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[Recenso a] James M.

Buchanan; Richard Musgrave - Public Finance and Public


Choice: two contrasting visions of the state
Autor(es): Andrade, Fernando Rocha
Publicado por: Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra
URL URI:http://hdl.handle.net/10316.2/24792
persistente:
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UNIVERSIDADE DE COIMBRA
FACULDADE DE DIREITO

BOLETIM DE CINCIAS ECONMICAS


VOLUME XLIV
2 0 0 1

COIMBRA
RECENSES 649

JAMES M. BUCHANAN E RICHARD MUSGRAVE, Public Finance and


Public Choice, Two Contrasting Visions of the State, MIT
Press, 1999, 272 p., ISBN 0-262-02462-4

O livro em apreo uma obra invulgar: recolhe as inter-


venes proferidas num simpsio organizado pelo Centro de
Estudos Econmicos da Universidade de Munique, que decor-
reu entre 23 e 27 de Maro de 1998, estruturado em torno
das intervenes de duas das figuras maiores das finanas pbli-
cas do sculo XX: James BUCHANAN e Richard MUSGRAVE. Dois
autores com pr-concepes ideolgicas bastante diferentes, que
no escondem e marcam o seu trabalho, o que contribui para
tornar bastante estimulante o debate, pois, para o cientista social,
como escreve BUCHANAN (p. 13) the motivating force behind much
effort lies in the prospect that reality may be reconstructed or reformed
so as to make for a better world.
O livro estrutura-se seguindo os vrios dias do simpsio.
No primeiro, BUCHANAN e MUSGRAVE fazem um reviso do seu
percurso intelectual e das experincias e autores que mais con-
triburam para esse percurso. Cada um dos restantes dias con-
sagrado a um tema diferente, iniciando-se o debate com uma
exposio de um dos autores (alternadamente), ao que se segue
a resposta do outro e um debate com a assistncia, moderado
por Hans Werner Sinn.
No primeiro dia temos, portanto, a oportunidade de conhe-
cer a ideia que ambos os autores fazem do seu prprio percurso
intelectual. BUCHANAN considera centrais na sua formao uma
atitude de desconfiana face ao Estado (que atribui, curiosamente,
tanto a influncias familiares como ao facto de ter crescido num
dos Estados da antiga Confederao) e a crena, adquirida na
Universidade de Chicago, nas virtualidades do funcionamento
de mercados livres. A originalidade de BUCHANAN no contexto
americano est, no entanto, em ter centrado a sua anlise nos
processos de deciso poltica e nas suas regras, no que reco-
nhece a influncia do sueco Knut Wicksell e de autores italia-
nos das finanas pblicas. Destas bases resulta um percurso que
tem marcos fundamentais em The Calculus of Consent (com
Gordon Tullock), no qual o processo poltico analisado com

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base no modelo do homo economicus; e em The Power to Tax


(com Geoffrey Brennam), no qual se explora um modelo de
Estado Leviathan, ou seja, um Estado cujo objectivo a
maximizao das receitas pblicas.
De pendor menos autobiogrfico, a exposio de MUS-
GRAVE apresenta-nos ainda assim uma coleco de influncias das
quais devemos destacar at pelo contraste com BUCHANAN
o entusiasmo assumido pelas experincias do Estado Social (vivi-
das pelo prprio) corporizadas no Repblica de Weimar e no
New Deal. MUSGRAVE centra, no entanto, o seu discurso na
questo da natureza e organizao do Fiscal State, entendido
numa perspectiva claramente contratualista. A fundao indivi-
dualista das necessidades e da legitimao da autoridade coexiste
com funes sociais: as polticas pblicas so um meio to vlido
de organizao como os mercados privados the visible hand
of budgetary process is no less natural than the invisible hand of
the market. MUSGRAVE defende tambm a utilidade de um mo-
delo normativo de sector pblico que desempenhe a tarefa
de padro de comparao com o seu desempenho efectivo.
O ncleo da interveno de MUSGRAVE est na evoluo
da compreenso das funes do Estado, para as quais ele recu-
pera, no essencial, a classificao apresentada na sua seminal obra
de 1959, The Theory of Public Finance. Temos assim, em pri-
meiro lugar, o aprovisionamento de bens pblicos puros, impu-
ros e bens de mrito (merit goods); aqui, MUSGRAVE refere as
tradies paralelas que derivam de Knut Wicksell (centrada no
problema da formao das decises colectivas atravs da vota-
o democrtica) e de Samuelson (este postulando um decisor
omnisciente que conhece as preferncias dos indivduos). O se-
gundo vector da aco do Estado a distribuio, ou seja, a
participao desejvel de cada indivduo na riqueza total da
colectividade. Aqui, o autor centra-se nas dificuldades de uma
funo interpessoal de utilidade e nas insuficincias das constru-
es utilitaristas (embora revelando alguma simpatia pelo sistema
de Rawls), terminando com uma confisso de impotncia: the
shape of the social welfare function as an instrument of social policy
remains to be determined by the democratic process. (p. 46) Final-
mente, MUSGRAVE refere a evoluo da compreenso sobre a

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terceira das funes pblicas estabilizao macroeconmica


nascida da revoluo Keynesiana..
O segundo dia consagrado ao tema das tarefas financei-
ras (fiscal tasks). MUSGRAVE comea por reconhecer o aumento
do peso da despesa pblica nas economias desenvolvidas, negando
no entanto que isso confirme a noo do Estado Leviathan; esse
crescimento resultado do aumento da necessidade de inter-
veno do Estado (Lei de Wagner), e sobre ele deve ser feito
um balano positivo (expansion has been a necessary and construc-
tive development p. 65). Grande parte desse crescimento ,
alis, um crescimento das transferncias que no reduzem a
utilizao dos recursos produtivos pelos privados e que de-
vem ser saudados, quer porque correspondem a preocupaes
de reduo da desigualdade na repartio do rendimento, quer
porque resultam do sistema de segurana social que, segundo
MUSGRAVE, desejvel que seja pblico: essa a melhor maneira
de assegurar um sistema obrigatrio e universal, e com uma
componente redistributiva.
MUSGRAVE analisa seguidamente a questo do financiamento
desta despesa, ou seja, a questo da fiscalidade. Nota que o con-
senso da sua gerao um imposto pessoal, universal e pro-
gressivo, sobre a globalidade do rendimento-acrscimo ainda
o paradigma dominante, mas sob ataque dos que defendem taxas
nicas (i.e., imposto proporcional), uma concepo cedular do
rendimento (com tratamento diferenciado do rendimento do capi-
tal) ou a transio para o consumo como base tributria. O autor
sustenta a desejabilidade, em termos de justia, daquele consenso
inicial. O sistema do imposto do rendimento progressivo tem
os seus custos mas we pay for what we get and good taxation is
worth its price (p. 80).
Grande parte destas ideias de MUSGRAVE merecem, natu-
ralmente, a oposio de BUCHANAN. Alm da crtica ao que ,
no seu entender, uma viso demasiado abrangente do que so
bens pblicos, BUCHANAN centra-se na distino entre a dis-
tribuio desejvel e a redistribuio desejvel do rendimento.
Central para o pensamento deste autor que, embora se possa
chegar a um consenso quanto ao que seria uma distribuio justa
do rendimento, a necessria mediao do processo poltico num

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processo de redistribuio faz com que os seus resultados no


sejam necessariamente os daquela distribuio desejvel.
O terceiro dia dedicado aos limites aco poltica. Aqui
estamos no terreno de eleio de J. BUCHANAN. A questo
que limites devem ser impostos s possibilidades de escolha dos
decisores pblicos, alm das que resultam da aceitao dos prin-
cpios da democracia poltica. Para BUCHANAN, o facto de as
pessoas que tomam as decises colectivas serem escolhidas pela
mesma colectividade no diminui a necessidade de regras que
limitem os seus poderes de deciso. Assim descrita, a afirmao
no parece polmica, pois a sujeio do decisor pblico a um
primado de regras o ncleo essencial da noo de Estado de
Direito. A originalidade da viso de BUCHANAN est no tipo de
restries que pretende impor, ou antes, no tipo de resultado
que pretende evitar, que basicamente o efeito redistributivo
das polticas pblicas. Na verdade, o autor v a aco dos elei-
tos, no como representando os interesses da colectividade, mas
antes os interesses da maioria que os elegeu (maioria que se supe
ser constituda por grupos dotados de interesses relativamente
homogneos). Assim, as decises pblicas iro, no no sentido
da maximizao do interesse colectivo, mas no da maior satis-
fao dos interesses dos membros dessa coligao maioritria, ao
mesmo tempo que os custos so desviados para os membros da
comunidade excludos dessa coligao. A ser assim, prossegue
BUCHANAN, os eleitores tm interesse na imposio de limites
s decises pblicas, quer para minimizar o risco de se encontra-
rem em minoria, quer porque as coligaes maioritrias tm ten-
dncia a preterir as decises que conferem o maior benefcio
agregado.
Os limites deciso pblica podem revestir natureza pro-
cedimental (exigncia de maiorias qualificadas ou unanimidade)
ou material, nomeadamente proibindo os resultados discrimina-
trios (i.e., redistributivos) das polticas pblicas. Embora a grau
de proibio dessa redistribuio dependa da definio de gene-
ralidade das regras, BUCHANAN tem conscincia da objeco fun-
damental que a falta de redistribuio da riqueza prejudica
os membros mais pobres da comunidade argumentando todavia
que a redistribuio no funciona necessariamente a favor destes,

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na medida em que nem sempre faro parte da coligao maiori-


tria. Finalmente, conclui o autor, embora regras de ambos os
tipos existam nos modernos Estados de Direito, elas deixam ainda
demasiado espao a decises discriminatrias.
O quarto dia consagrado questo do federalismo finan-
ceiro, ou seja, ao problema da distribuio das tarefas do Estado
por um ou mais nveis de poder, tema distribudo a R. MUS-
GRAVE. Naturalmente, este autor vai dividir a anlise dessa dis-
tribuio nas trs funes de fornecimento de bens pblicos,
(re)distribuio e estabilizao macroeconmica. Quanto s duas
ltimas, MUSGRAVE no tem dvidas que devem ser tarefas do
governo central (a terceira na medida em que o mercado uno,
a segunda porque a mobilidade das pessoas leva a que, se os
nveis de redistribuio forem diferenciados, os ricos prefiram
viver nos locais de menor redistribuio, o que inviabiliza tal
poltica em todas as jurisdies egalitarian policies in one location
only would attract low-income residents from other locations and thus
be self defeating as a neighborhood policy. (p. 161). Quanto ques-
to do fornecimento de bens pblicos, o princpio que esta
deve ser decidida (e paga) pelos seus beneficirios. Tal parece
apontar para uma preferncia por jurisdies mais pequenas e
portanto mais capazes de identificar as preferncias diferencia-
das dos consumidores-votantes, embora essa descentralizao seja
limitada pela possibilidade de circunscrever eficientemente esse
fornecimento. Curiosamente, MUSGRAVE no se mostra partid-
rio de uma ideia muitas vezes avanada em favor da descentra-
lizao a ideia avanada por Charles Tiebout em 1956 de
que os eleitores, deslocando-se para jurisdies com um padro
de fornecimento de bens pblicos da sua preferncia (votando
com os ps), levariam a uma concorrncia entre jurisdies que
asseguraria a adequao das polticas destas s preferncias dos
eleitores. MUSGRAVE reconhece reduzida relevncia prtica a este
mecanismo de votao com os ps.
A questo do financiamento das despesas dos vrios nveis
de administrao deve obedecer ao princpio de que cada nvel
deve ser responsvel pelo financiamento das suas prprias des-
pesas. Este princpio choca, no entanto, com a mobilidade de
algumas bases tributrias (como o capital) ou com a actividade

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trans-regional das empresas. Tal leva a que MUSGRAVE sustente


que impostos pessoais sobre o rendimento (que tm, alm disso,
uma funo redistributiva) ou impostos sobre os lucros das socie-
dades devam ser cobrados ao nvel central, havendo se neces-
srio uma repartio de parte da receita fiscal pelas jurisdies
onde esta gerada. Tal no constitui transferncia interjurisdicio-
nal, mas tambm pode haver lugar a estas para reduzir as desi-
gualdades inter-regionais ou quando os programas a ser finan-
ciados sejam geradores de externalidades.
Conexo com o problema do federalismo est o problema
da interaco das decises financeiras de Estados independentes.
Aqui, MUSGRAVE mostra-se bastante cptico quanto s virtuali-
dades da concorrncia entre Estados como promotora da sua efi-
cincia financeira isto porque as bases tributrias so dotadas
dos seus prprios ps, o que leva a que o rendimento (nomea-
damente do capital) possa ser percebido (e tributado) numa juris-
dio diferente daquela em que o seu titular beneficia dos bens
pblicos. Dadas as dificuldades de implementar uma tributao
do rendimento mundial pelo princpio da residncia, com dedu-
o do imposto pago na fonte, MUSGRAVE inclina-se para uma
soluo de harmonizao fiscal como segundo ptimo. No mesmo
sentido, o autor levanta dvidas sobre as possibilidades de a
Unio Europeia conseguir manter a presente estrutura, unique
in that it combines a common market and currency in a setting of
still limited labor mobility, and without providing for a significant cen-
tral budget. (p. 174). MUSGRAVE prev uma tendncia na UE
para o reforo da centralizao fiscal e para o aumento do ora-
mento central e das transferncias entre Estados.
A resposta de J. BUCHANAN revela, como o prprio reco-
nhece, uma perspectiva diferente sobre o federalismo, sendo este
visto como uma forma til de limitar o poder de cada uma
das jurisdies envolvidas. Assim, BUCHANAN no partilha os
receios de MUSGRAVE em relao concorrncia entre jurisdi-
es esta d aos cidados uma opo de sada (exit) que obriga
as jurisdies a ser mais eficientes a concorrncia resulta, assim,
numa espcie de sucedneo das regras materiais ou de procedi-
mento limitativas das decises colectivas referidas no 3 dia. Para

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a UE, BUCHANAN sugere assim um federalismo de raiz diferente


do que normalmente associado ao termo federalismo no con-
ceito europeu um federalismo competitivo, que poderia ter
mesmo includo um sistema monetrio de concorrncia entre
as moedas nacionais como alternativa moeda nica.
O ltimo dia contm uma reflexo mais aberta sobre pro-
blemas de moral, tica e organizao social, que permite uma
mais clara percepo das opes ideolgicas dos dois autores.
BUCHANAN apresenta as formas de organizao social como op-
es entre uma anarquia moral (a sociedade que descreve
Hobbes), a comunidade moral (prevalncia de valores colecti-
vos que identificada como origem dos totalitarismos e da vio-
lncia entre pases e grupos de pessoas) e a ordem moral. In
a moral order, other persons are recognized to be units of the human
species and to exist has potential reciprocating partners in mutually
beneficial transactions (p. 210). Esta ordem moral identificada
com o sistema de Mercado. A decadncia moral que Buchanam
afirma existir no final do sculo XX interpretada como regres-
so da comunidade moral anarquia moral. A sua causa o
crescimento das funes pblicas acima do que os cidados esto
dispostos a suportar e a financiar; a soluo est na reduo do
peso do Estado, a ser conseguido pela adopo da j referida
regra da generalidade na sua actuao.
claro que neste ponto que a viso de liberalismo radi-
cal de BUCHANAN mais choca com a ideias de MUSGRAVE. Este
no aceita as alternativas que pressupem a identificao dos resul-
tados do mercado como ordem moral desejvel. Para MUSGRAVE,
s ideias de Locke (e, mais recentemente, Nozick) da justia
natural dos resultados distributivos do mercado deve ser prefe-
rida a ideia de que a colectividade pode ter um papel de cor-
reco desses resultados. A poltica redistributiva tem assim um
lugar essencial, rejeitando-se, na formulao de BUCHANAN, a re-
gra da generalidade. Assim, o balano negativo sobre o aumento
do papel do Estado igualmente recusado, pois actuao deste
so imputados alguns dos avanos sociais significativos da segunda
metade do Sec. XX, como a reduo da pobreza os das discri-
minaes tnicas ou sexuais. Em suma, recusando o papel do

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mercado e dos seus resultados na distribuio como ordem natu-


ral ou moral, Musgrave conclui que that shining city on the hill,
to which Professor Buchanam, along with Ronald Reagan, hopes to
return, will have to include government buildings as well as shopping
plazas. (p. 233).

Fernando Rocha Andrade


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