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MARCELA DA SILVEIRA FEITAL

Conflitos e arenas decisrias de grandes projetos de


infraestrutura: uma discusso do Porto de So Sebastio So
Paulo - Brasil

Campinas
2014
ii
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS
INSTITUTO DE FILOSOFIA E CINCIAS HUMANAS

MARCELA DA SILVEIRA FEITAL

Conflitos e arenas decisrias de grandes projetos de


infraestrutura: uma discusso do Porto de So Sebastio So
Paulo - Brasil

ORIENTADORA: Professora Doutora Lcia da Costa Ferreira


CO-ORIENTADOR: Professor Doutor Eduardo S. Brondzio

Dissertao de Mestrado apresentada ao Instituto de


Filosofia e Cincias Humanas, para obteno do ttulo de
Mestre em Sociologia.

Este exemplar corresponde verso final da tese


defendida por Marcela da S. Feital e orientada por
Profa. Dra. Lcia da C. Ferreira e aprovada em
___/___/_____.

Campinas
2014

iii
iv
Ficha catalogrfica

v
vi
Carta de aprovao

vii
viii
Resumo

A discusso e aprovao de megaprojetos de infraestrutura envolvem arenas de negociao


em diversos nveis. Da discusso de objetivos elaborao de regras que definem a
natureza, os limites e o alcance do empreendimento, o processo decisrio coloca em ao
atores diversos em termos de interesses e aparatos de negociao. Essa pesquisa analisou a
arena decisria, seus mltiplos nveis e os conflitos que esto associados expanso do
principal porto da costa norte de So Paulo, o Porto de So Sebastio. Neste contexto, esta
pesquisa tambm examinou se h uma tendncia de burocratizao da arena ambiental que
pode trazer vantagens ou desvantagens para os conflitos associados a grandes projetos. Este
porto tem relevncia histrica no Brasil como um dos principais eixos do petrleo e de
outros produtos das Regies Metropolitanas de Campinas e do Vale do Paraba,
configurando uma rea com importncia nacional estratgica. O porto rodeado por
unidades de conservao e patrimnio histrico, configurando tambm uma rea turstica
importante. Para compreender essa realidade foi necessria uma adaptao e hibridizao
de teorias sobre racionalizao, conflitos e arena social, e de anlise institucional. Foi
utilizado um arcabouo analtico que permitiu a identificao de uma rede de situaes de
ao (nacional/regional/local), seus componentes-chave e as relaes entre nveis. Os dados
empricos incluram vdeos e transcries das audincias pblicas, entrevistas
semiestruturadas com atores em diferentes nveis, anlises de documentos, artigos de
jornais e relatrios de impactos ambientais. O trabalho discutiu as implicaes das
interaes dentro de cada nvel no planejamento e no processo de licenciamento ambiental
no Brasil. Os dados demonstraram que os atores com interesses divergentes adotaram
estratgias de ao diferentes para influenciar as decises. Isso, aliado a elementos
organizacionais do processo decisrio, contribuiu para um dilogo desigual, menos aberto e
transparente, promovendo o que foi chamado de conversa de surdo.

Palavras-chave
Conflitos; arena; burocracia; questo ambiental; estudos da cincia, anlise institucional,
portos, audincias pblicas, licenciamento ambiental.

ix
x
Abstract

The approval of infrastructure megaprojects involves negotiation arenas at different levels.


From the discussion of long-term goals to the crafting of rules defining the nature and
scope of a project, the decision-making process brings together actors with different goals,
worldviews, and negotiating powers. This research examines the decision arena and its
multiple levels and the social conflicts associated with the expansion of the sea port in the
Northern coast of So Paulo. It also tries to verify whether there is trend to
bureaucratization (weberian sense) of the environmental arena, and whether it brings
advantages or disadvantages for the resolution of conflicts associated with large projects.
This port has a historic importance as one of the main hubs for petroleum and other
products, an area of touristic and national strategic importance. The port is surrounded by
colonial towns and conservation units, which makes this region an important touristic area.
To understand this case different groups of theories were integrated: rationalization,
conflicts, social arena, and institutional analysis. The Institutional analysis and
Development framework (IAD) was used to identify the network of action situations at
different levels (national, regional and local), their key components and their interlinkages
across levels. Empirical data include videos and transcripts of public-meetings, semi-
structured interviews, analysis of documents, news articles, and environmental impact
assessments. This study analyzes the implications of these interlinkages to the current
system of environmental planning and project approval in Brazil. The data showed that
actors with divergent interests adopted different action strategies to influence decision-
making. This, together with the organizational elements of the decision process, contributed
to an unequal, less open and transparent dialogue, promoting what was called "deaf
conversation".

Keywords
Conflicts; arena; bureaucracy; environmental issues; science studies, institutional
analysis, ports, public hearings, environmental impact assessments.

xi
xii
ndice
AGRADECIMENTOS .................................................................................................. XVII
LISTA DE FIGURAS...................................................................................................... XIX
LISTA DE TABELAS ..................................................................................................... XXI
LISTA DE ABREVIATURAS.....................................................................................XXIII
APRESENTAO ........................................................................................................ XXV
1. INTRODUO ............................................................................................................. 1
1.1. APRESENTAO DO CASO EMPRICO: O CONTEXTO DO LITORAL NORTE PAULISTA.... 5
1.1.1. Breve histrico do Porto de So Sebastio .................................................... 11
1.1.2. Apresentao do processo de licenciamento ambiental do porto de So
Sebastio ....................................................................................................................... 13
1.1.3. Justificativa da escolha do caso estudado ...................................................... 19
1.2. ESCOPO E CONTRIBUIO DESSA DISSERTAO ...................................................... 21
1.3. PANORAMA GERAL DA DISSERTAO...................................................................... 22
2. CAPTULO TERICO-METODOLGICO .......................................................... 24
2.1. O CONCEITO SOCIOLGICO DE CONFLITO ................................................................ 25
2.2. ARENA .................................................................................................................... 32
2.2.1. A perspectiva de Elinor Ostrom ..................................................................... 33
2.2.2. Renn, Hannigan, Ferreira: hibridizao da teoria de arena ......................... 39
2.3. BUROCRACIA ...................................................................................................... 4949
2.4. O CASO E AS METODOLOGIAS .................................................................................. 54
2.4.1. Construo terica ......................................................................................... 55
2.4.2. Levantamento e anlise de matrias de jornais ............................................. 55
2.4.3. Viagem de campo e entrevistas semi-estruturadas......................................... 56
2.4.4. Anlise documental dos estudos e relatrios de impactos ambientais ........... 59
2.4.5. Audincias pblicas: observao participante e anlise situacional ............ 59
2.4.6. Apresentao e uma primeira anlise geral do caso emprico ...................... 61
3. LEITURA GERAL DO PROCESSO DECISRIO DA AMPLIAO DO
PORTO DE SO SEBASTIO ........................................................................................ 68
3.1. O CONTEXTO NACIONAL ......................................................................................... 71
3.2. O CONTEXTO REGIONAL: O LICENCIAMENTO AMBIENTAL ....................................... 75
3.3. O CONTEXTO LOCAL: AS AUDINCIAS PBLICAS ..................................................... 80
3.4. AS RELAES ENTRE NVEIS ................................................................................... 83
3.5. CONSIDERAES PARCIAIS ..................................................................................... 89

xiii
4. AS INTERAES LOCAIS QUE COMPEM O PROCESSO DECISRIO DA
AMPLIAO DO PORTO DE SO SEBASTIO ....................................................... 91
4.1. ORGANIZAO DA AUDINCIA PBLICA.................................................................. 95
4.2. OS PONTOS NEGOCIADOS ........................................................................................ 99
4.2.1. rgo licenciador ........................................................................................ 102
4.2.2. Empreendedor .............................................................................................. 105
4.2.3. Consultoria Ambiental.................................................................................. 107
4.2.4. Autoridades locais ........................................................................................ 109
4.2.5. Pblico participante ..................................................................................... 110
4.3. O DESCOMPASSO ENTRE AS EXPECTATIVAS........................................................... 116
4.4. AS RELAES DE PODER NA AUDINCIA PBLICA E SUA AVALIAO COMO
PRINCIPAL MECANISMO PARTICIPATIVO ........................................................................... 120
4.5. CONSIDERAES PARCIAIS ................................................................................... 124
5. CONSIDERAES FINAIS ................................................................................... 126
5.1. CONTRIBUIES TERICO-METODOLGICAS ........................................................ 126
5.2. PONTOS PRINCIPAIS ............................................................................................... 127
5.3. LIES APRENDIDAS ............................................................................................. 132
5.3.1. Diferentes estratgias, diferentes objetivos: mobilizao ampla do discurso
tcnico-cientfico ......................................................................................................... 132
5.3.2. Falta de clareza aumenta incertezas e a falta de confiana ........................ 133
5.3.3. O contexto e a histria importam ................................................................. 133
5.3.4. A complexidade da realidade exige novos esforos ..................................... 134
POSFCIO ....................................................................................................................... 135
6. BIBLIOGRAFIA ....................................................................................................... 138
7. ANEXOS .................................................................................................................... 144

xiv
A Joo, Teresa e Mariana, por serem
os melhores que eu poderia ter,
E a Joo, por ser o melhor que eu
poderia escolher.

xv
xvi
Agradecimentos

minha orientadora, Lcia da Costa Ferreira, pelo apoio, pelo aprendizado e pela
confiana que deposita nos trabalhos de cada um de seus orientandos. um prazer trabalhar
com uma pessoa que nos v como colaboradores na produo do conhecimento.

Ao meu co-orientador, Eduardo S. Brondzio, Indiana University, que me recebeu


com generosidade, respeito e profissionalismo, colaborando com o meu crescimento
acadmico e pessoal. Tambm a todos que tive o prazer de trabalhar junto durante minha
estadia na IU, colegas, funcionrios e professores do Anthropological Center for Training
and Research on Global Environmental Change e do Vincent and Elinor Ostrom Workshop
in Political Theory and Policy Analysis.

Ao Programa de Apoio a Ncleos de Excelncia - PRONEX - FAPESP/CNPq, pelo


financiamento da pesquisa. Ao Instituto de Filosofia e Cincias Humanas, minha casa desde
2007, pela estrutura e pelo apoio tcnico e profissional dos seus funcionrios. Ao Ncleo de
Estudos e Pesquisas Ambientais, professores, funcionrios e alunos, por me acolherem to
bem em minha segunda casa.

A todos os professores que passaram no meu caminho, pela generosidade de


compartilhar o conhecimento, inclusive as professoras que atenciosamente aceitaram
compor a banca de qualificao e defesa: Gilda P. Gouvea, presente desde o meu primeiro
semestre na faculdade, e Gabriela M. Di Giulio, mais do que professora, tambm colega de
trabalho. E tambm a Eduardo Viglio, que gentilmente aceitou ser nosso suplente.

A todos os que colaboraram diretamente com esta pesquisa, em especial aos atores
entrevistados.

Aos meus colegas, amigos e amigas, que me ajudaram a completar essa jornada.

A minha famlia, Joo, Teresa, Mariana, e a Joo Paulo, que sem o apoio e o carinho
de vocs essa caminhada no seria possvel.

xvii
xviii
Lista de Figuras

FIGURA 1: Mapa de reas protegidas do litoral norte de So Paulo .................................... 9


FIGURA 2: Um framework para anlise institucional ........................................................ 34
FIGURA 3: Adaptao do framework para anlise da arena decisria instaurada a partir da
proposta de ampliao do porto de So Sebastio ................................................................ 35
FIGURA 4: Os diferentes nveis de situao de ao que compem a arena decisria sobre
a ampliao do porto de So Sebastio ................................................................................ 37
FIGURA 5: Panorama geral do cenrio do processo decisrio do porto de So Sebastio 61
FIGURA 6: Matriz das relaes de agregao e desagregao estabelecidas entre os atores
da arena decisria do porto de So Sebastio identificadas a partir das entrevistas,
levantamento de jornais e manifestaes nas audincias pblicas ....................................... 62
FIGURA 7: IAD framework da situao de ao a nvel nacional que compe a arena
decisria sobre a ampliao do porto de So Sebastio ....................................................... 71
FIGURA 8: IAD framework da situao de ao a nvel regional que compe o processo
decisrio do licenciamento ambiental sobre a ampliao do porto de So Sebastio .......... 76
FIGURA 9: IAD framework da situao de ao a nvel local do processo decisrio da
ampliao do porto de So Sebastio ................................................................................... 81
FIGURA 10: Relaes de interferncia entre as situaes de ao que compem a arena
decisria do porto de So Sebastio ..................................................................................... 86
FIGURA 11: Contexto, componentes e interaes da situao de ao local do processo
decisrio do porto de So Sebastio ..................................................................................... 93
FIGURA 12: Cartazes dos manifestantes contrrios proposta de ampliao do porto de
So Sebastio ...................................................................................................................... 104
FIGURA 13: Bandeira dos manifestantes contrrios proposta de ampliao do porto de
So Sebastio ...................................................................................................................... 104

xix
xx
Lista de Tabelas

TABELA 1: Complexos de infraestrutura em desenvolvimento no litoral norte de So


Paulo ....................................................................................................................................... 7
TABELA 2: Valores de investimento estimado para as obras de instalao e operao dos
principais megaprojetos da regio .......................................................................................... 8
TABELA 3: Carncias de infraestrutura para a populao residente .................................. 10
TABELA 4: Breve histrico do porto de So Sebastio ..................................................... 13
TABELA 5: Principais perspectivas tericas sobre conflitos sociais, a partir de Vayrynen
(1991) e Ferreira (2005) ....................................................................................................... 31
TABELA 6: Os sete tipos de regras que podem influenciar a organizao de uma situao
de ao .................................................................................................................................. 38
TABELA 7: Grupos de atores que compem uma arena para Palmund (1992) ................. 44
TABELA 8: Grupos sociais que compes uma arena social para Renn (2008) .................. 44
TABELA 9: Grupos de atores identificados na arena social analisada ............................... 45
TABELA 10: Recursos sociais mobilizados pelos atores sociais em uma arena ................ 46
TABELA 11: Ferramentas de discursos utilizadas pelos atores nas negociaes do
processo decisrio do porto de So Sebastio ...................................................................... 47
TABELA 12: Dimenses essenciais de uma organizao burocrtica ................................ 51
TABELA 13: Vantagens e desvantagens de uma organizao burocrtica ........................ 52
TABELA 14: Entrevistas semi-estruturadas ..................................................................... 588
TABELA 15: Conjunto de legislaes pertinentes ao licenciamento ambiental ................. 74
TABELA 16: Sistematizao das regras da situao de ao local que compe o processo
decisrio sobre a ampliao do porto de So Sebastio ....................................................... 84
TABELA 17: Audincias pblicas do plano de ampliao do porto So Sebastio ........... 94
TABELA 18: Funes atribudas aos stakeholders do processo decisrio do porto de So
Sebastio ............................................................................................................................... 98
TABELA 19: Pontos substantivos negociados nas audincias pblicas de So Sebastio e
Ilhabela ............................................................................................................................... 101

xxi
TABELA 20: Pontos poltico-normativos negociados nas audincias pblicas de So
Sebastio e Ilhabela ............................................................................................................ 102
TABELA 21: Regras elaboradas na situao de ao local .............................................. 117
TABELA 22: Os critrios avaliativos da situao de ao local e suas relaes de feedback
na arena decisria ............................................................................................................... 119

xxii
Lista de Abreviaturas

Biota-FAPESP: Programa de Pesquisas em Caracterizao, Conservao, Recuperao


e Uso Sustentvel da Biodiversidade do Estado de So Paulo
CDSS: Companhia Docas de So Sebastio
CEBIMar: Centro de Biologia Marinha
CEBIMAR: Centro de Biologia Marinha da Universidade de So Paulo
CNPq: Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
CONSEMA: Conselho Estadual do Meio Ambiente
CPEA : Consultoria, Planejamento e Estudos Ambientais
EIA: Estudos dos Impactos ambientais
EIA-RIMA: Estudos e Relatrios de Impactos Ambientais
Fapesp: Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo

FUNDESPA: Fundao de estudos e Pesquisas Aquticas Ibama: Instituto Brasileiro


do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
IAD framework: Institutional Analysis and Development framework
IB: Ilhabela
IBAMA: Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
IIS: Instituto Ilhabela Sustentvel
IO: Instituto Oceanogrfico da Universidade de So Paulo
IPG: Complexo da Indstria do Petrleo e Gs
LNP: Litoral Norte Paulista
ONG: organizao no governamental
ONGs: Organizaes No-Governamentais
OSCIPs: Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico
PESM: Parque Estadual da Serra do Mar

xxiii
PIPC: Plano de Integrao Porto-Cidade
PRONEX: Programa de Apoio a Ncleos de Excelncia
PSS: Complexo Porturio de So Sebastio
RIMA: Relatrios de Impactos no Meio Ambiente
RNT: Complexo Rodovirio Nova Tamoios
SEMA So Sebastio: Secretaria de Meio Ambiente de So Sebastio
SEMA: Secretaria de Meio Ambiente
SS: So Sebastio
TEBAR: Terminal Almirante Barroso da Petrobrs
USP : Universidade de So Paulo
UTGCA: Unidade de Tratamento de Gs de Caraguatatuba

xxiv
Apresentao

Esta pesquisa est colocada em um contexto mais amplo de projetos e trabalhos


anteriores meus e de meus colegas pesquisadores, e pretende ser uma continuidade desses
estudos. As minhas duas pesquisas de iniciao cientfica1, a monografia2, e agora a
construo da dissertao, esto inseridas em um Projeto Temtico financiado pela
Fundao de Amparo pesquisa do Estado de So Paulo (FAPESP) Urban Growth,
Vulnerability and Adaptation: Social and Ecological Dimensions of Climate Change on the
Coast of So Paulo (Research Project FAPESP Program on Global Climate Change
Process 2008/58159-7), coordenado por Lcia da Costa Ferreira, cujo objetivo do
componente que fao parte foi, de modo geral, analisar os conflitos sociais que emergiram a
partir dos impactos da expanso urbana recente na regio do litoral Norte de So Paulo. A
questo central para os integrantes de tal componente pode ser resumida em duas perguntas
que se complementam: os novos investimentos no litoral Norte de So Paulo promovero o
surgimento de um novo tipo de conflito, ou apenas intensificaro os conflitos j existentes?
Esses conflitos, novos ou redesenhados produziro ou tm potencial para produzir
mudanas favorveis proteo dos recursos naturais e ao controle dos impactos sociais e
ambientais que provocaro? (Ferreira et al., 2012).

Dentro deste Projeto Temtico, meus trabalhos anteriores analisaram a implicao


poltica dos conhecimentos cientficos sobre mudanas ambientais produzidos por
especialistas na arena decisria dos licenciamentos ambientais de um
megaempreendimento3 instalado nessa regio o Projeto Mexilho4, observando a

1 Quota 2009/2010: O Papel Poltico do Cientista social nos Conflitos sobre os Riscos de Mudanas Globais;
e quota 2010-2011: As Dimenses Humanas das Mudanas Ambientais oriundas dos Empreendimentos
Petrolferos do Litoral Norte paulista. Ambas financiadas pelo PIBIC/CNPq.
2 FEITAL, M. F. O Papel Poltico do Cientista nos Conflitos em torno do Projeto Mexilho. Campinas, SP:
[s. n.], 2011.
3 O prefixo mega adotado pelos pesquisadores do Ncleo de Estudos e Pesquisas em Ambiente
(NEPAM/Unicamp) para denominar esses empreendimentos instalados na regio, sendo justificado pelos
altos custos e investimentos envolvidos nesses projetos. Segundo a Avaliao Ambiental Estratgica - PINO
(Porto, Indstria Naval e Offshore), publicada pela SMA/SP em 2010, so estimados, em todo o litoral
paulista, investimentos da ordem de 209 bilhes de reais at 2025.

xxv
organizao social frente s questes de riscos e mudanas ambientais levantadas nessa
arena. Tambm foi possvel analisar como essa arena decisria de definio de riscos e
impactos ambientais fora perpassada por outras questes que estavam para alm da
problemtica ambiental, tais como: infraestrutura, educao, sade, investimentos e
corrupo destacando, com isso, a importncia desse espao para a participao pblica.
Estes trabalhos estiveram bastante atrelados pesquisa de outros pesquisadores do Projeto
Temtico, mas mais especificamente ao trabalho de E. Viglio (2012), que problematizou
sobre os usos sociais e polticos da cincia na definio de riscos e impactos ambientais no
setor de petrleo e gs, tendo como foco os empreendimentos da Petrobrs em torno
tambm do Projeto Mexilho.

Assim, o foco de anlise destes meus trabalhos anteriores foi os conflitos sociais
que emergiram no momento dos licenciamentos ambientais e das audincias pblicas. Este
momento foi escolhido, por ser uma fase importante do processo decisrio de
megaempreendimentos, pois quando so elaborados os Estudos dos Impactos ambientais
(EIA) e nos Relatrios de Impactos no Meio Ambiente (RIMA), que so requisitos
obrigatrios de qualquer processo de licenciamento ambiental, sendo, assim o momento em
que o conhecimento cientfico tem um papel central no debate. Alm disso, quando
ocorrem as audincias pblicas e, portanto, em que diferentes atores sociais esto em ao a
fim de influenciar uma deciso, compondo, ento, uma arena interessante para a pesquisa.

Tais trabalhos apontaram para a necessidade de uma cincia que se preocupe em ser
efetivamente interdisciplinar e em promover a discusso e a participao pblica sobre o
que debatido cientificamente, de modo a evitar um modelo de dficit do conhecimento5 e

4 Projeto de extrao, tratamento e transporte de gs que vem sendo implantado em Caraguatatuba desde
2006 pela Petrobrs e que compe o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), proposto pelo governo
federal. As partes do empreendimento estudadas foram as instalaes marinhas e a Unidade de Tratamento de
Gs de Caraguatatuba (UTGCA), no abrangendo a parte terrestre de transporte, devido amplitude e
complexidade de cada parte escolhida, em vistas da dimenso dos trabalhos de monografia e iniciao
cientfica.
5 O clssico modelo de dficit de conhecimento estabelece a ideia de que o conhecimento dos cientistas e
peritos apenas abastece, unilateralmente, os outros grupos sociais (Di Giulio, 2010), no havendo um dilogo
de mo dupla entre os peritos e os demais atores, alm de alimentar a e tambm a ideia de que conhecimento
exclusivamente resolve os problemas.

xxvi
promover o que Beck (1992) denomina de desmonopolizao da especializao 6. Tais
pesquisas estiveram de acordo com uma perspectiva socioconstrutivista proposta por
Hannigan (1995), Yearley (1992), Guivant (1998) que se preocupa em incluir em suas
anlises de impacto ambiental no somente perspectivas tcnicas, mas tambm as
demandas sociais e culturais do pblico considerado leigo7, visando tomada de deciso
conjunta entre peritos e no-peritos, mas sem perder a cientificidade da anlise ou a
legitimidade da deciso por causa disso.

A atual pesquisa, desenvolvida junto ao programa de Mestrado em Sociologia, alm


de tender a seguir essa perspectiva terica, tambm tem suas atenes voltadas para as
transformaes sociais geradas pelo processo de desenvolvimento e urbanizao no litoral
norte de So Paulo e pelas instalaes desses megaempreendimentos dentre eles, alm do
Projeto Mexilho, o Anel Virio Caraguatatuba-So Sebastio (tambm conhecido como
Contorno Sul), a duplicao da Rodovia Tamoios (SP-99, principal acesso ao litoral Norte,
via Caraguatatuba) e a ampliao do Porto de So Sebastio. Porm, como so
empreendimentos de alta complexidade, foi escolhido como foco de anlise e de
questionamentos o processo de licenciamento ambiental, que se constitui em uma arena
decisria referente ampliao do Porto de So Sebastio, sem deixar de lado a sua
contextualizao na dinmica geral de desenvolvimento econmico e de infraestrutura da
regio.

Desse modo, essa apresentao uma tentativa de mostrar ao leitor o contexto de


onde o presente trabalho emergiu e quais foram os elementos acadmicos que permitiram o
despertar dos interesses analticos que sero desenvolvidos aqui. Com isso, pretende-se
uma leitura mais fluida para o leitor.

6 Beck (1992) apresenta a desmonopolitizao da especializao como uma estratgia participativa de


negociao e mediao numa perspectiva pluralista, no sentido de que o saber acerca do que melhor e certo
para todos no mais exclusivo do saber especializado e de suas instituies, mas uma viso integrada das
diferentes perspectivas que convivem na realidade local. Aqui ele prope uma nova simetria de relaes que
forneam as pr-condies para a ao poltica mais participativa e efetiva referentes s discusses sobre
questes ambientais.
7 O que muitos chamam de conhecimento leigo (Santos, 2008; Wynne, 1992; Di Giulio, 2010) ou senso-
comum, aqui ser chamado de conhecimento emprico-oral, por se tratar de conhecimentos de grupos sociais
que lidam no seu cotidiano com as questes que os peritos debatem cientificamente, mas sem existir uma
produo escrita, somente transmitida oralmente.

xxvii
xxviii
1. Introduo

A discusso e aprovao de grandes projetos de infraestrutura envolvem arena


decisria em diversos nveis e que precisam lidar com vrias dimenses de seus impactos,
como a econmica, a social, a poltica e a ambiental. Desse modo, em concordncia com o
objetivo de um dos componentes de estudos do Projeto Temtico analisar os conflitos
sociais sobre os impactos da expanso urbana recente na regio do litoral Norte de So
Paulo essa pesquisa foca na identificao e anlise dos conflitos que emergem do
processo decisrio sobre a proposta de ampliao de um megaempreendimento a ser
instalado nesta regio: o Porto de So Sebastio. A partir dessa anlise, busca-se
caracterizar essa arena decisria, para ento compreender sua organizao, seus
componentes fundamentais, as relaes entre seus mltiplos nveis e sua dinmica at a
tomada de deciso sobre a viabilidade ambiental do empreendimento, atentando-se aos
mecanismos de participao pblica dentro deste contexto.

Vrios estudos vm seguindo este sentido, analisando, com diferentes perspectivas,


os debates sobre expanso urbana, grandes empreendimentos do setor industrial, seus
impactos, a presso que eles exercem na qualidade de vida da populao local e a
mobilizao social frente a esses cenrios. Os Fantasmas do Vale de Ferreira (1993),
mostra como o crescimento do complexo industrial de Cubato, litoral de So Paulo, foi um
turning point nas condutas coletivas e no comportamento poltico frente questo
ambiental no pas. Di Giulio (2010), apresentou estudos sobre comunicao de riscos capaz
de assegurar o envolvimento popular na questo de situaes de risco para o ambiente e a
sade pblica, devido contaminao por chumbo em reas do Brasil e do Uruguai. Renk
(2010) e Viglio (2012) tambm lidaram com essas questes ao estudarem os processos
decisrios do Projeto Mexilho em Caraguatatuba, Renk focalizando as percepes de
riscos, estratgias de comunicao e mobilizao dos atores envolvidos no licenciamento
do empreendimento e Viglio, as definies de riscos e impactos ambientais a partir dos
diferentes usos sociais e polticos que os atores faziam da cincia.

1
Em um pas como o Brasil, com recente expanso e crescimento econmico, com
vasta biodiversidade, apresentando ainda problemas tpicos de um pas em
desenvolvimento e com democracia recente, como as intensas desigualdades sociais e
assimetrias de poder, faz-se cada vez mais necessrias discusses sobre participao
pblica e abertura de dilogo entre autoridades, tomadores de deciso e sociedade civil. E
cada vez mais as problemticas ambientais so vistas como boas oportunidades para trazer
questes que vo para alm do preservacionismo para a pauta dessas discusses.

Assim, as discusses levantadas por esta pesquisa esto de acordo com a


especificidade da Sociologia Ambiental da Amrica Latina, como destacou Leila Ferreira et
al. (2011): ao trabalhar com as questes ambientais, os cientistas latino-americanos no se
prendem defesa somente do preservacionismo ou do conservacionismo, desumanizando o
estudo sociolgico. Ao contrrio, a Sociologia Ambiental aqui, talvez mais do que em
outros cantos do mundo, tem uma preocupao aguada em trabalhar com questes sociais
a partir da problemtica ambiental, tais como: pobreza, desenvolvimento, relaes de
trabalho, epistemologia, interdisciplinaridade, democracia, dentre outras. Com isso, esta
pesquisa tambm no desumaniza a anlise sociolgica, pois v a questo ambiental como
uma oportunidade interessante para se discutir outros dilemas sociais contemporneos,
como a participao pblica em processos decisrios importantes.

A questo feita aqui se as arenas ambientais tm resultado em propostas


alternativas de arranjos institucionais, e de que maneira estes arranjos se transformam e se
sistematizam em uma organizao burocrtica funcional. Ou seja, a organizao burocrtica
da arena ambiental consegue criar mecanismos que facilitam a tomada de decises sobre as
problemticas ambientais dos riscos e impactos do empreendimento ou se esta organizao
torna-se disfuncional, implicando em um processo carregado das desvantagens e efeitos
colaterais de uma burocracia que enrijece os processos decisrios sobre tais problemticas.

importante deixar claro que arena ambiental, mais discutida adiante,


compreendida a partir de uma abordagem de arena proposta por Ferreira (2012) e Ferreira e
colaboradores (2012), que faz o cruzamento conceitual de duas correntes tericas: uma
perspectiva mais situacional, representada por Ostrom (1990), e uma perspectiva

2
construtivista, de Renn (1992, 2008) e Hannigan (1995). Desse modo, arena ambiental
uma situao na qual um determinado tipo de ao coletiva ocorre para discutir e tomar
decises sobre questes ambientais de definio de riscos, impactos ou mitigaes, mas
cujos resultados nem sempre podem ser antecipados. Ou seja, arena ambiental o cenrio
poltico no qual os atores sociais envolvidos e interessados nos resultados dessa arena (os
resultados so as decises sobre riscos, impactos e aes mitigadoras) direcionam suas
reivindicaes para os tomadores de deciso na expectativa de influenciar o processo
decisrio.

De modo mais especfico, pergunta-se sobre os recursos sociais mobilizados pelos


atores nessa arena, e quais foram capazes de ampliar a capacidade de influncia dos atores
nos resultados do processo decisrio. Assim, uma questo especfica desta pesquisa sobre
o uso que diferentes atores fizeram (ou no) do conhecimento cientfico nesse processo e se
(e como) isso contribuiu para a dinamizao ou para o engessamento das negociaes.

A partir disso so apresentadas duas questes especficas trabalhadas ao longo da


pesquisa. Primeiro: a presena do conhecimento cientfico na arena ambiental organizada
de modo racional tende a ossificar o processo decisrio, e a institucionalizar os conflitos
decorrentes dele, impedindo o surgimento de mudanas sociais e, consequentemente uma
participao pblica mais eficiente e efetiva? Ou seja, questionado se a arena ambiental
independeria, cada vez mais, da participao pblica para a tomada de decises, que seria
feita no nvel do sistema burocrtico. Isso aconteceria porque esse processo incorpora
alguns aspectos negativos da burocracia: excesso de formalismo, resistncia s mudanas,
superconformidade. Com isso, esses conflitos perderiam seu potencial integrativo, criativo
e gerador de mudanas sociais, impedindo, por fim, uma participao pblica mais eficiente
e efetiva.

J a segunda questo : admitindo que a cincia e os conhecimentos cientficos


tenham atuao significativa (mas no necessariamente central) nessa arena, haveria um
superdimensionamento do conhecimento tcnico-cientfico em detrimento de outras formas

3
de conhecimento, como o conhecimento emprico-oral8? Essas outras formas de
conhecimento tambm seriam essenciais para lidar com problemas relacionados a riscos e
impactos ambientais e sociais dentro desses processos decisrios. Nesta pesquisa e para
outros autores (DeCaro, 2011; Gohn, 2002; Wynne, 1992), esse dilogo e a participao
pblica so considerados essenciais para as decises serem mais justas e menos
confrontadas pelos demais atores (no-peritos), devido a sua participao no processo
decisrio, conferindo legitimidade s decises. Assim, essa questo aborda a distncia entre
o conhecimento cientfico mobilizado na arena ambiental e o conhecimento cientfico que
promove o dilogo e a participao pblica sobre os riscos e impactos estudados.

Para explorar tais questes foi realizado um estudo de caso em profundidade, que
exigiu um aporte terico-metodolgico especfico com adaptaes e conjunes de
diferentes perspectivas. Assim, para dar conta da complexidade da realidade analisada,
foram necessrias tanto a combinao das teorias sociolgicas de conflito (Simmel, 1993;
Weber, 1999; Ferreira, 2004, 2007, 2012), e racionalizao (Weber, 1999), como tambm a
hibridizao de diferentes abordagens sobre a teoria de arena (Ostrom, 1990, 2005; Renn,
1992, 2008; Hannigan, 1995; Ferreira et al. 2012). Tambm foi essencial a combinao de
ferramentas metodolgicas, utilizando uma adaptao do IAD framework (Ostrom, 2005) e
da teoria de mobilizao de recursos (Renn, 1992) para a organizao dos dados empricos
coletados: anlise situacional e observao participante de audincias pblicas, de eventos
como workshops realizados com os atores envolvidos nas problemticas ambientais da
regio, entrevistas semiestruturadas com atores-chave para o licenciamento ambiental em
questo, anlise documental dos estudos e relatrios de impactos ambientais, e matrias de
jornais locais e nacionais.

Essa abordagem terico-metodolgica ajudou a explorar os objetivos da pesquisa,


pois possibilitou um melhor entendimento dos fatores organizacionais que moldam as
interaes entre os grupos sociais e influenciam os resultados dos conflitos que emergiram

8 O que muitos chamam de conhecimento leigo (Santos, 2008; Wynne, 1992; Di Giulio, 2010) ou senso-
comum, aqui ser chamado de conhecimento emprico-oral, por se tratar de conhecimentos de grupos sociais
que lidam no seu cotidiano com as questes que os peritos debatem cientificamente, mas sem existir uma
produo escrita, somente transmitida oralmente.

4
dessa situao de ao. Ao fazer o estudo de caso em profundidade foram evidenciados os
pontos em que essas teorias se diferenciam, se compatibilizam, so complementares e que
ajudaram a explorar as questes centrais da pesquisa.

1.1. Apresentao do caso emprico: o contexto do litoral Norte


paulista

A anlise emprica se baseia no estudo aprofundado da arena decisria sobre a


proposta de ampliao do Porto de So Sebastio e suas situaes de ao em diferentes
nveis, tais como o licenciamento ambiental e as audincias pblicas. Cada situao de ao
se constituiu nos palcos onde os conflitos sociais foram ressignificados e recolocados
evidenciando as clivagens sociais, que ficaram mais claras com a proposta do
empreendimento, devido diferena de interesses, vises de mundo e posies sociais dos
atores envolvidos.

A escolha do estudo de caso se fundamentou na especificidade e na importncia


histrica que o litoral Norte de So Paulo tem no contexto ambiental e econmico no s
regional, mas tambm nacional e at internacional. Justamente por isso essa regio est
sendo objeto de estudo de pesquisas de diferentes ramos cientficos, tanto das cincias
naturais como das sociais, como o caso do Projeto Temtico que esta pesquisa faz parte, e
de outros, como o Biota-FAPESP e projetos de pesquisa do CEBIMar (Centro de Biologia
Marinha) da Universidade de So Paulo (USP). Isso porque esta uma rea que resume
alguns dos principais dilemas sociais e ambientais do desenvolvimento econmico da
sociedade brasileira contempornea, pois abriga, ao mesmo tempo, rica biodiversidade,
turismo sazonal, desigualdade social, problemas de planejamento urbano, instalaes de
megaprojetos relacionados indstria petrolfera e alta vulnerabilidade aos riscos e efeitos
das mudanas ambientais globais, como as mudanas climticas e a possibilidade de
elevao do nvel do mar, por exemplo (Ferreira, 2012). E So Sebastio, por abrigar o
Porto Pblico Organizado, a Transpetro (Petrobrs Transporte S.A.) e o Terminal
Almirante Barroso da Petrobrs (TEBAR), um exemplo tpico deste contexto.

5
L. Teixeira (2012, 2014), tambm pesquisador do Projeto Temtico, analisou 13
estudos ambientais relativos aos projetos de infraestrutura em desenvolvimento no litoral
Norte de So Paulo, e os agrupou em trs grandes complexos estruturais de acordo com as
tipologias dos projetos, como mostrado na Tabela 1: Complexo da Indstria do Petrleo e
Gs (IPG), onde esto inseridas as partes do Projeto Mexilho estudadas em pesquisas
anteriores (Feital, 2010, 2011; Viglio, 2013); Complexo Porturio de So Sebastio (PSS),
onde a atual pesquisa se insere; e Complexo Rodovirio Nova Tamoios (RNT). Alm disso,
Teixeira tambm trouxe na Tabela 2 a sistematizao dos valores de investimentos
estimados para as obras de instalao e operao dos principais megaprojetos da regio.
Com isso, possvel ter uma viso geral sobre o conjunto e a magnitude dos
empreendimentos que esto sendo implantados ali.

6
Tabela 1: Complexos de infraestrutura em desenvolvimento no litoral Norte de
So Paulo

Projeto Nome do EIA Data


Plataforma e duto marinho do Atividade de Produo de Gs e Condensado no
Fev/07
Campo de Mexilho Campo de Mexilho, Bacia de Santos
UTGCA Unidade de Tratamento de Gs de Caraguatatuba Abr/06
GASTAU Gasoduto Caraguatatuba Taubat Abr/06
Projetos de pesquisa e Projetos Integrados de Produo e Escoamento de
desenvolvimento no polo Pr- Petrleo de Gs Natural no Polo Pr-Sal, Bacia de Jul/10
Sal Santos
TLDs Guar Testes de Longa Durao TLDs nas reas de
IPG

Guar e Carioca (BM-S-9) e Tupi NE e Iracema Set/09


(BM-S-11), Bacia de Santos
Piloto de Produo em Tupi Atividade do Piloto do Sistema de Produo e
Escoamento de leo e Gs da rea de Tupi, Set/08
Bloco BM-S-11, Bacia de Santos
Regularizao do TEBAR Auditoria Ambiental de Conformidade Legal em
Cumprimento Lei n 9.966/00 com escopo na Set/09
Resoluo CNPMA n 306/02
Regularizao do PSS Plano de Controle Ambiental PCA para
Jun/05
regularizao do Porto de So Sebastio SP
PSS

Ampliao do PSS Plano Integrado Porto Cidade PIPC/So


out/09
Sebastio SP
Nova Tamoios: subtrecho Duplicao da Rodovia Tamoios (SP-99)
Ago/11
planalto subtrecho planalto Km 11+500 ao Km 60+480
RNT

Nova Tamoios: subtrecho serra No protocolado at o momento ___


Nova Tamoios: contornos sul Contornos: Sul de Caraguatatuba e de So
Fev/10
Sebastio
Nova Tamoios: contornos norte No protocolado at o momento ___

Fonte: Teixeira (2012).

7
Tabela 2: Valores de investimento estimado para as obras de instalao e
operao dos principais Megaprojetos da regio

Investimento previsto (em


Complexos Projetos
R$ milhes)
TLD deTupi (concludo) 768
Piloto de Produo Tupi 9500
Piloto de Produo Guar 6400
IPG
Projetos integrados do Pr-Sal (Bacia de Santos) 114700
Modernizao do TEBAR 600
Produo e Escoamento Campo Mexilho 4600
PSS Ampliao do Porto de So Sebastio 2500
RNT Complexo Rodovirio Nova Tamoios 4500
Total 143,57 bilhes

Fonte: Teixeira (2012), que utilizou Relatrios do PAC, PLANSAL, Transpetro, EIA-RIMA (ampliao do
Porto de So Sebastio, 2009, 2011).

A primeira especificidade dessa regio a sua rica biodiversidade, considerada por


Ferreira (2004), como estratgica. Essa rea abriga parte significativa dos ltimos
remanescentes de Mata Atlntica do pas em diversas reas de proteo ambiental
permanente (florestais e marinhas). Segundo Aidar et al. (2001), este um dos trs
ecossistemas mais ameaados do planeta e fundamental zona de biodiversidade. O Parque
Estadual da Serra do Mar (PESM), por exemplo, uma unidade de conservao
administrada pela Fundao Florestal (rgo ligado Secretaria Estadual de Meio
Ambiente de So Paulo), e que abriga a maior poro contnua preservada de Mata
Atlntica do pas. Trs de seus oito ncleos esto no litoral Norte de So Paulo: (So
Sebastio, Caraguatatuba e Picinguaba), com uma rea correspondente a 127.500 hectares.
Em So Sebastio a rea protegida pelo Parque 72% do territrio do municpio (Instituto
Plis, 2012). A Figura 1 nos mostra a sobreposio das reas protegidas do litoral Norte do
estado.

8
Figura 1: Mapa de reas Protegidas do Litoral Norte de So Paulo

Fonte: Mello (2012).

Contudo, ainda que esta seja uma regio que adote medidas voltadas proteo
ambiental h anos o PESM, por exemplo, foi criado em 1977 , essa especificidade da
regio constantemente ameaada por atividades de turismo (oscilaes sazonais de
populao), infraestrutura de transporte, petrleo e gs, alm da explorao ilegal de
recursos naturais praticadas ali (Borelli, 2006). De acordo com Hogan (2009b), o litoral
Norte alvejado por uma srie de intervenes voltadas ao desenvolvimento a partir de
expressivos investimentos em infraestrutura, especialmente nas reas que correspondem s
cidades de Caraguatatuba e So Sebastio, que concentram grandes empreendimentos como
a UTGCA, o TEBAR, a ampliao do Porto, a Transpetro, o Anel Virio Caragu-So
Sebastio, o Pr-sal, e a duplicao da Rodovia Tamoios. Todos estes empreendimentos

9
tm potencial gerador de impactos, riscos e degradaes ambientais, e foram objetos de
processos de licenciamento ambiental.

Com isso, pode-se perceber que esta uma regio que tem sofrido rpidas
transformaes socioeconmicas devido forte presso imobiliria, industrial e do setor de
transportes presente nos ltimos anos, tendendo a se intensificar cada vez mais no futuro
(Ferreira, et al., 2012). Para alguns dos entrevistados e dos participantes das audincias
pblicas, essa presso tem transformado a vocao econmica da regio, que est deixando
de ser fortemente turstica para ser essencialmente industrial.

Os setores industrial, turstico e de servios tm gerado grandes expectativas,


atraindo para a regio um contingente populacional significativo em busca de novos
empregos e melhores condies de vida. No entanto, de acordo com Hogan e
colaboradores (2007), esse novo contingente tende a exercer uma presso sobre a
infraestrutura bsica ainda considerada precria, como, sade, alimentao, educao,
segurana e saneamento. Dados do diagnstico elaborado pelo Instituto Plis (2012) dizem
que somente 52% dos domiclios so atendidos pelo sistema de saneamento. Como mostra
a Tabela 3, esse diagnstico detecta algumas carncias de infraestrutura para a populao
residente e que tendem a ser ainda mais pressionadas com a instalao e a ampliao de
megaempreendimentos na regio.

Tabela 3: Carncias de infraestrutura para a populao residente

Domiclios urbanos de populao residente 23.381


Sem iluminao 0,16% 37
Sem abastecimento de gua 28,7% 6.722
Sem esgotamento sanitrio 16,6% 3.872
Sem coleta de lixo 0,2% 45

Fonte: Instituto Plis (2012), baseado nos dados do censo de 2010 do IBGE.

10
Desse modo, os pesquisadores do Projeto Temtico em que se insere este trabalho
tm demonstrado que, alm das questes ambientais, estas transformaes socioeconmicas
e esse processo de desenvolvimento urbano tambm tm gerado preocupaes e
intensificado os conflitos sociais que vo para alm dos conflitos puramente ambientais,
mas que tambm esto voltados para questes sociais. Com isso, essa e outras pesquisas
demonstram que este contexto oferece uma oportunidade sociologia ambiental, pois
mostram a ligao entre questes ambientais e sociais, cada vez mais complexas e presentes
na sociedade contempornea.

So Sebastio corresponde a esse contexto regional. Alm disso, o municpio tem


outra caracterstica geofsica importante: no possui grandes reas de plancies para abrigar
essa expanso e esse crescimento econmico e urbano no centro da cidade essa distncia
chega a 4km (CPEA, 2011), na maior parte j ocupada por bairros residenciais e pelo
sistema de armazenamento e transporte de petrleo do complexo TEBAR. Por isso, a
cidade se v obrigada a se concentrar no exmio espao deixado entre a Serra do Mar e o
oceano Atlntico. A parte central, onde a plancie maior, onde esto as instalaes do
TEBAR, do Porto e da Transpetro o que pode ser uma dificuldade para as perspectivas de
crescimento econmico para o municpio. Vale lembrar tambm que o canal de So
Sebastio um dos pontos do Brasil com um dos maiores histricos de ocorrncias
reiteradas de grandes acidentes ambientais de derramamento de petrleo devido,
principalmente, ao grande movimento de embarcaes de transporte de graneis lquidos
(Teixeira, 2012), o que, por sua vez, tende a se intensificar com o aumento da
movimentao de embarcaes, e acaba por levantar questionamentos sobre os estudos de
impactos ambientais do empreendimento.

1.1.1. Breve histrico do Porto de So Sebastio

Por abrigar esses empreendimentos desde os anos 1940, quando se iniciou as


instalaes da infraestrutura do Porto Pblico, So Sebastio est inserido neste contexto de
desenvolvimento econmico, de importncia regional e nacional. Desde o sculo XVIII o

11
municpio assistiu importante desenvolvimento econmico, devido, principalmente,
produo de cana-de-acar, caf, fumo e pesca da baleia. O porto local era utilizado para
o transporte dessas mercadorias e tambm fazia parte da rota do ouro entre Minas Gerais e
Rio de Janeiro. Mas com a construo das rodovias D. Pedro II e So Paulo Railway, os
portos de Santos e do Rio de Janeiro foram favorecidos, diminuindo a importncia
comercial de So Sebastio, e o porto da cidade passou a servir mais pesca local e a
agricultura de subsistncia.
Somente em 1940 que se deu incio implantao da infraestrutura do Porto
Pblico9 e em 1960 foi construdo o TEBAR, considerados pela Companhia Docas de So
Sebastio (CDSS) como fatores decisivos para a retomada do desenvolvimento econmico
da regio (CPEA, 2011). Mais recentemente, os novos grandes projetos relacionados direta
ou indiretamente com a indstria petrolfera tal como o Projeto Mexilho, a explorao
offshore de petrleo e gs da Bacia de Santos e do Pr-Sal , que vem sendo operados na
regio desde os anos 2000, tm contribudo para acentuar a importncia de So Sebastio
como uma cidade porturia, pois passam a ver no porto de So Sebastio uma alternativa
interessante para recebimento ou escoamento de produtos. Da a proposta de ampliao,
que vem sendo estudada de maneira mais definitiva desde 2009. A seguir, foi elaborada
uma tabela (Tabela 4) com as datas-chave no histrico do empreendimento.

9 Na poca da implantao, incio de operao do Porto, nas dcadas de 1940 a 1970, a legislao vigente no
previa a formalizao de Licenciamento Ambiental. Somente em fevereiro de 1987 o Departamento
Hidrovirio (DH) promoveu junto secretaria de Estado do Meio Ambiente de So Paulo o protocolo do
RIMA, para o licenciamento das obras de ampliao do Porto e retro-porto.

12
Tabela 4: Breve Histrico do Porto de So Sebastio

Datas Acontecimentos
Decreto de Concesso da Unio ao Estado de So Paulo autorizando a
1927
construo dos portos de So Sebastio e So Vicente
1934 Os projetos para a construo do Porto foram iniciados
Foi criada a Administrao do Porto de So Sebastio, subordinada
Secretaria de Viao e Obras Pblicas, que depois passou a ser o
18 de setembro de 1952
Departamento Hidrovirio da Secretaria dos Transportes do Estado de So
Paulo
1954 Fim das primeiras obras
20 de janeiro de 1955 O porto de So Sebastio foi aberto ao trfego
Departamento Hidrovirio (DH) promoveu junto secretaria de Estado do
Meio Ambiente de So Paulo (SMA) o protocolo do RIMA, para o
Fevereiro de 1987
licenciamento das obras de ampliao do Porto e retro-porto de So
Sebastio
A administrao do porto passou a ser efetuada pela empresa DERSA
1989
Desenvolvimento Rodovirio S/A
Incio dos projetos de pesquisa e desenvolvimento do Projeto Mexilho:
2006
plataforma, UTGCA, GASTAU
Criao da Companhia Docas de So Sebastio, atual Autoridade/
2007
Administradora Porturia
Outubro de 2009 Elaborao do primeiro EIA-RIMA/PIPC
2010 Primeiras audincias pblicas do PIPC: canceladas
Julho de 2010 Iniciam os projetos de pesquisa e desenvolvimento no polo Pr-sal
2011 Elaborao do segundo EIA-RIMA/PIPC
Dezembro de 2012 Segundas audincias pblicas do PIPC: Ilhabela e So Sebastio

Fonte: CPEA (2011). Elaborao da autora.

1.1.2. Apresentao do processo de licenciamento ambiental do porto de


So Sebastio

Inserida neste histrico, a expanso do porto passa a ser considerada uma alternativa
logstica de maior eficincia e agilidade tanto para escoamento e recebimento de produtos
dos empreendimentos que esto instalados no litoral Norte paulista, mas tambm para parte
das movimentaes que ocorrem em toda a regio sudeste, principalmente do Vale do
Paraba e da Regio Metropolitana de Campinas (RMC) (CPEA, 2009 e 2011).

As principais justificativas levantadas pelo empreendedor e pela consultoria


ambiental, Consultoria Paulista de Estudos Ambientais (CPEA), desde o incio dos

13
projetos, apoiam-se na necessidade de ampliar e descentralizar a capacidade da logstica de
transportes do estado de So Paulo e da regio sudeste. Os demais portos da regio, como o
Porto de Santos, por exemplo, oferecem infraestrutura adequada multimodalidade
requerida pelo mercado econmico para o escoamento de diferentes produtos, desafogando
tambm o modal rodovirio, que liga os grandes centros produtores a esses portos (CPEA,
2011). A isto, so somadas as vantagens locacionais do porto de So Sebastio: situado em
reas de vocaes porturias, posicionamento estratgico prximo a reas de intensa
atividade industrial, e abertura ao mercado internacional. Alm das caractersticas fsicas: a
largura do canal (entre 550 e 300 metros), a profundidade (25 metros) e o fato de as
correntes ali existentes no exigirem dragagens de manuteno (procedimento de alto custo
ambiental e financeiro), so elementos que favorecem um porto de grande porte (CPEA,
2011).

Portanto, para o empreendedor, a expanso do porto de So Sebastio: 1) contribui


para o aumento da eficincia logstica no estado de So Paulo; 2) instrumento importante
para alavancar plataformas logsticas no Vale do Paraba (como em So Jos dos Campos);
e 3) traz impactos ambientais positivos em termos de reduo do consumo de combustvel,
de emisses atmosfricas, de acidentes e de congestionamentos (nas estradas e nas vias
urbanas que so utilizadas nos trajetos) (CPEA, 2011). Com isso, para esse stakeholder, a
no implementao desse projeto de desenvolvimento e expanso acaba por privar a
economia, o meio ambiente e a qualidade de vida da populao desses benefcios, visto que
a atual capacidade porturia incapaz de lidar com o rpido crescimento do comrcio
brasileiro.

Assim, o governo do Estado de So Paulo tem como objetivo tornar o porto de So


Sebastio um porto multiuso, que trabalhe com cargas gerais, e que seja capaz de receber
navios de ltima gerao (incluindo navios de contineres) e de maior calado do que os
demais portos da regio sudeste, justamente por essas condies fsicas do canal. Para isso,
o projeto de ampliao do porto foi iniciado em 2009 com o processo de licenciamento
ambiental, o EIA-RIMA e o agendamento das audincias pblicas para So Sebastio e
Ilhabela para o primeiro semestre de 2010.

14
Desde ento, o EIA do empreendimento denominado Plano Integrado Porto Cidade
(PIPC) foi elaborado em atendimento legislao ambiental vigente, bem como ao disposto
no Termo de Referncia (TR) acordado com os rgos ambientais estaduais e municipais e
emitido pelo IBAMA. Tambm faz parte da legislao a produo do RIMA, documento
que tem como objetivo a publicidade do EIA para todos que se interessarem, e que se
prope ser um relatrio com linguagem corrente e recursos didticos (fotos, mapas, figuras
e tabelas). O RIMA visa comunicar uma melhor compreenso do contedo do EIA pelo
pblico em geral, de modo a possibilitar a participao da comunidade no processo de
licenciamento ambiental (CPEA, 2009 e 2011). importante destacar que essa
preocupao com a publicidade dos estudos e da participao pblica est presente nos
RIMAs analisados para esta pesquisa. Neste relatrio esto os resultados dos estudos
ambientais sobre os potenciais efeitos sociais, econmicos e ambientais relacionados ao
empreendimento, estabelecendo medidas mitigadoras e minimizadoras dos impactos
negativos do projeto, assim como tambm so estabelecidas medidas potencializadoras dos
seus benefcios sociais e ambientais10.

Como foi destacado tambm pelo funcionrio da CDSS em entrevista concedida


autora em abril de 2013, esse EIA-RIMA tem algumas especificidades que geram
vantagens e desvantagens para quem est envolvido nesse processo de licenciamento. O
primeiro elemento essa ideia de um EIA-RIMA chamado de Plano Integrado, que
compreende um conjunto de intervenes relacionadas ampliao das instalaes
porturias existentes, mas sem deixar de lado suas interfaces com o ambiente urbano.
Segundo informaes fornecidas no RIMA (CPEA, 2009 e 2011), o principal foco do plano
a capacitao adequada tanto do Porto em si, como da cidade e do litoral Norte para que

10 Aqui uma discusso realizada nos estudos anteriores (Feital, 2010; Feital 2012) pode ser resgata, que
demonstra que a avaliao de impactos, negativos ou positivos, depende da posio de diferentes grupos de
interesses em diferentes nveis. Os EIA-RIMAs e o discurso usado pelo empreendedor se vale de um jogo de
palavras que est relacionado aos termos impacto e degradao. Os estudos so realizados para mensurar os
impactos e no a degradao ambiental. A partir da, ocorre a adoo da dicotomia dos impactos negativos
versus impactos positivos. Como destaca Sev (2004), se o objeto de anlise prvia fosse a degradao
associada ao projeto, no caberia jamais uma degradao positiva. Usar a palavra impacto se tornou um
possvel caminho para suavizar os riscos dos empreendimentos para os atores locais, que os sentiro mais
diretamente.

15
desempenhem um papel importante como alternativa logstica de maior eficincia e
agilidade para as movimentaes comerciais e tursticas da regio sudeste.

Desse modo, o plano de ampliao deste empreendimento se v interligado, e at


mesmo dependente, de modo direto com outros projetos urbanos que possibilitem essa
expanso, como, por exemplo, o futuro contorno rodovirio (Anel virio Caraguatatuba-
So Sebastio), de modo a interferir e impactar o mnimo possvel no cotidiano das cidades
da regio, diminuindo, neste caso, a interferncia no trnsito urbano de veculos. Portanto,
h um conjunto de aes necessrias, de condicionantes, para a implementao deste plano,
que envolver, para alm da CDSS, parcerias com o Estado e as Prefeituras, tendo em vista
um novo patamar de desenvolvimento para a regio, evitando, de acordo com o PIPC
(CPEA, 2011), a proliferao desordenada de atividades e intervenes que normalmente
surgem em processos semelhantes. Por isso, pode-se considerar que as etapas do plano de
ampliao do porto de So Sebastio esto condicionadas tanto s infraestruturas
rodovirias como s condies de mercado11.

Outro elemento particular deste processo de licenciamento, e que foi destacado pelo
funcionrio da CDSS em entrevista autora em abril de 2013, e tambm pela funcionria
do IBAMA em entrevista concedida autora em julho de 2013, que este processo licencia
um plano de atividades e no um projeto. Basicamente, o licenciamento de um plano traz
tona estudos das vrias etapas que compem a ampliao do empreendimento, que somente
sero realizadas com algumas condicionantes, e que, logo no incio, tem seus impactos,
como um todo, analisados e apresentados no EIA-RIMA. J quando se faz um
licenciamento de projeto, as etapas so licenciadas separadamente, de modo fragmentado,
sendo projetos menores, com anlises de impactos menos extensas e propostas de mitigao
relacionadas somente a uma etapa. Em outras palavras, no licenciamento do plano de
ampliao do porto de So Sebastio analisado o conjunto de todas as etapas da expanso
em sua plena atividade, que ser atingida em um prazo de 35 anos a partir da licena.

11 De acordo com a entrevista concedida autora em abril de 2013 pelo funcionrio da CDSS, no se alcana
uma determinada etapa da ampliao do porto se no houver demanda de mercado (se o mercado brasileiro
no se aquecer o quanto esperado) e se no houver infraestruturas de suporte, como as infraestruturas
rodovirias.

16
Assim, no se licencia cada per, ou bero de atracao separadamente, mas o conjunto das
etapas, impedindo a perda de memria tcnica do empreendimento e do seu contexto,
como levantou a funcionria do IBAMA.

De acordo com o entrevistado, este modelo de licenciamento tem vantagens e


desvantagens, sendo que, para ele, todos os prejuzos recaem sobre o empreendedor. A
vantagem destacada foi a anlise nica dos impactos e das mitigaes, permitindo uma
visualizao conjunta para todos os envolvidos e interessados no empreendimento. J as
desvantagens orbitaram em torno do fato de que um licenciamento dessa magnitude gera
um alarde muito grande sobre um empreendimento que depende de condicionantes que
podem no virem a acontecer e, portanto, pode no haver a implantao de algumas etapas
tardias. Por isso que, na opinio do entrevistado, os empreendedores no fazem
licenciamento de planos, pois em licenciamentos de projetos (etapas fragmentadas) a
aceitao dos estudos pelos demais atores locais mais fcil por no haver, por parte dos
demais atores sociais envolvidos, essa viso mais ampla sobre o conjunto de todas as etapas
pretendidas. Ele destacou os processos do Projeto Mexilho12 e tambm do Porto de
Santos13 como exemplos de licenciamentos de projetos.

Outro elemento, que foi destacado pelo funcionrio da CDSS, considerado por um
lado positivo e por outro, negativo, que, para ele, recai somente sobre o empreendedor, o
fato de que este tipo de licenciamento adotado exige a realizao de uma s vez de estudos
de todos os impactos sobre as reas de influncia (direta e indireta), sendo bem mais
extensos e complexos, justamente por lidar com cenrios futuros e incertos, dificultando o
recolhimento dos dados e prolongando os estudos. No entanto, como destacaram outros
entrevistados, diretor do Instituto Ilhabela Sustentvel (ISS) e Secretrio Municipal de
Meio Ambiente de So Sebastio, esse aspecto tambm parece recair sobre os demais
atores sociais, que so apresentados a cenrios futuros e complexos com um alto nvel de

12 O Projeto Mexilho foi fragmentado em trs partes: parte marinha (plataforma e dutos marinhos), parte
terrestre de tratamento (unidade de tratamento de gs), e a parte terrestre de transporte (gasoduto que liga
Caraguatatuba a Taubat, GASTAU), cada parte com licenciamentos ambientais separados e distintos. Para
uma leitura crtica sobre essa fragmentao ver Feital (2010).
13 Onde, segundo ele, cada terminal, per e bero de atracao foram licenciados separadamente, mas tambm
visando ampliao em plena atividade do porto.

17
incertezas, dificultando a confiana nesses estudos, considerados insuficientes para a
dimenso e densidade exigida por um empreendimento deste porte.

luz das especificidades, o processo de licenciamento aqui analisado deixa mais


evidente para o pblico em geral a sua relao com os demais megaempreendimentos que
esto sendo instalados no contexto do litoral Norte de So Paulo. Desse modo, permite uma
viso mais conjuntural e menos fragmentada por parte do pblico em geral e de todos os
atores sociais envolvidos sobre o que est acontecendo e o que vir a acontecer no s com
aquele projeto, mas com a regio, evitando uma discusso de viabilidade ambiental
descolada do contexto social, ambiental e econmico em que est inserido.

No entanto, apesar dessas peculiaridades, em um primeiro momento o processo de


licenciamento ambiental foi suspenso pelo IBAMA a pedido da Secretaria Estadual do
Meio Ambiente e da Secretaria dos Transportes, aps diversas manifestaes da sociedade
civil para que fossem revisados os estudos de impactos ambientais e sociais referentes
ampliao do porto (Imprensa Livre, 2011). Essas manifestaes estiveram em torno tanto
de questes ambientais, como de questes polticas e econmicas, dividindo a populao
local entre possveis benefcios e prejuzos referentes a esse empreendimento. Foi possvel
perceber por meio das entrevistas concedidas autora e das leituras de matrias de jornais
que os aspectos positivos destacados pela populao da regio eram: a gerao de
empregos, atrao de royalties e investimentos para a regio, movimentao da economia
local, e aes mitigadoras. J entre os aspectos negativos estavam: a ocupao do mangue
do Ara para ampliar a retrorea do porto, os impactos ambientais dessa ocupao, a
deteriorao da qualidade de vida da regio, o adensamento urbano, a intensificao do
trfego de veculos leves e pesados, a possibilidade de aumentar os riscos de acidentes
ambientais de vazamento de produtos qumicos no mar, dentre outras.

As audincias pblicas foram suspensas na data em que a primeira delas iria


acontecer em Ilhabela. Um elemento crucial para tal suspenso foi a mobilizao da
sociedade civil de Ilhabela, cuja fora e influncia poltica bastante significativa da sua
importncia para a anlise cientfica neste trabalho. De acordo com o funcionrio do

18
IBAMA e o diretor do IIS, em entrevistas concedidas a autora, a comunidade organizada de
Ilhabela tem pessoas influentes a nvel regional e estadual que possuem residncia de
veraneio no municpio e algum nvel de preocupao ambiental: pessoas em cargos
executivos e de gerncia em emissora de televiso, em editora de revistas de abrangncia
nacional e em bancos financeiros. Pessoas que tm relao muito prxima com a mdia
nacional e uma fora poltica capaz de interferir em decises do governo do estado, como
aconteceu neste momento.

Desse modo, essas figuras conseguiram, de certa forma, mas no isoladamente,


mobilizar a sociedade civil da cidade e influenciar a suspenso das audincias pblicas em
2010, exigindo mudanas no plano de ampliao do porto de So Sebastio devido
preocupao que essa sociedade tambm tinha sobre os impactos que este empreendimento
poderia gerar, no meio ambiental como tambm no meio socioeconmico, principalmente
no setor do turismo. Fora e influncia que talvez a sociedade civil e os ambientalistas que
tinham algum problema referente ao empreendimento no tivessem. Isso j demonstra um
conflito essencial para a anlise cientfica aqui realizada.

1.1.3. Justificativa da escolha do caso estudado

Com isso, este empreendimento de expanso do porto de So Sebastio foi


escolhido como objeto de anlise, pois traz tona novas e velhas questes e problemticas
ambientais e sociais importantes para os atores sociais envolvidos, principalmente por estar
inserido em um contexto ambiental e econmico peculiar.

Como j foi dito, So Sebastio possui rica biodiversidade, turismo sazonal com
populao flutuante chegando a triplicar em alta temporada (Renk, 2010), problemas de
planejamento urbano, presso crescente infraestrutura bsica considerada precria (Hogan
et al, 2007) e vulnerabilidade aos riscos e efeitos de mudanas climticas; isso tudo
associado a um processo de crescimento e desenvolvimento econmicos que abrange as
instalaes desses megaempreendimentos. Da a importncia dessa arena ambiental que se

19
estabelece em torno dos debates e dos conflitos sobre esse empreendimento, pois traz
questes econmicas e sociais que vo para alm dos conflitos puramente
preservacionistas, tais como as preocupaes com a infraestrutura regional, a mobilizao
de recursos por parte dos atores sociais para conseguirem influenciar o processo decisrio,
e as preocupaes com a participao pblica em tal processo.

Com essa introduo ao processo de licenciamento do porto de So Sebastio,


possvel perceber que este empreendimento envolve inovaes tecnolgicas, perspectivas
de expanso urbana, produo de conhecimentos cientficos por especialistas tanto pelos
experts da consultoria ambiental responsvel pelo EIA-RIMA, como tambm por outros
atores, como as ONGs, por exemplo, possveis impactos ambientais irreversveis,
participao pblica no processo decisrio.

Este caso envolve, portanto, possibilidade de dilogo entre os diferentes atores e


stakeholders14 envolvidos, entre o conhecimento perito e o conhecimento emprico-oral;
envolve cincia, incertezas e riscos s sociedades dos municpios do litoral Norte de So
Paulo. E por isso se constitui em um caso similar ao que Beck (1992) chama de sociedade
de risco e Giddens (1991, 2007) de alta modernidade. De acordo com esses autores, junto
com os avanos e progressos significativos do desenvolvimento tecnolgico e cientfico,
vm consequncias, problemas e questes sem respostas (incertezas), caracterizando uma
sociedade complexa em constante e intenso processo de transformaes e preocupaes
reflexivas (sociedade reflexiva) contexto que podemos observar em So Sebastio e em
toda a regio.

14
Aqui utilizado stakeholder para se referir a grupos ou instituies organizadas ativamente e com
envolvimento mais incisivo no processo decisrio, por terem forte interesse nos resultados desse processo.
Por outro lado, ator usado para aqueles indivduos que tambm esto envolvidos no processo, mas nem
sempre de modo organizado, mas que tambm esto interessados nos seus resultados.

20
1.2. Escopo e contribuio dessa dissertao

Essa pesquisa analisa o processo decisrio sobre a ampliao do Porto de So


Sebastio em seus mltiplos nveis de ao, apresentando o nvel nacional de forma mais
contextual, e os nveis estadual e local com uma anlise mais aprofundada, mostrando as
caractersticas do licenciamento ambiental e das audincias pblicas como instrumentos de
gesto ambiental e participao pblica. Para isso foi proposto um framework com
conjunes e adaptaes de conceitos sociolgicos e ferramentas metodolgicas
qualitativas, essencial para a compreenso da realidade analisada e das questes propostas,
e que pode vir a ser til a trabalhos futuros com preocupaes e contextos semelhantes.
O objetivo geral dessa dissertao identificar e analisar os conflitos sociais que se
tornam visveis com o processo decisrio sobre a ampliao do Porto de So Sebastio e
caracterizar essa arena, destacando suas situaes de ao, seus componentes essenciais e
as interaes que se do dentro de cada nvel e entre eles. Para melhor explorar esse
objetivo, essa pesquisa olha para as seguintes questes gerais e especficas:

As arenas ambientais tm resultado propostas alternativas de arranjos institucionais


e de que maneira estes arranjos se transformam e se sistematizam em uma estrutura
burocrtica funcional? A arena racionalizada est organizada de modo a trazer
vantagens para as solues dos conflitos que emergem do processo decisrio, ou ela
est se tornando disfuncional devido proeminncia dos efeitos colaterais de uma
organizao burocratizada?

Quais os recursos sociais mobilizados pelos atores nessa arena, e quais foram
capazes de ampliar a capacidade de influncia dos atores nos resultados do processo
decisrio? Os diferentes atores fizeram uso do conhecimento cientfico nesse
processo? Isso contribuiu para a dinamizao ou para o engessamento das
negociaes?

21
o Como as relaes entre os atores sociais dessa arena podem ser
compreendidas: conflito (de qual tipo), cooperao, integrao,
desintegrao, alianas, adversrios?

o Quais foram os atores que influenciaram o processo? Por meio da


utilizao de quais recursos de poder e negociao?

o Quais foram os elementos negociados e debatidos? Quais elementos


geram conflitos/agregaes?

o Para os atores envolvidos, o processo decisrio foi considerado


participativo? A assimetria de acesso aos recursos entre
peritos/autoridades e o pblico participante foi superada ou ainda
permanece nas relaes estabelecidas entre esses atores?

o O uso do conhecimento tcnico-cientfico influenciou o tipo e a


intensidade da organizao/participao social local sobre as questes
ambientais?

1.3. Panorama geral da dissertao

O captulo dois apresenta as perspectivas tericas adotadas na pesquisa, suas


combinaes e adaptaes e quais suas limitaes e potencialidades. Apresenta tambm as
ferramentas metodolgicas essenciais para alcanar a complexidade da realidade, trazendo
ao final uma esboo do que foi encontrado no estudo de caso. Com isso, foi construdo um
framework que combinou as perspectivas tericas de conflito, arena, mobilizao de
recursos e racionalizao, que ajudou a explorar os objetivos e as questes da pesquisa, pois
possibilitou um melhor entendimento dos fatores organizacionais que moldam as interaes
entre os grupos sociais e influenciam os resultados dos conflitos que emergiram dessa arena
decisria.

22
Os captulos trs e quatro so complementares, pois ambos fazem parte das anlises
dos dados coletados. O captulo trs faz uma leitura geral da arena decisria referente
ampliao do porto de So Sebastio, diferenciando suas mltiplas situaes de ao, os
diferentes nveis (poltica nacional, licenciamento ambiental, e audincias pblicas), seus
componentes, a dinmica dentro de cada nvel, e as relaes de influencia e feedback entre
esses nveis. Assim, reforada a ideia de que as audincias pblicas no so uma arena
decisria, mas so um palco, uma situao de ao que compem uma arena. Ao apresentar
os diferentes nveis de ao que compem a arena decisria sobre o projeto de ampliao
do Porto de So Sebastio, foi possvel aplicar o novo framework que mostrou as
expectativas dos atores envolvidos quanto aos resultados potenciais do processo decisrio.

J o captulo quatro analisa mais profundamente as interaes entre os atores locais


e os stakeholders que tambm atuam nos outros nveis de ao, trazendo os principais
pontos discutidos e negociados nas audincias pblicas sobre a ampliao do Porto de So
Sebastio. Tambm a partir do uso do novo framework foram mostrados os interesses, as
expectativas e os objetivos de cada ator para a situao de ao local, quais as estratgias e
recursos mobilizados por eles para ampliarem sua capacidade de influenciar a tomada de
deciso. Por fim, feita uma anlise das relaes de poder que se estabelecem nesse palco,
e como isso pode interferir na funcionalidade desse mecanismo de participao pblica e no
processo decisrio.

Nas consideraes finais so levantadas as contribuies deste trabalho de


dissertao para a rea da sociologia e tambm das cincias sociais e ambientais. So
resumidos os pontos principais desenvolvidos na pesquisa, como eles ajudaram na
identificao e caracterizao dos conflitos e da arena, e tambm como eles exploram as
questes sobre a funcionalidade da organizao burocrtica da arena ambiental. Depois
destacada a possibilidade de colaborao terico-metodolgica desta dissertao para
futuros trabalhos. E, por fim, feita uma reflexo sobre as lies aprendidas neste percurso.

23
2. Captulo terico-metodolgico

A discusso e aprovao de grandes empreendimentos de infraestrutura envolvem


arena decisria em diversos nveis, principalmente quando se trata de uma rea de
instalao econmica e ambientalmente peculiar. Desde a negociao de objetivos em
longo prazo elaborao de regras que definem a natureza, os limites e o alcance do
empreendimento, o processo de negociao traz junto atores diversos em termos de
objetivos, vises de mundo, e aparatos de negociao. Tendo como objetivo central deste
trabalho identificar e analisar os principais conflitos entre esses atores nessa arena decisria
do Porto de So Sebastio, e como questo central a funcionalidade da organizao
burocrtica do licenciamento ambiental na tomada de deciso, este captulo traz os
fundamentos terico-metodolgicos da pesquisa, mostrando como as diferentes teorias e
etapas metodolgicas foram adaptadas e combinadas para dar conta dos objetivos e
questes propostas.

Desse modo, para conseguir caracterizar a arena social escolhida, foi necessrio
destacar quais foram os diferentes nveis de ao, os principais componentes de cada nvel,
os atores participantes e suas interaes nesse processo, os recursos mobilizados por eles
para influenciar os outcomes da arena e os seus potenciais resultados. Para isso, foi
essencial entender as dinmicas sociais que se estabeleceram frente ao processo decisrio
sobre a proposta de ampliao do porto sob uma perspectiva terica especfica: a
combinao das teorias de conflito, arena e racionalizao. Alm de uma combinao de
ferramentas metodolgicas, utilizando uma adaptao do Institutional Analysis and
Development framework (IAD) e os elementos da teoria de mobilizao de recursos de
Renn (2008) como instrumento de organizao dos dados empricos coletados: anlise das
audincias pblicas, entrevistas semiestruturadas, anlise documental EIA-RIMAs, e
matrias de jornais.

Essa abordagem terico-metodolgica ajudou a explorar os objetivos da pesquisa,


pois possibilitou um melhor entendimento dos fatores organizacionais que moldam as

24
interaes entre os grupos sociais e influenciam os resultados dos conflitos que emergiram
dessa situao de ao. Ao fazer o estudo de caso em profundidade foram evidenciados os
pontos em que essas teorias se diferenciam, se compatibilizam, so complementares e que
ajudaram a explorar as questes centrais da pesquisa. Deste modo, a primeira parte deste
captulo aborda os pontos principais da teoria de conflitos, resgatando as diferentes
perspectivas sobre este fenmeno social, as diferentes estratgias de ao possveis e quais
elementos foram adotados aqui em vistas da sua compatibilidade e complementaridade com
a teoria de arena. Assim, a segunda parte traz a hibridizao das teorias de Ostrom (1990,
2005), Renn (2008, 1992), Hannigan (1995) e Ferreira (2011, 2007) sobre arena, da teoria
de mobilizao de recursos (Renn, 1992, 2008)15 e da anlise institucional (Ostrom, 2005,
2011; McGinnis, 2011 e Ruiz-Ballesteros e Brondzio, 2013). Essa conjuno de teorias se
tornou essencial para dar conta de compreender a realidade estudada, aproveitando alguns
elementos tericos de uma perspectiva para cobrir lacunas de outra. A terceira parte entra
na problematizao proposta pela pesquisa sobre a organizao burocrtica do processo
decisrio e sua funcionalidade na tomada de deciso. Para isso, foi importante resgatar o
conceito de burocracia e racionalizao a fim de contextualizar as questes. Por fim, d-se
incio a uma apresentao do caso para compreender como foram escolhidas e aplicadas as
etapas metodolgicas consideradas mais adequadas para a realizao da pesquisa luz dos
objetivos e da abordagem terica.

2.1. O conceito sociolgico de conflito

A preocupao geral com as questes ambientais sobre preservao, conservao de


recursos naturais, qualidade de vida, riscos e impactos est cada vez mais presente e
intensa, principalmente nos pases chamados emergentes, como Brasil e China em que a
conciliao de interesses do crescimento econmico e do desenvolvimento sustentvel um
desafio (Leila Ferreira e F. Barbi, 2013). Desse modo, como destacou Ferreira (2005), ao

15 Essa conjuno de teorias j vem sendo testada e aplicada por outros pesquisadores do Projeto Temtico,
tambm orientados pela professora Lcia da C. Ferreira, como Di Giulio (2010), Viglio (2012), Araos e
Ferreira (2012), Calvimontes (2013), Caldenhof (2013) dentre outros.

25
discutir conflitos sociais sobre usos de recursos naturais, a preocupao com a qualidade
ambiental trouxe o foco das atenes de diferentes atores sociais consumidores,
policymakers, pesquisadores para os processos decisrios referentes resoluo de
problemas ambientais. Assim, a compreenso de conflitos devido multiplicidade de
interesses em jogo passa a ser fundamental para enfrentar a complexidade da realidade e de
suas questes ambientais.

Os conflitos emergentes do processo decisrio do Porto de So Sebastio esto


inseridos em um contexto de mltiplos atores em ao, com diferentes, e muitas vezes,
divergentes interesses, interpretaes, e vises de mundo. Estes so conflitos sociais que
surgiram de um cenrio mais amplo da preocupao desses atores com os riscos e impactos
sociais e ambientais da expanso urbana recente na regio do litoral Norte de So Paulo.
Para entender as dinmicas sociais que se estabeleceram frente ao processo decisrio sobre
o empreendimento analisado, tornou-se essencial trabalhar teoricamente com o conceito de
conflito e resgatar as principais perspectivas tericas sobre esse fenmeno social para
entender aquela que fora adotada nesta pesquisa.

So duas as principais perspectivas: 1) encara o conflito como anormalidade social


ou patologia, cuja estratgia de ao a conflict resolution ; 2) encara o conflito como
relao, interao e tenso social, cuja estratgia de ao a conflict transformation
(Vayrynen, 1991 apud Ferreira, 2005).

As principais referncias da primeira perspectiva so A. Comte (1983) e E.


Durkheim (1995), que consideravam uma sociedade catica quando se havia conflitos,
concepes de mundo e modos de pensar contraditrios. Comte prope um Estado positivo
dominado pelo cientificismo e pela racionalidade, isto , os conflitos sociais seriam
solucionados com a evoluo do progresso tcnico-cientfico, produzindo uma sociedade
esclarecida, pacfica e harmoniosa16.

16 Uma questo que pode surgir a partir disso frente ao estudo de caso aqui analisado se a cincia atual, que
vemos nos licenciamentos ambientais de grandes empreendimentos potencialmente geradores de riscos e
impactos ambientais, tende ainda a eliminar os conflitos neste sentido de buscar um estado positivo para se
manter a ordem social, desacreditando em um possvel processo de socializao a partir do conflito?

26
J a teoria dukheimniana est fundamentada na ideia de coeso social e em
mecanismos de normatizao e de regulao social que pudessem neutralizar e controlar os
fenmenos conflitantes. No entanto, tais autores no eram ingnuos para acreditar em uma
supresso total das hostilidades e das divergncias eles reconhecem a existncia dessa
dimenso, mas que deveria ser controlada e moderada por esses mecanismos em prol da
coeso social (status quo em que a sociedade melhor opera). Para essa corrente, portanto,
so necessrias estratgias de resoluo dos conflitos, ou seja, de sua neutralizao. Desse
modo, os conflitos so encarados nessa abordagem como patologias, anormalidades ou
distrbios no equilbrio social.

Como Ferreira (2012) destacou, ao compreender o conflito como um problema a ser


resolvido atravs de solues aceitveis para todas as partes, esta abordagem contribui com
uma perspectiva democrtica, pois as estratgias acabam por envolver prticas mais
processuais em detrimento de aes coercitivas, monopolizadas pelo Estado. Alm disso,
tambm apontam para a existncia de necessidades comuns, mesmo entre grupos sociais
historicamente divergentes: o dilogo, desde que estabelecidas as regras de comunicao
entre atores com direitos iguais, produz aes para satisfazer as necessidades das partes
envolvidas. Porm, essa abordagem negativa do conflito como fenmeno social, embora
relevante, no permite a compreenso dos conflitos em si, pois o contedo terico da noo
de conflito pode ir alm de uma mera patologia a ser neutralizada.

Foi com a tradio marxista que se inicia uma nova concepo sobre o conflito.
Marx atribuiu a este fenmeno social um carter intrnseco prpria natureza da sociedade,
promovendo as transformaes necessrias. Mas assim como Ferreira (2012, p.159), esta
pesquisa tenta fugir de um possvel conforto intelectual de reduzir todos os conflitos a
conflitos de classes definidos pela propriedade ou pela no propriedade dos meios de
produo. Apesar disso, a inteno aqui no negar a importncia desses conflitos, mas
apenas evidenciar o fato de que outros tipos de conflitos surgem na sociedade
contempornea.

27
J com Weber (1999) e Simmel (1983) o conflito comea a ser encarado como um
fenmeno social tambm constitudo de atributos positivos. De modo geral, esses autores
encaram o conflito como uma relao social, como um tipo de ao e de interao entre os
indivduos. Assim, passa-se a encarar este fenmeno no somente como um resultado de
um estado anormal, mas como algo que faz parte, est inscrito na sociedade e pode at ser
considerado como uma de suas caractersticas fundamentais e formadoras j que a trama
social pode ser tecida pelas relaes que se desenvolvem a partir dos conflitos17.

Weber (1999), ao se dedicar ao estudo da ao social, preocupa-se com as relaes,


as formas, os sentidos e as intencionalidades que os indivduos atribuem a suas interaes.
Para ele, os indivduos so agentes potenciais transformadores da histria social. Para esse
autor uma relao social um conflito (ou luta) quando as aes dos indivduos que
interagem entre si se orientam de modo a impor a prpria vontade contra a resistncia do
outro. Assim, o autor encara o conflito como uma relao social, como um tipo de ao e
interao entre indivduos agentes, deixando de lado a ideia de algo que seja anormal.
Weber, portanto, despatologiza o conflito, retirando-o de uma perspectiva negativa, pois
para ele este um fenmeno cotidiano resultante da concorrncia por bens escassos
materiais ou simblicos (Silva, 2011).

Foi Simmel (1983) que mais se dedicou ao contedo conceitual e sociolgico do


termo conflito como um fenmeno com atributos positivos que se concretiza em uma das
mais vvidas interaes possveis entre indivduos sociais. Sob a viso deste autor e a
perspectiva adotada aqui e por Ferreira (2012, 2007, 2004) o conflito um elemento de
sociabilidade. Isto quer dizer que o conflito um fenmeno social capaz de produzir ou
modificar grupos de interesses, unies e organizaes, sendo uma forma de interao
social. Ele no tem um carter puramente destrutivo, mas tambm associativo. De modo
mais sinttico, Ferreira (2012) define a noo de conflito como:

17 Da mesma forma como o universo precisa de foras de atrao e repulso, a sociedade, para alcanar uma
determinada configurao, precisa de quantidades proporcionais de harmonia e desarmonia, de associao e
competio, de tendncias favorveis e desfavorveis (SIMMEL, 1983 apud Ferreira, 2005).

28
(...) manifestaes de clivagens abertas entre dois ou mais atores individuais ou
coletivos que apresentem interesses histrica ou momentaneamente incompatveis
quanto apropriao ou controle de bens considerados raros, escassos, sejam
materiais ou simblicos. Os conflitos podem acontecer entre grupos, intra-grupos
em uma dinmica intensa de produo e reproduo de novas e velhas clivagens
(Ferreira, 2012, p.2).

Com isso em vista, no se pode cair na ideia de que os conflitos surgem e que
antes de uma situao aparente de conflito tudo na sociedade era harmonioso. Na verdade,
eles sempre existiram, mesmo que de forma latente, da seu carter intrnseco. Mas com a
instaurao de um fenmeno social (como a instalao de um empreendimento industrial
em uma rea ambientalmente peculiar, por exemplo) os conflitos se tornam visveis, so
recolocados e ressignificados, formando uma dinmica social diferente perante a tal
fenmeno. A partir de uma situao social os conflitos j existentes estimulam os
indivduos a se posicionarem, a repensar e buscar alianas e a se opor queles com
interesses divergentes dos seus. Formam-se grupos de atores agregados sobre um objetivo e
uma viso de mundo que so diferentes de outros indivduos que se desagregaram destes
primeiros, mas que se aliam em torno de outro objetivo e concepo de mundo, formando
um segundo e um terceiro grupo de atores incompatveis com os primeiros. Ao colocar
esses indivduos agentes atores em interao para discutirem e negociarem sobre tais
objetivos e interesses, o conflito se coloca como um fenmeno de sociabilidade.

Nesta perspectiva, os conflitos ento so destacados como socialmente importantes.


Para Simmel (1983), um dos seus atributos positivos est no fato de que o conflito cria um
patamar, um tablado social semelhana de um palco teatral, de um espao onde as partes
podem se ver em um mesmo plano situacional e, desta maneira, impe-se um nivelamento,
um encontro. De acordo com Alcntara Jr. (2005, p. 9) ao discutir o conceito de conflito
social na teoria simmeliana, o conflito cria uma condio necessria para que as partes, s
vezes, speras e dspares possam, de fato, efetuar a trama que ele [o conflito] encerra. Em
outras palavras, o conflito possui a capacidade de se constituir num espao social, em que o
prprio confronto um ato de reconhecimento e, ao mesmo tempo, produtor de um
metamorfismo entre as interaes e as relaes sociais da resultantes.

29
Outro atributo positivo do conflito ele ser um potencial transformador de prticas
sociais e produtor de mudanas. Ao possibilitar que mltiplos atores entrem em contato
devido multiplicidade de interesses interaes entre tais atores que no existiriam to
intensamente em condies de harmonia coletiva os conflitos foram os indivduos a
alcanarem realizaes significativas e mais adequadas para a sociedade em que esto
inseridos. Desse modo, segundo Scott Jones (2005, apud Ferreira, 2012), ao trazerem
questes tona, os conflitos trazem resultados positivos, pois criam oportunidades para
cicatrizar feridas, desenvolver objetivos e maneiras de conquist-los que so aceitos por
todos.

Esta tendncia terica se vincula mais fortemente com a estratgia de ao conflict


transformation, que, segundo Ferreira (2012, 2005), considera no apenas as condies que
criam uma situao conflituosa e as mudanas para sua resoluo, mas tambm a criao de
condies para o desenvolvimento de relaes cooperativas. Lidar com o conflito implica
procurar formas de fortalecimento social e poltico dos grupos com menos recursos sociais
para influenciar o processo decisrio, como forma de comear o processo de transformao.
Com uma viso dinmica e de longo prazo do conflito, esta abordagem compreende que os
conflitos so positivos na medida em que so produtores de mudana social, pois geram a
necessidade de criar relaes e desenvolver o dilogo e a cooperao entre atores muito
desiguais. Ao contrrio da perspectiva anterior, no se espera a eficincia de mecanismos
externos de regulao e manuteno da ordem social, mas admite-se que os conflitos so
parte de um processo de transformao social18. Desse modo, essas abordagens so
resumidas na Tabela 5 a seguir.

18 Para uma discusso mais aprofundada sobre essa estratgia de ao frente a conflitos sociais ver Ficsher e
Roppers (2004).

30
Tabela 5: Principais perspectivas tericas sobre conflitos sociais, a partir de
Vayrynen (1991) e Ferreira (2005)

Perspectivas
Atributos dos Conflitos Estratgias de Ao
Tericas
So encarados negativamente como Resoluo dos conflitos por meio da sua
distrbios do equilbrio da ordem eliminao a partir de mecanismos de
social. So patologias e regulao social
Conflict resolution
anormalidades que devem ser Buscam-se solues aceitveis para todas as
eliminadas partes, para que o status quo da ordem social
seja retomado o mais rpido possvel
So encarados positivamente, como Criao de oportunidade e condies para o
uma forma normal de interao desenvolvimento de relaes cooperativas
social que est inscrita em qualquer entre os atores sociais envolvidos no conflito
Conflict sociedade. So elementos de Procurar formas de fortalecimento social e
transformation sociabilidade e potenciais poltico de atores com menor acesso aos
transformadores de prticas sociais recursos sociais necessrios para influenciar
na tomada de deciso.
Dilogo e cooperao

Fonte: Vayrynen (1991), Carvalho e Scotto (1995 apud Ferreira, 2005) e Ferreira (2005).

Assim, os principais atributos positivos so o reforo interao dos grupos sociais


envolvidos e a instigao da mudana social (Ferreira, 2012). Portanto, a perspectiva
terica sobre conflitos adotada aqui, tal como em Ferreira (2005, 2007, 2012), encara este
fenmeno como transformador de prticas sociais e produtor de mudanas, resgatando as
heranas das cincias sociais, que apontam cada vez mais para o potencial criativo dos
conflitos para produzir mudanas nos grandes dilemas da ao coletiva. E evita, com isso,
cair na banalizao do seu contedo sociolgico, que quando conflito se torna meramente
sinnimo de problema. Essa abordagem evidencia o conflito como uma caracterstica
central das sociedades contemporneas. Para Silva (2011), cada nao, cada cultura, cada
sociedade engendra modelos de relaes sociais que so invariavelmente tecidas com os
fios do conflito. Essa frase parece ser ilustrativa da ideia de que os conflitos sociais so
imanentes sociedade, pois tecem suas relaes sociais e os seus modelos.

Essa ideia de virtudes do conflito est muito prxima das noes de arena de
Ostrom (1990), Renn (1992) e Hannigan (1995), e da abordagem hbrida que Ferreira
(2012, 2011, 2007, 2004) prope, principalmente no que se refere constituio de um

31
palco onde os atores sociais envolvidos na disputa e no conflito tm espaos semelhantes
em um mesmo plano situacional. O espao social onde ocorre o conflito, que no
necessariamente geogrfico, o espao em que o prprio confronto um ato de
reconhecimento. O conflito algo positivo, diferente da indiferena, por exemplo, que no
leva em considerao a existncia do outro, e por isso se torna um fenmeno socialmente
negativo. Portanto, dentro desta perspectiva os atores sociais com interesses divergentes
mobilizam recursos sociais no s para transformar a realidade a partir da situao de
conflitos, mas tambm para se preparar para esta situao de negociao, transformando o
processo de tomada de deciso justo e satisfatrio para todos os lados.

2.2. Arena

A partir deste debate sobre a teoria de conflitos, foram encontradas evidncias


empricas de que o cenrio do licenciamento ambiental do porto de So Sebastio coloca
em ao mltiplos agentes com interesses e interpretaes divergentes sobre os riscos e
impactos gerados pelo empreendimento. Cada ator ou grupo social adota estratgias de
ao que, para eles, podem ajudar a influenciar o processo de tomada de deciso de modo
mais eficiente e incisivo. Para analisar esses cenrios e esses modos de ao a combinao
das perspectivas sobre arena foi bastante adequada, pois ela fornece um melhor
entendimento dos fatores estruturais que moldam as interaes entre grupos sociais e
influenciam os resultados dos conflitos sociais sobre problemticas ambientais. Ao mesmo
tempo, tambm foi importante a noo de arena como metfora (Renn, 2991), que permite
antever a possibilidade de interao entre iguais em um mesmo plano situacional, deixando
em um segundo plano as assimetrias de poder entre os participantes.

Foi utilizada nessa pesquisa a ideia de arena, e no a de campo, como Bourdieu


(1983, 2003), porque se acredita que a arena ambiental no contexto analisado ainda no est
em um processo de reproduo. A abordagem de arena permite dar maior nfase no
processo de ao coletiva e negociao. Ela acontece muito mais como circunstncia do
que como reproduo social. Da a ideia de que a arena circunstancial, situacional: ela

32
surge quando uma situao social de conflito recolocada entre atores sociais dispostos a
debater e a influenciar a tomada de deciso sobre alguma questo produtora de conflito.
possvel pensar que h um processo de institucionalizao que tende reproduo desses
espaos decisrios em determinados moldes. Desse modo, podemos pensar que h uma
tendncia ao estabelecimento de um campo. Porm, neste contexto, ainda a dimenso de
mudanas e transformaes sociais est mais proeminente do que a dimenso da
reproduo social. No podemos nos iludir com a dicotomia: na realidade emprica ou h
arena ou h campo. Dadas as circunstncias e as situaes de emergncia dos conflitos e da
ao coletiva, pode ser mais apropriado falar e usar a abordagem de arena ou mais
apropriado falar e usar a abordagem de campo para termos uma compreenso mais
adequada da realidade em sua complexidade. Aqui, foi escolhida a abordagem terica de
arena.

2.2.1. A perspectiva de Elinor Ostrom

Essa abordagem hbrida empresta a ideia de arena de Ostrom (1990), que pode ser
definida como situaes nas quais um determinado tipo de ao coletiva ocorre, e cujos
resultados nem sempre podem ser antecipados, sendo na maioria das vezes circunstanciais
(Ferreira, 2011). Para entender o seu conceito de arena a autora usa a noo de hlon19 e a
anlise institucional (IAD framework).

A anlise institucional (Ostrom et al. 1994; Ostrom, 2005) uma ferramenta que
permite decompor e analisar arenas de ao e deciso como o processo decisrio do Porto
de So Sebastio, identificando os mltiplos nveis de ao e as relaes de determinao e
feedback entre esses nveis. Como bem explicado por McGinnis (2011), Ostrom (2011) e
por Caldenhof (2013), o IAD um mapa conceitual desenvolvido para decompor e analisar
uma dada situao decisria (arena de ao). Tambm uma ferramenta que auxilia na
identificao dos nveis e componentes que devem ser mais bem explorados e aprofundados

19 Ostrom (2005) usou a ideia de hlons, em que um sistema inteiro em um nvel de anlise uma parte de
um sistema em um nvel de anlise mais amplo. Segundo a autora, explicaes de um dilema contemporneo
ocorrem em mltiplos nveis e diferentes escalas temporal e espacial.

33
para atender os objetivos da pesquisa, ou seja, ele evidencia os dados que mais colaboram
para o foco dos estudos.

De acordo com Ostrom (2005), o conceito de arena inclui dois hlons, como mostra
a Figura 2: atores e situao de ao, que interagem medida que so afetados por
variveis exgenas e produzem resultados que, por sua vez, afetam novamente os atores e a
situao de ao (Caldenhof, 2013). A arena de ao tem sua organizao afetada por trs
tipos de variveis exgenas: as condies materiais e biofsicas, as caractersticas da
comunidade e as regras que definem o que requerido, proibido e/ou permitido em relao
atividade humana na regio estudada.

Figura 2: Um framework para anlise institucional

Variveis exgenas

Condies
materiais/ biofsicas Arena de ao

Atributos da Situaes Interaes


comunidade de ao
Critrios
Regras avaliativos
Participantes

Resultados
Fonte: E. Ostrom, Gardner, e Walker (1994).

Em adaptao dessa ideia e desse organograma a Figura 3 elaborada para mostrar


que a presente pesquisa tambm debrua suas anlises no que chamado de arena de ao,
cujos atores participantes (pblico em geral, IBAMA, CDSS, CPEA, ONGs, governos
federal, estatal e municipais), afetados pelas variveis exgenas, interagem numa situao
de ao para a negociao dos limites, riscos e impactos socioambientais do Porto de So
Sebastio a fim de produzir outcomes condizentes com seus diferentes interesses. O padro
de interao destes atores mais interessante para os objetivos desta pesquisa so os conflitos
que se tornaram visveis do processo decisrio e da heterogeneidade de interesses e vises

34
de mundo dos atores e tambm os processos de negociao que antecedem e delimitam o
processo de deciso, intensificando ou no os possveis conflitos de interesses.

Figura 3: Adaptao do framework para anlise da arena decisria instaurada


a partir da proposta de ampliao do Porto de So Sebastio

Arena de Ao Padres de
Variveis externas Interao Critrios de
LNP, Mangue do Negociao dos Conflitos avaliao
Ara, Canal limites, riscos e e 1. Sobre
impactos Alianas resultados
Heterogeneidade de Discusso do econ. e amb.
interesses e vises processo 2. Sobre o
participativo Resultados
processo
Regras: Definio das participativo
Const. Federal, CONAMA,
diretrizes consequncias
PNUMA, Lei dos Portos
das tcnicas do
negociaes empreendimento

Pblico em geral, Consideraes


IBAMA, CDSS, poltico-normativas
CPEA, ONGs, do processo
gov. Fed., Est. e. participativo
Munic.

Fonte: elaborao da autora, adaptado de E. Ostrom, Gardner, and Walker (1994).

Situao de ao a unidade focal de anlise para essa abordagem. Pode haver


diferentes situaes de ao dentro de uma mesma arena decisria, desde as mais amplas s
mais locais, at aquelas que so interdependentes (nested situations) ou no. No caso do
processo decisrio do Porto de So Sebastio foram identificadas trs situaes de ao que
compem essa arena, como mostrado na Figura 4, as situaes de ao nacional, regional
e local20. Cada situao de ao um hlon, que pode ser decomposto em novas situaes

20 Aqui se entende como nacional, as situaes de ao de poltica nacional, voltadas para decises sobre
infraestrutura e desenvolvimento do pas; regional, as situaes que envolvem tanto a regio do litoral norte
assim como as esferas polticas do estado de So Paulo, por isso tambm usado estadual para se referir a
essa situao de ao; e local se refere quelas situaes de ao que tiveram o projeto de ampliao do

35
de ao e em seus elementos essenciais, assim como tambm fazem parte de um sistema
maior.

No entanto, dependendo das questes propostas, essa ferramenta permite o


pesquisador direcionar seus esforos em um dos nveis que compem o fenmeno
estudado, sem perder sua contextualizao. Nesse caso, os esforos se concentraram nos
nveis regional e local da arena decisria, pois onde se encontram as principais interaes
e conflitos entre os atores locais (afetados diretamente pelas consequncias do
empreendimento) e os stakeholders dos demais nveis (tomadores de decises). Portanto, a
principal tarefa ao utilizar essa ferramenta decompor sistemas complexos, identificando
seus componentes essenciais, que podem ser ento decompostos novamente. Com isso, essa
ferramenta tambm auxilia o pesquisador a identificar o nvel (a situao de ao) mais
apropriado para analisar e explorar uma determinada questo. Este um dos pontos forte do
IAD framework: sua flexibilidade e possibilidade de adaptao. Ao fornecer um modelo
como ferramenta de analise, o IAD permite a introduo de outros elementos que no
foram contemplados no modelo inicial. Ao mesmo tempo em que no exige uma adequao
dos dados empricos, muitas vezes forada, a todos os seus elementos. Isso permite os
pesquisadores representarem o sistema nos seus multinveis de complexidade, sem perder a
riqueza de cada caso.

porto de So Sebastio como foco de discusso e que aconteceram nos municpios de influncia direta do
empreendimento: So Sebastio e Ilhabela.

36
Figura 4: Os diferentes nveis de situao de ao que compem a arena
decisria sobre a ampliao do Porto de So Sebastiao.

Nacional

Nvel das decises de


poltica de desenvolvimento,
infraestrutura e transportes.

Regional

Nvel dos trmites do


licenciamento ambiental (define
riscos e impactos ambientais).

Local

Nvel das interaes entre os


stakeholders dos outros nveis
de ao com os atores locais
(audincias pblicas).

Fonte: elaborao da autora21.

De acordo com Ruiz-Ballesteros e Brondzio (2013) situao de ao so o contexto


de interao, negociao e criatividade composta de uma rede de relaes recursivas e
mltiplas e que possuem sete componentes fundamentais, dos quais foi feita uma adaptao
para analisar o processo decisrio sobre o projeto de ampliao do porto de So Sebastio:

1) Recursos comuns envolvidos na atividade do Porto de So Sebastio;


2) Atores participantes das situaes de ao coletiva;
3) Percepes, conhecimentos, vises de mundo que os atores usam para guiar suas
aes;
4) Formas e contextos da ao (formal/informal);
5) Ferramentas de governana (regulaes, planos de gerenciamento, regulamentos,
mecanismos de avaliao);
6) Elaborao de regras pretendidas;

21 Essa imagem mais bem explorada e analisada no prximo captulo.

37
7) Resultados esperados/outcomes

Esse conjunto de elementos permite a anlise das negociaes e a elaborao de regras que
iro definir as interaes e os outcomes pretendidos pelos atores participantes da arena.

Como visto em Ostrom (2011), McGinnis (2011) e Ruiz-Ballesteros e Brondzio


(2013), h vrias categorias de regras que tm algum tipo de interferncia nos outcomes de
uma situao de ao, mas cada caso estudado tem um conjunto de regras consideradas
importantes para sua anlise institucional. Assim, se torna importante analisar as regras que
esto sendo elaboradas em cada nvel de situao de ao, pois elas ajudam a definir os
outcomes do mesmo nvel de ao, assim como tambm podem ajudar a configurar as
situaes de ao subsequentes. A Tabela 6 sistematiza os sete tipos de regras que podem
afetar o desenho de uma situao de ao segundo a definio desses autores e destaca
aquelas que foram detectadas no estudo de caso e sero foco das anlises posteriores.

Tabela 6: Os sete tipos de regras que podem influenciar a organizao de uma


situao de ao

Regra Definio
Regras de posio Especificam um conjunto de posies, e cada uma delas tem uma nica
Position Rules combinao de recursos, oportunidades, preferencias, e responsabilidades
Regras de limites Especificam o numero de participantes, suas caractersticas e recursos, e como
Boundary Rules os participantes entram ou deixam suas posies
Regras de procedimento Especificam os conjuntos de aes que os atores com posies especficas
Choice Rules podem, devem ou no fazer
Regras de escopo Especificam os resultados potenciais que podem ser alcanados e as aes que
Scope Rules se relacionam com a conquista destes resultados
Regras de agregao Especificam o nvel de controle que um participante em uma posio exerce na
Aggregation Rules seleo de uma ao em uma dada situao
Regras de informao Especificam o contingente de conhecimento e informao disponveis aos
Information Rules diferentes participantes
Regras de compensao Especificam os custos e benefcios que sero atribudos a combinaes
Payoff Rules particulares de aes e resultados

Fonte: Adaptado de Ostrom (2011) e McGinnis (2011).

38
Com essa ferramenta de anlise, portanto, foi possvel identificar e organizar os
componentes das situaes de ao que formam a arena decisria sobre a ampliao do
Porto de So Sebastio de modo a tentar entender quem foram os participantes do processo,
quais foram os instrumentos disponveis para mobilizao e influncia na tomada de
deciso, quais foram as posies e as responsabilidades que cada um exerceu, e quais sero
os resultados potenciais do empreendimento para estes atores. Como mapas geogrficos
que podem detalhar as ruas de um bairro ou as cidades e os estados de um pas, o IAD
framework pode ser apresentado em diferentes escalas, indo de uma anlise extremamente
refinada, para outra bastante abrangente (Hofstadter 1979 apud Ostrom, 2005), sempre
considerando ambos os lados, o mais global e o mais local, necessrios e complementares
entre si (Ostrom, 2005). Com isso, esse framework ajudou a identificar a arena decisria
sobre o empreendimento, decompondo-a nos situaes de ao essenciais, de modo a
colaborar com o entendimento da realidade estudada. As anlises de dados desenvolvidas
nos prximos captulos so mais dedicadas a entender os resultados do uso dessa
ferramenta.

2.2.2. Renn, Hannigan, Ferreira: hibridizao da teoria de arena

Os elementos essenciais de uma arena tambm foram destacados por Renn e


Hannigan de modo a complementar as possveis lacunas da linha terica de Ostrom. Uma
dessas lacunas so as variveis associadas ao exerccio do poder, sendo uma dimenso
menos visvel na IAD framework, que concentra seus esforos na organizao dos dados e
na anlise de elaborao de regras e outcomes das negociaes realizadas numa situao de
ao determinada. De acordo com Ferreira (2005), DeCaro (2011) e Clement (2010), IAD
framework no considera as diferenas entre os vrios nveis de poder que indivduos e
instituies tm em uma situao de ao. Mas essa dimenso comea a ficar mais evidente
com o a teoria de Renn (1992) da mobilizao de recursos sociais para aumentar a
influncia de um ator na tomada de deciso e as anlises desenvolvidas por Hannigan
(1995) sobre os elementos estruturais de processos decisrios que reforam certas
assimetrias de poder.

39
Renn (1992) e Hannigan (1995) entendem arena social como uma metfora para
descrever o local simblico22 ou o cenrio poltico no qual os atores direcionam suas
reivindicaes para os tomadores de deciso23 na expectativa de influenciar o processo
poltico por meio da mobilizao suficiente de recursos sociais em um espao onde as
regras so pactuadas por todos os atores.

A reivindicao bsica dessa teoria que os grupos sociais em uma arena poltica
tentam maximizar sua oportunidade de influenciar os resultados (outcome) do
processo coletivo de deciso por meio da mobilizao de recursos sociais (Renn,
1992, p.180, traduo livre).

Ao discutirem a noo de arena em contextos de problemticas ambientais como a


conservao e a governana de recursos naturais, Araos e Ferreira (2012) apresentam a
ideia de arena como um espelho de duas faces: reflete tanto os antecedentes histricos que
lhes do origem quanto s possibilidades de seu desenvolvimento futuro. Nas suas palavras,

(...) podemos entender a arena como produto de um processo histrico de


negociaes e estratgias, conflitos e cooperao, entre diversos grupos e atores
sociais em mltiplos nveis do sistema de governana dos recursos naturais, e
enquanto um espao onde se projetam linhas de desenvolvimento (Araos e
Ferreira, 2012, p.4).

Isso quer dizer que a arena no somente circunstncia, ela tambm resultado de um
processo histrico que lhe d origem. Ela no emerge de um vcuo contextual, ela traz uma
bagagem constituda anteriormente de interaes, posies e interesses variados dos atores
que a compem. Ao mesmo tempo em que seus resultados no podem ser antecipados,
deixando abertas todas as possibilidades para o seu desenvolvimento futuro e as decises
que dela emergiro24.

22 Isso quer dizer que a arena no necessariamente uma entidade geogrfica, nem sistemas organizacionais
(Renn, 1992). Ela pode acontecer, por exemplo, no campo virtual, ou em vrios palcos que no se resumem a
apenas um local fsico.
23 Arena sempre um espao de tomada de deciso (Ostrom, 1990), onde os atores sociais entram com o
objetivo de influenciar a tomada de deciso e a formulao de polticas pblicas (Araos e Ferreira, 2012).
24 As arenas sempre se comportam como sistemas indeterminados ou no-lineares; pequenas mudanas em
estratgias ou regras so capazes de produzir grandes mudanas nos resultados destes conflitos. Desse modo,
o uso deste conceito para prever algo limitado, mas no compromete seu valor de explicao e anlise
poltica (Renn, 1992).

40
Renn (1992) compreende que uma arena composta de vrios palcos diferentes
interligados entre si e que dividem atores25. O palco central de uma arena ocupado pelos
atores principais, ou seja, por aqueles grupos que buscam influenciar a tomada de deciso.
Apesar de prever a existncia de regras pactuadas por todos os atores e que normatizam
suas aes, o conceito de arena no entende que as aes no palco sejam como numa pea
de teatro, que seguem um roteiro ou que os atores esto em constante performance. Para
Renn, este conceito mais como as arenas medievais, onde cavaleiros lutam pela honra e
reconhecimento real de acordo com as regras que determinam as condies para a luta, mas
so os atores quem escolhem suas prprias estratgias.

Talvez o mais interessante dessa metfora teatral seja justamente o que aproxima a
noo de arena com a teoria de conflito discutida anteriormente. O palco de uma arena
onde os atores sociais envolvidos na disputa e no conflito tm espaos semelhantes em um
mesmo plano situacional, onde todos tm a possibilidade de participar. O espao social
onde ocorre o conflito, que tambm no necessariamente geogrfico, o espao em que o
prprio confronto um ato de reconhecimento. Em oposio indiferena, que um
fenmeno socialmente negativo, visto que no leva em considerao a existncia do outro.
A arena, como espao social onde ocorre o conflito e produz as alianas, garante este ato de
reconhecimento entre os atores envolvidos.

Para Hannigan (1995), a ao mais importante acontece nas arenas que so


povoadas por comunidades de profissionais especializados: cientistas, engenheiros,
advogados, mdicos, oficiais do governo, gerentes corporativos, funcionrios polticos,
dentre outros. Isso porque, para ele, esses atores considerados experts so os principais
construtores das problemticas ambientais como risco e impactos ambientais. So eles que
tm maior legitimidade para definir os nveis aceitveis desses riscos e impactos, e a eles
que os demais atores recorrem para ampliar sua credibilidade. Tal como este autor, esta
pesquisa tambm confere maior ateno aos espaos em que tm esses profissionais
especializados e detentores e/ou produtores do discurso tcnico-cientfico.

25 Isso equivale noo de Ostrom (2005) de mltiplas situaes de ao que compem uma arena, como um
hlon.

41
luz disso, encaramos o processo decisrio sobre a ampliao do porto de So
Sebastio como uma grande arena que possui vrios palcos entrelaados e que atuam em
diferentes nveis. Cada palco se constitui em um espao onde os atores se encontram em um
mesmo plano situacional. O foco desta pesquisa , portanto, a situao de ao do
licenciamento ambiental, que pode ser considerado um palco importante dessa grande
arena. durante este processo que se do decises tcnicas e polticas mais diretamente
relacionadas com os atores que se consideram imediatamente afetados pelo
empreendimento e em que se define e se negocia sobre os seus riscos e impactos. E ainda
dentro deste palco em que acontecem as audincias pblicas, procedimento obrigatrio em
qualquer licenciamento ambiental, e que se configuram como um dos nicos momentos em
que os diferentes atores locais tm a oportunidade de participar do processo decisrio,
manifestando seus interesses e dvidas antes da tomada de deciso. Vale lembrar, que as
audincias so uma das situaes de ao que compem essa arena decisria, a arena no se
reduz a esse palco, como mostrado na Figura 4.

Os atores ou grupos sociais que esto em uma arena so aqueles que participam dos
processos de negociao a vigentes, colocando para os demais envolvidos os seus
interesses e suas vises de mundo. Segundo Renn (1992), o modelo da arena descreve as
aes polticas de todos os atores sociais envolvidos em uma questo especfica e incorpora
somente aquelas aes dos indivduos ou dos grupos sociais que pretendem influenciar
coletivamente as decises polticas. Ou seja, uma pessoa que apenas assiste ao que se passa
em uma arena, no pode ser considerada um ator nessa arena especfica. Isso no quer dizer
que ela no seja atuante em nenhuma outra arena nos diferentes papis que ela exerce na
sociedade em que est inserida. Nesse sentido, pode-se dizer que cada ator ou grupo social
uma arena em si, pois esto em constantes processos de deciso sobre quais posies ou
estratgias de ao iro adotar em relao quelas posies e estratgias dos demais atores e
grupos sociais. Com isso, arena sempre relacional, o espao em que um indivduo
agente e em que o sentido da sua ao deliberadamente direcionado para a ao e o

42
comportamento do outro ou seja, as aes dos atores em uma arena so mutuamente
orientadas26.

Essa perspectiva terica foi importante para a identificao dos atores participantes
das situaes de ao da arena decisria do porto, pois explora algumas classificaes
interessantes a respeito dos papis que cada um exerce no processo de negociao dos
limites, riscos e impactos do empreendimento. Isso facilitou a identificao dos atores ao
longo das etapas metodolgicas, como na anlise situacional dos vdeos das audincias
pblicas, nas entrevistas semiestruturadas, e nas matrias de jornais locais e nacionais,
sendo mais bem organizados quando da aplicao da IAD framework.

Hannigan (1995) usa categorias definidas por Palmund (1992) para caracterizar os
grupos sociais presentes em uma arena decisria de definio de riscos e impactos
ambientais (Tabela 7) 27.

26 Essa ideia encontra correspondncia no conceito de ao social de Weber (1999), em que nem todo tipo de
ao tem carter social, seno apenas um comportamento que, quanto ao seu sentido, se orienta pelo
comportamento de outra pessoa.
27 As categorias definidas por Palmund (1992) foram consideradas, mas lembrando de atentar que h uma
possvel tendncia a moralizar a questo, evitando um maniquesmo acrtico que ope vtimas e heris a
viles. De acordo com Renn (1992) e Hannigan (1995), a moralizao se torna um mecanismo que permite os
grupos sociais formarem atitudes ou opinies sobre uma questo, polarizando posies. No entanto, foram
consideradas tais definies, pois ajudam a elucidar algumas posies na empiria.

43
Tabela 7: Grupos de atores que compem uma arena para Palmund (1992)

Grupos de atores que compem


Definio a partir dos estudos de Palmund (1992)
uma arena social
So as vtimas afetadas pelos custos diretos do risco de viver e
Portadores de risco
trabalhar em lugares perigosos
So aqueles que brigam pelos direitos das vtimas, considerados
Advogados dos portadores de risco
os protagonistas ou os heris
Geradores do risco So rotulados como os antagonistas ou os viles
So os ajudantes tentando juntar evidncias de como, por que e
sob quais circunstncias uma atividade ou um objeto
Pesquisadores do Risco (cientistas)
considerado perigoso, quem est exposto ao risco e qual seu nvel
aceitvel
Mantm distncia do palco, procurando determinar de maneira
rbitros do risco (avaliadores,
neutra a extenso do risco, como limit-lo ou preveni-lo e quais
mediadores, agncias reguladoras)
compensaes aos atingidos
A mdia de massa toma o papel de mensageiro, colocando
Informantes do risco
questes na agenda pblica

Fonte: adaptado de Palmund (1992) e Hannigan (1995).

J para Renn (1992, 2008) esses atores so classificados em cinco categorias, que
tm alguns pontos em concordncia com as categorias de Palmund (Tabela 8).

Tabela 8: Grupos Sociais que Compes uma arena social para Renn (2008)

Grupos sociais Definio a partir dos estudos de Renn (2008)


So grupos organizados socialmente, afetados ou que tm forte interesse
Stakeholders nos resultados de um evento ou atividade cujos riscos so originados,
portanto seu envolvimento no processo decisrio mais inclusivo
Pblico diretamente afetado Pblico formado por indivduos e grupos no organizados que
(ou populao afetada, ou vivenciaro os impactos positivos ou negativos advindos dos resultados
afetados) de um evento ou de uma atividade cujos riscos so originados
Envolve a mdia, elites culturais e fornecedores de opinio que podem ou
Pblico observador
no estarem envolvidos com o risco ou influenciar a opinio pblica
formado por todos os indivduos que no so diretamente afetados pelo
Pblico geral risco ou pelo gerenciamento do risco e fazem parte da opinio pblica
emergente sobre a questo discutida
Autoridade e agncias So entendidas como os gestores, responsveis legalmente pelas
reguladoras regulaes dos riscos

Fonte: Di Giulio, (2010, 2012) adaptado de Renn (2008).

44
Foi possvel pensar nessas categorias para o caso emprico e adapt-las com o
intuito de fazer uma anlise sistemtica dos grupos de atores que esto inseridos na arena
de conflitos em questo. A partir das diferentes categorias apresentadas por esses autores,
foram identificados alguns grupos de atores no processo de licenciamento ambiental, e que
demonstra a sua potencialidade como um palco importante da arena social em que est
inserida (Tabela 9).

Tabela 9: Grupos de atores identificados na arena social analisada

Grupos sociais Descrio Atores


Pblico Pescadores do canal, moradores dos bairros
Todos aqueles que se sentem
diretamente centrais de So Sebastio e Ilhabela,
ameaados pela ampliao do porto
afetado comerciantes e empresrios do setor turstico
Aqueles que defendem os direitos do
Advogados dos ONGs ambientalistas RealNorte, experts
pblico diretamente afetado, mesmo
portadores de risco contratados por tais organizaes
no fazendo parte deste pblico
Grupo que props a atividade com Empreendedor (CDSS), atores favorveis ao
Geradores do risco potencial de risco e impactos em uma empreendimento (parte dos porturios,
determinada regio governos estadual e federal)
Consultoria ambiental contratada pelo
Grupo de pesquisadores e produtores
empreendedor (CPEA), experts contratados
de conhecimento que juntam
pelo empreendedor para monitoramento das
evidncias de como, por que e sob
Pesquisadores do atividades (IO e FUNDESPA), experts
quais circunstncias uma atividade
risco aliados s ONGs, Instituto Plis (relatrios
perigosa e quais seriam os nveis
contestatrios), participantes das audincias
aceitveis do risco para a regio de
pblicas que se identificaram como parte de
instalao e operao dessa atividade
instituies de pesquisa
Autoridades e Aqueles que detm o poder de aprovar
agncias as o projeto, e so responsveis pelas rgo licenciador - IBAMA
reguladoras regulaes dos seus riscos e impactos
Indivduos no diretamente afetados e Participantes que no se manifestaram nas
Pblico Geral que fazem parte da opinio pblica audincias pblicas, moradores dos demais
local emergente bairros de So Sebastio e Ilhabela
Grupos e instituies envolvidas e
ONGs, SEMAs de So Sebastio e Ilhabela,
organizadas ativamente no processo
CDSS, CPEA, gov. municipais de So
Stakeholders decisrio com forte interesse nos
Sebastio e Ilhabela, estadual e federal
resultados do processo de
licenciamento

Fonte: elaborado pela autora, adaptado de Renn (2008), Palmund (1992) e Di Giulio (2012, 2010).

45
De acordo com a teoria de mobilizao de recursos de Renn (1992), cada um desses
atores e grupos sociais presentes em uma arena social tentam maximizar a sua oportunidade
de influenciar o resultado de deciso coletiva por meio da mobilizao de recursos sociais,
resumidos na Tabela 10. S tem capacidade de influenciar os resultados do processo
decisrio quem possui recursos sociais suficientes para isso. Nas sociedades
contemporneas e pluralistas, os atores sociais precisam de mais de um recurso para ser
bem sucedidos em uma arena (Renn, 1992). Esses recursos podem ser usados para ganhar
ateno e suporte do pblico em geral, para influenciar as regras da arena e para pontuar na
competio com os outros atores na negociao dos outcomes. Ou seja, esses recursos
ajudam os atores a serem influentes.

Tabela 10: Recursos sociais mobilizados pelos atores sociais em uma arena

Recursos sociais Definio, a partir dos estudos de Renn (1992)


Proporciona incentivos (ou compensaes) na troca por suporte,
Dinheiro
tolerncia e/ou lealdade ao doador
Atributo legal capaz de impor decises aos outros. Opera por meio da
Poder
coero, da autoridade, da ameaa, da fora e da punio
Produz comprometimento social, por meio de confiana, prestgio
reputao e recompensa social. As pessoas com influncia social so
Influncia social
convincentes, e so consideradas modelos sociais ou experts no
assunto
Induz suporte por meio da persuaso, solidariedade e significados
Valor-compromisso
culturais
Pode ser usada para convencer sobre a probabilidade das
consequncias de aes sociais. um poderoso recurso social para
Evidncia tcnico-cientfica
convencer as pessoas, pois confere legitimidade justificativa e aos
argumentos de um grupo, deslegitimando os de outros

Fonte: adaptado de Renn (1992).

Em complementaridade com essa categorizao dos recursos sociais disponveis aos


atores nas discusses sobre os pontos a serem decididos no processo, essa pesquisa tambm
esteve atenta aos discursos utilizados nas negociaes. Assim, foi perceptvel que em torno
de cada ponto negociado os atores elaboraram seus argumentos a partir da mobilizao de

46
recursos que auxiliam na elaborao dos seus discursos, cujo objetivo defender seus
interesses e vises de mundo. Desse modo, por ser uma tarefa rdua determinar ao certo
qual recurso um ator mobilizou apenas com o que fora dito nas audincias ou nas
entrevistas, a anlise destes dados elaborou uma categorizao das ferramentas mais
utilizadas para as argumentaes contrrias e favorveis ao empreendimento a partir do
discurso dos atores (Tabela 11) e que tambm auxiliou na anlise dos dados empricos
encontrados nos vdeos das audincias pblicas.

Tabela 11: Ferramentas de discursos utilizadas pelos atores nas negociaes do


processo decisrio do Porto de So Sebastio

Discursos Definio
Argumentos baseados em evidncias e estudos tcnicos e cientficos
de uma determinada rea do conhecimento elaborados por experts e
Discursos tcnico-cientficos
adotados e/ou reconhecidos pelo pblico como consensos com
fundamentaes tericas
Argumentos baseados em elementos sobre desenvolvimento
Discursos econmicos econmico como gerao (ou degradao) de renda, empregos,
vocao econmica, demanda de mercado, dentre outros
Argumentos baseados em teorias e ideologias polticas e em
Discursos poltico-normativos
elementos que refletem sobre o dever ser do processo decisrio
Argumentos baseados no entendimento dos trmites burocrticos do
Discursos burocrticos
processo e nas vantagens de se ter esse conhecimento

Fonte: elaborao da autora.

O foco de anlise desta pesquisa ser principalmente na mobilizao do recurso


social e dos discursos da evidncia tcnico-cientfica, mas sem desconsiderar em momento
algum a influncia dos demais recursos e discursos no processo de tomada de deciso do
licenciamento ambiental pois, vale relembrar que, possuir apenas um recurso social no
suficiente para influenciar o processo decisrio (Renn, 1992). Em particular, o uso dos
discursos tcnico-cientficos uma ferramenta poderosa para um grupo convencer outras
pessoas de que os seus argumentos, em oposio aos argumentos de outro grupo, so mais
confiveis, pois so supostamente embasados em provas cientficas.

47
No entanto, necessrio ressaltar que esses recursos e o uso dos diferentes discursos
no so igualmente distribudos entre os atores (Ostrom, 1990; Renn, 1992; Hannigan,
1995). Com isso, torna-se visvel a dificuldade de alguns atores em relao a outros em
conseguir influenciar o processo decisrio. Isso tambm evidencia que o diferente acesso e
disponibilidade destas ferramentas entre os indivduos e grupos desenham relaes de
poder entre eles, instaurando outros conflitos para alm daqueles referentes s definies
tcnicas dos riscos e impactos ambientais, mas mais diretamente relacionados ao processo
decisrio em si e seus mecanismos de participao pblica.

Tal como prope Ferreira (2005, 2007), variveis associadas ao exerccio do poder
tambm esto presentes na abordagem analtica hbrida de arena social adotada aqui, visto
que essa uma dimenso pouco visvel na teoria de Ostrom, e mais trabalhada em Renn
(1992) e Hannigan (1995). Com isso, outro elemento que compe a nossa anlise em
como uma diferena de poder pode influenciar a atuao dos grupos sociais em uma arena
ou em uma de suas situaes de ao. Para isso, Hannigan (1995) destacou vrios
elementos estruturais presentes em palcos como as audincias pblicas que so
considerados reveladores dessa diferena de poder e de um distanciamento fsico e
psicolgico entre aqueles que detm o conhecimento cientfico como recurso social de
influncia e aqueles que so considerados leigos28.

Um primeiro elemento que solidifica esse distanciamento e essa diferena de poder


de influenciar a deciso em uma arena a disposio fsica geralmente adotada nas
audincias pblicas dos licenciamentos: uma mesa de frente para o pblico em cima do
palco, onde se encontram apenas os especialistas que usam microfones para se
comunicarem. Alm disso, de acordo com Hannigan (1995), mergulhar a apresentao
pblica dessas audincias em informaes cientficas uma retrica que pode restringir a
discusso e repelir aqueles que questionam o assunto, permitindo que os mais poderosos
(aqueles que tm acesso maior variedade de ferramentas de negociao) prossigam com a
sua prpria agenda.

28 Definio usada por Renn (1992), Wynne (1992) e Di Giulio (2012).

48
Tambm os documentos apresentados ao pblico como evidncia dos estudos
realizados podem ser considerados inibidores dessa interao necessria entre os diferentes
atores, pois estes so recheados de jarges e pginas excessivas. Ao apresentarem os
resultados desses documentos, os especialistas apresentam ao pblico inmeras
informaes tcnicas que so mostradas nas audincias de maneira bastante rpida.
Hannigan (1995) aponta que os modelos de apresentao adotados pelos representantes
oficiais e experts tendem a ser abstratos, impessoais, tcnicos, criando a impresso de
neutralidade profissional. Isso, aliado linguagem tcnica e organizao do encontro,
torna invivel qualquer dilogo significativo entre peritos e leigos (entre os pesquisadores
do risco e o pblico diretamente afetado) sobre a natureza e a magnitude dos riscos
enfrentados29.

De acordo com o autor, tudo isso permite que os cientistas, tcnicos, peritos e
oficiais do governo direcionem a discusso, estabeleam a agenda sobre risco e
desencorajem a participao pblica, pois as audincias so organizadas para evitar a
argumentao leiga e reforar as instituies de poder (Hannigan, 1995). Assim, segundo
a viso desse autor, esses elementos organizacionais do processo decisrio sobre riscos e
impactos de uma atividade ou empreendimento reforam certas assimetrias e tambm
dificultam um dilogo mais amplo e transparente entre os atores. O que, por sua vez, pode
burocraticamente favorecer a manuteno da organizao do processo no seu status quo,
sem ter uma abertura para possveis transformaes que pudessem melhorar as tomada de
decises e a qualidade da participao pblica.

2.3. Burocracia

Desse modo, fez-se necessrio trabalhar com o conceito de burocracia para dar
conta da questo central da pesquisa sobre a funcionalidade da organizao burocrtica da

29 O uso destas ferramentas e suas implicaes, assim como os elementos estruturais do processo, so mais
bem analisados e desenvolvidos no captulo 4 sobre as interaes locais que compem o processo decisrio
do porto.

49
arena decisria do Porto de So Sebastio na tomada de decises sobre os riscos e impactos
do empreendimento na qualidade de vida e ambiental no municpio. A organizao dessa
arena facilita a tomada de deciso, tornando-a mais eficaz, ou estaria transpondo o limite de
sua funcionalidade, enrijecendo os processos decisrios sobre questes ambientais? E o uso
do discurso cientfico nesse processo, algo que dinamiza ou contribui para um
engessamento das negociaes?

As ideias weberianas sobre burocracia esto contidas em sua teoria mais ampla
sobre o processo de racionalizao. Para Weber (1999), burocracia em grande medida,
uma criao do mundo ocidental moderno, um modo de organizao racional capaz de
fazer as melhores adequaes de meios para se alcanar determinados fins da maneira mais
eficiente possvel. Apesar de a burocracia ser vista como algo negativo, Weber mostrou seu
lado positivo na medida em que a representao do mais alto grau de racionalidade. A
burocracia foi encarada como a melhor alternativa para a racionalizao de ambientes
complexos e ambguos, que se baseavam, fundamentalmente, em dominao tradicional ou
carismtica isto , uma organizao em que seu funcionamento estava baseado na
lealdade pessoal dos funcionrios em relao aos seus chefes. Havia uma ideia de
superioridade tcnica da burocracia em relao a outras formas de organizao.

Torna-se essencial entender esses processos de racionalizao, pois eles do base


para a compreenso de outros processos sociais (Bendix, 1986; Ritzer, 2006) como, por
exemplo: religio, trabalho, educao, sistema judicial, famlia, poltica, lazer, sexo, morte,
cincia/ produo cientfica30. Isso mostra que nenhum setor da vida social est imune
racionalizao tpica da sociedade moderna e por isso feito um esforo intelectual de
pensar esse processo na arena que emerge da proposta de ampliao do porto de So
Sebastio.

As principais dimenses de uma organizao racionalizada/burocratizada so


categorizadas por Ritzer (2006) no seu conhecido debate sobre a Mcdonaldizao da

30 Um exemplo tpico do processo de racionalizao da produo cientfica a imposio de um ritmo


alucinante de produo, em que se valoriza mais a quantidade de publicaes do que a sua qualidade, e em
perodos cada vez mais curtos de tempo.

50
sociedade ocidental contempornea. Estas categorias resumem os componentes bsicos de
um sistema racional, e esto sistematizadas na Tabela 12.

Tabela 12: Dimenses essenciais de uma organizao burocrtica

Dimenso Definio a parir dos estudos de Ritzer (2006)


Principal dimenso e objetivo da burocracia: alcanar determinados fins
Eficincia
atravs da adequao de mtodos timos
D nfase aos aspectos quantitativos dos produtos e servios oferecidos pelas
Calculabilidade organizaes burocrticas. Valoriza-se o quanto mais, melhor. Os produtos
so oferecidos rapidamente, com valor reduzido e em grande quantidade
Os servios oferecidos racionalizados sero os mesmos, no importa o tempo,
o local ou a pessoa solicitante. Isso contribui para uma padronizao de
Previsibilidade
relaes, e para interaes altamente previsveis entre funcionrios da
organizao burocrtica e os solicitantes
exercido sobre as pessoas que entram no mundo racionalizado, funcionrios
ou consumidores/solicitantes. Filas, relatrios, processos so exemplos de
Controle
instrumentos que visam o controle das aes e interaes, ampliando a
previsibilidade dos resultados de uma organizao burocrtica

Fonte: adaptado de Ritzer (2006).

Se todas essas dimenses contriburem para um andamento funcional da


organizao burocratizada, esta consegue resolver os seus problemas de modo eficiente
tanto para quem gerador do problema como tambm para quem afetado por ele. No
entanto, a teoria weberiana percebe que quando as atividades meio so mais importantes
do que as atividades fins, o sistema se perverte e precisa ser reestruturado, seno ele se
torna disfuncional. Em outras palavras, quando a eficincia dos resultados perdida em
meio ao seu processo o sistema racional de organizao deixa de funcionar adequadamente
e aparecem os efeitos perversos da burocratizao. Se a organizao no se renova e
reestrutura, a organizao perde sua funcionalidade. Com isso, a pergunta que se coloca :
ser que a burocracia na arena ambiental consegue facilitar a tomada de decises sobre os

51
problemas ambientais, ou ela estaria se tornando algo disfuncional, pois o seu processo de
operao est sendo mais valorizado do que seu objetivo31?

Com isso, podem ser identificadas algumas vantagens e desvantagens desse tipo de
organizao (Tabela 13):

Tabela 13: Vantagens e desvantagens de uma organizao burocrtica

Vantagens Descrio

Preciso dos resultados Os resultados so os mesmos daqueles previstos antes do processo


Os procedimentos so sempre os mesmos para se alcanar um objetivo,
Aumento da agilidade
facilitando as tarefas
Uniformidade e O processo o mesmo, no h privilgios, no importa a quem ele
impessoalidade na operao direcionado ou o executa, havendo um nivelamento das diferenas
Ausncia de ambiguidade,
No h uma pessoa responsvel pela deciso, mas sim um sistema que dirige
despersonalizao da
a tomada de deciso
deciso
Os funcionrios do sistema burocratizado tm um conjunto especfico de
Especializao profissional
tarefas sob sua responsabilidade
Se todos os elementos da organizao funcionarem de modo adequado,
Reduo de frices todos so atendidos como se esperado, no podendo gerar
descontentamentos
A garantia de que o resultado esperado dever ser atendido de modo igual a
Ambiente estvel e seguro
todos os requerentes elimina possveis frices na organizao

Desvantagens Descrio
Os procedimentos do sistema burocrtico se tornam mais valorizados que os
Excesso de formalismo
seus resultados
Diminuio da agilidade do Quanto mais procedimentos formais, aumenta-se o atraso no alcance dos
processo resultados
Resistncia a mudanas e Quando um caso novo tenta ser resolvido pelos mesmos trmites dos demais
superconformidade casos, este provavelmente no consegue ser solucionado

31 Aqui o processo que est sendo referido o licenciamento ambiental, cujo objetivo negociar e tomar
decises sobre os riscos e impactos ambientais e sociais e as possveis aes mitigadoras. Quando os trmites
do licenciamento ambiental se tornam a maior preocupao dos atores envolvidos nessa arena, esta pode estar
organizada de modo disfuncional.

52
O nivelamento das desigualdades sociais pode ser tambm uma
Despersonalizao do desvantagem, pois casos especiais necessitam de tratamento diferenciado,
relacionamento valorizando a supresso das diferenas em detrimento de uma organizao
democrtica
Os funcionrios do sistema burocratizado podem desenvolver sinais de
Exibio de sinais de
autoridade visto que so os que detm conhecimento sobre os trmites
autoridade
organizacionais
Com falhas nos elementos essenciais da organizao, abre-se espao para
Dificuldade com clientes
descontentamento e conflitos com os clientes/requerentes
Imprevisibilidade de No h mais uma confiabilidade no alcance dos resultados, aumentando as
funcionamento incertezas sobre a organizao e suas funes

Fonte: elaborao da autora, adaptado de Weber (1999).

Uma questo que Weber se preocupou foi por que, ento, existia tanta burocracia e
em esferas sociais cada vez mais abrangentes. Uma das principais respostas a essa questo
porque organizaes burocratizadas diminuem as tenses sociais que outros tipos de
organizao podem gerar. Ela ento seria um mal necessrio? Seria um passo para a
desumanizao das relaes sociais ou uma oportunidade de humanizao, j que ela tem
como objetivo facilitar as solues dos problemas?

Para Weber (1999), Ritzer (2006), Merton (1936), Crozier (1981), os sistemas
racionais geram inevitavelmente irracionalidades. Eles negam a razo humana e, por isso,
no so racionais. Passa a no se pensar no que se est fazendo, a naturalizar um conjunto
de aes que no so naturais, mas socialmente construdas e concordadas, como as regras
e as normas que regem a organizao. Para tais autores, se o mundo estivesse menos
racionalizado, as pessoas teriam mais possibilidades de explorar seu potencial humano.
Segundo Ritzer (2006), do ponto de vista weberiano, as burocracias so prises no sentido
de que as pessoas que esto presas nelas, negam sua humanidade bsica. Weber percebeu
uma sociedade de pessoas presas a uma srie de estruturas racionais, que s poderiam
passar de um sistema racional a outro de instituies educacionais racionais a
estabelecimentos de trabalhos racionalizados, de espaos de recreao racionalizados a
casas racionalizadas. A sociedade se converteria eventualmente em uma rede de estruturas
racionalizadas, no haveria escape possvel.

53
Desse modo, a burocracia como forma de organizao pode ser entendida como
potencializadora e limitadora ao mesmo tempo. Ela nos permite fazer muitas coisas que
antes no poderamos fazer: como atingir de modo mais eficiente os objetivos que nos
propomos, se conseguirmos atender s suas dimenses bsicas. Mas ela um fenmeno
como uma faca de dois gumes: para alm de suas vantagens ela tambm pode alimentar
irracionalidades que acarretam um andamento disfuncional da organizao, e uma perda da
eficincia dos resultados.

Isso leva os atores inseridos nessa organizao a se questionarem sobre at que


ponto so vlidas as vantagens desse tipo de organizao: at que ponto, por exemplo, a
despersonalizao e o nivelamento das desigualdades (ou supresso das diferenas)
eficiente em contextos como a arena ambiental, que lida com casos peculiares relacionados
proteo de biodiversidade, a definio de nveis aceitveis de riscos e impactos
ambientais para determinado pblico afetado, e que talvez seriam mais bem compreendidos
se tais peculiaridades fossem levadas em considerao nos processos de licenciamento. E
ainda, luz da perspectiva terica de conflitos sociais adotada nesta pesquisa, pode-se
perguntar at que ponto um processo que pretende eliminar frices e relaes conflituosas
e a preservao de um ambiente estvel e seguro contribui para melhor lidar com situaes
de conflitos? Seria, ento, o engessamento do processo de mudana social? Questes que
no so facilmente respondidas.

2.4. O caso e as metodologias

Esta parte do captulo traz alguns elementos do caso emprico que evidenciaram a
necessidade de trabalhar com certos conceitos e, ao mesmo tempo, como foram adaptadas
as ferramentas metodolgicas para que fosse possvel dar conta dos objetivos da pesquisa.
Isso talvez facilite a leitura dos prximos captulos, que consistem na anlise em dois nveis
dos dados coletados: o primeiro em nvel mais geral do processo decisrio sobre a
ampliao do Porto de So Sebastio e o segundo em nvel das interaes do licenciamento
e das audincias pblicas.

54
2.4.1. Construo terica

A primeira etapa da pesquisa foi a consolidao dos fundamentos tericos que


seriam adotados. Com a definio dos objetivos e da questo central, tornou-se essencial
entender e explorar os conceitos de conflito, arena e burocracia, de modo a destacar seus
pontos de compatibilidade e complementao, evidenciando possveis lacunas e
adaptaes. Desse modo, o central do conceito de conflito a viso de que ele inerente
sociedade e um potencializador de mudanas sociais. Os conflitos relacionados s questes
ambientais, s questes de riscos e impactos ambientais esto cada vez mais presentes na
sociedade contempornea32, no podendo ser ignorados. So sobre esses conflitos que os
processos de licenciamento ambiental tm que lidar, principalmente nas audincias
pblicas. As audincias so o palco em que diferentes atores sociais, de diferentes nveis de
ao, interagem a fim de influenciar uma deciso, em uma situao de reconhecimento dos
demais atores, mas, ao mesmo tempo, permeada de relaes de poderes devido assimetria
do acesso aos recursos e elaborao dos discursos.

Com isso, este um conceito que se aproxima da teoria de arena, que consegue com
seus elementos conceituais analisar esses conflitos considerando os seus mltiplos nveis,
as mltiplas situaes de ao em que eles acontecem e seus componentes essenciais. A
partir da abordagem hbrida de arena adotada aqui foi possvel entender e analisar: quais
foram os atores envolvidos, as regras que direcionaram as negociaes, os recursos e os
discursos mobilizados pelos atores sociais envolvidos, quais as relaes de poder que se
estabeleceram, e os potenciais resultados dessas negociaes. Enfim, a teoria de arena
ajudou a destrinchar uma situao social de conflito.

2.4.2. Levantamento e anlise de matrias de jornais

Assim, a identificao do principal foco de conflitos emergentes da proposta de


ampliao do porto comeou a se concretizar com o primeiro passo na coleta de dados: a

32 Para uma leitura que melhor desenvolve os riscos enfrentados na sociedade contempornea ver o conceito
de Beck (1992) sobre sociedade de risco.

55
realizao de um levantamento de matrias de jornais sobre o empreendimento entre os
anos de 2006 a 2013, perodo de concentrao dos estudos (Anexo I). Este levantamento
abrangeu um jornal de alcance nacional e trs de alcance regional todos com acervo
disponvel na Internet , alm de artigos que foram citados nas entrevistas ou sugeridos por
colegas pesquisadores. Foram pesquisadas palavras-chave como: ampliao; porto; So
Sebastio. Os resultados eram selecionados de acordo com o perodo de interesse e com a
adequao dessa combinao de palavras ao objeto emprico aqui analisado. O objetivo
deste levantamento foi a identificao de alguns stakeholders recorrentes nesse contexto, e
das problemticas levantadas por eles. Esse passo foi extremamente importante para uma
primeira aproximao com as questes que seriam enfrentadas nas viagens de campo.

J nesta fase foi possvel identificar os atores sociais mais recorrentes na pesquisa,
suas diferenas de interesses e o principal foco de conflitos que emergiram desse processo
decisrio. Os atores destacados foram: empreendedor, ONGs, IBAMA, Secretarias de Meio
Ambiente de So Sebastio e Ilhabela, populao dos dois municpios e empresrios do
setor turstico. J os principais conflitos se deram em torno das discusses sobre os
impactos da ampliao do porto no Mangue do Ara e a ampliao no modelo de
contineres para armazenagem e transporte de produtos. Essas questes colocavam em
oposio os atores mais preocupados com o crescimento econmico nacional, favorveis ao
empreendimento devido demanda do mercado, e, por outro lado, aqueles mais
preocupados com o desenvolvimento sustentvel da regio, incluindo a forte indstria
turstica, contrrios ao modelo de expanso proposto devido aos seus impactos locais.

2.4.3. Viagem de campo e entrevistas semi-estruturadas

Esses elementos foram ainda mais reforados nos trabalhos em viagens de campo
que aconteceram em abril de 2013, quando foram realizadas as entrevistas semiestruturadas
com alguns atores-chave (Tabela 14), identificados e selecionados a partir do levantamento

56
jornalstico e tambm da adaptao da tcnica de snowball sampling33. Esta tcnica
conhecida no Brasil como cadeia de informantes (Penrod et al 2003), em que um indivduo
sugere ao pesquisador o nome de outro indivduo para fazer parte da pesquisa. Desse modo,
os entrevistados contribuem para a formao de uma rede de sujeitos-chave para a pesquisa
de modo econmico e ampliando a confiana entre ator e pesquisador. Quando em contato
com um dos atores-chave identificados pelo levantamento jornalstico, perguntava-se a ele
outros possveis atores que poderiam colaborar com a pesquisa, que tambm era contatado
e quando pertinente indicava outro ator, estabelecendo uma rede de atores-chave. Um
exemplo disso foram os contatos com os funcionrios do IBAMA entrevistados: o primeiro,
tambm pesquisador do Projeto Temtico, indicou uma funcionria responsvel pelo
licenciamento ambiental do porto, que indicou outra funcionria que trabalhava mais com
audincias pblicas e polticas de compensaes. E assim foi estabelecida uma rede de
atores que contriburam de modo relevante com a pesquisa.

No entanto, para evitar a excluso de indivduos que no esto conectados a essa


rede, ou, ainda, no restringir os sujeitos da pesquisa a somente aqueles que foram
identificados por esse processo, evitando que a informao colhida seja tendenciosa, foram
feitas mltiplas bolas de neve (Penrod et al. 2003 apud Di Giulio, 2010). Ou seja, mltiplas
redes a serem acessadas, garantindo assim a expanso do escopo de identificao por meio
de contatos com indivduos representantes de diferentes setores sociais moradores,
caiaras, autoridades locais, empreendedor, rgo licenciador.

Uma terceira tcnica foi utilizada de modo a suprir alguma deficincia das
ferramentas anteriores e a fim de evitar a excluso de possveis atores que pudessem
contribuir com a pesquisa. Esta metodologia foi a random approach, ou abordagem
aleatria de atores em ao, como usada por Ferreira e colaboradores (2007), que consistiu
na realizao de entrevista semiestruturada com pessoas que estavam prximas s
instalaes do porto de So Sebastio, que poderiam morar ou trabalhar por l. Esta uma
tcnica arriscada, pois o limite deste tipo amostral est na dependncia do nmero de
informantes necessrios para captar a distribuio de certa informao (ou percepo) em

33 Para exemplificar a utilizao dessa metodologia da bola-de-neve ler Di Giulio (2010).

57
uma populao. No entanto, tem o potencial de inserir na rede de contatos pessoas que
talvez no estivessem ali priori, como foi o caso desta pesquisa que com isso conseguiu
mais um entrevistado que contribuiu com a pesquisa devido a sua posio social um
jovem turismlogo nascido e criado em So Sebastio.

Com os atores selecionados, o objetivo em relao s entrevistas semiestruturadas


foi identificar qual o envolvimento do entrevistado e da entidade que ele representa no
processo decisrio, quais foram os recursos por eles mobilizados para influenciar de algum
modo a tomada de deciso, e com que atores eles mais cooperaram ou se distanciaram. Ao
conceder a entrevista o ator era convidado a assinar um Termo de Consentimento Livre e
Esclarecido (Anexo II), onde os objetivos da pesquisa eram apresentados e o ator concedia
ou no a gravao em udio da entrevista e sua identificao no texto final da dissertao34.
Alm disso, foram recolhidos alguns dados sociodemogrficos ainda neste termo35, para
entender o contexto em que aquele ator estava inserido. Foi dada abertura para que o
entrevistado desse sua opinio sobre o crescimento urbano e econmico da regio, assim
como sobre o processo decisrio da ampliao do Porto de So Sebastio.

Tabela 14: Entrevistas semi-estruturadas

Anotao
Data da Local da Gravao Transcri-
Profisso do entrevistado em dirio
entrevista entrevista em udio o
de campo
Secretria de Cultura e Turismo So Sebastio
15/04/2013 X X X
de So Sebastio (SECTUR)
Advogado e Secretrio de Meio So Sebastio
18/04/2013 X X X
Ambiente de So Sebastio (SEMA)
So Sebastio
Caiara e turismlogo 15/04/2013 X X X
(Rua da Praia)
Diretor do Instituto Ilhabela Ilhabela (Sede
16/04/2013 X X X
Sustentvel do IIS)
So Sebastio
Funcionrio da CDSS 15/04/2013 (sede da X
CDSS)

34 Quando a gravao no era permitida, os dados foram anotados em dirio de campo durante a entrevista. E
quando a identificao no era permitida, o entrevistado identificado pela sua posio social/profisso.
35 Foram eles: nome, data de nascimento, municpio onde nasceu, municpio onde reside atualmente, status
civil, escolaridade, profisso, faixa de renda.

58
Fotgrafo e funcionrio do So Sebastio
Departamento de Patrimnio 17/04/2013 (Museu de X
Histrico de So Sebastio Arte Sacra)
Funcionrio do Escritrio
Campinas
Regional do IBAMA de 13/12/2012 X X X
(Unicamp)
Caraguatatuba
Funcionria do IBAMA membro
Braslia (Sede
da equipe responsvel pela 25/07/2013 X X
do IBAMA)
avaliao do projeto
Funcionria do IBAMA
Braslia (Sede
sociloga e coordenadora de 25/07/2013 X X
do IBAMA)
licenc.ambientais

Fonte: elaborao da autora.

2.4.4. Anlise documental dos estudos e relatrios de impactos


ambientais

Tambm foi parte essencial da coleta de dados empricos a anlise documental dos
estudos e relatrios de impactos ambientais do empreendimento. Foi elaborado um primeiro
EIA-RIMA em 2009, mas por solicitao de alteraes por parte do IBAMA, rgo
licenciador do caso, o empreendedor fez um segundo Estudo de Impacto Ambiental,
denominado Plano de Integrao Porto-Cidade (PIPC), em 2011. O objetivo desta anlise
foi levantar os argumentos usados pelo empreendedor e pela empresa de consultoria
ambiental contratada por eles (Consultoria, Planejamento e Estudos Ambientais - CPEA)
para justificar o empreendimento, e como estes atores apresentam tais estudos para a
populao interessada, se de uma forma que promove ou inibe o interesse dos demais
atores.

2.4.5. Audincias pblicas: observao participante e anlise situacional

Como parte integrante de qualquer processo de licenciamento, as audincias


pblicas tambm foram objeto de anlise, principalmente pela sua importncia, pois um
dos nicos momentos em que diferentes atores, de diferentes nveis de atuao, podem
manifestar seus interesses e dvidas antes de decises sobre os impactos ambientais serem

59
tomadas, constituindo-se um palco significativo da arena em questo. Fizeram parte dessa
coleta de dados observaes participantes de audincias pblicas e de eventos como
workshops realizados com os atores envolvidos nas problemticas ambientais da regio. No
entanto, como parte das audincias pblicas do licenciamento do porto de So Sebastio
aconteceram entre 2010 e 2012 foi utilizada a tcnica de anlise situacional dos vdeos, tal
como foi feito nas pesquisas anteriores da autora (Feital, 2010). Esta tcnica (Gluckman,
1966, 1987; Epstein 1967; Velsen, 1967) um instrumento fundamental para a pesquisa,
pois as audincias so eventos coletivos em que se possvel observar uma estrutura, as
relaes sociais e a presena (ou ausncia) de organizaes neste palco da arena. A anlise
desta situao social a partir desta tcnica permitiu que os conflitos entre os atores sociais e
os seus discursos fossem identificados e analisados de modo mais evidente (e eficiente).
Como Gluckman (1987) sugere, por meio desse mtodo de anlise haver a verificao da
validade das generalizaes colocadas pelo estudo. Poderiam ter sido escolhidos outros
eventos sociais, que da mesma forma ilustrariam o objetivo de pesquisa, mas, por
relevncia e disponibilidade, as audincias pblicas foram selecionadas como um material
importante a ser detalhado.

Houve conscincia de que a anlise situacional apresenta melhores resultados


quando a ao acompanhada pelo pesquisador em tempo real, ou seja, no momento em
que o ator age observao participante. A tcnica de descrever a ao capturada em vdeo
pode sofrer prejuzos em relao observao in loco. Do ponto de vista metodolgico,
essa pode ser a maior perda, pois a observao da cena ser realizada por meio de uma
cmera fixa, que impede a observao do contexto de negociaes nos bastidores da arena.
Essa deficincia foi parcialmente sanada pelas entrevistas e as demais ferramentas
metodolgicas.

Assim, com as anlises situacionais desses materiais audiovisuais, foi possvel a


identificao dos atores que participaram e se manifestaram nessa situao de ao, quais
foram os seus argumentos para sustentar suas posies e quais foram os recursos
mobilizados para tal, se o discurso tcnico-cientfico foi um recurso mobilizado por outros
atores que no o empreendedor, se estes atores estabeleceram conexes ou oposies com

60
demais grupos e atores sociais, dentre outros elementos36. Isso foi feito a fim de entender a
dinmica social que emerge frente aos projetos de desenvolvimento econmico e urbano
destinados regio em questo, visto que a ampliao ou a implantao de grandes
empreendimentos introduz ou intensifica disputas no j tenso processo decisrio regional,
j que esta uma rea de rica biodiversidade estratgica (Ferreira, 2004), com pouco
planejamento urbano (Renk, 2010) e infraestrutura precria (Hogan, 2007).

2.4.6. Apresentao e uma primeira anlise geral do caso emprico

Desse modo, apresentado o desenho do caso estudado na Figura 5 e as principais


relaes de interaes de agregao e desagregao entre os atores dessa arena na Figura 6.

Figura 5: Panorama geral do cenrio do processo decisrio do Porto de So


Sebastio

Atores Vises de mundo


Atores
CDSS + CPEA, Pref. So
ONGs, Pref. Ilhabela, SEMA
Desenvolvimento Sustentvel

Sebastio, Gov. Estadual, Gov. Conflito


So Sebastio, Grupos locais
Federal Impactos sobre
Desenvolvimentista

Mangue do Ara
Recursos Viabilidade do Recursos
Dinheiro, poder, evidncia modelo Valor-compromisso, evidncia
tcnico-cientfica (contineres) tcnico-cientfica
Processo
participativo
Estratgia de ao Estratgia de ao
Conflict resolution Conflict resolution

Fonte: Elaborao da autora.

36 Outros estudos do Projeto Temtico vo nesse mesmo sentido, mas analisando outras esferas mais amplas,
tal como Viglio (2012).

61
Figura 6: Matriz das relaes de agregao e desagregao estabelecidas entre os atores da arena decisria do
Porto de So Sebastio identificadas a partir das entrevistas, levantamento de jornais e manifestaes nas
audincias pblicas

Pb. Produtores Poder


CDSS ONGs IBAMA SEMA SS Gov. Est. Gov. Fed.
Geral de cinc. pb. SS
CDSS

ONGs

Pb. Geral
Legenda
IBAMA
Alianas
SEMA SS Oposies
Produtores
Posies
D.I. D.I. fragmentadas
de cinc.
Poder pb. No interagiram
D.I. ou no se
SS
Gov. Est. D.I.
posicionaram
Dados
D.I.
Gov. Fed. D.I. D.I. Incompletos

Fonte: elaborao da autora. A partir da proposta de ampliao do porto, os atores envolvidos (locais, estaduais e nacionais) foram impulsionados a se
posicionarem em relao ao empreendimento, a adotar estratgias de ao e a estabelecer alianas e oposies para defender seus interesses. Estas relaes
no so fixas e se reorganizam com o tempo e podem mudar dependendo do ponto considerado; como mostra as discusses adiante. Mas essa figura pode
ser interessante para efeito ilustrativo das relaes que estabelecidas nessa arena.

62
A primeira ideia de ampliao se viabilizava pelo aterramento do Mangue do Ara,
ecossistema de grande importncia para a regio, pois um sorvedouro de espcies, um
berrio da vida marinha e, por isso, tambm importante para a pesca e maricultura e
manuteno da biodiversidade local. Isso gerou grande descontentamento das organizaes
ambientalistas. Como estratgia de ao, ao tentar defender seus interesses como
empreendedor e tambm dos governos estaduais e federais, a CDSS procurou atender a
alguns dos questionamentos levantados sobre a primeira verso do projeto, elaborando um
novo EIA-RIMA e mudando a estrutura para pilotis estacas estilo palafitas que ficam
sobre a regio do mangue. No entanto, os ambientalistas, as SEMAs e parte dos moradores
locais no se contentaram, argumentando, baseados em estudos do CEBIMar, que isso no
diminuiria os impactos sobre o Mangue do Ara, pois a luz solar no penetraria, e isso
prejudicaria a vida marinha, tal como o aterramento. Desse modo, os membros das ONGs
ambientalistas da regio viram a renovao do projeto de ampliao do porto como uma
estratgia do empreendedor para transmitir uma ideia de atendimento das demandas sociais
na constituio do projeto, mas que, fundamentalmente, no faria diferena no que se refere
s reivindicaes.

Essa estratgia de ao do empreendedor de refazer os estudos e relatrios


ambientais, j com suas propostas de solues e aes mitigatrias para compensao dos
impactos negativos do empreendimento, d indcios de que as principais estratgias desse
ator esto mais vinculadas tendncia de conflict resolution. Isso porque, pelo que foi
levantado tanto na entrevista com o funcionrio da CDSS como com outros atores (todas
em abril de 2013), o empreendedor procurou alcanar a resoluo dos conflitos de um
modo mais rpido, a fim de manter a ordem social e dar um melhor seguimento s suas
atividades. Quando questionada sobre os impactos no Mangue do Ara, por exemplo, a
CDSS mobilizou ainda mais conhecimentos tcnico-cientficos para propor alternativas que
atendessem s reivindicaes dos demais atores. Isso demonstra que para esse grupo o
conflito um problema a ser resolvido (neutralizado) por meio de solues aceitveis para
todas as partes. Como j vimos, Ferreira (2012) destaca possveis vantagens dessa
estratgia: a contribuio para uma perspectiva democrtica (solues so mais processuais

63
e no coercitivas), e abertura para o dilogo. Porm, essa abordagem no considera o
potencial transformador do conflito.

Outro problema levantado no conflito entre esses atores foi o fato de o porto se
propor a ser um porto de contineres. De acordo com os EIA-RIMAs e suas justificativas
de ampliao, o porto precisa de mais espao para atender demanda comercial crescente,
regional e nacional. Por isso a ideia de contineres para capacitar o porto de So Sebastio
para atender a tais demandas. No entanto, os questionamentos da SEMA de So Sebastio e
das ONGs destacam que haveria uma dificuldade imensa de acesso desses contineres ao
porto principalmente, porque esse acesso seria basicamente por transporte rodovirio
(caminhes) que teriam que passar pela Rodovia Tamoios. Porm, as organizaes da
sociedade civil no negaram a importncia da atividade porturia para a regio, nem
acreditavam que poderiam eliminar as propostas de ampliao do porto. Mas elas foram
contrrias ao modelo de ampliao que estava sendo proposto pelo empreendedor, e por
isso elaboraram propostas alternativas37, como, por exemplo, a especializao do porto de
So Sebastio em graneis lquidos, que no precisariam de estocagem em contineres. Uma
passagem da entrevista do secretrio de meio ambiente de So Sebastio pode resumir essa
posio:

Eu no sou contra a ampliao do porto, eu sou contra a ampliao desse modelo


de porto. Esse modelo de porto muito ruim pra cidade, muito ruim pro cidado,
muito ruim pro porturio, muito ruim pra tudo. Pro meio ambiente, ento, ele
trgico. Pro meio ambiente esse porto trgico. Ele vai simplesmente eliminar o
ltimo sorvedouro de espcies do canal de So Sebastio, que o Mangue do
Ara (secretrio de Meio Ambiente de So Sebastio, em entrevista concedida
autora em 18/04/2013).

Sobre as audincias pblicas, foi percebido um forte descontentamento das


organizaes sociais em relao a este procedimento formal e obrigatrio do licenciamento
ambiental. As audincias foram consideradas por esse conjunto de atores como
instrumentos meramente formais para que o empreendedor conseguisse cumprir todas as

37 Foram citados pelo diretor do Instituto IIS e pelo secretrio de Meio Ambiente de So Sebastio alguns
documentos e relatrios contestatrios elaborados por membros das ONGs e especialistas voluntrios, e que
haviam sido encaminhados para o rgo licenciador tanto nas audincias pblicas como posteriormente.

64
etapas necessrias no processo de licenciamento. O diretor do ISS categorizou as
audincias como vcios formais e para o secretrio de Meio Ambiente de So Sebastio,

A audincia pblica parece que serviu no licenciamento como um protocolo,


como uma etapa a mais. Como a gente tem observado em outros empreendimentos
a. Como se fosse uma etapa importante que , mas burocraticamente vencida no
procedimento do licenciamento. Ento, ela foi superada. Agora a gente est
esperando s a hora que vai sair a licena a. Mas a licena desse
megaempreendimento. Que muito embora tenha sido criticado, com sugestes e
dvidas vai ser assim mesmo. Ento, essa etapa na minha opinio ela foi muito
ruim (secretrio de Meio Ambiente de So Sebastio, em entrevista concedida
autora em 18/04/2013).

Uma das estratgias de ao adotada, por exemplo, pela ONG ISS para ampliar sua
credibilidade frente sociedade civil dos municpios de Ilhabela e So Sebastio e que vai
na direo de transformar as audincias pblicas em um espao realmente de debate e de
deciso foram aes de educao cidad. Estas aes visavam o empoderamento38 da
sociedade para melhor lidar com as questes e os problemas dos municpios, capacitando-a
a entender seus direitos e deveres e a levantar questionamentos sobre tais problemas,
visando a melhor atuao da sociedade em espaos como estes do processo decisrio.
Segundo o entrevistado, essa ao:

necessria no s para que os cidados entendam seus direitos e deveres, mas


tambm para mostrar para eles que juntos eles podem fazer diferena. (...) a ideia
no s cobrar, ou s bater, muito pelo contrrio: colaborar com o poder pblico,
trazer conhecimento (diretor da ONG IIS, em entrevista concedida autora em
16/04/2013).

Esta pode ser considerada uma estratgia de ao que est em maior consonncia
com a corrente conflict transformation. No visa somente a resoluo dos conflitos para
retornar a um status quo de ordem e funcionamento timo da sociedade, mas busca a
criao de condies para o desenvolvimento de relaes cooperativas. Utiliza o
conhecimento tcnico-cientfico para capacitar grupos sociais a influenciar os outputs das
negociaes, melhorando a qualidade de sua participao e influncia. Como Ferreira

38 Expresso utilizada pelo entrevistado, diretor do Instituto Ilhabela Sustentvel, em entrevista concedida
autora em abril de 2013.

65
(2012, 2005) colocou, lidar com o conflito implica procurar formas de fortalecimento social
e poltico dos grupos com menos recursos sociais para influenciar o processo decisrio,
como forma de comear o processo de transformao. Por isso, esse pode ser um indcio de
que as ONGs ambientalistas do litoral Norte encarem os conflitos no como fatores
destrutivos, mas tambm como elementos positivos na medida em que so produtores de
mudanas sociais, pois a partir deles surge a necessidade de criar relaes e desenvolver o
dilogo e a cooperao entre atores que, em outros contextos, no estariam em contato.

Tambm interessante pensar nos conflitos como um processo de aprendizado,


como fora caracterizado pela funcionria do IBAMA, em entrevista concedida a autora em
julho de 2013. Segundo ela todos os atores saem de um processo decisrio iminentemente
conflituoso diferente: a populao menos favorecida nesses licenciamentos aprende a
como se organizar e a participar, o rgo licenciador aprende com os processos anteriores
as melhores estratgias que suprem lacunas antigas.

As diferenas de estratgias de ao desses grupos aliadas assimetria de acesso aos


recursos sociais e elaborao de discursos acaba por intensificar os conflitos entre eles.
Visto que o grupo de atores mais poderosos empreendedor e as autoridades locais,
regionais e nacionais adotou a estratgia de conflict resolution, dando mais importncia
para a neutralizao do conflito do que oportunidade de transformaes sociais que ele
traz. Isso aumentou as chances de o dilogo entre os grupos ser mais desigual, menos
aberto e transparente, podendo contribuir para as disfuncionalidades da organizao
burocrtica do processo decisrio, e, consequentemente, impedindo transformaes que
pudessem melhorar a tomada de decises.

Com isso, trabalhar com os conceitos de arena, conflito e burocracia, suas vantagens
e desvantagens, foi essencial para conseguir dar conta das questes principais da pesquisa,
perguntando-se sobre os limites de funcionalidade de um processo que pretende eliminar
frices e relaes conflituosas para tomar decises justas e satisfatrias para todos os
lados. Para melhor destrinchar essas relaes sociais e estratgias de ao esboadas aqui,
os dois captulos seguintes faro a anlise dos dados: o primeiro explora a arena decisria

66
do projeto de ampliao do porto de modo mais amplo, decompondo-a em suas situaes
de ao, seus componentes fundamentais e as relaes de interferncia e feedback entre os
diferentes nveis de ao; o segundo, preocupado com as influncias das interaes locais
na arena decisria como um todo, aprofunda na anlise do licenciamento ambiental e das
audincias pblicas.

67
3. Leitura geral do processo decisrio da ampliao do
porto de So Sebastio

O processo de licenciamento ambiental39 permite examinar correlaes de


diferentes nveis de interaes entre atores de contextos nacionais, estaduais e locais. Para
entender as dinmicas locais e explorar os objetivos desta pesquisa, se tornou importante
entender o contexto mais amplo em que esta situao de ao se insere e os
desdobramentos que dela transcorrem. Desse modo, o objetivo deste captulo mostrar os
diferentes nveis de ao que compem a arena decisria sobre o projeto de ampliao do
porto de So Sebastio, quais so os principais componentes de cada nvel, e quais so as
relaes de interferncia e feedback entre eles..

As interdependncias entre esses diferentes nveis foram reforadas pelo


funcionrio do IBAMA de Caraguatatuba entrevistado em dezembro de 2012:

Lembrando que numa hierarquia, decises j foram tomadas para chegar num
projeto. (...) Voc tem a poltica, o plano, o programa e o projeto, n? Ento, nessa
evoluo voc [a pesquisadora] est trabalhando l no projeto. Poltica de portos do
pas, ou de exportao do pas j foi decidida. Voc tem um programa, voc tem
um planejamento setorial, voc tem um programa que seja o PAC [Programa de
Acelerao do Crescimento], que seja um programa de desenvolvimento de onde
vo sair os recursos daqui. Tudo isso j est decidido, e a voc tem o projeto.
Vamos analisar o projeto. Ento, as decises, que tambm no so poucas e nem
menores, principalmente em escala local, so importantes tambm. Por exemplo, a
conformao do porto, sua relao imediata com o ambiente local, a interferncia
em atividades locais de pesca, de comrcio, disso e isso... (funcionrio do
escritrio regional do IBAMA de Caraguatatuba, em entrevista concedida autora
no dia 13/12/2012).

Como mostra de modo geral a Figura 4, a primeira situao de ao que comps


essa arena decisria, e que teve um papel mais contextual para as anlises desta pesquisa,

39 O licenciamento ambiental o procedimento administrativo pelo qual o rgo ambiental autoriza a


localizao, instalao, ampliao e operao de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos
ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam
causar degradao ambiental (Ministrio do Meio Ambiente, acessado em 29/10/2013).

68
foi denominada de nacional. neste nvel em que ocorreram as negociaes sobre
poltica e economia nacional de desenvolvimento, infraestrutura e transportes e que, de
algum modo, teve influncia direta nas duas situaes de ao decorrentes (ilustradas pelas
setas contnuas). Isto , as regras elaboradas e os resultados das negociaes dentro dessa
macro esfera desencadeiam processos e aes nas esferas subsequentes, como ser
mostrado posteriormente (Figura 10). O mesmo ocorre quando se analisa o nvel estadual,
em que se do as negociaes sobre os limites, riscos, impactos e mitigaes no
licenciamento ambiental do empreendimento: os outcomes dessa situao de ao geram
condies que contribuem para organizar a situao de ao local, onde acontecem as
interaes entre os atores locais com interesses no processo decisrio e os demais
stakeholders. Portanto, pde-se perceber que h uma relao de influncia bastante clara
quando se vai do nvel mais amplo para o nvel mais local (ilustrada pelas setas contnuas).

J as relaes de feedback entre esses nveis de ao (ilustradas pelas linhas


tracejadas) foram mais bem identificadas depois da anlise dos dados a partir do IAD
framework. O que no incio da pesquisa no estava claro, foi se tornando evidente ao longo
dos trabalhos: os outcomes de cada situao de ao tm algum tipo de influncia nos
nveis de ao acima e abaixo do mesmo, completando, assim, um ciclo que apesar de ter
esse sentido de retroalimentao, no quer dizer que seja algo linear e sem vicissitudes.
Desse modo, esclarecer essas relaes entre os nveis de ao o principal objetivo deste
captulo. E para dar conta da complexidade da realidade, esse objetivo s foi alcanado com
a combinao de abordagens tericas e ferramentas metodolgicas, como o IAD e os
elementos da teoria de mobilizao de recursos (Renn, 1992) e as anlises desenvolvidas
por Hannigan (1995) sobre os elementos organizacionais de processos decisrios que
reforam certas assimetrias de poder.

Ao buscar entender esses diferentes nveis de anlise foi essencial ter esse novo
framework que possibilitasse a identificao desses multinveis da arena e de seus
componentes fundamentais. Para isso, foi usada uma adaptao do IAD framework como
ferramenta de organizao dos dados empricos coletados, o que permitiu um mapeamento
do raciocnio analtico desenvolvido, auxiliando na exposio e no entendimento do objeto

69
de estudo. Vale relembrar os componentes fundamentais de uma situao de ao propostos
por Ruiz-Ballesteros e Brondzio (2013) e que sero analisados aqui: os recursos comuns
envolvidos na atividade do Porto de So Sebastio; os atores participantes das situaes de
ao coletiva; as percepes, conhecimentos, vises de mundo que os atores usam para
guiar suas aes; as formas e contextos da ao (oficial/no-oficial); as ferramentas de
governana (regulaes, planos de gerenciamento, regulamentos, mecanismos de
avaliao); a elaborao de regras pretendidas; e os resultados esperados/outcomes.

Como visto em Ostrom (2011), McGinnis (2011) e Ruiz-Ballesteros e Brondzio


(2013), h vrias categorias de regras (sistematizadas na Tabela 6), que tm algum tipo de
interferncia nos outcomes de uma situao de ao, mas cada caso estudado tem um
conjunto de regras consideradas importantes para sua anlise institucional40. Assim, se
torna importante analisar as regras que esto sendo elaboradas em cada nvel de situao de
ao, pois elas ajudam a definir os outcomes do mesmo nvel de ao, assim como tambm
podem ajudar a configurar as situaes de ao subsequentes.

Foram analisados esses sete componentes para cada nvel de situao de ao que
fizeram parte da arena decisria do estudo de caso de modo a tentar entender quem foram
os participantes do processo, quais foram os instrumentos disponveis para mobilizao e
influncia na tomada de deciso, quais foram as posies e as responsabilidades que cada
um exerceu, e quais sero os resultados potenciais do empreendimento para estes atores.
luz disso, a primeira sesso deste captulo explorou de modo mais contextual os elementos
da esfera nacional, permitindo o enquadramento dos demais nveis de situao de ao
dentro deste contexto mais amplo. A segunda sesso foi dedicada anlise dos elementos
essenciais da esfera estadual, mais especificamente do processo de licenciamento. Uma
terceira parte analisa a situao de ao do nvel local, seus componentes fundamentais. No
quarto item so descritas as relaes entre os nveis, tanto as influncias diretas que foram
do nvel mais amplo para os mais locais, como aquelas ligaes de feedback. E por fim,

40 Este um dos pontos forte do IAD framework: sua flexibilidade e possibilidade de adaptao. Ao fornecer
um modelo como ferramenta de anlise, o IAD permite a introduo de outros elementos que no foram
contemplados no modelo inicial. Ao mesmo tempo em que no exige uma adequao dos dados empricos,
muitas vezes forada, a todos os seus elementos. Isso permite os pesquisadores representarem o sistema nos
seus multinveis de complexidade, sem perder a riqueza de cada caso.

70
feita uma reflexo com base nos dados empricos sobre as expectativas dos atores locais
sobre o licenciamento ambiental e as audincias pblicas, e as funes desses instrumentos
de gesto ambiental e participao pblica.

3.1. O contexto nacional

Como j foi dito, neste nvel em que se do as decises de poltica nacional sobre
o direcionamento de investimentos para projetos de desenvolvimento, infraestrutura e
transporte. No entanto, o seu desenho (Figura 7) foi importante para entender o contexto em
que as outras situaes de ao esto inseridas, sem entrar em profundidade nas
negociaes e resultados referentes a ela.

Figura 7: IAD framework da situao de ao a nvel nacional que compe a


arena decisria sobre a ampliao do porto de So Sebastio

Recursos Atores Viso de Formas de Ferramen- Regras Resultados


Mundo ao/ tas de
Ambiente Gov. Federal contexto governana Ampliao do
Ministrio dos Desenvol- capital poltico
Regra de limites:
Transportes vimentista Oficial Constit.
Investi- define os participantes
Gov. Estadual Hierrquica Federal Desenv.
mentos e seus instrumentos
Minist. do MA Administra- Poltica nac. econmico
CDSS tiva de desenv. Regra de posio: (Reg. e nac.)
Capital
Poltica PNMA define posies e
poltico
CONAMA responsabilidades
Lei dos
IBAMA rgo Regras de escopo: Minimizao
Licenciador
Portos dos impactos
define os resultados
potenciais
Minist.Pblico DNR DNR

Fonte: elaborao da autora, adaptado de Ruiz-Ballesteros e Brondzio (2013) 41. As caixas so articuladas a
partir da esquerda para a direita, de modo que os atores esto ligados aos recursos em disputa e so agrupados
em torno de vises de mundo, continuando os diferentes elementos do processo em direo aos resultados
esperados, que se alcanados geram influncia nos recursos disputados e, consequentemente, em todo
processo. Embora isso no seja sempre um processo linear, aqui esta figura adquire esta aparncia para fins
ilustrativos.

41 Onde estiver escrito DNR, leia-se: dado no recolhido.

71
A partir disso, foi possvel comear o processo de entendimento dos diferentes
nveis de situao de ao. Aqui os principais recursos negociados por parte dos atores que
compem essa arena foram identificados e resumidos em trs pontos principais: 1) espao,
2) investimentos, e 3) capital poltico.

O ambiente se coloca como um recurso negociado visto que o projeto busca a


ampliao do porto em uma rea limitada tanto por parte marinha, j que o porto se
encontra no canal delimitado pelo municpio de Ilhabela, como por parte terrestre e
costeira, pois tende a expandir sobre a regio do Mangue do Ara (uma rea com um
ecossistema importante para a manuteno da fauna e da flora da regio) e sua retrorea,
para o centro histrico do municpio de So Sebastio, onde h pouco espao para
crescimento42.

J os investimentos fazem parte das negociaes nesse nvel de situao de ao,


pois este o momento de negociaes de polticas de infraestrutura e de definio sobre o
montante financeiro a ser direcionados ao projeto. Esta tambm foi uma discusso que
estimulou a competio entre os governos municipais para atrao de investimentos em
compensao para a instalao desses empreendimentos na regio.

Por fim, o capital poltico pode ser entendido como o elemento que dimensiona a
influncia da implementao ou no desse empreendimento no poder e na reputao dos
atores, podendo, inclusive, gerar resultados como vantagens ou desvantagens eleitorais,
aumentar ou diminuir a sua confiabilidade e legitimidade poltica no cenrio nacional. Por
esse motivo, os atores que compem esta situao de ao negociam este recurso a fim no
s de viabilizar o empreendimento de acordo com seus objetivos, mas tambm como
recurso para a ampliao do seu poder (eleitoral, decisrio, de influncia, dentre outros).

em torno destes recursos em negociao que os atores sociais se agrupam e se


posicionam a partir de suas vises de mundo43. Como atores autorizados a participar desta

42 Nessa rea central a plancie de ocupao (faixa terrestre entre a encosta e o mar) de quatro quilmetros,
(CPEA, 2009 e 2011), informao confirmada pelo turismlogo e morador de So Sebastio entrevistado em
abril de 2013.
43 As vises de mundo foram mais bem identificadas nas matrias de jornais analisadas e tambm nas
entrevistas realizadas com os atores-chave em abril de 2013.

72
situao de ao, Governo Federal, Ministrio dos Transportes, Governo Estadual,
Ministrio do Meio Ambiente, Empreendedor (CDSS), eles compartilham uma viso
desenvolvimentista, cujas preocupaes principais estavam fundamentalmente focadas no
crescimento econmico do pas. Desse modo, os dados dessa pesquisa corroboram os
trabalhos de Seixas e Renk (2010) e Ferreira (1993) que, ao analisarem contextos correlatos
de crescimento econmico e industrial em reas costeiras do estado de So Paulo,
encontram um vis neodesenvolvimentista da poltica econmica do pas44. Para esse
conjunto de atores o outcome mais esperado seria a ampliao do capital poltico45 por meio
do crescimento econmico regional e nacional que a expanso do porto proporcionaria. Ou
seja, eles esperam que com este projeto viabilizado e trazendo os benefcios prometidos,
isso amplie o capital poltico desses atores.

Outros atores dessa situao de ao foram o Ministrio Pblico e o IBAMA. O


Ministrio Pblico certamente esteve presente nessa arena decisria, no entanto, no foi
possvel identificar sua participao nos dados recolhidos a partir das entrevistas, matrias
de jornais e vdeos das audincias pblicas. J o IBAMA, por ser o rgo licenciador deste
projeto, sua viso de mundo tende a no ser explicitada, ou se confunde com a funo dessa
instituio, que seria a conciliao entre o desenvolvimento econmico com a preservao
e a conservao ambiental, estabelecendo regulamentos a serem cumpridos pelos demais
atores envolvidos para minimizar os impactos socioambientais desses grandes
empreendimentos.

A interao entre esses atores se d basicamente em um contexto oficial, com


relaes hierrquicas, visto que so instituies que esto em diferentes, e tambm
interdependentes, nveis de jurisdio, tal como apontaram Cash e colaboradores (2006) em
sua anlise institucional entre nveis e entre escalas de organizaes de gerenciamento

44 Pode-se entender com isso que, no contexto de implantao de grandes empreendimentos, os benefcios
econmicos ocupam ainda uma posio central nos critrios de implantao, enquanto as questes
socioambientais envolvidas ficam em segundo plano e so justificadas pela possibilidade de desenvolvimento
nacional (Seixas e Renk, 2010, p. 449).
45 Muitas vezes, esse poder eleitoral e a legitimidade politica desses atores so ampliados muito mais a nvel
regional e nacional, do que localmente, visto que os atores locais tendem a ver o empreendimento e suas
implicaes de modo menos conjuntural que os demais, focando mais nos impactos que acontecem
diretamente em suas vidas.

73
ambiental. Desse modo, os atores dessa situao de ao exercem diferentes tarefas
poltico-administrativas no processo uma instituio responsvel pela deciso sobre a
viabilidade ambiental, outra pela proposta, outra pelo financiamento, e outra ainda pelas
legislaes. Mas todas agem a partir das mesmas ferramentas de governana (regulamentos,
legislaes e planos de gerenciamento).

Juntamente com a elaborao de regras, so essas ferramentas que vo dar a direo


para o processo de viabilizao ambiental do porto nos demais nveis de interao e deciso
(Figura 10). Ou seja, as regras neste nvel de ao definem, em concordncia com a Poltica
Nacional de Meio Ambiente (PNMA) e as resolues CONAMA, por exemplo, quais os
atores aptos a participarem do processo decisrio, quais sero as funes que cada um
desempenhar em busca de determinados resultados. A Tabela 15 resume o conjunto de
legislaes que circunscrevem a situao de ao subsequente, o licenciamento ambiental, e
o que essas leis influenciam nas regras negociadas dentro dessa situao de ao.

Tabela 15: Conjunto de legislaes pertinentes ao licenciamento ambiental

Legislao Objetivos gerais Regras influenciadas por tais legislaes


Assegurar o exerccio dos direitos sociais Por ter vrios propsitos, a constituio
Constituio e individuais, a liberdade e a igualdade influencia todos os tipos de regras, definindo
Federal 1988 o direito de participao, em condio de
igualdade e liberdade de expresso
Define, previamente, a instalao, a Limites: define os limites e dimenses fsicas
Lei 6.938/81 ampliao e o funcionamento de do empreendimento;
PNMA empreendimentos considerados potenciais Escopo: delimita os resultados potenciais,
geradores de degradao ambiental especificando o nvel aceitvel dos impactos
Estabelece responsabilidades, critrios Posio: define os responsveis e as tarefas
Resoluo bsicos e diretrizes gerais para a da elaborao dos estudos de impactos
CONAMA Avaliao de Impacto Ambiental (AIA), ambientais
n01/86 definindo o que se considera como
impacto ambiental
Define os objetivos do Licenciamento Escopo: define os objetivos dos instrumentos
Resoluo Ambiental, dos EIA regional, assim como de gesto ambiental;
CONAMA os responsveis por alcanar tais fins Posio: os responsveis pela sua execuo;
n237/97 Procedimento: os procedimentos e diretrizes
que devem ser seguidos

74
Estabelece os procedimentos e os Procedimento: define o conjunto de aes
Instruo
responsveis para o licenciamento com suas respectivas tarefas que devem ser
Normativa
ambiental federal, definindo as etapas: seguidos no licenciamento
n184/2008
Instaurao do processo; licenciamentos
IBAMA
prvio, de instalao e de operao
Atribui responsabilidades CDSS e Posio: confere CDSS a responsabilidade
Lei N
define sobre o regime jurdico da sobre o regime jurdico da explorao dos
8.630/93
explorao dos portos organizados e das portos
Lei dos Portos
instalaes e operaes porturias

Fonte: Elaborao da autora a partir do material apresentado pelo IBAMA na audincia pblica de Ilhabela
(2012), IBAMA (2008), CONAMA (1997,1986), Brasil (1988), PNMA (1981).

3.2. O contexto regional: o licenciamento ambiental

Esta parte do captulo entra mais diretamente no foco de anlise da pesquisa: as


interaes da situao de ao do nvel regional, em que ocorreu o processo de
licenciamento ambiental do empreendimento (Figura 8), e suas relaes com as aes a
nvel local, caracterizadas aqui pelas audincias pblicas. De acordo com Ostrom (2005),
explicaes de um dilema contemporneo ocorrem em mltiplos nveis e diferentes escalas
temporal e espacial, assim, para entender esses dilemas, o IAD framework foi uma
ferramenta interessante, pois sua principal tarefa auxiliar o pesquisador a identificar o
nvel (a situao de ao) mais apropriado para analisar e explorar uma determinada
questo. Neste sentido, o IAD framework foi utilizado para identificar e caracterizar a arena
de ao nos nveis nacional, estadual, e local e suas inter-relaes. Isto permitiu, em
particular, analisar os conflitos que emergem do processo decisrio sobre a ampliao do
Porto de So Sebastio entre os nveis regional e local, onde recursos e discursos
mobilizados pelos atores envolvidos so particularmente visveis. Isso porque, as situaes
de ao regional e local lidam mais diretamente com a relao entre o empreendimento e
aqueles indivduos que se consideram imediatamente afetados por ele.

75
Figura 8: IAD framework da situao de ao a nvel regional que compe o
processo decisrio do licenciamento ambiental sobre a ampliao do porto de
So Sebastio

Recursos Atores Viso de Formas de Ferramen- Regras Resultados


Mundo ao/ tas de
Ambiente Gov. Estadual contexto governana Regra de Limite Crescimento econ.
(Mangue CDSS Desenvolvi- (reg. e local)
do Ara) Pref. de So mentista Oficial Tcnicos Regra de Ampliao +
Sebastio Hierrquica Proj. de posio contineres
Investi- Poltica infraestrut.
mentos IBAMA rgo Conflitual Relatrios Minimizao dos
Problemas de Regra de impactos
Licenciador tcnico-cient.
Capital legitimidade procedimento:
Termos de Re- define as aes
poltico SEMA Desenvolvi- ferncia (TR) Mudana do modelo
Ilhabela e So mento permitidas a cada de porto
EIA-RIMA ator com determi-
Empre- Sebastio Sustentvel Negociao de
gos Pref. de nada posio medidas mitigadoras
Ilhabela Polticos Maior ateno aos
Alianas impactos sociais
Capital Desenv. socioec. local
poltico
Minist. Pblico DNR DNR

Fonte: elaborao da autora, adaptado de Ruiz-Ballesteros e Brondzio (2013)46.

Assim, como na situao de ao nacional, aqui os principais recursos disputados


entre os atores continuam sendo a designao de investimentos, capital poltico e formas de
ocupao do ambiente, destacando neste ltimo item o Mangue do Ara. Em um primeiro
momento, o empreendedor pretendia expandir a rea do porto sobre a regio do mangue,
por modo de aterramento. No entanto, aps forte mobilizao da sociedade civil,
principalmente das ONGs ambientalistas, foram propostas mudanas ao projeto inicial
sobre o modo de se ocupar essa rea, demonstrando a influncia do nvel local no processo
de licenciamento. Como resultado foi adotada uma alternativa na qual o porto se expandiria
sobre pilotis, de modo a no eliminar diretamente esse ecossistema. Apesar de intensas
controvrsias e conflitos, essa foi a alternativa escolhida para ser licenciada.

Outro recurso que fora negociado neste nvel de ao foram as regras sobre ofertas e
contrataes de mo-de-obra para as fases de instalao e operao do porto ampliado. Os

46 Onde estiver escrito DNR, leia-se: dado no recolhido.

76
atores locais demandaram a contratao de trabalhadores locais, dos municpios do litoral
norte de So Paulo, para conseguirem cobrir a maior parte das vagas, necessitando somente
de especialistas de fora. Essa proposta foi aceita pelo empreendedor, que afirmou dar
preferncia para mo-de-obra local o mximo possvel. Alguns atores tomaram isso como
um possvel impacto positivo do empreendimento, cujo aumento da oferta de emprego
poderia melhorar as condies dos moradores daquela regio. Mas, por outro lado, outros
atores encaram este acordo como preocupante, pois, devido falta de educao
especializada na regio e tambm gerao de expectativas, isso poderia atrair um novo
contingente populacional em busca de empregos e residncia nos municpios do litoral,
contribuindo para competio com os trabalhadores locais e tambm com a presso nos
servios e na infraestrutura local considerada por eles j bastante precrias.

As questes dos impactos da ampliao do porto no Mangue do Ara e na qualidade e


estilo de vida das pessoas da regio talvez tenham sido os principais elementos discutidos
nessa situao de ao e que mais elucidou as posies dos diferentes atores sociais
envolvidos no processo de deciso sobre o empreendimento. Com isso, foi possvel agrupar
os atores de acordo com suas vises de mundo e diferenas de interesses. O primeiro grupo,
composto pelo governo estadual, o governo municipal de So Sebastio e o empreendedor
tm seus interesses guiados por uma viso de mundo desenvolvimentista, como j descrito
anteriormente. Ou seja, os dados concordam com a viso de Ferreira (1991), que esses so
atores preocupados fundamentalmente com a dimenso econmica, do que com as
dimenses ambiental e social do empreendimento. Para este conjunto de atores, os
principais resultados desejados so o crescimento econmico nacional e regional baseado
na ampliao do porto de So Sebastio e nos benefcios econmicos que esse
empreendimento potencialmente gerar. Como apontado pelo funcionrio da CDSS, nas
audincias pblicas em dezembro de 2011 e tambm em entrevista a autora concedida em
abril de 2013, a proposta de ampliao visa ao atendimento das demandas do mercado
nacional, evidenciando os ganhos econmicos do empreendimento e minimizando a
dimenso das incertezas sobre os impactos sociais e ambientais.

77
O segundo grupo, composto basicamente pela Prefeitura de Ilhabela e pelas
Secretarias de Meio Ambiente de Ilhabela e So Sebastio seriam o grupo cuja viso de
mundo foi denominada desenvolvimento sustentvel, isto , para esses atores vale o
esforo de equalizar essas trs dimenses econmica, social e ambiental na avaliao e
implantao do projeto para alcanar um empreendimento com impactos e benefcios mais
ajustados a realidade turstica local. Essa categoria foi escolhida de acordo com o conceito
de desenvolvimento sustentvel j reconhecido e debatido h anos (desde 1987, usado pela
primeira vez no Relatrio Brundtland), e que traz a ideia de equilbrio entre essas
dimenses para conseguir um futuro com qualidade de vida (WWF, acessado em
27/02/2014). Os resultados esperados por esse grupo se concentram nas propostas de
mudana do modelo de porto, nas negociaes de medidas mitigadoras dos impactos
negativos do empreendimento, numa maior ateno aos impactos sociais pelos estudos
tcnicos, e no desenvolvimento socioeconmico local como prioridade, j que nessa
esfera que se concentram os impactos negativos do projeto.

Desse modo, ao agrupar os atores segundo suas vises de mundo e objetivos, apesar
de parecer simplista ou generalista, se torna uma forma til de visualizao de como esses
atores se posicionam frente questo do projeto de ampliao do porto. E como, mesmo
estando em conflito de interesses, esses atores interagem entre si, com estratgias e recursos
que os diferenciam no poder de influencia dos resultados.

As ferramentas de governana foram divididas em instrumentos tcnicos e polticos


para permitir uma analise mais detalhada sobre o processo. No nvel tcnico do
licenciamento ambiental so definidas as diretrizes e os procedimentos tcnicos de
instrumentos como termos de referencias e estudos e relatrios tcnico-cientficos, que vo
balizar as discusses sobre as dimenses fsicas, tcnicas diretamente relacionadas
expanso do porto. No nvel poltico, alianas e capital poltico so utilizados por todos os
atores para influenciar o processo poltico decisrio sobre o empreendimento, mais do que
seus elementos tcnicos e fsicos. Isto quer dizer que os atores exploraram suas associaes
com os demais e tambm com experts e especialistas, a fim de ampliar suas capacidades de
influncia no processo decisrio. Um exemplo disso foi o caso do empreendedor, que teve

78
suas aes aliadas ao governo do Estado de So Paulo a fim de ampliar seu suporte e
justificativa de viabilizao do projeto de ampliao do porto. Assim como a Secretaria de
Meio Ambiente de So Sebastio se apoiou nos estudos de instituies de pesquisas
renomadas, como o CEBIMar (USP) para combater algumas propostas e sugerir
alternativas.

J as regras47 negociadas no nvel regional delimitam os atores que participaro do


processo decisrio sobre a viabilidade ambiental do empreendimento em escala local, quais
sero as posies e as funes de cada participante no processo, quais os papis que cabem
a eles ou no, e quais so os conjuntos de aes permitidas ou no aos atores com posies
especficas para se alcanar os resultados. Assim, so regras que delimitam os
procedimentos a serem desenvolvidos nos nveis regional e local de ao. Por exemplo, as
diretrizes do EIA-RIMA, elemento essencial que compe o licenciamento ambiental, sero
seguidas pelos atores que participam do licenciamento e das audincias pblicas de modo a
terem maior capacidade de influenciar nos resultados de suas esferas de ao. O no
cumprimento de algum item do EIA-RIMA pode prejudicar a avaliao sobre viabilidade
ambiental da obra e assim sua aprovao. Um segundo exemplo sobre a definio de
posies: aqui j definido o rgo ambiental licenciador, no caso o IBAMA, e quais so
as suas tarefas e responsabilidades que cabem a essa funo; assim como as do
empreendedor, responsvel pela elaborao dos EIA-RIMAs e da sua publicidade.

J no que se refere ao contexto dessas aes, a interao dos atores nesse nvel de
ao tambm se d de modo formal, com relaes hierrquicas e politicas entre os atores,
principalmente por envolver entidades politicas de diferentes nveis de atuao como
governo estadual, prefeituras e secretarias municipais de meio ambiente. No entanto, alm
disso, foi possvel perceber que o cenrio do licenciamento ambiental do porto coloca em
ao mltiplos agentes com interesses e interpretaes diferenciadas (ou divergentes) sobre
os objetivos e resultados potenciais, que talvez no interagissem se no fosse a proposta do
empreendimento.

47 Mais uma vez, usando uma adaptao das definies de Ostrom (2011), McGinnis (2011).

79
So recolocados, portanto, conflitos entre os atores devido a suas diferentes vises
de mundo e objetivos sobre o que deveria ser feito na regio. Assim, para alm de ser
formal, hierrquica e poltica, tal como no nvel de anlise anterior, o contexto dessa
situao de ao pode ser visto como um contexto de conflitos de interesses explcitos. Mas
sem encarar esses conflitos como algo necessariamente patolgico ou negativo, mas como
uma oportunidade de interao, aprendizado e reconhecimento de posies diferentes
(Ferreira, 2004; Ferreira, 2011), isso porque o conflito como um elemento de sociabilidade
(Simmel, 1983) e de reconhecimento uma oportunidade que, para alm de divergncias,
cria tambm relaes, negociaes, dilogo e cooperao entre indivduos. E justamente
essa dimenso conflitual da interao dos atores no processo decisrio do plano de
ampliao um dos objetivos principais da pesquisa.

3.3. O contexto local: as audincias pblicas

a partir das interaes que acontecem dentro do nvel local de situao de ao e


deste com os demais, anteriormente analisados, que as questes e os objetivos da pesquisa
podem ser mais bem explorados. Isso porque os conflitos que emergem do processo
decisrio e os seus componentes essenciais se tornam mais visveis, j que as esferas do
licenciamento e das aes locais lidam mais diretamente com o empreendimento e os
indivduos diretamente afetados por eles. Aqui possvel perceber como se d a construo
do processo de licenciamento interligado com a dinmica local, onde os efeitos
vivenciados, os impactos e as mitigaes do empreendimento so discutidos e negociados
nas audincias pblicas. nesta esfera em que se torna possvel a interao entre os atores
que no teriam a oportunidade de estar em contato um com o outro se no houvesse o
projeto e a sua organizao decisria.

Para exemplificar esse nvel de situao de ao, foram escolhidas as audincias


pblicas que compem obrigatoriamente o processo de licenciamento ambiental,
justamente por ser uma fase importante do processo decisrio de megaempreendimentos,
pois o palco em que diferentes atores sociais esto em ao a fim de influenciar o

80
processo de licenciamento ambiental e aprovao do empreendimento. Vale lembrar que as
audincias so uma das situaes de ao que compem essa arena decisria, a arena no se
reduz a esse palco, como mostrado na Figura 4. Por sua vez, neste palco em que so
apresentados os EIA-RIMAs (tambm requisitos obrigatrios do processo) para qualquer
indivduo interessado, sendo assim o momento em que o conhecimento e o discurso
cientfico tm um papel central no debate. Como ser visto no prximo captulo, este
discurso est presente na fala de todos os grupos, mas sempre em interao com outras
formas de discurso poltico, ideolgico, cultural, econmico, normativo, burocrtico. E
justamente por esse potencial de explorar as questes propostas, que esta situao de ao
(Figura 9) compe o foco de anlise principal da pesquisa.

Figura 9: IAD framework da situao de ao a nvel local do processo


decisrio da ampliao do porto de So Sebastio

Recursos Atores Viso de Formas de Ferramen- Regras Resultados


Mundo ao/ tas de
Ambiente Crescimento econ.
CDSS + CPEA contexto governana Regras de
(Mangue do Desenvol- (reg. e nac.)
Pref. de So Limites
Ara) vimentista Oficial Ampliao +
Sebastio Procedimento
(AP) Contineres
Tcnicos Escopo
Investimentos Hierrquica
Regulamentos
IBAMA rgo Poltica Regra de Minimizao dos impactos
RIMA
Capital Licenciador Conflitual Compensao:
Legitimidade
poltico + define custos e
cientfica Diretos
Pref. de Desenvol- No-oficial benefcios do
Empregos (ComDial) Mudana do modelo de porto
Ilhabela vimento processo
SEMA Sustentvel Interao Medidas mitigatrias
cara-a-cara Polticos Ateno igual a impactos
Paisagem Ilhabela e So
Legitimidade sociais, ambientais e econom.
Sebastio
poltica Desenv. sociecon. local
Modelo de ONGs
SECTUR Ao coletiva
desenv. Alianas Indiretos
Grupos Locais
Maior participao
pblica no proc. dec.

Fonte: elaborao da autora, adaptado de Ruiz-Ballesteros e Brondzio (2013).

Mais uma vez so disputados e negociados entre os atores participantes dessa


situao de ao recursos como ocupao do ambiente, investimentos, capital poltico e

81
oferta de empregos. No entanto, aqui tambm foram levantados elementos de interferncias
mais diretas nas localidades das instalaes do porto, afetadas de modo imediato e em
longo prazo pelo empreendimento. Um exemplo disso foram os elementos sobre a
paisagem da regio, principalmente no que se refere alterao e interferncias no centro
histrico de So Sebastio e nos bairros centrais de Ilhabela devido estocagem de
contineres proposta neste modelo de ampliao do porto. Esta seria uma problemtica que,
de acordo com a perspectiva dos grupos locais e das ONGs ambientalistas, poderia afetar o
turismo da regio.

Outro elemento que apareceu mais forte nesta situao de ao foi o modelo de
desenvolvimento econmico e social que estava sendo proposto para a regio por parte das
prefeituras, e dos governos estadual e federal. E mais uma vez foi visvel a diferena de
vises de mundo que polarizou os participantes. Os atores agrupados no que foi
denominado de viso desenvolvimentista priorizavam o crescimento econmico regional
e nacional, nem sempre valorizando a dimenso social, ambiental e at econmica das
demandas de alguns setores e grupos afetados diferencialmente pelo empreendimento. J os
atores agrupados em desenvolvimento sustentvel, priorizaram o atendimento das
demandas locais sobre infraestrutura, servios e mitigaes dos impactos da ampliao do
porto na regio, considerando o desenvolvimento econmico nacional uma preocupao
secundria.

As formas de interao no nvel local ocorreram tanto de modo oficial como no-
oficial. Por exemplo, a interao face-a-face em comits de dilogos servia principalmente
como espaos em que os grupos de atores construam suas posies e seus discursos para
serem apresentados nos espaos de interaes mais formais, como as audincias pblicas.
Nestas audincias, as interaes foram mais hierarquizadas, pois havia assimetrias de
posies e poder entre aqueles que compunham a mesa e os demais participantes. Por esse
motivo, emergiram conflitos entre os atores, transformando a audincia pblica no palco
mais representativo onde se colocou em (inter)ao mltiplos agentes com interesses e
interpretaes divergentes. Vale lembrar que esses conflitos no surgem de uma sociedade
harmoniosa, mas sempre estiveram latentes na sociedade, e foram ressignificados a partir

82
da proposta de ampliao do porto, colocando os atores em agregao e desagregao entre
eles para se posicionarem frente ao empreendimento. Da a importncia de se analisar essa
esfera em sua dimenso conflitual mais profundamente, como ser feito no captulo a
seguir.

Para atingir seus objetivos, os participantes ao nvel local tambm mobilizaram


recursos que foram novamente divididos em duas categorias tcnicas e polticas e que
necessariamente precisaram estar de acordo com as diretrizes e procedimentos que foram
definidas na situao de ao regional. Isso porque este nvel de ao considerado uma
parte obrigatria do processo mais amplo de licenciamento ambiental. o que McGinnis
(2011) chama de nested situations ou situaes embricadas, uma situao de ao que tem
algum elemento (ferramentas de governana, regras e/ou resultados) que influencia o
prximo nvel de situao de ao.

Do mesmo modo, foi possvel perceber que o processo de elaborao de regras


desta situao de ao ao nvel local negociou pontos substantivos e relacionados de modo
direto com as obras do porto e seus impactos na regio. Assim como tambm foram
discutidos e negociados pontos poltico-normativos que se referiam ao processo
participativo, sua organizao e que no tinham ligaes imediatas com as instalaes do
empreendimento.

3.4. As relaes entre nveis

Depois de destrinchar as situaes de ao nos seus elementos essenciais, ficam


mais visveis as relaes de influncia direta que h em situaes de ao imbricadas, em
que as regras e os resultados de uma negociao interferem e geram condies para
organizar as prximas situaes de ao, de um nvel mais amplo para o nvel mais local.
Abriu-se espao, ento, para investigar a possibilidade de relaes de feedback,
questionando como as discusses sobre as regras e os resultados de cada situao de ao
poderia influenciar os demais nveis.

83
Com o objetivo de identificar possveis relaes de retroalimentao, a Tabela 16
sistematiza as regras encontradas no processo decisrio sobre o porto de So Sebastio
identificadas no nvel da situao de ao local, e como elas influenciaram a organizao e
as dinmicas dessa arena. As discusses no nvel local do processo levou a elaborao de
regras definindo os participantes dessa situao de ao, suas responsabilidades, os
procedimentos e diretrizes que suas aes podiam seguir como parte do processo de
negociao dos limites fsicos do empreendimento, suas dimenses, seus impactos, suas
mitigaes, e seus custos e benefcios.

Tabela 16: Sistematizao das regras da situao de ao local que compe o


processo decisrio sobre a ampliao do Porto de So Sebastio

Nome Definio e Questes


Negociao das dimenses, da extenso da ampliao do porto, da ocupao do
Regras de Limites mangue do Ara, e quem poderia utilizar da rea para exercer sua atividade
(empreendimento) econmica (pescadores, coletores de mariscos, setor turstico, porturios, empresas,
etc.)
Negociao sobre benefcios e prejuzos do empreendimento e a quem eles so
Regras de
direcionados: os riscos, as consequncias para a paisagem, para biodiversidade e para
compensao
as demais atividades econmicas, como o turismo
Negociao dos papis dos atores no processo decisrio, definindo: os responsveis
Regras de posio pelas decises, pelo gerenciamento das consequncias do empreendimento, e o
monitoramento das sanes s regras transgredidas
Negociao dos limites do processo decisrio, especificando os atores que podem ou
Regras de Limites no participar das audincias pblicas, da mesa diretora, quais recursos podem ser
(processo) mobilizados, e se h consequncias/sanes ou no para um ator entrar ou sair do
processo
Regras de Estabelecimento dos procedimentos e diretrizes para o desenvolvimento das obras e
Procedimento dos estudos de impactos ambientais, e para o processo decisrio participativo.
Negociao da abrangncia dos resultados tcnicos esperados, como as dimenses
fsicas do porto, seus impactos e riscos aceitveis. Tambm foram negociados pontos
Regras de escopo
menos tcnicos e mais relacionados ao processo decisrio, sobre o escopo do
processo participativo e as interferncias na qualidade e no estilo de vida da regio

Fonte: elaborao da autora. Adaptado de Ostrom (2005, 2011), McGinnis (2011).

84
As clulas sombreadas so as regras que negociam os pontos substantivos, que
definiro os outcomes mais relacionados diretamente com o empreendimento. As demais
linhas so as regras referentes aos pontos poltico-normativos, definidores dos outcomes
indiretos sobre o processo participativo e sua organizao. Ao identificar essas regras e
como elas definem os potenciais outcomes dessa esfera de atuao, foi possvel perceber
que suas influncias interferem em diferentes aspectos os demais nveis de situao, em
relao de feedback como mostra a Figura 10.

85
Figura 10: Relaes de interferncia entre as situaes de ao que compem a
arena decisria do porto de So Sebastio

Recursos Atores Viso de Formas de Ferramen- Regras Resultados


Mundo ao/ tas de
Ambiente Gov. Federal contexto governana Regras de Ampliao do
Minist. dos Desenvol- fronteira capital poltico
Transportes vimentista Oficial Legislao
Investi- Regras de
mentos Gov. Estadual Desenv.
posio
Minist. do MA econmico
Capital CDSS Regras de (Reg. e nac.)
poltico escopo
IBAMA rg. Lic. Minimizao
dos impactos

Minist.Pblico DNR DNR

Recursos Atores Viso de Formas Ferramen- Regras Resultados


Mundo de ao/ tas de
Ambiente Gov. Estadual contexto governana Regras de Crescimento econ.
CDSS Desenvolvi- fronteira (reg. e local)
Investi- Pref. de SS mentista Oficial Tcnicas Ampliao
mentos + Regras de
Polticas posio Minimizao dos
IBAMA rgo
Capital Licenciador impactos
poltico Regras de
procedi- Mud. do modelo
SEMAs Desenvolvi-
Empre- Pref. de mento mento Medidas mitigadoras
gos Ilhabela Sustentvel Ateno aos impactos
sociais
Desenv. socioec. local

Minist. Pblico DNR DNR

Recursos Atores Viso de Formas de Ferramen- Regras Resultados


Mundo ao/ tas de
Ambiente Crescimento econ.
CDSS + contexto governana Regra de
Desenvol- (reg. e nac.)
CPEA fronteira
Investi- vimentista Oficial Ampliao +
Pref. de SS Tcnicas
mentos + Regra de Contineres
+
No-oficial Polticas procedimento
Capital
IBAMA rg. Lic. Minimizao dos
poltico Regra de impactos
Empregos escopo
Pref. de Desenvol-
Paisagem Ilhabela vimento Regra de
Diretos
SEMAs Sustentvel compensao
Modelo de ONGs Indiretos
desenv. SECTUR
Grupos
Locais

Fonte: elaborao da autora, adaptado de Ruiz-Ballesteros e Brondzio (2013).

86
As setas contnuas ilustram as interferncias diretas de um nvel de situao de ao
mais amplo para o prximo nvel. Estes so elementos que acabam por moldar e definir as
diretrizes da prxima situao de ao. Um exemplo disso que o licenciamento ambiental
tem que estar em concordncia com as regras e ferramentas de governanas que foram
definidas no mbito nacional, como a Constituio Federal, a Politica Nacional de Meio
Ambiente, as resolues CONAMA, e a Leis dos Portos. a partir desses elementos e dos
outcomes que resultam das negociaes da situao de ao nacional que a fase de
licenciamento ambiental do empreendimento vai alinhar suas interaes, metas e meio para
alcan-las.

O mesmo acontece do nvel estadual para o local: as audincias pblicas e os


materiais e instrumentos ali apresentados e utilizados precisam estar de acordo com o que
foi colocado pelas regras, procedimentos e tarefas que so definidos no nvel mais amplo
do licenciamento ambiental. Um exemplo disso o cumprimento dos itens dos Termos de
Referncia, dos estudos e relatrios de impactos ambientais, e das funes e
responsabilidades que cada stakeholder, dotado de uma posio, ter no processo.

Enquanto isso, as linhas tracejadas indicam as relaes de feedback entre as


situaes de ao que compem o processo decisrio do empreendimento. Foi possvel
perceber que os outcomes da situao de ao local foram divididos em diretos (tcnicos) e
indiretos (polticos), isto , aqueles referentes diretamente s obras do empreendimento,
seus impactos e mitigaes, e, por outro lado, os referentes organizao do processo
decisrio, das audincias, e da participao pblica neste processo sua eficincia e
legitimidade. Desse modo, esses outcomes surtiram diferentes interferncias nas demais
esferas de ao: as discusses sobre os pontos mais diretos e tcnicos que estiveram
presentes nas audincias pblicas ajudam, em princpio, de alguma forma a definirem os
outcomes do licenciamento ambiental momento e espao em que, por definio, so
negociadas exclusivamente questes tcnicas e imediatas referentes ao empreendimento. A
entrevista da funcionria do IBAMA, concedida a autora em julho de 2013, corrobora com
essa afirmao. Segundo ela, que trabalha com as compensaes de megaempreendimentos,

87
ela percebe que muitas das aes mitigatrias ou compensatrias so fruto das demandas
sociais e da participao social no processo decisrio.

J as discusses sobre o processo poltico participativo no interferem no nvel do


licenciamento ambiental, pois este no tem a funo de definir polticas participativas, mas
somente as diretrizes e procedimentos tcnicos do empreendimento localizao,
instalao, ampliao, operao, nveis de riscos e impactos, dentre outros fatores. Assim,
as influncias dos outcomes das discusses e propostas sobre os pontos poltico-normativos
do processo participativo so direcionadas para a esfera da situao de ao nacional.
Somente nessa esfera, em algum momento pode ser levado em considerao o que foi
levantado nas audincias pblicas para transformar suas ferramentas de governana,
propondo mudanas na organizao participativa do processo. a exemplo, os
apontamentos sobre a logstica das audincias, como instrumento de participao pblica e
sua eficincia, sugestes de outros momentos de debate com atores locais e tomadores de
deciso. Se esses apontamentos forem levados em considerao, eles entrariam como
interferncia direta no licenciamento ambiental em um processo decisrio futuro como
governance tools e/ou novas regras.

J o feedback dos resultados da esfera do licenciamento tende a gerar interferncias


nos resultados alcanados na situao de ao nacional. Se o licenciamento ambiental
aprova a viabilidade do empreendimento, com determinadas condies e propostas de aes
mitigadoras, por exemplo, isso tende a influenciar no que ser alcanado poltica e
economicamente para os atores nacionais como o governo federal, o IBAMA, o governo
do Estado de So Paulo, dentre outros que podem, com isso, ampliar (ou diminuir) seu
capital poltico, sua credibilidade e sua legitimidade a nvel nacional.

Portanto, o processo decisrio relacionado viabilidade ambiental do porto de So


Sebastio possui componentes tcnicos, menos influenciados politicamente, que se
concentram principalmente no nvel de situao de ao denominado regional, esfera em
que so elaboradas as diretrizes e os trmites do licenciamento ambiental e de seus
instrumentos de gesto. Nos nveis local e nacional pode se observar mais visivelmente
componentes polticos, ideolgicos e culturais, com discusses que foram para alm das

88
causas imediatas da ampliao do porto, sendo assim, como aquelas que propunham
discutir o desenho das audincias e de outros instrumentos de participao pblica antes da
tomada de deciso. Isso seria, ento, a ponte que ligaria essas duas extremidades das
situaes de ao contidas nessa arena decisria.

Portanto, foi possvel perceber que componentes tcnicos e polticos foram


negociados ao longo do processo decisrio sobre as implicaes ambientais do
empreendimento, mas que apareceram, muitas vezes, desconectados, i.e., alguns conjuntos
de atores se limitavam discusso e negociao apenas do componente tcnico, enquanto
os demais atores estavam sugerindo discusses dos componentes poltico-normativos
estruturais do processo. Isso aconteceu por uma falta de congruncia entre a funo do
licenciamento ambiental e da audincia pblica. Para os grupos locais, esperado que o
processo de licenciamento oferea espao para discutir aspectos tcnicos e polticos. No
entanto, o processo tem como premissa discutir apenas os aspectos tcnicos e apolticos do
empreendimento.

Este desentendimento sobre a funo do licenciamento como instrumento de gesto


ambiental, como espao para discutir e decidir tanto componentes substantivos como
componentes normativos, contribui para uma situao que no valoriza o dilogo e a
transparncia entre os diferentes atores, levando frequentemente a polarizao e
promovendo o que pode ser chamado de conversa de surdo.

3.5. Consideraes parciais

A anlise dos dados coletados mostrou o desentendimento entre os atores sobre a


funo do licenciamento ambiental e, consequentemente, uma confuso quanto s
expectativas em relao a esse instrumento de gesto e s audincias pblicas. Enquanto
um grupo focava esforos nas decises sobre os elementos tcnicos do empreendimento e
conseguia influenciar as decises do processo, outros atores tambm tinham como foco
questes mais poltico-normativas que no foram atendidas por esse instrumento de gesto.
As anlises dos dados demonstrou que isso acabou gerando frustrao, que refletiu na

89
interao e nos dilogos, desestimulando parte dos presentes nas audincias pblicas e
desacreditando a tomada de deciso para esses atores. A entrevista com uma funcionria
do IBAMA, concedida a autora em julho de 2013, corroborou com essa afirmao. Ela
evidenciou a confuso sobre os papeis que o IBAMA exerce no processo de licenciamento,
e falou que vrias demandas da sociedade civil e do empreendedor, que seriam
encaminhadas para o Estado, recai sobre o licenciamento e so encaminhadas para o
IBAMA, que nem sempre pode atender a todas, pois, segundo ela, essas demandas so
frutos de interesses conflitantes.

O prximo captulo ir analisar mais profundamente as interaes entre os atores


locais e os stakeholders que tambm atuam nos outros nveis de ao, trazendo os
principais pontos discutidos e negociados. Foi dado destaque aos interesses, expectativas e
objetivos de cada ator, s estratgias de ao e os recursos mobilizados por eles para
ampliarem sua influncia na tomada de deciso. Tambm so exploradas as relaes de
poder que se estabelecem nessa situao de ao e como isso pode interferir na
funcionalidade da organizao e estruturao do processo decisrio.

90
4. As interaes locais que compem o processo
decisrio da ampliao do Porto de So Sebastio

As interaes que compem a situao de ao local so de grande importncia para


entender o processo decisrio do projeto de expanso do porto e sua arena de negociao
em seus diferentes nveis. Isto porque neste momento em que so inseridos atores sociais
do contexto local em debates com stakeholders de nveis de ao mais amplos sobre os
impactos, os riscos, e as mitigaes referentes ao empreendimento. Desse modo, o objetivo
deste captulo evidenciar quais foram as principais interaes que se do neste nvel, os
pontos discutidos e negociados pelos atores presentes nesta situao de ao, seus
interesses e objetivos, os recursos mobilizados por eles para ampliarem suas capacidades de
influncia na elaborao de regras que definem a tomada de deciso e quais so as relaes
de feedback que os outcomes dessas interaes geram para os outros nveis de ao.

Para a concretizao desta anlise foram escolhidas como palco principal da


situao de ao local as audincias pblicas realizadas ao longo do processo de
licenciamento ambiental. Vale lembrar que as audincias no so uma arena decisria, mas
uma situao de ao que compe a arena do porto, sendo um de seus mltiplos nveis. A
escolha deste palco foi baseada na importncia legal que as audincias pblicas tm para o
licenciamento de um projeto: elas so exigidas em qualquer processo de viabilidade
ambiental de empreendimentos potencialmente geradores de degradao e impactos
ambientais e sociais. Alm disso, este o momento em que se d a oportunidade de
interao entre os atores locais, diretamente envolvidos e afetados por esses
empreendimentos, e os demais atores e stakeholders tpicos de outros nveis de situao de
ao (estadual e nacional). Tambm nas audincias pblicas em que so apresentados
comunidade interessada os estudos e relatrios tcnico-cientficos de avaliao de impactos
ambientais (EIA-RIMA), abrindo espao para eventuais dvidas e sugestes destes atores
ao projeto do empreendimento.

91
Sendo assim, este um palco em que diferentes atores com diferentes objetivos e
vises de mundo interagem entre si, munidos de diferentes recursos de poder e negociao,
cada um visando um resultado condizente com seus interesses, mas todos com a inteno
de influenciar a elaborao das regras que iro definir os outcomes do empreendimento.
Desse modo, ao longo do processo decisrio, as audincias so um palco onde os conflitos
ficam mais visveis e por isso compem a situao de ao com representao burocrtica
do sistema de relaes sociais e de poder do processo decisrio.

A Figura 11 ilustra como as interaes ao nvel local estiveram inseridas no


processo decisrio sobre a ampliao do porto de So Sebastio, e consequentemente,
mostra tambm qual o percurso deste captulo.

92
Figura 11: Contexto, componentes e interaes da situao de ao local do processo decisrio do Porto de So
Sebastio
Regras dos outros nveis
de situao de ao
Poltica de Desenvolvimento e
Infraestrutura (Const. Federal,
CONAMA, PNMA, Lei dos portos)
Regras de limites
Regras de posio
Regras de escopo

Licenciamento Ambiental
(EIA-RIMA, T.R.)
Regras de posio
Regras de limites
Regras de escolha

Pontos Negociados Tipos de Regras Resultados Critrios avaliativos


Empreendimento Arena social
Ampliao Limites Substantivos Regra de limites: limites fsicos Diretos e tcnicos 1.Mitigaes e
do porto Impactos Regra de escolha: procedimentos do empreendimento impactos (elementos
Riscos Regra de escopo: abrangncia z imediatos s obras)
Processo Interaes Regra de compensao: custos e
participativo Desenvolvimen- Poltico-normativos 2.Proc. Participativo
benefcios
tista (D) em longo prazo (eficincia das regras
X sobre o processo
Desenvolvimento
Relacionadas diretamente do processo)
com o empreendimento decisrio
sustentvel (DS)
3.Implicaes polticas
em longo prazo
Poltico-normativos (impactos no estilo e
qualidade de vida)

Fonte: elaborao da autora.

93
Como analisado no captulo anterior (ver Figura 4), as audincias pblicas como
situaes de ao locais so derivadas e moldadas a partir das regras e dos outcomes que
foram elaborados e discutidos nos outros nveis de ao que compem a arena decisria do
empreendimento. Ou seja, os resultados e as regras dos outros nveis de situao de ao
entram para dar as diretrizes das interaes e dos elementos a serem negociados e debatidos
entre os atores que compem o nvel local de ao. Desse modo, as interaes que
acontecem aqui tm de estar em concordncia com o que fora elaborado anteriormente no
licenciamento ambiental e na poltica nacional de desenvolvimento e infraestrutura.

O primeiro item deste captulo apresenta a organizao e o desenho das duas


audincias pblicas que foram analisadas, sistematizadas na Tabela 17. Com isso, pretende-
se evidenciar em que contexto essas audincias se encaixam, quais suas abrangncias, quais
os atores participantes, as relaes estabelecidas entre eles e suas respectivas funes e
responsabilidades.

Tabela 17: Audincias pblicas do plano de ampliao do Porto So Sebastio

Local Data Hora Local Durao


Ginsio Poliesportivo lvaro Sebastio de
So
7/12/2011 18:30 Moura ('Neno') TEBAR Praia Clube 476 minutos
Sebastio
(Praa Almirante Barroso, 2 - Centro
Ilha Flat Hotel & Convention Center -
Ilhabela 8/12/2011 18:30 533 minutos
Avenida Princesa Isabel, 747 - Perequ

Fonte: elaborao da autora48.

A segunda parte mostra os pontos que mais se destacaram nas discusses das
audincias e como os atores se agruparam novamente em torno de suas vises de mundo
conflitantes e quais foram os recursos mobilizados por eles para justificar suas posies e
interesses. Estes pontos foram divididos em pontos substantivos (aqueles relacionados

48 De acordo com o IBAMA, rgo licenciador da proposta de ampliao do porto de So Sebastio, o local
escolhido para realizao da audincia deve ser de fcil acesso aos interessados. Por isso, devido localizao
geogrfica das comunidades e grupos interessados, houve mais de um evento sobre o mesmo projeto
(IBAMA, 2013).

94
diretamente com os aspectos tcnicos e imediatos do empreendimento), e pontos poltico-
normativos (mais relacionados s implicaes de longo prazo do empreendimento no
contexto local e organizao do processo decisrio).

Os atores negociam estes pontos a fim de elaborar regras que, alm de


necessariamente estarem de acordo com as funes atribudas s audincias pblicas pelo
licenciamento ambiental, sejam capazes de delinear e influenciar os resultados do processo
decisrio sobre os limites, riscos e impactos do empreendimento. No entanto, a terceira
parte deste captulo mostra um descompasso entre essas duas dimenses: 1) a funo das
audincias pblicas e do licenciamento e 2) os interesses dos atores para com esses
instrumentos de participao pblica e de gesto ambiental. E por isso os outcomes
potenciais pretendidos tambm so divididos em tcnicos e polticos.

Por esse motivo tambm se divide os critrios avaliativos da situao de ao que


no se referem meramente aos elementos imediatos s obras de expanso do porto (limites,
impactos e mitigaes), como determinado em sua funo, mas tambm, apesar de fugir do
seu escopo, se referem ao processo participativo e s implicaes sociais, polticas e
ambientais de longo prazo. O que acaba gerando diferentes interferncias de feedback nos
nveis anteriores do processo decisrio, tambm analisadas nesta parte do captulo.

Finalmente, feita uma discusso sobre o papel das audincias como o principal
mecanismo de participao pblica adotados em processos decisrios referentes
viabilidade ambiental de grandes empreendimentos no pas.

4.1. Organizao da audincia pblica

Qualquer processo de licenciamento ambiental tem como parte integrante as


audincias pblicas, cuja principal importncia est no seu carter de integrao entre os
diversos atores potencialmente afetados e interessados na tomada de deciso sobre um
empreendimento com vantagens e desvantagens econmicas, sociais e ambientais. Este o
momento oficial de publicidade e apresentao dos estudos e relatrios de impactos

95
ambientais (EIA-RIMA) comunidade local, que pode colocar dvidas e sugestes sobre o
projeto em questo, que devem ser levadas em considerao pelo rgo licenciador do
projeto, podendo ser acatadas ou no. Por isso esta a principal oportunidade de abertura e
dilogo entre os stakeholders, os tomadores de deciso e os atores locais.

De acordo com o IBAMA uma das mais expressivas caractersticas do


licenciamento ambiental a participao social na tomada de deciso, por meio da
realizao de audincias pblicas como parte do processo. A definio de audincia
pblica usada por este rgo e divulgada em seu site :

A audincia pblica uma das etapas da avaliao do impacto ambiental e o


principal canal de participao da comunidade nas decises em nvel local. Esse
procedimento consiste em apresentar aos interessados o contedo do estudo e do
relatrio ambiental, esclarecendo dvidas e recolhendo as crticas e sugestes sobre
o empreendimento e as reas a serem atingidas (IBAMA, acessado em
07/01/2014).

Portanto, vale ressaltar que, oficialmente, a funo e a abrangncia das audincias pblicas,
por determinao do rgo licenciador, est contida no esclarecimento de aspectos tcnicos
do empreendimento, como os estudos e avaliaes de impactos e riscos ambientais e sociais
comunidade local.

Tambm foi bastante enfatizada a importncia desta etapa pelos representantes do


IBAMA, do poder local e do empreendedor ao longo das audincias referentes ao porto de
So Sebastio. O funcionrio do IBAMA usou expresses como: o momento de ouvir a
sociedade, oportunidade para manifestaes, dvidas, crticas e sugestes (Ata transcrita
da audincia pblica de So Sebastio, 2011). J o representante da CDSS ressaltou no
incio de ambas as audincias a importncia da presena e participao de todos,
colaborando com a elaborao do projeto.

Com isso, destacado por esses atores o carter ativo da participao pblica no
processo de licenciamento ambiental. Apesar disso, este no um espao deliberativo, em
que os atores locais presentes podem votar sobre os pontos negociados. Mas tambm se
diferencia de uma sesso pblica, em que a plateia assiste passiva s colocaes dos

96
membros da mesa diretora. As audincias pblicas so espaos em que a coletividade
parte interessada e ativa, com direitos de participao e de oferecer, produzir e questionar
provas e alegaes (Gordillo apud Dal Bosco, 2002).

Estes eventos so guiados por procedimentos que regulam e organizam as


participaes. Por estarem inseridas no processo de licenciamento ambiental, que, por sua
vez, condiz com as polticas nacionais de infraestrutura e desenvolvimento nacional, as
audincias pblicas tm que estar em concordncia com as regras e legislaes exigidas
nesses outros nveis de situao de ao do processo decisrio. Como foi mostrado na
Tabela 15, h um conjunto de legislaes que circunscrevem essas situaes de ao, mas
as principais diretrizes para a execuo do licenciamento ambiental esto expressas na Lei
6.938/81, nas Resolues CONAMA n 001/86 e n 237/97, e na Lei Complementar n
140/2011, que, portanto, tambm precisam ser atendidas na execuo das audincias.

Assim como as demais audincias que foram analisadas anteriormente em outros


trabalhos cientficos49 (por vdeo ou por observao participante), estas tambm foram
iniciadas pela composio da mesa diretora, seguida da leitura do regulamento, das
apresentaes dos stakeholders que compem a mesa, um intervalo em que so inscritas as
questes orais e escritas, e os esclarecimentos.

Em So Sebastio o mediador e presidente da mesa foi o coordenador geral de


licenciamento ambiental do IBAMA. Tambm fizeram parte dessa composio uma
funcionria do IBAMA, o ento diretor da CDSS, o representante e responsvel pela
consultoria ambiental contratada pelo empreendedor para a elaborao do EIA-RIMA, a
CPEA, e os prefeitos municipais de So Sebastio e Ilhabela. J em Ilhabela, a composio
da mesa foi a mesma, exceto pelo prefeito de So Sebastio, que foi representado pelo
Secretrio Municipal de Meio Ambiente, e pela participao do vice-prefeito de Paraibuna

49 FEITAL, M. S.. O Papel Poltico do Cientista nos Conflitos em torno do Projeto Mexilho. Campinas, SP:
[s. n.], 2011.
FEITAL, M. S.. As Dimenses Humanas das Mudanas Ambientais produzidas pelos Empreendimentos da
Indstria Petrolfera no Litoral Norte paulista. 2011. (Relatrio de pesquisa).
FEITAL, M. S.. O Papel Poltico do Cientista Social nos Conflitos sobre os Riscos de Mudanas Ambientais
Globais. 2010. (Relatrio de pesquisa).

97
(Regio Metropolitana do Vale do Paraba), que fez questo de estar presente por
considerar que a sua cidade tambm seria impactada pelo empreendimento.

Aps a mesa composta o regulamento da audincia pblica foi lido por uma
funcionria do IBAMA. Este documento traz escritos os procedimentos a serem adotados
na audincia para discusso do EIA-RIMA relativo ao empreendimento, a composio da
mesa diretora, a atribuio de posies e responsabilidades aos stakeholders presentes
(quem preside a mesa, quem se pronunciar, sobre quais pontos, quem realiza a ata da
audincia), o tempo de cada fala, as regras para as manifestaes (orais e escritas) e para as
apresentaes de documentos e relatrios escritos.

Com isso, so descritas as funes dos participantes, detalhadas na Tabela 18:

Tabela 18: Funes atribudas aos stakeholders do processo decisrio do porto


de So Sebastio

Stakeholder Funo
Mediar as apresentaes, controlar o cumprimento do tempo de falas,
apresentar as questes escritas e conduzir os debates com firmeza, no
Presidente da mesa permitindo apartes ou manifestaes de extemporneas qualquer natureza
(Transcrio da audincia pblica, 2011). Esclarece questes de ordem
direcionadas mesa
Apresentar o que o licenciamento ambiental, quais suas fases, o histrico
rgo licenciador do processo decisrio do empreendimento em questo, onde as audincias
pblicas se encaixam. Esclarecer dvidas dirigidas essa entidade
Apresentar o projeto e suas fases de instalao e operao, quais so suas
Empreendedor justificativas e suas vantagens, quais os marcos legais em que foi baseado o
projeto. Esclarecer dvidas sobre o empreendimento atual e futuro
Apresentar os pontos principais dos estudos de impactos ambientais, quais
foram os impactos negativos detectados, e aqueles considerados positivos,
Consultoria ambiental que podem ser potencializados, informar se h viabilidade ambiental para a
proposta do empreendimento. Esclarecer dvidas sobre os riscos e impactos
sobre o empreendimento
Destacar a importncia da participao pblica, dos questionamentos e
Autoridades locais sugestes de quem se interessar, e esclarecer a posio da instituio que
representa (prefeitura, secretaria, dentre outras)
Colocar dvidas e sugestes sobre o projeto em questo, alm de oferecer,
Pblico em geral
produzir e questionar provas e alegaes

Fonte: elaborao da autora.

98
Em ambas as situaes, depois da leitura do regulamento deram-se incio s
apresentaes oficiais dos membros da mesa, na ordem determinada no regulamento
(IBAMA, Empreendedor, Consultoria ambiental, autoridades locais), para posterior
abertura s inscries de manifestaes orais e/ou escritas. Foi possvel perceber que a
dinmica das audincias reproduz interaes hierarquizadas, pois havia diferenas de
posies, de influncia na tomada de deciso e de poder entre aqueles que compunham a
mesa diretora e os demais participantes. Por esse motivo, surgiram conflitos entre os atores
sobre os diversos pontos levantados e debatidos, transformando a audincia pblica no
palco mais representativo dessa arena, pois traz as relaes e (inter)aes de mltiplos
agentes com interesses e interpretaes divergentes. Da a importncia de se analisar os
elementos trazidos na argumentao de cada ator e stakeholder, e quais foram os principais
pontos negociados nessa situao de ao. Com isso, torna-se possvel mostrar a dimenso
conflitual entre os atores, que novamente se agruparam de acordo com suas vises de
mundo.

4.2. Os pontos negociados

Os principais pontos levantados e discutidos pelos diferentes atores nessa situao


de ao foram divididos em pontos substantivos e poltico-normativos, como mostram as
Tabelas 19 e 20 a seguir. Os pontos substantivos agrupam aqueles temas mais diretamente
relacionados com o empreendimento, concentrando-se no que est no escopo da audincia
pblica que a discusso tcnica dos limites, riscos, impactos e mitigaes da ampliao do
porto. Ou seja, so discusses sobre as consequncias imediatas do empreendimento.

J os pontos poltico-normativos se referem quelas questes mais em longo prazo e


processuais. Isto , questes que somente sero identificadas (e confirmadas) depois de
algum tempo de operao do porto ampliado, como a interferncia na qualidade de vida e o
modelo de desenvolvimento socioeconmico escolhido para essa regio; assim como
discusses mais polticas, ideolgicas e culturais sobre o desenho e a organizao do
processo decisrio, em que so questionados a credibilidade dos estudos de impactos

99
ambientais, os papis atribudos aos tomadores de deciso, e a eficincia da audincia como
mecanismo de participao pblica.

Em torno de cada ponto negociado os atores elaboraram seus argumentos a partir da


mobilizao de recursos a fim de defenderem seus interesses e vises de mundo. Desse
modo, foram mobilizados, tanto para as argumentaes contrrias como para as favorveis
ao empreendimento: os discursos tcnico-cientfico (baseados em evidncias e estudos
elaborados por experts de uma determinada rea do conhecimento), econmico (baseados
em elementos sobre desenvolvimento econmico como gerao de renda, empregos,
vocao econmica, demanda de mercado, dentre outros), poltico-normativo (baseados em
teorias e ideologias polticas e em elementos que refletem sobre o dever ser do processo
decisrio) e burocrtico (baseados no entendimento dos trmites burocrticos do processo e
nas vantagens de se ter esse conhecimento).

As Tabelas 19 e 20 sistematizam os dados referentes aos pontos negociados nas


audincias pblicas que aconteceram no licenciamento ambiental do Porto de So
Sebastio.

100
Tabela 19: Pontos substantivos negociados nas audincias pblicas de So
Sebastio e Ilhabela

Pontos substantivos
Pontos Atores e posies sobre o
Questionamentos/ Discursos
negociados empreendimento
ONGs
Quais as compensaes oferecidas pelo Turismo
Contestao
Medidas empreendedor devido aos impactos do projeto? Pblico geral
mitigatrias SEMA SS
CDSS Favorvel
Discurso tcnico-cientfico
IB SS
ONGs
Quais as diretrizes e dimenses do projeto, e a Turismo
Contestao
logstica em que ele ser operado? Pblico geral
Modelo do Porto SEMA SS
Porturios
Favorvel
Discurso tcnico-cientfico CDSS
IB SS
Quais influncias do projeto nas atividades ONGs
econmicas do LNP? Atividades tursticas e Turismo Contestao
Vocao porturias: complementares ou competitivas? Pblico geral
econmica
Porturios Favorvel
Discurso econmico
+ IB SS
Turismo Contestao
Como seria a atrao/contratao de mo de obra Pblico geral Divergncia
Oportunidade de para cargos porturios? Porturios
empregos Favorvel
CDSS
Discursos tcnico-cientfico e econmico + SS IB

Fonte: elaborao da autora.

101
Tabela 20: Pontos poltico-normativos negociados nas audincias pblicas de
So Sebastio e Ilhabela

Pontos poltico-normativos
Pontos Atores e posies sobre o
Questionamentos/ Discursos
negociados empreendimento
ONGs
Como o empreendimento afetaria a qualidade de
Qualidade de Turismo Contestao
vida da regio?
vida Pblico geral
Discursos tcnico-cientfico e poltico-normativo + IB SS
Pblico geral
Como pensar o modelo econmico no contexto do
Modelo de ONGs Contestao
porto ampliado?
desenvolvi- SEMA SS
mento CDSS Favorvel
Discurso econmico e poltico-normativos
+ SS IB
ONGs,
Credibilidade As decises baseadas nos estudos apresentados Pblico geral
dos estudos de Contestao
seriam legtimas e confiveis? Turismo
impactos
ambientais SEMA-SS
Discurso poltico-normativo e tcnico-cientfico + SS IB
ONGs,
Este rgo teria as ferramentas necessrias para Pblico geral
Papel do Contestao
exercer sua funo com credibilidade? Turismo
IBAMA
SEMA-SS
Discurso poltico-normativo + SS IB
Organizao da Como a logstica da audincia pblica melhorar a ONGs
Contestao
audincia qualidade e intensidade das participaes? Pblico geral
pblica Discurso poltico-normativo e burocrtico + SS IB

Fonte: elaborao da autora.

4.2.1. rgo licenciador

As falas oficiais, aquelas realizadas pelos membros da mesa, comearam com um


funcionrio do IBAMA, que, nas duas audincias, esclareceu o processo de licenciamento
ambiental e suas principais fases: solicitao de licena pelo empreendedor, realizao de
estudos preliminares de alternativas locacionais, escolha da localidade, realizao e entrega
dos estudos de impactos ambientais, audincias pblicas, licena prvia, licena de

102
instalao e licena de operao. Como rgo licenciador deste projeto, sua fala se conteve
nessas explicaes processuais, sem entrar no domnio dos assuntos de maior interesse para
os demais atores.

Mas como entidade mediadora da audincia e licenciadora do empreendimento, o


recurso mais mobilizado por este stakeholder foi o discurso poltico de deteno do
controle da dinmica do evento e, consequentemente, do poder de deciso, assim como o
discurso burocrtico. A mobilizao deste ltimo discurso se destacou quando este ator
usou do conhecimento sobre os trmites burocrticos da organizao do processo de
licenciamento ambiental e da audincia pblica para controlar falas ou manifestaes. O
discurso burocrtico foi utilizado, muitas vezes, para no responder diretamente aos
questionamentos levantados pelo pblico (que trouxe em vrios momentos relatrios
contestatrios de estudos de impactos, ou propostas de alternativas ainda no apresentadas
no projeto oficial do empreendimento), pedindo que essas questes fossem protocoladas,
encaminhadas por escrito ao IBAMA para serem posteriormente respondidas em
particular para a pessoa que elaborou a pergunta.

Exemplos da mobilizao dos discursos poltico e de poder foram identificados


quando das manifestaes extemporneas de pessoas que falaram ao microfone sem
inscrio prvia e de pessoas que foram frente da mesa com cartazes de apoio s
argumentaes contrrias ampliao do porto, devido a sua magnitude, ao modelo
adotado, e principalmente ao impacto disso na qualidade de vida dos moradores daquela
localidade, como mostrado nas Figuras 12 e 13 a seguir.

103
Figura 12: Cartazes dos manifestantes contrrios proposta de ampliao do
porto de So Sebastio

Fonte: Instituto Ilhabela Sustentvel (2011).

Figura 13: Bandeira dos manifestantes contrrios proposta de ampliao do


porto de So Sebastio

Fonte: Instituto Ilhabela Sustentvel (2011).

104
Como previsto no regulamento da audincia pblica, o presidente da mesa deve
conduzir os debates com firmeza, no permitindo apartes ou manifestaes extemporneas
de qualquer natureza. No entanto, estas manifestaes aconteceram, sem grandes
perturbaes no andamento da audincia. Mas, apesar de no as ter impedido, em alguns
momentos o mediador sugeriu cortar o microfone da plateia, assim como de impedir a
participao do pblico se esses fatos se repetissem.

Alm disso, foi perceptvel a falta de controle e/ou critrio do tempo das falas, e
que, quando uma fala de algum do pblico se prolongava e comeava a tocar em pontos de
debates mais intensos, pedia-se para encerrar o pronunciamento. Ao deixar alguns falarem
mais que os outros, o tempo, como bem-comum, era esgotado e mais explorado por uns em
detrimento do tempo de fala de outros. Isso juntamente com a permisso das manifestaes
extemporneas demonstra o descumprimento de uma regra da audincia pblica justamente
por parte daquele stakeholder que aplica as regulamentaes.

Desse modo, o presidente da mesa e funcionrio do IBAMA mobilizou os recursos


que exploravam sua situao de detentor do poder sobre o andamento da audincia como
uma estratgia para conter ou promover algumas participaes, chegando a usar a frase
aqui quem manda o IBAMA (Ata transcrita da audincia de So Sebastio, 2011),
conferindo a si prprio autoridade suprema ao longo do evento. J em Ilhabela, ele se
manteve mais sereno, e usando o critrio do tempo como um mecanismo para interromper
as manifestaes, a fim de evitar as exaltaes pblicas.

4.2.2. Empreendedor

J a segunda apresentao, nos dois dias, foi do ento diretor da CDSS. Este se
concentrou, basicamente, nas condies do porto daquele momento (dezembro de 2011),
nas perspectivas futuras e suas justificativas para o empreendimento, apresentando o
projeto, a partir, principalmente, dos discursos econmico e tcnico, como uma
oportunidade de melhora e crescimento para a cidade de So Sebastio e para o Estado de

105
So Paulo. Foram trs as principais justificativas da adoo deste modelo de expanso
trazidas por este stakeholder:

a) Crescente consumo geral, que faz com que cargas, produtos, servios e insumos
sejam transportados entre cidades, estados e pases, demandando a ampliao da
capacidade de carga do porto para atender esse crescimento.
b) Possvel alternativa logstica de apoio indstria, principalmente de etanol na
Regio Metropolitana de Campinas (RMC) e na Regio Metropolitana do Vale do
Paraba (RMVP), e para a indstria de petrleo e gs tanto na fase de construo
(importao e exportao de materiais de grande porte), como tambm na fase de
apoio s atividades da plataforma (transporte de alimentos, insumos, servios).
c) Adoo de alocao em contineres pela necessidade de proteo s cargas, j que
este mtodo proporciona uma vedao melhor, e tambm pela versatilidade do
continer, que pode ser acoplado em caminhes, trens e/ou navios.

Outro ponto importante que foi bastante destacado neste momento e em outras
oportunidades pelo representante da CDSS foi o faseamento do projeto. Isto , todas as
fases deste empreendimento estariam condicionadas a outras obras de infraestrutura que
permitiriam a ampliao do porto. Assim, as fases da ampliao se condicionam
existncia de acessos rodovirios e s demandas de mercado: se no houver licena para o
acesso virio da rodovia Tamoios, que liga diretamente ao porto, por exemplo, evitando o
trnsito de caminhes pesados no centro do municpio, a fase dois do projeto no se
consolidaria; assim como, se a demanda do mercado no for crescente conforme as
expectativas, as etapas futuras do plano de ampliao no ocorreriam.

Sem esconder que todo empreendimento gera impacto, o diretor da CDSS colocou
que o objetivo da empresa com esse processo de licenciamento identificar as fraquezas e
os gargalos do projeto e tentar minimiz-los tais como distrbios no cotidiano local
com trnsito, estacionamento de caminhes, trajeto da balsa, dentre outros. Ao passo que
tambm, a partir de argumentos econmicos e tcnicos, possvel, para ele, identificar e
explorar as oportunidades, maximizando os benefcios que a ampliao do porto traz para a
regio e o pas tal como a gerao de empregos, de rendas e consumo e a diminuio da

106
dependncia do turismo sazonal devido intensificao do turismo de negcios, alm de
prever e antecipar as ameaas externas relacionadas ao empreendimento.

Portanto, seus argumentos justificativos da ampliao do porto mobilizaram,


fundamentalmente, os discursos tcnico e econmico. O que no impediu com que suas
falas fossem bastante claras, tanto nas apresentaes oficiais como nas respostas s dvidas
e crticas do pblico, demonstrando prezar por uma abertura ao dilogo com os demais
participantes em vrios momentos. Um exemplo disso foi quando questionado sobre as
atividades esportivas nuticas que acontecem no canal de So Sebastio e Ilhabela,
colocando-se disposio para dialogar com os secretrios de turismo e os esportistas a fim
de negociarem um itinerrio que conciliassem as atividades porturias com a atividade
turstica. No entanto, na segunda audincia pblica, em Ilhabela, foi notvel uma perca do
entusiasmo e da pacincia deste representante da CDSS ao lidar com questes que j
haviam sido exaustivamente discutidas no dia anterior, em So Sebastio.

4.2.3. Consultoria Ambiental

Nas duas audincias pblicas, a terceira apresentao foi do representante da


consultoria ambiental contratada pelo empreendedor para a elaborao dos estudos e
relatrios de impacto ambiental CPEA. Neste momento foi apresentado um histrico da
regio e o contexto em que o porto de So Sebastiao est inserido. Depois disso foram
colocados os possveis impactos nos meios biticos e no meio antrpico, generalizando este
ltimo como fatores essencialmente relacionados economia, dando mais ateno a eles.

a) Impactos nos meios biticos: o projeto no prev ocupao de manguezais, de


praias e costes, ou aterro de mare, assim como tambm no ter dragagem, ou falta
de acesso a pequenas embarcaes. Por isso, no h preocupaes com esses
fatores. O que haver, segundo ele, so interferncias na plancie do Mangue do
Ara e na biota aqutica. Interferncias consideradas por ele como boas e ruins,
mas o nico exemplo dado foi a criao de recifes artificiais com a colocao das
estacas dos pilotis, atraindo diferentes espcies marinhas para aquela regio da

107
ampliao do porto, deixando de lado as consideraes sobre a interrupo da
passagem da luz solar para essa rea.
b) Impactos no meio antrpico: os estudos apontaram para uma diminuio da
dependncia do municpio a sazonalidade da atividade do turismo, podendo contar
com a gerao de renda fixa que os funcionrios do porto tero. Alm disso, no se
colocou a vocao turstica em oposio vocao porturia, mas em
complementaridade, uma dando subsdios outra principalmente na ideia do
turismo de negcios, que no sazonal como o turismo de passeio.

Sua concluso sugeriu a aprovao e a viabilidade ambiental do empreendimento,


concordando com as justificativas j colocadas pelo empreendedor. No entanto, exige-se do
empreendedor a implementao das medidas mitigatrias e as condicionantes sugeridas,
que no foram exploradas suficientemente em suas apresentaes, mas ao longo do debate
com o pblico presente. Assim, conseguiria atender as demandas econmicas, minimizando
os impactos negativos ao meio ambiente e maximizando os impactos no desenvolvimento
da comunidade e os benefcios gerados pela ampliao do porto (empregos, renda, turismo
de negcios).

Sua fala foi clara, porm com mais recursos tcnico-cientficos que recursos
econmicos em seu discurso. Isso justamente pela funo que a ele fora atribuda no
processo de licenciamento apresentar os pontos principais dos estudos de impactos
ambientais, informar a viabilidade ambiental e esclarecer dvidas sobre os riscos e
impactos do empreendimento (ver Tabela 18). Para o cumprimento desta ltima tarefa a
consultoria mobilizou o discurso tcnico-cientfico, trazendo diversos experts
especializados em diferentes reas do conhecimento: bilogo, oceangrafo, engenheiro,
arquiteto, dentre outros, que estavam nas audincias e tambm responderam s questes e
crticas feitas pelo pblico.

Mais uma vez foi notvel a perda da qualidade (eram dadas respostas sem
substncia, genricas, curtas) e tambm da pacincia desses profissionais ao terem de
responder diversas vezes questes recorrentes sobre, por exemplo, a credibilidade dos
estudos de impactos ambientais, os impactos para o turismo e a qualidade de vida da regio,

108
as medidas mitigatrias e a contratao de mo-de-obra local. Isso demonstrou a
preocupao do pblico participante em relao a essas questes e a insatisfao deste com
as respostas que lhes eram dadas.

4.2.4. Autoridades locais

Aps as apresentaes oficiais para o licenciamento ambiental, foram concedidos


trs minutos para as colocaes das autoridades locais. Estiveram presentes em So
Sebastiao, os prefeitos de Ilhabela e de So Sebastiao (muito aplaudidos, demonstrando
apoio de parte significante da populao presente). Ambos enfatizaram a preocupao com
a qualidade de vida das pessoas que moram e frequentam a regio, com a continuidade da
vocao econmica turstica da regio frente a essa presso industrial, a futura sobrecarga
nos servios de infraestrutura dos municpios (sade, educao, habitao, segurana), que
sero, de acordo com o prefeito de So Sebastio, imediatamente impactadas com o
empreendimento. Portanto, seus principais questionamentos foram sobre a necessidade da
dimenso do empreendimento, sugerindo que houvesse uma garantia de um
desenvolvimento sustentvel, que valorizasse no somente a dimenso econmica, mas
tambm a social e a ambiental, assim como se preocupasse com a principal atividade
econmica daquela regio, o turismo.

J em Ilhabela o Secretrio de Meio Ambiente de So Sebastiao estava oficialmente


representando o prefeito do municpio. Esta consistiu em uma fala bastante exaltada, em
que foram evidenciadas as fragilidades dos estudos de impactos ambientais e criticou
principalmente o modelo do porto proposto. Mas devido ao tempo, sua fala fora
interrompida pelo presidente da mesa, que o lembrou sobre seu papel de representante da
prefeitura de So Sebastio e no como secretrio ou ambientalista (como ele mesmo se
definiu em entrevista a autora em abril de 2013). Isso surtiu indignao do pblico,
demonstrando o apoio conferido ao secretrio, e momentos depois o secretrio pediu a
palavra para se desculpar e afirmar que suas colocaes no representavam
necessariamente a prefeitura da cidade, sendo novamente aplaudido pelo pblico.

109
O vice-prefeito de Paraibuna, presente somente na audincia pblica de Ilhabela, fez
uma breve colocao, em que destacou os possveis impactos gerados pelo aumento do
fluxo de veculos pesados na rodovia que passa por Paraibuna em direo ao porto. Foi
perceptvel que sua presena no surtiu tanto efeito nas discusses ou no apoio do pblico
quanto dos demais prefeitos/representantes presentes.

As manifestaes realizadas por estes atores com cargos pblicos tiveram entonao
e contedo polticos engajados, muitas vezes com um apelo discursivo como se estivessem
em campanha eleitoral. Essa postura incitou o pblico a se manifestar, geralmente
aplaudindo esses atores ao final de suas falas, que tambm ocorreram em outros momentos
das audincias. Isso deu indcios de que o uso do discurso poltico foi usado tambm por
outros atores para mobilizar e polarizar a discusso em torno da viabilidade ambiental do
projeto de ampliao do porto. Ou seja, esse discurso poltico pode ter contribudo para
salientar suas posies e mobilizar o restante do pblico em torno delas.

4.2.5. Pblico participante

Depois das falas oficiais deram incio s questes do pblico, que deveriam ser
registradas no intervalo e chamadas por ordem de inscrio durante a sesso de debates. Ao
longo das manifestaes, foi possvel perceber os diferentes grupos participantes: membros
de ONGs regionais (como o ISS), ambientalistas, caiaras, moradores locais, empresrios
do setor turstico e hoteleiro, porturios, experts de institutos de pesquisa (principalmente
na rea das cincias naturais e biolgicas, como o CEBIMar) e outras personalidades
regionais como representante da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), Secretrio de
Meio Ambiente de So Sebastio, Secretria de Meio Ambiente, Agricultura e Pesca de
Caraguatatuba e representante da Associao de Hotis, Bares e Restaurantes de Ilhabela.

No se pode colocar todos esses grupos de atores em uma mesma categoria, como
se por no estarem na composio da mesa diretora eles, a priori, seriam contrrios
ampliao do porto, enquanto os membros da mesa seriam os favorveis ao projeto,
gerando um maniquesmo e uma polarizao entre esses dois lados. Assim como nas

110
pesquisas anteriores (Feital, 2010), como condio de cientificidade, deve-se evitar o
reducionismo moral e maniquesta do conflito e de seus atores, evitando opor vtimas e
heris a viles. Isto , no reduzir os conflitos sociais a: comunidade como vtima aliada a
ambientalistas em prol do bem comum versus empreendedor e seus aliados visando ao
desenvolvimentismo econmico desenfreado. No entanto, algumas vezes essa perspectiva
moralizada foi adotada pelos atores sociais para conseguirem evidenciar suas posies
dentro do debate. De acordo com Renn (1992) e Hannigan (1995), a moralizao se torna
um mecanismo que permite os grupos sociais formarem atitudes ou opinies sobre uma
questo, polarizando posies dos demais participantes do processo.

Alm disso, os grupos participantes tambm no so facilmente categorizados em


favorveis ou contrrios ao empreendimento. As interaes sociais no se configuram
constantemente de modo estvel e linear. Ou seja, as posies e os interesses dos atores
sociais se misturam e no so monolticos ao longo de todo o processo decisrio do
empreendimento por isso tambm no se pode fixar esses atores em posies
predeterminadas. Apesar da massiva maioria das manifestaes serem contrrias a algum
elemento do projeto de ampliao do porto, houve participaes de alguns porturios,
moradores e empresrios do setor turstico hoteleiro, principalmente em So Sebastio, que
apontavam para o suporte ao projeto. Suas argumentaes se concentraram nos seguintes
elementos: 1) desenvolvimento econmico para a regio a partir dos empregos e da gerao
de rendas e consumo; 2) gerao de empregos como o principal benefcio levantado pelos
porturios que se manifestaram e por outros participantes; e 3) complementaridade da
vocao turstica com a vocao porturia devido ao aumento do turismo de negcios,
diminuindo a dependncia dos moradores desses municpios sazonalidade do turismo.

J aqueles no favorveis ao empreendimento, como militantes ambientalistas,


ONGs regionais, parte dos moradores locais e empresrios do setor turstico e hoteleiro,
experts de institutos de pesquisa, e as outras personalidades regionais, levantaram
questionamentos e crticas sobre todos os pontos negociados resumidos nas Tabelas 19 e
20. Sobre os pontos substantivos, muitos estavam preocupados com a necessidade dessa
ampliao, sem saber ao certo qual seria a demanda futura do mercado, visto que esse

111
projeto de expanso tem isso como condicionante. Tambm argumentavam sobre a possvel
transformao da vocao regional, que poderia ameaar a atividade econmica
fundamental, o turismo com forte apelo ecolgico e, consequentemente, afetar a paisagem e
a biodiversidade regional com os impactos nos meios biticos. Assim, foi questionado se
essa presso industrial, econmica e de setores dos transportes prevalecesse, quais seriam
as medidas compensatrias para aqueles que sobrevivem da atividade turstica, a
contratao de mo-de-obra local para as tarefas porturias seriam suficientes para
compensar esse impacto no estilo de vida local? Desse modo, a principal pergunta que se
colocava por esses atores era: quais seriam as aes tomadas pelo empreendedor para
compensar os impactos sociais e ambientais a serem gerados pelo empreendimento?

Enquanto os pontos poltico-normativos, estes foram levantados em sua maioria


pelos atores que se opunham implantao do empreendimento nos moldes propostos.
Estes evidenciaram preocupaes com as intensas mudanas na qualidade de vida da
populao daquela regio, devidas presso industrial gerada pelas instalaes desses
megaempreendimentos, como o porto ampliado. Mudanas tambm acarretadas por um
modelo de desenvolvimento adotado pelas instncias polticas que valoriza a dimenso
econmica dos benefcios desses empreendimentos em detrimento dos impactos e custos
sociais e ambientais.

Por outro lado, esses grupos tambm levantaram crticas sobre a organizao do
processo decisrio e a dinmica das audincias pblicas, questionando a efetividade desses
mecanismos de participao da comunidade local, considerando-os, algumas vezes, como
mecanismos meramente formais (expresso usada por participantes das audincias pblicas
de So Sebastio e Ilhabela e tambm pelo Secretrio de Meio Ambiente de So Sebastio,
o diretor do ISS e o turismlogo e morador de So Sebastio, todos entrevistados em abril
de2013). Desse modo, foram indagadas 1) a credibilidade dos estudos de impactos
ambientais, alegando, muitas vezes, sua insuficincia em lidar com incertezas e cenrios
futuros, visto os prazos de concluso do empreendimento, 2) a funo do IBAMA como
rgo licenciador, que talvez no teria recursos suficientes para decidir sobre a viabilidade
ambiental do empreendimentos, e, por fim, 3) a logstica e a dinmica da audincia pblica

112
como o momento oficial de escutar a sociedade, sendo que esta gostaria de ser levada em
considerao em fases anteriores do processo decisrio, como enfatizou a Secretria de
Meio Ambiente, Agricultura e Pesca de Caraguatatuba, e o diretor do ISS na audincia
pblica de So Sebastio.

Nas duas audincias foi notvel a fundamentao tcnico-cientfica de boa parte dos
questionamentos realizados pelos participantes que se manifestaram, assim como o
conhecimento do EIA-RIMA previamente fornecido pelo empreendedor e a consultoria
ambiental. Quando foi levantada uma pergunta sobre os possveis impactos do
empreendimento na qualidade do ar, por exemplo, foram mobilizados conceitos sobre gases
de efeito estufa, microclima, mudanas climticas, dentre outros. E por vrios momentos os
participantes basearam suas dvidas no que haviam lido mais especificamente no EIA-
RIMA, no se delimitando apenas ao que havia sido apresentado no momento da audincia.

Alm disso, muitas das falas tambm foram subsidiadas por elementos legislativos e
jurdicos, visando dar consistncia ao argumento, assim como demonstrando um
conhecimento geral das regras, leis e normas que gerenciam parte desse processo decisrio
mais amplo. Com isso, algumas falas ajudam a demonstrar como os diferentes nveis de
situaes de ao so interdependentes e como as regras e os outcomes de um nvel podem
gerar interferncias nos demais nveis. Um exemplo disso foi quando um dos participantes
da audincia de So Sebastiao resgatou legislaes ambientais nacionais sobre Zoneamento
Ecolgico Econmico e Gerenciamento Costeiro para questionar sobre a viabilidade do
empreendimento. Outro exemplo de como as leis elaboradas em outros nveis interferem
nesta situao de ao se deu tambm nas falas dos componentes da mesa. Ainda na
primeira apresentao do representante do IBAMA, ele afirmou que o processo de
licenciamento ambiental em andamento estava de acordo com a legislao ambiental
pertinente ao licenciamento (ver Tabela 15).

Por fim, tambm demonstrado que em algumas falas o discurso burocrtico foi
usado como uma estratgia de ao que visou interferncia na tomada de deciso desta
situao de ao. Isto , alguns participantes usaram do conhecimento sobre os trmites
burocrticos do processo de licenciamento e da audincia pblica em benefcio da sua

113
argumentao e da sua organizao/mobilizao. O exemplo mais claro disso foi quando
um participante, membro da OAB, leu rapidamente um documento que ele gostaria de
deixar anexado e protocolado ao IBAMA com questionamentos sobre os estudos de
impactos ambientais elaborados pela instituio. No entanto, por mais de uma vez houve
participaes que utilizaram dessa ferramenta na tentativa de colaborar com o rgo
licenciador no momento da tomada de deciso.

Ao discutir a organizao do processo, e principalmente da audincia pblica,


tambm foram mobilizados elementos burocrticos interessantes: os atores apresentavam
evidncias de que a organizao que estava sendo seguida constitua meras formalidades
essenciais para cumprir somente as demandas processuais do licenciamento ambiental. O
conhecimento dos elementos da organizao burocrtica do processo serviu tanto para os
atores questionarem sua organizao (tais como membros de ONGs e o pblico em geral),
assim como para os participantes terem sustentao a suas argumentaes, e at mesmo
para alguns se esquivarem de determinadas respostas ou explicaes, como foi o caso do
IBAMA. Desse modo, as ONGs e o pblico participante tiveram que aprender a linguagem
burocrtica para conseguir ampliar suas chances de interferncia na tomada de deciso, ao
mesmo tempo em que questionavam a organizao do processo; enquanto o empreendedor,
a consultoria ambiental e, principalmente, o IBAMA utilizava desses elementos
burocrticos para, muitas vezes, no responderem diretamente os questionamentos
levantados, pedindo que essas questes fossem protocoladas, encaminhadas por escrito
ao IBAMA para serem posteriormente respondidas.

Portanto, foram variados os discursos mobilizados pelos grupos do pblico


participante na tentativa de influenciar as decises. Isso evidencia que o uso desses
discursos tcnico-cientfico, econmico, poltico-normativo e burocrtico no se
concentrou nas mos de apenas um dos atores, mas fizeram parte dos recursos mobilizados
por todos eles. Alm disso, mostra tambm que o discurso tcnico-cientfico no foi, na
maioria das vezes, o elemento central na argumentao e negociao entre os atores, mas
sempre esteve combinado aos outros discursos para ento ganhar fora e influncia na
tomada de deciso.

114
Desse modo, a anlise dessa situao de ao segue em concordncia com o
argumento de Renn (1992), de que os atores sociais precisam de mais de um recurso social
para maximizarem o seu sucesso em uma arena. Esses recursos podem ser usados para
ganhar ateno e suporte do pblico em geral, para influenciar as regras da arena e para
pontuar na competio com os outros atores. Ou seja, esses recursos ajudam os atores a
serem influentes.

Os dados dessa pesquisa indicam que a estratgia de ao adotada pelo diretor do


IIS (em entrevista a autora em abril de 2013), como entidade representativa de parte da
sociedade civil da regio tambm mobilizou um conjunto variado de recursos sociais.
Segundo ele, ao tentar lidar com os conflitos de interesses entre os diversos atores que esto
nessa situao de ao e ter alguma influncia nas decises, sua estratgia foi a mobilizao
de mais conhecimentos cientficos e o uso desses ao longo dos debates. Segundo ele, para
ampliar sua credibilidade frente aos demais atores e stakeholders desse processo decisrio,
sua estratgia de ao foi o que ele chamou de educao cidad, que visa mobilizao
de conhecimentos para serem compartilhados com a sociedade, para que esta, ao participar
das audincias pblicas, consiga dialogar e debater com os demais atores a partir de
discursos especializados. Desse modo, essa estratgia visou o empoderamento da
sociedade para melhor lidar com as questes e os problemas dos municpios, capacitando-a
a entender seus direitos e deveres e a levantar questionamentos sobre tais problemas,
visando a melhor atuao da sociedade em espaos como estes do processo decisrio.
Segundo esse entrevistado, essa ao:

necessria no s para que os cidados entendam seus direitos e deveres, mas


tambm para mostrar para eles que juntos eles podem fazer diferena. (...) a ideia
no s cobrar, ou s bater, muito pelo contrrio: colaborar com o poder pblico,
trazer conhecimento (diretor da ONG IIS, em entrevista concedida autora em
16/04/2013).

Tambm foi identificada a adoo dessa estratgia por outros atores do pblico
participante, tal como outros membros de ONGs ambientalistas, pesquisadores e experts
que apresentaram preocupaes com o desenvolvimento da regio, e representantes de
algumas entidades, como j foi citado, a OAB, secretarias municipais, dentre outras. O

115
IBAMA, de acordo com a funcionria entrevistada pela autora em julho de 2013, que no
estava envolvida diretamente com o licenciamento do Porto de So Sebastio, tem como
responsabilidade empoderar e ajudar os menos favorecidos, aqueles com menos
capacidade de atuar em relao a outros atores, e que no conseguem amplo suporte
tcnico-cientfico de universidades e especialistas para fazer pareceres contestatrios, que
questionem o empreendimento e que legitimem sua argumentao.

Os dados dessa pesquisa apontam que tanto os stakeholders que compunham a mesa
diretora o empreendedor, o IBAMA, a consultoria ambiental assim como as
organizaes da sociedade civil adotaram uma estratgia de ao de utilizar os diferentes
discursos e estabelecer alianas com o discurso cientfico a fim de ampliar sua capacidade
de influncia na esfera de tomada de decises sobre os riscos e impactos ambientais do
projeto de ampliao do porto. O caso do empreendedor fica mais evidente, porque eles so
obrigados a contratarem uma empresa de consultoria ambiental para a elaborao de
estudos de impactos e de monitoramento. Em busca da justificativa e da viabilidade do
empreendimento, esse ator se muniu principalmente dos discursos tcnico-cientfico e
econmico. J os grupos sociais, muitas vezes representados pelas ONGs, apesar de no
terem a mesma capacidade que o empreendedor de mobilizao do conhecimento cientfico
(algo que demanda significativos recursos financeiros), tambm utilizaram de tais discursos
para a legitimao de seus argumentos, mesmo que para defender vises de mundo e
posies diversas sobre o empreendimento.

4.3. O descompasso entre as expectativas

Todos os recursos so mobilizados para influenciar os resultados da arena decisria.


Cada ator mobiliza o que consegue e/ou o que acha necessrio e suficiente para que as
decises sejam justas e em concordncia com seus interesses e vises de mundo. Assim,
eles levantaram os pontos a serem negociados para que as regras elaboradas nessa situao
de ao pudessem dar as diretrizes ao projeto em questo.

116
A partir do entendimento do escopo e da funo da audincia pblica 50 dentro do
processo de licenciamento ambiental, essas regras tiveram como finalidade fundamental
definir os elementos sistematizados na Tabela 21. Elementos estes que estavam
relacionados com os pontos substantivos do empreendimento.

Tabela 21: Regras elaboradas na situao de ao local

Regra Definies
Define os limites fsicos e a extenso do porto ampliado, se iria ocupar o mangue
do Ara, como seria essa ocupao e quem poderia utilizar essa rea do porto
Regra de limites
para exercer sua atividade econmica (pescadores, coletores de mariscos, setor
turstico, porturios, empresas, etc.)
Regra de Define os procedimentos adotados pelo empreendedor e rgo licenciador para
procedimento garantir a viabilidade ambiental, social e econmica do projeto
Define abrangncia dos resultados esperados tcnica e diretamente relacionados ao
Regra de escopo empreendimento, como, por exemplo, questes sobre as dimenses fsicas do
porto, seus impactos e riscos aceitveis
Define os custos e benefcios do empreendimento, delimitando quais seriam os
Regra de riscos, as consequncias para a paisagem e a biodiversidade, as consequncias
compensao para a atividade de do turismo, quem iria sair ganhando ou perdendo depois
da ampliao

Fonte: Elaborao da autora. Adaptado de Ostrom (2005, 2011), McGinnis (2011).

No entanto, como os pontos negociados no se ativeram somente a esses elementos,


houve um descompasso entre o que os grupos e stakeholders participantes da arena
decisria queriam e esperavam discutir e definir na situao de ao local. Enquanto o
empreendedor e o IBAMA queriam resolver os conflitos sobre os aspectos tcnicos e
imediatos das instalaes e operaes do porto ampliado, os grupos do pblico participante
queriam discutir tambm esses aspectos tcnicos, mas em conjunto com os pontos poltico-
normativos referentes aos efeitos em longo prazo do empreendimento e ao processo
decisrio em si.

50 A funo e a abrangncia das audincias pblicas, por determinao do rgo licenciador, est contida no
esclarecimento de aspectos tcnicos do empreendimento, como os estudos e avaliaes de impactos e riscos
ambientais e sociais comunidade local e na colocao de dvidas e sugestes por parte do pblico.

117
Apesar de o escopo das audincias pblicas serem outro, h uma crena
disseminada entre os grupos sociais participantes de que a audincia pblica tambm
espao para suas reivindicaes polticas, para se elaborar regras que sejam capazes de
definir e transformar o processo participativo. Desse modo, foi inevitvel a gerao de dois
outcomes esperados pelos atores desse processo: aqueles que definiram os aspectos tcnicos
diretamente relacionados ao empreendimento (limites, riscos, impactos e mitigaes) e
aqueles referentes a questes polticas sobre os impactos em longo prazo e o processo
participativo. Esse segundo conjunto de outcomes pode no ser ignorado por completo
pelos stakeholders e tomadores de deciso, mas somente podem ser levados em
considerao em arenas decisrias futuras. Em outras palavras, mesmo gerando esses dois
conjuntos de outcomes potenciais, somente so levados em considerao nessa situao
queles que abordaram diretamente e de maneira tcnica os pontos do empreendimento.

Por isso tambm foram divididos em diferentes conjuntos os critrios avaliativos


dessa situao de ao, que no se referem meramente aos elementos imediatos das obras
de ampliao do porto (conjunto um), como determinado na definio da audincia pblica,
mas tambm, apesar de fugir de seu escopo, referem-se eficincia das regras do processo
participativo (conjunto dois) e s implicaes polticas de longo prazo, como no estilo e
qualidade de vida na regio (conjunto trs). Esses diferentes conjuntos de critrios
avaliativos pode gerar diferentes interferncias de feedback nos outros nveis da arena
decisria.

Como visto na Figura 11, os critrios de avaliao resultantes dessa situao de ao


local tiveram trs nveis de feedback. O primeiro conjunto pode gerar interferncias ainda
nesta arena decisria, ao nvel das regras que definiro o empreendimento em questo
referente aos aspectos imediatos das obras de ampliao do porto, mitigaes e impactos,
que deve levar em considerao os pontos substantivos debatidos e (re)negociados nas
audincias pblicas. O segundo conjunto interfere no nvel dos licenciamentos ambientais
futuros, que podem acatar as sugestes e crticas referentes ao modelo e eficincia da
participao pblica nesse processo de licenciamento, propondo transformaes na
qualidade, intensidade e eficcia da participao dos atores locais em uma prxima arena

118
decisria. Por fim, o ltimo conjunto de critrios avaliativos pode gerar algum feedback no
nvel situacional da poltica nacional, nica dimenso que pode exigir dos prximos
processos decisrios de projetos e contextos semelhantes que se leve em considerao, em
algum nvel do processo, essas consequncias de longo prazo frequentemente levantadas
pelo pblico diretamente afetado pelo empreendimento, encarando mais de frente as
incertezas dos cenrios futuros, sem deixar esse debate e avaliaes para serem feitos e
discutidos aps a declarao de viabilidade ambiental.

A Tabela 22 sistematiza os conjuntos de critrios avaliativos da situao de ao


local e suas relaes de influncia e feedback nos demais nveis situacionais.

Tabela 22: Os critrios avaliativos da situao de ao local e suas relaes de


feedback na arena decisria

Critrios avaliativos Potencial de interferncia


Conjunto um: Interferncias ainda neste licenciamento ambiental sobre os aspectos
Elementos imediatos das obras imediatos do projeto (mitigaes e impactos)
Conjunto dois:
Interferncias no nvel dos licenciamentos ambientais futuros, que
Eficincia das regras do processo
podem acatar mudanas sugeridas sobre a participao pblica
participativo
Conjunto trs: Interferncias no nvel situacional da poltica nacional, que pode exigir
Implicaes polticas de longo dos prximos processos decisrios de projetos e contextos semelhantes
prazo (estilo e qualidade de vida) que se leve em considerao essas consequncias de longo prazo

Fonte: Elaborao da autora.

Com isso, a anlise em profundidade deste nvel de situao de ao dentro desta


arena decisria mostrou esse descompasso entre essas duas dimenses: 1) a funo das
audincias pblicas e do processo de licenciamento e 2) os interesses dos atores para com
esses instrumentos de participao pblica e de gesto ambiental. Principalmente os atores
locais tiveram uma expectativa de tambm influenciar decises referentes participao
pblica que, ao contrrio do que definido a priori no processo decisrio, no acontece e
se for acontecer, somente em processos futuros.

119
Por fim, essa anlise tambm consegue nos mostrar que os atores presentes na
situao de ao do nvel do licenciamento no geraram essa expectativa, tendo uma
clareza das funes de cada etapa processual e se limitando discusso e definio dos
aspectos tcnicos do projeto. Enquanto os aspectos polticos se concentraram nas duas
pontas da arena: no nvel de poltica nacional, em que so definidas polticas de
desenvolvimento e infraestrutura em uma conjuntura mais ampla, e no nvel das audincias
pblicas, em que reivindicaes polticas so frequentes entre os atores locais.

4.4. As relaes de poder na audincia pblica e sua avaliao como


principal mecanismo participativo

Variveis associadas ao exerccio do poder no ficam to claras e visveis dentro do


IAD framework, que concentra seus esforos na organizao dos dados e na anlise do
processo de elaborao de regras dentro das negociaes realizadas numa situao de ao
determinada. De acordo com DeCaro (2011), IAD framework no considera as diferenas
entre os vrios nveis de poder que indivduos e instituies tm em uma situao de ao.
Segundo este autor, alguns processos participativos podem ser participativos somente na
aparncia, justamente pela existncia de assimetrias de poder entre os atores. justamente
esta indagao feita nesta parte do captulo: as interaes nas audincias pblicas fazem
dela um mecanismo participativo eficiente?

Ao realizar as anlises dos dados sobre a dinmica das audincias pblicas a


dimenso das relaes de poder ficou bastante evidente, mesmo que por uso de coded
behaviors no explcitos no discurso e no categorizados teoricamente, tais como tom de
voz e expresses orais. Assim, faz-se uma tentativa de compatibilizar o IAD framework e a
teoria de mobilizao de recursos de Renn (1992) com outra perspectiva terica, proposta
por Hannigan (1995), que evidencia como uma diferena de poder pode influenciar os
outcomes de uma arena. De acordo com Hannigan (1995), em arenas decisrias sobre riscos
e impactos de um empreendimento, o poder concedido aos experts membros da mesa
diretora, pois so esses atores que possuem o ponto de vista oficial sobre as questes e

120
podem sugerir que os medos e questionamentos dos demais participantes sejam irracionais.
Portanto, na arena decisria do porto de So Sebastio, o poder estava mais concentrado
nas mos tanto do empreendedor, que aliado com os peritos da consultoria ambiental,
detinha os discursos oficiais, como tambm do IBAMA, o tomador de decises e mediador
das audincias pblicas.

Hannigan (1995) destacou vrios elementos estruturais das audincias pblicas


considerados reveladores dessa assimetria de poder e de um distanciamento fsico e
psicolgico entre poderosos (especialistas, membros oficiais) e submetidos (pblico em
geral, leigos51). Um exemplo disso seria a disposio fsica escolhida para a realizao do
evento: uma mesa diretora colocada de frente para o pblico em cima do palco, onde se
encontram apenas os especialistas que usam microfones e apoio computacional para se
comunicarem. Como mencionado anteriormente, o presidente da mesa, por mais de uma
vez, ameaou cortar o microfone do pblico quando houve manifestaes extemporneas,
demonstrando usar disso como um recurso de poder que somente ele detinha.

Em concordncia com Renk (2010), que estudou alguns mecanismos de


comunicao social dos riscos referentes s instalaes da UTGCA, tambm na regio do
litoral Norte de So Paulo, a organizao desses momentos de debate no favorece a troca
de informaes, j que, alm dos discursos tcnicos excessivos, as dvidas do pblico so
sanadas somente ao final dos encontros, quando j esto esvaziados e os presentes
demonstram cansao. Isso se repetiu no caso analisado, visto que alguns participantes
tiveram que esperar oito horas para serem atendidos. Essa pesquisa corrobora os estudos de
Renk (2010), de que esses so indcios de um desestmulo participao pblica, que
reforam a falta de confiana da sociedade no processo decisrio como um todo,
favorecendo aqueles que consideram as audincias como mecanismos meramente
formais (expresso usada por participantes das audincias pblicas de So Sebastio e

51 O que chamado de leigo ou senso-comum por Santos (2008), Wynne (1992) e Di Giulio (2010), aqui
deve ser entendido como conhecimento emprico-oral, por se tratar de conhecimentos de grupos sociais que
lidam no seu cotidiano com as questes que os peritos debatem cientificamente, mas sem existir uma
produo escrita, somente transmitida oralmente.

121
Ilhabela e tambm pelo Secretrio de Meio Ambiente de So Sebastio, o diretor do ISS e o
turismlogo e morador de So Sebastio, todos entrevistados em abril de2013).

Outro elemento estrutural que exemplifica os argumentos de Hannigan (1995) so


os documentos oficiais apresentados ao pblico como evidncia dos estudos de impactos
ambientais realizados. Estes tambm so possveis inibidores dessa interao necessria
entre os diferentes atores para uma tomada de deciso justa por conterem pginas e termos
tcnicos excessivos. Alm disso, foi possvel identificar que o fato de esses estudos lidarem
com previses futuras, com um cenrio incerto, e com medidas mitigadoras propostas em
cima dessas incertezas, fez com que se intensificassem as descrenas sobre esse processo
participativo por parte do pblico. De acordo com Hannigan (1995), mergulhar a
apresentao pblica desses encontros em informaes e discursos tcnico-cientficos
uma retrica que pode restringir a discusso e repelir aqueles que questionam o assunto,
permitindo que os mais poderosos prossigam com a sua prpria agenda, dificultando um
dilogo eficiente entre peritos e leigos sobre a natureza e a magnitude dos riscos e impactos
negociados. Isso porque, de acordo com este autor, as audincias so organizadas para
neutralizar a argumentao leiga e reforar as instituies de poder.

Com isso, os elementos fsicos, a organizao do evento, e os elementos lingusticos


sutis intensificaram, em alguns momentos, a falta de confiana entre os atores envolvidos
nessa situao de ao, assim como desestimularam a interao entre os membros oficiais
da mesa diretora e os demais atores. Segundo os atores entrevistados na pesquisa, tambm
so estes elementos que fazem com que os participantes das audincias acreditem que estas
sejam instrumentos meramente formais e pouco explicativos, revelando a descrena da
sociedade tambm quanto relevncia dos processos polticos decisrios e seus
mecanismos de participao.

Desse modo, a audincia pblica como mecanismo participativo pode ser avaliada
de duas maneiras: quanto oportunidade de participao dos atores locais no processo e
quanto aos seus efeitos no processo decisrio geral. Porm, esses dois nveis de avaliao
nem sempre coincidem, podendo ser contraditrios entre si. Isto , a audincia pode ser
considerada um instrumento poltico fraco e meramente formal, devido a suas deficincias

122
organizacionais. No entanto, como mecanismo oficial de participao dos atores locais na
arena decisria, ela ainda tem o poder de interferncia no processo, em diferentes nveis de
feedback, como colocado anteriormente. Segundo a funcionria do IBAMA, entrevistada
em julho de 2013 pela autora, boa parte das aes de compensao e mitigao
imediatamente relacionadas s obras e atividade do empreendimento so frutos de pontos
levantados pelas demandas sociais nas audincias.

Mas, ao analisar as falas dos grupos locais participantes, sente-se a necessidade de


uma arena cada vez mais favorvel integrao de diferentes formas de conhecimento, em
busca de enriquecer o dilogo em benefcio de todos os envolvidos e tambm em busca de
atender reivindicaes substantivas e poltico-normativas. De acordo com Funtowicz e
Ravetz (1997), a constituio de um processo decisrio que envolva uma produo de
conhecimento mais aberta e participativa, promove uma articulao de saberes que melhor
lidam com a problemtica ambiental, que se diferencia dos problemas cientficos
tradicionais, pois estes so fatos incertos, com valores controvertidos, apostas elevadas e
decises urgentes. O que tambm ajuda a atender as diversas demandas (tcnicas e
polticas) dos atores locais antes de serem tomada as decises sobre a viabilidade ambiental
do empreendimento. Seria atravs das audincias que o responsvel pela deciso teria
acesso, simultaneamente e em condies de igualdade, s mais variadas opinies sobre a
matria debatida, em contato direto com os interessados (Soares, 2002).

Por isso as audincias pblicas so um palco em que entram em cena diversos atores
com diferentes objetivos e vises de mundo, com seus recursos e instrumentos de
negociaes variados e assimtricos. Todos tm a mesma inteno: influenciar as decises.
Mas cada um visando um resultado condizente com seus interesses. Da emergem dentro
deste palco os principais conflitos, constituindo a audincia pblica como a situao de
ao representativa do sistema de relaes sociais e de poder da arena decisria.

123
4.5. Consideraes parciais

Portanto, o processo decisrio relacionado ao licenciamento ambiental do Porto de


So Sebastio possui componentes tcnicos e que se concentraram principalmente no nvel
de situao de ao do licenciamento. Estes so mais debatidos por um grupo especfico de
atores, como o empreendedor, a consultoria ambiental, experts e rgo licenciador. Mas as
discusses levantadas sobre a viabilidade ambiental do projeto tambm possui componentes
polticos, ideolgicos e culturais. Estes foram desenrolados tanto no nvel de situao de
ao nacional, quando elementos eleitorais e de ampliao do capital poltico foram
mobilizados, mas tambm no nvel de ao local, com discusses que foram para alm das
consequncias imediatas da ampliao do porto como impactos ambientais, riscos,
mitigaes e definies tcnicas. Ao nvel local discusses sobre o processo participativo, a
qualidade de vida, as consequncias de longo prazo, o modelo de desenvolvimento
econmico proposto para regio e a credibilidade das decises tambm tiveram papeis
centrais.

So tambm esses os componentes que evidenciaram o desentendimento sobre as


expectativas dos atores sobre o licenciamento e as audincias. Alguns stakeholders e atores
sociais se limitam a querer discutir e negociar apenas um ou outro componente, deixando
outro conjunto de atores com demandas e reivindicaes frustradas, visto que a negociao
de aspectos poltico-normativos no condiz funo desses mecanismos de gesto
ambiental e participao pblica. Ao mesmo tempo, o processo de licenciamento ambiental
parece ter espao para discutir sobre ambos os componentes enquanto, na verdade, apesar
da busca ser guiada por componentes polticos, por exemplo, o processo tem como
premissa discutir apenas os aspectos tcnicos e apolticos do empreendimento.

Esse desentendimento, aliado aos elementos fsicos, organizacionais e lingusticos


presentes nas audincias pblicas faz com que os atores locais envolvidos nessa situao de
ao no depositem confiana na audincia pblica como mecanismo de participao,
considerando-o fraco. Isso porque, levados por uma falsa aparncia das funes das
audincias e do licenciamento, parte significativa de suas reivindicaes terminam

124
frustradas. Mas isso no acaba com todas as chances de influncia e feedbacks que as
audincias pblicas podem exercer sobre os demais nveis de situao de ao dessa arena
decisria.

125
5. Consideraes finais

5.1. Contribuies terico-metodolgicas

Como j vem sendo apontado por diversos autores, com diferentes aportes tericos
(Funtowicz e Ravets, 2007; Beck, 1992; Ferreira, 2005; Di Giulio, 2013), os novos
problemas relacionados a riscos, impactos e meio ambiente tm aspectos comuns que os
distinguem de problemas cientficos tradicionais e, por isso, exigem novas formas de
tratamento. De acordo com Funtowicz e Ravetz (2007), estes so fatos incertos, pois lidam
com dados futuros sobre os quais as decises iro se basear, com valores controvertidos,
pois diferentes interesses esto em disputa, as apostas so elevadas e as decises so
urgentes. Portanto, essa pesquisa buscou construir um quadro terico-metodolgico
concreto, coerente e eficaz, que conseguisse lidar com esses novos problemas e que
pudesse auxiliar futuros trabalhos, tanto na rea de sociologia, como tambm das cincias
polticas, sociais e ambientais.

Essa pesquisa conseguiu trabalhar de forma integrada conceitos sociolgicos


importantes para a compreenso da sociedade contempornea em sua complexidade. As
adaptaes e hibridizaes propostas permitiram explorar mais profundamente os objetivos
desta pesquisa, que talvez no fossem alcanados se os estudos se apoiassem apenas em um
dos pilares tericos.

A conjuno dos conceitos e teorias de conflito e arena, proposta por Ferreira (2011,
2007, 2004) foi algo que permitiu a anlise e discusso do objeto em diferentes nveis,
evidenciando seus componentes fundamentais, fornecendo uma compreenso mais ampla
dos fatores organizacionais e dinmicos que constituem as relaes sociais em uma situao
de conflito cada vez mais recorrente na realidade atual: as problemticas ambientais
imersas nas tenses entre crescimento econmico e desenvolvimento sustentvel.

A combinao de ferramentas metodolgicas e abordagens tericas, como o IAD


framework, os elementos da teoria de mobilizao de recursos (Renn, 1992) e as anlises

126
desenvolvidas por Hannigan (1995) sobre os elementos organizacionais de processos
decisrios que reforam certas assimetrias de poder, deu origem a um novo framework de
pesquisa adequado para a anlise do problema em questo e que vem sendo testado em
diversas pesquisas do grupo de pesquisas sobre conflitos, como Caldenhof (2013), Araos e
Ferreira (2012), Calvimontes (2013), Viglio (2012), Di Giulio (2010). Esta abordagem foi
essencial para uma anlise mais sistemtica e aprofundada do objeto, permitindo evitar o
simplismo e dar destaque para o que era central na pesquisa, sem desprezar sua
contextualizao no cenrio de discusso mais amplo sobre o processo decisrio e
participativo nas problemticas ambientais.

5.2. Pontos principais

Foi possvel identificar a partir da anlise dos dados os elementos que recolocaram
os conflitos entre os atores envolvidos e evidenciaram as clivagens de suas posies. Foram
trs esses elementos: a viabilidade do modelo proposto, os impactos sobre o ambiente, e a
organizao do processo participativo. A partir desses elementos foram levantados pontos
de negociao que iam desde aspectos tcnicos e imediatamente relacionados s obras de
ampliao do porto (impactos ambientais, definies de limites e riscos), at aspectos
poltico-normativos sobre a credibilidade do processo decisrio e a organizao das
audincias pblicas.

Cada ator ou grupo de atores adotaram estratgias e mobilizaram recursos para


defender suas posies e interesses. No entanto, o acesso e a disponibilidade desses
recursos entre os atores eram desiguais, o que evidenciou as relaes de poder, reforadas
ainda pela organizao fsica do processo participativo e pela diferena das estratgias
adotadas. Isso, aliado ao descompasso entre expectativas e funes do processo decisrio,
acaba dificultando o dilogo mais amplo e transparente, essencial para uma tomada de
deciso justa e satisfatria.

As estratgias de ao demonstraram como cada grupo encarou os conflitos


evidenciados na arena decisria do porto. Aqueles atores que buscaram alcanar a

127
resoluo dos conflitos de modo rpido, a fim de reestabelecer a ordem social de conflitos
latentes, e dar um melhor seguimento s suas atividades, encararam esses conflitos como
problemas a serem resolvidos e neutralizados por meio de solues aceitveis para todas as
partes. Apesar de levar em considerao a abertura ao dilogo, essa abordagem no
considerou o potencial integrador e transformador do conflito.

Outros atores veem na emergncia do conflito um processo de aprendizado, uma


oportunidade para repensar as clivagens sociais e (re)organizar suas aes para ampliar suas
chances de influir no processo. Com isso, eles no visaram somente resoluo dos
conflitos para a retomada e manuteno do status quo, mas buscaram a criao de
condies para o desenvolvimento de relaes cooperativas e fortalecimento social,
fazendo alianas e mobilizando recursos para capacitar os grupos sociais a melhorar a
qualidade de sua participao e influncia. Desse modo, os conflitos foram encarados no
como fatores destrutivos, mas como produtores de mudanas sociais, pois a partir da
recolocao dos conflitos, surgiu a necessidade de criar relaes, desenvolver dilogo e
cooperao entre atores que, em outros contextos, no teriam oportunidade de interagirem.

Assim, a diferena nas estratgias de ao aumenta as chances de o dilogo entre os


grupos ser mais desigual, menos aberto e transparente, podendo contribuir para as
disfuncionalidades da organizao burocrtica do processo decisrio, e, consequentemente,
impedindo transformaes que pudessem melhorar a tomada de decises. Outro fator que
contribui para isso o descompasso das compreenses e expectativas sobre as funes do
licenciamento ambiental e das audincias pblicas.

Para atores como o empreendedor, autoridades e agncias reguladoras, o papel


supostamente apoltico do licenciamento e das audincias era bastante claro, focando seus
esforos nas discusses dos elementos tcnicos do empreendimento, para alcanar os
resultados sobre os limites, riscos e impactos que mais favoreciam seus interesses. J os
atores locais, como as ONGs ambientalistas, as secretarias municipais de meio ambiente e a
populao local, convencidos por uma falsa aparncia da funo desses instrumentos,
geraram expectativas frustradas. Isso porque eles trazem tambm demandas poltico-
normativas sobre o processo poltico-participativo, que no so negociadas antes da tomada

128
de deciso, pois fogem da funo do licenciamento, que discutir as implicaes tcnicas
do empreendimento.

Desse modo, a troca de experincias e o dilogo entre os atores de diferentes


posies e a participao daqueles que se sentem no ouvidos so desestimulados. De
acordo com DeCaro (2011), essa troca essencial, pois, alm de ampliar o sentido
democrtico-participativo do processo, por mais que os resultados no estejam em
concordncia total com os interesses de um grupo, a efetividade e o reconhecimento da
importncia de sua participao j faz esse grupo considerar as decises do processo mais
justas e satisfatrias. Vrias manifestaes nas entrevistas e audincias pblicas por parte
dos atores locais demonstraram que a organizao dessa arena juntamente com as
expectativas descoladas sobre o processo acabam prejudicando a qualidade e a legitimidade
das decises para os atores locais.

Abre-se espao para questionamentos sobre a audincia pblica como instrumento


de participao e sobre a funcionalidade da organizao da arena decisria como um todo.
Os dados mostraram, a partir das relaes de feedback e influncia entre as mltiplas
situaes de ao, que a audincia pblica pode ser avaliada quanto oportunidade de
participao dos atores locais nas decises, assim como quanto aos seus efeitos no processo
decisrio geral. E que essas duas dimenses de avaliao nem sempre coincidem, podendo
ser at contraditrias. Ou seja, a audincia pblica pode ser um instrumento poltico fraco e
meramente formal, devido a suas deficincias organizacionais, mas como mecanismo
oficial de participao dos atores locais na arena decisria ela ainda tem poder de influncia
no processo, como apresentado nos captulos 3 e 4, influncias, por exemplo, nas definies
de medidas compensatrias e mitigatrias. Os dados da situao de ao local tambm
demonstraram que os grupos locais participantes sentem a necessidade de uma arena cada
vez mais favorvel integrao de diferentes formas de conhecimento, em busca de
enriquecer o dilogo em benefcio de todos os envolvidos e tambm em busca de atender
reivindicaes substantivas e poltico-normativas.

Portanto, foram identificados a partir das anlises dos dados vrios elementos que
contribuem para a disfuncionalidade da organizao burocrtica do processo decisrio, pois

129
inibem a troca de experincias e o dilogo aberto e transparente entre os atores. Esses
elementos so: 1) o acesso desigual aos recursos sociais mobilizados para influenciar as
decises; 2) as relaes de poder que isso gera; 3) a organizao fsica do processo
participativo; 4) a diferena nas estratgias de ao adotadas pelos grupos de atores; e 5) o
descompasso sobre as expectativas e funes do licenciamento e da audincia pblica.

Isso refora os dois lados de uma organizao burocrtica, como o processo


decisrio de grandes empreendimentos. Por um lado, como desenvolvido no captulo 2, a
organizao burocrtica potencializadora, pois traz diversas vantagens que agilizam a
adaptao dos meios para se alcanar determinados fins, como agilidade e rapidez no
processo, univocidade de interpretaes, previsibilidade do funcionamento e dos resultados,
diminuio de fruio e atrito entre indivduos, tratamento igual (nivelado e sem
privilgios) para todos, confiabilidade. Ou seja, torna eficiente a tomada de deciso sobre
os riscos e impactos do projeto a ser instalado e/ou ampliado.

Mas, por outro lado, essa forma de organizao pode apresentar desvantagens que
geram perda de eficincia nos resultados: 1) aumento da papelada e de processos; 2)
diminuio da agilidade e da eficincia nas decises (o que problemtico nas questes
ambientais, que exigem urgncia); 3) dificuldade em lidar com casos novos e/ou especiais;
4) desumanizao das relaes sociais e nivelamento dos indivduos, dos casos e das
relaes sociais, como se todos fossem iguais, mas no com uma ideia de democracia, mas
sim de ignorar as diferenas e pluralidades sociais. Ao apresentar essas aparentes
irracionalidades, a organizao burocrtica comea a apresentar sinais de encrudescimento
do processo decisrio ou o que Weber (1999, 2004) chamava de jaula de ferro.
Com isso, um dos objetivos dessa pesquisa foi problematizar os limites de
funcionalidade de um processo que pretende eliminar relaes conflituosas para garantir a
eficincia das decises tomadas. Questiona-se, ento, at que ponto um processo que
pretende eliminar frices e relaes conflituosas e a preservao de um ambiente estvel e
seguro contribui para melhor lidar com situaes de conflitos. As arenas ambientais tm
resultado boas propostas de arranjos institucionais que poderiam se transformar em
organizaes burocrticas funcionais?

130
Dito isso, essa pesquisa mostra que o licenciamento ambiental da ampliao do
porto de So Sebastio est organizado de modo burocrtico e racionalizado, pois o
objetivo de se organizar desta maneira chegar a solues mais eficientes e justas sobre as
questes levantadas nos conflitos referentes aos riscos e impactos ambientais da ampliao
do porto de So Sebastio. Este um arranjo institucional que no apresenta somente os
empecilhos da burocracia, pois ainda permite mudanas sociais, sem entrar em um simples
sistema de reproduo, como foi visto quando os estudos de impactos ambientais foram
refeitos a partir de demandas da sociedade civil e do rgo licenciador. Isso mostra que
ainda h uma abertura para que os conflitos exeram o seu potencial gerador de
transformaes e sociabilidade, principalmente, porque sem a existncia das propostas de
megaempreendimentos e sem seus licenciamentos, os atores sociais no interagiriam entre
si, eles no se mobilizariam e organizariam para reivindicar e propor sugestes e
alternativas. Porm, as audincias pblicas esto apresentando evidncias de sua
disfuncionalidade, abrigando quase todas as desvantagens citadas, alimentando um
descontentamento dos atores em relao a esse instrumento participativo e,
consequentemente, uma falta de confiana nas decises tomadas.
A principal funo da cincia dentro deste cenrio disfuncional de racionalizao
seria valorizar um tipo de conhecimento tcnico e uma interao baseada no dficit de
conhecimento, e tambm os elementos organizacionais das apresentaes realizadas nas
audincias pblicas, impedindo o dilogo entre os demais atores, como visto e discutido no
captulo 4. Desse modo, a cincia no contribui para a dinamizao das discusses, dos
debates, da negociao sobre as decises a serem tomadas, estrangulando a dimenso
essencial do conflito e da arena de poderem ser geradores de mudanas sociais. luz disso,
a audincia pblica o palco da arena com representao burocrtica do sistema de
relaes sociais.
De acordo com Funtowicz e Ravetz (1997), autores que discutem uma viso de
cincia participativa e de co-produo, a constituio de processos decisrios sobre os
novos fenmenos relacionados a riscos e meio ambiente precisam de uma produo de
conhecimento mais aberta e participativa, promovendo uma articulao de saberes para
melhor lidar com a problemtica ambiental e suas peculiaridades, que se diferenciam dos

131
problemas cientficos tradicionais. Para esses atores, uma nova abordagem cientfica
necessria para dar conta da compreenso da realidade em toda sua complexidade e
tambm para fundamentar as decises polticas. Esta abordagem seria transdisciplinar,
preocupada com a qualidade e o reconhecimento das incertezas inerentes aos novos
fenmenos. E para obter qualidade, o dilogo e as decises so estendidos a todos os
afetados por determinada questo, desde que comprometidos com um debate genuno.

A cincia pode colaborar com um arranjo institucional racionalizado funcional


como um recurso mobilizado pelos atores de modo a dinamizar as negociaes, a legitimar
posies, a atrair confiabilidade dos demais atores em uma determinada posio e a
estimular o aprendizado a partir da interao social com os demais atores (o que foi
chamado pelo diretor do ISS de estratgias de empoderamento da sociedade). Alm de
poder ser um elemento integrativo dentro dos conflitos, capaz de estimular a participao
da maior quantidade de atores interessados, valorizando o dilogo com as outras formas do
conhecimento, sem superdimensionar somente o conhecimento tcnico-especialista de
algumas reas do saber. E desse modo, os conhecimentos cientficos estariam at
garantindo a possibilidade de transformaes sociais, pois no eliminam a dimenso
essencial do conflito e da arena de poderem ser geradores de mudanas e sociabilidade.

5.3. Lies aprendidas

5.3.1. Diferentes estratgias, diferentes objetivos: mobilizao ampla do


discurso tcnico-cientfico

Quando diferentes atores com diferentes interesses entram em disputa e negociao


sobre um fenmeno, eles so impulsionados a adotarem estratgias de ao que ampliem
suas chances de influenciar os resultados do processo decisrio. Ao adotarem estratgias
diferentes, os atores demonstram vises distintas sobre a mesma questo. Os
conhecimentos cientficos, por exemplo, foram mobilizados por todos os atores,
independentemente de suas posies e concepes de mundo, mas no foram mobilizados

132
com o mesmo objetivo. Um grupo de atores utilizou do discurso cientfico para responder a
questes, propor compensaes e acabar com os conflitos, encontrando uma soluo
aceitvel por todos os lados. Outro grupo utilizou desse mesmo recurso repensar deveres e
direitos, reorganizar, capacitar e legitimar suas aes, fortalecendo e ampliando as chances
influenciar os resultados da arena; ou seja, para mudar e dinamizar as interaes entre esses
diferentes atores que ou estavam latentes, ou seguiam um mesmo padro.

5.3.2. Falta de clareza aumenta incertezas e a falta de confiana

Um processo em que os indivduos e atores sociais entram sem saber com clareza a
funo do processo, seus direitos e responsabilidades, acaba por aumentar o sentimento de
incerteza, que j presente quando se trata de realidade futura sobre questes ambientais.
Isso, aliado a outros elementos organizacionais do processo, amplia a falta de confiana dos
atores entre eles mesmos e para com o processo e suas decises. Tambm a falta de clareza
ou o desentendimento sobre a funo do licenciamento como instrumento de gesto
ambiental contribui para uma situao que no valoriza o dilogo e a transparncia entre os
diferentes atores, levando frequentemente polarizao e a uma conversa de surdos.
Esses so elementos que desestimulam a participao pblica e faz o pblico participante
desacreditar de sua importncia no processo, deslegitimando os resultados da arena.

5.3.3. O contexto e a histria importam

As peculiaridades fsicas, ambientais, sociais, econmicas e polticas do litoral


Norte de So Paulo e em especial de So Sebastio e Ilhabela influenciaram bastante nas
dinmicas observadas no processo de licenciamento. Esta foi uma regio em que h muito
tempo a preocupao ambiental entrava incisivamente na agenda poltica e estimulava as
discusses na sociedade civil, tambm por ser uma rea que explora turisticamente os seus
atributos ecolgicos. Desde legislaes ambientais que valorizam a biodiversidade da
regio, instaurao de Parques Estaduais e reas de proteo ambiental e cultural, assim
como a reunio de organizaes civis em conglomerados como a RealNorte e associaes

133
de bairros. Esse contexto todo demonstra a importncia histrica que essa regio d s
questes ambientais, e a oportunidade que vista nas discusses desses aspectos para
propor e lidar com questes mais amplas como desigualdade social, deficincias em
infraestrutura local, dentre outras. Com a vinda dos megaempreendimentos, a importncia
do turismo regional, e a promessa de uma expanso urbana cada vez mais acelerada, isso s
foi intensificado.

5.3.4. A complexidade da realidade exige novos esforos

Est cada vez mais difcil responder aos dilemas contemporneos com base em
conceitos e perguntas de uma abordagem terica especfica e em apenas uma rea do
conhecimento. A complexidade da realidade contempornea exige do pesquisador um
esforo de combinar teorias e metodologias que vo para alm dos limites de uma
perspectiva nica. A partir dessas condies impostas por esse novo contexto, o que
requerido um diferente modo de trabalhar. Para dar conta das questes atuais, faz-se
necessrio um esforo na direo de uma efetiva interdisciplinaridade e de uma produo
cientfica que reconhea a porosidade das fronteiras disciplinares e que seja aberta ao
dilogo com outras formas de conhecimento. No lugar de gerar conhecimentos
fragmentados, desmontados, descolados, focados preciso pensar a cincia como uma arte
da associao, do desdobramento, da abertura, da ampliao de fronteiras. O fato de a
cincia estar inserida neste contexto incerto, imprevisvel e permeado de objetos hbridos
uma oportunidade para pensar sobre o futuro e alternativas futuras para lidar com as
problemticas contemporneas.
Assim, o surgimento de novos temas de estudos, como os socioambientais, necessita
de novas abordagens que transbordem os campos meramente disciplinares. No entanto, no
se trata de abrir mo das especificidades disciplinares, mas de tentar analisar os diferentes
objetos contemporneos, dentre eles a questo ambiental, de uma forma mais ampla. No se
defende o fim das fronteiras, mas uma ampliao e um reconhecimento de sua porosidade,
a fim de contribuir com a eficcia na resoluo de problemas complexos, para os quais as
disciplinas tradicionais isoladas tm tido dificuldade em oferecer respostas.

134
Posfcio

Ao final da redao desta dissertao o IBAMA liberou a Licena Prvia N


474/2013 para as obras de ampliao do Porto de So Sebastio. A licena concedida
contempla a construo dos beros que fazem parte das duas primeiras fases da ampliao
do porto. Tambm ser implantada uma Base de Apoio Offshore para embarcaes de
menor porte (suplyboat e rebocadores) voltadas ao transporte de cargas e tripulaes para
as plataformas de petrleo (Assessoria de Imprensa Secretaria de Logstica e Transportes
do Estado de So Paulo, acessada em maro de 2014, disponvel no Anexo III).

Mais uma vez, por parte da Secretaria de Logstica e Transportes do Estado de So


Paulo e da CDSS, foram destacadas as justificativas da ampliao, visando o atendimento
do potencial crescimento do mercado nacional e a ampliao das exportaes. O presidente
da CDSS obteno da Licena Prvia para as duas primeiras etapas do empreendimento
vital, pois contemplam as obras mais importantes para atender a demanda prevista de
cargas pelos prximos 15 anos, que ser incrementada em 400% por ano. Tambm foram
evidenciadas as condicionantes impostas pelo IBAMA para a realizao das obras, dentre
elas: 1) continuidade e adequao do Monitoramento da Qualidade Ambiental do Porto
Organizado em reas prximas ao porto, como os manguezais do Ara e ao lado da
travessia de balsas; 2) a contratao e formao de mo de obra local, fundamental para
garantir emprego populao que reside no litoral norte, evitando assim a atrao de
pessoas de outras localidades em busca de trabalho no empreendimento e consequente
aumento dos impactos sociais; 3) gerenciamento ambiental das obras; 4) gerenciamento de
riscos e controle de emergncias e plano de comunicao social; 5) execuo das melhorias
virias, como as obras dos contornos de Caraguatatuba (iniciadas em outubro/2013) e So
Sebastio prevista para comear em janeiro/2014, alm da duplicao da Rodovia dos
Tamoios.

Em oposio confiana e determinao do empreendedor e do governo estadual,


representado pela Secretaria de Logstica e Transportes do Estado de So Paulo, os atores

135
locais no demonstraram tanto otimismo, como mostrou a reportagem do O Estado de So
Paulo (2014, acessado em 10/03/2014, disponvel no Anexo IV). De acordo com o jornal, a
concesso pegou de surpresa a prefeitura, o Ministrio Pblico e organizaes no
governamentais de defesa do litoral norte. Dados da pesquisa corroboram com isso, pois
tanto o Secretrio de Meio Ambiente de So Sebastio, como o diretor do ISS confirmaram
em entrevistas concedidas a autora em abril de 2013, que essas instituies j tinham se
manifestado e protocolado documentos no IBAMA em prol do adiamento da deciso at
que questionamentos sobre impactos socioambientais fossem respondidos. Para o jornal
essas instituies alegaram que os estudos de impacto no considerou o Mangue do Ara
adequadamente. Sem obter respostas s manifestaes, o secretrio afirmar que isso torna
o processo viciado e provavelmente pode custar sua judicializao (O Estado de So
Paulo, acessado em 10/03/2014).

Como argumentos dessa posio, foram destacadas as infraestruturas precrias dos


municpios da regio, como saneamento, coleta de lixo, habitao. Para o secretrio, "no
tem espao, vai ser uma calamidade, a cidade vai perder qualidade de vida. A verdade que
So Sebastio no comporta uma obra deste tamanho. (O Estado de So Paulo, acessado
em 10/03/2014).

O promotor de Ilhabela, tambm entrevistado pelo jornal, confirmou que estudos


cientficos estavam sendo feitos no Mangue do Ara at o momento da publicao da
matria, preparando uma recomendao ao IBAMA para que a licena no fosse concedida.
Segundo ele, a pretenso dessa instituio que a licena seja suspensa, mas de uma forma
consensual.

Esses dois artigos informativos demonstram boa parte do que foi desenvolvido mais
profundamente nessa pesquisa. Evidencia as diferenas de posies, de vises de mundo e
interesses, assim como destaca as alianas e oposies entre os atores envolvidos. Alm
disso, d indcios das estratgias de ao, quando mostram que os conhecimentos
cientficos foram mobilizados como um recurso para influenciar os resultados da tomada de
deciso. Mas tambm mostrado que esse recurso no foi suficiente, e talvez no foi o

136
mais importante, para que fossem atendidos os interesses das ONGs, do promotor de
Ilhabela, e da SEMA de So Sebastio. Pelas declaraes feitas ao jornal, v-se tambm o
sentimento de frustrao dos atores locais em relao ao processo decisrio, considerado
viciado. Apesar de ter espaos de abertura ao dilogo e proposio de contestaes e
sugestes, seja devido interesses polticos, falta de credibilidade e/ou organizao do
processo, estas ficam sem respostas concretas que satisfaam esses grupos locais.

137
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143
7. Anexos

Anexo I
Atores Chave Data de
Data Fonte/ Link Autor Ttulo Principais Pontos Levantados
levantados Acesso

A matria mostra a surpresa de atores locais, como SEMA de


So Sebastio, ONGs, e populao com a liberao da licena Eduardo Hiplito do
Ibama libera licena prvia prvia do porto. Afirma-se que estudos ainda estavam sendo Rego SEMA So
O Estado de Wladimir
19/01/2014 para o Porto de So feitos, que as decises so baseadas em dados incertos, e que o Sebastio 10/03/2014
So Paulo D'andrade
Sebastio secretrio de meio ambiente de So Sebastio diz que o Tadeu Badar Jr. -
municpio no suporta uma obra deste tamanho. So promotor de Ilhabela,
evidenciados alguns possveis impactos do empreendimento.
De acordo com Richard Klien, dono do maior terminal de
contineres do Brasil (a Santos Brasil) e conselheiro da
O Estado de Rene A crise est no granel
08/04/2013 Associao Brasileira dos Terminais de Contineres de Uso Richard Klien 23/04/2013
S.Paulo Pereira agrcola, no no continer
Pblico (Abratec), o Brasil precisa de novos terminais de
gros; j a capacidade para contineres adequada
O governador Geraldo Alckmin (PSDB) anunciou que parte
Jornal A da Rodovia Rio-Santos (SP-55), no trecho que liga Bertioga a
Tribuna Ubatuba, no litoral norte de SP, ser duplicada at dezembro
As de 2013. A rodovia j considerada saturada pelos motoristas
Rio-Santos ter trecho
17/12/2012 informaes que a utilizam diariamente e recebe todo o fluxo de caminhes 04/01/2013
duplicado em 2013
so do jornal que se dirigem ao porto de So Sebastio.
O Estado de O governador enfrentou estudantes que protestaram contra
S.Paulo. essa ampliao. Parte dos moradores e ambientalistas da rea
teme que a ampliao do porto - e as demais obras virias -

144
avancem sobre o Parque da Serra do Mar e estimulem a
ocupao ilegal de reas de preservao ambiental.

Daniel Aps forte alta, mercado


Folha de So Dinmica do mercado imobilirio no Litoral Norte de So
16/12/2012 Vasques imobilirio no litoral norte 02/01/2013
Paulo Paulo: desacelerao e desaquecimento.
de SP desaquece
Desde 2005, a praia de So Sebastio ficou prpria ao
mergulho todas as semanas, principalmente o trecho entre
Baleia e Boracia. O que faz dela uma das dez melhores praias
do litoral.
Da Litoral norte concentra as
Folha de So Onde o crescimento imobilirio e de populao grande, a
02/12/2012 Enviada ao dez praias mais 'verdes' do 02/01/2013
Paulo tendncia de que a poluio tambm aumente. Por isso, para
Litoral Estado
no cair para a "segunda diviso", algumas comunidades
passaram a vigiar os crimes ambientais.
Em Toque-Toque Pequeno (So Sebastio), aes da
sociedade organizada comeam a dar resultados.
O prefeito de So Sebastio, Ernane Primazzi, (PSC), declarou
(dia 8) repdio total em relao aprovao das novas regras
para a partilha dos royalties entre os municpios brasileiros.
So Sebastio ir perder em sua receita anual o montante que
Ernane conclama
pode chegar a R$ 80 milhes. Hoje o municpio recebe de
populao para participar
royalties R$ 8 milhes por ms. Com a nova regra a cidade
de movimento contra o O prefeito de So
Jornal deve receber nos prximos anos R$ 2 milhes por ms.
De 16 a novo projeto dos royalties: Sebastio at 2012,
Expresso Atualmente, municpios produtores de petrleo detm uma 04/01/2013
22/11/2012 Com a nova regra So Ernane Primazzi,
Caiara participao mdia de 26,25% nos royalties e 10% nas
Sebastio deve perder (PSC).
participaes especiais. Os municpios afetados com
cerca de R$ 80 milhes
instalaes de embarque e desembarque, que o caso de So
anuais
Sebastio, tm uma participao de 8,75%.
Com a proposta, esse percentual ser reduzido a 3%.
O prefeito de So Sebastio lembrou que os royalties so uma
compensao financeira devida ao Estado pelas empresas

145
concessionrias produtoras de petrleo e gs natural no
territrio brasileiro e, repassados aos municpios.

A poluio das guas de Ilhabela atingiu, em pelo menos uma


semana, 11 praias da cidade, o que mostra que o problema est
espalhado na orla do municpio.
De acordo com moradores, apesar de muitas obras de
saneamento bsico estarem em curso na cidade, existe um Maria Fernanda
Eduardo
Ilhabela lidera ranking de outro problema, que ainda pouco combatido pela prefeitura Carbonelli Muniz,
Folha de So Geraque e
15/11/2012 praia poluda no litoral local: quiosques, hotis e restaurantes com fossas spticas advogada e 02/01/2013
Paulo Carolina
norte muito prximos do mar. ambientalista da
Leal
Como a metodologia da Cetesb mede principalmente os regio.
coliformes fecais na gua, apenas um investimento pesado em
tratamento de esgoto vai resolver o problema das praias do
litoral norte, que s tende a aumentar em feriados
prolongados.
Os prefeitos de quatro municpios do litoral norte paulista -
Ubatuba, Caraguatatuba, So Sebastio e Ilhabela - ameaam
Prefeitos paulistas ir Justia, caso a presidente Dilma Roussef sancione o
Jornal A Estado
09/11/2012 ameaam ir Justia por projeto de Lei 448/11, aprovado na ltima tera-feira no 04/01/2013
Tribuna Contedo
royalties Congresso Nacional que reduz progressivamente a
participao nos royalties dos municpios produtores ou
localizados nas reas de influncia da produo de petrleo.
Mudana na vocao econmica da cidade de SS (turstica
Casemiro Trcio
para porturia);
Carvalho, presidente
Recursos iro quase quintuplicar a rea do porto e duplicar sua
da Companhia Docas
Folha de So Araripe So Sebastio atrai capacidade de cargas;
14/10/2012 de So Sebastio 12/12/2012
Paulo Castilho recursos com megaporto Investimentos pblicos e privados chegaro a R$4,9bi
prefeito Ernane
Previses para nmero de empregos no porto em plena
Bilotti Primazzi
atividade: 450 (atuais) para 4500 (diretos e indiretos); Dois
(PSC)
teros dessa mo-de-obra sero preenchidos trabalhadores da

146
regio;
Fatec e Etec iniciam cursos especficos para as atividades
porturias;
Especulao imobiliria criada com o novo momento da
cidade: sobre at 300% os preos de terrenos e imveis nos
ltimos trs anos;
So geradas tambm preocupaes em Ilhabela sobre o
impacto gerado pelo terminal de continer do projeto.
Eduardo Cimino,
Realizao de obras de restaurao do centro histrico com presidente da
De olho no turismo, So
Folha So Araripe investimentos da prefeitura para incrementar a atividade Associao
14/10/2012 Sebastio recupera 12/12/2012
Paulo Castilho turstica, j de olho no desenvolvimento esperado nos Comercial e
patrimnio histrico
prximos anos. Empresarial de So
Sebastio
A Cetesb multou em R$ 92 mil a Petrobras Distribuidora S.A
e a Cooperativa de Transportes Rodovirios do ABC devido
ao vazamento de leo diesel devido ao tombamento de um
Adriano Cetesb multa Petrobras por caminho-tanque na rodovia Rio-Santos.
Folha de So
12/09/2012 Vizoni/ vazamento de leo em O produto vazou do caminho e chegou areia e ao mar da 02/01/2013
Paulo
Folhapress Maresias, em SP praia de Maresias, em So Sebastio (no litoral de So Paulo).
A prefeitura da cidade classificou o acidente como "o pior
desastre ambiental na histria" de Maresias e disse que houve
graves danos fauna dos rios e crregos da rea litornea.
Banhistas e Aristides Neto, presidente da associao de
Aristides Neto,
moradores local, disseram ter visto peixes mortos, embora a
Folha de So Bruno Aps vazamento, Maresias presidente da
10/09/2012 Cetesb (agncia ambiental paulista) tenha negado prejuzo 02/01/2013
Paulo Benevides fica com cheiro de diesel associao de
flora e fauna. A prefeitura reclamou que houve demora para
moradores local.
a chegada da Petrobras ao local.
Secretrio de Meio De acordo com o Secretrio de Meio ambiente, Eduardo Secretrio de Meio
Jornal A Carolina
10/09/2012 Ambiente diz que ainda h Hiplito, pelo menos 30% da costa foi atingida pelo Ambiente de So
Tribuna Iglesias
risco de contaminao vazamento do material. Para ele, esse pode ter sido um dos Sebastio, Eduardo

147
maiores desastres ambientais da histria do Municpio. Hiplito
Aps o acidente, o resduo caiu em um dreno, passou por
vrios crregos e foi direto para o mar, sem nenhum tipo de
conteno. Como o produto tem um alto poder de disperso,
seu controle mais complexo.
A prefeitura afirmou que a empresa petrolfera no repassou
nenhum tipo de aviso com relao aos efeitos causados pela
inalao e contato com o produto.
O Governo do Estado vai acelerar a demolio de mais 7 mil
moradias irregulares em outros 20 municpios da regio
litornea. A maioria das intervenes far parte da segunda
etapa do programa de recuperao da Serra do Mar, com
prioridade para Ubatuba, So Sebastio e Caraguatatuba.
O foco so os barracos dentro do Parque Estadual da Serra do
Mar ou no seu entorno, onde a presso por moradia ainda
maior. Na beira da Rodovia Rio-Santos, os morros j esto
Jornal A tomados por favelas e tambm por casas de luxo.
Tribuna So Sebastio e Ubatuba concentram o maior nmero de Coordenador do
Informaes Estado vai demolir 7 mil moradias irregulares identificadas no interior do parque. programa de
Agncia
10/09/2012 tiradas do moradias irregulares na De acordo com a Companhia de Desenvolvimento demolio de 04/01/2013
Estado
jornal O Serra do Mar Habitacional e Urbano (CDHU), as intervenes visam moradias irregulares,
Estado de So preparar a regio para absorver a crescente demanda por Fernando Chucre
Paulo habitao popular. A preocupao tem relao direta com o
pacote de grandes obras a ser executado no litoral norte a
curto prazo. A lista inclui a ampliao do Porto de So
Sebastio, a duplicao da Rodovia dos Tamoios e a criao
de infraestrutura necessria para a explorao do pr-sal.
Os investimentos tm o objetivo de minimizar ou mesmo
evitar novas ocupaes, diz o coordenador do programa,
Fernando Chucre que calcula comear as remoes na regio
apenas em 2014.

148
Destaque para os dois lados de um mesmo problema: a
prefeitura e a Petrobrs.
A Cetesb (agncia ambiental paulista) confirmou que o leo
atingiu a areia e o mar, mas disse que no foi necessrio
Caminho-tanque derrama interditar a praia. Nesta sexta, a agncia disse ter recebido
Folha de So Andr O prefeito Ernane
07/09/2012 leo diesel na praia de reclamaes de moradores sobre um forte odor, caracterstico 02/01/2013
Paulo Monteiro Primazzi (PSC).
Maresias, em SP do produto. A Defesa Civil recomendou que os banhistas
evitassem se banhar onde avistarem o produto. A prefeitura
diz que a Petrobras Distribuidora e os responsveis pelo
caminho demoraram "muitas horas" para tomar medidas de
conteno. A empresa diz que agiu imediatamente.

149
Dados sobre a triplicao da capacidade do PSS,
constituindo-se como uma alternativa para escoar mercadorias
de regies como o Vale do Paraba;
Investimentos de R$2,5bi: daro suporte extrao de
petrleo do Pr-sal;
Populao, tanto de Ilhabela como de SS, teme que v afetar a
vocao turstica dos municpios vizinhos pelo risco ao meio
ambiente, grande atrativo da regio;
Os riscos se do, principalmente, migrao que pode ser
Ampliao do porto de So
Da estimulada pela expanso porturia e que agrava o problema
Folha So Sebastio preocupa
01/09/2012 Agncia de habitaes irregulares em reas de riscos e de preservao; 12/12/2012
Paulo moradores do litoral norte
Brasil Exigncia de investimentos em infraestrutura;
de SP
O prefeito de Ilhabela tambm se preocupa com o impacto no
turismo do municpio;
Preocupao com a ala de acesso ao porto, que no trajeto
proposto promover a remoo de 3.000 pessoas, segundo
Ernane Primazzi;
Conflito de informaes, pois Casemiro Carvalho (Docas), diz
que so 400 famlias que esto alocadas em reas irregulares;
Objetivo da Companhia de Docas: transformar So Sebastio
em referncia de porto verde para o Brasil e para o mundo.

RAIO-X DA AMPLIAO
rea atual: 400 mil m | Ampliao: 1,2 milho de m
Da Ampliao do porto de So Beros atuais: 5 | Ampliao: 20
Folha de So
25/08/2012 Agncia Sebastio preocupa o Armazns atuais: 4 | Ampliao: 6 12/12/2012
Paulo
Brasil litoral norte de SP Tanques atuais: 0 | Ampliao: 8
Empregos gerados na obra: 2.800
Investimento: R$ 2,5 bilhes

150
O governo do Estado de SP obteve licena do Conselho
Estadual do Meio Ambiente (Consema) para construir o
Contorno Sul de Caraguatatuba e So Sebastio da Rodovia
dos Tamoios (trecho de 30,8 quilmetros que liga a Tamoios, Projeto Litoral
em Caraguatatuba, Rodovia Doutor Manoel Hiplito do Sustentvel, do
Rego, a Rio-Santos, na altura do Porto de So Sebastio. Instituto Plis;
Nova estrada deve aliviar
Jornal A Agncia A licena era a barreira que faltava para a empresa estadual Dersa;
16/08/2012 trfego no litoral norte de 04/01/2013
Tribuna Estado Dersa dar andamento obra. Polmica: o impacto dos secretrio de Meio
So Paulo
trabalhos, uma vez que o traado passar por cima de uma Ambiente do
extensa rea virgem de Mata Atlntica no Estado. A Prefeitura municpio, Eduardo
de So Sebastio criticou a concesso da licena e o secretrio Hiplito Rego.
de Meio Ambiente do municpio, Eduardo Hiplito Rego,
afirmou que ela foi obtida com a avaliao de critrios mais
econmicos do que ambientais.
A Prefeitura de So Sebastio classifica a construo do
Contorno Sul como o maior desmatamento da histria na
Mata Atlntica do litoral norte e afirma que a licena emitida
para a construo das pistas obedeceu a critrios mais
Secretrio do Meio
'Ser o maior econmicos do que ambientais, segundo afirma o secretrio
Jornal A Agncia Ambiente da cidade,
16/08/2012 desmatamento da histria, do Meio Ambiente da cidade, Eduardo Hiplito Rego. 04/01/2013
Tribuna Estado Eduardo Hiplito
diz prefeitura Alm da questo ambiental tem a questo social: haver a
Rego.
necessidade de descolamento de 5 mil pessoas. Rego diz que a
Prefeitura tentou alterar o traado da obra durante as
audincias pblicas obrigatrias (que fazem parte do processo
de licenciamento ambiental), mas no conseguiu.
O governo do Estado do Rio de Janeiro anuncia nesta quinta-
feira o veto ao projeto da Transpetro, brao de transporte da
Governo do Rio veta Petrobras, de expandir o Terminal da Baa de Ilha Grande
Folha de So Denise
24/05/2012 expanso de terminal da (Tebig). O veto frusta o projeto de logstica da Petrobras. A 02/01/2013
Paulo Luna
Petrobras no Rio Transpetro tenta tambm ampliar o Terminal So Sebastio,
em So Paulo, que teria audincia pblica no dia 11 de junho.
L tambm h o risco de veto por motivos ambientais.

151
A Petrobras retomou o projeto de ampliao da capacidade de
Petrobras retoma projeto atracao de petroleiros no Tebar;
Folha de So
19/05/2012 porturio no Litoral Norte Esse o segundo grande projeto para a rea, que inclui 12/12/2012
Paulo
de SP tambm a expanso do PSS, cuja licena ambiental est sendo
negociada com o Ibama.
Outro grande plano para a regio de SS a construo de um
complexo industrial e porturio, ao custo de R$ 2,5 bi;
Previses: elevar a movimentao anual das atuais 660 mil
toneladas para 27 milhes de toneladas por ano;
Relaes com a expanso do Tebar e de sua capacidade de
atracao de superpetroleiros;
Jos
Folha de So Petrobras: a expanso vai aumentar a confiabilidade de
19/05/2012 Ernesto Um megaporto no paraso 12/12/2012
Paulo suprimento nas refinarias e fundamental para os novos
Credendio
campos de explorao do Sudeste;
O plano: tornar o Brasil lder do mercado de petrleo e
derivados na Amrica Latina;
O estudo de impacto apresentado pela Petrobras: relativiza os
possveis efeitos negativos na navegao no canal (porto,
balsa e esportes nuticos).
Preocupao com a elevao do nvel do mar na regio do
Giba litoral Norte de SP, que atinge em SS a praia de Porto Grande;
Folha de So Mar avana e 'engole' 120
13/05/2012 Bergamim Construo de muros de conteno, que no diminuem o 12/12/2012
Paulo praias no pas
Jr. medo de que o mar engula a comunidade ali, como j ocorreu
em praias de toda a costa brasileira.
Um incndio em um dos pores do navio cargueiro "Thorco Diretor de gesto
De A Incndio atinge navio
Jornal A Celebration" mobilizou neste domingo equipes de emergncia porturia do Porto de
04/03/2012 Tribuna cargueiro em So 04/01/2013
Tribuna e assustou moradores do centro de So Sebastio, no litoral So Sebastio,
Online Sebastio
norte. Alfredo Bricks
De So O litoral a regio com a maior taxa de casos de homicdios
Folha de So Litoral lidera ranking de
01/02/2012 Paulo dolosos (intencionais) do Estado de So Paulo. Na lista das 02/01/2013
Paulo homicdios em So Paulo
Andr dez cidades mais violentas do Estado, trs ficam l.

152
Caramante Caraguatatuba, no litoral norte, lidera o ranking.
Eduardo Hiplito
Giba So Sebastio (SP) manda
Folha de So Rego, secretrio de
16/01/2012 Bergamim derrubar portaria em 12/12/2012
Paulo Meio Ambiente de
Jr. acesso a praia
SS
O prefeito de So Sebastio, Ernane Primazzi (PSC), declarou
(dia 7) durante a audincia pblica do Ibama, realizada na
regio central do municpio, que no abre mo dos contornos
(entre Caraguatatuba e So Sebastio), do terminal de
passageiros e do cronograma, para ampliao do Porto na
cidade. De acordo com o prefeito, a conta sempre fica para o
municpio. Por isso todos os detalhes da obra, como impactos
O prefeito de So
ambientais, impactos de vizinhana, alm da questo do
Sebastio, Ernane
desenvolvimento do Turismo, precisam ser levados em
Primazzi (PSC);
considerao e muito bem planejados.
coordenador geral de
Na avaliao do prefeito as audincias pblicas so uma
Transporte do Ibama,
Contornos, terminal de grande oportunidade para que a populao se manifeste e
Jornal Eugnio Pio Costa;
16 a passageiros e cronograma consiga junto aos rgos competentes as alteraes que se
Expresso presidente da
22/12/2012 so exigncias de Ernane faam necessrias nas obras.
Caiara Companhia
para o Porto Durante o evento o presidente da Cia Docas, Trcio Carvalho,
Docas, Casemiro
apresentou o projeto de ampliao dando destaque
Trcio Carvalho;
necessidade da obra. Segundo ele,
equipe tcnica CPEA,
a reforma deve ser realizada porque So Sebastio j tem um
responsvel pelo
Porto devido a alternativa logstica existente, visto So Paulo
EIA\RIMA
possuir um tero do PIB brasileiro, alm da regio do Vale do
Paraba ser eixo da rodovia D. Pedro e cidade de Campinas.
Ainda de acordo com ele, as oportunidades que marcaram o
estudo, foi o apoio ao desenvolvimento do Petrleo e Gs,
etanol, carga geral, geomorfologia, do canal ser abrigado, no
estuarino, profundo, duplo acesso, entre outras diretrizes.
Isso justica a gente pensar na ampliao sim. So Sebastio

153
est no epicentro do Pr-Sal, declarou. Trcio tambm
explicou que a viso da ampliao de longo prazo (25 anos),
para o plano de desenvolvimento do Porto. Existindo tambm
a preocupao do apoio ao planejamento regional, antecipao
de impactos, evitando desta forma os puxadinhos.
A maioria das etapas da ampliao s poder ser feita com a
concluso de um contorno rodovirio de
Caraguatatuba a So Sebastio e com a duplicao da
Tamoios, obras que esto sendo estudadas e planejadas.
Ainda conforme o projeto, com os contornos, os caminhes
pesados e o trfego de passagem no mais circularo pelo
centro da cidade.
A Prefeitura de SS em
parceria com a Dersa, (Desenvolvimento
Rodovirio S/A), est realizando dentro do Pao Municipal,
uma ao para informar a populao sobre o estudo de Dersa,
impacto ambiental (EIA), j retificado, revisado e alterado, do (Desenvolvimento
empreendimento dos contornos, sul de Caraguatatuba e de SS. Rodovirio S/A);
Jornal Prefeitura e Dersa Em audincia pblica sobre a ampliao do Porto, realizada Eduardo Hiplito do
30/12/2011 a
Expresso informam sobre ampliao pelo IBAMA no ms de novembro, o prefeito de So Rego, secretrio do
06/01/2012
Caiara da Tamoios Sebastio, Ernane Primazzi, (PSC), declarou que no abre Meio Ambiente;
mo do anel virio entre Caraguatauba e SS. o prefeito de So
Crtica de Eduardo Hiplito do Rego sobre a data das Sebastio, Ernane
audincias pblicas, que foram agendadas para a alta Primazzi, (PSC).
temporada, poca em que os problemas da cidade se
intensificam, e a populao se volta para suas atividades
tursticas.
O presidente da Petrobras, Jos Srgio Gabrielli, afirmou que
Vazamento de leo no o vazamento de petrleo no campo operado pela Chevron, no Jos Srgio Gabrielli,
Folha de So Mariana
25/11/2011 interfere na discusso dos litoral norte do Rio de Janeiro, no interfere na discusso da presidente da 02/01/2013
Paulo Schreiber
royalties, diz Gabrielli nova repartio dos royalties entre Estados, municpios e Petrobras.
Unio. Segundo ele, a finalidade do royalty no compensar

154
danos causados por acidentes, mas financiar outras atividades
econmicas que substituam a explorao do petrleo quando
as reservas do produto acabarem. De acordo com ele, a
posio da Petrobras referente a essa discusso neutra.
Alckmin voltou a defender que os Estados e municpios
produtores continuem recebendo uma fatia maior dos royalties
para financiar a infraestrutura necessria s atividades de
explorao de petrleo. Ele enumera: "Ns vamos ter que
fazer uma nova autoestrada para Caraguatatuba e Tamoios
para atender unidade de tratamento de gs, uma nova
autoestrada para So Sebastio para atender os terminais da
Petrobras e o porto, um tnel ligando Santos ao Guaruj
porque no tem como passar a balsa devido quantidade de
navios".
Governo quer parcerias pblico-privadas para megaprojetos,
Folha de So Evandro SP faz lista de obras para tal como o porto de So Sebastio, a duplicao da rodovia
08/10/2011 12/12/2012
Paulo Spinelli atrair parceria privada dos Tamoios, os trechos norte e sul do Ferroanel, o tnel (ou
ponte) Santos-Guaruj, dentre outros.

O governo de SP pediu Unio que assuma duas obras virias


estimadas em R$ 1,5 bilho no litoral norte para viabilizar a
duplicao integral da rodovia dos Tamoios;
Jos Alckmin quer ajuda de
Folha de So A duplicao dos Tamoios estratgica para SP por desafogar
13/09/2011 Benedito Dilma para duplicar 12/12/2012
Paulo o trfego de turistas e, principalmente, viabilizar a ampliao
Da Silva Tamoios
do PSS, que, por sua vez estratgico para a Petrobras devido
s suas bases de gs e petrleo na regio e pelo esperado
incremento em razo do pr-sal.

155
Prefeito Ernane concede
entrevista TV Costa
Jornal Norte, de Bertioga Posicionamento breve do Prefeito de SS sobre a ampliao do
19/08/2011 a
Expresso Entre os assuntos Porto, os investimentos na rea Norte e na rea Sul do 04/01/2013
01/09/2011
Caiara abordados: investimentos municpio.
na cidade, Pr-Sal e
ampliao do Porto

Docas de So Sebastio
De A
Jornal A abre inscries para Oportunidades de emprego na Companhia de Docas de So
07/07/2011 Tribuna 04/01/2013
Tribuna Agente de Segurana Sebastio
Online
Porturia
O governador Geraldo Alckmin (PSDB) anunciou na sexta-
feira (3) que as obras de duplicao da rodovia dos Tamoios,
mais importante ligao entre o Vale do Paraba e o litoral
Saulo de Castro,
Obra de duplicao da paulista, sero iniciadas em janeiro.
Folha de So Jean-Philip secretrio de
04/06/2011 rodovia Tamoios vai ter A obra ser tocada por meio de uma PPP (parceria pblico- 02/01/2013
Paulo Struck Transporte e
incio em janeiro privada), mas o governo diz que tambm tenta buscar recursos
Logstica.
federais para pagar a duplicao, que custar R$ 4,3 bilhes.
Isso porque a Unio tambm tem interesse nessa obra, pois o
PSS est ao final desta rodovia.
Entrevistas feitas pelo Instituto de Pesquisas A Tribuna Coordenador do
(IPAT) apontam para a falta de mo de obra qualificada na IPAT, Alcindo
Baixada Santista e no litoral paulista como um todo. A Gonalves;
Jornal A Pesquisa Levantamento aponta que
maioria dos entrevistados (58,3%) acreditam que petrleo e Claudio Salvadori
Tribuna IPAT regio no tem mo de
02/05/2011 gs uma das reas onde mais surgiro empregos, na regio, Dedecca, professor 04/01/2013
Rafael obra qualificada para o
nos prximos anos, mas eles no se sentem preparados para titular do Instituto de
Pesquisa IPAT Motta futuro
exercer uma funo em uma grande empresa do ramo, como a Economia da
Petrobras. Universidade
" um recado claro. A populao no se sente preparada e se Estadual de

156
ressente da falta de cursos de qualificao. Esse um grande Campinas
obstculo ao preenchimento de empregos, por exemplo, na (Unicamp);
Petrobras", constata o coordenador do IPAT, Alcindo secretrio de
Gonalves. Outro obstculo ajustar os ponteiros entre Desenvolvimento
demanda e oferta de mo de obra qualificada. Econmico, Cincia e
Em Maca, a partir da dcada de 1970, os bons empregos Tecnologia, Paulo
atraram gente do Exterior: cerca de 10% da populao de Alexandre Barbosa.
estrangeiros. Porm, trabalhadores com pouca ou nenhuma
qualificao que acorreram cidade e ficaram sem emprego se
instalaram em favelas, cujo crescimento prossegue. Dedecca
salienta que "o pr-sal vai bater em Santos" por questes
geogrficas: no Litoral Norte, h "restrio enorme"
ampliao do Porto de So Sebastio (gerenciado pelo
Governo Estadual) devido necessidade de "investimento
razovel em rodovia e ferrovia".
Uma das maneiras possveis de lidar com isso citadas na
reportagem foi a ampliao das Faculdades de Tecnologia
(Fatecs) e Escolas Tcnicas Estaduais (Etecs), e estender o
programa Via Rpida para o Emprego.
O candidato do PT ao governo de So Paulo, Aloizio
Mercadante, prometeu em seu primeiro dia de campanha
duplicar a rodovia Tamoios (SP-99), promessa j feita por
governos tucanos.
Mercadante repete
"Essa uma obra estruturante, inadivel e indispensvel para
Folha de So Luiza promessa do PSDB e diz
06/07/2010 facilitar o acesso ao litoral norte, que est tendo um impacto 02/01/2013
Paulo Bandeira que ir duplicar rodovia
muito grande em termos de crescimento econmico. O gs em
Tamoios
Caraguatatuba [base de processamento da Petrobras], o porto
de So Sebastio, vo ser estratgicos em termos de
desenvolvimento dessa riqueza que o pr-sal e ns temos
que preparar a infraestrutura para esse impacto."
Jornal A De A Nova rodovia facilitar A falta de acessos ao PSS pode ser resolvida com a construo Presidente da
23/03/2010 04/01/2013
Tribuna Tribuna acesso ao porto de uma autoestrada fora do permetro urbano. o que pensa o Companhia Docas de

157
Online presidente da Companhia Docas de So Sebastio, Frederico So Sebastio,
Bussinger. Frederico Bussinger;
O secretrio estadual de Meio Ambiente, Xico Graziano, secretrio estadual de
defendeu a ampliao do Porto de Santos ao invs da Meio Ambiente, Xico
construo de mais terminais no complexo do Litoral Norte, Graziano.
devido falta de acessos rodovirios nessa regio. Para
solucionar o problema, Bussinger apontou o projeto de
construo dos contornos de Caraguatatuba e So Sebastio.
As obras entre as rodovias Dutra e Carvalho Pinto faro parte
do corredor de exportao projetado pelo governo para escoar
mercadorias entre as regies do Vale do Paraba e de
Governo entrega hoje nova
Folha de So De So Campinas e o porto de So Sebastio, que ser ampliado. A
16/10/2009 ligao entre as rodovias 02/01/2013
Paulo Paulo Secretaria dos Transportes, porm, ainda no definiu o projeto
Dutra e a Carvalho Pinto
de duplicao da Tamoios, rodovia que deve ser includa no
prximo pacote de concesses virias. Com a concesso, ela
ser duplicada.
O Ibama decidiu devolver o estudo sobre os impactos
ambientais da ampliao do PSS. O EIA-Rima foi apresentado
ao rgo pela Companhia Docas de So Sebastio. De acordo
com o jornal, as obras de ampliao devem deixar Ilhabela Eugenio Pio Costa,
com a vista para um paredo de navios e contineres. Desde o coordenador de
Ibama devolve estudo da anncio da ampliao, ONGs, entidades e polticos da cidade licenciamento de
Folha de So Da Folha ampliao do porto de So se mobilizaram para tentar ao menos reduzir os impactos na transportes do Ibama;
25/09/2009 02/01/2013
Paulo Online Sebastio com 19 cidade. Um ofcio assinado pelo coordenador de Georges Grego,
exigncias licenciamento de transportes do Ibama, Eugenio Pio Costa, presidente do
condiciona a aceitao a 19 exigncias. Instituto Ilhabela
Entre as exigncias est a elaborao, por parte do governo, de Sustentvel
um Plano Diretor de Desenvolvimento de Transportes e um
levantamento de quantos empregos devem ser gerados no
empreendimento.
25/08/2009 Folha de So Da Folha Projeto prev a rodovia A duplicao da Tamoios faz parte de um projeto maior, que 02/01/2013

158
Paulo Online dos Tamoios mais longa e inclui a ampliao da capacidade do porto de So Sebastio e
rpida a construo de um anel virio ligando a regio do cais a
Caraguatatuba.
Segundo o governo, a duplicao da Tamoios e a construo
do anel virio so prioritrios, pois a ampliao do porto, obra
prevista para 2010, com dinheiro privado, provocar
"inevitvel aumento do fluxo de caminhes" na rodovia.
Destaque para o possvel problema da vista de Ilhabela para
um paredo formado por navios gigantescos e pilhas de
contineres;
Manifestao de ONGs, entidades e polticos da ilha: adesivos Georges Grego,
e abaixo-assinados (luta contra a verticalizao da regio); presidente do
Jos
Destaques para os impactos de lanamentos de efluentes, Instituto Ilhabela
Ernesto Governo de SP quer
Folha de So vazamento de leo, riscam de pequenos acidentes e aumento Sustentvel;
23/08/2009 Credendio; ampliar capacidade do 12/12/2012
Paulo da populao, e que isso afete a atividade turstica, juntamente Frederico Bussinger,
Fbio porto de So Sebastio
com a possvel restrio de passagem de barcos de passeio presidente da
Amato
justamente na capital nacional da vela, como Ilhabela Companhia Docas de
conhecida; So Sebastio
O ento presidente da Cia de Docas de SS, Frederico
Bussinger, v uma "falsa questo" tanto no terminal de
contineres quanto no aumento de navios parados no canal.
O porto de So Sebastio (SP) retoma nesta segunda-feira os
embarques de veculos para fora do pas.
A Dersa informou que investiu R$ 12,5 milhes na ampliao
e modernizao do porto nos ltimos trs anos.
Porto de So Sebastio
Folha de So Da Folha A Dersa informou que o porto passa por um processo de
12/02/2007 retoma exportao de Dersa 02/01/2013
Paulo Online adequao s normas do ISPS-Code (Cdigo Internacional de
veculos
Segurana de Navios e Instalaes Porturias) que envolve
desde o treinamento de pessoal at a conscientizao de
usurios, alm de aquisio e instalao de equipamentos de
segurana.

159
O governador eleito de So Paulo, Jos Serra (PSDB), vai
depender de recursos privados para levar frente os principais
investimentos em infra-estrutura do Estado.
Para os projetos mais adiantados, so previstos cerca de R$ 11
bilhes em dinheiro privado, sendo que a maior parte
Jos
Folha de So Dinheiro privado deve dirigida ao setor de transportes --construo do Rodoanel,
01/01/2007 Ernesto 02/01/2013
Paulo bancar governo Serra recuperao das marginais Pinheiros e Tiet, duplicao da
Credendio
rodovia dos Tamoios (SP-99) e extenso da rodovia Carvalho
Pinto (SP-70).
O pacote inclui tambm o anel virio e o porto de So
Sebastio, no litoral norte de So Paulo, que fazem parte do
corredor de exportao.

160
Anexo II
TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO

Eu,_____________________________________________________RG_________________, dou
meu consentimento livre e esclarecido para participar como voluntrio(a) do projeto de pesquisa:
O Papel da Cincia nas Transformaes Sociais e Ambientais Geradas pela Instalao de
Megaempreendimentos no Litoral Norte Paulista o caso da ampliao do Porto de So
Sebastio, sob responsabilidade da mestranda em Sociologia Marcela da Silveira Feital (Instituto
de Filosofia e Cincias Humanas-IFCH/UNICAMP) sob superviso da Prof Dr Lucia da Costa
Ferreira (pesquisadora do Ncleo de Estudos e Pesquisas Ambientais-NEPAM/UNICAMP), sendo
que uma cpia do projeto encontra-se disposio. Fui esclarecido (a) pela pesquisadora
responsvel e tenho cincia de que:
- Os objetivos so identificar e compreender as transformaes sociais geradas pelo processo de
urbanizao e desenvolvimento no litoral norte paulista geradas pelas instalaes de
megaempreendimentos na regio. De modo especfico, ser analisado o papel da cincia e dos
conhecimentos cientficos sobre questes ambientais nos conflitos que emergem do processo
decisrio da ampliao do Porto de So Sebastio, a partir das teorias de arena social e de
mobilizao de recursos, observando as transformaes nas dinmicas sociais frente a esse processo
de urbanizao.
- Esta pesquisa justifica-se pela necessidade de um estudo aprofundado sobre a participao pblica
em conflitos e na arena social que envolvem diferentes atores sociais discutindo a questo ambiental
e os impactos relacionados a grandes empreendimentos em uma regio bastante peculiar, como o
litoral norte de So Paulo.
- Os procedimentos da pesquisa que eu participarei ser uma entrevista semi-estruturada. Tenho
cincia e autorizo a gravao em udio desse encontro.
- No esto previstos riscos nem desconfortos pela minha participao nesta pesquisa, porm caso
ocorram, poderei interromper minha participao a qualquer momento por minha solicitao ou da
pesquisadora responsvel.
- Tenho a liberdade de interromper a minha participao neste estudo a qualquer momento, sem
prejuzo de qualquer espcie para mim.
- A pesquisadora responsvel garante o sigilo da minha identidade se for de minha vontade, como
tambm dos dados confidenciais obtidos no encontro que, de algum modo, possam provocar

161
constrangimentos ou prejuzos a mim ou a essa pessoa, garantindo que esses dados
(informaes/depoimentos) sero utilizados exclusivamente para fins didticos e/ou cientficos.
- Posso solicitar quaisquer esclarecimentos sobre a pesquisa a qualquer momento.
Nome:
Data de nascimento:
Municpio onde nasceu:
Municpio onde reside atualmente:
Status Civil:
Escolaridade:
Profisso:
Faixa de renda:
Data:
Assinatura: ____________________________________
Contatos:
Pesquisadora: Marcela da Silveira Feital. Av. Atlio Martni, 800, Baro Geraldo. Campinas SP.
e-mail: mafeital@hotmail.com
telefone: (11) 963430120 e (11) 963843045

162
Anexo III

Link:http://www.portodesaosebastiao.com.br/pt-br/noticias-
integra.asp?cdNoticia=100

Porto de So Sebastio recebe licena prvia para obras de ampliao

Fonte: Assessoria de Imprensa Secretaria de Logstica e Transportes do Estado de So


Paulo. 18/12/2013

A Companhia Docas de So Sebastio recebeu nesta tera-feira, 17 de dezembro de


2013, a Licena Prvia para as fases 1 e 2 do projeto de ampliao do porto de So
Sebastio. A licena foi emitida pelo Ibama(Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renovveis) e possibilitar que a rea porturia de So Sebastio passe
dos atuais 400 mil m2 para 800 mil m2 de operaes. O investimento previsto nesta etapa
de R$ 2 bilhes de reais.

A Licena Prvia N 474/2013 concedida pelo Ibama contempla obras importantes


para o desenvolvimento porturio como a construo dos beros 2, 3 e 4 que fazem parte
das fases 1 e 2 da ampliao do porto. Cada bero ter 300 m de comprimento por 40 m de
largura, profundidade mnima de 16 m e ser destinado a navios de ltima gerao com
capacidade para at nove mil TEUS, que, at o momento desta pesquisa, no atracam em
So Sebastio ou no Porto de Santos. Tambm ser implantada uma Base de Apoio
Offshore com 117.590 m2 que possibilitar a implantao de at 10 beros para
embarcaes de menor porte (suplyboat e rebocadores) voltados ao transporte de cargas e
tripulaes para as plataformas de petrleo.

O pacote de obras inclui ainda a construo de um terminal multicargas em uma


rea de 252.229 m2 para operao de veculos e cargas gerais (que podem vir em
contineres ou no) como peas, carga de projeto, paletes entre outros. Por fim, ser

163
construdo um porto de acesso mais moderno, interligado a nova chegada do contorno
virio sul e com capacidade para estacionamento de caminhes que se destinam ao porto,
sem que haja transtorno para o trnsito local.

Para o presidente da Companhia Docas de So Sebastio, Casemiro Trcio


Carvalho, a obteno da Licena Prvia para as duas primeiras etapas do empreendimento
vital. Ela contempla as obras mais importantes para atender a demanda prevista de cargas
pelos prximos 15 anos. Isso incrementar a movimentao de cargas do porto em 400%
por ano.

Conforme proposto nos estudos ambientais elaborados pelo empreendedor, o Ibama


vinculou algumas condicionantes na emisso da LP que devero ser rigorosamente
cumpridas pela Docas de So Sebastio antes, durante e depois da execuo das obras.
Dentre estas, a continuidade e adequao do Monitoramento da Qualidade Ambiental do
Porto Organizado, que j desenvolvido pela Companhia Docas de So Sebastio desde
2011, em atendimento s condicionantes da Licena de Operao. O monitoramento
ambiental contempla a anlise da qualidade das guas, sedimento e as espcies encontradas
no canal, praias, costes rochosos e reas prximas ao porto, como a Enseada do Ara e
Praia Preta, assim como o monitoramento dos manguezais do Ara e ao lado da travessia
de balsas, rudos e guas subterrneas. No total, atualmente so 20 programas
desenvolvidos no porto que considerado o 3 melhor em Gesto Ambiental do pas, entre
os 29 portos pblicos do Brasil. A avaliao do IQGAPO-ndice de Qualidade de Gesto
Ambiental em Portos Organizados da ANTAQ - Agncia Nacional de Transportes
Aquavirios.

A contratao e formao de mo de obra local, que outra condicionante desta LP,


j integra o EIA/RIMA elaborado pela Docas de So Sebastio que considera fundamental
garantir emprego populao que reside no litoral norte, evitando assim a atrao de
pessoas de outras localidades em busca de trabalho no empreendimento e consequente
aumento dos impactos sociais. Outras medidas que devero ser adotadas ser o
Gerenciamento Ambiental das Obras para controle dos canteiros, sinalizao e trfego,

164
emisses atmosfricas, rudos, resduos e efluentes; Gerenciamento de Riscos e Controle de
Emergncias e Plano de Comunicao Social, que visa envolver e manter a comunidade
informada sobre a execuo das obras e posterior funcionamento do empreendimento. A
ampliao do porto tambm est vinculada a execuo das melhorias virias com as obras
dos contornos de Caraguatatuba (iniciadas em outubro/2013) e So Sebastio prevista para
comear em janeiro/2014, alm da duplicao da Rodovia dos Tamoios, que est com 99%
da obra finalizada no trecho do planalto.

Os projetos executivos, que contemplam todas as obras de ampliao do porto a


serem executadas em etapas, foram iniciados em outubro de 2012 e devem ser finalizados
no primeiro semestre de 2014. A reviso do estudo de demanda de cargas, que serviu de
subsdio para a elaborao dos projetos bsicos, j foi concludo e foi utilizado para a
definio das unidades de negcio e elaborao do Estudo de Viabilidade Tcnica,
Econmica e Ambiental (EVTEA) que orientar a elaborao dos editais de arrendamento.
A previso que as obras sejam iniciadas em 2014.

Processo de licenciamento do porto de So Sebastio

O processo de licenciamento ambiental do porto de So Sebastio foi iniciado em


julho de 2008 quando foi protocolado no Ibama o Plano de Trabalho. A primeira verso do
EIA/RIMA (Estudo de Impacto Ambiental e Relatrio de Impacto Ambiental) recebeu o
aceite do rgo ambiental em 2009. Em dezembro de 2011, aps o aceite final do rgo
ambiental com algumas alteraes no projeto, foram realizadas duas audincias pblicas
nos municpios de So Sebastio e Ilhabela com objetivo de apresentar o projeto
comunidade do litoral Norte.

Em 2012, o porto de So Sebastio movimentou 878.317 toneladas de produtos o


que representou crescimento de 31% em comparao a 669.422 toneladas em 2011. Este
crescimento reflexo de um pacote de investimentos destinados ao porto nos ltimos dois
anos no valor de R$ 165 milhes. As melhorias possibilitaram e atraram novos negcios a
So Sebastio que opera com 18 tipos de cargas. Entre as que apresentaram maior
crescimento nas importaes e exportaes esto chapas de ao, (140.461 ton/2012),

165
mquinas e equipamentos (25.311 ton/2012), tubos (62.359 ton/2012), bobinas fio mquina
(8.006 ton/2012) e veculos (31.562 unidades/2012).

166
Anexo IV

Link: http://www.estadao.com.br/noticias/impresso,ibama-libera-licenca-previa-
para-o-porto-de-sao-sebastiao,1110359,0.htm acessado em 10/03/2014.

/Economia
Ibama libera licena prvia para o Porto de So Sebastio
Prefeitura, MP e ONGs ficaram surpresas com deciso; h questes socioambientais sem
respostas, dizem eles
19 de dezembro de 2013 | 2h 08

Giovana Girardi, enviada especial - O Estado de S.Paulo

SO SEBASTIO - O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos


Naturais Renovveis (Ibama) concedeu a licena prvia para a expanso do Porto
de So Sebastio, que custar R$ 2 bilhes. O porto, localizado no litoral norte
paulista, j tinha o Estudo de Impacto Ambiental/Relatrio de Impacto Ambiental
(EIA/Rima) e aguardava h quatro anos a licena. A previso dos estudos de que
o porto opere carga de granel lquido e slido, veculos, contineres, etanol, carga
viva e carga de projeto (equipamentos de grande tamanho).

Com a autorizao do Ibama, as futuras licitaes de arrendamentos locais sero


lanadas com maior grau de segurana jurdica. Nos atuais modelos de licitao do
governo federal em Santos e nos portos do Par, por exemplo, a iniciativa privada
ficar responsvel por conseguir o licenciamento prvio de projetos, o que adiciona
uma parcela de risco ao plano de negcios dos empreendedores.

A concesso pegou de surpresa a prefeitura, o Ministrio Pblico e organizaes


no governamentais de defesa do litoral norte. Todas essas instituies j tinham se
manifestado em prol do adiamento da deciso at que questionamentos sobre
impactos socioambientais fossem respondidos.

Elas alegam que o EIA (Estudo de Impacto Ambiental) do porto no levou em


conta, por exemplo, o manguezal do Ara - regio por onde vai se expandir a rea
porturia. O local funciona como berrio de diversas espcies e o ltimo
remanescente de manguezal do canal de So Sebastio, de acordo com o secretrio
de Meio Ambiente do municpio, Eduardo Hiplito do Rego. "O manguezal vai
desaparecer. Ele no tem como sobreviver no escuro", diz o secretrio em relao

167
ao projeto que prev a extenso de uma laje sobre o Ara apoiada em milhares de
colunas conhecidas como pilotis.

Sem respostas. H um ano, a prefeitura e o coletivo de ONGs Real Norte (Rede


de Entidades Ambientalistas do Litoral Norte) protocolaram documento no Ibama
com questionamentos sobre o EIA que, segundo ele, no foram at o momento
respondidos. "Isso torna o processo viciado e provavelmente pode custar sua
judicializao."
Ele argumenta que o principal problema que o projeto maior que a capacidade
do municpio: "Nenhuma cidade do litoral norte tem saneamento bsico nem
aterro sanitrio. Aqui s 46% do esgoto coletado e apenas uma parte tratada".

Rego aponta ainda a deficincia de habitao na cidade para comportar novos


funcionrios. "No tem espao, vai ser uma calamidade, a cidade vai perder
qualidade de vida. A verdade que So Sebastio no comporta uma obra deste
tamanho." Pelo projeto, o porto passar dos atuais 400 mil metros quadrados para
800 mil.

Os Ministrios Pblicos Federal e Estadual tambm j estavam de olho na obra e


chegaram a realizar uma srie de consultas pblicas com a populao local para
coletar impresses sobre o impacto da ampliao.

"J estvamos preparando uma recomendao ao Ibama para que a licena no


fosse concedida antes que estudos cientficos que esto sendo feitos no Ara
fossem concludos e estvamos em processo de tratativas com eles. Agora vamos
adaptar a recomendao para que a licena seja suspensa", afirma o promotor de
Ilhabela, Tadeu Badar Jr. "Ainda temos a pretenso de que seja possvel resolver
isso pela via consensual.

A licena prvia do Ibama contempla as fases 1 e 2 do Plano Integrado Porto-


Cidade de So Sebastio. Esses dois estgios preveem a construo de dois beros
de atracao de um cais de mltiplo uso, dois beros no per de contineres e
porto de acesso interno com conexo ao contorno de So Sebastio, alm das
etapas iniciais do terminal de contineres e veculos e de passageiros, terminal de
granis slidos e de granis lquidos e estruturao dos beros offshore.

A licena contempla uma estao de tratamento, sistema dutovirio de lcool e


derivados, heliporto e um museu do mar. O documento, porm, exige comprovao
do avano das obras virias de acesso ao porto e programas ambientais." /
COLABOROU WLADIMIR D'ANDRADE

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