Populismos renovados?

Ecuador y Venezuela
en perspectiva comparada

PABLO ANDRADE A. *

El populismo, un antiguo tema de reflexin sobre la vida pol-

tica en Amrica Latina, ha vuelto a cobrar importancia acadmica en
la primera mitad de la presente dcada. La emergencia y consolidacin
de gobiernos personalistas, encabezados por lderes plebiscitarios,
con programas polticos que apelan a los electores de las clases popu-
lares con promesas de "inclusin poltica" y cambios radicales en la
conduccin econmica, se han multiplicado a lo largo y ancho de
Amrica Latina, a despecho de las esperanzas en una nueva era polti-
ca liberal, tanto en lo econmico como en lo poltico, que caracteriza-
ron la reflexin acadmica y la auto-representacin de las sociedades
latinoamericanas en las dcadas de los ochenta y noventa del siglo XX.
Con el retorno de la preocupacin acadmica por describir y
explicar los nuevos regmenes populistas han regresado tambin las
viejas ambigedades y dificultades del concepto "populsmo'' como
categora analtica de la poltica latinoamericana. Problemas que en el
momento actual se acentan por el desarrollo en la reflexin social y
poltica latinoamericana de estudios sobre el populismo que enfatizan
su carcter discursivo y de apelacin cultural, as como el carcter po-
tencialmente contra hegemnico del populismo latinoamericano
frente al lberalsmo.' Dependiendo del nfasis ms o menos posmar-

* PhD. (c) Social & Political Thought, York University, Canada. Coordinador del
Programa de Maestra en Estudios Latinoamericanos, Universidad Andina Si-
mn Bolvar, Sede Ecuador.
1 Una tendencia que, es til recordar, fue iniciada por Ernesto Laclau en 1977
y que desde entonces ha formado parte de todo intento de interpretacin
 Constitucionalismo autoritario
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xista de los anlisis culturalistas sobre los nuevos regmenes latinoa-
mericanos, estos han sido presentados como "una cuarta va al poder"
(Dieterich, 2000) o como las nuevas formas de la poltica popular de
emancipacin (Petras, 1999). Estas posiciones han sido contestadas
desde el lado del liberalismo acadmico en estudios que enfatizan las
caractersticas desorganizado ras de los conflictos polticos, promovi-
dos por el estilo de movilizacin, triunfo electoral y gobierno de los l-
deres populistas recientes (Weyland, 2001: 9-50), as como en las "afi-
nidades y snergias" entre estos liderazgos y la conduccin neo liberal
de la economa (Weyland, 2003: 1095-1115).
Como ocurri en su momento con los gobiernos populistas de
la primera mitad del siglo veinte, el debate entre liberalismo y anti-li-
beralismo acadmico lamentablemente no ha contribuido a esclarecer
el fenmeno, sino nicamente a definir y afirmar posturas deolgi-
cas.s En ningn otro lugar de Amrica Latina la confusin semntica y
la ideologizacin del estudio sobre los regmenes polticos contempo-
rneos ha tenido tal intensidad como en los Andes. Gobiernos de di-
versos orgenes sociales y de amplia variacin en cuanto a sus polticas
econmicas y sociales han sido calificados como "populistas" o, ms
recientemente, "neopopulistas": en Ecuador, Abdal Bucaram (1996-
1997) YLucio Gutirrez (2003-2005); en Per, Fujimori (1992-2000); en
Colombia, Alvaro Uribe (2001-) (Burbano de Lara y Rowland, 2003;
Quijano, 1998; Grompone, 1998; Dugas, 2003; Hawkins, 2003; Barr,
2003; De la Torre, 2004; Ibarra, 2004).3
marxista posestructuralista de la historia latinoamericana contempornea.
2 Para un balance sobre ese primer momento de la reflexin vase Oxhorn
(1998: 212-246) yNun (1994: 93-119).
3 La categora "neopopulismo" fue propuesta inicialmente por Weyland (1995)
para dar cuenta de los gobiernos de Melo en Brasil, Menem en Argentina y Fu-
jimori en Per. En su definicin inicial el autor propona que estos gobiernos
haban sido electos popularmente sobre la base de la adopcin durante la
campaa electoral de las formas clsicas del populismo latinoamericano (el
, caso ms claro es el de Menem. Auyero. 2001) pero una vez en el ejercicio del
gobierno implementaban programas neoliberales radicales (Menem y Fujimo-
ri son los casos ms claros). Posteriormente, la categora ha perdido su preci-
sin descriptiva inicial, dando origen a una serie de estudios que pretenden
explorar su uso amplio, para describir a los gobiernos latinoamericanos (va-
se, por ejemplo, el nmero mono grfico de Third World Quarterly. vol. 24, No.
Populismos renovados? 17
Para los casos de Ecuador y Venezuela, la polmica sobre la cla-
sificacin ms adecuada para los regmenes de Lucio Gutirrez y Hugo
Chvez, respectivamente, ha oscurecido el estudio de los cambios po-
lticos que han ocurrido en ambos pases en pocas recientes. En efec-
to, si bien ambos regmenes pueden ser calificados como "populistas",
en atencin a un uso mnimo del trmino y a las numerosas similitu-
des formales que exhiben ambos regmenes y lderes polticos, tal ad-
jetivacin induce ms confusin que claridad. Los regmenes de Guti-
rrez y Chvez ciertamente son populistas, en la medida que se ade-
cuan a dos de los criterios ms usados en la literatura acadmica sobre
el populismo, esto es: la presencia de un tipo de vnculo carismtico
entre los votantes y los lderes polticos, y un discurso democrtico que
descansa en la idea de la voluntad popular y de una confrontacin en-
tre "el pueblo" y las "lites'< (Gmez Calcao y Arenas, 2001; Burbano
de Lara, 1998). Para aadir ms lea al fuego de la confusin, ambos l-
deres han seguido trayectorias polticas relativamente similares: emer-
gencia en la arena pblica a partir de un golpe de Estado fallido (en
Ecuador en enero de 2000; en Venezuela en febrero de 1992); su forma-
cin poltica ocurri al interior de las Fuerzas Armadas de sus respec-
tivos pases, adems, en momentos que en las escuelas de'formacin
de oficiales predominaba una ideologa fuertemente nacionalista e in-
fluenciada por las teoras dependentistas y marxistas sobre el desarro-
llo (Hawkins, 2003; Levine, 2002); tanto Gutirrez como Chvez fueron
electos con el apoyo de coaliciones electorales ad hoc, compuestas por
movimientos y partidos populares o de identificacin izquierdista y
movimientos de accin electoral o partidos polticos organizados ex-
presamente en torno a sus respectivos lderes. En el caso de Ecuador,
el movimiento indgena y Pachakutik, en la izquierda, y el Partido So-
ciedad Patritica 21 de Enero (Burbano de Lara, 2003: 61-77). En el de
Venezuela, la izquierda civil estuvo conformada por varios movimien-
tos de la sociedad civil venezolana y el partido Patria Para Todos, y el
movimiento de accin electoral en torno a Chvez, a partir de 1997,
6, december 2003; y la reciente publicacin de CAAp,2004; para una crtica de
la insuficiencia terica de la categora vase Andrade, 2004: 209-232).
4 Vagamente definidas como "clase poltica", "partidocracia" u "oligarqua", tr-
minos presentes de manera intercambiable en el lenguaje coloquial y de los l-
deres polticos en cuestin.
 Constitucionalismo autoritario
18
por el Movimiento Quinta Repblica (MVR) (Levine, 2002; Hawkins,
2003; Molina y Prez, 1998: 103-134).5
El problema con los intentos de describir los regmenes de Gu-
tirrez y Chvez a travs de la tipologizacin de sus gobiernos y movi-
mientos polticos est en que pierden de vista precisamente aquello
que debe ser explicado, esto es qu tipo de cambios polticos y econ-
micos fueron necesarios para originar los respectivos regmenes? y, lo
que no es menos importante, de qu manera esos orgenes restrin-
gieron y proveyeron recursos para la accin estratgica de esos gobier-
nos? El presente estudio propone respuestas a estas dos preguntas que
considero fundamentales.
A partir del estudio comparativo de los cambios polticos y eco-
nmicos que precedieron los dos regmenes y las polticas que han
adoptado los gobiernos de Lucio Gutirrez y Hugo Chvez propongo
que: "los regmenes ecuatoriano y venezolano contemporneos son
producto de y actan en relacin con un ambiente institucional que
difiere del ensamble institucional que permita la constitucin de go-
biernos y seleccionaba el repertorio de acciones posibles de los gobier-
nos que les precedieron". Para sostener esta afirmacin ubicar en pri-
mer lugar los orgenes del orden institucional que fue modificado, el
funcionamiento "normal" de ese contexto institucional (v.gr. sus acto-
res, reglas de juego y procedimientos de solucin de problemas). En
segundo lugar, situar en qu consistieron las crisis de ese contexto
institucional (v. gr. qu cambi y cmo) y, finalmente, la manera en
que los gobiernos de Lucio Gutirrez y Hugo Chvez han empleado -a
veces modificndolos-los repertorios estratgicos puestos a su dispo-
sicin por dichos cambios institucionales. Estos tres elementos sern
articulados a la manera de una secuencia explicativa causal que re-
El MVRtuvo, sin embargo, un origen distinto al del ecuatoriano Sociedad Pa-
5
tritica. El primero se origin en un grupo militar clandestino, el Movimiento
Bolivariano Revolucionario 200 (MBR-200), que fue derrotado y desbandado
luego del intento de golpe de Estado contra el presidente Carlos Andrs Prez.
El segundo, en cambio, se origin luego del golpe de Estado contra el presiden-
te Iarnl Mahuad, como un movimiento que buscaba, basado en las familias de
los coro~eles implicados en el golpe, capitalizar el apoyo que amplios sectores
~e la sociedad les haba brindado en su momento para obtener la amnista de
os coroneles presos (Vistazo, 2000: junio 15).
Populismos renovados? 19
construye las dependencias de trayectoria de cambio institucional de
los respectivos pases. Finalmente, a partir de esta explicacin revisar
las implicaciones de esta dependencia de trayectoria para el desarrollo
futuro de los dos pases, esto es, las restricciones que el actual contex-
to institucional crea para el cambio econmico y poltico futuro.
l. Orden, crisis y cambio institucional
La explicacin ms comnmente aceptada sobre el origen de
los regmenes de Lucio Gutirrez y Hugo Chvez es que son un resul-
tado de las crisis econmicas y polticas que vivieron Ecuador y Vene-
zuela a lo largo de las ltimas dcadas del siglo veinte. Esta explica-
cin, sin embargo, elude el problema del cambio poltico. En efecto,
qu sentidos deben atribuirse a nociones tales como "orden", "crisis"
y "cambio"? Toda teora del cambio lleva implcita una nocin sobre
qu cuenta como un cambio y cules son los factores que sostienen un
determinado orden. Puesto de una manera sencilla, toda vez que se
identifica una constelacin de factores y mecanismos sociales que en-
samblados de cierta manera constituyen un "orden", se sigue que la
transformacin de esos factores, mediante determinados mecanismos
sociales cuenta como un "cambio". La especificacin de esos factores,
mecanismos y secuencias de cambio constituye en s misma la expli-
cacin del cambio y, por lo tanto, del orden resultante al final de una
secuencia de transformacin.
En una perspectiva histrica comparativa, se postula que las
reglas del juego formales e informales que regulan la distribucin del
poder poltico y econmico en una sociedad dada emergen y son sos-
tenidas por un determinado balance de poder social y/o poltico
(Campbell y Pedersen, 2001: 10-12).6 El balance de poder, a su vez,
6 Entiendo al poder como "la habilidad para conformar contextos dentro de los
cuales los actores formulan sus estrategias". Las relaciones de poder son siem-
pre asimtricas y relativas, las acciones del o los actores ms poderosos for-
man y re-forman las restricciones y oportunidades de los actores menos pode-
rosos. En trminos colectivos e Insttuconales, los actores poderosos mono-
polizan un conjunto de estrategias para condicionar el repertorio de acciones
estratgicas de los actores (relativamente) menos poderosos; este monopolio
 Constitucionalismo autoritario
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emerge de luchas por definir de manera estable un conjunto de acto-
res que pueden acaparar mayores -y ms diversos- recursos que sus
competidores, estabilizando con el tiempo esta distribucin favorable
mediante la seleccin de que cuenta, como un recurso de poder, sus
condiciones de uso y los resultados finales de ese empleo; esto es, las
instituciones regulan no solo los recursos de la lucha poltica sino tam-
bin las estrategias disponibles y, en este sentido, danforma a los con-
flictos polticos en s mismos."
Lo que es ms importante, toda vez que un conjunto de reglas
de juego (formales e informales) para la distribucin de poder se ha es-
tabilizado, esta configuracin tiende a perpetuarse ms all del mo-
mento histrico O punto de inflexin en el que se origin, crendose
as restricciones al desarrollo futuro de nuevas instituciones. Las reglas
as estabilizadas constituyen "herencias institucionales". Una vez crea-
da una determinada herencia institucional, los factores que le dan
continuidad en el tiempo bien pueden ser diferentes a aquellos que
dieron origen al conjunto de reglas de juego en cuestin. Sin embargo,
por poderosas que sean las restricciones hacia el futuro, puestas por
un conjunto especfico de instituciones, existen perodos en los que el
conjunto de regulaciones del juego del poder son en s mismas objeto
de conflicto; en estas condiciones el papel de los agentes, sus eleccio-
nes estratgicas y la contingencia se vuelve clave para abrir -o cerrar-
oportunidades de innovacin institucional.
Por lo tanto, un anlisis de cambio institucional debe tomar en
consideracin tanto el poder estructurante de las instituciones here-
dadas, como las condiciones en las que ocurre su transformacin.' Si la
aparece para los actores menos poderosos como restricciones externas sobre
las cuales pueden ejercer una influencia mnima -o simplemente ninguna in-
fluencia (Hay, 2002: 383).
7 En este sentido, las instituciones son el producto de estructuraciones histri-
cas. Son estructuras en el sentido de configuraciones estables, son "estructu-
rantes" en la medida que contienen un conjunto potencial de estrategias que
pueden ser empleadas por los actores en conflicto, pero tambin son estructu-
radas en cuanto que las acciones de los actores pueden actuar sobre las reglas
establecidas, cambindolas. Las instituciones ejercen una accin selectiva so-
bre las estrategias disponibles para los actores; pero estos a su vez articulan
esas estrategias mediante una seleccin discursiva de sus acciones (Hay, 2002:
380-382).
Populismos renovados? 21
concepcin sobre la herencia institucional enfatiza excesivamente el
tema de la continuidad -su accin estructurante- y descuida la capa-
cidad de los actores para cambiar su medio, entonces solo hay lugar
para cambios inducidos por shocks externos. En cambio, si se conside-
ra que la trayectoria de evolucin institucional crea herencias, pero
tambin recursos Yestrategias para el cambio, la explicacin de las in-
novaciones institucionales que se producen en determinado perodo
debe tomar en cuenta la manera en que los momentos de crisis o flui-
dez institucional pueden ser generados endgenamente, tanto a travs
de las contradicciones implcitas en las reglas de juego existentes e his-
tricamente heredadas, como mediante la forma en que nuevos pro-
blemas son concebidos y nuevas soluciones son buscadas al interior
del contexto institucional existente. Recurdese que las instituciones
no son solo conjuntos de restricciones sino tambin de estrategias de
accin (Thelen, 2003: 213).
En ciertas condiciones histricas (v. gr. la aparicin de un nue-
vo actor de poder: el movimiento indgena en el caso ecuatoriano, el
movimiento bolivariano en el de Venezuela)" la manera en la que los
problemas son concebidos como "crticos" o urgentes no pueden ser
adecuados dentro del conjunto de recetas polticas normalmente dis-
ponibles para los actores ms poderosos dentro de un conjunto insti-
tucional, y las acciones que estos toman para solucionar el problema
pueden resultar inadecuadas, con lo que el problema gana en comple-
jidad y las soluciones posibles pierden efectividad. La acumulacin de
estas secuencias de inadecuacin genera una creciente conciencia de
crisis y precipita la bsqueda de repertorios de soluciones hasta en-
tonces inimaginables. Estos mecanismos otorgan relevancia a las ideas
(o si se prefiere a la ideologa) como fuente de creacin de "paradgrnas
polticos" en competencia, y, por tanto, de innovacin institucional
(Campbell, 2001: 170-171).
Un breve recuento de las trayectorias polticas recientes ecua-
toriana y venezolana muestra claramente un intenso y turbulento pro-
ceso de cambio institucional econmico y poltico que ha abarcado
8
Como bien lo han sealado Tarrow (1994) y Tilly (2000), los nuevos actores
pueden aparecer por va de largos procesos de organizacin colectiva, la crea-
cin de nuevas formas de protesta o por ocupacin de vacos de poder dejados
por actores otrora poderosos. Este aspecto alude a la "relatividad" del poder.
22 Constitucionalismo autoritario
desde el cambio del rol del Estado en la regulacin de la economa do-
mstica, hasta la adopcin de nuevas constituciones (Ecuador: 1998;
Venezuela: 1999). En el plano de las instituciones polticas, comenzan-
do en la segunda mitad de los ochenta, los cambios se iniciaron a par-
tir de fuertes "crisis de gobernabilidad"9 que incluyeron intentos de
golpe de Estado, destituciones de presidentes por parte de los parla-
mentos (Prez en 1992; Bucaram en 1997 y Mahuad en 2000, en Vene-
zuela y Ecuador respectivamente) y la reaparicin de los militares en la
vida pblica como actores polticos. Con frecuencia, estas crisis de go-
bernabilidad han sido reputadas como la causa principal en el surgi-
miento y xito electoral de Chvez y Gutirrez. De igual manera, tanto
en Ecuador como en Venezuela, se ha sostenido que los partidos pol-
ticos tradicionales han sido sustituidos por nuevos movimientos so-
ciales y polticos en su rol de articulado res y representantes de los in-
tereses de los grupos sociales nuevos y viejos (Lpez Maya, 2002: 103-
118; Ibarra, 2004: 127-177; Molina y Prez, 1998: 1-27; Levine, 2002;
1998; Echeverra, 1997; Burbano de Lara y Rowland, 2003). Una trans-
formacin que ha estado acompaada en ambos casos por la creacin
de nuevas reglas para la competencia electoral.
Una vez constituidos los gobiernos de los presidentes Gutirrez
y Chvez, esos cambios polticos han continuado. En el caso venezola-
no el fortalecimiento del poder del Ejecutivo ha sido empleado por el
presidente Chvez para consolidar y extender tanto el apoyo como la
orientacin popular del Movimiento V Repblica (MVR), a travs de la
ideologa y la accin de los "Crculos Bolivarianos". De igual manera, el
presidente Chvez ha empleado mecanismos electorales, parlamenta-
rios y de ejercicio directo del poder para adoptar como ideologa oficial
del Estado venezolano al "Bolivarianismo".lO Finalmente, mediante el
9 Entiendo aqu por "gobernabilidad" a la capacidad de los gobiernos para ejer-
cer su autoridad mediante decisiones vinculantes y no el uso amplio que la li-
teratura latinoamericana y anglosajona contempornea hacen del trmino
(aunado normalmente al calificativo de "democrtica").
10 Aunque las ideas del Libertador Simn Bolvar han constituido una referencia
obligatoria en el discurso poltico venezolano desde por lo menos la dictadura
de Juan Vicente Gmez (1908-1935), y aunque esa referencia haya sido nor-
malmente empleada para proveer legitimidad a los regmenes (Yarrington,
2003: 27-28), ningn gobierno previo al de Chvez intent convertirlo en una
( ide?logfa de Estado, como efectivamente lo hace la Constitucin venezolana
Populismos renovados? 23
uso de los militares en las nuevas tareas creadas para ellos en la "Revo-
lucin Bolivariana" y empleando el poder del Ejecutivo, el presidente
Chvez ha desarticulado los mecanismos de representacin y negocia-
cin entre el Estado, las lites empresariales y la Confederacin Vene-
zolana de Trabajadores (CVT). El proceso ha dado origen a nuevas re-
glas de interaccin entre el Estado y la sociedad civil venezolanos (Ve-
ra, 2003: 22-23; Hidalgo, 2002: 35-64).
El caso ecuatoriano es menos claro. El presidente Gutirrez r-
pidamente -a los seis meses de su eleccin- se libr de sus aliados de
izquierda y populares excluyendo del gobierno a Pachakutik y la mayor
organizacin indgena (Conaie). Esta transformacin ha sido vista
como una reversin en los procesos de creciente representacin y par-
ticipacin en la toma de decisiones polticas impulsadas por el movi-
miento indgena ecuatoriano a lo largo de la dcada de los noventa
(Barrera y Unda, 1999: 59-76). Al igual que en el caso venezolano, el
presidente Gutirrez ha usado el presidencialismo fortalecido por la
Constitucin de 1998, para atribuir un mayor rol a las Fuerzas Arma-
das en la administracin estatal (Vistazo, 2003: agosto 15). Por otra par-
te, el presidente Gutirrez ha mantenido y profundizado el nuevo rol
estatal en poltica econmica y social, mediante el uso del gasto fiscal
y la creacin de mecanismos de asistencia directa del Estado a secto-
res populares empobrecidos (Gestin, No. 120, junio 2004), por un la-
do estabilizando las instituciones econmicas que rigen en el Ecuador
desde la adopcin del dlar estadounidense como moneda nacional
("dolarizacin") y, por otro, intentando -hasta el momento sin mayor
xito- crear vnculos directos de clientelismo poltico con los sectores
populares. Sin embargo, a diferencia del caso venezolano, el gobierno
del presidente Gutirrez no ha logrado articular una ideologa de Esta-
do, ni menos an impulsarla como un proyecto poltico alternativo al
de 1999 (comenzando por la denominacin del pas como "Repblica Bolva-
riana de Venezuela"). En el contexto del discurso del gobierno de Chvez, el
Boliviarinismo consiste en una combinacin entre una lectura selectiva de las
ideas de Bolvar y el pensamiento anti-neoliberal venezolano (Ellner, 2004: 25-
27).
11 Al inicio del gobierno del presidente Gutirrez al menos cinco ministerios fue-
ron comandados por miembros de Pachakutik: Bienestar Social, Educacin,
Turismo, Relaciones Exteriores y Agricultura.
 Constitucionalismo autoritario
24
nJoliberalismo.12 De hecho, cualquier intento por encontrar una ideo-
loga coherente, tanto en el ejercicio del poder como en el partido de
gobierno (Sociedad Patritica, PSP) e incluso en el discurso del propio
Presidente, es vano.P
Las transformaciones econmicas que han acompaado este
intenso proceso de desorganizacin y reorganizacin institucional e in-
cluso las polticas econmicas adoptadas por los gobiernos de Chvez y
Gutirrez tambin llaman la atencin. Los programas de ajuste estruc-
tural implementados en los dos pases a lo largo de las dcadas de los
ochenta y noventa, produjeron magros resultados en trminos de creci-
miento econmico y agravaron antiguos problemas de concentracin
de ingresos y desempleo, al igual que en la mayor parte de Latinoam-
rica (Stglitz, 2002; Cepal, 2003). Adicionalmente, si bien los ajustes es-
tructurales pusieron fin al desarrollo guiado por el Estado, sustituyn-
dolo por un nuevo paradigma de crecimiento econmico y decisin po-
ltica que afirmaba la orientacin de las economas ecuatoriana y vene-
zolana hacia la exportacin primaria (Thorp, 1998: 241-273), no logra-
ron consolidar una economa plenamente liberal. El resultado ha sido
mixto, en el sentido de que "islotes" institucionales del antiguo creci-
miento guiado por el Estado coexisten con nuevas reglas de juego (ins-
tituciones) neoliberales, tanto en el gobierno de la economa como en el
de la poltica social. Ms adelante paso revista a las implicaciones de es-
ta mixtura para el manejo de la poltica econmica de los gobiernos de
Gutirrez y Chvez, as como sus implicaciones para el desarrollo.
A continuacin pasar revista a los rdenes institucionales
ecuatoriano y venezolano antes de la formacin de los gobiernos de
Gutierrez y Chvez, a fin de precisar los puntos de partida, las secuen-
cias de cambio y el peso de los factores polticos y econmicos en la
constitucin de esos regmenes. Por propsitos didcticos, analizar
por separado los cambios polticos y econmicos.
12 El movimientismo fuertemente ant-neoliberal impulsado por Pachakutik ju-
g ciertamente un papel clave en el momento electoral del cual emergi el go-
bierno de Gutrrez, pero perdi inmediatamente su relevancia una vez cons-
tituido el gobierno en las urnas.
13 En un discurso pronunciado das antes de la toma de posesin, el presidente
Gutirrez declaraba paladinamente "Yono tengo ideologa" (Gestin, diciem-
bre de 2002).
Populismos renovados? 25
2. Los orgenes sociales de la democracia
en Ecuador y Venezuela
Dos conjuntos de actores y las relaciones de dominacin y ne-
gociacin que establecen entre s son esenciales para explicar la for-
macin del orden poltico en Ecuador y Venezuela. De un lado, la cla-
se dominante organizada en lites polticas que establecen la institu-
cin poltica moderna fundamental, el Estado, y por lo tanto posicio-
nes de poder desde las cuales ejercen autoridad legtima sobre el con-
junto de la sociedad. De otro, las relaciones entre el aparato estatal y
la sociedad. Al interior de la lite poltica, la disputa por el control del
aparato estatal involucra la puesta en marcha de estrategias que con-
soliden la ventaja del grupo en el poder sobre sus contendientes a tra-
vs del tiempo. En Ecuador yVenezuela, el conflicto inter-lites ha ido
avanzando mediante dos estrategias principales: la creacin de nor-
mas legales (instituciones formales) y la construccin de redes de pa-
tronazgo que con el tiempo adquieren una dimensin relativamente
nacional (instituciones informales). Simultneamente, dominantes y
dominados luchan entre s por definir los trminos de la dominacin;
lo que en la arena pblica aparece como un conflicto desigual por de-
finir las relaciones y lmites entre el Estado y la sociedad civil. Cada
conjunto de relaciones (inter-lites e inter-clases) est por lo tanto su-
jeto a un constante proceso de negociacin, mediante el cual los ac-
tores maniobran para proteger sus intereses econmicos, culturales y
polticos (Yarrington, 2003: 9-10; Rueschemeyer, Stephens & Step-
hens, 1992: 6). Los procesos de conflicto, lucha poltica y negociacin,
constituyen desde mi perspectiva las fuentes internas para el cambio
institucional.
Para complicar an ms el panorama, la creacin y explotacin
de nuevos recursos econmicos -y la decadencia de los existentes- di-
versifican los intereses de las lites y grupos subordinados, aumentan-
do tanto el rango de conflictos como el repertorio de estrategias de lu-
cha. En Ecuador y Venezuela histricamente estos factores econmi-
cos han estado ligados a la constitucin de ciclos de auge (boom) y ca-
da en el mercado internacional del principal producto de exportacin.
Estos ciclos han sido transmitidos a las economas domsticas a mane
26 Constitucionalismo autoritario
ra de shocks externos, 14 que a su vez han originado cambios institucio-
nales en el Estado y sus relaciones con la clase dominante y la sociedad
civil, as como la constitucin misma de una y otra.
Por lo tanto, es razonable proponer que el proceso de evolu-
cin poltica en Ecuador y Venezuela ha seguido trayectorias de cam-
bio institucional doblemente condicionadas -y facilitadas- por facto-
res domsticos e internacionales. Toda vez que la combinacin entre
factores domsticos e internacionales se consolida en procesos de lar-
go plazo, un primer paso en el examen de los casos ecuatoriano y ve-
nezolano consiste en la identificacin de perodos histricos e hitos de
quiebre o intensificacin en la creacin/destruccin de reglas de jue-
go -formales e informales- que hacen posible la emergencia de acto-
res, recursos y estrategias para la accin.
Propongo, entonces, que una periodizacin til de las historias
polticas ecuatoriana y venezolana comprende cuatro fases. En cada
una de ellas es posible rastrear la creacin de instituciones estables que
luego son modificadas -en ciertos momentos radicalmente-, dejando
una herencia poltica que es retornada en nuevas institucones.tf Estos
perodos seran: 1. formacin del orden poltico bsico, que comprende Sin embargo, tanto en Ecuador como en Venezuela la herencia de con-
esencialmente la constitucin del aparato estatal y una relacin central
entre ste y la clase dominante, o perodo formativo; 2. pluralizacin de
la competencia poltica inter-lites bajo reglas electorales, o perodo de
democratizacin inicial. Estas dos primeras fases dan origen al Estado y
crean los estmulos para la organizacin de partidos poltcos.w Toda
vez que las reglas para la competencia poltica se han estabilizado en
14 En la literatura acadmica, los shocks externos han sido normalmente relacio-
nados con grandes crisis econmicas que desorganizan las instituciones eco-
nmicas existentes; sin embargo, la sbita afluencia de recursos monetarios,
tecnologa y modos de organizar la explotacin de un recurso primario en eco-
nomas pequeas (como sostengo son Ecuador yVenezuela, a pesar de las di-
ferencias notables en su PIE) tiene tambin efectos dramticos de innovacin
institucional (Thorp, 1998).
15 Los procesos de innovacin institucional pueden proceder tanto por la adi-
cin de nuevas capas de reglas sobre las anteriores, por la extensin de reglas
creadas para un campo hacia otro ("innovacin limitada"), como por la ruptu-
ra y cambio total de las reglas existentes ("innovacin radical") (Weir, 1992:
191-192).
16 De acuerdo con Rueschmeyer, Stephens y Stephens (1992: 7) "In modern so-
Populismos renovados? 27
tornO al sufragio (relativamente) universal y que las lites polticas se
han acostumbrado (relativamente) a que la constitucin de gobiernos
(v.gr. control temporal del aparato estatal) se produce a travs de estas
reglas, se abre un perodo de cambio en las relaciones entre el Estado y
la sociedad en general, donde la pluralidad social busca expresarse tan-
to en la representacin en la toma de decisiones como en la competen-
cia electoral, que constituye la tercera fase, a la que puede denominar-
se con justeza de democratizacin de la democracia. Finalmente, est el
perodo actual de consolidacin de las nuevas reglas de juego que han
emergido en la etapa inmediatamente anterior; a falta de una mejor pa-
labra y por simplicidad analtica llamar a este perodo contemporneo.
EL PERODO FORMATIVO
La historiografa oficial ecuatoriana y venezolana marca al pro-
ceso de independencia del Imperio Espaol y la posterior ruptura del
mega-Estado de la Gran Colombia, en el temprano siglo XIX, como los
hitos de origen de los estados nacionales ecuatoriano y venezolano.
flictos internos e internacionales de las guerras de independencia, as
como la presencia de una alta diversidad econmica y regional demo-
raron la efectiva unificacin de los estados nacionales hasta fines del
siglo XIX,e incluso prolongaron la consolidacin del Estado hasta bien
avanzado el siglo XX. Histricamente es posible situar al perodo for-
mativo del Estado venezolano en el rgimen de Juan Vicente Gmez
(1908-1935). Para el caso de Ecuador, si bien el perodo histrico cono-
cido como "garciano"(1860-1875)17 es consensualmente reconocido
cieties the state -the set of organizations envolved in makins and implernen-
ting binding collective decisions, if necessary by force- is invariable one major
component of the overalllandscape of power". Sin Estado no hay democrati-
zacin posible, porque las reglas de la competencia poltica se refieren al con-
trol del aparato estatal. Pero, tambin, la organizacin de los intereses de do-
minantes y dominados es un prerrequisito bsico para la competencia electo-
ral moderna, de manera que "[ploltcal parties emerged in a crucial role as
mediators in both the installation and consolidation of democracy." (Ruesch-
meyer, Stephens y Stephens, 1992: 7).
17 En honor a su figura poltica dominante, Gabriel Garcfa Moreno.
28 Constitucionalismo autoritario
como el de la creacin de los grmenes ms estables del aparato esta-
tal (Ayala, 1993, 1994; Quintero y Silva, 1995), tambin es cierto que es-
te proyecto estatal desemboc en una cruenta guerra civil en 1895, co-
nocida como la "Revolucin Liberal". El triunfo de los liberales permi-
ti una rearticulacin de los dos principales grupos de poder de las dos
regiones econmicamente y socialmente ms importantes del pas, los
terratenientes serranos y costeos, a partir de 1900. Posteriormente, a
partir de la revolucin de 1925, la consolidacin del Estado en un apa-
rato estable se convirti en un proceso continuo que se complet du-
rante las dictaduras militares de los sesenta y setenta.
En ambos casos, la formacin del Estado implic la subordina-
cin de caciques locales a la autoridad central, la construccin de sis-
temas nacionales de finanzas y administracin, la formacin de ejrci-
tos relativamente estables y profesionales, y la extensin de infraes-
tructura fsica que permita la comunicacin entre regiones y el inicio
de una cierta coordinacin econmica por va del mercado domstico
(Yarrington, 2003; Ayala, 1994, Quintero y Silva, 1995). Tambin en los
dos casos las relaciones entre el Estado central y las clases dominantes
tuvieron un tinte fuertemente utilitario y orgenes sociales similares.
En el caso de Venezuela, el presidente Gmez, su familia y asociados,
usaron la fuerza y la inversin estatal para organizar a los terratenien-
tes ganaderos en una verdadera empresa econmica, de manera que
se cre una continuidad entre los intereses econmicos del grupo en el
poder y las empresas comerciales, agrcolas y ganaderas de los terrate-
nientes (Yarrington, 2003, Coronil, 1977). En el caso de Ecuador, espe-
cialmente en el perodo conocido como "oligrquco-liberal" (1900-
1925), el fortalecimiento del Estado -extensin de la autoridad al con-
junto del territorio nacional- y la inversin en infraestructura -lneas
frreas y carreteras- estimularon tanto a la agricultura de exportacin
cacaotera de la Costa, basada en grandes propiedades agrcolas, como
a la produccin agrcola orientada hacia el mercado domstico, funda-
da en extensas haciendas de la Sierra. Con frecuencia los presidentes
ecuatorianos electos durante este perodo fueron ellos mismos gran-
des propietarios terratenientes -como lo fue Gmez en Venezuela- o
banqueros u otro tipo de funcionarios relacionados por vnculos de
parentesco o asociacin de negocios con la lite terrateniente (Guerre-
ro, 1994, 1993, 1991; Velasco, 1979; North, 1985).
Populismos renovados? 29
Aunque las reglas que regulaban el control del aparato estatal
en este perodo difirieron para Ecuador y Venezuela, en los dos casos
tendan a bloquear la organizacin de intereses de las clases medias y
la burguesa urbanas emergentes, as como a limitar severamente la
representacin de los sectores populares. En Venezuela el rgimen go-
mecista puede ser calificado de "sultanista' (Derham, 2002); a pesar de
su apego a una ideologa econmicamente liberal y de progreso, las re-
glas del juego poltico simplemente excluan cualquier tipo de control
democrtico e incluso una separacin de los poderes del Estado, en es-
tas condiciones es difcil hablar de Estado de Derecho en alguno de los
sentidos convencionalmente aceptados. El uso sistemtico de la repre-
sin estatal contra los escasos opositores, fue un estmulo adicional
para mantener la desorganizacin de la clase media y de los fmpresa-
rios urbanos, as como de los sectores populares rurales (en particular)
y urbanos. Los pocos rezagas de partidos polticos que haban sobrevi-
vido a las constantes guerras civiles del siglo XIX fueron simplemente
borrados del mapa por la dictadura de Grnez. En Ecuador, el rgimen
oligrquico liberal conserv las grandes alineaciones poltico-religio-
sas heredadas del siglo XIXentre conservadores y liberales, e incluso se
estableci reglas para la competencia electoral y removi las barreras
del voto censitario (en 1883 y en la Constitucin de 1906). Sin embar-
go, los liberales no estaban dispuestos a "perder en las urnas lo ganado
con las armas". As, la hegemona liberal se mantuvo mediante el em-
pleo sistemtico del fraude electoral y la conformacin de redes clen-
telares directamente articuladas con el aparato del Estado, a travs de
los niveles local, provincial y nacional. Tampoco estuvo ausente el em-
pleo de la represin estatal para contener y desarticular a los oposito-
res. Al igual que en el resto de Amrica Latina, el derecho al voto fue li-
mitado a la poblacin alfabetizada; una restriccin a la competencia
poltica cuya eficacia probada permiti su mantenimiento hasta la
adopcin de la Constitucin de 1978.18
La consolidacin del Estado; el fin de la competencia armada
entre lites; un patrn de relaciones que privilegiaba los intereses de
las clases dominantes en detrimento de los sectores populares urba-
nos y rurales, y la restriccin de la competencia por el control del Esta-
18 Para un estudio sobre la eficacia de la restriccin del voto a la poblacin alfa-
betizada, vase Whitehead, 2000.
30 Constitucionalismo autoritario
do fueron las herencias institucionales formales fundamentales de es-
te perodo formativo. Una herencia institucional que en el caso vene-
zolano se prolong a travs de breves gobiernos civiles y dictaduras
militares, hasta finales de la dcada del cincuenta, y en el de Ecuador
hasta la dcada de los sesenta. Sin embargo, tambin es posible encon-
trar significativas diferencias entre los dos pases, en cuanto a la impli-
cacin de esta herencia institucional para las relaciones entre Estado y
sociedad civil.
En Ecuador la presencia, aunque sea meramente formal, de
una competencia electoral abierta, favoreci la prdida de legitimidad
de la hegemona liberal, mantenida por medios fraudulentos, e incen-
tiv la bsqueda de representacin poltica para las emergentes clases
medias urbanas. A su vez, la articulacin directa entre los intereses de
las clases terratenientes orientadas comercialmente y la accin estatal
haca depender fuertemente la legitimidad de los gobiernos electos de
un favorable ciclo econmico para el principal producto de exporta-
cin, el cacao. Cuando la exportacin de cacao entr en decadencia,
los gobiernos liberales fueron incapaces de seguir manteniendo su
predominio, con lo que se dio inicio a un perodo reformista y de inter-
vencin directa de los militares en poltica (conocido en la historiogra-
fa ecuatoriana como "la Revolucin Juliana"). Este perodo se caracte-
riz por una gran inestabilidad poltica de los gobiernos civiles y mili-
tares, aunque tambin por la creacin de nuevas instituciones estata-
les. El resultado fue una relacin entre Estado y sociedad civil, donde
si bien el primero tena predominio, tambin creci la diversidad y gra-
do de organizacin de la segunda (en sindicatos, asociaciones gremia-
les de empleados pblicos, profesionales y de grupos de terratenientes
agricultores y ganaderos, etc.). Esta diversificacin y balance, as como
la derrota militar en el conflicto interestatal con Per.t? hicieron posi-
ble una rearticulacin de las regiones y sus clases dominantes y favo-
recieron la organizacin de partidos polticos y movimientos electora-
les distintos a los tradicionales partidos liberal y conservador, sentn-
dose las bases para el perodo de democratizacin inicial. Para el caso
ecuatoriano, este perodo tuvo dos etapas: entre 1948 y 1962, inte-
19 En s mismo un paso hacia la consolidacin del territorio sobre el cual el Esta-
do ecuatoriano poda reclamar efectivamente soberana.
Populismos renovados? 31
rrumpida por golpes militares primero en 1963 y luego en 1973, para
retomarse con fuerza luego de 1978.
En Venezuela, en cambio, la escasa diversificacin de la econo-
ma, la sociedad y la poltica que haca parte del contexto en el cual po-
dan funcionar las instituciones del rgimen gomecista fue retada por
el impacto de la exportacin del petrleo a partir de los aos veinte.
Contrario a lo que sucedi con Ecuador, la importancia del producto
de exportacin primario bsico de la economa, creci con las dos gue-
rras mundiales, lo que fortaleci al Estado en detrimento de la socie-
dad civil.20 Adicionalmente, la desarticulacin de los partidos tradicio-
nales del siglo XIX, la ausencia de competencia electoral y la represin
sistemtica de los intentos de organizacin de partidos polticos -que
continuaron bajo el sucesor de Grnez, el general Lpez Contreras-
afirmaron el predominio del Estado sobre la sociedad civil. As Ytodo,
el retorno de antiguos exiliado s a Venezuela luego de 1935, la forma-
cin de sindicatos en la industria petrolera y la transformacin del mo-
vimiento de protesta estudiantil en partidos polticos, estimularon la
apertura democrtica, primero de manera abortada con el primer go-
bierno de Accin Democrtica (1945-1948). El estmulo a la democra-
tizacin inicial vendra solo luego de 1952, aunque como argumento a
continuacin, sin que cambiara la relacin de dominancia del Estado
frente a la sociedad civil.
Los shocks externos incidieron tambin de manera diferente en
las instituciones polticas ecuatorianas y venezolanas. He indicado que
para Ecuador la decadencia de la exportacin cacaotera fue un ele-
mento clave en la larga inestabilidad poltica que se desat en el pas
entre 1925 y 1945. Sin embargo, no modific el fuerte sesgo estatal a fa-
vor de los terratenientes (Quintero y Silva: 1995) ni tampoco desarticu-
l el pacto regional entre las clases dominantes. El pacto regional debe
ser considerado una institucin informal en cuanto que las Constitu-
ciones ecuatorianos -includa la actual- no reconocen las regiones co-
mo unidades administrativas del Estado central, la divisin poltico-
administrativa del Estado ecuatoriano se basa en provincias y canto-
20 Si bien la explotacin petrolera en Venezuela estuvo originalmente en manos
de compaas extranjeras y solo progresivamente pas a ser controlada por el
Estado, la afluencia de recursos fiscales hacia el Estado fue esencial para que
ste afirmara su rol en la economa y su importancia como "presa poltica".
 Constitucionalismo autoritario
32
nes, sin embargo la prctica poltica ha consolidado la reparticin de
recursos estatales y la representacin parlamentaria sobre la base del
criterio de la influencia y poder de las regiones, Costa, Sierra Norte y
Sierra Sur -y ms recientemente la Amazona- mediante acuerdos in-
formales entre los gobiernos centrales y los poderes regionales (Len,
2000: 88). La influencia del factor regional no se limita a la poltica es-
tatal pblica, tambin ha sido central para la conformacin y mante-
nimiento de los partidos polticos, tanto en el perodo formativo como
en fases posteriores (Quintero y Silva: 1995; Pachano, 1997: 68).
Tanto el sesgo estatal a favor de los terratenientes, como la ins-
titucionalizacin de las regiones, fueron factores centrales en la forma-
cin y mantenimiento del movimiento populista ecuatoriano conoci-
do como "velasquismo"21 (Maiguasca y North, 1991; Menndez Ca-
rrin, 1986). De hecho, dado que el velasquismo fue una coalicin
multiclasista, con fuerte predominio de los terratenientes exportado-
res y terratenientes hacendados costeos, que gobern en varias oca-
siones, tanto durante el perodo de inestabilidad de los treinta y cua-
renta como en el perodo de la democratizacin inicial, puede consi-
derarse que en gran parte por su intermedio el sesgo estatal pro-terra-
teniente se prolong como herencia institucional, cuando las condi-
ciones iniciales de la institucin desaparecieron (auge agroexportador
cacaotero y hegemona del partido liberal).
En la historia poltica venezolana no existi un movimiento po-
ltico equivalente al velasquismo. La liberalizacin poltica breve y li-
mitada que sigui a la muerte de Gmez en 1935, se hizo en ausencia
de partidos polticos que se convirtieran en vehculos de organizacin
y representacin de los terratenientes. Durante la dictadura de Gmez
la sbita afluencia de recursos econmicos provenientes del petrleo,
que para la dcada de los treinta representaba ya el 85% de las expor-
taciones venezolanas (Thorp, 1998: 76), fue la base desde la cual se
constituy un funcionamiento econmico rentista, con dominancia
del Estado, que en el largo plazo destruy tanto las bases materiales
como sociales del poder de los grandes terratenientes (Thorp, 1998;
Rueschemeyer, Stephens y Stephens, 1992: 177; Karl, 1999: 199-200).
21 Por Jos Mara Velasco Ibarra, su lder y cinco veces presidente del Ecuador. Su
ltima presidencia termin en 1973.
Populismos renovados? 33
Los intereses de Gmez y sus aliados en la ganadera hicieron
que el ingreso petrolero excesivo fuese canalizado directamente a tra-
vs del gobierno, como un medio para la inversin en el desarrollo de
infraestructura de comunicaciones, contribuyendo as a una creciente
urbanizacin tanto de la economa como de la poltica venezolanas.'
Junto con la urbanizacin y debido a las polticas de inversin en la
educacin que adoptaron los gobiernos de Lpez Contreras (1936-
1941) e Isaas Medina Angarita (1941-1945), a-partir de los aos cua-
renta se produjo un notable incremento en los niveles de alfabetiza-
cin de los venezolanos, as como una expansin de la clase media ur-
bana. Este cambio social incidi en la creciente presin por la incorpo-
racin de las clases medias en el control y manejo del Estado. A su vez,
los conflictos entre las compaas extranjeras que controlaban la ex-
plotacin y exportacin petrolera y los trabajadores venezolanos desa-
taron un rpido y radical proceso de sindicalizacin, los obreros sindi-
calizados, a su vez, incrementaron la presin sobre los gobiernos por
participacin poltica. La combinacin de clases medias organizadas
en movimientos estudiantiles, con fuerte influencia sobre la poblacin
urbana y clase obrera organizada en sindicatos permiti la conforma-
cin de Accin Democrtica (AD) como un partido radical opuesto a
los intereses de los terratenientes y amenazante para los sectores de la
lite terrateniente comercial venezolana que haba logrado asociarse,
por va del comercio, a los intereses de las empresas petroleras extran-
jeras (Rueschemeyer, Stephens & Stephens, 1992: 192). Sin vehculos
polticos para la representacin, privados del apoyo de los militares y
minados en sus bases econmicas y sociales, los terratenientes vene-
zolanos fueron incapaces de perpetuar el sesgo terrateniente del Esta-
do y el orden poltico; tampoco pudieron evitar una democratizacin
inicial abortada con el primer gobierno de Accin Democrtica (1945-
1948) (Rueschemeyer, Stephens & Stephens, 1992: Ellner, 2004; Molina .
Y Prez, 1998: 1-5). Sin embargo, s lograron crear un clima poltico
desfavorable al rgimen de AD que facilit el golpe militar del general
Marcos Prez Iimnez (1948-1958).
22 Un fenmeno que en el Ecuador ocurrira de manera intensiva solo a partir
del ao 1973, cuando este pas tambin vivi su propio auge exportador pe-
trolero.
34 Constitucionalismo autoritario
La dictadura de Prez Iimnez ha sido objeto de gran controver-
sia entre los historiadores venezolanos; un debate fuertemente teido
de emocionalidad y afiliaciones partidarias.P Dos hechos histricos
han emergido de esa polmica como incontrovertibles: las polticas en
pro de la industrializacin nacional y de la urbanizacin de Venezuela,
prolongaron no solo el descuido previo de la agricultura nacional (co-
mo he indicado, bajo Gmez y sus seguidores se dio prioridad a la ga-
nadera, no a la produccin domstica de alimentos) sino que tambin
terminaron por debilitar a la oligarqua terrateniente; adconalmente,
el proteccionismo industrial iniciado por Prez Iimnez facilit la diver-
sificacin de los intereses comerciales y manufactureros de aquellos
miembros de la antigua clase dominante que fueron capaces de adap-
tarse a las nuevas condiciones econmicas. El programa poltico ejecu-
tado por Prez Iimnez -conocido como Nuevo Ideal Nacional, NIN-
consolid, prolong y orient definitivamente la economa y la poltica
venezolanas hacia una economa rentista, liderazgos polticos altamen-
te personalizados y una confusin entre lo pblico y lo privado; carac-
tersticas institucionales sentadas por Gmez y que pasaron a ser la he-
rencia poltica fundamental para el perodo de la democratizacin ini-
cial y que, como veremos, ha sido retornada en la fase contempornea.
LA DEMOCRATIZACIN INICIAL
La principal diferencia entre Ecuador y Venezuela, en relacin
con el perodo de democratizacin inicial, es su continuidad y duracin.
En Ecuador, el perodo de democratizacin inicial fue discontinuo. En el
proceso ecuatoriano pueden distinguirse dos momentos, separados en-
tr s por la alternancia de gobiernos militares y civiles constituidos sin
competencia electoral (presidentes interinos) en la dcada de los sesen-
ta y por una extensa dictadura militar en la dcada de los setenta, as la
democratizacin inicial ecuatoriana ocurri primero entre 1945 y 1963,
23. Ellner (2001) seala correctamente que la primera generacin de historiadores
que escribieron sobre Prez Iimnez tomaron como evidencia histrica slida
los escritos de sus opositores polticos de AD y el Partido Comunista Venezola-
no. A partir de los aos ochenta una nueva generacin de historiadores ha
vuelto a examinar el perodo, ofreciendo una versin bastante ms moderada
de las polticas del dictador.
Populismos renovados? 35
y luego desde 1978 hasta 1990 -ao de la emergencia en lo pblico del
movimiento indgena ecuatoriano, hecho que, como argumento ms
adelante, marca el inicio de la fase de "democratizacin de la democra-
cia". Venezuela, en cambio vivi un largo proceso de democratizacin
inicial, que no fue interrumpido por golpes de Estado o gobiernos pro-
visionales desde 1958 hasta 1989 -a pesar de que el presidente Prez fue
destituido en 1992 sostengo que su gobierno es un hito que marca el ini-
cio del momento de democratizacin de la democracia. La distinta con-
figuracin de las relaciones entre el Estado y las clases sociales, especial-
mente los terratenientes, permite explicar esa diferencia, as como valo-
rar su implicacin para las dinmicas de democratizacin de la demo-
cracia y las caractersticas del perodo contemporneo.
En la seccin anterior he indicado que en Ecuador la decaden-
cia de la agricultura de exportacin, la ausencia de un proceso de in-
dustrializacin importante y el mantenimiento de una poblacin pre-
dominantemente rural, hicieron posible que la hegemona olgrqui-
ea liberal entrara en crisis, pero no que el rgimen oligrquico fuese
sustituido por una trayectoria de democratizacin. En su lugar, la
inestabilidad poltica y la emergencia del velasquismo perpetuaron el
uso del Estado por parte de los terratenientes, para mantener en su lu-
gar las instituciones polticas de un rgimen agrario laboral-represi-
VO.24 Guerrero (1994), Velasco (1979) y Quintero y Silva (1995) han
mostrado que tanto las haciendas cacaoteras, orientadas hacia la ex-
portacin, como las haciendas agrcolas serranas orientadas hacia el
mercado domstico, no solo se complementaban econmicamente,
sino que adems en ambos casos su funcionamiento productivo de-
penda del uso de mecanismos extra-econmicos para la retencin de
fuerza laboral.es
24 Empleo aqu el concepto clsico de Moore (1966), modificado en Ruscheme-
yer, et al. (1992). y Mahoney (2003).
25 En el caso de las haciendas costeas el mecanismo preferido fue el uso de
"tiendas de raya". Comercios de propiedad de los terratenientes en los cuales
los trabajadores de la hacienda podan comprar con bonos emitidos por el te-
rrateniente bienes de consumo bsicos, contrayendo deudas que eran tam-
bin descontadas en bonos. Adicionalmente, los terratenientes fijaban la fuer-
za laboral al conceder el uso de la tierra al trabajador y su familia para cultivos
de supervivencia, en combinacin con el trabajo asalariado para la hacienda.
36 Constitucionalismo autoritario
La creciente influencia de organizadores y activistas socialistas
y comunistas en el campo, as como la presin demogrfica ejercida
sobre las haciendas serranas aument los conflictos entre campesinos
y terratenientes, por la posesin y uso de tierras yaguas. Esta presin
estimul un largo proceso de modernizacin de las explotaciones agr-
colas serranas. En respuesta, los terratenientes serranos optaron por el
uso de tcnicas mecanizadas de cultivo, as como por cambiar de la
produccin alimenticia a la ganadera, ambas actividades ahorradoras
en mano de obra, con un efecto expulsivo y de erosin de las relacio-
nes de intercambio simblico entre seores y campesinos.26 Estos lti-
mos cambios no solo que aumentaron la dinmica migratoria de cam-
pesinos sin tierra desde la Costa hacia la Sierra, sino que tambin in-
crementaron el nmero e intensidad de los conflictos por la tierra en la
Sierra.
En el plano poltico los terratenientes emplearon dos estrate-
gias para controlar la presin campesina y mantener su importancia
econmica y poltica. En primer lugar basndose en la trada "patrn- res o interinos,29 confirmando el patrn de acceso directo a la toma de
cura-teniente poltico" -la verdadera estructura del poder local- usa-
ron el poder del Estado para administrar y reprimir los conflictos con
los campesinos (Chiriboga: 1985, 1987: 91). La trada provea no solo
de acceso directo al aparato represivo y administrativo del Estado, sino
que adems poda emplearse como recurso para la competencia elec-
toral, cuando existan elecciones, debido a que las redes de intercam-
bio de favores entre los campesinos y los seores r- y de los seores en-
tre s podan usarse fcilmente para captar votos a favor de uno u otro
candidato o "partido poltico". De hecho, como bien lo han sealado
Conaghan (1995) y Quintero y Silva (1995: 133- 148) los partidos polti-
En la Sierra la abolicin el mecanismo de "concertaje" -una institucin extra-
econmica de vago origen colonial mediante la cual los campesinos "contra-
taban" su trabajo a cambio de prstamos y otros "auxilios" provistos por el te-
rrateniente- durante el perodo liberal fue rpidamente sustituida por los te-
rratenientes y campesinos por un mecanismo igualmente eficiente para la re-
tencin de la fuerza laboral y su sobreexplotacin, el huasipungo.
26 Un proceso ampliamente documentado para las haciendas agrcolas serranas
del Norte, las de mayor productividad y peso poltico, durante los cincuenta y
sesenta (Barsky, 1998), pero que vena desarrollndose desde por lo menos la
dcada de los treinta (Ortiz, 2000).
Populismos renovados? 37
cos "modernos", como medios de competencia electoral, nacieron pre-
cisamente como resultado de alianzas entre lites urbanas (incluidos
profesionales de clase media) y rurales. De esta manera una institu-
cin novedosa del perodo democrtico inicial-? continu la herencia
del perodo formativo, al internalizar el intercambio de favores del pa-
trn por votos del elector como el recurso poltico fundamental de la
maquinaria poltica electoral.se
La segunda estrategia fue la organizacin de los terratenientes
en asociaciones de productores, como la Sociedad Nacional de Agricul-
tura (SNA) (Quintero y Silva, 1995). Estas agrupaciones lograron la re-
presentacin de los terratenientes en agencias gubernamentales encar-
gadas de disear polticas monetarias, fiscales y de regulacin de la te-
nencia de la tierra -el Banco Central, el Ministerio de Agricultura, y du-
rante los aos sesenta y setenta en la Junta Monetaria, el Banco Nacio-
nal de Fomento, el Ministerio de Industrias y la Junta Nacional de Plani-
ficacin. La estrategia fue til durante los perodos de gobiernos milita-
decisiones en aspectos claves del manejo del Estado. Una estrategia cu-
yo xito fue prolongado desde el interior del gobierno, durante la Junta
militar de los aos sesenta y como mecanismo de presin externa al go-
bierno durante el Gobierno Nacionalista Revolucionario de las Fuerzas
Armadas (1973-1976). Esta influencia fue esencial para diluir el impac-
to de las leyes de la Reforma Agraria de 1964 y 1976, as como en lograr
el apoyo del Estado para avanzar la estrategia de mecanizacin y mo-
dernizacin de las antiguas haciendas -mediante crditos baratos y do-
27 Los partidos polticos modernos empezaron a fundarse en 1947; los organis-
mos de control electoral que garantizaban una competencia electoral relativa-
mente ordenada y sin fraudes electorales en 1945.
28 Los partidos polticos modernos surgieron como escisiones de los partidos li-
beral (el socialdemcrata Izquierda Democrtica) y conservador (el Movi-
miento Social Cristiano dio origen al Partido Social Cristiano, la escisin "pro-
gresista" del Partido Conservador a la Unin Demcrata Cristiana-Democracia
Popular).
29 Incluso en los gobiernos del perodo reformista por excelencia, de la historia
poltica ecuatoriana, los terratenientes participaron activamente como miem-
bros del gobierno, tal el caso de Luis Napolen Dilon, una de las figuras cen-
trales del reformismo de los treinta, quien fue presidente de la Asociacin de
Agricultores (Quintero y Silva, 1995).
38 Constitucionalismo autoritario
tacin de infraestructura (North, 1985; Conaghan, 1984; Velasco, 1979).
Dado el enorme peso poltico de los terratenientes, no es extra-
o que el primer intento de democratizacin -entre 1946 y 1963- ter-
minara rpidamente, en gran parte debido a la amenaza percibida por
los terratenientes de que los conflictos con los campesinos podan dar
origen a una revolucin comunista (Striffler, 2002; Quintero y Silva,
1995; Velasco, 1979). La lealtad de los terratenientes a la democracia
restringida despus de 1946 estuvo condicionada por dos elementos:
la limitacin de la participacin poltica de los campesinos, a travs del
sistema electoral; una disposicin adoptada en la Constitucin de
1946, y la capacidad de los gobiernos electos en este perodo para re-
presentar los intereses de los terratenientes y distribuir recursos esta-
tales entre sus clientelas. El primer elemento fue logrado en al menos
tres oportunidades, entre 1948 y 1963, con los gobiernos de Galo Plaza
Lasso (1948-1952) -gran hacendado y lder de los "agricultores moder-
nos de la Sierra Norte"; Jos Mara Velasco Ibarra (1952-1956), el lder
populista de extraccin conservadora y Camilo Ponce Enrquez (1956-
1960), otro hacendado del partido conservador. La capacidad distribu-
tiva del Estado estuvo asegurada luego de 1948 con la reactivacin del
crecimiento econmico por va de las exportaciones bananeras (La-
rrea, 1985: 36-37); el boom increment la disponibilidad de recursos
fiscales que podan canalizarse hacia las clientelas polticas.
As, la discontinuidad poltica que supuso el gobierno de la Jun-
ta Militar de 1963-1966, los gobiernos interinos sucesivos, la re-eleccin
de Jos Mara Velasco Ibarra en 1968 y la nueva dictadura militar de
1972-1978, escondi una gran continuidad en las instituciones anti-de-
mocrticas del rgimen agrario laboral represivo. No debe subestimar-
se, sin embargo, el impacto que sobre esta continuidad tuvo el boom
bananero. Tanto por la organizacin de la produccin bananera, como
por las polticas adoptadas por el Estado durante el perodo 1948-1960.
La bonanza bananera intensific la diversificacin social (urbaniza-
cin, aumento de la migracin Sierra-Costa, consolidacin de organi-
zaciones campesinas y pequeas y medianas unidades de produccin
agrcola en la Costa, aparicin de nuevos grupos sociales y consolida-
cin de la clase media urbana). Por otro lado, elliderazgo modernizan-
te del presidente Plaza Lasso contribuy a afirmar el papel del Estado
en la regulacin de la economa, as como en la provisin de servicios
bsicos y construccin de infraestructura. Estos cambios sentaron las
Populismos renovados? 39
bases institucionales para la accin futura del Estado desarrollista de
las dictaduras militares de los sesenta y setenta (Larrea, 1985: 35-90).
As y todo, solo el cambio radical en las relaciones entre Estado y terra-
tenientes que supuso la rpida transformacin de la economa ecuato-
riana, desde la dependencia de exportaciones agrcolas primarias hacia
la dependencia de la exportacin minera del petrleo, logr el efecto de
erosin del poder terrateniente que se registr tempranamente en la
trayectoria venezolana. Toda vez que los principales enemigos de la de-
mocracia, los terratenientes, perdieron gran parte de su capacidad pa-
ra bloquear las reformas polticas, fue posible entrar en una verdadera
fase de democratizacin; esto es, solo despus de 1978.
En Ecuador la formacin de instituciones que regulaban y ha-
can posible la participacin electoral (un organismo nacional de con-
trol y garanta de la competencia electoral, la creacin de registros
electorales confiables, la formacin de partidos polticos) fue insufi-
ciente para cambiar la herencia institucional anti-democrtica. Solo la
erosin del poder de los terratenientes, incluso en trminos demogr-
ficos (v. gr. mayor importancia electoral de las ciudades), permiti la
innovacin institucional. Al igual que en Venezuela, la transicin des-
de una sociedad poltica con un fuerte sesgo a favor de los terratenien-
tes hacia una sociedad poltica ms pluralista fue posible con el cam-
bio de orientacin de la economa, desde la agro exportacin hacia una
economa minera. El momento histrico, esto es, el contexto interna-
cional en el que ocurri esa transicin tambin cuenta. En efecto, a di-
ferencia de Venezuela, en Ecuador la transicin hacia la dependencia
minera ocurri rpidamente, entre 1973 y 1976, Y en medio de un
boom del mercado internacional del petrleo; es decir, en un tiempo
cortsimo que dio poco espacio para que se desarrollara un aprendiza-
je institucional que consolidara el poder del Estado en la economa, as
como la importancia poltica de ste como aparato de mediacin y dis-
tribucin, no solo de recursos econmicos sino tambin polticos, co-
sa que s ocurri en Venezuela.
. '. En Venezuela, la explotacin y exportacin petrolera ocurri
11llC1almenteen un contexto de precios internacionales bajos y con el
C?ntrol de empresas extranjeras; el Estado tuvo entre 1912 y los aos
CIncuenta un rol secundario, bsicamente captando los recursos pe-
tr~leros mediante impuestos. El crecimiento de la importancia del pe-
troleo para el Estado, presiones nacionalistas que emanaban de la or-
 40 Constitucionalismo autoritario
ganizacin sindical y de los movimientos estudiantiles urbanos, as co-
- ---
mo la expansin de los servicios provistos por el Estado, fueron facto-
res que hicieron del control nacional estatal de la actividad petrolera
un tema cada vez ms importante para la vida poltica del pas.3o La lu-
cha poltica por el control del petrleo no se detuvo durante las dicta-
dura de Prez Iimnez, todo lo contrario, a fin de obtener los recursos
econmicos necesarios para avanzar en el ambicioso programa de in-
dustrializacin, basado en industrias de propiedad estatal, as como de
extensin de servicios bsicos e infraestructura (el Nuevo Ideal Nacio-
nal, NIN) el rgimen tuvo que acrecentar la centralizacin del poder
poltico, as como la institucionalizacin de mltiples redes de relacio-
nes que conectaban al poder pblico con las compaas estatales y, fi-
nalmente, avanzar iniciativas en direccin del control estatal sobre la
explotacin y comercializacin petrolera.u Estos procesos fueron tra-
ducidos en un conjunto de leyes y la creacin de nuevas organizacio-
nes gubernamentales que lentamente fueron consolidando el control
del Estado, su papel como motor fundamental de la economa venezo-
lana, y un indispensable aprendizaje social.
Otro elemento clave para entender el tipo de sistema poltico
que emergi luego de la dictadura de Prez Iimnez, fue la formacin
del sistema poltico desde la sociedad y en desigual relacin con el Es-
tado. Comenzando con la destruccin de los viejos partidos del siglo
XIX durante el rgimen de Gmez y con los estmulos que ste provey
para la creacin de organizaciones nacionales para el control del Esta-
do, los movimientos estudiantiles vinieron a llenar el vaco poltico de-
30 El presidente Medina Angarita (1941-1945), aprovechando la oportunidad
brindada por la Segunda Guerra Mundial, aprob una ley petrolera fuerte-
mente nacionalista, la Ley de Hidrocarburos de 1943 (Rabe, 1982: 87-93). Pos-
teriormente, en 1946 el gobierno de AD us las atribuciones que brindaba es-
ta ley al gobierno federal para decretar como poltica de Estado, la suspensin
de futuras concesiones petroleras a empresas extranjeras. Una disposicin que
sin embargo, bajo la presin por contar con recursos econmicos frescos, fue
rota por Prez Iirnnez en 1956 y 1957 (Ellner, 1995).
31 En 1950 la Junta de Gobierno promulg un decreto mediante el cual las dos
empresas petroleras extranjeras ms grandes traspasaran no solo su concesio-
nes, sino tambin un amplio conjunto de activos que incluan ferrocarriles,
aviones, aeropuertos y servicios de comunicacin, al Estado venezolano
cambio de 16 millones de bolvares (Ellner, 1995).
Populismos renovados?
. do por los antiguos partidos. Estos movimientos de derecha y de iz-
41
Ja ierda, de los treinta y cuarenta, se organizaron a nivel nacional para
q~rovechar las oportunidades abiertas por la (restringida) liberaliza-
a de la poltica impulsada por los regmenes de Lpez Contreras y
in
~edina Angarita (Coppedge: 2000, 112-113). As, entre 1945 y 1948 se
organiz por primera vez un sistema electoral relativamente libre y re-
conocible que inclua al Partido Comunista Venezolano (PCV), la Unin
Republicana Democrtica (URD), el Comit de Organizacin Poltica
Electoral (Copei) y Accin Democrtica (AD).Varios factores conspira-
ron para que durante el perodo Accin Democrtica se convirtiera en
el partido dominante. Aunque durante este perodo el PCV compiti
con AD por el apoyo de los sindicatos, este ltimo tuvo un mayor xito
al posicionarse como un puente entre sectores rurales y urbanos y en-
tre la clase media y los sindicatos. Adicionalmente, los otros dos com-
petidores, la Unin Repblica y el Copei, padecan de debilidades orga-
nizacionales que minaban sus oportunidades a nivel nacional.F
La intensidad de la lucha poltica durante el trienio y la inestabi-
lidad poltica promovida por las tcticas de oposicin desleal promovi-
das por la derecha, incluidos los elementos radicales del Copei (Copped-
ge, 2000), rpidamente dieron al traste con el gobierno de Accin Demo-
crtica. Existe consenso en la literatura sobre la poltica venezolana en
que el estmulo principal para la moderacin de los partidos polticos
provino de la dictadura. En efecto, la represin ejercida por el gobierno
militar contra los militantes y lderes de AD33y Copei entre 1950 y 1952
permiti que elliderazgo del primero se aproximara a una posicin mo-
derada de centro-izquierda, mientras que el segundo "perdi la mayor
parte de su ala derecha' (Coppedge, 2000). Gracias a esta recin encon-
trada moderacin los lderes de URD, AD y Copei, fueron capaces de
32 Molina y Prez han sealado que las opciones presentadas al electorado por
URD eran demasiado "ambiguas" para el momento de alta conflctividad pol-
tica que caracteriza al trienio. Los mismo autores (y Coppedge, 2000) han in-
dicado que una buena parte del apoyo electoral, con el que contaba Copei en
sus inicios, era de signo catlico y conservador, basado en las regiones del in-
terior y andinas del pas. El carcter propiamente nacional de Copei se anca-
ra solo en los aos sesenta y setenta.
33 AD Y el Partido Comunista Venezolano fueron prohibidos inmediatamente
a despus del golpe de Estado de 1946 y sus organizaciones y lderes persegui-
dos durante el resto de la dictadura.
42 Constitucionalismo autoritario
aprovechar la liberalizacin del rgimen de Prez Iimnez para impulsar
un conjunto de acuerdos destinados a proteger y consolidar los procesos
electorales y apoyar a los gobiernos electos en las urnas, independiente-
mente de quin fuese el ganador. El ms conocido de estos acuerdos, fue
el Pacto de Punto Fij034en 1958, el cual estableci un sistema de compe-
tencia partidaria casi universal (la izquierda comunista fue excluida), re-
glas para obtener una oposicin leal, y mecanismos para subordinar a los
militares al poder civil y mantenerlos alejados de la poltica. Los acuer-
dos contemplaban adems una cuidadosa reparticin de la influencia de
los partidos polticos en los cargos pblicos, y la competencia para ganar
adeptos en las organizaciones de empresarios (Fedecmaras) y la Central
de Trabajadores de Venezuela, que haban emergido. El juego poltico
qued organizado en torno a dos conjuntos de reglas:
en economa, la tarea del Estado consista en la administracin de los
recursos petroleros para mantener una moneda fuerte, baja inflacin,
crecimiento sostenido y regulacin de la economa. En poltica, un Es-
tado centralizado, instituciones de alcance nacional (especialmente los
partidos polticos), reclutadas nacionalmente ... ; y en trminos socia-
les, gran movilidad social y geogrfica, y la gradual homogeneizacin
de la vida cultural y organizacional del pas (Levne, 2002: 250-251).
Las instituciones adoptadas desde 1958 fueron rpidamente
transformadas en reglas constitucionales, con la adopcin en 1961 de
una nueva Constitucin. Durante las dos primeras elecciones bajo las
nuevas reglas de juego AD logr mantener su posicin dominantes' e
impuls un conjunto de medidas que luego seran imitadas por su
principal contendor -Copei-, tales como programas de alfabetizacin
masiva, crecimiento del empleo pblico y representaciones corporati-
vas para empresarios y trabajadores, en organismos de toma de deci-
sin en poltica pblica (Kornblith y Levine, 1995: 53). Simultnea-
mente se desarrollaron una serie de mecanismos informales de vincu-
lacin entre polticos profesionales y hombres de negocios que garan-
tizaban a estos ltimos el acceso a decisiones centrales para el bienes-
34 El nombre hace honor a la quinta de Rafael Caldera donde se realizaron las
reuniones y firma de los acuerdos entre los partidos polticos.
35 Rmulo Betancourt gan las elecciones de 1959, Ral Leoni las de 1964.
Populismos renovados? 43
tar de sus empresas (mantenimiento o creacin de subsidios, contra-
tos con el Estado, crditos, etc.), ya los primeros el dinero necesario
para financiar las cada vez ms costosas campaas electorales.
Coppedge (2000) ha llamado "clientelsmo reverso" al sistema de
reglas informales que produca la representacin e influencia de los em-
presarios en la poltica. Dado el peso adquirido por el Estado venezola-
no en la economa.w as como la efectiva existencia de una estructura
nacional de competencia poltica, los empresarios -y otros grupos socia-
les- desarrollaron esta estrategia de patrocinio, como una especie de "se-
guro" contra el riesgo de que sus intereses fuesen afectados en el futuro
por polticas gubernamentales. En efecto, los grupos empresariales ve-
nezolanos e incluso empresarios individuales, diversificaban sus apues-
tas entre los lderes partidistas emergentes, patrocinando sus carreras
... como un medio de reducir la incertidumbre en un ambiente de ne-
gocios muy riesgos o y politizado. En el juego de apuestas ... (e)! patrn
de un presidente poda esperar acceso privilegiado en asuntos polti-
cos generales; pequeos favores regulatorios tales como licencias de
importacin y rebajas de impuestos; nombramientos diplomticos;
un lugar exclusivo en los concursos de licitacin pblica; y ocasional-
mente la habilidad para designar a hombres de confianza para llenar
puestos en el congreso o de poder en el gabinete de gobierno (Cop-
pedge, 2000: 120).37
Este funcionamiento que se fue formando en los aos sesenta
fue reforzado durante la primera presidencia de Carlos Andrs Prez
(1974-1979). Desde el inicio de la presidencia de Betancourt la vieja
36 Intereses industriales que abarcaban desde la elaboracin de derivados de pe-
trleo hasta fbricas de cosmticos, pasando por la dotacin de infraestructu-
ra y el manejo de telecomunicaciones
37 Basndose en informacin compilada por Karl, Rancel, Sann, Ewell y otros
autores, Coppedge ha mostrado que en nngimo de los gabinetes ministeriales
entre 1959 y 1999 falt nunca al menos un representante de alguno de los gru-
pos o familias econmicas venezolanas. En seis de los gobiernos el puesto fue
el de Ministro de Finanzas o Ministro de Economa (en la segunda presidencia
de Caldera). En dos ocasiones fue el importante Ministerio de Desarrollo o el
de Planificacin; en tres ocasiones los ministerios de Comercio Exterior o Re-
laciones Exteriores.
 44
Constitucionalismo autoritario
ideologa positivista y liberal del progreso -que haba servido al rgi-
men de Gmez- fue renovada en la nueva ideologa de la moderniza-
cin del pas. El sueo de la modernizacin fue una mezcla entre las
polticas impulsadas por Estados Unidos a travs de la Alianza para el
Progreso y las recetas tecnocrticas y pobremente ajustadas a la reali-
dad venezolana de la Cepal (Derhman, 2002; Thorp: 1998). Sin embar-
go, dado el crnico dficit fiscal que afect los gobiernos venezolanos
en los sesenta, Betancourt, Leoni y Caldera (el primer presidente del
Copei), lograron avanzar su proyecto de modernizacin a un paso me-
nos acelerado del que les habra gustado (Coronill, 1977). Este panora-
ma cambi con la eleccin en 1974 de Carlos Andrs Prez. El presi-
dente Prez lanz un ambicioso y agresivo programa desarrollista de
industrializacin y modernizacin de la sociedad venezolana. La in-
fluencia de Venezuela en la formacin de la Organizacin de Pases Ex-
portadores de Petrleo (OPEP), una poltica decididamente persegui-
da por los gobiernos venezolanos durante la dcada de los sesenta,
prob ser extremadamente til, cuando a partir de 1973 la OPEP us su
poder de mercado para provocar una rpida escalada en el precio in-
ternacional del petrleo. Con el control de la explotacin y exportacin
petrolera -y de la comercializacin domstica de combustibles- pues-
tos firmemente en manos del Estado,38 y con el control del aparato del
Estado en manos del Ejecutivo, Carlos Andrs Prez adopt una polti-
ca de "siembra del petrleo". El programa desarrollista, consistente en
la expansin y profundizacin del Estado como empresario industrial,
alta proteccin a la industria local, una tasa de cambio sobre valorada
para el bolvar y subsidios indiscriminados a la importacin de ali-
mentos y a la provisin de energa, logr dirigir la economa venezola-
na hacia una versin bastante dramtica de lo que en economa se co-
38 En 1960 el gobierno de Betancourt cre la Corporacin Venezolana de Petr-
leo; en 1971 el gobierno de Caldera ampli el mandato de la CVP hacia el cam-
po de la comercializacin de combustibles, reservando para el Estado venezo-
lano la explotacin, exportacin y comercializacin de hidrocarburos. Sobre
esta base, Carlos Andrs Prez complet el proceso de nacionalizacin del pe-
trleo en Venezuela, creando Petrleos de Venezuela, Pdvsa. El control de
Pdvsa por parte de los sindicatos y por el gobierno de turno se convirti en una
de las piezas en juego ms disputadas a partir de su creacin (Lander y Lpez
Maya, 2002).
-
Populismos renovados? 45
noce como "enfermedad holandesa" (Thorp: 1998, 187). El legado po-
lticOinstitucional fue la afirmacin y extensin del clientelismo rever-
SOcomo regla de juego informal que afirmaba la capacidad de los par-
tidos polticos y del Estado para penetrar y controlar desde arriba a la
sociedad venezolana.
Si el auge econmico fue clave para la afirmacin del predomi-
nio del Estado sobre la sociedad, las reglas formales del juego poltico
terminaron produciendo un sistema bipartidista. En las dcadas de los
sesenta y setenta tres factores se conjugaron para producir este resul-
tado. El primero fue el clientelismo reverso. Mediante este sistema in-
formal, los partidos con mayor xito poltico tenan ventaja a la hora
de captar recursos financiaros, eliminando en el proceso a sus compe-
tidores. Tal fue el caso de la URD, inicialmente y luego del movimiento
electoral del derechista Arturo Uslar Pietri, el Frente Nacional Demo-
crtico (FDN). La apuesta a la oposicin, sumada al descontento de la
poblacin, con el funcionamiento de los gobiernos de AD, hicieron po-
sible una alternancia gubernamental entre este partido y Copei.
En segundo lugar, est un factor organizacional, solo dos parti-
dos, AD y Copei lograron efectivamente una dimensin nacional
(Kornblith y Levine, 1995). El sistema diseado en el Pacto de Punto Fi-
jo estimulaba la competencia entre partidos polticos, no solo a nivel
electoral, sino tambin en el organizacional. El proyecto de moderni-
zacin e industrializacin guiado por el Estado favoreci an ms la
tendencia histrica hacia una rpida y creciente urbanizacin de Vene-
zuela, produciendo cambios demogrficos en la composicin del elec-
torado venezolano; los inmigrantes rurales se convirtieron en la mate-
ria prima para la tarea organizativa de los partidos polticos, especial-
mente de AD y Copei, quienes usaron los recursos puestos en sus ma-
nos por el control del Estado para expandir sus redes clientelares pro-
veyendo servicios para los recin llegados (Kornblith y Levine, 1995;
Molina y Prez, 1998).
El tercer factor fue la exclusin de la izquierda marxista de la
competencia electoral. La estrategia de la izquierda por organizar a la
clase obrera y a los sectores populares urbanos fue en gran medida
abandonada en los sesenta y sustituida por una estrategia de guerra de
guerrillas. La derrota militar e ideolgica de la guerrilla confirm la di-
ficultad de crear un partido de izquierda fuerte que actuase como una
alternativa electoral (Derham, 2002: 279). Ni siquiera la formacin del
46 Constitucionalismo autoritario
Movimiento Al Socialismo (MAS), un partido socialista con relativo pe-
so electoral sobre todo a nivel parlamentario, compens esa tendencia
a la marginacin de la izquierda (Molina y Prez, 1998).
Con la formacin del sistema de competencia electoral bipar-
tidario se cerr "el crculo de hierro de la oligarqua". La dinmica pol-
tica pona un premium en la capacidad de los sectores sociales para or-
ganizarse y participar en los mecanismos del clientelismo reverso, pe-
ro tambin haca ms difcil la competencia por los posibles represen-
tantes polticos. Se trata de un problema clsico de escasez, pero apli-
cado a un mercado poltico. El nmero de organizadores con potencial
para convertirse en polticos profesionales era amplio, pero la canti-
dad de financistas con el poder econmico necesario para sostener en
el largo plazo la carrera del organizador era limitado. De hecho, los
grupos gremiales ms poderosos -especialmente la CGTV- y los gru-
pos empresariales -Fedecmaras, pero tambin los grupos econmi-
cos- y el propio Estado eran los financistas disponibles; todos ellos, sin
embargo, ya haban establecido vnculos de largo plazo con los dos
partidos dominantes, por lo tanto los organizadores de sectores popu-
lares con aspiraciones polticas se encontraban ante un poderoso in-
centivo, para optar por la cooptacin para avanzar sus carreras. Esta
dinmica no solo acentuaba el control de arriba hacia abajo (desde la
cpula partidaria hacia las bases sociales) sino, y ms importante, ten-
da a aproximar las posiciones polticas de los dos partidos, dejando
sin representacin a un conjunto de otras demandas sociales que se
estaban configurando en la sociedad venezolana, y que emanaban
precisamente de la accin conjunta de la diversificacin social y la au-
sencia de un verdadero "Estado de bienestar". Durante los sesenta y se-
tenta, estos problemas de representacin dieron origen a dos nuevas
instituciones contrarias a las reglas del juego predominante: la forma-
cin de movimientos electorales que podan expresar el descontento
popular, pero difcilmente el nmero de votos como para obtener re-
presentaciones en el Estado y as acumular recursos propios para diri-
gir la dinmica del sistema a su favor (Kornblith y Levine, 1995: 157) y
una creciente tendencia antipoltica que simplemente negaba legiti-
midad a los partidos existentes y sus opciones, esta ltima tendencia
se manifestaba en una constante declinacin de la participacin elec-
toral (Molina y Prez, 1998; Levine, 1994).
Populismos renovados? 47
El efecto acumulado de la dinmica del sistema y las tenden-
cias anti-sistema tard dos dcadas (entre el fin de la primera presi-
dencia de Carlos Andrs Prez en 1979 y el fin de la segunda presiden-
cia de Rafael Caldera en 1999) en llegar a producir un colapso o crisis
catastrfica. Mientras tanto el aparente xito de las instituciones pol-
ticas para canalizar el conflicto social dentro de las reglas democrti-
cas produjo dos legados, sobre los cuales se construy la democratiza-
cin de la democracia en Venezuela. En primer lugar, la regularidad de
las elecciones y una activa educacin cvica, impulsadas desde el Esta-
do asentaron entre la poblacin la creencia fundamental de que una
parte del "excepcionalismo" venezolano consista precisamente en el
respeto a la democracia y a las libertades polticas. Por otra parte, se
fue generando una creciente conciencia entre ciudadanos y polticos
de la necesidad de reformar el sistema poltico para mejorado, exten-
diendo la participacin y representacin poltica hacia sectores exclui-
dos. En segundo lugar, precisamente porque los efectos del control po-
ltico incrementaban la penetracin del Estado en la sociedad y esti-
mulaban la formacin de agencias estatales en diversas reas, tanto la
complejidad del aparato estatal como su flexibilidad decrecan lenta-
mente, proveyendo estmulos para proyectos de cambio, tanto refor-
mistas como radicales. Antes de pasar a examinar la manera en que es-
tos legados interactuaron con la continuidad institucional del sistema
poltico, y a fin de apreciar de mejor manera esas relaciones, es nece-
sario retomar el anlisis del caso ecuatoriano.
Para un lector ecuatoriano, la descripcin que he ofrecido del
perodo de democratizacin inicial venezolano le sonar altamente fa-
miliar. En efecto, a partir de 1973 proyectos como la "siembra del pe-
trleo" para crear una sociedad moderna, urbana e industrial, el papel
central del Estado en la economa y su creciente penetracin social, y
la conformacin de una economa rentista, favorable a los grandes
grupos econmicos, fueron las constantes de la historia poltica ecua-
toriana (Conaghan, 1984; North, 1985). La diferencia no reside en las
graves distorsiones que estos proyectos y polticas tuvieron sobre la
economa y la sociedad, ni tampoco en el tipo de diversificacin social
al que dieron lugar, sino en que esos procesos ocurrieron bajo una lar-
ga dictadura militar (1973-1978).
Esa variacin cuenta en dos sentidos: primero, la clase domi-
nante ecuatoriana no tuvo un acceso amplio a los espacios de toma de
 48 Constitucionalismo autoritario
decisin de estos gobiernos, puesto que no fue parte de la coalicin
gubernamental, lo cual no implica que no haya sido favorecida por las
polticas de industrializacin y modernizacin de la agricultura adop-
tadas por los gobiernos de las Fuerzas Armadas en los sesenta y ms
decididamente en los setenta. Esta exclusin relativa impidi el desa-
rrollo de un clientelismo reverso, proveyendo ms bien un estmulo
para terratenientes grandes y medianos, industrialistas, exportadores
y comerciantes fortalecieran su organizacin por fuera del Estado, tan-
to en organizaciones de la sociedad civil, conocidas como "Cmaras de
la Produccin", como en grupos econmicos capaces de desarrollar un
control extenso del conjunto de la economa, mediante directorios
cruzados y vnculos familiares y de parentesco simblico. En conse-
cuencia, la relacin entre Estado y sociedad civil en Ecuador fue ligera-
mente ms equilibrada que en el caso venezolano. El pleno desarrollo
de un clientelismo relativamente similar al venezolano ocurri solo
cuando la competencia electoral fue restituida y ampliada a partir del
ao 1979, con el primer gobierno democrtico.
En segundo lugar, aun cuando la dictadura militar de los se-
tenta prohibi los partidos polticos, estos lograron mantenerse en es-
tado latente tanto dentro como fuera del Estado, y por ende continua-
ron siendo un referente para la accin poltica restringida dellideraz-
go de las cmaras de la produccin, intelectuales de clase media, sin-
dicatos y lderes de movimientos estudiantiles y campesinos. De he-
cho, aunque la prohibicin de los partidos polticos fue formalmente
mantenida por la dictadura -e incluso de episodios espordicos de
persecucin de dirigentes polticos- en la prctica una parte de los
tecncratas reformistas del gobierno militar fue cercana a dos de los
partidos polticos modernos -la Izquierda Democrtica y la Democra-
cia Popular- y los sindicatos y el Partido Comunista buscaron sin ma-
yor xito una alianza con los militares, al menos durante el perodo
inicial de la dictadura militar -el llamado "Gobierno Nacionalista Re-
volucionario", 1973-1976. Por fuera del Estado, los partidos polticos
fueron activos opositores del gobierno, al organizar una "Junta Cvico-
Democrtica" que impuls un proyecto de retorno a la democracia
que fue parcialmente acogido por el gobierno militar luego de 1976
(Conaghan, 1984; Quintero y Silva, 1995). La prohibicin de los parti-
dos polticos no tuvo, por tanto, el efecto de suprimirlos sino nica-
mente de limitarlos.
-- Populismos renovados?
Los gobiernos militares ecuatorianos de los setenta, a diferen-
49
a de los gobiernos democrticos venezolanos de los mismos aos, se
~ncontraron en la irnica situacin de contar con los recursos econ-
micos provistos por el boom petrolero y por tanto en capacidad de
avanzar el crecimiento econmico del pas bajo la direccin del Esta-
do, pero sin una coalicin social que proveyese de apoyo a su proyec-
to poltico. Las polticas de industrializacin no contaban con una bur-
guesa industrial, ni una clase obrera que las apoyase.w La coalicin
gubernamental en la prctica estuvo constituida por tecncratas den-
tro del Estado y las propias Fuerzas Armadas. Esta ausencia facilit el
trabajo de oposicin de la clase dominante que desde la sociedad for-
z en varias ocasiones al gobierno militar a entrar en complejas nego-
ciaciones, para que este ltimo adoptase un modelo de industrializa-
cin y modernizacin agraria que dej intacta la concentracin de la
riqueza. As, las iniciativas tomadas por el Gobierno Nacionalista y Re-
volucionario a favor de la Reforma Agraria y una reforma fiscal tuvie-
ron que ser negociadas con las cmaras de la produccin, lo que en la
prctica diluy la reforma agraria y permiti a los terratenientes en
vas de mecanizacin de su produccin la captacin de "el grueso de
los fondos estatales destinados al desarrollo agrcola" (North, 1985;
Chiriboga, 1985, Cosse, 1980). Por su parte, las polticas de industriali-
zacin y el manejo macroeconmico de los gobiernos militares de los
setenta hicieron posible que se instaurara un modelo de industrializa-
cin capital intensivo, con el apoyo de las cmaras de la produccn.w
39 Los intentos del Partido Comunista por ofrecer apoyo al gobierno militar a
cambio de participacin poltica, rindieron pocos frutos dado el reducido ta-
rnano de la clase obrera sindicalizada (Conaghan, 1984).
40 North (1985) ha mostrado que la ideologa dominante en la coalicin gober-
nante era favorable a la formacin de grandes unidades de produccin capital
intensivas, tanto en la agricultura como en la manufactura, facilitando de esta
manera la recepcin de las demandas de industriales y terratenientes. Mont-
far (2002) ha indicado que la conformacin del Estado desarrollista en Amri-
ca Latina ocurri en un contexto internacional, en el que dominaba una teo-
ra de la asistencia internacional que parta del supuesto de que una sociedad
moderna desarrollada era por definicin urbana e industrial; este supuesto era
Compartido tanto por la teora de la modernizacin como por la Cepal, las dos
teoras ms influyentes en la ideologa de los tecncratas "reforrnistas" ecua-
torianos de los sesenta y setenta.
50 Constitucionalismo autoritario
La industrializacin adoptada erosionaba la capacidad de contesta-
cin de la clase obrera.u al tiempo que incrementaba la densidad de
los vnculos entre "fracciones de la oligarqua tradicional" y compaas
multinacionales, as como la dependencia de los intereses industriales
(incluso aquellos de tamao menor) de los sectores financieros (Co-
naghan, 1984: 37-38). Si bien la clase dominante haba comenzado a
organizarse en "grupos econmicos" desde los aos cincuenta, fue du-
rante los gobiernos militares de los sesenta y setenta, y en respuesta a
las oportunidades y restricciones que cre el modelo de desarrollo por
ellos adoptado, cuando este modo de organizacin se consolid y con-
centr, permitindole a la clase dominante ejercer un control sobre to-
dos los sectores de la economa -incluido el financiero.V
El rol de las cmaras de la produccin no se limit solamente a
la presin y negociacin, tambin sirvieron de vehculos para desarro-
llar programas de educacin en economa y poltica, para los gerentes
y propietarios de empresas exportadoras, industriales, agrcolas y co-
41 La organizacin sindical creci al ritmo de la industrializacin, sin embargo en
la medida en que las polticas de subsidios y crditos adoptadas por los gobier-
nos militares estimulaban la inversin en tecnologa moderna, ahorradora en
mano de obra, el empleo industrial creci a un menor ritmo que la migracin
campo-ciudad, con lo que la oferta de mano de obra sobrepas a la demanda,
I contribuyendo a mantener los salarios del sector formal de la economa depri-
midos, aumentando el empleo informal y por tanto disminuyendo el poder de
negociacin de los sindicatos.
42 Conaghan (1984: 70) anota: "It would be a mistake, however, to interpret this
process of dominant class diversification ... solely as a unilateral response by
the bourgeoisie to the domestic market expansion precipitated by the banana
boom. Rather, it vas a more complex phenomenon which demonstrated not
only the bourgeoisie's reaction to new market opportunities but also its drive
to minimize risk. Faced with the spectre of another round of export stagnation
and a renewed economic crisis [o como sucedi en los setenta con la posibili-
dad de contar con la riqueza petrolera del Estado como garanta para acceder
fcilmente a crditos internacionales o directamente como subsidios estatales
a la inversin industrial], the burgeoisie sought portfolio balance byextending
investements across activities. The development of 'economic groups' (Le.
multicompany firms under the direction of a small group of families) within
the bourgeoisie can be understood as a mechanism through which local capi-
talists attempt to cope with the risks and uncertainties in a dependent eco-
nomy."
Populismos renovados?
rnerciales. Estos programas de capacitacin formaron los cuadros po-
lticos y tecnocrticos propios de la clase dominante, los cuales duran-
te la dictadura militar podan ofrecer alternativas de poltica pblica
frente a las avanzadas por los tecncratas estatales. Esta actividad fue
esencial para crear y consolidar una alternativa "anti-estatista'' (como
fue denominada por las cmaras) a la poltica gubernamental, la cual
fue posteriormente -en el perodo democrtico- el germen del cual
floreci el neoliberalismo a la ecuatoriana, tanto como ideologa como
prctica poltica -en la medida que antiguos lderes, instructores y
alumnos de estos cursos ocuparon diversos cargos pblicos.s- (Conag-
han, 1984; 1995).
Luego de 1976, cuando el gobierno de sesgo reformista-mode-
rado del general Guillermo Rodrguez Lara fue sustituido por un Con-
sejo Supremo de Gobierno que abandon definitivamente todo inten-
to reformista, las Fuerzas Armadas empezaron un proceso de liberali-
zacin del rgimen autoritario. El elemento clave de este perodo fue la
adopcin de un "plan de retorno a la democracia" que implic un con-
junto de negociaciones con las cmaras de la produccin y los partidos
polticos en latencia, para disear los mecanismos que llevaron a la
adopcin de una nueva Constitucin, una Ley de Partidos Polticos, un
plebiscito y finalmente elecciones generales en 1978. La creacin de
comisiones de juristas civiles, en su mayora militantes de los partidos
polticos modernos de los cincuenta y sesenta, as como del Tribunal
Supremo Electoral, si bien abri la arena pblica para que los partidos
polticos se convirtieran en interlocutores de las Fuerzas Armadas, al
43 Len Febres Cordero, presidente de la Repblica entre 1984 y 1988, fue presi-
dente de las Cmaras de la Produccin durante este perodo. Alberto Dahik,
ministro de Finanzas con el presidente Febres Cordero y vicepresidente de la
Repblica con el presidente Sixto Durn Balln (1992-1996), fue instructor en
varios seminarios de poltica pblica organizados por las Cmaras en los se-
tenta. Carlos Julio Emmanuel, presidente de la Junta Monetaria con el presi-
dente Febres Cordero y ministro de Economa con el presidente Gustavo No-
boa (2000-2002), fue director acadmico del centro de capacitacin de las c-
maras. Francisco Swett, principal asesor econmico del presidente Febres
C~rdero y presidente del Banco Central, tambin jug un rol destacado en el
diseo y funcionamiento del programa acadmico del Centro de Ejecutivos de
Guayaquil, un club de hombres de negocios vinculados directamente a la C-
mara de Comercio e Industrias de esta ciudad.
52 Constitucionalismo autoritario
mismo tiempo cerr la participacin poltica a las organizaciones sin-
dicales urbanas y campesinas. De esta manera el proceso de transicin
gener dos instituciones que, por va de la Constitucin y Ley de Parti-
dos de 1978, continuaron siendo dominantes durante todo el perodo
1979-1990; esto es, la centralidad de los partidos polticos como meca-
nismos de representacin poltica y competencia electoral, y el rol-re-
lativamente encubierto- de los militares como actor poltico. Tanto por
la influencia de la clase dominante en los partidos polticos modernos,
como por las protecciones garantizadas a los intereses (industriales y
de autonoma en el manejo de sus asuntos internos) de las Fuerzas Ar-
madas, la transicin a la democracia en Ecuador "fue el resultado de
un acuerdo para reestructurar la dominacin de las lites econmicas
y polticas dentro de un contexto en el cual las clases bajas no estaban
altamente movilizadas o [eran] amenazadoras" (Conaghan y Espinal,
1990, citado en Collins, 2000: 61).
As y todo, la instauracin del sufragio universal en el Ecuador
y de otras instituciones de la democracia liberal (elecciones libres y ho-
nestas, instituciones representativas y un Estado de Derecho, al menos
en el plano formal) modific en varios sentidos la herencia institucio-
nal tanto del rgimen oligrquico liberal de inicios del siglo veinte, co-
mo de la democracia restringida de los cincuenta y sesenta. Las princi-
pales transformaciones ocurrieron al interior del sistema poltico, y
entre ste y la sociedad.
En primer lugar, cambiaron las relaciones entre los partidos po-
lticos originados en los sesenta. Los partidos que conformaron el siste-
ma poltico post-1978 siguieron siendo bsicamente urbanos, y en tr-
minos organizacionales ms que nada mquinas electorales articuladas
por lealtades personales -e incluso familiares- a un lder (Conaghan,
1995; Menndez Carrin, 2003). Sin embargo, los cambios demogrficos
que provoc la migracin rural-urbana de los sesenta y setenta, provo-
caron un incremento del peso electoral de la Costa frente a la Sierra; to-
da vez que una buena porcin de la poblacin recin llegada a la Costa
se asentaron en ciudades intermedias (Manta, Portoviejo, y Machala
principalmente) y en Guayaquil en condiciones de "precariedad estruc-
tural" el clientelismo se generaliz al conjunto del sistema poltico.
En efecto, facciones de la maquinaria clientelar velasquista r-
pidamente se re articularon al partido Social Cristiano, ampliando as
la base electoral de este partido de derecha, convirtindolo en una
Populismos renovados? 53
coalicin multiclasista -dominada por segmentos de la clase domi-
nante guayaquilea. La Concentracin de Fuerzas Populares, un pode-
roso partido populista urbano, que haba logrado mantener y ampliar
sus redes clientelares durante los setenta+ y que en 1979 gan las pri-
meras elecciones con Jaime Rolds Aguilera, no logr, sin embargo, so-
brevivir a la competencia poltica durante la democracia. La muerte de
Jaime Rolds y luego de Asaad Bucaram gener una enconada lucha
por el control del partido entre la familia Bucaram, como resultado fi-
nal de esta pelea familiar Abdal Bucaram -quien llegara a ser presi-
dente de la Repblica en 1996-10gr rearticular las viejas redes clen-
telares en Guayaquil y ampliar su influencia hacia algunas provincias
de la Sierra, esta vez bajo la bandera del Partido Roldosista Ecuatoria-
no (PRE) (Freinderberg, 2003). El trabajo de organizacin poltica y el
talento de Abdal Bucaram para las campaas electorales permitieron
que durante toda los ochenta y noventa el PRE ganara rpidamente
peso electoral y representacin parlamentaria, as como controlar en
dos ocasiones consecutivas el Municipio de Guayaquil.
En segundo lugar, los partidos polticos se multiplicaron sin que
necesariamente ampliaran su base electoral o su capacidad de repre-
sentar polticamente la diversidad social ecuatoriana. Durante las dca-
das de los ochenta y noventa, los partidos polticos modernos y los his-
tricos partido liberal y conservador fueron presa del faccionalismo en-
tre su liderazgo, para el cual no existan estmulos ni medios para pro-
cesarlo internamente, por lo que los lderes derrotados en las confron-
taciones internas frecuentemente optaron por dejar su partido original,
llevndose consigo sus redes clientelares, y fundar un nuevo. As, entre
1978 y 1995 veintitrs partidos polticos compitieron en las elecciones
nacionales, de los cuales solo seis tuvieron un xito electoral ms o me-
nos constante (Conaghan, 1995: 223-230). En numerosas ocasiones el
fraccionamiento de los partidos polticos ocurra en el transcurso del
perodo de uno u otro gobierno, cuando parlamentarios que haban si-
do electos por un partido poltico intercambiaban su apoyo al gobierno
44 CFP fue fundado en 1947 por Carlos Guevara Moreno, el partido mantuvo un
crecimiento electoral sostenido durante los cincuenta y sesenta, lo cual favo-
reci su presencia en el parlamento y el control del importante Municipio de
GuaYaquil.
54 Constitucionalismo autoritario
a cambio de influencia en la toma de decisiones o de acceso a recursos
estatales. Las regulaciones electorales y de relacin entre el Parlamen-
to, el Ejecutivo y los electores de hecho estimulaban este tipo de proce-
dimientos informales (Meja, 2001, 2003). En definitiva, los procedi-
mientos de creacin de nuevos partidos o de fcil cambio de lealtades
de los representantes, estimulaban un crecimiento en el nmero de
partidos polticos pero no en su capacidad para organizar los intereses
sociales y penetrar en la sociedad, manteniendo a estas organizaciones
como inestables instrumentos electorales esencialmente urbanos.
Los cambios en la relacin entre s de los partidos polticos y de
estos con los electores acentuaron la centralidad del Estado, como ins-
trumento para el funcionamiento clientelar. Al igual que en Venezuela,
por va del gasto pblico, el Estado se haba constituido en los sesenta
y setenta no solamente en la principal fuente de empleo de la econo-
ma ecuatoriana, sino tambin en el mayor proveedor de servicios b-
sicos (educacin, salud e infraestructura, principalmente). Con una
competencia electoral abierta e intensa -por la pluralidad de conten-
dores- los gobiernos democrticos rpidamente desarrollaron la cos-
tumbre de intercambiar cargos pblicos por apoyo parlamentario pa-
ra sus polticas -sobre todo econrncas-, o la de asignar por va del
presupuesto general del Estado recursos para las provincias y agencias
gubernamentales de alcance regional a cambio de lealtades polticas.
Dado el rol de intermediarios entre los electores y el Estado que juga-
ban hasta la aprobacin de la Constitucin de 1998 los diputados y
otros lderes partidarios, el intercambio de votos -u otros apoyos so-
cales- por recursos econmicos se afirm como la institucin poltica Len Febres Cordero (presidente, PSC), Alfredo Adum (prefecto del
informal dominante. Esta tendencia se aceler cuando los recursos fis-
cales provistos por los ingresos petroleros -en manos del Estado- em-
pezaron a escasear durante los ochenta, en unin con los recortes pre-
supuestarios a los servicios provistos por el Estado sistemticamente
adoptados -y luego abandonado- por gobiernos de todas las tenden-
cias polticas en el curso de los sucesivos programas de ajuste estruc-
tural de la economa de los ochenta y noventa (North, 2004; Toumi y
Grindell, 1994).
Sin embargo, y a diferencia de Venezuela, el clientelismo ecua-
toriano adopt una forma ms tradicional, bsicamente porque la di-
nmica del sistema poltico en lugar de favorecer la simplificacin del
sistema poltico en dos grandes partidos nacionales, como he mostra-
Populismos renovados? 55
do, creaba estmulos para la proliferacin de partidos polticos peque-
nos. cuya base electoral y organizacional era principalmente regional
-e incluso provincial. Esta dinmica aumentaba la incertidumbre sobre
la eleccin final de los votantes, as en lugar de una alternancia entre
dos partidos, los electores favorecieron hasta el ao 1996 una sucesin
entre gobiernos de centro-derecha (Jaime Rolds y Osvaldo Hurtado,
1979-1984), derecha (Len Febres Cordero, 1984-1988), centro-izquier-
da (Rodriga Borja, 1988-1992), derecha (Sixto Durn Balln, 1992-1996),
populista (Abdal Bucaram, 1996-1997). Un factor adicional explica las
diferencias en el tipo de clientelismo entre Ecuador y Venezuela (clsi-
co para el primero, reverso, para el segundo). El sofisticado sistema de
corrupcin que Coppedge llama "clentelismo reverso" fue posible por
el grado de autonoma relativa, tanto en su origen social como en el ac-
ceso a recursos de poder que podan exhibir los polticos profesionales
venezolanos, frente a los grupos y familias econmicas. En Ecuador, el
clientelismo mantuvo su forma clsica no solo por herencia institucio-
nal del primer momento de la democratizacin inicial, sino tambin
porque los cuadros preparados, tanto al interior del Estado como de las
cmaras de la produccin, se convirtieron durante los aos ochenta en
los tecncratas del neo liberalismo en el manejo de la economa, una
posicin que era favorable a los intereses de la clase dominante. La in-
versin en la carrera poltica de un lder simplemente no era necesaria;
por otro lado, los lderes empresariales ecuatorianos buscaron transfor-
marse directamente en polticos profesionales, los mejores ejemplos de
este tipo de trayectoria son proporcionados por lderes costeos como
<?uayasy luego ministro de Bienestar Social, PRE) y ms recientemente
Alvaro Noboa (ministro de Finanzas y candidato presidencial con el
PRE y luego fundador y candidato presidencial del Partido Revolucio-
nario Institucionalista Accin Nacional, Prian).45 Esto no quiere decir
que no se desarrollaran relaciones de corrupcin entre los grupos eco-
45 Limitar este anlisis solo a los lderes costeos sera errneo. Rodriga paz (em-
presario financiero quiteo) fue alcalde de Quito por la Democracia Popular
(OP), Sixto Durn Balln (presidente entre 1992 y 1996) hizo su fortuna como
empresario de la construccin y est vinculado por lazos de parentesco direc-
to con el poderoso grupo econmico quiteo de Supermercados La Favorita
(Gestin, No. 120,junio de 2004: 50).
56 Constitucionalismo autoritario
nmicos y el Estado, o que esos mismos grupos econmicos no patro-
cinaran a determinados lderes polticos en coyunturas electorales, sino
que dado el alto nmero de partidos polticos presentes en las compe-
tencias electorales y el gran nivel de incertidumbre sobre la conducta
de los electores, favoreca el que los grupos econmicos diversificaran
sus apuestas financiando a ms de un candidato a la vez, para luego co-
brar su inversin mediante influencia poltica.w
Al favorecer el faccionalismo entre las lites polticas el cliente-
lismo clsico ecuatoriano fue menos eficaz como medio para asegurar
la hegemona de las lites polticas que el clientelismo reverso venezo-
lano. Por un lado, el faccionalismo contribuy a erosionar el proyecto
de homogeneizacin de la nacin, impulsado por los gobiernos milita-
res de los setenta -y en parte proseguido por los gobiernos democrti-
cos demcrata cristiano y social demcrata de los ochenta. La trans-
formacin de facciones en partidos polticos era posible por la conso-
lidacin de redes clientelares sobre bases locales, provinciales y regio-
nales, pero no en el plano nacional; dinmica que intensific la oposi-
cin -heredada tanto del perodo formativo como del primer momen-
to de la democratizacin inicial- entre identidades regionales e identi-
dad nacional como referente de la accin pblica. En segundo lugar, la
disputa por el control cliente lar de los sectores urbanos deprivados es-
tructuralmente, al tiempo que afirmaba el clientelismo como regla
operativa informal central haca que las lealtades de estos sectores ha-
cia un solo grupo o sector dominante de las lites, fuesen precarias y
cambiantes. Una caracterstica que a su vez incrementaba la impor-
tancia de los brokers de clientela de nivel medio o incluso micro local;
as el sistema de reclutamiento de los polticos profesionales se confor-
m en torno al reclutamiento de "caciques" y "micro-caciques" cuya
capacidad de representacin y cultura poltica priorizaba los intereses
locales y micro locales por sobre visiones ideolgicas, programticas, o
simplemente de grupos sociales ms amplios.s? Finalmente, dado que
46 Tal vez el caso mejor examinado de este tipo de conducta es el del presidente
Iarnil Mahuad (1998-2000) por la exposicin que adquirieron sus vnculos con
el banquero Fernando Aspiazu Seminario y los lderes del grupo Isaas.
47 El clientelismo de brokers ha sido extensamente estudiado para Colombia;
vase, por ejemplo, Dougas, 2000; Hartlyn, 1988. Para el caso ecuatoriano, el
texto clsico sigue siendo Menndez-Carrin, 1986.
Populismos renovados? 57
el clientelismo y faccionalismo se expresaban tanto en el Ejecutivo co-
mo en el Congreso y en las municipalidades, los conflictos inter-lites
alcanzaban una alta visibilidad pblica.
En cuanto a los cambios en la relacin entre el Estado y el con-
junto de la sociedad, la transformacin fundamental se dio respecto de
la articulacin de relaciones de dominacin en las reas rurales. La de-
sintegracin de un "rgimen privado de administracin tnica" (Gue-
rrero, 1993), que pona en manos de los terratenientes, sacerdotes y
funcionarios gubernamentales, en municipios y cantones rurales, la
regulacin de las relaciones legales entre campesinos indgenas y te-
rratenientes, no fue sustituida por una administracin estatal propia-
mente dicha, pero tampoco por la generacin de un movimiento cam-
pesino autnomo (Velasco, 1979). En su lugar, los habitantes rurales
rearticularon sus demandas por tierra y supervivencia cultural en tor-
no a nuevas organizaciones comunitarias, fenmeno que en el trans-
curso de los aos ochenta fue incrementndose por la presencia de
una nueva generacin de activistas y organizadores que fueron los
agentes de creacin del movimiento indgena (Korovtkin, 2003; Sel-
verston, 2001; Guerrero, 1993). La emergencia del movimiento indge-
na y las relaciones que ste estableci con sectores urbanos que no en-
contraban un espacio de representacin en los partidos polticos exis-
tentes, son los factores esenciales para comprender la fase de demo-
cratizacin de la democracia.
El examen de la fase de democratizacin inicial estara incom-
pleto si no se dejara de lado el rol de las Fuerzas Armadas bajo los re-
gmenes civiles de los ochenta y noventa. Los militares ecuatorianos
nunca estuvieron tan fuera del escenario como sus pares venezolanos;
factores institucionales legales y el tipo de conflictos que confrontaron
las Fuerzas Armadas ecuatorianas contribuyeron a crear este efecto.
Las industrias de propiedad de las Fuerzas Armadas creadas en
los sesenta y setenta no fueron tocadas durante el cambio de rgimen,
~litampoco por los ajustes estructurales de los ochenta y noventa, de
igual manera, la relativa autonoma de las Fuerzas Armadas del poder
civil con relacin al nombramiento y remocin de altos oficiales fue
P~eservada a travs de dos provisiones legales: el requisito de que el Mi-
nistro de Defensa fuese nombrado de entre oficiales militares en servi-
cio pasivo (retirados) y el establecimiento de mecanismos de consulta
entre el Ejecutivo y los generales para el ascenso a general y miembros
58 Constitucionalismo autoritario
del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas; ambas instituciones
legales suponan una fuerte influencia de las Fuerzas Armadas en el
Ejecutivo, sin equivalente para el caso venezolano. En segundo lugar, en
al menos una ocasin la autoridad del control del Presidente sobre las
Fuerzas Armadas fue puesta en duda, con la insubordinacin del en-
tonces Jefe del Comando Conjunto, el general Vargas Pazzos, contra el
presidente Len Febres Cordero, en 1987. Finalmente, el aura reformis-
ta y nacionalista de las Fuerzas Armadas para la sociedad en general-y
su atractivo para la cada vez ms disminuida izquierda ecuatoriana, en
particular- fue preservada tanto en la doctrina de las Fuerzas Armadas
que pona nfasis en su papel como agentes de desarrollo (Garca, 1991)
como en frecuentes "pronunciamientos" militares sobre la estabilidad
poltica del pas -y ocasionalmente incluso acerca de polticas concre-
tas de los gobernantes civiles, especialmente en relacin a la preserva-
cin del control del Estado sobre "reas estratgicas" de la economa, existente. En efecto, por un lado las instituciones polticas existentes
tales como electricidad, petrleo y comunicaciones.
Finalmente, en Ecuador las Fuerzas Armadas si bien evitaron
el surgimiento de guerras de guerrillas similares a las venezolanas,
tampoco tuvieron que confrontar un "enemigo interno" como parte
de sus tareas profesionales. Gracias al conflicto fronterizo con Per,
las Fuerzas Armadas ecuatorianas confrontaron durante todo el pe-
rodo un enemigo externo, ms adecuado para el desempeo de ta-
reas tradicionales de defensa. De hecho, puede argumentarse que las
confrontaciones armadas con Per en 1981 y 1995 contribuyeron en
gran medida a la relativa subordinacin de los militares al poder civil
-as como a preservar su prestigio en la sociedad (Andrade, 2004). La
importancia de este factor solo puede apreciarse luego de 1995, cuan-
do en el transcurso de la resolucin del conflicto con Per (primero
por medios armados en 1995 y luego a travs de una compleja nego-
ciacin diplomtica entre 1995 y 1998) los militares ecuatorianos re-
tornaron con fuerza y pblicamente su papel como actores polticos a
travs de golpes de Estado.
La permanencia (encubierta por la formalidad legal) de los mi-
litares como actores polticos, los volva susceptibles a un creciente
protagonismo en la vida pblica del pas, as como a la apelacin que
desde diversos sectores de la sociedad ecuatoriana se hacan a las
Fuerzas Armadas a tomar posicin, cuando aparecan conflictos entre
el Congreso y el Ejecutivo, o ante el deterioro de la capacidad de los
-- Populismos renovados? 59
partidos polticos para contener y representar el conflicto poltico. De
manera que la re-emergencia abierta de los militares, como actores
polticos durante las fases de democratizacin de la democracia y en el
perodo contemporneo no tuvo el efecto traumtico para la vida po-
ltica ecuatoriana que s se produjo para el caso venezolano.
3. La democratizacin de la democracia
y los nuevos regmenes
En un nivel terico muy general, se puede afirmar que tanto en
Ecuador como en Venezuela las instituciones establecidas en el pero-
do de democratizacin inicial crearon contradicciones que, a lo largo
de las dcadas de los ochenta y noventa, erosionaron el orden poltico
regulaban el juego poltico posible al establecer los actores fundamen-
tales, crear distribuciones de recursos para la lucha poltica y seleccio-
nar un repertorio de estrategias a los cuales los actores podan recurrir;
es decir, estructuraban la poltica. Pero, por otra parte, lo poltico -en
el sentido de aquello que es pblico (Wollin, 2001)- en ningn sentido
pudo ser reducido exclusivamente a la poltica democrtica formal.
As, las tendencias implcitas en la instauracin del Estado de Derecho
se desataron en un juego de expansin de la esfera pblica.
En las sociedades modernas, la esfera pblica se constituye co-
mo un espacio potencialmente abierto a todos los ciudadanos a travs
de: la existencia de elecciones universales y relativamente honestas; el
acceso relativamente amplio y protegido de los ciudadanos al debate
~obre temas de relevancia pblica.w y el supuesto -o si se prefiere el
Imaginario- control de los ciudadanos sobre el Estado y sus agentes=
(Cohen y Arato, 1992). Esta fundamentacin moderna del orden de-
~ocrtico, supuesta la existencia y enraizamiento social de las institu-
Ciones liberales, instaura en las sociedades una oposicin entre ciuda-
48 Tanto a travs del parlamento como de medios de comunicacin y canales in-
formales.
49 Mediante fallos judiciales. decisiones legislativas y la contestacin pblica a
Polticas gubernamentales.
60 Constitucionalismo autoritario
danos que buscan expandir la arena pblica con la resistencia de los
partidos polticos a ceder parte de sus funciones generales de agrega-
cin de intereses y representacin poltica a otros actores, tales como
grupos de inters, organizaciones no gubernamentales y movimientos
sociales. De igual manera, el Estado y sus agentes -agencias guberna-
mentales, burcratas, organismos de seguridad pblica, etc.- normal-
mente -y dentro de los mrgenes formalmente establecidos- resisten
el examen pblico de sus decisiones y acciones por los ciudadanos co-
munes.
En las condiciones que obtienen los pases capitalistas desa-
rrollados.w las contradicciones entre las instituciones liberales y el im-
pulso democrtico hacia la expansin de lo pblico se resuelven a la
manera de una evolucin puntual, mediante la cual las instituciones
cambian a travs de innovaciones limitadas y por la superposicin de
nuevas "capas" de funciones que originalmente cumplieron. Desde la
filosofa poltica esta evolucin puede concebirse como una progresi-
va "liberalizacin de la democracia". Cabe, sin embargo, una ruta alter-
nativa de evolucin democrtica. En condiciones de extrema rigidez
institucional, cuando la distribucin de los recursos econmicos y so-
ciales es altamente sesgada, o cuando se superponen de manera acu-
mulada un conjunto de divisiones sociales -regionales, culturales, re-
ligiosas, tnicas, de clase, etc.- a la manera de desigualdades sistrni-
cas (Tilly, 2000) las contradicciones tienden a enfocarse en las reglas
del orden poltico en s mismas; esto es, la lucha poltica se concentra
en el logro del cambio institucional. Esta ruta alternativa es la que ocu-
rri en Ecuador y Venezuela.
La disputa por las instituciones favorece el impulso democrti-
co en detrimento del componente liberal, producindose una "demo-
cratizacin de la democracia". Caractersticamente, en lugar de una
evolucin puntual de las instituciones polticas, se crea un juego de
erosin constante de las instituciones que produce una prdida global
de su legitimidad; tendencialmente, dicho juego puede llevar a la in-
50 Ypor peculiaridades histricas cuyo examen no intentar en el presente texto,
en unos pocos pases capitalistas en desarrollo; notablemente: India, Corea
del Sur y Taiwn en Asia; Costa Rica, Uruguay, Chile y ms recientemente Bra-
sil en Amrica Latina.
Populismos renovados? 61
novacin institucional por ruptura.v' Sin embargo, no toda innovacin
por ruptura lleva necesariamente al colapso del orden establecido; es
posible que algunos de los elementos centrales de ese orden sean
mantenidos, pero que su articulacin durante y luego de la ruptura
asuma una configuracin diferente, ms democrtica que en el orden
precedente, pero tambin ms fcil de conciliar con las instituciones
liberales.52 Finalmente, cabe una tercera trayectoria, dado que la de-
mocratizacin de la democracia es en s un proceso turbulento y abier-
to, los lderes de los partidos polticos y los agentes gubernamentales
pueden encontrar soluciones innovadoras en su repertorio estratgico,
las que les permiten volver a ganar el control sobre el conjunto del jue-
go poltico; armados con estos recursos, lderes y gobernantes pueden
coartar, desviar o simplemente disminuir el ritmo de la democratiza-
cin. En cualquier caso, en contraste con la relativa estabilidad de la li-
beralizacin, la turbulencia de la democratizacin de la democracia
ofrece oportunidades para la emergencia de nuevas formas de accin
poltica, as como para la existencia de nuevas organizaciones y lderes
polticos.
En la dcada de los noventa tanto Ecuador como Venezuela vi-
vieron un acelerado deterioro de las instituciones polticas y econmi-
cas del orden poltico.S' En ambos casos la decadencia de las institucio-
nes adoptadas durante la democratizacin inicial para la representa-
cin poltica -los partidos polticos- estuvo acompaada por un creci-
miento en los niveles de organizacin de la sociedad civil, as como por
la diversificacin de estas organizaciones. Por lo tanto, en la explicacin
de la emergencia de los regmenes polticos contemporneos ecuatoria-
no y venezolano deben tomarse en cuenta tanto los procesos de dete-
rioro institucional como los impulsos al cambio poltico que encontra-
ron expresin a travs de una "democratizacin de la democracia". El
51 Ejemplos de "rupturas" del orden poltico son las revoluciones modernas, las
guerras civiles y, cada vez con ms frecuencia en la contemporaneidad, el co-
lapso estatal.
52 Dos ejemplos histricos son frecuentemente citados como "clsicos" de este
tipo de innovacin: Alemania y Japn despus de la Segunda Guerra Mundial.
E!l Amrica Latina el ejemplo por excelencia es Costa Rica luego de la revol-
53 Cln de 1948-1952.
A partir de 1989 para Venezuela, desde 1990 para Ecuador.
62 Constitucionalismo autoritario
principal factor de deterioro poltico fue la incapacidad de los partidos
polticos ecuatorianos y venezolanos para crear representacin poltica
para las demandas de participacin de grupos que emergieron en la di-
versificacin y pluralizacin de las sociedades ecuatoriana y venezola-
na. El segundo factor clave de decadencia es la sucesin de gobiernos
-electos en las urnas e interinos- manifiestamente incapaces para ejer-
cer autoridad. Estos factores interactuaron con dos grandes factores de
cambio: la organizacin de la sociedad civil, y un perodo de amplia mo-
vilizacin social en el cual los actores del cambio poltico crearon nue-
vos recursos -o lograron captar recursos a los cuales no haban tenido
acceso previamente. Argumentar, adems, que un factor que ha recibi-
do poca atencin en las explicaciones polticas corrientes, el origen so-
cial de los actores de cambio marca una diferencia importante en la his-
toria poltica reciente de Ecuador y Venezuela. Concretamente, sosten-
dr que en Venezuela la democratizacin de la democracia por su origen
urbano llev a la formacin de una coalicin electoral que a partir de
1998 se transform en el actual gobierno del presidente Chvez; mien-
tras que en Ecuador, el proceso de democratizacin de la democracia
otorgaba una importancia poltica fundamental al movimiento indge-
na (sector rural), sin el cual el gobierno del presidente Lucio Gutirrez
no hubiera podido constituirse electoralmente.
LA LUCHA POR LA PARTICIPACIN
Y REPRESENTACIN pOLfTICA
En Ecuador y Venezuela, la declinacin de los instrumentos para
la agregacin de intereses y de formacin de pactos entre lites -los par-
tidos polticos- dejaron de producir esos resultados. En los dos casos las
tendencias al faccionalismo de los partidos polticos llevaron a que los
pactos intra-lites cesaran de producir los resultados de distribucin del
poder que haban logrado en la primera fase de instalacin de las insti-
tuciones polticas del rgimen democrtico. A pesar de que los caminos
que llevaron a este resultado fueron distintos, las manifestaciones de la
erosin de los partidos polticos fueron, sin embargo, las mismas; a sa-
ber: crisis en la capacidad de los gobiernos para ejercer su autoridad y
control sobre el Estado; fin de la estabilidad poltica de los gobiernos
electos en las urnas a travs de intentos de golpe de Estado; reemplazo
de los gobiernos electos por otros interinos y, finalmente, el resurgimien-
Populismos renovados? 63
to de los militares como actores polticos decisivos. Tambin el desplie-
gue de los impulsos democrticos gener en Ecuador y Venezuela la
emergencia de nuevos actores de poder, en la forma de poderosos movi-
mientos sociales; demandas por innovaciones radicales en las institucio-
nes polticas del rgimen, principalmente sus constituciones y las reglas
que regulaban la competencia poltica; y una gran movilizacin social
que culmin en sendas Asambleas Constituyentes diseadas para refor-
mar completamente la Constitucin (en Ecuador) o adoptar una nueva
(Venezuela). De igual manera, el ritmo de estas transformaciones fue r-
pido, abrindose oportunidades para que lderes que provenan de fuera
del sistema poltico tradicional lograsen hacerse del control del Estado.
La rigidez del sistema poltico venezolano cre un ambiente
poco propicio para la participacin y representacin polticas de sec-
tores urbanos emergentes. Levine ha sealado que como resultado de
los procesos de largo plazo de la sociedad venezolana -urbanizacin,
cambios demogrficos, mayor movilidad social y geogrfica, industria-
lizacin distorsionada, etc.- desde los aos sesenta, pero de forma ms
clara en los ochenta, emergieron un conjunto de grupos asociativos
que organizaban y daban expresin a un rango amplio de intereses y
demandas sociales: "movimientos barriales, cooperativas, organiza-
ciones de derechos humanos, organizaciones no gubernamentales,
fundaciones privadas, nuevas asociaciones de negocios, y un conjun-
to de grupos dedicados a crear redes de accin y coordinacin entre
todos los anteriores" (Levine, 1998).
Esa amplia, dinmica y laxa red de asociaciones no encontr
en los partidos polticos venezolanos canales para expresar sus de-
mandas y participar en la toma de decisiones estatales, toda vez que
actuando individual o colectivamente no tenan el poder electoral o
poltico suficiente como para formar parte de las ms de cuatrocientas
Comisiones asesoras que operaron desde 1952 en adelante en los go-
~iernos venezolanos (mecanismos consultivos, regulados por los par-
tidos), ni tampoco formaban parte organizacionalmente de la contien-
da electora1.54 A partir de 1952 los mecanismos consultivos fueron mo-
-------------------------
54 Cabe anotar sin embargo que en los aos sesenta, al menos una parte de la in-
cipiente sociedad civil venezolana form parte de lo que Kornblith y Levine
(995) llaman "movimientos electorales".
64 Constitucionalismo autoritario
nopolizados por dos grandes organizaciones; la federacin de los gran-
des empresarios beneficiarios de la industrializacin y de los subsidios
estatales (Fedecmaras), y el sindicalismo oficial controlado por Ac-
cin Democrtica desde la dcada de los cuarenta, la Central de Traba-
jadores de Venezuela (CTV). La institucionalizacin de los mecanis-
mos de consulta tripartitos, entre el Ejecutivo, los grandes empresarios
y el sindicalismo oficial, llev al congelamiento del sistema y fue un
obstculo para la adaptacin del sistema a las presiones de una socie-
dad cada vez ms plural (Crisp, 2000: 11-12).
En cuanto a la arena organizativa/electoral, desde el estableci-
miento del sistema "puntofijista" los dos partidos dominantes, AD y
Copei, fueron organizados para transformar, por su intermedio, las or-
ganizaciones estatales en agentes mediante los cuales pudiera prote-
ger y ejercer la hegemona de las lites polticas. Dado el carcter ren-
tista de las polticas de distribucin del ingreso estatal hacia estas l-
tes polticas y sus clientelas econmicas, la competencia por las rentas
estatales llevaron a crear una compleja filigrana de arreglos entre los
partidos, rpidamente transformadas en organizaciones estatales, as
se produjo una fuerte integracin entre el aparato estatal y la organiza-
cin partidaria. La continuidad Estado-partidos polticos no solo que
inhiba activamente la integracin de nuevos contendores polticos, si-
no que adems tenda a estimular la rigidez institucional. Estas ten-
dencias lograron producir estabilidad poltica en los sesenta, y fueron
afirmadas al punto del anquilosamiento durante el boom petrolero de
los setenta, cuando los ingresos estatales hicieron un rpido ensan-
chamiento de la burocracia y de las agencias estatales -es decir de car-
gos e influencias susceptibles de ser repartdas-, institucionalizando
no solo el predominio de uno u otro partido en lugares privilegiados
para captar la renta estatal (Karl, 1999).
En un rgimen democrtico menos rgido nstitucionalmente,
las demandas de la sociedad civil encuentran interlocutores en parti-
dos muIticlasistas (catch-all parties) o en partidos de izquierda; pero
en el caso venezolano la izquierda fue primero excluida de la compe-
tencia electoral y luego derrotada militarmente. As y todo, la forma-
cin en los aos ochenta de un movimiento sindical autnomo en Gu-
yana -un rea de industrializacin rpida y reciente- se expres polti-
camente en el partido La Causa Radical, o Causa R. Causa R emergi
tanto del lento proceso organizativo llevado a cabo por activistas sin-
Populismos renovados? 65
dicales en Guyana, como de la escisin del Partido Comunista que dio
origen al Movimiento Al Socialismo (MAS) y a un conjunto de otros
grupOS menores. Causa R gan en 1989 la gobernacin de Bolvar -un
hecho posible por la extensin de la competencia electoral a las gober-
naciones de los estados-; en 1992 logr captar la Alcalda de Caracas y
en 1993 obtuvo un alta representacin parlamentaria, as como el
20% de los votos para la Presidencia de la Repblica. Este xito electo-
ral prometi por un tiempo una mayor pluralidad del sistema de par-
tidos (Molina y Prez, 1998); sin embargo, como consecuencia de su
alianza con el movimiento electoral de Rafael Caldera, as como por lu-
chas faccionales en su liderazgo, Causa R se escindi en 1997, dando
origen a un pequeo partido poltico, Patria Para Todos (PPT). El PPT
form parte de la coalicin electoral que llev al poder al presidente
Chvez, fue influyente en la redaccin de la Constitucin Bolivariana y
ha sido una de las fuentes principales de organizacin ideolgica del
gobierno de Hugo Chvez desde entonces.e
Sin vehculos propios de expresin electoral, tanto la izquierda
como un sector importante de la sociedad civil venezolanas, luego del
fracasado golpe de Estado del 4 de febrero de 1992,56 encontraron en
Chvez y su movimiento un vehculo electoral al poder. De hecho, una
vez que Chvez fue electo en 1998, una buena parte del programa re-
volucionario de su gobierno ha estado dedicado a desarticular los an-
tiguos mecanismos consultivos que institucionalizaron el statu quo del
"puntofijismo" y substituirlos por nuevos medios de articulacin di-
recta entre el Ejecutivo y la sociedad civil.
55 El lder del PPT es el actual Presidente de Petrleos de Venezuela, un puesto
~oltico clave en el actual gobierno (Lander y Lpez Maya, 2002). Su influencia
Ideolgica puede apreciarse no solo en la redaccin de la Constitucin Boliva-
riana, sino tambin en la de la Agenda Alternativa Bolivariana, un documento
que segn el propio presidente Chvez "ofrece una salida y echa las bases del
P~oyectode Transicin Bolivariano. Aqulla en el largo plazo y ste en el me-
diano, sern los motores para el despegue hacia el Proyecto Nacional "Simn
56 Bolvar", cuyos objetivos se ubican en ellargo plazo" (Chvez, 1996: 12).
EI4 de febrero de 1992, el entonces teniente coronel del Ejrcito, Hugo Chvez,
y otros oficiales del Ejrcito intentaron dar un golpe de Estado contra el presi-
dente Carlos Andrs Prez, irnicamente el fracaso del golpe de Estado puso
en la arena pblica a Chvez como un nuevo lder carismtico.
66 Constitucionalismo autoritario
La lucha por la participacin y representacin poltica en Vene-
zuela fue esencialmente urbana, porque la mayora de las organizacio-
nes de la sociedad civil estaban basadas en reas urbanas. Su enfrenta-
miento con los partidos polticos y modos de articulacin entre el Es-
tado y la sociedad dio a esta confrontacin un sesgo ideolgico fuerte-
mente "anti partidista". En el clima de creciente descontento con un
Estado anquilosado e incapaz de proveer los servicios bsicos sobre los
que haba logrado un control monoplico, los partidos polticos, como
agentes de representacin/articulacin del sistema, fueron los enemi-
gos naturales de reformadores y radicales. El hecho de que el cliente-
lismo reverso fuese una forma altamente sofisticada y visible de co-
rrupcin prestaba an mayor fuerza y legitimidad a la creciente prdi-
da de legitimidad de los partidos polticos. Durante los ochenta, una
permanente corriente de crtica a los partidos polticos llev a los re-
formadores a proponer un conjunto de iniciativas destinadas a multi-
plicar los lugares y vehculos de la representacin y participacin pol-
tica: descentralizacin de programas y servicios estatales; elecciones
independientes para gobernadores y alcaldes.P y cambios en las leyes
electorales para regular los cargos en disputa, quines podan compar-
tir y cmo (Molina y Prez, 1998). La bsqueda de reformas no fue so-
lo una poltica de la sociedad civil o de los excluidos del sistema polti-
co, de hecho fue adoptada tambin por sectores parlamentarios de los
propios partidos polticos e incluso como poltica oficial por el gobier-
no del presidente Rafael Caldera.
Sobre todo, luego del desastroso segundo gobierno del presi-
dente Carlos Andrs Prez, el amplio debate sobre esas iniciativas de
reforma no solo contribuy a consolidar el antipartidismo de los ciu-
dadanos comunes venezolanos, tambin ayud a organizar el campo
de disputa ideolgico entre una visin tecnolgico-liberal de la polti-
ca y una perspectiva democrtica-antiliberal, La primera opcin bus-
caba mejorar el sistema mediante la introduccin de reformas que fa-
:vorecieran la gobernabilidad y el procesamiento ordenado de conflic-
tos polticos, esta fue la ptica predominante en los reformadores que
provenan del interior de los partidos polticos y del gobierno de Cal-
dera. La segunda visin emanaba desde la izquierda y la sociedad civil,
57 Que, como he indicado, abri oportunidades a nuevos partidos polticos.
Populismos renovados? 67
propona reformas que acabasen con el predominio de los partidos
polticos dominantes, los ~uales eran retratados co~,o obstculos para
la emergencia de nuevos liderazgos, la representacon de nuevos gru-
pos sociales y la discusin de ideas innovadoras. Esta alternativa bus-
caba "desatar" a la sociedad civil mediante la multiplicacin de espa-
cios polticos, disminuyendo las barreras a la organizacin poltica y
aumentando los medios de participacin poltica (Urbaneja, 1992; Le-
vine, 2002: 258). El rpido fracaso de las reformas de "libro de texto" de
los noventa, expresado en una declinacin en la participacin electo-
ral en elecciones locales y en el inmovilismo de los partidos polticos
dominantes, permiti la formacin de la coalicin que llev a Chvez
al poder, la cual impuls la agenda de reforma radical antipartidista
que ocup un lugar predominante en la elaboracin de la Constitucin
Bolivariana (Mantilla, 2001; Ramos, 2000). De esta manera, el antipar-
tidismo pas a institucionalizarse en la vida poltica venezolana del
perodo contemporneo.
En otro lugar (Andrade, 2004) he mostrado que en el caso ecua-
toriano puede encontrarse una alineacin ideolgica similar entre "re-
formado res polticos" y "movimientistas" en el debate poltico de los
noventa acerca de las reformas, entonces juzgadas necesarias, al siste-
ma poltico. Esta coincidencia no debera llamar la atencin; en primer
lugar porque el debate poltico venezolano encontr un amplio eco en
los intelectuales polticos ecuatorianos, por ejemplo, a travs de publi-
caciones como Nueva Sociedad y de las relaciones institucionales en-
tre la Democracia Popular ecuatoriana y Cope, y la Izquierda Demo-
crtica y AD, a travs de las internacionales demcrata cristiana y so-
cialista, respectivamente; pero adems porque los lderes de los parti-
dos polticos reformistas ecuatorianos y los intelectuales cercanos a di-
C?OSpartidos, por su origen urbano y en el proceso de industrializa-
cin/modernizacin ecuatoriano de los setenta, creyeron confrontar
una situacin similar a la de sus pares venezolanos. La combinacin de
factores y los orgenes sociales de los actores de la democratizacin
eCUatoriana fueron, sin embargo, distintos.
. En cuanto a los partidos polticos, no fue el exceso de institu-
clonalizacin ni su continuidad con el Estado el factor fundamental
para que estos no lograsen representar a los nuevos actores ernergen-
~es:Tampoco lo fue una similar debilidad electoral y organizacional de
a lZquierda. En Ecuador, las reglas del juego poltico favorecieron el
68 Constitucionalismo autoritario
desarrollo de un extremo faccionalismo que llev a la multiplicacin
de partidos polticos como vehculos electorales, principalmente, y de
captacin de beneficios estatales solo secundariamente. Por un lado,
esta diferencia tiene que ver con el distinto momento de puesta en
marcha y operacin de los partidos polticos en Ecuador y Venezuela.
La democratizacin inicial ecuatoriana ocurri cuando el boom petro-
lero haba pasado,s810s gobiernos ecuatorianos tuvieron que adminis-
trar la escasez, no la prosperidad como en Venezuela; por tanto, la ca-
pacidad de la lite poltica para institucionalizar su hegemona en el
Estado fue menor. Por otro lado, la escasez de recursos sumada a la ne-
cesidad para cada uno de los gobiernos electos, despus de 1979, de
"vender" a los ciudadanos los socialmente costosos ajustes estructura-
les a la economa, incrementaban los estmulos al faccionalismo inhe-
rentes a la constitucin y funcionamiento cotidiano de los partidos po-
lticos ecuatorianos.
En las condiciones prevalecientes en Ecuador durante los
ochenta y noventa, el faccionalismo poltico produjo una rpida dis-
persin de las alineaciones y lealtades polticas que se formaron du-
rante el proceso de industrializacin y los regmenes militares de las
dcadas anteriores. En cada nueva competencia electoral los partidos
polticos se multiplicaban por divisin interna, un crecimiento favore-
cido adems por el debilitamiento de los partidos en el gobierno, co-
mo resultado de la adopcin de impopulares polticas de ajuste estruc-
tural. Adicionalmente, la prdida del apoyo ciudadano para un deter-
minado partido poltico facilitaba que en la siguiente competencia
electoral ganase un partido rival, con una plataforma poltica de signo
contrario, y con una clientela diferente que no tena inters en preser-
var las agencias estatales creadas por el gobierno saliente. Si bien por
un lado esta dinmica impeda la continuidad de polticas estatales
-sobre todo en el rea de provisin de servicios; por otro, tambin es-
58 El primer gobierno democrtico, del presidente Rolds, intent continuar con
la herencia institucional de la economa rentista generada por los gobiernos
militares de los setenta, pero una guerra con el Per en 1981 y la restriccin de
los crditos fciles en el mercado financiero internacional luego de 1982 die-
ron al traste con esta continuidad. Su sucesor -el presidente Rolds muri en
un accidente areo en 1982- el presidente Hurtado fue el primero en iniciar
una larga y tortuosa serie de ajustes econmicos.
- Populismos renovados? 69
timulaba una extrema flexibilidad de los partidos polticos frente a sus
constituyentes. De igual manera, esa misma tendencia a la fragmenta-
cin organizacional estimulaba la negociacin constante entre los li-
derazgos partidarios, horizontalmente, y entre las cpulas partidarias,
los brokers de clientela y sus clientes, de arriba-abajo.
La dinmica de los partidos polticos ecuatorianos se convirti
en un factor de flexibilidad institucional. El faccionalismo dispersaba
los conflictos inter-lites, al mismo tiempo que facilitaba su negocia-
cin poltica y produca acuerdos entre los polticos profesionales -si
bien de corto plazo. Adicionalmente, el clientelismo clsico ecuatoria-
no permita la incorporacin de las demandas de los sectores popula-
res urbanos. A travs de redes de clientelas locales los partidos polti-
cos ecuatorianos lograron hacerse de un relativamente firme control
sobre el electorado urbano que jug a su favor en la lucha poltica aun
en condiciones extremas; un recurso de poder que probara ser extre-
madamente til durante el perodo 1996-1999. Luego de la eleccin de
Abdal Bucaram en 1996 y su defenestracin por el parlamento en
1997, en medio de una intensa movilizacin social, los partidos polti-
cos ecuatorianos gilmente reorganizaron las reglas del juego poltico,
mediante la constitucin de un gobierno interino (Fabin Alarcn,
1997 -1998) Y una serie de elecciones de las cuales salieron sistemtica-
mente triunfantes (dos veces en 1997, las presidenciales de 1998 y las
elecciones locales de 1999).
La fortaleza de los partidos polticos ecuatorianos fue puesta a
prueba especialmente en la Asamblea Nacional Constituyente de
1997-1998, encargada de reformar la Constitucin de 1978 y la Ley de
Partidos. A diferencia del caso venezolano, la eleccin de la Asamblea
Nacional los acuerdos entre las lites polticas hicieron posible el con-
servar la capacidad legislativa del Congreso. Adicionalmente, el con-
trol del electorado urbano impidi que fuesen derrotados electoral-
mente. De manera que las mayores reformas a las reglas del sistema
poltico fueron bloqueadas por los partidos en la Asamblea y procesa-
das de una manera ms ajustada a sus intereses en el Congreso. Adicio-
nalmente, en la arena legislativa alternativa, la Asamblea Nacional, la
repreSentacin de los partidos polticos fue mayoritaria frente a candi-
datos independientes, movimientos sociales -incluido el poderoso
~oVimiento indgena- y movimientos electorales de reciente forma-
Cln (Andrade, 2004). De manera que en el caso ecuatoriano, el anti-
70 Constitucionalismo autoritario
partidismo no lleg a formalizarse en la Constitucin reformada, ni en
las reglas del juego poltico.
Lo dicho no implica que el problema de la participacin y repre-
sentacin de la sociedad civil estuviera ausente. Aqu es necesaria una
distincin terica entre lo que en el lenguaje comn de la poltica ecua-
toriana se entiende por "sociedad civil" y los actores de la democratiza-
cin de la democracia. En trminos generales, los grupos urbanos ecua-
torianos que son concebidos como "la sociedad civil", son similares a lo
que he referido como "sociedad civil" para Venezuela, con salvedades. La
fortaleza organizacional de las Cmaras de la Produccin ecuatorianas
no fue nunca equivalente, ni tan trabada con el aparato estatal como s
lo fue para Fedecmaras. Tampoco existi en Ecuador nada similar al
sindicalismo oficial de la Crv. Por el contrario, las organizaciones sindi-
cales ecuatorianas fueron durante los setenta dbiles, y aunque a inicios
de los ochenta el sindicalismo logr producir una federacin nacional,
el Frente nico de Trabajadores (FUT), la debilidad poltica y demogr-
fica de la clase trabajadora no creaba estmulos para la incorporacin de
la clase obrera en el Estado, a travs de arreglos cuasi-corporativos.
El principal actor de la democratizacin ecuatoriana no se for-
m en la vida asociativa urbana, sino en las reas rurales. La emergen-
cia del movimiento indgena ecuatoriano en la arena pblica en 199059
marc simblicamente la existencia de un actor social que haba sido
excluido del diseo y funcionamiento del sistema poltico ecuatoriano.
El xito de la Confederacin de Nacionalidades Indgenas del Ecuador
(Conaie) en movilizar a grupos poblacionales rurales indgenas y en
obtener la simpata y el apoyo material de grupos disidentes de la cla-
se media urbana y de sectores de los empleados pblicos y sindicatos
ecuatorianos fue, a partir de ese momento, meterico. En efecto, las
movilizaciones indgenas lograron paralizar al pas en 1990, 1992 Y
1994, forzando en cada ocasin al gobierno nacional a negociar con los
lderes indgenas acuerdos amplios que pusieron en la agenda guber-
namentallos temas claves del reformismo ecuatoriano de signo mov-
mientista de los noventa -plurinacionalidad, diversidad, un amplio
59 La Conaie (Confederacin de Nacionalidades Indgenas del Ecuador) convoc
en 1990 al Primer Levantamiento Nacional, una gigantesca movilizacin de
poblaciones indgenas de la Sierra y el Oriente ecuatorianos que logr parali-
zar efectivamente al pas por cerca de una semana.
Populismos renovados? 71
rango de demandas de derecho; as como la negociacin de las regula-
ciones de la propiedad de un conjunto de recursos bsicos (tierra y
agua, principalmente). Posteriormente, en 1996 la capacidad del mo-
vimiento indgena ecuatoriano para organizar demostraciones pbli-
cas fue un factor decisivo en la defenestracin del presidente Bucaram.
En el mismo ao y en 1997, 1998 Y 1999 el movimiento indgena logr
consolidar su coalicin con sectores urbanos para formar un movi-
miento de accin electoral exitoso, el Movimiento de Unidad Pluricul-
rural Pachakutik (MUPP).6o Finalmente, en las elecciones presidencia-
les de 2002 "Pachakutik" logr extender sus xitos electorales del nivel
local al nacional, mediante una coalicin con el partido Sociedad Pa-
tritica (PSP), del presidente Lucio Gutirrez.
Tras la meterica carrera del movimiento indgena se esconde
una larga historia de transformaciones en el rea rural y la accin de
agentes de cambio dismiles. El primer gran cambio, cuya trayectoria
he descrito en la seccin precedente, fue la desaparicin de la admi-
nistracin tnica privada, articulada polticamente en torno a los par-
tidos tradicionales serranos (Liberal y Conservador). El segundo factor
fue el cambio de posicin de la Iglesia Catlica a partir del Concilio Va-
ticano Segundo. Si bien la Iglesia Catlica estuvo vinculada a los secto-
res ms reaccionarios de la clase dominante, especialmente en el pe-
rodo de las luchas polticas entre conservadores y liberales, a partir de
los aos sesenta la doctrina social de la Iglesia y la teologa de la libe-
racin cambiaron esta orientacin. De hecho, la Iglesia Catlica ecua-
toriana apoy fuertemente la organizacin campesina para la reforma
agraria, as como programas de alfabetizacin, capacitacin tcnica y
crdito para los campesinos, alinendose de esta manera con la clase
antagnica a los terratenientes (Hurtado, 1980).61 Adicionalmente, la
60 En tres competencias electorales el movimiento se conoca como MUPP-Nue-
vo Pas porque sectores disidentes y simpatizantes de la Izquierda Democrti-
ca se separaron de este partido para competir en elecciones locales y naciona-
les. Luego de 1998 el lder de Nuevo Pas. el periodista de televisin Freddy Eh-
lers, tom distancia de Pachakutik con lo que la alianza se rompi al menos en
6 el nivel nacional.
1 Muratorio ha descrito una orientacin similar para las iglesias protestantes en
Chimborazo. una provincia de la Sierra ecuatoriana con fuerte poblacin ind-
gena e histricamente de grandes propiedades terratenientes.
72 Constitucionalismo autoritario
diversidad religiosa en los sectores rurales aument por la accin de
las iglesias protestantes. Tanto la accin de la Iglesia Catlica como la
de sus competidores religiosos aumentaron no solo el nivel educativo
de los lderes campesinos indgenas, sino tambin su capacidad para
actuar como organizadores, con lo que floreci el proceso organizati-
va en las reas rurales. Tercero, la derrota del movimiento campesino
en los setenta y la incapacidad de los activistas de izquierda, de base
urbana, para transformar a la resistencia y demandas campesinas por
una mejor distribucin de la tierra en un movimiento organizado na-
cionalmente, abri oportunidades al nuevo liderazgo indgena (Velas-
co, 1979: 163).
Estas transformaciones fueron, en su mayor parte, ignoradas o
pasadas por alto tanto en el diseo institucional de la democratiza-
cin inicial, como por sus actores polticos fundamentales, los parti-
dos polticos. De hecho, con la aceleracin en los sesenta, setenta y
ochenta de los cambios demogrficos, el electorado .urbano creci
frente al rural, con lo que disminuyeron los estmulos para una pene-
tracin de los partidos polticos en las reas rurales, deprivando a s-
tas de vehculos para la representacin y participacin poltica equi-
valentes a los desarrollados por los sectores populares urbanos.se Las
diferencias en el idioma y el racismo caracterstico de los sectores al-
tos y medios urbanos ecuatorianos tambin actuaron como barreras
contra la extensin de los partidos polticos hacia las reas rurales.
Los partidos polticos existentes carecan de vnculos estables, corpo-
rativos o clientelares, con los sectores rurales organizados, y por lo
tanto no podan representar los intereses y demandas de estos ante la
sociedad poltica. El abandono en los tardos ochenta de los progra-
mas de investigacin desarrollados por los socilogos rurales ecuato-
rianos en las dcadas anteriores, termin por volver irrelevante la
cuestin campesina para la poltica ecuatoriana. A su vez, estas au-
sencia e irrelevancia incidieron en la relativa indiferencia de las lites
62 Digo "relativamente" porque como bien lo muestra Milis (1984) el programa de
gobierno de Osvaldo Hurtado (1982-1984) y de la Democracia Popular (Demo-
cracia Cristiana) incluy una fuerte preocupacin por "completar la Reforma
Agraria" que fue ferozmente combatida por los empresarios y terratenientes a
travs de las cmaras, el Congreso, los medios de comunicacin e incluso en
conspiraciones con las Fuerzas Armadas.
Populismos renovados? 73
urbanas hacia el incremento de la pobreza y desigualdad en las reas
rurales que se produjo como consecuencia de las polticas de ajuste
estructural, adoptadas de manera selectiva y espasmdica, desde
1982 en adelante, con lo que la necesidad de los sectores rurales por
obtener participacin y representacin nacional se hizo ms intensa
a lo largo de los ochenta y noventa.
Estudios recientes sobre los cambios rurales han mostrado que
junto al aumento de la necesidad por participacin y representacin
para incidir en la toma de decisiones polticas que podan afectarles,
cre estmulos para que los pobladores rurales se organizaran. Basn-
dose en recursos provistos por las iglesias y por organizaciones no gu-
bernamentales de todo tipo, una nueva generacin de activistas ind-
genas y campesinos lograron crear una vasta red de organizaciones co-
munitarias que actuaron como una sociedad civil rural altamente po-
litizada, en la cual emergieron -y mantienen gran parte de su capital
poltico- los lderes indgenas contemporneos (Korovkin, 2003; Mar-
tnez, 2000; Guerrero, 1998). Esta nueva densidad organizacional per-
miti al emergente movimiento indgena cambiar las relaciones entre
el Estado y la incipiente sociedad civil rural.
El Estado desarrollista de los setenta, as como el Programa Na-
cional de Alfabetizacin del gobierno Rolds-Hurtado (1979-1984) y
los proyectos de desarrollo rural integral (DRI) del gobierno de Rodri-
ga Borja (1984-1988), establecieron un patrn de interaccin entre el
Estado central y las comunidades campesinas, que permiti la acumu-
lacin de poder en las zonas rurales en niveles y formas previamente
desconocidas. Korovtkin (2003) ha mostrado que las comunidades
campesinas indgenas se beneficiaron de la relacin con instituciones
estatales tales como el Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria
(Ierac) y el Instituto Ecuatoriano de Obras Sanitarias (leas). Los bene-
ficios obtenidos abarcaron un amplio espectro de bienes materiales
centrales para la reproduccin de los campesinos, tales como titulari-
dad sobre tierras de cultivo, construccin de obras sanitarias bsicas
(letrinas, en ciertos poblados incluso sistemas bsicos de alcantarilla-
do, y acceso a agua entubada), y construccin de caminos. Adicional-
mente, la vinculacin con el Estado nacional, provey a los campesi-
nos de acceso a educacin primaria y en ciertas zonas de servicios b-
sicos de salud. Finalmente, los campesinos tambin lograron partici-
Par de nuevos bienes simblicos, entre otros la liberacin de formas
74 Constitucionalismo autoritario
histricas de sujecin a la hacienda y los representantes locales del po-
der estatal, el control de la educacin primaria y la revitalizacin y re-
valorizacin de sus tradiciones culturales (educacin bilinge), el ac-
ceso efectivo al voto, e incluso un creciente desplazamiento del mono-
polio del poder coercitivo de la autoridad desde el Estado central hacia
las comunidades campesnas.st
Ciertamente no se debe exagerar el nivel de esos logros, puesto
que su distribucin regional e incluso entre comunidades de una mis-
ma provincia fue -y sigue siendo- muy desigual. A pesar de esas defi-
ciencias, durante los setenta y ochenta, se multiplicaron las relaciones
entre funcionarios del Estado y comunidades indgenas. Algunas polti-
cas de desarrollo, tales como las campaas de alfabetizacin, proveye-
ron a lderes comunitarios de los instrumentos educativos, o de la habi-
lidad para negociar con autoridades locales y nacionales, necesarios
para organizar sus comunidades, contribuyendo de manera indirecta y
no intencional a la formacin del movimiento indgena.e- Las desigual-
dades en la distribucin de esos beneficios simblicos y materiales
tambin se reflejaron en la formacin de lderes y la densidad organiza-
cional del movimiento indgena. As por ejemplo, los estudios del mo-
vimiento indgena muestran que ste es ms fuerte, porque hay una
mayor densidad de comunidades organizadas, en reas donde el Esta-
do impuls ms activamente la reforma agraria, como la Sierra Norte y
las provincias de Pastaza, Napo y Sucumbos en la Amazona.e
63 Korovtkin seala que en las comunidades por ella estudiadas en el cantn Ota-
valo, en la provincia de Imbabura, en la zona norte de la Sierra, la vigilancia de
los padres de familia de la comunidad sobre la educacin de sus hijos en las
escuelas bilinges, as como el rol activo que asumieron las juntas comunales,
llev a una creciente acumulacin de poder en las autoridades comunales, as
como a la expansin del rol de stas en asegurar no solo el control sobre la in-
fraestructura comunal, sino tambien en el mantenimiento del orden pblico
(Korovtkin, 2003: 51).
64 Las dcadas del setenta y ochenta no son las nicas en las que la accin legal
o de otro tipo del Estado ha favorecido el fortalecimiento de las poblaciones
rurales, Striffler (2002) ha descrito interacciones similares en perodos tan
tempranos como los aos cuarenta y posteriormente en los sesenta (vanse
especialmente los captulos 4, S, 8 Y9).
65 En las provincias amaznicas, sin embargo, el efecto de la reforma agraria fue
paradjico, porque en lugar de liberar a los campesinos de relaciones de servi-
Populismos renovados? 75
La formacin de la Confederacin de Nacionalidades Indge-
nas del Ecuador en 1984 fue, por un lado, el resultado de la acumula-
cin de esos cambios de largo plazo y de la accin decidida de los ac-
tivistas indgenas y, por otro, un momento de inflexin en la capacidad
de los sectores rurales para obtener representacin poltica. En efecto,
a partir de 1984 no solo que continuaron y ganaron impulso los proce-
sos organizativos rurales, sino tambin que la diferencia cultural pas
de ser un estigma a convertirse en un medio a travs del cual se podan
crear -o recrear- smbolos y recursos para la lucha poltica. Las teoras
organizacionales y discursivas del cambio institucional sostienen que
una de las fuentes ms potentes de transformacin poltica es la apa-
ricin de un nuevo rango de recursos materiales (organizaciones, lde-
res, recursos econmicos, relaciones internacionales, etc.) y simbli-
cos (ideas, rituales, prefiguraciones sociales, etc.) que pueden ser em-
pleados estratgicamente por actores relativamente dbiles e histri-
camente excluidos para cambiar sus opciones de negociacin con los
actores relativamente dominantes.
La creciente importancia del movimiento indgena como actor
poltico prueba esas afirmaciones. Comenzando en 1990, los dirigen-
tes indgenas materializaron lo que hasta entonces haba sido una idea
abstracta en lo pblico: que era posible que los lderes de un movi-
miento social, excluido de la vida poltica ecuatoriana, dialogase y ne-
gociase sus intereses con los gobernantes, tanto en el Ejecutivo como
en el parlamento (Guerrero, 1998). Esta accin, repetida en 1992 y
1994, no solo se constituy en un poderoso smbolo de autoridad y le-
gitimidad para el conjunto de la sociedad ecuatoriana, sino que ade-
ms estimul la voluntad de los polticos profesionales y de organiza-
dumbre no salariales, la poltica estatal fue fomentar la colonizacin, creando
conflictos entre colonos e indgenas. La manera en la que los indgenas podan
obtener algn tipo de proteccin legal era a travs de su reconocimiento por el
Estado como comunas, es decir como organizaciones legales con una dirigen-
cia formal y tierras en propiedad comunal. La presin de la colonizacin forz
a poblaciones dispersas a obtener el estatus legal y por tanto a organizarse.
Ms tarde, en los ochenta, la presin organizada de esas poblaciones rurales
fue elemento clave para que el gobierno social-demcrata de Borja otorgara t-
tulos de propiedad a las comunidades amaznicas. Ortiz (2000) ha considera-
do ese acto administrativo del gobierno de Borja como continuacin de la re-
forma agraria emprendida en los sesenta.
76 Constitucionalismo autoritario
ciones sindicales urbanas por crear alianzas con la Conaie. Es imposi-
ble entender la lucha poltica ecuatoriana (tanto en el plano electoral
como en otros niveles) sin considerar las interacciones entre el movi-
miento indgena y los partidos polticos y otras organizaciones urba-
nas. De hecho, la actual Constitucin ecuatoriana insttucionaliza,
tanto en su origen como en las instituciones legales que establece, la
compleja historia de conflictos, alianzas y negociaciones entre los po-
lticos profesionales urbanos y los dirigentes indgenas y sus aliados
urbanos. El perodo clave para esa institucionalizacin abarc seis
aos (1996-2002), pero para explicar su turbulencia, ritmo y mecanis-
mos necesitamos dejar de lado por el momento el plano de las fuerzas
sociales en despliegue y concentrar el anlisis en las decisiones y ac-
ciones de los lderes polticos.
LIDERAZGOS, OPCIONES
E INNOVACIN INSTITUCIONAL
En las dos ltimas dcadas del siglo veinte, pero especialmen-
te a partir de la segunda mitad de los noventa, tanto en Ecuador como
en Venezuela la acumulacin de los efectos de la desarticulacin eco-
nmica y organizacional del Estado desarrollista-industrializador de
los cincuenta, sesenta y setenta, y de la liberalizacin poltica cristali-
zaron en crisis polticas mayores. Estas crisis polticas pueden ser con-
sideradas puntos de inflexin en trayectorias histricas que desde arri-
ba, desde el Estado, haban conducido a las sociedades ecuatoriana y
venezolana hacia un rpido proceso de modernizacin-urbanizacin y rrupcin del aparato estatal y los partidos polticos. La poltica del
diversificacin. Barrington Moore (1966) ha sostenido que cuando ta-
les trayectorias hacen crisis, por las caractersticas mismas del juego
poltico y sus reglas, las decisiones y acciones de los lderes en coman-
do del aparato estatal son decisivas. Para Moore un liderazgo "esclare-
cido", con capacidad de dialogar tanto con los sectores que presionan
por una reforma radical como con los sectores ms reaccionarios, per-
mite preservar -aunque solo temporalmente- una evolucin institu-
cional puntuada, arrancando de las lites conservadoras concesiones
democrticas y de los radicales una cierta lealtad general al rgimen;
cuando talliderazgo no existe o fracasa, los conflictos polticos se in-
tensifican, abriendo una ventana de oportunidad para que las institu-
ciones polticas se conviertan en objeto de disputa. En la historia re-
Populismos renovados? 77
ciente de Ecuador y Venezuela es posible registrar varios momentos en
los que los gobernantes tomaron decisiones erradas o fracasaron en
sus intentos por conciliar diferencias, as como otros en los que los
procesos de negociacin entre lderes polticos llevaron a restituir las
reglas de juego de la democracia liberal.
En el caso de Venezuela, las polticas adoptadas por los presi-
dentes Carlos Andrs Prez (1989-1993) y Rafael Caldera (1994-1999)
paralizaron su capacidad para gobernar y precipitaron la decadencia
del sistema poltico. Contrariando sus promesas electorales, Carlos An-
drs Prez adopt un programa de ajuste estructural de la economa,
conocido como "El Gran Viraje", cuyos efectos devastadores sobre la so-
ciedad venezolana llevaron a inaugurar un ciclo de demostraciones y
movilizaciones sociales -empezando por "el Carazo"- cada vez ms vio-
lentas que cre oportunidades para que elliderazgo radical del enton-
ces teniente coronel Hugo Chvez ganara presencia y legitimidad p-
blicas mediante el fallido golpe de Estado del 4 de febrero de 1992 (L-
pez Maya, 2002: 201-203; Levine, 2002: 259-261). Los acontecimientos
posteriores a la liberacin y amnista del propio Chvez y sus asociados
militares golpistas, bajo la presidencia de Rafael Caldera, mostraran
que este nuevo lder poltico impulsaba un proyecto radical poco dis-
puesto a la negociacin (Hidalgo, 2002: 39; Vera, 2003: 11-13).
Las decisiones adoptadas por estos gobernantes no solo pro-
movieron la emergencia de un liderazgo y modos de contestacin an-
t-sstmcos, tambin erosionaron el sistema poltico desde dentro
y/o contribuyeron a hacer ms visibles las rigideces, ineficiencias o co-
"Gran Viraje" fue adoptada mediante procedimientos que rompan las
reglas informales del clientelismo inverso. Aun cuando una faccin del
liderazgo de AD se haba convirti al neoliberalismo a fines de los
ochenta, su presidente, Carlos Andrs Prez, una vez electo abus de la
autonoma que tradicionalmente haban concedido los partidos pol-
ticos venezolanos a su liderazgo al nombrar para su gabinete econmi-
co a un equipo de tecncratas radicalmente neoliberales. En lugar de
reclutar a su econmico entre los economistas de AD, normalmente
Vi.nculados a los grupos econmicos venezolanos, Prez nombr mi-
nlstros a miembros del Instituto de Estudios Superiores de Administra-
cin (lESA), un think tank independiente y contrario a las polticas de
Subsidios y reparto de los ingresos del Estado, tan caras a los grupos
78 Constitucionalismo autoritario
econmicos dominantes, y esenciales para el funcionamiento regular
del sistema clientelar. El equipo econmico adopt un programa de
shock para el ajuste de la economa venezolana, en cuyo diseo e im-
plementacin se dejaron de lado los usuales mecanismos de consulta,
tanto con el sector empresarial como con los sindicatos (Coppedge,
2000: 128; Naim, 1993: 60-73).
Las quiebras empresariales que se sucedieron a lo largo de los
aos 1991 y 1992 crearon un enorme resentimiento entre los industria-
les venezolanos, igual cosa sucedi con la violenta contraccin del in-
greso de los trabajadores. En medio del descontento social, la oposi-
cin tanto al interior como al exterior de los partidos polticos conver-
gi, aislando an ms al debilitado gobierno. Cuando el Presidente
quiso emplear los mecanismos de control del partido se top con un
fenmeno hasta entonces relativamente encubierto, el faccionalismo
poltico tanto en AD como en Copei -fruto en s de la rgida organiza-
cin vertical de los partidos- no estaba en capacidad de controlar la
movilizacin social, ni tampoco tena la voluntad de apoyar al Presi-
dente en el Parlamento. En la arena parlamentaria el intento de golpe
del 4 de febrero simplemente aceler el extraamiento con un gobier-
no que a todas luces pona en riesgo la estabilidad poltica venezolana;
en medio de acusaciones por corrupcin y proteccin a la red de co-
rrupcin del ex presidente Jaime Lusinchi, el Congreso destituy a P-
rez, contribuyendo de manera involuntaria a acentuar tanto la inesta-
bilidad poltica como la erosin del sistema. El conjunto de estos epi-
sodios tuvieron adems una fuerza simblica traumtica entre los ve-
nezolanos: el intento de golpe de Estado haba puesto en evidencia
que una de las instituciones esenciales del perodo de democratiza-
cin inicial, la subordinacin de los militares a los civiles, haba deja-
do de existir; la cada del Presidente mostraba que la estabilidad y has-
ta el inmovilismo poltico venezolanos solo se obtenan al muy caro
precio de la ineficiencia estatal y la corrupcin; en fin, la lucha entre
los partidos polticos y el Presidente dio mayor credibilidad y difusin
al antipartidismo, minando la legitimidad de uno de los pilares del sis-
tema poltico.
En medio de un clima de crisis, humillacin nacional y anti-
partidismo, el ex presidente Rafael Caldera -uno de los smbolos na-
cionales del Pacto de Punto Fijo- decidi romper con las reglas del
juego que l haba contribuido a crear; se separ de Copei y corri
Populismos renovados? 79
contra el candidato oficial de su antiguo partido poltico, Oswaldo l-
varez. La decisin de Caldera termin con el dominio electoral de AD
y Copei66 favoreciendo una competencia electoral ms plural y perso-
nalista. Por primera vez desde 1960, tres partidos polticos -AD, Cope
y Causa R- y un movimiento electoral-Convergencia Democrtica en
coalicin con el MAS y varios otros pequeos partidos y organizacio-
nes de izquierda- se disputaron la Presidencia de la Repblica. Tanto
por su origen en una disidencia del sistema puntofijista como por el
hecho de que el sistema poltico haba cambiado bruscamente de una
configuracin bipartidista a una multipartidista (Molina y Prez,
1998), el presidente Caldera adopt una postura reformista hacia el
sistema poltico.
Caldera cre la Comisin Presidencial para la Reforma del Es-
tado, Copre, con el objetivo de impulsar reformas legales al sistema de
partidos y a la competencia electoral. Copre patrocin iniciativas ins-
piradas en una democracia liberal de manual de texto que al ser deba-
tidas en el Congreso y en los medios de comunicacin fueron amplia-
mente criticadas, suscitaron nuevas divisiones al interior de AD, Copei,
Causa R y el MAS, y profundizaron el antipartidismo de los ciudadanos
comunes. En este contexto, la alternativa de una reforma del sistema
poltico y del Estado de abajo hacia arriba empez a ganar legitimidad
pblica, lo que fue ampliamente capitalizado por sectores de la iz-
quierda y la sociedad civil para avanzar la tesis de una Asamblea Cons-
tituyente que como expresin de la sociedad deba dar al traste con el
antiguo rgimen y fundar uno nuevo; el lder de Causa R expresaba es-
te sentimiento en una entrevista en 1993: 'Al diablo con Copre ... [la de-
mocratizacin de Venezuela] no es un asunto de algn grupo de ilus-
trados hacindolo todo desde arriba ... La democracia debe llevarse a
la gente, municipalizando la democracia y democratizando las muni-
c~palidades. Todo el pas debe llenarse con democracia" (Medina, 1993,
Citado en Levine y Crisp, 1998: 19).
La credibilidad del reformismo de Caldera, as como la de su
programa social-la "Agenda Venezuela"- fue an ms minada cuando
el gObierno adopt en abril de 1996 un nuevo programa de ajuste neo-
---------------------
66 Desde 1973 la combinacin de votos para AD y Copei haba sido de alrededor
del 90%; en 1993 se redujo a solo 43% (Coppedge, 2000: 133).
80 Constitucionalismo autoritario
liberal. El xito inicial del shock econmico, parcialmente compensa-
do por ajustes salariales, fue breve. En 1997 una oleada de huelgas de
trabajadores pblicos y demostraciones callejeras, as como la conti-
nua declinacin de los ingresos petroleros del Estado, forzaron al go-
bierno a abandonar su poltica econmica. Toda vez que durante la
campaa electoral Caldera haba avanzado una plataforma anti-neol-
beral, sus decisiones de poltica econmica y social aumentaron el ex-
traamiento del gobierno de sus constituyentes, no solo entre aquellos
miembros de su coalicin que sostenan programas y vnculos con la
izquierda y la sociedad civil, sino tambin en relacin con las lites
ernpresarialess? y sindicales.
An ms importante, los fracasos del gobierno dejaron al me-
nos dos herencias ideolgicas que fueron decisivas en la campaa pre-
sidencial de 1998. Primera, a travs de las movilizaciones sociales con-
tra el gobierno se produjo una convergencia entre antineoliberalismo y
antipartidismo (Lpez Maya, 2002: 214-215), esta coincidencia produjo
un "realinearniento" de las lealtades polticas en Venezuela entre electo-
res anti-lite y antineoliberales vs. electores fieles al antiguo rgimen (e
hipotticamente pro-neolberales) (Molina y Prez, 1998; Ellner, 2004:
26-28). En segundo lugar, como el programa de compensacin social
no pudo detener el continuo deterioro de las condiciones de vida de la
poblacin -particularmente de sectores urbano-marginales y de la cla-
se media baja- el tema del incremento de la desigualdad social gan
importancia central en el debate poltico-ideolgico, pero esta vez uni-
do a la demanda de sustituir los programas gubernamentales "focaliza-
dos" por polticas de correccin de la desigualdad social con carcter
universal. Ambas herencias ideolgicas fueron retomadas por Chvez y
su coalicin, primero en la campaa de 1998 (Chvez, 1996) y luego co-
mo parte del programa de gobierno (Vera, 2003: 36-39).
La decisin del gobierno de Caldera ms influyente en la vida
poltica contempornea venezolana fue la de conceder la amnista al
grupo de oficiales del ejrcito que encabezaron el fallido golpe de Es-
tado del 4 de febrero de 1992 (4F). Si bien puede argumentarse que la
67 Fedecmaras, por ejemplo, se opuso a las alzas salariales decretadas por el go-
bierno para compensar el ajuste neoliberal, porque fueron decididas sin pasar
por los mecanismos de consulta habituales (Coppedge, 2000: 134).
Populismos renovados? 81
decisin de Caldera fue favorecida por la presin parlamentaria y por
la enorme simpata popular que haban despertado los oficiales del4F,
e incluso que Caldera poda no haber tenido otra opcin, tambin es
cierto que la amnista transform la legitimidad social de Chvez y el
Movimiento Bolivariano Revolucionario 200 (MBR 200) en legitimidad
poUtica; una transformacin decisiva. La rehabilitacin de Chvez y
"los Comacates"68 hizo que una logia militar conspirativa, el MBR 200,
pasase de la ilegalidad a la legalidad -un cambio incluso simblico, re-
flejado en la adopcin del nombre Movimiento V Repblica, MVR- no
solo mediante la difusin de su ideologa sino tambin empleando los
recursos organizacionales que les fueron provistos por la izquierda y
las diversas organizaciones de la sociedad civil para transformarse en
un movimiento electoral, el Polo Patritico,69 con gran xito en las
elecciones de 1998 (Molina y Prez, 1998: 107).
El anlisis de los antecedentes del actual rgimen venezolano
estara incompleto si se pasara por alto las caractersticas de Hugo
Chvez como lder. La abundante bibliografa sobre este tema coinci-
de en algunos elementos: 1. elliderazgo de Chvez se forj al calor de
un proceso de renovacin de los oficiales del ejrcito venezolano que
perpetuaba la herencia institucional del perodo de democratizacin
inicial; 2. el desastroso gobierno de Carlos Andrs Prez y la conse-
cuente oposicin popular abri la oportunidad para que Chvez y el
MBR 200 pusieran en marcha un plan subversivo militar de larga data
hasta ese momento sin apoyo popular; ste emergera solo despus del
fracaso del intento de golpe; 3. en el plano ideolgico Hugo Chvez y
su grupo se caracterizaban por ser hiper-nacionalistas, el culto a Bol-
var e izquierdistas; estos sesgo s ideolgicos facilitaron entre 1992 y
1998 la confluencia entre Chvez y los sectores ms organizados ideo-
lgicamente de la izquierda venezolana (Levine, 2002; Molina y Prez,
~OOO;Blanco Muoz, 1998; Zago, 1992). Estas particularidades en con-
Juncin con los procesos de democratizacin que he descrito en el
aCpite anterior, han impreso el peculiar tono de la poltica contempo-
rnea venezolana.
-----------------------
68 ~na manera popular para designar a los comandantes, capitanes y tenientes
69 Involucrados en el intento de golpe del4 de febrero.
El Polo Patritico inclua al MVR,el MAS, el PPT y varios otros pequeos gru-
pos de izquierda.
82 Constitucionalismo autoritario
En primer lugar, elliderazgo de Chvez calzaba con el antipar-
tidismo y antineoliberalismo que haban enraizado en el proceso pol-
tico venezolano de los noventa. As, la izquierda venezolana "adopt"
a Chvez, primero como un smbolo de enorme apelacin popular y
como un potencial vehculo electoral y, luego de 1998, pas a formar
parte activa de la coalicin gubernamental subordinndose a su lide-
razgo.?? En segundo lugar, el programa poltico adoptado por Chvez
recogi e institucionaliz no solo las demandas de reforma radical del
sistema puntofijista, sino tambin la aversin de sus aliados a las pol-
ticas sociales de Caldera. En efecto, el indudable talento de Chvez pa-
ra reclutar lealtades polticas le sirvi para, una vez en el poder, crear
un extendido proceso electoral que no solo moviliz a cantidades sig-
nificativas del electorado, sino tambin a una sucesin de triunfos
electorales, mediante los cuales gan una abrumadora mayora en la
Asamblea Nacional, el organismo creado para acabar con las institu-
ciones polticas del puntofijismo y disear las nuevas reglas del juego.
As, la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela
institucionaliza no solo elementos de "democracia participativa" -la
frase cdigo de la izquierda y la sociedad civil venezolanas de los no-
venta para designar su alternativa a la democracia de partidos- sino
tambin un tipo de presidencialismo, cuasi plebiscitario y dotado de
grandes poderes, que refleja en gran medida la propia personalidad del
presidente Chvez -y que ha demostrado ser particularmente til en si-
tuaciones de crisis. En cuanto a la poltica social, Chvez ha propuesto
que sta debe dirigirse a buscar un "equilibrio social" a travs de un
conjunto de medidas distributivas y de articulacin directa entre el Es-
tado y los grupos sociales de corte asistencialista,"! lo cual a su vez ha
70 Levine sostiene ".. .it has become clear that Hugo Chvez is not simply a mili-
tary man in search of occasional allies, but rather is a man of the left who hap-
pens to have been in the military ... The movement [el MVRl is perhaps best
characterized as a personalist operation with strong leftist rhetoric and allian-
ces: the key figure is and remains Chvez hmself" (Levne, 2002: 264)
71 El Plan de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin 2001-2007 declaraba:
"... la bsqueda de la equidad social abandona definitivamente las polticas de
'combate a la pobreza' o la 'proteccin de grupos vulnerables'" (Ministerio de
Planificacin y Desarrollo, 2001: 91-92). Previamente la Propuesta para Trans-
formar a Venezuela (PTV)haba declaro: "La pobreza se combatir con base en
Populismos renovados? 83
generado un conjunto de nuevas organiza~iones estatales -rnuchas de
ellas a cargo de militares- como el Fondo Unico Social (FUS) (redes de
proteccin social), el Banco del Pueblo Soberano (crditos a microem-
presarios), el Banco de Desarrollo para la Mujer (crditos para mujeres
microempresarias), el Programa Mercal (distribucin de alimentos). El
marco institucional mayor de estas iniciativas est constituido por la
Ley de Creacin, Estmulo, Promocin y Desarrollo del Sistema Micro-
financiero (marzo de 2001) y el Plan Bolvar (2000) (Vera, 2003: 22).
Finalmente, el tipo de liderazgo "transforrnacional" (dem; Hi-
dalgo, 2002) de Chvez puede explicarse tanto por su formacin mili-
tar como por el hecho de que durante una buena parte de su carrera
militar Chvez form parte de un grupo clandestino. La poltica de
Chvez se orienta a cambiar la herencia institucional del Estado, en el
sentido de sustituir las organizaciones y mecanismos que dotaban de
continuidad y ventajas a los polticos profesionales de AD y Copei, por
otros que hacen posible la articulacin directa entre el lder y el pue-
blo. Para lograr esta meta, Chvez se ha apoyado en las lealtades de ofi-
ciales activos del ejrcito y en un pequeo grupo de colaboradores su-
mamente militantes -entre los que se cuentan miembros del PPT- or-
ganizando las nuevas reglas del juego desde el Estado hacia la socie-
dad; en este sentido el modelo de cambio institucional es similar al
que en su momento emple Juan Domingo Pern para modificar la
trayectoria poltica histrica de la Argentina en los aos cuarenta.
En Ecuador, el papel de los lderes en el cambio poltico recien-
te fue al mismo tiempo ms complejo y menos radical que en Venezue-
la. Esta diferencia tiene que ver con el ambiente institucional distinto
en el que operaron los lderes polticos ecuatorianos. He indicado que
la flexibilidad de los partidos polticos ecuatorianos dispersaba la fuer-
za del faccionalismo poltico y, simultneamente, permita que los l-
deres pudiesen ofrecer respuestas a las demandas de los sectores po-
P~lares urbanos. Esta ventaja tena, sin embargo, una cara oscura, pre-
CIS~ente porque para su funcionamiento el sistema requera, de los
Pohlcos profesionales, respuestas ms o menos inmediatas a las de-
----------------------
~n modelo de desarrollo humanista, autogestionario y competitivo; con pol-
tic~s Pblicas equitativas y con una inversin social adecuada y sostenida en
el tiempo ..:' (PTV;1998).
84 Constitucionalismo autoritario
mandas de sus clientes (favores, u "obras" como son conocidas en la
jerga popular ecuatoriana, por votos); el margen de accin de los pol-
ticos profesionales para institucionalizar su predominio temporal a
travs de organizaciones o leyes quedaba temporalmente muy limita-
do. Una dinmica exacerbada por la escasez de recursos econmicos a
su disposicin. De aqu que, como han anotado varios estudiosos so-
bre el tema del clientelismo en el Ecuador, los partidos polticos ecua-
torianos han sido incapaces de asegurar de manera estable el predo-
minio de los polticos profesionales y sus organizaciones. Si bien es
cierto que despus de veinte aos de democracia (1978-1998) cuatro
partidos, con bases regionales, aparecan como relativamente estables
y fuertes (DP e ID en la Sierra y PRE YPSC en la Costa) (Freinderberg,
2003: 35) ninguno de ellos logr en realidad transformar su relativa he-
gemona en lo local, en un claro predominio nacional,72 Esta tenden-
cia era particularmente notable en la eleccin del gobierno nacional y
en las relaciones entre Ejecutivo y Congreso (Burbano de Lara y Row-
land, 2003: 163-182). Por tanto, al hacer referencia al rol delliderazgo
en el cambio poltico en Ecuador se debe tomar en cuenta una plura-
lidad de actores, no solo el Presidente y el Ejecutivo, sino tambin las
acciones de los lderes en el Congreso, e incluso en la creacin de for-
mas de accin poltica extra-parlamentaria.
Los dos golpes de Estado de febrero de 1997 y enero de 2000
son ejemplos exquisitos tanto de la multiplicidad de actores involucra-
dos como del curso aparentemente errtico, impreso a los aconteci-
mientos por las decisiones de esos actores. Los dos episodios presen-
tan una serie de paralelismos dignos de anotarse: los presidentes en
ejercicio fueron defenestrados por el parlamento; en ambos casos a
travs de una argucia legal que permita conservar las apariencias de
continuidad constitucional; los presidentes que haban sido electos
con una relativa fortaleza en el Congreso fueron suplantados por go-
bernantes interinos sin coaliciones parlamentarias "propias"; en am-
bos casos la legitimidad popular del reemplazo fue proporcionada por
72 Tanto la Democracia Popular como el Partido Roldosista Ecuatoriano y el Par-
tido Social Cristiano lograron hasta 1998 un control ms o menos estable de
varias municipalidades y sus candidatos a diputados provinciales obtenan
. buenos resultados electorales con regularidad.
Populismos renovados?
85
la evidente incapacidad de los presidentes en el gobierno para ejercer
autoridad. Los dos episodios contrastan, sin embargo, en cuanto a sus
resultados polticos; el golpe de Estado contra Abdal Bucaram en fe-
brero de 1997 dio origen a un breve pero intenso perodo de moviliza-
cin social que culmin con la reforma radical de la Constitucin de
1978; el golpe de Estado contra Iamil Mahuad en enero de 2000 no pro-
dujo cambios polticos dramticos, y los conflictos sociales fueron r-
pidamente canalizados hacia la competencia electoral, de la cual
emergi triunfante el presidente Lucio Gutirrez.
Los resultados de las elecciones de 1996 en primera vuelta
fueron favorables a tres candidaturas que representaban las tres co-
rrientes ideolgicas dominantes en el electorado ecuatoriano: Jaime
Nebot Saadi, por la derecha-a Abdal Bucaram por el populismo y
Freddy Ehlers, por la nueva zquerda.te A diferencia de lo que haba
ocurrido en la campaa electoral de 1992, donde el apoyo electoral ob-
tenido por el PRE en la primera vuelta le fue insuficiente para compe-
tir en la segunda vuelta electoral,76 en 1996 Abdal Bucaram pas a la
segunda vuelta electoral con una diferencia de apenas 0,89% respecto
del candidato ganador, Jaime Nebot. Una campaa electoral intensa,
agresiva y bien organizada, as como la capacidad del candidato Buca-
ram para forjar coaliciones amplias, incluso con una parte significati-
va del movimiento indgena, le permitieron a Bucaram ganar las elec-
ciones presidenciales con el 54,47% de votos. El presidente Bucaram
asumi en agosto de 1996 y fue derrocado por un golpe de Estado en
febrero de 1997.
73 Desde la Ley de Partidos y Elecciones de 1978, las elecciones presidenciales en
el Ecuador se rigen por un sistema de dos vueltas (ballotage); en la primera
vuelta compiten todos los candidatos a presidente, en la segunda nicamente
los dos que obtuvieron los mayores porcentajes de votacin.
74 El Partido Social Cristiano (PSC) ha sido consensualmente calificado como un
partido de derecha (Freidenberg, 2003; Quintero, 2002; Conaghan y Malloy,
1994).
75 Ehlers fue auspiciado por el MUPP-Nuevo Pas, uso el trmino "nueva izquier-
da" con un sentido puramente descriptivo, para distinguir esta coalicin de las
que proviniendo del marxismo impulsaron en elecciones anteriores cndida-
7 turas presidenciales. .
6 En 1992 el PRE obtuvo el tercer lugar en las elecciones con 21,96%, mientras
que en 1996 logr el 26,28%.
86 Co ns titucio nalis mo auto ritario
A pesar de contar con un importante apoyo parlamentario, a
travs de los diputados de su partido, el presidente Bucaram no logr
manejar la oposicin parlamentaria, ni tampoco evitar una creciente
oposicin social, de manera que al momento del golpe su gobierno es-
taba prcticamente paralizado; varios factores contribuyeron a este re-
sultado. En primer lugar, el estilo extravagante y confrontacional del
Presidente lo expuso a violentos ataques de sus principales opositores,
especialmente de los partidos Social Cristiano y Democracia Popular
que por entonces controlaban las importantes alcaldas de Guayaquil
y Quito. Este control fue clave para que estos partidos armasen inicia-
tivas de oposicin extra-parlamentarias que erosionaban la imagen y
capacidad de accin del Presidente. En segundo lugar, el gobierno per-
di la batalla por la lealtad de la opinin pblica en los medios de co-
municacin. El estilo extravagante de Abdal Bucaram, el hecho mis-
mo de que se auto denominara "El Loco", continuaron durante los bre-
ves meses de su presidencia, contribuyendo a la imagen que del Presi-
dente y su gobierno presentaron los medios de comunicacin ecuato-
rianos.?? Los medios de comunicacin expusieron crticamente una
serie de iniciativas en poltica econmica -especialmente el lanza-
miento de la idea de adoptar un sistema de cambio fijo similar a la
convertibilidad argentina- e internacional-la visita del presidente Bu-
caram a Per en medio de las negociaciones para dar fin al conflicto li-
mtrofe con este pas- y el comportamiento informal-y en ocasiones
doloso- de sus principales miembros (muy notablemente la Ministra
de Educacin, el Ministro de Bienestar Social y el Ministro de Finan-
zas). El Presidente, por su parte, asumi para s mismo la funcin de
77 Un peridico quiteo en el cual escriban con frecuencia algunos de los pen-
sadores polticos ecuatorianos de los ochenta y noventa, el diario Hoy, expres
ese conocimiento poltico de sentido comn de manera ejemplar: "desde el
primer da (del gobierno de Abdal Bucaram), sabamos (los editores y edito-
rialistas del diario) que sera un rgimen marcado por las palabras y los gestos
(i.e. "dramtico"). Que detrs de ello no habra nada nuevo. Nos propusimos,
entonces, registrar, sbado a sbado el modo como (...) el rgimen de Abdal
Bucaram se ira quedando solo y sin credibilidad alguna (i.e. "sin capacidad
para negociar, regular y generar consensos")" (citado en Crdova del Alczar,
2003: 89, los aadidos son mos). Para el anlisis de la imagen presidencial en-
tre agosto de 1996 y febrero de 1997 vase el excelente trabajo de Crdova del
Alczar (2003).
PopuZismos renovados? 87
estratega de comunicacin del rgimen exponindose an ms a los
ataques de los medios. Finalmente, el Presidente intent continuar la
fallida estrategia de cooptacin del movimiento indgena que haba
improvisado su predecesor, Sixto Durn Balln, al crear un Ministerio
de Asuntos Indgenas, para el cual nombr a dirigentes indgenas de su
confianza. La iniciativa cre una fuerte oposicin en elliderazgo y las
bases de la Conaie.
El 5 de febrero de 1997 una heterognea coalicin de sindica-
tos de trabajadores pblicos, grupos de inters (feministas, de defensa
de derechos humanos, ecologistas, etc.), el movimiento indgena, or-
ganizaciones de industriales, banqueros y comerciantes y partidos po-
lticos de oposicin (desde la derecha hasta la izquierda) convocaron a
una huelga general ("Paro Cvico Nacional") con demostraciones en
las calles (Tornadas Cvicas de Protesta Nacional por la Dignidad Na-
cional").78 En el marco de las protestas transmitidas directamente por
televisin el Congreso destituy al Presidente con un argumento legal
de dudosa valdez.t? Una vez destituido el Presidente, la coalicin gol-
pista actuando desde el Congreso desconoci el orden de sucesin
presdencial.w La espectacularidad de las demostraciones callejeras
contribuy a oscurecer el hecho de que el golpe fue llevado a cabo por
una combinacin de fuerzas parlamentarias y militares. El conjunto de
irregularidades realizadas por el Congreso culmin en el estableci-
miento de una frmula de estabilizacin provisional del Ejecutivo, re-
lativamente frecuente en la historia poltica ecuatoriana, un gobierno
78 Los documentos que llamaban a la protesta pueden consultarse en El Comer-
cio, 2 de febrero de 1997: S-B,A-2 y A-3.
79 El Congreso destituy al Presidente, sin un juicio poltico previo, amparndo-
se en el artculo 100 de la Constitucin de 1978 que estableca que el Congre-
so poda dejar cesante al Presidente por incapacidad fsica y mental. La aplica-
cin de este artculo hace eco tanto a las acusaciones al populismo de "irracio-
nalidad" del pensamiento poltico ecuatoriano como al apelativo adoptado
8 por el propio Abdal Bucaram de "El Loco".
O En la Constitucin de 1978 se prevea que en ausencia temporal del Presiden-
te, ste sera reemplazado por el Vicepresidente, no se contemplaba el caso de
ausencia definitiva del Presidente. Este defecto en la Constitucin de 1978 fue
Usado por el Congreso para elegir un presidente interino, Fabin Alarcn, el
Cual fue principalizado luego de que la Vicepresidenta asumiera temporal-
mente la Presidencia.
88 Constitucionalismo autoritario
interino. Tard, sin embargo, una semana hasta que el Presidente inte-
rino elegido por el Congreso fuese oficialmente posesionado; en estos
tres das las Fuerzas Armadas en fases sucesivas ratificaron lo actuado
por el Congreso: primero, con un comunicado del Consejo de Genera-
les y Almirantes y del Jefe del Comando Conjunto declarando su "neu_
tralidad poltica" -es decir sin respaldar la Vicepresidenta, ni al Presi-
dente del Congreso- (El Comercio, 7 de febrero de 1997, A-3), luego for-
zando la renuncia del Ministro de Defensa (El Comercio, 9 de febrero
de 1997, A-4), finalmente respaldando al presidente interino Fabin
Alarcn (El Comercio, 10 de febrero de 1997, A-1).
La coalicin que sustentaba al presidente Alarcn, sin embar-
go, no le garantizaba a ste la legitimidad social que requera para go-
bernar, en medio del clima de demostraciones populares y presin que
ejercan el movimiento indgena y sus aliados, quienes reclamaban la
convocatoria a una Asamblea Constituyente para adoptar una nueva
Constitucin que pusiese fin al sistema poltico, considerado la causa
ltima del gobierno de Bucaram. El gobierno de Alarcn convoc a un
plebiscito para legitimar su mandato y convocar a la Asamblea Consti-
tuyente. En un contexto dominado por la preocupacin con la estabi-
lidad poltica, as como por una interpretacin del golpe de Estado de
febrero de 1997 como un acto democrtico popular, la Asamblea Cons-
tituyente emergi como el medio para construir las bases para una de-
mocracia ms estable y ms pluralista (Pachano, 1997: 14-17).
A diferencia de lo que ocurri con la Asamblea Nacional vene-
zolana, los resultados de las elecciones de representantes no otorga-
ron una mayora clara a ningn proyecto de cambio institucional en
especial. Si bien a grandes rasgos existieron tres alineaciones o coali-
ciones en la Asamblea, estos tres proyectos fueron negociados y apo-
yados parcialmente por coaliciones cambiantes; a saber: 1. el proyec-
to de una ingeniera institucional de libro de texto que pas a ser co-
nocido en la jerga ecuatoriana como "gobernabldad" (impulsado
principalmente por el gobierno, el Partido Social Cristiano y la Demo-
cracia Popular); 2. iniciativas de reforma poltica pluralista que man-
tuviese el rol del Estado en la economa (impulsado por partidos de iz-
quierda y centro-izquierda); 3. un proyecto "movimientsta" que agru-
para varias demandas de derecho de la sociedad civil y del movimien-
to indgena, conocido en el lenguaje comn ecuatoriano como "pluri-
nacionalidad".
-- Populismos renovados? 89
En trabajos anteriores he examinado las dinmicas de negocia-
cin y toma de decisiones que se adoptaron en la Asamblea Nacional,
mostrando que sta result un importante vehculo para lograr la in-
corporacin del actor clave de la democratizacin ecuatoriana, el mo-
vimiento indgena, al rgimen democrtico, al mismo tiempo que con-
tribuy a prolongar la herencia institucional de la democratizacin ini-
cial. No me detendr en este aspecto, para la presente discusin lo ms
relevante es el hecho de que a travs de la bsqueda de un apoyo so-
cial amplio para sus propuestas y de la Asamblea en s, el movimiento
indgena consolid su posicin como actor poltico poderoso -tanto
dentro como fuera del Estado- pero sin derrotar completamente a los
partidos polticos. Esta es una diferencia fundamental con el caso ve-
nezolano, puesto que si bien durante este perodo el movimiento ind-
gena logr preparar el campo para desarrollos posteriores, en cambio
no tuvo la fortaleza suficiente como para precipitar al sistema poltico
en una crisis total que significase un punto de inflexin con respecto al
predominio de los polticos profesionales en el manejo del Estado, ni
tampoco gener desde su interior un lder transformacional que juga-
se un papel similar al que cumpli Chvez para Venezuela.
Los cambios en las reglas de la competencia poltica adoptados
en el Congreso y por la nueva Constitucin fueron, sin embargo, esen-
ciales para la conformacin de la lucha poltica entre 1998 y 2002. Por
un lado, el Congreso adopt un nuevo sistema de distribucin de re-
presentaciones que favoreca la presencia de las minoras. Por otro, la
nueva Constitucin contena un conjunto de disposiciones que busca-
ban incrementar la participacin popular, mediante la multiplicacin
de lugares para la toma de decisiones, al institucionalizar mecanismos
de descentralizacin de las responsabilidades del gobierno central, y la
apertura a la competencia electoral para los movimientos sociales. Al
mismo tiempo, la Constitucin contena un conjunto de disposiciones
que buscaban fortalecer la capacidad decisional del Ejecutivo, dismi-
nuyendo el rol del Congreso en la vigilancia y reversin de las acciones
del Ejecutivo en temas bsicos, tales como la destitucin de ministros,
la modificacin del Presupuesto General del Estado y el control sobre
los decisores en poltica econmica. El resultado general-y al menos
en teora involuntario- fue un ensambleinstitucional en el que la corn-
P~tencia poltica se concentraba an ms en las personas de los can-
didatos; el Ejecutivo tena mayor autonoma poltica, y los gobiernos
90 Constitucionalismo autoritario
locales podan ser empleados abiertamente como un contrapeso al
poder del gobierno central. As, el rol de los lderes polticos gan una
importancia institucional an mayor que la que haba tenido antes de
los aos 1996-1998.
El 5 de junio de 1998 la Constitucin poltica reformada fue
aprobada, previamente en mayo de ese ao el Tribunal Supremo Elec-
toral convoc a elecciones para elegir un nuevo Congreso y Presidente
y Vicepresidente de la Repblica. Los resultados de las elecciones en
primera vuelta, favorecieron al candidato de la Democracia Popular y
Alcalde de Quito, Iamil Mahuad, uno de los ms destacados lderes
opositores a Abdal Bucaram, y a lvaro Noboa, uno de los grandes ca-
pitalistas del pas, antiguo Ministro de Finanzas de Bucaram y candi-
dato del Partido Roldosista Ecuatoriano (PRE).81 La segunda vuelta
electoral dio el triunfo a Iamil Mahuad, un lder poltico que se haba
fabricado una imagen de eficiencia y racionalidad a lo largo de su ca-
rrera poltica y que adems contaba con el apoyo combinado de dos
importantes partidos de la lite ecuatoriana, la Democracia Popular y
el Partido Social Cristiano. Sin embargo, el panorama no era del todo
alentador. El nuevo Presidente fue electo por una pequea mayora
frente a su competidor; durante el ao 1997 el Fenmeno de El Nio
caus grandes prdidas econmicas al pas y las polticas adoptadas
por el gobierno interno demostraron ser poco tiles para disminuir
esos impactos; ese mismo gobierno finaliz su perodo en medio de
acusaciones de corrupcin que obligaron al Ministro de Gobierno a
huir del pas e involucraban al presidente Alarcn; el dficit fiscal del
nuevo gobierno se estimaba en alrededor del 7% del PIB. Sin embargo,
dado que la nueva Constitucin estableca garantas para la goberna-
bilidad del pas, haba tambin un cierto optimismo respecto a que la
nueva institucionalidad poltica, aunada alliderazgo de un Presidente
caracterizado como un poltico moderado, racional y tcnico, ayudara
a superar la difcil coyuntura del pas y poner punto final a la prolon-
gada crisis.82
81 Mahuad obtuvo 34,91% de los votos, mientras que lvaro Noboa logr el
26,6%, una diferencia de 8,31%.
82 El editorial del influyente semanario Lderes describi al nuevo Presidente en
los siguientes trminos: "[Iamil Mahuad es el] representante fidedigno del
nuevo establecimiento del pas: joven, dinmico, formado aqu y en el exterior
Populismos renovados? 91
El presidente electo Mahuad contaba desde el inicio de su
mandato con una mayora parlamentaria propia, mediante un impor-
tante nmero de diputados. Adicionalmente, la nueva Constitucin le
ofreca posibilidades para convertir dicha mayora en una alianza de
trabajo con el Congreso, puesto que los arts. 128 y 129 le aseguraban al
partido del Presidente, la Democracia Popular, yal de su principal alia-
do electoral, el PSC, el control de la Presidencia yVicepresidencia (Me-
ja Acosta, 2001).
A las condiciones anotadas se aada el hecho de que luego de
la Asamblea Nacional el movimiento indgena pareca haber conquis-
tado espacios polticos propios y, por tanto, encontrado los estmulos
para que fuese en su inters el mantener el statu quo. Desde el punto
de vista del paradigma poltico este resultado, cuasi consociacional,
fue entendido como un xito de la reforma institucional, en tanto que
las nuevas instituciones permitan que los conflictos intertnicos fue-
sen procesados dentro del sistema poltico. Esta apreciacin se soste-
na en dos factores, por un lado el movimiento indgena haba conso-
lidado su papel como actor poltico, dentro del sistema, a travs de su
participacin electoral nacional y local con Pachakutk.s por otro, el
movimiento indgena se haba integrado a la gestin administrativa
del Estado a travs del Prodepine, el Codenpes y la Direccin de Edu-
cacin Bilinge Intercultural. Estas circunstancias apuntaban a una
creciente integracin poltica del movimiento indgena, el cual pareca
orientar sus esfuerzos a profundizar su rol como actor poltico legti-
mo, desarrollando las potencialidades creadas por las innovaciones
institucionales recientes.
[un posgrado en la Kennedy School of Goverment, Harvard], hablando un len-
guaje nuevo y preocupado, bsicamente, por mostrar resultados. Y l es, si
quiere tener xito en la Presidencia, el encargado de disciplinar esas ltes, de
darles un norte, de involucrarlas en un proyecto que sea comn ... En definiti-
va, de darles una coherencia y obligarlas a asumir su papel de conductoras de
la sociedad" (Lderes, No. 43, 17/08/1998: 20).
83 Luego de las elecciones de 2000, Pachakutik controlaba 28 alcaldas en todo el
pas, incluida una en la provincia del Guayas, el bastin electoral de la derecha
socialcristiana y del PRE. El candidato presidencial del MUPP obtuvo 14,3% de
la votacin valida en 1998, cuarto lugar en la carrera presidencial.
84 lntegracin oficializada por el presidente Mahuad a travs del Decreto Ejecu-
tivo No. 386, Registro Oficial No. 86 del 11 de diciembre de 1998.
92 Constitucionalismo autoritario
Las acciones del presidente Mahuad dieron rpidamente al
traste con esas esperanzas. Con apoyo del Congreso el Presidente sus-
pendi el impuesto a la renta, sustituyndolo por un impopular Im-
puesto a la Circulacin de Capitales (ICC).85En su intento por conte-
ner el desarrollo de una crisis generalizada del sector financiero, el Pre-
sidente adopt un paquete de rescate de los bancos en quiebra y cre
la Agencia de Garanta de Depsitos (AGD), ambas medidas fueron re-
cibidas por la poblacin como un intento del Presidente por proteger
a los responsables de la quiebra de varios bancos y como una prueba
de la corrupcin del gobierno. Las polticas del Ejecutivo crearon pri-
mero fricciones con los legisladores de oposicin y fracturas en la
alianza parlamentaria PSC-Dp'86 luego una crisis en el equipo econ-
mico del goberno.e? y finalmente la prdida de las expectativas de un
manejo ordenado de la economa entre los analistas polticos y econ-
micos. En efecto, en febrero de 1999 el Congreso aprob un presupues-
to general del Estado deficitario, el Presidente renunci a crear nuevas
cargas impositivas y otorg una parte de las recaudaciones que iban a
lograrse a travs del ICC para el financiamiento de obras pblicas en
Guayaquil (conocidas como "Malecn 2000", el proyecto mimado del
ex Presidente, alcalde de la ciudad y lder del Partido Social Cristiano,
Len Febres Cordero).
Presionado interna y externamente, el presidente Mahuad de-
cret el congelamiento de los depsitos bancarios por un ao yadop-
t un programa de estabilizacin econmica tipo shock, el cual inclu-
y la elevacin de los precios de los combustibles de consumo doms-
tico (gasolina y gas) en aproximadamente un 200%. El desorden eco-
nmico y poltico creado por estas acciones del Ejecutivo provoc la
reaccin inmediata y fuerte de los sectores populares. La Federacin
Nacional de Taxistas con el respaldo de la Conaie y los sindicatos p-
blicos realizaron masivas demostraciones callejeras y paros que "man-
tuvieron prcticamente paralizadas todas las actividades comerciales
y productivas desde e18 hasta el18 de marzo" (Romero, 1999: 7).
85 El ICC impona una tasa del 1% a toda transaccin bancaria. La creacin del
impuesto fue impulsada por el Partido Social Cristiano.
86 MejaAcosta (2001: 10)
87 El ministro de Finanzas, Fidel Iararnillo, renunci ante el apoyo del Presidente
al ICC.
Populismos renovados? 93
La reaccin popular hizo dar marcha atrs al gobierno en va-
rias de sus polticas econmicas; por otra parte, el manejo de la crisis
bancaria enfrent al gobierno con la lite financiera guayaquilea y su
aliado ms poderoso, el alcalde de Guayaquil y su partido (PSC), con lo
que la alianza en el Congreso con este partido se debilit. En un inten-
to por recuperar el apoyo del Congreso y disminuir la oposicin de los
sectores populares, el Presidente dio "un giro a la izquierda" de corta
duracin, mediante el cual se form una "coalicin fantasma" con la
Izquierda Democrtica y Pachakutik (MejaAcosta, 2002: 12-13). El ve-
hculo detrs del cual se form dicha alianza fue La Ley de Reordena-
miento de las Finanzas Pblicas que restableci el impuesto a la renta
y cre un nuevo impuesto a los autos de lujo. Simultneamente, el go-
bierno cre "mesas de dilogo" para iniciar procesos de negociacin
con el movimiento indgena y los sindicatos pblicos, como fruto de
estas negociaciones el gobierno y el movimiento indgena firmaron un
acuerdo que contemplaba "la creacin del fondo indgena, la reestruc-
turacin y presupuesto para el Codenpe, la eliminacin de impuestos
en las planillas elctricas cobradas a los indgenas, tales como la reco-
leccin de basura, iluminacin pblica, bomberos, entre otros" (Sim-
baa, 1999). El proceso de negociacin puso fin al paro de marzo, pe-
ro no logr prevenir que en mayo y julio la Conaie y sus aliados urba-
nos convocaran una huelga general. A su vez, la aprobacin de la Ley
de Reordenamiento de las Finanzas Pblicas, y los acuerdos suscritos
por el gobierno con el movimiento indgena, llevaron a una "declara-
cin de guerra" por parte del Partido Social Cristiano en julio de 1999.
Luego de una huelga general de 12 das, la popularidad del presidente
Mahuad cay a -80% de aprobacin (Meja Acosta, 2002: 35).
Erosionado el gobierno tanto a su derecha, por la oposicin
del Partido Social Cristiano y de las corporaciones empresarales.s"
88 Joaqun Cevallos Macchiavello, presidente de la Cmara de Comercio de Gua-
yaquil, indicaba en abril de 1999 que "el pas sigue insistiendo en aplicar la
misma receta econmica, aun cuando se ha comprobado que no funciona".
Las crticas del dirigentes se concentraban en el aumento de las tasas de inte-
rs para controlar el tipo de cambio, la reactivacin del impuesto a la renta,
que era vista como una forma de "extorsin alsector productivo va impuestos"
y la marcha atrs sobre la supresin de subsidios. Esta ltima era una medida
que el gobierno haba acordado en "mesas de dilogo" con la Conaie. El em.-
94 Constitucionalismo autoritario
como a su izquierda, por la oposicin del movimiento indgena y de
los sindicatos pblicos,89 rpidamente se volvi a crear un escenario
poltico muy similar al que haba conducido al golpe de Estado de fe-
brero de 1997.
La incapacidad del gobierno Mahuad para ejercer el poder; sus
enredadas y siempre cambiantes coaliciones parlamentarias -Meja
Acosta ha detectado un mnimo de cinco diferentes coaliciones de go-
bierno, y otras tantas de oposicin, con una duracin promedio de 3
meses entre agosto de 1998 y noviembre de 1999-; sus repetidos y fra-
casados intentos de cooptar las distintas facciones del movimiento in-
presario conclua que el gobierno se hallaba preso de la izquierda y que la ni-
ca alternativa a la situacin era "cambiar el modelo econmico" mediante la
susticin de la moneda nacional, el sucre, por el dlar americano, una pro-
puesta que rpidamente se difundi en la prensa con el nombre de "dolariza-
cin" (Lderes, 26 de abril de 1999, 79: 3).
89 Floresmilo Simbaa, un intelectual indgena vinculado al Instituto Cientfico
de Cultura Indgena (lCC!, el intento ms ambicioso hasta ese entonces de
crear un polo intelectual al interior del movimiento indgena, dirigido por Luis
Macas) escriba acerca de las "lecciones aprendidas de marzo y julio": "La pa-
ralizacin fue total o casi total en provincias, principalmente en las del centro
del pas; el primer objetivo del paro se haba cumplido: demostrar al gobierno
el descontento generalizado por las medidas econmicas. Lo fundamental era
presionar para que retroceda en sus intenciones. En este sentido, las acciones,
hasta ah, tuvieron un lmite poltico: cmo lograr que ese descontento pasivo
se expresara principalmente en Quito, centro poltico de decisin, aqu los
compaeros deciden 'tomarse Quito', 'venimos porque aqu no pasaba nada'
era la voz de quienes llegaron. La forma en que arribaron a la capital, masiva,
organizada, heterognea (indgenas, transportistas, comerciantes), nos indica
que una accin generalizada o masiva desata nuevos procesos: emergencia de
nuevos sectores o sujetos sociales golpeados por la crisis y, encuentros y/o
alianzas vitales y necesarias que configuran en un momento determinado ese
sujeto histrico que es un verdadero polo de poder, con autonoma organiza-
tiva y poltica, con capacidad propositiva, capaz de posibilitar una salida dife-
rente y/o alternativa a la tradicional o neoliberal, como, en cierta dimensin,
ocurri en julio. Hasta julio 12 se vena dialogando con el Ministro de Gobier-
no o su Subsecretario, el15 y el16 las organizaciones no quieren dialogar si no
es con el Presidente en persona Quines iban a dialogar? Todos los dirigentes
y delegados de las organizaciones de base: comunas y uniones comunales y de
las otras organizaciones sociales. El sentido de esta medida se podra resumir
en decires de los propios compaeros -'as para que los dirigentes no vayan
solo a merendar con el presidente .. .' "
Populismos renovados? 95
dgena y de otros sectores de la sociedad; y, finalmente, el enfrenta-
miento regional con las lites guayaquileas, contribuyeron a crear un
clima de confusin donde la accin poltica se volva aleatoria y sus re-
sultados difciles de prever. Los actores intentaron inicialmente la es-
trategia de aislamiento. Las lites indgenas encontraron que en la co-
yuntura era posible avanzar un programa poltico de radicalizacin de
la democracia que de tener xito producira una dispersin radical del
poder del Estado central.90 Al mismo tiempo, las lites guayaquileas
invocaron los smbolos de la descentralizacin y la autonoma en su
forma ms extrema, esto es como la defensa de un territorio perifrico
al poder del Estado, amenazando incluso con "declarar a Guayaquil
[un Estado] independiente", rompiendo de esta manera no solo el pac-
to de la democracia contempornea sino tambin el pacto fundacional
del Estado ecuatoriano en el siglo XIX (Len, 2000: 88).91
90 El coordinador nacional de Pachakutk, Miguel Lluco, escriba en enero IO,on-
ce das antes del golpe de Estado que pondra fn al gobierno del presidente
Mahuad, que el movimiento indgena "deba ir ms all de lo logrado en una
dcada de luchas polticas" mediante una radicalizacin de "la democratiza-
cin del Estado y del pas": "Entendemos el movimiento indgena como un su-
jeto de cambio y transformacin radical de las estructuras de un Estado Uni-
nacional burgus y neoliberal. Por ello formulamos un Proyecto poltico que
pretende superar las contradicciones fundamentales de este sistema y enfren-
tar a los responsables del actual orden de cosas ... Enfrentamos grandes retos
para el futuro. No podemos contentamos con ser solo una voz crtica. Es nece-
sario planteamos como alternativa cierta de poder y de gobierno y ello impli-
ca un salto en la capacidad de gestionar nuestro propio desarrollo y de brindar
una alternativa para el conjunto del pas .. .' (Lluco: 2000). El lenguaje de radi-
calizacin tenda a convertirse en boca de los dirigentes indgenas en llamados
pblicos a la subversin y a la revolucin total del orden poltico.
91 En la llamada "marcha de los crespones negros", realizada por la lite guaya-
quilea para protestar por el cierre del Banco del Progreso, ordenado por el go-
bierno nacional, el eslogan del siglo XIX"Guayaquil Independiente" tuvo un
lugar prominente (Lderes, 12,04,1999: 16). Casi simultneamente, y apelando
a las disposiciones constitucionales sobre autonoma y descentralizacin, sur-
gi un grupo de "jvenes nuevos polticos" de fuerte corte autonomista, Fuer-
za Ecuador (Vistazo, mayo de 1999). Finalmente, en noviembre de 1999 el di-
Putado -y futuro alcalde de Guayaquil- Jaime Nebot amenazaba conque "era
preferible separar a Guayaquil que continuar viviendo bajo un gobierno que
haca la vida imposible".
96 Constitucionalismo autoritario
Con el cuerpo poltico al borde de la fragmentacin real, no
imaginaria, con la lucha poltica jugando muy cerca del lmite de la
distincin bsica amigo/enemigo, surgi un acuerdo elemental entre
todos los jugadores; el gobierno de Mahuad deba cesar de existir. Sin
embargo, este acuerdo implcito era insuficiente, los jugadores volvie-
ron a dividirse en dos posiciones. La primera posicin, expresada en
una "Carta Abierta" dirigida por tres ex presidentes al gobierno, soste-
na que el Presidente deba renunciar para que los mecanismos previs-
tos en la Constitucin pudieran devolver regularidad al orden polti-
CO.92 Esta postura fue disputada por la Conaie y sus aliados, los que
sostenan que se deba ir ms all del cambio de gobierno, cambiando
radicalmente el orden existente. En las nuevas circunstancias, la cons-
truccin del "Estado Plurinacional" implicaba un cambio revoluciona-
rio que atravesaba por la creacin de un poder paralelo al del Congre-
so, los "Parlamentos del Pueblo" (conformada el 11 de enero de 2000),
la "toma del poder por parte del pueblo" -es decir la sustitucin del
Ejecutivo por un gobierno revolucionario, y el reemplazo de los magis-
trados de la Corte Suprema de Justicia por otros jueces que seran
nombrados por el nuevo gobierno revolucionario:93
Das antes, se haban constituido a nivel nacional, e incorporando di-
nmicas locales y regionales, los Parlamentos del Pueblo. Este es un
espacio que intenta generar experiencias de democracia directa y par-
tcipativa, y en ellos participan casi todos los sectores organizados de
la sociedad civil: maestros, obreros, campesinos, pobladores pobres
de las ciudades, vendedores informales, etc. Incorporados, los indge-
nas, masivamente al Parlamento de los Pueblos del Ecuador, la discu-
sin se profundiza y recoge una exigencia popular: la necesidad de un
cambio radical y estructural del Estado, que, desde el inicio de la im-
posicin neoliberal, ha dejado completamente su responsabilidad so-
cial. Se exige, desde el Parlamento del Pueblo, detener y suspender el
92 Esta iniciativa fue tomada por el Dr. Osvaldo Hurtado, lder del partido del pre-
sidente Mahuad, y apoyada por Rodrigo Borja, de Izquierda Democrtica, y
Len Febres Cordero, del Partido Social Cristiano, es decir los tres partidos po-
lticos de mayor peso (El Comercio: 19, 12, 1999, 2-A)
93 Resoluciones de la Asamblea Extraordinaria de la Conaie (El Comercio, 20 de
enero de 2000, 2-A). "Levantamiento de los Pueblos Crece", Boletn de Prensa
de la Conaie, 19 de enero de 2000.
Populismos renovados? 97
proceso de dolarizacin. Se exige, adems, un cambio de modelo eco-
nmico, pues el actual modelo neoliberal nicamente ha beneficiado
bsicamente a los sectores financieros, exportadores y grandes em-
presas transnacionales. El Parlamento, recogiendo los debates de ca-
da uno de los parlamentos locales, se pronuncia tambin por buscar
Equidad en la Democracia, es decir, un perfeccionamiento a este sis-
tema, de manera tal que efectivamente [permita] la participacin de
todos.
Finalmente, el21 de enero de 2000, se produjo el golpe de Es-
tado. Desde el 16 hasta el 21 de enero los campesinos indgenas ha-
ban llegado a Quito, el 20 haban cercado los edificios del Congreso,
la Corte Suprema y varias otras instituciones y realizado varias de-
mostraciones en las calles de la capital. La maana del21 de enero los
indgenas rompieron el cerco militar al Congreso, dando inicio a una
serie confusa de acontecimientos que fueron construidos simblica-
mente en clave revolucionaria. La revolucin empez con la destitu-
cin simblica del Congreso en ejercicio y su reemplazo por el Parla-
mento del Pueblo, el cual a travs de un decreto legislativo destituy
al presidente Mahuad y a los magistrados de la Corte Suprema. El Se-
cretario General de la Conaie declaraba: "[El pueblo est ahora en el
poder y vamos a triunfar!". El drama de la revolucin popular fue re-
presentado adems con el apoyo de un sector del Ejrcito ecuatoria-
no, el cual pas a formar parte de una "Junta de Salvacin Cvico Mi-
litar" que reemplazaba al presidente Mahuad. Finalmente, los revolu-
cionarios triunfaron al ingresar al Palacio Presidencial y obligar al Pre-
sidente a buscar refugio fuera del pas. La revolucin termin en la
noche del 21 de enero y la maana del 22 cuando el Comando Con-
junto de las Fuerzas Armadas desconoci la Junta y la reemplaz por
el vicepresidente Gustavo Noboa.
Los "revolucionarios" -el trmino con el que se llamaron a s
mismos durante los acontecimientos descritos y posteriormente fue
"insurgentes", un sinnimo de "revolucionarios" -haban fracasado en
mantenerse en el poder, pero no en reintroducir en el lenguaje polti-
co nacional la figura de la revolucin como transformacin radical del
orden poltico existente. Al igual que en Venezuela, la transformacin
radical se convirti en el smbolo poltico para movilizar y consolidar
Una coalicin electoral de partidos de izquierda, el movimiento indge-
98 Constitucionalismo autoritario
na y un movimiento electoral de vaga orientacin populista! autorita-
ria, el Partido Sociedad Patritica 21 de Enero (PSP), en torno a la figu-
ra de Lucio Gutirrez, uno de los coroneles del Ejrcito que haban par-
ticipado en el golpe de Estado de enero de 2000. Durante la campaa
electoral de 2002 la candidatura de Gutirrez prometa hacer el trnsi-
to de las polticas neo liberales de los ltimos veinte aos y del cambio
institucional fallido hacia una democracia participativa y un verdade-
ro Estado plurinacional. Finalmente, luego de una campaa electoral
que dividi al electorado regionalmente (la Sierra y el Oriente se ali-
nearon con Gutirrez, mientras que la Costa se aline con Noboa) co-
mo ideolgicamente, entre el representante del pasado neoliberal y
oligrquico (Noboa) y el supuesto representante del cambio radical
(Guitrrez), el antiguo coronel fue electo presidente en noviembre de
2002. Este triunfo electoral pareca culminar el proceso de democrati-
zacin de la democracia que se haba iniciado en los tardos ochenta,
y dar inicio a una nueva fase poltica.
Tras un perodo de organizacin en los mrgenes de lo poltico;
luego de un tortuoso camino en la accin poltica directa y electoral, el
movimiento indgena pareca no solo haberse integrado al nuevo or-
den poltico ecuatoriano, sino tambin contar con el poder y la capa-
cidad suficiente para hacer un nuevo tipo de "revolucin desde arriba"
que cambiara lo poltico para siempre:
El inicio del gobierno de Gutirrez abre un momento expectante en el
que siguen en pie los condicionamientos de la inestabilidad poltica ...
La participacin gubernamental de Pachakutik, fortalece una de sus
tendencias a la institucionalizacin, Ytraslada su potencial impugna-
dar hacia un espacio de negociacin de los segmentos indgenas y or-
ganizados en la definicin de las polticas pblicas ...
Ms all de eso, viene un trastrocamiento del imaginario que ha esta-
do presente en la conformacin de las lites polticas, al volverse par-
te de la cotidianidad nuevas figuras que antes estuvieron en la som-
bra ... Cuando se ha producido una ampliacin de la participacin po-
ltica, ms all de lo que era esperable, las clases altas tardarn en di-
gerir una situacin que luce patas arriba. Es el trago amargo de acep-
tar la presencia de los que antes estaban all para ser sirvientes o estar
en una baja posicin social, que solo poda cambiar por tortuosas vas
personales y a favor de los de arriba (Ibarra, 2004: 3).
Populismos renovados? 99
Sin embargo, el liderazgo de Gutirrez mostr ser de un tipo
exactamente contrario al de Hugo Chvez; si ste es un lder transfor-
macional, Gutirrez ha demostrado ser un lder pro-statu quo. En efec-
to, una vez electo el Presidente renunci a cualquier proyecto de cam-
bio radical que hubiese podido tener durante la campaa presidencial,
confin al liderazgo indgena y de Pachakutik a cargos ministeriales
simblicos y luego de seis meses se libr de esos ministros. Un cambio
que inici un perodo que dura hasta la actualidad de cambiantes
alianzas de gobierno con partidos polticos de derecha y centro-dere-
cha. El nico apoyo estable que parecera tener el Presidente era el
propio Estado, especialmente las Fuerzas Armadas, un actor poltico
que a partir de 1996 ha resucitado como esencial para mantener a un
gobierno o ejecutar un golpe de Estado "democrtico". Contrariamen-
te a los sucesivos xitos electorales y legislativos que le han permitido
al presidente Chvez sustituir -hasta el momento-la antigua lite po-
ltica dominante por una nueva y conformar un movimiento de amplio
apoyo social, el presidente Gutirrez ha confirmado la dominancia de
la lite poltica tradicional y ha fracasado en organizar nuevas articula-
ciones clientelares directas con l y su partido. Al momento no existe
en Ecuador nada similar al complejo entramado de mecanismos de ar-
ticulacin directa entre el lder, el ejrcito y el pueblo, que son el sus-
tento operativo delliderazgo de Chvez. En su lugar, bajo elliderazgo
de Gutirrez se ha continuado la larga ruta hacia la decadencia polti-
ca que ha experimentado el Ecuador desde 1996, cuya caracterstica
esencial es el del ejercicio del gobierno por defecto -por ausencia de
alternativas polticas de izquierda o derecha.
La siguiente tabla contiene un resumen de las historias polti-
cas de Ecuador y Venezuela.
 >-'
TABLA!. o
o
LA EVOLUCIN POLfTICA DE ECUADOR Y VENEZUELA
PerfodoNariables Formativo Democratizacin inicial Democratizacin Contemporneo
de la democracia

Estado Venezuela: 1908-1952:' Con-
y partidos solidacin del aparato estatal
polticos central. Movimientos de
oposicin estudiantil se trans-
forman en partidos polticos.
Ecuador: 1900-1978: Con-
solidacin del aparato estatal
central.' Formacin de parti-
dos polticos clientelares.
Venezuela:' Presidentes fuertes
(caudillos). Aparicin de cIa-
ses medias y empresariales
Actores y crisis opuestas al Estado. ler. go- porativos
institucionales biemo deA.D. termina en dicta-
dura (1945-1948). Fuerzas Ar-
madas como actores polticos.
Ecuador:
Gobiernos civiles electos se
alternan con dictaduras mi-
litares.
Venezuela: 1952-1989: Venezuela: 1989-1998:' Cri- Venezuela: 1998-2004:' Re-
Consolidacin del sistema sis de gobernabilidad y de- concentracin del poder en
de partidos. cadencia del sistema . De- el Ejecutivo . Fortaleci-
bilitamiento del Estado. miento del Estado.
Ecuador: (1) 1945-1963: g
Orgenes del sistema de Ecuador: 1990-1998: Crisis Ecuador: 1998-2002: Cri- ~
partidos "moderno". De- de gobernabilidad y deca- sis de gobernabilidad. ::t.
mocracia restringida . Con- dencia del sistema.' Debili- Fortalecimiento de partidos ~
(')
solidacin del rol de los mili-
tares en la poltica.
tamiento del Estado. polticos clientelares . Re-
concentracin del poder en
c'
;:s
(II) 1978-1990: Constitucin
de 1978 y Ley de partidos pol-
ticos. Democracia plena. r
el Ejecutivo.
-s
~
1;;'
el
Consolidacin del sistema de ~
partidos clientelares. :::
e
'"'t
Venezuela: Venezuela: Partidos polti-
Partidos polticos. Estado cos en decadencia . Estado
Venezuela: Nuevo caudillo
(Hugo Chvez) . Proyecto s'
desarrollista. Grupos cot- desarrollista en decadencia. Bolivmiano. Desarticu\a- ~.
(Pedecmaras, Grupos corporativos cin de la representacin
CG1V). (Pedecrnaras, CG1V). en el Estado de los grupos
Nuevas organizaciones de la corporativos. Institucio-
Ecuador: sociedad civil. Crisis del nalizaci6n de los militares
Fuerzas Armadas como gobierno de Carlos Andrs como actores polticos.
actores polticos . Organi- Prez (2 intentos de golpe Sistema poltico con hege-
zacin de las clases medias de Estado y destitucin del mona de un solo partido-
y empresariales en partidos Presidente) Colapso del /movimiento (MVR)
polticos y corporaciones sistema de partidos. Go-
I

/ I
bierno de Rafael Caldera . Ecuador: Eleccin de una
Resurgimiento de los milita- nueva coalicin de gobier-
res en la poltica no Pachakutik-PSP (Lucio
Gutirrez) . Institucionali-
Ecuador:' El movimiento in- zaci6n de los militares co-
dfgena aparece como actor mo actores polfticos . Con-
social y poltico . 2 golpes de solidacin del sistema pol-
Estado destituyen a presi- tico de partidos clientela-
dentes democrticamente res.' Prdida de relevancia
electos . Resurgimiento de del movimiento indgena.
los militares en la poltica.
Instituciones Venezuela: Aparato estatal (\,.
Venezuela: Pacto de Punto Venezuela:' Nuevos partidos Venezuela: Adopcin de nue-
Emergentes ms fuerte que la sociedad ~
Fijo. Constitucin de 1961. polticos y movimientos de iz-

civil. Privilegio de los inte-
reses de la clase dominante
a travs del ejercicio directo
del poder.
Ecuador: Aparato estatal
ms fuerte que la sociedad
civil. Privilegio de los inte-
reses de la clase dominante
mediante partidos cliente-
lares y representaciones
corporativas.
l vimiento indgena.
Sistema poltico simplifi-
cado (pluripartidista-bipar-
tidista-pluripartidista).'
tado ms fuerte que la so-
Es-
ciedad civil. Privilegio de
los intereses de la clase do-
minan te. a travs de media-
cin partidaria.
Ecuador: Constitucin de
1978 y Ley de Partidos . Sis-
tema poltico pluripartidista
clientelar . Estado inicial-
mente ms fuerte que la so-
ciedad civil. A partir de 1992.
debilitamiento del Estado.'
Privilegio de los intereses de
la clase dominante. a travs
de la mediacin de partidos
polticos clientelares.
-
va Constitucin (1999). Con- "t:l
quierda: Causa Radical, MBR centracin de poder en el Eje- :::
200.' Privilegio de los ntere- cutivo. Movimiento V Rep- 1;;'
ses de la clase dominante. sin
mediacin partidaria . Ciclo
blica como vnculo directo en- s
tre el caudillo yel pueblo. Ca- ~
de lucha poltica en las calles. nalizacin de las estrategias de
Tcticas de oposicin des- ~
;:s
oposicin radical al interior del el
leales al sistema
nuevo sistema Estado ms
fuerte que la sociedad civiL s
Ecuador: Nuevo partido Desplazamiento de la repre-
poltico como representan- ~
sentacin poltica de las clases '''0
te del movimiento indge- dominantes y sindicatos.
na: Movimiento de Unidad
Pluricultural Pachakutik Ecuador: Adopcin de
(MUP). Ciclo de lucha po- nueva Constitucin (1998).
ltica en las calles.' Reforma Concentracin de poder
poltica. Inestable repre- en el Ejecutivo . Consolida-
sentacin de los intereses cin del sistema poltico de
de la clase dominante en partidos clientelares . Pr-
gobiernos interinos. dida de relevancia del mo-
>-'
o
>-'
 102 Constitucionalismo autoritario
-----
4. El perodo contemporneo: cambio poltico
y la renovacin de trayectorias de desarrollo
Hasta aqu el examen de los cambios polticos que han experi_
mentado Ecuador y Venezuela a lo largo del siglo veinte, nos ha perrni-
tido ir ms all de las aparentes similitudes de los regmenes contern_
porneos de Lucio Gutirrez y Hugo Chvez, y ubicar en el plano es-
trictamente poltico sus diferencias. Es necesario resumidas y preci-
sadas antes de enfrentar el ltimo paso del presente ejercicio. Ambos
regmenes han empleado recursos estratgicos desarrollados tanto
histricamente como por innovaciones recientes para consolidarse, a
saber: el predominio del Estado sobre la sociedad y el abrumador con-
trol del Presidente sobre el aparato del Estado, sin embargo en Vene-
zuela estos recursos han sido usados para preservar un proyecto pol-
tico de extraamiento de la lite poltica, hasta 1998 en control del Es-
tado, mientras que en Ecuador el empleo de esos mismo recursos han
dado como resultado una poltica conservadora del statu quo.
En el caso de Venezuela el proyecto poltico del presidente Ch-
vez ha sido facilitado por el grado de rigidez y desintegracin del anti-
guo orden, as como por las potencialidades creadas por el proceso de
democratizacin de la democracia que precedieron la llegada de Ch-
vez al poder, y luego de 2000 por las instituciones polticas de la Cons-
titucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela. En contraste, en
Ecuador la flexibilidad del sistema poltico por un lado impidi la de-
sintegracin total del antiguo rgimen, de hecho provey de recursos
para asegurar su continuidad institucional, tanto en el nivel formal co-
mo en el informal (clientelismo clsico) y, por otro, si bien complic el
ejercicio de la autoridad de los gobernantes, tambin provey de un
molde al interior del cual fueron acogidos los dirigentes del movimien-
to indgena; el actor poltico principal de la democratizacin, particu-
larmente a travs de nuevas disposiciones constitucionales y organiza-
ciones estatales adoptadas a partir de 1997-1998. En el contexto ecua-
toriano, y, desde una perspectiva puramente terica, el proceso de de-
mocratizacin que deba producir un liderazgo y un proyecto polticos
capaces de impulsar an ms la democratizacin, esto no sucedi.
--- Populismos renovados? 103
La leccin por aprenderse de los casos venezolano y ecuatoria-
parece que las condiciones de extrema rigidez institucional no solo
no condujeron a una crisis mayor del sistema poltico, sino que favo-
q~~eron la formacin e institucionalizacin de alternativas polticas
redicales. La rigidez y el desgaste institucionales no son en s mismas
~:usas suficientes del cambio poltico. En efecto, como he mostrado,
tanto la rigidez como la flexibilidad institucional en Venezuela y Ecua-
dor, respectivamente, bloquearon durante largos perodos la innova-
cin institucional. La erosin solo se produjo cuando los actores que
buscaban representacin y participacin poltica pudieron poner en
marcha y acumular recursos que pusieron a las respectivas sociedades
en una trayectoria de democratizacin de la democracia. La rigidez
institucional tiene un peso especfico en la cadena explicativa solo en
la medida que hace ms difcil la negociacin entre las lites nsttuco-
nalizadas y sus retadores. En condiciones de flexibilidad, en cambio,
las lites disponen de un mayor repertorio de opciones y pueden di-
versificar los lugares y temas de negociacin. Este elemento, a su vez,
conspira contra la formacin de programas de cambio institucional ra-
dicales.
Las secuencias histricas -el momento- en el que la declina-
cin de los antiguos regmenes empieza a producirse tambin cuenta.
En el caso de Venezuela la decadencia del rgimen empez luego de
una poca prolongada de abundancia econmica sobre la cual el Esta-
do ejerci un frreo control, que favoreci el anquilosamiento del sis-
tema y la concentracin del poder en el Ejecutivo. Mientras que la de-
clinacin del rgimen ecuatoriano empez en medio de una poca de
adrninistracin de la escasez, con ejecutivos cada vez ms debilitados
por la competencia poltica y con partidos polticos sumamente limi-
tados en su capacidad para extender su modus operandi a las reas ru-
rales. El tiempo, por medio de las reglas del juego y las organizaciones
eXistentes, se transform as en espacio, lo cual no dej de tener con-
secuencias para la creacin de proyectos polticos.
En el medio urbano venezolano, ms o menos homogneo cul-
turalmente, el antipartidismo -fruto de la rigidez institucional- cuaj
corno una ideologa ampliamente difundida y favoreci la creacin de
~na coalicin electoral poderosa que pudo imponer su programa pol-
tco en la Asamblea Nacional, institucionalizando el antipartidismo.
En Ecuador la oposicin urbano-rural se superpuso a la oposicin par-
104 Constitucionalismo autoritario
tdos-rnovimientos sociales, ya la (relativa) homogeneidad cultural ur-
bana vs la (relativa) heterogeneidad cultural rural, esta transposicin
facilit la creacin de un proyecto poltico de poltica de la identidad
que si bien poda ser acogido por aliados urbanos, persegua objetivos
polticos limitados y negociables. En estas condiciones tanto en la
Asamblea Nacional como en el Congreso, los partidos polticos pudie-
ron negociar los aspectos ms radicales del proyecto domesticndolo.
Una vez ms, las instituciones polticas que acogan las demandas del
movimiento indgena hacan que los nuevos actores del sistema tuvie-
ran intereses en mantener el statu quo, lo que era contrario a la forma-
cin de liderazgos o proyectos radicales. As, cuando se abri la opor-
tunidad para impulsar un proyecto de cambio radical por la va electo-
ral, el movimiento indgena simplemente careca de un liderazgo que
pudiese hacerlo y de un programa radical con apoyo social amplio, en
su lugar brind su apoyo a un lder conservador (provisto por el azar)
que termin por reencauzar la poltica ecuatoriana hacia los cauces
institucionales -formales e informales- conocidos.
El concepto de populismo -y su derivado el "neopopulismo"-
no pueden dar cuenta de esta trayectoria por dos razones. En primer
lugar, su concentracin excesiva en las caractersticas del lder y su es-
tilo de gobierno llevan a confundir en un mismo cajn de sastre a dos
liderazgos que he demostrado tienen no solo signos polticos clara-
mente opuestos -conservador vs. izquierdista, sino tambin estilos to-
talmente diferentes -pro statu quo vs. transformacionista. En segundo
lugar, porque el populismo es un concepto ambiguo analticamente
que adquiere sentido solo en funcin de explicaciones institucionalis-
tas ahistricas, las cuales reducen el examen de las instituciones a su
actualidad, sin tomar en cuenta que a travs de esas reglas de juego se
expresan procesos de cambio de larga data y fuerzas sociales en con-
flicto.
Estos defectos analticos son especialmente graves cuando nos
confrontamos con una pregunta central para el anlisis del cambio en
los pases en desarrollo: en qu medida los cambios polticos que han
dado origen a los regmenes contemporneos de Ecuador y Venezuela
se emplean en la creacin de polticas pblicas que pueden modificar
a futuro las trayectorias de desarrollo de los dos pases? Un breve vis-
tazo a las polticas pblicas de los gobiernos de Ecuador y Venezuela
indica que a pesar de los cambios polticos que han tenido lugar, y de
Populismos renovados? 105
las diferencias entre las dos secuencias evolutivas, estos gobiernos por
el momento no han hecho ms que reanudar una trayectoria de desa-.
rrollo que por va de la accin del Estado favorece la concentracin de
recursos en manos de la clase dominante.
Esa afirmacin parece a primera vista insostenible porque las
polticas de Lucio Gutirrez y Hugo Chvez lucen tan diferentes entre
s, como sus orientaciones y estilos de liderazgo. El gobierno del presi-
dente Chvez retricamente ha atacado las prescripciones de poltica
econmica del Consenso de Washington, y las propuestas de mayor li-
beralizacin del mercado avanzadas por la administracin del presi-
dente estadounidense George W. Bush. De igual manera, aunque ini-
cialmente el gobierno de Chvez mantuvo una cierta disciplina fiscal y
estableci un programa de estabilizacin macroeconmica, tambin
inici un programa de cambio en el rgimen de propiedad de la tierra
agrcola, redirigi los ingresos del Estado venezolano hacia la provisin
de servicios sociales bsicos, tales como educacin, salud y crdito. Un
conjunto de medidas altamente criticadas por los grandes agentes de
la globalizacin neoliberal, el Banco Mundial y el Fondo Monetario In-
ternacional. Adicionalmente, el presidente Chvez impuls una polti-
ca exterior ampliamente autnoma -cuando no francamente disiden-
te- de la de Estados Unidos en temas claves de la agenda exterior esta-
dounidense: la guerra de Irak, la poltica hacia Cuba, la conformacin
de un rea hemisfrica de libre comercio (ALCA)o alternativamente de
tratados bilaterales de libre comercio, y la re activacin de la OPEP (Ve-
ra, 2003: 14; Lander y Lpez-Maya, 2002: 21-23; Hidalgo, 2002: 38-39).
El gobierno del presidente Gutirrez, en cambio, firm una dura carta
de intencin con el Fondo Monetario Internacional a los pocos das de
aSumir el poder en enero de 2003, mediante la cual continuaba la po-
ltica neoliberal de sus predecesores y se opuso al incremento del rol
del Estado en la provisin de salud, educacin y crdito. En el plano del
c.Omercio internacional su gobierno acogi entusiastamente las inicia-
tl~as estadounidenses por un tratado de libre comercio. Finalmente, si
bIen su poltica hacia Irak y Cuba disenti de la de Estados Unidos, en
cambio fue entusiasta en mantener y avanzar la poltica norteamerica-
na hacia el conflicto colombiano. El gobierno de Gutirrez tampoco to-
~ ninguna iniciativa que pueda ser considerada como de redstrbu-
cln del ingreso o la riqueza.
 106 Constitucionalismo autoritario
Bajo esas diferencias subsisten sin embargo grandes similitu-
des. En Ecuador y Venezuela, el "nuevo paradigma de desarrollo" no se
ha estabilizado, ni tampoco profundizado -y en el proceso matizado-
como s ha ocurrido claramente en los casos de Chile o Brasil; no ha si-
do selectivamente adoptado adaptndolo a las condiciones locales,
como en Colombia; pero tampoco ha colapsado como en Argentina y
Bolivia. La mezcla entre lo nuevo y lo viejo ha logrado volver a actuali-
zar lo que los autores clsicos de la economa poltica del desarrollo
llamaban "la trampa de las economas con baja productividad" (Meier,
2002: xvi). En efecto, tanto en Ecuador como en Venezuela "la econo-
ma ha quedado sumergida en una trampa de baja actividad econmi-
ca, creciente endeudamiento y mayor empobrecimiento en medio de
una masiva redistribucin de recursos hacia los tenedores de papeles
pblicos" (Vera, 2003: 1; Solimano, 2002: 3-4). Tanto en Ecuador como
en Venezuela, las polticas econmicas de las administraciones de los
presidentes Gutirrez y Chvez lo que han producido es una reactiva-
cin de la dependencia, de las respectivas economas, de un producto
de exportacin clave, el petrleo, confirmando as las trayectorias his-
tricas de desarrollo de los dos pases.
Los medios para lograr esos efectos han sido diferentes. Tal vez
el aspecto ms contrastante sea la poltica monetaria, mientras que en
Ecuador el margen de accin gubernamental para manejar, a travs de
la poltica cambiaria, la inflacin y el crecimiento econmico simple-
mente quedaron eliminados, cuando los gobiernos de Mahuad y No-
boa adoptaron la dolarizacin (Gale & Vives, 2002: 467-502; Becker-
man & Corts Douglas, 2002: 95-100), en Venezuela el gobierno de
Chvez ha manejado la inflacin principalmente por medio del con-
trol cambiario (Vera, 2003: 17-21). Por supuesto que manejar o no so-
beranamente hace una gran diferencia con respecto a los instrumen-
tos y decisiones de los gobiernos. Sin embargo, sostengo que para los
casos en examen esa diferencia es bsicamente simblica.
En efecto, en relacin con el crecimiento de la economa y la
inflacin, la dolarizacin es un tratamiento de shock que disminuye r-
pidamente la inestabilidad econmica e inicia un proceso de "frenado"
del crecimiento de los precios en el mercado domstico, pero estos
efectos no son inmediatos y adems corren el riesgo de provocar fen-
menos econmicos inversos pero igualmente peligrosos, deflacin y
recesin. Para el caso de Ecuador, la dolarizacin fren el impacto de
Populismos renovados? 107
la emisin masiva de dinero que el gobierno de Mahuad hizo para sos-
tener los bancos en crisis en 1999-2000 y restituy la confianza pbli-
ca en el dinero (Gale & Vives, 2002), pero su impacto antiinflacionario
rard realmente tres aos en producirse (2000-2003) y su costo en tr-
minos de prdida de empleos productivos fue gigantesco (Acosta,
2002: 76). Para ser sostenible, la dolarizacin asume un manejo muy r-
gido del presupuesto del Estado, haciendo de la poltica fiscal un cam-
po de intensa lucha poltica. Por otro lado, el crecimiento de la econo-
ma se vuelve completamente dependiente del volumen de exporta-
ciones del pas, bajo el supuesto de que el aumento y diversificacin de
las exportaciones crear un crecimiento de la demanda de empleo y
por lo tanto del nmero de personas econmicamente activas.
Al menos en teora, en la prctica pueden darse una serie de si-
tuaciones econmicas excepcionales que hagan crecer las exportacio-
nes, disminuir el nmero de desempleados y en general aumentar el
Producto Interno Bruto (PIB, la principal medida de crecimiento eco-
nmico) sin que la economa crezca realmente o al ritmo necesario.w
Este conjunto de circunstancias han ocurrido en el Ecuador a partir del
ao 2000, con la recuperacin del precio del petrleo en el mercado in-
ternacional, un factor que se ha acelerado a partir de 2001 por las gue-
rras de Estados Unidos en Afganistn e Irak; por otro lado, la masiva
emigracin de ecuatorianos desde el ao 1998 en adelante ha dismi-
nuido el nmero de personas en busca de empleo (que no es lo mismo
que afirmar que ha disminuido el desempleo) y aumentado los ingre-
sos de las familias por las remesas enviadas por sus parientes desde el
exterior;95 el boom de remesas sirvi a su vez, al menos durante los
aos 2000 a 2002, para acelerar la industria de la construccin, dando
la apariencia de un crecimiento del PIB.96De hecho, las inversiones en
el sector del petrleo, como la construccin de un nuevo Oleoducto de
94 Lefevber (1985: 19).
95 En el ao 2001, el flujo de remesas representaba el 10% del PIB, en 2002 el 8%.
96 Luego de una cada espectacular del PIB entre 1998 y 2000, el PIB volvi a cre-
cer a fines de 2000 en un modesto 2,3%, y en 2001 alcanz el 5,6% (dem). Un
efecto, por otro lado frecuente luego de grandes crisis econmicas, que puede
producirse simplemente por la reactivacin temporal de capacidades indus-
triales instaladas y que dejaron de producir en el momento de mayor inestabi-
lidad econmica, pero cuya operacin continua no queda garantizada. En
108 Constitucionalismo autoritario
Crudos Pesados (OCP) han sido mayormente responsables por el cre-
cimiento real del PIB, aunque a un ritmo muy inferior al necesario pa-
ra sostener la economa en el largo plazo (Vela, 2004: 17). Las cifras so-
bre reduccin de la inflacin en 2004 empezaban a mostrar una defla-
cin en los dos primeros trimestres, lo cual usualmente es un sntoma
de menor actividad econmica tanto de consumidores como de pro-
ductores, es decir de una potencial recesin.
A falta de instrumentos cambiarios y de emisin de moneda, el
gobierno de Lucio Gutirrez utiliz intensivamente el gasto pblico en
su intento por asegurarse un apoyo popular amplio, o al menos de pa-
gar a su clientela. Para ello, a travs del presupuesto general del Esta-
do, el Ministerio de Economa aument el gasto en las Fuerzas Arma-
das y la Polica Nacional, dos de los sectores del Estado claves en cuan-
to apoyo al gobierno. De igual manera, para contrarrestar las protestas
de los sindicatos pblicos de maestros y de la salud, el gobierno pidi
al parlamento la posibilidad de usar los recursos del Fondo de Estabi-
lizacin, Inversin Social y Reduccin de Endeudamiento (Peirep),
creado durante la administracin de Gustavo Noboa para administrar
los excedentes petroleros.s? para aumentar los sueldos de profesores y
trabajadores de la salud. Igualmente, el gobierno us el presupuesto
para dirigir recursos hacia un programa de entrega de alimentos (el
"combo alimentario") y un programa de vivienda, usando para ello el
Fondo de Estabilizacin Petrolera.
En conjunto, a travs de una poltica de gasto pblico, el go-
bierno revivi un papel activo y organizacionalmente simplificado de
rentismo, basado en un boom petrolero, un funcionamiento similar al
de los gobiernos militares de los setenta (Lefevber, 1985). Las trampas
de ese funcionamiento han sido tambin reactivadas, aunque por ca-
nales distintos. En los setenta, la administracin del boom se tradujo
en obras de infraestructura y crditos fciles que favorecieron la meca-
nizacin agrcola y la creacin de dbiles industrias y de un sector fi-
nanciero poco competitivo. La organizacin y consolidacin de gran-
2003 la economa volvi a crecer, una vez ms, gracias al crecimiento de la in-
dustria petrolera.
97 El excedente en el precio del barril de petrleo en el mercado internacional,
frente al precio por barril utilizado como base en el presupuesto general del
Estado.
Populismos renovados? 109
des grupos econmicos fue el legado institucional del perodo. Los
grupOS econmicos son ahora favorecidos a travs de la transferencia
de los excedentes petroleros a travs del sistema financiero; esto es
mediante el pago de la deuda externa e interna, cuyos propietarios -a
partir de la renegociacin de los bonos Brady- son en su mayora los
grupos econmicos ecuatorianos.
La crisis bancaria de 1998-2000 supuso grandes prdidas para
los bancos ecuatorianos, lo que gener una reorganizacin de los gru-
pos econmicos ecuatorianos, concentrndose an ms la propiedad
de los bancos en un selecto nmero de estos grupos. As, si bien entre
1998 y 2001 los bancos ecuatorianos registraron prdidas, tanto la dis-
minucin del nmero de competidores como la poltica de asegurar el
pago de la deuda externa e interna, usando los excedentes petroleros,
han restablecido su salud. Esta ltima poltica fue establecida en el
gobierno del presidente Noboa y continuada en el actual gobierno,
haciendo posible que para el ao 2002 las ganancias de los bancos su-
peraran en promedio el 75% de sus inversiones. Por otro lado, la infor-
macin disponible sobre los grupos econmicos en los ltimos vein-
te aos indicaba una creciente interrelacin entre grupos econmicos
industriales y comerciales y el sector bancario. As, la informacin dis-
ponible para 1984 permita establecer la existencia de "dos sper gru-
pos econmicos" de dimensin nacional con sede en Guayaquil, y de
otros nueve "imperios empresariales" en Costa y Sierra (North, 1985:
428-430), la informacin disponible veinte aos despus indicaba que
para el 2004 existan tres grupos econmicos gigantescos que contro-
laban el comercio (importacin y exportacin), los servicios (restau-
rantes y hoteles principalmente) y la manufactura en el pas. Los cua-
tro bancos ms grandes del pas no solo controlaban un amplio es-
pectro de operaciones de intermediacin financiera (sociedades fi-
nancieras, administradoras de fondos, tarjetas de crdito, etc.) sino
tambin mantenan fuertes intereses accionarios en esos grupos eco-
nmicos, y viceversa. Considerando, entonces, que una de las estrate-
gias privilegiadas de los grupos econmicos, para disminuir los efec-
tos de la crisis econmica de 1998-2000, fue no solo la transferencia
~audulenta de ganancias especulativas desde el sistema bancario ha-
era inversiones "industriales", sino tambin el rpido aprovechamien-
to de las oportunidades abiertas por la dolarizacin, para transformar
SUS operaciones de comercio domstico en comercio de importacio-
llO Constitucionalismo autoritario
nes, es posible sostener que las polticas gubernamentales favore-
cieron los intereses de la clase dominante por dos vas: el funciona-
miento del mercado -y, en general, de una economa oligoplica- y el
gasto pblico.
La aceleracin de la concentracin del ingreso, la disminucin
en el nivel de vida de la poblacin (Samaniego, 2002: 54-55), el haber
completado la reconfiguracin de la economa ecuatoriana en torno
al comercio de importacin y exportacin, y la creciente dependencia
y vulnerabilidad de la economa ecuatoriana de las exportaciones pe-
troleras y a los precios internacionales del petrleo, han sido los resul-
tados generales de las polticas aplicadas por los gobiernos ecuatoria-
nos, no solo durante los ltimos cuatro aos sino desde hace por lo
menos diez aos.98 En junio de 2004 una respetada analista econmi-
ca escriba:
El PIB petrolero represent alrededor de 20% de la generacin del pro-
ducto en los ltimos diez aos ... Incluso a partir de la entrada en ope-
racin del oleoducto de crudos pesados (OCP) en 2003 se aumenta el
aporte petrolero en la estructura del PIB, agudizndose la "enferme-
dad holandesa", o sea las distorsiones en el sector real que se produ-
cen a partir de los ingresos de un recurso nico, en este caso el petr-
leo, y que trasladan rpidamente los nuevos recursos del sector manu-
facturero y productivo al sector de no transables y servicios (Vela,
2004: 54-55).
En otras palabras, la configuracin general y el funcionamien-
to de la economa ecuatoriana se hallan seriamente distorsionados, fa-
voreciendo una trampa de crecimiento econmico lento, porque no
hay incrementos sostenidos en la productividad de los trabajadores
ecuatorianos -reflejados en crecimientos del PIB modestos e inesta-
bles. Esta trampa constituye no solo uno de los problemas clsicos de
la economa del desarrollo, porque sin incremento en la productividad
es muy difcil que el nivel de vida de la poblacin se eleve, sino tam-
bin que es un problema de extraordinaria persistencia en el Ecuador;
98 La crisis bancaria de 1998 tiene como antecedente inmediato la adopcin en
1994 de la Ley de Rgimen Financiero, impulsada por la administracin con-
servadora-neoliberal del presidente Sixto Durn Balln (Beckerman & Solima-
no, 2002: 45).
Populismos renovados? III
se present al final del perodo de crecimiento por la exportacin ea-
caotera, se volvi a manifestar al final del perodo de crecimiento guia-
do por el Estado y ha vuelto a escena luego de veinte aos de re-orien-
tacin de la economa hacia el crecimiento por exportaciones. En efec-
to, veinte aos atrs Lefevber (1984: 19) resuma el desarrollo logrado
entre 1974 Y 1982 (con altas tasas de crecimiento econmico que bor-
deaban en promedio el 7%) de la siguiente manera:
El desarrollo econmico ... exige un aumento generalizado de la pro-
ductividad del trabajo ... El hecho de que hubo un crecimiento econ-
mico es de por s insuficiente; en la medida que este fue acompaado
por una grave distorsin en el aumento de la productividad y en la dis-
tribucin del ingreso, el problema se hace an ms complicado. No
puede haber, sin embargo un desarrollo econmico y social a largo
plazo, si antes no se revierten esas condiciones y se eliminan esas dis-
torsiones
Ciertamente nada en el comportamiento poltico de los actua-
les gobernantes, ni en el del conjunto de los actores polticos ecuato-
rianos, permite prever en el futuro inmediato, ni posiblemente en el
mediano plazo, la adopcin de una poltica pblica que corrija esas
distorsiones, ni funcionamientos. Simplemente el poder econmico
de la clase dominante, la principal beneficiaria de estas dinmicas, es
excesivo y, como he mostrado, tanto las reglas formales como informa-
les de la poltica hacen relativamente fcil su transformacin en polti-
cas pblicas que a su vez fortalecen el curso del desarrollo econmico,
limitando an ms las opciones a futuro.
Que la clase dominante no tiene para qu gobernar directa-
mente para gobernar realmente es uno de las ms claras intuiciones
de Marx, que ha sido descuidada cuando se confunde la hegemona
eConmica (la capacidad para establecer y mantener las reglas de jue-
go de la economa) con la hegemona poltica (el predominio de un
grupo de polticos profesionales, organizados o no en partidos polti-
cos diferentes). La hegemona econmica puede actuar aun sin hege-
mona poltica. Esta distincin conceptual es til para comprender de
mejor manera la poltica pblica en la Venezuela de Hugo Chvez. Si
bien en el plano estrictamente poltico, el proceso venezolano puede
ser considerado "revolucionario", no solo porque ha innovado radical-
mente las instituciones del antiguo rgimen, sino tambin porque ha
112 Constitucionalismo autoritario
desplazado del Estado a la antigua lite dominante, no debe perderse
de vista que esta ltima era -en un sentido exacerbado- precisamen-
te eso, una lite poltica. Otra cosa es lo que est ocurriendo con la
clase dominante venezolana, que al igual que la ecuatoriana se en-
cuentra organizada en poderosos grupos econmicos cuyos intereses
no han sido afectados.
La poltica pblica del gobierno de Chvez, desde el inicio, ha
estado dirigida a controlar la inflacin por medios cambiarios. En un
primer perodo (1999-2001) la poltica macroeconmica del gobierno
intent bajar la inflacin, usando un sistema de bandas cambiaras
con un tipo de cambio nominal, como ancla de la inflacin (Vera, 2003:
19; Hidalgo, 2002: 44-45). La compleja situacin de la economa vene-
lozana, sin embargo, abarcaba bastante ms que una creciente infla-
cin: cada en el precio internacional del petrleo en 1998; un servicio
de deuda de alrededor de U.S. $ 8 800 millones; un crecimiento econ-
mico prcticamente inexistente (0,2% del PIB); y un dficit fiscal de 4
puntos del PIB (Vera, 2003: 14). El equipo econmico de Chvez rpi-
damente adopt un conjunto de medidas que permitieron recuperar
la coordinacin entre los miembros de la OPEp, con el efecto de bajar
la produccin nacional de petrleo y contribuir as al incremento de su
precio internacional; con los nuevos recursos obtenidos por el alto
precio del petrleo el gobierno aument la reserva monetaria interna-
cional y mantuvo el pago de la deuda externa (obteniendo el beneficio
adicional de no ser supervisado y sujeto a un programa de ajuste eco-
nmico por parte del FMI). El incremento de los ingresos en el sector
externo, en conjunto con la poltica cambiaria, condujeron a una so-
brevaluacin del bolvar, un factor que facilit la renovacin del clsi-
co patrn venezolano de importaciones baratas para satisfacer la de-
manda domstica.
En estas condiciones, el Estado venezolano como accionista
principal de Pdvsa opt por una estrategia de maximizacin de la ren-
ta, que fue rpidamente implementada mediante la emisin de dos
nuevas leyes, la Ley de Hidrocarburos Gaseosos (1999) y la Ley de Hi-
drocarburos Lquidos (2001). Ambas leyes limitan la autonoma de la
compaa al aumentar las atribuciones del Ministerio de Energa y Mi-
nas en las decisiones de inversin de la compaa y en los mecanismos
de transferencia de la renta petrolera hacia el Estado. Esta estrategia
gener un amargo conflicto entre el gobierno y la burocracia de Pdvsa
Populismos renovados? 113
que culmin en el paro petrolero de 2002, y que fue aprovechado por
la oposicin venezolana para orquestar un paro nacional y finalmente
un golpe de Estado en abril de 2002 (Lander y Lpez Maya, 2002: 21-23;
Hidalgo, 2002: 45). A pesar del enorme desgaste poltico que para el go-
bierno significaron tanto el paro en s como el fracasado golpe de Es-
tado, el resultado le fue favorable al gobierno, no solo porque pudo li-
brarse de la capa burocrtica que dentro de Pdvsa se opona a su estra-
tegia, sustituyndola por hombres de su confianza,99 sino porque re-
novado el apoyo popular y fortalecido en el Congreso, el Presidente pu-
do profundizar su estrategia usando los poderes que le haba otorgado
la reforma legal del Fondo de Estabilizacin Macroeconmica, en el
Fondo de Inversiones para la Estabilizacin Macroeconmica (FIEM,
reforma en mayo de 1999) para usar los ingresos petroleros de manera
relativamente discrecional. As, el Presidente decidi redistribuir los
ingresos del FIEM, primero reduciendo sus aportes y luego dirigiendo
los ingresos del fondo hacia sus programas de "equilibrio social", gas-
tos corrientes del Presupuesto General del Estado y pago de deuda in-
terna.1OO
En el ambiente institucional econmico que opera la poltica
pblica venezolana, el control de los ingresos petroleros es tan clave
como lo es para el gobierno ecuatoriano el manejo del gasto pblico
a travs del Presupuesto General del Estado. Sin embargo, la ventaja
adicional con que cuenta el gobierno de Chvez est en el manejo
cambiario, el cual fue modificado hacia un sistema de flotacin de la
divisa en medio del boom petrolero que empez a producirse luego
de septiembre de 200l. El gobierno adopt luego de 2002 una prohi-
bicin legal para sacar dlares de la economa venezolana; una me-
dida que en condiciones de baja conflictividad social y poltica dis-
parara la inflacin, sin embargo en medio del exacerbado enfrenta-
miento poltico venezolano entre 2002 y 2004 la salida clandestina de
capitales por parte de ciudadanos privados y las enormes transferen-
cias de recursos hacia el exterior mediante el pago de la deuda exter-
99 El actual presidente de Pdvsa y secretario general de la OPEP,Ali Rodrguez, es
miembro del PPT y un entusiasta colaborador de Chvez.
100 Segn Hidalgo, desde 2001 alrededor de 2,3 billones de bolvares fueron usa-
dos para "pago de nminas, gasto social o deuda".
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114 Constitucionalismo autoritario
na lograron contener la inflacin. Como puede verse, entonces, al
igual que en el caso ecuatoriano, el vnculo clave de la economa no
est tanto en el sector productivo sino en el financiero.
Como anota Vera, "entre los aos 1999 y 2002, el gobierno no
dej6de cumplir sus compromisos de servicio de la deuda interna y ex-
terna para sumar desembolsos cercanos a los 29 000 millones de d-
lares. Ni siquiera el paro petrolero ... impidi los desembolsos". Esta
poltica gubernamental ha detenido el crecimiento del endeudamien-
to externo que haba plagado a la economa venezolana por ms de
una dcada. El gobierno de Chvez recurri, en cambio, al endeuda-
miento interno para obtener los recursos necesarios para su gigantes-
co gasto fiscal. Mediante el pago de intereses y capital sobre estos cr-
ditos el Estado de hecho transfiere importantes recursos econmicos
a los bancos y grupos financieros venezolanos. La estabilidad e inclu-
so prosperidad del sector financiero venezolano ("los tenedores de la
deuda") contrastan, en cambio, con el alto desempleo (14% en 2002)
y la baja productividad del sector formal de la economa (ms del 50%
de la pEA venezolana se ubica en un sector de baja productividad, el
trabaje informal). As pues, la administracin del actual boom petro-
lero en Venezuela repite y afirma el patrn histrico de la economa
venezolana:
.,.siendo [la renta petrolera] una transferencia unilateral de ingresos
proveniente del resto del mundo, la renta petrolera genera una sobre-
valuacin estructural del signo monetario, estimulando el consumo
importado de bienes de capital y generando una sobre-exposicin de
la capacidad instalada de la economa [v.gr.:baja productividad] ... el
sector privado experimenta una crisis de realizacin, y fuertes cadas
en la rentabilidad y en el ritmo de inversin, en tanto que el Estado
cae presa de una dependencia creciente de la renta petrolera ... (Vera,
2003: 31).
por supuesto, siempre cabe argumentar que la poltica social
adoptada por el gobierno de Chvez si bien no ha modificado en lo in-
mediatO esa trayectoria de desarrollo, tiene el potencial de afectarla en
el mediano Y largo plazo. Esto no es necesariamente cierto; primero,
las polticas destinadas a lograr el equilibrio social efectivamente tie-
nen una consecuencia distributiva inmediata, al igual que el programa
de Reforma Agraria. Pero, para el primer caso, estos efectos inmediatos
Populismos renovados? 115
dependen directamente de la capacidad de gasto del Estado, el cual a
SU vez es altamente vulnerable a la continuacin del boom petrolero;
toda vez que el empleo apropiado no est creciendo en Venezuela, la
desaparicin del boom petrolero puede rpidamente cortar con esos
logros, o perpetuarlos en una trayectoria de baja calidad y lento dete-
rioro, como ya ocurri con las mejoras logradas en educacin y movi-
lidad social de los setenta.
En cuanto al programa de Reforma Agraria, avanzado a travs
de la Ley de Tierras de 2000, si bien no existe una poltica pblica con
mayores efectos en mejorar de manera inmediata la equidad social,
este efecto est supeditado al hecho de que la transferencia de la pro-
piedad de la tierra se haga al campesino individual y su familia. Efec-
to que no se obtiene en la actual regulacin de la propiedad en Vene-
zuela porque, por un lado, la ley establece que el sujeto beneficiario
de la distribucin de tierras no es el campesino individual sino "orga-
nizaciones colectivas econmicas para la produccin agraria" (art.4),
es decir cooperativas u otras "unidades de produccin", de igual ma-
nera los programas de crdito que acompaan la distribucin de tie-
rras toman como foco a las "unidades de produccin" y no a los cam-
pesinos individuales. Tambin resultan sospechosos los alcances po-
blacionales de esta distribucin de propiedad por al menos dos razo-
nes, primero el lmite de propiedad establecido es de 5 000 hectreas
"ociosas" (art. 7), un lmite normalmente excesivo para la produccin
alimentaria domstica, pero potencialmente beneficioso para la pro-
duccin ganadera -como ya ocurri en la propia Venezuela en el pa-
sado y en Ecuador en los setenta. Segundo, la ley no considera ni si-
quiera las unidades productivas como "propietarios" sino al Estado, y
garantiza nicamente el acceso de los campesinos organizados a la
tierra. El esquema general es el de una colectivizacin agraria basada
en grandes unidades de produccin y dirigida desde el Estado (arts. 7
y 30), un tipo de explotacin econmica cuyos resultados catastrfi-
cos para los campesinos y consumidores urbanos ya ha sido probada
en la desaparecida Unin Sovitica, Cuba, China, Per y Nicaragua a
lo largo del siglo pasado. Si esos resultados volviesen a obtenerse, la
actual reforma agraria terminara contribuyendo an ms a la desi-
gualdad social por la migracin forzada de campesinos desposedos
hacia las urbes venezolanas.
 1
116 Constitucionalismo autoritario

En conclusin, entonces, ms all de sus contrastes y similitu-

des, tanto el caso de Ecuador como el de Venezuela, muestran que la
innovacin poltica puede dejar intacto el poder econmico de la cla-
se dominante. Sin este cambio esencial es muy difcil que se abran
nuevas oportunidades para el desarrollo econmico de estos pases. La
leccin de Venezuela es que incluso un cambio a todas luces revolucio-
nario en trminos polticos, bien puede ser conservador en trminos
econmicos. La de Ecuador es que un cambio poltico limitado bien
puede democratizar la sociedad e incluso pluralizar el sistema poltico,
pero difcilmente contribuye a generar nuevas oportunidades de desa-
rrollo. Visto desde esta perspectiva, es posible afirmar que el cambio
democrtico de las trayectorias de desarrollo es un problema todava
pendiente, no solo en la vida prctica de Ecuador y Venezuela, sino
tambin para una teora poltica del cambio.