Você está na página 1de 28

BuscaLegis.ccj.ufsc.

Br

Responsabilidade Civil do Estado

Marcos Arajo *

Introduo.

Este trabalho almeja apresentar os principais aspectos concernentes


responsabilidade civil do Estado no evolver de suas funes sociais: legislativa, judicial e
administrativa. A potencialidade danosa do agente pblico no exerccio de uma funo
estatal despertou nosso interesse, por correlacionar questes de direito pblico e privado,
permitindo-nos mais uma vez a constatao de que no se pode pretender analisar qualquer
questo jurdica atendo-se a somente um ramo do direito; ao contrrio, cada vez mais a
complexidade das relaes sociais exige uma viso holstica do fenmeno jurdico,
enfatizando que o ordenamento uno e indivisvel, e tende completude.

Doutrinadores h que propugnam no pertencer o estudo da responsabilidade do


Estado ao ramo civil, mas ao administrativo[1]. A responsabilidade estatal, entretanto, est
melhor inserida no campo da civilstica, o qual capaz de abarcar em seu seio ambas as
teorias da responsabilidade subjetiva e objetiva[2], motivo por que no cabe reduzir esta
ltima seara pblica. 3[3]

Existe, nada obstante, uma responsabilidade administrativa, mas esta em nada se


confunde com a civil.

A respeito da responsabilidade administrativa, ensina Rafael CUESTA: "la


responsabilidad disciplinaria [administrativa] tiene su fundamento en el hecho de que los
funcionarios se encuentran respecto a la Administracin no slo en un estado de sujecin
general, sino tambin en un estado de sujecin especial."[4] No se misturam, portanto, a
situao do servidor-agente com a do cidado em suas relaes com o Estado.

Mister salientar que a responsabilidade civil por atos legislativos, judiciais e


administrativos corresponde a apenas uma das facetas da responsabilidade civil do Estado,
que no plano da Responsabilidade Objetiva conhece outras sanes ainda sujeitas a
controvrsias.

O escopo deste trabalho apresentar a evoluo histrica da responsabilidade civil do


Estado, o problema dos danos decorrentes de omisso dos Poderes Pblicos, a questo da
responsabilidade estatal por atos lcitos e as excludentes da responsabilidade estatal. O
apndice visa a sanar qualquer dvida ainda existente quanto responsabilidade do agente
por atos danosos ao particular.

1. A Responsabilidade Civil do Estado.

A consagrao da responsabilidade civil do Estado constitui-se em imprescindvel


mecanismo de defesa do indivduo face ao Poder Pblico. Mediante a possibilidade de
responsabilizao, o cidado tem assegurada a certeza de que todo dano a direito seu
ocasionado pela ao de qualquer funcionrio pblico no desempenho de suas atividades
ser prontamente ressarcido pelo Estado. Funda-se nos pilares da eqidade e da igualdade,
como salientou em doutas palavras PONTES DE MIRANDA:

"O Estado - portanto, qualquer entidade estatal - responsvel pelos fatos ilcitos
absolutos, como o so as pessoas fsicas e jurdicas. O princpio de igualdade perante a lei
h de ser respeitado pelos legisladores, porque, para se abrir exceo incidncia de
alguma regra jurdica sobre responsabilidade extranegocial, preciso que, diante dos
elementos fcticos e das circunstncias, haja razo para o desigual tratamento".[5]

Define com acurcia Celso Antnio BANDEIRA DE MELO a responsabilidade civil


do Estado:

"Entende-se por responsabilidade patrimonial extracontratual do Estado a obrigao


que lhe incumbe de reparar economicamente os danos lesivos esfera juridicamente
garantida de outrem e que lhe sejam imputveis em decorrncia de comportamentos
unilaterais, lcitos ou ilcitos, comissivos ou omissivos, materiais ou jurdicos".[6]

Esta responsabilidade pode ser estudada sob trs diferentes prismas, conforme o
aspecto de funcionamento enfocado: administrativo, legislativo e judicirio.[7]

Cremos importante frisar que a responsabilidade estatal no se confunde com a de seu


funcionrio, uma vez que este ltimo, no exerccio de suas funes, pode causar dano tanto
a bens estatais quanto a de particulares. Em ambos os casos, comprovada sua culpa, dever
ressarcir os prejuzos causados. Entretanto, o cidado lesionado em seu direito por ato
decorrente do agir estatal no depende desta prova para requerer sua indenizao, pois pode
acionar diretamente o Estado, que responder sempre que demonstrado o nexo de
causalidade entre o ato do seu funcionrio e o dano injustamente sofrido pelo indivduo. A
culpa do agente apenas ser discutida em um segundo momento, caso o Estado impetre
ao de regresso. Assim:

"(...) diz-se que a responsabilidade deste [o Estado] objetiva, porque no se impe


ao particular, lesado por uma atividade de carter pblico (ou alguma omisso), que
demonstre a culpa do Estado ou de seus agentes. Sinteticamente, a responsabilidade do
Estado se caracteriza pelo preenchimento dos seguintes pressupostos: 1) que se trate de
pessoa jurdica de direito pblico ou de direito privado prestadora de servios pblicos;
2)que estas entidades estejam prestando servio pblico; 3) que haja um dano causado a
particular; 4) que o dano seja causado por agente (a qualquer ttulo) destas pessoas jurdicas
e; 5) que estes agentes, ao causarem dano, estejam agindo nesta qualidade".[8]

Pelo acima visto, percebe-se que no se confunde a responsabilidade civil, "que


traduz-se na obrigao de reparar danos patrimoniais e se exaure com a indenizao"[9],
com as responsabilidades penal e administrativa, que no sero abordadas no presente
estudo.

1.1. A Teoria da Irresponsabilidade e o Direito Brasileiro.

O Brasil, desde seu alvorecer enquanto Estado soberano, jamais esposou a tese da
irresponsabilidade do Estado no que concerne a atos decorrentes da Administrao Pblica.

J a Constituio de 1824, outorgada dois anos aps a declarao de independncia,


proclamava em seu artigo 178, n. 29:

"Os empregados pblicos so estritamente responsveis pelos abusos e omisses


praticados no exerccio de suas funes, e por no fazerem efetivamente responsveis aos
seus subalternos".

Ao contrrio do que uma primeira leitura possa sugerir, doutrina e jurisprudncia


jamais interpretaram este dispositivo como consagrando apenas a responsabilidade pessoal
do funcionrio, ao mesmo tempo em que declarava a irresponsabilidade estatal. Na
verdade, desde sempre se entendeu que a norma traduzia uma responsabilidade solidria
entre o Estado e seus agentes. Esta, todavia, baseava-se ainda na concepo de
responsabilidade aquiliana, posto exigisse a prova da culpa do funcionrio para a sua
caracterizao.

No mesmo sentido, seguiram-se as Constituies de 1891 e 1934, que, com redaes


smiles no que se refere ao objeto do atual trabalho, consagraram a responsabilidade do
Estado por ato do administrador nos mesmos moldes. Abordaremos, pois, a seguir, a teoria
da responsabilidade subjetiva do Estado, com vistas a dar prosseguimento anlise
histrica do instituto.

1.2. A Teoria da Responsabilidade Subjetiva do Estado.

Foi lenta a evoluo da teoria da responsabilidade do Estado, tendo tardado muito a


permisso para o indivduo proceder contra o Estado de forma semelhante a que se
acionava um particular.
O perodo de responsabilidade civilstica, em que o Estado se encontrava em posio
de igualdade face ao particular, pode ser dividido em dois principais momentos: o da culpa
provada e o da culpa presumida.[27] Em um primeiro momento, a responsabilidade estatal
assemelhou-se do preponente pelo ato do preposto, sendo indispensvel a demonstrao
da culpabilidade do funcionrio pblico para deduzir-se a responsabilidade da entidade
pblica. Os danos causados por agente administrativo enquadravam-se, portanto, dentro da
teoria clssica do delito civil, donde a imperiosidade de se restar comprovado "o dolo ou a
negligncia grave".[28]

Necessrio se faz observar que os alicerces da responsabilidade civil do Estado so


lanados ao final do sculo XIX, fruto da Revoluo Industrial, que fizera surgir a figura do
Estado empresrio. Separou-se, ento, a atividade do Estado em atos de imprio e atos de
gesto, para obriga-lo a reparar os danos causados no desempenho destes ltimos em
relao aos servios pblicos, por se entender que nestes casos a sua atuao assemelhava-
se a dos cidados comuns.[29]

A formulao da responsabilidade civil do Estado como autnoma face


responsabilidade civil comum das pessoas privadas foi obra da jurisprudncia francesa. A
doutrina contempornea contempla o aresto Blanco, proferido pelo Tribunal de Conflitos
em 1 de fevereiro de 1873, como o marco inicial da admisso da responsabilidade estatal
por atos de gesto.[30]

Todavia, esta situao ainda se apresentava muito desvantajosa para o indivduo, que
muitas vezes ficava irressarcido ante a impossibilidade de se distinguir entre as duas
espcies de atos em seu caso concreto, uma vez que freqentemente se entrelaavam ambos
os tipos em uma mesma situao. Alm disso, ainda que fosse possvel separ-los, restava
comprovar a culpa do agente administrativo, o que no raro resultava invivel.

Somava-se a esses impedimentos o advento do liberalismo ps-revolucionrio do


final do sculo XVIII, que acrescentou novas questes responsabilidade administrativa.
Com efeito, algumas legislaes europias, a reboque da francesa, instituram durante o
sculo XIX a necessidade de uma prvia autorizao do rgo a que pertence o funcionrio
ou a seu superior hierrquico para a instaurao de processo contra agente administrativo.
Esta exigncia fundamentava-se em uma interpretao extremamente radical do princpio
da separao dos poderes, que no admitia qualquer interferncia do Poder Judicirio sobre
o Executivo. O pice desta concepo dar-se- com a instalao de tribunais
administrativos, separados dos judicirios.[31]

No entanto, essa dificuldade para se acionar o Poder Pblico no de coadunava com


os ideais do racionalismo iluminista, que pregavam a limitao dos poderes do Estado,
principalmente atravs da doutrina dos direitos naturais. A soluo acima exposta, ademais,
no preenchia os anseios dos cidados, que desejavam ver seus direitos protegidos contra a
indevida ingerncia estatal da forma mais ampla possvel.

Alm disso, a evoluo do princpio da legalidade permitira deduzir a noo de que se


o particular est limitado no seu agir pelas leis emanadas do poder legislativo, no era
razovel que o prprio Estado, ao execut-las, no estivesse subsumido s mesmas. Desta
forma, paulatinamente a doutrina constri a tese de que o Estado responsvel pelos atos
ilegais praticados pelos agentes administrativos que causem danos ao cidado, salvo nos
casos em que provasse a sua no culpa.. A jurisprudncia construa, desta forma, a teoria da
culpa presumida da Administrao, que invertia o nus da prova, em benefcio da vtima.

Brilhante a sntese desta passagem fornecida por CANOTILHO:

"O princpio da legalidade que no Estado de Polcia foi interpretado no sentido de s


actos lcitos serem imputados ao Estado, evolui no sentido contrrio, entendendo-se ser o
prprio princpio da legalidade que impele o Estado a garantir a regularidade da actuao
administrativa."[32]

A responsabilizao do Estado pelo ato do agente foi possvel, desta forma, a partir da
evoluo do entendimento da natureza da relao existente entre eles. Quando se passou a
admitir que o funcionrio pblico no um mero particular, mas sim um rgo do Estado,
foi elaborada a teoria da responsabilidade do Estado pelo ato culposo de seu agente.
Consoante a teoria do rgo, "a atividade do funcionrio configura-se como atividade da
prpria pessoa jurdica, e, por conseguinte, devem ser atribudas a esta todas as
conseqncias danosas ou no dessa atividade".[33]

Conforme se pode observar, aos poucos a teoria da responsabilidade civil do Estado


evoluiu de uma concepo individual para a da culpa annima ou impessoal. Desta forma,
pouco a pouco, foi-se dando prevalncia constatao do dano sobre a prova da culpa,
sendo os primeiros passos neste sentido mrito da jurisprudncia francesa, atravs do
Conseil dtat.[34]A esta coube a elaborao da noo de "falta de servio", que mostrar-
se-ia o alvorecer da responsabilidade objetiva do Estado, calcada nos princpios da
igualdade e do risco[35]. Consoante a idia de "falta do servio", o Estado seria
responsvel, independentemente de culpa de seu agente, pelo prejuzo sofrido por um
particular devido inexistncia do servio pblico, a seu mau funcionamento ou
retardamento.[36] Passou-se, portanto, a serem utilizados os termos "culpa do servio" ou
"falha do servio", e a ser necessrio apenas comprovar a ausncia do servio devido ou
que seu funcionamento deu-se de forma inadequada, ou, ainda, que tardou mais do que
deveria (morosidade), para configurar a responsabilidade do Estado pelos danos da
decorrentes aos administrados. Consoante explanao dos irmos MAZEAUD sobre a
teoria da culpa do servio, ento em voga na jurisprudncia francesa:

"Certes fautes de service ne signifie pas, dans la pense de la jurisprudence, faute de


fonction, faute comise dans lxcution de la fonction, pas plus que faute personelle ne
signifie faute comise em dehors de la fonction (...)

"La faute de service nest pas non plus lacte rgulirement accompli, la faute
personelle tant lacte irrgulier. La faute de service, comme la faute personelle, par l
mme quelle est une faute, sanalyse en un acte irrgulier".[37]

Desta citao dos irmos MAZEAUD, depreende-se que estes esposavam a teoria
subjetiva da responsabilidade civil do Estado, pois faziam depender o seu nascimento de
um ato irregular da Administrao, ou seja, a culpa do servio mostrava-se indispensvel
sua caracterizao.

Esclarece-nos, a respeito, Hely Lopes MEIRELLES:

"A teoria da culpa administrativa representa o primeiro estgio da transio entre a


doutrina subjetiva da culpa civil e a tese objetiva do risco administrativo, pois leva

em conta a falta do servio para dela inferir a culpa da Administrao. o


estabelecimento do binmio falta do servio - culpa da Administrao. J aqui no se
perquire da culpa subjetiva do agente administrativo, mas perquire-se a falta do servio em
si mesmo, como gerador da obrigao de indenizar o dano causado a terceiro. Exige-se,
tambm, uma culpa, mas uma culpa especial da Administrao, a que se convencionou
chamar culpa administrativa."[38]

Desta forma, liga a doutrina o reconhecimento da responsabilidade estatal como


sendo direta elaborao da teoria organicista do Estado.[39] Esta mostrou-se passo
decisivo na elaborao posterior da teoria da responsabilidade objetiva do Estado, conforme
teremos oportunidade de observar adiante.

2. Evoluo Histrica da Responsabilidade Civil do Estado

2.1 A Teoria da Irresponsabilidade.

A responsabilidade civil matria jurdica antiga, tendo sido prevista no Cdigo do


Imperador Hamurabi da Babilnia, em sua mxima "olho por olho, dente por dente".
Aquele que sofria um dano tinha direito a repar-lo mediante a provocao de um dano
semelhante ao seu responsvel. O direito romano, posteriormente, atravs da Lex Poeteria
Papiria, proibiu as penas corporais em sede de responsabilidade civil, instituindo que
apenas o patrimnio do agente deveria responder pelo dano por ele causado.

A amplitude do tema ora em pauta no nos permite tecer maiores consideraes


acerca da evoluo do instituto da responsabilidade civil. Desta forma, iniciaremos nosso
estudo evolutivo desde a formao dos Estados Modernos, a partir de quando nos parece
ser possvel argir sua responsabilidade.

O nascimento do Estado moderno no trouxe de pronto, como se poderia ter


imaginado, a responsabilidade estatal por atos decorrentes das suas funes. Ao contrrio, a
teoria do direito divino dos reis, elaborada por Bossuet para justificar o poder absoluto dos
monarcas, impossibilitava qualquer tentativa de responsabiliz-lo, pois o rei, designado por
Deus, era infalvel.[19]

Nos dois principais Estados que adotam o sistema de Common Law, a teoria da
irresponsabilidade foi abraada at a dcada de 1940, tenso sido abandonada nos Estados
Unidos atravs do Claims Act de 1946 e na Inglaterra por meio do Crown Proceeding Act
de 1947.[20]
Por conseguinte, tem-se que a teoria da irresponsabilidade no mais vige em sua
integralidade em nenhum pas, embora a Inglaterra ainda a adote em relao ao Rei e a
alguns de seus funcionrios, conforme nos explica Aguiar DIAS:

"[Na Inglaterra], vigora a regra The King can do no wrong, em face da qual no h
possibilidade de acionar o rei ou funcionrios diretamente dependentes dele com base na
responsabilidade civil. H leis que excluem certos funcionrios (juzes, autoridades
policiais, sanitrias e alfandegrias) de toda e qualquer responsabilidade, a menos que
incorram em culpa grave. O sistema ingls estabelece, ainda, uma srie de dificuldades s
aes contra os funcionrios: prescrio breve, direito, outorgado ao funcionrio acionado,
de oferecer ao autor determinada composio pecuniria".[21]

Entretanto, mesmo sendo irresponsvel o Estado no perodo Absolutista, j se


admitia, consoante CAIO MRIO, "a responsabilidade pecuniria pessoal dos agentes da
Administrao"[22]. Isto se devia a que, consoante Srgio CAVALIERI FILHO,
"sustentava-se que o Estado e o funcionrio eram pessoas diferentes, pelo qu este ltimo,
mesmo agindo fora de seus poderes, ou abusando deles, no obrigava, com seu fato, a
Administrao".[23] Esta soluo, todavia, deixava muito a desejar, dado que
constantemente a incapacidade econmica do funcionrio frustrava a ao de indenizao.
Mister era, pois, buscar um mecanismo mais eficiente ao ressarcimento da vtima.

Cumpre ressaltar que o advento das revolues burguesas e do Estado de Direito no


foi, como em princpio se poderia supor, razo da imediata aceitao da responsabilizao
civil do Estado.[24] A aplicao prtica da teoria da separao dos poderes obstaculizava
sua efetivao, sob a excusativa de que a condenao da Administrao por parte do Poder
Judicirio significaria uma intromisso indevida deste na rbita de autonomia do Executivo,
o que era inadmissvel.

O incio da responsabilidade do Estado somente foi possvel a partir do


desenvolvimento de uma teoria que propugnava agir o Estado em duas diferentes
roupagens, ora como pessoa pblica, ora como pessoa civil. A partir da distino destes
dois tipos de atuao foi possvel ao Estado adentrar a seara civil, enquanto empresrio, e
passou a ser vivel a sua responsabilizao quanto a atitudes empreendidas dentro desta
segunda acepo.[25]Em relao s demais, permanecia a sua imunidade, fruto de sua
soberania e de seu poder de imprio.

Consoante CANOTILHO, nem mesmo o advento do direito natural foi capaz de


reconhecer limites ao poder de polcia do Estado soberano, pois havia uma presuno
absoluta de conformidade das medidas soberanas com o direito. Entretanto, a partir da
teoria jusnaturalista, desenvolveu-se o raciocnio de que "os direitos subjetivos dos sditos,
autnticos fluxos da liberdade pessoal, ficavam[...] fora do jus politiae, por anteriores ao
Estado".[26]

2.2.1 A Teoria Civilista da Responsabilidade do Estado no Direito Brasileiro.

Partindo dos matizes acima expostos, durante muito tempo a teoria que imperou no
ordenamento jurdico ptrio foi a de que o Estado respondia por todo ato culposo advindo
de servio por ele prestado ou de ao de agente seu no exerccio de sua funo. A base
legal para a sua sustentao residia no artigo 15 do Cdigo Civil brasileiro:

art.15: "As pessoas jurdicas de direito pblico so civilmente responsveis por atos
de seus representantes que nessa qualidade causem danos a terceiros, procedendo de modo
contrrio ao direito ou faltando a dever prescrito em lei, salvo o direito regressivo contra os
causadores do dano".

A insero deste artigo na parte geral do Cdigo Civil teve o condo de dirimir
qualquer dvida que ainda restasse sobre a responsabilidade do Estado na lea civil, se
levamos em conta a dbia linguagem utilizada pelas Constituies de 1824 e 1891.

O artigo 15, de acordo com a interpretao doutrinria dominante, subordinava o


dever do Estado de ressarcir os danos causados por seus agentes comprovao de terem
procedido de forma contrria ao direito, ou seja, de terem praticado um ato ilcito.[40]

Esta teoria evoluiu atravs da jurisprudncia para permitir o direito de requerer


indenizao no obstante a no identificao do agente causador do dano, bastando
comprovar a culpa do servio. Esta formulao foi possvel tendo em vista que o agente
administrativo age em nome Estado, e uma vez que toda pessoa jurdica procede atravs de
seus rgos, responsvel pelos danos por estes causados. Chegava-se, desta forma,
concepo da responsabilidade direta do Estado. Esta teoria veio em socorro da vtima, uma
vez que a prtica havia demonstrado a dificuldade excessiva em se demonstrar qual dos
agentes administrativos havia sido o responsvel pelo dano.

Desta forma, bastava restar comprovada a falta do servio, ou seja, que houvesse uma
"falha objetiva do servio pblico, ou mau funcionamento deste, ou uma irregularidade
annima que importa em desvio da normalidade". [41]

Muitos so os acrdos em sede de responsabilidade civil do Estado por ato da


Administrao que recorrem concepo de "falha" ou "falta do servio", principalmente
aqueles anteriores Constituio de 1988. Basta a leitura atenta de suas ementas para
configurar-se veracidade desta afirmativa. Assim, por exemplo, expressou-se o 1o
Tribunal de Alada Cvel de So Paulo:

"Responsabilidade civil do Estado - Acidente de trnsito - capotamento de veculo


causado por defeito na pista de rolamento - Falha do servio pblico, por manter a pista
defeituosa e no providenciar sinalizao - Inexistncia de culpa do motorista -
Procedncia".[42]

Observe-se, tambm, ementa do Tribunal de Justia de So Paulo:

"Responsabilidade Civil do Estado - Banca de Jornais destruda em incndio


provocado por ato terrorista - Ameaas anteriores, por escrito, levadas polcia - Falha no
servio de garantir a segurana pblica, nestas circunstncias - Indenizao ampla dos
danos emergentes e dos lucros cessantes - Procedncia".[43]
Imprescindvel , todavia, ter-se em vista que os acrdos supracitados foram
proferidos sob a gide da Constituio de 1967 e sua Emenda de 1969, que consagravam a
responsabilidade objetiva do Estado, como, de resto, j o fizera a de 1946.[44] O fato de,
no obstante, os venerando acrdos frisarem a "falha de servio", terminologia tpica da
teoria da culpa annima, vem a demonstrar que no perodo ditatorial, a Constituio tinha
sua condio de Lei Maior muitas vezes mitigada, preferindo os doutos magistrados a
aplicao da norma infraconstitucional, como o caso do Cdigo Civil, ou, ao menos, da
terminologia dos ramos do direito infraconstitucionais. Com efeito, a partir da
redemocratizao e a promulgao da Constituio de 1988 que a teoria constitucional
volta a estar em voga, e a aplicao dos dispositivos constitucionais readquirem seu status
de normas efetivamente dotadas de supremacia.

Salientamos, entretanto, que o acima exposto no significa um total abandono do


texto constitucional. No raro encontrarmos acrdos da poca que fazem remisses aos
artigos constitucionais. Apenas esta orientao no se apresentava unnime, como era de se
esperar, dado o princpio da supremacia da Constituio.

Veja-se, nesta tica, acrdo do Supremo Tribunal Federal:

"I - Responsabilidade civil. Ao contra a Unio Federal. Culpa parcial da vtima.


Reduo da indenizao.

II - A responsabilidade objetiva, insculpida no art. 194 e seu pargrafo nico, da CF


de 1946, cujo texto foi repetido pelas Cartas de 1967 e 1969, arts. 105 e 107,
respectivamente, no importa em reconhecimento do risco integral, mas temperado.

III - Invocada pela r a culpa da vtima, e provado que contribuiu para o dano,
autoriza seja mitigado o valor da reparao" (grifo nosso).[45]

Interessante, portanto, perceber que, antes de 1988, a jurisprudncia no se mostrava


to preocupada com a rigidez tcnica dos termos, misturando concepes da teoria da culpa
do servio com as da teoria objetiva. verdade que ambas se aproximam na medida em
que a primeira representou importante estgio de evoluo para a segunda. Todavia, no se
confundem, conforme pretendemos demonstrar no prximo captulo. A ttulo de ilustrao
do agora exposto, transcrevemos um ltimo acrdo:

"A Constituio [de1969], art. 107, adota, no concernente s pessoas pblicas, a


responsabilidade objetiva, com base na teoria do risco administrativo, ou faute du service,
que, diferindo da teoria do risco integral, admite abrandamentos: a culpa do particular influi
ou para mitigar ou para excluir a responsabilidade civil do Estado" (grifo nosso).[46]

Como se v, so empregadas expresses de ambas as teorias da culpa annima e do


risco administrativo. Entretanto, esta ausncia de rigidez teminolgica parece no ter
prejudicado a correta prestao jurisdicional.

2.3. A Responsabilidade Objetiva da Administrao: as teorias do risco administrativo


e do risco integral.
Elaborada por Leon DUGUIT, a teoria do risco representou passo decisivo na
doutrina da responsabilidade estatal. Cogitou o insigne jurista da existncia de um seguro
social, mediante o qual a sociedade deveria suportar o prejuzo causado pelo funcionamento
do servio pblico, no mais sendo necessrio questionar-se da falta de um seu agente ou
do prprio servio. A adoo desta teoria, ora a mais em voga, entende que basta se prove
que o dano sofrido decorreu da atividade pblica, ainda que esta no tenha exorbitado sua
esfera de ingerncia. O particular tem apenas de demonstrar o nexo de causalidade entre o
ato da Administrao e o dano, e que para este no contribuiu com atitude culposa.[47]

Defende MOREIRA NETO a superioridade desta teoria sobre as demais, afirmando


que:

"(...) a teoria do risco administrativo no vai ao ponto de ignorar a culpa concorrente


ou exclusiva do prejudicado na causao do evento; na verdade, seria inquo que o Estado,
ou seja, a comunidade, respondesse pela composio de um dano para o qual concorreu
com culpa a vtima."[48]

Explica Marcelo CAETANO que a justificativa tico-jurdica da adoo desta teoria


est em que "os riscos acarretados pelas coisas ou atividades perigosas devem ser corridos
por quem aproveite os benefcios da existncia dessas coisas ou do desenrolar de tais
atividades (...) A Administrao deve responder pelos riscos resultantes de atividades
perigosas ou da existncia de coisas perigosas, quando no tenha havido fora maior
estranha ao funcionamento dos servios (...)na origem dos danos e no consiga provar que
estes foram causados por culpa de quem os sofreu". [49]

Consoante CAIO MRIO, a responsabilidade objetiva do Estado significa proclamar


uma presuno iuris et de iure de culpa, isto , uma vez que, constatados a existncia de um
dano e o nexo de causalidade entre este e o funcionamento da Administrao, o Estado no
pode provar a sua "no-culpa".

Todavia, se a adoo da teoria objetiva se fez pacfica, no se tem notcia de nenhum


Estado que tenha adotado em todas as suas conseqncias a teoria do risco integral em sede
de responsabilidade civil estatal. Propugna esta teoria ser o Estado responsvel pela
reparao do dano causado pela Administrao a um terceiro, desde que reste comprovado
o nexo de causalidade entre este e o agir da Administrao, mesmo que para o evento
danoso tenha o indivduo contribudo mediante atitude dolosa ou culposa. Ou seja, a culpa
concorrente ou mesmo exclusiva da vtima no seriam suficientes a afastar o dever de
indenizar do Estado.

So, portanto, requisitos para o nascimento do dever ressarcitrio do Estado,


consoante a teoria do risco administrativo, hoje a mais difundida:

a) a existncia de um dano correspondente a "leso a um direito da vtima"[50], certo


e injusto. para os adeptos da teoria subjetiva em caso de omisso do poder pblico, estes
casos exigem, ainda, o comportamento culposo da administrao (ver captulo 3,infra);
b) o responsvel pelo ato deve se revestir da qualidade de funcionrio da
Administrao Pblica;

c) preciso que haja nexo de causalidade entre o ato comissivo ou omissivo da


Administrao e o dano causado. Ressalte-se que, na apurao da causalidade, o STF
abraa a teoria da interrupo do nexo causal, ou do dano direto e imediato, que proclama
existir nexo causal apenas quando o dano o efeito direto e necessrio de uma causa.[51]

Hely Lopes MEIRELLES entende que a adoo da teoria do risco integral atenta
contra a eqidade social, e se justifica, argumentado que "por essa frmula radical, a
Administrao ficaria obrigada a indenizar qualquer dano suportado por terceiros, ainda
que resultante de culpa ou dolo da vtima".[52] Ter-se-ia um aumento injustificado das
despesas do Estado, erigido a segurador universal, o que poderia mesmo comprometer a
qualidade dos servios prestados populao.

3. A Responsabilidade Civil do Estado por suas funes

3.1. A Responsabilidade Civil do Estado por Ato Judicial

O Estado responsvel face ao erro judicirio. Em livro especfico sobre o tema


"INDENIZAO DO ERRO JUDICIRIO", escreve LUIZ ANTONIO SOARES LENTZ
que "o ato jurisdicional, como espcie do ato jurdico de direito administrativo, comporta os
que se destinam a soluo coercitiva conflitos e a atividade destinada a prover interesses em
geral, como se d com os atos de jurisdio voluntria, e tm os mesmos pressupostos e
elementos que os da espcie, dependendo de requisitos para sua validade, sendo passveis,
outrossim, dos vcios de vontade que atacam os atos jurdicos em geral."

O desacerto do provimento jurisdicional deve ter como causa a finalidade objetiva e


determinante do resultado, diretamente vinculaia ao elemento psquico motivador da
deciso. Num paralelo com o que diz Caio Mario da Silva Pereira em relao formao da
vontade no negcio jurdico, caracteriza-se como a inteno dirigida no sentido de realizar
a conseqncia jurdica - que seria, aqui, o erro judicirio.

Tido como o mais elementar dos vcios do consentimento, o erro implica o


desconhecimento ou falso conhecimento das circunstncias de modo que se comporta o
agente de uma forma que no seria a ia vontade se conhecesse a verdadeira situao.

Citando Saleilles, lembra Caio Mario que o erro a falta de concordncia entre a
vontade real e a vontade declarada. Opera com erro o juiz sempre que declara o direito a
um caso concreto sob falsa percepo dos fatos; a deciso ou sentena divergente da
realidade conflitante com os pressupostos da justia, entre os quais se insere o
conhecimento concreto dos fatos sobre os quais incidir a norma jurdica.
Na culpa, logicamente, por ser normativa, no se fala em vontade consciente dirigida
a um fim, mas em inobservncia de dever de cautela (imprudncia), agir desidioso
(negligncia) e descumprimento de dever profissional em determinada circunstncia
(impercia). Comumente a culpa atribuda ao servio judicirio, anomalamente
considerado, e no identificado com o ato jurisdicional causador do dano.

Em princpio deve-se procurar situar a culpa como causa do erro judicirio,


identificando-a na conduta do juiz, para que s incida o fundamento da faute du service nos
casos em que o agente causador do dano no for o juiz ou no se puder, nas circunstncias,
imputar a ele a prtica de ato danoso por qualquer das modalidades atinentes culpa.

Tratando objetivamente sobre a responsabilidade civil do causador do ato ilcito, bem


escreve o juscivilista CARLOS ALBERTO BITTAR:

"Impe-se-lhe, no plano jurdico, que responda (do latim "spondeo" = "responder a",
"comprometer-se"; "corresponder a compromisso ou a obrigao anterior") pelos impulsos
(ou ausncia de impulsos) dados no mundo exterior, sempre que estes atinjam a esfera
jurdica de outrem. Isso significa que, em suas interaes na sociedade, ao alcanar direito
de terceiro, ou ferir valores bsicos da coletividade, o agente deve arcar com as
consequncias, sem o que impossvel seria a prpria vida em sociedade."

Referida responsabilidade, no dizer de uns, plasma-se no artigo 37, parg. 6. da CF,


que subjetivamente j era contida no artigo 159 do extinto Cdigo Civil Brasileiro, verbis:

ARTIGO 159. "Aquele que, por ao ou omisso voluntria, negligncia, ou


imprudncia, violar direito ou causar prejuzo a outrem. fica obrigado a reparar o dano."

No caso do Estado a sua responsabilidade objetiva face a Justia ser considerado um


servio pblico. Por isso na Frana utiliza-se a expresso service public de la justice
("servio pblico da justia"). No h razo que justifique excluir, como exceo, a espcie
"servio pblico judicirio" do gnero "servio pblico geral" (Cretella Jnior, Direito
Administrativo p. 15). "O servio judicirio , sem contestao possvel, servio pblico do
Estado, em funo da integrao do Judicirio esfera estatal" (Souza, 1990, p. 48).

Certa vez ao proferir voto em recurso extraordinrio, o Min. Aliomar Baleeiro


acentuou: "Acho que o Estado tem o dever de manter uma Justia que funcione to bem
como o servio de luz, de polcia, de limpeza ou qualquer outro. O servio da Justia ,
para mim, um servio pblico como qualquer outro" (RTJ 64/714 e RDA 114/325).

Conforme deduz Jos Cretella Jnior (1980; p. 275 e 1970a, p. 248 e 1970b, p. 31), "a
responsabilidade do Estado por atos judiciais espcie do gnero responsabilidade do
Estado por atos decorrentes do servio pblico, porque o ato judicial , antes de tudo, ato
jurdico pblico, ato de pessoa que exerce servio pblico judicirio." Acrescenta Jos
Cretella Jnior (1980, p. 275 e 1970a, p. 248) que "equipara-se o magistrado, representante
do Estado, ao funcionrio pblico para efeitos de responsabilizao e o servio de
administrao de justia ao servio pblico, em relao de gnero pblico) e espcie
(judicial)." Portanto, do reconhecimento da funo jurisdicional como um servio pblico
decorre que o Estado deve responder pelos atos emanados no seu exerccio, quando lesivos.
Nesse sentido bem escreve Juary C. Silva (1985, p. 119):

"Efetivamente, aceito que o Estado, no desempenho da funo jurisdicional,


desenvolve um servio pblico - o que temos por irrecusvel e bvio - depreende-se que o
Estado-jurisdio to responsvel pelos seus ates lesivos, quanto o , no respeitante aos
seus, o Estado-Administrao. Realmente, todo o servio pblico implica a idia de
responsabilidade de quem o executa, em qualquer modalidade, em face da jurisdicizao da
atividade estatal e da submisso do Estado ao Direito, nos moldes do constitucionalismo
subseqente Revoluo Francesa."

Georges Vedei e Pierre Delvolv (1984, p. 573) assinalam que a expresso "servio
judicirio" abrange tambm a atividade dos juzes: "On entend le terme 'service judiciaire'
das le sens le plus large, comme l'ensemble des activits juridictionnels ou non imputables
ou non des magistrats ow des juges." .

Edmir Netto de Arajo (1981, p, 181) reitera que "os atos do Poder Judicirio,
jurisdicionais ou administrativos, so atos das pessoas fsicas que exercem o servio
pblico judicirio, em nome do Estado: portanto, empenham, se danosos, a
responsabilidade da pessoa jurdica (Estado) que representam." Aduz que "tambm
ocasiona essa responsabilidade a omisso ou demora do servio judicirio, no
individualizado o responsvel pelo dano" (Arajo, E. N., 1981, p. 181).

A responsabilidade do Estado por atos judiciais ento, uma responsabilidade por


atos decorrentes do servio pblico. Dizia o Min. Aliomar Baleeiro: "No posso distinguir
onde o texto no distingue. Para mim, o juiz um funcionrio pblico" (RTJ 61/714 e RDA
111/325).

3.2. A Responsabilidade Civil do Estado por Atos Legislativos

Aqui peo vnia para me reportar sempre, quase em sua integralidade, dado ao seu
inolvidvel contedo, ao trabalho do Professor EDILSON PEREIRA NOBRE JNIOR,
ilustre magistrado federal na Seo Judiciria do Estado do Rio Grande do Norte. Estado
responsvel face ao erro judicirio.

Lembra o magistrado, em sua dissertao especfica, que existem bices quanto ao


reconhecimento da responsabilidade do Estado por atos legislativos. Esto elencados assim:
a) a lei ser um ato de soberania; b) consistir a lei em norma geral, impessoal e abstrata, do
que decorre ser incapaz de acarretar leses a terceiros; c) a lei no viola direitos anteriores,
porquanto a contar de sua vigncia, modifica a disciplina da lei revogada; d) a
responsabilidade estatal pela edio de normas legais entrava a evoluo administrativa; e,
e) o particular atingido de ser tido como autor da lei, tendo em vista que, na qualidade de
cidado, elege os representantes incumbidos de elaborar o diploma legal.

Tais argumentos sabe-se facilmente superveis. O primeiro, a respeito da soberania,


aduz o emrito professor que apesar da lei ser abstrata e se impor de forma igual para todos,
justamente no princpio da isonomia que se atribui, em casos concretos, a
responsabilidade do Estado. Isto quando o Estado, na manifestao de sua atividade
legiferante, venha a praticar o exerccio da atividade lcita pelo particular, causando-lhe
prejuzos.

totalmente desproposital tambm a aluso de que particular participa da feitura das


leis, mediante a escolha dos seus representantes, e aqui a responsabilidade estaria excluda.

Ora, tambm nas democracias se escolhe os dirigentes mximos da Administrao,


atravs da eleio dos chefes do Poder Executivo, e nem por isso se chega a cogitar da
excluso de responsabilidade pela atividade dos funcionrios pblicos, os quais, quase
sempre, atuam com obedincia a determinao hierrquica daqueles.

Forte em Amaro Cavalcanti, em suas lies sobre o controle da constitucionalidade


das leis, a doutrina brasileira evoluiu para responsabilizar o Estado quando leis
inconstitucionais ou desproporcionais prejudicarem a atividade do particular.
Quando algum venha a sofrer prejuzo, quer em decorrncia de lei inconstitucional,
quer em virtude de sua aplicao, induvidoso se torna, na sbia lio do Prof. Edlson
Nobre, o dever do Estado em efetuar a devida reparao.

3.3. A Responsabilidade Civil do Estado por Ato do Administrador.

Dentro da responsabilidade civil do Estado, a da Administrao a de mais simples


constatao e que menos controvrsia doutrinria suscita, da porque, muitas vezes, alguns
doutrinadores tendem a reduzir toda a responsabilidade estatal ao seu aspecto supracitado,
conforme as palavras de Orlando SOARES:

"A concepo genrica acerca da responsabilidade do Estado decorre da prtica de


atos administrativos emanados do poder pblico, quer dizer, no caso do Brasil, os atos
baixados pelo governo republicano, sob a forma federativa, em suas trs esferas: federal,
estadual e municipal."[10]

Embora revista-se ainda dos aspectos legislativo e judicial, a responsabilidade civil do


Estado por ato administrativo aquela que logrou maior efetivao, o que se pode inferir do
grande nmero de julgados condenando o Estado a ressarcir danos causados pela
administrao pblica[11].

O tema ora em voga requer, antes de maiores consideraes, que definamos uma
conceituao para ato administrativo. Assim:

"Pode-se [...] definir ato administrativo como todo ato lcito da Administrao
Pblica, que, agindo com supremacia de poder, tenha por fim imediato adquirir, resguardar,
transferir, modificar ou extinguir direito".[12]

Desta forma, podemos elencar seus requisitos: competncia, forma, finalidade, motivo
e objeto.[13]

Recorremos, ainda, aos ensinamentos de Orlando SOARES, por sua clareza na


definio do ato administrativo:

"(...) sob a tica do Direito Pblico, esses atos [administrativos] derivam dum desses
rgos do poder pblico - que integram os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio -, no
exerccio de suas funes administrativas prprias, segundo a sua competncia
constitucional."[14]

A seguir, realiza a distino entre os sentidos material e formal do ato administrativo:

"O sentido material diz respeito multiplicidade de maneiras pelas quais se pode
manifestar a vontade do Estado, isto , a lei, o regulamento, a portaria, a sentena, e assim
por diante; o sentido formal se relaciona ao aspecto administrativo do ato, sem ter em
conta, propriamente, a autoridade da qual ele emanou, como, por exemplo, quando uma
autoridade judicial nomeia e destitui, funcionrios, o que em princpio atribuio prpria
do Estado Administrao (Poder Executivo), (...)".[15]

Destas concepes extrai, finalmente, sua concepo de responsabilidade


administrativa:

(...) a expresso responsabilidade administrativa, em sentido amplo, corresponde


obrigao, que se atribui ao administrador, de assumir ou de ser o responsvel por todos os
atos que execute ou ordene, caso exceda os poderes administrativos que lhe foram
conferidos ou outorgados, quer na esfera da administrao pblica, quer na particular, no
mbito do direito privado."[16]

Conforme se infere, a responsabilidade administrativa do administrador, ao passo


que a civil reputa-se ao Estado, Administrao, no se perquirindo de excesso ou abuso
de poder. Observe-se, assim, a diferena entre a supracitada definio e a que se segue, em
que o eminente constitucionalista CANOTILHO define a responsabilidade civil do Estado
por ato da Administrao.

"Os particulares lesados nos seus direitos, designadamente nos seus direitos,
liberdades e garantias, por aces ou omisses de titulares de rgos, funcionrios ou
agentes do Estado e demais entidades pblicas, praticados no exerccio das suas funes e
por causa desse exerccio, podem demandar do Estado - responsabilidade do Estado -,
exigindo uma reparao dos danos emergentes desses actos (CRP, artigos 22o, 27o; ETAF,
artigo 51o/1/h).

"No mbito de proteo desta norma incluem-se aces de responsabilidade contra a


administrao por actos lcitos e ilcitos (aces ou omisses) dos titulares de rgos,
funcionrios ou agentes, sejam eles actos jurdicos (actos adminstrativos), sejam actos
materiais (erro de diagnstico de um mdico, uso de armas de fogo, buracos e valas na via
pblica sem sinalizao)".[17]

O ordenamento jurdico brasileiro abraou a tese da responsabilidade civil do Estado


na Constituio Federal, artigo 37, 6o. Segundo a Magna Carta, "o Estado responder
pelos danos que seus agentes, nesta qualidade, causarem a terceiros", independentemente
de dolo ou culpa, uma vez que esta s ter importncia para estabelecer o direito de
regresso do Estado contra o seu agente.

Conforme frisa Gustavo TEPEDINO, a adoo da responsabilidade objetiva se


coaduna com os princpios constitucionais da Repblica:

"Com efeito, os princpios da solidariedade social e da justia distributiva, capitulados


no art. 3o., incisos I e III, da Constituio, segundo os quais se constituem em objetivos
fundamentais da Repblica a construo de uma sociedade livre, justa e solidria, bem
como a erradicao da pobreza e da marginalizao e a reduo das desigualdades sociais e
regionais, no podem deixar de moldar os novos contornos da responsabilidade civil. (...)
Impem, como linha de tendncia, o caminho da intensificao dos critrios objetivos de
reparao do dano e do desenvolvimento de novos mecanismos de seguro social".[18]
O caminho at a admisso da responsabilidade objetiva foi rduo, tendo doutrina e
jurisprudncia, atravs de homens que honraram a profisso com sua sabedoria e
perspiccia, desempenhado papel imprescindvel, conforme restar comprovado da anlise
da evoluo histrica empreendida no prximo captulo.

3.3.1 A Responsabilidade Objetiva da Administrao no Direito Brasileiro.

A responsabilidade objetiva, basilada na teoria do risco administrativo ou risco criado,


tem suporte no ordenamento jurdico ptrio, no artigo 37, 6o, da Constituio Federal de
1988.

Art. 37, 6o: "As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado
prestadoras de servio pblico respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade,
causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso nos casos de culpa ou dolo."[53]

Portanto, o Estado brasileiro, em qualquer das suas trs esferas - federal, estadual ou
municipal - , responsvel independentemente comprovao de culpa, pelos danos
causados por seus agentes administrativos a particulares, a includos os funcionrios de
qualquer entidade estatal e seus desmembramentos[54]. Resta apenas observar que para o
prejuzo no tenha contribudo de forma culposa a vtima, quando ser a responsabilidade
mitigada (culpa concorrente), ou afastada (culpa exclusiva da vtima).[55]

A teoria objetiva esposada pelo ordenamento jurdico brasileiro desde a


Constituio de 1946. Entretanto, a Constituio de 1988 trouxe-lhe maior amplitude, ao
estend-la s pessoas jurdicas privadas prestadoras de servio pblico, sanando, deste
modo, antiga controvrsia doutrinria. Entretanto, esta inovao no trouxe a univocidade
de entendimento pretendida, uma vez que a definio de "servio pblico" e, por
conseguinte, de "empresa privada prestadora de servio pblico" no se fez ainda
pacfica.[56] No nos ateremos a esta discusso, dada a sua amplitude e complexidade.[57]

Ainda em relao s empresas privadas prestadoras de servio pblico, discute-se o


carter solidrio ou subsidirio da responsabilidade estatal. Propugna Celso Antnio
BANDEIRA DE MELO ser subsidiria, baseando-se em que estas se apresentam dotadas
de uma "intimidade estrutural": apenas o Estado, porque lhe confiou a prestao do servio,
ser chamado a responder caso esta frustre o ressarcimento do particular. Por outro lado,
salienta Gustavo TEPEDINO que admitir a subsidiariedade seria tornar a inserir a
responsabilidade in vigilando na seara do dever estatal de indenizar. Considera, pois, tratar-
se de responsabilidade solidria, e fundamenta seu argumento, dentre outras razes, no fato
de que a maior parte dos servios pblicos prestados configuram relaes de consumo, e o
Cdigo de Defesa do Consumidor (lei n. 8078/90) consagra a solidariedade entre todos os
fornecedores do servio, entendendo-se ambos a empresa privada e o Estado como
fornecedores de servio pblico.[58]

Assim, imprescindvel se faz, neste momento, frisar que o ordenamento jurdico


ptrio consagra a responsabilidade objetiva do Estado pelo ato do administrador, com base
na teoria do risco administrativo. Por esta razo, magistrados h que, em sua prestao
jurisdicional, expressamente se preocuparam em afastar a teoria do risco integral. Assim, ao
julgar caso de acidente de trnsito em curva entre particular e carro da Fazenda Pblica,
entendeu-se ser objetiva a responsabilidade do Estado pelo dano causado por um seu
funcionrio, uma vez que ficou configurado que para a coliso haviam concorrido ambos os
motoristas, configurando-se, pois, nexo de causalidade em relao a atuao dos dois. A
aplicao da teoria objetiva verifica-se em se ter considerado o Estado parte legtima na
ao; caso fosse esposada a tese subjetiva, o dever indenizatrio caberia to somente em
caso de culpa do funcionrio, e sobre esta no se cogitou. A teoria do risco integral ficou
afastada por se ter levado em conta a concorrncia da vtima para o evento danoso, o que
acarretou diminuio da indenizao devida pelo Estado; caso esta teoria tivesse sido a
adotada, o Estado ter-se-ia visto na obrigao de responder pela totalidade do dano sofrido
pelo particular. Observe-se a ementa do venerando acrdo:

"Responsabilidade civil do Estado - Acidente de trnsito em curva - Carter objetivo


da responsabilidade do Estado, mesmo em tais casos - Motorista da autora tambm
contribuiu para o acidente - Adoo da teoria do risco administrativo, mas no integral -
Condenao pela metade - CF/88, art. 37, par 6o."[59]

Critica, neste sentido, Yussef CAHALI, uma antiga deciso do Tribunal de Justia de
So Paulo, na qual o Egrgio Tribunal esposou posio isolada, por inaceitvel. Concluiu,
em episdio nico, o Ilustre Tribunal, que "pouco importa a existncia de concausas
quando os danos provm de faltas annimas nos servios pblicos de vrias entidades
pblicas, ainda que uma daquelas provenha de um suposto fato fortuito, qual uma chuva
anormal".[60]

Admitir a total responsabilidade do Estado, no obstante restar comprovada a


concorrncia de fato maior para o dano, adotar a teoria da responsabilidade integral, a
qual transforma o Estado em segurador universal, dando-lhe mais encargos do que pode
suportar, e atentando contra os princpios da eqidade entre todos os cidados. Ao Estado
cumpre indenizar danos ocasionados pelo seu funcionamento, mas no aqueles
provenientes de fatos imprevisveis e inevitveis, de origem externa. Donde a pertinncia
da crtica contra o citado julgado, cuja deciso no prosperou na jurisprudncia.

4. Excludentes da Responsabilidade Civil do Estado

Consagrada inequivocamente a tese da responsabilidade civil do Estado, cumpre-nos


agora analisar as hipteses em que se exclui o seu dever de indenizar. A responsabilidade
estatal independe de culpa, ficando desde logo afastadas as excludentes de responsabilidade
civil que se baseiam neste elemento.

4.1 A Questo da Responsabilidade do Estado por Atos Lcitos.

Ao iniciarmos o estudo das hipteses em que o Estado se v liberto da obrigao de


indenizar, cremos oportuna uma breve notcia acerca da responsabilidade estatal por atos
lcitos. Com efeito, dado tratar-se de responsabilidade objetiva, a anlise deve partir do plo
passivo da relao, isto , o que deve ser analisado o teor de injustia do dano sofrido pelo
particular, no se devendo enfatizar o carter ilcito ou no da atuao do agente
administrativo estatal. Portanto, cumpre desde logo esclarecer que a licitude do ato estatal
no constitui excludente de sua responsabilidade, pois retira o teor de culpabilidade da
ao, mas no tem o condo de interromper a cadeia causal.[68]

A responsabilidade civil do Estado por ato lcito tem sua origem na segunda metade
do sculo XIX. Surge a partir da idia que no obstante gozar o Poder Pblico de
discricionariedade, podendo por isso realizar certas ingerncias na vida do cidado sem que
se caracterize a figura do abuso de poder, todo dano injustamente sofrido pelo particular em
decorrncia do agir do Estado deveria ser ressarcido. Portanto, a partir do
desenvolvimento da teoria do risco administrativo que ir se desenvolver a tese da
responsabilidade estatal por atos lcitos.

Esta posio no se imps desde logo, tendo tido como principal adversria a corrente
positivista, que defendia ser a indenizao devida pelo Estado apenas nos casos
expressamente previstos em lei, e nenhuma norma at ento elaborada previa a
responsabilidade do Estado dissociada da noo de ato ilcito.

Os primeiros defensores do alargamento do dever de indenizar do Estado recorreram


a princpios gerais de direito, como o direito igualdade e eqidade. Dada a mentalidade
legalista do sculo XIX, no lograram grande sucesso. Pouco depois, surgiram
doutrinadores advogando a tese de que esta responsabilidade havia sido legalmente
prevista, e se utilizavam para corroborar sua tese de interpretaes extensivas e
analgicas.[69] Assim, defendeu o jurista portugus Afonso QUEIR a tese de que:

"Em princpio, e salvo disposio contrria da lei, o patrimnio de uma pessoa no


pode ser especialmente sacrificado por um ato ou facto administrativo sem que a
administrao satisfaa oportunamente a correspondente indemnizao."[70]

Desta forma, cabe ao Estado indenizar sempre que o prejuzo injusto tenha como
causa exclusiva a atividade, ainda que regular, da Administrao. Cumpre, portanto, no
tenha sido ocasionado por fora maior, fato de terceiro ou do prprio prejudicado.[71]
Ressaltamos que para que o Estado indenizar prejuzo decorrente de ato lcito, deve o dano
revestir-se, como nas demais hipteses, das caractersticas de atualidade, certeza e
permanncia.[72]

Veja-se, acerca dos prejuzos decorrentes de ato lcito, trecho de deciso emanada do
Tribunal de Justia do Rio Grande do Sul:

"Ao Municpio lcito, com vistas ao bem comum, alterar o nvel das vias pblicas,
mas deve ressarcir ao particular pelos danos que a obra pblica ocasionar em prdios j
existentes, construdos sob licenciamento e regular aprovao da Prefeitura."[73]

Desta feita, a alterao da via pblica insere-se dentro dos poderes legalmente
concedidos ao administrador pblico. Nada obstante, a existncia de permisso legal no
suficiente a elidir a responsabilidade estatal, conforme restou comprovado pelo supracitado
acrdo.
4.2 O Abuso de Direito.

A responsabilidade do Estado baseia-se na concepo de que o agente administrativo


atua como rgo da pessoa jurdica da qual funcionrio. Por isso, o Estado responde por
danos que seus funcionrios, nesta qualidade, causem a terceiros.

Assim, discute a doutrina a hiptese de o agente pblico agir extrapolando suas


funes, quando desta sua atuao advenha dano ao cidado.

Explica-nos Marcelo CAETANO a necessidade de se separar os atos funcionais dos


agentes administrativos daqueles praticados fora da qualidade funcional, chamados
pessoais. O Estado, como pode depreender-se sem maiores delongas, responsvel apenas
quanto aos primeiros atos.

Do acima exposto poder-se-ia concluir, em uma primeira leitura, que o Estado no


responderia pelo abuso de poder praticado pelo agente administrativo.

"(...) se os titulares dos rgos abusam dos seus poderes ou resolvem sem se
investirem das cautelas exigidas na lei para as deliberaes ou se os agentes procedem
ilegalmente em termos tais que no se possa admitir que ao produzir o dano se achassem no
exerccio da funo de que foram investidos, ento, estamos perante atos pessoais, pelos
quais a pessoa jurdica no tem que responder, devendo os indivduos, seus autores, ser
responsabilizados pelo que fizeram".[74]

Entretanto, nem sempre ser o Estado dispensado do dever de indenizar, pois a


dissimulao do funcionrio estatal freqentemente poderia lev-lo a enganar o particular,
que, de boa-f, acreditaria estar diante de agente pblico. Portanto:

"(...) se o pblico, na sua boa-f foi iludido pelo procedimento dos titulares dos rgos
ou dos agentes da Administrao que excederam os seus poderes, mas por forma a ser
difcil aos prejudicados distinguir se havia abuso ou no, pode a lei admitir o direito destes
pedirem indenizao pessoa jurdica. E esta ter de indenizar, embora se lhe reconhea o
direito de se ressarcir pelos bens do titular ou agente culpado ( direito de regresso ou ao
regressiva)".[75]

Desta forma, caso o particular tenha tido motivos para acreditar que o agente
encontrava-se no desempenho de sua funo pblica, ou que tenha a entidade para a qual
trabalha se beneficiado do resultado de sua conduta abusiva, dever o Estado responder
pelo dano. Conforme salienta Hely Lopes MEIRELLES:

"(...) o essencial [para gerar o dever de o Estado reparar o dano] que o agente da
Administrao haja praticado o ato ou a omisso administrativa no exerccio de suas
atribuies ou a pretexto de exerc-las. Para a vtima (...) o necessrio que se encontre a
servio do Poder Pblico, embora atue fora ou alm de sua competncia
administrativa"[76]
Neste sentido, decidiu o Tribunal de Justia de So Paulo, em antigo mas elucidador
acrdo:

"Se o policial fardado, mesmo no estando em servio, atuou na qualidade de agente


do Poder Pblico, matando algum, o Estado responde pela respectiva indenizao. O fato
de ter havido, por parte do policial, abuso no exerccio da funo pblica no afasta a
responsabilidade objetiva da Administrao. Pelo contrrio, revela at mesmo a existncia
de culpa in eligendo, o que mais grave".[77]

A deciso acima proferida baseia-se em importante distino feita por Yussef


CAHALI. Explica o eminente doutrinador que, conforme jurisprudncia consolidada no
Supremo Tribunal Federal, no de confundem o agir na qualidade de servidor pblico com
a atuao no exerccio da funo pblica. Basta a primeira para que se delineie o
pressuposto exigido para que nasa o dever de indenizar por parte do Estado. Assim,
embora o policial no estivesse em seu expediente de trabalho, agira invocando a sua
qualidade de agente administrativo estatal, fato suficiente a gerar a responsabilidade
estatal.[78]

Conclui-se, portanto, que o fato de o agente da Administrao utilizar-se


abusivamente de sua qualidade ao causar dano a terceiro no suficiente a afastar a
responsabilidade estatal. Com efeito, dada a dificuldade para a vtima em reconhecer o agir
abusivo, contrariaria os princpios de justia que a ela restasse to somente ao contra o
agente administrativo.

4.3 Estado de Necessidade Administrativa.

Ao Estado, pela sua natureza, so conferidas certas prerrogativas de ingerncia na


vida particular de seus cidados, inclusive a de os privar do exerccio de alguns de seus
direitos individuais, desde que haja razes relevantes a motivar sua ao, e que esta no
ultrapasse os limites de discricionariedade estabelecidos em lei. Assim:

"Perante calamidades, catstrofes, convulses, a administrao poder ter necessidade


de requisitar bens particulares, destru-los ou danific-los, invadir o domiclio privado,
requerer compulsivamente servios pessoais, sem obedecer s regras de forma e
competncia ordinariamente exigidas para a adopo de tais medidas. Estas medidas so
susceptveis de onerar especial e anormalmente alguns cidados aos quais no deve
razovelmente ser exigido que suportem szinhos os danos emergentes de actos ou
operaes materiais adoptadas pela administrao em circunstncias excepcionais".[79]

Com estas palavras, o eminente jurista portugus CANOTILHO nos d cincia da


responsabilidade do Estado por ato praticado pela Administrao em caso de estado de
necessidade. Cumpre ressaltar que, para no se subverter a ordem legal, mister que a
situao ftica ensejadora do ato se revista de todas as caractersticas do estado de
necessidade, quais sejam, perigo atual ou eminente de dano grave a bem jurdico de valor
superior quele que ora se sacrifica. Segundo o jurista, imprescindvel se faz, ainda, que o
dano sofrido pelo particular em tais casos se revista das caractersticas de especialidade e
anormalidade, pois, caso contrrio, se de pequena monta, resta abrangido pelos sacrifcios
normais que todo indivduo deve enfrentar por viver em coletividade.

Imprescindvel faz-se, por conseguinte, salientar que os danos causados em situao


de estado de necessidade somente devem ser indenizados ao particular naquilo em que
excedem a justa contribuio de cada cidado para a vida em sociedade, e as vantagens
colhidas pelos mesmos na ao administrativa oriunda da necessidade.[80]

A necessidade subprincpio da proporcionalidade[81], donde ser essencial que haja


uma proporo entre a restrio a direito individual e o benefcio adquirido pela
coletividade com a ao do Poder Pblico. O agir da Administrao em estado de
necessidade deve ater-se aos limites permitidos em lei, sendo passvel de controle pelo
Poder Judicirio.

4.4. O Fato da Vtima: exclusivo e concorrente.

A inexistncia do dever de reparao no caso de culpa exclusiva da vtima, ou sua


mitigao, no caso de concorrncia, deve-se no ao fato de que se inocenta o Estado pela
ausncia de culpa, posto que esta no requisito da responsabilidade objetiva, mas porque a
participao da vtima para o dano opera excluindo ou atenuando o nexo causal.[82]

Ensina-nos Jos COSTA:

"Lastreando-se a responsabilidade do Estado na teoria do risco administrativo, a culpa


exclusiva da vtima na causao do dano descaracteriza o dever de ressarcimento por parte
das pessoas jurdicas de direito pblico."[83]

Caso haja concorrncia de culpas, dividem-se doutrina e jurisprudncia quanto


diviso da indenizao pelos danos sofridos, uma parcela entendendo dever cada parte
responder na proporo de sua participao para a ocorrncia do prejuzo, enquanto outra
defende deva ser a indenizao dada pela metade.[84]

Assim, vejamos acrdo do 1o Tribunal de Alada Cvel de So Paulo.

"Responsabilidade civil do Estado - Acidente de trnsito causado por obras na via


pblica - Sinalizao deficiente e desateno do motorista - Condenao do Municpio ru
na metade dos prejuzos".[85]

O Tribunal de Justia de So Paulo, por sua vez, proferiu deciso em que esposou a
tese da repartio proporcional da indenizao em caso de culpa concorrente.

"Responsabilidade civil do Estado - Acidente de trnsito com morte de motociclista


em via pblica municipal mal conservada - Ocorrncia de outros acidentes no mesmo local
- Fora maior no configurada - Culpa concorrente da vtima, por no usar capacete -
Reduo, em 25%, da penso devida viva e filhos - Procedncia".[86]
Ambos os acrdos mitigam a responsabilidade estatal mediante a adoo da teoria do
rico administrativo, que exige a comprovao do liame de causalidade para a imputao do
dever de indenizar ao Estado.

4.5 O Fato de Terceiro.

De forma anloga ao fato exclusivo da vtima, o fato de terceiro, que por si s


provoca o evento danoso, no de responsabilidade do Estado, pois a adoo pela doutrina
ptria da teoria do risco administrativo exige a relao de causalidade entre a atuao do
agente pblico e o resultado danoso. Assim, entende Hely Lopes MEIRELLES que "o
legislador constituinte (...) no responsabilizou objetivamente a Administrao por atos
predatrios de terceiros". E enfatiza seu argumento empiricamente: "Da porque a
jurisprudncia, mui acertadamente, tem exigido a prova de culpa da Administrao nos
casos de depredao por multides".[87] Cumpre-se ressaltar que, nestes casos, o fato do
terceiro, em relao ao Estado, assemelha-se ao caso fortuito e fora maior, da porque se
deva provar, consoante doutrina mais moderna, no a culpa, mas a existncia de um nexo
de causalidade entre a omisso do poder pblico e o sofrimento de dano injusto. Facilita-se
o ressarcimento da vtima, que no tem de demonstrar a negligncia do poder pblico.

A este respeito, destacamos interessante acrdo proferido pelo Primeiro Tribunal de


Alada Cvel de So Paulo.[88] Tratava-se da morte de menor que subiu em entulho que
obstrua passagem pela calada, deixado por particular que fazia obras em sua casa. A
criana desequilibrou-se e caiu na pista de rolamento, onde veio a ser atropelada e morta
por nibus. Pleiteava o autor responsabilidade da Prefeitura Municipal de Capivari, por
haver se omitido na dever de fiscalizao. Entendeu, todavia, a Terceira Turma do Egrgio
Tribunal, em seu acrdo, que:

"Todavia, no pode a Municipalidade ser responsabilizada pela indenizao porque os


promotores da reforma em imvel particular descumpriram dispositivo do Cdigo de
Obras, que probe a ocupao de qualquer parte da via pblica com materiais de
construo."

E evoca a idia de que ainda que restasse comprovada a omisso da Administrao


em seu dever de fiscalizao, mesmo nesta hiptese no caberia responsabilizar a
Prefeitura, pois a omisso no seria causa eficiente produo do dano, faltando, por isso,
o elemento indispensvel da causalidade. Assim, vejamos:

"No caso, o acidente ocorreu no porque a Prefeitura deixou de fiscalizar o local, ou


no puniu o responsvel, mas sim porque este obstruiu o passeio com materiais de
construo, que dificultavam, seno impediam a passagem de pedestres".

Desta forma, entendeu-se no ser dever do Estado, mas sim do particular, indenizar os
autores da ao. Foi ento a empresa dona da propriedade em que se realizava a obra
condenada a pagar a metade da indenizao fixada, por ter entendido o Egrgio Tribunal
haver existido culpa concorrente da vtima, a qual fora imprudente ao tentar transpor o
obstculo correndo.
Observe-se outro julgado interessante, em que o Estado no foi condenado a ressarcir
os danos, por haverem entendido os magistrados faltar nexo de causalidade, por ter o
evento danoso decorrido de fato de terceiro.

"Responsabilidade civil do Estado - Acidente de trnsito - Capotamento de veculo


em via pblica urbana quando motorista desviou de animais bovinos - demonstrao de que
a Prefeitura cumpre seu papel de retirar animais das vias pblicas - Responsabilidade, a
rigor, do proprietrio do animal - Improcedncia - CF/88, art. 37, 6o." [89]

Entendeu, portanto, o 1o Tribunal de Alada Cvel de So Paulo, que fora a


negligncia do dono do proprietrio que causara o acidente, pois a este cabia zelar para que
seu animal no invadisse a via pblica (art. 1527 do Cdigo Civil). O Estado no se
apresenta onisciente, capaz de vigiar a todos a cada minuto, da porque na hiptese no lhe
possa ser imputada responsabilidade por omisso. A matria, contudo, mostra-se
controversa, tendo havido neste caso voto vencido, pela responsabilizao estatal.

4.6 Caso Fortuito e Fora Maior.

A doutrina e jurisprudncia majoritrias entendem, conforme reiteradamente temos


afirmado, que o Estado responde pelos danos causados pela Administrao de acordo com a
teoria do risco administrativo. Esta teoria permite acatar o caso fortuito e a fora maior
como excludentes da responsabilidade do Estado, por romperem o nexo de causalidade
entre a ao do agente administrativo e a produo do resultado.

PONTES DE MIRANDA, ao tratar do assunto, lembrava que o Estado, em princpio,


responderia objetivamente pela hiptese prevista nos artigo 1529 do Cdigo Civil, exceo
ao princpio da responsabilidade subjetiva, que rege a interpretao das demais normas do
Cdigo, conforme o artigo 159 da Parte Geral. Nada obstante, seu parecer nestas hipteses
salientava que "no h responsabilidade se a queda resultou de fora maior, que foi a causa
nica, como terremoto ou o bombardeio areo".[90]

Ainda que a distino entre caso fortuito e fora maior apresente-se plena de
controvrsias e incertezas, e que no poucas vezes os termos sejam utilizados como
sinnimos, deve-se ressalvar que parte da doutrina vislumbra profunda diferenas ademais
da terminologia, levando inclusive a conseqncias dspares. Delineamos, a seguir, o
argumento daqueles a quem a distino apresenta-se relevante:

"(...) se a fora maior decorre de um fato externo, estranho ao servio, o caso fortuito
provm do seu mau funcionamento, de uma causa interna, inerente ao prprio servio;
admite-se, por conseguinte, a excluso da responsabilidade no caso de fora maior,
subsistindo, entretanto, no caso fortuito, por estar includo este ltimo no risco do servio;
na fora maior, nenhuma interferncia tem a vontade humana, nem prxima nem
remotamente, enquanto que, no caso fortuito, a vontade apareceria na organizao e no
funcionamento do servio".[91]

Entendeu certa feita o Tribunal de Justia de So Paulo que enchente provocada por
chuvas fortes e bueiros entupidos no caracteriza caso fortuito, por ser previsvel a
ocorrncia de chuvas quela poca do ano, sendo dever da Administrao manter os bueiros
da cidade desobstrudos. Seguindo a orientao supramencionada, no libertou o poder
pblico do dever de indenizar, por ausncia de causa excludente da responsabilidade.

"Responsabilidade civil do Estado - Morte de filho menor e danos em imvel


decorrentes de inundao - Evento ocorrido, no pelo excesso de chuvas, mas pela m
conservao de bueiros e do leito do rio, por parte do Municpio - Inexistncia de caso
fortuito - Indenizao de um tero do salrio mnimo at quando a vtima completasse vinte
e cinco anos - Procedncia".[92]

Portanto, observa-se que para o Estado eximir-se de seu dever de indenizar, mister
que a ausncia de nexo causal impossibilite qualquer atribuio de responsabilidade a ele.
A jurisprudncia concede especial ateno caracterstica de imprevisibilidade do dano,
sem o que no se h como falar em caso fortuito ou fora maior. Caso no restem
comprovados, dever o Estado responder, em benefcio da vtima, que no deve ver o
prejuzo que sofreu restar irressarcido.

Admite-se, outrossim, que a ocorrncia de um fenmeno da natureza, no obstante


seja insuficiente para excluir o dever indenizatrio por parte do Estado, possa influenciar na
determinao da quantia devida, ao ser admitido como uma das causas eficientes para o
dano. Nestas hipteses, o liame de causalidade a conectar o evento danoso atuao da
Administrao mitigado pela concorrncia de causas. Observe-se, como exemplo, a
seguinte ementa:

"Responsabilidade civil do Estado - Danos causados a estabelecimento comercial pelo


transbordamento das guas do rio Tamanduate - Coexistncia de fatores na provocao do
evento: intervenincia de fenmenos naturais e mau funcionamento no servio pblico -
Reduo do quantum indenizatrio. A coexistncia de tantos fatores no evento impe a
reduo do quantum indenizatrio. o que a doutrina mais recente vem
recomendando".[93]

Concluso.

A responsabilidade civil do Estado um instituto essencial construo do Estado


Democrtico de Direito, pois assegura os direitos do cidado face a um injusto dano
causado pelo poder pblico a seu patrimnio. Sua objetivao coaduna-se com a doutrina
mais moderna, que almeja facilitar o ressarcimento do lesionado pelo agir dos agentes
pblicos, mediante a dispensa da prova de culpa. Insere-se dentro do respeito que os
agentes de um governo que se pretende representante da soberania popular (art. 1o , p.
nico, da CRFB/88) esto obrigados a dispensar a seus cidados, garantia de que manter-
se-o dentro dos limites da legalidade no desempenho de suas funes, e de que, ainda
nessas hipteses, caso seja imprescindvel o sacrifcio de um direito particular em prol do
bem comum, aquele ser prontamente ressarcido, pois atentaria contra a liberdade e a
igualdade entre os cidados que um indivduo pudesse ser privado de uma parcela de seu
patrimnio sem uma respectiva compensao.

No se confunde o acima exposto com a adoo de uma teoria do Estado de Direito


individualista, nos moldes dos criados ao final do sculo XVIII. Ao contrrio, os Estados
Democrticos contemporneos prevem a limitao de direitos individuais em prol de
interesses sociais, desde que atendidos os critrios da proporcionalidade e da razoabilidade,
e que os indivduos que venham a sofrer um dano pelo agir da Administrao possam ser
ressarcidos na justa medida de seus prejuzos.

Desta forma, perece-nos irretocvel o sentido que tm dado doutrina e jurisprudncia


ao disposto no 6o do artigo 37 da Carta Constitucional vigente. A adoo da teoria do
risco administrativo, sem os extremos a que levaria a adoo do risco integral, tem se
mostrado suficiente a manter o respeito pela cidadania, pelos valores sociais do trabalho e
da livre iniciativa, e pela dignidade da pessoa humana, princpios fundamentais do Estado
brasileiro (art. 1o da CRFB/88). So, outrossim, preservados da ingerncia estatal os
direitos fundamentais de todos, inviolveis consoante o artigo 5o da Carta Magna.

Bibliografia.

AQUINO, Rubim Santos Leal...[et al]. Histria das Sociedades: das sociedades modernas
s sociedades atuais. 26a edio rev. e atualizada. Rio de Janeiro: Ao Livro Tcnico, 1993.

BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. 17a edio. So Paulo: Saraiva,
1996.

CAETANO, Marcelo. Princpios Fundamentais do Direito Administrativo. Rio de Janeiro:


Forense, 1977.

CAHALI, Yussef Said. Responsabilidade Civil do Estado. 2a edio, 2a tiragem. So


Paulo: Malheiros, 1996.

CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. O Problema da Responsabilidade do Estado por


Actos Lcitos. Coimbra: Almedina, 1974.

___________. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. Coimbra: Almedina, 1998.

CAVALIERI FILHO, Srgio. Programa de Responsabilidade Civil. So Paulo: Malheiros,


1996.
CUESTA, Rafael Entrena. Curso de Derecho Administrativo. Madrid, Editorial Tecnos,
1985.

CZAJKOWSKI, Rainer. Sobre a Responsabilidade Civil do Estado. In Jurisprudncia


Brasileira: cvel e comrcio. Curitiba: Juru, 1993, no. 170.

DIAS, Aguiar. Da Responsabilidade Civil. 2a. edio. Rio de Janeiro, Forense, 1950.

GOMES, Orlando. Tendncias Modernas da Responsabilidade Civil. Rio de Janeiro:


Forense, 1985.

KELSEN, Hans. Teoria Geral do Direito e do Estado. So Paulo: Martins Fontes, 1995.

MATTOS NETO, Antonio Jos de. Responsabilidade Civil por Improbidade


Administrativa. In Revista dos Tribunais. Ano 87, no. 752, junho de 1998.

MAZEAUD, Henri; MAZEAUD, Lon; MAZEAUD, Jean; CHABAS, Franois. Trait


Thorique et Pratique de la Responsabilit Civil Dlictuelle et Contractuelle. Paris: ditions
Montchrestien, 1978.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 18a edio. So Paulo:


Malheiros, 1993

MELO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 4a edio. So Paulo:
Malheiros, 1993

MIRANDA, Pontes de. Tratado de Direito Privado. 2a edio. Rio de Janeiro: Editor
Borsoi, 1966.

NETO, Diogo Figueiredo Moreira. Curso de Direito Administrativo. Rio de Janeiro:


Forense, 1974.

PEREIRA, Caio Mrio da Silva. Responsabilidade Civil. 9a. edio revista e atualizada.
Rio de Janeiro, Forense, 1998

PERLINGIERI, Pietro. Perfis do Direito Civil: introduo ao direito civil-constitucional. 3a


edio rev. e ampl. Rio de Janeiro: Renovar, 1997.

RIVERO, Jean. Droit Administratif. Treizime dition. Paris: Dalloz, 1990.

RODRIGUES, Slvio. Direito Civil. 15a edio atualizada. So Paulo: Saraiva, 1997, vol.
IV.

SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 15a. edio revista. So
Paulo: Malheiros, 1998.
SOARES, Orlando. Responsabilidade Civil no Direito Brasileiro: teoria, prtica forense e
jurisprudncia. 2a. edio. Rio de Janeiro: Forense, 1993.

STUMM, Raquel Denize. O Princpio da Proporcionalidade no Direito Constitucional


Brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1995.

TEPEDINO, Gustavo. A Evoluo da Responsabilidade Civil no Direito Brasileiro e suas


Controvrsias na Atividade Estatal. In Temas de Direito Civil. Rio de Janeiro: Editora
Renovar.

VELLOSO FILHO, Carlos Mrio da Silva. Ato Administrativo. In Revista da OAB. Ano
XXV, no. 61, julho/dezembro de 1995.

Artigo do Centro de Estudos Jurdicos da Sociedade Juxta Legem - CEJUSTA

*Professor e Advogado.

Disponvel em: <


http://www.juxtalegem.com.br/artigos/Responsabilidade_Civil_do_Estado.php>
Acesso em: 04 set. 2007.