-se que, no perodo de 1966 a 1973, o
benefcio real teve um decrscimo mdio anual de 5,9%, tendo, depois, crescido a uma taxa
mdia anual de 1,6%, entre 1973 e 1983 (Costa 1986, 65). Nos perodos intermdios, a taxa
de cobertura cresceu a diferentes ritmos: em 1966-1973, 17,6%; em 1973-1983, 9,9%.
Todavia, parte do aumento do nmero de pensionistas, depois de 1974, deve-se a medidas
tomadas em 1973, cujos efeitos se fizeram sentir a partir de 1976, devido ao perodo de
garantia de trs anos (Costa 1986, 64-65).
Estes dados demonstram que a universalizao da cobertura pessoal e material do
sistema estava em curso, desde o Estado Novo, da a desacelerao no ritmo de crescimentos
dos novos beneficirios.
Ao mesmo tempo que, em 1960, as penses eram a rubrica com menos peso, sendo a
educao a mais relevante, em 1981, as penses representavam cerca de 1/3 do total da
despesa social pblica, ainda que inferior mdia da CEE-10.Assim, em resultado do
crescimento da despesa com penses, em 1983, esta representava 36% do total da despesa
social, o dobro do registado em 1960 (Costa 1986, 57-58).
Relativamente convergncia com a Europa, no perodo de 1960 a 1973, a economia
portuguesa cresceu a ritmos elevados, quase sempre superiores aos pases da OCDE e, por
isso, tambm com uma quebra do crescimento real mais acentuada do que a mdia dos pases
da OCDE (Costa 1986, 19).
No que se refere ao montante da despesa social pblica (que nos dados da OCDE inclui
educao), entre 1960 e 1981, houve convergncia entre a situao portuguesa e a mdia da
OCDE e CEE. Em 1960, a despesa pblica social em Portugal era de 6% do PIB, contra 13%
da mdia da rea da OCDE e 15% na CEE-10, enquanto, em 1981, j era de 20,7%, contra
25,6%, na rea da OCDE e 29,2% na CEE-10 (Costa 1986, 40-41). No entanto, ser
necessrio ter presente que este indicador de convergncia relativo ao peso dessa despesa
social, em funo do PIB, que, em Portugal, bastante mais baixo, razo pela qual, em termos
absolutos, a diferena com a Europa seria bem mais acentuada.

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Quanto composio da despesa social pblica, em 1981, educao, sade e penses


representavam cerca de 82,5% da despesa social pblica, em Portugal, enquanto na OCDE era
de 80% (Costa 1986, 59).
Ainda sobre a importncia dos indicadores econmicos, segundo clculos realizados por
Bruto da Costa, atendendo ao PIB portugus per capita, em 1983, o nvel de despesa pblica
em percentagem do PIB era equivalente ao obtido a partir de uma regresso desta relao para
os pases CEE-10, excluindo os outliers Irlanda e Alemanha (Costa 1986, 19). Este indicador,
ainda que pouco consistente, alimenta a perspetiva de que a explicao do atraso portugus
est no PIB, tese funcionalista, que tambm corroborada por Medina Carreira (1996).

A NLISE E MPRICA DOS F ACTORES E XPLICATIVOS DO


C RESCIMENTO DA D ESPESA S OCIAL

Para uma avaliao mais precisa destes dados foi utilizada a base de dados sobre
despesa social da OCDE (2007)20.
O perodo do Estado Novo (1933-1974) e o perodo da transio democrtica que se lhe
seguiu (1974-1980) no esto cobertos por qualquer base de dados, nacional ou internacional,
sobre a despesa social, sendo, por isso, necessria a construo de sries correspondentes,
com base em fontes primrias. Este perodo compreende, tambm, etapas fundamentais da
construo do Estado-Providncia em Portugal.
O principal contributo desta seco procurar ser o da construo de sries, inditas, que
permitam a desagregao das diferentes componentes do indicador de despesa social,
comummente utilizado nas anlises comparativas. Pretende-se, assim, contribuir para a
explicao do desenvolvimento do Estado-Providncia em Portugal, com o objetivo de
fornecer evidncia emprica para avaliar a evoluo do sistema, atravs da decomposio do
efeito de configurao institucional do sistema de segurana social na despesa social -
cobertura material (prestaes), cobertura pessoal (beneficirios) e a generosidade (montante
das prestaes).
20
Social Expenditure database, 2007: todos os dados esto em milhes de euros, a preos constantes com base
no ano de 2000.

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Tanto estas sries de despesa social como a explicao da frmula para a sua
decomposio foram, entretanto, publicadas em 2010 (Carolo e Pereirinha2010, 475-476).
As fontes principais para o perodo do Estado Novo e para o perodo da transio
democrtica, at 1980, so as estatsticas do Instituto Nacional de Estatstica (INE), relativas
Previdncia: Estatsticas da Organizao Corporativa e Previdncia Social e o Anurio
Estatstico. Para o perodo posterior a 1980, existe a informao tratada pela OCDE, atravs
da OECD Social Expenditure Database.
Em conformidade, para aferir o montante da despesa social realizada em Portugal, na
atribuio aos beneficirios e familiares de prestaes sociais correspondentes aos riscos
sociais cobertos pelo sistema de previdncia ou segurana social, nomeadamente, penses de
velhice, invalidez e sobrevivncia, subsdio de doena e despesas de sade21, e ainda as
prestaes familiares, existentes em cada um dos anos, de acordo com a legislao vigente, no
perodo de 1935 a 1980, procedeu-se identificao das seguintes componentes da despesa
social: i) penses de velhice, invalidez e de sobrevivncia; ii) despesas de sade; iii)
prestaes familiares.
Considerando o total da despesa social em Portugal no ano de 1980, segundo a OCDE
no conjunto destas trs rubricas, estas sries correspondem a 90% desse total. No sendo
possvel sustentar a que se referem os 10% remanescentes, admite-se que tal se refira a
despesas administrativas, aqui no consideradas, bem como a regimes especiais includos,
posteriormente, mas no publicados nas fontes mencionadas22.
Assim, combinando diferentes metodologias referentes a perodos histricos distintos, e
tendo por referncia o ano de 1980, comum s duas sries, foi possvel construir uma srie da
despesa social em Portugal para o perodo entre 1938 e 2003, o que poder permitir uma
leitura consistente para o perodo do sculo XX e incio do sculo XXI.

21
Em relao despesa com a sade importa referir que, at 1973, esta constava dos boletins das Estatsticas
Organizao Corporativa e Previdncia Social. No perodo de 1974 e 1980, as rubricas correspondentes a este
setor no foram publicadas, nem mesmo nas Estatsticas da Sade. No entanto, atendendo compatibilidade das
sries aqui construdas com os dados da OCDE para o ano de 1980, assume-se o pressuposto da incluso das
despesas de sade no total da despesa das instituies entre 1974 e 1979.
22
Ficaram excludas as despesas com subsdio de desemprego e polticas ativas de emprego, bem como
prestaes em caso de invalidez que no sejam penses.

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Tabela 8: Evoluo da organizao institucional da Previdncia no Estado Novo

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Com esta anlise da evoluo da despesa social, pretendeu-se responder a trs questes
fundamentais: i) Como evoluiu, ao longo deste perodo, a despesa social total e quanto
representou esta despesa, ao nvel do valor criado no pas, na proteo de riscos sociais? ii)
Como evoluiu a despesa social total, relativamente sua composio, pela natureza dos riscos
cobertos? iii) Como evoluiu a despesa social total, no que se refere s instituies que
garantiram a cobertura social destes riscos? A anlise desta evoluo ser feita conjuntamente
com a descrio das principais medidas de poltica social que permitem estabelecer marcos no
processo de construo do Estado-Providncia em Portugal23.
Deste modo, a srie da despesa social em Portugal, medida em percentagem do PIB,
para o perodo entre 1938 e 2003, representada no grfico seguinte.

Grfico 7: Evoluo do peso da Despesa Social no PIB em Portugal no perodo 1938-2003

25,0%

20,0%

15,0%

10,0%

5,0%

srie dos autores


srie da OCDE
0,0%
1938 1943 1948 1953 1958 1963 1968 1973 1978 1983 1988 1993 1998 2003

Anos

Fonte: (Carolo e Pereirinha2010, 478).

A evoluo da despesa social medida em percentagem do PIB evidencia, ao longo do


perodo, uma tendncia crescente, detetando-se, porm, ritmos diferentes desse crescimento
em alguns subperodos, o que se poder explicar pelas medidas de poltica social que foram
sendo tomadas e que tero provocado alteraes de volume e de composio dessa despesa,

23
Para uma descrio dos riscos sociais cobertos por cada um dos tipos de instituies ao longo do perodo entre
1938 e 1980, veja-se a Tabela 10.

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

quer pela natureza dos riscos sociais cobertos, quer pela natureza das instituies de
previdncia que os garantiam.
A tabela seguinte rene alguns indicadores relevantes para evidenciar algumas das
transformaes mais significativas que ocorreram nesse perodo, desde a criao das
instituies de Previdncia, a sua evoluo para a Previdncia Social, e, posteriormente, para
o sistema de Segurana Social.

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Tabela 9: Evoluo da organizao institucional da Previdncia

1938 1945 1960 1965 1973 1980


Caixas Sindicais de Previdncia
N de instituies 6 18 20 a) a)
N de beneficirios 8942 139490 480064
Casas do Povo
N de instituies 240 506 568 a) a)
N de beneficirios 101313 405678 436329
Casas dos Pescadores
N de instituies 9 21 28 a) a)
N de beneficirios 8359 47911 60340
Caixas de Reforma ou Previdncia
N de instituies 34 49 49 a) a)
N de beneficirios 24133 79684 398438
Caixas de Abono de Famlia
N de instituies x 16 a) a)
N de beneficirios x 133365
PREVIDNCIA SOCIAL (inic. 1962)
N de instituies 734 881
N de beneficirios 1792432 3107443
SEGURANA SOCIAL(inic. 1975)
Regime Geral
N de instituies 59
N de beneficirios 3280740
Regime Especial Rural
N de instituies 1168
N de beneficirios 569797
Previdncia do Estado (inic. 1929)
N de instituies 2 2 3 3 4 2
CGA + MSE n de beneficirios x x 194475 247072 376270 625783
ASSOCIAES DE SOCORROS MTUOS
N de instituies 346 281 199 185 142 92
N de beneficirios 467672 462458 517819 553793 572459 606535
TOTAL DA PREVIDNCIA
N de instituies 289 594 665 922 1027 1321
N de beneficirios 142747 672763 1375171 2593297 4184820 4965449

Fonte: (Carolo e Pereirinha 2010: 485-486).

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

O perodo que se inicia em 1935, ano da criao oficial da Previdncia pelo Estado
Novo, e que decorre at ao imediato ps-guerra, marcado pelo crescimento lento da despesa
social, no ultrapassando 0,5% do PIB. Contudo, este um perodo caraterizado pela criao
e consolidao do sistema previdencial, com a progressiva extenso da cobertura pessoal do
sistema, em que a constituio de Caixas, alm das Casas do Povo e Casas dos Pescadores,
se tornou obrigatria para todas as atividades profissionais (1942 e1946), bem como a
extenso da cobertura material, cujo destaque se materializa na criao do Abono de Famlia,
em 1942.
J o perodo do ps-guerra, at ao incio dos anos 1960, evidencia uma relativa
estabilidade do nmero de beneficirios ativos do sistema, acontecendo o alargamento da
cobertura material da previdncia, no qual se destacam o alargamento dos benefcios sade,
atravs da federao e desenvolvimento dos servios mdico-sociais, a partir de 1946, e os
efeitos da criao do abono de famlia (prestaes familiares). Este um perodo de maior
crescimento da despesa social que, em 1960, atinge os 2,6% do PIB. tambm significativa a
alterao gradual da estrutura institucional que se observa neste perodo, ganhando peso o
setor da previdncia social, resultante do processo de progressiva expanso das instituies
de previdncia, como as Caixas Sindicais e as Caixas de Reforma, acompanhado de uma
progressiva diminuio do peso das Associaes de Socorros Mtuos, de base voluntria,
assente na solidariedade entre trabalhadores, no total da despesa social.
Os anos da dcada de 60 so marcados pela Reforma de 1962, que levou ao
desenvolvimento do regime unificado da Previdncia Social, com base na agregao das
instituies anteriores (Tabela 9), e criao do agora designado Centro Nacional e Penses,
em 1965, o qual serviu de base ao atual regime geral de segurana social, constituindo, por
isso, um marco no processo de desenvolvimento institucional do Estado-Providncia em
Portugal (Carolo 2006). Por estas razes, neste perodo, registou-se um aumento mais
significativo da percentagem da despesa social que atingiu os 4%do PIB, em 1969.
O crescimento da despesa social , ainda, mais acentuado no perodo do Estado Social
Marcelista, desde 1969, at ao final do Estado Novo, em 1974. A explicao para este
crescimento deve-se ao facto de ter sido neste perodo que ocorreu o preenchimento de
algumas importantes lacunas de proteo social, porventura, como reao do regime forte
emigrao (Lucena 1976b, Pereira 2009) e mobilizao para a Guerra Colonial, as quais
haviam provocado uma diminuio da populao ativa, no sentido de formalizar a
participao no mercado de trabalho de certos grupos profissionais.

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Neste sentido, haver que destacar que este perodo correspondeu atribuio do abono
de famlia e penses de velhice para os trabalhadores rurais, a incluso no sistema de
previdncia social de algumas profisses (ex: cabeleireiras, jornaleiros e, sobretudo,
empregadas domsticas), que passaram a ter um esquema de proteo especial integrado no
regime geral da Previdncia Social. Consequentemente, de 1971 a 1974, portanto antes do
incio da transio democrtica iniciada com a revoluo de 1974, assistiu-se a um forte
crescimento da despesa social, com um ritmo anual na ordem dos 35-37%. No ltimo ano do
regime do Estado Novo, a percentagem da despesa social no PIB rondava os 6%, ou seja, em
cinco anos, aumentou cerca de 50%, j que, em 1969, era de apenas 4% (Grfico 7).
No sentido da compreenso do crescimento referido, caber aqui mencionar que cerca
de 64% deste acrscimo se ficou a dever ao aumento da despesa com penses (invalidez e
velhice), quer no regime geral quer, sobretudo, no regime especial de previdncia dos
trabalhadores rurais, com o alargamento da atribuio das penses de velhice nesse regime.
Comparativamente, o crescimento do setor pblico teve pouca influncia, uma vez que o
crescimento da despesa social pblica, em termos reais, foi menos significativo do que o da
despesa social, verificando-se que, entre 1960 e 1983, a respetiva taxa mdia anual no foi
alm dos 9,6% (Costa 1986, 47).
No perodo da transio democrtica, entre 1974 e o incio dos anos 80, registaram-se
ainda importantes progressos para a configurao de um Estado-Providncia em Portugal,
atravs da institucionalizao poltica das prestaes sociais em reconhecimento de direitos. A
poltica social nesta poca traduziu-se tambm em desenvolvimentos no campo da cobertura
material, com a criao do subsdio de desemprego (1975) e o estabelecimento das penses
sociais, assentes numa lgica de cidadania, e no penses contributivas (1977). Em 1979, no
governo provisrio de Maria de Lourdes Pintassilgo, ficaria formalmente consagrado o
esquema mnimo de proteo social em Portugal, o qual inclua penso social, suplemento de
penso a grandes invlidos, penso de orfandade, abono de famlia, subsdio mensal a
menores deficientes e acesso a equipamentos sociais.

Tabela 10: Evoluo das prestaes sociais por setores institucionais de 1938 a 1980

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Organizao Institucional Prestaes Sociais atribudas

Sistema de
Instituies Sistema de Subsdi Subsdio Abono
Segurana Penses Penses Penses Subsdio Penso
Sociais Previdncia o de de de
Social Invalidez Velhice Sobrevivncia Desemprego Social
(1938-1962) (1963-1973) Morte Doena Famlia
(1974-1980)

v v v
CSP v v x
Regime (1947) (1947) (1948) v v
Geral v v v (1978) (1978)
CRP v v v
Previdncia (1946) (1946) (1948)
Casas do Social v v v v v
Regime v v
Povo (1972)* (1974) (1943) (1969) (1978)
Especial x
Casas dos (Rurais) v v v v v
v x
Pescadores (1950) (1944) (1954) (1950) (1950)

v v v v v
MSE + CGA Estado Estado v x x
(1948) (1948) (1963) (1972) (1962)

ASM Mutualista Privado v v v v v x x x

Legenda: v existente desde 1938


x no existente
v (ano) 1 ano de publicao dos dados. Pode ser posterior ao ano da criao da prestao

Nota: v (1972)* Desde 1938, as Casas do Povo prestavam assistncia na doena, invalidez, velhice e morte

Siglas: CSP Caixas Sindicais de Previdncia


CRP Caixas de Reforma e Previdncia
ASM Associaes de Socorros Mtuos
CGA Caixa Geral de Aposentaes
MSE Montepio dos Servidores do Estado
Fonte: (Pereirinha e Carolo 2009).

No entanto, apesar destes progressos, parece ter ocorrido uma certa estagnao do ritmo
de progresso da despesa social, durante a dcada de 1980, tendncia que s ser invertida no
final desse perodo.
O incio dos anos 80, na sequncia da crise de 1978 e da interveno financeira do FMI,
corresponde a um perodo de conteno da despesa na segurana social, com o aumento dos
prazos de garantia para as penses de velhice e a reformulao dos regimes de proteo social
dos trabalhadores agrcolas. neste perodo que ocorre a primeira Lei de Bases da Segurana
Social de 1984.
A partir de 1986, j com a adeso de Portugal CEE, possvel constatar o incio de
uma nova fase no ritmo de crescimento da despesa social, com incio em 1986. Aquela
despesa, medida em percentagem do PIB, rondar os 10%, igualando os mximos atingidos
no final da dcada de 70. Esta tendncia ser consolidada, a partir de 1990 e at 2003, perodo

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

em que este indicador foi sempre crescente. Os dados aqui apresentados demonstram, no s
um inegvel aumento da despesa, em paralelo com o crescimento do PIB, sobretudo, a partir
de 1990, mas, tambm, uma clara convergncia com os nveis de despesa social europeus, se
utilizarmos como critrio a mdia da UE-15.
A anlise das sries de evoluo da despesa social apresentadas permitir, deste modo,
delimitar os principais perodos no desenvolvimento da segurana social em Portugal,
identificando os respetivos fatores explicativos desse processo.

A evoluo institucional, a evoluo da cobertura pessoal e a evoluo da cobertura


material constituem os fatores que contribuem para a explicao do crescimento da despesa
social no perodo do Estado Novo.

A evoluo Institucional (r)

As bases fundadoras do sistema de proteo social em Portugal so, efetivamente,


lanadas no perodo do Estado Novo, com a aprovao da Constituio de 1933 e o Estatuto
do Trabalho Nacional, nesse mesmo ano. Pouco tempo depois, surge a Lei das Instituies de
Previdncia Social (Lei n. 1884, de 16 de Maro de 1935), conforme detalhado por Maia
(1984), Neves (1993) e Leal (1998)24.
As Caixas de Previdncia baseavam-se num modelo de financiamento de capitalizao
das contribuies obrigatrias dos seus scios (trabalhadores) e contribuintes (entidades
patronais). Neste sentido, poder-se- considerar que o sistema de proteo social se
desenvolveu numa base contributiva individual, embora com regulao e imposio coletiva
(Estado), mas sem um tpico sistema fiscal de imposto coletivo de base nacional e universal,
pelo menos, em teoria. Uma nota que se considera importante refere-se ao facto de as diversas
instituies apresentarem sempre saldos positivos, uma vez que as contribuies eram muito
superiores s despesas realizadas.
Esta questo importante na evoluo do sistema fiscal, na medida em que a prpria
dinmica de evoluo da Previdncia obrigou, gradualmente, participao do Estado, seja
no seu papel de agente prestador, seja como financiador da proteo social, sobretudo, na rea
da assistncia e sade, mas tambm pela iniciativa de criao direta de Caixas, quando a

24
Todos estes autores foram funcionrios da Previdncia/Segurana Social.

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

organizao corporativa falhava (Carolo 2006, 48). Assim, nos anos 40, foram dados passos
consistentes, no sentido de um alargamento do mbito das instituies existentes, tornando
obrigatria a generalizao da previdncia a todos os trabalhadores assalariados. No perodo
entre 1940 e 1943, foram criadas novas Caixas de Previdncia, muitas delas por iniciativa do
Estado, ao arrepio da doutrina corporativa, portanto. Aquelas Caixas foram criadas para cobrir
determinadas atividades profissionais, que no eram abrangidas pelas Caixas de Previdncia,
assim como para a instituio da poltica de Abono de Famlia.
Consequentemente, a evoluo do nmero de instituies e dos respetivos beneficirios
d bem conta desta tendncia de alargamento da cobertura do sistema. O acentuado
crescimento do nmero de beneficirios das instituies de Previdncia Social, de natureza
corporativa, que abrangia as Caixas Sindicais de Previdncia, as Caixas de Reforma ou
Previdncia, Casas do Povo e Casas dos Pescadores, revelador do processo de afirmao
destas instituies na proteo dos riscos sociais dos trabalhadores, tendo conduzido
substituio gradual das Associaes de Socorros Mtuos, que tinham sido a principal
instituio de proteo social, at 1935.Por outro lado, de salientar que este mesmo
crescimento de instituies e beneficirios que obrigar o Estado a promover a progressiva
integrao institucional das diferentes Caixas e regimes, tanto por convenincia
administrativa de operar uma gesto centralizada, como pelas vantagens e pelos recursos
financeiros que da advinham, os quais viriam a possibilitar a extenso do esquema de
Previdncia aos trabalhadores rurais.
Subsequentemente, a dcada de 1960 marcada pela Reforma da Previdncia Social de
1962, inscrita na Lei 2115, de 18 de Junho de 1962. Esta Lei veio introduzir significativas
alteraes na organizao institucional da previdncia, aprofundando a extenso do sistema,
alargando o seu campo de aplicao material e pessoal, e contribuindo para o
desenvolvimento de um Regime Geral de Segurana Social (Carolo 2006). No domnio da
publicao de estatsticas, deixa de ser feita a distino entre as Caixas Sindicais de
Previdncia (base corporativa) e as Caixas de Reforma ou Previdncia (base profissional ou
de empresa), passando a designar-se por sistema de Previdncia Social o conjunto formado
por estas caixas, juntamente com as Casas do Povo e as Casas dos Pescadores.
Foram tambm criadas as Caixas Distritais de Previdncia, originando uma
reorganizao das Caixas de Previdncia, por ramos ou profisses, em caixas de mbito
regional (distritais), as quais passaram a coordenar as diferentes instituies de Previdncia e
a assumirem-se como elemento-chave na efetiva territorializao do sistema de proteo

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

social, cujo modelo ainda hoje perdura, e consequente extenso da previdncia aos setores no
cobertos.
A criao da Caixa Nacional de Penses e da Caixa Nacional de Seguros e Doenas
Profissionais, em 1965, traduziu-se numa especializao das caixas de previdncia, na
perspetiva da melhoria da eficcia deste sistema, tanto pelo alargamento da cobertura pessoal,
como pela gesto centralizada dos riscos sociais cobertos. Estas iniciativas de centralizao
institucional e uniformizao dos diferentes esquemas de Previdncia so reveladoras da
vontade poltica de operar reformas que, gradualmente, permitissem a instituio de um
regime geral de segurana social unificado, tal como consta da Lei da Previdncia Social, de
1962.

Evoluo da cobertura pessoal (n)

Poder realizar-se uma primeira anlise da evoluo da cobertura da populao


portuguesa, ao nvel da Previdncia, relacionando o nmero de beneficirios da Previdncia
com a populao residente. Este ratio poder ser interpretado como a percentagem da
populao residente que beneficia de alguma prestao social ou servio. Considera-se, assim,
um indicador imperfeito da cobertura, relativamente proteo social de riscos da populao
portuguesa25, mas, ainda assim, revelador de tendncias importantes para a explicao do
desenvolvimento da segurana social em Portugal.
Numa primeira fase, englobando apenas os beneficirios da Previdncia, uma vez que
no foram publicados os dados para o setor do Estado, o no perodo inicial, entre 1935 e 1948,
ter existido um acentuado crescimento dessa cobertura; a seguir, durante a dcada de 1950,
ter-se- verificado uma quase estagnao, ou crescimento lento, dessa cobertura, volta dos
17/18% da populao total residente. com valores de cerca de 25% para este indicador (ou 1
25
Como nota metodolgica, importar explicar que, em rigor, os dados existentes apenas permitem determinar o
nmero de prestaes sociais atribudas, o que pode no corresponder exatamente ao nmero efetivo de
beneficirios. Neste sentido, podero existir beneficirios que recebiam mais do que uma prestao (ex. abono de
famlia e subsdio de doena), pelo que este indicador estar relativamente sobrevalorizado. Porm, esta parece
ser a nica aproximao possvel, comum a outros trabalhos. Dado o seu alcance temporal de longo prazo,
considera-se que merece ser considerada porque pode ser reveladora de tendncias importantes. De referir
tambm que, atendendo lgica de seguro do sistema da Previdncia, esta comparao deveria ser feita sobre a
populao ativa e, idealmente, desagregada por setores de atividade econmica, o que se procura fazer de uma
forma muito elementar na Tabela 9. Paralelamente, a utilizao da srie da populao residente para medir a
cobertura pessoal essencialmente justificada por se considerar que esta srie permite ter uma informao
consistente, e estatisticamente mais segura, para medir a importncia relativa do crescimento da cobertura
pessoal pelo sistema neste perodo.

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

ponto percentual acima, se incluirmos como beneficirios da Previdncia os funcionrios


pblicos) que se chega ao incio da dcada de 1960. No entanto, se medirmos esta cobertura
por referncia populao ativa, verificar-se- um extraordinrio progresso, ao longo deste
perodo, no qual a cobertura evoluiu de cerca de 3,5%, em 1938, para 45%, em 1961, e
87,3%, em 1980 (Carolo e Pereirinha 2010). Uma vez que, poca, a maioria dos
trabalhadores rurais no eram assalariados, o universo apropriado para avaliar a cobertura da
Previdncia seria a populao ativa assalariada, e, nesse caso, as taxas de cobertura seriam
bem mais elevadas.
A partir da leitura do Grfico 8, notria a expanso da previdncia, pelo aumento mais
acentuado do nmero de beneficirios, a partir de 1963. Uma etapa posterior visvel a partir
de 1969, com o perodo marcelista, onde foram introduzidas novas prestaes sociais,
alargando a Previdncia a profisses que, at a, no possuam essa cobertura (ex.
trabalhadores rurais), o que se reflete no acentuado crescimento do nmero de beneficirios,
entre 1969 e 1973. At 1980, continua a registar-se crescimento, embora a um ritmo menor, e
mais em funo da populao total coberta do que em funo do nmero de ativos. Uma
eventual explicao prende-se com o fator demogrfico, dado o forte crescimento da
populao ativa, tanto pela feminizao do emprego, devido guerra colonial, como por via
dos retornados aquando da descolonizao.

Grfico 8: Evoluo da cobertura pessoal da Previdncia (sem Estado) at Reforma de 1962


25,0%
Populao Coberta (%)

20,0%
% Populao Residente

15,0%

10,0%

5,0%

0,0%
1938 1940 1942 1944 1946 1948 1950 1952 1954 1956 1958 1960

Anos
Fonte: (Carolo e Pereirinha 2010, 488-489).

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


95
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Grfico 9: Evoluo da cobertura pessoal da Previdncia (com Estado) desde a Reforma de 1962 at 1980
60,0%

Populao Coberta (%)

50,0%
% Populao Residente

40,0%

30,0%

20,0%

10,0%

0,0%
1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980

Anos
Fonte: (Carolo e Pereirinha 2010, 488-489).

Evoluo da Cobertura material (p)

No perodo do ps-guerra, foram tomadas importantes medidas de alargamento da


cobertura material da proteo social, atravs da criao do Abono de Famlia (mais como
salrio familiar do que como prestao de proteo da famlia) e desenvolvimento dos
servios de sade. Mais tarde, em 1969, a maior inovao foi a extenso do esquema de
previdncia aos trabalhadores rurais (penses de velhice e abono de famlia).
A anlise da evoluo das prestaes sociais (Tabela 10),permite evidenciar a evoluo
da cobertura material, onde tambm visvel uma uniformizao tendencial da cobertura dos
riscos sociais pelas diferentes instituies, contribuindo para uma certa homogeneidade e
efetiviadade do sistema de proteo social, sobretudo entre 1969 e 1973, bem como para a
introduo da proteo do desemprego e universalizao das penses, aps a transio
democrtica em 1974.
De forma mais pormenorizada, a explicao da cobertura material est ligada prpria
evoluo institucional da Previdncia e tem um papel relevante na explicao da evoluo da
despesa. Por exemplo, a criao do Abono de Famlia foi uma medida de grande impacto, ao
nvel da despesa social (Pereirinha, Arcanjo e Carolo 2007). Tendo aquele sido criado em

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


96
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

1942 (Decreto-Lei n. 32 192, de 13 de Agosto 1942), a publicao dos primeiros dados


apenas ocorreu em 1948. Nesse ano, o Abono de Famlia representou, aproximadamente, 30%
do total da despesa das Instituies da Previdncia Social. Ao nvel institucional, foram
criadas inicialmente Caixas de Abono de Famlia, exclusivamente para este efeito
(autnomas), num processo em tudo idntico s restantes Caixas de Previdncia. Contudo, a
partir de 1945, o Governo define o princpio da progressiva integrao desta medida no
esquema das instituies de Previdncia Social, o que levou criao do servio de abono de
famlia nas Caixas Sindicais de Previdncia, Caixas de Reforma ou de Previdncia e na Junta
Central das Casas dos Pescadores, ainda que com a coexistncia de algumas Caixas de
Abono de Famlia. Por conseguinte, a experincia institucional da sua aplicao, sobretudo,
enquanto iniciativa de poltica social do prprio Estado, parece ter sido fundamental para a
centralizao institucional que seria implementada com a Reforma da Previdncia Social de
1962, constituindo tambm um elemento central na territorializao do sistema de proteo
social, com a criao das Caixas Distritais de Previdncia.
A par das transformaes ocorridas com a introduo do Abono de Famlia, a
interveno do Estado foi tambm fundamental na rea da sade. H que referir a legislao
de 1946 que instituiu a Federao das Caixas de Previdncia, a qual viria a permitir a criao
e desenvolvimento dos servios mdico-sociais, atravs da ao conjunta das caixas na
prestao de cuidados de sade e do subsdio de doena aos seus beneficirios.
Assim se pode compreender a extenso do abono de famlia aos trabalhadores rurais,
bem como a introduo de penses de invalidez e de velhice (Lei n. 2144, de 29 de Maio de
1969), tendo como referncia o regime das caixas. As prestaes sociais para cobertura dos
riscos eram, essencialmente, penses de invalidez e velhice, sobrevivncia, subsdios de
morte/funeral e, mais tarde, o abono de famlia, com as prestaes complementares - subsdio
de casamento, nascimento, aleitao e funeral.
Tambm a Reforma da Previdncia Social de 1962 veio permitir a generalizao dos
cuidados de sade s Casas do Povo e Pescadores, aos familiares dos beneficirios e
possibilitar melhorias no esquema de subsdio de doena que j existia. Este aspeto
elucidativo, quanto dimenso da gradual universalizao do acesso aos cuidados de sade.
Como defendem alguns autores, aquela gradual universalizao do acesso aos cuidados de
sade existentes no esquema da Previdncia Social foi resultado de uma deciso poltica e,
porventura, perspetivaria j a ideia da criao de um sistema nacional de sade (Lucena
1976b).

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


97
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Grfico 10: Evoluo da composio da Despesa Social por Sectores no Estado Novo
100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%
1938 1940 1942 1944 1946 1948 1950 1952 1954 1956 1958 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972

Abono de Famlia
Anos
Sade e Subssio de Doena
Penses de Sobrevivncia
Subsidio de morte e funeral
Penses de Invalidez e Velhice

Fonte: Pereirinha e Carolo 2009.

Como consequncia deste investimento, nota-se um significativo aumento da despesa


social com sade (que inclui subsdios de doena), a partir deste perodo e, sobretudo, no seu
peso relativo, face ao total da despesa social, representando em 1973 cerca de 30% do total da
despesa social.

Interpretao dos resultados

O Grfico seguinte apresenta, para o perodo de 1938 a 1980, a decomposio do peso


da despesa social no PIB, no produto das componentes de cobertura pessoal e de cobertura
material ou efeito de generosidade
Verifica-se assim que no perodo do ps-guerra que tem lugar um crescimento da
despesa social, resultante do alargamento da cobertura material de riscos pela criao de
novas prestaes sociais e pela expanso dos cuidados de sade. No perodo aps 1974, nota-
se um abrandamento do crescimento da cobertura pessoal e o reforo da tendncia de ligeiro
aumento da generosidade bruta.

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


98
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Grfico 11: Evoluo do peso da Despesa Social no PIB: decomposio do efeito "cobertura pessoal" e do efeito
"generosidade"
60,0%
Despesa Social em % do PIB
Cobertura pessoal em % da Populao (sem Estado)
50,0% Generosidade bruta em % PIB per capita (sem Estado)
Cobertura pessoal em % da Populao (com Estado)
Generosidade bruta em % PIB per capita (com Estado)
40,0%

30,0%
%

20,0%

10,0%

0,0%
1938 1941 1944 1947 1950 1953 1956 1959 1962 1965 1968 1971 1974 1977 1980
Anos
Fonte: (Carolo e Pereirinha 2010, 492).

O Grfico 10 mostra o resultado desta decomposio, confirmando as anlises j


realizadas na fase inicial. Entre 1938-47, que corresponde fase de criao da previdncia, os
efeitos de cobertura e generosidade so similares; no perodo do ps-guerra, 1947-61, fase de
alargamento da cobertura material da previdncia e relativa estabilidade da cobertura pessoal
dominante o efeito generosidade; no perodo da Reforma de 1962, dominante o efeito
cobertura, que se mantm at ao perodo de 1969 a 1973; o perodo entre 1974 e 1980 de
aumento moderado da cobertura pessoal e o efeito generosidade passa a constituir o principal
fator explicativo do aumento da despesa social.
Para a explicao deste padro evolutivo sugerem-se duas hipteses cumulativas. Em
primeiro lugar, o facto de a cobertura pessoal do sistema de segurana social se ter tornado
praticamente universal em 1973 (Tabela 8); em segundo lugar, porque a transio
democrtica, mais do que a introduo de novas prestaes como as penses sociais, decretou
aumentos nominais em praticamente todas as prestaes sociais, incluindo a atribuio do 13
ms s penses. Por fim, importar, ainda, ter presente que todos os sistemas esto sujeitos ao
efeito de maturao, sobretudo, quando se trata de penses, pois estas, naturalmente, tero
tendncia para aumentar exponencialmente em funo da variao dos salrios, aumento do
nmero de pensionistas e da sua esperana de vida.

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


99
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Sobre a despesa com penses, o estudo levado a cabo por Fernando Maia, em 1981,
constitui a primeira publicao que se identificou, referente evoluo da despesa da
segurana social em Portugal (Maia 1981). A partir dos dados compilados, possvel verificar
que a despesa com penses em termos nominais cresceu quase seis vezes, entre 1975 e 1980.
Ainda que este crescimento comporte o efeito inflao, outros indicadores acabam por
evidenciar a consistncia deste crescimento. Mesmo que tal no seja por si s significativo,
ser de notar que a proporo da despesa com penses, no total da despesa da Segurana
Social, passou de 23, 6% em 1970, para 36,4, em 1975, e 60,7%, em 1980 (Maia 1981, 31).
Consequentemente, neste perodo, Portugal tinha passado a ser, por comparao com os
pases membros da CEE, o pas que mais gastava com penses, em proporo do total da
despesa da Segurana Social. Da que os mesmos dados evidenciem que a proporo de
prestaes pecunirias, em relao s no pecunirias, fosse de 82,1%,quando a mdia dos
pases da CEE era de 69,2% (Maia 1981, 22). Os dados apresentados tanto podem representar
o resultado da escassez de prestaes em espcie, devido ao baixo desenvolvimento de
servios sociais, como uma eventual sobrevalorizao das penses, no mbito das prestaes
tpicas do sistema de Segurana Social. Os dados da OCDE em 2012, portanto, mais de 30
anos depois, viriam a confirmar esta ltima hiptese.
Sobre a despesa social pblica e o peso do Sector Estado, na anlise da despesa social,
fundamental desagregar a sua componente pblica, ou seja, a parte que corresponde s
transferncias do Oramento do Estado (TOE) para as principais funes sociais, aqui
consideradas como sade, segurana social e o setor do Estado, que inclui o regime de
penses dos funcionrios pblicos (CGA), bem como o respetivo regime especial de cuidados
de sade (ADSE), que ainda hoje permanece parte do SNS.
Os primeiros estudos j demonstravam que a comparticipao do Estado no total das
receitas da segurana social passou de 9,66%, em 1975, para 6,4%, em 1980, (Maia 1981, 39).
Este decrscimo explicado pelo enorme crescimento das receitas das contribuies, uma vez
que, em termos nominais, a comparticipao do Estado quase duplicou (Maia 1981, 39) e, em
percentagem do PIB, passou de 0,3% para 3%, de 1975 a 1980 (Maia 1981, 10).
Em 1980, as despesas com Segurana Social per capita eram apenas de cerca de 10% da
mdia dos pases da CEE (Maia 1981, 19). Este facto no constitui surpresa e confirma a tese
de Medina Carreira (1996), segundo a qual o atraso no desenvolvimento do sistema de
Segurana Social em Portugal resultante do atraso econmico, o qual pode ser comprovado
pela diferena do PIB, face mdia da UE.

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


100
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Tabela 11: Despesa Social Pblica (TOE)

Despesas do Estado por funes


Segurana e TOTAL
Anos Educao Sade
aco sociais Despesa Social Pblica
1972 2.6 0.3 0.6 3.5
1973 2.9 0.6 0.8 4.3
1974 3.5 0.8 0.9 5.2
1975 6.0 1.0 3.1 10.1
1976 7.5 1.0 1.0 9.5
1977 12.7 6.5 4.4 23.6
1978 15.0 13.9 6.0 34.9
1979 18.0 19.5 10.5 48.0
1980 26.5 24.0 8.2 58.7
1981 32.7 30.7 8.5 71.9
1982 39.7 33.8 10.8 84.3
1983 48.6 39.6 21.8 110.0
1984 57.6 51.1 32.3 141.0
1985 70.6 68.9 36.7 176.2
1986 92.4 82.8 43.0 218.2
1987 111.7 94.2 43.9 249.8
1988 141.3 121.8 51.9 315.0
1989 173.7 147.3 68.1 389.1
1990 209.4 175.9 61.7 447.0
1991 273.3 219.8 70.4 563.5
1992 328.3 261.0 101.8 691.1
1993 344.2 293.8 185.1 823.1
1994 362.1 321.4 258.9 942.4
1995 400.3 302.4 307.5 1,010.2
1996 440.2 375.2 317.0 1,132.4
1997 481.1 397.5 356.2 1,234.8
1998 527.0 424.5 383.8 1,335.3
1999 568.9 481.9 407.8 1,458.6
2000 602.8 516.9 463.7 1,583.4
2001 649.4 562.0 465.6 1,677.0
2002 698.4 773.7 575.7 2,047.8
2003 669.8 605.1 602.7 1,877.6
2004 680.3 806.4 717.2 2,203.9
2005 696.6 883.8 801.0 2,381.4
2006 690.3 854.3 890.8 2,435.4
2007 686.0 865.9 943.7 2,495.6
2008 696.0 888.8 1,002.3 2,587.1
2009 805.0 911.5 1,071.0 2,787.5
2010 809.5 924.7 1,117.0 2,851.2
2011 746.2 868.7 1,064.0 2,678.9
2012 629.8 989.4 1,176.5 2,795.7
2013 679.8 821.3 1,319.2 2,820.3
Fonte: PORDATA 2014.

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


101
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Deste modo parece evidente que, em funo dos dados apresentados, o peso do setor
Estado bastante considervel. Assim, para explicar o crescimento da despesa social em
Portugal, no possvel ignorar a evoluo da despesa com o setor do Estado, j que este, a
par da sade e segurana social constitui, pelo menos, em volume de despesa, um setor
especfico. Em conformidade, procurou-se uma fonte de dados alternativa que pudesse
comprovar esta evidncia, tendo-se recorrido Conta Geral do Estado, onde a obteno de
dados para o perodo at 2012 se veio a verificar de grande importncia.

Grfico 12: Evoluo do peso da Despesa Social no PIB em Portugal no perodo 1938-2003
25,0%
srie dos autores
srie da OCDE
20,0%

15,0%
%

10,0%

5,0%

0,0%
1938 1942 1946 1950 1954 1958 1962 1966 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002

Anos
Fonte: (Carolo e Pereirinha 2010, 478).

A este propsito, ainda de salientar que esta hiptese coerente com os dados
apresentados sobre a importncia do crescimento da despesa com penses, na explicao do
crescimento da despesa social, uma vez que a fonte para os dados da despesa com penses a
OCDE, o que inclui tambm os dados dos funcionrios pblicos. No entanto, a desagregao
por setores (TOE para CGA e Segurana Social) permitiu uma anlise mais rigorosa dos
nmeros apresentados e uma maior compreenso da evoluo da despesa social e do sistema
de Segurana Social em Portugal.
Perante os dados disponveis, qualquer tentativa de anlise sobre o efeito redistributivo
configurar uma empresa complexa.

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


102
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Numa primeira leitura geral sobre o potencial do efeito redistributivo da despesa social,
comea por se observar que, em primeiro lugar, atendendo ao peso do Setor Estado, o
potencial redistributivo da despesa pblica ser apenas de 81%, uma vez que, por princpio, a
despesa do Estado para com os seus funcionrios, cerca de 19%, deve ser considerada como
despesa de proteo social, de cariz corporativo ou privado (Lindert 2004 e 2007). Por
conseguinte, assume-se que as transferncias do Oramento de Estado para a segurana social
so redistributivas26, na medida em que constituem uma despesa, com um sistema nacional, o
seu financiamento assegurado por impostos progressivos, assegurando prestaes sociais
substitutivas do rendimento, mas tambm garantias de rendimento vocacionadas para todos
aqueles que no tenham acesso a uma prestao do regime contributivo, no mbito do
subsistema de solidariedade, mais conhecido por regime no contributivo de Segurana
Social, segundo princpios de equidade social, assegurando, assim, a universalidade do direito
proteo social.
Para ilustrar este padro, no grfico seguinte, apresenta-se uma comparao entre a
despesa com funcionrios pblicos e a despesa com sistema de segurana social
A anlise das sries estatsticas construdas, que foram validadas pelo cruzamento das
fontes estatsticas existentes com a anlise das medidas de poltica social implementadas ao
longo deste perodo, permite verificar que existe coerncia entre o perfil da evoluo da
despesa social e as diferentes etapas que caraterizaram o desenvolvimento institucional do
Estado-Providncia ao longo de todo o perodo.
As anlises apresentadas originam alguns pontos de reflexo que, sendo conclusivos
desta etapa da investigao, no deixam de suscitar a necessidade de um aprofundamento
posterior desta anlise.
A despesa social cresceu de forma acentuada at 1973. Porm, constata-se que no
perodo do incio dos anos 70 que se verifica um ritmo de crescimento mais elevado, o qual se
prolonga algum tempo aps 1974, mas a que se segue, logo em 1976, um perodo de relativa
conteno da despesa social. Este resultado, seguindo uma metodologia distinta, confirma e
refora as concluses do estudo de Bruto da Costa (1986).
Neste sentido, o principal contributo desta anlise consistir na demonstrao de que a
explicao do forte ritmo de crescimento da despesa social depende de uma evoluo
institucional de longo prazo, no sustentando, assim, a ideia do mito despesista do mpeto

26
Esta ser uma premissa terica vlida, sobretudo, atendendo existncia do regime no contributivo da
segurana social, financiado pelas transferncias do Oramento do Estado (TOE). Todavia, carece de
demonstrao emprica, ao nvel da distribuio desse financiamento pelas diferentes categorias de beneficirios.

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


103
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

democrtico e igualitarista, em consequncia da Revoluo do 25 de Abril de 1974 (Esping-


Andersen 1993), designadamente, no perodo do PREC (1974-1976), o qual, supostamente,
teria introduzido uma rutura com a fase anterior, no perodo do Estado Novo, em favor de um
crescimento da despesa social. Alis, esse mesmo crescimento da despesa teria de ser
suportado, ou por um acrscimo oramental ou pelo recurso a eventuais reservas da
Previdncia, at a com financiamento em regime de capitalizao, conforme explicado por
Lucena (2002).
No que se refere evoluo das penses, considera-se merecer destaque o peso do
regime especial dos rurais, no sistema de segurana social, em resultado do processo da sua
integrao na Previdncia Social, o qual havia sido iniciado em 1969, o que revelador da
importncia desta medida.
Relativamente convergncia internacional, poder-se- considerar que s a partir de
1986, com a entrada na CEE, se inicia uma fase de clara expanso, a qual ser acompanhada
por uma convergncia com a Europa, sobretudo, a partir de 1990. Nesta fase, so as penses
de velhice que mais contribuem para o forte crescimento da despesa social neste ltimo
perodo, o que constitui igualmente um dado novo e, eventualmente, surpreendente.
A anlise emprica mostrou que a evoluo da despesa um indicador relevante para a
explicao da convergncia com a UE, sobretudo, se for desagregado pelo peso de cada setor.
Assim, constata-se que o crescimento da despesa com as penses da CGA, isto , dos
funcionrios pblicos, foi o principal fator de crescimento da despesa social, o que coloca em
causa a perspetiva da convergncia, por via da universalizao da Segurana Social e
consequente investimento redistributivo, no sentido de uma maior equidade.
Todavia, a comparao dos dados da OCDE, e a sua atualizao at 2007, pela anlise
da Conta Geral do Estado, permitiu identificar, a partir de 2005, uma alterao do padro de
crescimento e alocao da despesa em Portugal, dado o crescimento das contribuies do
Estado para a Segurana Social, que, pela primeira vez, suplantaram as do sistema dos
funcionrios pblicos.

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


104
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

C a p t u l o V I A R e d i s t r i b u i o n a S e g u r a n a S o c i a l e m P o r t u g a l

VI

A R EDISTRIBUIO NA S EGURANA S OCIAL EM


P ORTUGAL

E STUDOS SOBRE S EGURANA S OCIAL E R EDISTRIBUIO

Em Portugal, o interesse pelo tem sido muito reduzido, no plano acadmico, sendo raros
os estudos empricos sobre os efeitos das polticas da segurana social. Todavia, merecem o
devido destaque algumas excees, que a seguir se apresentam.
Tal como j se fez referncia acerca da redistribuio, historicamente, apenas se
encontraram trs referncias em publicaes cientficas: 1963, 1969, 197327. A principal
revista de Cincias Sociais, a Anlise Social, em quarenta anos, publicou um nico artigo
sobre Redistribuio (1963) e um sobre Equidade da Globalizao (2003),o que no poder
deixar de ser um aspeto relevante.
De todos os estudos sobre a Segurana Social em Portugal, o Livro Verde da Segurana
Social (CLBSS 1997), constitui a anlise mais aprofundada sobre o sistema de Segurana
Social, poca, mas tambm o primeiro documento oficial onde so identificadas as
iniquidades e regressividades existentes no funcionamento dos sistemas de penses. Um outro
estudo, j mencionado anteriormente, o de Esping-Andersen (1993) sobre a despesa social
em Portugal e Espanha, o qual aborda, ainda que de forma no muito aprofundada, o tema da
redistribuio. As teses de Arcanjo (1991) e Nunes (2005) constituem as principais
referncias, at porque analisam a eficcia do sistema de Segurana Social no combate
pobreza.

27
Pinto (1963) Distribuio do Rendimento e Estratgia de Redistribuio;
Ramalho (1971) Redistribuio e fiscalidade: o caso francs;
Ferreira (tradutora) (1979) Segurana social e redistribuio do rendimento: : estudo comparado;
Ribeiro e Sarmento (1980) - Polticas de rendimentos: as experincias de alguns pases industrializados.

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


105
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

O S D ISPOSITIVOS DE R EDISTRIBUIO NO S ISTEMA

A redistribuio intrnseca ao sistema do Estado-Providncia, na medida em que este


um sistema de transferncias entre cidados, cuja proporo varia em funo de diferentes
ratio de impostos e contribuies pagas versus benefcios em forma de prestaes e servios
sociais recebidos (Lindert 2003, 2004, 2007).
No mbito do desenvolvimento dos sistemas de Segurana Social, afigura-se relevante
avaliar de que forma estes foram implementando dispositivos de redistribuio, em ordem a
promover uma maior equidade, primeiro, no acesso s prestaes sociais e cobertura de
eventualidades universalizao e, posteriormente, atravs dos dispositivos de
redistribuio, no sentido de minorar a desigualdade de rendimento.
Neste sentido, os sistemas de penses acabam por ter tambm funes redistributivas,
tanto implcitas como explcitas, pois as suas caratersticas de modelo de repartio pblico e
obrigatrio so, desde logo duas formas de redistribuio. Primeiro porque, sendo sistemas de
repartio obrigatrios, esto a coletivizar o risco e assim garantir um seguro de rendimento
para todos, fazendo com que nenhum trabalhador, por insuficincia econmica, ou at mesmo
imprudncia, deixe de contribuir para a sua penso e dela beneficie quando necessrio.
Segundo porque, sendo um sistema pblico, tanto as taxas das contribuies como os
montantes dos benefcios esto parametrizadas para assegurar um nvel de rendimento
adequado, em funo do nvel salarial auferido e dos mnimos sociais que essa sociedade
considere pertinentes. Daqui decorre a importncia da definio de penses mnimas, tanto
pela existncia de uma penso social no contributiva como pela existncia de complementos
de solidariedade para penses do regime contributivo, para assegurar um determinado
montante mnimo de penso, ainda que diferenciado em funo da carreira contributiva.
Existem ainda outras formas implcitas de redistribuio, como o caso das garantias ao
nvel da considerao dos perodos de inatividade (por doena e desemprego) como perodo
de carreira contributiva, para efeitos de contagem do tempo de servio para efeitos de clculo
da penso.
Por outro lado, num sistema que, por via da coletivizao dos riscos sociais, junta num
s sistema trabalhadores e pensionistas, contribuies sociais e pagamentos de prestaes de
diferente natureza (doena, desemprego, subsdio de maternidade, penses de invalidez,
velhice), existem mltiplas formas de solidariedade e, por conseguinte, dispositivos de

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106
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

redistribuio, estes, sim, explcitos, por via de transferncias dos trabalhadores ativos para os
pensionistas (solidariedade inter-geracional), mas tambm entre os diferentes grupos de
trabalhadores e entre o conjunto dos pensionistas (intra-geracional).
Todavia, noutra perspetiva, para autores como Pedro Rodrigues e Marvo Pereira, no
deve ser confundido o papel da Segurana Social de providenciar um seguro social com o
papel redistributivo que compete ao Estado. A sua argumentao baseia-se no facto de ser
aceite em poltica econmica que os melhores instrumentos disposio do Estado, para
redistribuir rendimento e corrigir assimetrias, sero o IRS e o esquema de penses mnimas,
alm de que a redistribuio dentro da Segurana Social levaria a um enfraquecimento da
relao atuarial entre contribuies e prestaes (Rodrigues e Pereira 2007, 391).
Os mesmos autores defendem que crucial que preocupaes de equidade no
interfiram com as de eficincia (Rodrigues e Pereira 2007, 404). Este poder ser um
princpio igualmente discutvel. Se a redistribuio funo do Estado e se o sistema de
Segurana Social , por excelncia, o mais importante como garantia de rendimentos, em
todas as situaes de necessidade, porque razo no deve ser usado na prossecuo desse
objetivo transversal de justia social e realizao da democracia? Por outro lado, podero
existir razes que desaconselhem tal prtica se, porventura, se conseguir demonstrar que as
consequncias desta opo teriam efeitos nefastos na capacidade redistributiva agregada.
Assim, no obstante diferentes concees tericas e normativas sobre este processo, o
certo que os sistemas de segurana social, tipicamente europeus, enfatizam cada vez mais a
melhoria da equidade, ao nvel da redistribuio operada pelos sistemas de Segurana Social,
conforme ilustrado no Grfico 2, j apresentado no Captulo I, acerca das contradies da
Segurana Social em Portugal. Se esta redistribuio unilateral do topo para a base da
pirmide da distribuio de rendimentos, ou invertida, ser outra questo (Esping-Andersen
1997, 261). Para isso, h que primeiro compreender quais os pressupostos subjacentes a essa
mesma equidade para, depois, poder avaliar os seus efeitos redistributivos.

Para a anlise da despesa e redistribuio nas penses, haver que considerar que a
redistribuio pode operar em trs dimenses principais, muitas vezes negligenciadas, tais
como o acesso a servios essenciais, a diminuio da pobreza e a correo das desigualdades
(Andersen e Myles 2008). As duas ltimas referem-se redistribuio que incide na varivel
rendimento. essa que aqui importa, pois, o mbito desta anlise so as penses do sistema
de segurana social.

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107
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

A literatura, embora no consensual, aceita a distino entre equidade inter-geracional,


assente no princpio da solidariedade que constitui a base dos sistemas de penses de
repartio, segundo a qual a gerao dos ativos paga a reforma gerao dos idosos, e
equidade intra-geracional, assente no princpio da redistribuio, isto , transferncias dos que
esto em melhor posio para os que esto em pior situao. Embora, neste ltimo caso, o seu
principal campo de aplicao seja o sistema tributrio, o que se traduz comummente por
progressividade fiscal, tambm nos sistemas de segurana social temos exemplos da aplicao
do princpio de equidade inter-geracional, designadamente por discriminao positiva no
acesso a determinados servios sociais e montantes relativos das prestaes sociais.
Do mesmo modo, a redistribuio entendida como podendo ser horizontal e vertical, o
que, grosso modo, pode ser aceite como correspondendo equidade horizontal e vertical,
respetivamente, isto , transferncias entre os mesmos membros de um mesmo escalo etrio
e transferncias entre membros de escales etrios diferentes.
Na literatura, parece existir um relativo consenso em torno dos tipos de equidade,
enquanto sinnimos de redistribuio. Nicholas Barr, uma das referncias fundamentais,
estabelecia trs tipos de redistribuio fundamentais no sistema de penses, que eram a
vertical, assente nas transferncias dos jovens para os idosos; a horizontal, assente em
transferncias dos mais ricos para os mais pobres; a de gnero, com base nas transferncias
entre cnjuges, geralmente do homem para a mulher28, por via das penses de sobrevivncia29
(Barr 1993, 225-227).
Na mesma linha, Francisco Nunes apresenta na sua tese uma tipologia da redistribuio
assente em trs tipos: horizontal; vertical e mista (Nunes 2005, 138-139).
A redistribuio horizontal comporta as prestaes da componente de seguro social dos
sistemas, assentes na solidariedade de base profissional, pois visam assegurar um rendimento
de substituio perante as eventualidades associadas aos riscos profissionais, como so os
casos da doena, invalidez, desemprego, entre outros. (Nunes 2005, 482). Por conseguinte,
pode ser associada equidade intra-geracional.
Por outro lado, a considerao da equidade inter-geracional das penses igualmente
muito relevante, na medida em que os sistemas de repartio tendem a impor os custos do
envelhecimento exclusivamente sobre os trabalhadores (Myles 2002, 170-171), porque so

28
Existem pelo menos dois mecanismos que operam neste sentido: as diferenas na idade de aposentao, que
favorecem as mulheres e, sobretudo, as diferenas ao nvel da esperana de vida, uma vez que em mdia as
mulheres vivem mais 6 -7 anos que os homens.
29
Atualmente a questo social no a vulnerabilidade das mulheres mas antes a generalizao do emprego
feminino, que tem, inclusive, suscitado a discusso da necessidade de penses de sobrevivncia.

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108
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

estes quem suporta os encargos com os atuais pensionistas, o que colide com os princpios de
Musgrave, segundo os quais deve ser assegurado um equilbrio entre contribuies e/ou
benefcios, de modo a no alterar a relao entre salrio e penso nas diferentes geraes
(Esping-Andersen e Palier 2009, 35). No fundo, defendido o estabelecimento de uma taxa
de benefcio fixa e o ajustamento permanente das contribuies s variaes da esperana
mdia de vida, repartindo os custos entre ativos e pensionistas.
A redistribuio vertical comporta todas as prestaes que tm por objetivo alterar a
distribuio do rendimento, operando uma transferncia de recursos dos mais ricos para os
mais pobres, representando, por isso, um esforo da sociedade para a reduo da pobreza e
das desigualdades na repartio do rendimento (Nunes 2005, 482). No fundo, trata-se da
resposta das polticas pblicas, sobretudo, do sistema fiscal, mas no s, para minorar a
pobreza e as disparidades de rendimentos entre os cidados. Da que possa ser tambm
considerada como equidade intra-geracional (Esping-Andersen e Palier 2009, 112-114).
A redistribuio mista pretende conciliar numa s prestao social o princpio da
universalidade e seletividade, visando beneficiar em termos relativos, atravs de critrios de
discriminao positiva, os indivduos de menores recursos (Nunes 2005, 482). Constituem
exemplos de redistribuio mista as prestaes familiares como Abono de Famlia e
complementos de penso como o Complemento Social para Idosos.
Sistematizando, no caso das penses, a redistribuio ocorre em trs nveis. Fala-se de
redistribuio horizontal no quadro de uma mesma gerao entre quem morre antes e quem
chega a reformar-se e, dentro do grupo dos pensionistas, entre os que vivem menos e os que
vivem mais, assim como e os que tm ou no cnjuges; a redistribuio vertical ocorre entre
geraes, entre os mais ricos e os mais pobres, atravs da progressividade do sistema de
tributao fiscal das penses (a tributao fiscal no depende diretamente da segurana social,
mas afeta o montante lquido das penses, comportando efeitos distributivos que no podero
ser ignorados), estabelecimento de penses mnimas financiadas, com recurso a impostos, e
taxas contributivas degressivas dentro do sistema previdencial; a redistribuio entre grupos
(geralmente de base corporativa) situa-se entre beneficirios de diferentes subsistemas, dadas
as diferenas ao nvel das regras contributivas, assim como da atribuio de montantes de
benefcios - o caso mais elucidativo a diferena ainda existente entre as penses do setor
privado (RGSS) e as do setor pblico (CGA), o que revelador da prevalncia da lgica
corporativa.

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

A NLISE DA I NTRODUO DA R EDISTRIBUIO NA


S EGURANA S OCIAL EM P ORTUGAL

A criao dos regimes no contributivos dentro do sistema de seguro social foi uma
evoluo histrica natural, no mbito do processo de desenvolvimento do sistema de
Segurana Social, atravs de discriminaes positivas de prestaes e/ou isenes
contributivas, em funo dos objetivos das polticas pblicas (Mendes 2005, 105) e no fundo,
esta foi uma tendncia decorrente da maturao do prprio sistema, que comeou por prever,
primeiro, a proteo dos principais riscos sociais (cobertura material); numa fase posterior,
prosseguiu objetivos de universalidade para todos os trabalhadores e, mais tarde, para os
cidados (cobertura pessoal). Por ltimo, e mais recentemente, procura assegurar princpios
de equidade com vista diminuio da desigualdade de rendimento e igualizao de
oportunidades para os mais desfavorecidos.
No que se refere ao sistema de penses, em Portugal, a redistribuio operou em trs
domnios: i) incluso no regime contributivo de trabalhadores com carreiras muito curtas ou
especiais, como os trabalhadores rurais (1969); ii) criao e extenso dos benefcios do
regime no contributivo (1976); iii) incorporao dos subregimes especiais, criados aps
1974, no regime geral, nomeadamente, com taxas contributivas inferiores (Mendes 2005,
121).
No que se refere ao ordenamento jurdico do sistema de Segurana Social, a anlise das
Leis revela que apenas em 2002 introduzido o conceito de redistribuio do tipo de
solidariedade intrageracional no sistema de penses previdencial. Na Lei de Bases da
Segurana Social de 1984 no era feita qualquer referncia.
No prembulo do Decreto-Lei n. 35/2002, referido que: O presente diploma
constitui igualmente um importante marco do ponto de vista do aprofundamento do princpio
da solidariedade, designadamente da solidariedade no plano laboral, pois que, pela primeira
vez, se introduzem verdadeiros mecanismos redistributivos no mbito da proteco de base
profissional, maxime no apuramento das respectivas prestaes. Com efeito, a frmula de
clculo ora instituda, em especial no que concerne taxa de formao global das penses,
obedece, tambm ela, ao princpio da diferenciao positiva, aplicando-se taxas regressivas de
formao da penso aos diferentes escales de rendimentos definidos no presente diploma,
privilegiando-se ainda as carreiras contributivas mais longas. Desta forma se torna possvel

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110
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

que a taxa de formao atinja 92% da remunerao de referncia, ao invs do que sucede
actualmente, em que a mesma conhece o limite mximo de 80%. (Decreto-Lei n. 35/2002).
Deste modo, a introduo de um propsito redistributivo de solidariedade intra-
geracional na frmula das penses representaria uma rutura com a Lei de Bases da Segurana
Social de 2000.

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

D EBATE T ERICO EM T ORNO DA R EDISTRIBUIO NA


S EGURANA S OCIAL

Tal como foi mencionado anteriormente, a perspetiva aceite na literatura sobre o caso
portugus radica no facto de a previdncia social do Estado Novo no prefigurar o Welfare
State, que s emergiu depois de 1974, ao iniciar-se ento o ciclo da segurana social
universal, assente nos direitos dos cidados (Pimentel 1999, 508), sendo de destacar
igualmente a consagrao dos direitos sociais na Constituio da Repblica (1976), assim
como a criao do Servio Nacional de Sade (1979).
Numa perspetiva funcionalista, ainda que no contraditria com a perspetiva poltica
anterior, poder-se-ia igualmente questionar se no seria antes a universalidade dos sistemas de
segurana social que define o Estado-Providncia, j que a existncia de benefcios e
beneficirios que consubstancia o Direito. Por isso, mesmo os regimes autoritrios
desenvolveram sistemas de Segurana Social, tal como se verificou em Portugal durante o
Estado Novo (Lucena 1976, Maia 1984, Guibentif 1997, Cardoso e Rocha, 2003, Carolo e
Pereirinha 2010).
Por conseguinte, embora o Estado Novo no tenha sido um Estado-Providncia e a
lgica da segurana social s tenha substitudo a lgica de assistncia e de previdncia social
nos anos 70 (Pimentel 1999, 492) ou com a Reforma da Previdncia Social de 1962 (Lucena
1976, Carolo 2006),h que tomar em linha de conta os avanos ocorridos, tanto ao nvel
institucional, como ao nvel da extenso dos benefcios, tanto mais que algumas dessas
medidas no s se revestiram de propsitos de justia social, pelo menos, ao nvel do discurso
poltico, como consubstanciaram transferncias redistributivas, como foi o caso da extenso
da Previdncia aos rurais, em 1969, ou o incio da universalizao dos servios de sade e
cuidados materno-infantis encetados no incio da dcada de 70, conforme foi evidenciado na
anlise da evoluo da despesa social.
Alguns debates na Assembleia Nacional, bem como o Parecer da Cmara Corporativa
sobre a Reforma da Previdncia, de 1961, permitem um retrato ilustrativo da importncia
destes temas poca.
Embora alertasse contra o papel dirigista, avassalador e esterilizante do Estado, o
subsecretrio de Estado da Assistncia Social, Jos de Melo e Castro, apresentou o argumento
do sinal dos tempos para justificar a colaborao entre a assistncia e a previdncia social.

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112
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Ou seja, desejava-se, na realidade, a substituio progressiva da primeira pela segunda, pois,


segundo as palavras do subsecretrio de Estado, cabia mal com a nossa era de segurana
social, de direito educao, ao trabalho e a sade a chamada distribuio das sopas, a qual
j tivera a sua oportunidade e a sua beleza num quadro de caridade conventual (Pimentel
1999, 504).
No debate30 foi aflorada por alguns a possibilidade de transformar o sistema de
previdncia social num sistema de segurana social reconhecendo-se ao mesmo tempo no
Parecer que a falta de redistribuio era uma limitao do sistema de proteo social poca,
quando no vigorava em Portugal o conceito de assistncia pblica como redistribuio
obrigatria do rendimento social, a fim de satisfazer as necessidades de subsistncia
individual e familiar (Pimentel 1999, 505).
Respondendo s crticas dos que consideravam que se deveria ir mais longe na reforma
da Previdncia Social corporativa e adotar um sistema de Segurana Social generalizado,
abrangendo toda a populao e cobrindo integralmente todos os riscos, era referido no mesmo
Parecer, confundindo os conceitos de segurana e de previdncia social, que a previdncia
total seria a imprevidncia geral (Pimentel 1999, 505-506).
No Parecer, a Cmara Corporativa considerou ainda a noo de Segurana Social
assente no reconhecimento do dever da sociedade de apoiar o indivduo e a famlia, quando se
verificasse desequilbrio grave entre as necessidades individuais e familiares e os meios de as
satisfazer causado por riscos maternidade, doena, invalidez ou morte que
determinassem a interrupo ou o fim dos meios de subsistncia. Era, assim, objetivo da
segurana social a preveno dos riscos sociais e a reparao ou eliminao das suas
consequncias atravs de rendimentos de substituio prestao em dinheiro, bens ou
servios ligados profilaxia da doena, organizao de servios de medicina do trabalho e
preveno de acidentes e de doenas profissionais (Pimentel 1999, 506).
Entre os responsveis dessas instituies, o contacto com a misria comeou a
modificar a mentalidade caritativa de alguns e, a partir da dcada de 50, comeou tambm a
surgir um pensamento que, em vez da distribuio de sopas, defendia a ligao da
assistncia pblica previdncia social, incio de um caminho que desembocaria na
remodelao do sistema de previdncia e na discusso sobre segurana social (Pimentel 1999,
507).

30
Dirio das Sesses da Assembleia Nacional e da Cmara Corporativa, suplemento ao n. 4, VII Legislatura,
18 de Dezembro de 1961 (Proposta de lei sobre remodelao da previdncia social, 180-184) e 19 de
Dezembro (Estatuto da Sade e Assistncia, 132-133).

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Segundo esta perspetiva, diferentemente dos pases com regime liberal, onde, no final
da segunda guerra, muitos benefcios sociais deram origem ao Estado-Providncia, em
Portugal as poucas benesses sociais por exemplo, as licenas de parto, a assistncia
famlia e o abono familiar introduzidas pelo Estado Novo no prefiguraram o Welfare
State, que s emergiu depois de 1974, ao iniciar-se ento o ciclo da segurana social
universal, e assente nos direitos dos cidados (Pimentel 1999, 508).
Porm, mesmo aceitando como inquestionvel esta premissa, os dados apresentados
permitem igualmente concluir que, tanto a evoluo institucional como os progressos
ocorridos na cobertura pessoal e material, foram semelhantes aos dos pases desenvolvidos.

O P APEL DO E STADO NA R EDISTRIBUIO DA S EGURANA


S OCIAL

No que se refere ao papel do Estado na redistribuio da segurana social h


essencialmente trs tipos de atuao que importa destacar: o financiamento, objetivos
econmicos, e responsabilidade corporativa.
At 1977, a Previdncia no dizia respeito ao Estado, na medida em que era financiada
exclusivamente por contribuies dos empregadores e trabalhadores, embora o Estado tivesse
o encargo com prestaes sociais dos seus funcionrios.
Contudo o desenvolvimento do sistema e a expanso das funes do sistema de
Segurana Social, enquanto dispositivo fundamental de solidariedade e redistribuio de
rendimentos, poder-se- demonstrar que o Regime No Contributivo foi financiado pelo
Regime Contributivo (Carreira 1996, quadro 20), pelo que quase todo esse esforo assentou
sobre os trabalhadores por conta de outrem (Marques 1997, 154) - em rigor, tambm, por
contribuies sociais dos empregadores.
Tambm no Livro Verde destacado o aproveitamento do Estado no financiamento do
sistema, referindo o no cumprimento do previsto na Lei de Bases de 1984, que estabelecia
que as despesas com os regimes no contributivos, ao social e administrativas, fossem
financiadas pelo oramento do Estado e no pelo fundo previdencial. Por conseguinte, com
base nos dados do Instituto de Gesto Financeira da Segurana Social (IGFSS), s no perodo

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

correspondente aos anos de 1985 a 1995, a dvida acumulada pelo Estado atingiu os 6017,5
milhes de Euros (CLBSS 1997, 93).
A par dos problemas de financiamento, existiam tambm dfices de efetividade do
prprio sistema de segurana social, designadamente no que se refere recolha das
contribuies. Embora, em 1989, a TSU fosse de 35,5%, de facto, o seu valor real era de cerca
de 15,4% (Mendes 2005, 121), o que bem elucidativo dos enviesamentos do sistema e dos
efeitos dos regimes especiais na sustentabilidade financeira do sistema.
Simultaneamente, segundo o IGFSS, neste mesmo perodo, a dvida acumulada, relativa
ao no pagamento de contribuies declaradas, foi de 1688,4 milhes de Euros, com
referncia a preos de 1996 (CLBSS 1997, 95).
Para alm do aproveitamento das receitas e saldos do sistema previdencial, a segurana
social foi, por vezes, um instrumento ao servio dos governos para promover outros objetivos
econmicos. Neste sentido, Fernando Marques refere que o Estado foi responsvel pelo
desvirtuamento do papel da Segurana Social, sobretudo, atravs do uso de prestaes
sociais, como o subsdio de desemprego e as reformas antecipadas, para apoiar a
reestruturao de determinados setores econmicos (Marques 1997, 72-78), o que configura
um exemplo de que o prprio Estado se viciou na manipulao do sistema, ou seja, a
segurana social utilizada para outros fins, como a reconverso de setores de atividade
(CLBSS 1997, 185).
Por tudo isto, no parece legtimo afirmar que a Segurana Social esteja em crise, muito
menos em falncia financeira, sendo antes de destacar o extraordinrio desempenho do
sistema, ao incorporar todas as evolues institucionais descritas nesta seco (Marques 1997,
154-155).
Na medida em que o Estado tambm um empregador, a sua responsabilidade dever
ser igualmente analisada, dado o seu papel na gesto da CGA e ADSE, ou seja o subsistema
de penses dos funcionrios pblicos e respetivo regime especial de acesso aos cuidados de
sade.
Os dados da expanso do sistema - nmero de beneficirios, despesa social,
correspondente acrscimo das transferncias provenientes do Oramento do Estado (TOE) ,
permitem sustentar que a despesa com a CGA se tornou um problema de sustentabilidade das
finanas pblicas, mas tambm de equidade entre pensionistas do setor pblico e do setor
privado.
Vrios autores alertaram para o problema em apreo. Correia de Campos, referiu que
desde a democratizao em 1974, o nmero de funcionrios pblicos quadruplicou e que, por

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115
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

sua vez, a despesa com CGA aumentou em 106% seu peso no PIB, em apenas dez anos, entre
1985 e 1995 (Campos 2000, 87), o que confirma a ideia defendida por Bruto da Costa, em
1986, sobre a importncia do setor pblico na explicao do crescimento da despesa social
pblica.
Os dados apresentados, de forma resumida na tabela seguinte, permitem constatar o
aumento expressivo, tanto do nmero de beneficirios, que mais do que quadruplicou desde
1985, como, sobretudo, da componente da despesa financiado pelo Oramento de Estado
(TOE), que passou de cerca de 4 milhes de euros, em 1975, para 2 mil milhes, em 2000. De
salientar que, mesmo face a 1995, em apenas cinco anos, o financiamento do Estado duplicou.

Tabela 12: Evoluo institucional da Caixa Geral de Aposentaes

Penses Despesa
Anos
Segurana Social Caixa Geral de Aposentaes TOE
1960 56.296,0 63.290,0 1.724,8
1970 187.297,0 73.510,0 2.334,4
1975 861.705,0 81.705,0 4.189,9
1980 1.656.147,0 125.654,0 32.903,1
1985 1.940.896,0 194.178,0 143.535,4
1990 2.202.255,0 253.562,0 230.081,0
1995 2.364.250,0 363.814,0 1.162.199,1
2000 2.480.268,0 426.410,0 2.019.695,0

Fonte: PORDATA 2014.

No entanto, no mbito da redistribuio operada pelo sistema de penses da segurana


social, o melhor indicador de progressividade ou regressividade das penses a taxa de
substituio do salrio pela penso. J em 1996, Medina Carreira tinha destacado a diferena
de prestaes entre a CGA e a Segurana Social (RGSS) no perodo entre1960 e 1992
(Carreira 1996: quadro 25), problema que foi retomado nos trabalhos preparatrios da
Reforma da Segurana Social de 2000, ao ser referida a iniquidade no financiamento e nos
montantes das penses, quatro vezes superiores s do RGSS (CLBSS 1997, 81). A tabela
seguinte descreve uma projeo, poca, do clculo da penso para um salrio de 54 contos e
um salrio de 540 contos.

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116
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Tabela 13: Demonstrao da regressividade das Taxas de Substituio em 1997

Trabalhador A Trabalhador B
Salrio mensal (em contos) 54 540
Taxa Social nica (11%) 5.9 59.4
IRS 0 143.1
Salrio Lquido 48.1 337.5
Penso da Segurana Social 41.0 409.8
IRS sobre a penso 0 61.5
Penso Lquida 41.0 348.3
Taxas de Substituio
85.3% 103.2%
(Relao penso liquida /salrio liquido)

Fonte: (CLBSS 1997, Quadro C. VIII)

O que se pode concluir que, contrariamente ao que seria suposto, a desigualdade


salarial agravada na passagem reforma, pois o trabalhador do salrio de 54 contos dever
receber uma penso equivalente a 85,3% do salrio, enquanto um trabalhador com um salrio
de 540 contos poder vir a receber uma penso equivalente a 103% do seu salrio. Este
agravamento, ainda que resulte, em parte, do efeito fiscal do regime de tributao das
penses, constitui a demonstrao da regressividade operada pelo sistema de penses.
Consequentemente, o pressuposto da unificao/uniformizao entre regimes constitua
o centro das recomendaes da Comisso da Reforma da Segurana Social. Da que a CGA
tenha sido fechada a novos membros, desde 2003, embora tivesse mantido as obrigaes para
com todos os seus subscritores (CLBSS 1997, 79), com as consequncias que hoje so
conhecidas e que determinaram a sucesso de reformas e alteraes desde 2005, sem, todavia,
ter sido encontrada uma forma de resolver de vez esta questo. Segundo uma auditoria do
Tribunal de Contas, levada a cabo em 2012, as despesas com penses da CGA devero
prolongar-se at 2050, e apenas em 2020 se verificar uma inflexo no crescimento dessa
despesa.

Explicaes acerca do Padro Redistributivo

Sobre a redistribuio na evoluo histrica do Estado-Providncia em Portugal, foram


identificadas duas teses contraditrias que se considera relevante confrontar. Referimo-nos

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117
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

tese da limitao de recursos e tese da redistribuio excessiva, que de seguida sero


apresentadas.
A primeira tese referida, de cariz conservador, e, provavelmente, a mais antiga, a de
Medina Carreira, para quem as limitaes do Estado-Providncia em Portugal se devem,
sobretudo, ao fraco nvel de desempenho econmico (PIB, taxa crescimento econmico, nvel
dos salrios), acrescido dos constrangimentos relativos aos encargos com dvida pblica
(Carreira 1996, 470), os quais condicionaram a oportunidade de novos investimentos sociais
e, desde 2010, determinaram as opes de cortes na despesa social pblica efeitos da crise.
Numa outra perspetiva, para Ribeiro Mendes, (..) o paradoxo do nosso Estado de Bem-
Estar se manifesta na integrao na Segurana Social, sob uma condio de elegibilidade
contributiva puramente simblica, de milhes de activos beira da idade da reforma,
anteriormente excludos da previdncia. [...] mas escancarou-se a porta ao redistributivismo
hiper-Beveridgiano, pois no se cuidou de quaisquer condies de recursos nesta operao
social, nem da adequada fonte de financiamento. (Mendes 2005, 124).
Todavia, o propsito desta investigao foi, precisamente, enveredar por dimenses
ainda no analisadas nos estudos existentes, de modo a responder s contradies que
subsistem. Assim, sendo indiscutvel a validade da primeira perspetiva na explicao das
baixas penses, como explicar a excessiva generosidade, tendo presente a falta de recursos?
Ser o caso portugus a confirmao da premissa de Lindert, segundo a qual quanto maior for
a desigualdade, menor ser a propenso para a redistribuio? J que no que se refere
segunda, pese embora a razoabilidade do argumento da redistribuio excessiva, esta ignora o
mecanismo de redistribuio intra-geracional que intrnseco ao sistema de penses.
O dfice de efetividade outra das variveis complementares na explicao do padro
redistributivo, e poder ser exemplificado pela existncia de inmeros regimes especiais, que,
por conseguinte, se traduziram numa fraca receita do sistema. Da que, embora a TSU
estivesse estabelecida nos 35,5%, o seu valor real fosse de apenas cerca de 15,4% (Mendes
2005, 121).
Este aspeto elucidativo dos enviesamentos do sistema e dos efeitos dos regimes
especiais na sua sustentabilidade financeira. Por sua vez, como explicao da existncia de
tantos regimes especiais, o mesmo autor avana que este fenmeno est relacionado com as
flutuaes polticas em consequncia dos numerosos governos de 1974 a 1984, que foram
adoptando medidas avulsas (Mendes 2005, 118) e, presume-se, de base clientelar.

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


118
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Por ltimo, e no menos relevante, importa considerar as Sobrevivncias


Corporativas31.Independentemente da validade deste argumento, parece evidente que as
causas tm antecedentes histricos, porventura, de cariz mais estrutural e, por isso mesmo,
tambm mais enraizados, pelo que ser importante retomar as teorias sobre o
desenvolvimento do Estado-Providncia em Portugal, como sejam o Corporativismo
(Lucena 1976b), o qual sobreviveu at atualidade, atravs de inmeras reconfiguraes
institucionais, o que, por consequncia, foi impeditivo de um sistema unificado, universal e,
potencialmente, mais eficaz na proteo social (Carolo 2006).
Daqui decorre que a herana corporativa da dicotomia entre a Assistncia e a
Previdncia (Santos e Ferreira 2001, 191) constitua, porventura, um dos fatores explicativos
do que se pode considerar como a prevalncia de uma perspetiva bismarckiana de
preservao do status no desenvolvimento do sistema de segurana social em Portugal, ainda
que fundamentada numa alegada equidade contributiva, mesmo que nalgumas situaes, seja
regressiva (CLBSS 1997).
Este trao no constitui uma originalidade do caso portugus, pois a histria mostra-nos
que o maior problema no desenvolvimento dos Estados-Providncia do ps II Guerra Mundial
foi terem dado maior relevncia manuteno de rendimento per se do que a uma poltica de
oferta de emprego (Esping-Andersen 1997, 261).

O Reconhecimento do Problema das Iniquidades e Regressividades

Em 1995, antes do processo de discusso da Reforma da Segurana Social em 1997, j


Ribeiro Mendes identificava algumas iniquidades. No plano institucional, a CGA e Segurana
Social apresentavam diferenas significativas em funo das diferentes formas de clculo das
penses, cobertura de riscos, regras de acesso (taxa de substituio, tempo de servio,
subsdio de doena, ADSE). Relativamente ao clculo das penses, as carreiras ascendentes
eram valorizadas, conseguindo taxas substituio acima dos 100%, revelando uma fraca
relao das contribuies com benefcios recebidos. Por ltimo, o regime fiscal especial de
tributao das penses agravava a desigualdade de rendimento na passagem reforma
(Mendes 1995).

31
Ttulo usado por Vital Moreira, Jornal Pblico, 2006.

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


119
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Por conseguinte, em termos de diagnstico dos problemas, a Comisso do Livro Branco


para a Reforma da Segurana Social constituiu o alerta mais consistente em relao s
regressividades presentes no sistema de Segurana Social em Portugal. Logo no primeiro
relatrio do Livro Verde, lanado para a discusso pblica em 1997, feita referncia
desigualdade e ineficincias crescentes, dado o sistema de repartio estar a tornar-se
progressivamente inequitativo e regressivo (CLBSS 1997).
A principal iniquidade prende-se com o facto de os beneficirios das penses mais altas
viverem mais anos do que os que tm penses mais baixas e, por isso, recebem reformas por
mais tempo, logo o benefcio que retiram do sistema de segurana social superior, face
queles com esperana de vida mais reduzida, assim como a despesa social maior com os
beneficirios que, por razes de equidade, menos precisariam (ver wealth pensions OCDE
2009 e 2013).
Quanto s regressividades, foram identificados trs problemas. Primeiro, a frmula
exigia perodos de contribuio curtos (mximo de 15 anos), o que leva a um desincentivo das
contribuies nos anos anteriores e, at, a manipulaes do sistema, ou mesmo fraudes, j que
alguns contribuintes optam por declarar nos ltimos anos rendimentos mais elevados. Em
segundo lugar, taxas de substituio eram degressivas. Devido ao tratamento fiscal mais
benvolo, os pensionistas com penses mais elevadas so beneficiados, dado que as taxas de
substituio lquida (relao entre o ltimo salrio lquido e a primeira penso lquida) so
maiores para os rendimentos mais elevados. Por fim, os salrios mais elevados tm
acrscimos mdios superiores aos salrios mais baixos, uma vez que a frmula, ao contemplar
os ltimos anos, beneficia os salrios mais elevados e a progresso na carreira. (CLBSS 1997,
100-103).
Algumas destas recomendaes foram posteriormente retomadas por Ribeiro Mendes,
Secretrio de Estado da Segurana Social, aquando da Comisso do Livro Branco. Num
artigo de sua autoria, este autor identificou a persistncia de importantes lacunas no sistema
de proteo social, pela insipincia do desenvolvimento do sistema e pela emergncia de
novos riscos sociais; dfices de equidade, apesar da evoluo realizada, no sentido da
universalidade e do tratamento equitativo dos beneficirios; dificuldades de sustentabilidade
financeira do regime geral da segurana social e respetivo sistema de penses (Mendes 2005,
135-136).

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


120
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Foram ainda referidas as iniquidades relativas ao financiamento da Segurana Social


atravs do IVA social (CLBSS 1997, 181), efeitos perversos associados s bonificaes
fiscais nos PPR (idem, 191) 32.
Relativamente s reformas necessrias e recomendaes avanadas, a Comisso do
Livro Verde apresentou propostas, em 1997. Dessas propostas constavam: o aumento da idade
de reforma; o prolongamento do perodo de referncia base (carreira completa) para
determinao da penso; a complementaridade do 2 pilar atravs da introduo do regime
complementar de capitalizao, mandatrio ou voluntrio; e a criao de limites mximos de
penso, considerando-se que plafonamento33 pode reduzir ou eliminar muitas destas
iniquidades, com vantagens para a sustentabilidade futura da segurana social pblica,
embora com problemas de diminuio da receita numa primeira fase (CLBSS 1997, 104-107).
Atualmente, em 2013, no contexto da crise econmica e das obrigaes decorrentes do
PAEF, o Governo, no Relatrio do Oramento do Estado para o ano de 2014 (Ministrio das
Finanas 2013), reconhece que existe uma histrica disparidade de benefcios entre os
aposentados da CGA e os reformados do RGSS; uma desproporo entre o esforo
contributivo que foi pedido no passado aos atuais aposentados da CGA e as prestaes que
recebem, e que isso se reflete no desequilbrio financeiro do sistema: O esforo exigido aos
atuais subscritores no ativo que as suportam [penses atuais] face expectativa do valor
futuro da penso que iro receber, sem esquecer que a diferena entre as contribuies e a
prestaes asseguradas pela CGA tem que ser financiada por aumento de impostos (ou
dvida) (Ministrio das Finanas 2013, 58).

32
Existem ainda outros exemplos de iniquidades: taxas de substituio lquidas do subsdio de desemprego;
tributao dos rendimentos do trabalho face aos rendimentos auferidos pelo RSI; benefcios fiscais associados
aos PPR, ou mesmo as taxas moderadoras no acesso aos cuidados do Servio Nacional de Sade (SNS).
33
O plafonamento contributivo existiu at 1973, foi revogado em 1974, mas, novamente, consagrado na Lei de
Bases da Segurana Social de 1984 (Lei 28/84) (Neves 2001, 526-527), embora nunca tenha sido implementado
(Mendes 2005, 119).

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121
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Parte 3 A Reforma da Segurana Social de 2007

Parte 3

A Reforma da Segurana Social de 2007

() the operational meaning of social security and the settlement of what an adequate level
of welfare provision entails is always a moving target.

Steffen Mau e Benjamin Veghte 2007, 13.

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122
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

C a p t u l o V I I A R e f o r m a d a S e g u r a n a S o c i a l d e 2 0 0 7

VII

A R EFORMA DA S EGURANA S OCIAL DE 2007

C ONTEXTUALIZAO DA C RISE DA S EGURANA S OCIAL

A primeira questo que parece impor-se diz respeito clarificao da existncia, ou no,
da crise da Segurana Social, do seu carter e extenso. Para melhor compreenso deste
problema, ser relevante questionar se essa crise ser conjuntural, decorrente de um problema
de crescimento econmico, pelo que poder ser progressivamente suplantada, ou se ser,
antes, uma crise estrutural, cuja resoluo vai para alm do crescimento econmico. Neste
sentido, ser necessrio contextualizar este fenmeno, no mbito do processo histrico de
desenvolvimento do Estado-Providncia.
Tal como foi referido na Introduo deste trabalho, os fatores de reforma e desafios do
sistema de segurana social so os mesmos do Estado Providncia. Todavia, este efeito de
maturao do sistema era esperado h muito. J, em 1975, Wilensky considerava que a haver
uma varivel principal na determinao da despesa social, seria a proporo da populao
idosa na populao total" (Wilensky 1975, 47). Em funo do efeito de maturao, j referido,
poder-se- mesmo verificar que alguns dos indicadores da crise do sistema so um efeito do
sucesso do desenvolvimento do Estado Providncia (Flora e Heidenheimer 1995, 5).
Na sequncia do que vem sendo exposto, poder-se- destacar que, semelhana da crise
do Welfare State e do envelhecimento, tambm o tema da Redistribuio no constitui um
assunto novo, e, curiosamente, os sistemas de segurana social no s sobreviveram como at
se expandiram. Considera-se, assim, que ser neste contexto que devero ser analisadas as
reformas em curso, um pouco por todos os pases, que, necessariamente, procuram fazer face
nova realidade demogrfica do envelhecimento e consequente problema da presso fiscal,
em funo do aumento do nmero de pensionistas sobre o nmero de trabalhadores, do
aumento da esperana de vida e diminuio do emprego.

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


123
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

No que se refere aos sistemas de segurana social atuais, ter ficado demonstrado, na
Parte 2, que o principal problema deriva do crescimento da despesa social, cujo principal
encargo constitudo pelas penses.
Perante os problemas identificados, importar avaliar a resposta das reformas. Por isso,
no que se refere aos sistemas de penses da Segurana Social, na sua grande maioria pblicos
e de repartio (pay-as-you-go), ser de avaliar a forma como as reformas tm procurado
equacionar os desafios, quer da sustentabilidade, quer da equidade.
Relativamente s possibilidades de reforma, face aos desafios e fatores de presso que
so inquestionveis, importar salientar que h um enorme potencial para melhorar os
sistemas existentes, seja por polticas de ajustamento (recalibration), seja por via exclusiva de
uma redistribuio mais equitativa.
A nova realidade demogrfica constitui um problema de ajustamento das variveis
intrnsecas ao sistema de penses: a taxa e durao das contribuies individuais ou de toda a
classe trabalhadora, conforme o regime seja de capitalizao ou de repartio, face ao plano
de benefcios, generosidade dos montantes e durao da atribuio das prestaes. A
deteriorao do ratio demogrfico tem implicaes, sobretudo, nos sistemas de repartio,
mas essa constitui, igualmente, uma vantagem deste sistema, relativamente aos de
capitalizao, pois, as possibilidades e margem para implementar reformas so muito maiores
e no afetam os seus fundamentos. Assim, quanto maior for a deteriorao daquele ratio,
maior ter de ser a preponderncia da componente atuarial, face de repartio no sistema, o
que poder ser conseguido, atravs do aumento de contribuies, maior comparticipao do
Estado, diminuio de benefcios, ou uma combinao de ambas as medidas.
Por conseguinte, para se poder falar em crise, ser necessrio que estejam esgotadas,
quer as possibilidades de ajustamento endgenas, como as variveis referidas, quer as
exgenas, como as alternativas de financiamento, pelo que no haver crise na segurana
social, pelo menos enquanto for possvel, e eleitoralmente aceite, o ajuste atuarial dos
parmetros para que o sistema possa continuar a funcionar, tal como at aqui.
Este um debate ideolgico, que no sendo novo, tal como explicitado na Introduo,
s pode ser parte integrante do prprio sistema do Estado-Providncia, tal como a crise do
sistema de produo e organizao social capitalista (Gough 1979); por isso, mesmo uma
crise nos sistemas de penses pblicas no degenerar numa crise geral do Estado-
Providncia (Lindert 2004a, 208).

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


124
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

R EFORMAS DOS S ISTEMAS DE P ENSES DA S EGURANA


S OCIAL

Parece inegvel que os sistemas de penses da Segurana Social, especificamente,


enfrentam desafios de ajustamento muito exigentes, o que determina a necessidade da sua
reforma. Reforma essa que constitui o cerne do presente trabalho de investigao.
No entanto, os sistemas de penses so frequentemente citados como caso
paradigmtico de dificuldade e de resistncia mudana, assim como prova da resilincia do
Welfare State. Nas obras de Pierson (1994 e 1998) e Bonoli (2001), os sistemas de penses
so estudados com o intuito de demonstrar a importncia do efeito path dependence na anlise
das polticas pblicas.
Em 2001, o artigo de Karl-Hinrichs (2000) teve um grande impacto, precisamente, por
estabelecer a possibilidade de estarem a ocorrer mudanas relevantes, elephants on the
move,ainda que o sistema de pagamentos, assim como os eventuais direitos diferidos das
penses, restrinjam, em muito, as opes de reforma exequveis, o que s refora a perspetiva
de path dependence, at porque, em muitos casos, uma reforma estrutural (paramtrica, tal
como definida por Pierson), implicaria um avultado investimento financeiro para a transio,
logo, mesmo numa situao de crise, no parece ser favorvel.
Esta combinao entre reformas, com diminuta possibilidade de serem aceites
politicamente, e escassas opes tcnicas constitui a dimenso que confere complexidade e
transforma em desafio aliciante a anlise das reformas dos sistemas de Segurana Social.

Segundo Pierson (1994), as reformas podem ser de diferentes tipos, de acordo com a
sua natureza e alcance. Existem reformas programticas: medidas que podem ser revistas no
futuro (prazo de garantia, perodo de pagamento das prestaes, taxas moderadoras) e
reformas sistmicas: medidas que condicionam decises futuras (modelo de financiamento,
privatizao).
Posteriormente, aquele mesmo autor, perante a crtica, que considerava que sob a
designao de reforma se encontrariam fenmenos muito diferentes, e a limitao em avaliar
as reformas como Estado-Providncia intacto versus Estado-Providncia desmantelado,
apresenta uma nova tipologia: remercadorizao, conteno de custos e recalibragem. Por
remercadorizao, so entendidas as medidas que visam promover incentivos de insero no

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


125
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

mercado de trabalho, tambm designadas por polticas de insero, e/ou restrio das
alternativas a essa participao workfare; conteno de custos, as medidas tendentes a
conter crescimento da despesa e, em consequncia, a reduzir dfices pblicos; recalibragem,
as medidas tendentes a tornar os Welfare States mais resilientes, perante novas e crescentes
procuras por proviso social (Pierson 2001).
Com esta abordagem, aquele autor pretendeu acentuar as diferentes experincias da
tipologia dos trs regimes de Estado-Providncia (welfare regimes), face aos efeitos da
globalizao, em tempos de austeridade permanente (Pierson 1994), o que, em plena crise,
se poder considerar bastante pertinente. Todavia, em qualquer reforma, fcil encontrar
evidncia de todas aquelas dimenses, razo pela qual a diferena poder estar nas diferentes
combinaes e ponderaes, o que, ao mesmo tempo, revelador das limitaes
metodolgicas com que qualquer investigao se tem de confrontar.
Ainda que no sejam objeto de anlise nesta investigao, mais recentemente merece
ser destacada a dimenso da orientao pr-mercado das reformas (Kersbergen e Becker,
2002, 209), normalmente, mais conhecidas por polticas de ativao (Lodemele Trickey
2001), pois, em termos genricos, visam reforar os incentivos de insero no mercado de
trabalho nas condies e contrapartidas inerentes atribuio das prestaes sociais, o que
acaba por ser relevante para contextualizar algumas das alteraes introduzidas com a
reformas dos sistemas de penses, porque assentam nos mesmos pressupostos.
A realidade mostra que considerar um sistema de Segurana Social sem reformas
meramente contrafactual, uma vez que estes tm estado sujeitos a vrias alteraes ao longo
dos tempos (Oller 1995, 12), pelo que as reformas so frequentes, o que varia , precisamente,
o seu alcance.
Se j antes da crise, em clima de austeridade permanente (Pierson 1998), estava
prevista a inevitabilidade dos ajustamentos retrenchment -, atendendo ao irreversvel
contexto de maturao dos sistemas de penses, com aumento do ratio de dependncia do
nmero de ativos sobre o nmero de pensionistas, apenas existiro duas reformas possveis:
reduzir benefcios ou aumentar contribuies. Uma vez que a ltima, segundo a doutrina
econmica, ser aquela que afetar mais diretamente o emprego e a competitividade das
empresas, pelo aumento dos custos associados ao fator trabalho, ser de prever que a primeira
venha a ser a reforma dominante.
Dentro destes, existem, pelo menos, trs nveis de diminuio dos benefcios, que so os
cortes na frmula de clculo, o aumento da idade para aceder reforma e as restries nas
condies de elegibilidade (por exemplo, condio de recursos para beneficiar das penses

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


126
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

mnimas). Contudo, qualquer destas medidas implicar riscos polticos que os governos
procuraro contornar, atravs de complexas conjugaes de argumentos (Oller 1995)34.
De um ponto de vista estritamente terico, na perspetiva da economia poltica, ser de
esperar um aumento da redistribuio, de forma a minorar os efeitos das perdas associadas ao
corte nos benefcios, uma vez que o ratio de dependncia da populao idosa no poder ser
alterado, mas o nvel de redistribuio intra-geracional poder s-lo. Considera-se que, pelo
menos, no curto prazo, o ratio de dependncia da populao idosa apenas poderia ser passvel
de sofrer alteraes, se passasse a existir uma forte poltica de captao da imigrao e um
forte incentivo natalidade.
Em relao s penses mnimas, o autor antes mencionado avana, mesmo com 15 anos
de antecipao, que ser de esperar que a evoluo das penses mnimas seja mantida ao nvel
da inflao, enquanto as penses mdias tendero a ser progressivamente reduzidas,
convergindo, a seu tempo, com as penses mnimas (Oller 1995, 12).

Alcance das reformas anlise das 3 dimenses

Conforme foi j apresentado, constrangimentos de ordem econmica tm sido o


principal fator a favor da reforma dos sistemas de penses. Todavia, paradoxalmente, estes
tm acabado, igualmente, por limitar, quer as opes, quer as probabilidades de reforma.
Esta uma dimenso includa na matriz de Starke (2008), fundamentada nos inmeros
estudos que destacam que, do ponto de vista institucional, uma transio de um sistema de
repartio (pay-as-you-go) para um sistema de capitalizao, mesmo a existir uma maioria
poltica capaz de promover essa transio, seria quase impossvel, dados os enormes custos
financeiros que tal envolveria (Pierson 2004). Embora esses custos, no perodo de transio,
pudessem ser suportados atravs de uma eventual emisso de dvida pblica de longo prazo,
que no fosse considerada no dfice do Oramento do Estado, a realidade da situao
financeira da maior parte dos pases, com dfices elevados, tornaria esta opo praticamente
impossvel.
Assim, quanto menor for a sustentabilidade financeira do sistema de repartio, maiores
sero os encargos com a necessria transio para um sistema de capitalizao, logo, maior
ser a propenso para a sua continuidade. Neste contexto, o sistema ficaria refm de si
34
O autor vai mais longe ao afirmar que qualquer tentativa de incrementar a transparncia do sistema nesta sua
fase histrica, est condenada ao fracasso (Oller 1995, 12).

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127
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

prprio, pelo menos, at criao de um mecanismo que possibilitasse a injeo das receitas
equivalentes s contribuies do longo perodo de transio, no sentido de assegurar aos
pensionistas as condies atuais, ou as equivalentes s do esquema de repartio entretanto
reformado.
Do mesmo modo que no plano poltico, dadas as enormes vantagens de ordem
econmica Welfare State as a free-lunch (Lindert 2003) -, no ser razovel admitir que
qualquer governo queira prescindir dos seus sistemas de segurana social pblicos, a menos
que no tenha alternativa, no que respeita ao seu financiamento (Myles 2002, 14).
Por conseguinte, apesar de essa eventual transio levantar dificuldades, tambm no
domnio da equidade social (Esping-Andersen e Myles 2008), parece evidente a validade da
perspetiva funcionalista, designadamente a teoria da Burocracia e do Institucionalismo, para a
explicao da resilincia dos modelos de financiamento de repartio (pay-as-you-go),
caratersticos da maioria dos sistemas de segurana social.
Consequentemente, a perspetiva de uma eventual reforma mais radical, que basicamente
visasse substituir os sistemas de penses de repartio (pay-as-you-go) por sistemas de
capitalizao, apenas seria defendida por uma minoria poltica, j que, nos sistemas de
repartio, pelo menos, em teoria, todos obteriam uma taxa de benefcio superior s
contribuies, pois, beneficiariam do ratio demogrfico (ainda) favorvel entre ativos e
pensionistas. E mesmo que pudesse vir a existir uma maioria poltica, capaz de defender e
implementar tal reforma, do ponto de vista institucional, a transio para um sistema de
capitalizao implicaria avultados custos de transio, que, embora pudessem ser suportados
atravs da emisso de dvida pblica de longo prazo, a realidade da situao financeira da
maior parte dos pases com dfices oramentais elevados tornam esta opo quase impossvel.
Deste modo, a probabilidade de uma reforma deste tipo vir a acontecer parece ser muito
reduzida (Oller 1995, 8-9).
Tal como as reformas refletem o poder dos Governos para tornarem o sistema mais
eficaz, a melhoria da equidade da redistribuio, atravs de reformas corretivas com enfoque
nas desigualdades dentro do sistema de bem-estar, que alm do seu significado normativo
quanto equidade, so, simultaneamente, a evidncia de uma ineficincia econmica,
constituir a alternativa para inverter as regressividades.
Em consequncia, na anlise das reformas da Segurana Social, a redistribuio
constitui uma dimenso incontornvel, ainda que a operacionalizao das implicaes
distributivas da atual agenda neo-liberal de reforma, seja considerada complexa (Haggard e
Kaufman 2008,185).

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

At crise financeira de 2008, poder-se-ia dizer que, por norma, a posio dos polticos,
em relao reforma dos sistemas de penses, apenas poderia ser, essencialmente,
conservadora, o que significava ser favorvel manuteno do status quo. Assim,
tendencialmente, os governos parecem inclinados a preferir privilegiar reformas nas regras
operacionais, na perspetiva de salvaguardar os princpios constitucionais dos sistemas de
penses, evitando, desse modo, os custos polticos que tal iniciativa potencialmente
acarretaria.
A necessidade de o sistema ser mandatrio prende-se com o facto de este ter sido
construdo numa lgica de solidariedade tambm intra-geracional, pelo que a probabilidade de
existir uma maioria de votantes a reivindicar redistribuio ser potencialmente muito
reduzida. Porm, as hipteses de eliminar o carter coercivo dos sistemas de penses pblicos
so ainda mais improvveis (Oller 1995, 9).
No plano das opes polticas, geralmente, os Governos recorrem a medidas como o
aumento discricionrio das penses mnimas, bem como o congelamento temporrio das
penses mais elevadas, um dos mecanismos considerados mais eficazes para corrigir o
enviesamento da proporcionalidade entre contribuies e benefcios, inerente maioria dos
sistemas de penses, evitando assim levantar a questo da legalidade face aos direitos
adquiridos.

E NQUADRAMENTO DA R EFORMA DE 2007

A Reforma da Segurana Social de 2007 em Portugal (Lei 4/2007) foi considerada um


caso exemplar entre os pases da OCDE e UE35, sobretudo, por ter sido realizada antes da
crise e por ter contribudo para o reforo da sustentabilidade das finanas pblicas36.
Por si s, estes dois elementos mereceriam uma anlise mais profunda. Primeiro, por,
alegadamente, ter sido uma reforma exemplar, no plano europeu, por enfrentar, com xito, o

35
Discurso do Comissrio Europeu para o Emprego e Assuntos Sociais, Lszlo Andor, durante a apresentao
do Livro Verde sobre Penses, em 7 de Julho de 2010.
36
Esta referncia foi publicada nos jornais portugueses (ex. Jornal de Negcios, 8 Julho 2010, p. 29).

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129
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

maior desafio colocado aos diferentes regimes de Estado-Providncia, ou seja, assegurar a


sustentabilidade financeira dos diferentes dispositivos de bem-estar social. Os sistemas de
penses da segurana social, nos pases mais desenvolvidos, esto sob grande presso, em
consequncia do efeito conjugado da nova estrutura demogrfica, mais envelhecida com o
aumento do desemprego, decorrente da globalizao da economia e agudizado pela atual crise
financeira.
O caso portugus parece, assim, constituir uma exceo, no mbito do processo de
reforma dos sistemas de penses, um pouco por toda a Europa, ao ter reagido com
antecipao ao reforo da sustentabilidade financeira, por ter evitado o debate em torno do
aumento da idade de reforma, em contraste com pases como Espanha, Frana e Alemanha,
por exemplo.
Acresce, ainda, que, contrariamente ao que seria de esperar, e a avaliar pelas
recomendaes e reformas seguidas noutros pases, no ter introduzido qualquer alterao no
sistema de repartio pblico, do tipo pay-as-you-go, particularmente, a introduo de
componentes de capitalizao e/ou planos privados no sistema de penses, na linha do modelo
dos trs pilares (pblico, corporativo, privado), preconizado pelo Banco Mundial (Martin e
Whitehouse 2008), apesar de a possibilidade do plafonamento j estar consagrada na Lei,
desde o ano de 2000, ter constitudo uma assinalvel diferena que importar procurar
explicar.
Ser, ainda, de relevar que todo este processo de reforma decorreu, ao contrrio de
outros pases, como a Frana e a Itlia, com uma inusitada paz social, a qual permitiu que uma
reforma com cortes generalizados e substanciais nas penses passasse sem contestao
poltica digna de registo.

Os estudos da Reforma da Segurana Social em Portugal

Conforme foi evidenciado na Parte 2, foram vrios os estudos publicados sobre a


sustentabilidade da segurana social em Portugal, sobretudo, entre 1995 e 2005. Contudo, os
principais instrumentos de referncia foram o Livro Verde e o Livro Branco, produzidos pela
comisso de peritos, nomeada pelo Governo, logo em 1995,com a misso de desenhar uma
proposta de reforma da segurana social Comisso do Livro Branco da Segurana Social
(CLBSS).

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130
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Apesar de as recomendaes daquela comisso de peritos no terem reunido consenso,


mesmo entre os seus membros, havia um relativo consenso sobre o reconhecimento dos
inevitveis constrangimentos financeiros inerentes evoluo do sistema que apontavam para
uma rutura financeira a mdio prazo. A falta de consenso entre os membros daquela comisso
levou a que o prprio relatrio contivesse uma proposta alternativa, que chegou mesmo a ser
publicada mais tarde.
Todavia, havia tambm a expectativa de que a necessidade financeira fosse uma
oportunidade para uma reforma mais ambiciosa do sistema de segurana social: Although
ageing and the maturation of the system will inevitably drive the system into high deficits, the
new reformed pay-as-you-go framework will allow to create a significant time lag as well as
a financial buffer needed to adopt and to finance the transition to a perhaps more ambitious
reform (Santos e Ferreira 2002, 19).
No mbito da literatura internacional, o principal estudo comparativo realizado sobre
Pension Politics na Europa (Immergut et al. 2007) contm um captulo sobre Portugal,
realizado por duas investigadoras espanholas (Chuli e Asensio 2007a), que descreve com
algum pormenor as principais reformas ocorridas, mas apenas at 2005, no estando, assim,
includa a reforma de 2007. Provavelmente, este foi o nico estudo realizado at agora, pelo
que necessrio aprofund-lo, sobretudo, ao nvel dos fatores que condicionaram o curso
dessas mesmas reformas ou tentativas de reforma.
Relativamente aos estudos sobre a Reforma de 2007, sendo o caso portugus
relativamente conhecido no meio especializado, e at citado em relatrios internacionais,
surpreende que no tenha havido maior ateno por parte dos investigadores nacionais, o que
visvel pela escassez de investigao sobre este tema em Portugal, apesar de alguns artigos
de Pinheiro e Cunha (2007), Clara Murteira (2008) e Carolo (2010), com exceo do estudo
sobre a Reforma da Segurana Social de 2007, realizado por Pedro Rodrigues e Marvo
Pereira, publicado logo em 2007 (Rodrigues e Pereira 2007).
Tambm ao longo deste processo de investigao, incluindo as entrevistas realizadas, e
apesar do processo de Concertao Social, apenas foi encontrado um estudo prospetivo que
serviu de fundamentao discusso da Reforma de 2007, tendo sido apresentado aos
parceiros sociais e publicado como Anexo ao Acordo de Reforma da Segurana Social
Impacte das Medidas (MTTS 2006a).

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


131
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Antecedentes do Processo: as Reformas de 2000 e 2002

Para abordar o processo que conduziu Reforma de 2007, importar, em primeiro lugar,
enquadrar essa reforma no processo histrico da evoluo da Segurana Social em Portugal,
de modo a identificar os traos comuns, assim como os distintivos, tanto mais que aquela
parece constituir a reforma mais importante desde a Lei de Bases da Segurana Social em
1984.
A Reforma de 2007 constitui a terceira tentativa no processo de reforma da segurana
social que teve incio em 1996 e resultou na primeira reforma em 2000, seguida, logo depois,
pela reforma de 2002. Cada uma destas reformas deriva de diferentes orientaes polticas, j
que duas foram realizadas pelo Partido Socialista (PS) e uma pelo PSD em coligao com o
CDS-PP. A essa anlise se proceder nos captulos seguintes.
No entanto, o processo de reformas do sistema de penses da segurana social j havia
comeado no incio da dcada de 90, concretamente em 1993, com a preocupao da
conteno de custos. Neste perodo, estava no poder o PSD (centro-direita) que detinha
maioria absoluta.
As primeiras medidas foram tomadas em 1993, para controlar o aumento da despesa.
Assim, no domnio do acesso s penses de velhice, foi aumentado o prazo de garantia de 10
para 15 anos, no clculo das penses, a taxa de formao da penso diminuiu de 2,2% para
2%, os salrios passaram a ser revalorizados pelo ndice Preos no Consumidor (IPC) e foi
definida uma penso mnima. Nessa penso, penso estatutria foi acrescentado um
complemento social, definido como uma prestao no contributiva, a ser financiado por
transferncias do Oramento de Estado e, por fim, no financiamento, foi reduzida a Taxa
Social nica (TSU), de 35,5% para 34,75% (taxa atual), sendo criado como compensao um
adicional de 1% no Imposto de Valor Acrescentado, designado por IVA Social (Mendes
2005, 124-125), e cujas receitas revertem para a Segurana Social.
Em 1995, j com o governo do PS (centro-esquerda), com maioria relativa, foi criada a
Comisso do Livro Branco para a reforma da segurana social. Esta comisso reuniu um
conjunto de especialistas e produziu um relatrio com uma anlise pormenorizada sobre a
evoluo e lacunas do sistema e respetivas recomendaes para a sua reforma.
Porm, conforme foi demonstrado no Livro Verde da Segurana Social (CLBSS 1997),
j na dcada de 1980, mesmo antes da Lei de Bases de 1984, haviam sido introduzidas vrias
restries no acesso ao sistema de penses, como sejam o aumento dos prazos de garantia,

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


132
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

com o objetivo de travar o crescimento do nmero de beneficirios, devido ao processo de


alargamento da cobertura dos esquemas de proteo social, iniciados ainda antes da
democratizao em 1974 (Carolo 2006) e o seu aprofundamento no perodo da transio
democrtica, com a criao da Penso Social em 1976, de cariz no contributivo, e do
esquema mnimo de proteo social em 1979.
Em 1999, na sequncia de iniciativas pontuais em curso desde o final dos anos 80, h
que destacar a introduo de vrios mecanismos de incentivo reforma antecipada, motivados
pelo objetivo de estmulo criao de emprego, sobretudo para as camadas da populao mais
jovem, esperando ao mesmo tempo uma maior qualificao dos recursos humanos e
consequente aumento da produtividade do fator trabalho.
Em 2000, no segundo governo do Partido Socialista, tambm com maioria relativa,
realizada a primeira reforma da Segurana Social. Contudo, esta reforma acaba por deixar de
lado parte substancial das recomendaes da Comisso. Por isso, a reforma acabou por se
limitar introduo de alteraes na forma de clculo das penses, alargando gradualmente o
perodo considerado, no sentido de ter em conta a mdia da carreira, que at ento era a mdia
dos melhores 10 anos de contribuies.

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


133
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Tabela 14: Sntese das Principais Reformas nos Sistemas de Penses

Influncia
Apoio Risco
LEIS Alteraes de poltica Sindicatos supra- Impacto
Poltico Poltico
nacional

Clculo das penses Processo de


passaria a ser PS concertao
gradualmente calculado (maioria social
com base na totalidade relativa) abrangente:
da carreira +
2000 Convergncia
Discusso Sindicatos.
com UE e
Nova frmula parlamentar Elevado Especialistas. Fraco
Lei n. critrios
redistributiva com todos
17/2000 Maastricht
partidos Criao de
Possibilidade de uma
introduo do - Busca de comisso
plafonamento consenso independente
(condicional) de peritos

PSD e
CDS/PP
(coligao
Nova Lei de Bases com UGT e
com maioria
2002 filosofia de repartio CGTP contra
absoluta) Crise
do risco por 3 pilares
evitou Mdio oramental de Fraco
Dec.-Lei Proposta
debate 2002
35/2002 (Re) Introduo do gerou tenso
parlamentar
plafonamento social
- Confronto
deliberado

Aplicao da frmula PS
Concertao
de 2002 (maioria Legitimao
Social:
2007 absoluta) e da
Novos mecanismos discusso necessidade e
Baixo UGT votou a Forte
Lei sustentabilidade parlamentar validade da
favor e
4/2007 Reforma com
CGTP
Abandono da opo de - Estratgia UE e OCDE
contra.
plafonamento preparada

Fonte: elaborao prpria

Em 2002, j com o Governo do PSD em coligao com o CDS-PP (direita-catlica),


feita uma nova reforma, que, apesar de ambicionar uma mudana estrutural no sistema pela
introduo de um sistema de trs pilares, e a consequente introduo de um plafonamento.
Contudo, para alm da inovao doutrinria, no plano institucional e material, o seu impacto
viria a saldar-se por moderadas correes de ordem financeira e aplicao da nova frmula de
clculo prevista na Reforma de 2000, mas s introduzida em 2002 (Decreto-Lei 35/2002),

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


134
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

pois tal havia sido objeto de concertao entre o Ministro cessante do PS e o futuro Ministro,
indicado pelo CDS-PP37
Neste sentido, a Reforma da Segurana Social de 2007 acaba por ser a reforma mais
profunda por ter introduzido alteraes estruturais no sistema.

F ACTORES D ETERMINANTES DA R EFORMA

Tal como foi demonstrado anteriormente, a despesa social em Portugal aumentou


significativamente desde a adeso UE, tendo mesmo constitudo o maior crescimento da
UE-12 e estando hoje muito prximo da mdia da UE.
Importar, por isso, procurar perceber quais os fatores que determinaram a necessidade
da reforma de 2007, quando ainda em 2000 e 2002 haviam sido realizadas reformas, que
alegavam ter assegurado a sustentabilidade do sistema.
Simultaneamente, h que justificar porque razo a Reforma de 2007, ao contrrio das
reformas levadas a cabo em 2000 e 2002, introduziu mudanas significativas na lgica do
sistema e avaliar at que ponto foi relevante o governo do Partido Socialista ter conseguido,
pela primeira vez na sua histria, uma maioria absoluta nas eleies legislativas de 2005.
Por ltimo, refira-se que, ao contrrio do que sucedeu noutros pases da Europa
continental, esta reforma foi aprovada praticamente sem contestao social e sem ter merecido
grande ateno meditica, pese embora os cortes decorrentes das medidas introduzidas.
O problema do sistema de penses portugus referido de forma bastante veemente,
nos relatrios da Comisso Europeia, pelo menos desde 2006: Portugal faces not just a
demographic problem regarding Social Security, but also an economic, budgetary and a social
one in a sense that besides ageing EC scenarios predict a sluggish economic growth in the
long run, the system is still maturating and elderly are still a vulnerable cohort of the
population to poverty and social exclusion (Comisso Europeia 2006, 103).
Comear-se-, ento, por um breve enquadramento da situao econmica e social de
Portugal, tal como descrita nos relatrios internacionais.

37
Informao obtida atravs de entrevista realizada.

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


135
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

No que diz respeito ao desempenho econmico entre 2000 e 2013, de referir que, at
2009, no conjunto dos pases da UE-27, s a Itlia, no caso de se confirmar o valor da
recesso previsto para 2009, registou um crescimento do PIB menor do que Portugal
(Comisso Europeia 2010a, 184).
J nesse ano, portanto antes da Interveno da Troika, Portugal era o nico pas que
apresentava um valor do PIB per capita inferior ao de 2000, medido em paridade com poder
de compra, e tendo como referncia a mdia da UE-27.
Por sua vez, este desempenho econmico traduziu-se numa situao social em Portugal
que pode ser assim sintetizada: i) o limiar de pobreza continuava a ser cerca de metade do
limiar de pases como a Frana, Alemanha e Dinamarca (Comisso Europeia 2010a, 167); ii)
na desigualdade de rendimento (S80/S20), para o ano de 2007, os dados do EU-SILC 2008
mostravam que apenas trs pases apresentavam um valor superior a Portugal, cujo ndice era
de 6,1. Os pases que apresentavam um valor superior a Portugal na desigualdade de
rendimento eram a Bulgria, com 6,5, a Romnia, com 7, e a Letnia, com 7,3 (Comisso
Europeia 2010a,167). No ndice S90/S10, o resultado era ainda mais gravoso.
Contudo, Portugal e Irlanda foram os dois nicos pases que conseguiram uma
diminuio no risco de pobreza (Comisso Europeia 2010a, 26). Em Portugal, esse facto foi
possvel, graas ao CSI, introduzido logo em 2005, e que permitiu um aumento imediato,
precisamente, das penses abaixo do limiar de pobreza.
Relativamente ao sistema de Segurana Social, importa referir que em Portugal mais de
50% da populao com idade compreendida entre os 55 e 64 anos ativa (Comisso Europeia
2010a, 120 e 181). Todavia, graas ao rpido envelhecimento previsto, o ratio de dependncia
dos idosos em Portugal aumentar de 26,6%, em 2010, para 53%, em 2050, acima da mdia
da EU, que, para os mesmos anos, ser de 25,9% e 50,4%. Em consequncia, esperava-se que
o total das despesas pblicas, que representavam 23,8% do PIB, pudesse aumentar 9,8%,
correspondendo ao segundo aumento mais elevado na UE-25 (Comisso Europeia 2010b, 26-
28). Os dados de 2011 e de 2012 permitem apenas dar conta de que a tendncia, apesar das
fortes medidas de conteno impostas pelo PAEF, de aumento.
Aps o enquadramento sumrio apresentado, considera-se relevante perceber quais os
fatores que determinaram a Reforma de 2007. Primeiro, necessrio observar a evoluo do
sistema de penses da segurana social em Portugal antes da reforma de 2007. Com base nos
dados da OCDE, Portugal em 2003, j gastava com penses de velhice e sobrevivncia 10,5%
do PIB, quando o gasto mdio dos pases da OCDE era de 7,7%. O nvel de despesa de
Portugal j s era ultrapassado pela Itlia (13,9%), Frana (12,3%) e Alemanha (11,7%). De

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


136
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

notar ainda que a despesa com penses em Portugal estava a crescer mais rapidamente - em
1990, representava apenas 5,4% do PIB, mas em 2003, tinha quase duplicado para 10,5%
(OCDE 2007). Alm disso, ao nvel da evoluo demogrfica, o j mencionado aumento do
ratio de dependncia dos idosos agravaria ainda mais a presso sobre a sustentabilidade do
sistema no futuro.
Para que se compreenda os fatores por detrs deste forte crescimento da despesa, h que
ter presente, desde logo, o nvel de generosidade dos benefcios, ainda que este possa no
constituir o fator mais importante. Antes da Reforma de 2007, um trabalhador de rendimento
mdio, com uma carreira completa, poderia esperar uma taxa de substituio lquida do seu
salrio pela penso, na ordem dos 113% (OCDE 2008), o que, naturalmente, significava um
rendimento superior com a sua passagem reforma. Este nvel de taxa de substituio,
considerado invulgar, apenas era suplantado pela Grcia (OCDE 2008; Martin e Whitehouse
2008, 13). Assim, as projeces sobre o envelhecimento publicadas pela CE, (AWG 2006 e
2009) no contemplam dados que possibilitem avaliar os efeitos da Reforma da Segurana
Social de 2007. Contudo, so elucidativos dos fatores que justificaram a sua necessidade.
As projees do crescimento da despesa com penses, devido ao envelhecimento
demogrfico, so das mais elevadas da UE, o que, no sendo um problema novo, foi de certa
forma surpreendente quanto sua dimenso, uma vez que as projees apresentadas pela
Comisso Europeia em 2006 foram significativamente diferentes das de 200038 e colocaram o
sistema de penses portugus em destaque39, referindo que, se no fossem tomadas medidas,
o dfice primrio consolidado dos dois subsistemas, que, em 2005, era de 2,5%, ultrapassaria
os 10% do PIB, no incio de 2040, situao esta de alto risco, semelhante apenas da
Grciano espao da UE-12 (AWG 2006), aspetos que foram igualmente confirmados pelas
entrevistas realizadas no mbito desta investigao.
Todavia, ser de registar que o problema demogrfico muito anterior. Desde 1982,
Portugal est abaixo da taxa de reposio, que de 2,1, e, em 2012, atingiu a taxa de
fecundidade de 1,3, o que representa o segundo valor mais baixo da OCDE.
Em funo dos dados apresentados, poder-se- considerar que, em 2006, Portugal
enfrentava fundamentadamente, um problema designado por sustentabilidade da segurana
social, agravado por dois fatores simultneos: a reviso em baixa das previses de evoluo

38
Ver exemplos de projees em: http://www.cesifo-group.de/pls/guestci/download/CESifo%20DICE%20
Report%202008/CESifo%20DICE%20Report%204/2008%20/dicereport408-db6.pdf
39
J em 2006 havia acorrido uma situao semelhante com o relatrio Pensions at a glance, a propsito da
excessiva generosidade no clculo das penses (OCDE 2008).

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


137
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

macroeconmica, cujo fraco crescimento do PIB constitui o indicador de referncia, e uma


previso de crescimento da despesa pblica relacionada com o envelhecimento, que previa um
aumento de 9,7 pontos percentuais do PIB, entre 2010 e 2050 (AWG 2006), dos quais 8,9
pontos percentuais relativos ao aumento da despesa com penses, quando a mdia da UE-12
era de 4,4 e de 2,8 pontos percentuais, respetivamente (Pinheiro e Cunha 2007, 62).
Todavia, carece de reflexo terica e evidncia emprica a demonstrao da existncia
de um limite para os sistemas de segurana social e, por conseguinte, para a despesa social
pblica. Mesmo numa situao extrema, como a de Portugal, com a projeo de uma despesa
de 20,5% do PIB, em 2050, este elemento, s por si, nada pe em causa, na medida em que: i)
no limita o gasto com nenhuma das outras reas sociais fundamentais, como o exemplo da
sade, mesmo que o crescimento desta despesa atinja uma taxa de crescimento semelhante
das penses; ii) o Estado pode redirecionar certas despesas tradicionais, como as de defesa,
para a rea social; iii) no impede uma maior percentagem de contribuies e/ou tributao a
reverter para o sistema de segurana social, e assim diminuir comparticipao do Estado
atravs das TOE; iv) reforar a redistribuio de benefcios para diminuir despesa e/ou
recalibragem do sistema de penses assente na substituio do rendimento por um sistema
universal de penses bsicas, necessariamente de valor mais reduzido, embora aqui a
dimenso dos servios de apoio aos idosos possam funcionar como um substituto de
rendimento (Esping-Andersen e Palier 2009, 122-123).
Esta singularidade de Portugal est patente nos relatrios internacionais. Nesses
relatrios, as referncias so de cariz bem diferente do que vinha sendo usual at 2000, fosse
pelo reduzido nvel de despesa social e fraca eficcia do sistema na diminuio do risco de
pobreza, em virtude do baixo montante das penses 68% abaixo do SMN (Arcanjo, Nunes,
e Pereirinha 2009).
Neste sentido, as crticas so a comprovao do progresso realizado no desenvolvimento
e maturao do sistema de segurana social em Portugal, com particular destaque para as
novas polticas sociais, sobretudo o Rendimento Social de Insero.
Na mesma linha de pensamento, importar clarificar que, sendo inquestionvel a
gravidade e importncia das alteraes nas projees demogrficas para Portugal, entre 2000
e 2006 (AWG 2006), a necessidade da reforma em 2007 tambm uma demonstrao
inequvoca do falhano poltico das reformas anteriores (2000 e 2002), pelo menos, no que
diz respeito garantia de sustentabilidade do sistema.

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


138
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Talvez por isso a CGA no tenha sido referida como um problema em nenhuma das
entrevistas, apesar de o peso dos aposentados deste subsistema constituir o principal fator de
crescimento da despesa social do Estado.

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


139
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

C a p t u l o V I I I O s E f e i t o s d a R e f o r m a d e 2 0 0 7 n o S i s t e m a d e P e n s e s

VIII

O S E FEITOS DA R EFORMA DE 2007 NO S ISTEMA DE


P ENSES

P OLTICAS DE R EDISTRIBUIO NA R EFORMA DE 2007

O debate no mbito da redistribuio na reforma do sistema de penses tem seguido a


dicotomia entre as duas concees dominantes na estruturao dos sistemas de segurana
social: um princpio universalista de estabelecimento de mnimos para as penses sociais e um
princpio seletivista que visa a atribuio de prestaes sociais complementares, mediante
prova de recursos.
Tendo presente o contexto da reforma da Segurana Social, desde a CLBSS que parecia
haver um certo consenso, no sentido da convergncia progressiva das penses mnimas com o
SMN, que, alis, foi uma questo que chegou mesmo a ser includa na reforma de 2000 e
debatida na campanha eleitoral de 2002 por todos os partidos. Porm, em 2004, o estudo de
Miguel Gouveia e Farinha Rodrigues (2004) apresentou uma poltica alternativa, com base
numa prestao seletiva, mediante prova de recursos, ao invs de um aumento para todas as
penses. Este viria a servir de base e modelo de inspirao para a criao do CSI em 2006,
com o Governo PS, resultante das eleies de 2005.
Numa outra perspetiva, importa referir o contributo da tese de doutoramento de
Francisco Nunes, na qual o autor desenvolveu uma anlise do impacto redistributivo das
transferncias do sistema de segurana social sobre a pobreza, a fim de procurar compreender
o porqu da persistncia do fenmeno da pobreza, pese embora o desenvolvimento econmico
sem precedentes e o desenvolvimento e universalizao dos sistemas de segurana social,
alis consagrados constitucionalmente como Direitos Sociais em todos os pases da UE.
Na sua tese, Nunes demonstrou a fraca eficcia e eficincia das prestaes sociais com
uma vocao redistributiva vertical dominante junto dos pobres persistentes e intermitentes
(...) porque as prestaes sociais provenientes dos subsistemas de solidariedade e de proteo

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


140
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

familiar (ou ambas simultaneamente) pouca influncia marginal revelaram na reduo da


incidncia e intensidade da pobreza, ceteris paribus, relativamente distribuio do
rendimento total (Nunes2005, 485). Por conseguinte, este autor defende que as respostas
polticas no sistema de segurana social tm de ir no sentido de uma maior ateno para com
os grupos sociais com maior vulnerabilidade pobreza persistente; os idosos e as famlias
monoparentais com dependentes [...] para isso ser necessrio balizar melhor os apoios a
conceder aos grupos mais vulnerveis e promover uma cultura de solidariedade num sistema
em que predomina uma concepo bismarckiana de proteco (Nunes 2005, 487).
Todavia, ambos os autores atrs mencionados concordam na necessidade de aumentar
os dispositivos e recursos no sentido da reduo da pobreza e desigualdade de rendimento.
Contudo, provavelmente, a maior das iniquidades nas penses a que resulta da
desigualdade social perante a longevidade. Esta afeta de sobremaneira a equidade na
distribuio das penses, uma vez que est comprovada uma correlao positiva entre o nvel
salarial e a esperana de vida. Assim, a variao estatstica da esperana de vida por escalo
de rendimento determinaria que a relao entre contribuies e benefcios fosse menor para os
altos salrios, traduzindo-se em diferenas significativas no montante total de penses pagas a
cada um dos beneficirios, invertendo-se o pressuposto da equidade, uma vez que, neste caso,
so os mais ricos que recebem mais benefcios do sistema, tanto em termos absolutos como
relativos, o que contaria o princpio da redistribuio em favor da equidade.
John Myles (2002) tambm reconheceu esta regressividade no sistema e, partindo da
premissa de que a esperana de vida est associada ao estatuto econmico, vai mesmo mais
longe ao considerar que o sistema de penses da Segurana Social um sistema que transfere
rendimento dos que tm uma esperana de vida mais curta para os que tm uma esperana de
vida mais longa, o que se traduz numa transferncia regressiva dos mais pobres para os mais
ricos (Myles2002, 158), o que ocorrer, provavelmente, em todos os pases do mundo.
Os estudos empricos tm vindo a confirmar este pressuposto, pelo que, nesses casos se
trata de uma desigualdade efetiva, e no meramente probabilstica. Da que o mesmo autor
refira que aquele constitui o principal fator de legitimao da redistribuio vertical (Myles
2002, 158), o que abre a porta para a dimenso poltica da redistribuio, aspeto que, alis, j
havia sido colocado, aquando da discusso da reforma da segurana social de 2000 (CLBSS
1997) e empiricamente demonstrado para o caso portugus por Cabral (2002).
As possibilidades de reforma redistributivas dos sistemas penses dependem, em
primeiro lugar, do tipo de modelo de financiamento do sistema de penses. Os dois principais
modelos diferem quanto natureza, pblica ou privada, quanto ao esquema de financiamento

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


141
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

de repartio ou capitalizao, mas tambm quanto ao clculo das penses, ou seja, benefcios
definidos ou contribuies fixas. Por sua vez, a redistribuio operada por cada sistema
depender do tipo de modelo em que assenta.
Como a maior parte dos pases, nos quais se inclui Portugal, tem sistemas de segurana
social de repartio (pay-as-you-go), os estudos existentes tm incidido mais sobre as
reformas desses sistemas. Todavia, importa considerar a comparao com os modelos de
capitalizao para melhor avaliar a transformao dos modelos de repartio.
Apesar de a presso na sustentabilidade, provocada pelo aumento da esperana de vida,
afetar ambos os modelos, os sistemas de capitalizao comportam um outro risco, face ao
aumento da esperana de vida, uma vez que, sendo de capitalizao, asseguram benefcio
fixo, pois reproduzem as contribuies realizadas por cada indivduo e um retorno individual.
Este benefcio em forma de penso ser, assim, gradualmente mais reduzido, medida que
aumentar a esperana de vida dos beneficirios (Esping-Andersen e Palier 2009, 109). Esta
ser, assim uma dimenso a considerar, alm dos riscos associados maior exposio, face
volatilidade dos mercados financeiros40.
Deste modo, num modelo de capitalizao puro, segundo a perspetiva de Myles (2002,
140-144), deixa de estar implcito um contrato de solidariedade inter-geracional, uma vez que
os encargos com o aumento da esperana de vida so transferidos para o pensionista, data da
reforma. Por conseguinte, as vantagens do modelo de repartio residem precisamente na sua
capacidade de redistribuio, tanto a inter-geracional como a intra-geracional, pelo que na
anlise das reformas, a avaliao das transformaes ocorridas neste domnio so
determinantes.
Relativamente aos efeitos das reformas ao nvel dos dispositivos de redistribuio,
importar destacar uma maior progressividade no modelo de contribuies da segurana
social, que usualmente consiste na diferenciao positiva, atravs de taxas degressivas de
formao da penso (maiores para os rendimentos mais baixos, ou para o primeiro escalo de
rendimento, e progressivamente menores, medida que aumenta o rendimento). Tem sido
tambm frequente a implementao de novas regras de atualizao do valor real das penses,
que tanto podem servir para assegurar a manuteno do valor real das penses, como at para
majorar as penses mais baixas, por exemplo por via de regras de atualizao mais favorveis,

40
No cabe neste estudo uma anlise deste aspeto. Importa apenas referir a ttulo de exemplo a crise financeira
na Islndia em 2008, que afetou diretamente o sistema de penses desse pas, e a atual crise financeira mundial,
cujos efeitos ainda esto a decorrer.

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


142
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

com vista sua convergncia com um determinado nvel salarial, ou limiar de pobreza
definido.

Definio do Princpio de Equidade Social na Lei

No que se refere atual Lei de Bases da Segurana Social, Lei n. 4/2007, de 16 de


Janeiro, o Artigo 9 define o princpio da equidade social nos seguintes termos: O princpio
da equidade social traduz-se no tratamento igual de situaes iguais e no tratamento
diferenciado de situaes desiguais.41. Isto significa que a conceo dominante estritamente
atuarial ou contributiva: quem mais contribuiu mais receber e vice-versa42.
Esta definio reveladora de uma conceo claramente contributiva, o que nada deve
s perspetivas de equidade de inspirao rawlsiana. Todavia, a definio redundante no
contedo e errada no princpio. Vejamos o caso especfico das penses da segurana social. A
considerao do princpio definido no artigo 9 revela um princpio de neutralidade
redistributiva. Qualquer que seja a frmula de clculo das penses de reforma, o seu resultado
(y) ser sempre dependente da varivel salrio (x). Logo, y ser sempre resultado de x e
variar em funo deste. Diferentes salrios determinaro sempre diferentes montantes de
penso (com exceo das penses mnimas ou tetos mximos, existentes em alguns pases,
como Espanha, Sua, entre outros), do mesmo modo que salrios iguais determinaro a
mesma penso. H ainda a considerar os casos em que prevalecem subsistemas diferenciados
(CGA face ao RGSS), embora tambm neste caso a justificao da diferenciao do benefcio
em funo da natureza pblica ou privada da relao contratual seja eminentemente
normativa, ou at mesmo vrios regimes especiais no mbito de um mesmo subsistema como
o Regime Especial do Subsistema do Setor Agrcola (RESSA), entre outros.
Este princpio aqui referido como neutralidade redistributiva exatamente o oposto do
princpio de equidade distributiva, na medida em que a sua lgica meramente atuarial. A
evidncia que sustenta esta posio reside no facto de qualquer esquema privado de poupana

41
A formulao deste princpio j estava consagrada na Lei de 2000 e tambm na de 2002. Em 2000, foi a
primeira vez que este princpio foi formulado, j que no constava da Lei de Bases de 1984.
42
Importar, no entanto, precisar que o critrio rendimento no significa necessariamente maiores contribuies
(ou descontos) para a segurana social, quer em termos relativos, quer em termos de benefcio total que ser
recebido, pois, esse tambm depende da longevidade do pensionista, se haver pagamento de penso de
sobrevivncia, entre outros fatores.

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

de reforma, entre ns conhecido como PPR, assentar no seguinte pressuposto: benefcio


definido em funo das contribuies, logo, diferente para contribuies diferentes e igual
para contribuies iguais, uma questo de pura aritmtica. Em suma, este princpio s pode
ser vlido enquanto princpio de equidade contributiva, segundo a lgica atuarial, mas no
como equidade distributiva, porque esta ltima implica uma diferenciao positiva na
distribuio dos recursos em favor dos mais desfavorecidos.

Decomposio dos Efeitos Redistributivos Operados pelos Sistemas de


Penses

A principal finalidade de qualquer sistema de segurana social assegurar prestaes


substitutivas do rendimento na eventualidade de ocorrncia dos principais riscos sociais
associados ao mercado de trabalho, historicamente identificados como a morte, invalidez,
velhice, doena e desemprego. Com o desenvolvimento e universalizao dos sistemas de
segurana social e das condies de vida, as penses passaram a constituir o principal
dispositivo para assegurar rendimento durante o perodo da velhice e nas situaes de
invalidez e morte.
Assim, as penses so determinantes para assegurar o rendimento para uma proporo
cada vez maior da populao os idosos (22% com mais de 65 anos) - e por um perodo cada
vez mais longo (em mdia 19 anos).
Este dado tanto mais relevante quanto se sabe que os idosos esto fortemente
dependentes das penses na formao do seu rendimento disponvel (Nunes 2005, 483) e as
oportunidades de outros tipos de rendimento so muito menores. Por isso, as penses so
ainda mais importantes como instrumento de combate pobreza, a qual, pelas razes
apresentadas, afeta, maioritariamente aquele grupo etrio (INE 2013), o que explica a sua
sobre-representao na incidncia seccional e longitudinal da pobreza global, merc do seu
peso demogrfico (idem).
Com vista operacionalizao da anlise, torna-se fundamental desenvolver indicadores
de eficcia para avaliar o papel das prestaes sociais e investigar as razes da embaraosa
neutralidade das prestaes diretamente vocacionadas para a reduo da pobreza juntos dos
pobres persistentes (Nunes 2005, 485-486).

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

De imediato, haver que considerar que as penses so prestaes de natureza diferida


no tempo, pelo que a anlise dos seus efeitos obriga realizao de anlises prospetivas
complexas sobre efeitos das regras no futuro clculo da penso.
Em teoria, para capturar os efeitos redistributivos das regras dos sistemas de penses,
existem duas alternativas, que so os estudos de natureza longitudinal e os estudos baseados
em projees da variao das taxas de substituio. Nos estudos longitudinais, so registadas
todas as contribuies e todos os benefcios ao longo da carreira contributiva, para amostras
de trabalhadores at sua reforma. Nas projees da variao, procede-se a anlises
comparativas e simulaes, com base na variao das taxas de formao ou de substituio
das penses, por escales de rendimento.
No primeiro caso, relativamente aos estudos longitudinais, e na prtica, implicaria
calcular para cada pensionista o ratio atuarial exato entre todas as contribuies e todos os
benefcios, o que no se afigura exequvel, a no ser que seja realizado um estudo de caso
comparativo durante mais de 40 anos. Deste modo, h que procurar alternativas
fundamentadas em aproximaes. Por exemplo, se houvesse disponibilidade de dados sobre a
variao das taxas de substituio, conforme a idade dos pensionistas ou a data da reforma,
seria possvel avaliar a redistribuio inter-geracional, mas tal no se enquadra no propsito
desta tese. A anlise da redistribuio intrageracional poder concretizar-se por comparaes
e simulaes, baseadas na variao das taxas de substituio, de acordo com os escales de
rendimento.
Assim, para analisar a redistribuio do sistema de penses, as taxas de substituio
tericas (theoretical replacement rates) constituem o indicador de referncia, na medida em
que permitem confirmara percentagem do rendimento do salrio que assegurada pela
penso, no momento da passagem reforma.
Este indicador desenvolvido pelo ISG permitir ainda estimar como as mudanas nas
regras podem afetar os nveis das penses ao longo do tempo, especialmente luz do
envelhecimento da populao e das presses exercidas, face ao crescimento da despesa com
penses (ISG 2009, 1). Em suma, trata-se de isolar o efeito das alteraes ao nvel legislativo
na respetiva penso individual (ISG 2009, 3).
As taxas de substituio provaram, assim, ser um instrumento til na interpretao dos
efeitos das reformas, quer na determinao dos montantes das penses, ao nvel individual,
quer nos sistemas de segurana social, uma vez que a comparao das diferenas nos
resultados para diferentes indivduos representativos de um determinado perfil, ao longo do
tempo ou num determinado perodo, constitui outra das vantagens do uso de taxas de

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

substituio tericas, pois estas podem funcionar como uma espcie de anlise de
sensibilidade dos efeitos redistributivos das reformas (ISG 2009, 31-33).
Porm, tambm este indicador apresenta algumas limitaes. Dada a diversidade de
situaes, as taxas de substituio tericas devem ser analisadas luz de informaes de base
no sentido de aferir at que ponto o perfil do trabalhador hipottico representativo nesse
pas. Informaes de contexto so por isso muito relevantes, pois para alm da aferio da
representatividade tornam mais fcil a aproximao do caso terico s situaes tpicas da
vida real (ISG 2009, 4).
Por conseguinte, mais importante do que os nveis de penso a interpretao dos seus
resultados entre diferentes perfis de carreira, e numa perspetiva evolutiva, ao longo do tempo
(ISG 2009, 5). Porm, necessria uma clusula de salvaguarda. Estes resultados, ainda que
projetando at 2046 e pressupondo reformas agora implementadas na sua fase de maturidade,
no so garantidos, porque foram baseados em projees e dependentes de um cenrio
favorvel em relao ao aumento da esperana de vida (ISG 2009, 3).
Do ponto de vista normativo, a premissa na anlise da redistribuio estabelece que a
principal finalidade do sistema de penses da segurana social deve ser assegurar o
rendimento da populao idosa ou incapacitada de aceder ao mercado de trabalho, com o
objetivo econmico de assegurar elevados nveis de procura, e o objetivo social de evitar os
malefcios decorrentes da situao de pobreza.
Consequentemente, o indicador de risco de pobreza entre os pensionistas pode constituir
um indicador vlido para aferir eficcia do sistema que uma primeira condio da
redistribuio - mas para analisar os efeitos redistributivos do sistema de penses, importa
avaliar quais as transferncias de rendimento, em favor dos rendimentos mais baixos. Assim,
h que considerar a distribuio de rendimento decorrente da aplicao das regras de clculo
do sistema de penses da segurana social. Para esse efeito, o indicador a utilizar ser a
comparao das taxas de substituio das penses de acordo com escales de rendimento
(ISG 2009).
Face s limitaes metodolgicas apresentadas, decorre a necessidade de se proceder a
uma dupla validao das reformas pelos seus impactos, quanto ao nvel de rendimento
garantido pelas penses e aos efeitos redistributivos operados pelo sistema de segurana
social.
Numa outra dimenso, sero ainda analisados os impactos das reformas, ao nvel do
modelo de segurana social, isto , sistema institucional (repartio, capitalizao) e lgica de
solidariedade (bismarckiano, liberal, universalista).

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Assim, tendo presente a complexidade relativamente medio da redistribuio, ficam


estabelecidas as premissas consideradas exequveis para validar os efeitos das reformas, no
que se refere equidade. Pese embora o carter normativo deste postulado, empiricamente
assume-se que a medio dos efeitos das reformas no sistema de penses ser realizada com
base no modelo de anlise apresentado a seguir.

Tabela 15: proposta de modelo de anlise da Redistribuio

Segurana Social Indicadores


Redistribuio
Pressupostos Directos Indirectos

Adequao
- Taxas de formao das
- Taxa de pobreza
- Evitar a pobreza penses
nos idosos
- Se os montantes mnimos - Parmetros nos
- Montantes das
forem calibrados para garantir montantes (mnimos.
penses mnimas
uma posio no inferior ao tectos) em Funo linha
Equidade limiar de pobreza pobreza
Inter-geracional
das penses
Musgrave:

Assegurar nveis de rendimento Geraes futuras no


(no ser analisado)
idnticos entre geraes devem ter um benefcio
inferior s geraes
presentes

Diminuio da desigualdade de
- Taxas de
rendimento
formao/substituio
(= equidade) - Coeficiente de Gini
Equidade das penses
Intra-geracional
- Regras sistema devem - Ratios de
das penses - Efeito redistributivo
determinar taxas substituio desigualdade
por escales de
superiores para salrios mais
rendimento
baixos.

Fonte: elaborao prpria.

Complementarmente, procurar-se- a sua validao em termos de convergncia com os


pases da UE, a partir da comparao internacional. Ambas constituem uma aproximao
vlida para aferir a equidade redistributiva do sistema de penses da segurana social
portugus e, indiretamente, do sistema fiscal aplicvel aos rendimentos das penses.
A principal fonte para anlise comparativa constituda pelas publicaes da OCDE, no
presente estudo, referentes aos anos de 2010 e 2011.O exerccio sobre as taxas de substituio

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

tericas ou potenciais realizado no ano de 2006reflete o quadro jurdico das regras de clculo
das penses em Abril de 2005 (ISG 2006). Desde a apresentao destes cenrios, tem havido,
e tambm expectvel que haja, outras mudanas significativas na regulamentao das
penses e impostos, que podero determinar projees diferentes das agora apresentadas, que,
por fora das circunstncias, esto desatualizadas pela inesperada realidade das medidas
entretanto implementadas e cujos impactos no se podero, por ora, avaliar.
Relativamente aos efeitos redistributivos, h a considerar o efeito frmula de clculo
das penses no sistema de segurana social e o efeito da fiscalidade.
O mtodo mais simples e efetivo consiste na anlise das taxas de substituio dos
salrios pelas penses para diferentes escales de rendimento dos indivduos. O procedimento
mais usual consiste na comparao por desagregao do efeito das taxas de substituio em,
pelo menos, trs escales do rendimento, como sejam, o salrio mdio, metade do salrio
mdio e o dobro do salrio mdio.
A taxa de substituio lquida calculada a partir do montante do rendimento do salrio
que assegurado pela penso, mas depois de deduzidos os impostos sobre o rendimento,
assim como as contribuies sociais obrigatrias por parte dos trabalhadores (ISG 2009,
3).Assim a variao entre as taxas brutas e lquidas o resultado do grau de progressividade
ou regressividade do sistema fiscal.
Estes indicadores permitiro avaliar a redistribuio operada pelo sistema de penses da
segurana social, antes e aps a Reforma de 2007, tanto pelo nvel de proteo assegurada,
atravs da evoluo das taxas de substituio como indicador da generosidade do sistema em
evitar risco de pobreza, como pelo esforo redistributivo, por meio da comparao das taxas
de substituio por nveis de rendimentos, tendo por referncia metade, uma e duas vezes o
salrio mdio. A comparao entre as taxas de substituio brutas e lquidas permitir ainda
uma leitura preliminar do efeito fiscal na redistribuio de rendimento, ainda que tal no seja
o objeto desta anlise.
Assim, face aprovao da Reforma de 2007, que viria a entrar em vigor logo no ano de
2008, a expectativa da OCDE residia no facto de os rendimentos das penses passarem a ser
progressivamente tributados da mesma forma que os salrios, o que, no curto prazo,
determinaria que o sistema fiscal passasse a ser neutro e, assim, as taxas de substituio brutas
e lquidas passariam a ser equivalentes e, por conseguinte, estas projees desnecessrias.
No que respeita aos pressupostos da equidade distributiva, julga-se importante ter
presentes algumas consideraes para a investigao acerca da equidade (Starfield 2006).
Ser de ter em linha de conta que o aumento da despesa, e at mesmo dos benefcios mdios,

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

no significa necessariamente uma melhor distribuio; a melhoria da equidade s poder ser


medida pela diminuio das diferenas absolutas; as polticas que no so especificamente
destinadas a reduzir as desigualdades podero no ter efeitos, ou at provocar o efeito oposto
(Starfield 2006, 22).
A este propsito, Lindert identificou efeitos regressivos em algumas prestaes sociais,
sobretudo as penses (Lindert 2004b). Neste sentido, aplicando as premissas anteriores
anlise da redistribuio operada pelo sistema de penses, caber observar alguns aspetos.
Assim, para Portugal, existe j um mnimo social, que o IAS, que tambm o
montante de referencia para o RSI, pelo que importa avaliar at que ponto a definio deste
est em consonncia com o limiar da pobreza; para avaliar a distribuio, h que recorrer a
indicadores de desigualdade, como o ndice de Gini; se a penso, aferida pela taxa de
substituio bruta, for superior para os salrios mais baixos, assumir-se- que h equidade na
redistribuio operada pelo sistema de penses; sendo a frmula degressiva, ser de esperar
que os rendimentos mais baixos, tudo o resto constante, venham a beneficiar de uma penso
com uma taxa de substituio do seu salrio que seja superior (na relao atuarial o ratio
benefcios sobre as contribuies positivo refora a componente redistribuio, revela
menor dependncia do salrio); a anlise dos dados referentes s taxas de substituio brutas e
lquidas prende-se com a necessidade de isolar o efeito fiscalidade no montante das penses, e
assim perceber as diferenas absolutas (Castles e Obinger 2007); se as taxas lquidas no
alterarem as taxas brutas, o sistema fiscal neutro; se as taxas brutas forem degressivas e as
taxas lquidas inverterem essa tendncia de redistribuio, ento, o sistema fiscal regressivo,
o que significa que efeito redistributivo do sistema fiscal superior ao efeito da frmula de
clculo.

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

C a p t u l o I X A n l i s e E m p r i c a d o s E f e i t o s d a R e f o r m a d e 2 0 0 7

IX

A NLISE E MPRICA DOS E FEITOS DA R EFORMA DE


2007

A anlise dos efeitos da Reforma de 2007, no sistema de penses, tal como o referido
anteriormente, ir deter-se sobre as seguintes dimenses: modelo de financiamento e
sustentabilidade da despesa; adequao das penses (generosidade); e equidade da
redistribuio.

S USTENTABILIDADE DA DESPESA

A Reforma de 2007 foi considerada exemplar na forma como enfrentou o desafio da


sustentabilidade (Comisso Europeia 2010b), por ter sido extraordinariamente eficaz naquilo
que se poder considerar como o controlo dos mecanismos de crescimento da despesa com
penses (Mendes 2011).
As primeiras projees apresentadas, ainda na fase de negociao em sede de
Concertao Social, revelavam que o Governo esperava, com as medidas a introduzir com a
Reforma de 2007, uma diminuio do dfice do sistema previdencial da Segurana Social
esperado para 2050, de 3,5% para 0,7% do PIB (MTSS 2006a,1). Estes dados foram
posteriormente apresentados no Anexo ao Acordo de Reforma da Segurana Social Impacte
das Medidas (MTSS2006b). Neste documento, so apresentados os impactes financeiros das
medidas tomadas, em termos de reduo do dfice do subsistema previdencial43 entre 2006 e
2050. A medida mais relevante a introduo do chamado fator de sustentabilidade. No
entanto, importa tambm referir outras das medidas que tm um impacte significativo, ainda
43
Esto por isso excludas as despesas com as penses no contributivas e demais regimes especiais, dos quais
se destaca o Regime Especial do Subsistema do Setor Agrcola (RESSA).

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

que menor, tais como, a generalizao da nova frmula de clculo introduzida em 200244; a
criao do Indexante de Apoios Sociais45 e as novas regras de atualizao e limitao das
penses.
Porm, cumprir ter presente que, no obstante as razes e os nmeros apresentados,
houve autores a questionar o alcance das medidas. Assim, no que se refere aos efeitos da
Reforma de 2007, a principal crtica era que a Reforma de 2007constitui um passo (se bem
que tmido e tardio) no sentido certo mas manifestamente insuficiente para garantir a
sustentabilidade financeira a longo prazo do sistema pblico de penses (Rodrigues e Pereira
2007, 429). Por outro lado, estes autores consideraram ainda que (...) um aumento das
receitas da Segurana Social por via de uma maior transferncia do Oramento de Estado de
forma alguma melhora a sustentabilidade a longo prazo das finanas pblicas em termos
consolidados (idem, 403), alm de poderem implicar penses necessariamente mais elevadas
no futuro.
No obstante os aspetos enunciados, de acordo com as projees divulgadas em 2012
pelo grupo de trabalho da Comisso Europeia que acompanha as matrias relacionadas com o
impacto do envelhecimento da populao na despesa pblica, em particular em penses,
estima-se que, no perodo 2010-2060, Portugal ser um dos pases onde ser menor o risco do
aumento do peso da despesa com penses ameaar a sustentabilidade do sistema (Ministrio
das Finanas 2013, 55), conforme se pode verificar no grfico que se segue.

44
Decreto-Lei n. 35/2002.
45
Indexante dos Apoios Sociais (IAS) definido pela Lei n. 53-B/2006, de 29 de Dezembro, veio substituir a
Retribuio Mnima Mensal Garantida (RMMG) enquanto referencial determinante da fixao, clculo e
actualizao das contribuies, das penses e outras prestaes sociais.

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Grfico 13: Aumento da despesa com penses em 2010-2060 (pp. PIB)

Fonte: Comisso Europeia - The Ageing Report, extrado do ROE 2014 (Ministrio das Finanas 2013).

Tal como reconhecido no mesmo documento, esta situao o reflexo das medidas
sobre os sistemas de penses introduzidas anteriormente, como o caso da Reforma de 2007
que introduziu, entre outras medidas, o fator de sustentabilidade (igual razo entre a
esperana de vida aos 65 anos, em 2006 e no ano anterior ao da passagem reforma).
Segundo o Governo atual, que no foi responsvel pela introduo da medida, esta
justificar-se-ia para que cada gerao de novos reformados/aposentados recebesse benefcios
ajustados para refletir o aumento do nmero de anos em que se espera receber benefcios,
aliviando parcialmente os trabalhadores mais jovens de pagar impostos mais elevados para
financiar aumentos de longevidade. Contudo, este ajustamento s foi aplicado aos que se
reformaram ou aposentaram a partir de 2007 (Ministrio das Finanas 2013, 56)
Perante a existncia da Reforma em 2007, poder-se- questionar a necessidade de
medidas de austeridade suplementares. No entanto, o enfoque dessas medidas foi o problema
da sustentabilidade do sistema de penses no longo-prazo, no resolvendo o problema
financeiro de curto e mdio-prazo, da os sucessivos cortes decorrentes das medidas de
austeridade no perodo da Troika. Em 2010, Portugal j era o quinto pas da Unio Europeia
que maior despesa tinha com o sistema de penses, conforme evidenciado no Grfico 5
apresentado no captulo V.

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152
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Porm, importar ter presente que estas projees tiveram por base o ano 2010, quando
as projees demogrficas e de crescimento econmico eram mais favorveis, o que se reflete
na evoluo do peso da despesa em penses no PIB (Ministrio das Finanas 2013, 56).
A principal concluso que se pode retirar dos dados apresentados que o Governo de
ento esperava que as medidas constantes da Reforma da Segurana Social de 2007
determinassem uma diminuio do dfice do subsistema previdencial, para 2050, em 2,7 % do
PIB (passagem de um saldo de -3,4% para -0,7%). O impacte das medidas introduzidas
ainda mais significativo ao considerar que, nesta previso, o FEFSS deveria apresentar um
saldo positivo de 6,3%, quando anteriormente se previa o seu esgotamento at ao ano de 2035
(MTSS 2006a, 1).
Num outro estudo, realizado logo no ano seguinte (Pinheiro e Cunha 2007), foram
apresentados resultados semelhantes. Neste, foi destacado que a reforma de 2007 poderia
permitir uma reduo no ritmo de crescimento da despesa entre 4,1 e 7,4 pontos percentuais
do PIB, at 2050, em funo da introduo do fator de sustentabilidade que permitiria isolar o
efeito demogrfico do aumento da esperana de vida, das novas regras de atualizao com o
objetivo de controlar o ritmo de aumento da despesa com penses, e da convergncia da CGA
com o RGSS, entretanto acelerada, bem como a extino da admisso de novos beneficirios,
a partir de 2003.
Ainda no mesmo estudo, os autores procederam atualizao das projees do relatrio
elaborado pelo Grupo de Trabalho sobre Envelhecimento (AWG 2006) para a evoluo da
despesa com penses em Portugal, incorporando as medidas introduzidas pela Reforma da
Segurana Social de 2007.A principal nota a destacar reside no facto de a reforma reduzir
para metade a componente do crescimento da despesa pblica relacionada com a idade, o que
dever permitir que a avaliao pblica da sustentabilidade das finanas do pas passe de
risco alto para risco mdio (Pinheiro e Cunha2007, 67-68).
A comparao internacional veio confirmar as projees do Governo aquando da
Reforma, assim como as atualizaes do estudo de Pinheiro e Cunha (2007). Tendo presente
que, antes da Reforma de 2007, os dados do j citado relatrio elaborado pelo Grupo de
Trabalho sobre Envelhecimento (AWG 2006), que usou como principal indicador
comparativo a evoluo das despesas pblicas com penses em percentagem do PIB, Portugal
era o pas da Unio Europeia que enfrentava o maior risco de aumento da despesa com o
sistema de penses em 2006 (idem, 12). De referir que na atualizao deste relatrio em 2009,
portanto j depois da Reforma, Portugal j aparece numa situao abaixo da mdia da UE
(AWG 2009).

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


153
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Os fatores dessa alterao to pronunciada merecem anlise, de algum modo, detalhada.


Ao observar os nmeros, no relatrio de 2006, as projees de despesa apresentavam um
aumento de 11,1% do PIB, em 2004, para 20,8%, em 2050 (AWG2006, 71 e 83). Em 2009, as
mesmas projees apresentavam um aumento das despesas com penses de apenas 2,1 pontos
percentuais at 2060, quando, anteriormente, em 2006, o aumento previsto era de 9,7 pontos
percentuais, at 2050 (AWG 2009, 29).
A magnitude desta alterao foi tambm confirmada nas projees da CE, que
evidenciavam que o crescimento da despesa com penses estaria abaixo da mdia da Unio
Europeia e num ponto intermdio dos aumentos projetados para a Alemanha e a Frana, os
dois pases mais representativos do regime de penses bismarckiano (Comisso Europeia,
2010b, 26), no qual se pode enquadrar o sistema de segurana social portugus. Por
conseguinte, nestas projees, Portugal apresentava nveis de crescimento da despesa mais
favorveis do que pases como a Blgica, Espanha, Irlanda, Luxemburgo, Holanda e
Eslovnia (Pinheiro e Cunha 2007, 65).
Contudo, importante sublinhar que, j em 2007 era evidente que, para a manuteno
de Portugal no grupo dos pases de risco mdio no relativamente sustentabilidade da
segurana social, seria necessrio prosseguir com o processo de consolidao oramental
estabelecido, o que no foi conseguido, em funo da crise financeira internacional e suas
consequncias, nomeadamente a crise das dvidas soberanas, conforme provam todos os
indicadores relevantes acerca da situao econmica e social, de 2009 em diante.
Apesar da crise posterior Reforma de 2007, os dados apresentados evidenciam o seu
xito na melhoria dos indicadores de sustentabilidade do sistema pblico de penses em
Portugal, na conjuntura econmica de ento e com base nas premissas subjacentes s
projees que, poca, pareciam ser realistas.
Em relao s opes de poltica (policy), necessrio considerar que as opes de
reforma dos sistemas de penses so sempre muito limitadas (Bonoli 2001) e at
desaconselhveis. Por exemplo, se a opo fosse limitar as penses dos sistemas pblicos aos
mais desfavorecidos, generalizando as provas de recursos dos eventuais beneficirios, como
condio para aceder ao direito s penses, haveria um risco de desincentivo poupana
como forma de evitar o que poderia at ser percecionado como uma espcie de imposto
implcito sobre quem acumula riqueza, ou, no plano moral, ser considerado um efeito
perverso de beneficiar quem foi menos previdente.

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154
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Ambos os aspetos constituem um risco para a legitimidade do prprio sistema que


assenta na universalidade dos benefcios, abrangendo todas as classes sociais, conforme
Baldwin (1990) e Korpi e Palme (1998).
Talvez por isso, os mesmos autores sugiram que as despesas com promoo de PPRs
poderiam ser usadas para incentivar/garantir a universalizao do recurso quilo que, na
tipologia multi-pilar proposta pelo Banco Mundial, corresponde ao designado por terceiro
pilar, isto , esquema complementar privado de ordem individual e, portanto, no obrigatrio,
atravs da canalizao das despesas fiscais do Estado com PPRs, como eventual co-
financiamento das contribuies dos beneficirios de rendimentos mais baixos para este pilar
(Rodrigues e Pereira 2007, 405).
Sobre a questo demogrfica, porventura, a questo mais importante, no estudo de
Pinheiro e Cunha (2007), os autores referem que s faltou equacionar o problema da
fecundidade o que, com o efeito consequente na diminuio da populao ativa, a par do
aumento da esperana de vida, se traduz no agravamento do ratio de dependncia ou, numa
perspetiva simtrica, na diminuio do potencial do sistema de repartio (pay-as-you-go).
Todavia, sendo a nova frmula mais atuarial, poder-se- considerar que esta j incorporou,
ainda que parcialmente, esse efeito, na medida em que quanto mais o montante da penso for
determinado pelo esforo contributivo (equidade contributiva), menor ser o efeito negativo,
derivado da questo demogrfica, na sustentabilidade dos sistemas de segurana social. Da
que os autores considerem que, com a nova frmula de clculo das penses, o sistema ficaria
com maior imunidade, face a esse risco (Pinheiro e Cunha 2007, 64).
Ainda na perspetiva do problema pelo lado da oferta, em teoria, uma poltica de
imigrao integrada poderia ser muito mais determinante no reequilbrio do ratio de
dependncia, do que um hipottico, e muito pouco plausvel, aumento das taxas de
fecundidade. A natalidade depender mais de um conjunto de expectativas de bem-estar
crescente um futuro melhor para os meus filhos - que possa estimular a deciso de ter
filhos, do que propriamente do montante das prestaes sociais, benefcios fiscais ou
disponibilidade de equipamentos e servios de apoio famlia (Rodrigues e Pereira 2007,
405).

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155
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

A DEQUAO DAS PENSES

Evoluo do Montante Mdio das Penses

No que se refere ao impacte na evoluo do valor real das penses mdias, segundo
dados oficiais, aquando da Reforma, o Governo previa, at 2050, uma diminuio de 18,07%
no valor real das penso mdias (MTSS 2006a, 4).
Todavia, do ponto de vista metodolgico, estas previses tm sempre algumas
limitaes, na medida em que se baseiam na penso mdia, no possibilitando, por isso, a
anlise do seu impacte distributivo por diferentes nveis salariais. Em teoria, essa diminuio
da penso mdia tanto pode ser determinada por um corte na taxa de substituio dos salrios
mais elevados como dos salrios mais baixos, embora, ao nvel da equidade, tal possa ter
implicaes diametralmente opostas. Do mesmo modo, a penso mdia no permite
identificar um hipottico aumento relativo das penses mais baixas em consequncia de uma
redistribuio mais equitativa operada pelo sistema de segurana social.
Por outro lado, de salientar que, mesmo poca, as projees apresentadas acerca da
diminuio das penses reportavam-se apenas ao sistema previdencial, no considerando, por
isso, os efeitos da introduo do Indexante de Apoios Sociais (IAS), em substituio do
salrio mnimo nacional, nem das regras de atualizao para as penses no contributivas,
parcialmente compensadas com a introduo do Complemento Solidrio para Idosos46 (CSI).
A reduo do montante das penses ainda mais relevante num regime de segurana
social do tipo bismarckiano, como o portugus (Arcanjo 1991, Nunes 2005). O
estabelecimento do montante das penses em funo dos salrios, centrando-se na
manuteno do status profissional, de base corporativa, em alguns casos, leva a que as
penses no contributivas correspondam s penses mais baixas, quando, numa perspetiva de
equidade social, at pela sua prpria natureza assistencial (sujeita, inclusive, a prova de
recursos), aquelas penses deveriam ser as prioritrias, tanto pelas situaes de necessidade a
que procuram dar resposta, como pela prpria condio de vulnerabilidade dos beneficirios
dessas mesmas prestaes.

46
Ver estudos sobre eficcia do RSI e do CSI (Rodrigues 2009).

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156
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Aplicao da Frmula de 2002

Tal como j foi referido, no futuro, o nvel de rendimento assegurado pelas penses,
tambm conhecido por nvel de generosidade, depender de trs variveis fundamentais: a
evoluo da componente de formao atuarial das penses (frmula), ou seja, o nvel de
contribuies (anos de carreira e idade mnima de acesso penso) necessrio para atingir um
determinado nvel de penso; a evoluo dos salrios e desempenho do mercado de trabalho
no que se refere ao emprego; o regime fiscal de tributao dos rendimentos do trabalho e das
penses.
Ao analisar as implicaes da Reforma de 2007, importa considerar que em Portugal,
em 2006, portanto antes da Reforma, a taxa de substituio bruta das penses era de 75%
enquanto a lquida era de 91%. Com as novas regras introduzidas em 2007, a Comisso
Europeia estima que a taxa de substituio bruta diminua 19% e a lquida 20%, entre 2006 e
2046 (Comisso Europeia 2010b, 6).
Comparativamente, esta quebra de 20% na taxa de substituio das penses para um
trabalhador com perfil de carreira de 40 anos, 65 anos de idade e salrio mdio foi, em termos
comparativos, o segundo maior corte na UE, s superado pela Repblica Checa, embora as
estimativas prevejam que, apesar do corte, em 2060 a Repblica Checa ter uma taxa de
benefcio de 38% e Portugal apenas 33% (Comisso Europeia 2010b, 28).
Porm, preciso ter em conta que, considerando todo o sistema, ou seja a componente
contributiva e no contributiva, e, por conseguinte, as respetivas penses de velhice, invalidez
e sobrevivncia, Portugal apresentava um nvel de generosidade muito baixo, mesmo por
comparao com os pases do Europa do Sul, na ordem dos 46%. Avaliando as projees de
longo prazo, para o ano de 2060, constata-se que as taxas de substituio podero ser ainda
mais baixas (33%). Do ponto de vista metodolgico, importa ressalvar que esta percentagem
resulta da anlise agregada de todas as penses, tanto do sistema previdencial como do regime
no contributivo (subsistema de solidariedade), pelo que a grande diferena que se verifica,
face s taxas de substituio para um trabalhador, tpica dos regimes bismarckianos, que
oscilam entre os 65% e os 80%, , precisamente por isso, ilustrativa da dualidade do sistema
portugus (Santos 1998, Mozzicafreddo 2002).

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157
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Tabela 16: Projeo da evoluo das taxas de substituio

2040 2060
Taxas de Substituio SS CGA SS unificada
Eckefeldt (2006) 39% 66% 66%
47
OCDE (2009) S 2006 33%

Fonte: (Eckefeldt 2006, OCDE 2009).

Considerando as penses pblicas e privadas dos vinte e sete Estados-membros da EU,


mais a Noruega, apenas pases como a Irlanda (32%), Litunia (32%), Polnia (31%), Letnia
(25%) e Estnia (22%) apresentam um nvel de generosidade das penses inferior (taxas de
substituio do rendimento). Estes dados podem, assim, ser entendidos como um indicador de
divergncia ao nvel da adequao do sistema de penses no contexto da UE (Comisso
Europeia 2010b, 27).
At 2007, havia doze pases com taxas de substituio (ratio de benefcios) mais baixas
do que Portugal. Em 2060, espera-se que apenas cinco pases, quatro da Europa de Leste e os
mais recentes membros da UE, juntamente com a Irlanda, apresentem uma generosidade
ligeiramente menor (32%). No entanto, no caso da Irlanda, isto representa uma evoluo
positiva, uma vez que em 2007, o seu ratio era de apenas 27% (Comisso Europeia 2010b,
27).
Embora o declnio nas taxas de substituio lquidas seja comum a mais doze pases da
UE (ISG 2009, 17-18), no caso portugus, isso coloca um problema em aberto para os salrios
mais baixos (Martin e Whitehouse 2008, 15). Este problema tambm identificado no
relatrio anual da Associao Internacional de Segurana Social (ISSA 2010b).
No entanto, a frmula degressiva constitui uma opo de redistribuio de baixa
intensidade, uma vez que todos beneficiam da mesma frmula. A redistribuio faz-se assim
pela no incorporao da totalidade do aumento salarial, provavelmente, porque esta a nica
forma de evitar o desincentivo da diviso dos salrios e eventuais manipulaes.
Com a nova frmula de clculo das penses em Portugal, uma vez que todos pagam a
mesma taxa de contribuio sobre a totalidade do salrio, a taxa de benefcio ser superior
para os salrios mais baixos ou, inversamente, a taxa de esforo contributivo para os salrios
mais baixos ser menor, face aos restantes.

47
O relatrio da OCDE aps Reforma da Segurana Social de 2007 (OCDE 2009, 248-252), Pensions at a
Glance, no incorpora as alteraes introduzidas, uma vez que os dados de referncia so do ano de 2006.

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158
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Introduo do Factor de Sustentabilidade

O principal fator de reduo da despesa com as penses foi a introduo do fator de


sustentabilidade, pelo que importa avaliar o seu impacto.
A consequncia natural da introduo desta medida ser uma diminuio das penses
(Rodrigues e Pereira 2007, 394). No fundo, trata-se de um aumento da idade da reforma
implcito, em vez de coercivo, na medida em que permite a opo entre aumentar anos de
contribuies e respetiva diminuio do nmero de anos como pensionista, atravs do
prolongamento da vida activa48, o que, em teoria, poder permitir compensar a perda
introduzida pelo fator de sustentabilidade ou a reforma aos 65 anos de idade, com a
penalizao integral.

Tabela 17: Efeitos da aplicao do Fator de Sustentabilidade

EMV 65 anos Factor de IAS Indexante


Ano Corte % nas penses
(ano anterior em anos) sustentabilidade de Apoios Sociais
2006 17.89
2007 17.99 0.994 - 397.86
2008 18.13 0.987 0.56 407.41
2009 18.19 0.984 1.32 419.22
2010 18.47 0.969 1.65 419.22
2011 18.62 0.961 3.14 419.22
2012 3.92 419.22
2013 4.78 419.22
2014 12.34 419.22

Fonte: elaborao prpria

Com base nestes dados, at 2009, a Comisso Europeia considerava que o efeito
imediato do fator de sustentabilidade na diminuio do montante das penses tinha sido
inferior ao esperado (Comisso Europeia 2010a, 39).

48
Note-se que pode at haver uma majorao efetiva da penso, no caso de os incentivos introduzidos serem
superiores aplicao da penalizao, por via do fator de sustentabilidade. Para aferir esta possibilidade, seria
preciso estimar os efeitos dos incentivos introduzidos, face eventual evoluo da esperana mdia de vida,
data da reforma.

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159
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Porm, j em 2010,as projees indicavam que o impacto do fator de sustentabilidade


poderia, no futuro, atingir os 22,6%, at porque os dados reais, em 2010, tinham sido de 3,14,
acima das projees da CE que eram de apenas 2,5%, conforme o quadro abaixo.

Tabela 18: Efeitos da aplicao do Fator de Sustentabilidade no Futuro

2010 2020 2060


Penalizao 2.5% 7% 22.6%

Fonte: Comisso Europeia (2010a).

A concretizao destas projees dependem da reao dos beneficirios ao efeito do


fator de sustentabilidade, uma vez que estes tanto podem optar por se reformarem na idade
estatutria, sofrendo uma reduo na penso com a aplicao do fator de sustentabilidade,
como prolongar a sua carreira, beneficiando dos incentivos estabelecidos, at compensarem o
efeito da aplicao do fator de sustentabilidade. Por exemplo, uma penalizao de 1,65%, em
2009, pde ser compensada com o adiamento em cerca de dois meses da data da reforma para
um trabalhador com 40 anos de contribuies e quase trs meses, para um trabalhador com
trinta e cinco anos de contribuies. Para a sustentabilidade do sistema, esta a opo mais
favorvel (Braz 2007, 241).
J em 2014,o clculo da penalizao foi de 12 %, o que permite demonstrar que a
realidade, ainda que custa de medidas de austeridade extraordinrias, ultrapassou as
projees oficiais.
Para alm de Portugal, vrios pases como a Sucia, Alemanha, ustria, Finlndia,
Frana, Itlia e Polnia, introduziram fatores de ajustamento da evoluo da esperana de
vida, que se podero traduzir, consequentemente, num decrscimo das taxas de substituio
das penses (Comisso Europeia 2010b, 30-31)49. Porm, Portugal foi, provavelmente, o pas
que adotou o mecanismo mais avanado (ISSA 2011b).
Do ponto de vista da sustentabilidade do sistema de segurana social, o prolongamento
da vida ativa constituir, naturalmente, a opo mais favorvel (Braz 2007, 241).
Todavia este mecanismo no est isento de crticas. Segundo os autores Pedro
Rodrigues e Marvo Pereira, este fator no de sustentabilidade porque no a garante, apenas
a refora, e tambm no de controlo demogrfico porque, no mbito da despesa, apenas

49
O relatrio da Comisso Europeia de 2010 no est atualizado porque no faz referncia ao fator de
sustentabilidade introduzido em Portugal desde 2008 (Comisso Europeia 2010b, 30-31).

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160
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

controla a longevidade e no o nmero de pensionistas. Para o ser, deveria estar indexado ao


ratio de dependncia entre ativos e pensionistas (Rodrigues e Pereira 2007, 394).
Face ao exposto, aquela medida, em rigor, deveria ser antes considerada como um fator
de longevidade, uma vez que representa um congelamento da durao da penso, indexado
esperana mdia de vida aos 65 anos, no ano de 2006.
Pela sua complexidade, este tipo de medida pode at no ser considerada um corte,
mas, no mnimo, pode tambm ser entendida como o fim da expanso da responsabilidade
do sistema, em relao durao da atribuio das penses e, at mesmo, como uma rutura
face aos princpios fundadores dos sistemas de repartio, na medida em que a durao da
penso passa a depender de um critrio atuarial (nmero de anos da esperana mdia de vida)
e no de um critrio social (tempo de vida do pensionista).
Em sntese, o novo pressuposto implcito na introduo do designado fator de
sustentabilidade estabelece que todo o pensionista poder receber no mximo uma penso
durante o nmero de anos que, em mdia, um pensionista recebia em 2006. Por conseguinte,
trata-se de um dispositivo de limitao da generosidade do Estado, no que se refere durao
do pagamento de penses, sendo o custo associado ao aumento da esperana de vida
transferido integralmente, isto a 100%, para os pensionistas.
Pese embora o facto de, tal como se procurou demonstrar, o fator de sustentabilidade
constituir um efetivo mecanismo de aumento da idade de reforma, ainda que implcito e
automtico, em funo do aumento da esperana mdia de vida aos 65 anos de idade50, este
parece ser, ainda assim, um mecanismo que confere alguma liberdade de opo e
transparncia, se comparado com a alternativa imediata, que seria o aumento anual da idade
de reforma, em funo da evoluo da esperana de vida. Neste sentido, poder-se- considerar
que o fator de sustentabilidade combina um congelamento da penso com o necessrio
aumento automtico da idade de reforma e, simultaneamente, permite liberdade de opo
entre a reforma aos 65 anos de idade, com penalizao, ou o prolongamento da carreira
contributiva para compensar esse efeito. Assim, este mecanismo mais flexvel do que o
mero aumento da idade da reforma.
Portugal est, assim, mais avanado do que a maioria dos pases na UE, na forma como
implementou o aumento da idade de reforma, sobretudo, devido a trs razes: primeiro, pela
composio do fator de sustentabilidade; segundo, porque o sistema de penses dos
funcionrios pblicos tem j as mesmas regras do sistema de segurana social, pelo que tanto

50
Isto mesmo foi notcia no jornal DN (2-12-2009).

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161
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

o fator de sustentabilidade como a idade de reforma, incentivos ou penalizaes, so iguais


nos dois sistemas; terceiro, porque sendo uma questo politicamente controversa e alvo de
grandes resistncias, a introduo do fator de sustentabilidade despolitizou-a, no sentido em
que a destituiu da sua componente poltica, transferindo-a para a evoluo de um indicador
demogrfico. Por isso, contrariamente a outros pases, at crise, este no era um assunto em
discusso em Portugal, e apenas no final de 2013, a propsito da discusso do Oramento do
Estado para o ano de 2014, viria a ser retomado.

Regras de Indexao das Penses

Tendo presente as novas regras de atualizao das penses introduzidas pela Reforma de
2007, ao nvel de efeitos da sua aplicao, possvel, desde logo, antecipar trs concluses: i)
o valor das penses, em termos reais, s est garantido para as penses at 1,5 vezes o IAS -
Indexante de Apoios Sociais (1,5 x 419,22 = 628,83 Euros); ii) s se o PIB registar um
crescimento superior a 3%, que as penses com valores superiores a 6 IAS (2.512,32 Euros)
no diminuiro em termos reais; iii) as penses mais baixas, na melhor das hipteses, tero
um aumento real de 1%, pois este constitui o limite do aumento acima da inflao.
Em suma, para qualquer cenrio de crescimento econmico inferior a 3%, haver
sempre penses que perdero valor em termos reais. Pelo contrrio, uma situao de
crescimento econmico acima dos 3% permitir um aumento real das penses mais baixas e
intermdias, mas, mesmo assim, em propores sempre inferiores ao acrscimo marginal do
PIB, embora nunca um aumento das penses mais elevadas, o que na prtica, revelador de
um congelamento destas penses, que significa uma diminuio gradual ao ritmo da inflao,
j que independentemente da evoluo macroeconmica, as penses mais elevadas nunca
sero aumentadas.
Por conseguinte, e tendo por referncia o desempenho da economia portuguesa nos
ltimos 15 anos, que foi praticamente crescimento zero, se poderia prever que estas regras de
indexao das penses determinariam com uma elevada probabilidade a perda de poder de
compra de todas as penses superiores a 1,5 IAS.
Todavia, a crise financeira, logo em 2009, no ano seguinte aplicao da lei,
encarregou-se de demonstrar os limites destas regras de indexao, cegas no plano poltico, j
que de 2008 a 2012 nem crescimento econmico se registou, e com a inflao negativa, no

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162
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

ano de 2008, o Governo viu-se na obrigao de aprovar uma exceo aplicao da Lei para
evitar um corte nas penses no ano de 2009.
Assim, a oposio no Parlamento tentou uma reforma nas regras de indexao
introduzidas em 2007. O governo viria a recusar esta proposta e optou antes por uma medida
de aumento das penses de carter excecional, no sentido de assegurar a no diminuio das
penses em termos nominais. Isto constitui apenas um exemplo ilustrativo dos eventuais
efeitos decorrentes da introduo de mecanismos "automticos" em programas sociais (Carolo
2008, 13), e o mesmo pode vir a suceder para o fator de sustentabilidade.
De notar ainda que, na composio do indexante de atualizao das penses,
contrariamente Lei 35/2002, de 19 de Fevereiro, a Lei de 2007 no prev qualquer indicador
de evoluo dos salrios como parmetro para atualizao das penses. Este aspeto assume
particular importncia porque significa que entre ativos e pensionistas deixa de existir
solidariedade inter-geracional na dimenso do rendimento o aumento das penses em
funo do crescimento dos descontos sobre os salrios deixa de ser uma possibilidade, ou,
noutra formulao, os ganhos de produtividade no sero partilhados com os pensionistas
No contexto Europeu, verifica-se que Portugal o nico pas (UE-27) que apresenta
regras de indexao que combinam preos e PIB, sendo mesmo o nico pas a estabelecer o
PIB como referncia (ISG 2009, 19).
A mdio-longo prazo, o efeito deste novo mecanismo de indexao poder ser
mensurvel pela projeo da variao das taxas lquidas de substituio para um pensionista
dez anos aps a aposentao em 2046, quando se espera uma queda de 15%. Apenas trs
outros pases apresentam um maior declnio: a ustria, Grcia (-16%) e Romnia (-23%)
(idem).Contudo, em termos comparativos, a situao em Portugal parece menos grave dado o
ponto de partida, uma vez que o nvel de generosidade anterior era mais elevado.
Por fim, um aspeto muito relevante, mas que escapa anlise comparada, a questo
dos mnimos sociais. O governo criou um novo indexante, o Indexante dos Apoios Sociais
(IAS), institudo pela Lei n. 53-B/2006, de 29 de Dezembro, que veio substituir a Retribuio
Mnima Mensal Garantida (RMG), enquanto referencial determinante da fixao, clculo e
atualizao das contribuies, das penses e outras prestaes sociais do Regime No
Contributivo, designadamente, Penso Social, Penses Mnimas, RSI, e, recentemente,
Subsdio de Desemprego.
Esta mesma medida teve ainda um efeito colateral que foi o aumento da carga fiscal, em
virtude da diminuio dos patamares de referncia para a determinao da taxa de IRS a pagar

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163
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

sobre os rendimentos das penses, j que antes os escales eram definidos em funo do
SMN.

Incentivos e Penalizaes para o Adiamento e a Antecipao da


Reforma

Como compensao dos efeitos das reformas em curso, muitos pases estabeleceram
tambm incentivos para prolongamento da vida ativa e consequente adiamento da idade de
reforma. Estes incentivos funcionam, sobretudo, na base de majoraes na frmula de clculo
da penso, permitindo assim compensar os efeitos do aumento da esperana de vida. Portugal
o pas em que este incentivo maior, variando entre 0,33% e 1% por cada ms de trabalho,
alm da idade da reforma, em funo da durao da carreira contributiva, sendo mesmo o
mais generoso para trabalhadores com mais de 40 anos de carreira contributiva51 (Comisso
Europeia 2010b, 33).
No que se refere s penalizaes associadas reforma antecipada, portanto a opo
individual oposta ao prolongamento da vida ativa, nos dados comparativos apresentados pela
Comisso Europeia a penalizao apresentada de 2,5%, o que em termos comparativos seria
um dos valores mais baixos (idem). Contudo, este dado est desatualizado, uma vez que a
penalizao, em 2010, j era de 0,5 % ao ms, logo 6% ano. Alm do mais, esta penalizao
foi estendida CGA, o sistema de penses dos funcionrios pblicos.
Em virtude desta incorreo, no possvel retirar concluses sobre os dados
comparativos apresentados no relatrio. Porm, a ttulo de exemplo, repare-se que no caso
apresentado a penalizao seria antes de 12%, em vez de 2,5%, o que, contrariamente ao
apresentado pela CE, coloca Portugal numa situao fortemente penalizadora, sendo apenas
ultrapassado pela Hungria, com cerca de12,5% (Comisso Europeia 2010b, 33).
Os incentivos em causa merecero uma anlise crtica. O primeiro aspeto que pode ser
destacado a excessiva generosidade aparente, quer para quem atinge a carreira completa
antes da idade legal e decide adiar a reforma, quer para aqueles que, com mais de 40 anos de
contribuies, adiam a reforma para depois da idade legal. O segundo tem que ver com a
natureza dos incentivos, uma vez que estes tendero a beneficiar de forma enviesada as
carreiras mais longas, j de si beneficiadas pela frmula de clculo da penso estatutria, no

51
Este era o ttulo de uma notcia publicada no Jornal de Negcios (8 de julho de 2010, p. 29).

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164
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

atendendo nem variao da idade52, nem natureza do trabalho realizado. Em terceiro,


existe o risco de manipulao atravs da diminuio do salrio, depois da idade de acesso
reforma para beneficirios com mais de 40 anos de contribuies, uma vez o que incentivo
apenas se baseia na durao da carreira. Neste sentido, seria mais eficiente procurar um
mecanismo de taxas de formao crescentes em vez da utilizao de bnus mensais, como
percentagens da penso estatutria (Rodrigues e Pereira 2007, 401-403).
Contudo, verificou-se um efeito indesejado. Apesar da aparente bondade desta reforma,
no que se refere aos incentivos para prolongamento da vida ativa e agravamento das
penalizaes por antecipao da reforma, ela teve o efeito precisamente oposto, o que se
traduziu num forte aumento dos pedidos de reforma antecipada, logo no ano de 200953.
Sociologicamente, seria interessante procurar perceber se este efeito deve ser
interpretado como apesar do, ou antes em consequncia do agravamento das penalizaes.
No plano micro-econmico, inevitavelmente, qualquer anncio, ou at mera suspeita, de
uma reforma num sistema de penses, permite aos beneficirios ajustarem as suas
expectativas e, consequentemente, escolherem a opo mais favorvel. No caso da acelerao
da convergncia das regras da CGA com o RGSS, em que era sabido que todas as eventuais
alteraes determinariam uma diminuio das condies de aposentao, muitos funcionrios
consideraram que seria vantajoso antecipar a reforma, na medida em que as perdas associadas
penalizao por antecipao seriam inferiores s potenciais perdas pela alterao tempo de
servio, idade, ou mesmo frmula de clculo.
Por outro lado, importa ter presente que, tal como Nicholas Barr defendeu, dada a
incerteza sobre o futuro, os benefcios associados s penses so sobretudo uma questo de
promessa (Barr 1993, 212-213). Neste sentido, para este efeito, poder ter tambm
contribudo a falta de confiana na garantia e salvaguarda dos direitos do sistema de penses,
at porque as sucessivas reformas podem ter levado os beneficirios a preferir assegurar de
imediato a sua penso, ainda que com penalizaes.
Ambos os aspetos parecem confirmar a importncia da dimenso poltica do sistema,
sobretudo, porque a confiana constitui, porventura, o fundamento primeiro do funcionamento
dos sistemas de penses, que, pela sua natureza, implicam pagamentos de contribuies e
benefcios ao longo do ciclo de vida, desde o incio da carreira profissional at morte,
portanto, durante cerca de 60 anos, em mdia.

52
Um trabalhador com 65 anos e 40 de carreira e outro de 70, com a mesma carreira recebero a mesma
bonificao.
53
O mesmo foi notcia no jornal Dirio Econmico (26-01-2009).

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165
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

E QUIDADE DA R EDISTRIBUIO

A tabela seguinte permite uma leitura comparada do que se pode designar por efeitos
redistributivos do sistema de penses entre os principais pases. Estes dados oferecem a
possibilidade de comparar e de avaliar o impacto da Reforma de 2007, ao nvel da
redistribuio operada pelo sistema de penses, atravs do indicador taxas de substituio.

Tabela 19: Redistribuio nas penses segundo a anlise comparativa

Diferena Variao
Pases Nvel Salarial Antes Depois em pontos em
percentuais percentagem
Reformas que protegem pensionistas com menores rendimentos
Metade da mdia 56.4 59.2 2.8 5%
Alemanha Mdia 66.6 61.3 -5.3 -8%
Dobro da mdia 66.4 60.3 -6.1 -9%
Metade da mdia 79.7 76.2 -3.5 -4%
Frana Mdia 78.2 65.7 -12.5 -16%
Dobro da mdia 70.8 60.2 -10.6 -15%
Metade da mdia 75.9 73.2 -2.7 -4%
Finlndia Mdia 71.4 62.4 -9 -13%
Dobro da mdia 72.4 63.8 -8.6 -12%
Metade da mdia 51.9 63.8 11.9 23%
Reino Unido Mdia 39.8 40.9 1.1 3%
Dobro da mdia 28.3 29.2 0.9 3%
Metade da mdia 74.2 78.7 4.5 6%
Blgica Mdia 62.1 63.7 1.6 3%
Dobro da mdia 50.6 51.7 1.1 2%
Metade da mdia 86.7 95.3 8.6 10%
Repblica
Mdia 58.1 64.1 6 10%
Checa
Dobro da mdia 44.6 49.4 4.8 11%
Reformas que reforam a relao entre contribuies e benefcios
Metade da mdia 97.1 74.4 -22.7 -23%
Polnia Mdia 76.9 74.9 -2 -3%
Dobro da mdia 69.7 75 5.3 8%
Metade da mdia 76.4 66.3 -10.1 -13%
Eslovquia Mdia 75.9 72.7 -3.2 -4%
Dobro da mdia 52.2 74.9 22.7 43%

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166
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Metade da mdia 85.9 94.3 8.4 10%


Hungria Mdia 83.2 105.5 22.3 27%
Dobro da mdia 79.1 99.2 20.1 25%
Cortes nos benefcios acima do padro
Metade da mdia 98.4 90.5 -7.9 -8%
ustria Mdia 99.2 90.3 -8.9 -9%
Dobro da mdia 95.1 86.3 -8.8 -9%
Metade da mdia 99.1 74.8 -24.3 -25%
Itlia Mdia 99.1 74.8 -24.3 -25%
Dobro da mdia 99.2 77.1 -22.1 -22%
Metade da mdia 106.1 63.7 -42.4 -40%
Portugal Mdia 112 69.6 -42.4 -38%
Dobro da mdia 110.8 72 -38.8 -35%

Fonte: Zaidi 2010 com dados da OCDE 2009.

Equidade Distributiva

Em teoria, com a nova frmula de clculo das penses, que considera toda a carreira
contributiva, e com as regras de atualizao diferenciadas, consoante os valores das penses,
expectvel que a desigualdade de rendimento entre as penses tenda a diminuir.
Todavia, a reforma de 2007 assentou numa reduo do montante das penses, medido
pelas taxas de substituio, conforme a Tabela 19 (adequao) -, onde se pode constatar que
so os pensionistas quem suporta 100% dos custos decorrentes do aumento da sua esperana
de vida. Por conseguinte, isto significa um incremento do risco de pobreza para os idosos,
uma vez que, mesmo para as penses mais baixas, as atualizaes das penses em termos
reais no esto garantidas.
A atualizao de 2009 para as estimativas das atuais e potenciais taxas de substituio
tericas das penses, para o perodo de 2006-2046, evidenciam resultados regressivos para
Portugal devido s taxas de substituio para os salrios mais baixos (ISG 2009, 24).
Sendo a diminuio das taxas de substituio uma tendncia comum com outros doze
Estados membros (ISG 2009, 17-18), importa enquadrar essa diminuio na comparao com
os outros pases da UE.

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167
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Tabela 20: Efeito frmula de clculo - Anlise Taxas Substituio

Salrio (Euros) 500 1.000 2.000 5.000 10.000


TSB em % 91.84 90.59 88.65 84.54 82.27

Fonte: Elaborao prpria.

Em suma, dito graficamente que o efeito redistributivo da nova frmula varia entre
1,25 % para um salrio de 500 Euros, face a um salrio de 1000 Euro (portanto 1,25% a mais,
face a um salrio que o dobro) e 9,57% para um salrio de 10 000 Euro, ou seja 20 vezes
maior.
J do ponto de vista da classe mdia (premissa simplificadora para um salrio de 1.000
Euros), esta perder somente 1,25, face ao salrio de 500 Euros (salrio mnimo atual de 505
Euros) mas ganhar entre 3,19 % e 7,3%, face a um salrio de 2.000 e 5.000 Euros,
respetivamente.
Um dado interessante que o efeito redistributivo na determinao dos montantes das
penses depende agora apenas de dois fatores: da frmula de clculo (sistema segurana
social) e do regime de tributao das penses (sistema fiscal). De referir que at 2007, eram
trs os fatores, porque o perfil de carreira influenciava os resultados de forma regressiva,
enquanto agora a considerao da mdia de toda a carreira tende a anular esse efeito e o facto
de a taxa de formao ser degressiva contribui, ainda que modestamente, para uma correo
da desigualdade salarial, que poder ser efetiva, se for acompanhada de uma poltica fiscal
calibrada para esse fim.

Equidade Fiscal

A anlise dos dados apresentados permite concluir que, apesar da Reforma de 2007 ter
calibrado as taxas de substituio de forma mais equitativa, isto , assegurando taxas de
substituio mais elevadas para os salrios mais baixos, a anlise das taxas de substituio
lquidas permite constatar que esse efeito na distribuio invertido.
Estes mesmos dados permitem identificar que esta regressividade est associada
fiscalidade, uma vez que, desde 2002, foi implementada, pela primeira vez, uma frmula de
clculo da penso que estabelece taxas degressivas de formao da penso, em funo de
escales de rendimento, que veio substituir uma frmula igual para todos os salrios, assente

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


168
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

numa nica taxa de substituio. A demonstrao deste argumento mensurvel pela


diferena entre a taxa de substituio bruta e lquida da penso, pois as taxas de substituio
brutas so, ainda que ligeiramente, mais elevadas para baixos rendimentos.
Com a reforma de 2007, esta frmula foi generalizada a todos os trabalhadores 54. Daqui
decorre que as taxas de substituio das penses para os salrios mais baixos em Portugal
permaneam regressivas (ISG 2009, 24 e 28) e que esta iniquidade possa persistir at 2050,
uma vez que, para os salrios correspondentes a 2/3 do salrio mdio, a projeo aponta para
uma taxa de substituio lquida inferior mdia (ISG 2006, 105), embora numa situao
mais desfavorvel pelos efeitos decorrentes da crise e das medidas de austeridade.
Assim, o sistema fiscal no s regressivo, como o seu efeito superior ao da
redistribuio decorrente da degressividade da frmula de clculo.
Ainda que quase todos os pases possuam sistemas fiscais mais favorveis na tributao
dos rendimentos das penses, na comparao com os membros UE-27, Portugal apresenta um
dos piores resultados, em termos de equidade distributiva - a taxa de substituio lquida para
um pensionista que ganhe dois teros do salrio mdio 4% menor do que para um que aufira
um salrio mdio. Apenas trs pases evidenciam o mesmo padro: a ustria e a Romnia,
com o mesmo resultado, e Hungria com uma taxa 10% mais baixa, e que constitui a maior
diferena (ISG 2009, 24).
Com os dados de 2009 apenas se poderia concluir que, em Portugal, o sistema fiscal
aparentava ser, em termos relativos, mais generoso para com os rendimentos de penses
mais elevados (ISG 2009, 17), logo regressivo, aspeto que, a avaliar pelos dados mais
recentes que se referem ao ano de 2012, ainda subsiste (OCDE 2013).
No entanto, expectvel que este regime venha a conhecer alteraes. Alis, j
ocorreram algumas com a diminuio do limiar de iseno do IRS, embora esta seja a medida
exatamente oposta necessria, uma vez que tender a agravar ainda mais a situao dos
salrios inferiores mdia.
Quanto ao caso portugus, tal como j havia sido alertado no Livro Verde da Reforma
da Segurana Social (1997) e, posteriormente, demonstrado empiricamente num estudo
coordenado por Cabral (2002), as pessoas com salrios mais elevados so tambm aquelas
que iro beneficiar de penses mais altas e, estatisticamente, iro viver por mais tempo. Por

54
De modo a assegurar o respeito pelos direitos adquiridos dos trabalhadores mais antigos, a aplicao da nova
frmula feita apenas para o perodo aps 2005. O mesmo acontece para os funcionrios pblicos. Em ambos
os casos, o montante da penso ser determinado por duas componentes, uma at 2005 e outra de 2006 em
diante, cada uma com a respetiva frmula.

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


169
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

conseguinte, num sistema de segurana social de tipo bismarckiano e inspirao corporativa,


como o portugus, a lgica ser a manuteno do status profissional, o que indutor de
regressividades
Do ponto de vista da equidade na distribuio dos recursos, podem identificar-se assim
dois fatores de regressividade (Esping-Andersen e Palier 2009, 119). Por um lado, h um
efeito de aumento da taxa de substituio lquida (regressividade fiscal) da penso e, por
outro, um enviesamento que decorre das diferenas na esperana de vida, em termos de
financiamento, que se traduz numa enorme diferena, j que a penso, alm de ser mais
elevada, a durao do seu pagamento ser superior. Em suma, no plano da racionalidade
econmica significa maior despesa do Estado com aqueles que menos precisam.
Consequentemente, politicamente, parece ser muito significativo que este tipo de
iniquidade no tenha sido equacionado e, talvez por isso, nem sequer tenha sido referido,
quando a Reforma de 2007 introduziu um novo mecanismo associado esperana de vida o
factor de sustentabilidade. Este fator no constitui propriamente uma novidade, dado que,
pelo menos desde o Livro Verde (CLBSS1997), havia sido apontado como um dos principais
elementos de iniquidade do sistema de segurana social.

Regressividade das majoraes

A Reforma de 2007 introduziu uma nova regressividade associada aos incentivos para o
prolongamento da vida ativa, j que em teoria estes no so equitativos (ISG2009, 22).
Sendo aceite que as bonificaes para o prolongamento da vida ativa constituem um
incentivo para adiar a idade de reforma e, assim, uma oportunidade para neutralizar o efeito
penalizador do fator de sustentabilidade no montante da penso a receber, afigura-se tambm
evidente que a oportunidade de usufruir desta bonificao no equitativa, porque s est
acessvel a quem tiver a possibilidade de continuar a trabalhar, depois da idade estatutria de
acesso reforma.
De igual modo, a probabilidade de tal ser aceite pela entidade empregadora maior para
os trabalhadores mais qualificados, provavelmente, sero tambm melhor remunerados.
Finalmente, o adiamento da idade da reforma pode ainda provocar uma reduo do
efeito redistributivo introduzido pela frmula degressiva de clculo da penso, ou mesmo
agravar a sua regressividade na distribuio do rendimento das penses, uma vez que as

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


170
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

bonificaes relativamente generosas que foram introduzidas pela reforma de 2007,


sobretudo, se incidirem como majoraes das penses mais elevadas, tendero a anular o
leve efeito redistributivo determinado pela frmula degressiva em vigor desde 2000,
conforme quadro anterior.
De notar que, neste caso, nem sequer se est a considerar a situao dos desempregados,
cuja faixa etria dos maiores de 50 anos constitui o grupo de maior risco (INE 2013), ainda
para mais na atual situao econmico-social, com consequente aumento das restries
reforma antecipada, e at da idade de reforma (Ministrio das Finanas 2013).

M ODELO DE S EGURANA S OCIAL

A principal alterao institucional trazida pela Reforma de 2007 parece dizer respeito
unificao do sistema, j que o modelo se mantm de repartio e exclusivamente pblico,
no obstante os incentivos introduzidos para o fomento da poupana privada.
Deste modo, considerando a questo da equidade entre os subsistemas pblicos, prevista
desde a Lei de Bases de 1984, a principal implicao da reforma de 2007 consistiu na
acelerao da convergncia do sistema de penses dos funcionrios pblicos (CGA) com as
regras entretanto institudas no Regime Geral de Segurana Social (RGSS), com o deflagrar
da crise financeira mundial em 2008, que se traduziu numa crise da dvida, de 2009 at ao
presente.
A convergncia da CGA com RGSS h muito que vinha sendo defendida, pelo menos
desde a publicao do Livro Verde para a Reforma da Segurana Social (CLBSS 1997).
Nesse longo processo, tambm a Reforma de 2007estabelecia regras para uma progressiva
uniformizao55e aplicao imediata da nova frmula clculo, eliminando assim a clusula de
salvaguarda acordada em 2000, de direito de opo pela frmula mais conveniente.
Na sequncia das medidas de austeridade decorrentes da crise, em 2014, o Governo
pretende que as regras de clculo para as penses atribudas pela CGA passem a considerar

55
De modo a assegurar o respeito pelos direitos adquiridos na formao da penso dos funcionrios pblicos, o
Governo implementou uma regra que contemplar dois perodos, correspondendo o primeiro ao perodo
anterior reforma, at 2005, a frmula antiga baseada no ltimo salrio, e de 2006 at data da reforma, a
nova frmula, em funo da mdia salarial para o perodo em questo.

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


171
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

uma segunda parcela que segue as regras do regime geral da Segurana Social, mas apenas
para a proporo de descontos nos anos subsequentes a 2005, eliminando-se assim, ainda que
parcialmente e apenas para o futuro, diferenas significativas e temporalmente desalinhadas,
entre os dois regimes, no tempo de descontos, na idade e na remunerao de referncia para o
apuramento do valor da penso (Ministrio das Finanas 2013, 56-57).
Em rigor, no se tratou de uma nova medida mas, antes, de uma deciso do Governo em
acelerar a convergncia com o sistema de segurana social, que j estava decidida mas para
uma data posterior, em 2015. Esta deciso implicou principalmente trs mudanas: i) um
aumento imediato da idade de aposentao dos funcionrios pblicos para 62,5 anos (ainda
que tenha tido como efeito perverso precisamente o aumento dos pedidos de reforma
antecipada em 2010), com a promessa de aumentar para 65 (equiparao idade estabelecida
no RGSS) at 2012, em vez de 2015 (esta promessa, entretanto, no foi cumprida); ii) a
adoo do mesmo esquema de penalizao para a aposentao antecipada (0,5% ao ms, em
vez de 4,5% por ano, ou seja, mais 1,5 % de penalizao), j em prtica na segurana social;
iii) por ltimo, mas no menos importante, verificou-se uma correo menor sobre as regras
de transio de aplicao da nova frmula aos funcionrios pblicos abrangidos pelo regime
anterior, o que ps termo ao princpio do ltimo salrio, como base de clculo das penses.
Estas iniciativas consideradas de pequena dimenso, se tomadas no seu conjunto, e
considerando dados apresentados anteriormente, neste trabalho, poderiam consubstanciar a
uniformizao do regime da Caixa Geral de Aposentaes (sistema de penses dos
funcionrios pblicos) com o Regime Geral de Segurana Social (sistema de penses do setor
privado). Ora, se o pressuposto for o de que a igualdade de regimes mais justa, esta
uniformizao representa, per se, um ganho de equidade, no sentido de fairness, como foi
definida por Rawls (1993), at porque aumenta a transparncia na gesto da relao
contribuies/benefcios, a confiana poltica e a sustentabilidade financeira do sistema.
Mas houve tambm uma alterao importante em termos da solidariedade intrnseca ao
sistema de repartio (pay-as-you-go).
Com a introduo do fator de sustentabilidade, a longevidade no mais um risco do
Estado, mas, sim, dos indivduos. Ora, o que se fez em Portugal, com a Reforma de 2007, foi
precisamente calibrar o sistema pblico, de modo a imuniz-lo desse risco, uma vez que o
fator de sustentabilidade induz um benefcio definido em funo da esperana mdia de vida
de 2006. Isto tem por consequncia, a passagem de um benefcio varivel, que garantia uma
prestao at ao fim da vida do pensionista para um benefcio com a mesma garantia e
durao, mas cujo montante calibrado pela atualizao da esperana de vida no ano da

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


172
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

reforma. Nesse sentido, o benefcio como que pode ser considerado fixo, em funo desse
indicador estatstico calculado pelo INE.
Por conseguinte, uma vez que esse risco mutualizado em funo da esperana mdia
de vida, cuja variao (aumento) se reflete num ajustamento automtico da penso (corte),
representa uma iniquidade.
No que diz respeito a implicaes futuras, o efeito combinado das medidas desta
reforma, a consequente desvalorizao imediata das penses e a diminuio futura das taxas
de substituio das penses podem ser entendidas como a construo da oportunidade de
desenvolvimento do segundo e terceiro pilares. Isto mesmo reconhecido pela Associao
Internacional de Segurana Social que, no seu relatrio, menciona a Reforma de 2007 como a
base de transio para um sistema multi-pilar: The reform is expected to move the
Portuguese pension system gradually from a mainly pay-as-you-go model, with a population
heavily relying on the state-sponsored old-age pension, towards a more balanced multipillar
pay-as-you-go/capitalization pension model. As the reform will reduce the first-pillar
pensions by 10-20 per cent, (with the higher-income class touched the most), it is therefore
expected that more and more persons should turn towards both the occupational schemes (2nd
pillar) and the personal saving plans (3rd pillar) if they want to maintain their current
lifestyles (ISSA 2010b56).
Uma das concluses que se poder tirar que devido s alteraes introduzidas, o
sistema de penses em Portugal perdeu a principal vantagem de um sistema de repartio, j
que apesar da conjuntura demogrfica ser extremamente desfavorvel, e mesmo que no o
fosse, no haveria ganhos decorrentes da evoluo da populao ativa (crescimento do ratio
ativos/reformados), pois as contribuies foram calibradas em funo da nova frmula
(contribuio definida em vez de benefcio definido) e o efeito do envelhecimento
neutralizado pelo aplicao do fator de sustentabilidade. Acresce que a transio de uma
frmula de benefcio definido (assente taxa de substituio fixa do salrio pela penso) para
uma regra de clculo em funo das contribuies (em funo de uma taxa de formao da
penso, que varivel) eliminou qualquer possibilidade de solidariedade direta entre os
salrios e as penses (por exemplo, a indexao das penses a uma percentagem do
crescimento salarial anual), at porque, mesmo numa situao de crescimento econmico
superior a 3% do PIB, as atualizaes esto limitadas.

56
Disponvel em: http://www.issa.int/aiss/Observatory/Country-Profiles/Regions/Europe/Portugal/Reforms/
Portugal-to-speed-up-its-first-pillar-pension-reform

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


173
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Por tudo isto, importante ter presente que este efeito combinado da aplicao do fator
de sustentabilidade, com as novas regras atuariais da frmula de clculo, e a indexao
restritiva das penses, aquando da reforma, ainda antes das medidas de austeridade,
representa, no mdio prazo, o fim da componente social dentro do sistema de penses da
segurana social, que, por fora do processo de convergncia (uniformizao) em curso da
CGA com RGSS, representativo do todo nacional.
O alcance desta reforma tanto maior quanto at esta reforma em 2007, os sistemas de
penses funcionaram num pressuposto de garantia quase absoluta de direitos adquiridos,
segundo regras que no garantiam nem a sustentabilidade financeira nem a equidade
redistributiva, enquanto, doravante, o sistema de segurana social prev o pagamento de
penses apenas na proporo das contribuies realizadas pelo trabalhador; mesmo assim, ao
montante que for determinado por essas regras, ser ainda deduzido o equivalente aos
encargos financeiros decorrentes do aumento da esperana de vida, e a manuteno do poder
de compra das penses ao longo da vida fica apenas garantido para as penses mais baixas.
Deste modo, deixa de estar implcito um contrato de solidariedade intergeracional (Mendes
2011), embora passe a existir solidariedade intrageracional, ainda que muito tnue.
No que se refere ao plafonamento, importar notar que a Lei de Bases de 2007
representa mais do que uma continuidade da Lei 32/2002, do Governo do PSD/CDS-PP57,
na medida em que refora oponibilidade de plafonamento, ao reiterar a possibilidade legal do
plafonamento horizontal j prevista na Lei de 2002, mas ainda no introduzida, acrescentando
ainda a possibilidade do plafonamento vertical, o que constitui uma inovao no sistema de
segurana social portugus.
Em suma, a Reforma de 2007 representa um corte generalizado em todas as penses,
mas feito de forma indireta, j que se manteve a frmula e, mesmo no que respeita ao modelo
institucional, manteve a estrutura de pilar nico de repartio 100% pblica, ainda que
introduzindo possibilidade de um esquema complementar individual igualmente pblico (PPR
do Estado). Todavia, abriu a possibilidade legal para o plafonamento, tanto horizontal (limite
mximo em funo do rendimento) como vertical (segmentao contributiva por
prestaes).Ao nvel da estrutura do sistema, fica, assim, aberta a possibilidade da
constituio de um sistema multi-pilar (ISSA 2010b).

57
Por exemplo, em Entrevista realizada, o PCP defendeu que Lei de Bases de 2007 significava continuidade do
plafonamento da Lei de 2002.

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


174
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

C a p t u l o X O P r o c e s s o P o l t i c o d a R e f o r m a d e 2 0 0 7

O P ROCESSO P OLTICO DA R EFORMA DE 2007

E CONOMIA P OLTICA DAS R EFORMAS E R EDISTRIBUIO

Os progressos na literatura, no mbito do institucionalismo-histrico, tm enfatizado o


papel das instituies, no seio do jogo poltico, na medida em que estas influenciam e
modelam o poder poltico. Importar, ento, procurar compreender quais as constelaes
institucionais especficas que podero favorecer as reformas, ou como as podero direcionar.
Nesta parte do trabalho, procurar-se- analisar a Reforma de 2007, segundo o ngulo da
Economia Poltica, tentando identificar os fatores explicativos que tero permitido
implementar a Reforma e explicar os seus efeitos.
Qualquer reforma ter necessariamente implicaes em diferentes dimenses,
designadamente, as que se referem ao conflito geracional, aos impactos, ao papel do estado e
s questes de equidade. De seguida, so elencadas e apresentadas as dimenses referidas.
i) Conflito inter-geracional - Os custos, em sistemas de repartio (pay-as-you-go),
recaem sobre os trabalhadores, mas, por sua vez, o retrenchment impopular, pois,
nenhum pensionista aceita perder; o elevado montante alocado despesa com penses
suscita questes de equidade.
ii) Impactos - So muito diferenciados os impactos, devido existncia de regalias, ou
tratamento diferenciado, para determinados grupos, em detrimento de outros, mesmo
em sistemas considerados universais, conforme a idade ou grupos de pertena, de que os
funcionrios pblicos so um exemplo, pela exigncia de tratamento especial e pela
resistncia mudana,
iii) Papel do Estado - Reformar sistemas pblicos de penses tem relao direta com o
papel do Estado na garantia de apoio adequado aos idosos. No entanto, esse mesmo
Estado tem sido objeto de presso para a sua reduo, tanto por questes de ordem
financeira, como ideolgica. Ainda que seja questionvel o que se poder considerar

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


175
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

como natural alternativa, constituda esta pelos sistemas privados. Primeiro, porque a
crise financeira de 1929 foi um dos elementos chave para a instituio dos sistemas
pblicos de repartio (pay-as-you-go) (Marier 2002, 5) e, depois, porque as crises
financeiras, sobretudo a ltima, em 2008, levantam desconfianas sobre a capacidade do
setor privado para assegurar um sistema de penses.
iv) Equidade - Reformar penses levanta questes de equidade. Coloca-se, por isso, a
questo de saber se o Estado dever, atravs do sistemas de penses, procurar enderear
a correo das desigualdades decorrentes do mercado, sobretudo as que se referem ao
gnero, atendendo presso demogrfica, decorrente da queda das taxas de fertilidade.

no contexto do institucionalismo histrico que dever ser enquadrado o jogo poltico,


inerente ao processo de reforma e de distribuio de poder que lhe est subjacente (Haggard e
Kaufman2008, 182).
Por conseguinte, afigura-se ser fundamental compreender os fatores e as lgicas de cada
interveniente neste processo. Por exemplo, perceber os atores e as suas motivaes, como
que estes se comportam, tanto na competio eleitoral, como na defesa do seus prprios
interesses (Haggard e Kaufman 2008, 13-14), j que a poltica, ao contrrio do mercado, que
depende da iniciativa individual, implica uma ao coletiva (Pierson 2004, 32-33), pelo que
ser crucial procurar analisar as relaes que se estabelecem entre os diferentes intervenientes.
O poder dos diversos atores e os princpios determinantes da sua ao so intangveis,
s as eleies os permitem avaliar porque aquelas so o nico instrumento de legitimao
(Luhmann 1990). Coloca-se, ainda, a questo dos custos eleitorais que qualquer reforma
acarreta, na medida em que se poder perguntar qual o incentivo poltico para um governo,
seja ele qual for, avanar para uma reforma que ter custos eleitorais (Lindert2004).
Uma outra dimenso que se considera fundamental relaciona-se com as instncias de
veto, na literatura, usualmente, designadas por veto powers e veto players, tanto no processo
legislativo como na prpria efetividade da implementao das reformas. Desta dimenso
constituem exemplo as resistncias de grupos corporativos com forte poder, como os mdicos,
ou professores, que conseguem muitas vezes mobilizar os prprios recursos do sistema para
bloquear, ou, at, mudar a direo da reforma (Haggard e Kaufman 2008,197).
Por outro lado, no que se refere necessidade de estabelecer compromissos para a
reforma, convir ter presente que fatores como a sustentabilidade financeira e o modelo de
funcionamento dos sistemas de penses limitam, tanto as opes institucionais de reforma

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


176
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

como a capacidade para estabelecer alianas com os diferentes atores envolvidos no processo
de reforma.
No ser de estranhar, por isso, que os sindicatos do setor pblico, que, em Portugal,
so praticamente os nicos, especialmente aqueles que tm influncia institucionalizada na
gesto dos fundos de segurana social, acabem, muitas vezes, por conseguir concesses
importantes no decurso do processo de reformas das penses. Residir aqui, porventura, a
explicao para que setores altamente centralizados, como a sade e a educao, sejam
precisamente dos que se tm mostrado mais resistentes mudana (Haggard e Kaufman 2008,
200).
Segundo a perspetiva sistmica de Luhmann (1990), a democracia representa um jogo
comum de governo/oposio, o que ajuda a enquadrar a anlise das reformas, em funo das
alternativas disponveis, ou defendidas por outros atores polticos. Assim, e ao contrrio do
que vem sendo divulgado, os Estados nacionais detm ainda muito poder de reforma,
particularmente, o poder de a fazer, ou no fazer.
A poltica tambm relevante pela sua capacidade de influenciar as atitudes das pessoas
em matrias de bem-estar e, por conseguinte, os polticos recorrem a tticas especficas, a fim
de conseguirem legitimar as suas decises (Mau e Veghte 2007, 9).
Assim, e tendo presente o quadro terico enunciado por Esping-Andersen (1997, 265-
266), parece possvel estabelecer as seguintes premissas: i) s as reformas que no atinjam o
cerne do sistema podero aspirar a conseguir apoio poltico maioritrio; ii) mesmo aquelas
reformas implicam o estabelecimento de consensos e de alianas; iii) as consideraes so
vlidas, tanto para Governos de Esquerda como de Direita.
Ser pelas relaes polticas volta dos benefcios sociais, designadamente, pelo peso
eleitoral dos pensionistas, que muito improvvel que a eliminao dos princpios de
redistribuio intergeracional, ou seja, o fim do sistema de Segurana Social de repartio
(pay-as-you-go), possa conseguir uma maioria poltica (Oller 1995, 10). Assim, parece haver
reduzidas possibilidades de colocar na agenda poltica o tema da gesto das regras dos
sistemas de penses fora da esfera do Estado (Oller 1995, 11).
Para conseguirem implementar as reformas e minorar os eventuais custos eleitorais
decorrentes das reformas do Estado-Providncia, os governos sero tentados a adotar
estratgias de passa-culpas58 (Pierson 2004, Vis 2009).

58
Traduo nossa da expresso original na literatura anglo-saxnica blame-avoidance.

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


177
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Na linha das afirmaes produzidas, considera-se que algumas hipteses podero ser
colocadas. Quanto menos a reforma alterar as posies relativas dos beneficirios, menos
oposio ser de esperar. Da mesma forma, quanto maior for o hiato entre a deciso e a sua
aplicao, ou seja, quanto mais afetar os que ho-de vir a ser pensionistas, e se for de
implementao gradual, mais fcil ser de fazer passar essa reforma sem suscitar reaes
adversas suficientemente fortes que a impeam. Consequentemente, parece razovel admitir
que os cortes seletivos tendem a enfrentar maior oposio do que os cortes generalizados.
Alm dos fatores scio econmicos que ditaram a necessidade da Reforma de 2007 e
condicionaram as suas opes, importar, igualmente, ter presente o seu processo poltico de
implementao. Embora a literatura especializada, relativa s reformas do Estado-
Providncia, tenha vindo a fornecer importantes contribuies para a anlise neste domnio, o
enfoque parece ter incidido mais nas dificuldades da reforma dos sistemas do que nas
condies polticas que a implementao de reformas profundas exige. Este enviesamento
poder ser considerado expectvel, uma vez que as inmeras experincias tm demonstrado
que, tanto as questes em torno das preferncias polticas e apoio eleitoral, como os diferentes
interesses corporativos, adotam, tendencialmente, posturas de resistncia, de modo a
manterem o status quo, e respetiva posio social.
neste contexto que se pode considerar que a Reforma de 2007 foi inesperada e
tambm ambiciosa, pelo que importar procurar explicar as condies que permitiram a sua
implementao, sobretudo, tendo presentes as dificuldades que outros pases enfrentaram, e
enfrentam, ao tentarem reformar os seus sistemas de penses.
A questo que aqui se coloca, j enunciada anteriormente, decorre do que tem vindo a
ser apresentado e reside na alegada contradio entre a ousadia atribuda Reforma de 2007 e
a propenso para o conservadorismo atribudo a Portugal, levando a questionar como que,
num pas que no parece ser dado a reformas (Glatzer 1999), pode ter sido concretizada a
Reforma de 2007, a terceira, em cerca de dez anos, sobretudo, quando noutros pases, na
Europa, esse tem sido um processo to difcil.
Para procurar responder a esta questo, o presente trabalho seguir a perspetiva de
Starke (2008), segundo a qual as reformas apenas podem ser explicadas a partir de uma
constelao excecional de fatores. Da que se v procurar analisar, nesta seco, a importncia
das diferentes variveis polticas, tais como, as 'janelas de oportunidade, que permitiram a
reforma, a estratgia do governo para evitar custos polticos esperados, os fatores que a
legitimaram, entre outros.

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Taekyoon Kim (2010) argumenta que a evoluo do Estado-Providncia deve ser


considerada como um processo institucional de adaptao face s exigncias de bem-estar e
justia que decorrem tanto de problemas sociais nacionais, como de desafios econmicos e at
de transies polticas" (Kim 2010, 492). Na reforma do sistema portugus, possvel
encontrar todas estas demandas.

C ONSTELAO DE F ATORES DA R EFORMA

Para capturar a multiplicidade de fatores e condies que possibilitam e determinam as


reformas, ser relevante considerar a conjugao de acontecimentos e atores intervenientes no
processo. Por conseguinte, "the main conclusion must be it is not so much the how but the
who and when that explains retrenchment events" (Starke 2008, 210).
As reformas em Portugal tm sido muitas, eventualmente, porque so parcimoniosas e
no assentam num consenso poltico. Quando a reforma de 2002 entrou em vigor, j existiam
estudos a constatar a necessidade de reformas mais ambiciosas no futuro (Santos e Ferreira,
2002)59. Em consequncia, o no consenso constitui um elemento distintivo, sobretudo, na
comparao internacional: Portugals case is without doubt the one that, in terms of social
dialogue on retirement reform, finds it hardest to speak of a broad consensus. Fifteen years of
successive political alternations were marked by important changes in certain sectors of
pension policies (Caussat 2006, 220).
Na mesma linha de raciocnio, ser importante clarificar que, sendo inquestionvel a
gravidade e a importncia das alteraes nas projees demogrficas para Portugal, entre
2000 e 2006, designadamente, com a publicao do Ageing Report (AWG 2006), a
necessidade da reforma, em 2007, tambm uma demonstrao inequvoca do falhano das
reformas anteriores, de2000 e de 2002, sobretudo, no que diz respeito garantia de
sustentabilidade do sistema.
Sobre a Reforma de 2007, em 2014, no , ainda, possvel tirar concluses. Por um lado,
porque as medidas introduzidas visam o mdio e longo-prazo, por outro, porque a coberto da
59
Although ageing and the maturation of the system will inevitably drive the system into high deficits, the new
reformed PAYG framework will allow to create a significant time lag as well as a financial buffer needed to
adopt and to finance the transition to a perhaps more ambitious reform(Santos e Ferreira 2002, 19).

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179
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

crise, as medidas de austeridade introduzidas vm confirmar o rumo traado e, mesmo,


antecip-lo ou a refor-lo, sem colocar em causa nenhuma das medidas adotadas pelo
Governo do Partido Socialista.
No plano poltico, ser conveniente no descartar a possibilidade de esta sucesso de
reformas ter sido intencional, e at estratgica, no sentido de minorar as inmeras resistncias.
Conforme apresentado por Caussat, bem possvel que os governos, cientes das
dificuldades inerentes a qualquer processo de reforma e imaturidade do sistema, tenham
optado por reformas pequenas mas graduais, incidindo apenas sobre os parmetros do
sistema, sem, contudo, colocar em causa a sua arquitetura (Caussat 2006, 220).
Sobre a intencionalidade das reformas, ficar em aberto a possibilidade de as reformas
no terem sido mais ambiciosas porque o objetivo seria, precisamente, no afetar as bases de
apoio eleitoral dos respetivos partidos (Pierson e Hacker 2010) ou teriam um outro objetivo
paralelo, como, por exemplo, reformar a CGA.
Do ponto de vista econmico, tal como j foi referido, o problema ter residido na
necessidade de responder a um forte agravamento das novas estimativas de crescimento da
despesa social pblica, com penses, em funo do efeito cumulativo da reviso do cenrio
macro-econmico esperado, com a crise oramental desde 2002, que, entretanto, degenerou
numa crise da dvida. Esta presso ter sido tanto mais forte quanto Portugal, semelhana de
outros pases com sistemas de segurana social desenvolvidos, enfrentaria j o desafio de
reformar o seu sistema de repartio pay-as-you-go, em funo da evoluo demogrfica,
caraterizada por um forte aumento da longevidade, diminuio da natalidade e consequente
agravamento do ratio de dependncia dos idosos, os quais, dada a cobertura universal do
sistema, so tambm, na sua quase totalidade pensionistas, que, em 2011, perfaziam um total
de 3.535.422, um nmero trinta vezes superior a 1960.
Ainda no plano poltico, ser de considerar a dissoluo da Assembleia da Repblica,
no ano de 2004. Aquela dissoluo provocou eleies antecipadas, em 2005, as quais viriam a
determinar um novo Governo e uma nova orientao poltica para a reforma do sistema de
Segurana Social.
Passaremos, de seguida, anlise dos elementos antes mencionados.

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Crise multi-dimensional

Em 2004, fruto de uma inesperada crise poltica desencadeada pela demisso do ento
Primeiro-ministro de um Governo de coligao PSD-CDS/PP, Jos Manuel Duro Barroso,
para presidir Comisso Europeia, o Presidente da Repblica dissolveu a Assembleia da
Repblica, provocando a queda da Governo e convocando eleies antecipadas, no incio de
2005. O vencedor destas eleies foi o Partido Socialista, com uma maioria absoluta,
considerada indita.
Um dos principais temas de debate, durante a campanha para as eleies de 2005, foi a
necessidade de implementar reformas duras e profundas. Este dado permitir considerar que,
no meio de crise oramental crnica, a par de um fraco desempenho econmico, parecia
existir, tanto por parte dos agentes polticos, como por parte do eleitorado, uma maior
perceo da necessidade de reformas e, porventura, maior predisposio para a sua aceitao.
Refere-se aqui a crise oramental crnica e o fraco desempenho econmico, na medida em
que, desde a adeso ao Euro, e desde a transio para a Democracia, em 1974, que Portugal
no teria registado um saldo oramental positivo, situao agravada pelos dfices oramentais
de 2002 e de 2005, e aliada a uma recorrente instabilidade poltica, traduzida no facto de
apenas trs governos terem cumprido o seu mandato at ao fim, tendo o pas passado por duas
eleies e trs governos entre 2002 e 2005.
Acresce que, especificamente, no que respeita Segurana Social, considerados os
fatores enunciados, havia uma perceo do risco de falncia da segurana social, ainda que,
eventualmente, tal possa ter sido objeto de instrumentalizao poltica, no sentido do seu
empolamento, tanto para a justificar a crise oramental, como para legitimar futuras reformas
no sistema, que, inevitavelmente, acarretariam uma diminuio das condies de acesso e
nvel de generosidade das prestaes.
A sustentar o que acaba de ser exposto, podero estar os debates pblicos, na poca,
cuja discusso se ter centrado na sustentabilidade da segurana social e na sua exclusiva
dependncia das transferncias do Oramento de Estado. A tnica na dependncia do OE
acentuaria a dimenso do financiamento atravs dos impostos, omitindo que o sistema ,
principalmente, um esquema de seguro coletivo, com contribuies de empregadores e de
trabalhadores, que seriam quem financiava as penses contributivas.
Considera-se importante, porm, fazer notar que este equvoco foi aproveitado pelo
Governo, logo em 2005, para dramatizar a situao, argumentando que em 2010 o sistema no

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

seria capaz de pagar as penses. Equvocos e exageros parte, o facto que o anncio da
reforma acabou por provocar uma acelerao do ritmo de aposentaes, porventura, assente
numa deciso racional, mais com base no conhecimento da possibilidade de tirar proveito das
vantagens que o sistema ainda permitiria (idade de reforma mais baixa, taxa de substituio
mais elevada), antes das alteraes expectveis, do que, propriamente, por falta de confiana
no futuro do sistema. Como aspeto ilustrativo, bastar que atentemos na variao do nmero
de pedidos de reformas antecipadas, nos anos anteriores s alteraes, sobretudo por parte de
alguns grupos profissionais especficos, dos quais os mdicos de clnica geral do Servio
Nacional de Sade foram exemplo, tendo, depois, o Governo assegurado uma exceo para
aquele grupo profissional.
A formao de um novo Governo, sado das eleies legislativas de 2005, foi
considerada significativa por si s, dada a expectativa e predisposio para a mudana, em
funo da crise multidimensional j referida, e foi tanto mais relevante quanto representou a
primeira vitria do PS, com maioria absoluta, sendo aquela apenas a terceira vez que um
partido o conseguiu, em 30 anos de Democracia.
O sistema portugus tem pontos de veto moderados (Immergut et al. 2007, 32-33).
Assim, o novo Governo, particularmente legitimado por uma maioria parlamentar sem
coligaes, e com o apoio habitual dos sindicatos afetos UGT, parece ter beneficiado de
uma janela de oportunidade excecional, na medida em que esta situao lhe conferiria,
partida, o poder de implementar mais facilmente qualquer reforma nos setores sociais, como a
segurana social, a educao e a sade.
Um outro elemento que se considera muito significativo, e que importar, ainda, ter
presente, que existia um compromisso eleitoral para revogar a reforma da segurana social
de 2002, a qual havia sido liderada pelo Ministro da Segurana Social, Bago Flix,
independente indicado pelo CDS-PP, partido da coligao no Governo de ento. Assim, uma
nova proposta de Lei de Bases da Segurana Social foi apresentada, logo em 2006, ou seja,
menos de um ano depois de o Governo ter tomado posse, em 2005.
Se as diversas tentativas de reforma, em vrios pases, permitem que se considere que
"as penses so dinamite poltica" (Blackburn 2002), o caso portugus, em 2007, ainda antes
da crise, parecia constituir uma exceo no panorama europeu, proporcionando, por isso,
evidncia emprica sobre como fazer uma reforma profunda evitando a contestao social e,
simultaneamente, obtendo o reconhecimento internacional, como exemplo de reforma bem
conseguida.

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Por isso, ser interessante notar que, em 2009, se assistiu, pela primeira vez, em
Portugal, reeleio de um partido, cujo Governo reformou a segurana social. Referimo-nos
vitria do Partido Socialista, nas eleies de 27 de Setembro de 2009, que conseguiu ganhar
as eleies seguintes60, depois de ter encetado a reforma da segurana social.
Todavia importar, ainda, referir a importncia dos atores polticos, j que este parece
ter sido um caso em que a descontinuidade dos atores polticos no processo de reforma
(Pierson 2004, 127), poder no ter constitudo um problema.
O processo referido acabaria por ficar marcado pelas cises internas no PS (Mendes
2005, 134), j que significou a opo por uma nova estratgia de convergncia esquerda
(idem: 138), em substituio da perspetiva da reforma tcnica e independente que esteve
subjacente criao da Comisso do Livro Branco em 1996, pelo mesmo Governo, mas que,
porventura, poder, assim, ter procurado acolher as crticas que, inclusive, levaram a um
relatrio separado, culminado numa crtica acerca da no representatividade da Comisso de
atores sociais relevantes na Concertao Social, na Comisso da Reforma da Segurana
Social (Santos e Ferreira 2001, 220).
Assim, tendo presente o diagnstico e recomendaes propostas pela Comisso do
Livro Branco da Segurana Social, desde 1997, poder constatar-se que existiu um intervalo
de uma dcada, at que algumas daquelas recomendaes tivessem vindo a ser acolhidas,
aquando da Reforma de 2007, e, ainda assim, muitas das propostas no voltaram sequer a ser
discutidas, como foi o caso do plafonamento.
A descontinuidade dos atores, face a 2002 (Mendes 2005, 134) ter constitudo,
precisamente, um dos fatores que permitiu a Reforma de 2007.

Processo legislativo e competio partidria

A nova proposta de Lei de Bases da Segurana Social foi apresentada na Assembleia da


Repblica, sem, primeiro, ter sido alvo de discusso e de acordo, em sede de Concertao
Social. Este pormenor ter constitudo, desde logo, um primeiro fator de crtica, uma vez que
a proposta foi apresentada no Parlamento, sem agendamento prvio, pelo Primeiro-Ministro,

60
Ainda assim o PS perdeu a maioria absoluta, mas provavelmente isso foi causado por outras opes polticas
sobre sistema de carreiras no setor pblico, em que o debate em torno da avaliao dos professores parece ter
sido o exemplo paradigmtico.

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

num debate quinzenal sobre o Estado da Nao, e logo suscitou vrias crticas por no ter sido
levada previamente Concertao Social.
Uma das caratersticas dos pases do Sul da Europa , precisamente, o peso da esquerda
radical com representao parlamentar (Ferrera 1996). Por conseguinte, quando a proposta foi
apresentada j se esperava forte oposio da esquerda radical, que em Portugal est
representada, no Parlamento, pelo Partido Comunista Portugus (PCP) e pelo Bloco de
Esquerda (BE).
Porm, a surpresa ter vindo do PSD, principal partido na oposio e lder do Governo
que, em 2002, havia aprovado a Lei de Bases ento em vigor. Logo em 2006, aquele partido
apresentou uma proposta de reforma radical, de transio de um sistema de repartio pay-
as-you-go para um sistema de capitalizao.
Esta clivagem extrema entre as duas propostas poder ter sido crucial para o sucesso da
estratgia do Governo, pois, a proposta do PSD no era exequvel, do ponto de vista
financeiro, uma vez que ter sido considerada indevidamente fundamentada, no que se referia
a custos de transio, acrescidos da perda de receitas dos novos contribuintes, e respetivo
dispositivo de financiamento alternativo para as penses correntes, agravando o sentimento de
receio das pessoas, quanto capacidade do sistema de segurana social para assegurar o
pagamento de penses. Neste sentido, ter acabado, no s, por fortalecer a credibilidade da
proposta do Governo, como por tornar as suas opes de poltica como a nica soluo
realista disponvel.
Estes aspetos, a par da j referida maioria absoluta no Parlamento, determinaram uma
conjuntura poltica rara, com os poucos pontos de veto enfraquecidos, e sem alternativas
vlidas por parte da oposio parlamentar, o que viria a enviesar o debate poltico e a conduzir
a uma reduzida discusso pblica, em favor da proposta do Governo. Por isso, com o apoio
habitual da UGT na Concertao Social e uma maioria absoluta de apoio ao Governo no
Parlamento, apenas restaria o limitado poder de veto do Presidente da Repblica, que mais
no poderia ser do que atrasar a promulgao da lei61.
Todavia, importar, ainda, avaliar o risco de substituio poltica (Carrera, Angelaki,
Carolo 2010, 8), aqui, entendido pelo modo como os governos gerem os custos polticos
associados a medidas que podem ser lesivas do interesse de certos grupos. Se poder parecer
evidente que, em 2000, o Governo PS, sem maioria, optou por uma estratgia consensual,
conseguida custa de alteraes parcimoniosas no sistema e de negociao de salvaguardas
61
Repare-se que mesmo este poder de veto pode ser suplantado, se a proposta vetada for aprovada uma terceira
vez pelo Parlamento.

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

para certos grupos, em 2006, ainda que a conjuntura poltica econmica e social fosse
totalmente diferente, aquele Governo decidiu adotar uma estratgia unilateral, com uma
reforma ambiciosa, que implicava perdas imediatas nas penses para todos os beneficirios.

Concertao Social

Neste ponto, o objetivo ser avaliar a capacidade negocial do Governo e a forma como
lidou com a potencial oposio dos sindicatos ou outros grupos com capacidade de bloqueio
das reformas (veto players).
Para iniciar esta abordagem, considera-se pertinente comear pelo processo de
negociao. Sempre que se trata de legislao sobre matrias de mercado de trabalho e
proteo social, o Governo est obrigado pela Constituio da Repblica a obter um acordo,
em sede de Concertao Social. Nesta sede, esto representados o Governo, associaes
patronais, empresariais, a Confederao de Agricultores, do Turismo e as duas maiores
centrais sindicais, a CGTP, ligada ao Partido Comunista, e a UGT ligada ao Partido
Socialista. De referir que ser necessrio ter em conta que o papel dos sindicatos bastante
dual, j que a tendncia a UGT impor condies para subscrever acordos, enquanto a CGTP
tem adotado a posio que poderemos considerar oposta, uma vez que, at data, no
subscreveu qualquer acordo, exceo feita ao acordo assinado na vigncia do Governo de
Antnio Guterres.
Tal como seria expectvel, chegar a acordo com a UGT no ter sido difcil. Alm
disso, tendo presente a perspetiva das concesses polticas, identificada num estudo sobre as
reformas dos sistema de penses em Frana e Itlia (Natali e Rhodes 2008, 43), importar
salientar que a opo poltica do Governo em descartar o modelo multi-pilar ajudou a suavizar
a oposio sindical, dado que a proposta de 2007 foi vista como uma reforma orientada
esquerda, ao contrrio da reforma de 2002. Todavia a CGTP votou contra, alegando que no
houve oportunidade para discusso de alternativas proposta apresentada pelo Governo,
defendendo a introduo de novas formas de contribuio por parte das empresas, sobretudo,
para as que no dependem do uso de capital humano, incidindo sobre o valor acrescentado
bruto.
Apesar de a CGTP no ter assinado o acordo, este dado no viria a constituir um
obstculo, no s porque a UGT o assinou, mas, sobretudo, porque essa tem sido a estratgia

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

habitual da CGTP, como j foi referido. Assim, em 10 de Outubro de 2006, foi assinado entre
o Governo e os parceiros sociais no Conselho Econmico e Social o Acordo de Reforma da
Segurana Social.
O aspeto mais decisivo ter sido o facto de ambas as centrais sindicais assegurarem a
prevalncia da sua posio institucional, no mbito da concertao social, na medida em que a
Segurana Social em Portugal se manteve como um sistema de um nico pilar mandatrio e
de cariz pblico. Esta dimenso est em linha com a perspetiva de Natali e Rhodes (2008),
que destacaram o facto de os Sindicatos agirem com interesse prprio na defesa das suas
posies institucionais, designadamente pela obrigatoriedade da negociao coletiva, em
matria laboral, e enquanto representante exclusivo na concertao social, as quais tendero a
prevalecer sobre o interesse dos seus membros. Deste modo, enquanto o sistema for 100%
pblico a sua posio estar assegurada.
A situao de crise financeira, em 2010, acabou por confirmar as limitaes prprias da
Concertao Social, cujo papel passou a ser secundarizado, ou mesmo decorativo, uma vez
que legalmente no detm poder de veto. No fundo, aquele organismo funciona mais como
um canal de legitimao unidirecional, em favor do Governo. Este tem a obrigao
procedimental de levar as matrias discusso, em sede de Concertao Social, o que faz
questo de cumprir, mesmo que sem o tempo necessrio para a discusso, sem partilhar, em
tempo til, a documentao dos estudos subjacentes s alterao propostas, ou mesmo que as
matrias estejam j decididas. A este propsito, poder ser elucidativo verificar a situao das
medidas de austeridade extraordinrias, aprovadas em Conselho de Ministros, no dia 14 de
Maio, mas que apenas foram apresentadas Concertao Social, no dia 19 de Maio de 2010,
sem qualquer margem para negociao62.

Dificuldade em fazer Reformas - Veto players

A literatura tem-se debruado sobre as dificuldades em operar reformas nos sistemas de


penses. Sendo certo que reformas que impliquem perdas so suscetveis de gerar forte
contestao por parte dos grupos afetados (Pierson 1994), no caso da Europa do Sul, alguns
estudos sugerem ainda uma dificuldade adicional, relacionada com a incapacidade em formar
coligaes de apoio poltico, ou consensos, para executar reformas.

62
Este facto teve cobertura da imprensa, designadamente no jornal Dirio Econmico, em 19 de Maio de 2010.

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

No mbito da caraterizao do modelo de Europa do Sul, Ferrera identificou a


dificuldade de reformas esquerda, dada a representatividade percentualmente menor dos
partidos de extrema esquerda no Parlamento (Ferrera 1996, 18). Estes partidos, quase sempre
avessos a apoiar qualquer reforma dos partidos do arco da governao, acabam por disputar
entre si o protagonismo de principal opositor ao Governo. O resultado uma esquerda
dividida e sem qualquer margem para coligaes. Acresce que o poder da esquerda radical em
Portugal ultrapassa a sua representao partidria, dada a influncia que detm sindicatos
(CGTP) e autarquias, por exemplo.
Embora numa outra perspetiva, estudos empricos como o de Glatzer (1999) confirmam
a dificuldade de fazer reformas, dado o poder institucional de certos grupos corporativos.
Aqueles estudos tiveram por objeto as reformas do mercado de trabalho, em Portugal e
Espanha. Os resultados a que chegou mostram que, em Espanha, das 45 propostas de reforma
apresentadas, entre 1981 e 1996, apenas trs foram chumbadas, enquanto, em Portugal, das 26
propostas apresentadas, foram chumbadas 10 (Glatzer 1999, 106). Tambm para o caso da
Grcia e Itlia tm sido realizados alguns estudos, como os de Matsaganis (2004) e Angelaki
(2008), que, de certa forma, reforam como trao caraterstico dos pases do Sul da Europa o
carter excecional das reformas conseguidas nestes pases.
Neste sentido, a Espanha parece constituir uma relativa exceo, que importa procurar
explicar, dado o sucesso das suas reformas na segurana social e o facto de ter conseguido um
Pacto Social, nos anos 90. Segundo Chuli, o papel dos sindicatos foi decisivo para o sucesso
da reforma em Espanha, uma vez que, face gradual perda do seu ncleo tradicional de
sustentao, o operariado industrial, preferiram apoiar a reforma do Governo, em troca de
uma maior equidade do sistema, procurando, assim, alargar a sua capacidade de influncia a
um nmero muito mais vasto de trabalhadores afetos a outros setores de atividade. Esta
estratgia de representatividade de todos os trabalhadores, com preocupao pelos mais
desprotegidos, teve continuidade em fases seguintes, como por exemplo as negociaes de
medidas de conteno de custos com penses em 2001 e 2006 (Chuli, 2007b).
No entanto, o que parece ser mais relevante retirar deste elemento caraterstico que, se
as reformas so muito difceis, torna-se ainda mais complicado ocorrerem oportunidades e
condies para a realizao de reformas com um alcance redistributivo.

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Estratgia de comunicao bem sucedida

O Governo ter preparado, provavelmente, pela primeira vez, uma estratgia planeada
de comunicao, organizando reunies privadas para explicar a reforma, antes do anncio
pblico, na imprensa e televiso. O Governo tambm beneficiou da participao em debates
televisivos sobre o futuro do sistema de segurana social, nos quais aproveitou a oportunidade
para dramatizar a situao da sustentabilidade, de modo a preparar o eleitorado para a
necessidade de uma reforma dura. Estes elementos foram referidos pelos responsveis como
decisivos, por terem contribudo para, por um lado, reforar a perceo da necessidade
imperiosa de uma reforma e, por outro, promover a ideia de a Reforma de 2007ter assegurado
a sustentabilidade do sistema e a defesa do Estado Social, recorrendo inclusivamente a uma
concertao de posies com a Comisso Europeia e a OCDE, para legitimao da premissa
Defesa do Estado Social, ainda que com menos Estado e menos social nas penses.
Estes elementos empricos parecem comprovar que perceptvel a manipulao da
informao com vista ao reforo da ideia de catstrofe (Santos e Ferreira 2001, 203-205), o
que elucidativo da crescente importncia da mediatizao comunicacional no processo das
reformas (Mendes 2005,134-135).

P RINCIPAIS QUESTES NOVAS COLOCADAS

A Redistribuio como Justificao

Segundo Caussat, a explicao para o sucesso da implementao da reforma, em


Portugal, deveu-se sua garantia de salvaguarda da situao dos rendimentos mais baixos:
The importance the Portuguese pension reform process placed on the preservation and even
the enhancement of the standard of living of the most modest pensions must be acknowledged
in the context, it is true, of an elevated poverty rate in older households (19 per cent, i.e. the
highest proportion in the initial EU-15) which may have played a role in the social
acceptance of these reforms (Caussat 2006, 221-222).

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Neste sentido, a validade desta premissa enquadra-se na perspetiva ingnua. Por isso,
revelou-se fundamental analisar os efeitos da Reforma de 2007, assim como os das Medidas
de Austeridade, ao nvel da redistribuio, at porque se sabe que o sistema de segurana
social consubstancia relaes de poder, e que a coligao de interesses de certos grupos ou
classes podem ser determinantes para o apoio e a legitimao poltica das reformas (Esping-
Andersen 1990).

A Influncia da Esquerda

O caso portugus parece confirmar a premissa da coligao de Kersbergen e Becker:


"parties or unions alone had little effect and that successful social Democratization required a
configuration of strong Leftwing parties in government supported by an encompassing and
centralized trade union movement" (Kersbergen e Becker 2002, 193). Conforme j foi
referido, em 2007, a situao em Portugal reunia estes pressupostos, graas a uma indita
maioria do Partido Socialista, que assim pde legislar com o apoio da UGT, central sindical
que sempre lhe esteve afeta.
A mobilizao da esquerda, em particular, parece desempenhar um papel duplo: por um
lado, verdade que preciso haver partidos de esquerda fortes, de preferncia, em interao
com sindicatos igualmente fortes, para se conseguir implementar polticas redistributivas,
como a progressividade fiscal; por outro, os prprios sindicatos tornam-se ambivalentes sobre
a sua posio reivindicativa, para uma poltica de maior progressividade, sobretudo, se
operarem em mercados de trabalho regulamentados, em que os interesses dos insiders
dominam e tm mais poder poltico do que relevncia econmica. Nestas circunstncias,
parece ser de esperar que os sindicatos e partidos de esquerda mudem o seu comportamento e
se tornem menos interessados na defesa da progressividade fiscal (Kemmerling 2009, 82),
procurando, assim, salvaguardar a posio relativa dos seus membros.

A Posio dos Sindicatos acerca da Redistribuio

De acordo com a premissa anterior, em teoria, os sindicatos tendero a aceitar a


proporcionalidade dos benefcios em funo das respetivas contribuies, de modo a fazerem

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

prevalecer os interesses dos seus afiliados63, que precisam de manter, deixando assim as
questes redistributivas para o debate poltico com o Governo, centrado no aumento do
salrio mnimo e das penses contributivas, equivalentes ao abrigo de princpios de justia
moral, mas no distributiva. Neste sentido, tal poder ser verificado pelo facto de, nas
propostas dos sindicatos, estas reivindicaes estarem sempre abaixo dos montantes mnimos
contributivos, eventualmente, para no colocarem em risco a sua base de apoio corporativa, o
que poder tornar os sindicatos mais propensos preocupao com os salrios do que com o
desemprego, por exemplo, reforando a dualizao entre insiders e outsiders do sistema de
segurana social.
Acresce que, atendendo ao prprio papel e situao institucional dos sindicatos, estes
no parecem ser atores relevantes, a favor de reformas que visem uma maior redistribuio,
pelo contrrio, parece serem contra qualquer medida que implique convergncia com o SMN
ou teto mximo, se isso afetar os funcionrios pblicos, por exemplo.
Segundo Kemmerling, the position of Unions on progressivity is not clear any more
(Kemmerling 2009, 121-122). Afigura-se importante ter presente que, semelhana do j
referido sobre as alianas em torno do sistema, os sindicatos funcionam, deste modo, como
mediadores dos interesses contraditrios entre trabalhadores, menos e mais qualificados,
conciliando-os numa aliana implcita, por via de uma agenda reivindicativa assente no
salrio, logo ambivalente, submetida a uma representatividade institucional nica, que a do
sindicato.
Paradoxalmente, estes elementos fornecem evidncia emprica de que esta aliana
implcita dos trabalhadores de baixos rendimentos com aqueles que beneficiam da maior
proporo dos benefcios do sistema o que permite gerar uma maioria poltica de apoio ao
sistema de segurana social (Esping-Andersen 1990, Korpi e Palme 1998). No mesmo
sentido, esta situao parece conformar as premissas de Lindert (2004) sobre a disputa
redistributiva na arena politica que tende a ser desfavorvel para a redistribuio.
As entrevistas vieram revelar esta ambiguidade na posio dos Sindicatos. Assim,
parece haver alguma dualidade, na medida em que estes defendem claramente a perspetiva
dos trabalhadores, tanto no plano dos benefcios, como no financiamento, ao assumirem como
prioridade a separao entre o regime no contributivo e o contributivo. Da que,
consequentemente, a sua prioridade no seja a redistribuio, mas, antes, o aumento dos
salrios e um sistema de penses exclusivamente pblico. Porm, importar ter presente que
63
Em entrevista, um responsvel sindical considerou baixo o limite de 3.000 euros brutos para o plafonamento do
sistema de penses.

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


190
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

estes fatores so indispensveis para a sua sobrevivncia institucional. Por um lado, os


salrios so a base sobre a qual incide a cobrana de quotas sindicais, mesmo que estas no
sejam a principal fonte de receita de alguns sindicatos, e, por outro, a continuidade do sistema
pblico a nica forma de assegurar o seu papel como atores na Concertao Social, na qual
assenta a sua lgica institucional de atuao. Estes dados podero, porventura, assumir maior
relevncia, quando o nmero de sindicalizados est em forte queda e o papel dos sindicatos
comea a ser alvo de alguma contestao. Da que os sindicatos possam procurar novas
funes, como, por exemplo, a participao na gesto do fundo de penses pblico. No
parecer dos sindicatos da UGT, sobre a Reforma de 2007, consta a seguinte reivindicao:
Assegurar a participao dos sindicatos nos Fundos de Penses constitudos por via da
negociao colectiva. Nesse sentido, a UGT reafirma a necessidade de urgentemente se
proceder reviso do Decreto-Lei n 12/2006, de 20 de Janeiro, para assegurar essa
participao (UGT 2006, 27), o que parece ter sido conseguido com o Decreto-Lei n
180/2007, de 9 de Maio64.
Porm, quando se trata de discutir equidade redistributiva dos montantes das prestaes,
os Sindicatos no definem a sua posio. Por exemplo, na questo do plafonamento e
estabelecimento de limites para as penses mximas65, a posio revelada nas entrevistas
realizadas, no mbito deste trabalho, foi dbia porque embora tenham admitido a
possibilidade de estabelecer um limite mximo, no concordam com o plafonamento; sobre
um eventual mximo, consideram que trs mil euros muito baixo.

64
Decreto-Lei n. 180/2007 de 9 de Maio: O Decreto-Lei n. 12/2006, de 20 de Janeiro, transps para a ordem
jurdica interna a Diretiva n.2003/41/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 3 de Junho, relativa s
atividades e superviso das instituies de realizao de planos de penses profissionais, tendo procedido
reviso geral do regime dos fundos de penses e incrementado o nvel da proteo de participantes e
beneficirios, com base na experincia de superviso dos fundos de penses.
Para alm do tratamento unitrio dos fundos de penses, aquele decreto-lei estabeleceu, para os fundos do
segundo pilar, a previso de uma comisso de acompanhamento da realizao do plano de penses. Naquela
sede, consagrou-se que a comisso de acompanhamento integraria representantes do associado, bem como dos
participantes e beneficirios, sendo estes ltimos designados pela comisso de trabalhadores ou, caso esta no
existisse, eleitos entre aqueles.
Importa, contudo, assegurar o papel dos sindicatos atravs da sua representao nas comisses de
acompanhamento, nos casos em que o plano de penses resulte de negociao coletiva, tendo em ateno que
este tipo de negociao se assume como competncia reservada dos sindicatos e das entidades empregadoras.
Na medida em que, atualmente, existem inmeros trabalhadores que, em Portugal, so abrangidos por planos
de penses profissionais, , pois, essencial conferir aos sindicatos uma participao mais efetiva, no que
respeita monitorizao da evoluo e gesto dos planos dos fundos nas situaes decorrentes da negociao
coletiva.
65
De referir que isto j ocorre com o subsdio de desemprego, uma vez que este tem estabelecido um montante
mximo de 505 Euros.

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

No que se refere definio de penses mnimas, a questo mais complexa, uma vez
que os Sindicatos, embora admitam um limite superior para as penses, no aceitam que este
pressuposto seja aplicado s penses mais baixas, pois, defendem a salvaguarda relativa
dessas penses.
Embora este seja um dado aparentemente contraditrio, ser de procurar compreender a
sua fundamentao. De facto, nem o PCP nem os sindicatos (UGT e CGTP) esto dispostos a
assumir a defesa de uma elevao das penses mnimas, sobretudo das no contributivas,
muito menos a sua equiparao RMMG, pois, tal implicaria uma perda na posio relativa
dos seus membros, particularmente, aqueles com salrios e penses mais baixos, que, ao
abrigo de um princpio de equidade contributiva reclamam ter penses superiores queles que
tenham carreiras mais curtas ou que no tenham sequer contribudo para o sistema de
segurana social.
Do mesmo modo, os Sindicatos sero contra os impostos, na medida em que isso reduz
o rendimento disponvel para o pagamento das contribuies dos trabalhadores, mas,
sobretudo, diminui o seu poder institucional, na medida em que os trabalhadores representam
uma parte menos significativa na contribuio para as receitas.
Por conseguinte, poder-se- argumentar que o suposto princpio de equidade
contributiva constitui um eventual fator de bloqueio na defesa do aumento das penses
mnimas em Portugal por parte dos Sindicatos, os quais parece terem-se tornado incapazes de
posies reformistas universais em torno do reforo da equidade social, perante os dilemas
intrnsecos contradio do seu papel de defesa dos direitos dos trabalhadores, ou seja, das
suas obrigaes corporativas para com os seus membros.
Tambm este se poderia considerar um fator ilustrativo do efeito reprodutor da pobreza
(spill-over effect), no sentido em que os baixos salrios limitam a possibilidade de aumento
das penses sociais/mnimas, j que estas constituem dispositivos de rendimento que no
podem ser aumentados em funo de ganhos de produtividade ou afectao de poupanas em
esquemas complementares de reforma.
Tendo presente a tese de Alexis de Tocqueville, segundo a qual os Homens preferem a
Igualdade Liberdade (Tocqueville 2002), no que diz respeito s penses, poder-se- pensar
que o mais importante , precisamente, a diferenciao da sua posio relativa, cuja base de
referncia o salrio, carreira contributiva ou status profissional, o que colidir,
inevitavelmente, com a possibilidade de mais redistribuio, com vista a uma maior
igualizao das condies de vida dos membros da sociedade.

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192
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

C a p t u l o X I C a t e g o r i z a o d a s R e f o r m a s V a l i d a o d e P e r s p e t i v a s T e r i c a s e R e s u l t a d o s E m p r i c o s

XI

C ATEGORIZAO DAS R EFORMAS V ALIDAO DE


P ERSPETIVAS T ERICAS E R ESULTADOS E MPRICOS

A S M EDIDAS DE A USTERIDADE E A I MPORTNCIA DA


R EDISTRIBUIO

A implementao da Reforma da Segurana Social de 2007, cujos efeitos foram


apresentados no captulo IX, foi suplantada pelas sucessivas medidas de austeridade que, na
sequncia da crise econmica e oramental, tm vindo a ser introduzidas, desde 2010.
Neste sentido importa proceder validao das perspectivas tericas e dos resultados
empricos dos efeitos da Reforma de 2007 a partir da anlise das alteraes decorrentes das
medidas de austeridade.
Pelo que foi possvel analisar, at crise, parece poder afirmar-se que, invariavelmente,
as reformas foram conseguidas custa da salvaguarda de equilbrios frgeis e de
compromissos conservadores, e, mesmo assim, sem granjear consenso entre os diversos
atores, privilegiando a defesa do status quo, em detrimento da mobilizao em favor da
equidade da redistribuio.
Segundo a perspetiva da economia poltica, os trs fatores mais relevantes para explicar
as reformas so preferncias, restries e instituies (Kemmerling 2009, 82).
A seguir, apresentada uma viso organizada das reformas e dos fatores que
contribuem para a sua explicao.

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Tabela 21: Fatores Explicativos da Reforma

Dados empricos sobre o caso


Modelo Dimenses de anlise Premissas na Literatura
portugus

- Parte I sries acerca da evoluo


A falta de eficcia do sistema e as da despesa social.
regressividades constituem
potenciais factores polticos de - Persistncia de pobreza relativa
Regressividades
presso para a reforma do sistema entre idosos pensionistas, apesar
Welfare gaps identificadas no
de segurana social. dos progressos conseguidos.
sistema.
Melhoria da Redistribuio usada - Acrscimo da desigualdade, apesar
para legitimar aplicao de cortes. do reforo dos dispositivos de
redistribuio.

Desfazer o que os Governos


Atitudes
anteriores fizeram.
As regressividades para alm de
- Opes de modelo e
aumentarem a desigualdade, no que Ir mais alm do que PS havia feito
polticas
se refere redistribuio, limitam s em 2002.
os recursos disponveis e diminuem
propenso dos eleitores para Maioria Parlamentar (1 vez) a par
- Competio poltica
apoiarem um aumento dos nveis de uma oposio enfraquecida.
1) Preferncias e replacement risk
mnimos das prestaes.
Concertao Social garantia de
- Veto points
aprovao pelo sindicato UGT.

Insistncia na necessidade de
reforma e nas virtudes, evitando
Discurso
assim a discusso de eventuais
modelos alternativos.

- Elevado dfice oramental.


- Imperativo de controlar o
crescimento da despesa com
Sem capacidade financeira para
penses.
Factores econmicos equacionar alternativas e sem
- Qualquer aumento de impostos
margem para poder diminuir as
indirectos para financiar polticas
contribuies para o sistema.
2) Restries redistributivas ir agravar
desigualdade.

Governo recorre s projeces e


Recomendaes Processo policy learning (UE, recomendaes da UE e OCDE para
Internacionais OCDE) legitimar tecnica e politicamente a
reforma.

- Evitou discusso CPCS


apresentando primeiro a proposta no
Parceiros Sociais Conselho Parlamento.
Veto players Permanente de Concertao Social
(CPCS). - Coligao natural com sindicato
3) Instituies UGT que, partida, lhe garantia
aprovao.

Dispositivos do
- Reforma no requer mudanas
sistema de segurana
sistmicas.
social

Fonte: elaborao prpria.

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194
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

A legitimao da implementao das medidas de austeridade decorreu do compromisso


assumido atravs do memorando de entendimento com a CE, BCE e FMI (Troika), no mbito
Programa de Ajustamento Econmico e Financeiro (PAEF), que inclua o PS e o PSD,
principal partido da oposio e alternativa no arco da governao, e que viria a ganhar as
eleies aps a queda do Governo do PS em maro 2011.
O estudo da redistribuio, no mbito das medidas de austeridade, ganhou assim uma
importncia acrescida. No nico estudo comparativo conhecido sobre os impactos
distributivos das medidas de austeridade, que incidiu em seis pases Estnia, Reino Unido,
Irlanda e Grcia, Espanha e Portugal , a resposta a esta pergunta foi assim fundamentada:
The effects of the economic crisis and austerity on inequality are of great current relevance,
not only because inequality, and any driver of growth in it, matters in its own right, but also
because how the crisis is distributed has implications for the prospects for macroeconomic
recovery and financial stability as well as the political acceptability of pathways in this
direction (Callan et. al.2011, 27).
No fundo, trata-se de analisar como as polticas do Governo tomaram em considerao
as respetivas implicaes redistributivas.

A Persistncia do Problema do Crescimento da Despesa com Penses

A reforma em Portugal parece ser elucidativa do realismo perante a crise econmica e a


necessidade urgente de controlo da despesa do Estado, assumindo-se politicamente e sem
reservas o problema da despesa da Caixa Geral de Aposentaes (Portal do Governo 2014)66,
assim como a premncia em enfrentar grupos corporativos, designadamente, mdicos,
professores, por sinal os pensionistas com prestaes mais altas e em maior nmero,
confirmando assim a premissa de Lindert (2004b) sobre a relevncia do tamanho do grupo.

66
O Governo disponibilizou no seu portal um texto contundente sobre a CGA:
http://www.portugal.gov.pt/media/1279682/09-4c_O%20caso%20particular%20da%20CGA.pdf

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Grfico 14: Despesa com penses em Portugal 2010-2013 (% PIB)

Fontes: INE , extrado do ROE 2014 (Ministrio das Finanas 2013).

O crescimento da despesa, que fez de Portugal, no ano de 2013, o nono pas no mundo
com maior volume de despesa em percentagem do PIB, quando em 2012 era o dcimo, uma
consequncia do agravamento da situao social derivada da crise, combinada com um efeito
da diminuio do PIB. Esta combinao traduz-se em perda de receitas e aumento da despesa,
nomeadamente, com subsdio de desemprego, o que obriga o Governo a reforar as TOE para
este sistema e, assim, aumentar a presso financeira sobre a sustentabilidade do sistema de
segurana social.

As Opes de Poltica Redistributiva

Conforme consta do documento de apresentao do Relatrio do Oramento de Estado


para 2014, Um programa de reduo de despesa pblica deve, por isso, ser equilibrado e
desenvolver-se em vrias frentes em simultneo tendo um princpio estratgico orientador
para a prossecuo de objetivos de equidade: equidade entre trabalhadores do sector pblico e
do privado; equidade entre geraes; equidade entre os servios pblicos e os agentes
privados (Ministrio das Finanas 2013, 45).

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196
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

O Governo justificou, assim, a necessidade de enquadrar o esforo de reduo de


despesa num programa mais amplo de reviso estrutural da despesa. Surgem, neste quadro,
trs frentes de atuao integradas: i) medidas transversais Administrao Pblica; ii)
medidas sobre o sistema de penses e iii) medidas setoriais. S a atuao em simultneo
nestes trs vetores oferece garantias de uma reduo sustentada dos nveis de despesa pblica
(Ministrio das Finanas 2013,45).
Sobre a convergncia da frmula de clculo das penses da CGA com as do RGSS,
pode ler-se que foi opo do Governo repartir os custos deste ajustamento pela gerao de
pensionistas e de trabalhadores, segundo princpios de equidade inter-geracional, de forma a
poder corrigir distores especficas ou situaes de desigualdade que ainda existem no
regime de penses (Ministrio das Finanas 2013, 56).
Ainda no mesmo documento, considera-se que a medida cumpre um dever para com os
beneficirios atuais e futuros do regime de penses da CGA porque mitiga o forte
desequilbrio estrutural do regime, na medida em que reduz o valor das prestaes crescentes,
face s contribuies que se reduzem por ser um sistema fechado e porque adequa o valor das
penses ao esforo contributivo efetivamente realizado no passado e no presente pelos seus
titulares, numa perspetiva de solidariedade entre geraes (Ministrio das Finanas 2013, 58).
Ser interessante notar a importncia da equidade na justificao das reformas feita pelo
Governo: Num contexto de consolidao oramental e correo da trajetria da dvida
pblica, em que as penses representam quase um tero da despesa pblica, a referida
proposta de Lei tem como fundamento razes de equidade (...)(idem).
Por outro lado, de realar que as justificaes do Governo em torno de uma maior
equidade representam igualmente o reconhecimento poltico da iniquidade das regras da CGA
em comparao com a Segurana Social, o que j havia sido identificado, embora no plano
tcnico, pela comisso do Livro Branco da Reforma da Segurana Social em 1997, tal como
foi explicado no captulo VI.
Todavia, importar tambm ressalvar a associao implcita que feita quanto
necessidade de correo de disparidades para inverter o ciclo de endividamento, ou seja, o
Governo reconhece um problema, tanto em relao s desigualdades como
insustentabilidade de alguns dos benefcios existentes.
Por outro lado, esta medida prev a possibilidade de reverso da alterao retroativa nas
penses em pagamento, ligada recuperao da capacidade econmica do pas e do nvel de
equilbrio oramental das contas pblicas, aferidos objetivamente pelo crescimento nominal

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

do PIB e pelo saldo oramental. E, perante a possibilidade enunciada, poder-se-ia perguntar


onde ficar afinal a equidade.

A persistncia das regressividades

Assim, no estudo j citado, a principal concluso foi: Portugal is the only country with
a clearly regressive distribution, with percentage losses that are considerably larger in the first
and second deciles groups than higher up the distribution (Callan et. al. 2011, 19).
A evidncia emprica recolhida foi sustentada nos elementos a seguir apresentados, por
comparao com os pases analisados. Em Portugal, no era o dcimo decil, ou seja, o topo da
pirmide da distribuio de rendimentos, quem estava a contribuir com maior percentagem de
perda de rendimento devido s medidas de austeridade; em Portugal que mais aumenta o
risco de pobreza entre os idosos, o que era esperado, j que igualmente o pas em que o
efeito nas penses representa a maior proporo das medidas de austeridade, o que constitui
um exemplo de clara e forte regressividade no que se refere distribuio dos custos da
austeridade no rendimento disponvel dos agregados familiares, ainda que com medidas
menos severas para a populao idosa, face populao em geral, com exceo dos
rendimentos mais elevados dos pensionistas em Portugal (Callan et. al. 2011, 23-29).
As concluses apresentadas sofrem da limitao de dados que, por se referirem apenas
ao perodo de 2009 a 2011,no incluem as medidas introduzidas, desde 2012 at 2014,
aparentemente mais gravosas a avaliar pela sua maior abrangncia em nmero de
beneficirios e, consequentemente, de escales de rendimento mais baixos, conforme o
verificado pelas novas regras de aplicao da CES.
Porm, as estatsticas nacionais parecem confirmar esta situao de regressividade
crescente: O limiar de pobreza registou um decrscimo nominal de 1%, em 2011, segundo os
resultados do Inqurito s Condies de Vida e Rendimento, realizado em 2012, observando-
se uma taxa de pobreza de 17,9%, valor prximo do estimado para os dois anos anteriores. A
insuficincia de rendimento das pessoas em risco de pobreza face ao rendimento lquido
monetrio mediano (taxa de intensidade da pobreza) foi de 24,7%, com um aumento de 1,5
pontos percentuais, superior ao verificado em 2010. O contributo das transferncias sociais,
relacionadas com a doena e incapacidade, famlia, desemprego e incluso social para a
reduo da taxa de risco de pobreza, em 2011, foi ligeiramente inferior ao estimado no ano

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

anterior (7,3 pontos percentuais, face a 7,4 pontos percentuais): (...) O distanciamento entre
os mais ricos e os mais pobres continuou a aumentar ligeiramente em 2011 com um
Coeficiente de Gini de 34,5% (34,2% em 2010 e 33,7% em 2009) (INE 2013)67.
Assim, se a redistribuio regressiva, como explicar o apoio poltico ao Estado-
Providncia?
Tal como j foi referido, o sistema de segurana social consubstancia relaes de poder
e, por essa razo, a coligao de interesses de certos grupos ou classes podem ser
determinantes para o apoio e a legitimao poltica das reformas (Esping-Andersen 1990). Do
mesmo modo, os efeitos da redistribuio so reveladores do posicionamento poltico dos
atores, permitindo assim validar a respetiva explicao dos resultados: who wins and who
gets the pie? (Lindert 2004b).
Segundo a perspetiva da economia poltica, uma vez que a distribuio de benefcios do
sistema no proporcional ao nmero de beneficirios votantes, a menos que todos tivessem
o mesmo poder poltico, ou, at mesmo, domnio da informao relevante para aceder aos
benefcios, a constituio de tal maioria enviesada em funo da capacidade poltica de
alguns grupos em capturarem e fazerem prevalecer os seus interesses, tomando a seu favor
determinados benefcios (Lindert 2004b e 2007) ou impondo coligaes improvveis
Se a deciso poltica depender da gesto do equilbrio de poder, na perspetiva da
legitimao funcional (Luhmann 1990), a regressividade explica-se pelo procedimento
eleitoral que a consubstancia.
Paradoxalmente, ou no, j que, segundo a teoria da utilidade marginal, os mais pobres
so quem mais tem a perder, os trabalhadores de mais baixos rendimentos e, por conseguinte,
aqueles que esperariam um retorno mais baixo, pese embora as regressividades, tenderem a
apoiar o sistema (Oller 1995, 6). Da que os modelos de segurana social que se aliceram em
princpios de universalidade gozem de maior legitimidade poltica, por promoverem uma
aliana implcita na defesa do sistema entre classe mdia e as classes mais baixas, por os
inclurem no mesmo sistema (Korpi e Palme 1998).
Caussat (2006) parece estar certo sobre a legitimao da Reforma da Segurana Social
de 2007 em Portugal, mas, porventura, no pela salvaguarda dos rendimentos mais baixos
(perspetiva ingnua), antes, porque os mais pobres, como no tm alternativa, preferem
politicamente um sistema que lhes garanta proteo, mesmo que regressivo (perspetiva
cnica) (Lindert 2004b).
67
Disponvel em: http://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_destaques&DESTAQUESdest_boui=
156015568&DESTAQUESmodo=2

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

D O R EAJUSTAMENTO P ARAMTRICO DA R EFORMA DE 2007 AO


R ETRENCHMENT DAS M EDIDAS DE A USTERIDADE

De acordo com a literatura, a Reforma de 2007, parece ser um exemplo bem conseguido
de uma reforma paramtrica (Pierson 1998). Tal como as reformas anteriores, em 2000 e
2002, a Reforma de 2007 foi, predominantemente, uma reforma financeira. Esse argumento
pode ser justificado com alguns factos: no h mudana institucional, em termos de conceo
do sistema de segurana social; no h nenhuma evidncia de cortar os direitos sociais, em
termos de elegibilidade de risco, cobertura e acesso aos benefcios previdencirios; as novas
medidas sero introduzidas de forma gradual, garantindo um perodo de transio. Esta
situao viria a ser radicalmente alterada, mas pelas medidas de austeridade entretanto
impostas pelo Governo, e no pela Reforma propriamente dita.
Na sequncia do que vem sendo exposto, revestir-se- de importncia proceder tambm
avaliao do saldo entre as reformas apresentadas e as implementadas, identificando os
respetivos mecanismos de aprovao e rejeio, ou seja, os veto-players (Immergut et al.
2007).
Ainda que no caiba aqui a discusso sobre o significado poltico dos acrdos do
Tribunal Constitucional, designadamente no que diz respeito posio de prevalncia do
princpio da proteo da confiana (ou dos direitos adquiridos) sobre o princpio da igualdade
na anlise da convergncia das regras de penses da CGA com o RGSS, parece
inquestionvel a emergncia do Tribunal Constitucional como novo veto player. Acresce que
tal acarretou consequncias ao nvel das opes polticas e at da equidade, conforme so
exemplo as medidas que no foram objeto de veto. Essas medidas referem-se ao aumento da
idade de reforma para os 66 anos, a par da suspenso da possibilidade de reforma antecipada,
mesmo com penalizao, alterao do ano de referncia do fator de sustentabilidade,
aplicao da CES e da sobretaxa de IRS.
Para validao das premissas tericas de categorizao das reformas, o aspeto mais
relevante a considerar, do ponto de vista institucional e poltico, sero as inovaes
introduzidas pela Reforma de 2007 em Portugal, que esto em linha com as reformas em
curso nos pases mais desenvolvidos e com os sistemas de segurana social maduros
(Comisso Europeia 2010b), tendo tido como objetivo reforar a sustentabilidade financeira

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200
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

do sistema, para reduzir os desequilbrios oramentais e as regressividades atravs do reforo


da equidade da redistribuio.
H treze anos atrs, Pierson (2001) considerava o Estado-Providncia como uma ilha
de estabilidade, e sem sinais de convergncia com a verso minimalista do modelo de
proteo social americano. Numa perspetiva oposta, Heimerijck (2008) considera que os
sistemas tm mudado muito, em diferentes dimenses, mas que fundamentalmente se trata de
um processo de recalibrao, sem mudar a essncia do sistema, nem o papel do Estado
enquanto seu garante. Um outro autor, Fernandez (2008), refere-se, ainda no reforma,
como compromisso de uma batalha que no pode ser ganha, pois, todos os grupos tm a
perder, preferindo assim a reproduo do sistema.
Porm, convir verificar se as reformas significam uma eroso dos ganhos polticos
decorrentes da democratizao (Myles 2002), com particular nfase para o questionamento da
universalidade da atribuio de penses e/ou da sua lgica de reproduo do salrio, como
caraterstico nos sistemas de segurana social de cariz bismarckiano, como o caso
portugus.
Segundo a perspetiva do institucionalismo-histrico, parece possvel identificar dois
falhanos polticos cruciais (Esping-Andersen 1997, 265). O primeiro relativo ao insucesso
das tentativas para desmantelar o Estado-Providncia, conforme se pode verificar pelo estudo
das reformas de Reagan e Thatcher (Pierson 1994), apesar das alianas de apoio poltico e das
agendas liberalizantes. O segundo insucesso refere-se ao facto de ainda no se ter verificado
a emergncia de uma coligao poltica vivel, capaz de propor e conseguir apoio poltico do
eleitorado e de grupos de interesse, para uma alternativa ao Estado-Providncia (Esping-
Andersen 1997, 265), embora se tenha verificado um longo perodo de debate sobre os seus
limites e tenha surgido a crise econmica, cuja severidade dos impactos s no foi mais
gravosa, graas ao efeito estabilizador automtico dos dispositivos caratersticos do Estado-
Providncia.
Apesar do problema da varivel dependente (Clasen e Siegel 2007) que traduz bem a
dificuldade na concetualizao e operacionalizao de uma medida das transformaes do
Estado-Providncia.
Todavia, j antes, Paul Pierson tinha identificado algumas destas fragilidades tericas,
presentes em muitos estudos, que consideram ser possvel medir as transformaes do Estado-
Providncia a partir de uma nica escala, que varia entre o "crescimento" e o
"desmantelamento" (Pierson 1998). Como alternativa, tal como foi referido anteriormente,
prope que a varivel dependente transformao do Estado-Providncia seja definida a

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201
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

partir de trs dimenses: i) Remercadorizao, atravs do reforo do papel do mercado de


trabalho, isto , reforo do clculo atuarial das penses, doravante, mais dependentes das
contribuies realizadas e do salrio mdio e, por conseguinte, maior abertura participao
do setor privado; ii) Conteno de custos, na perspetiva de manter os oramentos equilibrados
atravs de polticas de austeridade, incluindo reduo do dfice e reforo da tributao fiscal;
iii) Recalibragem, como tentativa de ajustamento dos dispositivos de proteo social
existentes, face aos novos desafios e expectativas da sociedade.
O problema que numa Reforma como a de 2007 se pode encontrar evidncia emprica
para todas estas dimenses: remercadorizao, pelo reforo da contributividade da frmula e
incentivos ao prolongamento da vida ativa e subscrio de planos de poupana de reforma
individuais; conteno de custos, pela convergncia da CGA com o RGSS, pelo aumento da
penalizao por reforma antecipada, pelas novas regras de indexao e substituio do SMN
pelo IAS, como referncia para determinao das prestaes sociais; recalibragem, pela
introduo do fator de sustentabilidade para neutralizar o efeito decorrente do aumento da
esperana de vida.
Neste sentido, afigura-se como fundamental procurar categorizar as reformas em curso,
no sentido de verificar se h retrenchment da segurana social.Os estudos de Starke (2008)
representam um avano significativo, designadamente, acerca do retrenchment: welfare state
retrenchment as a political decision to reduce the level of social protection guaranteed by the
state (Starke 2008, 13). So as seguintes as dimenses que o autor apresenta: reduo da
generosidade dos benefcios e/ou da sua durao; reforo das condies de elegibilidade;
restries na cobertura, no que se refere aos beneficirios.
As medidas de austeridade introduzidas visaram uma reduo intencional, imediata e
generalizada dos rendimentos, aplicando cortes diretos nos salrios dos funcionrios pblicos
em simultneo com o aumento da carga fiscal sobre todos os rendimentos, incluindo das
penses e prestaes sociais.
O resultado foi uma quebra no rendimento real das remuneraes do trabalho de 10%,
entre 2010 e 2013, que no caso do setor Estado foi de cerca de 24% (Banco de Portugal
2014).
Concretamente sobre as penses, a introduo da Contribuio Extraordinria de
Solidariedade (CES) constitui o exemplo de um corte acentuado, entre os 3,5% e os 10%,
com preocupaes de equidade, na medida em que afecta sobretudo os rendimentos mais
elevados, a alterao da base de clculo do fator de sustentabilidade de 4,78% para 12,34%,

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202
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

de 2013 para 2014, assim como a no atualizao nem das penses nem do IAS, constituem a
evidncia de uma reduo da generosidade e durao dos benefcios.
Relativamente ao reforo das condies de elegibilidade, o aumento da idade de
reforma para os 66 anos, no ano de 2014, e todas as alteraes nas prestaes do subsistema
de solidariedade representam uma diminuio do acesso a essas prestaes.
Por ltimo, e porventura o aspeto mais relevante, importar analisar os efeitos das
medidas de austeridade, ao nvel das restries na cobertura das prestaes sociais. Na tabela
seguinte so apresentados dados do nmero de beneficirios das principais prestaes sociais,
que no penses, onde visvel um decrscimo acentuado, sobretudo no RSI, por sinal, a
prestao social mais vocacionada para diminuir a severidade da pobreza (Rodrigues 2009).

Tabela 22: Nmeros de Beneficirios de algumas Prestaes

Variao
2009 2010 2011 2012
2012/2009
Parentalidade 178.003 178.888 167.490 -5,91
Abono de Famlia
1.821.747 1.357.524 1.300.533 -28,61
(n. de crianas e jovens)
Desemprego 599.239 560.608 653.504 9,06
Doena 546.113 550.988 495.705 -9,23
Complemento Solidrio para
232.818 246.656 248.761 244.895 -0,71
idosos
Rendimento Social de Insero
192.249 206.607 172.963 160.308 -22,41
(n. de famlias)

FONTE: Instituto de Informtica, I.P., "Estatstica da Segurana Social" - Dados provisrios.

Por fim, convir verificar se as reformas significam uma eroso dos ganhos polticos
decorrentes da democratizao (Myles 2002). Mesmo com a implementao das medidas de
austeridade, e apesar da severidade dos seus efeitos, que consubstanciam um retrenchment do
sistema de segurana social, difcil sustentar evidncia do questionamento da universalidade
da atribuio de penses e/ou da sua lgica de substituio do salrio, como caraterstico
nos sistemas de segurana social de cariz bismarckiano, como o caso do portugus.
Pelas razes apresentadas, o mais importante parece ser o facto de a crise, tal como a
reforma do Estado-Providncia, continuar a pressupor o Estado como interventor principal, tal
como Keynes defendera, ou no fosse isso a Poltica (Judt 2011, 417-437).

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

C ONCLUSES

O percurso deste trabalho, ao longo das trs partes que o constituem, traduziu-se na
descoberta da centralidade da relao entre despesa e redistribuio. Apesar de a anlise da
redistribuio no ter sido o objetivo principal deste estudo, ela acabou por ser o fio condutor
que perpassa as trs partes, na medida em que foi sendo alimentada pelos resultados da
evidncia emprica, desde a evoluo histrica das instituies de Previdncia Social e o
decorrente crescimento da despesa social e da componente financiada pelo Estado (TOE), at
s suas implicaes na sustentabilidade da despesa ena equidade da redistribuio. Estas
ltimas viriam a determinar a necessidade da Reforma de 2007, na sequncia das reformas de
2000 e 2002, e respetivos efeitos, ao nvel dos montantes e redistribuio do rendimento das
penses, com implicaes favorveis, do ponto de vista do controlo do crescimento da
despesa.
Por outro lado, no plano poltico, a redistribuio tem sido um argumento poderoso na
justificao dos Governos para as reformas, embora se tenha constatado, de forma que se
considera deveras surpreendente, que a otimizao da equidade redistributiva do sistema no
tenha sido sequer uma preocupao, quanto mais uma prioridade, no mbito da Reforma
2007, no obstante os efeitos positivos de algumas das medidas introduzidas, confirmando
que a sustentabilidade ter prevalecido sobre a equidade, enquanto fator determinante da
reforma.
Para explicar a persistncia de regressividades, no que se refere Redistribuio,
afigura-se necessrio ter presente as concluses sobre o desempenho redistributivo do
sistema, para ento se poder avaliar at que ponto o sistema est preparado para responder aos
desafios que se colocam ao Estado-Providncia, em geral, e aos sistemas de segurana social,
em particular.
O problema da desigualdade da sociedade portuguesa (Cabral 1999, Barreto 2000,
Rodrigues 2007) era j conhecido, quando se encetou este trabalho de investigao. Porm,
considera-se que o presente trabalho ter constitudo um contributo relevante, ao investigar
aquele problema a partir do prprio sistema de segurana social, designadamente, pelos
efeitos das regras de acesso e frmula de clculo das penses que alteram a distribuio do
rendimento na passagem reforma.

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204
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

A anlise empreendida sobre a evoluo do sistema de segurana social, na perspetiva


do institucionalismo histrico, assentou na combinao entre a anlise dos progressos
institucionais, baseada nos diplomas legais relevantes, a recolha de informao estatstica e a
elaborao de sries inditas, aqui apresentadas, acerca da despesa social. Estas dimenses,
que possibilitaram uma maior preciso na anlise do crescimento da despesa social e,
sobretudo, da sua composio e financiamento, permitiram uma leitura mais sustentada da
evoluo da segurana social em Portugal, bem como da despesa social pblica, ou seja da
despesa do Estado.
Embora no constitua propriamente uma novidade, sobretudo, se atendermos aos
trabalhos de Lucena (1976, 1982), na identificao das singularidades do caso portugus, face
tipologia dos regimes aceite na literatura sobre o tema (Esping-Andersen 1990), o fator
determinante parece ser a lgica corporativa, com os elementos de continuidade institucional
j conhecidos (Carolo 2006) a poderem ser agora validados, em funo do facto de o
crescimento da despesa social se verificar de forma consistente desde o Estado Novo (Carolo
e Pereirinha 2010).
Por conseguinte, o desenvolvimento da segurana social em Portugal parece ser mais
bem explicado por uma perspetiva funcionalista do que por uma perspetiva poltica,
contrariamente ao que tem sido a corrente dominante na literatura cientfica sobre o tema.
Com estes elementos foi, ento, possvel uma aproximao do que se poder designar
por legado social (Haggard e Kaufmann 2008) da Reforma de 2007. Ter ficado, assim,
demonstrado que o sistema de penses foi o principal fator de crescimento da despesa social
com o sistema de segurana social, o que teve repercusses no nvel de despesa social pblica.
Por outro lado, relativamente redistribuio, a anlise histrica veio confirmar que o
aumento da despesa social tende a favorecer tenses em torno da equidade (Esping-
Andersen1997, 263), conforme se poder verificar pelas regressividades identificadas.
Numa primeira anlise da redistribuio operada pelo sistema de penses, verificou-se
que, atravs da anlise das taxas de substituio brutas e lquidas (objeto de validao no
Captulo IX), na passagem reforma, a desigualdade de rendimento salarial, ao invs de ser
mitigada pelo sistema de segurana social, acabava por ser agravada, em funo das
regressividades associadas frmula de clculo das penses, da considerao dos melhores
anos e at do regime fiscal que lhe aplicvel. Estes aspetos, alis notados na comparao
internacional (OCDE 2008), constituem um contributo, ainda que modesto, para a
compreenso do fenmeno da desigualdade de rendimento em Portugal, desde o trabalho

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


205
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

pioneiro de Pereirinha (1988), at aos estudos atuais mais relevantes, com destaque para
Rodrigues (2007).
Igualmente relevante se considera a constatao da persistncia de certas
regressividades, apesar de conhecidas e das recomendaes preconizadas, como sejam a
variao das taxas de substituio das penses, em funo dos escales de rendimento, e a
uniformizao nas condies de acesso e de clculo da penso de reforma entre CGA, RGSS
e outros regimes especiais, o que tornou necessria a anlise do processo poltico, em torno
das reformas e da redistribuio.
Ficou tambm evidente que, tal como o preconizado por Lindert (2004), quanto maior a
desigualdade numa sociedade, maior ser a concentrao do poder poltico de certo(s)
grupo(s) que, assim, ficam habilitados a definir as regras do sistema de segurana social em
funo dos seus interesses. Este facto traduzir-se- numa captura de uma maior proporo dos
benefcios em seu favor, pelo menos, em termos relativos, o que constitui uma explicao das
regressividades.
Uma vez que a perspetiva apresentada anteriormente contraria as teorias que defendem
que quanto mais desiguais forem os pases, maior ser a propenso para a redistribuio -
perspetiva ingnua , a anlise da redistribuio na segurana social representa um novo
contributo para a explicao da reproduo, e agravamento, da desigualdade em Portugal.
Sem contrariar a anterior, a perspetiva cnica complementa-a, j que atendendo
institucional, a diferenciao de benefcios, em funo de uma base corporativa (criao da
CGA, em 1929, e Lei das instituies da Previdncia, 1935), originou iniquidades que
perduraram desde as origens do sistema at hoje, como o caso da CGA enquanto esquema
de penses prprio dos funcionrios pblicos e as inmeras possibilidades de acumulao de
penses que no foram regulamentadas.
A anlise emprica da Reforma de 2007, empreendida na Parte 3, permitiu confirmar
que a preocupao com a sustentabilidade foi o seu fator determinante. O pressuposto da
anlise consistiu na identificao dos fatores determinantes da reforma para, assim, ser
possvel avaliar, a sua coerncia, em funo da anlise do problema do crescimento da
despesa social, assim como da equidade redistributiva da componente de despesa com
segurana social que cabe ao Estado despesa social pblica -, dimenses essas que foram
analisadas na Parte 2.
Portugal conseguiu o que se poder considerar a proeza de ter implementado trs
reformas da segurana social no espao de sete anos (2000, 2002 e 2007), seguidas de um
conjunto de medidas de austeridade, desde 2010 at 2014, por ora, na sequncia do PAEF.

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Assim, no que se refere aos efeitos da Reforma de 2007, foi possvel apresentar evidncia
emprica, relativamente aos efeitos da aplicao das novas medidas, para o perodo entre 2008
e 2013. Demonstrou-se que, tal como seria de esperar, o efeito no que se refere melhoria da
sustentabilidade da segurana social, a mdio e longo prazo, foi muito relevante.
As razes para o sucesso do cumprimento deste objetivo devem-se, sobretudo, ao facto
de o Governo ter adotado uma estratgia efetiva para neutralizar todas as fontes de aumento
da despesa com penses. Relativamente variao dos salrios ao longo da carreira, foi
introduzida uma nova frmula que considera a mdia de toda a carreira, para anular o efeito
da variao dos salrios ao longo da carreira; o fator de sustentabilidade, para anular o efeito
do aumento da esperana de vida dos pensionistas; novas regras de indexao diferenciadas
por escales de rendimento e em funo do desempenho econmico (PIB e IPC), para
controlar as presses para o aumento das penses; a generalizao da nova frmula para todos
os novos pensionistas, atravs da acelerao da convergncia da CGA com RGSS, a fim de
reforar a componente atuarial (contributividade) no clculo das penses; o aumento da idade
da reforma (2014), para controlar a deteriorao do ratio ativos/pensionistas.
O sucesso do cumprimento deste objetivo ainda mais relevante se forem tomadas em
linha de conta as projees demogrficas que, em 2006, colocavam Portugal numa situao de
risco elevado face ao envelhecimento (AWG 2006). Esses riscos foram relativamente
neutralizados com as medidas da Reforma de 2007, conforme demonstrado no relatrio
posterior (AWG 2009).
No entanto, a adequao (generosidade) parece ser o ponto crtico desta reforma, face
acentuada diminuio das taxas de substituio das penses, uma vez que, tal como foi
explicitado, os custos decorrentes do envelhecimento passam a recair sobre os pensionistas
Relativamente equidade da redistribuio, emergiu uma outra contradio que se
prende com um reforo da redistribuio nos diversos dispositivos (frmula clculo, regras
dos aumentos, complementos com provas de recursos), a par da aplicao universal do fator
de sustentabilidade. Esta aplicao agrava a regressividade, associada ao pagamento da
penso, bem como a persistncia da iniquidade, associada ao sistema fiscal, tambm das
penses. no esquecendo, ainda que tal no tenha sido objeto de anlise nesta investigao.
Foi ainda possvel apresentar uma simulao dos efeitos redistributivos da nova frmula
de clculo das penses, na qual se demonstrou o efeito positivo da frmula degressiva sobre
os rendimentos mais baixos. Esse efeito positivo foi comprovado pela comparao das taxas
de substituio brutas, que, pela primeira vez, so decrescentes, em funo do aumento dos

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


207
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

salrios, ou seja, so mais elevadas para os salrios mais baixos, o que representa um
inequvoco ganho de equidade, face regra anterior.
Em funo dos resultados anteriores, evitando a perspetiva cnica, pode-se concluir que
o efeito redistributivo entre um salrio de quinhentos euros e um de dois mil euros, calculado
pela diferena entre as taxas de substituio brutas, de apenas 3,19%, sem prejuzo do ganho
de equidade decorrente da introduo da nova frmula de clculo degressiva. Mesmo que a
comparao se faa entre o mesmo salrio de quinhentos 500 e um de dez mil, seguindo a
mesma metodologia, a diferena de 9,57%. Acresce que para um salrio de topo, acima dos
cinco mil euros, as majoraes decorrentes do prolongamento da carreira contributiva em
mais doze meses permitem obter taxas de substituio brutas das penses superiores s dos
salrios de quinhentos euros na idade estatutria de reforma.
Considera-se este aspeto particularmente elucidativo acerca das possibilidades de
compensao dos efeitos da sua aplicao, que, naturalmente, no sero iguais para todos,
tendendo a privilegiar trabalhadores mais qualificados, e, dentro destes, aqueles cujo vnculo
laboral no permite despedimento (funcionrios pblicos). Esta poder mesmo vir a constituir
uma nova regressividade no sistema de penses, a juntar j mencionada regressividade do
sistema fiscal.
Face ao exposto, no por isso de estranhar que os dados da OCDE continuem a
evidenciar regressividade das taxas de substituio nas penses, pois os salrios mais baixos
continuam a ter uma taxa de substituio lquida proporcionalmente inferior aos restantes, no
obstante a implementao de uma frmula de clculo degressiva, desde 2002. Esta situao
contraria o princpio elementar de justia rawlsiana que, aplicado ao sistema pblico de
penses, significaria que os rendimentos menores beneficiariam de taxas de substituio
superiores em termos relativos, face a salrios mais elevados. Assim, apesar dos dispositivos
de redistribuio existentes, a anlise das taxas de substituio lquidas permite demonstrar
que o sistema de penses no se limita a reproduzir, na passagem reforma, as posies
relativas na escala da distribuio de rendimento salarial,.mas antes as agrava no caso dos
menores rendimentos.
Por conseguinte, a comparao entre as taxas de substituio brutas e lquidas das
penses constitui uma nova evidncia da regressividade fiscal muito relevante, na medida em
que pode anular, ou at inverter, os efeitos redistributivos da nova frmula, embora tal no
tenha constitudo o objeto de estudo do presente trabalho.
Do mesmo modo, atendendo a que a aplicao do fator de sustentabilidade igual para
todos, h que concluir que no neutro, mas sim regressivo, pois, representou um

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208
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

agravamento da iniquidade que se prende com a durao do pagamento das penses, dado que
a esperana de vida aos 65 anos no igual para todos e existe uma correlao positiva entre
nvel de rendimento e esperana de vida (Cabral 2002, Myles e Andersen 2008). No entanto, a
penalizao decorrente do aumento da longevidade calculada a partir da mdia, o que
significa que, pese embora as diferenas referidas, ser aplicada a todos os novos pensionistas
uma taxa nica, igual para todos. Isto contraria igualmente o efeito redistributivo resultante da
nova frmula degressiva de clculo da penso, razo pela qual a OCDE passou a incluir um
indicador de wealth referente despesa com pagamento das penses (OCDE 2013).
Sobre as transformaes operadas ao nvel do sistema, a anlise permitiu constatar que,
embora a Reforma de 2007 no tenha provocado qualquer alterao ao nvel do sistema
institucional, designadamente, a introduo do plafonamento ou transio para um esquema
multi-pilar, operou uma transformao profunda na lgica do sistema. Este passou de um
modelo de clculo das penses de tipo benefcio definido para um modelo de contribuio
definida (penso varivel) atravs da aplicao da frmula de 2002 conjugada com o fator de
sustentabilidade, desde 2008.
Relativamente s opes de polticas (policy), a introduo de uma frmula degressiva
de taxas de formao da penso (contribuio definida), em substituio da anterior frmula
universal de substituio (benefcio definido), determinou um efeito redistributivo em favor
dos rendimentos mais baixos; pela primeira vez, as taxas de substituio so maiores para os
rendimentos mais baixos.
Tambm do ponto de vista da legitimao poltica, esta opo surge como vantajosa, na
medida em que o carter universal da nova frmula, ao invs do plafonamento, tem a
vantagem de diminuir os incentivos para abandonar o sistema contributivo de segurana
social. Assim ricos e pobres mantm-se dentro do mesmo sistema, na linha do argumento
em favor do universalismo (Korpi e Palme 1998), que defende que os sistemas universais so
mais eficazes no combate pobreza e, concomitantemente, gozam de maior apoio eleitoral.
Todavia, na Reforma de 2007, o principal mecanismo de ajustamento foi a aplicao do
fator de sustentabilidade em funo da esperana de vida para todos os pensionistas. Sendo
universal, no neutro, regressivo, dadas as diferenas comprovadas pela correlao
positiva entre aumento do rendimento e da esperana de vida.
Todavia, o fator de sustentabilidade tem tambm implicaes ao nvel da racionalidade
institucional do modelo de repartio (pay-as-you-go), porque a opo por este mecanismo
(individual), em detrimento de um eventual ratio de ativos sobre pensionistas (old-age
dependency ratio), anula a vantagem intrnseca aos sistemas de repartio (Rodrigues e

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209
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Pereira 2007), que reside na redistribuio inerente ao modelo de seguro coletivo entre ativos
e pensionistas e ao facto de haver mais ativos do que beneficirios no sistema de segurana
social.
Estes aspetos parecem consubstanciar uma menor responsabilizao do Estado no
financiamento, racionalidade do sistema de penses, agora mais atuarial e, por conseguinte,
menos social. Pesem embora as vantagens inerentes correo de alguns dos mecanismos
regressivos, considera-se estar em curso a substituio gradual da lgica de coletivizao do
risco pelo aumento da responsabilidade individual. Esta alterao significar um
enfraquecimento dos dispositivos redistributivos tpicos dos antigos modelos de repartio,
ainda que regressivos.
Ainda assim a opo pelo fator de sustentabilidade oferece uma mais-valia que a
liberdade de escolha, se comparada com a alternativa de aumentar a idade de reforma,
possibilidade essa que, entretanto, j em 2014, foi restringida, na sequncia do aumento de
idade da reforma para os 66 anos.
No que se refere ao mercado de trabalho, um outro aspeto positivo, inalterado pela
Reforma de 2007, diz respeito ao facto de o sistema atual continuar a ser favorvel, pela
considerao do tempo de desemprego como carreira contributiva, o que constitui uma
diferena assinalvel face aos sistemas privados. Este facto representa um mecanismo de
solidariedade entre ativos e desempregados, e no apenas uma mera regra atuarial de
considerao exclusiva dos descontos realizados para efeitos de clculo da penso, e constitui
um dos dispositivos da componente social do sistema, que se mantm na Reforma de 2007.
Em resultado da anlise que tambm abrangeu outras medidas de poltica social
tomadas no mesmo perodo, foi possvel identificar uma estratgia concertada, que passou por
uma conjugao das medidas para melhor assegurar o cumprimento dos objetivos da Reforma
de 2007. Neste sentido, os dados empricos recolhidos, relativamente aos efeitos sobre
controlo dos fatores de crescimento da despesa com penses, assim como as Entrevistas,
permitem sustentar que a Reforma de 2007, pelos seus efeitos, foi sobretudo uma reforma da
CGA. Pela convergncia deste subsistema com o RGSS, as regras implementadas com esta
reforma forma aplicadas a todos os novos pensionistas, desde Janeiro de 2008, com efeitos na
considerao das remuneraes que recuam ao ano de 2005, data do diploma que estabelece
essa convergncia.
Merece ainda destaque a criao do CSI em 2005, uma vez que este precedeu a
Reforma, no sentido de assegurar um mecanismo de aumento das penses mais baixas at ao
montante do IAS, ainda que sujeito a prova de recursos. Esta medida antecipou os cortes que

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

vieram a ser introduzidas com a Reforma de 2007, tanto pela introduo do fator de
sustentabilidade, ainda que este s se tenha aplicado aos novos pensionistas a partir de 2008,
como pela nova regra de indexao em funo do IAS e do crescimento econmico, aplicada
a todas as penses.
Considera-se que ficou demonstrado um incremento da vulnerabilidade, ao nvel da
diminuio das garantias de proteo social. Alm da reduo da adequao das penses,
verifica-se uma diminuio generalizada dos montantes, e at do nmero de beneficirios das
prestaes sociais do subsistema de solidariedade (subsdio social de desemprego, RSI, CSI),
pelo corte ao nvel dos montantes das prestaes e pelo reforo ao nvel das condies de
elegibilidade (rendimentos considerados, escalas de equivalncia do agregado familiar), tanto
mais relevante no contexto de diminuio do emprego. Assim, o risco de pobreza maior,
fruto da maior dependncia do mercado de trabalho e da menor garantia ao nvel da
adequao das prestaes, agora mais atuariais.
Os elementos expostos indiciam, precisamente, o oposto da principal funo dos
regimes de welfare identificados por Esping-Andersen (1990), a desmercadorizao. Esta
consiste na capacidade de o Estado assegurar que a satisfao das necessidades bsicas e o
rendimento no esto dependentes da relao com o mercado, pelo que quanto maior fosse a
desmercadorizao, mais eficaz seria o regime de welfare.
Sobre o papel do Estado, possvel concluir que os efeitos das medidas introduzidas,
tanto pela Reforma de 2007, como pela crise econmica, configuram um retrenchment da
Segurana Social em Portugal.
No entanto, para compreender o significado e alcance do retrenchment na segurana
social e da s implicaes do recuo do papel do Estado no sistema do Estado-Providncia,
houve que analisar o processo poltico inerente s reformas para posteriormente se proceder
categorizao das transformaes ocorridas.
Numa tentativa de providenciar contributos para uma explicao poltica, relativamente
quilo que tornou possvel fazer passar em Portugal uma reforma com a magnitude da
Reforma da Segurana Social de 2007, seguiu-se a perspetiva de Starke (2008), elencando a
constelao de fatores, que, no aqui e agora, permitiram a sua implementao em Portugal
naquele perodo.
Apesar da validade da explicao poltica assente na conjugao de fatores, como a
indita maioria absoluta do PS, a crise oramental, que j naquela poca constitua um
problema grave, a par das projees levadas a cabo pela UE sobre a insustentabilidade do
crescimento da despesa com penses, procurou-se igualmente aprofundar a anlise, no sentido

ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO


211
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

de explicar por que motivo algumas das medidas constantes desta Reforma no foram
implementadas logo em 2000, visto que as mesmas haviam sido objecto de recomendao por
parte da Comisso de Reforma da Segurana Social, mormente atravs do Livro Verde
(CLBSS 1997), sobretudo no que diz respeito convergncia da CGA com o RGSS, cujo
problema, quer ao nvel do crescimento da despesa social pblica, com reflexos nas TOE,
quer ao nvel da redistribuio em funo de muitas das iniquidades existentes, era conhecido
havia, pelo menos, 10 anos.
As opes tomadas no domnio das polticas (policy) tm, inevitavelmente, um
significado poltico. Na anlise dos efeitos da Reforma de 2007, no captulo IX, ficou patente
que no h reformas com cortes que no acautelem determinadas concesses a certos grupos.
Tanto o CSI (2005) como as majoraes para o prolongamento da carreira, ou adiamento da
idade de reforma, podem ser considerados exemplos elucidativos das compensaes que
representam, face aos cortes subsequentes que a Reforma de 2007 implicou.
Assim, apesar da regressividade que lhe intrnseca, a introduo do fator de
sustentabilidade ter sido o resultado de uma estratgia poltica para fazer diluir os cortes por
todos os pensionistas, no sentido de no afetar as posies relativas de determinados grupos
na estratificao social, seja de rendimento, seja de status, tornando, desse modo, menor a
propenso contestao das medidas por certos grupos ou corporaes.
Em sentido inverso, os elementos recolhidos evidenciam um outro aspeto relevante, que
tem que ver com o facto de os cortes terem sido implementados na Segurana Social.
Simultaneamente, mas no assumidamente, foi estabelecida a convergncia gradual do
subsistema de penses dos funcionrios pblicos (CGA) com regime geral de segurana
social (RGSS), ao invs de uma reforma direta da CGA que abrange os trabalhadores do
setor privado, aps aprovao das novas regras introduzidas pela Reforma de 2007, Esta
estratgia tanto mais relevante, quando ficou demonstrado na Parte 3 que os efeitos sobre o
controlo da despesa decorrem, sobretudo, da poupana conseguida com a unificao
institucional do sistema de penses da CGA, determinado, assim, uma maior sustentabilidade
e uma redistribuio mais equitativa da componente da despesa social que financiada pelo
Estado (TOE), ou seja, da despesa social pblica.
No que respeita explicao do padro de redistribuio, podero ser feitas duas
leituras. A primeira, tal como demonstrado, revela que tanto a nova frmula de clculo
introduzida em 2002, como a sua universalizao, que s ocorreu com a Reforma de 2007,
decorrente da convergncia da CGA com o RGSS e da eliminao da clusula de salvaguarda
existente para o perodo de transio, at ento previsto para 2017, representam ganhos de

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212
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

equidade, com reflexo na melhoria da redistribuio operada pelo sistema de penses atravs
das taxas de substituio brutas das penses, que, agora, so degressivas no obstante os
efeitos perversos do sistema fiscal.
A segunda leitura remete para o propsito poltico da redistribuio nas reformas. Se,
por um lado, se pode presumir que o propsito de qualquer processo de reforma a melhoria
da equidade da Redistribuio, no sentido de correo das regressividades identificadas
(welfaregaps) perspetiva ingnua, por outro, na sequncia da anlise dos fatores
determinantes da Reforma e dos seus efeitos, nos captulos VIII e X, comprovou-se que a
Redistribuio no foi o propsito da Reforma 2007, tal como tambm no o havia sido no
caso das anteriores reformas. A prova disso que, tanto em sede de Concertao Social como
no debate na Assembleia da Repblica, no foi apresentado, nem se conhece, mesmo com
base nas entrevistas realizadas, qualquer estudo que tenha analisado as implicaes
distributivas das medidas constantes da Reforma de 2007.
No nico documento conhecido, o Relatrio de Sustentabilidade, que foi apresentado
em sede de Concertao Social, apenas foi estimado o impacto da nova frmula no
crescimento da despesa com penses e na evoluo das taxas de substituio. Constatou-se,
assim, que o impacto da reforma na redistribuio, ou seja, a variao por diferentes escales
de rendimento e perfis de carreira, no foi analisado. Este aspeto considerado relevante para
a compreenso deste fenmeno, porque as regressividades estavam identificadas, pelo menos
desde 1997, com os trabalhos da Comisso do Livro Branco para a Reforma da Segurana
Social mas, at Crise econmica, o processo de reforma dessas iniquidades, foi lento e
parcimonioso. Uma parte significativa das recomendaes, ao fim de 16 anos, ainda hoje so
tema de discusso controversa, como o caso da convergncia entre o regime da CGA e do
RGSS, ou nem sequer foram implementadas, como o caso do plafonamento.
Quanto s opes de poltica social, a combinao do universalismo com
progressividade, na determinao das penses, presente na nova frmula de clculo
degressiva, ao invs de uma opo de plafonanamento horizontal, permite reforar a
sustentabilidade do sistema, mas tambm a sua legitimidade poltica, ao contrrio dos
programas seletivos com condio de recursos, designados por means-tested (Esping-
Andersen 1997, 262-263; Korpi e Palme 1998).
Esta opo est igualmente em linha com o defendido por Kemmerling, ao considerar
que a progressividade incorpora um efeito potencialmente virtuoso para a participao no
sistema de segurana social, ao combinar a redistribuio, tradicionalmente associada s

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

preferncias dos votantes de esquerda, com incentivos de participao no mercado de


trabalho, presentes na agenda reformista neo-liberal (Kemmerling 2009, 125).
Com os factos apresentados, entende-se ter ficado claro que a reforma do sistema de
penses portugus em 2007 revela um novo paradoxo. Por um lado, verifica-se uma
convergncia com os sistemas pblicos de penses mais maduros dos pases desenvolvidos,
graas a polticas inovadoras, ao nvel do controlo da despesa, aumento estatutrio da idade de
reforma, eliminao de regressividades e uniformizao de regimes entre funcionrios
pblicos e privados; por outro lado, apesar da aparente proteo dos rendimentos mais baixos
(Caussat 2006), pela nova frmula redistributiva, regista-se um retrocesso no processo de
convergncia do sistema de penses portugus, ao nvel da adequao68 das prestaes,
designadamente, das penses mais baixas, determinada pela diminuio generalizada das
taxas de substituio. Esta situao conjugada com o risco de desemprego significa um
aumento do risco de pobreza.
Por fim, permanece inquestionvel que as regressividades so, sobretudo, polticas, pois
a sua persistncia expressa o poder de certos grupos em fazer prevalecer os seus interesses,
beneficiando, assim, de uma maior proporo da despesa social (Lindert 2004b). parte de
todos os regimes especiais e excees que ainda subsistem, note-se que em termos relativos o
sistema continua a ser relativamente mais generoso para com o topo do que para com a base.
Este dado confirma a concluso de h mais de 20 anos de Esping-Andersen (1993), ao referir
que, do ponto de vista redistributivo, apesar do zelo revolucionrio com a democratizao,
no se vislumbrara qualquer alterao das posies relativas na escala de distribuio dos
rendimentos.
A Reforma ter sido insuficiente para inverter, na generalidade, o padro regressivo
identificado, captulo VI, mas os seus efeitos so positivos, no que se refere sustentabilidade
e equidade. No entanto, tal como era expectvel, no representaram uma alterao na
reproduo da estratificao que decorre das diferenas de rendimento assentes no salrio.
Cumulativamente aos efeitos da Reforma de 2007, importa referir as sucessivas medidas
de austeridade (2010-2014) que tm vindo a ser implementadas, na sequncia da crise
econmica, na medida em que estas, apesar de no terem sido objeto desta investigao,
vieram confirmar um trao j evidente na anlise da Reforma de 2007, no contexto das
restantes medidas de poltica social, como a criao do IAS e o do CSI. Esse trao diz respeito
ao carter instrumental, mais do que normativo, da preocupao com a equidade, na medida

68
Traduo nossa da expresso original na literatura anglo-saxnica, que adequacy.

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

em que se considera que esta tem sido um recurso para ofuscar os cortes implcitos, ou
subsequentes, e assim legitimar essas mesmas reformas perspectiva cnica. Por isso, a
equidade nunca foi to enfatizada como a propsito das medidas de austeridade, seja no plano
discursivo, seja na diferenciao das medidas por escales de rendimento.
Apresentar uma anlise consistente dos efeitos destas medidas no se afigura exequvel,
mas possvel adiantar que no se conhece literatura cientfica que possa servir como
referncia para um ajustamento desta magnitude, particularmente, num espao de tempo to
curto. A ttulo ilustrativo, basta ter presente que Paul Pierson utilizou a expresso reformar
em austeridade permanente, em 1998, referindo-se necessidade de enfrentar uma das
contradies clssicas do Estado-Providncia (Gough 1979, Offe 1984), que o crescimento
da despesa social. Na mesma linha, foi usada a expresso radical welfare retrenchment por
Peter Starke, em 2008, para descrever o processo de reformas ocorridas na dcada de 90 na
Nova Zelndia.
Na sequncia do que acaba de ser enunciado, decorre a importncia da continuidade e
aprofundamento das anlises empricas acerca dos efeitos das reformas. Refira-se que, na
altura da crise, a reforma do sistema de penses da segurana social estava a ser
implementada desde 2008, sendo de destacar a aplicao do fator de sustentabilidade
enquanto corretor automtico do aumento da esperana de vida. A estas sobrepuseram-se as
medidas de austeridade que consistiram num agravamento das medidas introduzidas pela
Reforma de 2007: alterao da base de clculo do fator de sustentabilidade, pela passagem do
ano de referncia de 2006 para 2000,que se traduziu num agravamento da penalizaode5%
para 12%, de 2013 para 2014; acelerao da convergncia entre sistema CGA e RGSS;
congelamento das atualizaes das penses. Este ltimo teve um efeito residual porque as
mais penses elevadas j estavam sem ser aumentadas devido s regras de indexao em
vigor desde 2008. Complementarmente, o regime fiscal foi agravado, nos salrios, o
pagamento do 13 ms cortado a partir de um determinado limiar e, depois, o 14 ms, por
inteiro. Verificou-se, ainda, uma reduo nos salrios at 10%, no caso dos funcionrios
pblicos, que foi igualmente aplicada s penses da CGA e, em 2013, com efeitos a partir de
2014, mais uma contribuio extraordinria de solidariedade, que pode variar entre os 3,5%
e os 10%.
Assim, na sequncia da anlise aqui desenvolvida sobre os efeitos da Reforma de
2007,o caso portugus revela uma combinao, porventura, indita at crise, e com eventual
paralelo apenas no caso da Grcia, de retrenchment nas penses, corte no financiamento e
garantias do Estado, secundados por cortes em toda a esfera das polticas de assistncia social

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

e aumento generalizado da carga fiscal direta e indireta, agravada por cortes nas penses de
reforma para uma parte muito significativa da populao.
Todavia, no domnio da poltica de redistribuio (policy), tal enfoque no foi
consistente, conforme se pode constatar pela inverso da trajetria das medidas em 2013-
2014, que, aparentemente, comearam por estabelecer cortes progressivos, afetando
principalmente os salrios e as penses mais elevados, passou a afetar gradualmente os
rendimentos mais baixos e passou a um aumento dos impostos indiretos, reconhecidamente
regressivos, como o IVA. No plano discursivo, a convergncia das penses da CGA com o
RGSS foi justificada como uma questo de equidade, mas temporria, isto , enquanto
durasse a crise, o que parece ser elucidativo acerca do seu propsito de equidade.
Deste modo, qualquer balano acerca das questes da equidade, mesmo que sustentado
em dados empricos, implica prudncia na anlise do respetivo mbito e efeitos. Em primeiro
lugar, porque, em teoria, na perspetiva da poltica distributiva, a eliminao das
regressividades, sendo positiva, no significa necessariamente um investimento em favor dos
mais desfavorecidos, como est a acorrer em Portugal com as medidas de austeridade. Em
segundo lugar, porque no plano poltico, pouco plausvel que qualquer reforma de carter
redistributivo possa prevalecer sobre o interesse e peso eleitoral dos grupos de beneficirios
existentes, pelo que de esperar reformas assentes em cortes generalizados (dumping social)
com pequenas concesses ou salvaguardas para aqueles que vierem a ser mais afetados, sem
contudo implicar qualquer alterao na distribuio existente.
Num outro plano, h que ter em conta que a Cincia uma varivel que deve ser
considerada na explicao da evoluo da segurana social em Portugal. A escassa produo
cientfica sobre a segurana social em geral, e sobre a redistribuio em particular, constitui
uma importante limitao, tanto no plano tcnico como no poltico, dada a sua relevncia para
suscitar e informar o debate pblico em torno das opes de reforma do sistema e das suas
implicaes na sustentabilidade, adequao, equidade do sistema.
Por conseguinte, para alm das limitaes decorrentes da escassez de estudos, de
eventual dfice de capacidade tcnica no desenho das polticas e da inexistncia de
mecanismos de monitorizao e avaliao, qualquer reforma que vise alterar o padro
redistributivo do sistema e assegurar a sua sustentabilidade implica a realizao de estudos
que fundamentem a formulao de correes ou polticas alternativas aos dispositivos sociais
existentes com vista a melhorar a sua eficcia e equidade.

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

Siglas e Acrnimos

ADSE Direo-Geral de Proteco Social aos Funcionrios e Agentes da Administrao


Pblica

BCE Banco Central Europeu

BE Bloco de Esquerda

CDSPP Partido Popular

CE Comisso Europeia

CEE Comunidade Econmica Europeia

CES Contribuio Extraordinria de Solidariedade

CGA Caixa Geral de Aposentaes

CGE Conta Geral do Estado

CGTP Confederao Geral dos Trabalhadores Portugueses (sindicato)

CLBSS Comisso do Livro Branco da Segurana Social

CSI Complemento Solidrio para Idosos

EMV Esperana mdia de vida

EU-SILC EU statistics on income and living conditions

FEFSS Fundo de Estabilizao Financeira da Segurana Social

FMI Fundo Monetrio Internacional

FS Fator de Sustentabilidade

IAS Indexante de Apoios Sociais

IGFSS Instituto de Gesto Financeira da Segurana Social

IPC ndice de Preos no Consumidor

IRS Imposto sobre Rendimentos Singulares

ISSA International Social Security Association

IVA Imposto sobre o Valor Acrescentado

OCDE Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico

OIT Organizao Internacional do Trabalho

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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL

OSS Oramento da Segurana Social

PAEF Programa de Ajustamento Econmico e Financeiro

PCP Partido Comunista Portugus

PIB Produto Interno Bruto

PPR Plano de Poupana Reforma

PREC Perodo Revolucionrio em Curso

PS Partido Socialista

PSD Partido Social Democrata

RESSA Regime Especial do Subsistema do Setor Agrcola

RGSS Regime Geral de Segurana Social

RMMG Retribuio Mnima Mensal Garantida

ROE Relatrio do Oramento do Estado

RSI Rendimento Social de Insero

SMN Salrio Mnimo Nacional, agora designado por (RMMG)

SNS Servio Nacional de Sade

TOE Transferncias do Oramento do Estado

TSB taxas de substituio brutas (das penses)

TSL taxas de substituio lquidas (das penses)

TSU Taxa Social nica

UE Unio Europeia

UGT Unio Geral dos Trabalhadores (sindicato)

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