Livre Comercio e Protecionismo

Livre Comrcio versus
Protecionismo: uma antiga

controvrsia e suas novas feies
Sergio Buarque de Hollanda Filho Professor Associado da FEA-USP
RESUMO
Os autores do pensamento econmico dominante apresentam, desde a poca de
Adam Smith, um posicionamento favorvel ao livre comrcio. Paralelamente, entre os
estudiosos da rea do desenvolvimento econmico, elaboraram-se argumentos em
favor de medidas protecionistas inseridas em uma poltica de industrializao para
pases em desenvolvimento. A anlise histrica da prtica poltica das naes que se
industrializaram parece apoiar o posicionamento do segundo grupo; isso seria
explicvel por argumentos no captados pelo mtodo de abstrao e natureza
esttica da teoria predominante. Por outro lado, medidas protecionistas so
freqentemente adotadas - em pases desenvolvidos ou no - com o intuito de garantir
privilgios especficos de determinados segmentos da sociedade, conforme salientado
pela teoria convencional. Mesmo o forte predomnio do pensamento liberal sobre a
poltica econmica nos ltimos anos no ocorre sem uma srie de contradies. Esses
so os temas discutidos neste artigo.
PALAVRAS-CHAVE
Teoria e poltica comercial, protecionismo, livre comrcio
ABSTRACT
Economists in the mainstream of Economic Thought have maintained a position in favour
of free trade since Adam Smith. Other economists, mainly those specialized in Economic
Development, presented arguments in favour of protectionist measures as part of an
industrial policy for developing countries. A historical analysis of industrializing national
processes seems to favour the seconds group position. This could be explained by
arguments not captured by the conventional theorys method of abstraction and its
static nature. On other hand, protectionist measures are often adopted in developed or
developing countries to garantee privileges of specific sectors, as it is taught by
conventional theory. Even in nowdays, the strong predominance of liberal thinking over
economic policies is not exempted from many contradictions. These are the topic
discussed in this paper.
KEY WORDS
trade theory and policy, free trade, protectionism
EST. ECON., SO PAULO, V. 28, N. 1, P. 33-75, JANEIRO-MARO 1998

34 Livre Comrcio versus Protecionismo
The arguments on which the economists doctrines were based,

however, had little relevance to the problems on which they
pronounced....For instance, the case for free trade , which was a
central part of orthodox teaching, was based upon comparing the
situation of two countries, each in isolation in a stationary state,
with given resources fully employed under the rules of perfect
competition, with the situation in which they are trading in
equilibrium, imports being equal to exports, with everything else
unchanged...The lack of correspondence between the assumptions of
theory and the facts in reality did not matter because the doctrines
were acceptable; since the main doctrine was laisser faire, no
prescription for any positive policy were required; there was no need
to bother about studying situations to which policy might have to be
applied.
(JOAN ROBINSON, Economic Heresies, 1971, p. vii-viii)
1. TEMA DO ESTUDO
Sempre existiu, na histria do pensamento econmico, uma controvrsia entre

aqueles que defendem o princpio liberal do livre comrcio e os que argumentam
em favor da adoo de medidas protecionistas. Na corrente dominante da economia
h um domnio quase absoluto da defesa do livre comrcio desde a publicao da
obra de Adam Smith. Em linhas tericas alternativas, a defesa de prticas
protecionistas para naes que iniciam um processo mais intensivo de
industrializao feita, notadamente, a partir da obra de List. A defesa do livre
comrcio pelos clssicos, observou certa vez Harry Johnson, assumia um carter
dogmtico; passaria a ser comprovada cientificamente, com base em hipteses
bem determinadas, com o desenvolvimento da escola neoclssica. As referncias
feitas por Schumpeter a Marshall e Pigou,1 sobre a pretensa generalidade de suas
concluses obtidas a partir de hipteses bastante especficas e em nvel analtico
altamente abstrato, parecem tambm vlidas para Johnson e para os neoclssicos
modernos. Observao semelhante fez Schumpeter (1954, p. 395-397, 615) com
referncia aos clssicos ingleses anteriores a Marshall; esses economistas, apoiados
1. They hardly made it sufficiently clear to others, and may not have sufficiently realised themselves, that
the usual propositions about free trade are only valid under conditions that often failed to be fulfilled or,
alternatively, only on a high level of abstraction.(SCHUMPETER, 1954, p. 351n)
Est. econ., So Paulo, 28(1):33-75, jan-mar 1998

Sergio Buarque de Hollanda Filho 35
de maneira quase unnime pelos polticos e homens de negcio conterrneos,

aparentavam uma certa inconscincia entre a clara correlao entre as vantagens do
livre comrcio e os interesses especficos da Inglaterra na poca. No mesmo sentido,
Joan Robinson insinua certa ingenuidade por parte dos economistas ingleses ao
no perceberem que, ao menos a partir do final da Primeira Guerra Mundial, os
princpios do liberalismo deixavam de coincidir com os interesses da Inglaterra.2
List, como, cem anos depois, os estudiosos dos problemas do desenvolvimento

econmico de meados do sculo vinte, nunca conseguiu desenvolver uma teoria
que pudesse rivalizar com as dos autores das correntes dominantes da economia
em termos de formalizao analtica. A prpria complexidade dos inmeros
problemas efetivos com os quais se defrontam as economias que procuram
desenvolver suas indstrias infantes impede uma abstrao da realidade num
grau necessrio para se formalizar uma teoria com comparvel rigor. O mesmo se
poderia dizer com respeito s contribuies mais recentes de autores neo-
schumpeterianos, que tratam da questo do protecionismo em conexo com as
teorias de difuso de inovaes tecnolgicas em pases em desenvolvimento. Isso
no impede que as concluses dessas teorias sejam mais adequadas para tratar dos
problemas defrontados por naes em desenvolvimento, como observa Schumpeter
(1954, p. 504-506) ao discutir a viso de List em relao s economias alem e
norte-americana de meados do sculo passado.
Nada do que foi escrito acima contradiz a validade, em inmeros casos, de crticas
das teorias convencionais s prticas protecionistas. Tomado em forma de medidas
isoladas, o protecionismo pode abafar os elementos de uma concorrncia
schumpeteriana sadia; os motivos reais de sua defesa esto, freqentemente,
vinculados ao desejo de manuteno de privilgios monopolistas. O que procuro
discutir neste artigo a necessidade de adoo de algumas medidas protecionistas
vinculadas a uma poltica mais ampla de industrializao; subscrevo, implicitamente,
a idia de que alguma amplitude de diversificao e integrao setorial da indstria
de uma nao necessria para seu desenvolvimento. Exemplos bem e malsucedidos
de polticas protecionistas em pocas recente sero discutidos no artigo. Deve-se ter
em mente que uma discusso adequada sobre o tema deve levar em conta aspectos
no puramente econmicos;3 a amplitude do tema e do perodo em estudo impedir,
entretanto, um aprofundamento da discusso de alguns de seus pontos neste artigo.
2. After 1918, the situation of the British economy in the world was drastically changed but the economists
had not believed themselves to be influenced by English national interests; their doctrines had always
been set up as universal truths; they were now carried over into a situation where they were no longer
appropiate.(ROBINSON, 1971, p. viii)
3. A propsito, SCHUMPETER (1940, p. 164) inicia um artigo com a seguinte observao: I feel
strongly that nothing but confusion and misunderstanding can result from any analysis of the effects of
protective tariffs from purely economic considerations and without reference to the wider ambitions of the
nation concerned and to the particular world situation into which its lot is cast.

J deve estar claro qual o tema deste estudo: uma discusso sobre a controvrsia
histrica entre as argumentaes liberais e protecionistas, tanto no aspecto terico
como em seu confronto com polticas efetivamente adotadas por algumas naes
desenvolvidas e em desenvolvimento nos dois ltimos sculos. Um dos objetivos
o de acentuar a divergncia histrica entre os procedimentos recomendados pelas
correntes dominantes do pensamento econmico e as prticas polticas; mesmo
entre as principais potncias, a nica exceo duradoura parece ter sido o caso da
Inglaterra, de meados do sculo passado a 1930.
Na ltima seo do estudo discutirei o tema em funo de sua atualidade na

chamada poca de globalizao da economia. Vrios analistas consideram que
as evidncias do momento atual indicam uma definitiva vitria - para o bem ou
para o mal - dos princpios do liberalismo; para estes, a presente discusso torna-
se obsoleta em termos de atualidade. No esta a minha opinio, a qual procuro
ressaltar com o exemplo dos correntes conflitos entre Estados Unidos e Brasil na
esfera das relaes econmicas internacionais. Com relao a este ponto, vale a
pena comentar, rapidamente, opinies divergentes manifestadas por autores de
duas correntes da teoria neoclssica.
Krugman (1993) e Rodrik (1995) apontam uma viso quase unnime dos
economistas, identificados pela linha dominante, em apoio ao princpio do livre
comrcio. Mas ambos reconhecem uma ampla divergncia entre as concluses do
economista e as atitudes dos policy-makers (RODRIK) ou a opinio popular
(KRUGMAN). 4 Kruger (1997), ao contrrio, subscreve o manifesto liberal de
John Williamson, o Consenso de Washington, que refletiria um suposto
posicionamento consensual, por parte dos economistas e dos policy-makers, sobre
as prescries de poltica comercial recomendveis para pases em desenvolvimento.
De certa forma, tal consenso parece estar refletido nas recomendaes que
alguns policy-makers norte-americanos tm fornecido recentemente para os pases
latino-americanos; que elas sejam desejveis para o desenvolvimento desses pases,
parece-me pouco sustentvel. Nem tampouco se mostra verossmil que tal consenso
realmente exista. Por maior que seja a tendncia liberal que se manifesta nos anos
90, o que as recentes discusses polticas sobre o assunto parecem indicar que tal
viso reflete, antes de tudo, os interesses muito especficos dos Estados Unidos no
mbito da economia globalizada.
4. Economists have a notorious, only partly deserved reputation for disagreeing about everything. One
thing that almost all economists have almost always agreed about, however, is the desirability of free
trade...The idea of free trade takes on special meaning precisely because it is someplace where the ideas of
economists clash particularly strongly with popular perceptions.(KRUGMAN, 1993, p. 362)

2. A CONTROVRSIA EM SMITH E SEUS ANTECESSORES
A controvrsia poltica entre a adoo de medidas protecionistas ou liberais no

comrcio exterior bastante antiga. Na literatura sobre questes econmicas os
escritos mercantilistas foram os primeiros a defender as prticas protecionistas,
com o objetivo de obteno de excedentes na balana comercial, o que seria desejvel
para a prosperidade de uma nao. Schumpeter (1954, p. 348-350) anota que o
argumento da indstria infante j fazia parte do raciocnio pr-protecionismo da
literatura mercantilista. Isso ele observava, na literatura inglesa, para um perodo
que vai desde o primeiro boom industrial, durante o reinado de Elisabeth I, at o
incio da primeira Revoluo Industrial. Outros argumentos tambm foram usados
em defesa da proteo a indstrias especficas: 1) setores que envolvem questes
de segurana nacional, principalmente, no caso ingls, a indstria naval - esse
argumento foi bastante usado, em complemento ao da indstria infante, para
justificar as leis de proteo indstria naval inglesa (Navigation Acts) promulgadas
a partir de meados do sculo XVII, quando a Holanda, com a qual a Inglaterra
tinha relaes freqentemente hostis, possua vantagens comparativas no setor; 2)
setores considerados essenciais economia domstica, como a agricultura - a
questo esteve presente no prolongado debate em torno das Corn Laws; 3) setores
que empregam grande parcela da mo-de-obra. Viner (1937, p. 71-72) atribui o
uso original do argumento da indstria infante defesa de privilgios para as
companhias de comrcio e navegao inglesas e a incentivos a invenes.
A literatura dos fisiocratas, desenvolvida na Frana ao longo das primeiras trs

dcadas da segunda metade de sculo XVIII, constitui o primeiro conjunto de
obras consistente e sistemtico em favor da filosofia do liberalismo - no somente
na rea do comrcio exterior -, divulgada pelo conhecida mxima de Gourney
laissez-faire, laissez-passer. O prprio desenvolvimento da literatura fisiocrata foi
considerado, por Adam Smith (1776, vol. II, p. 182-184), como uma reao
poltica mercantilista e, especificamente, s medidas de proteo indstria em
prejuzo da agricultura, que haviam sido impostas desde o reinado de Louis XIV,
que terminara em 1715, por seu poderoso ministro Colbert. Mas as idias liberais
do grupo liderado por Quesnay, observa Schumpeter (1954, p. 230-231), no
tiveram qualquer influncia direta na poltica da Frana na poca, o que j dissera
Smith com referncia s concepes do grupo francs sobre o sistema agrrio.
Schumpeter (1954, p. 371-372) associa o desenvolvimento da doutrina do livre
comrcio durante o sculo XVIII - no somente por parte dos fisiocratas, como
tambm pelos utilitaristas ingleses e mesmo por Adam Smith - mais a uma viso
filosfica de defesa de princpios, como do laissez-faire e da Mo Invisvel, do que
a um avano com contedo cientfico, mesmo em termos de teoria pura.

As tentativas de adoo de medidas liberais no comrcio exterior feitas do final do

sculo XVII at 1800 no tiveram sucesso como regra geral (SCHUMPETER,
1954, p. 370-371), mesmo na Inglaterra. A exceo em favor do livre comrcio,
que se manifestava desde o sculo XVII, acontecia na Holanda, pelo prprio fato
do pas ter o domnio do comrcio mundial naquela poca. Mas, no campo
intelectual, aparece a primeira obra de grande impacto na literatura econmica; e
esta faz uma ampla defesa dos princpios do liberalismo, inclusive no comrcio
externo. Na defesa dos princpios do livre comrcio em The Wealth of Nations,
Smith parte de um rigoroso ataque aos conceitos de seus antecessores mercantilistas
(Livro IV, cap. I) e desenvolve sua argumentao com nfase na anlise de casos
prticos da poltica de comrcio externo da Inglaterra (Livro IV, cap. II), dos
quais o autor tira uma interpretao favorvel economia inglesa dos perodos em
que houve a liberalizao do comrcio de determinados produtos.5 O autor tambm
ataca a adoo de polticas protecionistas mercantilistas em determinados
perodos, assim como se ope a tratados de comrcio que distorcem o fluxo do
comrcio internacional. Movido, em parte, pelo excessivo preconceito contra os
princpios mercantilistas, Smith (1776, p. 55) chega a concluir que o Tratado de
Methuen, de 1703, foi vantajoso para Portugal e prejudicial Inglaterra. Todavia,
sua defesa dos princpios do livre comrcio no esteve relacionada a uma pretenso
de desenvolver uma teoria de comrcio internacional. A contribuio de Smith
nessa rea no representa qualquer avano em termos de teoria pura. Sobre isso,
Schumpeter concorda com a observao de Viner (1937, p. 440): Under free
trade, it was argued or implied, all products, abstracting from transportation costs, would
be produced in those countries where their real costs were lowest. The case os free trade, as
presented by Adam Smith, did not advance beyond this point. Essa proposio
representaria um retrocesso terico em relao s de alguns autores anteriores menos
conhecidos, cujas observaes j imbuam, implicitamente, a idia do teorema
dos custos comparativos.(VINER, 1937, p. 440; SCHUMPETER, 1954, p. 607)
5. SMITH (1776, v. I, p. 484-493), todavia, admite quatro casos excepcionais em que alguma
proteo (via taxao ou proibio da importao) indstria domstica seria defensvel. Esses
casos seriam ditados por algum dos seguintes motivos: segurana nacional, motivo pelo qual
Smith, como seus antecessores, defendia a lei (Navigation Act, de 1651) que dava privilgios
navegao inglesa no comrcio externo do pas e monoplio no comrcio colonial; compensao
a taxas internas que possam existir sobre produtos domsticos concorrentes; retaliao; e defesa
do nvel de emprego em setor que empregue grande nmero de trabalhadores. Os dois ltimos
motivos so aceitos pelo autor com vrias restries. Ao contrrio do que observa BLAUG
(1962, p. 59), Smith no cita o argumento da indstria infante.

3. A CONTROVRSIA E OS INTERESSES NACIONAIS NO PERODO

CLSSICO
Na periodizao de sua histria da anlise econmica Schumpeter distingue, com

admitida arbitrariedade, uma fase que vai de 1790 a 1870, denominada, por alguns,
de clssica. Entre os clssicos ingleses, a defesa do livre comrcio se firma
como principal objetivo no desenvolvimento da rea que veio a ser chamada de
teoria de comrcio internacional. Esta foi a poca do apogeu econmico da
Inglaterra. Denominada de teoria dos valores internacionais por J. S. Mill, foi
diferenciada da teoria das trocas internas pela introduo da hiptese da imobilidade
dos fatores de produo. Sua contribuio fundamental para a teoria do comrcio
tradicional (dos clssicos e dos neoclssicos) foi a formalizao mais elaborada do
teorema dos custos comparativos. A partir do conhecido exemplo, inspirado no
Tratado de Methuen, de dois pases (Inglaterra e Portugal), dois produtos (tecido
e vinho) e supondo custos constantes, Ricardo mostra que medida que haja
vantagens comparativas (e no necessariamente absolutas, como sups Smith)
diferentes na produo dos dois bens, o livre comrcio entre os dois pases levaria
a uma queda no custo de produo de ambos, com a especializao de cada pas
em cada produto. Isso permitiria um aumento da disponibilidade dos dois bens
nos dois pases e, conseqentemente, um crescimento da satisfao (no no sentido
rigoroso de bem-estar, desenvolvido posteriormente pelos neoclssicos, mas no
sentido de enjoyment na lngua inglesa) da populao dos dois pases. A queda nos
custos por unidade de produo tambm incentivaria a poupana e, portanto, a
acumulao de capital; neste ltimo aspecto pode-se notar o efeito dinmico, na
teoria de Ricardo, do teorema desenvolvido pelo autor a partir de uma anlise
esttica. A determinao dos termos de troca entre os dois pases foi desenvolvida
por Mill (com a teoria da demanda recproca), a partir da hiptese de concorrncia
pura (ao menos em um dos pases), o que representaria uma particularizao da
viso de Ricardo.(SCHUMPETER, 1954, p. 611-612)
Schumpeter (1954, p. 614-615) discorda de crticas que apontam uma limitao

na teoria do comrcio internacional dos clssicos derivada das hipteses
simplificadoras adotadas. Mas reala que o objetivo ltimo da teoria, que seria o
de provar as vantagens universais do livre comrcio, no foi alcanado. As tcnicas
primitivas de anlise e o forte vis dos autores em favor do livre comrcio seriam
os motivos da quase completa negligncia de inmeros casos em que tarifas bem calculadas
possam ser fortemente benficas para um, ou mesmo para todos os pases comerciantes.
Entre os clssicos ingleses mais conhecidos, Mill (1848, p. 916-919) foi aquele
que admitiu, com bastante reservas, duas pequenas excees regra do livre
comrcio. A primeira seria ditada pelo motivo de segurana nacional. Da mesma

forma que Smith e os mercantilistas, Mill justificava o protecionismo indstria naval

inglesa para a poca em que a lei fora originalmente decretada; mas, em seu tempo,
quando a Inglaterra h muito possua a supremacia nos mares, o autor no via mais
razo para sua manuteno. A outra exceo, a nica baseada meramente em princpios
de economia poltica, era a da indstria infante. A imposio de um imposto
protecionista temporrio seria justificvel, especialmente para uma nao jovem em
desenvolvimento, quando um pas estivesse procurando implantar uma nova indstria
especfica na qual um outro possusse vantagens comparativas adquiridas por
experincia no setor. Mas a justificativa somente seria vlida em casos em que houvesse
evidncias de que o novo pas produtor conseguiria superar suas desvantagens durante
certo perodo, aps o qual a prtica protecionista deveria se eliminada.6
No por acaso, o economista a dar mais nfase ao argumento da indstria infante

em favor do protecionismo no sculo XIX no era ingls. List era alemo, da poca
em que os estados germnicos ainda no estavam unificados, e viveu algum tempo
nos Estados Unidos. No deu qualquer contribuio original ao apparatus analtico
da economia que pudesse equipar-lo, neste aspecto, aos principais clssicos
ingleses; mas, observa Schumpeter (1954, p. 517), soube usar aquele existente de
maneira adequada ao seu objetivo analtico. Sua grande viso sobre a situao
alem permitiu-lhe lutar pela implementao de polticas que lhe pareciam mais
adequadas para sua nao, da mesma maneira que os clssicos ingleses defendiam
uma poltica de livre comrcio adequada aos interesses de seu pas na poca. Poder-
se-ia acrescentar que o alemo estava mais consciente deste aspecto; os ingleses,
quase sempre, pretendiam dar um carter universal a suas recomendaes de poltica
econmica.7 O sucesso incomparavelmente maior dos principais clssicos ingleses,
ainda de acordo com o grande economista austraco, deve ser atribudo a suas
contribuies para o apparatus da economia e no defesa do livre comrcio per se.
6. BLAUG (1962, p. 216) cita que Mill, ante o caso de justificar tarifas protecionistas nos Estados
Unidos e Austrlia, teria se mostrado arrependido de sua defesa do argumento da indstria
infante.
7. Esse forte vis dos economistas ingleses do sculo XIX, salientado por Schumpeter, j fora apontado
por inmeros analistas: The English advocates of free trade claimed perfect generality for their
argument. For them, it was absolute and eternal wisdom for all times and places; he who refused to
accept it was a fool or a crook or both. But as has been pointed out many times, Englands individual
historical situation in which a free-trade policy was clearly indicated had probably more to do with her
conversion than had the element of general truth in the free-trade argument.(SCHUMPETER,
1954, p. 397) List foi mais sarcstico em sua crtica: It is a very common clever device that when
anyone has attained the summit of greatness, he kicks away the ladder by which he has climbed up, in
order to deprive others of the means of climbing up after him. In this lies the secret of the cosmopolitical
doctrine of Adam Smith, and of the cosmopolitical tendencies of of his great contemporary William Pitt,
and of all of his successors in the British Government administrations. Any nation which by means of
protective duties and restrictions on navigation has raised her manufacturing power and navigation to
such degree of development that no other nation can sustain free competition with her, can do nothing
wiser than to throw away these ladders of her greatness, to preach to other nations the beneficts of free
trade, and to declare in penitent tones that she has hitherto wandered in the paths of error, and has for
the first time succeeded in discovering the truth.(LIST, 1844, p. 368)

O menor conhecimento em relao a List justifica o espao maior que lhe ser
dedicado em seguida. Suas atividades, desde o fim das guerras napolenicas, foram
dirigidas luta pela unificao econmica do estados alemes, j antevendo uma
futura unificao poltica. Defendia a eliminao dos impostos no comrcio entre
os estados e a unificao de tarifas de importaes provenientes de outros pases.8
A necessidade de uma poltica protecionista para o desenvolvimento industrial
alemo foi compreendida pelo autor a partir da observao da experincia histrica.
Conforme observaria posteriormente no primeiro livro de sua principal obra (LIST,
1844, p. 85), aps um longo perodo em que o livre comrcio imposto pelas naes
mais poderosas impedia sua industrializao, os estados alemes experimentaram
um primeiro avano industrial relativamente importante com o protecionismo
forado que aparece com o bloqueio continental imposto por Napoleo. Perseguido,
preso e, finalmente, expulso do pas pelas autoridades polticas, obtm exlio nos
Estados Unidos em 1825. Em sua estadia de cinco anos, mantm contactos com
polticos (chegaria a exercer, posteriormente, cargos de representante diplomtico
dos Estados Unidos na Europa) e com a realidade prtica da economia do novo
pas que, semelhantemente aos estados alemes, tinham uma indstria e um sistema
de comrcio bastante primitivos em relao Inglaterra. Numa publicao de 1827
o autor j defende a proteo da indstria norte-americana contra a concorrncia
de produtos ingleses importados. Essa experincia nos Estados Unidos teria
influncia decisiva nas idias desenvolvidas em sua principal obra, como comenta
em seu prefcio (LIST, 1844, p. XXIX); o autor pode tambm ter sido influenciado
pela defesa do protecionismo indstria norte-americana que Alexander Hamilton
fizera no fim do sculo dezoito, com base no argumento da indstria infante.
No mesmo prefcio, o autor viria anotar que, j na poca em que iniciava suas
atividades em favor da unificao econmica dos estados alems, observava a
necessidade de uma teoria que levasse em conta os interesses de cada nao: I saw
clearly that free competition between nations which are highly civilized can only be
mutually beneficial in case both of them are in a nearly equal position of industrial
development, and that any nation which owing to misfortunes is behind others in industry,
commerce, and navigation, while she nevertheless possesses the mental and material means
8. No incio da dcada de 1840, quando foi publicado seu livro principal, a maior parte dos estados
alemes ( exceo de algumas cidades porturias) j haviam aderido unificao alfandegria,
com a constituio do Zollverein, em 1834. O projeto de unificao poltica defendido por List
inclua a integrao de outras naes povoadas por populao de origem germnica, como a
Holanda, Blgica, Sua e Dinamarca. List, por isso, foi chamado de nacionalista ou de imperialista.
Mas, ao contrrio dos projetos com fins semelhantes que seriam perseguidos no sculo seguinte
pela Alemanha, a frmula sugerida por List era por meio de acordos. O autor se opunha s
guerras entre as potncias continentais, que sempre acabavam beneficiando a Inglaterra (p. 421),
assim como defendia a unificao dos interesses dessas naes para se opor ao domnio ingls,
mas sem a supremacia de uma delas, como pretendera Napoleo.

for developing those acquisitions, must first of all strengthen her own individual powers,
in order to fit herself to enter into free competition with more advanced nations. In a
word, I perceived the distinction between cosmopolitical and political economy.(LIST,
1844, p. XXVI)
O trecho acima citado do prefcio sintetiza os principais argumento de sua obra

no que diz respeito ao interesse do presente artigo. Alguns pontos devem ser
qualificados. Dentro do horizonte de sua anlise, List s considerava a perspectiva
de industrializao para algumas naes europias e os Estados Unidos.
Argumentava (p. 115) que os pases que possussem os recursos naturais necessrios
para o desenvolvimento deveriam modificar seus sistemas de economia poltica
de acordo com o nvel de progresso de cada um. Considera, ento, trs estgios de
desenvolvimento. No primeiro, as naes ainda no altamente civilizadas (como
Portugal e Espanha), ainda sem condies de se industrializarem, obteriam
vantagens com a adoo do livre comrcio com as mais avanadas, de forma a
superar seu estgio semicivilizado e obter avanos na agricultura.9 No segundo,
onde situava os Estados Unidos, Alemanha e, no limite superior, a Frana, as naes
deveriam adotar medidas restritivas ao livre comrcio como forma necessria para
promover o desenvolvimento de sua indstria, comrcio e navegao; o comrcio
de produtos primrios, ao contrrio, deveria ser livre, de acordo com o interesse
da indstria. No terceiro estgio, tendo atingido o mais alto grau de poder e riqueza
a partir de um gradual abandono das prticas restritivas, o livre comrcio tornar-
se-ia novamente uma prtica vantajosa, tanto para evitar a indolncia como para
manter sua supremacia. Na poca, o autor situava apenas a Gr-Bretanha neste
estgio mais elevado de desenvolvimento.
Economia cosmopolita diz respeito s teorias de Quesnay, Smith e Say, que

apregoam os princpios do laissez-faire. Levaria em conta, de um lado, toda a
humanidade e, de outro, seus indivduos. Em contraste, o autor apregoa a
necessidade de uma teoria de economia poltica, que tenha como referncia a
nao. Sua principal preocupao com as naes situadas no segundo estgio de
desenvolvimento. Para estas, prev uma participao atuante do estado, protegendo
9. Em outras passagens do livro (e.g. p. 189), o autor tambm inclui pases brbaros ou
semicivilizados de outros continentes neste estgio. Enquanto no superassem esse estado de
cultura, esses pases deveriam permanecer como fornecedores de produtos primrios para as
naes mais avanadas. O autor defende o livre acesso de todas as potncias europias ao comrcio
com pases tropicais independentes ou colnias. Dado o monoplio do comrcio das colnias
por suas respectivas metrpoles, argumentava que a Alemanha deveria incrementar suas relaes
com os pases tropicais independentes, como o Brasil, para aumentar suas importaes de produtos
primrios, em vez de compr-los dos pases colonizadores. Tambm considerava a perspectiva
da Alemanha e Frana se apossarem de regies tropicais ainda no colonizadas na poca.

e estimulando o desenvolvimento da indstria nacional, do comrcio e do sistema

de transporte (estrada de ferro e navegao). Essa proteo seria necessria
enquanto a indstria da nao no estivesse em condies de competir livremente
com a do pas mais avanado. Conforme as circunstncias de cada caso, a proteo
requerida poderia envolver desde a proibio de importao at a mera imposio
de tarifas moderadas. A proibio seria tipicamente conveniente no incio do
segundo estgio; como regra geral, a proteo deveria ser gradualmente diminuda
com o avano da industrializao do pas. Essa visualizao de uma proteo
indstria infante at que se atinja a etapa final do desenvolvimento, na qual a
nao passaria a ter condies para adotar uma poltica de livre comrcio, induz
Schumpeter (1954, p. 505) a fazer uma comparao, um tanto superficial, entre a
argumentao de List e a de Mill. As diferenas entre as duas so, todavia, gritantes.
A argumentao de Mill, desenvolvida em menos de uma pgina de sua obra,
tratada como um caso excepcional, dirigida a um ramo industrial especfico e por
um tempo limitado ao necessrio para se fazer um julgamento justo da capacidade
do produtor domstico; a participao do estado seria limitada imposio da
tarifa protecionista temporria. Em List, o protecionismo est presente em toda
sua obra e est integrado a uma ampla poltica desenvolvimentista. A proteo
apregoada refere-se indstria de uma maneira geral, e sua durabilidade, ao invs
de impositiva, dependeria do prprio ritmo do progresso industrial.
Tendo como fonte principal a anlise de Schumpeter (1954, p. 393-399), pode-se

fazer algumas observaes sobre a difuso, ao longo do sculo XIX, do apoio aos
princpios do liberalismo econmico e, particularmente, ao livre comrcio em alguns
pases. A anlise do autor austraco sugere uma clara correlao entre os interesses
especficos de cada pas e o sucesso da difuso do ideal liberal do livre comrcio.
Na Gr-Bretanha, o predomnio das prticas do livre comrcio se expande, segundo
Corden (168, p. 114), a partir de 1825; com a revogao das Corn Laws em 1846,
e dos Navigation Acts em 1849, as prticas protecionistas ficam praticamente
restritas ao comrcio colonial. Os princpios liberais obtm um apoio quase
unnime entre os economistas, polticos, homens de negcio - a correlao entre os
interesses e atitudes dos homens de negcio e o liberalismo era simplesmente perfeita,
observa Schumpeter (1954, p. 395) - e, em parte, populao em geral. Chegava-
se a atribuir poltica econmica progressivamente adotada a principal, ou mesmo
nica, explicao para o desenvolvimento econmico sem precedentes no pas.
Somente com a crise da dcada de 1880 comea a aparecer oposio de alguma
significncia. Em outros pases (Alemanha - antes e depois da unificao -, Frana
e Estados Unidos), a causa do liberalismo econmico nunca foi popular, exceto
entre parcela dos economistas. A poltica que menos se afastou dos princpios do
livre comrcio aconteceu na Alemanha, apesar das concesses protecionistas
ocorridas por poca da unio alfandegria; na Frana, quase s foi adotada na
poca de Napoleo III. Em ambos os casos, a adoo da poltica de comrcio

externo liberal no foi acompanhada pela aderncia aos princpios do liberalismo

poltico. Em resumo, medidas que favoreceram o livre comrcio no continente
europeu foram adotadas sobretudo durante as trs primeiras dcadas da segunda
metade do sculo.(LANDES, p. 428, 429, 472) Especialmente na dcada de 1860,
foram negociados diversos acordos bilaterais entre as naes mais industrializadas.
No entanto, observa Landes, essa adeso poltica de livre comrcio seria passageira
e terminaria, mesmo na Alemanha, no final da dcada de 1870; na interpretao
de Schumpeter, a poltica comercial alem no se afastaria muito dos princpios do
livre comrcio at o incio da ltima dcada do sculo. Nos Estados Unidos, a
poltica de protecionismo indstria da Nova Inglaterra contra as importaes
britnicas, defendida por Hamilton desde o final do sculo anterior, passa a ser
adotada a partir de 1815 e se expandiria com o fim da Guerra Civil, quando a
nica parcela influente da populao norte-americana com interesses contrrios -
os fazendeiros do Sul - sai derrotada (CORDEN, 1868, p. 114; SCHUMPETER,
1940, p. 165) e, acrescenta Schumpeter, tornava-se claro que a imigrao de capital
europeu resolveria, por tempo indeterminado, o problema que, em caso contrrio,
seria criado pela proteo.
4. DO ENFRAQUECIMENTO DA POSIO LIBERAL AO

PROTECIONISMO ABSOLUTO DO PERODO ENTRE AS
GUERRAS MUNDIAIS
Schumpeter (1954, p. 761-771), em sua anlise do perodo entre 1870 e 1914,

observa o incio de uma queda da confiana nos princpios do liberalismo nas
potncias europias. Embora os princpios do laissez-faire continuassem a
predominar nas relaes econmicas domsticas, a confiana em suas virtudes
diminua entre os homens de negcio. Aumentava, tambm, a fora poltica de
diversas linhas hostis ao liberalismo econmico e poltico. Entre os economistas
tambm diminua, mesmo na Inglaterra, a proporo daqueles que apoiavam
integralmente os princpios liberais. Marshall citado como exemplo: manteve a
crena a favor do livre comrcio (ele e Edgeworth introduziram o instrumental
neoclssico na teoria de comrcio internacional de seus antecessores) da mesma
forma que a maioria dos economistas ingleses, mas defendia uma poltica tributria
domstica pouco liberal. Nos Estados Unidos, Taussig foi o economista de renome
que mais se preocupou, na poca, com a teoria do comrcio internacional. Embora
sua teoria pura estivesse influenciada sobretudo pelas obras de Ricardo e de Mill,
a paralela preocupao do autor com os problemas prticos da economia fez com
que desse forte considerao argumentao em favor do protecionismo em sua
anlise, particularmente ao caso da indstria infante.

O movimento em favor do protecionismo na Inglaterra teve maior expresso na

dcada de 1880, quando a balana comercial apresentou dficits elevados, e no
incio do novo sculo, durante o governo chefiado por Chamberlain (1903-
06).(REES, 1931, p. 446; SCHUMPETER, 1954, p. 767; BHAGWATI, 1988,
p. 26-31) Polticos e alguns economistas, mesmo que favorveis ao princpio da
aplicao universal do livre comrcio, argumentavam, com o uso da regra de
reciprocidade, que o pas deveria aplicar tarifas em retaliao queles que adotavam
prticas protecionistas. Mas esse movimento no teve sucesso e a poltica de
comrcio externo da Gr Bretanha manteve-se fiel aos princpios do livre comrcio.
Marshall e Edgeworth estavam entre os economistas ingleses que defendiam a tese
vitoriosa de que o pas, mesmo de forma unilateral, deveria manter sua poltica de
comrcio externo liberal. Na Alemanha, ento j uma potncia industrial, o
protecionismo foi transferido da indstria para a agricultura. A poltica francesa
voltou tradio protecionista aps a queda de Napoleo III, mas de forma
moderada. Estados Unidos, Rssia e Espanha eram os pases que adotavam polticas
mais protecionistas. No continente europeu, Holanda, Blgica e Dinamarca - pases
com pequeno mercado interno e que tinham seu nvel de desenvolvimento mais
associado ao comrcio do que indstria - eram aqueles com polticas mais
prximas dos princpios do livre comrcio.
As formas de proteo, indica a anlise de Heckscher (1934), nem sempre eram

explcitas. No havia proibio de importaes e as tarifas raramente chegavam a
ser impeditivas. A clusula da nao-mais-favorecida j fazia parte das regras de
acordos comerciais, o que impediria discriminaes flagrantes contra pases
especficos. Mas j na poca ocorriam manipulaes que serviam para burlar a
regra geral; por exemplo, mediante um excessivo detalhamento nas especificidades
de um produto favorecido por tarifa mais baixa, o que, na prtica, permitia que
um benefcio tarifrio dirigido a um pas no fosse estendido a outros. O uso de
drawback, tarifas de estrada de ferro para produtos exportados diferenciadas dos
importados e regras excessivas de controle veterinrio para carnes importadas so
exemplos de formas utilizadas para estimular as exportaes ou dificultar as
importaes. Veremos que essas formas indiretas de proteo continuam sendo
usadas nas relaes comerciais internacionais. Mas, apesar do aumento das prticas
protecionistas nesse perodo (ltimas dcadas do sculo passado e incio do
presente), tanto Schumpeter (1954, p. 766) como Heckscher (p. 565) observam
que estas foram bastante moderadas quando comparadas s polticas que seriam
adotadas pelas naes mais avanadas no perodo que se inicia com a Primeira
Guerra Mundial (e se prolongaria at o final da Segunda).
Os motivos para a completa supresso do livre comrcio durante as duas guerras

mundiais so bvios, no s por envolver a maior parte do mundo, como pelo
aumento do poder destrutivo das foras navais das principais potncias. A luta

iniciada em 1914 foi ainda classificada, por diversos especialistas, como uma guerra
comercial. Mas o perodo entre as duas guerras tambm foi caracterizado pelo
elevado protecionismo no comrcio externo, tanto na Europa como nos Estados
Unidos. Diversos fatores polticos so ressaltados na literatura para explicar o fato:
condies impostas pelos acordos do Tratado de Versailles; surgimento da Unio
Sovitica como potncia mundial, com comrcio externo monopolizado pelo
estado; conquista do poder pela ideologia facista-nazista, primeiro na Itlia e depois
na Alemanha etc. A forte depresso iniciada em 1929 acrescenta uma forte causa
econmica ao aumento das foras protecionistas.
A difuso de polticas protecionistas j se evidenciava em todo o Continente

Europeu e nos Estados Unidos nos anos 20. Nesta dcada, a Gr-Bretanha se
mantinha substancialmente fiel aos princpios do livre comrcio; sua aderncia ao
protecionismo ocorreria em 1931. Nos Estados Unidos, a Grande Depresso
provoca uma grande escalada das prticas protecionistas. Em 1930, o Congresso
aprova lei que viabiliza elevados aumentos de tarifas de importao de quase todos
produtos (Smoot-Hawley tariff). Institucionaliza-se, assim, a poltica apelidada de
beggar-my-neighbour, por meio da qual um pas procura transferir, para seus
parceiros comerciais, os efeitos da queda na demanda agregada e no nvel de
emprego da indstria domstica; isso, evidentemente, costuma provocar retaliaes
comerciais por parte dos parceiros mais atingidos.(ROBINSON, 1947) Entre os
economistas adeptos do liberalismo, a opinio unnime de que essa poltica teria
aprofundado a depresso dos Estados Unidos. Mas o protecionismo continuaria a
caracterizar a poltica comercial externa do pas at a poca da Segunda Guerra
Mundial. Divergindo das concluses que eram obtidas pela teoria dominante,
Schumpeter (1940) observava que o principal efeito histrico das tarifas
protecionistas nos Estados Unidos foi o de acelerar e generalizar o desenvolvimento
industrial; casos de setores ineficientes que sobreviviam graas ao protecionismo
seriam restritos a poucas excees, como os de l e de acar. A proteo, portanto,
no teria gerado distores significantes na estrutura da indstria norte-americana.
5. A FORMALIZAO DA TEORIA NEOCLSSICA E A DEFESA DO

LIVRE COMRCIO
No plano terico, a partir das contribuies de Marshall e de Edgeworth, a escola

neoclssica consegue desenvolver um tratamento formal mais preciso teoria do
comrcio internacional com um instrumental analtico mais refinado, que inclui a
utilizao de representaes geomtricas (curvas de indiferenas sociais e curvas
de possibilidade de produo) e de modelos matemticos, mas com um grau de
abstrao extremamente elevado. Como regra, mantinha-se a hiptese de

concorrncia perfeita, tanto em nvel interno como nas relaes comerciais entre
pases. Paralelamente, introduz-se na literatura convencional da rea conceitos
desenvolvidos pela teoria do bem-estar; a maior parte dessa literatura passa a
apresentar a teoria dos custos comparativos em termos de custos de oportunidade
em substituio aos custos reais. A partir da contribuio de Heckscher, refinada
por Ohlin, a hiptese da existncia de custos comparativos diferentes foi substituda
pela hiptese de dotao relativa de fatores diferentes entre os dois pases. Para
Ohlin, a teoria do comrcio internacional seria uma questo de alocao
internacional de recursos produtivos. Os teoremas de Stolper-Samuelson e de
Rybczynski so as contribuies seguintes com maior impacto na literatura
tradicional. O paradoxo de Leontief constitui o primeiro questionamento
emprico da lei dos custos comparativos baseada na dotao de fatores; um estudo
do autor, de 1953, indica um melhor desempenho relativo das exportaes norte-
americanas em setores trabalho-intensivos. De uma maneira geral, parece vlida a
observao de Johnson (1968, p. 184): em contraste com o perodo clssico,
quando a teoria do comrcio internacional deu importantes contribuies para a
anlise econmica - sendo o teorema dos custos comparativos o exemplo mais
significativo -, no perodo neoclssico a teoria do comrcio internacional progrediu
essencialmente por meio da utilizao - e eventual refinamento - das tcnicas
analticas originrias da teoria econmica geral.
Tendo-se como referncia o estgio da teoria no final dos anos 60, vejamos, a
partir da sntese apresentada por um de seus principais especialistas na rea, Harry
Johnson (1968, p. 85-86), alguns tpicos da argumentao em favor do livre
comrcio na escola neoclssica que so de interesse para o presente artigo. O autor
contrasta a defesa do livre comrcio que era feita pelos os economistas clssicos,
que assumia muitas vezes um carter dogmtico, com a proposio extremamente
qualificada da escola neoclssica, que depende de suposies bem determinadas:
estabilidade monetria internacional, representao eficiente dos custos de
oportunidade sociais pelos custos privados em moeda domstica, e aceitao social
da distribuio de renda resultante ou adoo de uma poltica social que
possivelmente envolveria a necessidade de transferncias internacionais de renda.
Na tradio neoclssica, observa Johnson, o livre comrcio teria condies de
maximizar a renda mundial, no sentido de maximizao do bem-estar potencial
(qualificativo utilizado pelo autor para evitar o problema de comparaes
interpessoais); mas a teoria no diz que o livre comrcio, por si, garanta a
maximizao do bem-estar de uma nao, a no ser que haja uma poltica
compensatria internacional de redistribuio de ganhos.
Apesar das restries impostas pelas hipteses, diversos autores pretendem dar
um carter quase universal demonstrao de otimizao do bem-estar derivada
do exerccio do livre comrcio. As limitaes originrias das hipteses adotadas e

do aspecto esttico da teoria so quase sempre ignoradas na argumentao desse

autores.10 O prprio Johnson (1968, p. 84), ao qualificar o livro de Meade como
forbiddingly abstract, demonstra uma clara subestimao das limitaes prticas
da aplicao de sua teoria. No campo cientfico abstrato, todavia, a teoria neoclssica
conseguiu manter sua posio em favor do livre comrcio inclume ante as idias
alternativas. Em contrapartida, o sentido prtico da aplicao das concluses tiradas
da teoria ortodoxa, que possa ser expresso por meio de formulao de polticas
industriais, continua bastante questionvel.
A admisso de casos onde prticas protecionistas poderiam ser justificveis foi se

tornando cada vez mais rara na teoria neoclssica. A exceo ao livre comrcio,
com base no argumento da indstria infante, era aceita por Marshall. Na primeira
metade do sculo, o debate entre Graham e Knight nos anos 20 o mais citado na
literatura convencional que aborda o debate entre livre comrcio e protecionismo.11
Mas os avanos da teoria convencional no Ps-Guerra foram minando o prprio
status de exceo que era ocupado pelo protecionismo.(Ver BHAGWATI, 1988, p.
32) Sem pretender apresentar aqui uma sntese sobre esse debate, faremos apenas
referncias a argumentos de alguns dos defensores da posio tradicional que
discutiram o assunto nos anos 50 e 60.
As teorias tradicionais apresentam, de um modo geral, a defesa do livre comrcio

a partir do objetivo da maximizao do bem-estar. Haberler publica um artigo em
1950 que serviu de referncia para vrios estudos que se seguiram. O autor se
utiliza do esquema grfico, com curvas de possibilidade de produo e retas (dada
a hiptese de concorrncia perfeita) cujas inclinaes refletem os preos relativos
(de dois bens) internos (sem comrcio) e internacionais, mais refuta o uso de
curvas de indiferena sociais. Deixa explcito (1950, p. 217) que a soluo tima
10. simples e elucidativa a observao de Joan Robinson sobre este ponto: The most important
example of this way of thinking was the infant industry case as an exception to the presumption in
favor of free trade. It is sufficiently obvious that when one country is trying to catch up upon the advanced
technology of another, it must protect its industry from lower-cost competition until it has cut its teeth. In
the process of development the scale of industry may grow but the main point is not the scale but the time
that it takes for workers and managers to learn the business and for accumulation to provide the instalations
that it requires. Since there is no room for time in the neoclassical model, the argument had to be framed
in terms of economies of scale. This ... is an example of common sense breaking in and thereby wrecking
the logical structure of the equilibrium model.(ROBINSON, 1971, p. 55)
11. Em dcadas posteriores, os casos estudados por Manoilesco (em 1930) e Hagen (em 1958)
tavez sejam aqueles mais citados, na literatura convencional, sobre possveis excees regra
geral de defesa do livre comrcio. Essas citaes, na maioria das vezes, so complementadas por
restries adicionais s excees admitidas por aqueles autores. Ver HABERLER (1950).

de livre comrcio idealizada, que nunca se encontra na prtica, e cita vrias

possveis causas de distores que impedem a obteno do resultado timo e podem
justificar medidas protecionistas. Analisa trs desses casos: rigidez de preos
domsticos dos fatores, economia ou deseconomia externa e indstria infante. Esses
casos provocariam divergncias entre custos sociais e privados. Nos dois primeiros,
medidas protecionistas (tarifas ou subsdios) poderiam levar a uma soluo second-
best; no caso da indstria infante, poderiam resultar em uma soluo tima no
longo prazo. Apesar de ter reconhecido inicialmente que a situao tima
idealizada e que fcil apontar e citar casos em que uma distoro possa ocorrer, o
autor (p. 227) conclui, paradoxalmente, que muito mais difcil provar que tais
distores ocorrem com freqncia e persistncia, e indicar, concretamente, como
esses casos podem ser reconhecidos e avaliados; e concordando com os demais
defensores do livre comrcio, joga o peso dessa prova para os adeptos do
protecionismo.
Os artigos de Bhagwati e Ramaswami (1963), Johnson (1965), e Baldwin (1969),

ainda mais presos ao raciocnio puramente terico, procuram limitar ainda mais as
possveis justificativas adoo de medidas protecionistas. Os dois primeiros voltam
a se utilizar de curvas de indiferena sociais para representar o bem-estar potencial
(na nomenclatura de Johnson) da comunidade. O primeiro aponta falha no
raciocnio terico de Haberler na exceo admitida para o caso de economias
externas. Johnson, que d mais destaque ao caso da indstria infante, conclui que
distores no mercado domstico entre custos sociais e privados devem ser
corrigidas por polticas domsticas - tendo como objetivo uma soluo second-best
- e no por tarifas protecionistas, para no criar (ou manter) divergncia entre
preos relativos internos e internacionais; no caso da indstria infante, defende a
superioridade de uma poltica de subsdio domstico (tambm considerada pelo
autor como uma soluo second-best). Johnson s considera vlida uma poltica de
proteo no caso considerado pela teoria da tarifa tima, qual seja, quando o pas
possui poder monopolstico no mercado mundial e, portanto, a distoro ocorre
no mercado internacional. Baldwin tambm procura questionar a eficincia da
poltica tarifria para o caso da indstria infante. Mesmo quando admitem
teoricamente uma soluo protecionista second-best, esses autores sempre realam
que sua aplicao exigiria uma difcil pesquisa emprica (que nunca teria sido feita)
para comprovar sua adequao.
A defesa do livre comrcio e o carter excepcional das justificativas de medidas

protecionistas sob a viso da teoria do bem-estar so tratados de uma maneira
diversa da tradicional em uma das obras consagradas de Economia Internacional
do sculo vinte, The Theory of International Economic Policy, de Meade. Seu primeiro
volume, publicado em 1951, dedicado ao ramo monetrio da economia
internacional; nosso interesse, aqui, com o segundo, Trade and Welfare, de 1955.

O grau de riqueza da obra, como cincia pura, to alto quanto o de abstrao.

Mas esse alto grau de abstrao est explcito na obra de Meade: por exemplo, ao
contrastar (p. 8) polticas utpicas com as do tipo second-best. Ao usar o critrio
utpico, o autor considera uma alterao em uma poltica especfica supondo que
todas as demais so de natureza tima; no critrio second-best supe que as demais
permaneam inalteradas. No caso geral, em que faz a defesa do livre comrcio, o
autor se utiliza do critrio utpico. Entre as excees consideradas regra geral,
uma eventual justificativa s prticas protecionistas tratada, em alguns casos, sob
o critrio second-best; em outros, sua anlise parte de uma situao marginal utpica,
mas considera a possibilidade de um aumento na eficincia econmica por meio
de uma mudana estrutural. O argumento da indstria infante se situa no segundo
caso. O autor justifica uma proteo temporria para o estabelecimento de uma
firma em uma indstria nova no pas medida que isto crie economias externas
para o estabelecimento de outras firmas eficientes na mesma indstria. O argumento
ampliado para uma proteo no restrita temporalidade quando ele conjugado
ao interesse do pas em diversificar sua economia. Uma srie de condies deve ser
satisfeita para que essa diversificao seja socialmente desejvel.(MEADE, 1955,
cap. XVI) Uma observao adicional pode ser feita com respeito comparao
entre a abstrao contida na exposio tradicional e na de Meade. Ambas apresentam
o argumento em favor do livre comrcio para um pas, bem como a discusso em
torno da proteo indstria infante, supondo a existncia do livre comrcio nas
demais economias. Meade, ao denominar esta suposio como um critrio
utpico, est apenas deixando explcito o grau de abstrao de sua anlise. ao
menos curiosa, portanto, a citada qualificao de forbiddingly abstract atribuda
por Johnson anlise de Meade.
Uma observao deve ser feita sobre a utilizao do argumento da indstria infante
na literatura discutida acima. Ele quase sempre tratado - como possvel exceo,
aceita ou refutada, regra geral do livre comrcio - no sentido utilizado por Mill,
e no naquele aplicado por List, ou seja, como uma possvel justificativa de proteo
temporria a uma indstria especfica. Na literatura de comrcio internacional o
autor alemo algumas vezes citado na discusso sobre adoo de prticas
protecionistas em pases em desenvolvimento, o que no deixa de ser coerente
com a viso de List. Mas, quando citado, sua argumentao , geralmente, traduzida
de forma pouco esclarecedora por conceitos comumente usados na literatura
neoclssica. Como exemplo, Scitovszky (1942, p. 387) associa a argumentao de
List a casos de economias agrcolas que procuram se industrializar, nas quais a
produtividade marginal privada de uma firma industrial possa ser significativamente
inferior a sua produtividade marginal social; Kindleberger (1953, p. 72) afirma que
List desenvolveu seu argumento baseado em retornos crescentes ou custos decrescentes.
Baldwin (1969, p. 296-297) complementa as argumentaes de Hamilton e de
List com as de Mill em um mesmo contexto. Myint (1964) foi um dos poucos
especialistas da rea a distinguir claramente as vises daqueles autores.

6. A JUSTIFICATIVA DO PROTECIONISMO E AS TEORIAS DE

DESENVOLVIMENTO
Num campo oposto, em funo de problemas que eram enfrentados por pases em
desenvolvimento que procuravam adotar polticas que estimulassem o processo de
ampliao e diversificao da indstria domstica, ampliava-se, especialmente a
partir dos anos 50, uma vasta literatura na rea de desenvolvimento econmico. A
maior parte dessa literatura defendia alguma forma de proteo indstria local
(do pas em desenvolvimento), geralmente associada ao argumento da indstria
infante, sobretudo em sua verso elaborada por List, qual seja, dirigida a toda
indstria ou a um amplo conjunto de setores infantes cujo estabelecimento no
pas seria essencial para seu desenvolvimento. O comrcio internacional no era
aqui tratado de forma isolada, mas sim associado problemtica do
desenvolvimento. A questo no era discutir a maximizao do bem-estar mundial
com abstrao da questo distributiva. Parte dessa literatura utilizava, ao menos
como referncia, conceitos e metodologia analtica desenvolvida pela escola
neoclssica; outra parcela expunha sua argumentao com base em conceitos e
mtodos alternativos. O dilema que se apresentava para este segundo grupo nos
anos 60 exposto, de maneira bastante adequada, por Myint (1964, p. 175): por
um lado, sentiam que os argumentos expostos desde as obras de Hamilton e List,
at a de Monolesco (em 1930), precisavam ser atualizados, tendo-se como referncia
os problemas concretos, que envolviam aspectos estruturais e dinmicos, dos pases
em desenvolvimento da poca; por outro, estavam conscientes de que, ao remover
o argumento protecionista de seu contexto original e interpret-lo na forma de
pequenos desvios do timo esttico, tendo como referncia uma conceituao
bastante restrita ( Mill) da indstria infante, os economistas ortodoxos, de maneira
no surpreendente, restringiram seu status a uma mera curiosidade terica.
Nenhuma das correntes defensoras do protecionismo conseguiu, contudo,
desenvolver uma argumentao que pudesse fazer frente, sob o aspecto do rigor
formal, teoria tradicional que se desenvolvia, desde o final do sculo passado,
com crescente consistncia e complexidade em um mundo terico extremamente
abstrato.
No mbito dessa literatura, as obras da Escola da Cepal, liderada por Prebisch,

tiveram grande impacto na formulao de polticas de substituio de importaes
e no debate acadmico sobre o processo de industrializao de pases da Amrica
Latina. A necessidade da industrializao para um pas em desenvolvimento era
defendida sob diferentes argumentos. Na obra de Prebisch, a baixa elasticidade-
renda mundial e domstica dos produtos primrios em relao dos industrializados
constitua seu fundamento bsico (para uma sntese da argumentao, ver
PREBISCH, 1959). A deteriorao dos termos de troca dos produtos primrios

em relao aos industrializados tambm fez parte da argumentao cepalina. Os

dois argumentos foram alvos de inmeros estudos crticos na literatura
convencional, por parte de defensores do livre comrcio.
A literatura de desenvolvimento que expe a controvrsia entre as estratgias do

crescimento equilibrado e desequilibrado envolveu diversos autores e diferentes
argumentos, inclusive em torno do protecionismo. Vamos, em seguida, contrapor
as abordagens de apenas dois autores: Lewis (1954) e Hirschman (1958). Isto
no suficiente para deixar claro as diferentes teses sustentadas nessa literatura,
mas evidencia o contraste entre dois tipos de mtodos analticos no que diz respeito
ao distanciamento em relao metodologia da teoria ortodoxa. Lewis adotou,
como referncia, a anlise esttica de otimizao com base nos custos comparativos.
Seu modelo supunha que, num pas subdesenvolvido, haveria um excedente de
mo-de-obra na agricultura (desemprego disfarado) com produtividade marginal
nula ou negativa. Com isso haveria, na economia, uma oferta ilimitada de trabalho
a um salrio de subsistncia. Com base na anlise decorrente dessa hiptese, o
modelo leva a uma divergncia entre custos sociais e privados que fundamentaria
uma argumentao para proteo indstria. A referncia ao modelo de otimizao
esttica deu origem s crticas formuladas por Johnson (1965). Myint (1964)
questiona o nmero de pases subdesenvolvidos cujas caractersticas da mo-de-
obra agrcola satisfariam as hipteses de Lewis. Mas a principal fonte de fragilidade
do modelo, tambm observada por Myint, est na tentativa de analisar os complexos
entraves ao desenvolvimento a partir de um instrumental esttico.
Hirschman, cuja obra tambm teve considervel impacto no Brasil, apresenta uma
anlise essencialmente dinmica. Ao contrrio da argumentao dos defensores do
crescimento equilibrado (talvez seja mais correto o termo balanceado) - que
defendem a proteo para um amplo conjunto de setores com ligaes horizontais -,
Hirschman prope um protecionismo bastante seletivo de setores industriais
vinculados verticalmente entre si. Em contraposio a autores ortodoxos que
defendem a especializao dos pases subdesenvolvidos em produtos primrios,
Hirschman (p. 109) reala uma forte vantagem da indstria em relao agricultura
no processo de desenvolvimento em funo dos maiores efeitos das vinculaes
intersetoriais verticais para frente e para trs (forward and backward linkages). A
proposta de seletividade dos setores protegidos tambm diferencia sua posio em
relao dos protecionistas mais ardorosos. O autor (p. 120-125) defende o livre
comrcio numa etapa pr-natal, e mesmo durante o perodo inicial do
estabelecimento de uma indstria infante num pas em desenvolvimento. A livre
importao serviria para facilitar a identificao dos setores com maior potencial
de crescimento no mercado domstico numa poca determinada, bem como para
diminuir os riscos e incertezas para suas implantaes no pas. Quando o nvel da

demanda domstica pelo produto se aproxima do patamar indicativo da escala

mnima tima para uma produo domstica eficiente, chega o momento para a
adoo de medidas protecionistas.
Duas observaes adicionais podem ser feitas sobre a obra de Hirschman, que
esto relacionadas com tpicos que sero discutidos neste artigo. Numa crtica
viso da teoria tradicional (p. 122), o autor j faz uma clara distino entre os
conceitos de vantagens comparativas estticas e dinmicas, que seria desenvolvida
com mais detalhes pelos neo-schumpeterianos. O autor (p. 124) tambm aponta a
importncia de uma estratgia de promoo exportao, que pode agir de maneira
complementar poltica de substituio de importao num pas em fase de
industrializao. Esse argumento, ao lado da seletividade da proteo, coloca a
proposta do autor numa posio bem mais prxima da estratgia que seria seguida
por pases da sia Oriental nas dcadas seguintes, em contraposio a uma poltica
mais ortodoxa de substituio de importaes que orientou o caso brasileiro e de
outros pases da Amrica Latina.
7. AVANOS RECENTES: AS TEORIAS REVISIONISTAS

NEOCLSSICAS E AS TEORIAS NEO-SCHUMPETERIANAS
A linha mais ortodoxa da teoria neoclssica mantm, nas ltimas dcadas, o estudo
das relaes de comrcio internacional com base na verso esttica das vantagens
comparativas.12 Em recente palestra presidencial do encontro anual da American
Economic Association, Anne Kruger (1997) desaprova, por consider-lo
contraproducente, o emprego da boa teoria em estudos, como o de Johnson, de
casos excepcionais em que medidas protecionistas seriam temporariamente
justificveis. Esses estudos, segundo a autora, vinham servindo, na prtica, para
que burocratas de governos de pases em desenvolvimento - que nada entendem
de economia ou, no sendo economistas de primeira linha, no tm capacidade de
provar ex-ante a existncia das raras condies que justificariam as excees -, ou
pessoas interessadas em manter rendas monopolistas custa da proteo,
encontrassem apoio para o emprego ou a reivindicao de medidas protecionistas.
12. Referindo-se ao consenso que teria havido nos anos 50 e 60 em favor das polticas de substituio
das importaes na rea de desenvolvimento econmico, KRUGER (1997, p. 10-11) questiona:
How could it be that economics profession, whose consensus on the principle of comparative advantage
was at least as great as that on any other policy issue, endorsed a highly protectionist stance?... With
hindsight, it is almost incredible that such a high fraction of economists could have deviated so far from
the basic principles of international trade.

Em contrapartida, a partir dos anos 70, tem-se ampliado uma linha alternativa de
estudos tericos que, sem questionar a metodologia analtica neoclssica, procura
introduzir graduais modificaes nas hipteses fundamentais de seus modelos.13
Particularmente, essa linha revisionista no trata aquilo que os economistas
ortodoxos denominam de falhas, ou distores, do mercado como um
fenmeno temporrio, passvel de correes tendo em vista o objetivo de
maximizao do bem-estar. Nesta linha tem-se distinguido - notadamente a partir
dos trabalhos de Krugman e de Lancarster no final dos anos 70 - estudos que
incorporam a concorrncia imperfeita (incluindo, como em Chamberlin, o caso de
oligoplio) na teoria de comrcio internacional. O maior realismo desta hiptese
evidente, pois sabido que so as grandes empresas os principais agentes do
comrcio internacional. Esta autodenominada nova teoria do comrcio se
expande, ao longo dos anos oitenta e incio dos noventa, com contribuies de
diversos autores que constroem modelos tericos a partir de hipteses bastante
especficas ou desenvolvem estudos empricos.14 Pode-se fazer, a esse respeito, as
mesmas crticas que foram dirigidas, nos anos trinta, aos trabalhos pioneiros de
Robinson e de Chamberlin: houve ganho de realismo, mas perda de generalizao.
Vamos restringir as observaes seguintes ao debate da questo entre livre comrcio

e protecionismo feito por Krugman, principal representante da nova linha. O autor
analisa usualmente a questo a partir do confronto entre a viso do homem de
negcios (KRUGMAN, 1984), ou do profissional no-economista em geral
(KRUGMAN, 1993), e a do economista. A primeira apresentada como contrria
idealizao do livre comrcio, enquanto a segunda favorvel. Da o autor expe
sua viso contrria excessiva abstrao da metodologia ortodoxa: preciso que o
economista adote uma argumentao mais realista, mesmo que esta implique uma
defesa mais fraca das benesses do livre comrcio. Sua postura a de questionar a
forma da argumentao do economista, mas no a veracidade da sua concluso.
Ao mesmo tempo, o autor retira aquele carter de excepcionalidade extrema que
seus antecessores, cada vez mais, davam aos casos em que o protecionismo poderia
ser justificvel. No primeiro artigo (1984), Krugman procura mostrar que a viso
13. Para um contraste entre essa literatura revisionista e a linha hertica - constituda por autores
que rejeitam a metodologia neoclssica e procuram desenvolver modelos que adotam hipteses
mais realistas e uma anlise dinmica, geralmente associada ao processo de inovaes -, ver
DOSI & SOETE (1988).
14. As diferenas entre as hipteses adotadas por Krugman e Lancarster em seu primeiros trabalhos
so apresentadas pelo primeiro autor em comentrio a uma apresentao de um texto do segundo
(KRUGMAN, 1982); para uma reviso recente da literatura da nova teoria, ver KRUGMAN
(1995).

do homem de negcio favorvel a uma poltica protecionista para a promoo

das exportaes (caso do Japo), que inaceitvel para o economista da teoria
ortodoxa devido s hipteses de concorrncia perfeita e de retornos constantes de
escala, deixaria de s-lo medida que se abandona as hipteses simplificadoras
daquela corrente. A partir de modelos bastante simples, o autor mostra que
resultados semelhantes ao caso de economia de escala esttica mais convencional
na teoria econmica - que implica uma curva de custo decrescente - so obtidos
com outros tipos de economia com caractersticas dinmicas, resultantes da
concorrncia em P&D ou do aprendizado a partir da experincia na produo de
um novo produto (learning by doing). Com a postura tradicional do economista de
preocupao com a formalizao do modelo, Krugman adota hipteses bem
especficas, como a da relao inversa entre custo marginal e a produo da firma
acumulada no tempo. Com isso o autor fica sujeito crtica da linha ortodoxa,
interessada em defender a hiptese tradicional de retornos constantes: a hiptese
de que o aprendizado decorre automaticamente da experincia uma tolice;
Bhagwati (1989, p. 97), corretamente, acrescenta: Learning is a function of doing
within an appropriate environement.
Se a concorrncia imperfeita admitida como regra nas relaes de comrcio

internacional, e se disso decorre fortes argumentos que justificam a proteo
indstria infante, como que Krugman defende a postura do economista em favor
do livre comrcio? Isso ele faz mais claramente em um texto apresentado na
American Economic Association (KRUGMAN, 1993), com base em argumentos
mais amplos de economia poltica. O autor deixa de lado a preocupao com a
formalizao de um modelo que comprove a maximizao do bem-estar a partir
de hipteses simplificadoras para, por meio da utilizao de dois exemplos, sugerir
a validade da argumentao do economista tradicional de que a adoo de uma
poltica protecionista ter maior probabilidade de ter efeitos prejudiciais s
economias de dois pases envolvidos numa relao de comrcio; devido dificuldade
de definir medidas alternativas que conciliem os interesses das duas economias, a
regra do livre comrcio seria a soluo mais indicada. Poder-se-ia dizer que, do
ponto de vista ortodoxo, a argumentao de Krugman em favor do livre comrcio
representaria um retrocesso na teoria do comrcio internacional: abandona-se a
comprovao da maximizao do bem-estar baseada em hipteses bem
determinadas para se voltar postura dos clssicos de uma defesa baseada na f.
A incorporao da concorrncia imperfeita na literatura formal da teoria do

comrcio internacional tem permitido, na dcada corrente, o desenvolvimento de
modelos dinmicos, em parte associados questo do desenvolvimento tecnolgico
(ver uma reviso dessa literatura em GROSSMAN & HELPMAN, 1995). Uma
parcela dessas obras tem tratado do impacto de inovaes endgenas no mbito da
firma, seja resultante de um processo do tipo learning by doing, seja em conseqncia

de investimentos em P&D. Outros modelos tm discutido possveis impactos de

polticas industriais que envolvam subsdios inovao e tarifas de proteo
indstria domstica (ainda tratadas como uma soluo second-best), incentivos a
investimentos diretos de firmas multinacionais, e a questo da difuso de novas
tecnologias. Esses modelos partem de hipteses especficas alternativas; as possveis
generalizaes de suas concluses ainda esto pouco sistematizadas.
Essa literatura revisionista tem modernizado o debate na rea do comrcio

internacional, no sentido de construir modelos tericos mais voltados para questes
atuais. Contudo, o forte vis da escola neoclssica pela formalizao de seus modelos
mantm ainda questionvel o aspecto prtico da aplicao de suas concluses;
eliminam-se algumas hipteses bastantes irrealista, mas mantm-se outras altamente
restritivas. Parte dessa literatura ainda est sujeita s crticas que foram feitas por
Dosi e Soete (1988, p. 408-409): mantm o mecanismo de ajuste que levaria
posio de equilbrio geral, sob a hiptese de maximizao dos agentes. As falhas
de mercado, mesmo quando tomadas como um fenmeno permanente,
envolveriam a obteno de uma soluo second-best; o livre comrcio seria, ento,
uma situao tima inatingvel. Isso prejudica, a meu ver, uma adequada
abordagem sobre os complexos problemas que envolvem a controvrsia entre o
livre comrcio e o protecionismo. Mesmo a literatura mais recente, que aborda a
questo da difuso de inovaes associadas ao comrcio internacional, ao manter a
hiptese comportamental de maximizao dos agentes permanece sujeita s crticas
citadas na literatura neo-schumpeteriana: aspectos fundamentais das inovaes
tecnolgicas e organizacionais - incertezas que envolvem a tomada de decises e
seus resultados, vrios tipos de irreversibilidades etc. - so ignorados ou tratados
de maneira inadequada. Com isso ela fica sujeita a crticas provenientes tambm
da literatura mais ortodoxa, como aquela j citada de Bhagwati em relao a autores
que supem um determinado nvel de aprendizado em funo da experincia
adquirida com nova tecnologia.
Sem o rigor formal dos modelos da teoria neoclssica, a literatura neo-

schumpeteriana tem levantado problemas concretos pertinentes ao debate poltico
corrente em torno da controvrsia entre livre comrcio e protecionismo. O conjunto
dessa literatura, mesmo sem ter ainda desenvolvido um referencial terico bem
consistente, tem elucidado questes atuais que envolvem as relaes entre o
progresso tecnolgico, comrcio internacional e os investimentos diretos das
empresas multinacionais. Hipteses derivadas da teoria do equilbrio geral so
substitudas por evidncias empricas que indicam a crescente relevncia da dinmica
da concorrncia tecnolgica no mundo moderno. A noo esttica de vantagens
comparativas, tomada como um dado (ex-ante), perde importncia para um
conceito dinmico: vantagens reveladas ex-post como resultado de um processo de
aprendizagem especfico a um setor domstico ou a um pas, provocando aumento

da competitividade de suas firmas. Esse aprendizado no tomado como um dado

ex-ante, como na teoria de Krugman, mas sim dependente de outros fatores e
sujeito s incertezas prprias das teorias de Schumpeter e de Keynes.
A participao ativa do governo nesse processo de aprendizagem salientada pela

noo do sistema nacional de inovao, introduzida por Freeman (1987) ao
analisar o avano japons. Em vez de se preocupar com a competitividade de um
pas em cada setor especfico, como o fazem Dosi e Soete (1988), o autor desvia
sua ateno para o desempenho geral de uma nao no mbito internacional. na
obra de List que Freeman (1987, p. 98-100) identifica a origem do conceito de
poltica tecnolgica nacional; sugere que o prprio ttulo da obra do autor alemo
(O Sistema Nacional de Economia Poltica) poderia ser traduzida como O Sistema
Nacional de Inovaes. Assim como List, aponta que medidas protecionistas
devem ser consideradas como componentes de uma ampla poltica governamental
de longo prazo, que vise superar o atraso tecnolgico relativo de uma nao. A
superioridade obtida pelo sistema nacional de inovaes japons seria um fator
crucial para a explicao de seu avano econmico e do enorme crescimento de sua
participao no comrcio mundial durante as dcadas de setenta e oitenta. Sem
dvida, a viso de Freeman entra em choque com a literatura liberal que acredita
que, diante da globalizao da economia, qualquer interveno estatal na esfera
econmica tornou-se ainda mais perniciosa (e. g. OHMAE, 1990 e 1995); mas
encontra respaldo, por exemplo, na literatura francesa que reala a importncia da
atuao do Estado em apoio obteno da dimenso sistmica da competitividade
pelas empresas de um pas (e. g. CHESNAIS, 1994, p. 121-123).
8. CONTRASTE ENTRE POLTICAS LIBERAIS E PROTECIONISTAS:

DO PS-GUERRA AOS ANOS 80
O quarto de sculo, que vai do final da Segunda Guerra Mundial at o comeo da

dcada de setenta, caracterizado por Bhagwati (1988) como um perodo de
crescente liberalizao das relaes de comrcio internacional.15 Essa liberalizao
foi supervisionada pelo General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) - acordo
entre pases formado a partir do fracasso da criao da Organizao Internacional
do Comrcio, projetada na Conferncia de Bretton Woods em 1944. Na prtica, o
GATT acabou funcionando como uma instituio cujas regras refletiam os
15. O livro de BHAGWATI (1968) ser a principal referncia para esta seo.

princpios do multilateralismo e no-discriminao (princpio da nao mais

favorecida) nas relaes do comrcio internacional de produtos industrializados;
ao mesmo tempo, admitiam-se diversas excees a esses princpios, como a proteo
temporria s indstrias infantes dos pases em desenvolvimento, a legitimao de
unies alfandegrias e a formao de reas de livre comrcio. A liderana dos
Estados Unidos na economia do mundo capitalista ficou fortificada com o fim da
guerra, inclusive por ter sido menos atingido pela destruio blica. Por isso
mesmo, estava em condies de permitir assimetrias temporrias nas regras do
livre comrcio. Havia um bvio interesse poltico, em funo da Guerra Fria, na
promoo da recuperao econmica dos pases da Europa Ocidental e do Japo -
e para isto admitia-se a necessidade de alguma proteo nestas regies. Mas as
restries s importaes na Europa - menores que no perodo entre as duas guerras -
tinham uma compensao para as empresas norte-americanas: uma maior abertura
para seus investimentos diretos. Aumenta-se drasticamente, no Ps-Guerra, o
estabelecimento de filiais em pases europeus. Bhagwati sustenta a importncia
adicional de um fator institucional interno a promover a liberalizao nos Estados
Unidos: o alegado fracasso da Lei Smoot-Hawley e a conseqente transferncia
da legislao sobre as tarifas externas do Congresso para o poder executivo, menos
sujeito s presses de interesses de setores especficos em favor do protecionismo.
Todavia, mesmo nos Estados Unidos, como nos demais pases desenvolvidos, a
agricultura - cujo comrcio no era regulamentado pelo GATT - e a indstria
txtil - mesmo sem um respaldo formal, as sucessivas reunies do GATT vieram,
de facto, legitimar os Multifibre Agreements (cf. SADAFI & LAIRD, 1966, p. 1229),
acordos bilaterais que estabeleciam quotas discriminatrias de importao para o
produto - constituem casos de setores que conquistaram uma crescente proteo
no perodo.
Na mesma poca, diversos pases do Terceiro Mundo passaram a se preocupar

mais com a diversificao de suas indstrias domsticas. Polticas de substituio
de importaes constituam o fundamento bsico de suas estratgias de
industrializao, o que implicava a imposio de barreiras tarifrias e no-tarifrias.
Na maioria desses pases houve um aumento do protecionismo mesmo em
comparao ao perodo anterior guerra. Em grande parte, essas excees aos
princpios gerais do livre comrcio estavam respaldadas por regras do GATT (art.
XVIII), que legitimavam o tratamento diferencial para os pases em
desenvolvimento com base no argumento da indstria infante, assim como para
aqueles que se defrontavam com problemas de escassez de divisas externas causadas
por dficits na balana de pagamentos.(BHAGWATI, 1988, p. 12-15 e 91;
KRUGER & MICHALOPOULOS, 1985, p. 51-52) O consentimento a esse
tratamento diferenciado no mbito do GATT tambm seria explicvel, segundo
Bhagwati, pela pequena participao desses pases no comrcio internacional. Esse

tratamento especial seria ainda fortificado em meados dos anos 70, a partir do
reconhecimento de acordo (Generalised System of Preferences) negociado
originalmente na UNCTAD.
A tendncia liberalizante comandada pela economia norte-americana altera-se

bruscamente em meados da dcada de setenta.(Ver BHAGWATI, 1988, cap. 3) A
explicao bsica para essa mudana pode ser encontrada em diversas alteraes na
economia mundial que afetavam os interesses norte-americanos na defesa dos
princpios do livre comrcio. Entre essas mudanas, algumas merecem ser
destacadas: diminui, a partir daquela dcada, a taxa de crescimento de seu PIB; a
economia dos pases da Europa Ocidental j se encontrava recuperada e concorria
com a norte-americana em alguns setores; tornava-se mais evidente a forte expanso
da economia japonesa e sua crescente participao no comrcio internacional de
diversos produtos industrializados; alguns dos pases em desenvolvimento tambm
apresentavam elevadas taxas de crescimento. Embora Bhagwati (1988, p. 41)
aponte inicialmente algumas dessas mudanas como motivo de um retorno dos
Estados Unidos posio de defesa do cumprimento do princpio geral do GATT
de reciprocidade nas relaes comerciais internacionais, sua anlise posterior (cap.
3) deixa claro que a mudana da postura norte-americana ultrapassa, em muito,
esse aspecto. Em outras palavras, o autor evidencia que diversas medidas
protecionistas adotadas pelo pas no poderiam ser justificadas pelo princpio de
retaliao, mesmo em alguns dos casos em que era este o motivo alegado.
Se, de um lado, se manteve a tendncia de queda nas tarifas alfandegrias nos

pases desenvolvidos, supervisionada nas diversas rodadas de negociao do GATT,
inicia-se, em contraste, uma crescente imposio de barreiras no-tarifrias nos
Estados Unidos e nos pases da Europa Ocidental. Algumas dessas medidas
protecionistas, observa Bhagwati (cap. 3), ignoram explicitamente as regras do
GATT: resultam de acordos bilaterais, que usualmente funcionam como uma
imposio unilateral e coercitiva. Outra classe de medidas leva em conta as regras,
mas com o intuito de desvirtu-las. Que essas duas classes de medidas tm exercido,
na prtica, uma funo protecionista, no uma concluso exclusiva de Bhagwati;
ao contrrio, constitui um consenso entre os estudiosos.
Entre as primeiras, as restries voluntrias exportao (mais conhecida como

VER, abreviatura da lngua inglesa) foram as mais difundidas. Cada VER visava,
especificamente, s exportaes de um produto de determinado pas para outro,
por meio do estabelecimento de quotas renegociadas periodicamente. As VERs se
difundiram a partir de meados dos anos 70 e nos anos 80, inicialmente nos Estados
Unidos e, logo depois, na Comunidade Europia; as exportaes japonesas
constituram o principal alvo desse tipo de acordo. A mais conhecida aquela
negociada entre Estados Unidos e Japo para o setor automobilstico. O aumento

da competitividade internacional da indstria japonesa, notadamente no setor

automobilstico, foi a principal causa da queda da participao norte-americana no
comrcio internacional e dos conseqentes dficits em sua balana comercial. A
iniciativa das montadoras japonesas de estabelecerem fbricas no continente norte-
americano foi, em grande parte, uma conseqncia desta medida. As VERs
contrariam os princpios do GATT - sem ter qualquer apoio em suas regras de
exceo - por seu carter bilateral e discriminatrio, camuflado sob um suposto
voluntarismo das duas partes.
As medidas da segunda classe que mais se difundiram no mesmo perodo foram os

impostos alfandegrios compensatrios em retaliao a alegados subsdios no pas
exportador (mais comum nos Estados Unidos) e as aes anti-dumping (tambm
em pases europeus). Essas medidas no contrariam, por si, as regras do GATT. O
freqente uso dessas medidas pelos Estados Unidos contra as exportaes da Coria
do Sul no incio da dcada de oitenta (NAM, 1995, p. 171), por exemplo, teria
sua justificativa diante da notria poltica coreana de subsdios s exportaes.
Mas, observa Bhagwati - em consonncia com a maior parte dos especialistas no
tema -, foram crescentemente usadas como instrumento protecionista, de forma a
burlar aquelas regras. Os altos custos de defesa de uma ao judicial - os processos
so realizados no pas que adotou a medida -, a dificuldade de caracterizar o
comportamento da empresa ou do pas exportador como legtimo do ponto de
vista da livre concorrncia e a posio freqentemente nacionalista do juiz so
motivos citados por Bhagwati para explicar a ocorrncia relativamente pequena de
confrontos judiciais. Alm do conseqente carter protecionista do uso efetivo de
tais medidas, o autor reala que a possibilidade potencial de sua utilizao tambm
gera um efeito de suavizar o comportamento da empresa ou pas exportador,
impelindo-o, muitas vezes, a aceitar a negociao de uma VER. Isso caracteriza
bem o carter coercitivo de tais prticas.
Outro tipo de medida contrria aos princpios do livre comrcio que tem sido
usado pelos Estados Unidos caracteriza um comportamento bilateral agressivo
pelo lado das exportaes. Consiste de um instrumento que Bhagwati denominou
de expanso voluntria das importaes (VIE): o governo norte-americano
estabelece que um certo pas (geralmente o Japo) deve importar determinada
quantidade anual de certo produto; caso no o faa, isso indicaria o uso de prtica
comercial desleal e, portanto, sujeita punio pelas regras do US Trade Act (seo
301). O uso efetivo ou potencial de tal lei tem gerado evidentes distores no
comrcio internacional.
O caso japons merece alguns comentrios. A poltica de industrializao do pas

no Ps-Guerra, coordenada pelo MITI, envolveu, inicialmente, um extremo grau
de protecionismo. Um gradual relaxamento dessa proteo comea no incio dos

anos 60. Com o fenomenal aumento da competitividade de seus produtos

industriais, o pas passa a adotar, desde o incio da dcada de oitenta, uma poltica
comercial, para esses produtos, extremamente liberal, ao menos em seus aspectos
mais visveis. Isso fica evidente se considerarmos a poltica de tarifas alfandegrias,
entre as mais baixas adotadas por pases desenvolvidos. No entanto, o pas tem
sido freqentemente acusado de adotar tticas desleais mais sutis como, por
exemplo, a de adotar formas de comercializao que dificultam a venda de produtos
importados no mercado interno e sistemas de inspeo cujos objetivos seriam de
restringir as importaes. Bhagwati acredita que tais queixas no apresentam, em
geral, qualquer fundamento real, e as atribui ao que chamou, para o caso norte-
americano, de sndrome do gigante diminudo, ou aos prprios interesses de
suas empresas afetados pelo avano japons em setores especficos. Mas em casos
que possam ter algum fundamento mais concreto (e ignorando-se a existncia das
prticas restritivas mais bvias adotadas pelas potncias ocidentais, discutidas
acima), caberia lembrar a viso expressa pela teoria tradicional: a retaliao s se
justifica, em termos econmicos, se ela provocar, posteriormente, a derrubada das
medidas protecionistas do pas acusado.
Na anlise sobre o desempenho recente dos pases em desenvolvimento notria

a divergncia entre o crescimento econmico de alguns pases do leste asitico
(Coria do Sul, Taiwan, Hong-Kong e Cingapura) em contraste com a estagnao
econmica (ou baixo crescimento) dos demais. Esse contraste, acentuado durante
a dcada de oitenta, tem sido estudado, na literatura, a partir do carter diferenciado
entre as estratgias de desenvolvimento seguida pelos Tigres Asiticos - e atualmente
imitada por alguns de seus vizinhos - e aquela adotada pelas naes em
desenvolvimento da Amrica Latina a partir dos anos 50 ou 60. Enquanto a maior
parte dos pases que procuravam desenvolver suas indstrias adotavam a poltica
de substituio de importaes, orientada para o mercado interno, aqueles quatro
seguiram uma estratgia de estmulos s exportaes, voltada para o mercado
externo. No entanto, um erro apontar a poltica adotada por aqueles pases
asiticos como exemplo dos benefcios do livre comrcio para pases em
desenvolvimento, como feito em parte da literatura. Em primeiro lugar, porque
essas duas estratgias envolveram aspectos que no se limitam s polticas de
comrcio externo; em segundo, porque houve diferenas marcantes entre as polticas
dos pases de cada agrupamento, inclusive em termos do grau de proteo s
respectivas indstrias domsticas. Entre os pases da Amrica Latina com indstria
mais desenvolvida (Brasil, Mxico e Argentina), a poltica de substituio de
importaes foi mais tpica nos anos 50 e 60. Isso, evidentemente, no invalida a
tese de que o desempenho de suas economias nas dcadas seguintes tenha sido
afetado por aquela estratgia. Entre as trs naes, o Brasil o mais industrializado
e iniciou um processo de abertura mais tardiamente. A Argentina, como exemplo
oposto, adotou em alguns perodos, desde os fins da dcada de setenta, polticas

(malsucedidas) de liberalizao do comrcio externo. Entre os quatro pases do leste

asitico, nas duas cidades-naes a poltica voltada para o exterior envolveu, desde o
incio, a liberalizao das importaes. Esse no foi o caso dos outros dois pases, que
adotaram medidas bastante protecionistas at o incio dos anos 80. Em seguida, vamos
fazer algumas observaes especficas para os casos da Coria do Sul e do Brasil.
Bhagwati (1988, p. 88-101) analisa o caso dos Tigres Asiticos como exemplo
bem-sucedido de pases que cresceram com a adoo de uma poltica de liberalizao
do comrcio exterior. Esses pases teriam liberalizado unilateralmente seus regimes
de comrcio j nos anos 50. Com relao aos anos 50, h um evidente equvoco do
autor (talvez no em relao a Hong-Kong). Para as duas dcadas seguintes, sua
observao tambm no correta, ao menos com relao Coria do Sul e Taiwan.
De certa forma, o prprio autor relativiza posteriormente essa afirmao com
referncias aos dois pases. Medidas que estabeleceram incentivos s exportaes
de produtos especficos fizeram parte dos instrumentos da estratgia de promoo
das exportaes. O autor reconhece que tanto a seletividade dos setores beneficiados
pelos estmulos como o vis dos incentivos que beneficiaram as exportaes em
relao s importaes no so caractersticas de um regime de livre comrcio
pleno. Krueger, tambm uma ardorosa defensora dos princpios do livre comrcio,
expressa uma viso parecida. De sua anlise sobre a poltica de comrcio coreana
(1995, p. 14-25) conclui que seus efeitos se assemelham queles que seriam obtidos
com uma poltica de livre comrcio. A autora tem razo em um aspecto: houve
uma preocupao com uma poltica cambial bem administrada de forma a evitar a
sobrevalorizao da moeda domstica pela inflao, o que constitui um elemento
de neutralidade no sistema de incentivos entre a substituio de importao e a
produo para exportaes.
O que outros estudos mostram a existncia de uma clara incompatibilidade entre

a poltica de comrcio externo seguida pela Coria do Sul at os primeiros anos da
dcada de oitenta e os princpios do livre comrcio. A anlise de Bhagwati omite
que, paralelamente ao aspecto mais saliente dessa poltica comercial - a promoo
das exportaes -, tambm ocorreu um protecionismo altamente seletivo para
setores que eram alvo da poltica de industrializao domstica.16 Em contraste,
diversos insumos intermedirios e bens de capital empregados na produo de
exportveis receberam iseno de impostos e outras medidas de incentivos
importao. Um recente artigo de Nam (1995) torna disponvel literatura
ocidental dados quantitativos que ilustram bem essa questo. Esses dados
16. Apesar dessa divergncia sobre o papel do protecionismo na poltica industrial da Coria do Sul,
existe, mesmo entre autores da linha ortodoxa, quase uma unanimidade quanto a seu afastamento
do princpio geral do laissez-faire, ao menos at o final da dcada de oitenta. A opinio destoante
e comumente citada de Milton Friedman.(Ver SACHS, 1985, p. 545-547 e BHAGWATI,
1988, p. 88)

comprovam um forte aspecto protecionista, ao menos at o incio dos anos 80,

que era imposto por considerveis barreiras tarifrias e no-tarifrias, ambas com
alta discriminao entre setores. Em conformidade com esse ponto, Sachs (1985,
p. 538) conclua: De fato, as polticas de promoo de exportao da Coria, Japo...
tiveram essa caracterstica: as exportaes cresceram rapidamente, ao mesmo tempo em
que setores que concorrem com importaes tm sido protegidos. Um plano do governo
que enfatiza a liberalizao das importaes adotado em 1983; somente em 1989
as barreiras se tornariam compatveis com os princpios do livre comrcio. A falha
do raciocnio terico de autores que apontam um antagonismo entre as estratgias
de promoo s exportaes e a de proteo contra as importaes, aponta Sachs,
deriva da utilizao de um modelo a dois setores (exportador e importador). Em
um modelo a trs setores essa inconsistncia terica deixa de existir: uma poltica
de promoo s exportaes pode ocorrer simultaneamente a uma poltica
protecionista, medida que recursos so desviados de setores de non-tradables
para os dois setores de tradables. Este teria sido o caso das estratgias seguidas
pelo Japo, Coria do Sul e outros pases da sia Oriental, enquanto na Amrica
Latina a poltica de substituio de importaes protegeu tanto os setores de
importveis como o de non-tradables custa dos exportveis.
Enfim, mesmo que seja correto atribuir um carter menos protecionista poltica
comercial dos pases do leste asitico em comparao dos latino-americanos,
um erro apresent-la como exemplo bem-sucedido de liberalizao comercial para
pases em desenvolvimento, como o fazem Bhagwati e Krueger. O efeito positivo
da estratgia de promoo das exportaes sobre a competitividade da indstria
de pases como a Coria do Sul tambm no deve ser considerado apenas em
funo da poltica comercial, mas em conjuno com outros fatores.
extremamente importante, para explicar o desenvolvimento coreano, considerar a
poltica de absoro da tecnologia estrangeira, fornecida, principalmente, pela
vizinha economia japonesa. Associada aos elevados investimentos na educao da
mo-de-obra, isso permitiu um rpido processo de aprendizado tecnolgico, que
ocorreu notadamente ao longo dos anos 70 - antes, portanto, de eliminada a maior
parte das barreiras importao. O sucesso da poltica coreana, que resultou no
aumento da competitividade de sua indstria, parece, enfim, ser antes uma
conseqncia das vrias medidas associadas poltica de conquista de mercados no
exterior do que uma questo esttica de melhor alocao de recursos. Por outro
lado, os recentes dficits elevados nas balanas comerciais dos Tigres Asiticos
podem sugerir que a abertura s importaes tenha ocorrido antes do tempo, assim
como os atuais movimentos sociais na Coria do Sul indicam a existncia de
problemas mal resolvidos pela poltica adotada no pas.17
17. Evidentemente, a crise que se alastraria nos pases do leste e sudeste asitico no segundo semestre
de 1997 no pode ser explicada apenas por problemas da balana comercial.

No Brasil, o forte protecionismo perdurou at o final dos anos 80, mantido por
barreiras tarifrias e no-tarifrias. No havia mais, nesta dcada, uma poltica de
substituio de importaes. Com graves problemas macroeconmicos (recesso,
inflao elevadssima, endividamento externo etc.) e falta de uma poltica industrial
eficiente em complemento, o protecionismo mostrou-se estril. Pode-se questionar,
notadamente sob o ponto de vista social, se uma poltica voltada para o exterior,
semelhante da Coria, seria adequada em um pas com mercado domstico to
maior; no entanto, tambm ficou claro que a falta de maior contacto com as
economias com tecnologia mais avanada teve efeitos prejudiciais sobre a
competitividade de nossa indstria, seja pela falta de estmulos para setores no-
tradicionais conquistarem mercados no exterior, seja pela acomodao de setores
domsticos que no sofriam qualquer ameaa competitiva de importados. Os
setores de informtica (reservado ao capital nacional) e automobilstico (segmento
montador constitudo por capital estrangeiro) servem como exemplos de males
aprofundados por um protecionismo excessivo. Diante do rpido avano
tecnolgico no exterior, a Lei de Informtica mostrou-se incapaz de propiciar
resultados positivos em termos de aquisio de capacitao tecnolgica, gerando
problemas para os setores usurios de seus produtos. Ao contrrio do caso coreano,
a lei brasileira provocou um excessivo isolamento das empresas nacionais em relao
s economias que mais avanavam no setor. No automobilstico, as empresas que
atuam no Pas - sem a ameaa de importaes ou de entrada de novos concorrentes,
e diante da forte concorrncia japonesa que suas matrizes enfrentavam na Amrica
do Norte e mesmo na Europa - pouco se preocuparam com a modernizao do
processo produtivo e do produto.
De uma maneira geral, pode-se notar uma diminuio do protecionismo nos pases
em desenvolvimento a partir de meados da dcada de oitenta, com queda de
barreiras tarifrias e no-tarifrias s importaes. Houve, de um lado, presso dos
pases desenvolvidos contra o tratamento especial que aquelas naes vinham
obtendo desde a criao do GATT, que se manifestou nas diversas reunies de
negociao da Rodada Uruguai, iniciadas em 1986 (SADAFI & LAIRD, 1996, p.
1223); por outro lado, dirigentes com orientao mais liberal assumiram o governo
de diversas dessas naes. No Brasil, o processo de abertura inicia-se em 1990. A
partir de 1995, com o incio de elevados dficits na balana comercial, o governo
freia essa tendncia, elevando as barreiras importao de alguns produtos.

9. O LIBERALISMO DA ECONOMIA GLOBAL E SUAS

CONTRADIES
Apesar da proliferao de medidas protecionistas nos pases desenvolvidos do

Ocidente ao longo dos anos 80, inicia-se, em sentido contrrio, um crescimento
de foras que defendem os princpios do liberalismo na economia mundial. Esse
novo movimento reforar-se-ia na dcada corrente. Globalizao da economia e
neoliberalismo so expresses que refletem essa tendncia, que no se restringe ao
comrcio internacional. Entre seus apectos mais salientados pelos analistas esto o
impressionante aumento do volume e velocidade de transferncia internacional de
recursos financeiros, o crescente volume dos investimentos diretos entre pases -
notadamente entre aqueles da Trade (denominao dada por Ohmae s trs
principais reas de pases desenvolvidos: Estados Unidos, Comunidade Europia
e Japo) -, menores restries s operaes das empresas multinacionais e uma
menor soberania dos governos nacionais (ao menos nos casos de pases em
desenvolvimento) sobre a poltica econmica do pas. De uma forma geral, observa-
se uma maior integrao entre economias de diferentes pases e entre empresas
neles situadas. Os dados sobre o comrcio internacional indicam um crescimento
superior ao do PIB desde o incio dos anos 80; no entanto, o comrcio cresceu
menos do que os investimentos externos diretos e, notadamente, do que os fluxos
financeiros internacionais. Houve um aumento da participao do comrcio entre
pases da Trade, assim como do comrcio intracorporativo, notadamente entre
unidades de uma mesma multinacional situadas em pases de um mesmo bloco
econmico.(CHESNAIS, 1994, cap. 9)
Bhagwati (1988, p. 71-80) j apontava, nos anos 80, os interesses contraditrios

das multinacionais em relao a esse movimento liberal. De um lado, havia interesses
favorveis movido pelo desejo das grandes empresas de ter livre acesso aos mercados
de outros pases; esse interesse atua no sentido de mobilizar a opinio pblica
mundial em favor da facilidade de acesso do consumidor a produtos de empresas
de diferentes pases do mundo ou, mais especificamente, da Trade. Em sentido
oposto, h o interesse de empresas de setores especficos na proteo contra a
concorrncia de produtos de empresas estrangeiras. O caso do setor automobilstico
fornece um bom exemplo. A simbiose dos interesses do governo e das empresas
norte-americanas na questo, que j se manifestara por ocasio do estabelecimento
do VER, tambm ficou evidente na viagem de Bush ao Japo no incio da dcada
de noventa e nas posteriores negociaes de Clinton com representantes do governo
japons. O setor automobilstico e de autopeas foi o principal alvo dessas reunies,
pois o dficit comercial dos Estados Unidos, apesar das barreiras, tornara-se mais
profundo. No incio dos anos 90 verifica-se um forte movimento das empresas
norte-americanas no sentido de fomentar um esprito nacionalista no consumidor
domstico, aliado presso sobre o governo do pas em endurecer as negociaes

com os japoneses. Um movimento protecionista no mesmo setor tambm acontece

no Brasil, apesar das empresas locais no serem nacionais. As multinacionais com
atividades produtivas no Pas organizaram um forte lobby contra a liberalizao das
importaes e os estmulos entrada de novas firmas na indstria local.
O acordo assinado no final da Rodada Uruguai do GATT, na reunio de Marrakesh

em 1994, representa uma srie de conquistas do pensamento liberal nas relaes
econmicas internacionais. O novo acordo muito mais abrangente do que as
antigas regras do GATT, passando a regulamentar diversas outras atividades alm
do comrcio de produtos industriais. Decide-se criar uma nova instituio - a
Organizao Mundial do Comrcio (OMC), fundada no incio do ano seguinte -,
que se tornaria responsvel pela gesto das regras assumidas no acordo. O novo
organismo, nas palavras do embaixador brasileiro, representa a grande expresso
do aprofundamento e do alargamento da lgica da globalizao econmica Ps-Guerra
Fria.(LAFER, 1996, p. 8) J se disse que enquanto o antigo GATT possua poucas
regras e muitas excees, a OMC possui muitas regras e poucas excees. E as
excees que davam um tratamento especial aos pases em desenvolvimento foram
aquelas mais atingidas. Foram adotadas regras para disciplinar a utilizao de
medidas de salvaguarda, aes anti-dumping e medidas de compensao contra
supostos subsdios que, como vimos, eram comumente adotadas como forma de
proteo. (A eficcia dessas novas regras, como veremos, ainda no foi comprovada
at agora). Obteve-se o compromisso de eliminao das VERs - a nica relevante
ainda em vigor, referente s exportaes de automveis japoneses para a Unio
Europia, est prevista para ser eliminada no final de 1999. Estabeleceu-se um
perodo de dez anos para uma gradual eliminao do Multifibre Agreement. A
competncia da OMC passa tambm a incluir os setores agrcolas e de servios.
Outros dois novos acordos foram estabelecidos para direitos de propriedade
intelectual e para medidas de investimento relacionadas ao comrcio - mais
conhecidas pelas siglas em lngua inglesa, TRIPs e TRIMs. A criao da OMC
tambm apresentou inovaes no sistema de soluo de controvrsias(ver LAFER,
1996). Talvez o aspecto mais importante desta mudana tenha sido no sentido de
impedir que um pas possa bloquear unilateralmente a transio de um processo
ao longo de suas etapas. Enquanto a antiga regra do GATT exigia consenso para
que fosse aceita uma deciso em uma etapa do processo, a nova regra exige consenso
para sua rejeio.
Entre as novas reas regulamentadas pelo acordo de Marrakesh, as regras relativas

s TRIMs merecem um comentrio, por estarem sendo invocadas no principal alvo
das queixas levantadas contra o Brasil na OMC: seu regime automotivo. Conforme
j foi comentado por analistas de orientao liberal (LOW & SUBRAMANIAN,
1996), o acordo sobre as TRIMs praticamente limitou-se ao comrcio, e no
tambm aos investimentos, como desejavam os Estados Unidos. Estes teriam aceito

essa limitao em troca da manuteno das TRIPs e dos servios na agenda da

Rodada Uruguai. De fato, em sua essncia, o acordo sobre as TRIMs apenas
reafirma regras contidas no acordo geral do GATT (algumas j antigas) relacionadas
com o tratamento nacional e a proibio de restries quantitativas importao.
As TRIMs proibidas mais amplamente utilizadas por pases em desenvolvimento
so os requisitos de contedo local e as restries s importaes de uma empresa
associadas ao desempenho de suas exportaes. A primeira faz parte do regime
automotivo brasileiro; a segunda, ao menos parcialmente, medida que o regime
fornece incentivos fiscais associados ao desempenho das exportaes. Sob o ponto
de vista do liberalismo, essas medidas causam uma diminuio do bem-estar
mundial devido s distores que provocam no livre comrcio e, portanto, na
alocao internacional de recursos. Alternativamente, sob o ngulo das teorias
demods de desenvolvimento, poderiam ser vistas como medidas inseridas em uma
poltica industrial de estmulo a um setor de um pas em desenvolvimento que no
exerce presses sobre a balana de pagamentos; embora as novas regras admitam
excees temporrias com base nos argumentos da indstria infante ou de medidas
de salvaguarda balana de pagamentos, suas justificativas tornaram-se bem mais
restritas em relao s do antigo GATT. As TRIMs tambm j foram analisadas - e
suas proibies criticadas - como forma de um pas em desenvolvimento procurar
contrabalanar prticas restritivas por parte de empresas multinacionais que,
eventualmente, podem ser causas de distores no comrcio no facilmente
identificveis e, portanto, ignoradas pela OMC.(MORRISSEY & RAI, 1995) Esse
argumento foi utilizado por pases em desenvolvimento nas reunies da Rodada
Uruguai para defender uma menor rigidez para o acordo.
A indstria automobilstica tambm fornece um bom exemplo das contradies

que podem ser verificadas entre os interesses de empresas e de pases, e as concluses
sobre polticas industriais que podem ser obtidas, alternativamente, a partir de
teorias estticas e dinmicas. inegvel o interesse na manuteno de privilgios
das montadoras norte-americanas, apoiado pela poltica do pas, ao reivindicarem
medidas protecionistas contra as importaes do Japo. Isso fica bem exposto pela
teoria tradicional em suas crticas ao protecionismo, com base no princpio das
vantagens comparativas estticas. Mas seria quase inconcebvel imaginar a situao
atual, quando as vantagens dos japoneses foram em grande parte eliminadas, se os
Estados Unidos seguissem as recomendaes polticas ensinadas pela teoria que
seus - e muitos outros - economistas divulgam. Ao estabelecer quotas para a
importao de carros japoneses e, ao mesmo tempo, deixar o mercado domstico
aberto ao investimento direto, o governo norte-americano no eliminou a presso
externa em favor do aumento da competitividade das empresas nacionais. Alm
disso, o esforo de modernizao das montadoras norte-americanas no pas de
origem estava associado a uma questo de sobrevivncia. Estes dois aspectos no
se verificavam no Brasil, aonde algum esforo para modernizao s aparece com

a abertura da economia. A mesma indstria fornece um exemplo da situao

esdrxula criada como conseqncia das regras da OMC baseadas,
substancialmente, nas lies da teoria convencional. Por fora das excees
admitidas durante um perodo de transio, naes que adotavam medidas agora
proibidas podem mant-las por certo tempo (at o final de 1999, no caso dos
TRIMs adotados por pases em desenvolvimento). O Brasil (ao contrrio da
Argentina) ainda no havia implantado seu regime automotivo por ocasio da
criao e sua adeso OMC. Por isso seu regime est sendo questionado, inclusive
por aqueles (Estados Unidos e Comunidade Europia) que at h pouco
mantinham, ou ainda mantm, as VERs em relao s exportaes japonesas. Tudo
isso acontece apesar das regras do regime brasileiro serem semelhantes (no em
termos quantitativos) s argentinas, ambos pases integrados em um regime de
mercado comum (tambm em perodo de transio, no que se refere ao setor).18
Se inegvel o aumento da influncia do pensamento liberal nas relaes

econmicas internacionais, iniciado nos anos 80 e consolidado na dcada corrente,
existem aspectos que podem ser observados nessas relaes que contradizem mitos
criados por alguns analistas com respeito ao processo de globalizao. Entre esses
falsos mitos, salienta-se o fim do estado-nao e o consenso entre economistas e
policy-makers em torno dos ideais do livre comrcio. Ao menos no mbito dos
pases desenvolvidos, fica evidenciado que o interesse especfico de uma nao
permanece colocado na frente do ideal do livre comrcio difundido pelas teorias
tradicionais. A contradio entre os ideais liberais e a atuao dos policy-makers fica
especialmente evidenciada em alguns fatos associados s negociaes finais da
Rodada Uruguai e em outros que se sucederam criao da OMC.
Algumas dessas contradies envolvem interesses conflitantes entre naes mais

desenvolvidas (e empresas nelas sediadas). J foi citado o caso do conflito entre os
interesses norte-americanos e japoneses no setor automobilstico. O acordo sobre
a questo, obtido em meados de 1995, foi alcanado aps diversas ameaas, por
parte dos Estados Unidos, de aplicao de medidas que violavam claramente as
regras da OMC, e do Japo ter apresentado queixa a esta instituio. O
comportamento dos negociadores norte-americanos neste processo recebeu duras
18. Ainda com respeito presente poltica do Brasil para o setor automotivo, no existe teoria que possa
justificar a enorme discrepncia entre o tratamento efetivo dado ao segmento montador e ao de autopeas.
Entre as de autopeas, algumas das empresas de capital nacional so consideradas bastante eficientes. Ao
menos em parte devido poltica cambial adotada pelo governo, essas empresas no tm mostrado condies
de competir com empresas estrangeiras, o que tem provocado um forte processo de desnacionalizao no
setor. Alm da discrepncia, a elevada barreira tarifria que protege o setor montador no Brasil encontra
pouca justificativa. Se a tarifa de 20% estabelecida em meados de 1994 mostrou-se inadequada, ao estimular
um enorme aumento das importaes de carros, sua elevao para 70% em maro do ano seguinte equiparou-
a a nveis semelhantes aos do incio da dcada, resultando em uma proteo altamente discriminatria em
relao a outros setores da economia.

crticas de Bhagwati (em reportagem no Journal of Japanese Trade & Industry, n. 1,

1996). O autor argumenta que se os norte-americanos tivessem razes quanto
acusao de prticas desleais por parte dos japoneses deveriam recorrer OMC, e
no a presses bilaterais coercitivas. Pode-se dizer que, nesta contenda, o Japo
conseguiu reforar sua posio nas negociaes bilaterais aps levar a questo para
a OMC. A forte presso dos Estados Unidos sobre os pases da Amrica Latina
para apressar a formao da rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca) apresenta
um aspecto que envolve o interesse daquela nao em fortificar sua influncia
econmica no continente na concorrncia global com os demais pases da Trade.
A crescente difuso de unies regionais vem causando preocupaes aos dirigentes
da OMC, por comprometer o princpio de no-discriminao expresso pela clusula
da nao-mais-favorecida (ver reportagem com seu diretor-geral, Renato
Ruggiero, na Gazeta Mercantil, 09/09/1996). Em casos como o do projeto da
Alca, que seria composto por pases to heterogneos entre si - com um nico de
primeira grandeza econmica (coadjuvado pelo Canad) associado a inmeros
outros em desenvolvimento ou mais atrasados -, a justificativa para formao de
uma rea de livre comrcio torna-se mais questionvel. Finalmente, existem conflitos
ditados por motivos especificamente polticos, nos quais fica realada a posio de
domnio dos interesses dos Estados Unidos no mbito mundial. Um exemplo
recente deste ponto dado por sua agressiva reao contra a iniciativa da Unio
Europia em questionar na OMC a Lei Helms-Burton, que provoca restries ao
comrcio dos demais pases com Cuba. medida que a eficcia da atuao da
OMC depende, fundamentalmente, do apoio que recebe dos Estados Unidos, a
soluo dada ao caso pode colocar dvidas sobre a capacidade da instituio em
conseguir impor suas regras quando estas entram em conflito com fortes interesses
da nao dominante.
O ltimo exemplo acima levantado no questiona a eqidade das regras da OMC,

mas sim a possibilidade efetiva de se levar em frente uma controvrsia naquele
organismo diante de uma oposio pertinaz do pas politicamente mais forte. Uma
questo diferente diz respeito adequao de suas regras diante das condies
especficas de pases com diferentes nveis de desenvolvimento, mesmo
considerando que foram aceitas por todos que a ela aderiram. Em outras palavras,
at que ponto seria correto dizer que as regras obtidas na concluso da Rodada
Uruguai foram basicamente moldadas de acordo com os interesses das naes
desenvolvidas, enquanto aos demais signatrios restariam as opes de a elas
aderirem ou ficarem praticamente excludas dos inegveis benefcios do comrcio
internacional? Sem responder diretamente a essa questo, pode-se notar que os
diversos acordos obtidos na Rodada Uruguai e os assuntos discutidos em reunies
da OMC apontam uma influncia fortemente predominante dos interesses das
naes desenvolvidas. Como j observamos, as regras da OMC, em contraste com
as do antigo GATT, quase eliminaram o tratamento diferenciado com base nos

argumentos da indstria infante ou de escassez de divisas. Isto, evidentemente,

est de acordo com os princpios do liberalismo. Tambm foi dado um tratamento
um pouco diferenciado no que diz respeito ao perodo de adaptao s novas
regras. O perodo de transio varia conforme a rea do acordo; por exemplo, no
caso dos TRIMs foi estabelecido um prazo de adaptao, contado a partir da
fundao da OMC, de dois, cinco e sete anos respectivamente para os pases
desenvolvidos, em desenvolvimento e menos desenvolvidos. A admisso dessas
diferenas (mas no suas duraes) reflete, possivelmente, um problema de
exeqibilidade, dado os diferentes graus de abertura das economias por ocasio da
fundao da instituio.
Nos acordos atingidos na Rodada Uruguai existem, por outro lado, aspectos que
evidenciam o predomnio da influncia dos pases avanados. A incluso dos TRIPs
no acordo geral, por exemplo, ocorreu a partir da forte presso dos pases
desenvolvidos, particularmente dos Estados Unidos, lder mundial em tecnologia
e, portanto, a nao mais interessada numa padronizao mais rgida dos direitos
de propriedade intelectual e na regulamentao de seu comrcio internacional. O
perodo de transio para as normas adotadas foi estabelecido em um ano para os
pases desenvolvidos, e cinco para as naes em desenvolvimento. Normas bem
mais flexveis foram adotadas para os setores agrcolas e de tecidos e roupas, nos
quais alguns pases em desenvolvimento ou aqueles mais atrasados tm maiores
vantagens relativas. Para a eliminao das quotas impostas pelos Multifibre
Agreements - que atingem particularmente as exportaes da China e de pases do
sudeste asitico - foi dado um prazo de dez anos, no fim do qual os produtos do
setor sero enquadrados no mbito das regras gerais da OMC. O acordo tambm
deixa explcito condies para tomada de novas medidas de salvaguarda. Para
produtos agrcolas, cujas exportaes recebem elevados subsdios nos Estados
Unidos e Europa, estabeleceram-se regras para substituio de algumas barreiras
no-tarifrias por tarifrias, diminuio de tarifas e de subsdios produo
domstica e exportao; mas os subsdios no foram eliminados, e a frmula de
converso de barreiras no-tarifrias em tarifrias envolveu, em muitos casos, um
aumento imediato da proteo efetiva(ver SAFADI & LAIRD, 1996; e
HATHAWAY & INGCO, 1996). Excees protecionistas foram admitidas em casos
especficos, como o do arroz no Japo.
Apesar das disposies da OMC, os pases desenvolvidos no se mostram propensos

a abandonar algumas medidas restritivas importao de certos produtos.
Particularmente para produtos agrcolas, industrializados ou no, barreiras tarifrias
e no-tarifria continuam muito elevadas nos Estados Unidos, Europa e Japo.
Barreiras no-tarifrias camufladas em exigncias sanitrias, no atingidas pelas
regras da OMC, so aquelas mais aplicadas pelos pases desenvolvidos aos produtos
in natura e queles de origem animal. Medidas anti-dumping, difceis de serem

regulamentadas, continuam sendo abusivamente utilizadas. Os Estados Unidos

passaram a adotar medidas deste tipo em substituio s VERs, que foram
eliminadas para produtos siderrgicos. Enfim, apesar da difuso das idias liberais
aplicadas ao livre comrcio ser defendida na teoria moderna do livre comrcio sob
a forma de acordos multilaterais, e este ser o argumento que justifica a prpria
criao da OMC, os Estados Unidos, particularmente, continuam mostrando, na
prtica, preferncia pela adoo de iniciativas regionais, bilaterais e unilaterais,
muitas vezes com evidentes motivaes protecionistas. Isto j foi alvo de um
documento crtico divulgado pela OMC (ver Gazeta Mercantil, 13/11/1996).
A disparidade da fora de barganha dos pases desenvolvidos em relao s naes

em desenvolvimento e o carter agressivo dos primeiros na economia globalizada
ficam evidenciados tanto na OMC como em recentes (incio de 1997) encontros
internacionais do Frum Econmico Mundial na Sua e de negociaes para
formao Alca. Nesses encontros, o que mais tem chamado a ateno dos brasileiros
o conflito de interesses entre Estados Unidos e Brasil, que se mostra explcito em
declaraes de representantes dos dois pases.
Nas queixas apresentadas na OMC contra a poltica brasileira para o setor

automotivo, a defesa da imposio de restries quantitativas importao com
base nos elevados dficits no comrcio do produto no foi aceita, em parte devido
aos supervits acumulados at outubro de 1994. Os persistentes dficits que se
acumulam desde ento fez com que o governo freiasse o processo de abertura,
com a elevao de barreiras importao de produtos especficos. O primeiro alvo
dessa poltica foi o setor automobilstico, principal responsvel pela reverso na
balana do comrcio exterior. Os resultados negativos de nossa balana comercial
tem ocorrido, em grande parte, em funo das relaes comerciais com os Estados
Unidos. Os dados para o comrcio entre os dois pases indicam um aumento mdio
anual de 23% para o valor em dlar das exportaes norte-americanas entre 1990
e 1995, contra um crescimento de 3% para as exportaes brasileiras. Enfim, o
argumento de salvaguarda parece que s seria aceito na OMC caso o Brasil chegasse
a uma situao de iminente crise por falta de divisas externas, o que tem sido
evitado pela entrada de capital financeiro, altamente especulativo, atrados pelos
juros elevados.
Na primeira Conferncia Ministerial da OMC, realizada no final de 1996 em

Cingapura, os principais temas discutidos estavam relacionados com setores da
alta tecnologia; ao contrrio da expectativa manifestada previamente pelo Ministro
das Relaes Exteriores do Brasil, no se tocou no tema de reduo de tarifas e
subsdios agrcolas. Embora no tenha assinado o acordo sobre a tecnologia de
informao, o Brasil sofre presso dos Estados Unidos para zerar as tarifas de
importao do setor at o final de 1999. A presso tambm ocorre na rea de

telecomunicaes, para o qual o Brasil acaba assinando um acordo de liberalizao

do mercado. Nos debates que antecederam a reunio de negociaes da Alca em
Belo Horizonte, repetiram-se as presses norte-americanas em favor da liberalizao
do comrcio de produtos de alta tecnologia; na mesma poca, os Estados Unidos
impuseram sanes comerciais Argentina. No sentido contrrio, ficaram
evidenciadas as elevadas barreiras impostas s importaes de diversos produtos
brasileiros pelos Estados Unidos.
Em resumo, as evidncias que existem at agora sobre a economia global so

amplamente desfavorveis posio relativa dos pases em desenvolvimento. Na
rea comercial, embora haja argumentos muito mais fortes em favor de alguma
proteo para o caso das economias em desenvolvimento (mesmo que isso no
seja aceito pela teoria tradicional), o que se v, na prtica, um aumento das
presses liberalizantes sobre essas naes em contraste com a manuteno de uma
posio protecionista por parte dos pases desenvolvidos em setores para os quais
no lhes convm uma abertura.
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_______. (1940). The influence of protective tariffs on the industrial
development of the United States. In: CLEMENCE, R. V. (ed.), Essays
of J. A. Schumpeter. Cambridge, Mass.: Addison-Wesley, 1951.
SCITOVSZKY, Tibor (1942). A reconsideration of the theory of tariffs. In:
ELLIS, H. S. & METZLER, L. A. (eds.), op. cit., 1950.
SMITH, Adam (1776). The wealth of nations. 5a. ed. Chicago: The University
of Chicago Press, 1976.
VINER, Jacob (1937). Studies in the theory of international trade. New York:
Kelley, 1965.
O autor agradece os comentrios dos pareceristas annimos que me permitiram corrigir algumas
das falhas deste artigo.
(Recebido em agosto de 1997. Aceito para publicao em dezembro de 1997).

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Livre Comrcio versus

Protecionismo: uma antiga

Sergio Buarque de Hollanda Filho Professor Associado da FEA-USP

EST. ECON., SO PAULO, V. 28, N. 1, P. 33-75, JANEIRO-MARO 1998

The arguments on which the economists doctrines were based,

(JOAN ROBINSON, Economic Heresies, 1971, p. vii-viii)

Sempre existiu, na histria do pensamento econmico, uma controvrsia entre

Est. econ., So Paulo, 28(1):33-75, jan-mar 1998

de maneira quase unnime pelos polticos e homens de negcio conterrneos,

List, como, cem anos depois, os estudiosos dos problemas do desenvolvimento

Est. econ., So Paulo, 28(1):33-75, jan-mar 1998

Na ltima seo do estudo discutirei o tema em funo de sua atualidade na

Est. econ., So Paulo, 28(1):33-75, jan-mar 1998

2. A CONTROVRSIA EM SMITH E SEUS ANTECESSORES

A controvrsia poltica entre a adoo de medidas protecionistas ou liberais no

A literatura dos fisiocratas, desenvolvida na Frana ao longo das primeiras trs

Est. econ., So Paulo, 28(1):33-75, jan-mar 1998

As tentativas de adoo de medidas liberais no comrcio exterior feitas do final do

Est. econ., So Paulo, 28(1):33-75, jan-mar 1998

3. A CONTROVRSIA E OS INTERESSES NACIONAIS NO PERODO

Na periodizao de sua histria da anlise econmica Schumpeter distingue, com

Schumpeter (1954, p. 614-615) discorda de crticas que apontam uma limitao

Est. econ., So Paulo, 28(1):33-75, jan-mar 1998

forma que Smith e os mercantilistas, Mill justificava o protecionismo indstria naval

No por acaso, o economista a dar mais nfase ao argumento da indstria infante

Est. econ., So Paulo, 28(1):33-75, jan-mar 1998

Est. econ., So Paulo, 28(1):33-75, jan-mar 1998

O trecho acima citado do prefcio sintetiza os principais argumento de sua obra

Economia cosmopolita diz respeito s teorias de Quesnay, Smith e Say, que

Est. econ., So Paulo, 28(1):33-75, jan-mar 1998

e estimulando o desenvolvimento da indstria nacional, do comrcio e do sistema

Tendo como fonte principal a anlise de Schumpeter (1954, p. 393-399), pode-se

Est. econ., So Paulo, 28(1):33-75, jan-mar 1998

externo liberal no foi acompanhada pela aderncia aos princpios do liberalismo

4. DO ENFRAQUECIMENTO DA POSIO LIBERAL AO

Schumpeter (1954, p. 761-771), em sua anlise do perodo entre 1870 e 1914,

Est. econ., So Paulo, 28(1):33-75, jan-mar 1998

O movimento em favor do protecionismo na Inglaterra teve maior expresso na

As formas de proteo, indica a anlise de Heckscher (1934), nem sempre eram

Os motivos para a completa supresso do livre comrcio durante as duas guerras

Est. econ., So Paulo, 28(1):33-75, jan-mar 1998

A difuso de polticas protecionistas j se evidenciava em todo o Continente

5. A FORMALIZAO DA TEORIA NEOCLSSICA E A DEFESA DO

No plano terico, a partir das contribuies de Marshall e de Edgeworth, a escola

Est. econ., So Paulo, 28(1):33-75, jan-mar 1998

Est. econ., So Paulo, 28(1):33-75, jan-mar 1998

do aspecto esttico da teoria so quase sempre ignoradas na argumentao desse

A admisso de casos onde prticas protecionistas poderiam ser justificveis foi se

As teorias tradicionais apresentam, de um modo geral, a defesa do livre comrcio

Est. econ., So Paulo, 28(1):33-75, jan-mar 1998

de livre comrcio idealizada, que nunca se encontra na prtica, e cita vrias

Os artigos de Bhagwati e Ramaswami (1963), Johnson (1965), e Baldwin (1969),

A defesa do livre comrcio e o carter excepcional das justificativas de medidas

Est. econ., So Paulo, 28(1):33-75, jan-mar 1998

O grau de riqueza da obra, como cincia pura, to alto quanto o de abstrao.

Est. econ., So Paulo, 28(1):33-75, jan-mar 1998

6. A JUSTIFICATIVA DO PROTECIONISMO E AS TEORIAS DE

No mbito dessa literatura, as obras da Escola da Cepal, liderada por Prebisch,

Est. econ., So Paulo, 28(1):33-75, jan-mar 1998

em relao aos industrializados tambm fez parte da argumentao cepalina. Os

A literatura de desenvolvimento que expe a controvrsia entre as estratgias do