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Nota Tcnica No 21

Financiamento da Seguridade Social:


do Dficit da Previdncia ao Supervit da Seguridade

Elaborao: Departamento de Estudos


Tcnicos do Sindifisco Nacional

Braslia-DF, Setembro de 2010.


Diretoria Executiva Nacional Diretora de Defesa da Justia Fiscal e da
Seguridade Social
Presidente Maria Amlia Polotto Alves
Pedro Delarue Tolentino Filho Diretor-Adjunto de Defesa da Justia Fiscal e
1 Vice-Presidente da Seguridade Social
Luprcio Machado Montenegro Rogrio Said Calil
2 Vice-Presidente Diretoria de Polticas Sociais e Assuntos
Sergio Aurlio Velozo Diniz Especiais
Secretrio-Geral Jos Devanir De Oliveira
Claudio Marcio Oliveira Damasceno Diretores-Suplentes
Diretor-Secretrio Eduardo Artur Neves Moreira
Mauricio Gomes Zamboni Kleber Cabral
Diretor de Finanas
Gilberto Magalhes De Carvalho Conselho Fiscal
Diretor-Adjunto de Finanas
Agnaldo Neri Membros Titulares
Diretora de Administrao Ricardo Skaf Abdala
Ivone Marques Monte Jose Benedito de Meira
Diretor-Adjunto de Administrao Maria Antonieta Figueiredo Rodrigues
Eduardo Tanaka
Diretor de Assuntos Jurdicos Membros Suplentes
Sebastio Braz Da Cunha Dos Reis Iran Carlos Toneli Lima
1 Diretor-Adjunto de Assuntos Jurdicos Norberto Antunes Sampaio
Wagner Teixeira Vaz Jos Yassuo Hashimoto
2 Diretor-Adjunto de Assuntos Jurdicos
Luiz Henrique Behrens Franca DIRETORIA DE ESTUDOS TCNICOS
Diretor de Defesa Profissional
Gelson Myskovsky Santos Luiz Antonio Benedito
1 Diretora-Adjunta de Defesa Profissional Diretor de Estudos Tcnicos
Maria Cndida Capozzoli De Carvalho Elizabeth de Jesus Maria
2 Diretor-Adjunto de Defesa Profissional Diretora-adjunta de Estudos Tcnicos
Dagoberto Da Silva Lemos
Diretor de Estudos Tcnicos
Luiz Antonio Benedito Equipe Tcnica que elaborou este estudo:
Diretora-Adjunta de Estudos Tcnicos lvaro Luchiezi Jr. Economista, Gerente de
Elizabeth de Jesus Maria Estudos Tcnicos
Diretor de Comunicao Social Osmar Rodrigues de Aquino Jr Economista,
Kurt Theodor Krause Depto de Estudos Tcnicos
1 Diretora-Adjunta de Comunicao Social
Cristina Barreto Taveira Colaborao:
2 Diretor-Adjunto de Comunicao Social Felipe Campos Matuschke Estagirio de
Rafael Pillar Junior Economia do Depto de Estudos Tcnicos
Diretora de Assuntos de Aposentadoria,
Proventos e Penses
Clotilde Guimares
Diretora-Adjunta de Assuntos de
Aposentadoria, Proventos e Penses
Aparecida Bernadete Donadon Faria
Diretor do Plano de Sade Sindicato Nacional dos Auditores-Fiscais da
Carlos Antonio Lucena Receita Federal do Brasil
Diretor-Adjunto do Plano de Sade SDS - Conjunto Baracat - 1 andar - salas 1 a 11
Jesus Luiz Brando Braslia/DF - CEP 70392-900
Diretor de Assuntos Parlamentares Fone (61) 3218 5200 - Fax (61) 3218 5201
Joo Da Silva dos Santos www.sindifisconacional.org.br
Diretor-Adjunto de Assuntos Parlamentares e-mail: estudostecnicos@sindifisconacional.org.br
Geraldo Marcio Secundino
Diretor de Relaes Intersindicais permitida a reproduo deste texto e dos
Carlos Eduardo Barcellos Dieguez dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Diretor-Adjunto de Relaes Intersindicais
Luiz Gonalves Bomtempo
Diretor de Relaes Internacionais
Joo Cunha da Silva
1. Introduo

O Governo Federal tem afirmado a existncia de um desequilbrio nas


contas da Previdncia Social, que a faz fechar no vermelho a um longo perodo
e que esse desequilbrio se torna cada vez maior ao passar dos anos e, dessa
forma, fica impedido de realizar maiores investimentos. O polmico dficit da
Previdncia Social ganha, assim, as manchetes dos noticirios e torna-se
lugar comum no debate sobre a Previdncia Social.
Em oposio, muitas entidades de classes e estudiosos do assunto
propugnam pela inexistncia do dficit argumentando que os preceitos
constitucionais definidores do sistema da Seguridade Social, ao qual se integra
a Previdncia Social, no so colocados em prtica, oramentria e
financeiramente. Se o fossem, as contas da Seguridade Social e no
unicamente da Previdncia Social so, de fato, superavitrias.
A Constituio Federal de 1988 (CF/88) inovou ao ampliar as bases de
financiamento do sistema de Seguridade Social, acrescentando-lhe impostos
pagos pela sociedade e contribuies sociais vinculadas, alm da tradicional
fonte da folha de salrios1.
Esta Nota Tcnica analisa a questo da Seguridade Social luz dos
preceitos constitucionais, argumentando que o propalado dficit da previdncia
, de fato, inexistente se considerada a concepo mais ampla do sistema de
Seguridade Social.
Para tanto, o estudo est dividido em seis sees. Alm desta
introduo, a segunda apresenta um breve histrico da Seguridade Social no
Brasil; a terceira tece consideraes sobre o seu financiamento; a quarta
apresenta e critica o mecanismo de Desvinculao das Receitas da Unio
(DRU); a quinta analisa do chamado dficit da Seguridade Social, mostrando
por meio de argumentos e nmeros que se trata de uma abordagem que vai de
encontro aos preceitos constitucionais, os quais, aplicados corretamente,
resultariam em supervit; e a sexta tece concluses centradas no fato de que a
ideia de que a Seguridade Social deficitria precisa ser revertida.

2. Seguridade Social no Brasil

A Seguridade Social designa um conjunto integrado de aes do Estado


e da sociedade voltadas a assegurar aos cidados os direitos relativos
previdncia, assistncia social e sade. Ela inclui, tambm, a proteo ao
trabalhador desempregado, via seguro-desemprego2. A Seguridade Social
deve estar baseada num sistema de medidas pblicas capaz de fazer frente s
privaes econmicas e sociais a que esto sujeitos os cidados, e sem as
quais seus rendimentos estariam ameaados em razo de enfermidade,
maternidade, acidentes de trabalho, enfermidade profissional, emprego,

1
BOSCHETTI e SALVADOR. O Financiamento da Seguridade Social no Brasil no Perodo
1999 a 2004: Quem paga a Conta? 2006.
2
Constituio Federal, Art. 201, inciso III

3
invalidez, velhice e morte, assistncia mdica e apoio famlia e filhos3.
Sobressai da que a Seguridade Social deve prever garantias contra
contingncias sociais que ameacem a sobrevivncia do indivduo4.
As aes de previdncia so asseguradas por um sistema de
Previdncia Social Pblica constitudo em bases contributivas. As de
assistncia social, no contributivas, destinam-se s camadas mais carentes
da populao, ou seja, proteo a indivduos e grupos familiares em situao
de risco, em especial velhice e invalidez. As de sade, tambm sem
carter contributivo, so representadas pelo Sistema nico de Sade (SUS),
extensivo toda a populao. As competncias administrativas e financeiras
das aes de previdncia e assistncia social e de sade cabem ao Ministrio
da Previdncia Social, Ministrio da Fazenda e Ministrio da Sade, enquanto
que a administrao do seguro-desemprego cabe ao Ministrio do Trabalho e
Emprego.
As bases legais do sistema de Seguridade Social repousam numa bem
construda regulamentao infra-constitucional, regulamentando todos os
aspectos que englobam a Seguridade Social: Previdncia Social; Assistncia
Social; ateno sade; o Seguro-Desemprego e Abono Salarial5.
O conceito de Seguridade Social passou a fazer parte do vocabulrio
brasileiro a partir da CF/88, sendo um dos maiores avanos, em termos de
poltica social desde ento pois as trs polticas passaram a ser englobadas
num mesmo sistema. A incorporao do conceito na Carta Magna surgiu da
presso de diversos setores da sociedade organizada, especialmente
trabalhadores, a partir da redemocratizao do pas, no incio da dcada de
1980.
O art. 194 da CF/88 define o sistema de Seguridade Social:
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado
de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade,
destinadas a assegurar os direitos relativos sade,
previdncia e assistncia social.
Pargrafo nico. Compete ao Poder Pblico, nos termos da lei,
organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:
I - universalidade da cobertura e do atendimento;
II - uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s
populaes urbanas e rurais;
III - seletividade e distributividade na prestao dos benefcios e
servios;
IV - irredutibilidade do valor dos benefcios;
V - eqidade na forma de participao no custeio;
VI - diversidade da base de financiamento;

3 o
OIT. Conveno n . 102: Normas Mnimas da Seguridade Social. Genebra: OIT, 1952.
4
DIEESE. Previdncia Social brasileira: concepo constitucional e tentativas de
desconstruo. Nota Tcnica no 51. So Paulo, set. 2007, p. 3
5
Lei n 3.087/60 Lei Orgnica da Previdncia Soc ial; Lei n 7.998/90, regulando o Abono
Salarial e o Seguro Desemprego; Lei n 8.080/90, di spondo sobre a promoo, proteo e
recuperao da sade, a organizao e o funcionamento dos servios correspondentes; Lei n
8.142/90, dispondo sobre a gesto do SUS;Lei n 8.2 12/91, dispondo sobre a organizao da
Seguridade Social e Plano de Custeio; Lei n 8.213 /91, dispondo sobre o Plano de Benefcios
da Previdncia Social; Lei n 8.742/93, Lei Orgnic a de Assistncia Social (LOAS) dispondo
sobre a organizao da Assistncia Social

4
VII - carter democrtico e descentralizado da administrao,
mediante gesto quadripartite, com participao dos
trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do
Governo nos rgos colegiados.

O sistema de proteo social previsto neste artigo estrutura-se a partir


do princpio da universalidade da cobertura e atendimento, e da seletividade e
distributividade na prestao de servios e benefcios. A universalidade diz
respeito sade e previdncia rural, enquanto que a seletividade refere-se
assistncia social. Universalidade significa que a proteo dever atingir a
todos os cidados em todas as suas necessidades. Seletividade significa que
cada servio que compe a Seguridade Social aplica-se a uma determinada
necessidade, cabendo ao legislador selecionar aquelas aplicveis a cada
situao.
Desde a promulgao da CF/88, os sucessivos governos buscaram
realizar alteraes na Previdncia Social. As mais significativas foram as
Emendas Constitucionais n. 20 (EC 20/98), de dezem bro de 1998 e n. 41, de
dezembro de 2003 (EC 41/03).
A EC 20/98 introduziu modificaes nos benefcios previdencirios, tanto
do Regime Geral da Previdncia Social (RGPS) quanto do Regime Prprio da
Previdncia Social (RPPS).
Para os trabalhadores do setor privado as principais mudanas
relacionaram-se concesso de benefcios pela Previdncia Social. Vale
ressaltar as seguintes: alterao da forma de aposentadoria, passando de
tempo de servio para tempo de contribuio (35 anos para homens e 30 para
mulheres); aposentadoria por idade para os homens aos 65 anos e mulheres
aos 60; criao do Fator Previdencirio6 e o fim da aposentadoria proporcional.
Em relao ao RPPS, foram implementadas as seguintes modificaes:
incorporao do tempo de contribuio em substituio ao de tempo de servio
(35 anos homem e 30 anos mulher); introduo do critrio de idade para a
aposentadoria integral (60 anos homem e 55 mulher), com no mnimo 10 anos
de efetivo exerccio no servio pblico e 5 anos no cargo em que ser
aposentado; aposentadoria compulsria aos 70 anos com proventos
proporcionais ao tempo de contribuio e no mais ao tempo de servio;
introduo do clculo do valor da aposentadoria pela mdia das contribuies

6
A partir da Lei 9.876/99, a renda mensal inicial da aposentadoria por tempo de contribuio, e
opcionalmente por idade, passou a ser calculada pela mdia aritmtica simples de 80% dos
maiores salrios-de-contribuio de todo o perodo contributivo, multiplicado pelo fator
previdencirio. A frmula para o clculo a seguinte:
FPR= [(TC x a)/Es} x [ 1+ (Id + Tc x a) /100],
Onde "TC" o tempo de contribuio; "a" a alquota de contribuio do segurado (incluindo a
do empregado e do empregador); "Es" a expectativa de sobrevida do segurado na data da
aposentadoria; e "Id" a idade do segurado na data da aposentadoria. Para uma completa
descrio do fator previdencirio e de suas conseqncias negativas para o trabalhador do
RGPS, ver a Nota Tcnica n. 16 do Sindifisco Naci onal Justia Social com a Extino do
Fator Previdencirio, disponvel em
http://www.sindifisconacional.org.br/index.php?option=com_content&view=category&layout=blo
g&id=76&Itemid=172&lang=pt

5
previdencirias, no mesmo molde do que ocorre no RGPS; a determinao de
que apenas os servidores efetivos podem pertencer ao RPPS, entre outras7.
A EC 41/03 teve com principal objetivo o setor pblico, aprovada em
tempo recorde, e apesar da forte oposio dos servidores pblicos, incluindo
ao RPPS as seguintes medidas: carter contributivo e solidrio, inclusive dos
aposentados mediante contribuio do ente pblico e dos servidores, ativos e
inativos; teto para o valor da aposentadoria do servidor pblico e contribuio
incidente sobre o valor da aposentadoria8, com alquota de 11%; a criao da
Previdncia Complementar, de carter optativo, para o Servidor Pblico.
Apesar das diversas reformas no sistema brasileiro de Seguridade
Social brasileiro, em linhas gerais ele se mantm tal como previsto na CF/88.
Algumas caractersticas fundamentais no se alteraram: cobertura universal e
regime de repartio, pblico. Da forma como ele est hoje implementado
ainda baixa a sua observncia dos princpios constitucionais9. Por exemplo,
h srios questionamentos quanto aplicao do princpio da irredutibilidade
dos vencimentos manuteno do poder de compra dos benefcios ao longo
do tempo. Os critrios de correo dos benefcios tm sido bastante
questionados quando comparados com a evoluo do salrio mnimo ou
mesmo com o valor das contribuies ao sistema.
A fim de permitir o controle social e a devida transparncia gerencial
administrativa e financeira das contas da Seguridade Social, e assim cumprir
o princpio constitucional da descentralizao administrativa e carter
democrtico da Seguridade Social, a Lei n. 8.212/9 1 criou o Conselho
Nacional de Seguridade Social (CNSS) que tinha entre outras atribuies
aprovar o Oramento da Seguridade Social (OSS), submetendo-o aos rgos
competentes. At o ano de 1998 o CNSS funcionou colegiadamente com a
participao de representantes das trs esferas de governo e da sociedade
civil. As reformas e tentativas de reformas colocadas em prtica ao final da
dcada de 1990 tornaram o funcionamento CNSS invivel e ele terminou por
ser extinto formalmente em 199910. Desde ento, os recursos da Seguridade
Social passaram a ser utilizados para financiar os supervits primrios da
Unio.
Vaz e Martins 11 indicam que em 1998 as contas do setor pblico tinham
um dficit de 0,01% do PIB, passando a um supervit de 4,3% em 2006. Neste
mesmo perodo a carga tributria dos tributos da Unio cresceu de 20,7% para

7
MARQUES, Rosa Maria; BATICH, Mariana; MENDES, quila. Previdncia social brasileira:
um balano da reforma. So Paulo em Perspectiva. So Paulo. 2003.
8
Para uma anlise detalhada das crticas contribuio previdenciria dos servidores inativos
ver Nota Tcnica n. 17 do Sindifisco Nacional - A Contribuio Previdenciria dos Servidores
Pblicos Inativos e a Proposta de Emenda Constituio 555 de 2006 (PEC 555), disponvel
no endereo supra-citado
(http://www.sindifisconacional.org.br/index.php?option=com_content&view=category&layout=bl
og&id=76&Itemid=172&lang=pt)
9
GENTIL, D. L. A Poltica Fiscal e a Falsa Crise da Seguridade Social Brasileira Anlise
financeira do perodo 19902005. 2006.
10
DELGADO, G.. O oramento da seguridade social precisa ser recuperado. Polticas Sociais,
2002
11
VAZ, e MARTINS. Prticas Oramentrias a Esvaziar a Seguridade Social. In. "Previdncia
Social - Como Incluir os Excludos? Uma Agenda Voltada para O Desenvolvimento." So
Paulo: LTr, 2008.

6
23,8% do PIB, sendo que as contribuies sociais saltaram de 9,9% para
13,4%, enquanto que os impostos e taxas caram de 8,3% para 7,9%. H,
portanto, correlao explcita entre o aumento da carga tributria e o
financiamento dos supervits primrios das contas do Governo Federal. E
mais, estes recursos vieram no dos impostos e taxas, mas sim das
contribuies sociais, leia-se, do financiamento do OSS via desvinculaes, a
seguir analisadas.
Em que pese a concepo universalista da Constituio garantindo a
todos o direito de ingressar, mediante contribuio no RGPS, o direito aos
benefcios assistenciais no caso de necessidade e sade, a Seguridade
Social jamais foi operacionalizada, conforme atesta Vianna12:
A Seguridade Social ficou apenas sinalizada. A integrao prevista
requerida no s uma proposta de oramento, como referido na Carta
(ttulo VIII, cap. II, art. 195), elaborada de forma integrada pelos
rgos responsveis pela sade, previdncia e assistncia social,
como tambm, uma gesto efetivamente unificada, um Ministrio da
Seguridade Social. Tal no ocorreu. Ao contrrio, nos anos 90,
efetivada a transio do autoritarismo para um regime democrtico, a
previdncia, a sade e assistncia social foram regulamentadas por
leis distintas e institucionalizadas em ministrios diferentes, bem
como tiveram suas receitas estipuladas separadamente
A previso constitucional ficou ainda mais enfraquecida diante da crise de
financiamento do Estado dos anos 1990 somada ao fraco desempenho da
nossa economia (baixas taxas de crescimento do PIB), que se fez acompanhar
de altos nveis de desemprego e de informalizao de trabalho. Este contexto
fortaleceu o discurso da necessidade de uma reforma da previdncia13 em
lugar de um fortalecimento do mandado constitucional. Ocorreu, nos dizeres de
Delgado14, um processo de desconstruo do sistema de seguridade social
no Brasil, em oposio construo ocorrida com a CF/88. Este processo foi
acompanhado de fortes desvios de recursos oramentrios que acabaram por
concretizar uma falsa situao deficitria na Seguridade Social, o que justificou
as reformas da Previdncia Social que se seguiram.

3. O Financiamento da Seguridade Social

As fontes de financiamento de recursos para o Oramento da


Seguridade esto explicitadas no art. 195 da CF/88.
Art. 195. A seguridade social ser financiada por toda a
sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei,
mediante recursos provenientes dos oramentos da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, e das seguintes
contribuies sociais:
I - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada
na forma da lei, incidentes sobre;

12
VIANNA, M. L. T. W. As Armas Secretas que Abateram a Seguridade Social. In: Lesbaupin,
I. (org.). O Desmonte da Nao: balano do governo FHC., 1999, p. 91-92
13
MARQUES, BATICH e MENDES. Previdncia social brasileira: um balano da reforma. So
Paulo em Perspectiva. So Paulo, 2003.
14
DELGADO, Guilherme C. Seguridade Social: origens e evoluo institucional. s.n., s.d.

7
a) a folha de salrios e demais rendimentos do trabalho pagos
ou creditados, a qualquer ttulo, pessoa fsica que lhe preste
servio, mesmo sem vnculo empregatcio;
b) a receita ou o faturamento;
c) o lucro;
II - do trabalhador e dos demais segurados da previdncia social,
no incidindo contribuio sobre aposentadoria e penso
concedidas pelo regime geral de previdncia social de que trata
o art. 201;
III - sobre a receita de concursos de prognsticos.
IV - do importador de bens ou servios do exterior, ou de quem a
lei a ele equiparar. (...)

Detalhadamente, as fontes de custeio para as despesas da seguridade


social so as seguintes:
Contribuies dos empregadores15 e trabalhadores16 para a Seguridade
Social INSS, incidente sobre a folha de salrios;
Contribuio para o financiamento da Seguridade Social (COFINS),
incidente sobre a receita e o faturamento das empresas17;
Contribuio Social Sobre o Lucro das Pessoas Jurdicas (CSLL),
incidente sobre o lucro das empresas18;
Receitas de concursos de prognsticos19;
do importador de bens ou servios do exterior20

15
A contribuio dos empregadores est assim constituda: a) 20% sobre o total das
remuneraes pagas, devidas ou creditadas; b) 1% a 3% sobre o total das remuneraes das
empresas em cuja atividade haja risco preponderante de acidentes do trabalho a fim de cobrir
aposentadorias especiais concedidas a trabalhadores expostos a atividades que prejudiquem a
sade ou a integridade fsica; c) 20% sobre o total das remuneraes pagas ou creditadas aos
prestadores de servios contribuintes individuais; d) 15% sobre o valor bruto da nota fiscal ou
fatura de prestao de servios, por servios prestados por cooperados por meio de
cooperativas de trabalho; e) 2,5% adicionais paras as instituies financeiras, agentes
autnomos de seguros privados e de crdito e entidades de previdncia privada, calculados
remuneraes pagas, devidas ou creditadas ou sobre s remuneraes pagas aos prestadores
de servio; d) 5% da receita bruta dos clubes de futebol dos espetculos de que participem,
inclusive patrocnios, publicidades e transmisses. O empregador domstico contribui com 12%
do salrio-de-contribuio do empregado domstico. O empregador rural contribui com 2% de
sua receita bruta e com 0,1% da receita bruta para financiamento de acidentes de trabalho.
16
A contribuio dos trabalhadores est assim constituda: 20% sobre o respectivo salrio-de-
contribuio para o contribuinte individual facultativo; 11% sobre o valor correspondente ao
limite mnimo mensal para o contribuinte individual que trabalhe por conta prpria e de 8% a
11% para o empregado domstico e trabalhador avulso, conforme a faixa de salrio-de-
contribuio em que se enquadre.
17
2% sobre o faturamento mensal
18
Para as empresas em geral, 8% sobre o lucro lquido antes da proviso do Imposto de Renda
e 18% no caso de instituies financeiras e similares
19
Composta pela receita lquida (total da arrecadao, deduzidos os valores destinados ao
pagamento de prmios, de impostos e de despesas com a administrao) dos concursos de
prognsticos, exceto os valores destinados ao Programa de Crdito Educativo
20
Introduzida na CF pela EC 42/03, a qual tambm estabeleceu que a lei definir os setores
de atividade econmica para os quais a contribuio em questo ser no-cumulativa (CF, Art.
195, inciso IV, 12). Sua base de clculo, no caso da importao de bens, o valor registrado
na operao aduaneira de importao, acrescido do Imposto de Importao, do ICMS e do
valor das prprias contribuies, ou, no caso de remunerao de servios importados, o valor
remetido ao exterior antes da tributao do I.R., acrescido do ISS e do valor das prprias

8
Alm destes, constituem tambm fonte de financiamento os recursos
dos Oramentos Fiscais da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios,
originrios, dentre outras fontes, da arrecadao de impostos e receitas
patrimoniais, alm de outras receitas21.
Para financiar as aes da Seguridade Social, o art. 165 da CF/88
determina que a Lei Oramentria Anual (LOA) preveja o Oramento da
Seguridade Social (OSS) englobando todos os rgos, da administrao direta
e indireta, relacionados Seguridade Social.
O inciso XI do art. 167 da CF/88, includo pela Emenda Constitucional
n. 20, determina que as contribuies do empregador sobre a folha de salrio
e aquelas do trabalhador sejam restritas ao pagamento de benefcios do RGPS
do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). So, portanto, inconstitucionais
quaisquer medidas que desviem recursos das fontes do INSS..

4. Desvinculao das Receitas da Unio (DRU)

A Emenda Constitucional de Reviso (ECR) n1/94, ar t. 71, instituiu o


Fundo Social de Emergncia (FSE), vigente entre 1994 e 1995. Objetivando a
reparao financeira da Unio e a estabilizao econmica, a ECR 1/94
transferiu recursos do OSS, com o intuito de equilibrar as contas pblicas. As
principais fontes do fundo foram assim constitudas:

I - Imposto de Renda (IR) e proventos de qualquer natureza incidentes


na fonte sobre pagamentos efetuados pela Unio e/ou suas fundaes e
autarquias;
II Imposto sobre Propriedade Territorial Rural (ITR), IR de qualquer
natureza e Imposto sobre Operao Financeira (IOF);
III Contribuio social sobre o lucro dos contribuintes; e
IV 20% da receita de todos os impostos e contribuies
arrecadados pela Unio (grifo nosso).

Por este ltimo inciso ficou instituda, j em 1994, o que hoje se


denomina DRU, segundo a qual 20% das receitas de impostos e contribuies

contribuies. Ela chamada PIS/PASEP-Importao e COFINS-Importao. Foi


regulamentada pela Lei 10.865/04.
21
So elas: multas, atualizaes monetrias e juros moratrios; remunerao recebida por
servios de arrecadao, fiscalizao e cobrana prestados a terceiros; receitas provenientes
de prestao de outros servios e de fornecimento ou arrendamento de bens; receitas
patrimoniais, industriais e financeiras; doaes, legados, subvenes e outras receitas
eventuais; 50% dos valores confiscados e aplicados em decorrncia do trfico ilcito de
entorpecentes e drogas afins; 40% do resultado dos leiles dos bens apreendidos pela Receita
Federal do Brasil; outras receitas previstas em legislao especfica.

9
no so destinados s despesas oramentrias, rgos ou fundos
originalmente previstos.
Seguiu-se ECR 1/94 a Emenda Constitucional n. 10 (EC 10),
aprovada em maro de 1996. O FSE passou a chamar-se Fundo de
Estabilizao Fiscal (FEF), vigorando at junho de 1997 e prorrogado at 1999
por meio da EC 17/97.
Extinto em 1999, o FEF deu lugar Desvinculao de Receitas da Unio
(DRU), estabelecida pela EC n. 27/00, alterada pelas EC 42/03 e EC 56/07,
esta ltima vigente at o ano de 2011. A contribuio de interveno no
domnio econmico sobre combustveis (CIDE-Combustveis) foi includa junto
a impostos e contribuies sujeitos desvinculao.
A funo primordial da DRU a de formao de supervit primrio. As
receitas desvinculadas servem para cobrir eventuais desajustes no Oramento
Fiscal da Unio. Este mecanismo tem custado muito caro para a Seguridade
Social, pois esses recursos que so transferidos para outros fins poderiam ser
utilizados em maiores investimentos em sade, assistncia e previdncia
social.
A ttulo de ilustrao, o total geral de receitas desvinculadas do
oramento da Unio entre 2006 e 2009 ultrapassou os R$ 330 bilhes a preos
correntes. (Tabela 1).
A Tabela 1 faz uma estimativa da DRU total e da incidente sobre as
contribuies sociais para o perodo 2006-09. O item I apresenta o total de
receitas, constitudas pelas receitas de impostos, de contribuies sociais e de
contribuies econmicas. Para apurar a base de clculo da DRU preciso
fazer as excluses previstas legalmente. Estas esto explicitadas no item II e
so compostas22: das contribuies previdencirias para o RGPS (INSS), com
base no inciso XI do art. 167 da Constituio; por analogia, a Contribuio para
o Plano de Seguridade Social do Servidor; a receita de Contribuio para o
Salrio-Educao, decorrente do disposto no 2 do art. 76 das Disposies
Constitucionais Transitrias. Excluindo-se o item II do item I, obtm-se a base
de clculo da DRU (item III) sobre a qual aplica-se o percentual de 20%,
obtendo-se o item IV, que por sua vez, composto de 20% das receitas de
impostos e de contribuies sociais e econmicas (discriminao do item IV).
Os recursos da Seguridade Social desvinculados pela DRU so os
seguintes23:
a) Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social;
b) Cota-Parte da Contribuio Sindical
c) Contribuio sobre os Concursos de Prognsticos;
d) Contribuies para os Programas de Integrao Social e de
Formao do Patrimnio do Servidor Pblico;
e) Contribuio Social sobre o Lucro Lquido das Pessoas Jurdicas;
f) Contribuio sobre Movimentao Financeira ou Transmisso de
Valores e de Crdito de Natureza Financeira (exclusive a parcela
destinada ao Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza).

22
Conforme STN, Relatrio Resumido da Execuo Oramentria do Governo Federal e
Outros Demonstrativos 2009, p.7
23
Idem

10
Tabela 1
Desvinculao de Recursos da Unio - 2006-09. R$ milhes
2006 2007 2008 2009
I. Total das Receitas 486.583,51 560.274,42 630.551,58 636.079,84
I.1. Receita de Impostos 165.843,67 195.546,27 248.659,45 235.609,12
I.2. Receita de Contribuies Sociais 309.862,03 352.482,49 370.822,04 390.477,47
I.3. Receita de Contribuies Econmicas 10.877,81 12.245,66 11.070,09 9.993,25
II. Excluses (Contribuies Sociais) 142.851,46 155.152,81 170.338,35 191.247,27
II.1. INSS 122.466,38 139.706,07 160.848,60 180.653,01
II.2. Salrio-Educao 6.930,35 2.158,32 2.611,28 3.057,59
II.3. CPMF - Fundo de Combate e
8.547,25 7.639,96 250,29 -22,80
Erradicao da Pobreza
II.4. CPSS - Contribuio do Plano de
4.907,48 5.648,46 6.628,18 7.559,48
Seguridade Social dos Servidores Pblicos
III. Base de Clculo da DRU ( I - II ) 343.732,06 405.121,61 460.213,22 444.832,57
IV. DRU ( III * 20% ) 68.746,41 81.024,32 92.042,64 88.966,51
IV.1. Impostos ( I.1 * 20% ) 33.168,73 39.109,25 49.731,89 47.121,82
IV.2. Contribuies Sociais [ ( I.2 - II) * 20%] 33.402,11 39.465,94 40.096,74 39.846,04
IV.3. Contribuies Econmicas ( I.3 * 20% ) 2.175,56 2.449,13 2.214,02 1.998,65
Fonte: Balano Geral da Unio - 2006-09 a partir da metodologia empregada por DIAS, F., Desvinculao das Receitas da
Unio, Gastos Sociais e Ajustes Fiscais . Braslia: Senado Federal, 2008

Os resultados da Tabela 1 indicam que no perodo 2006-09 o


mecanismo da DRU desviou de suas vinculaes legais um total de R$ 330,8
bilhes dos quais R$ 152,8 foram de contribuies sociais que seriam
destinadas Seguridade Social.
Segundo estimativas de Gentil24, no perodo 2000-2005 foram desviados
pela DRU, em valores correntes, R$ 104,27 bilhes, montante que supera, em
todos os anos do perodo, os gastos com sade. Apenas com o mecanismo da
DRU teria sido suficiente para gastar mais do que o dobro do que o Governo
Federal gastou com sade nos seis primeiros anos da dcada, o que
melhoraria consideravelmente o combalido sistema de sade pblica brasileiro.

5. O Falacioso Dficit da Seguridade Social

Embora o Oramento da Seguridade Social tivesse sido elaborado pelo


CNSS em seus primeiros anos de funcionamento, ele nunca chegou a se
definir de forma autnoma, pois de fato referia-se ao financiamento e aos
benefcios da Previdncia Social.25
Aps determinao da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) de 2005
(Lei n 10.934, de 11/08/04), a Secretaria do Tesou ro Nacional (STN) passou a
explicitar o montante de recursos desvinculados da seguridade social, mas
permanece a falta de discriminao e clareza na divulgao dos dados da
execuo oramentria.

24
GENTIL, D. A Poltica Fiscal e a Falsa Crise da Seguridade Social Brasileira Anlise
financeira do perodo 19902005. Tese de Doutorado. 2006, p. 47
25
SALVADOR, E. Fundo Pblico no Brasil: Financiamento e Destino dos Recursos da
Seguridade Social (2000 2007). 395 p. Tese de Doutorado. 2008

11
At 2002, as propostas de leis oramentrias encaminhadas pelo Poder
Executivo e aprovadas pelo Congresso Nacional no tratavam das despesas e
das receitas da seguridade social de forma separada do oramento fiscal. A Lei
Oramentria, em cada ano, tratava de forma homognea as despesas e
receitas das esferas fiscal e da seguridade social, num nico instrumento
denominado oramento fiscal e da seguridade social. Em 2003, aps 15 anos
de existncia na Constituio, o projeto e a lei oramentria aprovada
trouxeram o montante das receitas e das despesas dos oramentos fiscal e da
Seguridade Social separados. Contudo, essa apresentao limitou-se a uma
estrutura formal de oramento, sem qualquer controle social.
O resultado deficitrio da Seguridade Social , de fato, o resultado
financeiro do RGPS
. Das receitas lquidas subtraem-se as despesas com benefcios do
INSS26, conforme indicam os dados da Tabela 2. Nesta contabilidade (oficial)
o resultado oramentrio da Seguridade Social ser sempre negativo. A
contabilidade bem mais ampla do que a divulgada mensalmente pelo
Governo Federal. No demais ressaltar a diferena entre o conceito de
seguridade social adotado pelo Governo Federal e daquele inscrito na
Constituio:
(...) preciso lembrar que a previdncia social parte integrante da
seguridade social. (...) Para garantir os recursos necessrios, os
constituintes reservaram o uso exclusivo do resultado da arrecadao
das contribuies incidentes sobre a folha de salrios, faturamento,
lucro, concursos e prognsticos, alm de preverem a participao do
governo federal, dos Estados e dos municpios. (...) Considerando
esse conceito de proteo social, no seria apropriado calcular
isoladamente as contas da previdncia social, tal como previsto na
Lei de Responsabilidade Fiscal27.
Considerado o conceito constitucional de Seguridade Social, o resultado
contbil inverte o sinal: de negativo passa a positivo. Por esta tica, h diversas
metodologias de clculo do Resultado da Seguridade Social. A metodologia
proposta na tabela 3 por Gentil28 apropriada para exemplificar a discrepncia
entre ambos os conceitos.
No perodo 2006-08 a contabilidade oficial apresenta um dficit de R$
113,06 bilhes em valores correntes (linha Resultado da Tabela 2). O
resultado seria superavitrio, em R$ 64,4 bilhes (ltima linha da Tabela 3) se
fosse considerado o conceito constitucional de Seguridade Social.

26
Idem.
27
MARQUES, BATICH e MENDES, idem.
28
GENTIL, D. Idem. A autora considerou como receitas os ingressos legalmente vinculados ao
sistema de seguridade social e das despesas as liquidadas e pagas, utilizando-se a
classificao por funo. A autora no inclui o RPPS dos servidores federais por ser um
sistema que estabelece uma relao entre a administrao pblica e seus funcionrios,
patrocinado por contribuies especficas de seus beneficirios (CPSSS) e pela contribuio
patronal da Unio. Tambm no inclui nas receitas da seguridade social a prpria CPSSS, a
contribuio ao custeio e penses de militares e nem as contribuies ao FGTS, FUNDESP,
FUNPEN e outras.

12
Tabela 2
Resultado Primrio da Seguridade Social - 2006-08. Em R$ bilhes
Descrio 2006 2007 2008
Receitas Primrias (A) 264,49 304,23 331,12
1. Contribuies sociais 261,92 299,16 326,91
RGPS 123,52 140,41 163,36
CSLL 21,80 26,86 34,00
COFINS 71,38 81,08 96,08
PIS/PASEP 11,38 12,43 14,80
CPMF 20,24 23,00 0,63
CPSS (1) 12,00 13,63 16,07
Custeio das Penses Militares 1,02 1,03 1,21
Concursos de Prognsticos 0,58 0,71 0,77
2. Receitas prprias dos rgos integrantes do
1,97 2,66 3,17
oramento da seguridade social
Sade 1,39 1,83 2,22
Previdncia 0,21 0,45 0,51
Assistncia 0,20 0,22 0,28
Outras Seguridade 0,17 0,17 0,16
3. Taxas e outras receitas arrecadadas por rgos
0,60 2,42 1,04
integrantes da Seguridade Social
Despesas Primrias (B) 303,69 337,57 371,65
1. Principais benefcios da seguridade social 248,61 276,04 307,18
Benefcios do Regime Geral da Previdncia Social 166,31 183,08 201,42
Pagamento a servidores inativos da Unio, Ex-
48,17 52,79 58,89
Territrios e FCDF
Benefcios assistenciais LOAS/RMV 11,57 13,47 15,64
Pagamento de seguro-desemprego e abono salarial 14,91 17,96 20,69

Bolsa-Famlia 7,64 8,76 10,52


2. Salrios dos servidores ativos do oramento da
7,47 7,74 8,62
seguridade social (1)
Previdncia Social 2,65 2,74 2,74
Sade 4,55 4,70 5,53
Demais 0,28 0,31 0,35
3. Outras despesas de custeio e capital da seguridade
47,61 53,79 55,85
social
Cumprimento de precatrios e sentenas judiciais 0,75 0,42 0,50
Benefcios a servidores pblicos 1,53 1,69 1,73
Ministrio da Sade 35,54 40,51 44,05
Demais 9,79 11,17 9,57
Resultado (A - B) -39,20 -33,34 -40,52
Fonte: Secretaria de Oramento Federal
Elaborao: Departamento de Estudos Tcnicos do Sindifisco Nacional
Nota:
(1) Considera a contribuio patronal paga pela Unio ao Regime Prprio de Previdncia dos Servidores Pblicos.

13
Tabela 3
Resultado da Seguridade Social 2006-08 Em R$ milhes
2006 2007 2008
(1)
RECEITA
Contribuio para a Previdncia Social (CPS) 123.520 140.411 163.355
COFINS 92.235 102.462 120.801
CPMF 32.081 36.483 1.147
CSLL 28.070 34.411 43.969
Receita de Concursos e Prognsticos 1.536 1.905 2.047
(2)
PIS/PASEP 14.537 16.026 18.959
TOTAL DA RECEITA 291.979 331.698 350.278
(3)
DESPESA
Sade 40.577 40.215 44.552
(4)
Previdncia 164.554 181.445 198.893
Assistncia Social 21.554 24.653 28.660
Abono Salarial e Seguro Desemprego 14.910 17.956 22.282
TOTAL DA DESPESA 241.595 264.269 294.387
RECEITA - DESPESA 50.384 67.429 55.891
(5)
RECEITA COM DRU 16.692 29.171 18.506
Fonte:
STN. Relatrio Resumido da Execuo Oramentria do Governo Federal e Outros Demonstrativos;
MPS. Boletim Estatstico da Previdncia Social; MTE. Relatrio de Gesto do FAT Exerccio 2009;
ANFIP. Anlise da Seguridade Social 2009
A partir da metodologia proposta por GENTIL, D. L. A Poltica Fiscal e a Falsa Crise da Seguridade Social
Brasileira Anlise financeira do perodo 19902005. p. 47
(1) Exclui a Cotribuio ao Plano de Seguridade Social do Servidor Pblico - CPSSS e a contribuio
ao custeio de penses militares.
(2) Inclui apenas 60% da receita com PIS PASEP. Os 40% restantes so destinados ao BNDES.
(3) Despesa liquidada e paga por Funo, inclusive pessoal e dvida. Seguro-desemprego da funo
seguridade social. Excludas as despesas com FAT.
(4) Esto excluidos os gastos com inativos do RPPS civis e militares.
(5) Clculo da Receita excluda a DRU segundo metodologia proposta por DIAS (vide Tabela 1).
OBS: A Contribuo para a Previdncia Social no est sujeita DRU. Destina-se integralmente Previdncia.

A Tabela 3, baseada na metodologia proposta por Gentil29, reproduz


apropriadamente as receitas e despesas da Seguridade Social. Observe-se
que este saldo positivo mesmo considerando-se a DRU (duas ltimas linhas
da tabela 3). Ele obtido deduzindo-se da receita o percentual de 20% da DRU
incidente sobre as contribuies sociais destinadas Seguridade Social.
Obtm-se, assim, um novo valor para as receita do qual se deduz a despesa,
resultando no saldo superavitrio.
O OSS, pelo seu verdadeiro conceito, o constitucional, e no aquele
considerado pelo Governo Federal, de fato superavitrio mesmo no tendo

29
Gentil, idem. A metodologia de clculo nela empregada difere dos dados oficiais. Do lado
das receitas, so computados os ingressos de recursos legalmente vinculados ao sistema de
seguridade social, (...)l. Do lado das despesas, foram levantadas aquelas liquidadas e pagas,
utilizando-se a classificao por funo (sade, assistncia social e previdncia), (...). Incluem-
se nessas despesas por funo, gastos com pessoal, outros custeios e encargos da dvida
(p.47)

14
sido concebido com este propsito. Afinal, ele deveria ser a fonte de recursos
que, comprovadamente, existem e que, bem aplicados, seriam suficientes para
gerarem servios de sade, de assistncia e previdncia social em quantidade
e qualidade bastante superior do que aqueles efetivamente prestados
sociedade brasileira que depende do sistema pblico de seguridade social.
A lgica perversa de apresentar a seguridade social como deficitria
repete-se na proposta de lei oramentria anual 2010 (PLOA 2010). O artigo 2
da Lei 12.214 de 26/01/2010 que estima a receita e a despesa do oramento
da Unio para 2010, diz que a seguridade social ter uma receita de R$ 425,5
bilhes. As despesas projetadas so de R$ 465,9 bilhes (inciso II, art 3). A
diferena de R$ 40,4 bilhes de acordo com o PLOA ser coberta pelo
oramento fiscal.

6. Concluso

A no implementao do OSS e a existncia do mecanismo da DRU


justificam erroneamente que o sistema previdencirio brasileiro deficitrio e
causador do dficit pblico. Se o OSS fosse implementado e a DRU eliminada
no existiria dficit previdencirio, como na realidade no existe, e as
tentativas de ajuste, com sucessivas reformas, no teriam sentido de existir.
A presente anlise permite concluir que:
a) O desequilbrio oramentrio est no oramento fiscal e no no
oramento da seguridade social ou no oramento da previdncia social.
b) A seguridade no recebe recursos do oramento fiscal, ao contrrio,
parte substancialmente elevada de seus recursos financia o oramento
fiscal.
c) A poltica econmica utiliza-se dos recursos da Seguridade Social para
assegurar a solvncia da dvida pblica e dar credibilidade ao regime de
metas de inflao, precarizando servios essenciais sobrevivncia da
populao
O chamado dficit da Seguridade Social deve ser repensado
urgentemente luz da Constituio. Caso contrrio, o brasileiro contribuinte e
trabalhador continuar a ser penalizado com os maus servios prestados pelo
sistema de seguridade social e com os parcos benefcios da aposentadoria,
reduzidos que so pelo desprezvel fator previdencirio.
O Oramento da Seguridade Social deve ser implementado
imediatamente, j a partir do prximo ano fiscal de tal sorte que todos os
recursos que so devidos Seguridade Social lhe sejam restitudos. Os
clculos oramentrios que determinam o falacioso dficit da seguridade
social devem ser revistos, incorporando apropriadamente os mandados
constitucionais dos artigos 194 e 195.
A reviso da forma de clculo do OSS propiciaria que dois princpios
bsicos da Seguridade sejam atendidos: a sustentabilidade financeira
intertemporal e a concesso de benefcios dignos. Sucessivos governos tm
proposto reformas que seguem duas lgicas: as restries advindas do gargalo

15
fiscal e as mudanas demogrficas e do mercado de trabalho. Ora, no se
deve penalizar o cidado brasileiro com a prestao de servios de assistncia
social, previdenciria e de sade de baixssima qualidade em favor dos
supervits fiscais e consequente pagamento da dvida pblica. Abandonada
esta lgica perversa, os saldos positivos do OSS, correta e apropriadamente
administrados, seriam capazes de fazer frente s questes demogrficas e de
mercado de trabalho. O pagamento de benefcios dignos ao beneficirios do
RGPS fator de estmulo ao crescimento econmico, pois gera um crculo
virtuoso na economia, impulsionando a demanda com reflexos positivos sobre
a produo e o emprego.
Para que essa lgica financeira perversa seja afastada do caminho da
Seguridade Social, o mecanismo da DRU no pode ser prorrogado para alm
de 2011. Deve mesmo ser revisto antes disto, restituindo Seguridade Social
os recursos constitucionais que lhe so devidos.
Por fim, uma vez desfeita a lgica financeira perversa e re-estabelecido
o equilbrio da Seguridade Social, algumas polticas pblicas, ainda no
colocadas em prtica no Brasil, contribuiriam para maior sustentabilidade do
sistema de Seguridade Social. Dentre elas, polticas distributivas que, por vias
do aumento paulatino da renda per capita e familiar, ofeream o devido suporte
financeiro ao estudo e treinamento dos mais jovens. Combinadas a elas,
polticas educacionais que privilegiem a permanncia do estudante na escola
em tempo integral e aumentem a escolaridade mdia do brasileiro. Estas
polticas, bem calibradas, atuam como estmulo natural maior permanncia
dos trabalhadores no mercado de trabalho, amenizando as disparidades
existentes.

16
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