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UNIVERSIDADE DE SO PAULO

FACULDADE DE ECONOMIA, ADMINISTRAO E CONTABILIDADE


DEPARTAMENTO DE CONTABILIDADE E ATURIA
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM CINCIAS CONTBEIS

GOVERNANA CORPORATIVA NO SETOR PBLICO FEDERAL BRASILEIRO

Gilmar Ribeiro de Mello

Orientador: Prof. Dr. Valmor Slomski

SO PAULO
2006
Profa. Dra. Suely Vilela
Reitora da Universidade de So Paulo

Profa. Dra. Maria Tereza Leme Fleury


Diretora da Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade

Prof. Dr. Reinaldo Guerreiro


Chefe do Departamento de Contabilidade e Aturia

Prof. Dr. Fbio Frezatti


Coordenador do Programa de Ps-Graduao em Cincias Contbeis
GILMAR RIBEIRO DE MELLO

GOVERNANA CORPORATIVA NO SETOR PBLICO FEDERAL BRASILEIRO

Dissertao apresentada ao Departamento


de Contabilidade e Aturia da Faculdade de
Economia, Administrao e Contabilidade
da Universidade de So Paulo como
requisito para a obteno do ttulo de
Mestre em Cincias Contbeis.

Orientador: Prof. Dr. Valmor Slomski

SO PAULO
2006
ii

FICHA CATALOGRFICA
Elaborada pela Seo de Processamento Tcnico do SBD/FEA/USP

Mello, Gilmar Ribeiro de


Governana corporativa no setor pblico federal brasileiro /
Gilmar
Ribeiro de Mello. -- So Paulo, 2006.
119 p.

Dissertao (Mestrado) Universidade de So Paulo, 2006


Bibliografia.

1. Governana corporativa 2. Setor pblico Brasil I.


Universidade
de So Paulo. Faculdade de Economia, Administrao e
Contabilidade
II. Ttulo.
Dedico este trabalho a minha esposa Jucirlei
e meus filhos Gabriel e Gustavo, pelo amor,
pacincia e incentivo, e a minha me
Lourdes e meu pai Laurentino, pelo amor e
educao.
iii

Agradeo
A Deus, por realizar esse sonho.
A meu orientador, Prof. Dr. Valmor Slomski, pela sua ateno, dedicao e orientao
no desenvolvimento deste trabalho e pelo auxlio na minha insero pesquisa no setor
pblico.
A Prof. Dra Marina Mitiyo Yamamoto e ao Prof. Dr. Joo Bosco Segreti por suas
valiosas contribuies na qualificao deste trabalho.
A todos os professores do Programa de Ps-graduao em Cincias Contbeis da
FEA/USP que tanto contriburam para o meu crescimento acadmico.
A todos os colegas, mestrandos e doutorandos, pelo prazer do convvio e pelos
ensinamentos adquiridos, tanto dentro como fora das salas de aulas. Agradeo, em
especial, aos colegas da quinta turma de professores (Dione, Edir, Eliandro, Fabrcio,
Flvio, Francisco Tavares, Francyslene, Manfredo, Maria Aparecida, Nazar e
Laudicia).
Ao Conselho Federal de Contabilidade CFC e a Fundao Instituto de Pesquisas
Contbeis, Atuarias e Financeiras FIPECAFI, pelo apoio financeiro concedido durante
a realizao do mestrado.
A todos os funcionrios da FEA/USP e FIPECAFI pelos servios prestados e pela forma
como conduziram o nosso relacionamento.
A Universidade Estadual do Oeste do Paran UNIOESTE, por ter dado as condies
necessrias participao no programa.
Ao meu pai, minha me, minha esposa e meus filhos por tudo que representam para
mim e por terem dado o apoio incondicional no cumprimento desse objetivo.
iv

RESUMO

O setor pblico representa um papel importante na sociedade e a efetiva governana nesse


setor pode encorajar o uso eficiente de recursos, a exigncia de responsabilidade em prestar
contas para o administrador dos recursos, melhorar a administrao e entrega dos servios e,
portanto, contribuir para tornar melhor a vida das pessoas. Atualmente, muitos pases esto
passando por uma reavaliao completa do papel do governo na sociedade. Surge disso uma
redefinio da relao poltico-administrativa projetada para assegurar maior responsabilidade
e uma reduo do poder dos administradores. Nesse contexto, este trabalho tem como objetivo
geral verificar a aplicabilidade dos princpios e recomendaes de governana corporativa
para o setor pblico, indicados no estudo 13 do PSC/IFAC, ao setor pblico federal brasileiro.
Para a realizao desse propsito, utilizou-se uma abordagem qualitativa, a qual foi dividida
em pesquisa bibliogrfica e pesquisa de campo. A tcnica de coleta de dados utilizada na
pesquisa de campo foi a entrevista, dividida em duas partes: a primeira, utilizando a entrevista
no estruturada, consistiu em deixar o entrevistado relatar a situao dos planos de gesto dos
governos Fernando Henrique Cardoso e Lula; a segunda, utilizando a entrevista estruturada,
consistiu em aplicar o questionrio sugerido no estudo 13, do PSC/IFAC, com questes
relacionadas s recomendaes de governana para o setor pblico. A entrevista foi realizada
na administrao pblica federal, em especial na Secretaria de Gesto, do Ministrio de
Planejamento, Oramento e Gesto. De uma forma geral, no que diz respeito aos princpios
destacados no estudo 13, que deram origem s recomendaes de governana, eles esto em
consonncia com os principais eixos da administrao pblica brasileira. Portanto, os
princpios so perfeitamente aplicveis ao setor pblico federal brasileiro. Quanto s
recomendaes de governana, percebe-se, tambm, a sua plena aplicabilidade, entretanto,
deve-se considerar que os procedimentos checados esto a um nvel mnimo de governana e
que algumas recomendaes precisam ser mais bem adaptadas ao setor pblico, pois esto
com um enfoque muito privado.
v

ABSTRACT

The public sector plays an important role in society, and its effective governance may
encourage the efficient use of resources, the demand for responsibility of reporting to the
administrator of the resources; enhance administration and the delivery of goods, thus
contributing to improve peoples lives. Many countries have gone through a complete re-
evaluation of the role played by the government in society. This gives rise to a redefinition of
the political-administrative relationship, which is devised to ensure that administrators face
an increase in responsibility and a decrease in power. Within this context, the present
dissertation aims at verifying the applicability to the public sector, of the principles and
recommendations of corporative governance, as indicated in study 13 of PSC/IFAC, to the
Brazilian Federal Public Sector. The qualitative approach, which comprised bibliographic
and field research, was used in order to reach the intended purposes. Interviews were used
for the data collection in the field research, and they presented two distinct parts: one using
non-structured interview, which consisted of allowing the interviewee to report the situation
of the management plans run under the presidency of Mr. Fernando Henrique Cardoso and
Mr. da Silva; the other, based on structured interview, consisted of applying the
questionnaire suggested by study 13, of PSC/IFAC, with questions on the governance
recommendations for the public sector. The interview was carried out within the federal
public administration, in special the Management Secretary an organ within the Ministry of
Planning, Budgeting and Management. In general terms, it is possible to state that the same
principles that gave rise to the recommendation of governance, and that are emphasized in
study 13, are in agreement with the basics of the Brazilian Public Administration. Therefore,
the principles are absolutely applicable to the Brazilian Federal Public Sector. As far as
governance recommendations go, it is noticeable that its thorough applicability is possible;
however, one must take into account that the procedures verified are at a minimum level of
governance, and that some recommendations have to be better adapted to the public sector,
because they are still excessively focused on the private sector.
1

SUMRIO

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS ................................................................................3


1 INTRODUO.................................................................................................................... 5
1.1 Justificativa do estudo ...................................................................................................... 6
1.2 Definio do problema ..................................................................................................... 6
1.3 Objetivos da pesquisa ....................................................................................................... 7
1.3.1 Objetivo geral ................................................................................................................ 7
1.3.2 Objetivos especficos..................................................................................................... 7
1.4 Delimitao do estudo ...................................................................................................... 7
1.5 Estrutura do trabalho ........................................................................................................ 8
2 FUNDAMENTAO TERICA .......................................................................................9
2.1 Governana....................................................................................................................... 9
2.2 Governana corporativa.................................................................................................. 10
2.3 Governana corporativa no setor pblico....................................................................... 11
2.3.1 O papel da governana corporativa no setor pblico .................................................. 12
2.4 Tendncias tericas da governana corporativa no setor pblico ..................................17
2.4.1 Teoria da agncia......................................................................................................... 18
2.4.2 Teoria da escolha pblica ............................................................................................ 21
2.5 Governana corporativa no setor pblico brasileiro....................................................... 23
2.5.1 Administrao pblica brasileira .................................................................................24
2.5.1.1 Planejamento ............................................................................................................ 24
2.5.1.2 Transparncia ........................................................................................................... 25
2.5.1.3 Controle .................................................................................................................... 26
2.5.1.4 Responsabilidade na gesto fiscal dos recursos pblicos e prestao de contas ......27
2.5.2 As reformas de administrao no Brasil...................................................................... 27
2.5.2.1 Plano de gesto do governo Fernando Henrique Cardoso (FHC) ............................ 28
2.5.2.2 Plano de gesto do governo Luiz Incio Lula da Silva (Lula) ................................. 30
2.6.2.2.1 Princpios ou premissas orientadoras .................................................................... 31
2.6.2.2.2 Agenda de transformaes da gesto pblica........................................................ 31
2.5.2.3 Semelhanas e diferenas entre as reformas de 1995 e 2003 ................................... 35
2.6 Governana corporativa no setor pblico segundo o PSC/IFAC ................................... 37
2.6.1 Os princpios de governana corporativa no setor pblico ......................................... 38
2.6.2 Recomendaes de governana corporativa no setor pblico .....................................40
2.6.2.1 Padres de comportamento....................................................................................... 41
2.6.2.1.1 Liderana ............................................................................................................... 41
2.6.2.1.2 Cdigos de conduta ............................................................................................... 41
2.6.2.2 Estruturas e processos organizacionais..................................................................... 44
2.6.2.2.1 Responsabilidade estatutria ................................................................................. 44
2.6.2.2.2 Responsabilidade pelo dinheiro pblico................................................................ 44
2.6.2.2.3 Comunicao com as partes interessadas (sociedade)........................................... 45
2.6.2.2.4 Papis e responsabilidades .................................................................................... 46
2.6.2.3 Controle .................................................................................................................... 50
2.6.2.3.1 Gesto de risco ...................................................................................................... 50
2.6.2.3.2 Auditoria interna.................................................................................................... 51
2.6.2.3.3 Comits de auditoria.............................................................................................. 52
2.6.2.3.4 Controle interno..................................................................................................... 53
2

2.6.2.3.5 Oramento ............................................................................................................. 54


2.6.2.3.6 Administrao financeira....................................................................................... 55
2.6.2.3.7 Treinamento de pessoal ......................................................................................... 55
2.6.2.4 Relatrios externos ................................................................................................... 56
2.6.2.4.1 Relatrio anual....................................................................................................... 56
2.6.2.4.2 Uso de normas contbeis apropriadas ................................................................... 58
2.6.2.4.3 Medidas de desempenho........................................................................................ 58
2.6.2.4.4 Auditoria externa ................................................................................................... 59
2.6.3 Aplicao das recomendaes de governana para os governos centrais ...................60
2.6.3.1 Padres de comportamento....................................................................................... 60
2.6.3.2 Estruturas e processos organizacionais..................................................................... 61
2.6.3.2.1 Papis e responsabilidades .................................................................................... 61
2.6.3.2.2 Executivo chefe ..................................................................................................... 61
2.6.3.2.3 Relacionamento entre executivos e funcionrios .................................................. 62
2.6.3.2.4 Comunicao com as partes interessadas ..............................................................63
2.7 Nova Gesto Pblica ...................................................................................................... 63
2.8 Diferena entre governana corporativa no setor pblico e NGP ..................................65
2.9 Exemplos da NGP e governana corporativa no setor pblico ...................................... 66
2.9.1 Austrlia ...................................................................................................................... 66
2.9.2 Canad ......................................................................................................................... 68
2.9.3 Estados Unidos da Amrica......................................................................................... 71
2.9.4 Nova Zelndia.............................................................................................................. 72
2.9.5 Reino Unido (UK) ....................................................................................................... 74
2.9.6 Resumo dos exemplos de NGP e governana corporativa no setor pblico ............... 76
3 METODOLOGIA............................................................................................................... 79
3.1 Apresentao do roteiro de entrevista ............................................................................ 80
3.1.1 Primeira parte da entrevista .........................................................................................81
3.1.2 Segunda parte da entrevista ......................................................................................... 81
4 ANLISE DOS RESULTADOS .......................................................................................83
4.1 Sobre o Plano Gesto Pblica Empreendedora .............................................................. 83
4.2 Sobre o Plano Gesto Pblica para um Brasil de todos..................................................87
4.3 Questionrio checando os procedimentos de governana segundo PSC/IFAC ............. 89
5 CONCLUSO....................................................................................................................95
REFERNCIAS ..................................................................................................................... 101
APNDICES .......................................................................................................................... 107
3

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ANAO: Australian National Audit Office


CIFPA: Chartered Institute of Public Finance and Accountancy
DAS: Direo e Assessoramento Superior
FGV: Fundao Getlio Vargas
FHC: Fernando Henrique Cardoso
GESPBLICA: Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao
GRS: Gerncia Regional de Servios
IBGC: Instituto Brasileiro de Governana Corporativa
IFAC: International Federation of Accountants
LDO: Lei de Diretrizes Oramentria
LOA: Lei Oramentria Anual
LRF: Lei de Responsabilidade Fiscal
MARE: Ministrio de Administrao e Reforma do Estado
NPM: New Public Management
NSW: New South Wales
NSWAO: New South Wales Audit Office
NZ: Nova Zelndia
ONGs: Organizaes no governamentais
PPA: Plano Plurianual
PSC: Public Sector Committee
QAO: Queensland Audit Office
TCU: Tribunal de Contas da Unio
UK: Reino Unido
4
5

1 INTRODUO

O ambiente organizacional est sempre em constante evoluo, j que ocorrem mudanas


significativas nos hbitos das pessoas, na formao dos pases, no perfil da fora de trabalho
etc. Para sobreviver nesse ambiente, as organizaes precisam se adaptar, porm, a maioria
das estruturas organizacionais e as prticas gerenciais no esto preparadas para esse ritmo de
mudana, mas sim a um ambiente estvel e previsvel, surgindo, ento, inmeras dificuldades
de gesto. Para enfrent-las, foram criados mtodos, tcnicas e ferramentas para um melhor
entendimento, gerenciamento e controle das organizaes, sejam elas pblicas ou privadas.

Para tratar, em especial, dos itens de gerenciamento e controle, os administradores tm


destinado maior ateno e esforos a uma nova prtica, denominada governana corporativa.
O uso dessa prtica recente e, ainda, no esto bem definidos os seus limites e aspectos
envolvidos.

O setor pblico possui um papel importante na sociedade e a aplicao efetiva da governana


corporativa ao setor pblico pode encorajar o uso eficiente de recursos, exigncia de
responsabilidade em prestar contas ao administrador dos recursos, aperfeioar a administrao
e entrega dos servios e, portanto, contribuir para melhorar a vida das pessoas. A efetiva
governana tambm essencial para tornar as entidades do setor pblico mais confiveis
(PSC/IFAC, 2001, p. 1).

Nesse contexto, surgiu durante a ltima dcada, em pases como Austrlia, Canad, Estados
Unidos, Nova Zelndia e Reino Unido, muitos debates sobre governana corporativa no setor
pblico.

No setor pblico brasileiro, o estudo sobre governana corporativa praticamente inexistente.


O pouco que existe baseado nos princpios do setor privado, sem uma maior discusso sobre
a possibilidade de adaptao. Esses estudos tiveram incio com a promulgao da Lei
Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), que
estabeleceu normas de Finanas Pblicas voltadas para a responsabilidade e transparncia na
gesto pblica.
6

1.1 Justificativa do estudo

Em anos recentes, muitos pases, desenvolvidos e em desenvolvimento, esto empenhados em


uma reavaliao completa do papel do governo na sociedade. Surgindo disso uma redefinio
da relao poltico-administrativa projetada para assegurar maior responsabilidade e reduo
do poder dos administradores.

Fato acelerado pela srie de escndalos corporativos (em setores pblico e privado)
evidenciados nos ltimos anos e servindo para destacar a importncia da boa governana.

Outra justificativa para esse estudo, muito discutido internacionalmente, diz respeito aos
princpios que fundamentam a New Public Management (Nova Gesto Pblica - NGP), em
que se d nfase necessidade de melhorar os valores e comportamento tico, a passagem de
um governo de poucos para todos e a aplicao da boa governana corporativa nos negcios
econmicos de domnio da gesto pblica.

A caracterstica-chave das reformas da nova administrao pblica a adaptao pelos


gestores pblicos dos modelos de organizao e governana mais usualmente associados com
o setor privado, porm, estudos, como o de Clatworthy et al (2000, p. 166), concluem que tal
adaptao pode no ser completa, necessria ou possvel.

1.2 Definio do problema

Neste trabalho, pretende-se verificar a aplicabilidade dos princpios e recomendaes de


governana corporativa para o setor pblico, com base no estudo 13, do Public Sector
Committee (PSC), da International Federation of Accountants (IFAC), que tem o intuito de
gerar informaes aos administradores pblicos e sociedade em geral sobre o desempenho
da boa governana corporativa.

Para isso, este trabalho tem como questo de pesquisa: a governana corporativa pode
contribuir positivamente para a melhoria do setor pblico federal brasileiro?
7

1.3 Objetivos da pesquisa

1.3.1 Objetivo geral

O objetivo geral desta pesquisa o de verificar a aplicabilidade dos princpios e


recomendaes de governana corporativa para o setor pblico, recomendados no estudo 13,
do PSC/IFAC, ao setor pblico federal brasileiro.

1.3.2 Objetivos especficos

Secundariamente, pretende-se atingir os seguintes objetivos especficos:

- Descrever os planos de gesto do governo federal brasileiro, criados a partir da reforma do


Estado, e verificar o que foi implantado;

- Descrever os princpios e recomendaes de governana corporativa para o setor pblico,


recomendados no estudo 13, do PSC/IFAC, e verificar o que j est em prtica no setor
pblico federal brasileiro.

Com esses objetivos, espera-se contribuir para o desenvolvimento do esprito crtico na rea
da contabilidade governamental e, de certa forma, proporcionar uma discusso a respeito de
governana no setor pblico brasileiro.

1.4 Delimitao do estudo

O presente estudo possui uma delimitao com relao pesquisa emprica, no que diz
respeito populao, pois a escolha do setor pblico federal restringe o nmero de entrevistas
e a prpria escolha dos participantes. Por isso, o sujeito que participou da entrevista foi
escolhido por ter sido ou estar sendo responsvel ou participante direto dos planos de gesto
dos governos Fernando Henrique Cardoso e Luiz Incio Lula da Silva. Mas isso no
representa perda na qualidade, pois este trabalho tem como caracterstica principal
abordagem qualitativa dada ao tema.
8

1.5 Estrutura do trabalho

O trabalho est dividido em cinco partes mais as referncias bibliogrficas, assim,


estruturadas:

No captulo 1 Introduo: evidenciam-se os antecedentes do problema, as justificativas para


a pesquisa, a situao problema, os objetivos que norteiam a pesquisa, as delimitaes do
estudo e a estrutura do trabalho.

No captulo 2 Fundamentao terica: apresenta-se a teoria que sustenta a pesquisa. Nesse


captulo, encontram-se temas como: governana, governana corporativa (no setor pblico, no
setor pblico brasileiro e segundo o PSC/IFAC), base terica da governana corporativa no
setor pblico, nova gesto pblica e exemplos da NGP e governana corporativa no setor
pblico.

No captulo 3 Metodologia: demonstram-se os caminhos percorridos durante todo o


processo de pesquisa. Nesse captulo, encontram-se temas como: modalidade de pesquisa,
escolha e seleo do sujeito entrevistado, a tcnica e o instrumento de coleta de dados, o
processo de realizao das entrevistas e a anlise de dados.

No captulo 4 Anlise dos resultados: mostram-se os resultados e a sua discusso a partir da


anlise das respostas do entrevistado, buscando verificar a situao dos planos de gesto do
governo federal e das recomendaes de governana para o setor pblico, emitidas pelo
PSC/IFAC.

No captulo 5 Concluso: respondem-se aos objetivos especficos e, conseqentemente, o


objetivo geral, proposto para este trabalho.
9

2 FUNDAMENTAO TERICA

2.1 Governana

Para Harrison (1998, p. 142), h uma distino entre a administrao e a governana, pois a
governana no est interessada em executar apenas o negcio, mas em dar direo global
empresa, em supervisionar e controlar as aes executivas da administrao e em satisfazer as
expectativas legitimas pela prestao de contas e regulao, com interesses alm dos limites
incorporados.

Assim, uma definio geral de governana descrita por Dorset e Baker (1979) como sendo,
o exerccio da autoridade, controle, administrao e poder de governar, ou seja, a maneira
como o poder exercido na administrao dos recursos econmicos e sociais de um pas com
o objetivo de seu desenvolvimento.

A governana mais bem compreendida em termos dos elementos principais que so


considerados para descrever a boa governana, tais como: responsabilidade em prestar contas,
transparncia, participao, administrao de relacionamento e, dependendo do contexto,
eficincia e/ou equidade (EDWARDS, 2002, p. 52).

No que diz respeito governana pblica, Kickert (1997, p. 732) descreve ter um significado
mais geral do que o usual e limitado encontrado nos negcios e da interpretao orientada
para o mercado vinda do conceito de administrao. Para ele, a governana pblica tambm
relativa legalidade e legitimidade, mais que um rgido valor de mercado, em que a interao
entre o contexto poltico e o social representa um papel crucial. Assim, a governana pblica
um complexo de atividades envolvendo a direo de redes complexas em setores polticos da
sociedade.

A governana pblica no somente uma questo de aumento de efetividade e eficincia, mas


tambm de guardar a legalidade e legitimidade. Por exemplo, segundo Hood (1991) apud
Kickert (1997, p. 735), na governana pblica possvel distinguir trs diferentes padres de
valor:
10

- No primeiro, o governo destinado a ser apoio e propositor. Os principais valores so:


efetividade, eficincia, parcimnia e desempenho;

- No segundo, os valores centrais so: honestidade e justia. Como princpios centrais


destacam-se: a justia social, a eqidade, a legitimidade e o prprio cumprimento do
dever;

- No terceiro, robustez e elasticidade so dominantes. O governo deve ser: confivel,


robusto, adaptado, seguro, confidente e capaz de sobreviver a catstrofes.

Harmon e Mayer (1986) apud Kickert (1997, p. 735), tambm, distingue os trs padres de
normas e valores, como sendo:

- No primeiro, eficincia e efetividade com relao funo de governo e produo e


distribuio dos bens e servios;

- No segundo, os direitos individuais e a adequao dos processos do governo com relao


ao relacionamento entre governo e cidado;

- No terceiro, a representao e o poder de verificao com relao ao escrutnio pblico do


funcionamento do governo.

2.2 Governana corporativa

Segundo Hodger et al (1996, p. 7), a definio de governana corporativa, em termos gerais,


pode ser considerada como preocupada com os procedimentos associados com a tomada de
deciso, desempenho e controle, em providenciar estruturas para dar direo global
organizao e satisfazer as expectativas de responsabilidade em prestar contas para seu
exterior.

De acordo com Barret (2005, p. 2), a definio padro de governana corporativa entre
economistas e estudantes jurdicos reportam defesa dos interesses dos acionistas. Enquanto
o termo governana corporativa no tem uma nica definio aceita, geralmente
compreendida como a maneira pela qual uma organizao administrada, sua estrutura
11

corporativa, cultura, polticas, estratgias e o modo com que negocia com suas vrias partes
interessadas.

Uma definio simples de governana corporativa identificada no relatrio do comit dos


aspectos financeiros de governana corporativa (CADBURY REPORT, 1992), o qual a
definiu como um sistema pelo qual as organizaes so dirigidas e controladas.

Nessa mesma direo, Iudcibus et al (2003, p. 118) considera a governana corporativa um


sistema pelo qual as empresas so dirigidas e controladas, mas acrescenta que ela assegura aos
proprietrios o governo estratgico da empresa e a efetiva monitorao da diretoria executiva.
Considera, ainda, que a relao entre propriedade e controle ocorre por meio do Conselho de
Administrao, da Auditoria Independente e do Conselho Fiscal, que devem assegurar aos
proprietrios a eqidade (fairness), a transparncia (disclosure), a responsabilidade pelos
resultados (accountability) e o cumprimento de leis e normas (compliance).

Assim sendo, no contexto deste trabalho, a definio mais apropriada a descrita no Cadbury
Report e por Iudcibus et al, pois adotada no prprio estudo do IFAC e esta plenamente em
sintonia com as recomendaes de governana corporativa discutida neste trabalho.

2.3 Governana corporativa no setor pblico

Enquanto a governana trata da aquisio e distribuio de poder na sociedade, a governana


corporativa denota a maneira pela qual as corporaes so governadas e administradas. ,
assim, usualmente compreendida, em contraste com a governana corporativa no setor
pblico, a qual faz referncia administrao das agncias do setor pblico atravs dos
princpios de governana corporativa do setor privado, que so totalmente aplicveis no setor
geral do Estado, em que as agncias de servios no pblicos so agrupadas (BHATTA, 2003,
p. 5-6).

Para Marques (2005, p. 2), o conceito de governana corporativa indissoluvelmente unido


com accountability (responsabilidade em prestar contas). A exigncia de prestao de contas
ser diferente dependendo da natureza da entidade envolvida. A organizao do setor pblico
realmente comprometida a assegurar a integridade do que fazem, no aguardaro at seus
dirigentes serem investigados, mas avanaro para evitar o comportamento no tico no
12

primeiro instante.

Outra definio dada por Timmers (2000, p. 9), na qual ele trata a governana corporativa
no setor pblico como governana governamental e define-a como a proteo ao inter-
relacionamento entre a administrao, o controle e a superviso, feita pela organizao
governamental, pela situao organizacional e pelas autoridades do governo, visando
relacionar os objetivos polticos eficientemente e eficazmente, como, tambm, comunicar
publicamente e providenciar uma prestao de conta para o benefcio da sociedade.

A definio demonstra que a governana governamental constituda por quatro elementos,


ilustrados na figura abaixo.

Administrao

Responsabilidade
em prestar contas

Superviso Controle

Figura 1 Elementos da governana governamental


Fonte: TIMMERS; 2000, p. 9.

No inter-relacionamento entre a administrao, o controle, a superviso e a responsabilidade


em prestar contas, a responsabilidade ministerial interessa-se pela natureza do relacionamento
com os participantes da rea poltica e em conseguir os objetivos polticos. Para tanto, o
ministro deveria ter uma viso administrativa, sendo responsvel por definir claramente os
objetivos polticos (eficcia), as precondies, como a qualidade, eficincia, conformidade
com os regulamentos e leis relevantes, e controle financeiro (TIMMERS, 2000, p. 9-10).

2.3.1 O papel da governana corporativa no setor pblico

Existe, h algum tempo, uma viso ctica da inovao do setor pblico. J no perodo ps-
guerra, essa inovao foi substancial, onde, no setor privado o foco nos gerentes e
13

funcionrios e no setor pblico, no papel das polticas de mercado e nas polticas adversas ao
processo de inovao.

Para Benington e Hartley (2001) apud Hartley (2005, p. 29), a administrao pblica tem trs
paradigmas que podem conduzir para caminhos particulares em que a inovao no s
generalizada como tambm adaptada, so os papis dos polticos, dos administradores e da
populao. Cada caminho uma viso mundial ou um modelo consistente em que cada um
tem uma concepo ou suposio sobre a natureza do mundo.

A abordagem da administrao pblica, particularmente evidente no perodo ps-guerra e nos


anos 80, amplamente baseada no legislativo, na burocracia e em regras para a proviso dos
servios pblicos. A populao , assumidamente, homognea e as definies das
necessidades e problemas so empreendidas pelos profissionais para promover os servios
padronizados populao (HARTLEY, 2005, p. 29).

A nfase dada s prticas de governana corporativa para o setor privado, ocorreu com o
reconhecimento dos excessos corporativos dos anos 80 e relatrios da mdia sobre os altos
lucros nos casos de fraudes. O interesse dos administradores do setor privado pela governana
corporativa nos anos 90 foi sustentado pela presso de investidores e reguladores, fato
refletido para o setor pblico.

A publicao das prticas e condutas corporativas, concludas com experincias e muitos


debates em vrios pases, tm conduzido um considervel consenso em assuntos-chave e
princpios bsicos que fundamentam a governana. Os princpios bsicos da boa governana
corporativa so identificados pelos relatrios envolvendo evidenciao apropriada, o
desenvolvimento de cdigos de conduta para os diretores da companhia e de estruturas
internas que promovam a reviso independente de processos e tomada de decises dentro da
companhia (MARQUES, 2005, p. 6).

Provavelmente, h dois ingredientes bsicos muito importantes da prpria governana


corporativa: a evidenciao completa e a presena de auditores e diretores independentes bem
informados, com a habilidade para independentemente, confirmarem que os dados
apresentados pela corporao so verdadeiros e imparcialmente declarados.
14

Para Marques (2005, p. 4-5), h vrios caminhos para representar a governana corporativa no
setor pblico, devido complexidade da estrutura de governana e diversidade de
compreender a abordagem pelas entidades do setor. Mas, indiferentemente de qual estrutura
usada, a boa governana corporativa, tanto no setor pblico quanto no privado, requer: a) uma
clara identificao e articulao das definies de responsabilidade; b) uma verdadeira
compreenso do relacionamento entre as partes interessadas da organizao e sua estrutura de
administrar os recursos e entregar os resultados; c) suporte para a administrao,
particularmente de alto nvel.

Nas empresas pblicas, a aplicao prtica de governana corporativa envolve alguns


aspectos, que, segundo Marques (2005, p. 6), so seguintes:

- Separao dos papis de presidente e chefe do executivo;

- Uma diretoria tendo maioria de diretores no executivos;

- Estabelecimento de um comit de auditoria com membros no executivos;

- Proteo da independncia dos auditores externos;

- Manter padres dos relatrios financeiros;

- Adaptao de um cdigo de tica para a companhia;

- Diretrizes para a conduta de diretores, em particular, requerendo evitar os conflitos e a


evidenciao de benefcios;

- Identificao dos riscos e sua administrao.

Mas para Marques (2005, p. 13), no h um sistema de governana corporativa, da mesma


maneira que no h um modelo de administrao pblica. Contudo, h provavelmente alguns
aspectos fundamentais que suportam uma forte estrutura de governana.

O setor pblico complexo, e as suas entidades no operam com uma estrutura legislativa
15

comum ou tm uma forma ou tamanho organizacional padro. importante, ento,


reconhecer a diversidade do setor pblico e os diferentes modelos de governana que so
aplicados nos diferentes pases e nos diferentes setores, cada qual tem caractersticas nicas
que requerem especial ateno e impem diferentes formas de responsabilidade na prestao
de contas (IFAC, 2000, p. 2).

Dessa forma, o desafio para o setor pblico o de articular um conjunto de princpios e


elementos comuns que so relevantes em cada contexto e que podem ser considerados em
uma estrutura de governana. Para Marques (2005, p. 14), os elementos essenciais que
contribuem para uma governana corporativa slida, so:

- Estrutura administrativa;

- Ambiente administrativo;

- Administrao de risco;

- Conformidade e complacncia;

- Monitorar e relatar a avaliao de desempenho;

- Responsabilidade em prestar contas;

- Conformidade versus desempenho.

Outro autor que descreve os princpios de governana corporativa Barrett (2005, p. 6), o
qual destaca que os principais princpios a que as entidades do setor pblico devem aderir
para efetivamente aplicar os elementos de governana corporativa, para alcanar as melhores
prticas, so: liderana, integridade e compromisso (relativos a qualidades pessoais) e
responsabilidade em prestar contas, integrao e transparncia (so principalmente o produto
de estratgias, sistemas, polticas e processos no lugar).

exigido a todas as organizaes do setor pblico serem transparentes e responsveis por


suas atividades. Os cidados so os principais a conhecerem se os recursos pblicos esto
16

sendo usados apropriadamente e o que est sendo alcanado com eles. A consistncia,
relatrios claros de desempenho e publicao de resultados, so importantes para registrar o
progresso e mostrar a presso pelo aprimoramento. Tal transparncia essencial para ajudar a
medir qual grupo pblico totalmente responsvel e tambm, parte central para a boa
governana (BARRETT, 2001, p. 5).

Uma terceira referncia aos princpios feita por Timmers (2000, p. 9), o qual destaca que o
objetivo da governana no setor governamental de criar proteo para alcanar os objetivos
pblicos. A essncia da governana slida, da perspectiva da responsabilidade ministerial,
que haja bastante proteo, capacitando o ministro para suportar a responsabilidade
ministerial. Essa proteo deveria existir dentro da rea poltica, atravs de um ciclo bem
projetado da administrao, controle, superviso e processos de prestao de contas.

Assim sendo, esse conjunto forma o ponto inicial para avanar na estrutura de governana,
mais bem exemplificado na figura abaixo.

Objetivos

Responsabilidade Ministerial

Administrao

Responsabilidade em
prestar contas

Superviso Controle

Legenda:
Princpios bsicos de governana.
Elementos de governana.
Indicao de relacionamento.
Figura 2 Estrutura da governana governamental.
Fonte: TIMMERS; 2000, p. 9.

A estrutura do ciclo de governana governamental pode ser explicada pelos quatro elementos
propostos por Timmers (2000, p. 10) conforme segue:
17

- O primeiro elemento a administrao (management), direcionado realizao dos


objetivos da organizao atravs da, entre outras coisas, estruturao e desenvolvimento
de processos. No nvel macro, isto , no gabinete do governo, a administrao envolve o
processo de um ministro trabalhar para a realizao dos objetivos polticos pelos
parlamentares, designando uma estrutura organizacional, incluindo tambm o ministro e
desenvolvendo processos de implementao de polticas;

- O segundo elemento o controle (control), pois, quando uma organizao foi designada,
um sistema de medidas e procedimentos tem de ser implementado e mantido, provendo
garantias aos administradores de que a organizao permanecer no caminho certo, isto ,
um caminho para alcanar os objetivos polticos adotados;

- O terceiro elemento a superviso (supervision), necessria para que a realizao dos


objetivos da organizao possa ser acertada em benefcio de toda a sociedade;

- O quarto elemento a responsabilidade em prestar contas (accountability), pelo qual a


organizao tem que prover informaes de todas as tarefas fixadas e poderes delegados.
A nvel macro, o ministro responsvel pela administrao, controle e superviso, alm
dos resultados da implementao das polticas;

O prximo aspecto essencial o inter-relacionamento entre a administrao, o controle, a


superviso e a responsabilidade na prestao de contas, apontado realizando os objetivos
polticos e requerendo transparncia. Quando os vrios elementos no esto totalmente
ligados, h reas expostas. importante que os administradores reconheam as reas expostas
em seu governo: eles esto cientes dos riscos e conhecem em quais reas so necessrias e/ou
apropriadas.

Assim sendo, com relao aos princpios, Marques (2005), Barrett (2005) e Timmers (2000),
de modo geral convergem suas opinies, principalmente quanto responsabilidade em prestar
contas e controle.

2.4 Tendncias tericas da governana corporativa no setor pblico

H duas tendncias tericas fundamentais em evidncia na nova gesto pblica - NGP e


18

conseqentemente na governana corporativa no setor pblico, a teoria da agncia e a teoria


escolha pblica. A teoria da agncia lida com o relacionamento contratual entre o principal e
o agente, em que o agente serve o principal, conforme as condies estabelecidas em
contratos. Quando aplicado no setor pblico, isso significa um claro relacionamento entre
ministros (os principais) e funcionrios (os agentes). A teoria da escolha pblica, por outro
lado, ajuda a compreender os problemas de comportamento burocrtico nos caminhos de
mesmo interesse, desenhados primeiramente pela afirmao fundamental de que as pessoas
estaro utilizando maximizadores em tudo que elas fizerem. (BHATTA, 2003, p. 8).

Outros autores, como Gruening (2001, p. 16-17) e Barzelay (2000, p. 237) citam a teoria da
agncia e a teoria da escolha pblica como bases tericas para a NPM.

2.4.1 Teoria da agncia

De acordo com Coase (1937) apud Jensen e Meckling (1976, p. 310), a firma caracterizada
como uma regio de troca sobre a qual o sistema de mercado era suprido e a alocao de
recursos era realizada, ao invs de mercado, por autoridade e direo. Para ele, a
preocupao estava centrada nos custos de contratao com o mercado, pois as atividades
necessrias devem ser includas dentro da firma sempre que os custos de mercado forem
maiores que os custos de usar a autoridade direta.

Assim, para Jensen e Meckling (1976, p. 310) as relaes contratuais so a essncia da firma,
no s com empregados, mas com fornecedores, clientes, credores etc.

Com relao aos contratos, Brousseau (1993) os define como sendo um acordo atravs do
qual os agentes se obrigam uns com os outros a ceder ou a apropriar, criar ou no certas
coisas.

Desse modo, a teoria da agncia diz respeito ao relacionamento em que uma parte (o
principal) delega trabalho para a outra parte (o agente), que executa esse trabalho. A agncia
atenta para capturar qual o relacionamento atravs da idia de um contrato (ANDERLINI e
FELLI, 1994 apud KANGIS e KAREKLIS, 2001, p. 32).

O desafio determinar o contrato mais eficiente para concluir quais as ligaes determinadas
19

a certas suposies sobre pessoas, organizaes e informaes.

Da corrente positivista da agncia, originam-se duas proposies. O agente mais provvel


para comportar os interesses do principal quando o contrato entre eles baseado em resultado
e quando o principal tem informaes para verificar o comportamento do agente. No
relacionamento entre principal e agente, espera-se um conflito de objetivos, resultados para
serem mensurveis e o agente sendo mais oposto ao risco que o principal (EISENHARDT,
1989, p. 59).

Para Demski e Feltham (1978) apud Kangis e Kareklis (2001, p. 32), onde h um
conhecimento completo, o principal deveria saber o que o agente tem feito. Como o principal
quem contrata o agente pelo comportamento, ento, especifica que o comportamento
deveria ser a essncia do contrato. Onde o principal no necessariamente conhece o que o
agente est realizando, se h suposio de possurem egosmo, ento no h certeza de que o
agente ter o comportamento esperado pelo principal.

Nesse caso, surgem dois conceitos adicionais. O primeiro o conceito sobre o risco moral,
onde assumido os empregados como agentes, no os far melhores e evitar o trabalho depois
de eles terem sido contratados. O segundo a seleo adversa, onde o principal no tem
conhecimento suficiente para contar como bem qualificados so os empregados. Em ambos os
casos o principal pode investir em qualquer um dos meios de deciso do comportamento do
agente ou baseia o contrato nos resultados daquele comportamento (KANGIS e KAREKLIS,
2001, p. 32).

Assim, para Eisenhardt (1989, p. 62), na reunio de sistemas de informaes e de dispositivos


de monitoramento seria usada e poderia incluir contabilidade oramentria, produo de
relatrios, conselhos de diretores e camadas adicionais de administrao. Tal investimento
deveria contribuir para o controle por demonstrar o processo de comportamento do principal.
desse modo, suspeito que os sistemas reunidos de informao deveriam estar mais
destacados, em que contratos so baseados no comportamento e menos baseados em
resultados.

A outra opo para o principal com contrato de resultados baseado no comportamento do


agente, por exemplo, os fins em lugar dos meios. assumido que um contrato baseado em
20

resultados influencia o comportamento por forar o agente a justificar seus objetivos com os
do principal. O agente deveria, desse modo, ser recompensado ou penalizado pelo resultado
de seu desempenho, e como um resultado, cercado de algum risco. A questo de risco surge
por causa do resultado da corporao no ser geralmente uma funo de um comportamento
nico dos empregados. Onde os resultados indeterminados tero importante ateno para o
comportamento, sendo os resultados simples de identificar. Alguns conceitos deveriam ser
aplicados quando os resultados so facilmente mensurados, mas algumas tarefas requerem um
longo tempo para serem completadas, envolvendo articulao, esforo de equipe, produo
temporria ou resultados qualitativos. , desse modo, esperado um relacionamento entre a
mensurabilidade dos resultados e seu uso em contratos de empregados (EISENHARDT, 1989,
p. 63).

O suporte para essa proposio pode ser encontrado no comportamento de empresas de


corretagem e no corretagem, em relao recomendao dada pelo mercado (CARLETON
et al, 1998, p. 19). Esse conceito pode ser dirigido atravs do mtodo organizacional para
controle, tal como, monitorar o comportamento e recompensar o desempenho; essa estratgia
requer investimento na reunio de informaes. Uma alternativa deveria ser para minimizar a
divergncia de preferncias entre os membros da empresa atravs da administrao do
ambiente cultural, do recrutamento de empregados, treinamento e socializao. A outra
estratgia se sobrepe tanto que improvvel que qualquer um deveria ser aplicado
exclusivamente (KANGIS e KAREKLIS, 2001, p. 33).

Dessa forma e de acordo com Slomski (1999, p. 27; 2003, p. 432; 2005, p. 30), pertinente
afirmar que as entidades pblicas devem ser vistas sob a perspectiva da teoria da agncia, pois
ao observar o Estado e suas entidades sob o conjunto de contratos que representam, pode-se
verificar claramente a existncia de uma relao de agncia, devido presena das trs
condies necessrias colocadas por Siffert Filho (1996). Essas condies bsicas, depois de
adaptadas por Slomski (1999, p. 27), so as seguintes:

1. O agente (gestor pblico) dispe de vrios comportamentos possveis a serem adotados;


2. A ao do agente (gestor pblico) afeta o bem-estar das duas partes;
3. As aes do agente (gestor pblico) dificilmente so observveis pelo principal (cidado),
havendo, dessa forma, assimetria informacional.

Considerando a assimetria informacional existente entre agente e principal, a preocupao que


21

paira saber se o agente (gestor pblico) tomar a deciso correta para o interesse do
principal (cidado).

Assim, percebe-se a necessidade de elaborar formas para minimizar esse problema, conforme
destaca Slomski (2003, p. 434), o qual descreve que, considerando que o Estado uma
organizao em que existe muitos contratos complexos entre os proprietrios dos recursos
econmicos (principal) e os gestores (agentes), que so responsveis pelo uso e controle
desses recursos, faz-se necessrio elaborar modelos capazes de maximizar a compreenso
dessa estrutura, que permitam ao cidado observar o valor dos servios produzidos pelo
conjunto de agentes.

2.4.2 Teoria da escolha pblica

Conforme Shaw (2005, p. 1), a teoria da escolha pblica um ramo da economia que se
desenvolveu do estudo dos gastos pblicos e impostos, tendo surgido nos anos cinqenta e
recebido ateno pblica em 1986, quando James Buchanan, um dos principais arquitetos
dessa teoria (o outro foi Gordon Tullock), recebeu o prmio Nobel em Economia.

De acordo com Buchanan e Tollison (1984, p.13), a teoria da escolha pblica leva a
instrumentos e mtodos de abordagem que foram desenvolvidos para satisfazer os nveis
analticos da teoria econmica e aplicar esses instrumentos e mtodos no setor poltico ou
governamental, nas polticas e na economia pblica. Como na teoria econmica, a anlise
destina-se a relatar o comportamento dos indivduos no setor governamental, isto , o
comportamento das pessoas em suas capacidades como votantes, candidatos, representantes
eleitos, lideres ou membros de partidos polticos e burocratas (todos esses so papis de
escolha pblica) para a composio de resultados que sero ou deveriam ser observados. Essa
teoria destina-se a oferecer uma compreenso, uma explicao, das interaes institucionais
complexas do setor pblico.

Para Formaini (2005, p. 2-3), a teoria da escolha pblica parece ser nada mais que o senso
comum, pois os governos so grupos de indivduos cuja interao determinada por algum
egosmo que motiva as pessoas no setor privado. A simples viso de que o governo um
processo de tomada de deciso coletiva que altruisticamente soluciona os problemas sociais
tem uma longa e romntica tradio, tanto na teoria poltica quanto na econmica.
22

A teoria da escolha pblica o ramo da economia que estuda a forma como o governo toma
decises, assim, segundo Samuelson e Nordhaus (1993, p. 353-354), ela questiona o como, o
qu e o para quem do setor pblico. Afirma, tambm, que a tomada de decises polticas
ocorre segundo um conjunto de regras, sendo que a mais importante que essas decises so
tomadas pelos representantes eleitos. Destaca, ainda, que as motivaes dos polticos
resumem-se ao pressuposto de que os polticos se comportam de modo a maximizar a
probabilidade da sua eleio, ou seja, eles so maximizadores de votos.

Nesse contexto, destacam-se, tambm, as organizaes conhecidas como grupos de interesses,


as quais esto situadas entre os eleitores e os polticos, para representarem indivduos ou
empresas e que esto organizados para pressionar por um conjunto especfico de interesses ou
de assuntos.

Em resumo, a teoria da escolha pblica descreve como os governos tomam as decises acerca
dos impostos, despesa, regulamentao e outras polticas. Tal como o jogo dos mercados, o
jogo da poltica tem de igualar a procura das pessoas de bens coletivos com a capacidade
econmica para fornece-los. A principal diferena reside no fato de que os polticos estejam
preocupados, em primeiro lugar, em ganhar as eleies, enquanto as empresas procuram
ganhar lucros (SAMUELSON e NORDHAUS, 1993, p. 354).

Pode-se dizer ainda, que a escolha pblica o processo pelo qual as preferncias individuais
so conjugadas nas decises coletivas, onde uma sociedade democrtica destaca a importncia
dos valores e dos gostos individuais de forma individualista, ou seja, uma pessoa, um voto.
Possui, tambm, a essncia da indivisibilidade, pois s pode haver um resultado sobre
qualquer assunto especfico, mesmo havendo inmeras possibilidades.

Outro ponto importante se a escolha pblica conduz sempre eficincia. Para Samuelson e
Nordhaus (1993, p. 356), a resposta negativa. Eles destacam que as decises coletivas
podem ser divididas em trs categorias: as prejudiciais (ocorrem quando o governo toma
medidas que pioram a situao de todos), as redistributivas (h simplesmente um resultado
redistributivo, em que a sociedade pode cobrar impostos de um grupo para beneficiar outro) e
as eficientes (nas quais as aes coletivas podem produzir melhorias de Pareto1, que consiste

1
Eficincia no sentido de Pareto = quando ningum pode melhorar sua situao sem piorar a de outrem
(STIGLITZ e WALSH, 2003, p. 171).
23

nas aes que levam melhoria da satisfao de todos, fazem com que todos fiquem melhor e
ningum numa pior situao).

Assim sendo, a falha do governo acontece quando as suas aes no conduzem melhoria da
eficincia econmica ou quando redistribui o rendimento de forma injusta (SAMUELSON e
NORDHAUS, 1993, p. 360).

2.5 Governana corporativa no setor pblico brasileiro

No que diz respeito a governana corporativa no setor pblico brasileiro, poucos estudos so
encontrados e os que existem so focados na tentativa de adaptar os princpios de governana
do setor privado para o pblico, fundamentados nos princpios do Institudo Brasileiro de
Governana Corporativa (IBGC), fundado em 1995, como uma sociedade civil, sem fins
lucrativos, com o propsito de ser a principal referncia nacional em governana corporativa:
desenvolver e difundir os melhores conceitos e prticas no Brasil, contribuindo para o melhor
desempenho das organizaes e, conseqentemente, para uma sociedade mais justa,
responsvel e transparente (IBGC, 1999).

Para Bresser Pereira (2001, p.12), a governana um processo dinmico pelo qual se d o
desenvolvimento poltico, pelo qual a sociedade civil, o Estado e o governo organizam e
gerem a vida pblica.

A boa governana e o desenvolvimento poltico no esto diretamente relacionados com o


desenvolvimento econmico, de sorte que um pas que teve sucesso em termos econmicos,
como os Estados Unidos, revela-se atrasado em termos sociais e polticos. A tentativa de ter-
se uma melhor governana do que a sugerida pelo nvel de renda per capita, porm, continua
a ser o grande desafio que os pases em desenvolvimento raramente conseguem superar
(BRESSER PEREIRA, 2001, p. 12).

De acordo com Streit e Klering (2005, p. 7), as idias a respeito das noes de governana
pblica indicam que o conceito faz referncia existncia de estruturas, mecanismos e
regulamentaes para o exerccio da administrao pblica, a uma nova prtica, em que o
processo mais importante que os resultados em si, a uma nova forma ou estrutura, com
maior enfoque na atuao via redes de organizaes ou atores sociais, mais autnomos,
24

independentes e regulados, e a definio de objetivos conjuntos e de guias de ao. Assim


sendo, a governana pblica pode ser entendida como:

O governo visando objetivos coletivos de uma sociedade, com o enfoque na coordenao


autnoma, interdependente e responsvel de diferentes instituies, redes e atores sociais,
utilizando estruturas, mecanismos e regulaes justas, coerentes, consistentes e aceita pela
sociedade (STREIT; KLERING, 2005, p. 7).

2.5.1 Administrao pblica brasileira

A gesto no setor pblico tem seus alicerces fixados nos princpios da legalidade, cuja
premissa bsica de todo o gestor de que somente possvel fazer o que existe previso em
lei, neste sentido a lei mais recente, denominada de Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF
(Lei complementar 101, de 04 de maio de 2000), que tem por objetivo fortalecer os principais
eixos da administrao pblica, que, segundo Santos (2002, p. 53), so: o planejamento, a
transparncia, o controle e a responsabilidade na gesto fiscal dos recursos pblicos e
prestao de contas.

2.5.1.1 Planejamento

O processo de planejamento e oramentao obedece s formalidades legais estabelecidas na


Constituio Federal, em que o governante, em seu primeiro ano de mandato, elaborar o
plano plurianual (PPA) para quatro exerccios. No PPA, so estabelecidas as diretrizes,
objetivos e metas da administrao pblica federal, estadual e municipal para as despesas de
capital e outras delas decorrentes e para as relativas a programas de durao continuada.

Com base no PPA, o executivo elabora o projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)
que compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, estadual e
municipal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar
a elaborao da Lei Oramentria Anual (LOA), dispor sobre as alteraes na legislao
tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento.

A Lei Oramentria Anual compreende: o oramento fiscal, o oramento de investimento das


empresas (onde a administrao pblica detenha a maioria do capital social com direito a
voto) e o oramento da seguridade social. A LOA conter as receitas e despesas discriminadas
25

de forma a evidenciar a poltica econmico-financeira e o programa de trabalho do governo.

2.5.1.2 Transparncia

A transparncia abordada de maneira enftica na LRF, especialmente no Art. 48, que


estabelece como instrumentos de transparncia da gesto fiscal os planos, oramentos e lei de
diretrizes oramentrias, as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio, o relatrio
resumido da execuo oramentria e o relatrio de gesto fiscal, e, ainda, as verses
simplificadas desses documentos. Estabelece a obrigatoriedade de ampla divulgao,
inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico.
A transparncia ser assegurada, tambm, mediante incentivo participao popular e
realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e de discusso dos
planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos (LRF, Art. 48, Pargrafo nico).

O relatrio de acompanhamento da gesto fiscal composto por oito anexos, estabelecidos


pela LRF e assim descritos: anexo I demonstrativo da despesa com pessoal; anexo II
demonstrativo da dvida consolidada; anexo III demonstrativo das garantias e
contragarantias de valores; anexo IV demonstrativo das operaes de crditos; anexo V
demonstrativo da disponibilidade de caixa; anexo VI demonstrativo dos restos a pagar;
anexo VII demonstrativo da despesa com servios de terceiros; e anexo VIII
demonstrativo dos limites.

O relatrio resumido de execuo oramentria, j previsto na Constituio Federal de 1988,


disciplinado pela LRF e pela Portaria n 560, abranger todos os Poderes e o Ministrio
Pblico e sua composio se dar por meio dos seguintes anexos: anexo I balano
oramentrio; anexo II demonstrativo da execuo das despesas por funo e subfuno;
anexo III demonstrativo da receita corrente lquida; anexo IV demonstrativo das receitas e
despesas previdencirias do regime geral de previdncia social; anexo V demonstrativo das
receitas e despesas previdencirias do regime prprio dos servidores pblicos; anexo VI
demonstrativo do resultado nominal; anexo VII demonstrativo do resultado primrio; anexo
VIII demonstrativo do resultado primrio da unio; anexo IX demonstrativo dos restos a
pagar por poder e rgo; anexo X demonstrativo das receitas e despesas com manuteno e
desenvolvimento do ensino; anexo XI demonstrativo das receitas de operaes de crdito e
despesas de capital; anexo XII demonstrativo da projeo atuarial do regime geral de
26

previdncia social; anexo XIII demonstrativo da projeo atuarial do regime prprio de


previdncia social dos servidores pblicos; anexo XIV demonstrativo da receita de
alienao de ativos e aplicao de recursos; anexo XV demonstrativo das despesas com
sade; anexo XVI demonstrativo da receita lquida de impostos e das despesas prprias com
sade; e anexo XVII demonstrativo da receita de impostos e das despesas prprias com
sade.

2.5.1.3 Controle

O controle na administrao pblica viabilizado pela sistematizao do plano plurianual, da


lei de diretrizes oramentrias e lei oramentria anual. Considerado um dos aspectos
fundamentais da LRF, foi facilitado pela criao do relatrio de acompanhamento da gesto
fiscal e do relatrio resumido de execuo oramentria e, alm da obrigatoriedade de
publicao, devem estar disponveis ao pblico. O controle melhorado pela maior
transparncia e pela qualidade das informaes, exigindo uma fiscalizao mais efetiva e
contnua dos Tribunais de Conta.

Com relao fiscalizao contbil, financeira, oramentria e patrimonial, a Constituio


Federal, em seu Art. 70, estabelece que, no caso da Unio e das entidades da administrao
direta e indireta, ser exercida pelo Congresso Nacional, com o auxlio do Tribunal de Contas
da Unio, mediante controle externo e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Porm,
essa fiscalizao em nvel dos Governos Estaduais, Distrito Federal e Governos Municipais
de responsabilidade dos Tribunais de Contas Estaduais e Municipais, conforme Art. 75 da
Constituio Federal.

A LRF estabelece, no seu Art. 67, a criao dos conselhos de gesto fiscal, formados por
representantes do governo e da sociedade civil, para o acompanhamento e a avaliao
permanente da poltica e da operao do sistema de gesto fiscal.

Outro importante instrumento de controle a Lei das Licitaes (Lei 8.666/93), a qual visa
atender ao disposto no Art. 37 da Constituio Federal que define a licitao pblica como
forma de contratao de obras, servios, compras e alienaes.
27

2.5.1.4 Responsabilidade na gesto fiscal dos recursos pblicos e prestao de


contas

A responsabilidade na gesto fiscal dos recursos pblicos deve ser aprimorada por meio de
ao planejada e transparente que possibilite prevenir riscos e corrigir desvios capazes de
afetar o equilbrio das contas pblicas (SANTOS, 2002, p. 43).

De acordo com Slomski (2003, p. 367), na administrao pblica o dever de prestar contas
deve certamente estar presente, pois, quando a sociedade elege seus representantes, espera que
ajam em seu nome, de forma correta, e prestem contas de seus atos. Cabe ao Estado, por meio
de seus controles internos e externos, mensurar e demonstrar a eficcia no servio pblico,
como forma de justificar a cobrana de impostos.

2.5.2 As reformas de administrao no Brasil

A primeira reforma ocorrida no Brasil, que comeou em 1936, foi a burocrtica que
estabeleceu um servio pblico profissional e os princpios da administrao pblica
burocrtica.

A segunda foi a reforma evolucionria, estabelecida pelo regime militar por meio do decreto-
lei n. 200, em 1967, interrompida em 1988 com o retorno da democracia.

A terceira, incorporada na Constituio de 1988, foi a contra-reforma que tentou estabelecer


ou restabelecer regras burocrticas rgidas dentro do Estado brasileiro.

Aps a promulgao da Constituio Brasileira de 1988, um dos problemas principais que se


teve de enfrentar foi a imposio da disciplina fiscal nas unidades subnacionais.
Primeiramente, os Bancos Estatais tiveram de ser controlados e a maioria deles foram
privatizados. Em segundo, os dbitos dos Estados e das grandes municipalidades foram
consolidados. E, a terceira, a Lei de Responsabilidade Fiscal, sancionada em 2000, baixou
severas sanes sobre governadores e prefeitos que provaram serem incapazes de controlar as
contas pblicas (BRESSER PEREIRA, 2002, p. 14).

A administrao pblica gerencial foi introduzida como a representao de um estgio


28

superior administrao burocrtica, em que, os gerentes pblicos para serem mais eficientes
tornam-se mais autnomos. Essa maior autonomia gera maior responsabilidade poltica, pois
os altos servidores deixam de ser vistos como apenas tcnicos responsabilizveis e comeam a
ser considerados como homens e mulheres, polticos responsveis diretamente perante a
sociedade (BRESSER PEREIRA, 2001, p. 12).

2.5.2.1 Plano de gesto do governo Fernando Henrique Cardoso (FHC)

Em 1995, com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado e com o executivo


submetendo ao Congresso uma emenda constitucional ao captulo sobre administrao
pblica da Constituio de 1988, comeou a reforma gerencial.

Porm, muitas mudanas institucionais no requereram emendas constitucionais formais; foi o


caso da criao das trs instituies bsicas da reforma: as agncias reguladoras, as agncias
executivas e as organizaes sociais, e tambm, uma poltica eficaz de remunerao para
servidores pblicos, recrutamento e seleo anuais de novos dirigentes para as carreiras de
Estado e a eliminao de privilgios excessivos que os servidores pblicos estatutrios tinham
adquiridos pela lei do Regime Jurdico nico (BRESSER PEREIRA, 2002, p. 19).

De acordo com Bresser Pereira (2002, p. 20), a reforma de 1995 adotou uma abordagem
gerencial da gesto pblica e uma abordagem social-democrtica e social-liberal do papel do
Estado. gerencial porque extrai a inspirao da gesto de empresas privadas e adota a
promoo de autonomia e responsabilidade das agncias pblicas como estratgia bsica para
atingir mais eficincia e qualidade. democrtica, porque pressupe a governana
democrtica, faz do controle social pela sociedade civil uma forma principal de
responsabilidade poltica, e requer transparncia das agncias pblicas. social-democrtica,
porque afirma o papel do Estado de garantir a proteo eficaz dos direitos sociais. social-
liberal, porque acredita no mercado como um excelente agente de alocao de recursos e v a
terceirizao de servios e a competio controlada como excelentes ferramentas de
responsabilidade.

Desde 1999, a reforma vem sendo implementada gradualmente e, a partir de 2000, em vez de
ser chamada de reforma gerencial foi adotado o nome de Gesto Empreendedora.
29

O Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, atravs da Secretaria de Gesto, elaborou


em julho de 2000, o documento chamado de Gesto Pblica Empreendedora, com
orientaes sobre as reformas a nvel federal. Segundo o referido documento, os princpios
mais importantes da gesto empreendedora so: enfoque no resultado; autonomia e
responsabilizao; construo de boas parcerias; trabalho em rede; gesto da informao;
transparncia, dilogo pblico e avaliao.

Segundo o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (2000, 23-25), alguns programas


e projetos j esto em andamento, destacando-se os seguintes:

- Gesto pblica empreendedora: tem o objetivo de transformar as organizaes do governo


federal, para que trabalhem de acordo com os princpios da gesto, com os focos de
trabalho nas organizaes, nos programas e no desenvolvimento gerencial das pessoas;

- Programa de qualidade no servio pblico: destina-se melhoria da qualidade no


atendimento ao cidado;

- Programa nacional de desburocratizao: movimento para simplificar os procedimentos;

- Valorizao do servidor pblico: focado na recuperao do servidor pblico, sua cultura,


valores e formao;

- Gerncias regionais de servios GRS: trata-se de um programa de gesto interna das


gerncias regionais, para que os servios sejam gerenciados de modo a serem utilizados
por todo o governo federal;

- Recuperando a cultura do servidor pblico: projeto com o objetivo de introduzir em trs


carreiras a remunerao vinculada ao desempenho, nos quais parte da gratificao se
refere ao desempenho pessoal e parte ao coletivo; outro ponto valorizao do servidor
atravs da capacitao, com um programa desenhado para trs anos, com o contedo
referindo-se ao desenvolvimento gerencial em todos os nveis, focando o conhecimento
sobre o que fazer (contedo) aliado ao conhecimento de como fazer (gesto).
30

2.5.2.2 Plano de gesto do governo Luiz Incio Lula da Silva (Lula)

Com a mudana do grupo governante, a Secretaria de Gesto, do Ministrio do Planejamento,


Oramento e Gesto, lanou em 2003 o plano de gesto do governo Lula, chamado de
Gesto Pblica para um Brasil de todos, focado na reduo do dficit institucional e na
ampliao da governana, alcanando-se mais eficincia, transparncia, participao e um alto
nvel tico.

Nesse contexto, aumentar a governana promover a capacidade do governo em formular e


implementar polticas pblicas e em decidir as mais adequadas. Para isso, so necessrios o
fortalecimento da inteligncia estratgica governamental e a adoo de novas prticas de
interlocao e participao. Em especial, a reativao da funo planejamento demanda essas
competncias (MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO, 2003, p.
9).

No que tange implementao, trata-se de proporcionar meios para que as organizaes


pblicas tenham como foco os resultados; nesse contexto, o plano de gesto do governo Lula
requer:

- O ajuste das estratgicas, redefinindo sua misso, objetivos e metas;

- O desenvolvimento de sistemas contnuos de monitoramento e avaliao de polticas,


programas, projetos e desempenho institucional;

- A adequao das estruturas e modelos institucionais;

- A otimizao dos processos de trabalho para redimensionar, qualitativamente e


quantitativamente, os recursos humanos, oramentrios, financeiros e logsticos;

- O aprimoramento do atendimento ao cidado;

- A adequao dos quadros funcionais;

- O aprendizado contnuo e a efetiva gesto do conhecimento;


31

- Uma conduta tica e participativa pautada em elevados padres de transparncia e


responsabilizao;

- O aprimoramento de sistemas de informaes.

2.6.2.2.1 Princpios ou premissas orientadoras

A construo de um modelo de gesto pblica deve estar pautada em princpios ou premissas


orientadoras, no caso do plano de gesto em destaque, de acordo com o Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto (2003, p. 12-13) esses princpios ou premissas so:

- O Estado como parte essencial da soluo, voltado reduo das desigualdades e


promoo do desenvolvimento;

- O cidado como beneficirio principal, no sendo apenas um mero consumidor de bens ou


servios pblicos;

- O plano de gesto pblica como uma definio de Governo, com sua proposta construda
coletivamente;

- Integrao do plano s demais polticas de Governo;

- fundamental o envolvimento, mobilizao, incentivo e participao dos servidores e


demais atores;

- O plano ser formulado a partir de diagnstico abrangente e sistemtico, identificando os


problemas e suas causas e no apenas seus sintomas;

- A escolha dos instrumentos, ferramentas e metodologias sero feitas em funo dos


problemas identificados no diagnstico, ao invs da adoo de modismos gerenciais.

2.6.2.2.2 Agenda de transformaes da gesto pblica

O plano de gesto pblica para um Brasil de todos uma agenda positiva de transformaes
32

da gesto pblica que visa fortalecer o Estado para o exerccio de um papel mais ativo da
gerao de desenvolvimento com incluso social.

Busca-se dotar o arranjo organizacional do Poder Executivo de reais condies de formulao


e alcance de resultados, por meio de aes em trs frentes de atuao, paralelas, integradas e
complementares, ilustradas no quadro 1.

Quadro 1 Frentes de atuao do Plano de Gesto Pblica

Estruturao da
Modelo de Gesto dos
Instrumentos de Gesto Administrao Pblica
Programas do PPA
Federal

Papel do gerente / dirigente Relaes interorganizacionais Formulao de polticas

Integrao, programas e Estruturas e modelos


Integrao de programas
organizao institucionais

Recursos Coordenao Processos estruturados

Carreiras, cargos e
(Re)formulao de programas Otimizao de recursos
remuneraes

Monitoramento de resultados Interlocuo e negociao Dirigentes pblicos

Avaliao e redirecionamento Contratualizao de resultados Simplificao administrativa

Consolidao da legislao

Fonte: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; 2003, p. 14.

a) Modelo de gesto do plano plurianual (PPA)

As aes do plano de gesto pblica estaro voltadas implementao e redefinio dos


programas quando da reviso do PPA tendo como objeto, principalmente:

- A definio do papel do gerente do programa e suas intersees com os quadros


dirigentes;
33

- A integrao em rede entre programas, organizaes e processos de trabalho relativos aos


mesmos;

- O dimensionamento e a alocao de recursos necessrios gerao dos resultados


previstos pelos programas;

- O monitoramento e a avaliao de resultados.

b) Instrumentos de gesto

Sero considerados tanto instrumentos consagrados pelas experincias pblicas e privadas,


nacionais e internacionais, quanto solues desenvolvidas para problemas de gesto
especficos. As escolhas priorizaro os problemas que se referem principalmente:

- integrao interorganizacional, mediante a formao de redes para tratamento de


questes transversais, intergovernamentais e com segmentos da sociedade civil;

- coordenao governamental;

- otimizao de recursos;

- interlocuo e negociao;

- contratualizao de resultados.

c) Estruturao da administrao pblica federal

Sero realizadas intervenes no curto e no longo prazo, no sentido de se proceder:

- recomposio da fora de trabalho do setor pblico, segundo as necessidades e


requisitos identificados, alm do redesenho dos sistemas de cargos, carreiras, benefcios e
concursos;

- Ao realinhamento de salrios, de carreiras, posies e condies gerenciais da burocracia;


34

- definio de requisitos e modalidades de capacitao tcnica e gerencial permanente de


servidores;

- promoo da sade ocupacional e melhoria da qualidade de vida;

- Ao redesenho de estruturas e processos de trabalho, mediante, inclusive, a adoo de


novas concepes institucionais, e o conseqente redimensionamento de recursos
oramentrios, logsticos e de tecnologias da informao, de forma intensiva e em bases
confiveis;

- integrao entre planejamento e oramento, tanto no que se refere elaborao quanto


execuo e avaliao oramentria;

- redefinio de marcos regulatrios e conseqente redefinio do papel das agncias


reguladoras;

- Ao aprimoramento dos mecanismos de controle e prestao de contas;

- simplificao administrativa, reduzindo-se os requisitos de formalidades processuais e


tornando as decises mais geis e prximas dos interessados;

- definio de indicadores objetivos de desempenho organizacional, que permitam uma


contratualizao efetiva de resultados e a avaliao do custo-benefcio, dotando o
processo oramentrio de mais racionalidade;

- Ao estabelecimento de formas de interlocuo, participao e atendimento ao cidado, que


o informe a respeito de seus interesses legtimos e proporcione uma prestao de servios
condizente com altos padres de qualidade;

- Ao estabelecimento de altos padres de conduta tica e de transparncia no trato de


questes pblicas.

O Plano de Gesto Pblica estar contido no Livro Verde - Modelo de Gesto do PPA e no
Livro Branco - Plano de Gesto Pblica para um Brasil de Todos. Esses livros propositivos
35

sero agendas detalhadas que abordaro os trs domnios de aes transformadoras em


diferentes propores.

O Livro Verde - Modelo de Gesto do PPA ter definio do modelo na perspectiva do


curto e mdio prazo, abordando, tambm, alguns instrumentos de gesto e indicando questes
estruturantes conexas.

O Livro Branco - Gesto Pblica para um Brasil de Todos - complementarmente, abordar


questes estruturantes nas perspectivas de curto e longo prazo, assim como instrumentos de
gesto correlatos e desdobramentos no modelo de gesto do PPA. Seu lanamento ser
precedido pela 1 Conferncia Nacional da Gesto Pblica, evento de mbito nacional, a ser
realizado em Braslia, focado nas questes estruturais relacionadas gesto pblica.

As solues, instrumentos e incentivos contidos nos LIVROS VERDE e BRANCO, alm da


aplicao no mbito do Poder Executivo Federal, podero servir de documento de referncia,
propositivo e inspirador para demais poderes e esferas federativas.

2.5.2.3 Semelhanas e diferenas entre as reformas de 1995 e 2003

Segundo Marini (2003, p. 100-102), possvel especular sobre algumas semelhanas e


diferenas entre os movimentos de reformas de 1995 e 2003, tomando como referncia as
perguntas sobre o contexto que caracterizaram cada uma das reformas (o incio), o objetivo
pretendido (o fim) e a estratgia de implementao (o meio):

- O contexto (o incio): a reforma de 1995 foi instaurada num perodo de afirmao da


democracia brasileira, foi concebida e justificada a partir da emergncia da crise do
Estado, notadamente nas dimenses financeira e administrativa, e foi influenciada pelo
movimento da NGP. A reforma de 2003 herda alguns desses elementos ao constituir sua
agenda. A jovem democracia brasileira avana na direo de sua consolidao
(semelhana), a crise, nas dimenses fiscal e administrativa, continua presente
(semelhana), mas a estratgia atualmente definida nega, de forma explcita, a crise do
Estado como mote e recoloca a questo, afirmando o dficit institucional existente, mas
enfatizando um novo mote: o Estado como soluo (diferena). A influncia da NGP
ainda est presente em alguns de seus princpios bsicos eficincia, principalmente
36

mas, como doutrina, desgastou-se devido a uma forte crtica, muitas vezes injusta, mas
efetiva, pois alcanou o resultado que a associou ao neoliberalismo o exame da
experincia internacional mostra que a aplicao da NGP se deu, em alguns casos, sob a
gesto de governos de esquerda. Assim, a atual abordagem parte do esgotamento dessa
gerao de reforma e apresenta o Plano de Gesto Pblica como instrumento da
consolidao do Estado e no da reforma (outra diferena).

- Os objetivos (o fim): a reforma de 1995 passou por dois diferentes estgios. No primeiro
momento, sua formulao foi tipicamente auto-orientada. Estava na agenda, mas no
ocupava a primeira fila. Aps algumas mudanas estruturais, o Plano Diretor foi
elaborado na perspectiva de ocupar um espao na agenda de reformas. E neste aspecto
que est o seu papel protagonista e, paradoxalmente, sua eventual limitao. O debate
provocado, a qualidade propositiva do documento e o apoio incondicional dos
governadores poca foram decisivos para reincorporar, depois de algumas dcadas, a
temtica da gesto pblica na agenda nacional. Mas era um plano caracterizado por uma
qualidade propositiva superior qualidade explicativa dos problemas a enfrentar. E, no
primeiro estgio, correspondente ao primeiro mandato do presidente Fernando Henrique
Cardoso, no estava alinhado aos outros instrumentos de gesto (planejamento e
oramento). No segundo mandato, houve uma iniciativa deliberada de integrao dos
instrumentos de gesto, soluo mantida pelo governo atual (semelhana). J o Plano de
Gesto Pblica tem como princpio fundamental ser um instrumento da realizao do
novo modelo de desenvolvimento (PPA, 2000-2003).

- A estratgia de implementao (o meio): a primeira diferena refere-se ao processo de


elaborao do Plano Diretor (1995), concebido a partir de um conjunto de solues sem
maior aprofundamento sobre a natureza dos problemas, um diagnstico, mas definido a
partir de uma viso endgena do prprio Ministrio. A estratgia atual, ao contrrio, parte
do diagnstico para depois definir o plano. Outra importante diferena est no processo de
definio do contedo do plano. Embora uma primeira verso do Plano Diretor tenha sido
submetida apreciao da Cmara e Comit da Reforma, no houve uma estratgia
deliberada de comunicao e, menos ainda, de busca de legitimao de seu contedo.
Desde o princpio, a reforma de 1995 teve que lidar com a dicotomia: concordncia, nem
sempre declarada, por parte da sociedade, que tende a ganhar com a reforma, e resistncia,
sempre declarada, por parte de importantes segmentos do funcionalismo pblico, que
37

tende a perder alguns benefcios conquistados. A dicotomia permanece: a sociedade s


tem a ganhar com a reforma, e os servidores insistem em perceber somente as perdas
(semelhana). A diferena fundamental que a reforma de 1995 subestimou os riscos
decorrentes dessa dicotomia, enquanto o Plano de Gesto Pblica coloca no centro a
questo da legitimao, junto aos rgos do governo e sociedade, para a efetivao do
projeto.

2.6 Governana corporativa no setor pblico segundo o PSC/IFAC

O Public Sector Committee (PSC) o comit do setor pblico da Federao Internacional de


Contadores (IFAC), formado para dedicar-se coordenao mundial das necessidades do
envolvimento do setor pblico nos relatrios financeiros, contabilidade e auditoria. Nesse
contexto, o termo setor pblico refere-se aos governos federal, estadual ou municipal e
ainda s entidades governamentais sem fins lucrativos.

O estudo 13 da PSC/IFAC est focado em formas de governana corporativa no setor pblico,


especialmente no que tange responsabilidade do grupo governante e da entidade controlada
pelo setor pblico. O PSC acredita que esse estudo contribuir para a boa governana e
responsabilidade no setor pblico de todo mundo. Esse estudo define os princpios comuns e
recomendaes sobre a governana das entidades do setor pblico, com o objetivo de
promover a orientao para auxiliar o grupo governante a desenvolver ou rever as prticas de
governana, como um caminho para capacitar os governantes a operarem de maneira mais
efetiva, eficiente e transparente.

A governana est interessada nas estruturas e processos para a tomada de deciso,


responsabilidade em prestar contas, controle e comportamento dos principais dirigentes das
organizaes. Em algumas jurisdies, o termo corporativa pode ser interpretado como
pertencente ao setor privado. Para evitar possveis confuses a respeito da aplicao desse
estudo, o termo governana usado para descrever o que referido ao setor privado como
governana corporativa. Em outros pases, o termo governana governamental usado para
descrever governana no setor pblico (PSC/IFAC, 2001, p. 1).

O setor pblico complexo, e entidades pblicas no operam com uma estrutura legislativa
comum ou tenha um tamanho ou forma padro organizacional. importante, portanto, o
38

reconhecimento da diversidade desse setor e os diferentes modelos de governana que so


aplicados em diferentes pases e diferentes setores, cada um dos quais, tem caractersticas
diferentes que requerem ateno especial e impem diferentes responsabilidades (PSC/IFAC,
2001, p. 2).

Segundo Tricker (1996, p. 28) citado por Clatworthy (2000, p. 167), a governana
corporativa interessada com a estrutura e processos da diretoria e seu relacionamento com
os acionistas, reguladores, auditores, a cpula da administrao e quaisquer outros acionistas
legtimos. A discusso ocorre no que diz respeito a, se possvel identificar esses elementos
nas organizaes do setor pblico, embora essas delineaes sejam menos claras.

Nesse contexto, Barrett (1997, p. 3) citado por Ryan e Ng (2000, p. 13), declarou que a boa
governana corporativa requer claras definies de responsabilidade e um claro entendimento
da relao entre a organizao acionria e os gestores, e a quem lhes confiaram recursos para
serem administrados e devolvidos os resultados.

2.6.1 Os princpios de governana corporativa no setor pblico

Com relao definio de governana corporativa, o relatrio do comit dos aspectos


financeiros de governana corporativa (Cadbury report, 1992) definiu como um sistema pelo
qual as organizaes so dirigidas e controladas, e identificou os trs princpios
fundamentais como sendo: transparncia (openness), integridade (integrity) e a
responsabilidade em prestar contas (accountability) (PSC/IFAC, 2001, p. 11).

O Cadbury report definiu esses princpios no contexto do setor privado, por isso, no contexto
do setor pblico a definio desses princpios precisou ser adaptada para refletir as principais
caractersticas que distingue o pblico do privado.

De acordo com o PSC/IFAC (2001, p. 12), no contexto do setor pblico, os princpios acima
descritos so, assim, definidos:

- Transparncia: exigida medida que as partes interessadas (sociedade) tm confiana


nas aes e processos de tomada de deciso e na gesto das atividades das entidades do
setor pblico, sendo pblica atravs da consulta e da comunicao de informaes com as
39

partes interessadas, sendo precisas e claras, conduzindo a ao efetiva, pontual e tolervel


do escrutnio necessrio;

- Integridade: compreende os procedimentos honestos e perfeitos. baseada na


honestidade, objetividade, normas de propriedade, probidade na administrao dos fundos
e recursos pblicos e na gesto dos negcios da entidade. dependente da efetividade nas
estruturas de controle, nos padres pessoais e profissionalismo dos indivduos da entidade.
refletida nos procedimentos de tomada de deciso e na qualidade dos relatrios
financeiros e de desempenho da entidade;

- Responsabilidade em prestar contas: o processo em que as entidades do setor pblico e


seus indivduos so responsveis por suas decises e aes, incluindo a administrao dos
fundos pblicos e todos os aspectos de desempenho, e submetendo-se a escrutnio externo
apropriado. alcanada por todas as partes, tendo uma compreenso clara de sua
responsabilidade e tendo os papis claramente definidos atravs de uma estrutura
completa. Em conseqncia, a obrigao de responder por uma responsabilidade
conferida.

O estudo 13, do PSC/IFAC, destaca que os princpios fundamentais acima descritos so


refletidos em cada uma das recomendaes de governana das entidades do setor pblico
abaixo relacionadas:

- Padres de comportamento: como a administrao da organizao exercita a liderana em


determinar os valores e padres da organizao, em definir a cultura da organizao e o
o comportamento de todos os envolvidos;

- Estruturas e processos organizacionais: como a cpula da administrao designada e


organizada dentro da organizao, como suas responsabilidades so definidas e como so
asseguradas;

- Controle: a rede de vrios controles estabelecidos pela cpula da administrao da


organizao no apoio ao alcance dos objetivos das entidades, da efetividade e eficincia
das operaes, da confiana dos relatrios internos e externos, da complacncia com as
leis aplicveis, regulamentaes e polticas internas;
40

- Relatrios externos: como a cpula da organizao demonstra a prestao de contas do


dinheiro pblico e seu desempenho no uso dos recursos.

De acordo com o PSC/IFAC (2001, p. 2), os princpios vistos acima so importantes para as
entidades do setor pblico. A aplicao igualitria para todos as entidades do setor pblico
(incluindo o governo federal; governos regionais, como os estados, provncias e territrios;
governos locais, como as cidades; entidades governamentais, como as agncias, diretorias e
comisses; e empresas do governo), independe dos grupos governantes serem eleitos ou
apontados, e se ou no eles incluem um grupo de pessoas ou individual.

2.6.2 Recomendaes de governana corporativa no setor pblico

Considerando os princpios fundamentais expostos acima, possvel deriv-los em um grupo


de recomendaes, descritas no quadro 2, com o foco na responsabilidade do corpo
governante e no caminho que podem fazer para confirmar a efetiva governana.

Quadro 2 Recomendaes de governana no setor pblico

Padres de comportamento

> Liderana

> Cdigos de conduta


- Probidade e propriedade
- Objetividade, integraidade e honestidade
- Relacionamento
Estruturas e processos organizacionais Controle Relatrios externos

> Responsabilidade em prestar conta


> Gesto de risco > Relatrios anuais
estatutria

> Responsabilidade em prestar conta > Uso de normas contbeis


> Auditoria interna
pelo dinheiro pblico apropriadas

> Comunicao com as partes


> Comits de auditoria > Medidas de desempenho
interessadas

> Papis e responsabilidades > Controle interno > Auditoria externa


- Equilibrio de poder e autoridade > Oramento
- O grupo de governo > Adminstrao financeira
- O presidente > Treinamento de pessoal
- Membros do grupo de governo no
executivo
- Administrao executiva
- Politica de remunerao
Fonte: PSC/IFAC; 2001, p. 14.
41

Para melhor entendimento, faz-se necessrio que sejam tecidos esclarecimentos sobre essas
recomendaes.

2.6.2.1 Padres de comportamento

A reputao da entidade depende dos padres de comportamento de todos os membros do


grupo governante, empregados ou agentes contratados. Portanto, os procedimentos efetivos e
a necessidade de proteo devem ser colocados para assegurar que todos os funcionrios so
comprometidos com alto padro de comportamento pessoal e manter um relacionamento
aberto e honesto com o pblico, com as pessoas de outras organizaes e com outros
empregados e membros do grupo governante.

2.6.2.1.1 Liderana

Os membros do grupo governante tm necessidade do exerccio da liderana para se


conduzirem de acordo com os altos padres de comportamento, como modelo para os demais
membros da entidade.

Ele , normalmente, responsvel por determinar os valores e padres, que serviro para
definir a cultura da entidade e dirigir o comportamento de seus integrantes. Isso refora a
necessidade de polticas de recursos humanos, incluindo os procedimentos de recrutamento,
seguindo pela induo e conscincia de treinamento contnuo, para assegurar que seus
membros tenham uma compreenso prpria de suas responsabilidades e dos padres de
comportamento esperados.

2.6.2.1.2 Cdigos de conduta

H a necessita de adaptar um cdigo formal de conduta, definindo os padres de


comportamento ao qual os indivduos membros do grupo governante e todos os empregados
sejam solicitados a concordar.

Um cdigo de conduta do governo pode existir, com isso ele pode ser adaptado ou poderia ser
usado como base para construir um outro cdigo, pois, um cdigo de conduta necessita de:
42

- Comprometer a entidade com os padres de comportamento;

- Ser desenvolvido de forma consultiva e envolvendo todas as partes interessadas para


formar uma cultura na entidade;

- Receber um comprometimento total do corpo governante e do chefe do executivo: eles


precisam dar exemplo aos demais integrantes da entidade;

- Ser suficientemente detalhado, bem como dar uma clara direo do comportamento
esperado pelos empregados.

O cdigo de conduta necessita refletir os princpios fundamentais de transparncia,


integridade e responsabilidade em prestar contas, e discutir: probidade e propriedade;
objetividade, integridade e honestidade; e relacionamento.

Nesse contexto, a boa conduta pode ser definida como a responsabilidade das pessoas para o
ato impessoal e boa-f, e o caminho para conhecer os objetivos especficos da entidade para
os quais elas foram indicadas ou eleitas.

a) Probidade e propriedade

Todos os servidores pblicos precisam que sua conduta esteja de acordo com os altos padres
de comportamento, em uma magnitude que possa refletir a sua reputao ou da entidade.
Precisam ser confiveis no controle dos fundos pblicos, tendo que demonstrar:

- Probidade em controlar os ativos e recursos que lhe so confiados;

- Cuidado na proteo das propriedades, ativos e informaes confidenciais, para assegurar


que no sejam roubados, abusados ou danificados;

- Propor a observncia das normas e procedimentos da entidade, particularmente com


relao contabilidade;

- Economia para evitar gastos e extravagncias;


43

- Honestidade pessoal na reivindicao de despesas e assegurar que os ativos e recursos


oficiais no sejam usados para vantagens particulares.

b) Objetividade, integridade e honestidade

preciso estabelecer mecanismos apropriados para garantir que seus membros e empregados
no sejam influenciados por preconceitos e conflitos de interesses.

Os membros do grupo governante e os empregados da entidade, envolvidos no processo de


tomada deciso, precisam ser objetivos e colocarem os interesses da entidade acima dos seus
prprios interesses. Isso impe a obrigao de serem justos, honestos e livres de conflitos de
interesses, ou seja, no devem usar sua posio no setor pblico para obter ganhos pessoais.

Para evitar o conflito de interesse, as contrataes de membros no executivos, para


exercerem atividades na entidade, devem ser previstas nas diretrizes e normas da entidade,
observando um processo transparente com completa evidenciao.

Os servidores pblicos no devem oferecer ou receber pagamentos, brindes, favores ou


incentivos que possam influenciar (ou parecer influenciar) uma ao oficial.

c) Relacionamento

O pblico de maneira geral deve ser tratado de maneira cordial, justa, oportuna e com
eficincia.

Os servidores pblicos deveriam ter a obrigao de tratar os colegas com respeito, sendo
francos, honestos e cautelosos, tendo a devida considerao pela sade, segurana e bem-estar
pessoal dos outros, e evitando o assdio, discriminao ou abuso de algum tipo. Nesse caso,
os membros do grupo governante precisam estabelecer um clima de cultura pblica, em que
os servidores tenham confiana na justia e imparcialidade de procedimentos para registrarem
ou negociarem seus interesses e preocupaes. recomendado determinar uma pessoa
responsvel para investigar as principais preocupaes, de maneira confidencial, sobre os
padres de conduta.
44

Todos os servidores pblicos precisam estar preocupados em manter a reputao da entidade


para honrar contratos e outros acordos; isso implica em adquirir confiana atravs de
procedimentos justos, francos e consistentes.

Alm disso, quando os servidores pblicos se relacionarem com os fornecedores, devero


cumprir a lei, normas e procedimentos internos da entidade e pagar os fornecedores no prazo
estabelecido.

2.6.2.2 Estruturas e processos organizacionais

necessrio estabelecer estruturas e processos organizacionais efetivos, para assegurar sua


responsabilidade estatutria, propor a responsabilidade pelo dinheiro pblico, criar
comunicao com as partes interessadas e transparncia sobre os papis e responsabilidades
dos principais gestores.

2.6.2.2.1 Responsabilidade estatutria

O governo necessita estabelecer planos efetivos para assegurar conformidade com todos os
estatutos e regulamentaes aplicveis e outras demonstraes relevantes das melhores
prticas. Portanto, a entidade necessita estabelecer mecanismos para assegurar que o grupo
no exceda seus poderes ou funes e concordem com algumas obrigaes impostas em
estatuto.

Assim, necessrio identificar um responsvel para assegurar que dado o conselho


apropriado para o grupo governante, em conformidade com os estatutos e regulamentaes
aplicveis. Alm de estabelecer mecanismos para as aes de antes e depois dos eventos, para
prevenir a ocorrncia de possveis violaes da lei.

2.6.2.2.2 Responsabilidade pelo dinheiro pblico

H a necessidade de se estabelecer plano apropriado para assegurar que os fundos e recursos


pblicos sejam adequadamente protegidos e sejam usados economicamente, eficientemente,
efetivamente, com devida propriedade e de acordo com o estatuto ou outras autorizaes que
controlam seu uso.
45

Nesse contexto, a responsabilidade pode ser interpretada como um meio de os polticos e


funcionrios serem responsveis pelo pblico.

A responsabilidade para o pblico resume-se em: confiana de administrar os recursos e


ativos; desempenho financeiro no uso dos recursos e na ocorrncia das despesas na
deliberao dos servios; e aspectos no financeiros de desempenho, incluindo a
responsabilidade pelas prioridades da entidade e a qualidade dos servios.

Desse modo, a responsabilidade pelo dinheiro pblico estar assegurada pela estabilidade de
uma estrutura efetiva de controle interno e desempenhada por meio de relatrios pontuais,
objetivos, equilibrados e compreensveis s partes interessadas.

2.6.2.2.3 Comunicao com as partes interessadas (sociedade)

O governo precisa estabelecer canais claros de comunicao com as partes interessadas sobre
a misso, papis, objetivos, desempenho da entidade e procedimentos para assegurar que tais
canais operem efetivamente na prtica.

Para a efetiva comunicao com a sociedade, o setor pblico deve:

- Estabelecer e publicar formas predeterminadas de padres e medidas de desempenho, bem


como relatrios reais;

- Informar a sociedade dos seus direitos sobre informaes e servios;

- Informar a sociedade sobre os planos de contratos e parcerias, e como se desenvolvem;

- Desenvolver e publicar formas de procedimentos para investigaes e reclamaes


internas e externas e assegurar que sejam considerados pronta e efetivamente;

- Assegurar procedimentos claros aos empregados, para que eles possam expressar suas
preocupaes ou reclamaes sobre a m administrao, violao da lei ou problemas
ticos, em um ambiente em que eles estaro suportados e protegidos contra represlias.
46

Ele precisa ter um compromisso explicito de franqueza e transparncia em todas as atividades


da entidade, salvo quando os assuntos forem confidenciais.

As entidades devem desenvolver seus prprios cdigos de franqueza e adotar procedimentos


para assegurar que o pblico esteja ciente de suas providncias.

A comunicao deve ser equilibrada, compreensvel, transparente e oportuna.

Os relatrios devero apresentar um equilbrio entre os aspectos positivos e negativos da


entidade.

Precisa relatar publicamente o processo de nomeao dos rgos do governo e tornar


disponvel os nomes de todos os membros do governo, junto com sua relevncia e outros
interesses.

2.6.2.2.4 Papis e responsabilidades

a) Equilbrio de poder e autoridade

H necessidade de serem claramente definidas as divises de responsabilidades dos principais


cargos da entidade, para assegurar um equilbrio de poder e autoridade.

Uma forma de manter o equilbrio de poder e autoridade estabelecer um nmero igual de


executivos e no executivos no grupo que toma as decises.

A boa governana requer claras definies de responsabilidade e compreenso do


relacionamento entre a sociedade e os gestores dos recursos. Necessita ser baseada na
aceitao de todos os envolvidos na gesto, de que altos padres de integridade so esperados
e que todas as suas aes devem ser claramente visveis.

b) O grupo governante

Muitas entidades do setor pblico necessitam ser chefiadas por um grupo governante efetivo,
para conduzir e controlar a entidade e monitorar os gestores executivos.
47

Contnuas reavaliaes, reflexes das funes e efetividade do grupo governante como um


todo, podem contribuir para a transparncia das mudanas e inovaes, em lugar de, apenas
sustentar a estabilidade. Tal reavaliao deveria incluir avaliar o desempenho dos membros do
grupo governante e do chefe do executivo.

Todos os seus membros (eleitos ou indicados, executivos ou no) para ter responsabilidade
coletiva pela administrao da entidade necessitam de:

- Adaptao de um processo de planejamento estratgico com a estrutura poltica e de


recursos, estendido para parlamentares, ministros e reguladores, que incluem: definir a
viso, a misso, os objetivos de curto e longo prazo e os planos que possam ser realizados;
supervisionar a entrega dos resultados dos planos pelo monitoramento do desempenho,
comparando com os objetivos estratgicos e assegurando a ao corretiva quando
necessrio, e manter-se visualizando as perspectivas futuras.

- Nomeao, desenvolvimento e sucesso dos principais gestores;

- Adaptao e aprovao formal do relatrio anual da entidade, includo as demonstraes


financeiras;

- Implementao de uma poltica de comunicao efetiva;

- Estabelecimento de um sistema efetivo de controle e informao interna;

- Identificao e monitoramento dos principais riscos e oportunidades da entidade e


assegurar sistemas apropriados para gerenciar esses riscos.

Os membros necessitam receber treinamento inicial apropriado, na ocasio de sua nomeao e


depois disso, quando for necessrio. Nesse treinamento, devem ser includas as informaes
sobre os valores do setor pblico e seus padres de probidade e responsabilidade.

Ele precisa estabelecer medidas apropriadas para assegurar que eles possam ter acesso a todas
as informaes relevantes, aos avisos e recursos, quando for necessrio, para os levarem ao
cumprimento de seus papis efetivamente.
48

Para assegurar a direo e controle da entidade, o grupo governante precisa estabelecer e


manter uma estrutura moderna de reservar ou delegar poderes, que incluam um programa
formal das matrias especificamente reservadas pelas decises coletivas do grupo.

O governo, para dar suporte ao cumprimento de seus deveres, deve estabelecer documentos
claros e compreender os processos administrativos para o desenvolvimento, implementao e
reviso poltica, tomada de deciso, monitoramento, controle, demonstraes, procedimentos
formais e regulaes financeiras para administrar a conduta das operaes do grupo
governante.

necessrio que as nomeaes, para serem um processo formal e transparente, sejam feitas
de acordo com critrios especificados de competncia e com base no mrito e na habilidade
individual.

A responsabilidade para assegurar as nomeaes transparentes dos membros do grupo


governante ser diferente dependendo da estrutura legislativa global, que existe em
jurisdies especficas. Em algumas jurisdies, o grupo pode ter responsabilidade pela
nomeao dos membros, mas, em outros casos, a legislao pode prever que o ministro tenha
o poder legislativo para nomear.

c) O presidente do grupo governante

O papel de presidente precisa ser formalmente definido, para incluir responsabilidade em


prover estratgia efetiva de liderana ao grupo e assegurar a exonerao quando no houver a
responsabilidade geral pelas atividades da entidade.

O presidente pode ser eleito ou nomeado pelo governo, com o seguinte papel:

- Prover a liderana de seu grupo, assegurando aos membros trabalharem juntos, como
equipe, para cumprirem suas respectivas responsabilidades;

- Habilitar todos os membros do grupo a fazerem uma contribuio completa para as suas
atividades e os atos do grupo em equipe;
49

- Assegurar que h um processo efetivo de reviso relativo ao desempenho do grupo como


um todo;

- Assegurar que todos os membros tenham acesso a todas as informaes relevantes;

- Assegurar que as medidas principais e apropriadas sejam discutidas pelo grupo de maneira
pontual;

- Assegurar que o grupo tenha suporte adequado e esteja provido com todas as informaes
necessrias como base s decises;

- Assegurar que o grupo proponha os informes do estatuto e outros requerimentos. As


recomendaes da gesto so aceitas apenas quando o presidente est satisfeito que o
grupo tenha considerado totalmente todas as medidas.

d) Os membros do grupo governante no executivos

Os membros no executivos precisam fornecer um julgamento independente nos assuntos de


estratgia, desempenho, recursos e padres de conduta. apropriado que eles sejam
independentes da gesto e livres de outros relacionamentos que possam interferir
materialmente no seu papel, da mesma forma, necessrio serem definidos claramente seus
deveres, termos das funes, remunerao e tudo isso passar por constantes revises.

e) Administrao executiva

O chefe do executivo necessita ter responsabilidade por todos os aspectos da administrao


executiva, seja membro do corpo governante ou no. Ele responsvel pelo desempenho final
da entidade e pela implementao de suas polticas.

Um diretor financeiro, sendo membro ou no do grupo governante, necessita ser responsvel


por assegurar que conselhos apropriados sejam dados ao grupo, em todas as matrias
financeiras e manter os registros, contas financeiras prprias e sistemas de controle financeiro
interno.
50

Um executivo snior, sendo membro ou no do grupo governante, necessita ser responsvel


para assegurar que os procedimentos do grupo sejam seguidos e que todos os estatutos e
regulamentos sejam aplicveis, e se as demonstraes relevantes das melhores prticas so
seguidas.

f) Poltica de remunerao

Os nveis de remunerao dos membros do grupo governante precisam ser suficientes para
atra-los e os conserv-los na gesto da entidade.

A comisso de remunerao precisa fornecer pacotes apropriados para atrair, conservar e


motivar os membros executivos de qualidade. Uma proporo da remunerao dos membros
poderia ser estruturada, assim como uma recompensa pelo desempenho individual.

A entidade precisa estabelecer um procedimento formal e transparente para desenvolver


polticas de remunerao do executivo e para fixar os pacotes de remunerao individual.
apropriado que os membros no sejam envolvidos na deciso da sua prpria remunerao.

Para evitar possveis conflitos de interesses, o grupo governante pode estabelecer comisses
de remunerao dos membros no executivos independentes, para fazer recomendaes ao
grupo, discutir a estrutura da remunerao e seus custos, e determinar seus interesses
especficos no pacote de remunerao, incluindo altas penses e alguns pagamentos de
compensao.

O relatrio anual da entidade precisa conter uma demonstrao da poltica de remunerao e


detalhes da remunerao dos membros. Tal evidenciao est suportada nos princpios da
transparncia e integridade, particularmente aos membros que tm habilidade para criar sua
prpria remunerao.

2.6.2.3 Controle

2.6.2.3.1 Gesto de risco

O governo necessita assegurar que sistemas efetivos de gesto de risco sejam estabelecidos
51

como parte da estrutura de controle.

O risco pode ser definido como uma medida de incerteza e compreender esses fatores que
podem facilitar ou prevenir a realizao dos objetivos da organizao. A gesto de risco pode
ser vista como um processo de:

- Compreender os objetivos organizacionais;

- Identificar os riscos associados com a realizao dos objetivos;

- Avaliar os riscos, incluindo a probabilidade e o potencial impacto dos riscos especficos;

- Desenvolver e implementar os programas/procedimentos para se dirigir aos riscos


identificados;

- Monitorar e avaliar os riscos e seus programas/procedimentos.

Os controles no so considerados estticos. Como o ambiente, a entidade sofre mudanas em


seus objetivos e atividades, devendo os sistemas de controles tambm mudar. Por isso, o
governo precisa assegurar que estabelece procedimentos para: identificar e avaliar os riscos
internos e oportunidades; identificar e avaliar novos riscos e oportunidades surgidas de novos
objetivos ou fatores externos; quantificar potenciais desvantagens e oportunidades; rever os
riscos passados; tentar prever os riscos e mudanas futuras, pelo monitoramento do ambiente
interno e externo, para obter informaes que possam ser necessrias reavaliao dos
objetivos e controles da entidade.

2.6.2.3.2 Auditoria interna

O gestor pblico e seus auxiliares precisam assegurar que seja estabelecida uma funo de
auditoria interna efetiva, como parte da estrutura de controle, a menos que os custos de tal
funo excedam os benefcios dela derivada. Isso pode ser o caso quando o porte,
complexidade, distribuio geogrfica ou materialidade dos bens e servios construdos, no
justifique os custos associados da funo de auditoria interna.
52

Uma funo de auditoria interna necessita garantir a reviso sistemtica, a avaliao e os


relatrios da adequao dos sistemas gerenciais, financeiros, operacionais e controles
oramentrios, incluindo no mnimo:

- A relevncia das polticas, planos e procedimentos estabelecidos e seus efeitos


financeiros;

- A adequao das orientaes;

- As convenincias organizacionais, pessoais e supervisionar acordos;

- Uma reviso das operaes e programas, para aceitar se os resultados so consistentes


com os objetivos e metas estabelecidas e se as operaes e programas esto sendo
desempenhadas como planejadas;

- At que ponto os ativos e passivos so registrados para serem resguardados das perdas de
todos os tipos, surgidas de desperdcios, extravagncias, administrao ineficiente,
desvalorizao do dinheiro, fraudes ou outras causas;

- A convenincia, confiana e integridade das finanas e outra informaes gerenciais, e o


significado usado para identificar, mensurar, classificar, registrar e obter as informaes;

- A economia e eficincia com que os recursos so aplicados;

- A integridade dos sistemas computacionais.

2.6.2.3.3 Comits de auditoria

Um comit de auditoria necessita ser estabelecido, compreendendo membros no executivos,


com a responsabilidade para reviso independente das estruturas de controle e dos processos
de auditoria externa.

Para o comit de auditoria ser completamente efetivo, deve ser independente da administrao
executiva da entidade e depender de um presidente muito poderoso, que tenha a confiana do
53

governo, dos auditores internos e externos e na qualidade e seus membros no executivos.

As funes do comit de auditoria incluem:

- Rever, juntamente com a gesto, a adequao das polticas e prticas para assegurar a
conformidade com os estatutos, direes, orientaes e polticas relevantes;

- Rever, juntamente com a gesto, sua habilidade para monitorar em conformidade com os
padres e cdigos relevantes de governana;

- Rever, juntamente com a gesto, a adequao das informaes financeiras, apresentadas


ao grupo governante;

- Assegurar que a funo de auditoria interna seja corretamente remunerada e tenha uma
posio apropriada dentro da entidade;

- Recomendar ou aprovar a contratao ou remoo do auditor interno chefe e dos auditores


externos;

- Rever as atividades da funo de auditoria interna, incluindo seu programa de trabalho


anual, coordenaes com os auditores externos, os relatrios das investigaes
significativas e as respostas da gesto executiva para as recomendaes especficas;

- Quando relevante, rever a amplitude, os resultados e os custos da auditoria, e a


independncia e objetividade dos auditores;

- Gerir, em nome do grupo governante, todos os aspectos de relacionamento da entidade


com os auditores externos. Isso inclui a reviso dos relatrios da auditoria e outras
comunicaes com a gesto.

2.6.2.3.4 Controle interno

Deve-se assegurar que uma estrutura de controle interno seja estabelecida, operada na prtica
e que uma demonstrao seja includa no relatrio anual da entidade.
54

O controle interno, nesse contexto, entendido como um processo efetuado pela diretoria,
pela gesto e outras pessoas da entidade, designados para prover razovel garantia com
relao realizao dos objetivos das seguintes categorias:

- Efetividade e eficincia das operaes, considerando objetivos operacionais bsicos,


metas de desempenho e proteo de recursos;

- Confiabilidade dos relatrios financeiros;

- Conformidade com leis e regulamentaes aplicveis.

O controle interno tem necessidade de ser revisado e testado regularmente. A reviso garante
todas as atividades de controle, incluindo aquelas relativas parte financeira, operacional,
oramentria, conformidade e gesto de risco.

2.6.2.3.5 Oramento

O Legislativo , normalmente, o responsvel pela aprovao do oramento geral do setor


pblico e por autorizar o executivo a executar as despesas. O executivo de uma entidade do
setor pblico, normalmente aprova o oramento ou o plano financeiro, dentro de um nvel
geral aprovado de despesa para prover autorizao pela aquisio e uso dos recursos
financeiros e, tambm, responsvel por supervisionar sua implementao.

O oramento um elemento essencial do planejamento financeiro, do controle e do processo


de evoluo da entidade do setor pblico. Pela sua natureza, ele um meio de alocar recursos
para alcanar os objetivos, um instrumento de gesto e, tambm, um meio de controlar os
fundos para assegurar que os objetivos declarados possam ser conhecidos.

O oramento anual mais prspero, se ligado a uma estrutura de mdio prazo, contendo
demonstraes mensurveis dos objetivos, polticas e prioridades, estratgias para alcanar os
objetivos e estrutura de recursos aos planos para o perodo.

Para ser efetivo, o oramento precisa ser integrado com a contabilidade.


55

Em conjunto com o oramento deve-se elaborar o oramento do fluxo de caixa, um elemento


essencial para a efetiva administrao do caixa, considerando que a previso da
cronometragem de entradas e sadas de caixa sempre ser necessria.

2.6.2.3.6 Administrao financeira

O governo precisa ser responsvel por supervisionar e monitorar a administrao financeira


da entidade, de maneira efetiva e eficiente.

O objetivo de um sistema de administrao financeira, no setor pblico, de suporte


administrativo no desenvolvimento dos recursos limitados, com o propsito de assegurar,
economicamente e eficientemente, a entrega do servio.

A administrao financeira engloba a gesto do caixa dirio, bem como a formulao de


objetivos financeiros, polticas e estratgias de mdio e longo prazo, no suporte do plano
operacional da entidade. Isso inclui o planejamento e controle das despesas de capital, a
administrao do capital de giro, as decises de desempenho, supervisionar o suporte
financeiro e as funes da contabilidade gerencial, o ambiente de controle interno, assim
como dar suporte aos sistemas de informaes financeiras.

A administrao financeira de alto padro quando tem um suporte de alto nvel,


complementado por uma estratgia de gesto por resultados, em vez de uma administrao
por complacncia.

Um sistema slido de administrao financeira precisa ser suportado pela legislao,


regulamentos, instrumentos e sistemas apropriados. essencial ter funcionrios treinados,
competentes e informados por um sistema de informao eficiente.

2.6.2.3.7 Treinamento de pessoal

Os programas de treinamento que formem funcionrios competentes para o desempenho das


tarefas devem ser assegurados.

Polticas de recrutamento adequadas, condies aceitveis de trabalho e programas de


56

treinamento apropriados podem contribuir para uma fora de trabalho competente. A


qualidade das demonstraes financeiras est diretamente relacionada habilidade de obter e
conservar gerentes financeiros, contadores e gerentes de programas qualificados.

Os nveis salariais das entidades devem ser suficientes para atrair e manter os funcionrios da
administrao financeira de alto padro.

Os gerentes financeiros do setor pblico, para cumprirem com suas responsabilidades


efetivamente, precisam ser competentes e proficientes nas seguintes reas: administrao
estratgica, mensurao de desempenho, contabilidade gerencial, contabilidade financeira,
planejamento e criao operacional, oramento, controle interno, auditoria, governana,
sistemas de informaes, economia, preservao, anlise, negociao, escrita,
aconselhamento, facilitao e administrao de conflitos.

Porm, as reas crticas para desempenhar a administrao financeira so:

- Planejamento estratgico;

- Formulao de objetivos de resultado, mensurao de desempenho e planos operacionais;

- Organizao de pessoas, estruturas, processos e tecnologia operacional;

- Relatrios financeiros e de desempenho;

- Administrao de fundos, capital circulante e outros ativos;

- Contabilidade confivel e relevante, e sistemas de informaes;

- Obteno e contratao de bens e servios.

2.6.2.4 Relatrios externos

2.6.2.4.1 Relatrio anual


57

A instituio pblica precisa publicar, em uma base de tempo, um relatrio anual (incluindo
as demonstraes financeiras), apresentar um objetivo, contas equilibradas e compreensveis,
avaliao das atividades e realizaes, a posio financeira, desempenho e prospectos de
desempenho.

Para desempenhar sua responsabilidade em prestar conta dos recursos pblicos, o governo
precisa assegurar a publicao de um relatrio anual, logo aps o fim do ano financeiro, com
as seguintes incluses:

- Demonstraes financeiras auditadas e relatrio dos auditores;

- Uma demonstrao dos objetivos da entidade, as medidas de desempenho comparadas


com o desempenho do ano seguinte, e uma comparao do desempenho real encontrado
no ano, com a medida de desempenho determinada na previso financeira do ano
constante no relatrio anual;

- Uma demonstrao sobre como o presidente e outros membros so nomeados e os termos


dessa nomeao, junto com a evidenciao da poltica de remunerao;

- Uma demonstrao que represente o objetivo, comentrios equilibrados e compreensveis


do desempenho e posio financeira da entidade, seu desempenho no financeiro e de suas
habilidades futuras para conhecer as obrigaes e os compromissos.

A administrao precisa incluir em seu relatrio anual uma demonstrao explicando que tem
responsabilidade por:

- Aprovar o oramento ou o plano financeiro, para autorizar a obteno ou uso de recursos


financeiros;

- As demonstraes financeiras que apresentem o estado dos negcios da entidade e o


resultado das operaes;

- Manter uma estrutura efetiva de controle;


58

- Assegurar o uso consistente de polticas contbeis apropriadas, suportadas por


julgamentos razoveis e prudentes, e estimativas;

- Assegurar o apoio aplicabilidade das normas de contabilidade.

Precisa incluir, tambm, em seu relatrio anual, uma demonstrao de se ele tem adaptado as
normas e cdigos de governana. Essa demonstrao deveria identificar as normas e cdigos
adaptados, bem como confirmar ou no a sua concordncia.

2.6.2.4.2 Uso de normas contbeis apropriadas

O governo precisa assegurar que as demonstraes financeiras includas no relatrio anual


sejam preparadas de acordo com os International Public Accounting Standards (IPSASs) ou
outros grupos autorizativos e reconhecidos de normas contbeis, e a legislao aplicvel.

As normas contbeis so um pr-requisito para a responsabilidade em prestar conta e a


conformidade com as normas contbeis promovedoras de confiana, consistncia e
transparncia da informao financeira.

2.6.2.4.3 Medidas de desempenho

preciso estabelecer e relatar as medidas de desempenho, para assegurar e demonstrar que


todos os recursos foram obtidos com economicidade e se so utilizados eficiente e
efetivamente.

As medidas de desempenho so instrumentos teis de gesto e responsabilidade. Os usurios


internos necessitam de informaes para fazer melhorias de maneira eficiente e com
qualidade. As entidades do governo podem requerer informaes de desempenho para decidir
quando e onde gastar os recursos. Os usurios externos, tambm, necessitam de informaes
de medida de desempenho, para avaliar se a entidade tem alcanado os objetivos
eficientemente e usados os recursos disponveis com eficincia e economicidade, e se os
investimentos so necessrios.

Uma base de comparao necessria para as medidas de desempenho e, neste contexto, as


59

mais usadas so: comparao com as previses anuais, comparaes com entidades similares
e comparao do real com a meta estabelecida.

As medidas de desempenho devem ser relevantes, entendveis, realizveis, completas,


objetivas, neutras, oportunas e comparveis. Devendo, tambm, ser verificadas externamente,
ou seja, as informaes de desempenho devem ser auditadas.
As medidas de desempenho, normalmente, devem medir:

- A economia: refere-se obteno de recursos financeiros, humanos e fsicos em um


tempo e plano apropriado, com o menor custo possvel e com a qualidade e quantidade
apropriada;

- A eficincia: refere-se ao uso de recursos assim que os resultados so maximizados por


um grupo determinado de entradas de recursos, ou a entrada maximizada por alguma
quantidade e qualidade determinada de sadas;

- A efetividade: refere-se extenso da realizao dos resultados predeterminados,


objetivos ou outros efeitos planejados dos programas, operaes, atividades ou processos;

- A convenincia: se os objetivos ou resultados dos programas, operaes, atividades ou


processos aderem s necessidades reais dos clientes.

O desempenho do benchmarking pode ser usado como uma metodologia para a melhoria
organizacional, no desenvolvimento de sistemas de mensurao de desempenho, na validao
da posio operacional e para manter o desempenho de classificao mundial.

2.6.2.4.4 Auditoria externa

O gestor precisa assegurar que um objetivo e relacionamento profissional so mantidos com


os auditores externos.

necessrio um Comit de Auditoria, como um sub-comit do governo, para ser responsvel


por administrar o relacionamento com os auditores externos, com as seguintes atividades:
60

- Considerar, quando relevante, a nomeao do auditor externo, a remunerao da auditoria


e algumas questes de demisso;

- Considerar os objetivos e mbito de alguma auditoria no financeira ou consultoria de


trabalhos propostos a auditores externos;

- Discutir com o auditor externo, antes de iniciar a auditoria, a extenso da confiana na


auditoria interna e outras revises da agncia;

- Discutir com os auditores externos algumas medidas significativas para a reviso das
demonstraes financeiras, por seus gestores no executivos e outros auditores e algum
outro trabalho compreendido ou supervisionado pelo comit de auditoria;

- Rever e considerar a comunicao do auditor externo com a administrao e demais


responsveis;

- Rever o progresso nas recomendaes feitas pelos auditores externos.

2.6.3 Aplicao das recomendaes de governana para os governos centrais

As recomendaes de governana no setor pblico, expostas acima, so aplicadas para as


entidades que tm os rgos do governo parecidos com as juntas de diretores do setor privado.

Para serem aplicadas as mesmas recomendaes no governo central, pode ser mais complexo.
Em especial, os governos centrais so governados por legislaes e regulamentaes
especficas, portanto, o alcance de aplicao das recomendaes de governana pode ser
reduzido.

2.6.3.1 Padres de comportamento

O executivo chefe tem um papel de liderana e suas aes necessitam de altos padres:
formalmente por estabelecer normas e regulamentos, e comunicar estes padres
informalmente, atravs da aceitao pessoal dos altos padres de comportamento e
estabelecer os bons exemplos. Em um ambiente de governo central, o legislativo, ou um
61

executivo chefe especfico, em nome de todos os executivos chefes, pode esperar padres de
comportamento de todos os funcionrios pblicos.

As recomendaes de comportamento definidas no item 2.6.2.1 podero ser aplicadas em um


governo central.

2.6.3.2 Estruturas e processos organizacionais

Em muitos pases, os departamentos dos governos centrais no tm uma diretoria que sirva
como um grupo governante. Em muitos governos centrais existe uma separao das funes
do executivo e legislativo. O legislativo normalmente responsvel para assegurar que a
responsabilidade estatutria do executivo seja corretamente desempenhada, que h clara
responsabilidade pelo dinheiro pblico e clareza sobre os papis e responsabilidades do
executivo e legislativo. A responsabilidade pelos negcios e recursos financeiros de
responsabilidade do executivo.

2.6.3.2.1 Papis e responsabilidades

Em termos de responsabilidade poltica, o executivo tem responsabilidade coletiva por suas


decises. Os ministros individualmente so responsveis politicamente pelas operaes de
seus departamentos em termos de seu poder investido.

Os diretores de departamentos so responsveis operacionalmente pelo desempenho das


responsabilidades e autoridade proporcionalmente delegada. Nesses termos, os ministros
podem ser considerados responsveis pelos resultados dos programas e suas mudanas,
enquanto os diretores dos departamentos/entidades so responsveis pelas sadas encontradas.
Os ministros precisam estabelecer claros canais de comunicaes com as partes interessadas
com a misso, papis, objetivos e desempenho da entidade, e procedimentos apropriados para
assegurar que eles operam efetivamente na prtica.

2.6.3.2.2 Executivo chefe

O executivo chefe , em primeira instncia, responsvel pelos ministros, mas, tambm,


responsvel pelos aspectos operacionais dos departamentos/entidades.
62

A nomeao como um executivo chefe gera uma responsabilidade por toda a organizao,
administrao e funcionrios, e por seus procedimentos na rea financeira e outros assuntos.

A essncia do papel do executivo chefe est na responsabilidade pessoal pelas funes.

O executivo chefe precisa estabelecer planos efetivos para assegurar a concordncia com
todos os estatutos, regulamentaes e outras demonstraes relevantes das melhores prticas.

Quanto responsabilidade pelos recursos pblicos, o executivo chefe responsvel:

- Pela contabilidade do desempenho financeiro, que o uso dos ativos e recursos da


entidade na deliberao dos servios;

- Por assegurar que os departamentos/entidades tenham e mantenham um sistema de


controle efetivo, eficiente e transparente, incluindo uma gesto de risco, oramento e
administrao financeira;

- Pelo uso dos recursos financeiros e outros, com efetividade, eficincia, economicidade e
transparncia;

- Pela gesto, incluindo proteger os ativos e a administrao dos passivos da entidade;

- Pela necessidade de ter caminhos efetivos e apropriados para coletar todas as receitas
devidas entidade e prevenir esbanjadores de despesas (perdas resultantes de conduta
criminal e despesas que no esto de acordo com a legislao).

O executivo chefe, tambm, responsvel pelos aspectos no financeiros de desempenho,


como as prioridades (definir objetivos e a alocao dos recursos a objetivos definidos) e a
qualidade dos servios realizados.

2.6.3.2.3 Relacionamento entre executivos e funcionrios

As responsabilidades delegadas pelo executivo chefe precisam assegurar que a


responsabilidade individual pelas decises da administrao pode ser estabelecida e que tais
63

responsabilidades so feitas corretamente, sendo responsvel at onde o individual


concedido. Cada empregado precisa ser responsvel pela contribuio esperada da entrega
prspera de resultados.

2.6.3.2.4 Comunicao com as partes interessadas

Para assegurar a franqueza e transparncia, o executivo chefe pode instituir revises externas
peridicas da entidade e estabelecer grupos consultivos compostos de membros das partes
interessadas. Os aspectos no financeiros da atividade deveriam ser objeto de reviso externa,
pelo departamento patrocinador em conjunto com o grupo ou o regulador, para assegurar que
a entidade cumpra as obrigaes impostas nos estatutos e regulamentos.

2.7 Nova Gesto Pblica

O processo de transio da administrao de negcios para a administrao pblica


conhecido como New Public Management - NPM (Nova Gesto Pblica - NGP), com uma
caracterstica que inclui, nfase no estilo do setor privado praticar a administrao.

Esse processo de administrao tambm pressupe que o grupo unificado de prticas, com
origem no setor privado, pode ser aplicado no setor pblico (POLLIT, 1990, citado por
HARRISON, 1998, p. 140).

De acordo com Gruening (2001, p. 2), o movimento da NGP teve incio na dcada de 70, e os
primeiros participantes foram o Reino Unido, com a primeira ministra Margaret Thatcher, e
nos Estados Unidos com o governo municipal de Sunnyvale, na Califrnia. Na seqncia,
juntaram-se ao movimento os governos da Nova Zelndia e Austrlia.

A publicao, em maio de 1995, do primeiro relatrio de normas na vida pblica (Standards


in Public Life), estabeleceu, explicitamente, os sete princpios da vida pblica, como sendo:
abnegao, integridade, objetividade, responsabilidade em prestar contas, franqueza,
honestidade e liderana (HARRISON, 1998, p. 140).

A onda de reforma no setor pblico, normalmente definida como a NGP, diz respeito
administrao e no poltica, para a avaliao de desempenho e eficincia; desagregando a
64

burocracia pblica das organizaes; com reduo de custos e um estilo de administrar que
enfatize, entre outras coisas, o objetivo de produo, limites dos termos de contrato,
incentivos monetrios e a liberdade para administrar (BEVIR et al, 2003, p. 1-2).

Para Kelly e Vanna (2001, p. 64-67), as reformas da NGP procuram introduzir uma mudana
cultural que enfatiza os objetivos normalmente associados proteo, em vez daqueles
associados ao gasto, so projetadas para aumentar a concentrao da flexibilidade gerencial
em dois temas principais: delegar a gesto financeira e introduzir novas formas de prestao
de servios e, ainda, contriburam na busca de disciplina fiscal e de restrio oramentria,
dando poderes aos guardies do errio pblico e procurando enraizar os valores da linha de
base.

Nesse contexto, a NGP apresenta as seguintes caractersticas, segundo Jones e Thompson


(2000) citado por Rezende (2005, p. 7):

Contextualizar o cidado como um cliente em foco; dar o sentido claro da misso da organizao
pblica; delegar autoridades; substituir normas por incentivos; elaborar oramentos baseados em
resultados; expor operaes do governo concorrncia; procurar solues de mercado e no apenas
administrativas; e medir o sucesso do governo pelo cidado. Tambm tem como princpios:
reestruturao; reengenharia; reinveno; realinhamento; e reconceituao.

Corroborando com isso, Bresser Pereira (2005, p. 36) descreve que o objetivo da NGP :

Construir um Estado que responda s necessidades de seus cidados; um Estado democrtico, no


qual seja possvel aos polticos fiscalizar o desempenho dos burocratas e estes sejam obrigados por
lei a lhes prestar contas, e onde os eleitores possam fiscalizar o desempenho dos polticos e estes
tambm sejam obrigados por lei a lhes prestar contas. Por tanto, essencial uma reforma poltica
que d maior legitimidade aos governos, o ajuste fiscal, a privatizao, a desregulamentao e uma
reforma administrativa que crie os meios de se obter uma boa governana.

Bresser Pereira (2005, p. 243) ainda cita os contornos da NGP, como sendo:

a) Descentralizao do ponto de vista poltico, transferindo-se recursos e atribuies para os


nveis polticos regionais e locais;

b) Descentralizao administrativa, atravs da delegao de autoridade aos administradores


pblicos, transformados em gerentes cada vez mais autnomos;

c) Organizaes com poucos nveis hierrquicos, ao invs de piramidais;


65

d) Pressuposto da confiana limitada e no da desconfiana total;

e) Controle a posteriori, ao invs do controle rgido, passo a passo, dos processos


administrativos;

f) Administrao voltada para o atendimento do cidado, ao invs de auto-referida.

Assim sendo, a necessidade de uma administrao pblica gerencial no decorre apenas de


problemas de crescimento e das decorrentes diferenciaes de estruturas e complexidade
crescente da pauta de problemas a serem enfrentados, mas tambm da legitimao da
burocracia perante as demandas da cidadania (BRESSER PEREIRA, 2005, p. 242).

2.8 Diferena entre governana corporativa no setor pblico e NGP

A NGP uma reforma de Estado que necessita de mudanas legais, que, na maioria dos casos,
foi efetivada no processo de transio de uma gesto burocrtica para a gerencial. Para tal,
essencial uma reforma poltica, ajuste fiscal, privatizao, desregulamentao e uma reforma
administrativa que crie os meios de se obter uma boa governana.

A governana corporativa no setor pblico denota a maneira pela qual as instituies so


governadas e administradas; definida como a proteo ao inter-relacionamento entre
administrao, controle, superviso e responsabilidade em prestar contas. baseada nos
padres de valores dos setores privado e pblico, tais como: efetividade, eficincia,
parcimnia, desempenho, honestidade, justia, eqidade, legitimidade, cumprimento do dever
etc.

Normalmente, a NGP antecede a governana, pois necessrio reformas consistentes, no


sentido de construir um Estado que responda s necessidades do cidado, conjuntamente com
a reforma administrativa que possibilite a implantao de mecanismos de governana.

A NGP uma reforma do Estado que pressupe mais liberdade na gesto da entidade pblica,
constituindo uma das formas de viabilizar a governana corporativa no setor pblico, do
mesmo modo que, para a NGP ser plena necessita de boa governana e dessa forma, fortalece
a discusso sobre a possibilidade de implantao de governana corporativa no setor pblico.
66

2.9 Exemplos da NGP e governana corporativa no setor pblico

H muitas iniciativas para melhorar a governana. No contexto internacional, o Comit do


Setor Pblico do IFAC publicou, recentemente, um estudo de governana corporativa no setor
pblico. Melhorar a governana o objetivo na agenda de vrios pases, todos representam
sua prpria parte na melhora da governana, com sua prpria perspectiva.

As discusses sobre governana corporativa no setor pblico e NGP, abaixo descritas, dizem
respeito aos pases que se destacam como precursores quanto a estudos e aplicaes sobre
esse assunto, sendo eles: Austrlia, Canad, Estados Unidos, Nova Zelndia e Reino Unido.

2.9.1 Austrlia

Em 1996 o Primeiro Ministro Australiano publicou os padres e valores ticos no setor


pblico australiano, enfatizando a necessidade de manter o servio pblico federal com alto
grau de integridade, honestidade e livre de corrupo (BUTLER, 1999, p. 2-3).

Os principais documentos contemporneos que avanaram na compreenso do significado de


governana corporativa no setor pblico so: os ANAOs - Applying principles and practice
of corporate governance in budget funded agncias, (ANAO Australian National Audit
Office 1997) e Corporate governance in commonwealh authorities ans companies (ANAO,
1999); os NSWAOs - Performance audit report on corporate governance (NSWAO New
South Wales Audit Office 1997a, 1997b); e os QAOs - Corporate governance: beyond
compliance (QAO Queensland Audit Office 1999).

O ANAO focou nas estruturas de governana corporativa dentro da nao, nas entidades com
oramento consolidado, desenvolvendo cinco importantes princpios operacionais que so
dirigidos s dimenses de conformidade e desempenho de governana corporativa. A
estrutura do ANAO enfatiza a importncia dos aspectos de desempenho de governana
corporativa, por incluir a liderana e administrao de risco como princpios de governana
corporativa para entidades do setor de oramento.

As normas da Austrlia e da Nova Zelndia descrevem a administrao de risco como um


processo iterativo, consistindo de passos bem definidos que buscam, na seqncia, suporte
67

para a tomada de deciso por contribuir com uma percepo importante no risco e seus
impactos. O processo da administrao de risco pode ser aplicado em algumas situaes em
que um resultado indefinido ou inesperado deveria ser significante ou nas quais oportunidades
so identificadas. A administrao de risco o termo aplicado para um mtodo lgico e
sistemtico de identificar, analisar, avaliar, considerar, monitorar e comunicar os riscos
associados com alguma atividade, funo ou processo em uma direo que capacitar as
organizaes para minimizar perdas e maximizar oportunidades (AS/NZS 4360, 1995 apud
RYAN e NG, 2000, p. 15).

Para Ryan e Ng (2000, p. 15), a publicao da estrutura do ANAO foi importante na


considerao das estruturas de governana corporativa no setor pblico Australiano. Onde a
estrutura para entidades de oramento consolidado, mas a prpria ANAO defende que os
princpios podem, tambm, ser de interesse para os presidentes das entidades do setor pblico
que so prximas do propsito ou estrutura das corporaes do setor privado (ANAO, 1997,
p. 1).

O documento do ANAO, de 1999, considera que os princpios e prticas de governana


corporativa para as autoridades e companhias da nao avalizem os cinco princpios, mas
acrescentem mais um, a legislao. Onde a legislao e a regulamentao clara e
despretensiosa so fundamentais para efetivar a governana corporativa. Enquanto a
legislao um princpio importante, argumentado que os relatrios de acordo com os
requerimentos do legislativo deveriam ser submetidos conforme o princpio de
responsabilidade em prestar contas.

Diferentemente do ANAO, que concentrada no estabelecimento de vrias estruturas de


governana corporativa, o NSWAOs Performance Audit Report on Corporate Governance
essencialmente um relatrio de prticas de governana corporativa entre as diretorias do setor
pblico da New South Wales (NSW). Porm, o relatrio reala a complexidade que envolve a
responsabilidade na prestao de contas no setor pblico. Destacando que cada grupo da
sociedade pode ter objetivos diferentes para a organizao, que pode impactar na medida do
desempenho.

O relatrio do QAO, lanado em 1999, revisou a governana corporativa e as prticas de


administrao de risco de 13 agncias com oramento consolidado no setor pblico da
68

Weensland. Enquanto o relatrio no fez explicitamente o conjunto de estrutura global de


governana corporativa para agncias do setor pblico, ele reconheceu que a governana
corporativa inclui, freqentemente, os instrumentos de administrao usados, mas que seu
valor mente no fato que ele esboa esses instrumentos juntos de uma lgica, um grupo inter-
relacionado de elementos que tm aplicao universal (QAO, 1999, p. 3).

Mais adiante, o relatrio reforou o pensamento corrente de que a governana corporativa


inclui elementos de conformidade e desempenho, e que a liderana e a administrao de risco
so elementos fundamentais da estrutura global de governana corporativa. Quanto a
responsabilidades externas, o relatrio recomenda que, apesar de no ter exigncia estatutria,
todas as agncias do setor pblico deveriam evidenciar as informaes sobre sua estrutura e
prticas de governana nos seus relatrios anuais (QAO, 1999, p. 42).

Em resumo, a literatura do ANAO focou nos aspectos de conformidade o ambiente


administrativo, monitoramento e responsabilidades. Porm, reconheceu que aplicar a estrutura
de Cadbury para o setor pblico, no apropriado, pois as diferentes estruturas de
responsabilidades em prestar contas e poltica do setor pblico necessitam ser consideradas.
Conseqentemente, a literatura do QAO tem reconhecido que o desempenho importante
para a governana corporativa do setor pblico, destacando os princpios de liderana,
ambiente administrativo, administrao de risco, monitoramento e responsabilidade em
prestar contas como sendo os elementos aplicveis na estrutura de governana corporativa de
todas as entidades do setor pblico.

Para Ryan e Ng (2000, p. 16), a boa governana em todas as organizaes do setor pblico
requer forte liderana, direo e a administrao de todas as atividades para encontrar os
resultados desejados e relatar esses resultados para as partes interessadas da organizao.
Diferentes organizaes do setor pblico podem ter diferentes estatutos e estruturas
administrativas que impem formas diferentes de responsabilidades e exigir diferentes
demonstraes sobre as prticas de governana corporativa.

2.9.2 Canad

No Canad, a provncia de British Columbia foi a lder das reformas na governana no setor
pblico, implantando em suas organizaes um modelo das boas prticas tanto para o setor
69

pblico quanto para o privado.

Para Watson (2004, p. 1), as organizaes do setor pblico tm um impacto significativo na


vida econmica, social e cultural de um pas. Alm disso, para executar os negcios e
utilidades, as corporaes esto envolvidas em reas, tais como: sade, educao e segurana.

As mudanas no setor pblico nos anos 80 tiveram nfase na economia e eficincia e nos anos
90 a nfase recaiu no equilbrio e tambm na qualidade dos servios, normas e autorizao de
linha de frente dos trabalhadores.

Para Lonti e Verma (2003, p. 287),

Economia, eficincia e efetividade foram os conceitos principais das reformas do setor pblico nos
anos 80. Para eles, a economia neste contexto, significa minimizar as entradas nos programas, tal
como, custos da mo-de-obra ou investimentos de capital. A eficincia representa a relao entre
entradas e sadas as sadas como sendo os servios entregues, tal como as licenas processadas. A
efetividade denota o grau para os resultados dos programas os resultados de atividades programas
igual ao objetivo do programa original.2

De acordo com Pollitt (1999) citado por Lonti e Verma (2003, p. 287), as reformas nas
organizaes do setor pblico no fim dos anos 90 foram caracterizadas por:

1 - Proximidade com os clientes;

2 - Sendo o condutor do desempenho;

3 - Compromisso contnuo no melhoramento da qualidade;

4 - Flexibilidade, inovao, organizao do trabalho altamente descentralizado com


autorizao dos empregados;

5 - Controle de custo ajustado;

2
ORIGINAL: Economy, efficiency, and effectiveness have been key concepts of public-sector reforms since the
1980s. Economy in this context means minimizing program inputs, such as labor costs or capital investments.
Effeciency represents the ratio between inputs and outputs outputs being the services delivered, such as
licenses processed. Effectiveness denotes the degree to which program outcomes the results the program
activities match the original program objective.
70

6 - Prticas relativas ao desempenho no recrutamento, promoo e pagamento.

De acordo com a agenda de fortalecimento da administrao do setor pblico do Canad,


constante no oramento 2004 (CANADA, BUDGET, 2004), tem-se que:

- O fortalecimento da administrao do setor pblico uma parte fundamental do esforo


para alcanar os objetivos fixados pelos canadenses e assegurar a transparncia,
responsabilidade em prestar contas, responsabilidade fiscal e conduta tica do governo;

- A globalizao aumentou o escrutnio pblico e a demanda por mais franqueza,


transparncia e responsabilidade em prestar conta, e a elevao do conhecimento em
economia tem exigido mais da administrao do setor pblico;

- Um setor pblico moderno, vibrante e efetivo representa um papel importante na


qualidade de vida dos canadenses;

- O governo tem consistentemente caminhado para pr no lugar as medidas concretas para


fortalecer a franqueza e a transparncia, melhorar o valor do dinheiro, restabelecer, atravs
do governo, a responsabilidade em prestar contas e a confiana;

- Para alcanar esses objetivos e fortalecer a administrao do setor pblico, o governo est
trabalhando para: fortalecer a controlabilidade e reduzir a omisso; melhorar o papel de
parlamentares e a evidenciao proativa das informaes assim que os canadenses so
capazes de fiscalizarem as contas do parlamento, do governo e dos funcionrios do setor
pblico; modernizar e transformar as prticas administrativas e a reviso contnua dos
gastos pblicos para melhorar a administrao e assegurar se os impostos so gastos
sabiamente, e a capacidade de construir e melhorar as ferramentas para o servio pblico
dar suporte boa administrao.

Boston et al (1996, p. 2) destaca um excelente resumo dos principais objetivos das recentes
reformas do setor pblico, como sendo: melhorar a efetividade e eficincia do setor pblico,
aumentar a responsabilidade das agncias para seus clientes e fornecedores, reduzir as
despesas pblicas e melhorar a responsabilidade gerencial.
71

2.9.3 Estados Unidos da Amrica

Na dcada de 70, a crtica burocracia acentuou-se medida que a crise financeira se tornou
mais aguda. Os Estados Unidos foram os que mais receberam essas crticas, levando ao
surgimento de importantes instrumentos de gesto oramentria, tornando as finanas
pblicas mais vinculadas a objetivos do que a regras rgidas do servio pblico.

Mas, segundo Abrucio (1995, p. 179), foi na dcada de 80 que a burocracia sofreu o maior
ataque, no qual o modelo gerencial importado da iniciativa privada foi o fio condutor das
reformas.

A cidade de Sunnyvale, na Califrnia, foi quem primeiro iniciou esse processo de


transformao, fazendo a revoluo pelo desempenho. Implantou mecanismos para avaliao
de desempenho capazes de avaliar os resultados do trabalho de cada uma de suas unidades,
recompensando seus administradores com base em seus sucessos (OSBORNE e GAEBLER,
1997, p. 157).

De acordo com Stillman II (2003, p. 30), nos Estados Unidos ocorreu quatro variedades da
reforma do servio pblico que define o bom Estado e esto implcitas nos argumentos das
reformas administrativas correntes:

1) Reforma do servio pblico por meritocratas: focada na promoo da efetividade


organizacional das instituies pblicas para o bem pblico geral;

2) Reforma do servio pblico pela eficincia: visava produzir muitos retornos com menos
custos, como nos negcios;

3) Reforma do servio pblico por empresrios: com a meta de livrar os administradores


pblicos de formalidades burocrticas para competir mais como administradores nas
economias de mercado;

4) Reforma do servio por igualadores: com noes avanadas da participao dos cidados
como os melhores meios para alcanar a governana democrtica e uma boa sociedade.
72

Ainda segundo Stillman II, a evoluo da governana nos Estados Unidos passa por trs
perodos: teve incio com a constituio de 1787, passou pelo perodo de 1883-1940 chamado
de fazendo um Estado administrativo e no sculo 21 com as idias de reforma do servio
pblico (conforme quadro 3).

Quadro 3 - Evoluo da governana nos Estados Unidos


Fazendo um Estado Idias da reforma do
Constituio de 1787 administrativo servio pblico
1883-1940 sculo 21
modelos de estado
Tipos de regulamentao repblica federal estado administrativo competindo implicitamente
nas reforma
por incremento, processo conceito de direo da
Criado por conveo secreta
secreto teoria da administrao
lei fundamental/lei procedimentos de fazer
Base de legitimidade eleies polticas
common regras administrativas
Controle de natureza
verificaes e balanos instituies estruturadas reformas das instituies
humana
Papel do governo em variados pelas idias de
limitada/decentralizada geral/centralizado
sociedade reforma
Separao de poderes sim no misto
todos dependem das idias
Participao do cidado indireto/oriendado a sada direto/orientado ao cliente
de reforma
Atores principais guardies meritocratas teoristas/polticos
apenas por funes funo de bem estar social todas dependem de como
Despesas pblicas
especficas de governo geral eleita
instabilidade devido a
Questo de autoridade carncia do estado omisso democratica da
frequentes mudanas
principal administrativo administrao
eleitorais
Fonte: STILLMAN II, 2003, p. 37.

Contribuindo com essa discusso, Dobriansky (2005, p. 1-4) descreve que o princpio mais
bsico e importante da boa governana a democracia das instituies polticas das naes.
Comenta, ainda, a necessidade de eleies livres e justas, a independncia do judicirio e o
papel das leis, a liberdade de expresso e de imprensa, o combate corrupo e o
investimento nas pessoas.

2.9.4 Nova Zelndia

De acordo com Osborne e Gaebler (1993) citado por Pallot (1998, p. 2), as reformas no setor
pblico da Nova Zelndia (NZ) so vistas como as que mais se aproximam do caminho
empresarial e isso tem sido objetivo de vrios estudos por organizaes internacionais e
membros governamentais.
73

Kettl (2005, p. 83) descreve que provvel que nenhum pas no planeta tenha sido mais
agressivo do que a Nova Zelndia no que tange privatizao e sujeio da administrao
pblica concorrncia de mercado. Afirma, ainda, que os administradores mais graduados e
as agncias do governo so avaliados de acordo com o desempenho, em resumo, o mercado
que determina o sucesso de cada agncia.

Para Pallot (1998, p. 3), a contabilidade teve um papel importante na introduo da NGP na
NZ, em conseqncia das mudanas na administrao contbil e financeira. Essas mudanas
podem ser vistas nas quatro fases da administrao pblica, identificadas pelo Pallot em 1996,
como sendo:

1. Fase tradicional: ocorreu antes de 1978 e caracterizou-se por uma contabilidade de caixa e
controles dessas sadas;

2. Fase administrativista: de 1978 a 1985, caracterizou-se por preocupar-se amplamente com


assuntos especficos, introduzindo acrscimos contbeis e tcnicas administrativas do
setor privado para as organizaes do setor pblico;

3. Fase de marketizao: de 1986 a 1991, caracterizou-se pela combinao de idias


administrativistas com teorias econmicas, enfatizando o individualismo do interesse
prprio, mercados e contratos competitivos. Diferentemente da fase anterior, as reformas
na administrao financeira tornaram-se uma parte integral das mudanas includas no
mecanismo de governo;

4. Fase estratgica: de 1992 at o presente, caracterizou-se pela nfase na estratgia do


conjunto de governo, no esforo de planejar a longo prazo para superar a fragmentao
criada durante a fase de marketizao.

A reforma radical na administrao do setor pblico da NZ teve inicio em 1986, com forte
influncia na teoria da escolha pblica, na teoria da agncia e na anlise dos custos de
transao (Scott et al, 1990, p. 143-144). O novo modelo teve vrios componentes, incluindo
uma clara identificao e separao dos papis dos ministros e administradores, e relatrio
real de desempenho.
74

De acordo com Pallot (1998, p. 10-11), a Nova Zelndia aprovou em 1994 sua Lei de
Responsabilidade Fiscal, a qual fixou relatrios e objetivos fiscais aos governos. A lei no
criou um grupo de metas fiscais, mas sim, estabeleceu cinco princpios de administrao fiscal
responsvel, destacados abaixo:

1. Prudncia e razoabilidade no trato com as dvidas pblicas;

2. Equilbrio entre receitas e despesas;

3. Controle do nvel dos valores lquidos oriundos dos ganhos de eventos futuros;

4. Administrao prudente dos riscos fiscais;

5. Polticas consistentes para controlar a estabilidade das alquotas de impostos.

2.9.5 Reino Unido (UK)

No UK, um comit formal foi organizado para dirigir os aspectos financeiros da governana
corporativa do setor privado. Chamado de Cadbury Committee, foi criado em maio de 1991
pelo Conselho de Relatrios Financeiros, da Bolsa de Valores de Londres e da profisso
contbil Britnica. O relatrio desse comit (conhecido como o Cadbury Report) foi
publicado em dezembro de 1992, no qual foram identificado trs princpios fundamentais de
governana corporativa: transparncia (openness), integridade (integrity) e a responsabilidade
em prestar contas (accountability).

No relatrio, foi demonstrado que uma abordagem pblica foi necessria para assegurar que
todas as partes interessadas esto seguras na organizao. Sendo pblica na evidenciao da
informao, conduzem para a ao das diretorias para efetiva verificao. A integridade foi
descrita no Cadbury Report (1992, p. 6) como um procedimento honesto e perfeito. Os
relatrios financeiros deveriam ser honestos e apresentarem uma viso equilibrada da situao
financeira dos negcios da organizao, e a integridade deles depende da integridade de quem
os prepara e apresenta. O terceiro princpio, responsabilidade em prestar contas, reporta a
responsabilidade dos diretores com seus acionistas, atravs da qualidade das informaes por
eles apresentadas. Em troca, os acionistas precisam exercitar sua responsabilidade como
75

proprietrios.

Apesar de o relatrio dar nfase governana corporativa no setor privado, ele foi usado
como base para o desenvolvimento da primeira estrutura de governana corporativa para o
setor pblico, pelo Instituto Britnico de Finanas e Contabilidade Pblica - CIFPA em 1995.

A estrutura do CIFPA esboada fortemente no Cadbury Report mantm os trs princpios


bsicos (transparncia, integridade e a responsabilidade em prestar contas), porm, reconhece
as caractersticas distintas dos setores pblico e privado, e os princpios fundamentais do
Cadbury foram ajustados na estrutura do CIFPA, para refletir o contexto do setor pblico.
Destaque-se a nfase na importncia da diversidade da sociedade no setor pblico e a
necessidade pela integralidade, honestidade e altos padres de propriedade e probidade na
administrao dos fundos pblicos e no gerenciamento das atividades das entidades. Uma das
caractersticas adicionais da estrutura do CIFPA a nfase na diversidade dos objetivos das
organizaes do setor pblico e a necessidade de incluir as informaes de desempenho em
alguma estrutura de governana corporativa.

Para Ryan e Ng (2000, p. 14), o uso do Cadbury Report, como o ponto inicial para o
desenvolvimento de uma estrutura para o setor pblico, foi aplaudido por alguns (como
Whiteoak, 1994 e Percy, 1994), mas criticado por outros. Porm, um dos principais assuntos
da abordagem do Cadbury Report a falta de considerao da responsabilidade na prestao
de contas pblicas.

Como Jones e Stewart (1994, p. 8) comentaram que o Cadbury Report foi direcionado ao
setor privado, mas muito dos problemas encontrados nas diretorias apontadas, so menos
provveis devido ao fracasso ao aplicar as abordagens do setor privado, do que por causa de
sua aplicao sem levar em conta as demandas de responsabilidade na prestao de contas
pblicas.

Essa tendncia do setor pblico para obter soluo estrutural ad hoc, sem primeiro
compreender os objetivos, princpios e a complexa estrutura poltica e legislativa do setor
pblico (WHITEOAK, 1996, p. 29).

Um desenvolvimento adicional na estabilidade de uma estrutura de governana corporativa


76

para o setor pblico veio atravs do trabalho do Comit de Padres de Conduta na Vida
Pblica (NOLAN, 1995 citado por RYAN e NG, 2000, p. 14). Seu objetivo foi o de examinar
o assunto sobre os padres de conduta dos titulares dos cargos pblicos e para fazer
recomendaes assim que os altos padres de propriedade na vida pblica so assegurados.

Embora a estrutura do CIPFA tenha incorporado seis dos sete princpios do relatrio de
Nolan, a liderana no foi includa, mas para Nolan (1995) citado por Ryan e Ng (2000, p. 14)
ela uma importante dimenso de uma estrutura do setor pblico, como reflete basicamente
uma dimenso de desempenho de governana corporativa, que parece ser mais apropriada
para o setor pblico, em lugar da dimenso de conformidade prevalecente no setor privado.

Enquanto as estruturas de governana corporativa foram propostas para o governo central, a


rea que no tem recebido ateno a do governo local. Para Whiteoak (1996, p. 29), a
ateno no UK a governana corporativa para o governo local aos poucos. Ele critica as
recomendaes da Comisso de Auditoria de estabelecer comits de auditorias com
autoridades locais como uma soluo estrutural ad hoc para a governana corporativa que
foram propostas sem primeiro compreender os objetivos e princpios bsicos e a estrutura
legislativa e poltica complexa que j existem. Contudo, no caso do governo local, a liderana
um componente crucial da estrutura de governana.

Enquanto os trabalhos Britnicos anteriores tm sido usados para enfatizar o aspecto de


desempenho de governana corporativa no setor pblico, uma das vantagens dessas estruturas
que so baseadas nos princpios gerais (transparncia, integridade e a responsabilidade em
prestar contas). A operacionalizao detalhada desses princpios pode causar problemas em
um nvel especfico de entidade.

2.9.6 Resumo dos exemplos de NGP e governana corporativa no setor pblico

Para melhor visualizao e entendimento dos estudos e aplicaes de NGP e governana


corporativa no setor pblico, destacados nos pases acima descritos, elaborou-se o quadro 4.
77

Quadro 4 - Resumo comparativo dos exemplo de NPM e governana corporativa no setor pblico
Pases Inicialmente Processo de desenvolvimento Situao mais recente

Em 1997, o ANAO publicou os ANAOs


Iniciou em 1996, com o Primeiro O documento do ANAO, de 1999,
enfatizando as estruturas de governana
Ministro Australiano publicando os acrescenta mais um princpio, a
corporativa para entidades com oramento
padres e valores ticos no setor legislao, enfatizando a necessidade
consolidado, desenvolvendo cinco importantes
pblico australiano, enfatizando a dos relatrios serem submetidos
Austrlia princpios operacionais que so dirigidos s
necessidade de manter o servio conforme o princpio de
dimenses de conformidade e desempenho de
pblico federal com alto grau de responsabilidade em prestar contas, o
governana corporativa (integridade,
integridade, honestidade e livre de qual destacado, tambm, pelos
honestidade, livre de corrupo, liderana e
corrupo. NSWAOs.
administrao de risco).

A provncia de British Columbia


As mudanas no setor pblico nos anos 80
foi a lder das reformas na
tiveram nfase na economia e eficincia e nos A nfase est na transparncia,
governana corporativa no setor
anos 90 a nfase recaiu no equilbrio e tambm responsabilidade em prestar contas,
Canad pblico, implantando em suas
na qualidade dos servios, normas e responsabilidade fiscal e conduta tica
organizaes um modelo das boas
autorizao de linha de frente dos do governo.
prticas tanto para o setor pblico
trabalhadores.
quanto para o privado.

Na dcada de 70, a crtica


Os princpios descritos, mais bsico e
burocracia acentuou-se medida
importante, a democracia das
que a crise financeira se tornou De modo geral, ocorreu quatro variedades da
instituies polticas das naes.
mais aguda. Mas, foi na dcada de reforma do servio pblico: 1) Reforma do
Estados Focando na necessidade de eleies
80 que a burocracia sofreu o maior servio pblico por meritocratas; 2) Reforma
Unidos da livres e justas, a independncia do
ataque, no qual o modelo gerencial do servio pblico pela eficincia; 3) Reforma
Amrica judicirio e o papel das leis, a
importado da iniciativa privada foi do servio pblico por empresrios; 4)
liberdade de expresso e de imprensa,
o fio condutor das reformas, Reforma do servio por igualadores.
o combate corrupo e o
focando principalmente na
investimento nas pessoas.
avaliao de desempenho.

Em 1994 aprovou a Lei de Responsabilidade


Fiscal, a qual fixou relatrios e objetivos
A reforma radical teve inicio em A contabilidade teve um papel
fiscais aos governos, e estabeleceu cinco
1986, com forte influncia na importante na introduo da NPM na
princpios de administrao fiscal responsvel:
teoria da escolha pblica, na teoria NZ, em conseqncia das mudanas
1. Prudncia e razoabilidade no trato com as
da agncia e na anlise dos custos na administrao contbil e financeira.
Nova dvidas pblicas; 2. Equilbrio entre receitas e
de transao. O novo modelo Destaca-se a fase estratgica: de 1992
Zelndia despesas; 3. Controle do nvel dos valores
incluiu uma clara identificao e at o presente, a qual caracterizou-se
lquidos oriundos dos ganhos de eventos
separao dos papis dos ministros pela nfase na estratgia do conjunto
futuros; 4. Administrao prudente dos riscos
e administradores, e relatrio real de governo, no esforo de planejar a
fiscais; 5. Polticas consistentes para controlar
de desempenho. longo prazo.
a estabilidade das alquotas de impostos.

O trabalho do Comit de Padres de


Em 1995, o CIFPA usou como base o
Em 1991, foi organizado um Conduta na Vida Pblica ajudou a
Cadbury Report para o desenvolvimento da
comit formal para dirigir os estabilidade de uma estrutura de
primeira estrutura de governana corporativa
aspectos financeiros da governana governana corporativa. Seu objetivo
para o setor pblico. Mantendo os trs
corporativa do setor privado foi o de examinar o assunto sobre os
princpios bsicos, porm, ajustou-os para
(Cadbury Committee ). O relatrio padres de conduta dos titulares dos
refletir o contexto do setor pblico. Destaque-
Reino desse comit foi publicado em cargos pblicos e fazer recomendaes
se a nfase na importncia da diversidade da
Unido dezembro de 1992, no qual foram assim que os altos padres de
sociedade no setor pblico e a necessidade
identificado trs princpios propriedade na vida pblica so
pela integralidade, honestidade e altos padres
fundamentais de governana assegurados. As estruturas de
de propriedade e probidade na administrao
corporativa: transparncia, governana corporativa foram
dos fundos pblicos e no gerenciamento das
integridade e a responsabilidade em propostas para o governo central,
atividades das entidades.
prestar contas. deixando os governos locais sem
receberem tal ateno.
78
79

3 METODOLOGIA

O mtodo de abordagem utilizado para o desenvolvimento desta pesquisa foi o hipottico-


dedutivo que, segundo Marconi e Lakatos (2004, p. 73), um mtodo em que toda pesquisa
tem sua origem num problema para o qual se procura uma soluo, por meio de tentativas
(conjecturas, hipteses, teorias) e eliminao de erros.

As etapas do mtodo hipottico-dedutivo so apresentadas por Popper (1975) citado por


Marconi e Lakatos (2004, p. 74), a saber: 1) identificao do problema, o qual surge, em
geral, de conflitos diante de expectativas e teorias existentes; 2) soluo proposta consistindo
numa conjectura, ou seja, deduo de conseqncia na forma de proposies passveis de
teste; 3) testes de falseamento, consistindo em tentativas de refutao, entre outros meios, pela
observao e experimentao.

A problemtica delineada para a presente pesquisa demandou uma abordagem qualitativa,


tanto no que se refere aos seus objetivos como em seus procedimentos de coleta de dados e
anlise de resultados.

De acordo com Richardson (1999, p. 90), a pesquisa qualitativa pode ser caracterizada como
a tentativa de uma compreenso detalhada dos significados e caractersticas situacionais
apresentados pelos entrevistados.

No que diz respeito aos procedimentos metodolgicos, as pesquisas qualitativas de campo


exploram as tcnicas de observao e entrevistas devido propriedade com que esses
instrumentos penetram na complexidade de um problema (RICHARDSON, 1999, p. 82).

Assim sendo, o trabalho de pesquisa foi dividido em duas partes: a primeira consiste em uma
pesquisa bibliogrfica, que segundo Marconi e Lakatos (2003, p. 183), abrange toda
bibliografia j tornada pblica em relao ao tema de estudo, desde publicaes avulsas,
boletins, jornais, revistas, livros, pesquisas, monografias, teses, materiais cartogrficos etc.; e
a segunda consiste em uma pesquisa de campo, que segundo Martins (2002, p. 36),
corresponde coleta direta de informao no local em que acontecem os fenmenos.
80

A tcnica de coleta de dados utilizada na pesquisa de campo foi a entrevista, que, de acordo
com Richardson (1999, p. 207), um modo de comunicao no qual determinada
informao transmitida de uma pessoa A a uma pessoa B.

Existem vrios tipos de entrevistas. Nesta pesquisa, utilizaram-se dois tipos, a entrevista
estruturada e a no estruturada. A entrevista estruturada construda com perguntas e
respostas pr-formuladas, usualmente chamada de questionrio. A entrevista no estruturada
visa obter do entrevistado o que ele considera os aspectos mais relevantes de determinado
problema, ou seja, as descries de uma situao em estudo; nesse caso, utiliza-se uma
conversao guiada (RICHARDSON, 1999, p. 208).

A entrevista foi realizada na administrao pblica federal, em especial, na Secretaria de


Gesto, do Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto. A escolha da esfera federal se
justifica pelo fato de estar mais adiantada no processo de reforma do Estado (transformao
de uma administrao pblica burocrtica em uma administrao gerencial) iniciada em 1995,
e por, a partir de 2000, possuir os planos de gesto, tanto do governo FHC quanto do governo
Lula.

A entrevista foi realizada no dia 02 de dezembro de 2005, nas dependncias do Ministrio do


Planejamento, Oramento e Gesto, e a pessoa entrevistada foi o Sr. Paulo Daniel Barreto
Lima, servidor pblico de carreira, admitido em 1974, atualmente inativo contratado por
comisso, esteve envolvido no Plano Gesto Pblica Empreendedora (Plano de Gesto do
Governo FHC), inclusive sendo diretor de alguns programas, foi o coordenador do Plano de
Gesto Pblica para um Brasil de Todos (Plano de Gesto do Governo Lula) e diretor do
departamento do programa de gesto desde 1996, no antigo Ministrio da Administrao e
Reforma do Estado, atualmente no Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto.

3.1 Apresentao do roteiro de entrevista

A entrevista foi dividida em duas partes: a primeira, utilizando a entrevista no estruturada,


consistiu em deixar o entrevistado relatar a situao dos planos de gesto, de maneira que suas
declaraes permitissem a verificao do que foi ou no efetivamente implantado; a segunda
parte, utilizando a entrevista estruturada, consistiu em aplicar o questionrio sugerido no
estudo 13, do PSC/IFAC, com questes relacionadas s recomendaes de governana para o
81

setor pblico. O objetivo da segunda parte da entrevista foi verificar se as recomendaes de


governana sugeridas j esto sendo cumpridas no setor pblico federal brasileiro.

3.1.1 Primeira parte da entrevista

As informaes registradas, nessa etapa, tm o foco nos projetos de gesto, principalmente


quanto s mudanas ocorridas e sua aplicabilidade.

No primeiro momento, as respostas foram relacionadas ao plano Gesto Pblica


Empreendedora, do governo FHC, focando nos programas e projeto descritos no plano e que
segundo ele, estavam em andamento.

Os programas so: gesto pblica empreendedora; programa nacional de desburocratizao;


valorizao do servidor pblico; gerncias regionais de servios. O projeto o recuperando a
cultura do servidor pblico.

Na seqncia, as respostas foram relacionadas ao plano de Gesto Pblica para um Brasil de


Todos, do governo Lula, focando nas trs frentes de atuao do plano: modelo de gesto dos
programas do PPA; instrumentos de gesto; estrutura da administrao pblica federal.

3.1.2 Segunda parte da entrevista

As informaes registradas, nessa etapa, tm o foco nas questes propostas no estudo 13


(apndice 2), do PSC/IFAC, consideradas apropriadas para checar os procedimentos de
governana no setor pblico.

As questes esto concentradas em quatro blocos, assim distribudos:

1) Padres de comportamento: liderana; cdigos de conduta; objetividade, integridade e


honestidade.

2) Estruturas e processos organizacionais: responsabilidade estatutria; responsabilidade pelo


dinheiro pblico; comunicao com a sociedade; papis e responsabilidade.
82

3) Controle: gesto de risco; auditoria interna; comits de auditoria; controle interno;


oramento e administrao financeira; treinamento de pessoal.

4) Relatrios externos: relatrio anual; medidas de desempenho; auditoria externa.

No prximo captulo sero apresentados os resultados da pesquisa juntamente com sua


discusso. A discusso ser realizada por meio de comparaes entre a informaes obtidas e
as teorias trazidas na fundamentao terica. O que se pretende com esse confronto
verificar se os achados confirmam ou contrariam a teoria.
83

4 ANLISE DOS RESULTADOS

Nesse captulo, apresentam-se os resultados e a sua discusso a partir da entrevista do Sr.


Paulo Daniel Barreto Lima. Ao analisar as respostas do entrevistado, busca-se verificar a
situao dos planos de gesto e quais recomendaes de governana esto sendo aplicadas,
para, ento, verificar a aplicabilidade dos princpios e recomendaes de governana
corporativa para o setor pblico, recomendados no estudo 13, do PSC/IFAC, ao setor pblico
federal brasileiro.

4.1 Sobre o Plano Gesto Pblica Empreendedora

Desde 1995, a reforma do Estado vem sendo implementada gradualmente e a partir de 2000
em vez de ser chamada de Reforma Gerencial do Estado foi adotado o nome de Gesto
Pblica Empreendedora, destacando-se os princpios mais importantes, como: enfoque no
resultado; autonomia e responsabilizao; construo de boas parcerias; trabalho em rede;
gesto da informao; transparncia, dilogo e avaliao.

O plano destaca os seguintes programas e projeto, como estando em andamento: programa


gesto pblica empreendedora; programa de qualidade no servio pblico; programa nacional
de desburocratizao; programa de valorizao do servidor pblico; programa gerncias
regionais de servios GRS; projeto recuperando a cultura do servidor pblico.

a) Programa gesto pblica empreendedora

[...] o programa gesto empreendedora, que de todos esses que vo aparecer, foi o que teve a menor
durao, ele ficou, eu acho, uns trs anos, e outra coisa, ele mudou muito de titular. Ele acabou
sendo um programa que teve a virtude de trazer um rumo. O setor pblico tem que ser
empreendedor, o fato de ser uma administrao burocrtica no significa que ela no possa ser
empreendedora (LIMA, 2005).

Ento, na realidade, o que eu poderia dizer dessa primeira parte do Gesto Empreendedora, que
ela no se perdeu, est at hoje na Secretaria de Gesto, mas com outro nome, [...] mas o fato que
h uma funo importante da Secretaria de Gesto [...] que repensar a estrutura de governo na
forma de at implementar na prtica um conceito de eficincia, voc tem uma estrutura mais
horizontal, melhor possvel (LIMA, 2005).

Um outro lado da Gesto Empreendedora, a questo que se comeou criar dentro dela as primeira
prticas de gesto do conhecimento, voltada para uma base de dados das boas prticas e gesto
pblica, infelizmente, dentro desse programa no aconteceu nada, ns estamos com uma base de
conhecimento, a gente trouxe a consultoria, a GV trabalhou aqui, a Fundao Getlio Vargas.
84

Vieram consultores da Espanha. A gente tem o material a. Agora que a gente est retornando, mas
no no bojo de uma Gesto Empreendedora, porque no existe mais esse programa, ento esse
programa teve uma curta durao (LIMA, 2005).

Aquilo que ele realmente implantou, para resumir, foram os estudos e melhoria de estruturas
organizacionais, que uma funo da Secretaria de Gesto, independente de estar dentro de um
programa [...] (LIMA, 2005)

Ento, o Gesto Empreendedora, ele na realidade representou um redirecionamento, em essncia, o


redirecionamento de uma atividade que j era rotineira, que a restruturao e acompanhamento da
estrutura do usurio do Governo Federal, esse o Gesto Empreendedora (LIMA, 2005).

O objetivo do programa gesto pblica empreendedora era o de transformar as organizaes


no intuito de trabalharem de acordo com os princpios da gesto, com os focos de trabalho nas
organizaes, nos programas e no desenvolvimento das pessoas. Porm, apenas implantou
estudos e melhorias de estruturas, representando um redirecionamento da reestruturao e
acompanhamento da estrutura do usurio do governo federal, mas isso j era uma funo da
prpria Secretaria de Gesto, por isso no era necessrio ter um programa para tal. Assim
sendo, fica claro que o objetivo proposto para o programa no foi atingido, pois teve pouca
durao e j foi extinto.

b) Programa de qualidade no servio pblico

[...] esse programa iniciou em maio de 90, quando o governo, na poca o governo Collor criou o
Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade [...] para melhorar a gesto, melhorar as prticas
gerenciais das empresas, com forte nfase na anlise de processos (LIMA, 2005).

Eu lembro que a gente fazia um crculo de formulao da poltica, a gente era bom na formulao,
praticamente ignora a execuo e depois fazia um controle, mais um controle burocrtico do que
um controle efetivo de resultado [...] (LIMA, 2005)

Bom, a o que aconteceu, termina o primeiro mandato, entra o segundo mandado, a nova Secretaria
de Gesto, j na Secretaria de Gesto, no mais no Ministrio de Administrao e Reforma do
Estado - MARE, porque o MARE j estava extinto, resolve colocar nesse programa, que agora j
no era mais s de anlise de processo, era um programa de sistema de gesto, resolve colocar a
um enfoque mais direto no cidado, entra as centrais de atendimento ao cidado, [...] um
referencial de atendimento de qualidade no servio pblico sem dvida nenhuma, e a gente
comeou estabelecer um ciclo de avaliao das organizaes pblicas (LIMA, 2005).

[...] at fevereiro 2005, ele era o programa da Qualidade do Servio Pblico. Analisar o programa,
s esse pedao fica difcil, porque eu vou ter que dizer o que tinha naquela poca, eu acho que o
programa o mesmo, o diretor o mesmo, a equipe a mesma, a rede a mesma, ento eu vou dar
uma idia de alguns nmeros do que ele tem hoje (LIMA, 2005).

[...] estabeleceu uma rede nacional de gesto pblica voluntria, pessoas e organizaes, temos 26
ncleos ancorados em organizaes pblicas que gerenciam o programa nos Estados [...] (LIMA,
2005).

Essa rede hoje est com, em torno de, 800 pessoas voluntrias, espalhadas pelo pas inteiro, eles
no ganham absolutamente nada, sedem parte de seu tempo, lgico que atrs de um voluntrio tem
uma organizao voluntria, porque a organizao sede o tempo do funcionrio dela para trabalhar
85

no programa, exceto os consultores do setor privado que tambm colaboram, tem gente do setor
privado e das ONGs (LIMA, 2005).

Ns temos os ciclos ativos de auto-avaliao, porque no interessa fazer uma s e parar, faz uma,
depois faz outra, faz outra, e um processo de melhoria contnua, hoje ns temos ativas 2800 e
poucas organizaes espalhadas (LIMA, 2005).

Na realidade, esse programa chama-se hoje, Programa Nacional de Gesto Pblica e


Desburocratizao - GESPBLICA, porque em 99, ainda no governo Fernando Henrique, houve
uma deciso de retomar o programa nacional de desburocratizao do Hlio Beltro de 79. Esse
programa durante o governo Fernando Henrique ficou separado, quando entrou o governo Lula a
orientao foi de juntar os dois numa administrao s [...] (LIMA, 2005)

Agora, o que acontece, ele incorporou grande parte do plano de gesto, porque o plano de gesto
foi na realidade um produto que comeou e estancou (LIMA, 2005).

O programa de qualidade no servio pblico destinava-se melhoria da qualidade no


atendimento ao cidado. J completou quinze anos de existncia, teve vrios nomes, mas
sempre com o mesmo objetivo. Pode-se afirmar que o programa, gradativamente, vem
cumprindo com seu objetivo, pois ao longo de sua existncia vm implantando programas de
gesto nos Estados, atravs da gesto pblica voluntria, e, tambm, ampliando seu ciclo de
auto-avaliao. Em 2005, com a incorporao do programa de desburocratizao, passou a ser
chamado de programa nacional de gesto pblica e desburocratizao.

c) Programa nacional de desburocratizao

[...] ele veio de 79, quando ele foi reestruturado em 99, os objetivos foram copiados do programa
do Hlio Beltro. Ele durou at o final do primeiro mandato do Fernando Henrique, [...] porque ele
foi reestruturado no final de 99, [...] legalmente ele durou at 2005, pois o decreto que criou o
GESPBLICA revogou este [...]. Esse programa pelo menos, tem se mantido em evoluo, no
teve retrocesso pelo fato de ter mudado o governo, de todos esses programas dessa lista toda, o
nico que tem uma histria de crescimento esse (LIMA, 2005).

Desburocratizao, [...] acho que em 2001 ele chegou em 800/900 medidas de desburocratizao, o
que no muito se voc l Hlio Beltro l em 79, democracia e liberdade, foi uma compilao que
fizeram dos discursos dele, ele chegava a fazer 3000 medidas de desburocratizao [...] (LIMA,
2005)

A desburocratizao no desapareceu, ela junto com o programa da Qualidade do Servio Pblico,


formou um programa s, o programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao
GESPBLICA (LIMA, 2005).

O programa nacional de desburocratizao foi um movimento com o propsito de simplificar


os procedimentos. Considerado o programa com mais tempo de existncia, passou por
algumas transformaes, mas um dos poucos com um claro processo de continuao e com
resultados concretos, pois, em 2001, j tinha alcanado de 800 a 900 medidas de
desburocratizao. Dessa forma, pode-se afirmar que o programa est cumprindo com seu
86

propsito.

d) Programa de valorizao do servidor pblico

Esse aqui nunca andou, ele teve esse nome, se fez algumas coisas, alguns ensaios de algumas
coisas, ele nasceu e morreu. Chegou a se esboar no segundo mandato uma poltica pblica de
recursos humanos, que quase no chegou a ser implementada tambm, ficou s na formulao
(LIMA, 2005).

Foi intensivo em capacitao de servidor pblico, mas naqueles cursinhos pequenos, foi uma
deciso do governo em no ter cursos longos, ento ficou cursos de oramento, mais alguns cursos
que se chamavam de bsicos, do tipo: como se portar em um estado democrtico, democracia e
cidadania (LIMA, 2005).

[...] essa parte saiu da Secretaria de Gesto, no governo Lula, ela foi para a Secretaria de Recursos
Humanos (LIMA, 2005).

O programa valorizao do servidor pblico tinha como foco a recuperao do servidor


pblico, sua cultura, valores e formao. Esse programa no teve xito, apenas promoveu
pequenos cursos de capacitao e formulou uma poltica pblica de recursos humanos sem
implant-la, mostrando, dessa forma, o no cumprimento de seu propsito.

e) Programa gerncias regionais de servios GRS

As gerncias regionais de servios tm um grande apelo em termos de mudana gerencial, mas uma
dificuldade grande de concepo e implementao limitada pelo tempo eficaz do plano (LIMA,
2005).

O objetivo era que os servios fossem gerenciados de modo a serem utilizados por todo o
governo federal. Esse programa teve muita dificuldade de concepo e sua implantao foi
limitada ao pouco tempo de implantao do plano de gesto, ou seja, ele no foi implantado.

f) Projeto recuperando a cultura do servidor pblico

A gente tem algumas carreiras com avaliao de desempenho, como a carreira dos fiscais, mas isso
tudo altamente criticvel, primeiro porque eu tenho um x e dou esse x somente a uma parte,
porque no dar para todos, ento entre todos que merecem, eu dou para alguns, deixou de ser
desempenho (LIMA, 2005).

Seu objetivo era de reintroduzir a remunerao vinculada ao desempenho e valorizar o


servidor atravs da capacitao gerencial. Percebe-se que algumas carreiras possuem
avaliao de desempenho, mas tal avaliao no originaria desse projeto, pois ele tratava de
87

recompor um conjunto de, no mximo, trs carreiras, com uma cultura mais homognea, um
programa bsico de formao semelhante, com remunerao mais adequada e com um bom
sistema de avaliao de desempenho. Entretanto, esse projeto no foi efetivado.

4.2 Sobre o Plano Gesto Pblica para um Brasil de todos

Em 2003, aps a mudana de governo, a Secretaria de Gesto, do Ministrio do Planejamento,


Oramento e Gesto, lanou o plano de gesto do governo Lula, chamado de Gesto Pblica
para um Brasil de todos, focado na reduo do dficit institucional e na ampliao da
governana, alcanando-se mais eficincia, transparncia, participao e um alto nvel tico.

Esse plano estabeleceu uma agenda de transformao da gesto pblica, focando em trs
frentes de atuao: modelo de gesto dos programas do PPA; instrumentos de gesto;
estruturao da administrao pblica federal.

Eu quero te adiantar o seguinte, este plano no saiu do papel, [...] este plano no est em vigor [...]
(LIMA, 2005)

O fato que ele tem uma discusso boa sobre a questo do que aconteceu nas reformas, [...] ele era
para mexer nas polticas pblicas de governo ligadas a gesto, mas de fato ele ficou s na
proposio, e para ser bem sincero, ele no saiu do Ministrio do Planejamento, [...] eu cheguei a
fazer a minuta da declarao que o Presidente iria assinar, mas isso no saiu daqui, houve alguns
gerentes da liderana do Ministrio do Planejamento, que acharam que isso seria uma coisa muito
longa, que no daria resultado. Ento, no lugar saiu outras alternativas [...]. Mas o plano em si no
(LIMA, 2005).

No PPA, se voc olhar, o programa da Secretaria de Gesto o Gesto para um Brasil de Todos,
ficou o nome, s o selo, o resto tudo saiu, ou seja, da no d para apresentar resultado nenhum [...]
(LIMA, 2005)

Mas esse plano ficou no papel, em termos de institucionalizao no aconteceu, e pelo menos at
dezembro de 2006 no tem perspectiva de acontecer (LIMA, 2005).

Agora, veja bem, ele no aconteceu enquanto plano, porque ele tinha um arcabouo todo que
precisava ser feito [...]. Agora, saiu penduricalhos, altamente suspeitos, no sentido de criticveis
(LIMA, 2005).

De acordo com o entrevistado, o plano no foi implantado por ter resistncia no prprio
Ministrio de Planejamento. Porm, algumas alternativas ocorreram e isso ser visto no
contexto das frentes de atuao, abaixo.

a) Modelo de gesto dos programas do PPA


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Saiu o modelo de gesto do PPA. Esse modelo se transformou em um decreto do Presidente. Est
implantado, mas tipicamente uma diviso burocrtica. Se criou uma estrutura pesada nos
ministrios, com unidade de monitoramento e avaliao, que de monitoramento no tem nada, j
est criado a quase um ano, no monitora coisa alguma, s avaliava reativamente, depois que
acontece olha para trs para ver o que fez (LIMA, 2005).

O modelo de gesto, mesmo que tenha sido implantado, no o modelo que eu tinha esperana que
sairia, [...] focado em resultado, em que voc teria uma pea nica. Se o Presidente da Repblica
formula uma poltica pblica, o Ministrio tem que executar a poltica pblica, as principais
diretrizes dela so apresentas em um programa no PPA, ento, o Ministrio Setorial o principal
gestor do programa, no enquanto programa, mas enquanto executor da poltica pblica, essa viso
integrada no existe (LIMA, 2005).

O modelo de gesto dos programas do PPA foi criado atravs de um decreto do Presidente da
Repblica com caracterstica tipicamente de uma diviso burocrtica, criando estruturas
pesadas nos ministrios, com unidades de monitoramento e avaliao, que s avaliavam
reativamente. Dessa forma, no cumprindo com o propsito do plano que era focado em
resultado.

b) Instrumentos de gesto

Quanto as Relaes Interorganizacionais, dentro do prprio plano no aconteceu nada. O outro


departamento, o de desenvolvimento institucional, ele tem uma preocupao com a
contratualizao e o modelo de organizao, [...] ns no temos uma organizao inter-esferas do
governo, [...] a forma de repassar recursos muito fraca, at o TCU tem um crtica. A gente passa o
recurso mas no tem coragem de cobrar os resultados, porque tem uma poltica muito forte, tem um
pacto federativo [...] (LIMA, 2005)

Ento, essas relaes interorganizacionais implicariam nisso, num novo modelo de organizaes e
um novo modelo de contratualizao. Disso tudo, o que sobrou de concreto foi uma proposta, uma
minuta de projeto de Lei sobre contratualizao, os requisitos bsicos de uma contratualizao para
que ela possa no ser uma pea s burocrtica, mas seja focada em resultados.

Com relao aos problemas: a integrao de programas, [...] coordenao, [...], otimizao de
recursos, [...] interlocuo e negociao, [...] e contratualizao de resultados [...] no foi feito
absolutamente nada (LIMA, 2005).

Ento, a nica coisa que sobra seria as relaes interorganizacionais e contratualizao, que est na
pauta, agora ainda no nvel da formulao, no tem nada de execuo, o que vem sendo feito
manter as organizaes sociais e agncias executivas que tinham antes (LIMA, 2005).

Nessa rea de atuao, apenas ocorreu uma proposta, uma minuta de projeto de lei sobre
contratualizao, no item relaes interorganizacionais, a qual ainda no foi aprovada. Assim,
de fato, nada foi implantado.

c) Estruturao da administrao pblica federal


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O ciclo de formulao de polticas pblicas, foi intocado, no foi feito absolutamente nada. O plano
da gente, era que isso provavelmente redesenhasse o prprio Ministrio do Planejamento, que seria
o redesenho da formulao das polticas pblicas (LIMA, 2005).

Estrutura e Modelos Institucionais estariam concebidos na formulao de polticas (LIMA, 2005).


Carreira, cargos e remuneraes. [...] uma das premissas do plano um Brasil de Todos seria a
profissionalizao, principalmente da alta burocracia, no s a profissionalizao, mas a
conseqente valorizao no sentido de remunerao [...] (LIMA, 2005)

Dirigentes pblicos. Isso seria praticamente uma poltica de desenvolvimento e aperfeioamento


do dirigente pblico, seria alta burocracia (LIMA, 2005).

Simplificao administrativa, a prpria desburocratizao que estaria no GESPBLICA, isso est


acontecendo, mas no por causa do plano, j vinha antes e continua (LIMA, 2005).

Consolidao da Legislao, ainda desburocratizao, ns tivemos o exemplo com a arrecadao


da previdncia social, ns tnhamos 207 instrues normativas para normalizar a arrecadao. [...] a
gente fez uma consolidao da legislao, reduzimos [...] a uma s (LIMA, 2005).

[...] do Brasil de Todos ficou s o nome, [...]. Tem coisas pontuais que esto ficando, mas a minha
preocupao no dar a idia de o que est se fazendo est sendo do jeito que estava previsto, o
plano mais potente, mais denso, at porque tem a sinergia dessas partes, a medida que so feito
isoladas, para mim o caso clssico de fracasso a gesto do PPA (LIMA, 2005).

Na estrutura da administrao pblica federal, o que ocorreu foi simplesmente algumas


medidas de consolidao administrativa e de legislao, mas isso faz parte do programa de
desburocratizao. Portanto, essa rea foi intocada.

Assim sendo, com relao s frentes de atuao do plano, percebe-se que foram feitas
algumas aes de forma isolada, como: o modelo de gesto dos programas do PPA; as
relaes interorganizacionais e contratualizao, dos instrumentos de gesto; a simplificao
administrativa e consolidao da legislao, da estrutura da administrao pblica federal.

Dessa forma, conforme o entrevistado, o plano no foi implantado, teve apenas aes
pontuais, as quais no podem ser consideradas como parte do plano.

4.3 Questionrio checando os procedimentos de governana segundo PSC/IFAC

Com o auxlio desse questionrio, pretende-se identificar os pontos fortes e fracos nos
compromissos de governana corporativa, para, no caso de descobrir tais fraquezas, o grupo
governante precisar dar consideraes futuras s reas especficas identificadas.

Os procedimentos de governana corporativa so divididos nos seguintes grupos de


recomendaes: padres de comportamento; estruturas e processos organizacionais; controle;
90

relatrios externos.

a) Padres de comportamento

O grupo de recomendaes de padres de comportamento composto por trs subgrupos:


liderana; cdigo de conduta; objetividade, integridade e honestidade, os quais foram
verificados na entrevista e esto abaixo transcritos.

Esse grupo tem a finalidade de demonstrar como a administrao exercita a liderana na


determinao dos valores e padres da organizao, na definio da cultura da organizao e
no comportamento de todos os envolvidos.

Quanto liderana, verificou-se que os procedimentos mnimos foram implantados, apenas no


que tange ao plano de carreira dos servidores est incompleto.

Polticas de recursos humanos, procedimentos de recrutamento, induo a treinamento contnuo e


plano de carreira, para cerca de 50% dos funcionrios pblicos federais, so medidas adotadas pelo
governo para assegurar que seus membros exercitem a liderana para conduzirem de acordo com os
altos padres de comportamento, como modelo para os demais membros da entidade (LIMA,
2005).

Quanto ao cdigo de conduta, a maioria dos procedimentos so atendidos, com ressalva na


distribuio e reviso peridica.

Existe um cdigo de conduta implantado no governo, onde todos os integrantes do governo devem
cumprir esse cdigo, porm, na admisso os servidores no recebem o cdigo impresso, o governo
no faz periodicamente sua reviso, mas, ele reflete os princpios fundamentais de transparncia,
integridade e responsabilidade, quanto ao relacionamento dos servidores pblicos. O cdigo prev
tratar os colegas com respeito, ser franco, honesto, evitar assdios, discriminao ou qualquer tipo
de abuso e o governo estabeleceu, no uma pessoa, mas uma comisso de tica em cada Ministrio
e no Palcio, responsvel para investigar as principais preocupaes, de maneira confidencial,
sobre os padres de conduta (LIMA, 2005).

Quanto objetividade, integridade e honestidade, todos os procedimentos mnimos so


atendidos.

A anlise de risco, considerando os rgos mais vulnerveis, uns mecanismos apropriados,


estabelecidos pelo governo, para assegurar que os servidores pblicos no so influenciados por
preconceitos ou conflitos de interesses. Em um nvel mnimo, as contrataes de servidores no
concursados esto previstas nas diretrizes e normas do governo, observando um processo
transparente com completa evidenciao. Alm de, os servidores pblicos no devem oferecer ou
receber pagamentos, brindes, favores ou incentivos que possam influenciar uma ao oficial. Isso
est previsto em lei, regulamento ou norma (LIMA, 2005).
91

b) Estruturas e processos organizacionais

O grupo de recomendaes de estruturas e processos organizacionais composto por quatro


subgrupos: responsabilidade estatutria; responsabilidade pelo dinheiro pblico; comunicao
com a sociedade; papis e responsabilidade, os quais foram verificados na entrevista e esto
abaixo transcritos.

A estruturas e processos organizacionais tem como objetivo demonstrar como a cpula da


administrao designada e organizada, como suas responsabilidades so definidas e como
so asseguradas.

Quanto responsabilidade estatutria, os servidores so regidos pelo estatuto do servidor


pblico, porm, os servidores no concursados no possuem tal regulamentao.

O governo federal possui um estatuto do servidor pblico, porm, os servidores no concursados


no tem nenhuma regulamentao (LIMA, 2005).

Quanto responsabilidade pelo dinheiro pblico, todos os procedimentos mnimos so


atendidos.

O governo estabeleceu mecanismos apropriados para assegurar que: os fundos e recursos pblicos
esto completamente protegidos; so usados com economicidade, eficincia, efetividade,
apropriadamente e com devida propriedade; e so usados de acordo com o estatuto ou outras
autorizaes que o governo usa. Alm de o governo ter uma estrutura de controle interno com
relatrios, objetivos, equilibrados e compreensveis pela sociedade (LIMA, 2005).

Quanto comunicao com a sociedade, grande parte dos procedimentos no est implantada,
como no caso dos canais claros de comunicao com a sociedade, dos compromissos
explcitos de franqueza e transparncia e dos registros pblicos dos processos de contratao
dos servidores no concursados.

O governo no estabeleceu canais claros de comunicao com a sociedade quanto a misso, papis,
objetivos e desempenho, no estabeleceu processos apropriados para assegurar que tais canais
operam efetivamente na prtica, no faz um compromisso explicito de franqueza e transparncia
em todas as atividades e no faz registros pblicos dos processos de contrataes dos servidores
no concursados. Entretanto, torna disponveis publicamente os nomes de todos os servidores no
concursados, junto com outros interesses relevantes e seus servidores possuem mecanismos para
expressarem suas preocupaes, reclamaes sobre a m administrao, violao da lei ou
problemas ticos, estando suportados e protegidos contra represlias (LIMA, 2005).
92

Quanto aos papis e responsabilidades, os procedimentos que no so atendidos dizem


respeito : falta de gesto efetiva e controle do governo por parte do presidente; falta de
induo ao treinamento dos membros do grupo governante, falta de planos apropriados para
assegurar o acesso s informaes relevantes, no mantm a estrutura de controle atualizada e
no tem uma clara administrao de processos; no estabeleceu um processo formal para
assegurar as nomeaes de servidores no concursados, as nomeaes no so negociadas, as
nomeaes no so por tempo determinado e as re-nomeaes no esto sujeitas a processo de
reavaliao formal.

O governo definiu claramente a diviso de responsabilidades dos principais membros do governo,


para assegurar o equilbrio de poder e responsabilidade (LIMA, 2005).

O presidente faz encontros regularmente com os principais membros do governo, monitora a


administrao executiva (ministros, principais diretores), mas no faz gesto efetiva e no exercita
o controle do governo (LIMA, 2005).

Quanto ao grupo governante: ele apenas estabeleceu uma estrutura de controle e procedimentos
formais e regulamentos financeiros para gerir a conduta das atividades do governo; o governo no
tem uma estrutura de controle que inclui um programa formal desta matria, especificamente
reservada para a deciso coletiva do grupo governante; o grupo governante responsvel por fazer as
nomeaes para o prprio grupo, no estabelece um processo formal para assegurar que tais
nomeaes so feitas e no negociam tais nomeaes com o grupo governante como um todo; o
papel do presidente definido por escrito, incluindo responsabilidade por prover a liderana efetiva
ao grupo governante e para as atividades da entidade como um todo; as nomeaes dos seus
membros no so feitas para um tempo determinado; e as re-nomeaes no esto sujeitas a um
processo de reavaliao formal (LIMA, 2005).

O presidente tem responsabilidade por todos os aspectos da administrao, alm de ser responsvel
pelo desempenho final da entidade e implementao das polticas do grupo governante (LIMA,
2005).

Os membros do governo no concursados tm seus deveres, termos do cargo, remunerao e a


reviso disso, definidos claramente (LIMA, 2005).

O governo tem a Controladoria Geral da Unio e os Ministrios do Planejamento e Fazenda, como


sendo responsveis para assegurar que conselhos apropriados so dados para todos os assuntos
financeiros e para manter um sistema efetivo de controle interno e financeiro (LIMA, 2005).

O governo tem a Controladoria Geral da Unio e o Sistema de Execuo do PPA para assegurar
que os procedimentos do grupo so seguidos e que todos os estatutos, regulamentos e outras
demonstraes relevantes so aplicveis (LIMA, 2005).

O governo estabeleceu procedimentos formais e transparentes, para desenvolver polticas de


remunerao e para fixar os pacotes de remuneraes dos membros individuais do grupo
governante, como o DAS e o acordo entre os trs poderes, estabeleceu procedimentos para
assegurar que nenhum membro do grupo seja envolvido na determinao de sua prpria
remunerao, e publica uma demonstrao das polticas de remunerao e detalhes da remunerao
dos membros do grupo governante (LIMA, 2005).

c) Controle
93

O grupo de recomendaes de controle composto por sete subgrupos: gesto de risco;


auditoria interna; comits de auditoria; controle interno; oramento; administrao financeira;
treinamento de pessoal, os quais foram verificados na entrevista e esto abaixo transcritos.

O objetivo dos procedimentos desse grupo est focado nos controles estabelecidos para apoiar
o alcance dos objetivos da entidade, da efetividade e eficincia das operaes, da confiana
dos relatrios internos e externos, da complacncia com as leis aplicveis, regulamentaes e
polticas internas.

Quanto gesto de risco, oramento e administrao financeira, os procedimentos mnimos


so atendidos.

O governo tomou medidas, tais como, o controle da vulnerabilidade a corrupo passiva, para
assegurar que os sistemas de gesto de risco so estabelecidos como parte da estrutura de controle
interno (LIMA, 2005).

Com relao ao oramento e administrao financeira, o governo adota procedimentos para


assegurar um oramento efetivo e eficiente, e tambm, possui um sistema slido de administrao
financeira (LIMA, 2005).

Quanto ao comit de auditoria, o governo no atende s recomendaes, pois no o possui.

O governo possui a Controladoria Geral da Unio com funo de auditoria interna, fazendo parte
da estrutura do controle interno. Contudo, ele no possui um comit de auditoria, compreendendo
membros que no fazem parte da cpula governante, com responsabilidade pela reviso
independente das estruturas de controle e dos processos de auditoria externa (LIMA, 2005).

Quanto ao controle interno, falta uma demonstrao da estrutura de controle e a prpria


reviso e testagem dessa estrutura.

Quanto ao controle interno, o governo tomou medidas para assegurar o estabelecimento de uma
estrutura interna de controle e que ela opera na prtica, mas no incluiu em seus relatrios anuais
uma demonstrao da estrutura de controle interno do governo, e no mantm sua estrutura de
controle interno revisada e testada regularmente (LIMA, 2005).

Quanto ao treinamento de pessoal, o maior problema est nos nveis salariais insuficientes
para manter servidores de alto nvel.

Tratando-se de treinamento de pessoal, o governo tem polticas de recrutamento adequadas,


condies aceitveis de trabalho e programas de treinamento apropriados, mas no estabeleceu
nveis salariais suficientes para manter os servidores de alto padro (LIMA, 2005).
94

d) Relatrios externos

O grupo de recomendaes de relatrios externos composto por trs subgrupos: relatrio


anual; medidas de desempenho; auditoria externa, os quais foram verificados na entrevista e
esto abaixo transcritos.

O grupo relatrios externos tm como objetivo verificar como a cpula da entidade demonstra
a prestao de contas do dinheiro pblico e seu desempenho no uso dos recursos.

Quanto ao relatrio anual, falta publicar uma demonstrao explicando a responsabilidade do


governo e se esto cumprindo com os padres ou cdigos de governana. Quanto ao uso de
normas contbeis apropriadas, o governo assegura que as demonstraes esto de acordo com
os padres contbeis.

Com relao ao relatrio anual, o governo publica os seus relatrios conforme determina a
legislao, utilizando veculos de comunicao, tais como: dirio oficial, a internet e publicaes
grficas prprias. Entretanto, o governo no publica alguma demonstrao explicando suas
responsabilidades, no inclui em seus relatrios uma demonstrao confirmando que ele tem
cumprido com os padres ou cdigos de governana, mas assegura que as demonstraes
financeiras esto de acordo com os padres contbeis (LIMA, 2005).

Quanto s medidas de desempenho, o governo no adota as medidas para assegurar que os


recursos so obtidos com economicidade e so utilizados com eficincia.

No que tange a medidas de desempenho, o governo no assegura e no demonstra que os recursos


so obtidos com economicidade e so utilizados com eficincia (LIMA, 2005).

Quanto auditoria externa, todos os procedimentos so adotados.

Quanto a auditoria externa, o governo tem suas atividades auditadas por uma auditoria externa,
chamada de Tribunal de Contas da Unio, o qual exerce suas atividades com independncia
(LIMA, 2005).
95

5 CONCLUSO

A idia da realizao deste estudo surgiu a partir da existncia de poucos estudos sobre
governana no setor pblico brasileiro e, tambm, pelo fato de a administrao pblica federal
brasileira j ter adotado medidas de transio de uma administrao pblica burocrtica para a
administrao pblica gerencial.

O objetivo geral da pesquisa foi verificar a aplicabilidade dos princpios e recomendaes de


governana corporativa para o setor pblico, recomendados no estudo 13, do PSC/IFAC, ao
setor pblico federal brasileiro.

Para o alcance desse objetivo, o estudo foi organizado em duas linhas de investigao:

a) primeiro, procurou-se descrever os planos de gesto do governo federal, criados a partir da


reforma do Estado, para, ento, verificar sua aplicao na prtica;

b) segundo, descrever os princpios e recomendaes de governana corporativa para o setor


pblico, recomendados pelo IFAC, para, em seguida, verificar sua aplicao na prtica.

As duas linhas de investigao formam os objetivos mais especficos e de carter mais


descritivo do que o objetivo geral. Como esses objetivos so o caminho que conduziu este
estudo ao seu fim mais geral, as concluses comearo por demonstrar o cumprimento dos
objetivos especficos para depois se encaminhar para responder questo de pesquisa e para
demonstrar o cumprimento do objetivo geral.

O primeiro objetivo especfico diz respeito descrio dos planos de gesto do governo
federal brasileiro, concebidos a partir da reforma do Estado, e verificar o que foi implantado.
Esse objetivo tem a finalidade de verificar se os planos foram ou esto sendo implantados e
identificar as relaes com a governana corporativa no setor pblico.

Com relao ao Plano Gesto Pblica Empreendedora, os resultados da pesquisa demonstram


a sua no implantao, pois, dos programas originados do plano, poucos tiveram continuidade
e cumpriram com seus objetivos, o que ocorreu foi a implantao ou manuteno de
96

programas isolados sem a sinergia de um plano. Entretanto, considerando os programas que


lograram xito, como o programa de qualidade no servio pblico e o programa nacional de
desburocratizao, tem uma grande importncia no conjunto das recomendaes de
governana para o setor pblico, segundo o IFAC, em especial no relacionamento com as
estruturas e processos organizacionais.

Com relao ao Plano Gesto Pblica para um Brasil de Todos, os resultados da pesquisa
demonstram que o plano no entrou em vigor e dificilmente entrar, o que ocorreu foi a
implantao de algumas alternativas no contexto das frentes de atuao. O plano foi apenas
um ensaio, no se iniciando por resistncia de lideres do prprio Ministrio do Planejamento e
as alternativas ao plano executadas foram insignificantes mediante a proposta apresentada.
Dessa maneira, no possvel relacionar estas aes com as recomendaes de governana.

Nesse contexto, analisando os dois planos de governo, pode-se concluir que eles foram peas
fictcias, pois apenas foram feitas aes isoladas sem qualquer caracterizao e sinergia. Mas,
cabe destacar o esforo dos rgos responsveis e seus respectivos colaboradores no intuito de
implantar tais planos, mas sabe-se que a inferncia oriunda das aes polticas muito forte,
formando barreiras intransponveis, porm, necessrio criar mecanismos para combater
essas aes.

O segundo e ltimo objetivo especfico trata da descrio dos princpios e recomendaes de


governana corporativa para o setor pblico, recomendados no estudo 13, do PSC/IFAC, e da
verificao do que j est em prtica. Esse objetivo tem a finalidade de verificar o que o setor
pblico federal brasileiro j implantou de prticas de governana.

De uma forma geral, quanto s recomendaes de governana sugeridos pelo IFAC j


implantados na administrao pblica federal brasileira, pode-se concluir que a maioria das
recomendaes mnima sugeridas so atendidas e quanto as recomendaes mnimas no
atendidas, destacam-se aquelas relacionadas com:

A administrao de recursos humanos (por exemplo, a falta de um plano de carreira para


todos os servidores, uma regulamentao para os servidores no concursados, uma poltica
de treinamento aos membros do grupo governante, uma poltica de remunerao adequada
97

aos servidores de alto nvel e medidas de desempenho para assegurar melhores nveis de
gesto);

A transparncia (por exemplo, a falta de canais claros comunicao com a sociedade, a


no publicao das responsabilidades do governo e a falta de uma publicao informando
se os padres de governana esto sendo atendidos);

E ao controle (a falta de gesto efetiva e controle por parte do presidente, controles


desatualizados, falta de um comit de auditoria e controle interno sem reviso e testagem).

Aps a identificao dos itens descritos acima, possvel compar-los com alguns problemas
encontrados no dia-a-dia do cidado brasileiro, destacados nos meios de comunicao ou at
mesmo, por experincia prpria, como por exemplo: a falta de polticas adequadas de recursos
humanos, faz com que, a prestao de servio pblico seja aqum do mnimo apropriado; a
falta de canais adequados para proporcionam transparncia, faz com que, um pequeno nmero
de pessoas tenham acesso a informao, que por lei pblica; a falta de controle efetivo
facilita aes ilcitas e conseqentemente aumenta impunidade.

A questo de pesquisa levantada para o estudo a seguinte: a governana corporativa pode


contribui positivamente para a melhoria do setor pblico federal brasileiro?

Em resposta a questo de pesquisa, pode-se afirmar que a governana corporativa pode


contribui positivamente para a melhoria do setor pblico federal brasileiro, pois baseada nos
princpios de transparncia, integridade e responsabilidade, focando principalmente nos
padres de comportamento humano, nas estruturas e processos organizacionais e no controle.
Alm de j estar implantada a maioria das recomendaes e com boas perspectivas de
implantao das que no foram, conforme apresentao abaixo.

Primeiramente, no que diz respeito aos princpios destacados no estudo 13, que deram origem
s recomendaes de governana corporativa, eles esto em consonncia com os principais
eixos da administrao pblica brasileira, previstos em muitas leis, mas explicitado na Lei de
Responsabilidade Fiscal. Portanto, os princpios so perfeitamente aplicveis no setor pblico
federal brasileiro.
98

Quanto s recomendaes de governana corporativa, considerando as respostas obtidas


atravs do questionrio de checagem dos procedimentos, percebe-se a plena aplicabilidade de
tais recomendaes no setor pblico federal brasileiro. Entretanto, deve-se considerar:

Que os procedimentos checados esto a um nvel mnimo de governana, considerando a


prpria teoria explcita no item 2.6.2 Recomendaes de governana no setor pblico,
segundo PSC/IFAC;

E que algumas recomendaes precisam ser mais bem adaptadas ao setor pblico, pois
esto com um enfoque muito privado, nesse sentido, pode-se citar: o grupo cujas as
recomendaes dizem respeito estrutura e processos organizacionais, no tocante ao
equilbrio de poder e autoridade que deve ser mantido por um nmero igual de executivos
e no executivos, isso no se aplica no setor pblico federal, em virtude de o Presidente da
Repblica, por fora de lei, ter prerrogativa para escolher e nomear seu grupo governante;
os itens que tratam de risco ou gesto de risco, esto enfatizando uma abordagem mais
privada, contudo, no setor pblico essa nfase encontrada quanto ao risco da
vulnerabilidade corrupo passiva, mudanas polticas, mudanas econmicas etc.; o
termo membros no executivos extremamente de uso privado, no contexto do setor
pblico, talvez possa ser substitudo por membros com caractersticas mais tcnicas do
que polticas; quanto administrao executiva, presidente o cargo mximo, sendo
auxiliado por ministros, diretores etc., e no por executivos; as formas de determinao de
polticas salariais, recompensas e penses, somente podem ser feitas por determinao
legal, no por grupos ou comisses, como descrito no item sobre a poltica de
remunerao.

A resposta questo de pesquisa proposta para o estudo permite que o objetivo geral do
trabalho seja, conseqentemente, alcanado.

Devido a uma nica entrevista e ao tipo de pesquisa delineada para este estudo, suas
concluses so vlidas, apenas, para o poder executivo do setor pblico federal brasileiro, no
podendo ser generalizadas a todo o setor pblico brasileiro.

Os resultados alcanados, aliados escassez de estudos sobre a governana no setor pblico,


sugere a necessidade de um nmero maior de pesquisas na rea. Assim, recomenda-se aos
99

estudiosos e pesquisadores do setor pblico, o aprofundamento dos achados deste estudo,


pesquisando questes como:

Estudos sobre um modelo de governana apropriado para todo o setor pblico brasileiro;

Estudos sobre como checar o nvel de governana no setor pblico;

Estudos sobre um modelo de governana apropriado para o terceiro setor.


100
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107

APNDICES

APNDICE 1: ROTEIRO DA ENTREVISTA NO ESTRUTURADA


APNDICE 2: ROTEIRO DA ENTREVISTA ESTRUTURADA
108

APNDICE 1

Roteiro de entrevista no estruturada

Local: Secretaria de Gesto, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, com o Sr.


Paulo Daniel Barreto Lima, Coordenador do Projeto Gesto Pblica para um Brasil de Todos
Plano de Gesto do Governo Lula.

O objetivo desta entrevista verificar as prticas de Gesto Pblica propostas e aplicadas, no


intuito de compara-las com as prticas de Governana para o Setor Pblico sugeridas pelo
Comit do Setor Pblico PSC, da Federao Internacional de Contadores - IFAC.

1 Foco no Plano Gesto Empreendedora Governo FHC.

Desde 1999 a reforma vem sendo implementada gradualmente e a partir de 2000 em vez de
ser chamada de reforma gerencial foi adotado o nome de Gesto Empreendedora.
Princpios: enfoque no resultado; autonomia e responsabilizao; construo de boas
parcerias; trabalho em rede; gesto da informao; transparncia, dilogo pblico e avaliao.
Programas em andamento:

1.1 - Programa gesto pblica empreendedora: tem o objetivo de transformar as organizaes


do governo federal, para que trabalhem de acordo com os princpios da gesto, com os
focos de trabalho nas organizaes, nos programas e no desenvolvimento gerencial das
pessoas;

1.2 - Programa de qualidade no servio pblico: destina-se a melhoria da qualidade no


atendimento ao cidado;

1.3 - Programa nacional de desburocratizao: movimento para simplificar os procedimentos;

1.4 - Valorizao do servidor pblico: focado na recuperao do servidor pblico, sua cultura,
valores e formao;

1.5 - Gerncias regionais de servios GRS: trata-se de um programa de gesto interna das
109

gerncias regionais, para que os servios sejam gerenciados de modo a serem utilizados
por todo o governo federal.

1.6 - Projeto Recuperando a cultura do servidor pblico. Reintroduzir em trs carreiras a


REMUNERAO VINCULADA AO DESEMPENHO; Valorizao do servidor
atravs da CAPACITAO, privilegiando o desenvolvimento gerencial.

2 Foco no Plano Gesto Pblica para um Brasil de Todos Plano de Gesto do Governo
Lula.

Trs frentes de atuao:

2.1 - Modelo de Gesto dos Programas do PPA;

2.2 - Instrumentos de Gesto;

2.3 - Estrutura da Administrao Pblica Federal.


110

APNDICE 2

Roteiro de entrevista estruturada

Checando os procedimentos de Governana segundo PSC/IFAC

pretendido que esta lista de verificao ajuda a administrao a identificar as foras e


fraquezas potenciais nos compromissos de governana. Onde a lista descobre fraquezas nos
compromissos de governana, o grupo governante precisara dar consideraes futuras s reas
especficas identificadas.

Padres de Comportamento

Liderana

1) Assinale abaixo as medidas adotadas pelo governo para assegurar que seus membros
exercitem a liderana para conduzirem de acordo com os altos padres de comportamento,
como modelo para os demais membros da entidade:
( x ) Polticas de recursos humanos.
( x ) Procedimentos de recrutamento.
( x ) Induo a treinamento contnuo.
( x ) Plano de carreira (para cerca de 50% das careiras)
( ) Outros. ____________________________________________________

Cdigo de Conduta

2) Existe um cdigo de conduta implantado no governo?


( x ) SIM ( ) NO

Cdigo de tica do servidor pblico

3) Quais integrantes do governo devem cumprir o cdigo de conduta?


( ) O presidente.
( ) Os ministros.
111

( ) Os servidores contratados sem concurso.


( ) Os servidores concursados.
( x ) Todos
( ) Outros. ___________________________________________________

4) Com relao ao cdigo de conduta, no momento da admisso os servidores:


( ) Recebem o cdigo impresso.
( ) Recebem o cdigo impresso e so solicitados a concordarem.
( x ) No recebem o cdigo impresso.
( ) Recebem o cdigo impresso e orientaes.
( ) Recebem o cdigo impresso, orientaes e so solicitados a concordarem.
( ) Outros.____________________________________________________

5) O governo faz periodicamente a reviso do cdigo de conduta?


( ) SIM ( x ) NO

6) O cdigo de conduta reflete os princpios fundamentais de transparncia, integridade e


responsabilidade?
( x ) SIM ( ) NO

7) Quanto ao relacionamento dos servidores pblicos, o cdigo prev tratar os colegas com
respeito, ser franco, honesto, evitar assdios, discriminao ou qualquer tipo de abuso?
( x ) SIM ( ) NO

8) O governo estabeleceu uma pessoa responsvel para investigar as principais preocupaes,


de maneira confidencial, sobre os padres de conduta?
( x ) SIM ( ) NO

Comisso de tica em cada ministrio e no palcio da repblica.

Objetividade, Integridade e Honestidade

9) O governo estabeleceu mecanismos apropriados para assegurar que os servidores pblicos


no so influenciados por preconceitos ou conflitos de interesses?
112

( x ) SIM ( ) NO Qual? Anlise de risco paras os rgos mais vulnerveis.

10) As contrataes de servidores no concursados esto previstas nas diretrizes e normas do


governo, observando um processo transparente com completa evidenciao.
( x ) SIM ( ) NO
Em um nvel mnimo.

11) Os servidores pblicos no devem oferecer ou receber pagamentos, brindes, favores ou


incentivos que possam influenciar uma ao oficial. Isso est previsto em lei, regulamento
ou norma?
( x ) SIM ( ) NO

Estruturas e Processos Organizacionais

Responsabilidade Estatutria

12) Existe um estatuto do servidor pblico?


( x ) SIM ( ) NO

13) Os servidores no concursados so regidos pelo estatuto do servidor pblico ou tem um


especfico para eles?
( ) So regidos pelo estatuto do servidor pblico.
( ) Tem um estatuto/regulamento especfico.
( x ) No tem nenhuma regulamentao.

Responsabilidade pelo Dinheiro Pblico

14) O governo estabeleceu mecanismos apropriados para assegurar que os fundos e recursos
pblicos esto completamente protegidos?
( x ) SIM ( ) NO

15) O governo estabeleceu mecanismos apropriados para assegurar que os fundos e recursos
pblicos so usados com economicidade, eficincia, efetividade, apropriadamente e com
devida propriedade?
113

( x ) SIM ( ) NO

16) O governo estabeleceu mecanismos apropriados para assegurar que os fundos e recursos
pblicos so usados de acordo com o estatuto ou outras autorizaes que o governo usa?
( x ) SIM ( ) NO

17) O governo tem uma estrutura de controle interno com relatrios, objetivos, equilibrados e
compreensveis pela sociedade?
( x ) SIM ( ) NO

Comunicao com a sociedade

18) O governo estabeleceu canais claros de comunicao com a sociedade quanto a misso,
papis, objetivos e desempenho?
( ) SIM ( x ) NO

19) O governo estabeleceu processos apropriados para assegurar que tais canais operam
efetivamente na prtica?
( ) SIM ( x ) NO

20) O governo faz um compromisso explicito de franqueza e transparncia em todas as


atividades?
( ) SIM ( x ) NO

21) O governo faz registros pblicos dos processos de contrataes dos servidores no
concursados?
( ) SIM ( x ) NO

22) O governo torna disponvel publicamente os nomes de todos os servidores no


concursados, junto com outros interesses relevantes?
( x ) SIM ( ) NO

23) Os servidores do governo possuem mecanismos para expressarem suas preocupaes,


reclamaes sobre a m administrao, violao da lei ou problemas ticos, estando
114

suportados e protegidos contra represlias?


( x ) SIM ( ) NO

Papis e Responsabilidade

24) Foi definida claramente a diviso de responsabilidades dos principais membros do


governo, para assegurar o equilbrio de poder e responsabilidade?
( x ) SIM ( ) NO

25) O presidente faz?


( x ) Encontros regularmente com os principais membros do governo.
( ) Gesto efetiva e exercita o controle do governo.
( x ) Monitora a administrao executiva (ministros, principais diretores).

26) Quanto ao grupo governante:


( ) Os membros (presidente, ministros, secretrios, diretores) recebem induo ao
treinamento, na primeira ocasio da nomeao e subseqentemente quando necessrio.
( ) Estabeleceu planos apropriados para assegurar o seu acesso a todas as informaes
relevantes, conselhos e recursos, quando so necessrios, para executar seu papel
efetivamente.
( x ) Estabeleceu uma estrutura de controle.
( ) Mantm a estrutura de controle atualizada.
( ) Estabeleceu claramente a administrao de processos documentada e compreendida para
o desenvolvimento, implementao e reviso poltica.
( x ) Estabeleceu procedimentos formais e regulamentos financeiros para gerir a conduta das
atividades do governo.

27) A estrutura de controle inclui um programa formal desta matria, especificamente


reservada para a deciso coletiva do grupo governante?
( ) SIM ( x ) NO

28) Quando o grupo governante responsvel por fazer as nomeaes para o prprio grupo,
ele estabelece um processo formal para assegurar que tais nomeaes so feitas?
( ) De acordo com os critrios especificados.
115

( ) Com base no mrito e habilidade do indivduo, para levar a um papel definido da


organizao.
( x ) No estabeleceu processos.

29) Quando o grupo responsvel por fazer as nomeaes para o grupo governante, esto tais
nomeaes negociadas com o grupo governante como um todo?
( ) SIM ( x ) NO

30) O papel do presidente definido por escrito, inclui responsabilidade por prover a
liderana efetiva ao grupo governante e para as atividades da entidade como um todo?
( x ) SIM ( ) NO

31) Quando o grupo governante faz as nomeaes dos seus membros, elas so feitas para um
tempo determinado?
( ) SIM ( x ) NO

32) Quando o grupo governante faz as re-nomeaes, elas esto sujeitas a um processo de
reavaliao formal?
( ) SIM ( x ) NO

33) O presidente tem responsabilidade por todos os aspectos da administrao?


( x ) SIM ( ) NO

34) O presidente responsvel pelo desempenho final da entidade e implementao das


polticas do grupo governante?
( x ) SIM ( ) NO

35) Os membros do governo no concursados tm seus deveres, termos do cargo,


remunerao e a reviso disso, definidos claramente?
( x ) SIM ( ) NO

36) O governo tem um executivo responsvel para assegurar que conselhos apropriados so
dados para todos os assuntos financeiros e para manter um sistema efetivo de controle
interno e financeiro?
116

( x ) SIM ( ) NO
Quem? Controladoria Geral da Unio, Ministrio do Planejamento e Ministrio da Fazenda.

37) O governo tem um executivo responsvel para assegurar que os procedimentos do grupo
so seguidos e que todos os estatutos, regulamentos e outras demonstraes relevantes so
aplicveis?
( x ) SIM ( ) NO
Quem? Sistema de execuo do PPA e a Controladoria Geral da Unio.

38) O governo estabeleceu procedimentos formais e transparentes, para desenvolver polticas


de remunerao e para fixar os pacotes de remuneraes dos membros individuais do
grupo governante?
( x ) SIM ( ) NO
Qual? DAS e os acordos entre os trs poderes.

39) O governo estabeleceu procedimentos para assegurar que nenhum membro do grupo seja
envolvido na determinao de sua prpria remunerao?
( x ) SIM ( ) NO

40) O governo publica uma demonstrao das polticas de remunerao e detalhes da


remunerao dos membros do grupo governante?
( x ) SIM ( ) NO (Dirio oficial)

Controle

Gesto de risco

41) O governo tomou medidas para assegurar que os sistemas de gesto de risco so
estabelecidos como parte da estrutura de controle interno?
( x ) SIM ( ) NO
Anlise de risco com relao a vulnerabilidade a corrupo passiva.

Auditoria interna
117

42) O governo possui uma funo de auditoria interna como parte da estrutura do controle
interno?
( x ) SIM ( ) NO Qual? Controladoria Geral da Unio.

Comits de auditoria

43) O governo possui um comit de auditoria, compreendendo membros que no fazem parte
da cpula governante, com responsabilidade pela reviso independente das estruturas de
controle e dos processos de auditoria externa?
( ) SIM ( x ) NO

Controle interno

44) O governo tomou medidas para assegurar o estabelecimento de uma estrutura interna de
controle e que ela opera na prtica?
( x ) SIM ( ) NO

45) O governo incluiu em seus relatrios anuais uma demonstrao da estrutura de controle
interno do governo?
( ) SIM ( x ) NO

46) A estrutura de controle interno do governo revisada e testada regularmente?


( ) SIM ( x ) NO

Oramento e administrao financeira

47) O governo adota procedimentos para assegurar um oramento efetivo e eficiente?


( x ) SIM ( ) NO Quais? PPA, LOA e LDO.

48) O governo possui um sistema slido de administrao financeira?


( x ) SIM ( ) NO

Treinamento de pessoal
118

49) O governo tem polticas de recrutamento adequadas, condies aceitveis de trabalho e


programas de treinamento apropriados?
( x ) SIM ( ) NO

50) O governo estabeleceu nveis salariais suficientes para manter os servidores de alto
padro?
( ) SIM ( x ) NO

Relatrios Externos

Relatrio anual

51) O governo publica os seus relatrios conforme determina a legislao, utilizando quais
veculos de comunicao?
( ) Jornais.
( x ) Dirio oficial.
( x ) Internet.
( ) Televiso.
( x ) Outros. Populaes grficas prprias (PPA, mensagens, etc.).

52) O governo publica alguma demonstrao explicando suas responsabilidades?


( ) SIM ( x ) NO Qual? ________________________________

53) O governo inclui em seus relatrios uma demonstrao confirmando que ele tem
cumprido com os padres ou cdigos de governana?
( ) SIM ( x ) NO

54) O governo assegura que as demonstraes financeiras esto de acordo com os padres
contbeis?
( x ) SIM ( ) NO

Medidas de desempenho

55) O governo adota medidas de desempenho para assegurar e demonstrar que os recursos so
119

obtidos com economicidade e so utilizados com eficincia?


( ) SIM ( x ) NO

Auditoria externa

56) O governo tem suas atividades auditadas por uma auditoria externa?
( x ) SIM ( ) NO Qual? Tribunal de Contas da Unio.

57) A auditoria externa exerce suas atividades com independncia?


( x ) SIM ( ) NO