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AUTONOMIA E PARCERIA:

ESTADOS E TRANSFORMAO INDUSTRIAL

PETER EVANS
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO

Reitor
Aloisio Teixeira

FORUM DE CINCIA E CULTURA


Traduo
Coordenador
Christina Bastos Tigre
Carlos Antonio Kalil Tannus

EDITORA UFRJ
Reviso tcnica e prefcio
Diretor Paulo Bastos Tigre
Carlos Nelson Coutinho

Editora Executiva
Ceclia Moreira

Coordenadora de Produo
Janise Duarte

EDITORA UFRJ
2004
A ABORDAGEM INSTITUCIONAL COMPARATIVA

No outono de 1991, na reunio anual conjunta do Banco Mundial!


Fundo Monetrio Internacional, Attila Karaosmanoglu, vice-presidente e
diretor administrativo do Banco Mundial, fez uma surpreendente afirmao:
Os pases recentemente industrializados da sia Oriental e seus seguidores
bem-sucedidos constituem um forte argumento de que uma ao governamental
mais ativista e positiva pode ser um fator decisivo para o crescimento industrial
acelerado (... ) Aquilo que pode ser copiado e transferido deve ser destacado e
compartilhado com outros pases. I
O surpreendente na afirmao de Karaosmanoglu no foi o seu contedo,
pois a mesma opinio j havia sido expressa antes por uma srie de cientistas
sociais e observadores bem informados sobre a sia Oriental. Surpreendente
foi a origem institucional da opinio. Por mais de uma dcada, os mais altos
escales do Banco Mundial foram um dos mais influentes defensores da idia
de que os pases em desenvolvimento deviam "ajustar seus preos", voltar a
confiar nos mercados e desmantelar a mquina existente de interveno estatal.
Reconhecer que um papel ativista e positivo do governo poderia ser um fator
decisivo para o rpido crescimento industrial foi um importante sinal de que
o banco estava ciente de que havia uma ampla mudana nas perspectivas do
papel do Estado no desenvolvimento.
Entre os formuladores e executores de polticas pblicas havia um cres-
cente desapontamento com a panacia desenvolvimentista de "ajustar os pre-
os": Ao mesmo tempo em que Karaosmanoglu fazia seu discurso, um dos
principais associados dessa agncia de desenvolvimento sugeria que o banco
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A ABORDAGEM INSTITUCIONAL COMPARATIVA <~

estava pressionando demais em favor dos mecanismos de mercado. Um memo-


implausvel, assim como a independncia que seria necessano manter frente
rando do Overseas Economic Cooperation Fund do Japo (1991, p. 10) argu-
aos interesses meramente paroquiais. Os Estados podem algumas vezes agir
mentava que, "uma vez que existem limites inerentes ao mecanismo de mer-
em prol dos objetivos do desenvolvimento, mas eles sero sempre instrumentos
cado em si, tal mecanismo no apropriado para lidar com diversas questes. imperfeitos.
Em conseqncia, a interveno do governo nessas reas indispensvel".
Segundo, seria tolice negar as contribuies da perspectiva neo-utilitaris~a
O ataque "neoliberal" ao Estado havia passado de seu znite. A hegemo- a uma compreenso contempornea do Estado. Ironicamente, o ataque neoh-
nia poltica e terica das vises "neoliberal" e "neo-utilitarista", respectivamente, beral focalizou ateno no Estado como um ator, e por isso ajudou a estimular
que fornecem seus fundamentos intelectuais, estavam em declnio. Juntas, vrios trabalhos que acabaram por fornecer as bases de uma nova abordagem.
elas dominaram os termos do debate desde o final da dcada de 1970 at Em retrospecto, a anlise neo-utilitarista pode ter sido uma precondio para
a maior parte dos anos 1980, no final dos quais ficou claro que alguma coisa o ressurgimento de uma poltica econmica institucional comparativa. Ao
nova era necessria.
excluir, com elegncia e causticidade, a possibilidade de f ingnua num Esta-
Na medida em que a atratividade das verses neo-utilitaristas insociais do naturalmente benevolente e competente, os neo-utilitaristas obrigaram todos
se dissipam, a tarefa de reduzir a distncia com uma alternativa instituciona- a olhar mais atentamente para o que os Estados faziam, e por qu. Analisar
lista torna-se mais urgente. O objetivo deste captulo apresentar os elementos a viso neo-utilitarista , portanto, um bom ponto de partida para compreen-
de tal alternativa. A meu ver, o trabalho de Weber e dos economistas institu- der as razes da nova sntese institucional comparativa.
cionalistas como Polanyi, Gerschenkron e Hirschman o ponto de partida.
Polanyi oferece uma interpretao precisa sobre o grau de dependncia dos A VISO NEO-UTILITARISTA
mercados em relao ao do Estado; Weber prope uma hiptese consistente
sobre o tipo de organizao interna necessria para dar aos Estados a capaci- A desiluso com o Estado, que se tornou endmica no incio da dcada
dade para construir mercados e promover o crescimento. Gerschenkron e de 1970, fcil de compreender. Na frica, at mesmo os observadores sim-
Hirschman tornam claro que as relaes Estado-sociedade, especialmente patizantes no podiam ignorar que a maioria dos Estados do c~ntinent~ .re~
aquelas que vinculam os Estados s elites empresariais, so to importantes presentava apenas uma pardia cruel do que eram as esperanas. pos-colo.nIals.
quanto as estruturas internas. Os aparatos estatais inchados eram alvos bvios para os latlno-amencanos
tentarem compreender as razes da estagnao escondida atrs da crise q~e
Uma variedade de percepes contemporneas deve ser adicionada a os confrontava. 3 Infelizmente, em vez de tentar separar o que o Estado podia
estes trabalhos pioneiros, inclusive insights oferecidos por revisores da teoria fazer e o que seria pouco provvel que fizesse, e ento focalizar as mudanas
neo-utilitarista. O trabalho estimulado pelo extraordinrio sucesso desenvolvi- institucionais que iriam melhorar seu desempenho, os crticos simplesmente
mentista dos pases recentemente industrializados da sia Oriental foi espe- demonizaram o Estado.
cialmente importante para a atual retomada das perspectivas institucionalistas.
Amsden (1989) e (1990) so excelentes exemplos. Uma combinao sinttica A ganncia dos polticos e burocratas era vista apenas c?mo conseqnci~.
de pesquisa recente com os slidos conhecimentos adquiridos em trabalhos O verdadeiro culpado era o prprio Estado. As burocraCias govername.ntals
passados pode fornecer a base para uma abordagem institucional comparativa foram consideradas estranguladoras do esprito empreendedor ou deSViadas
de grande promessa heurstica. em atividades improdutivas de intermediao. Livrar-se delas foi o primeiro
passo na agenda desenvolvimentista. O abandono do Estado como. u~ possvel
Inicialmente, duas coisas devem ser esclarecidas. Primeiro, eu gostaria agente do desenvolvimento deixou como alternativa um pessimismo sem
de explicitamente declarar minha falta de simpatia pelo "estatismo", entendido esperana ou "um f no mercado" desprovida de qualquer crtica. Conse-
como uma f utpica na beneficncia e na eficcia do Estado. Reviver uma qentemente, o m.ercado se tornou a resposta. A doutrina ideolgica que se
crena cega no Estado como uma soluo ao problema do subdesenvolvimento tornou popularmente conhecida como "neoliberalismo" misturou-se a uma
no nem possvel, nem desejvel. O estatismo ingnuo era, em sntese, srie. de polticas elaboradas par dar plena autonomia s foras do mercado.
uma crena baseada em uma srie de premissas duvidosas. A capacidade de
O neoliberalismo no foi uma inovao intelectual. Em parte, era apenas
alocao de recursos que os Estados precisariam ter para realizar esta viso era
um retorno antiga f no mercado. A verso contempornea, entretanto, era

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s~sten~ada por. u~ aparato analtico que constitua uma modernizao sIg- AVisa0 neo-utilitarista capta, inquestionavelmente, um aspecto signifi-
nIficativa das Justificativas prvias para confiar no mercado. cativo do funcionamento da maioria dos Estados e o aspecto dominante de
A economia neoclssica sempre reconheceu que "a existncia do Estado alguns. A busca por privilgios, conceitualizada mais primitivamente como
essencia~ para o crescimento econmico" (North, 1981, p. 20), mas o Esta- "corrupo", sempre foi uma faceta conhecida da forma de os Estados do
do essenCIal era um Estado mnimo. Em sua forma neoclssica mnima, o Terceiro Mundo operarem. No h dvida de que alguns Estados consomem
Estado era tratado como uma "caixa preta" exgena, cujas funes internas conspicuamente os recursos que extraem, encorajam os atores privados a tro-
no eram assuntos apropriados ou teis para a anlise econmica. Os eco no- carem suas atividades produtivas pelo rentismo improdutivo e falham em
mista~ polticos neo-utilitaristas, entretanto, se convenceram de que a ao prover os bens coletivos. Tambm no h a menor dvida de que todos os
ne.gatlva do Estado era uma conseqncia importante demais para deixar a Estados so culpados, por algum tempo, por muitos desses pecados. A
caIxa-preta fechada. Para desembaraar suas funes, aplicaram as "ferramen- originalidade da contribuio dos neo-utilitaristas no reside, entretanto, em
tas-padro de otimizao individual" anlise do Estado em si (Srinivasan chamar a ateno para as realidades empricas dos Estados do Terceiro Mundo.
1985, p. 41). Economistas como James Buchanan empregaram seu consi~ Sua virtude foi fornecer um quadro analtico que permitiu explicar essas rea-
dervel talento analtico para desenvolver um modelo "neo-utilitarista" do lidades, demonstrando como elas podem ser derivadas de um conjunto parci-
Estado, que fez parecer ilgico que as autoridades responsveis se compor- monioso de suposies sobre a forma de funcionamento dos Estados.
tassem de forma consistente com o bem comum. 4 As polmicas neo-utilitaristas enterraram a viso do Estado como um
~s rela~e~ de trAoc~ entre as autoridades governamentais e aqueles que rbitro neutro, sustentada pelos economistas neoclssicos. Sem dvida, a
lhes .dao apolO e a essenCla da ao do Estado. Para sobreviver, as autoridades pressuposio de que as polticas do Estado "refletem os interesses estabelecidos
~reCls~m de suporte poltico, e aqueles que prestam tal apoio devem receber da sociedade" (Collander, 1984, p. 2) recaptura parcialmente algumas das
Ince~t.lvos suficientes para evitar um possvel apoio a outros candidatos po- percepes iniciais de Marx sobre a desigualdade que caracteriza a orientao
tenCIaiS aos cargos de governo. As autoridades podem ou distribuir benefcios poltica do Estado. Questionando tanto a busca efetiva de objetivos comuns
diretamente aos que os ~piam - atravs de subsdios, emprstimos, empregos, (ao coletiva) quanto o cumprimento de ordens (relaes dirigente/agente),
contratos, ou do forneCImento de servios - ou usar sua autoridade para fazer os neo-utilitaristas transformaram a coerncia do Estado, de uma "associao
regras que criam privilgios para grupos favorecidos, restringindo a capacidade compulsria" weberiana, em algo considerado mais problemtico. As preo-
das foras do mercado de operar. Racionar a disponibilidade de divisas, limi- cupaes neo-utilitaristas com a "captura" de partes do aparato do Estado
tar a ~nt~ada ~o .mercado exigindo licenas e introduzindo tarifas e restries por grupos de interesse foraram um reexame da pretenso do Estado de ser
quan:ltatlvas as Importaes so todas formas de se criarem privilgios. As um agente da sociedade e transferiram o foco da ateno para as relaes
au~o.n~~des governamentais podem tambm cobrar para si uma parte destes Estado-sociedade.
pnvdeglOs. Na verdade, existe uma hiptese de que "a competio para Como explicao de um padro de comportamento que pode ou no
entrar no governo , em parte, uma competio para obter privilgios" dominar um aparato de Estado especfico, o neo-utilitarismo foi um valioso
(Krueger, 1974, p. 293). Os altos retornos derivados da busca de lucros estmulo para a reavaliao da natureza institucional do Estado. Mas como
mediante atividades improdutivas acabam por dominar as atividades produtivas uma teoria mestra monocausal aplicvel a Estados genericamente, que o
e, em conseqncia, a eficincia econmica e o dinamismo entram em declnio. que tende a se tornar nas mos de seus seguidores mais radicais, ele obscureceu
Para escapar a esses efeitos deletrios, a esfera de atuao do Estado deve mais do que iluminou. Alm disso, apesar de sua elegncia e aparente rigor,
ser re~uzida ao mnimo, e o controle burocrtico deve ser substitudo por a prpria viso neo-utilitarista teve srias falhas tericas. Sua ambio exagerada
mecanIsmos de mercado, sempre que possvel. A gama de funes do Estado e suas falhas tornaram sua retrao quase que inevitvel.
consideradas suscetveis "mercantilizao" varia, mas alguns autores at
~spec~la~ .a pO;,sibilidade de. se usarem "prmios" e outros incentivos para A RETRAO DA ORTODOXIA NEO-UTILITARISTA
IndUZir pIratas e outros Cidados civis a responderem, pelo menos em
A economia poltica neo-utilitarista tanto cnica quanto utoplca: CInICa
parte, pela defesa nacional (Auster e Silve r, 1979, p. 102).
por negar a importncia prtica do "esprito pblico" (cf. Toye, 1991 b, p.

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32~) e utoplca por presumir que a "mo invisvel" oferece uma alternativa muito difcil alcanar um patamar superior que esteja muito distante das
. , . utpico lhe deu carisma ' mas tambm lhe sob recarregou com
fcIl.. ~Seu lado prticas correntes. Como afirma Srinivasan (1985, p. 39), se um sistema est
p.o:loes dlficels de defender, tanto logicamente quanto empiricamente. Sua operando com algum grau de afastamento do ponto de equilbrio a longo
VIS~O extrema. do Estado, apesar da sua elegncia, era, em ltima anlise, prazo, as caractersticas teoricamente atraentes do equilbrio competitivo no
loglcame~te Ins~stentvel. Sua crena utpica no poder do mercado de asseguram que "um comportamento de maximizao de lucro pelos produtores
reconstruir a SOCiedade era igualmente insustentvel. e um comportamento de maximizao de bem-estar pelos consumidores,
. ..A v.iso neo~utilitarista do Estado como uma agregao de interesses levando em conta as prticas correntes, iro de alguma forma levar a economia
m~lvtdual~ faz ~als do ~ue. imp.ugAnar. a possibilidade de servir ao bem pbli- a um equilbrio competitivo".5
co. t~rna Imp~~slv~l a pr.opna e~lstencla do tipo de Estado limitado que a eco- Mesmo se os mercados fossem capazes de, alm da eficincia alo cativa,
nomia neo-utllttansta eXige. A viso neo-utilitarista de uma economia eficiente promover mudanas estruturais, os fundamentos tericos da f neo-utilitarista
re~uer ~um" Estado tradicion:l, ~eo~lssico, um "Estado vigia noturno" cujas no mercado como um agente independente de mudanas ainda seria proble-
~o~s. sao. amplamente, se~ao inteiramente, restritas a proteger os interesses mtica. Os neo-utilitaristas freqentemente vo bem alm das afirmaes da
I~dlvtduals, pes~oas ~,propnedade, e fazer respeitar contratos privados volunta- economia poltica clssica de negar a importncia das normas culturais e de
namente negoCiados (Buchanan, Tollison e Tullock 1980 p 9) C
E d ' , . . orno taI outros tipos de relaes sociais para sustentar o processo de troca (cf. Co l-
.sta ,~ surg; ~e inter~sses i~di.viduais? difcil explicar por qu, se os fun- clough, 1991, p. 21). Adam Smith, afinal de contas, considerou A teoria dos
~1O~a~lOs 'publtcos estao pnnClpalmente interessados em garantir benefcios sentimentos morais um complemento natural a A riqueza das naes.
indiViduaiS.
No h razo para acreditar que as relaes de troca sejam ontologica-
.A ~?ica. neo-utilitarista fornece pouca evidncia sobre o que impede mente precedentes a outros tipos de relaes sociais. Estudos detalhados de
fun.c~onanos Isolados de trabalharem juntos como uma coletividade. Se processos reais de troca (em oposio s snteses analticas de seus resultados)
Omitirmos esse, di.lema lgico e postularmos que, de alguma forma, o Estado descobriram que os mercados s operam bem quando so sustentados por
r~solve seu propno ~roblema de ao coletiva, h um problema lgico adi- outros tipos de redes sociais, compostos de laos individuais polivalentes.
clO.nal: Por que devenam aqueles que tm o monoplio sobre a violncia ficar Nesse sentido, Granovetter (1985) argumenta que "o mercado annimo de
sa~lsfeltos . em se~ apenas vigias noturnos? Por que no expandir os benefcios modelos neoclssicos virtualmente inexistente na vida econmica". As ativi-
pr~~ad~s Indefimdamente? Em resumo, uma estrita aderncia lgica neo- dades comerciais sustentveis a longo prazo requerem uma confiana densa
utllt:ansta torna a existncia do Estado como um ator coletivo difcil de e profundamente desenvolvida, alm de formas de compreenso culturalmente
exp1tcar e o Estado vigia noturno uma impossibilidade terica. compartilhadas, resumida por Ourkheim sob o ttulo, aparentemente simples,
"elementos no contratuais do contrato". A troca pode reforar esses outros
As concepes neo-utilitaristas do mercado so igualmente problemticas.
tipos de laos, mas no pode se sustentar em sua ausncia.
Para comear, tender.n. a se. ~fastar da afirmao da economia neoclssica que
os mercados competitivos Irao resultar em eficincia alocativa a curto prazo As organizaes formais que "internalizam" as relaes de troca, estabele-
para. a afirmao bem mais poderosa de que os mercados competitivos s~ cendo ,normas obrigatrias para a transmisso de informao para reduzir os
suficientes para produzir o tipo de transformao estrutural que est no "custos de transao", podem oferecer uma alternativa parcial para os laos
cerne do processo de desenvolvimento. A teoria econmica neoclssica bem informais polivalentes. Como Williamson (1975) e outros enfatizaram, a
~ais agnstica sobre a probabilidade de a maximizao marginal se mover economia moderna caracterizada pelo encapsulamento das relaes de troca
mexoravelmente na direo desejada para atingir otimizao a longo prazo. dentro de grandes organizaes formais, assim como por transaes entre
maximizadores individuais independentes. O papel das hierarquias formais
. Considerando que novas atividades, novas formas de produo e novos no eliminar as normas e redes informais, mas permitir a construo de um
t1p~S de em~re~ndimentos so necessrios para obter progresso no bem-estar conjunto de vnculos dentro do qual uma cultura interna pode crescer. En-
social, ~ maxlmlZao da receita marginal pode levar estagnao da capacidade tretanto, independente do fato de enfatizar redes organizacionais formais ou
produtiva em um "pOnto timo". As mudanas incrementais em prticas informais, difcil de evitar a concluso de que as relaes de troca esto
correntes podem ser menos atraentes do que manter o status quo, tornando imersas na cultura nutriente fornecida por outros tipos de estruturas sociais.

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Ver
_ os mercados
. . como
'" ne ce ' d d d
:sar~amente epen entes e outros tipos de Waterbury, 1992), tornando a teoria neo-utilitarista do Estado ainda mais di-
conexoes sociais tem senas Impllcaoes para as prescries neo-utilitaristas. fcil de sustentar. Alm disso, ficou claro que a implementao de polticas
Os esforos por "liberar" as relaes de troca da dependncia de outras estru- neoliberais no era uma cura milagrosa para os males da estagnao e inefi-
turas sociais so "an.tinaturais" e, portanto, esto sujeitos a serem rejeitados cincia. Retornando ao final da dcada de 1980, aos pases em desenvolvimen-
por todos os envolvidos. Caso a liberao efetivamente ocorresse existiria o to, os "estatistas" dos anos 1950 e 1960 no pareciam o desastre que deveriam
grande _risco de as bas~s de sustentao institucional, que permi~em que as ter sido de acordo com as teorias neo-utilitaristas. Os reformistas ortodoxos
transaoes ocorram efiCientemente em seu ambiente natural, serem destrudas. dos anos 1980 podem alegar sucessos, mas, no todo, as mudanas no desem-
. As ~ontradies inerentes s tentativas prticas de implementar polticas penho eram ambguas em vez de dramaticamente positivas. Era ainda possvel
ne~ltberals foram to srias quanto aquelas defrontadas pelas teorias neo-utili- argumentar sobre a necessidade de estimular o funcionamento dos mercados,
tanstas. Em primeiro lugar, surgiu a questo de como lidar com a ausncia de mas era muito mais difcil sustentar que isso era o suficiente para o cres-
mercados eficientes em muitas reas cruciais das economias em desenvolvimen- cimento. 6
;'0. ~omo diz ~icha~l Lipton, .analisando os problemas dos mercados agrcolas, Os resultados prticos reforaram a reflexo terica ao sugerir que a an-
assim como nao eXiste boca ltvre, no h mercado livre; os mercados so ca- lise neo-utilitarista era no mnimo incompleta. Falar sobre "gesto governa-
ros. Os ~iscos da atividade agrcola e das necessidades de informao so to mental" e "construo institucional" ficou to na moda que at o Banco
estruturais que o envolvimento crescente do Estado um pr-requisito (para Mundial comeou a considerar a possibilidade de que os problemas de seus
mercados mais livres) (Lipton, 1991, p. 27). Se os mercados tivessem de ser clientes surgiam no apenas em conseqncia de polticas inadequadas, mas
co~strudos socialmente, quem poderia constru-los? Os Estados no poderiam tambm de deficincias institucionais corrigveis somente a longo prazo.? O
faze-lo por decreto, mas ainda assim os Estados seriam essenciais. A busca discurso de Karaosmanoglu, vice-presidente do Banco Mundial, no foi,
de mercados nos remete de volta ao Estado. assim, a aberrao que pareceu primeira vista. Era parte do recuo geral e,
~nalistas como Kahler (1990) mostraram o "paradoxo ortodoxo" das pode-se dizer, inevitvel da ortodoxia neo-utilitarista.
p.r~scnes polticas neoliberais. Impor a ortodoxia neoliberal implica a impo- "Recuo" um termo relativo. O neoliberalismo ainda era uma agenda
:Ia~ d: mu~anas radicais nas prticas de negcios exist':ntes. Quem poderia poltica poderosa no final da dcada de 1980. O Estado permanecia desacre-
InStltuclOnaltzar tais mudanas? De acordo com a teoria neo-utilitarista os ditado. A f utpica nos mercados continuava sendo um fundamento atraente
polticos :~cionais deveri~m ser ;adicalmente contra a mudanas de re~ras para uma retrica poltica otimista. Na ausncia de um sucessor intelectual
que pe~mltl~sem a eles cnar paralsos rentistas. Mas, ao formular as polticas, que constrangesse a teorizao neo-utilitarista, as prescries polticas neoliberais
os neoltberals no tm outra escolha seno assumir que o Estado ir, de algu- retiveram legitimidade e carisma, apesar de seus problemas bvios. O que era
m~ f~rma, q~erer e ser capaz de implementar polticas que eliminem sua necessrio era uma reao coerente e sistemtica que preenchesse as lacunas
propna capaCidade de gerar parasos rentistas. Caso os dirigentes responsveis do paradigma neo-utilitarista. A maneira de produzir tal reao era menos
se comportassem da forma como deveriam, de acordo com a teoria neo-utili- bvia, mas as partes de uma soluo estavam comeando a se unir.
tarista, no haveria possibilidade de isto acontecer. Em resumo, se as polticas
pro~ostas pel.os tericos neo-utilitaristas tivessem oportunidade de serem RETOMANDO A TRADIO INSTITUCIONAL COMPARATIVA
efetivamente Implementadas, sua teoria do Estado estaria errada.
A incapacidade de o neo-utilitarismo emergir com uma representao
As proposies de polticas neoliberais tornaram-se, claro, crescente-
logicamente convi~cente do Estado foi inevitvel frente a sua incapacidade
me.nte hegemnicas na dcada de 1980, mas sua implementao prtica ofe-
de combinar o "individualismo metodolgico" com uma apreciao dos efeitos
re~l~ resul~ados ambguos, carecendo do carisma apresentado pela perspectiva
institucionais. 8 A pressuposio neo-utilitarista de que o comportamento dos
teonca. PrImeiramente, tornou o "paradoxo ortodoxo" difcil de ser ignorado.
Estados pode ser conceitualizado em termos da simples agregao de motiva-
Suando a liberalizao, privatizao e outras polticas associadas ao neolibera-
es. individuais permaneceu como obstculo ao desenvolvimento de um re-
llsmo foram implementadas, foram de fato os dirigentes governamentais que
trato realista do Estado. Os burocratas no so maximizadores independentes.
formaram o ncleo do "time de mudanas" que fez a mudana possvel (ver
Suas decises dependem de contextos institucionais complexos, com interaes

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~is~o~icamente enraizadas e incorporadas em estruturas SOCIaIS aceitas pelos estabelecidos, Weber argumentou que as operaes das grandes empresas
Indlvlduos que trabalham no prprio Estado. 9 Tais padres constituem uma capitalistas dependiam da disponibilidade de um tipo de ordem que somente
realida~e. ant~rio.r .aos. "interesses individuais". Eles definem as prioridades um Estado burocrtico moderno podia oferecer. Ele afirmou que "o capitalismo
dos objetivos IndIvIduaIs que competem entre si e a gama de meios utilizados e a burocracia se encontraram e se pertencem mutuamente" (Weber, 1968
para atingi-los. [1904-1911], p. 1395, n. 14). A pressuposio de Weber sobre a intimidade
A falta de perspectiva comparativa foi tambm uma conseqncia natural da relao baseou-se numa concepo do aparato burocrtico do Estado que
da fascin.a? pel~ lgica associaI das decises individuais. medida que as era uma imagem espelhada da viso neo-utilitarista. Os burocratas de Weber
escolhas Indl~l~uals p~des~em ser previstas por meio de um conjunto simples viam seus interesses atendidos pela execuo de suas atribuies e pela contri-
de press~po~l~oes .motlvaclOnais universalistas, e medida que a agregao de buio para a realizao dos objetivos do aparato como um todo. Usar as
escolhas IndIvIduaIs fosse o suficiente para prever os impactos organizacionais prerrogativas do cargo para buscar interesses privados era a caracterstica ar-
u.ma teoria genrica de como os gestores do Estado se comportam seria sufi~ quetpica das formas pr-burocrticas. A superioridade do Estado burocrtico
cIente. Mas se os padres institucionais histricos definem os interesses indi- moderno est em sua habilidade de superar a lgica individualista.
viduais" e restringem a maneira como estes so perseguidos, um diagnstico Para Weber, o Estado era til queles que operavam nos mercados preci-
como um modelo que serve para tudo" no pode funcionar. Tanto as aes samente porque as aes de seus funcionrios obedeciam a uma lgica bem
do Estado como suas conseqncias para o desenvolvimento se tornam diferente daquela atribuda troca utilitarista. Na viso de Weber, a capacidade
contingentes do contexto no qual esto imersas. Sendo assim, a melhor ma- do Estado para sustentar os mercados e o processo de acumulao capitalista
neira de r~alizar uma anlise comparativa comear identificando as diferenas depende de a burocracia ser uma entidade corporativamente coerente na
contextuals para ento buscar as regularidades fundamentais. qual os indivduos vem os objetivos corporativos como a melhor forma de
Para quem busca um sucedneo ao modelo neo-utilitarista do Estado maximizar seus interesses individuais. A coerncia corporativa exige que os
um lugar lgico de se procurar na longa tradio de trabalhos que analisa~ funcionrios responsveis sejam at certo ponto isolados das exigncias da
o. Estado em termos histricos comparativos. Metodologicamente, uma tra- sociedade circundante. O isolamento, por sua vez, acentuado por um status
dIo que analisa seriamente as instituies. Teoricamente, est mais associada distinto e recompensador aos burocratas. A concentrao de capacitao na
ao esprito da economia poltica clssica do que da "teoria econmica da po- burocracia por meio de recrutamento meritrio e a proviso de oportunidades
ltica" dos neo-utilitaristas (Toye, 1991b, p. 324). Tambm uma tradio para premiaes em carreiras de longo prazo so tambm fundamentais para
que oferece pressuposies substantivas contrastantes em relao natureza a eficincia da burocracia.
e ao p~p~l do ,~stado. "Ela sem'p~e criticou a proposio de que a troca era A utilidade da perspectiva weberiana que ela vai alm da discusso
uma a~lvldade natural que eXIgIa apenas um suporte institucional mnimo, sobre as polticas que so passveis de dar suporte aos mercados e trazem
e conSIderava a ao ampla do Estado como fundamental para a criao e tona a questo do tipo de estrutura institucional que o Estado deve ter de
sustentao do mercado. forma que seja uma contrapartida eficiente aos grupos empresariais privados.
. Na dcada de 1940, Karl Polanyi argumentou que "o caminho para o As polticas bem-sucedidas tm fundamentos estruturais. As estruturas buro-
lIvre mercado estava aberto e era mantido aberto graas a um enorme aumento crticas criam um conjunto de incentivos para os funcionrios do governo,
no i.ntervencionismo contnuo, centralmente organizado e controlado" (Po- gerando afinidade entre estes incentivos e as polticas exigidas para o cresci-
lanYI, 1957 [1944], p. 140). Desde o incio, de acordo com Polanyi, a vida mento capitalista.
do mercado foi entrelaada no apenas com outros tipos de laos sociais, mas Se Weber estiver com a razo, no daria certo impor polticas diferentes
tambm com diferentes tipos de polticas governamentais. Um Estado efetivo ao aparato estatal. sem mudar a estrutura do prprio Estado. Mudanas reais
no .era simplesmente um auxiliar do mercado, mas sim um pr-requisito es- em polticas e no comportamento dos agentes dependem da possibilidade de
senCIal formao das relaes de mercado.
criar novas estruturas no Estado. Ao mesmo tempo, a perspectiva weberiana
. . A persp.ectiva de Polanyi abre uma porta para recuperar at mesmo os gera uma hiptese comparativa poderosa: as diferenas na estrutura do aparato
mSlghts anterIores de Weber. Tendo em vista as sociedades com mercados j estatal deveriam implicar diferenas na sua eficcia. Deveria, portanto, ser

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A ABORDAGEM INSTITUCIONAL COMPARATIVA <-
-> AUTONOMIA E PARCERIA

na ao do Estado como um estmulo potencial a novas atividades. Ele argu-


possvel ir alm da identificao tautolgica dos Estados desenvolvimentistas
menta que o capital no o principal ingrediente que falta. O que impede
como aqueles que induzem o desenvolvimento, e explicar as diferenas na
o caminho da transformao industrial uma carncia de empresariado no
performance desenvolvimentista com base em contrastes estruturais duradouros.
sentido de "percepo de oportunidades de investimento e sua transformao
Embora Weber seja dato sobre o tipo de estrutura estatal que com ple- em investimentos reais" (Hirschman, 1958, p. 35). Quem tem recursos para
menta melhor o crescimento do mercado, ele considera a robustez e o dina- investir encontra muita dificuldade em tomar as decises necessrias para
mismo da acumulao capitalista como algo permanente. Enquanto o Estado transformar sua fortuna em novas atividades produtivas. A "tomada de deciso
sustentar uma estrutura estvel de regras, permitindo assim que os retornos
induzida por maximizao" constitui a chave para o progresso econmico
sobre os investimentos sejam previsveis, os agentes privados faro o resto.
(ibid, p. 44).
Ele no explora a questo de como o Estado poderia ir alm de apenas refor-
ar as tendncias naturais dos investidores, ou como poderia responder a Entre as instituies que podem estimular uma tomada de deciso, o
uma situao na qual as foras empresariais privadas falhassem em emergir. Estado um candidato bvio. Para representar este papel, o Estado deve ir
O Estado de Weber um apoio essencial ao capital privado, mas no constitui alm de fornecer um ambiente previsvel ou reunir capital disponvel em vo-
um agente transformador em si prprio. lumes maiores. Hirschman v o Estado como uma fonte potencial de incen-
tivos "desestabilizadores" que tornam mais difcil fugir das decises e, portanto,
Pensar como os Estados podem ir mais longe do que simplesmente
induzem o capital privado a se tornar mais empresarial.
prover um ambiente estvel para o capital privado significa olhar mais de
perto as relaes Estado-sociedade, particularmente aquelas que conectam o Gerschenkron e Hirschman sugerem que o repertrio do Estado deve
Estado aos grupos empresariais. O trabalho de economistas institucionalistas, ir alm do que foi vislumbrado por Weber. Ser que suas idias tambm tm
como Gerschenkron e Hirschman, oferece uma viso das relaes Estado- implicaes para a viso de Weber sobre as estruturas do Estado? Eles no
sociedade que servem como um bom complemento a Weber. negam a importncia de uma estrutura burocrtica competente, coerente,
O trabalho de Gerschenkron (1962) sobre os pases de desenvolvimento mas sugerem que o distanciamento indiferente sugerido por Weber pode no
tardio na Europa no considera a capacitao empresarial como dada e focaliza ser suficiente. O novo empresariado de que fala Gerschenkron e o processo
a ateno mais diretamente nas relaes entre o Estado e o capital. 10 Em seu sutil de transformao da iniciativa privada enfatizado por Hirschman exigem
ponto de vista, o desenvolvimento capitalista recente foi caracterizado por mais do que regras previsveis e impessoais. Num processo de transformao
uma disjuno entre a escala da atividade econmica exigida para o desen- gerschenkroniano ou hirschmaniano; o formato do projeto de acumula~
volvimento e o escopo efetivo de vnculos econmicos privados. Competir precisa ser descoberto, quase que inventado, e o Estado deve ser um ~artI
com Estados j industrializados significava combinar o domnio de novas cipante em sua inveno. I I No suficiente diminuir a percepo de nscos.
tecnologias de produo com exigncias de capital superiores quelas que o O empresariado deve ser seletivamente estimulado, complementado e refora-
empresariado local era capaz de acumular. Para resolver essa contradio, o ado. Isso, por sua vez, exige conexes mais ntimas com agentes econmicos
Estado deveria ir alm de apenas prover um ambiente adequado e se envolver privados, um Estado que esteja mais em "parceria" com a sociedade, e no
mais ativamente na organizao dos mercados financeiros. isolado del. 12
No argumento de Gerschenkron, o Estado ainda est considerando o Gerschenkron e Hirschman no exploram as formas de relaes Estado-
problema dos riscos, mas a garantia de um ambiente previsvel no mais sociedade que seus modelos de ao do Estado podem ass~mir, mas suge.rem
o suficiente. Faltando tanto capitalistas individuais capazes de assumir riscos a necessidade de complementar a hiptese de estrutura mterna webenana
na escala exigida pela tecnologia moderna, quanto instituies privadas que com uma anlise das r~laes Estado-sociedade. Como esto estruturados os
iro permitir que grandes riscos sejam partilhados por uma ampla rede de elos entre o Estado e os grupos empresariais que ele tenta estimular? Este
investidores, o Estado deve servir como banco de investimentos, reunindo os um desafio que Gerschenkron e Hirschman deixam para os futuros adeptos
fundos necessrios e encorajando sua aplicao em atividades transformadoras. da propo~ta institucional comparativa.
Hirschman, que se concentrou nos pases em desenvolvimento "muito Eles tambm so menos entusiastas que Weber quanto capacidade do
recente" do Terceiro Mundo, d um passo alm na nfase de Gerschenkron Estado para desempenhar os papis que eles consideram necessrios. O legado

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A ABORDAGEM INSTITUCIONAL COMPARATIVA <-

dessa tradio no foi uma imagem espelhada "estatista" da f utpica neo- Por focalizar direitos de propriedade, o trabalho anterior de North (por
utilitarista no mercado. Saber se um Estado qualquer capaz ou no de exemplo, North e Thomas, 1973) foi considerado como alinhado na crena
compensar as deficincias dos agentes econmicos privados e impulsionar neo-utilitarista no livre mercado como a chave do desenvolvimento. A "nova
um proc~sso de transformao permanece em aberto. Hirschman particu- economia institucional" (North, 1986) foi, portanto, julgada como um com-
larmente inflexvel neste ponto, argumentando explicitamente que "o fato de plemento da perspectiva neo-utilitarista, e no uma alternativa. Entretanto,
o empresariado privado ser incapaz - ou no estar disposto - de fazer certos ao final da dcada de 1980, estava bem claro que North estava planejando
trabalhos que gostaramos que fossem realizados no garante que o governo algo bem antagnico ao projeto neo-utilitarista.
possa realiz-los" (Hirschman, 1958, p. 65).
No trabalho posterior de North, a anlise institucional, definida em
O que a tradio comparativa institucional tem a oferecer a identificao termos amplos, ganha maior importncia. Adotando uma postura mais de
de alguns papis que o Estado pode vir a preencher caso o processo de trans- socilogo do que de economista, North enfatiza a "ampla difuso de restries
formao econmica siga adiante, e algumas sugestes sobre que tipos de informais", observando que "em nossas interaes dirias com outras pessoas,
caractersticas institucionais podem ser necessrias para que o Estado tenha quer seja com a famlia, em relaes sociais externas ou em atividades de ne-
chance de representar esses papis. Nesse contexto, as questes para os suces- gcios, a estrutura governante inteiramente definida por cdigos de conduta,
sores dessa tradio so: Podemos identificar mais claramente as caractersticas normas de comportamento e convenes" (North, 1990, p. 36). Ele ento
organizacionais internas e os padres de conexes externas associados com a argumenta que "as estruturas institucionais" so "a chave crtica ao relativo
~o efetiva do Estado? Podemos encontrar exemplos histricos concretos que sucesso das economias" (ibid., p. 69) e lamenta que "paguemos um alto
Ilustrem suas variaes? Curiosamente, no final dos anos 1980 havia uma preo pela aceitao sem crtica da teoria neoclssica" porque "supunha-se
variedade de "revises institucionalistas" do modelo neo-utilitarista dando que a alocao ocorresse num mundo sem atritos, ou seja, num mundo onde
suporte a esta agenda. as instituies no existiam ou no eram importantes" (ibid., p. 131).
Tal postura iconoclasta por parte de um laureado com um Prmio No-
REVISES INSTITUCIONALISTAS DO MODELO NEO-UTILITARISTA bel, cujo trabalho foi visto como favorvel perspectiva neo-utilitarista, era
uma importante indicao de que as coisas estavam mudando. Infelizmente,
O modelo neo-utilitarista do Estado foi apenas parte de uma tradio
North oferece apenas uma pequena contribuio para a construo de uma
~ais ampla de "ator estratgico" ou modelos de "escolha racional", que con-
abordagem alternativa. Sua discusso sobre "estruturas institucionais" est
tinuaram a evoluir durante as dcadas de 1970 e 1980. medida que esta
fundamentada em poucos exemplos ilustrativos, a maioria dos quais rela-
evoluo acontecia, uma srie de idias bastante subversivas aos preceitos
cionada aos direitos de propriedade. 14 .Alm disso, medida que v as normas
ideolgicos das polticas neoliberais comearam a emergir.
culturais como varivel principal e as formas organizacionais como varivel
Em reas nas quais os modelos de escolha racional mais precisos podiam dependente, ele no est predisposto a analisar mais detalhadamente o papel
ser. confrontados com dados empricos objetivos, tornou-se logo bvio que a das estruturas organizacionais. North considera a viso neo-utilitarista do
lgIca da motivao individual atomista, sem argumentos institucionais com- Estado como um leviat, como uma "histria mal contada", mas oferece
plementares, era inadequada. Analistas da poltica americana como Kenneth pouca anlise concreta de como as variaes na estrutura do Estado podem
Shepsle (1987) e Terry Moe (1987) verificaram que algo se interpunha entre ter conseqncias para a transformao industrial.
o caos. ~ue a maioria das regras eleitorais deveria, teoricamente, provocar e O trabalho de North d apoio moral a uma economia poltica institu-
a, ~stablhdade (para no dizer a calcificao) que caracteriza, na prtica, a po-
cional comparativa; sem no entanto fornecer um exemplo emprico claro.
IltJca nos Estados Unidos. A resposta teria de ser as "instituies", entendidas
Felizmente outros estavam construindo um revisionismo mais estruturado.
A evolu; do trab~lho de Robert Bates sobre a agricultura africana talvez
como prticas historicamente entrelaadas e estruturas firmente estabelecidas. 13
Uma evoluo paralela pode ser vista entre os historiadores econmicos inte- o melhor exemplo de como um modelo de anlise pode superar as pressu-
ressado.s no desenvolvimento, sendo o trabalho de Douglas North um exemplo posies neo-utilitaristas, substituindo-as por uma perspectiva mais institucio-
proeminente.
nalmente sofisticada, sem perder sua poro analtica.

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Em 1981, Bates publicou Markets and States in Tropical Africa, que vadas. Inicialmente, as dotaes institucionais, predominantemente aquelas
logo se tornou um clssico sobre os perigos da interveno estatal em pases associadas com o Estado, "definem a maneira pela qual os interesses econmicos
em desenvolvimento. O livro de Bates forneceu muita gua para o moinho so formados" enquanto definem simultaneamente as condies polticas que
neo-utilitarista, mas se tratava de economia poltica genuna, no simplesmente determinam se os interesses so realizados ou frustrados (ibid., p. 152). Mais
de uma aplicao da lgica econmica s instituies polticas. Bates tornou tarde, grupos de interesse efetivos facilitam algumas estratgias do Estado e
claro que os resultados observados eram baseados em um contexto institucional inibem outras.
especfico, historicamente fundamentado, e no numa lgica genrica inelu- Observando a evoluo da agricultura do Qunia, Bates notou, por
tvel de como os Estados funcionam. Entretanto, a descrio das conseqncias exemplo, que enquanto a interveno econmica do Estado permitiu o apa-
da ao do Estado era bem consistente com a perspectiva neo-utilitarista. recimento de plantas de grande escala para processar a produo agrcola, as
Na viso de Bates, os dirigentes estatais nos pases africanos recm-inde- novas instituies polticas deixaram os processadores "sujeitos predao
pendentes, munidos de poderosos instrumentos de controle econmico her- econmica" por pequenos produtores que trabalhavam por meio de seus
dados dos regimes coloniais, usaram esses instrumentos para beneficiarem as representantes polticos (ibid., p. 86-87).15 O argumento de Bates no
elites urbanas, incluindo eles prprios. Suas polticas destruram os incentivos simplesmente que o Estado ajuda a criar as classes. Os interesses da sociedade,
dos agricultores para aumentar a produo agrcola, sabotando assim o processo uma vez solidificados, tornam-se cruciais na definio das futuras estratgias
de desenvolvimento. Na busca de uma combinao de sobrevivncia poltica de desenvolvimento do Estado. No caso do Qunia, os "prsperos produtores
e auto-enriquecimento, criaram parasos rentistas, erigiram obstculos burocr- agrcolas" (ibid., p. 147) eram as contrapartes privadas cruciais. Seu apoio
ticos alocao eficiente de recursos e acabaram debilitando a agricultura poltico foi fundamental para a construo de novas formas de envolvimento
camponesa - o nico setor econmico capaz de impulsionar o desenvolvimento do Estado. A chave para o desenvolvimento agrrio do Qunia foi o fato de
futuro. A soluo parecia estar no desmantelamento do poder do Estado, que seus lderes "aliaram o Estado sorte da elite agrria emergente" (ibid.,
deixando os camponeses livres para aproveitar as oportunidades do mercado, p. 39).
a exemplo do que um modelo neo-utilitarista simplista sugeria. Vale a pena reiterar as caractersticas-chave do que podemos chamar de
Voltando agricultura africana, num estudo de 1989 sobre o Qunia, o Bates maduro, institucional comparativo". Primeiro, o Estado analisado
intitulado Beyond the Miracle of the Market, Bates explora temas similares, no como uma entidade genrica cujo impacto econmico pode ser deduzido
mas com uma motivao diferente. Ele comea por criticar o que chama de de predilees inerentes aos burocratas, mas como uma criao contingente
"renascimento neoclssico" por sua "falha em lidar adequadamente com insti- histrica cujas propriedades dependem de dotaes institucionais especficas
tuies" e por sua "falha em analisar as polticas" (Bates, 1989, p. 3) e acaba e do carter da estrutura social reinante. Segundo, diante de certas circuns-
produzindo uma anlise muito diferente das conseqncias da interveno tncias histricas, o envolvimento do Estado no processo de acumulao
burocrtica nos mercados agrcolas. Bates argumenta que somente com uma pode ser um ingrediente essencial na promoo de crescimento e transformao.
"intensa infuso de regulamentao burocrtica" seria possvel assegurar o Como Bates afirma em sua concluso, "as burocracias e organizaes no
aporte de capital necessrio reconstruo da agricultura camponesa. O mo- esto necessariamente em oposio aos mercados. Ao contrrio, elas so
nitoramento e o controle dos insumos produtivos pelo Estado se revelaram freqentemente responsveis por sustentar e desencadear as foras do mercado"
a melhor maneira de assegurar o padro de qualidade para exportao, e as (Bates, 1989, p. 150). Terceiro, os Estados e as sociedades so mutuamente
restries administrativas impostas foram a melhor forma de capturar economias constitutivos. Os interesses e as classes no so logicamente mais relevantes
de escala em processamento (ibid., p. 75-81). Nesse caso, em vez de constituir que o Estado e suas polticas. Os Estados ajudam a definir os interesses pri-
um lnlmlgo da produo agrria, a interveno estatal permitiu o seu desen- vados e tm um papel crucial no crescimento de classes e grupos de interesse.
volvimento. Uma vez que as cl~sses e os grupos de interesse se fundem, se tornam obst-
Isto no quer dizer que o Estado tenha se tornado o principal motor do culos poderosos nas subseqentes estratgias do Estado.
desenvolvimento no trabalho posterior de Bates. Ao contrrio, o dilema de seu O trabalho de Bates sugere a promessa de uma sntese feliz que iria
argumento gira em torno da interao entre o Estado e suas contrapartes pri- institucionalizar o trabalho na tradio da escolha racional, revitalizar a tradio

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A ABORDAGEM INSTITUCIONAL COMPARATIVA ~
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institucional comparativa e relegar as verses simplistas e insociais da Vlsao a reforma ter sido retumbante" (ibid., p. 189), e "de o Estado ter efetivamente
neo-utilitarista do Estado s copiosas latas de lixo da histria. De fato, as transformado a sociedade" (ibid., p. 195), Nasser no pde substituir o po-
coisas no so to simples. Enquanto o revisionismo estava derrubando o der local dos ricos e da classe mdia rural e daqueles "homens fortes" que
pensamento neo-utilitarista inicial, a tradio institucionalista comparativa representavam politicamente os seus interesses.
estava confrontando a questo do Estado numa variedade de novas maneiras, Migdal no obviamente um neo-utilitarista. Ele certamente no faz
complicando a definio de uma "abordagem institucional comparativa". nenhuma pressuposio de que o Estado simplesmente uma agregao da
maximizao individual. Apesar de, a exemplo dos neo-utilitaristas, ele ver
VARIA6ES INSTITUCIONAIS COMPARATIVAS a lgica da agenda do Estado como fundamentalmente em conflito com a l-
gica das relaes sociais fora do Estado, ele apresenta esta polaridade em ter-
A viso neo-utilitarista do Estado, embora imperfeita, era parte de um mos totalmente diferentes e chega a concluses tambm diferentes. Em vez
conjunto de respostas surgidas em virtude das dificuldades existentes em se de Estado versus mercado, a polaridade de Migdal Estado versus sociedade.
lidar com questo do Estado. A poltica desenvolvimentista dos anos 1950 Para os neo-utilitaristas, a capacidade dos dirigentes do governo em colaborar
e 1960 pode ter sido baseada numa pressuposio implcita de um Estado com elites privadas em projetos de "obteno de privilgios" torna o Estado
benevolente e capaz, mas esta pressuposio no foi explicitamente teorizada. 16 uma ameaa poderosamente perigosa para o mercado. Para Migdal, o mesmo
Os debates tericos entre pluralistas e marxistas durante as dcadas de 1960 comportamento mostra a fraqueza do Estado perante a sociedade. Para os neo-
e 1970 se concentraram principalmente em como o Estado era controlado utilitaristas, um aumento do alcance da ao do Estado significa uma reduo
pela sociedade, em vez de ver o Estado como um ator em seu prprio do poder das foras do mercado. Para Migdal, o poder social das elites locais sig-
direito. I? A dcada de 1980 viu a proliferao de trabalhos que tentavam nifica, quase que por definio, uma diminuio do poder do Estado. Focalizan-
"trazer o Estado de volt'. 18 do o controle social, Migdal v o projeto bsico dos detentores de poder como
No final dos anos 1980, no era mais possvel deixar o Estado sem ser inerentemente em oposio ao projeto bsico do Estado. As elites locais querem
analisado, independente da posio de cada um com relao a sua bene- preservar sua esfera de controle; o Estado quer expandir sua esfera. Ambos
volncia, capacidade ou culpabilidade. Entretanto, ainda havia fortes diver- no podem ganhar.
gncias mesmo entre aqueles que adotaram uma abordagem institucional. Esta abordagem de soma zero das relaes Estado-sociedade contrasta
Alguns estavam preocupados em ampliar os modelos clssicos de Weber, com a economia poltica instituional comparativa clssica, definida anterior-
Gerschenkron e Hirschman para descrever os sucessos desenvolvimentistas
mente. A pressuposio fundamental de Weber, Gerschenkron ou Hirschman
contemporneos.1 9 Outros estavam mais interessados em compreender como
que um projeto comum fundamenta as interaes do Estado e da sociedade.
as iniciativas do Estado eram prejudicadas pelas estruturas sociais que o
Tanto as elites industriais como o Estado esto interessados na transformao,
circundavam. O que unia os dois grupos era que ambos colocavam as relaes
pois nenhum pode implementar o projeto sozinho e cada um contribui com
Estado-sociedade no centro de suas anlises.
alguma coisa para a sua realizao.
Strong Societies and Weak States, de Joel Migdal, um dos melhores
Por que a idia de projetos conjuntos entre Estado e sociedade est au-
exemplos da ltima abordagem, na qual as relaes Estado-sociedade so vis-
sente na viso de Migdal? Uma das razes porque ele focaliza a questo do
tas como o contraponto que sabota a ao do Estado. Para Migdal, os Esta-
controle social e no da transformao econmica. Projetos conjuntos exigem
dos do Terceiro Mundo continuam sendo "fracos", embora tenham "se tornado
resultados de soma positiva, como o aumento da produo. Migdal est ape-
presenas formidveis em todas as camadas da sociedade" e "afetado muito
nas tangencialmente interessado em tais resultados. Ele tem pouco a dizer
o curso das mudanas econmicas e sociais" (Migdal, 1988, p. 39). Eles so
sobre os industriais - que so as contrapartes implcitas para Gerschenkron
fracos porque "fragmentos difusos da sociedade permaneceram fortes" (ibid.,
e Hirschman - o~ mesmo sobre as elites rurais capitalistas - como "as elites
p. 137), retendo no nvel local a capacidade de frustrar as aes do Estado.
agrrias emergentes" de Bates. Os "homens fortes locais" e as elites ru~ais tra-
O Egito de Nasser, cuja reforma agrria transformou a sociedade egpcia,
dicinais que constituem seu foco de anlise esto provavelmente mUlto me-
um dos melhores exemplos de Migdal. Apesar de o sucesso de Nasser "em
nos interessados em projetos conjuntos.
promover o fim da poderosa classe de grandes proprietrios rurais mediante

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Ao focalizar grupos SOCIaIS cujos principais interesses so paroquIaIs e considerada crucial, mas eles tambm exigem o engajamento de scios
conservadores, e ao enfatizar o controle social como resultado, Migdal destaca privados no processo de desenvolvimento.
o jogo de soma-zero nas relaes Estado-sociedade. Entretanto, mesmo nos Amsden argumenta que a "industrializao tardi', no estilo Leste asi-
casos descritos por Migdal, existem exemplos claros de predomnio de projetos tico,23 requer um tipo de interferncia do Estado que vai alm do papel de
conjuntos. A anlise das relaes entre Nasser e os agricultores mdios e ricos "banco de investimento" de Gerschenkron ou de "investidor reestruturante"
o melhor exemplo. A poltica antiproprietrio rural deu a estes agricultores de Hirschman. 24 Na viso de Amsden,
espao para consolidarem-se como uma poderosa classe rural. Ao mesmo a Primeira Revoluo Industrial foi construda no laissez-foire; a Segunda, com
tempo, este grupo deu uma importante contribuio agenda econmica de base na proteo da indstria nascente. Na industrializao tardia, os alicerces
Nasser. De acordo com Migdal (1988, p. 204-205), depois da reforma so os subsdios - que incluem tanto proteo quanto incentivos financeiros. A
agrria, sob a liderana dos mdios agricultores, a produo e a produtividade alocao de subsdios tornou o governo no apenas um banqueiro, como Ger-
agrcola excederam o rpido crescimento populacional do Egito, o que reverteu schenkton (1962) o concebeu, mas tambm um empresrio, usando subsdios
para decidir o que, quando e o quanto produzir. (Amsden, 1989, p. 143)
a tendncia de queda da produo e da produtividade que ocorria no velho
regIme. Alm disso, o Estado deve "impor padres de desempenho aos grupos
de interesse que recebem suporte pblico. Em troca dos subsdios, o Estado
Este projeto conjunto pode ter eventualmente se transformado em luta
exige certos padres de desempenho das firmas" (ibid., p. 145-146). A com-
entre o Estado e "os homens fortes" rurais pela continuidade da transformao
binao de incentivos e de exigncia de desempenho no apenas define o
da agricultura, mas inicialmente foi uma relao mutuamente fortalecedora.
comportamento das atividades industriais existentes como permite ao Estado
O Estado ajudou a criar um grupo social cujo projeto econmico, por sua
dar vida a um conjunto de grupos empresariais que podem servir como
vez, contribuiu com a agenda desenvolvimentista do prprio Estado. 20 contrapartida privada num projeto conjunto de transformao industrial.
A relevncia dos projetos conjuntos depende no s do momento histrico A descrio de Wade da agressividade do papel do Estado mais contida,
mas tambm da agenda do pesquisador. Para Migdal, a agricultura africana mas fundamentalmente similar. Ele argumenta que o sucesso industrial de
epitomiza a luta entre o Estado e a sociedade pelo controle social, mas Bates Taiwan se baseia no "mercado governado", uma srie de polticas que "per-
conseguiu descobrir a possibilidade de projetos conjuntos. 21 A importncia mitiram ao governo guiar - ou governar - os processos de alocao de
do ponto de vista de Migdal pode ser melhor ilustrada com a comparao recursos de forma a gerar tipos de produtos e investimentos diferentes do
de seu estudo sobre as relaes Estado-sociedade na sia Oriental com outros que teriam ocorrido tanto com o livre mercado quanto com a poltica de
exemplos recentes de anlise institucional comparativa do desenvolvimento mercado livre simulada" (Wade, 1990, p. 26-27). Ele especifica perodos de
asitico. Quando Migdal analisa a sia Oriental, ele v um "deslocamento "liderana do Estado" em determinados setores, durante os quais as iniciativas
social em massa" resultando em "Estados fortes". Os Estados no podem ser do Estado eram cruciais transformao de setores-chave (ibid., p. 111).
"fortes" na viso de Migdal, "sem fatores exgenos criando primeiro condies Outra vez, a poltica do Estado no apenas muda o comportamento dos ato-
catastrficas" (Migdal, 1988, p. 262). O deslocamento social, que enfraquece res existentes, mas tambm ajuda a trazer para a sociedade atores sem os
severamente o controle social, uma "condio necessri' para a emergncia quais o desenvolvimento industrial seria impossvel.
de um Estado forte (ibid., p. 269). Olhando a sia Oriental pela viso de Amsden e Wade, somos levados
Sem negar que os "deslocamentos sociais" ajudaram a estabelecer, no a percorrer um crculo completo, partindo dos neo-utilitaristas e voltando ao
ps-guerra, novos parmetros na sia Oriental, outros analistas enfocaram a apoio iconoclstico do vice-presidente Karaosmanoglu, do Banco Mundial,
natureza do projeto conjunto que subseqentemente emergiu. Dois estudos ao "governo ativista" com o qual este captulo comeou. So precisamente
de pases, um realizado por Alice Amsden (1989) sobre a Coria e outro, por anlises como as de Amsden e Wade que fornecem as bases empricas para
Robert Wade (1990) sobre Taiwan, esto entre os numerosos trabalhos que a convico de Kar~osmanoglu de que um "papel governamental mais ativista
pode ser um fator decisivo para um crescimento industrial veloz".
ilustram este ponto. 22 Os dois autores analisam a elaborao e execuo de
projetos baseados numa relao simbitica entre o Estado e os grupos in- Sem dvida, no comeo dos anos 1990, o Banco Mundial como insti-
dustriais nascentes. A contribuio do Estado em tais projetos compartilhados tuio sentiu que tinha de levar a srio a perspectiva institucionalista compa-

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A ABORDAGEM INSTITUCIONAL COMPARATIVA <-

rativa. Seu principal relatrio sobre o "milagre do Leste asitico" tentou colo-
fortalecimento. Se a transformao exige uma burocracia eficiente, no h ne-
car o banco em uma posio intermediria entre a viso neoclssica e o
nhuma garantia de que a oferta v atender demanda. A abordag<:m institu-
"revisionismo" da viso de Amsden e Wade. O relatrio reconheceu que "em
cional comparativa inverte a imagem neo-utilitarista do Estado. E a insufi-
algumas economias, principalmente naquelas do noroeste da sia, intervenes
cincia de burocracia que prejudica o desenvolvimento, e no sua prevalncia.
seletivas contriburam para o crescimento" (Banco Mundial, 1993, p. vi).
Tambm reconheceu inflexivelmente o valor das burocracias weberianas (ibid., Infelizmente, este consenso ainda no se reflete nos debates sobre polticas
p. 157-189).25 pblicas e nos argumentos populares (a exemplo do que foi mostrado no Ca-
ptulo 1). "Burocraci' ainda um termo pejorativo tanto para os cidados
Ser que isso significa que a agenda institucional comparativa j foi quanto para os formuladores de polticas. a anttese moribunda e inefetiva
completada? Dificilmente. Apesar das dificuldades tericas dos neo-utilitaristas da iniciativa empresarial e do governo eficiente. Ou, na imagem postulada
em lidar com o Estado, nenhum quadro alternativo pode pretender incorporar pelo neo-utilitarismo, a fonte de auto-abastecimento dos funcionrios privile-
a elegncia que d carisma a este modelo. Contribuies recentes tradio giados. Pode ser considerada ainda como uma combinao maligna das duas
institucional comparativa validam a busca de tal alternativa, mas tambm imagens. Raramente, ou praticamente nunca, vista como um conjunto de
destacam os desafios que devem ser enfrentados pelo caminho. normas e estruturas que induzem competncia, tal como postulado por
Weber. "Burocraci' usada como um termo genrico, equivalente ao "aparato
UMA AGENDA INSTITUCIONAL COMPARATIVA organizacional do Estado". No se pode dizer que Estados variem substan-
cialmente no grau em que so "burocrticos". Reforando este problema con-
Qualquer poltica econmica institucional comparativa do Estado deve ceitual, est a surpreendente carncia de evidncias sistemticas comparativas
oferecer uma viso clara, tanto da estrutura interna do Estado, quanto do que analisem as variaes no grau em que estruturas estatais existentes se
carter das relaes Estado-sociedade. A hiptese de Weber sobre o papel da aproximam do tipo ideal de "burocracia" weberiana.
burocracia ainda o ponto de partida para a anlise da estrutura interna. O
Para explorar o potencial da abordagem institucional comparativa, a
problema das relaes Estado-sociedade deve ser repensado de uma forma
hiptese Weberiana deve ser analisada luz de diferentes pases e agncias
mais dinmica, dentro dos moldes sugeridos na anlise de Bates, que considera
governamentais. Examinar as agncias envolvidas em determinados setores
a poltica do Estado como um fator endgeno na mudana do carter de suas industriais, como faz este estudo, uma maneira de adicionar elementos em-
contrapartes na sociedade.
pricos idia de que a escassez, e no o excesso, de burocracia que impede
A afirmao original de Weber de que as estruturas burocrticas estatais o desenvolvimento. A idia identificar as diferenas na forma como os Esta-
constituem uma fonte de vantagens consistentemente sustentada pelos dos so organizados e ento associar essas diferenas s variaes obtidas em
analistas contemporneos. Neste ponto, Migdal concorda com Amsden e termos de desenvolvimento. No fcil provar empiricamente tais conexes,
Wade. Ao enfatizar "os deslocamentos" como condio necessria para um mas pelo menos a lgica do argumento clara.
"Estado forte", ele preocupou-se em afirmar que uma "burocracia inde- A questo das relaes Estado-sociedade mais complicada. Duas posies
pendente" (Migdal, 1988, p. 274) uma das condies suficientes. Tanto aparentemente conflitantes coexistem. Por um lado, h a posio de "insula-
Amsden como Wade identificam os burocratas estatais como representantes mento".' Para Weber, o insulamento da sociedade uma precondio necessria
de papis cruciais na transformao industrial. At o Banco Mundial concorda. para o funcionamento da burocracia. 26 Migdal concorda, observando que as
necessrio, entretanto, fazer uma importante ressalva. Weber tende a ligaes entre os "implementadores" dentro do aparato do Estado e os "homens
ver a crescente oscilao (instabilidade) da burocracia como inevitvel. Anlises fortes" fora dele acabam por sabotar a capacidade do Estado de realizar os
como as de Migdal fazem com que as estruturas burocrticas paream mais seus projetos de dsenvolvimento. Bates (em seu primeiro livro) e os neo-
vulnerveis e mais difceis de serem alcanadas. Estabelecer uma organizao utilitaristas vo mais longe, associando o desenrolar das ligaes Estado-
sociedade com a "captur' do aparato do Estado por aqueles que buscam
burocrtica capacitada uma tarefa desanimadora na maioria dos Estados do
privil~gios rentistas.
Terceiro Mundo. Caso uma mquina administrativa eficiente seja estabelecida,
possvel ocorrer tanto sua dissoluo e decadncia quanto sua expanso e A nfase no insulamento tem sentido lgico. A no ser que a lealdade
ao resto do aparato do Estado tenha algum tipo de precedncia sobre as liga-

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-> AUTONOMIA E PARCERIA
A ABORDAGEM INSTITUCIONAL COMPARATIVA <-

es com outros grupos sociais, o Estado no funcionar. O tipo de burocracia tadas na anlise de evidncias histricas especficas. Temos de considerar a
coerente e coesiva, postulada na hiptese de Weber, deve ter um certo grau co-variao das estruturas do Estado, das relaes Estado-sociedade e dos
de autonomia perante a sociedade. O problema separar os benefcios do resultados em termos de desenvolvimento. O que separa os Estados que
insulamento dos custos do isolamento. incorporam o pesadelo neo-utilitarista dos Estados que podem legitimamente
pretender serem desenvolvimentistas? Como funcionam os projetos conjuntos
Toda a idia de projetos compartilhados, que central nas Vlsoes de
de transformao? Que tipos de papis do Estado esto envolvidos? Como os
Gerschenkron, Hirschman, Amsden e Wade, considera que as conexes slidas
com grupos sociais so fundamentais eficcia do desenvolvimento. Intui- projetos compartilhados bem-sucedidos mudam as relaes entre o ~stado e
tivamente esta viso tambm faz sentido. Afinal, ns estamos falando de seus colaboradores privados? O uso da evidncia histrica comparativa para
sociedades capitalistas nas quais nem o investimento nem a produo podem responder a essas questes permite explorar a oportunidade oferecida pelo
ser implementados sem a cooperao de atores privados. A idia de que os recuo do neo-utilitarismo e moldar uma viso mais satisfatria do papel do
Estados operam mais eficientemente quando suas conexes com a sociedade Estado no processo de desenvolvimento.
so minimizadas no mais plausvel do que a idia de que os mercados
operam isolados de outras conexes sociais. Assim como na realidade os
mercados s funcionam se estiverem "inseridos" em outras formas de relaes
sociais, tudo indica que os Estados tambm devem estar "inseridos" para
serem eficientes.
A questo de como a autonomia e a insero social podem ser eficien-
temente combinadas ainda mais complicada pelo fato de os Estados e as
estruturas sociais serem mutuamente determinantes. Por um lado, a presena
de grupos sociais organizados com algo a ganhar com o processo de transfor-
mao refora a perspectiva de sustentao de um Estado burocrtico trans-
formador. Por outro, as burocracias eficazes reforam as perspectivas de que
o empresariado emergente se transforme efetivamente em grupos sociais orga-
nizados. Analogamente, uma sociedade caracterizada por uma rede local de
detentores de poder pouco articulada, com interesses estabelecidos no status
quo, ir dificultar a sobrevivncia de um aparato do Estado coerente e coeso.
Da mesma forma, a ausncia de um aparato de Estado coerente torna menos
provvel que a sociedade civil v se auto-organizar de uma forma melhor do
que os frouxos laos de lealdade existentes.
Existem vrias formas de identificar tais laos de relaes recprocas. Neste
estudo comecei observando as estruturas governamentais e as relaes Estado-
sociedade e seus impactos em termos de mudanas sociais, e, mais especifi-
camente, na organizao industrial. Outra alternativa seria comear analisando
as estruturas sociais, e a partir da tentar explicar o surgimento de formas
particulares de organizao do Estado e das relaes Estado-sociedade.
Qualquer que seja o rumo tomado, o objetivo final o mesmo: captar
a dinmica das relaes Estado-sociedade e junt-las "hiptese weberiana"
de que a organizao interna o desafio bsico enfrentado pela abordagem
comparativa institucional. As generalizaes analticas devem estar sedimen-

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