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COMPETNCIA PARLAMENTAR PARA GERAO E

CONTROLE DE DESPESAS OBRIGATRIAS DE


CARTER CONTINUADO E DE GASTOS
TRIBUTRIOS

Eber Zoehler Santa Helena

2009

Biblioteca Digital da Cmara dos Deputados


Centro de Documentao e Informao
Coordenao de Biblioteca
http://bd.camara.gov.br

"Dissemina os documentos digitais de interesse da atividade legislativa e da sociedade.


Deputados
Cmara dos

TEMAS DE INTERESSE
DO LEGISLATIVO
Eber Zoehler Santa Helena
Competncia parlamentar
para gerao e controle de
despesas obrigatrias de
carter continuado e de

Braslia | 2009
gastos tributrios

Competncia parlamentar para gerao e controle de despesas


obrigatrias de carter continuado e de gastos tributrios Eber Zoehler Santa Helena
Cmara dos
Deputados

Competncia parlamentar para


gerao e controle de despesas
obrigatrias de carter continuado
e de gastos tributrios
Eber Zoehler Santa Helena
Mesa da Cmara dos Deputados
53 Legislatura 3 Sesso Legislativa
2009

Presidente
Michel Temer

1 Vice-Presidente
Marco Maia

2 Vice-Presidente
Antonio Carlos Magalhes Neto

1 Secretrio
Rafael Guerra

2 Secretrio
Inocncio Oliveira

3 Secretrio
Odair Cunha

4 Secretrio
Nelson Marquezelli

Suplentes de Secretrio

1 Suplente
Marcelo Ortiz

2 Suplente
Giovanni Queiroz

3 Suplente
Leandro Sampaio

4 Suplente
Manoel Junior

Diretor-Geral
Srgio Sampaio Contreiras de Almeida

Secretrio-Geral da Mesa
Mozart Vianna de Paiva
Cmara dos
Deputados

Competncia parlamentar para


gerao e controle de despesas
obrigatrias de carter continuado
e de gastos tributrios
Eber Zoehler Santa Helena

Centro de Documentao e Informao


Edies Cmara
Braslia | 2009
CMARA DOS DEPUTADOS

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Diretor: Afrsio Vieira Lima Filho
CENTRO DE DOCUMENTAO E INFORMAO
Diretor: Adolfo C. A. R. Furtado
COORDENAO EDIES CMARA
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Cmara dos Deputados


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SRIE
Temas de interesse do Legislativo
n. 15

Dados Internacionais de Catalogao-na-publicao (CIP)


Coordenao de Biblioteca. Seo de Catalogao.

Santa Helena, Eber Zoehler.


Competncia parlamentar para gerao e controle de despesas obrigatrias de carter continuado
e de gastos tributrios. Braslia : Edies Cmara, 2009.
342 p. (Srie temas de interesse do Legislativo ; n. 15)

ISBN 978-85-736-5588-9

1. Brasil. Congresso Nacional. Cmara dos Deputados. 2. Processo legislativo, Brasil. 3. Despesa
pblica, Brasil. I. Ttulo. II. Srie.

CDU 342.532(81)

ISBN 978-85-736-5588-9 (brochura) ISBN 978-85-736-5528-5 (e-book)


s minhas estrelas-guia, Lucia e Maria Helena,
e aos meus motivos de viver:
Judith, Breno e Vivian.
Agradeo a colaborao e as sbias crticas dos
doutores Carlos Bastide Horbach, Jos Levi
Mello do Amaral Jnior, Manoel Gonalves
Ferreira Filho e Vander Gontijo.
Temos de equilibrar o oramento, proteger o
Tesouro, combater a usura e reduzir a burocracia.
Caso contrrio, afundaremos todos.
Marcus Tullius Ccero (106 a.C. 43 a.C.)
Siglas utilizadas na obra

ADI ao direta de inconstitucionalidade


BACEN Banco Central do Brasil
CCJC Comisso de Constituio, Justia e
Cidadania da Cmara dos Deputados
CD Cmara dos Deputados
CFT Comisso de Finanas e Tributao da Cmara dos Deputados
CGPAC Comit Gestor do Programa de Acelerao do Crescimento
CMO Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao
CN Congresso Nacional
EC emenda constitucional
FMI Fundo Monetrio Internacional
GnD grupo de natureza da despesa
IBPT Instituto Brasileiro de Planejamento Tributrio
LDO Lei de Diretrizes Oramentrias
LOA Lei Oramentria Anual
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal
OCDE Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento
Econmico
OGU oramento geral da Unio
PAC Programa de Acelerao do Crescimento
PL projeto de lei ordinria
PLDO projeto de lei de diretrizes oramentrias
PLN projeto de lei do Congresso Nacional
PLOA projeto de lei oramentria anual
PLP projeto de lei complementar
PPA plano plurianual
PPI Projeto-Piloto de Investimentos
PPP Parcerias Pblico-Privadas
PRODASEN Secretaria Especial de Informtica do Senado Federal
RICD Regimento Interno da Cmara dos Deputados
RP indicador de resultado primrio
SIAFI Sistema Integrado de Administrao Financeira
SOF Secretaria de Oramentos Federais
STF Supremo Tribunal Federal
STN Secretaria do Tesouro Nacional
Sumrio

Prefcio.......................................................................................... 17
Apresentao.................................................................................. 21
Introduo..................................................................................... 25
1 Justia distributiva e controle das despesas obrigatrias
continuadas................................................................................. 37
2 Cogncia normativa e gasto pblico
custo das polticas pblicas........................................................ 47
2.1 O regime da responsabilidade fiscal.............................. 51
2.2 Crescimento das despesas pblicas............................... 58
2.3 Diferenas entre despesas obrigatrias
e discricionrias............................................................. 61
2.4 Natureza jurdica das despesas obrigatrias
continuadas ................................................................... 68
2.5 Como identificar uma despesa
obrigatria continuada.................................................. 78
2.6 Cogncia normativa fator temporal............................ 85
2.7 Despesas obrigatrias continuadas em
leis temporrias rabilongos oramentrios ............... 88
3 Formulao de polticas pblicas e o processo
poltico de alocao de recursos pblicos ................................ 95
4 O papel histrico do Parlamento na gerao e
controle de despesas obrigatrias continuadas....................... 109
5 Exame de compatibilidade e adequao oramentria
e financeira como procedimento legislativo............................ 121
5.1 Despesas obrigatrias continuadas e o
exame de compatibilidade e adequao
oramentria e financeira . ......................................... 132
5.2 Leis autorizativas e sua adequao
oramentria e financeira............................................ 142
6 Controle parlamentar da criao
de despesas com pessoal.......................................................... 153
6.1 Evoluo histrico-constitucional
no controle dos gastos com pessoal . .......................... 156
6.2 Mecanismos de controle de gastos com pessoal ........ 161
6.3 Regulao pelas LDOs da gerao de gastos
com pessoal na esfera federal...................................... 172
6.4 O controle dos limites fixados pelo art. 169
da Constituio luz do STF....................................... 175
6.5 Uso de medidas provisrias na criao
de despesas com pessoal.............................................. 183
7 Gastos tributrios e sua adequao
oramentrio-financeira........................................................... 191
7.1 Relevncia dos gastos tributrios................................ 194
7.2 Questes conceituais acerca de gastos
tributrios e renncias tributrias . ............................ 196
7.3 Gastos tributrios, legitimidade e eficcia.................. 200
7.4 A experincia internacional quanto
renncia de receitas.................................................. 202
7.5 O exame de compatibilidade e adequao
oramentrio-financeira dos gastos tributrios ......... 203
8 Imposio, pela Unio, de despesas obrigatrias
e tributrias a Estados e Municpios........................................ 209
9 Desvirtuamento do instituto das despesas obrigatrias.......... 217
10 Mecanismos de controle na criao de gastos
no direito estrangeiro............................................................. 225
10.1 Estados Unidos........................................................... 229
10.2 Frana......................................................................... 235
10.3 Alemanha.................................................................... 237
10.4 Comunidade Europeia............................................... 240
11 rgos de controle da gerao de despesas
obrigatrias continuadas........................................................ 243
12 Aprimoramentos no processo de controle da
gerao de despesas obrigatrias continuadas...................... 249
12.1 Modelo de controle antecipado na
gerao de despesas obrigatrias continuadas......... 259
12.2 Modelo de controle terminal na gerao de
despesas obrigatrias continuadas
e gastos tributrios...................................................... 275
Concluses................................................................................... 285
Referncias.................................................................................. 295
Anexos.......................................................................................... 307
1 ANEXO V DA LEI N 11.768 LDO/2009
DESPESAS QUE NO SERO OBJETO DE
LIMITAO DE EMPENHO, NOS TERMOS DO
ART. 9, 2, DA LEI COMPLEMENTAR N 101,
DE 4 DE MAIO DE 2000................................................ 309
2 LEI N 11.768, DE 14 DE AGOSTO DE 2008,
INCISO I DO ANEXO III DAS INFORMAES
COMPLEMENTARES AO PLOA-2009. I CRITRIOS
UTILIZADOS PARA A DISCRIMINAO, NA
PROGRAMAO DE TRABALHO, DO CDIGO
IDENTIFICADOR DE RESULTADO PRIMRIO
PREVISTO NO ART. 7, 4, DESTA LEI..................... 314
3 ANEXO V DA LEI ORAMENTRIA
ANUAL DA UNIO PARA 2008...................................... 320
4 ANEXO IV METAS FISCAIS IV. 12
DEMONSTRATIVO DA MARGEM DE EXPANSO
DAS DESPESAS OBRIGATRIAS DE CARTER
CONTINUADO................................................................ 324
5 NORMA INTERNA DA COMISSO DE FINANAS
E TRIBUTAO DA CMARA DOS DEPUTADOS
SOBRE EXAME DE COMPATIBILIDADE E
ADEQUAO ORAMENTRIA E FINANCEIRA........ 326
6 NORMA INTERNA DA CFT ESTABELECENDO
PROCEDIMENTOS PARA SUMULAO
APROVADA EM 8/5/2008 . ............................................. 330
7 PROJETOS DE LEI COM NATUREZA
AUTORIZATIVA E PARECERES DE ADEQUAO
DA CFT............................................................................ 332
8 PREVISO DOS GASTOS TRIBUTRIOS 2009
CONSOLIDAO POR TIPO DE TRIBUTO E
MODALIDADE DE GASTO ........................................... 336
Prefcio
E
ento chegou-me s mos este texto: dissertao de Mes-
trado do consultor de Oramento e Fiscalizao Financeira
Eber Zoehler Santa Helena. Ele, o Eber, com larga expe-
rincia na Casa, j fora coordenador tcnico da Consultoria de
Oramento da Cmara dos Deputados; hoje coordenador do exa-
me de compatibilidade e adequao oramentria e financeira da
legislao permanente.
Ele, o texto, rico, complexo, instigante, perscrutador do passa-
do, olhar no futuro.
Texto na mo, passei a recordar fato recente: eu, com seis anos
de CFT, agora seu presidente, recebi visita inesperada do Eber, logo
aps ter inconformado com a enxurrada de projetos meramen-
te autorizativos, verdadeiros faz-de-conta legislativos falado no
plenrio da comisso do desejo de dar paradeiro a esse despautrio.
A me veio ele e, desde ento, me socorre com sua experincia em
produzir proposies de smulas para a CFT e emendas ao OGU
que aperfeioem o processo legislativo no que diz respeito ao trato
do controle de despesas, face s receitas e ao oramento.
Talvez sejamos todos simplesmente irremediveis sonhadores.
Lembro-me do clssico texto de Carlos Matos (Bom dia, senhor pre-
sidente) em que ele defendia (ou sonhava?) com um oramento vivo,
um arquivo de pastas mveis e no um livro de pginas fixas... e
sonhava em v-lo atado aos programas reais, s polticas pblicas
que mudam a vida das pessoas. E lembrava ele, o Matos, ser esse o
processo de planejamento oramentrio, tcnico e poltico.
Eber mergulha neste mundo aparentemente rido dos oramen-
tos, das despesas obrigatrias de carter continuado, do seu controle

Temas de Interesse do Legislativo | 19


ou descontrole, da necessidade da adequao e compatibilidade or-
amentria e financeira feita exclusivamente no processo legis-
lativo brasileiro pela CFT a ser realizada pelo Parlamento. Fruto
da LRF, vital esse controle para a garantia da estabilidade fiscal
compartilhada com desenvolvimento econmico e social.
E mergulha na histria de nossas constituies e do processo or-
amentrio mundo afora. Colhe, nos autores pertinentes, opinies,
paradigmas, interpretaes. Em uma destas citaes, levanta o vu
da discusso que coloca o paradigma do equilbrio fiscal lado a lado
com o princpio da necessidade ao menos em certos momentos de
dficit fiscal. Vindo de Bretton Woods, passando pelo Consenso de
Washington, e desaguando na tresloucada aventura de irresponsabi-
lidade fiscal da nao bero desta histria, de se fazer necessrio,
de um lado, refletir sobre a necessidade de deitarmos nossa respon-
sabilidade fiscal em leito nosso, longe da deles a do fazes o que
digo, no o que fao. Tudo para dizer: parece-me que responsabili-
dade fiscal, rigor e realismo oramentrio, processo legislativo ativo
em questes de controle financeiro e oramentrio no tm de estar
atados ao princpio de dficit oramentrio zero. Alis, dficit ora-
mentrio zero com dficit nominal negativo... o que s?
Eber nos leva a esse mundo. A esse debate. Com sua dedicao e
competncia, d dignidade a esse labor, o dos consultores de nosso
Parlamento, saindo do biombo que os cobre e colocando-se a si e a
seus pares no espao do protagonismo. Coloca aos parlamentares,
atores polticos desse drama, secularmente encenado, o desafio de
apropriarem-se do saber tcnico, colocando-o, pela poltica, a servi-
o do desenvolvimento, da justia social. Como a si coloca o desafio
de juntar sua tcnica, o manto onipresente da poltica, que a abra-
ando, confere-lhe fora socialmente transformadora.
A Comisso de Finanas e Tributao, sendo palco desse espet-
culo da cincia e dos conflitos, v-se, neste belo trabalho, elevada e
dignificada, como de resto, o Parlamento brasileiro.
Entre Recife e Braslia, em algum lugar nos cus do Brasil, 2 de
dezembro de 2008.

Deputado Pedro Eugnio


Presidente da Comisso de Finanas e Tributao
na Sesso Legislativa de 2008

20
Apresentao
O
cerne da questo aqui ventilada situa-se na formulao de
polticas pblicas pelo Estado por meio da edio de legis-
lao permanente, que cria para ele obrigao continuada
de realizao de despesas, as quais no se submetem reviso anu-
al pelo processo legislativo-oramentrio, por terem sua origem e
foro no processo legislativo ordinrio. Nesse processo legislativo
misturam-se diplomas legais exclusivamente normativos, sem ca-
rter financeiro, com atos legislativos de natureza essencialmente
financeira, como a criao de cargos ou funes pblicas ou a con-
cesso de benefcios previdencirios ou assistenciais.
O crescimento acelerado de tais gastos exige a identificao
precisa, no ordenamento federal brasileiro, de sua natureza e dos
instrumentos jurdicos de sua criao ou alterao sob a forma de
despesas obrigatrias de carter continuado ou de gastos tribut-
rios, com efeito assemelhado. Incontestvel ser essa manifestao
legislativa produto do atual Estado do bem-estar social, fenmeno
jurdico que obviamente no se restringe ao nosso ordenamento p-
trio, exigindo, quando de sua dissecao, anlise dos mecanismos
de controle de lege lata e de lege ferenda, no s no direito ptrio
como nos ordenamentos forneos, ou seja, como tratado pelo di-
reito estrangeiro. Caso especfico abrangido pelos denominados
gastos tributrios, desoneraes financeiras na forma de renncias
de receitas pblicas, com grande similitude com as despesas obri-
gatrias continuadas em termos de efeitos para o Tesouro, mas de
transparncia infinitamente menor.
O tema recorrente na mdia, todavia escasso na doutrina e juris-
prudncia, embora comum nos umbrais dos foros, mas sob a forma de

Temas de Interesse do Legislativo | 23


reivindicao de direitos subjetivos engendrados pela norma jurgena,
concebida muitas vezes sem maiores cuidados com a real capacidade
das burras do errio, e que repercute diretamente na administrao
do Estado e na elaborao e execuo das polticas pblicas por ela
encetadas. Se no concedidos espontaneamente pelo Estado, em cujo
seio originou-se a mesma obrigao, v-se o ente estatal forado, por
parcela de seu prprio poder soberano expresso no exerccio da fun-
o jurisdicional, a satisfazer a pretenso resistida em prestaes que
comprometem sua sade financeira de longo prazo.
Este estudo funda-se em dissertao final aprovada para obteno
do grau de Mestre em Direito e Polticas Pblicas pelo UniCEUB,
estipendiado parcialmente pela Cmara dos Deputados, e na experi-
ncia de assessoramento e consultoria parlamentar do autor.

24
Introduo
O
dilema da escolha dos melhores mecanismos de alocao
dos recursos pblicos pelos Poderes constitudos vincula-se
justia distributiva e ao permanente conflito subjacente
vida em sociedade, onde os recursos escassos so diuturnamente
requisitados para fazer frente s inesgotveis necessidades indivi-
duais e coletivas.
A busca da composio racional desse conflito mostra-se ima-
nente ao Estado contemporneo, onde inmeros so os agentes in-
tervenientes no processo alocativo, e as exigncias sociais, incomen-
surveis. As dificuldades encontradas na otimizao da apropriao
das fontes de financiamento pblico so exacerbadas pela natureza
do Estado hoje, essencialmente prestador de servios e fornecedor
de bens, por fora de sua funo de provedor do bem-estar coletivo,
ainda que esse grau de interveno varie conforme a evoluo do
contexto poltico-cultural e econmico de cada sociedade.
O peridico processo oramentrio de composio desses con-
flitos de financiamento das aes pblicas v-se hoje marginaliza-
do em benefcio da crescente apropriao dos recursos estatais por
meio da edio de legislao permanente, no sujeita a prazo re-
visional da oportunidade e convenincia do gasto ali fixado. Essa
legislao interfere na alocao dos recursos pblicos pela gerao
de despesas obrigatrias de prestao continuada ou no.
A perpetuidade e rigidez das despesas obrigatrias continuadas,
se no retira, dificulta a oportunidade do exame da convenincia da
manuteno das apropriaes dos recursos pblicos pela sociedade
contribuinte, expressa nos embates vivenciados nas Casas Legislati-
vas. Ainda que sempre se possa argumentar serem as leis alterveis

Temas de Interesse do Legislativo | 27


ou mesmo suprimveis por outras posteriores a exemplo da ampla
jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal quanto ausncia de
direito adquirido do servidor pblico a um regime especfico , h
de se reconhecer quo difcil mostra-se alterar o status quo em de-
trimento dos interesses j institudos.
Se, no passado, foram consideradas determinadas aes no
mbito das polticas pblicas como aquelas eleitas primordiais em
razo de sua essencialidade ou convenincia, hoje nada assegura
permanecer tal status. A necessidade da peridica reviso das prio-
ridades em termos de polticas pblicas, em um mundo cambiante
como o hodierno, mostra-se a cada dia mais essencial na busca da
to almejada justia socioeconmica distributiva dos bens gerados
pelos agregados que compem nossa sociedade humana.
A primazia do enfoque dado neste estudo s normas legais con-
tingentes de gastos na forma de parcelas em prestaes sucessivas
ou de trato contnuo, em detrimento de outros gastos tambm cria-
dos por lei, mas de prestao nica ou com repercusso financeira
menor do que trs anos, deve-se ao efeito prolongado e maior inci-
dncia no processo legislativo ordinrio.
Como parmetro inicial, consideraremos despesas obrigatrias
de natureza continuada, ou simplificadamente despesa obrigatria
continuada, como aqueles gastos geradores de despesas correntes
por mais de trs exerccios financeiros, conforme o art. 17 da Lei
Complementar n 101, de 4/5/2000, denominada Lei de Responsabi-
lidade Fiscal (LRF), ainda que no possamos esquecer que os gastos
tributrios decorrentes de renncias de receitas, regulados pelo art.
14 da mesma LRF, sejam to ou mais privilegiados do que as despe-
sas obrigatrias e tenham consequncias para o equilbrio fiscal de
ordem comparvel a essas.
Como veremos, o conceito de despesa obrigatria de natureza
continuada foi sendo gradualmente alargado pela administrao
desde 2000, muitas vezes com a conivncia ou omisso do Legisla-
tivo. As razes para tanto so facilmente compreensveis, destacan-
do-se sua compulsoriedade durante a execuo oramentria, que
as protege da competio dos gastos discricionrios. Considerar
uma despesa como obrigatria afasta dela a sistemtica do contin-
genciamento, processo administrativo de constrio dos gastos or-
amentrios comprimveis, regulado pelo Poder Executivo, e outras
restries de natureza administrativa e poltica.
O fato de uma despesa ser considerada obrigatria continuada,
ou seja, ver-se respaldada por dispositivo legal que obriga seu gasto
em razo de ter ocorrido o fato gerador nele previsto, inverte o nus
probandi dos interessados pela parcela de recursos ali consumidos.

28
A eles cabe demonstrar, por processo legislativo longo e conflituoso,
tambm serem credores de igual tratamento. Assegurada a proteo
legal ao pblica, ao Estado s cabe realiz-lo quando ocorrer a
hiptese legal, muitas vezes em detrimento de outras aes to ou
mais carecedoras da ateno estatal.
Observe-se que as obrigaes legais em prestao nica, como in-
denizaes ou ressarcimentos, so motivo de controle pelo processo
oramentrio do exerccio em que entrem em vigor ou sucessivo, o
que no ocorre com as prestaes sucessivas, que se prolongam por
vrios anos, dcadas ou mesmo sculos, caso de gastos decorrentes
da criao e provimento de cargos pblicos ou concesso de bene-
fcios previdencirios. No ltimo caso, o oramento fica a reboque
da legislao permanente, por ela constrangido e parametrizado,
invertendo-se a lgica oramentrio-financeira de submeter-se ao
Legislativo a reviso peridica das necessidades pblicas.
Os diversos segmentos da sociedade, no af de assegurar recur-
sos para aes especficas de seu interesse, pressionam os Poderes
Legislativo, Executivo e mesmo o Judicirio para a realizao da
despesa ou renncia da receita. Quanto receita, ou pleiteiam sua
vinculao s suas demandas na forma de gastos diretos a elas le-
galmente dirigidas, ou pressionam pela concesso de renncias a
elas relacionadas. Essa renncia a receitas estatais feita em nome
da realizao de aes que ao Estado incumbiria ou que deveriam
ser estimuladas por esse, mesmo que de interesse estritamente pri-
vado. Pelo lado da despesa, esses grupos de interesse exigem do
Estado obrigar-se realizao de gastos para fins especficos, em
regra por tempo indeterminado, raros os casos de cogncia norma-
tiva financeira por prazo certo e definido.
As demandas por gasto ou renncia de receita, em sua imensa
maioria, so formuladas por proposies legislativas de forma inde-
finida em termos financeiros, simplesmente justifica-se o mrito e
no seu custo, quase nunca estimado, muito menos demonstrado,
e nunca compensado. As proposies legislativas dessa natureza,
com impacto financeiro, se transpostas para a esfera privada, com
certeza seriam consideradas juridicamente como inexequveis, por
serem ilquidas.
Todavia, o que ocorre de fato serem essas normas aprovadas e
ingressarem no mundo jurdico sob a forma cogente, ainda que de-
las no se tenha a menor ideia de sua real dimenso em termos de
impacto oramentrio-financeiro para a sociedade como um todo.
Essa mesma sociedade ser inexoravelmente chamada a prover seus
meios de financiamento. Se transmutssemos essa situao para
a esfera privada, incontestavelmente qualquer agente econmico

Temas de Interesse do Legislativo | 29


privado, como uma empresa ou associao, rejeitaria tal forma de
obrigao, por resultar, como se diria, em um cheque em branco.
O mesmo no ocorre na esfera pblica, onde esse fenmeno aceito
como algo razovel e aceitvel, desde que justificvel em termos de
mrito. Mrito esse fluido e cambiante, conforme as foras polticas
hegemnicas do momento.
Desta forma, comprometem-se presentes e futuras geraes e o
prprio gerenciamento equilibrado das finanas pblicas, por no
estar essa modalidade de gasto sujeita aos tradicionais mecanismos
de equilbrio fiscal, a exemplo do j mencionado contingenciamen-
to, ou seja, por meio da postergao ou no-execuo no exerccio
financeiro da despesa oramentria discricionria, que se v cali-
brada pela frustrao no ingresso das receitas ou supervenincia de
outras necessidades de gasto.
A gerao descontrolada de despesas obrigatrias continuadas
compromete o paradigma do estado fiscalmente equilibrado, con-
siderado hoje como pressuposto da boa governana, assim como a
otimizao na alocao dos recursos pblicos, condio para uma
sociedade justa e autossustentvel. Como veremos, os instrumentos
constitucionais e legais de controle dessas despesas ensejam efetiva
implementao e urgente aprimoramento.
Para tanto, faz-se mister identificar os elementos presentes nas
normas indutoras de polticas pblicas geradoras de despesas obri-
gatrias continuadas e que as distinguem dos demais gastos pbli-
cos. Como parmetro de comparao, tem-se os mecanismos de
controle de gastos pblicos de despesas discricionrias, prprios
do processo oramentrio e de seu contingenciamento durante a
execuo. Ocorre que esse modelo de constrangimento do gasto no
se aplica s despesas obrigatrias continuadas, s passveis de cons-
trio durante o processo legislativo ordinrio pelo exame de ade-
quao oramentrio-financeira das proposies em tramitao.
Criadas essas despesas, cabe administrao execut-las.
Verifica-se que, do total de despesas primrias constantes do pro-
jeto de lei oramentria para 2008 (R$ 497,8 bilhes), mais de 83,9 %
(R$ 417.5 bilhes) representado por despesas de natureza obriga-
tria, assim denominadas porque sua execuo decorre de norma
cogente, de ordem constitucional ou legal. As mais representativas
so as despesas com benefcios previdencirios (R$ 198,7 bilhes),
pessoal e encargos sociais (R$ 130,7 bilhes); dentre as demais des-
tacam-se as relativas a benefcios assistenciais e gastos com sade.
O economista Raul Velloso identifica a premncia da identifi-
cao e diagnose dos mecanismos de gerao e controle de gastos
obrigatrios da seguinte forma:

30
Como venho alertando h algum tempo, os gastos
obrigatrios do governo vm crescendo de forma
descontrolada desde o lanamento do Plano Real.
Supervits altos s tm sido possveis porque os gas-
tos de investimento e outros gastos discricionrios
so sistematicamente cortados e a carga tributria
tem subido muito. Agora, os primeiros j atingi-
ram o fundo do poo e a carga, seu limite superior.
Ou seja, mesmo num quadro favorvel de reduo
progressiva da taxa Selic e sem novos choques,
preciso atacar o problema dos gastos obrigatrios
excessivos. (VELOSO, 2007)
O dilema da otimizao na alocao dos recursos pblicos pode
ser aquilatado na Exposio de Motivos do presidente da Repbli-
ca encaminhando o PLDO/2009, nos seguintes termos:

Alm desse verdadeiro mecanismo de proteo de al-


gumas reas com receitas vinculadas, houve a cria-
o de diversas despesas obrigatrias que consomem
boa parte dos recursos livres existentes no oramen-
to do governo federal, como o caso da educao e
da sade. Nesse cenrio, que pode ser observado nos
quadros anexos, o atendimento da demanda social
com a finalidade de adicionar novas metas e priori-
dades LDO pressupe, por um lado, a mudana na
alocao dos recursos provenientes de vinculaes,
renncias de receitas e despesas obrigatrias e, por
outro, a deciso de aumentar a carga tributria por
meio de aumentos de alquotas ou base de clculo de
impostos e contribuies. As escolhas dependem de
deciso poltica acerca da melhor maneira de maxi-
mizar o bem-estar social com a utilizao dos recur-
sos de todos os brasileiros. (BRASIL, 2008)

Da situao descrita, podemos retirar algumas questes que ja-


zem irresolvidas em sede de gerao e controle de gastos obrigatrios
continuados. Assim, procuram-se respostas s questes a seguir.
Qual o conceito e natureza das despesas obrigatrias continua-
das no ordenamento ptrio e estrangeiro? Quando e como a legisla-
o cria obrigaes de gastos para o Estado?
A recente edio da Medida Provisria n 387, de 31/8/2007, con-
vertida na Lei n 11.578, de 26/11/2007, ao fixar como despesas

Temas de Interesse do Legislativo | 31


obrigatrias as transferncias para o Programa de Aceleramento
do Crescimento (PAC), dentre as selecionadas pelo Comit Gestor
do PAC, evidencia a necessidade da precisa conceituao do termo
despesas obrigatrias e do disciplinamento de seu regime prprio,
visto hoje inexistir conceito legal para transferncias ou despesas
obrigatrias.
possvel o controle prvio das despesas obrigatrias continu-
adas e dos gastos tributrios no mbito legislativo? Justifica-se a
histrica e paulatina evoluo do afastamento dos parlamentos da
gerao e controle de tais despesas? As instituies pblicas parla-
mentares esto hoje preparadas para tal controle? O exame de com-
patibilidade e adequao oramentria e financeira tem-se mostra-
do eficaz no controle dos projetos de lei de iniciativa dos Poderes
constitudos e dos parlamentares?
Como ser demonstrado, identifica-se alto percentual de pro-
posies declaradas incompatveis e inadequadas pela Comisso
de Finanas e Tributao da Cmara dos Deputados, nico rgo
legislativo federal que exerce controle sistemtico sobre as despe-
sas obrigatrias continuadas. Seria essa uma demonstrao de sua
eficcia em termos de restrio ao crescimento desordenando dos
gastos pblicos ou simples instrumento de coero da iniciativa
parlamentar nesse tema?
Assim, o exame de compatibilidade e adequao oramentria e fi-
nanceira mostra-se como mecanismo de expresso da boa governan-
a, ou simples ferramenta para o Poder Executivo, livre do constran-
gimento do veto presidencial? A eficcia do sistema e sua finalidade,
no mbito do processo legislativo federal, podem ser aquilatadas pelo
escasso uso da aposio de veto presidencial por motivo de interesse
pblico fundado em incompatibilidade e inadequao oramentria
e financeira de projetos oriundos do Congresso Nacional.
O que significa o fato do processo de admissibilidade orament-
rio e financeiro na Cmara dos Deputados no apresentar a mes-
ma performance quando se trata de projetos de iniciativa do Poder
Executivo ou quando da edio de medidas provisrias, hoje impor-
tante instrumento de gerao de gastos obrigatrios para a Unio?
Fica a pergunta: deve o exame de adequao oramentria e fi-
nanceira permanecer como mero instrumento de constrangimento
do exerccio do Poder Legislativo pelo Parlamento, ou deve se trans-
formar em efetivo mecanismo de controle na criao de obrigaes
legais pelo Estado?
Questiona-se o uso de medidas provisrias na gerao de des-
pesas obrigatrias continuadas. Esse instrumento deve continuar a
ser uma larga avenida para gerao de tais gastos, em vista de sua

32
excepcionalidade e pressupostos de admissibilidade em termos de
urgncia, relevncia e imprevisibilidade? Hoje, o Poder Executivo
utiliza-se das medidas provisrias praticamente como nico instru-
mento de formulao de polticas pblicas que incidam em aumen-
to de gastos com pessoal. Mostra-se razovel a gerao de gastos
obrigatrios, que se perpetuaro por geraes, com instrumento to
anmalo e extraordinrio quanto as medidas provisrias? Quais as
implicaes da recente deciso do STF na ADI n 4.048, restrin-
gindo o uso das medidas provisrias em crditos extraordinrios,
ainda que em liminar, a casos de caracterizada imprevisibilidade?
Os atuais mecanismos de compensao do impacto orament-
rio e financeiro so adequados e eficazes? Quais as alternativas
compensao pontual e tpica fixada pelos arts. 14 e 17 da LRF? O
uso do Anexo de Metas Fiscais e seus demonstrativos de Renncia
de Receitas Administradas e Margem de Expanso das Despesas
Obrigatrias, previstos pelo art. 4 da LRF, so opes factveis que
garantam a neutralidade fiscal de proposies legislativas com im-
pacto oramentrio-financeiro?
Questes paralelas, mas intrinsecamente vinculadas ao tema
aqui tratado, dizem respeito vedao constitucional de disposi-
es permanentes na lei oramentria anual, as denominadas cau-
das oramentrias, e seu revs, as caudas legislativas, veiculao de
crditos e disposies oramentrias por legislao ordinria.
Tema recorrente no processo legislativo e que repercute na gera-
o de gastos obrigatrios refere-se igualmente s receitas pblicas
sob a forma de sua renncia, sob a denominao de gastos tribut-
rios. Como esses casos afetam o equilbrio fiscal e repercutem no
processo oramentrio?
As consideraes aqui apresentadas buscam estabelecer paralelo
entre o direito estrangeiro e suas experincias e nosso modelo de
controle de despesas obrigatrias continuadas. O que a experincia
do direito estrangeiro tem a nos oferecer? Entre o controle exclusi-
vo da iniciativa financeira parlamentar, prprio do modelo europeu
e o sistema do Pay-as-you-go do Congresso norte-americano, qual o
mais condizente com nossa realidade e eficaz no controle da gera-
o de gastos obrigatrios continuados?
Tentar responder a essas questes o nosso norte. Prope-se
identificar e avaliar os mecanismos de gerao e controle de gastos
pblicos obrigatrios continuados em face da experincia legislati-
va do Congresso Nacional e do direito estrangeiro, propondo apri-
moramentos e alternativas.
Com vistas a responder s questes acima mencionadas, apre-
sentado no primeiro captulo exposio sobre a ideia de justia

Temas de Interesse do Legislativo | 33


distributiva e sua relao com a gerao de despesas obrigatrias
continuadas. No segundo captulo, so feitas digresses sobre o
crescimento dos gastos pblicos, fenmeno contemporneo vincu-
lado ao Estado do bem-estar social, provedor sem paralelo de bens
e servios sociedade a um custo crescente refletido na opressi-
va carga tributria. Para diagnosticar-se o fenmeno, elaborada
distino entre as vrias formas em que se apresenta o dispndio
estatal com detalhe nesse universo para a natureza jurdica das des-
pesas obrigatrias continuadas. Ainda no captulo 2, item 2.6, efe-
tuada anlise do fator temporal para caracterizar essas despesas.
E como deve atuar o Poder Legislativo em face da gerao de
obrigaes para o Estado? Para responder a essa questo o terceiro
captulo adentra o processo legislativo de formulao e controle de
polticas pblicas que tenham impacto oramentrio e financeiro,
detalhado nos quarto e quinto captulos ao se fazer breve histrico
sobre a evoluo dos parlamentos em nossos textos constitucionais
e na anlise aprofundada do procedimento do exame de compatibi-
lidade e adequao oramentrio-financeira no mbito do Congres-
so Nacional, destacando-se a questo relativa a proposies legisla-
tivas de carter autorizativo.
No sexto captulo so examinados os mecanismos de controle
parlamentar dos gastos com pessoal, segundo item em relevncia
nos rol de despesas obrigatrias continuadas, cujo modelo tem sido
relativamente bem-sucedido e que, entendemos, ser aproveitvel
para controle de outras formas de gasto obrigatrio. No mesmo ca-
ptulo so arrolados os avanos obtidos nas leis de diretrizes ora-
mentrias federais no controle dos gastos aqui examinados.
O stimo captulo dedica-se a analisar os gastos tributrios, que
hoje representam quase 1/5 das receitas primrias da Unio, e que
tem seus efeitos semelhantes s despesas obrigatrias continuadas,
ainda que tenham muito menor visibilidade.
Os captulos oitavo e nono so dedicados anlise de casos espec-
ficos: a imposio pela Unio de obrigaes a outros entes subnacio-
nais e ao desvirtuamento do instituto das despesas obrigatrias como
meio de privilegiar programaes de trabalho como os investimentos
do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), isentando-os de
restries legais impostas s transferncias voluntrias.
O dcimo captulo examina modelos de controle forneos como
o norte-americano, o francs, o alemo e o da Comunidade Euro-
peia, dos quais se passa apreciao, no dcimo primeiro captulo,
da atuao dos rgos de controle de gastos obrigatrios continua-
dos na esfera federal de nosso ordenamento.

34
Ultimando o estudo, de lege ferenda, so apresentados no dcimo
segundo captulo propostas de controle antecipado e terminal da ge-
rao de despesas obrigatrias continuadas e de gastos tributrios.
Em anexo, so oferecidos documentos diretamente relacionados
aos temas aqui tratados e que julgamos essenciais ao entendimen-
to das questes postas. As normas citadas ao longo do estudo so
transcritas nas notas de rodap com o fito de facilitar a apreenso
das remisses feitas.
O estudo aqui realizado decorre, em parte, da experincia acu-
mulada desde 1991 no assessoramento e consultoria institucional na
rea oramentria e financeira prestados na Cmara dos Deputados,
durante sete anos como coordenador do processo oramentrio e,
nos ltimos seis anos, como coordenador do exame de compatibilida-
de e adequao oramentrio-financeira da legislao permanente.
Ento, passemos ao exame do problema levantado, iniciando-se
por consideraes sobre o papel do Estado nas sociedades contem-
porneas como provedor da justia social, para cujo fim a formula-
o de polticas pblicas, por intermdio de despesas obrigatrias
continuadas e de gastos tributrios, apresenta-se como marco deci-
sivo e insubstituvel.

Temas de Interesse do Legislativo | 35


1
Justia distributiva e
controle das despesas
obrigatrias continuadas
O
conceito de justia distributiva remonta a Aristteles, que
a radicava na prpria ideia de igualdade e de proporo
geomtrica e assim a definia:
Uma das espcies de justia, em sentido estrito e do
que justo na acepo que lhe corresponde, a que
se manifesta na distribuio de funes elevadas de
governo, ou de dinheiro, ou das outras coisas que
devem ser divididas entre os cidados que compar-
tilham dos benefcios outorgados pela constituio
da cidade, pois em tais coisas uma pessoa pode ter
uma participao desigual ou igual de outra pes-
soa; a outra espcie a que desempenha uma fun-
o corretiva nas relaes entre as pessoas. (ARIS-
TTELES, 1992, 1131a, p. 95)
Ele a distinguia da justia comutativa ou corretiva, ambas basea-
das no princpio da igualdade: a distributiva fundada na recompen-
sa proporcional aos mritos de cada um; j a corretiva, indepen-
dente do mrito individual, mas proporcional ao dano causado pela
injria, nesses termos:
Com efeito, irrelevante se uma pessoa boa lesa uma
pessoa boa ou uma m lesou uma boa; (...) a lei con-
templa somente o aspecto distintivo da justia, trata
as partes como iguais, perguntando somente se uma
das partes cometeu e a outra sofreu a injustia, e se
uma infligiu e a outra sofreu um dano. (ARISTTE-
LES, 1992, p. 97)

Temas de Interesse do Legislativo | 39


Dessa forma, para Aristteles, a justia retributiva, de natureza
corretiva, trata da punio para aqueles que desrespeitem as leis
ou desconsiderem normas sociais e morais geralmente aceitas, e
aambarca a justia compensatria, que diz respeito compensa-
o para os que sofreram esses danos ou injrias. J a justia dis-
tributiva, com funo comutativa, volta-se para a distribuio de
cargos e benefcios na sociedade, sob a forma de bens sociais e re-
cursos materiais.
justia dos clssicos sucedeu o direito natural e o senso de jus-
tia com proporcionalidade natural e origem divina, chegando-se
ao individualismo do Estado liberal, de sua liberdade negativa nsi-
ta nos direitos humanos, civis e polticos, da liberdade contratual e
interveno estatal mnima. O que Aristteles e os pensadores que o
sucederam at fins do sculo XIX no aventaram foi a possibilidade
de incumbir-se o Estado de organizar a estrutura fundamental da
distribuio dos bens materiais entre seus cidados.
O conceito atual de justia distributiva, nos informa Fleischacker
(2006, p. 9), invoca o Estado como garantidor de que a propriedade
seja distribuda por toda a sociedade de modo que todas as pessoas
possam se suprir com certo nvel de recursos materiais, discutindo-
se qual seria esse mnimo existencial e o grau de interveno estatal
necessrio para assegur-lo. No se mostrando o mercado capaz de
garantir uma distribuio adequada dos bens gerados pela socieda-
de, o Estado poder ter de redistribuir parte desses bens, corrigindo
imperfeies do mercado.
A ideia de que o Estado deve prover uma partio mnima da
riqueza para todos recente. Assinala Fleischacker (2006, p. 120)
que, at fins do sculo XIX, tanto a lei como a doutrina e at mes-
mo os agitadores sociais mais radicais, inclusiva Marx considera-
vam que somente aqueles que fossem incapazes de trabalhar tinham
direito de receber auxilio do Estado. Entendia-se que os pobres,
trabalhadores, mereciam uma parcela maior de bens materiais so-
mente em virtude de seu trabalho.
A concesso de transferncia de renda a um ser humano no era
considerada como parte da justia, mas simples questo de benefi-
cncia. A noo de que ser humano, por si s, independentemente
de trabalhar, fosse motivo da concesso a algum do direito a deter-
minados bens ou de que as pessoas possam merecer receber algum
auxlio quando no conseguem encontrar trabalho, ou ainda de que
crianas pobres possam receber ajuda do Estado se seus pais no
conseguem lhes propiciar educao e assistncia mdica ou mesmo
alimentao, vesturio e moradia adequados, definitivamente no
era considerado como exerccio da justia.

40
A transferncia de renda era vista como obrigao ou dever mo-
ral e parte da caridade privada, pessoal ou institucional, em espe-
cial atribuio da igreja, e, subsidiariamente, da assistncia pblica
por meio de auxlio aos desamparados e incapacitados de suprirem
suas necessidades mnimas. No mximo, a justia distributiva exi-
gia uma recompensa maior para o trabalho e a satisfao das ne-
cessidades bsicas daqueles que no eram capazes de trabalhar. As
leis de auxlio pblico, Poor Laws, editadas nos sculos anteriores
ao XX, em pases como Inglaterra, Noruega, Sucia e outros, em
regra, excluam aqueles que pudessem trabalhar.
A evoluo da compreenso de que todo ser humano titular de
um direito a um mnimo existencial, independente de sua capacidade
produtiva, tem como um de seus marcos histricos a Declarao Uni-
versal dos Direitos Humanos da ONU, de 1948, que incluiu direitos
ao seguro social, aos [bens] econmicos, sociais e culturais indis-
pensveis dignidade [de cada pessoa] e ao livre desenvolvimento
de sua personalidade, proteo contra o desemprego e alimen-
tao, vesturio, habitao e cuidados mdicos (arts. 22, 23 e 25 da
Declarao Universal). Todavia, ainda assim, esse extravagante con-
junto de direitos econmicos jamais teve o apoio, em qualquer pas,
de uma estrutura legal que autorizasse os que deles fossem privados
a mover uma ao legal para obter auxlio (Fleischacker, 2006, p.
121).
As escolas dominantes de filosofia poltica e de economia poltica
no sculo XIX e no incio do sculo XX ou se opunham redistribui-
o de riqueza ou apoiavam tal redistribuio evitando a linguagem
da justia. John Rawls e sua Teoria da Justia, desenvolvida a partir
dos anos 50 e 60 e condensada em sua obra de 1971, Uma teoria da
justia, mostra-se precursora do reconhecimento, pela filosofia e
cincia poltica, do direito individual ao bem-estar.
John Rawls formulou sua Teoria da Justia como Equidade
baseado na defesa da ideia de justia procedimental a partir de
um contrato social. Para a eleio dos princpios que regularo
a sociedade, Rawls (2002, p. 127) prope um momento decis-
rio inicial hipottico denominado de Posio Original, na qual
pessoas, atrs de um vu de ignorncia, por desconhecerem as
posies religiosas ou morais de si mesmas e dos outros, esco-
lheriam princpios de justia para governar as estruturas bsicas
da sociedade, assemelhado s assembleias imaginrias das teorias
clssicas do contrato social. Os parceiros devem pr-se de acordo
sobre certos princpios de justia a partir de uma curta lista de es-
colhas possveis propostas pela tradio da filosofia moral e polti-
ca, fixando o contedo dos termos equitativos da cooperao para

Temas de Interesse do Legislativo | 41


as pessoas assim concebidas. O nico princpio prvio a ser aceito
pelas partes na posio original o da igualdade de liberdade de
conscincia.
Rawls (2002, p. 64) tenta demonstrar que os parceiros, seres ra-
cionais e razoveis, iro escolher como princpios de justia o prin-
cpio da liberdade, segundo o qual cada pessoa tem direito igual a
um integral e adequado conjunto de liberdades bsicas que sejam
compatveis com similar conjunto de liberdades de todos, e o princ-
pio da igualdade, pelo qual as desigualdades sociais e econmicas,
para serem justas, devem satisfazer a duas condies: primeiro, vin-
cular-se a cargos e posies abertas a todos sob condies de igual-
dade de oportunidades, e segundo, devem propiciar benefcios aos
desfavorecidos da sociedade, princpio da diferena. Tais princpios
observam a ordem lexical, primeiro deve ser satisfeito integralmen-
te um princpio para invocar-se o prximo.
Para Rawls (2002, p. 65), o primeiro princpio, da liberdade,
abrange as liberdades polticas, de palavra, de conscincia, de reu-
nio e o direito de propriedade. J o segundo princpio, da diferen-
a, se aplica distribuio de renda e de bens, que no necessita ser
igual, mas deve ser vantajosa para todos, levando a serem aceitas
desigualdades que maximizem as expectativas dos grupos menos
afortunados da sociedade, assegurado um mnimo social.
Todavia, a liberdade possui valor absoluto em relao aos argu-
mentos fundados no bem pblico (utilitarismo) e nos valores per-
feccionistas. Por exemplo, no se pode negar liberdades polticas
iguais a grupos sociais sob o pretexto de que se a exercerem permi-
tiria bloquear polticas essenciais eficcia e ao crescimento econ-
mico, a exemplo do combate ao uso de transgnicos na agricultura.
Enquanto o campo central de aplicao das liberdades bsicas for
preservado, os princpios de justia sero respeitados. Devem ser
em nmero restrito, sob pena de debilitar-se sua proteo. Na posi-
o original so delineados a forma e o contedo geral e motivo de
sua prioridade das liberdades bsicas, especificadas e instrumen-
talizadas nas etapas constitucional, legislativa e judiciria. Um sis-
tema plenamente adequado de liberdades bsicas exige um regime
democrtico representativo, que garanta a liberdade de conscincia
e de associao. Princpios distributivos devem ficar afetos legis-
lao infraconstitucional.
Como assinala Lobo Torres (1995b, p. 113), Rawls trouxe impor-
tante contribuio ao tema da justia fiscal e da distribuio dos
bens pblicos ou privados apresentando-se como responsvel pela
renovao dos estudos sobre a teoria da justia, ao trazer a discus-

42
so da distribuio da renda do campo da justia social para o da
justia poltica.
A partir dos princpios iniciais, Rawls (2002, p. 303) busca esta-
belecer quais as instituies polticas e jurdicas, bsicas, necess-
rias justia distributiva. Observa que a liberdade de conscincia
e a igual oportunidade necessitam de um sistema educacional sub-
sidiado pelo governo, que tambm deve garantir um mnimo so-
cial s famlias, efetuando pagamentos especiais aos doentes e aos
desempregados e suplementando os rendimentos baixos (imposto
de renda negativo). Assim, divide as instituies governamentais de
apoio em quatro setores.
Os dois primeiros setores visam manter a eficincia da economia
de mercado: o setor da alocao, que visa manter competitivo o sis-
tema de preos, em regra ineficaz na distribuio de bens pblicos,
inclusive pela criao de impostos e subsdios e pelas mudanas na
definio dos direitos de propriedade; e o setor da estabilizao,
responsvel pelo emprego para quem queira trabalhar e pelas de-
mandas sobre os recursos pblicos.
Os dois ltimos setores tm por objeto a equidade. Ao setor da
distribuio incumbe criar os impostos subordinados ao princpio da
justia distributiva, sobre herana ou o consumo. Observado o princ-
pio da diferena, o setor das transferncias governamentais cuida de
garantir o mnimo social, transferindo para camadas da populao
os recursos bsicos que sero complementados pelos salrios e pelo
mercado, que Rawls julga ser melhor do que a lei fixar um salrio m-
nimo especfico. Nessa linha tambm defende Vincenzo Florenzano
(2005, p. 48) que a instituio de um mnimo social, composto pelo
salrio pago pela iniciativa privada mais a transferncia efetivada
pelo Estado, seria mais benfica para as classes menos favorecidas
do que a instituio de um salrio mnimo, fixado em lei, nos termos
do art. 7, IV, da Constituio, sob o argumento de que os baixos valo-
res agregados ao produto pelo trabalhador desqualificado brasileiro,
medida dos salrios na iniciativa privada, no justifica um salrio
mnimo que cubra todas as despesas previstas na Constituio.
Rawls (2003, p. 228) defende a prevalncia do imposto de consu-
mo dos indivduos e empresas sobre o da renda desses mesmos, sob o
argumento de que o imposto de renda deve restringir-se a evitar acu-
mulaes de riqueza consideradas adversas justia de fundo, por
exemplo, ao valor equitativo das liberdades polticas e igualdade
equitativa de oportunidades. Aventa a hiptese de no haver neces-
sidade de qualquer tributao progressiva sobre a renda, adotando-
se exclusivamente um imposto proporcional aos gastos, ou seja, um
imposto sobre o consumo conforme uma taxa marginal constante.

Temas de Interesse do Legislativo | 43


Assim, as pessoas seriam tributadas segundo o consumo de bens e
servios e no conforme sua contribuio para a criao da renda.
Rawls defende a tributao, incidindo a partir de um piso de renda, o
que permitiria ajustar o imposto de forma a possibilitar um mnimo
social apropriado, em consonncia com o princpio da diferena.
Rawls (2002, p. 312) acrescenta um quinto setor, o de trocas,
constitudo por um corpo de representantes que analisa os vrios
interesses sociais que regulamentam as atividades do governo que
so independentes do que estipulado pela justia, e esses projetos
de lei s devem ser aprovados quando satisfazem o critrio da una-
nimidade de Wicksell.
Rawls (2002, p. 312) assinala que, pelo critrio da unanimidade,
se o bem pblico um emprego eficiente de recursos sociais, deve
haver algum sistema de distribuio do acrscimo de imposto entre
diferentes tipos de contribuintes, ou reduo de gasto, que obter a
aprovao de todos; se no houver, um desperdcio e no deveria
ser feito. Ou seja, no se aprova nenhum gasto pblico sem que haja
um acordo sobre os meios para cobrir seus custos, acordo esse que,
se no for unnime, deve aproximar-se dessa condio. Assim, uma
proposio que tenha por objeto a gerao de novo bem pblico deve
sujeitar-se apreciao por um corpo representativo especfico, pois
a base desse sistema o princpio do benefcio e no os princpios
da justia. Rawls reconhece que muitas vezes o legislador ideal, que
deveria ser desinteressado ao votar, confunde entre atividades do go-
verno e despesas pblicas para a manuteno de instituies bsicas
justas e aquelas que decorrem do princpio do benefcio, ou seja, ao
aumento do Estado, tarefa atinente ao setor de trocas.
Andr Franco Montoro (2000, p. 92) afirma que a justia distri-
butiva impe s autoridades um dever rigoroso debitum legale de
dar a todos os membros da comunidade uma participao equitati-
va no bem comum, conferindo a esses o direito de exigir essa par-
ticipao. O Estado, no exerccio da funo social, tem sua ao
regulada pelos princpios da justia distributiva. E fica a questo:
ser o processo oramentrio o stio adequado para a parametriza-
o das polticas pblicas de forma a alcanar a justia equitativa e
o necessrio equilbrio das finanas pblicas?
Ao tratar do almejado equilbrio oramentrio-financeiro, Ricar-
do Lobo Torres (1995, p. 36) faz vrias correlaes entre tica e
oramento e a questo das escolhas trgicas. A lei oramentria
anual o instrumento que sintetiza as polticas e opta entre as suas
diversas possibilidades. Com o esgotamento da ideologia da inesgo-
tabilidade dos recursos pblicos sustentada pelos emprstimos ili-
mitados, firmando-se a convico da escassez de recursos pblicos,

44
transferiram-se para as alocaes anuais de dotaes as decises
bsicas das polticas sociais. Exemplo hoje do salrio mnimo, cujos
valores so apreciados a cada processo oramentrio federal.
A materializao da justia distributiva exige do Estado a adoo
de polticas pblicas com contedo financeiro expresso por meio de
despesas oriunda de bens e servios ele prestados. Do todo, identi-
fica-se quo complexo mostra-se para o Direito o delineamento das
opes legislativas no controle e avaliao da implementao de
polticas pblicas por meio de normas permanentes que gerem des-
pesas obrigatrias continuadas, medidas essas que no passam pelo
crivo anual do processo oramentrio mas por ele so veiculadas.
Demonstrada a relevncia do tema aqui analisado e suas ques-
tes mais pungentes, cabe fixar dois pressupostos axiolgicos para
as consideraes a seguir efetuadas: necessidade de equilbrio das
finanas pblicas e correspondente neutralidade no exame da co-
gncia normativa ensejadora de gastos pblicos de trato continuado
em face dos recursos pblicos existentes ou previstos.

Temas de Interesse do Legislativo | 45


2
Cogncia normativa
e gasto pblico
custo das polticas pblicas
I
nicialmente procuraremos distinguir os direitos subjetivos pbli-
cos originados da legislao cogente que obriga o Estado s presta-
es positivas em termos de bens e servios, para aps demonstrar
as peculiaridades do Estado financeiro, vertente da atividade estatal
voltada para a obteno e aplicao dos recursos da sociedade dela
hauridos e a ela destinados. Aps, buscaremos identificar a natureza
jurdica e classificao das despesas obrigatrias continuadas, a mais
relevante categoria de gasto pblico em nosso ordenamento.
Luis Roberto Barroso (2006, p. 99) disseca o conceito de direito
subjetivo pblico a partir do direito subjetivo, entendido como o
poder de ao, assente no direito objetivo, e destinado satisfao
de certo interesse. A bilateralidade da norma jurdica de conduta
atribui a cada uma das partes a faculdade de exigir da outra deter-
minado comportamento, formando-se um vnculo, relao jurdica,
de um lado um direito subjetivo, a possibilidade de exigir, de ou-
tro, o dever jurdico, a obrigao de cumprir, todavia, passvel de
descumprimento para cujo comportamento a ordem jurdica pe
a jurisdio como intermediadora. Se a conduta for em favor do
particular em face do Estado, ter-se-ia um direito subjetivo pblico.
Apesar de desenvolvida na teoria geral do direito, o instituto teve
seu curso predominante no direito privado, Barroso no v empeci-
lho da aplicao de seus elementos e atributos ao direito pblico.
Para Maria Paula Dallari Bucci, ainda que se possa considerar
as normas programticas presentes na Constituio como embries
de polticas pblicas, sua concretizao dar-se- pela vontade do
legislador infraconstitucional e materializada pela administrao
em sua execuo:

Temas de Interesse do Legislativo | 49


Nesse debate, delineia-se como linha de trabalho
mais fecunda a da admisso das polticas pblicas
como programas de ao destinados a realizar, se-
jam os direitos a prestaes, diretamente, sejam a
organizao, normas e procedimentos necessrios
para tanto. As polticas pblicas no so, portan-
to, categoria definida e instituda pelo direito, mas
arranjos complexos, tpicos da atividade poltico-
administrativa que a cincia do direito deve estar
apta a descrever, compreender e analisar, de modo
a integrar atividade poltica os valores e mtodos
prprios do universo jurdico. (BUCCI, 2006, p. 31)
Portanto, as polticas pblicas so formuladas essencialmente
por normas legais, categoria jurdica que se caracteriza por sua ge-
neralidade e abstrao, ainda que tenha um fim especfico. Contra-
ditoriamente, essas mesmas polticas pblicas, como assinala Maria
Paula Dallari Bucci (2006, p. 26), no podem ser gerais e abstratas,
sob pena de serem ineficazes visto serem forjadas para a realizao
de objetivos determinados.
Mas de onde e por que surgem esses conjuntos normativos de-
nominados de polticas pblicas? Para Patrcia Helena Massa-Ar-
zabe, a concepo e implantao de polticas pblicas constituem
respostas a algum aspecto da vida social que passa a ser percebido
como problemtico, suficientemente forte, a ponto de demandar
uma interveno estatal:
Esta descoberta de um novo problema social usu-
almente relaciona-se a informaes anteriormente
no disponveis ou, se disponveis, no reconheci-
das. Ao oferecer respostas institucionais ou, antes,
caminhos para solucionar os problemas identifi-
cados, o direito das polticas pblicas abre espao
para o aprimoramento das condies de vida e para
a consecuo do ideal de vida boa para as pessoas
em dada sociedade. Esta nova faceta, vale notar, re-
legitima o papel do direito enquanto instncia me-
diadora de poder quer do Estado, quer da socie-
dade e de composio de conflitos em sociedade.
(MASSA-ARZABE, 2006, p. 54)
O Estado age por meio de polticas que originam direitos previa-
mente estabelecidos ou de acordo com metas compatveis com os
princpios e objetivos constitucionais, de forma que, ainda quando

50
aqueles a serem beneficiados no tenham um direito a certo bene-
fcio, a proviso deste benefcio contribui para a implementao de
um objetivo coletivo da comunidade poltica.
Nesse sentido, as polticas pblicas adotadas pelo Estado bra-
sileiro sofreram e tem sentido impacto com a introduo do fator
oramentrio-financeiro como pressuposto para sua formulao e
implementao. No passado, o controle se cingia ltima etapa,
implementao como se dizia, na boca do caixa, por meio de
restries no desembolso ou pagamento dos compromissos j as-
sumidos pelo Estado, fato que gerava passivos a descoberto, mui-
tas vezes s reconhecidos a longo prazo. O processo oramentrio
era visto como simples homologador de decises j adotadas. O
regime da responsabilidade fiscal, implantado a partir do incio
deste sculo, veio a transformar tal cultura poltico-administrati-
va, ainda que muita resistncia se faa presente no mbito da ad-
ministrao e do prprio Legislativo, acostumados a antes agirem
para atingirem um fim e depois buscarem os meios para satisfaze-
rem seu custo.

2.1 O regime da responsabilidade fiscal


O regime da responsabilidade fiscal, que hoje permite relati-
va estabilidade s finanas pblicas brasileiras, tem seu modelo
oriundo das discusses que se deram a partir do incio da dcada
de 80, com a ecloso da crise da dvida externa e a escassez de
crdito externo para o Brasil. Essa crise acabou por levar o Brasil
mais uma vez a ter de recorrer ajuda financeira do Fundo Mo-
netrio Internacional. poca, o cenrio fiscal do pas apontava
para os seguintes problemas:

1. dficit pblico elevado agravado pela incerteza de seu exato


montante decorrente das dificuldades de mensurao, em es-
pecial pela existncia dos denominados esqueletos da dvida,
obrigaes do Estado no reconhecidas oficialmente, mas de
fato constitudas;
2. ausncia de estatsticas fiscais em consonncia com as boas
prticas internacionais;
3. inexistncia de mecanismo efetivo de controle do gasto p-
blico, que possibilitasse respostas imediatas s diretrizes da
poltica econmica.

O acordo com o FMI foi implementado a partir de 1983 e desde


ento houve muitos avanos. A principal tarefa implementada em

Temas de Interesse do Legislativo | 51


conjunto com tcnicos do FMI e do governo no final de 1982, quan-
do foi negociado o emprstimo, que inclua uma srie de compro-
missos assumidos pelo pas, foi o aparelhamento do Banco Central
para registrar as operaes de endividamento do setor pblico.
Nesse sentido, adotou-se o critrio de apurao do dficit pbli-
co, mais conhecido entre os economistas como Necessidades de Fi-
nanciamento do Setor Pblico (NFSP), sendo introduzidos no pas
os conceitos de Resultado Primrio, Resultado Nominal e Resulta-
do Operacional, como instrumento para avaliar a sustentabilidade
da poltica fiscal do pas.
Os principais avanos aconteceram a partir da segunda metade
da dcada de 80 com a necessidade de manter o endividamento p-
blico controlado mediante monitoramento do dficit pblico e, de
um modo geral, da poltica fiscal do governo.
Dentre as principais medidas, no que se refere eliminao de
problemas histricos que contribuam para a falta de controle da
poltica fiscal, colaborando para um maior controle e transparn-
cia das contas pblicas, destacam-se:

1. criao da Secretaria do Tesouro Nacional, em 1986, com a


finalidade de unificar, gerir e contabilizar os pagamentos e
recebimentos do governo federal;
2. criao da Conta nica do Tesouro Nacional, em 1988, extin-
guindo a conta movimento mantida no Banco do Brasil;
3. implantao, em 1987, do Sistema Integrado de Administra-
o Financeira do Governo Federal (SIAFI);
4. advento da Constituio de 1988 na qual o oramento da
Unio passa a expressar amplamente o princpio da univer-
salidade das despesas e receitas pblicas, incluindo a progra-
mao de trabalho de suas autarquias, fundaes, fundos e
empresas dependentes; foi incorporado o oramento monet-
rio no tocante dvida e seus encargos e operaes de crdi-
tos (fomento), antes geridos pelo Banco Central do Brasil;
5. transferncia da administrao da dvida pblica para a Se-
cretaria do Tesouro Nacional e incorporao ao OGU das
despesas com o pagamento de juros da dvida pblica, com
submisso ao Congresso Nacional da aprovao dos limites
de endividamento.

Assim, durante a dcada de 90 as informaes relativas s Ne-


cessidades de Financiamento do Setor Pblico ganham uma nfa-
se cada vez maior dentro e fora do governo. A Secretaria do Te-

52
souro Nacional (STN) passa a divulgar em conjunto com o Banco
Central as informaes detalhadas do endividamento do setor p-
blico, informando aos agentes econmico e sociedade, por meio
de boletins mensais, os principais aspectos relacionados s contas
pblicas, como por exemplo, a variao da dvida, o resultado da
previdncia social e o resultado do Tesouro Nacional.
A partir de 1995, com o incio do Programa de Apoio Reestru-
turao e ao Ajuste Fiscal dos Estados, que propiciou o refinancia-
mento de dvidas de Estados e a assuno de compromissos fiscais
com vistas ao equilbrio oramentrio sustentvel, os conceitos de
metas fiscais e resultado primrio passam a se incorporar legisla-
o do pas e prpria cultura poltico-administrativa do pas.
Este processo tem seu pice com a publicao da Lei de Respon-
sabilidade Fiscal em 2000, lei complementar em tese destinada a
regular o art. 163 da Constituio, ainda que no o expressamente
especifique ao declarar em seu art. 1 tratar de: (...) normas de
finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal,
com amparo no Captulo II do Ttulo VI da Constituio.
A LRF declara seu objetivo de estabelecer normas de finanas
pblicas voltadas para a responsabilidade fiscal, estabelecendo os
seguintes postulados:

a) ao planejada e transparente;
b) preveno de riscos e correo de desvios que afetem o equi-
lbrio das contas pblicas;
c) garantia de equilbrio nas contas, pelo cumprimento de metas
de resultados entre receitas e despesas, com limites e condies
para a renncia de receita e a gerao de despesas com pessoal,
seguridade, dvida, operaes de crdito, concesso de garantia
e inscrio em restos a pagar.

Por fora do art. 30 da EC n 19, de 4/6/98 (Reforma Adminis-


trativa), foi apresentado pelo Poder Executivo o PLP n 18/99, que
resultou na aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF),
Lei Complementar n 101, de 2000. A iniciativa constava do me-
morando tcnico apresentado pelo governo brasileiro ao Fundo
Monetrio Internacional (FMI) em 13/11/1998. A LRF trouxe in-
meros aperfeioamentos ao processo de planejamento e execuo
de nossas finanas pblicas, criando um verdadeiro cdigo de
conduta para o gestor, instaurando o que muitos consideram a era


Art. 30. O projeto de lei complementar a que se refere o art. 163 da Constituio Federal ser apresentado pelo
Poder Executivo ao Congresso Nacional no prazo mximo de cento e oitenta dias da promulgao desta emenda.

Temas de Interesse do Legislativo | 53


da gesto responsvel no trato dos recursos pblicos em todas as
esferas, desde a federal at a municipal.
No satisfeito em prever na prpria LRF sanes de carter fi-
nanceiro ao seu descumprimento, a exemplo da suspenso de trans-
ferncias voluntrias quando da inobservncia de seus limites, o le-
gislador, por meio da Lei de Crimes Fiscais, Lei n 10.028, de 2000,
acresceu o Captulo IV Dos Crimes Contra as Finanas Pblicas
ao Ttulo XI do Cdigo Penal albergando novos tipos penais, re-
lativos ao descumprimento das normas de gesto responsvel, em
especial, lei oramentria.
A LRF, alm de ratificar e aprimorar os instrumentos do ciclo or-
amentrio Leis do Plano Plurianual (PPA), de Diretrizes Oramen-
trias (LDO) e Oramentria Anual (LOA) , trouxe considerveis
inovaes no trato das finanas pblicas brasileiras, instaurando o
que poderamos denominar de regime da responsabilidade fiscal na
gesto dos recursos pblicos, nas trs esferas da Federao.
Entre outros mecanismos, fixou limites para despesas com pes-
soal pelos entes pblicos, exigiu transparncia e participao popu-
lar nos gastos pblicos e a publicidade de resultados, com a fixao
de metas fiscais.
Desde 2000, a LRF mostra-se como principal instrumento da le-
gislao de finanas pblicas do pas, repercutindo no s na Unio
como tambm nos entes subnacionais, Estados, Distrito Federal e
Municpios, princpios e critrios, a exemplo de resultado primrio
e resultado nominal, limites com pessoal ou mecanismos de inter-
seco do processo legislativo ordinrio e o oramentrio, por meio
das exigncias dos arts. 14, 17 ou 21.
A necessidade de interpenetrao entre as leis oramentrias e a
legislao configuradora das polticas pblicas evidente, todavia so-
mente com a LRF que veio a ficar explcita essa relao por parte da
legislao financeira. A busca do equilbrio fiscal passa necessariamen-
te pela regulao desse vnculo. O processo oramentrio mostra-se
incapaz de por si impedir o surgimento de obrigaes e riscos fiscais,
controle s atingvel por meio de mecanismos paralelos e permanen-
tes, como limites externos s despesas com pessoal, por exemplo, ou
regulao rgida das transferncias legais e constitucionais, aliados
transparncia no gasto e monitoramento permanente da dvida.
Hoje, no mais se busca o equilbrio oramentrio formal, mas
sim o equilbrio amplo das finanas pblicas, como ressalta Marcos
Nbrega (2002, p. 32) ao analisar a LRF e o princpio do equil-
brio. Essa equao tima passa no s pelo processo oramentrio,
mas adentra o processo legislativo ordinrio, em cuja gestao ori-

54
ginam-se gastos que impactam o oramento e as finanas pblicas
como um todo.
Nesse sentido, as Constituies modernas abandonaram o puro
e formal equilbrio das finanas pblicas. Substituiu-se pelo equi-
lbrio de longo prazo, o que pressupe controle no s dos gastos
imediatos, mas dos compromissos e obrigaes futuras que venham
a impactar o errio. H de existir um compromisso intergeraes,
como bem esclarecido por John Rawls (2002, p. 314), para quem
o mnimo social, exigvel nos termos do princpio da diferena j
antes descrito, deve beneficiar a longo prazo os desafortunados, es-
tendendo-se s geraes futuras. Os homens tm o dever natural de
manter e desenvolver instituies justas, e as geraes futuras so
beneficirias do desenvolvimento econmico, da produtividade dos
investimentos pblicos e dos bens culturais criados pelas geraes
precedentes; o que Rawls denomina de princpio da poupana
justa. Esse deve ser considerado como entendimento entre geraes
no sentido de que cada uma carregue a sua respectiva parte do nus
de realizar e preservar uma sociedade justa, vista sob o prisma dos
menos favorecidos de cada gerao.
Assim, deve haver um ponto timo entre os princpios da diferen-
a e da poupana, em que o nvel do mnimo social h de ser justa-
mente fixado. Quanto a isso, Rawls (2003, p. 225) questiona em que
medida a gerao presente obrigada a respeitar os direitos de seus
sucessores. O princpio de poupana justa vigora entre geraes, ao
passo que o princpio de diferena vigora dentro de uma gerao. A
poupana real exigida exclusivamente por razes de justia, isto
, para tornar possveis as condies necessrias para estabelecer e
preservar uma estrutura bsica justa ao longo do tempo. Uma vez
alcanadas essas condies e consolidadas as instituies justas, a
poupana real lquida pode cair para zero.
O princpio da diferena no exige um crescimento econmico
contnuo ao longo das geraes para maximizar indefinidamente
para cima as expectativas dos menos favorecidos medidas em ter-
mos de renda e riqueza. Ele exige, sim, que, durante um interva-
lo apropriado de tempo, as diferenas de renda e riqueza, geradas
pelo produto social, sejam tais que, se as expectativas legtimas
dos mais favorecidos fossem menores e as dos menos favorecidos
tambm fossem menores. Como a sociedade deve ser um siste-
ma equitativo de cooperao entre geraes ao longo do tempo,
exige-se um princpio que governe a poupana. No h como se
imaginar um acordo direto entre geraes, portanto o princpio
deve ser aquele que os membros de qualquer gerao, ou seja,
de todas, adotariam como o princpio que eles gostariam que as

Temas de Interesse do Legislativo | 55


geraes anteriores tivessem seguido, qualquer que seja o distan-
ciamento no passado. A pergunta que fica o quanto, frao do
produto social, as geraes esto preparadas para poupar em cada
nvel de riqueza, medida que a sociedade progride, partindo da
suposio de que as geraes anteriores tenham seguido a mesma
escala.
Para Rawls (2002, p. 335), determinada a taxa justa de poupana
ou especificada a extenso apropriada de sua variao, tem-se um
critrio para ajustar o nvel do mnimo social resultante da soma de
transferncias e benefcios advindos dos bens pblicos essenciais
que deve ser ordenada de modo a aumentar as expectativas dos me-
nos favorecidos, que devem ser compatveis com a poupana exigi-
da e com a manuteno das liberdades individuais. Essa taxa justa
de poupana que deve ser levada em considerao pelas Casas Le-
gislativas quando da formulao de polticas pblicas, em especial
nas voltadas para benefcios previdencirios e assistenciais e nos
gastos com pessoal, ativo, inativo e pensionista.
Uma aplicao prtica do princpio da poupana justa apresenta-
se na fixao do grau de endividamento pblico, que Torres (1995,
p. 176) considera como expresso da equidade entre geraes, ou
seja, significa que os emprstimos pblicos e as despesas governa-
mentais no devem sobrecarregar as geraes futuras, cabendo
prpria gerao que delas se beneficia arcar com o nus respectivo.
Inegvel que o endividamento excessivo repercute sobre o futuro,
transferindo a carga fiscal para outra gerao. Prevenindo tal nus,
o constituinte brasileiro de 1988 imps a regra de ouro do art.
167, II, que limita os emprstimos pblicos ao montante das despe-
sas de capital (investimentos e inverses financeiras), que tambm
so realizadas com vista ao futuro. Alm desse limite, s por meio
de autorizao legislativa especfica e com qurum qualificado da
maioria absoluta. Assim, ao exigir-se equilbrio entre receitas e des-
pesas de capital, evitando-se que operaes de crdito sirvam para
gastos correntes, de natureza imediata, exceto se autorizados em
crditos suplementares ou especiais e por maioria absoluta pelo Po-
der Legislativo, induz-se ao equilbrio fiscal de longo prazo, propi-
ciando melhores condies s futuras geraes.
Todavia, a prioridade consignada ao equilbrio nas contas pblicas
questionada por parcela considervel dos estudiosos que analisam
a formulao e implementao de polticas pblicas. Nela v-se um
constrangimento na melhoria das condies sociais, a exemplo de
Gilberto Bercovici (2006, p. 157), que argui no ser o planejamento
redutvel ao oramento. Ele argumenta que, se assim o fosse, o plane-
jamento perderia sua principal caracterstica, ou seja, a de fixar dire-

56
trizes para a atuao do Estado. Diretrizes essas que servem tambm
de orientao para os investimentos do setor privado.
Bercovici critica o modelo escalonado adotado pela Constituio de
1988 ao afirmar que a Lei do Plano Plurianual uma simples previso
de gastos, que pode ocorrer ou no, sem qualquer rgo de controle da
sua execuo e nenhuma garantia de efetividade. A reduo do plano
ao oramento apenas uma forma de coordenar mais racionalmente
os gastos pblicos, no um verdadeiro planejamento, voltado ao de-
senvolvimento e transformao das estruturas socioeconmicas.
Bercovici igualmente ope-se LRF, ainda que reconhea seu
mrito na busca do controle dos gastos pblicos, impedindo o des-
perdcio. Segundo ele, restringir o planejamento a seu aspecto ora-
mentrio e impor um modelo de poltica de equilbrio oramentrio
a todos os entes da Federao reduz as possibilidades de polticas
pblicas ao universo do controle da gesto fiscal.
Afirma Bercovici que a Constituio no contempla o princpio do
equilbrio oramentrio. No o contemplaria para no inviabilizar a
promoo do desenvolvimento, objetivo da Repblica fixado no seu
art. 3, II. A implementao de polticas pblicas exige, s vezes, a
conteno de despesas; outras vezes, gera dficits oramentrios. Ele
faz remisso a Jos Afonso da Silva ao considerar inaceitvel res-
tringir a atuao do Estado exclusivamente para a obteno de um
oramento equilibrado, nos moldes liberais, inclusive em detrimento
de investimentos na rea social, o que, a seu ver, o que faz a LRF.
Todavia, a experincia do Estado brasileiro, com seus histri-
cos dficits, tem demonstrado que a criao de despesas obrigat-
rias continuadas pelas legislaes permanentes, sem qualquer juzo
de admissibilidade econmico-financeira, compromete a busca da
prpria justia social, no sentido de que so fixados gastos unilate-
ralmente em resposta a demandas tpicas, pontuais, momentneas,
sem exame contextual de outras necessidades sociais, que podem
ter maior ou menor essencialidade do que aquelas.
Em regra, as comisses ou o Plenrio das Casas Legislativas exa-
minam o mrito exclusivo da proposio, sem levar em considera-
o outras aes que tenham o mesmo, ou at maior, valor social,
mas cuja futura implementao restar inviabilizada frente ao com-
prometimento atual e futuro dos escassos e disputados recursos da
sociedade. Recursos esses j comprometidos com outras aes es-
tatudas e cogentes no presente, mesmo que no mais representem
estritamente uma prioridade na conformao atual das polticas
pblicas do Estado, delas devedor.
Conceitualmente, a norma legal contm, ou deveria conter, dis-
posies dirigidas a todos, erga omnes, seu trao de generalidade

Temas de Interesse do Legislativo | 57


e no tratar de casos pontuais, que conflitam com sua abstrao
material , e afirmar sua impessoalidade, ou seja, no remetendo a
pessoas destinatrias especficas. Tais predicados, mesmo no m-
bito financeiro, marcado por suas tecnicidades, muitas vezes so
obliterados em leis como as que concedem benefcios e indeniza-
es assistenciais que identificam expressamente seu beneficirio,
nominando-o inclusive, ou que, de forma subliminar, beneficiam tal
e qual destinatrio ou grupo de interessados. Mesmo quando tem
por objeto categorias mais extensas da sociedade, no deixam de
beneficiar muitos em detrimento de outros.
Como evitar essa viso parcial da realidade social, ou pelo me-
nos mitig-la? Como ser visto, busca-se no exame de adequao
oramentrio-financeira trazer para o processo legislativo de gera-
o de gastos obrigatrios algo semelhante ao princpio prprio do
processo civil, da pars conditio creditorum. Esse princpio assegura
a igualdade de condies dos credores, de carter universal e soli-
drio, no qual se afasta a exclusividade de outro princpio, da prior
tempore potior jure primeiro no tempo, melhor no direito que
privilegia aquele que se antecipa e primeiro exige a soluo de seu
crdito, ou de sua demanda, junto ao Poder Legislativo. O que se v
nas Casas Legislativas o predomnio do ltimo princpio, quem
primeiro chega, ou mais persuasivo se mostra ao corpo legislativo,
mais v reconhecidos como justos seus pleitos.
A pars conditio creditorum observada, ainda que de forma par-
cial, no processo oramentrio anual, quando todas as reivindica-
es da sociedade so postas mesa e qualificadas, sistematizadas
e hierarquizadas, para depois serem contempladas com um quan-
tum, de acordo com as possibilidades do Tesouro, em um contexto
da busca equilibrada na realizao dos anseios e necessidades dos
inmeros grupos sociais que para l acorrem.
A LRF, ao tentar aproximar o processo de criao legislativo do
processo oramentrio, muito acrescentou eterna busca da justia
distributiva ideal.

2.2 Crescimento das despesas pblicas


O Estado o maior consumidor de riquezas e servios no mundo
civilizado, quando comparado a agentes privados. Para suprir as
necessidades coletivas, presta servios pblicos por seus servidores
ou delegatrios, mantendo patrimnio. Econmico seu processo
de prestao de servios, seus fins; e polticos, seus meios.
As despesas pblicas no param de crescer, tal dinmica
explicada pela teoria econmica das mais variadas formas. Ilmo

58
J. Wilges (2006, p. 119) expe essas teorias dentre as quais se des-
taca a de Wagner, para quem o crescimento histrico da despesa
pblica a uma taxa superior ao da renda do pas devido:

1. ao crescimento natural das atividades administrativas e das


despesas de segurana, cuja manuteno responsabilidade
precpua do Estado;
2. a presses provocadas pela industrializao e urbanizao da
economia sobre a demanda de servios de natureza social,
como educao, sade, bem-estar social, etc., em contraposi-
o aos bens de natureza individual, como: bens alimentcios,
habitao, vesturio;
3. necessidade da interveno direta ou indireta do Estado no
processo produtivo, medida que o pas se industrializa, em
decorrncia da imperfeio das leis de mercado, com a finali-
dade de se evitar a possvel proliferao de monoplios.

Wilges (2006, p. 119 e 120) menciona que Peacock e Wiseman


consideram o crescimento da despesa limitado ao da receita em
razo do limite de tolerncia dos contribuintes. Esse limite s
seria superado em perodos de guerras ou depresses econmi-
cas, onde o reconhecimento da interveno estatal reduziria a
resistncia dos contribuintes. O novo patamar de receita perma-
neceria inalterado at que novos perodos anormais quebrassem
novamente a resistncia dos contribuintes, atingindo um outro
nvel de receita. Cessados os perodos de guerras e depresses,
dificilmente a receita tributria voltaria ao nvel anterior, mesmo
que se reduzissem as despesas para cujo financiamento teriam
sido elevados os tributos. Esses acrscimos se destinariam a fi-
nanciar despesas, seja decorrente de uma demanda reprimida,
seja de novos programas surgidos aps os perodos anormais.
J Musgrave atribui o crescimento da despesa pblica a uma
taxa superior ao da renda necessidade de, nos primeiros es-
tgios do processo de crescimento econmico, o setor pblico
suprir a economia de uma infraestrutura de transportes, irriga-
o, de mo de obra qualificada, etc., para ampliar as frontei-
ras de produo e ligar os recursos naturais ao mercado, como
pr-requisitos para uma aplicao produtiva do capital no setor
privado. Para Musgrave, o fenmeno da crescente participao
estatal na economia universal, ocorrendo tanto em pases de-
senvolvidos como subdesenvolvidos.

Temas de Interesse do Legislativo | 59


A hiptese de Arthur Lewis e Ahson Martin, conforme Wilges
(2006, p. 120), para o crescimento da despesa maior que o da ren-
da nacional durante o crescimento da economia reside na menor
produtividade do setor pblico em relao ao setor privado, resul-
tante do emprego mais intensivo de mo de obra nas atividades
governamentais, como defesa e segurana, administrao em ge-
ral, etc. As necessidades maiores de recursos da economia se de-
vem relativa inrcia e emperramento da mquina administrativa
estatal e ao fato da funo estatal absorver os excedentes de mo
de obra, principalmente a no qualificada. Os setores que utilizam
tecnologia de mo de obra intensiva apresentam uma produtivida-
de mais baixa do que os setores que utilizam tecnologia de capital
intensivo.
Outro fator determinante alinhavado por Wilges (2006, p. 122),
justificante do crescimento da economia pblica, seria o decorrente
da crescente burocratizao de sua organizao. Segundo a teo-
ria das organizaes complexas, estudada a partir de Max Weber,
medida que as organizaes crescem, aumenta o seu grau de buro-
cratizao. Devido complexidade de suas funes e atividades, o
Estado representa a maior organizao burocrtica complexa, que
cada vez mais se hierarquiza e se especializa.
Independente de qual teoria melhor explique o crescimento dos
gastos pblicos, fato que eles no param de crescer, exigindo a
cada dia mais das sociedades. O que pode ser aquilatado pela explo-
siva carga tributria brasileira, que desde sua primeira medio em
1947, 13,8% do PIB nacional, em 1965 atingia 19% do PIB, e qua-
tro anos aps a reforma tributria trazida pela Emenda Constitucio-
nal n 18/1965, que, alm de modernizar nosso sistema tributrio,
renovou seu potencial arrecadatrio, j alcanava em 1970 26,0%
do PIB. Manteve-se praticamente estvel nos anos setenta e oitenta,
em 1986 indicava 26,2% do PIB.
A denominada Constituio cidad de 1988 no s pretendeu
uma melhor repartio entre os entes federativos como trouxe au-
mento significativo na carga, que apenas dois anos aps a pro-
mulgao j atingia, em 1990, 28,8% do PIB, que s veio a ser
reduzido por Collor, em 1991, para 25,2% do PIB. O cenrio de
estabilidade trazido pelo Plano Real a partir de 1994 permitiu a
meterica exao fiscal do governo Fernando Henrique, passando
de 29,8% do PIB em 1994, para 34,0%, em 2001, alcanado 37,4%
em 2005. As alteraes no clculo do PIB procedidos pelo IBGE
em 2007 acarretaram reduo da carga em 2007 para 36,0%. Se
mantida a antiga metodologia a carga atingiria estratosfricos

60
39,92%, como informado pelo Instituto Brasileiro de Planejamen-
to Tributrio IBPT (2008).

2.3 Diferenas entre despesas obrigatrias e discricionrias


Os preos dos bens pblicos fornecidos pelo Estado no se vin-
culam ao mercado, no sendo motivo de avaliao individual do
benefcio que trazem, nem se submetendo s leis da concorrncia.
Seus servios e bens so, em regra, impostos de forma coativa, inde-
pendente do interesse ou uso pelo indivduo. Suas prioridades no
dependem necessariamente da existncia ou no de demanda de
mercado, a exemplo de rodovias.
Logo, atividade financeira do Estado, no se aplicam direta-
mente as leis do mercado, como na atividade financeira privada, e
seus produtos e servios a ele no se submetem na formao de seus
preos. O processo poltico se sobrepe ao sistema de mercado. O
processo poltico de alocao dos recursos se d em parte, e de for-
ma cada vez menor, pelo processo oramentrio e em parte pela
legislao permanente, que determina a apropriao dos recursos a
determinadas aes, eleitas como meritrias e prioritrias, durante
o processo de formulao das polticas pblicas.
A legislao que determina a alocao dos recursos pblicos a
aes especficas constitui-se no principal vetor conformador das
despesas obrigatrias continuadas, ou, como se denominava antes
da LRF, despesas fixas. Aliomar Baleeiro, j nos idos de 50, com
fundamento no art. 73 da Constituio de 1946, em verdade cpia
do art. 50 da Constituio de 1934, assinalava a profunda distino
entre gastos fixos e variveis, hoje classificados como obrigatrios e
discricionrios, ao dizer:
Quanto s despesas, h que distinguir se so fixas ou
variveis. As primeiras s podero ser alteradas por
efeito de lei anterior, evidentemente porque resultam


Art. 73. O oramento ser uno, incorporando-se receita, obrigatoriamente, todas as rendas e suprimentos de
fundos, e incluindo-se discriminadamente na despesa as dotaes necessrias ao custeio de todos os servios
pblicos.
(...)
2 O oramento da despesa dividir-se- em duas partes: uma fixa, que no poder ser alterada seno em virtude
de lei anterior; outra varivel, que obedecer a rigorosa especializao.


Art. 50. O oramento ser uno, incorporando-se obrigatoriamente receita todos os tributos, rendas e supri-
mentos dos fundos e incluindo-se discriminadamente na despesa todas as dotaes necessrias ao custeio dos
servios pblicos.
(...)
2 O oramento da despesa dividir-se- em duas partes, uma fixa e outra varivel, no podendo a primeira ser
alterada seno em virtude de lei anterior. A parte varivel obedecer a rigorosa especializao.

Temas de Interesse do Legislativo | 61


da execuo da Constituio ou de leis, como os sub-
sdios do presidente da Repblica e congressistas, ven-
cimentos dos funcionrios, obrigaes da dvida p-
blica etc. Nesses casos, os agentes pblicos tm a sua
competncia vinculada. O presidente da Repblica
incorrer em crime de responsabilidade se suspender
a realizao de tais dispndios. O prprio Congresso
est vinculado e no poder evadir-se do dever de in-
clu-las no oramento.

As despesas variveis como simples autorizaes,


destitudas de amparo em lei, facultam a ao do
Executivo at limite previsto. So crditos limitati-
vos e no imperativos.

Destarte, no havendo direito subjetivo em favor


das pessoas ou instituies as quais viriam a bene-
ficiar uma instituio de caridade, por exemplo,
no ter ao em juzo para reclamar do Tesouro
um auxilio pecunirio autorizado no Oramento,
mas que no foi objeto de concesso em lei. Fica
ao discricionarismo administrativo do presiden-
te da Repblica ou do ministro de Estado ordenar
ou no a efetivao do pagamento. H, entretanto,
quem sustente o contrrio. No houve, ainda, a pro-
psito, pronunciamento de tribunais brasileiros.
Fundamos nossa opinio na circunstncia de ser o
oramento mero ato-condio e no lei.

A sano contra o presidente da Repblica, go-


vernador ou ministros que no realizam despesas
variveis autorizada pelo Parlamento de carter
puramente poltico: o Congresso h de compeli-lo
ao cumprimento de sua vontade pelas represlias
no terreno das autorizaes pedidas pelo Executi-
vo. A supremacia do Congresso, por essa ttica, tem
como consequncia transformar o regime presiden-
cial em regime parlamentar. A evoluo no to
chocante, se nos recordarmos de que o parlamen-
tarismo ingls, o mais perfeito de todos, provm da
perseverana da Cmara dos Comuns contra reis
insolentes. (BALEEIRO, 1968, p. 426)

62
Hoje, como ontem, os gastos obrigatrios, como atos vincula-
dores, obrigam a todos os Poderes, sob pena de crime de respon-
sabilidade, sendo incontrolveis pelo processo oramentrio. J as
despesas variveis, como simples autorizaes de gasto, destitudas
de amparo em lei, facultam a ao do Executivo at o limite previs-
to. So crditos limitativos e no imperativos, no gerando direito
subjetivo em favor das pessoas ou instituies as quais viriam, em
tese, a beneficiar.
Baleeiro (1968, p. 428), funda sua opinio sobre a distino entre
despesas fixas e variveis na circunstncia de ser, para ele, o or-
amento mero ato-condio e no lei. Todavia, se considerarmos a
pea oramentria como ato administrativo e a lei que sanciona tal
ato uma lei formal de aprovao, como entendia a doutrina clssica
francesa e italiana, a lei oramentria passa a ter como resultado
nico a remoo de um limite jurdico ao exerccio legtimo de um
poder-dever ou de um direito reconhecido aos rgos da adminis-
trao pelas leis em vigor. Se assim se entender, fica o Parlamento
impedido de apresentar emendas, pois passa a ser mero controla-
dor de atos preestabelecidos, chancelando-os ou rejeitando-os.
Tal entendimento foi adotado, ainda que mitigadamente, no orde-
namento positivo brasileiro sob a gide da Constituio de 1967/69.
Ao no se permitirem alteraes substantivas na proposta oramen-
tria do Executivo (art. 65, 1 ), castrou-se a iniciativa legislativa
do Congresso Nacional, que s veio a ser restaurada com a promul-
gao da Constituio de 1988. Essa discriminao do Legislativo
fundava-se na premissa de que o oramento era ato da administra-
o, portanto, fora da esfera legislativa.
Para Jos J. G. Canotilho (1980, p. 546), a resposta questo de
ser o processo oramentrio de natureza exclusiva administrativa ou
um plexo administrativo e legislativo vincula-se compreenso da
evoluo e influncia da denominada teoria do duplo conceito de lei.
A distino entre ser material ou formal a natureza da lei oramen-
tria tem sua origem na doutrina alem do sculo XIX. Tal separao
foi inicialmente proposta por V. Stockmar, tendo sido desenvolvida
por Paul Laband no seu direito financeiro e na sua teoria do Estado.
Entendia Laband ser lei material todo aquele ato que estabelecesse
uma regra de direito. J lei formal seria qualquer ato emanado da
vontade do Estado e firmado sob uma forma solene. Como exemplos
de leis formais estariam as leis de aprovao do oramento, de apro-
vao da tomada de emprstimos, as autorizaes em geral.


Art. 65, 1 No ser objeto de deliberao a emenda de que decorra aumento de despesa global ou de cada
rgo, fundo, projeto ou programa, ou vise a modificar-lhe o montante, a natureza ou objetivo.

Temas de Interesse do Legislativo | 63


Conforme Canotilho (1980, p. 547), a escola de direito pblico
alem do sculo XIX, expressa dentre outros por Paul Laband, de-
fendia que a regra de direito no necessariamente uma regra apli-
cvel a um nmero indeterminado de casos semelhantes, no sendo
a generalidade e a abstrao essenciais ao ato legislativo. A genera-
lidade uma caracterstica natural, mas no um elemento essencial
da lei, pois a noo de lei no exclui a possibilidade da existncia
de uma lei estabelecendo uma regra de direito aplicvel a um nico
fato ou destinado a regular uma relao jurdica individual. No
via Laband o oramento como lei material; no seu entender, o ora-
mento, no obstante ser lei formal, no constitui verdadeira lei, mas
um mero plano de gesto, ausente qualquer ordem, proibio.
Conforme lvaro Bereijo (1970, p. 25), a teoria labadiana pro-
pugna a negao do oramento como ato unitrio e sua exciso
entre lei de aprovao e oramento propriamente dito, como atos
de distinta natureza, integrantes desse ato complexo que a lei or-
amentria. Tal construo dirigida, em ltima anlise, para a
justificao da limitao dos poderes do Parlamento na discusso
da lei oramentria, subtraindo a possibilidade de modificao e
emenda proposta do Executivo, reduzindo a aprovao a um va-
zio formalista, meramente chancelador.
Ao ser tratado o oramento como algo distinto de sua prpria lei
de aprovao, considerando-se a pea oramentria como ato pr-
prio do Poder Executivo, ou seja, simples ato administrativo, deduz-
se que a competncia do Poder Legislativo nesta matria seria m-
nima, pois careceria de competncia material para a elaborao e
preparao do oramento, ao contrrio das demais leis ordinrias,
consideradas como portadoras de objeto, regra, preceito material.
Contrrio viso de Laband, Canotilho (1980, p. 552) afirma
a carncia de elementos distintivos do conceito regra de direito,
basilar na teoria de Laband, e relaciona tal teoria como til mo-
narquia dualista existente no panorama europeu daquele sculo:
monarca, com poderes originrios, versus parlamento, com pode-
res derivados da soberania popular. A caracterizao do oramento
como ato-condio, conforme Gaston Jze, Seidler, Jellinek e Mat-
ton, seria em razo dele no ter outro objetivo que o de condicionar
a ao do poder pblico no exerccio da sua atividade financeira.
Insere-se tal conceituao dentro da classificao dos atos jurdi-
cos em atos-regra, atos-condio e atos-subjetivos, proposta
por Leon Duguit. Entretanto, o valor classificatrio dessa trilogia se
desfalece diante da impossibilidade de ntida distino entre ato-
condio e ato-subjetivo. O ato-regra definido como o que cria

64
normas jurdicas ou modifica as existentes. Exemplo: a lei no senti-
do material, incluindo o regulamento, os regimentos parlamentares
e dos tribunais; os estatutos de uma sociedade; a conveno coletiva
de trabalho. O ato-condio assim chamado porque a sua realiza-
o condio para que o ato-regra se aplique a determinado ou
determinados indivduos. Assim, o status abstrato e impessoal de
cnjuge, previsto no ato-regra, s incide sobre as pessoas que se
casaram; o matrimnio seria, pois, um exemplo de ato-condio.
O ato-subjetivo criaria situaes concretas, individuais, especficas.
Seu padro seria o contrato.
A isso se deve notar que todos os atos jurdicos criam normas de
direito. A diferena entre eles estaria no maior ou menor grau de
generalidade ou de individualizao do contedo das normas cria-
das. Ademais, todo contrato que o ato subjetivo por excelncia
produz o efeito de tornar aplicvel a duas ou mais pessoas uma
situao geral prevista nos chamados atos-regra. Com isso, apaga-
se a diferena essencial entre ele e o ato-condio.
Como bem coloca Canotilho (1978, p. 550), a doutrina do duplo
conceito de lei inseria-se no modelo positivista e do mtodo jurdi-
co-formal, baseando-se na gerao de conceitos antagnicos: norma
jurdica negcio jurdico, direito objetivo direito subjetivo, criao
de direito aplicao do direito, lei material lei formal, esfera inter-
na esfera externa, abstrato concreto, que se convertem em centro
da dogmtica jurdica, que assim remete os problemas poltico-cons-
titucionais para o campo da conceitualizao lgico-formal.
Se hoje pode ser considerada vencida a discusso de ser a lei
oramentria uma lei, ainda que somente formal, no deixa a lei
oramentria hoje de ter funo gerencial-poltica, em especial com
a adoo do oramento-programa, aps a edio da Lei 4.320/64,
por conter no s limites de gasto, mas os prprios fins da adminis-
trao enquanto instrumento financeiro do Estado, suas diretrizes,
objetivos e metas para o exerccio financeiro. O STF inclusive tem
admitido controle concentrado abstrato da constitucionalidade de
leis oramentrias quando contenham norma abstrata a exemplo
da deciso adotada na ADI 2.925/DF:
PROCESSO OBJETIVO AO DIRETA DE IN-
CONSTITUCIONALIDADE LEI ORAMENT-
RIA. Mostra-se adequado o controle concentrado de
constitucionalidade quando a lei oramentria re-
vela contornos abstratos e autnomos, em abando-
no ao campo da eficcia concreta. LEI ORAMEN-
TRIA CONTRIBUIO DE INTERVENO

Temas de Interesse do Legislativo | 65


NO DOMNIO ECONMICO IMPORTAO E
COMERCIALIZAO DE PETRLEO E DERIVA-
DOS, GS NATURAL E DERIVADOS E LCOOL
COMBUSTVEL CIDE DESTINAO ARTI-
GO 177, 4, DA CONSTITUIO FEDERAL.
inconstitucional interpretao da Lei Orament-
ria n 10.640, de 14 de janeiro de 2003, que impli-
que abertura de crdito suplementar em rubrica es-
tranha destinao do que arrecadado a partir do
disposto no 4 do artigo 177 da Constituio Fe-
deral, ante a natureza exaustiva das alneas a, b
e c do inciso II do citado pargrafo. (Relator(a):
min. Ellen Gracie. Relator(a) p/ acrdo: min. Mar-
co Aurlio. Julgamento: 19/12/2003. rgo julga-
dor: Tribunal Pleno. DJ 4/3/2005, p. 10)
A discusso continua, agora sob a tica de se deve ser o ora-
mento impositivo ou, como o atual, autorizativo, ainda que, como
j visto, isso no represente mais do que 1/10 do total, pois o res-
tante so despesas obrigatrias, sobre as quais no cabe discutir
se devem ou no constar da programao de trabalho consignada
na lei oramentria anual, visto que quanto a elas uma legislao
anterior constrange o Estado a satisfazer as condies l preesta-
belecidas.
Tramitam no Congresso Nacional inmeras iniciativas visando
dar aos crditos contidos na lei oramentria fora cogente, inde-
pendente de sua origem, se legal ou exclusiva da prpria lei ora-
mentria. As propostas de emenda Constituio alteram seu ca-
ptulo financeiro-oramentrio, em especial os arts. 165 e 166 da
Constituio, a exemplo das PEC n 127/2007, 96/2007, 565/2006,
421/2001, entre outras.
Hoje, a autorizao contida no crdito apresenta-se discricion-
ria para menos, no para mais, pois no pode ser excedido em rela-
o ao limite constante da dotao expressa no crdito consignado
na lei oramentria anual, nos termos do art. 167, I, da Constitui-
o, sob pena de crime de responsabilidade, nos termos do art. 85,
VI, da Constituio. Todavia, no h sano legal se no realizado
o gasto discricionrio, ainda que sujeito a condicionantes discipli-
nadas nas leis de diretrizes oramentrias ou nas leis dos planos
plurianuais.
O processo oramentrio deve observar os compromissos assu-
midos pelo Estado por intermdio da legislao ordinria, como
relaes estatutrias e contratuais com seus servidores, a assuno

66
de obrigaes no mbito do sistema financeiro (ex.: juros e amorti-
zao) ou decorrentes de decises judiciais (ex.: precatrios), entre
outros. Tais eventos so despesas obrigatrias, ao lado das ditas dis-
cricionrias, de cunho tipicamente oramentrio, como as decor-
rentes de simples relao contratual, sem fundamento legal, para
custeio, investimento ou inverso financeira.
Os gastos pblicos so tambm classificados quanto ao seu impac-
to econmico em financeiros: amortizao e encargos da dvida,
juros e financiamentos; e no-financeiros ou primrios: como os
dispndios com pessoal, benefcios previdencirios e assistenciais,
custeio da administrao e investimentos. O resultado primrio en-
contrado na equao entre receitas primrias e despesas primrias.
Muitas das questes aqui postas poderiam ser dirimidas por
meio do disciplinamento em lei complementar como a prevista no
art. 165, 9, da Constituio, destinada a fixar as normas gerais de
direito financeiro sob o prisma do gasto pblico e sua gesto.
Tal dispositivo constitucional j foi motivo de inmeras proposi-
es que se encontram ou paralisadas no Congresso Nacional ou tra-
taram do tema de forma tpica. Destaque-se o PLP n 135, de 1996,
da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao do
Congresso Nacional, desde 1997 dormitando na Comisso de Consti-
tuio e Justia e de Cidadania da Cmara dos Deputados.
Todavia, se a ausncia de vontade poltica na aprovao de nor-
mas financeiras perenes por meio da lei complementar, como men-
cionado, traz certa insegurana jurdica, por outro, tem permitido
s leis de diretrizes oramentrias preencherem essa lacuna legal
por meio da introduo de inmeros preceitos relativos ao tema em
apreo, desde conceitos como renncia de receita at critrios para
apreciao de proposies criando gastos com pessoal.
Ainda que possa ser discutvel a constitucionalidade do trata-
mento dessas matrias por meio das LDOs, h de se reconhecer
fundamento na tese de ser o horizonte legiferante, a elas atribudo


Art. 165, 9 Cabe lei complementar:
I dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da
lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual;
II estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da administrao direta e indireta bem como condies
para a instituio e funcionamento de fundos.

A ttulo de exemplo, mencionem-se as proposies na Cmara dos Deputados: PLP n 141/89, Victor Faccioni
(arquivado em 2/2/95), DCN1 13/9/89, p. 9236; PLP n 156/89, Francisco Dornelles (PTORD em 7/7/94), DCN1
11/10/89, p. 11190; PLP n 222/90, Jos Serra (arquivado em 2/2/95), DCN1 9/5/90, p. 3989; PLP n 119/92,
Ubiratan Aguiar (comisses em 25/8/99), DCN1 29/7/92, p. 17260; PLP n 100/96, tila Lins (arquivado em
2/2/99), DCD 27/6/96, p. 18503; PLP n 135/96, Comisso Mista de Plano e Oramento Pblico Federal (TRCOM
em 9/8/99); PLP n 146/93, Poder Executivo (TNJR em 7/1/94, Lei Compl. n 79, de 7/1/94), DCN1 19/11/93, p.
24932; PLP n 102/2003, Eduardo Paes, PLEN em 24/9/2003; PLP n 355/06, Luciana Genro, PLEN em 19/4/06;
PLP n 355/06, Luciana Genro, PLEN em 19/4/06.

Temas de Interesse do Legislativo | 67


pelo art. 165, 2, da Constituio, meramente exemplificativo e
no numerus clausus.
Nesse sentido, as LDOs, tem se afirmado como verdadeiro vade
mecum do direito financeiro brasileiro, em especial na esfera fe-
deral. Muito se discute, em especial no mbito do Poder Executi-
vo, sobre a necessidade de enxugar-se a LDO de dispositivos que
com ela no teriam correlao ou se repetiriam a cada nova edi-
o, pseudovcios que poderiam ser corrigidos com a edio de leis,
complementares ou ordinrias, que disciplinassem esses temas de
forma permanente.
Ainda que se respeite essa viso consolidadora do status quo fi-
nanceiro, cremos que a grande contribuio das LDOs encontra-se
em sua flexibilidade e adaptabilidade s novas exigncias de norma-
tizao das relaes financeiras do Estado, rea extremamente flui-
da e de evoluo a cada dia mais clere, em um mundo econmico
em rpida transformao como o contemporneo. As LDOs tm se
mostrado como o instrumento primordial de interveno do Poder
Legislativo na gesto dos recursos pblicos, forando-o a analisar o
processo oramentrio alm da simples aposio de emendas ora-
mentrias de carter pontual e, em regra, com funo restrita.
Do todo, buscam-se avaliaes e alternativas em termos de pro-
postas de aprimoramento da legislao processual e material refe-
rente ao tema objeto deste estudo: a cogncia normativa do gasto
pblico. Para tanto, as leis de diretrizes oramentrias tem contri-
budo de forma significativa, aperfeioando os institutos e mecanis-
mos de gesto dos recursos pblicos.

2.4 Natureza jurdica das despesas obrigatrias continuadas


A Constituio de 1934, art. 50, dispositivo repetido no art. 73
da Carta de 1946, j fazia distino expressa entre despesas fixas ou
obrigatrias e despesas variveis ou discricionrias. O conceito no
foi repetido nas Cartas de 1967, ou sua Emenda n 1/1969, tampou-
co na de 1988, sem significar que sua no-repetio nos textos cons-
titucionais tenha retirado a obrigatoriedade da observncia pela lei
oramentria do ordenamento cogente pregresso.

Art. 165, 2 A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica
federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei
oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das
agncias financeiras oficiais de fomento.

Art. 50. O oramento ser uno, incorporando-se obrigatoriamente receita todos os tributos, rendas e supri-
mentos dos fundos e incluindo-se discriminadamente na despesa todas as dotaes necessrias ao custeio dos
servios pblicos.
(...)
2 O oramento da despesa dividir-se- em duas partes, uma fixa e outra varivel, no podendo a primeira ser
alterada seno em virtude de lei anterior. A parte varivel obedecer a rigorosa especializao.

68
Na busca do controle do gasto pblico no submetido ao proces-
so oramentrio ordinrio, a LRF, em seu art. 17, procurou definir
a categoria de gasto referente s despesas obrigatrias de carter
continuado e apresenta algumas peculiaridades que devem ser res-
peitadas quando da gerao dessa categoria de despesa.
A LRF, a partir de seu art. 17, introduziu em nosso ordenamento
nova categoria de despesa pblica, as despesas obrigatrias de ca-
rter continuado, com caractersticas prprias que as singularizam
em face de outras existentes. Em verdade, ela resgatou categoria j
existente antes da Lei 4.320/1964, e por essa lei no recepcionada,
a das despesas fixas, cuja obrigao independe da prpria lei ora-
mentria, mas advm da legislao que a antecede.
As despesas abrangidas pela LRF podem ser aquilatadas por sua
participao no total de gastos da Unio como a seguir demonstrado:

DESPESAS PRIMRIAS DA UNIO10


2005 2006 2007 2008
Discriminao
Liquidado Liquidado Liquidado Liquidado
DESPESAS PRIMRIAS (1) 369.052,6 397.777,8 459.354,6 497.793,6
Obrigatrias 282.732,3 343.677,6 379.316,8 417.540,5
Pessoal e Enc. Sociais (3) 94.068,5 107.573,6 119.322,1 130.752,3
Benefcios da Previdncia Social 146.839,7 166.314,3 181.543,8 198.702,5
Outras Despesas Obrigatrias 41.824,1 69.789,7 78.450,9 88.085,7
Discricionrias 86.320,3 54.100,2 80.037.8 80.253,1
Discricionrias LEJU + MPU 4.155,2 1.664,8 5.062.6 5.573,7
Discricionrias Executivo 78.589,9 50.044,9 66.537,6 60.854,3
Projeto Piloto de Investimentos PPI 3.575,2 2.390,5 8.437,6 13.825,0

A importncia que a LRF atribui s despesas obrigatrias tem


sua origem no regime fiscal por ela implantado, o da responsabi-
lidade da gesto fiscal, conceito hoje aceito como inerente boa
governana, mas que muita resistncia evocou e ainda provoca.
Todavia, por se tratar poca de tema inovador, verifica-se na
LRF certa vaguidade em termos conceituais, ainda no colmata-
dos at o presente.
Fernando Rezende e Armando Cunha (1994, p. 111) assinalam
a necessria diferenciao das despesas obrigatrias continuadas


Art. 17. Considera-se obrigatria de carter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisria ou
ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigao legal de sua execuo por um perodo superior
a dois exerccios.
10
Fonte: SIAFI/SOF/PRODASEN, 1 Excludas as transferncias constitucionais; 2 No considera os valores
alocados no Ministrio da Sade; 3 Exclui o valor de R$ 7.241,8 milhes referentes contribuio patronal de
2004, no considerada nos outros exerccios; 4 Referente ao Decreto n 5.861, de 28 de julho de 2006.

Temas de Interesse do Legislativo | 69


da categoria dos programas de durao continuada, previstos no art.
165, I, da Constituio11, gastos a serem fixados pelo Plano Plurianual
e cuja conceituao nunca foi expressamente fixada em lei. Em regra,
consideram-se, de forma tautolgica, os programas de durao conti-
nuada como aqueles que constam do Plano Plurianual, ou seja, pelo
menos para os investimentos, aqueles que tenham durao superior
a um exerccio financeiro, por fora do art. 167, 1, da Constitui-
o12. Ainda que mantenham semelhanas, os programas de durao
continuada e as despesas obrigatrias continuadas possuem naturezas
distintas, em parte pelo grau de cogncia, visto no ser obrigatria a
execuo dos ditos programas de durao continuada constantes dos
PPAs. Por outro lado, no possvel o contrrio, execuo de investi-
mentos de longo prazo que no estejam previstos no PPA.
Segundo Fernando Veiga (2002, p. 5), a impreciso taxonmica
gerada pela LRF tem sido transmitida a outras leis, com o apareci-
mento de definies nas prprias leis de diretrizes oramentrias,
tais como despesas obrigatrias de carter continuado de ordem
legal e despesas obrigatrias de carter continuado de ordem
constitucional. Para detalhamento das categorias fixadas pelas leis
de diretrizes oramentrias, apresentamos em apenso a este estudo
(Anexo 1) o Anexo V Relao de Despesas Obrigatrias, como
constante da Lei n 11.768, de 14/8/2008 LDO/2009.
O Anexo V da LDO/2009, a exemplo de seus anteriores, vincula-se
ao dispositivo da LRF, art. 9, 2 13, que disciplina a relao das des-
pesas obrigatrias, por isso no passveis de contingenciamento. Do
exame da LDO, Veiga (2002, p. 5) entende existirem trs categorias
distintas de despesas pblicas: as despesas obrigatrias de carter
continuado, as despesas que constituem obrigao constitucional da
Unio e demais despesas que constituem obrigao legal da Unio.
O art. 9, 2, da LRF ao fixar o rol de despesas no sujeitas a
contingenciamento, postergao de sua execuo, faculta s LDOs
a incluso de outras despesas que no aquelas tipicamente obriga-
trias em razo de disposio constitucional ou legal, mas que de-

11
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
I o plano plurianual;
(...)
1 A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas
da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos
programas de durao continuada.
12
Art. 167. So vedados:
(...)
1 Nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia inclu-
so no plano plurianual, ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade.
13
Art. 9, 2 No sero objeto de limitao as despesas que constituam obrigaes constitucionais e legais
do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do servio da dvida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes
oramentrias.

70
vam, pelo mrito poltico, ter carter cogente, impositivo, inclusas
sob o ttulo: III Demais Despesas Ressalvadas, conforme o art. 9,
2, da Lei Complementar n 101, de 2000.
Fernando Veiga (2002, p. 4) menciona a inexistncia de refern-
cias especficas e precisas quanto a despesas obrigatrias na Lei
n 4.320/1964, que estatui normas gerais de direito financeiro para
elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Es-
tados, dos Municpios e do Distrito Federal. O autor critica a expres-
so criar ou aumentar despesa, constante do texto do art. 17 da
LRF, argumentando que as despesas so um fenmeno de carter
tpica e exclusivamente oramentrio, no sendo elas objeto de cria-
o, aumento, diminuio ou extino, mas de fixao.
Segundo o mesmo autor, no h ato que possa criar, aumentar,
diminuir ou extingui-las, nem mesmo a prpria lei oramentria
como ato legal, pois nessa lei nada se constitui ou desconstitui, j
que seu carter autorizativo ou, quando muito, de ato-condio.
H mesmo aqueles que, fugindo clara definio do art. 17, advo-
gam que at os contratos com prestadores de servios so fontes de
despesas obrigatrias.
Em seu Relatrio das Despesas Obrigatrias de Carter Continua-
do, o senador Amir Lando afirma que a definio das despesas obri-
gatrias continuadas deve ser motivo de estudo aprofundado e que a
anlise para caracterizao destas despesas dever considerar:
A identificao precisa e a reproduo dos disposi-
tivos da lei que criou a ao e determinou a obriga-
toriedade de sua execuo;

A argumentao que embasa a classificao da


despesa obrigatria de carter continuado, luz da
conceituao formulada no art. 17 da Lei de Res-
ponsabilidade Fiscal;

A identificao precisa e a reproduo dos disposi-


tivos da lei relativos definio dos beneficirios,
estipulao dos critrios de elegibilidade e de aloca-
o de recursos e definio de valores;

A demonstrao dos montantes despendidos nos


ltimos trs anos e os alocados no oramento em
discusso. (LANDO, 2001, p. 14)
Nesse sentido, a despesa deve ser analisada principalmente sob
a gide da lei que a originou. Ampliando a definio conceitual

Temas de Interesse do Legislativo | 71


apresentada na LRF, o senador Amir Lando, no mesmo relatrio,
prope a seguinte interpretao para a despesa obrigatria de ca-
rter continuado no mbito da Unio:
Despesa corrente definida em lei ou medida provi-
sria que determine a realizao da ao e a obriga-
toriedade de alocao de recursos nos oramentos
da Unio para sua execuo por pelo menos trs
exerccios, segundo critrios estabelecidos na pr-
pria lei ou medida provisria ou em ato infralegal,
gerando expectativa de direitos para terceiros, opo-
nveis contra o Estado. (LANDO, 2001, p. 7)
Com base nessa interpretao, as despesas relacionadas nas In-
formaes Complementares ao Projeto de Lei Oramentria 2001,
por exemplo, foram classificadas da seguinte forma:
Despesa No Obrigatria Definida em lei ou me-
dida provisria que apenas autoriza a sua execu-
o, mas no a determina.

Despesa Obrigatria Condicionada Definida em


lei ou medida provisria que determina a alocao
de recursos, sendo os montantes estabelecidos pe-
riodicamente por atos infralegais, que consideraro
os critrios de elegibilidade e a disponibilidade de
recursos oramentrios.

Despesa Obrigatria Incondicionada (Tpica) De-


finida em lei ou medida provisria que garante di-
reitos aos que atenderem critrios de elegibilidade e
dos quais resultam despesas para o ente (Unio, Es-
tados, Distrito Federal e Municpios), fixando-lhe
no ato a obrigatoriedade de alocao dos recursos
nos montantes necessrios, independentemente de
consideraes de disponibilidades oramentrias.
(LANDO, 2001, p. 8 e 9)
Wder Oliveira (2005, p. 3) menciona ser o controle das des-
pesas obrigatrias de carter continuado um dos pilares normati-
vos da LRF, apresentando-se como sistemtica inteiramente nova
nos processos institucionais de controle das despesas pblicas,
do dficit oramentrio e da dvida pblica. Para ele, o conceito
apresentado no art. 17 no abrange toda a variedade de despesas
que no processo oramentrio brasileiro so classificadas como

72
despesas obrigatrias. O termo despesa obrigatria pode ser
utilizado para fazer referncia a:

a) despesas obrigatrias de carter continuado,


exatamente como definido no art. 17, ou seja, uma
imposio legal ao governo de conceder assistn-
cia financeira ou pagar benefcios, segundo regras
ou frmulas especficas, a todos os indivduos que
atendam os requisitos de elegibilidade definidos na
lei;

b) despesas que devem ser executadas obrigatoria-


mente, mas por um perodo inferior a dois exerc-
cios financeiros, fato que as retira do alcance do
art. 17;

c) um conjunto de despesas cujo montante agrega-


do deve ser superior a valores mnimos definidos de
acordo com regras constitucionais (casos das des-
pesas com aes de sade e manuteno e desenvol-
vimento do ensino);

d) transferncias de receitas a Estados e Municpios


classificadas como despesas, que, de fato, consti-
tuem repartio de receitas arrecadadas pela Unio,
determinada pela Constituio ou por leis especfi-
cas;

e) outras despesas classificadas como obrigaes


constitucionais e legais da Unio, relacionadas em
anexo especfico da lei de diretrizes oramentrias.
(OLIVEIRA, 2005, p. 31)

H, portanto, de se reconhecer quo fluida pode ser a interpre-


tao do que se enquadra ou no na categoria de despesa obriga-
tria de carter continuado como consignado no art. 17 da LRF.
Todavia, o prprio dispositivo antecipa alguns critrios como: a
despesa h de ser corrente. O conceito de despesa corrente nos
dado pela Lei 4.320/1964, art. 12, que por excluso, conside-
ra toda aquela despesa como uma categoria econmica em que
os gastos so todos aqueles que no de capital, divididas entre
despesas de custeio e transferncias correntes. Como despesas de
custeio, consideram-se as dotaes para manuteno de servios

Temas de Interesse do Legislativo | 73


anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender a obras
de conservao e adaptao de bens imveis.
J quanto s transferncias correntes, ainda de acordo com o
art. 12, 2, da Lei 4.320/1964, seriam as dotaes para despesas
as quais no corresponda contraprestao direta em bens ou servi-
os, inclusive para contribuies e subvenes destinadas a atender
manifestao de outras entidades de direito pblico ou privado.
Assim, o que no for despesa de capital, investimento, inverso fi-
nanceira ou transferncia desse grupo, ser despesa corrente.
Ainda o art. 17 da LRF nos d mais pistas do que seria a despesa
obrigatria continuada: deve ser originada, ou derivada, exclusiva-
mente de lei, medida provisria ou ato administrativo normativo,
desde que fixem para o ente a obrigao legal de sua execuo.
Fernando Veiga estranha a denominao de despesa fora do pro-
cesso oramentrio sob o argumento de ser esta uma categoria exclu-
siva das leis oramentrias. Para ele, o termo despesa s tem signifi-
cado quando referente a obrigao que teve seu dbito reconhecido
no mbito da autorizao contida em um crdito oramentrio:
O ltimo desses exemplos, o dos atos que criarem
ou aumentarem despesa, muito representativo
de toda a confuso que gira em torno da definio
de despesa obrigatria de carter continuado. Isso
porque, nas finanas pblicas, as despesas so um
fenmeno de carter tpica e exclusivamente or-
amentrio, no sendo elas objeto de criao, au-
mento, diminuio ou extino, mas de fixao,
tomando-se por base metas a atingir ou obrigaes
a satisfazer, sempre com um dos olhos na disponi-
bilidade de recursos. Por isso, seria at interessan-
te, no fosse equvoco, falar-se em ato com o efeito
constitutivo de criar ou aumentar despesas. No h
um ato que possa faz-lo, nem mesmo a prpria lei
oramentria como ato legal, pois nessa lei nada se
constitui ou desconstitui, j que seu carter auto-
rizativo ou, quando muito, de ato-condio. Por ou-
tro lado, atos estranhos ao processo oramentrio,
como leis especficas ou contratos administrativos,
podem dar origem a direitos e obrigaes, mas nun-
ca a despesas, vez que, conforme j se disse, as des-
pesas so um fenmeno financeiro de feio essen-
cialmente oramentria. So as despesas, portanto,
fenmenos estranhos s leis no oramentrias e

74
aos atos administrativos que no digam respeito
execuo do oramento. No h despesas, em fi-
nanas pblicas, fora do oramento e de seus pro-
cedimentos de execuo. (VEIGA, 2002, p. 4)
Outro elemento do preceito contido no art. 17 da LRF e que
causa certa perplexidade o reconhecimento de que um ato admi-
nistrativo normativo possa resultar em obrigao legal, todavia
seu entendimento nos leva a situaes onde a prpria norma legal
remete a ato normativo administrativo sua regulao. Nesse sen-
tido, h de se fazer meno Lei n 11.079, de 30/12/2004, que
institui normas para licitao e contratao de parceria pblico-
privada (PPP) no mbito da administrao pblica. Seu art. 2 14
define a parceria pblico-privada como contrato administrativo de
concesso, na modalidade patrocinada ou administrativa. A con-
cesso patrocinada, por sua vez, definida como a concesso de
servios pblicos ou de obras pblicas que envolva contraprestao
pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado.
A previso na Lei 10.079/200415 de concesso de servios p-
blicos com limite mnimo de cinco anos para os contratos de PPPs
pode criar despesa obrigatria de carter continuado se tais despe-
sas forem correntes, pois ultrapassar os dois exerccios financei-
ros exigidos para caracteriz-las como tal. Fica a pergunta: seriam
as contrapartidas contratuais da administrao nas PPPs despesas
obrigatrias continuadas?
As Parcerias Pblico-Privadas (PPP), na forma da Lei 11.079/2004,
em seus arts. 22 e 2816, estabelecem o limite de 1% da Receita Corren-
te Lquida (RCL) do exerccio anterior para as despesas obrigatrias

14
Art. 2, 1 Concesso patrocinada a concesso de servios pblicos ou de obras pblicas de que trata a
Lei n 8.937, de 13 de fevereiro de 1995, quando envolver, adicionalmente tarifa cobrada dos usurios contra-
prestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado.
2 Concesso administrativa o contrato de prestao de servios de que a administrao pblica seja usuria
direta ou indireta, ainda que envolva execuo de obra ou fornecimento e instalao de bens.
15
Art. 2, 4 vedada a celebrao de contrato de parceria pblico-privada:
I cujo valor do contrato seja inferior a R$ 20.000.000,00 (vinte milhes de reais);
II cujo perodo de prestao do servio seja inferior a 5 (cinco) anos; ou
III que tenha como objeto nico o fornecimento de mo-de-obra, o fornecimento e instalao de equipamentos
ou a execuo de obra pblica.
16
Art. 22. A Unio somente poder contratar parceria pblico-privada quando a soma das despesas de carter
continuado derivadas do conjunto das parcerias j contratadas no tiver excedido, no ano anterior, a 1% (um
por cento) da receita corrente lquida do exerccio, e as despesas anuais dos contratos vigentes, nos 10 (dez)
anos subseqentes, no excedam a 1% (um por cento) da receita corrente lquida projetada para os respectivos
exerccios.
Art. 28. A Unio no poder conceder garantia e realizar transferncia voluntria aos Estados, Distrito Federal e
Municpios se a soma das despesas de carter continuado derivadas do conjunto das parcerias j contratadas por
esses entes tiver excedido, no ano anterior, a 1% (um por cento) da receita corrente lquida do exerccio ou se
as despesas anuais dos contratos vigentes nos 10 (dez) anos subseqentes excederem a 1% (um por cento) da
receita corrente lquida projetada para os respectivos exerccios.

Temas de Interesse do Legislativo | 75


continuadas geradas por PPP e de 1% da RCL projetada para os dez
exerccios subsequentes para despesas obrigatrias continuadas anu-
ais geradas por PPP nos contratos vigentes. No caso dos Estados,
DF e Municpios, devero ser encaminhadas ao Senado Federal e
Secretaria do Tesouro Nacional, previamente contratao, as infor-
maes necessrias para cumprimento do limite, inclusive no caso
de empresas controladas no-dependentes. O descumprimento do
limite de 1% sujeita o ente s sanes institucionais de suspenso de
garantias e de transferncias voluntrias. A nosso ver, ainda que os
limites de gasto das PPPs tenham por parmetro as despesas obriga-
trias continuadas, elas no se caracterizam por obrigao legal do
ente pblico, mas sim uma vinculao de natureza contratual funda-
da em previso legal e sujeita a condicionantes normativas institu-
das pelo ente pblico.
No tocante ao aspecto temporal, o carter continuado se ex-
pressa pela permanncia da obrigatoriedade do gasto por um pe-
rodo superior a dois exerccios, ou seja, condizente com o perodo
de verificao do resultado das metas fiscais fixadas nas LDOs, art.
4 17, da LRF, tambm superior a dois exerccios financeiros.
A despesa obrigatria continuada no criada na lei orament-
ria anual, mas depende de instrumento normativo especfico para
posterior incluso na LOA, sujeita essa norma, quando de sua gera-
o, compatibilidade como as leis financeiras e sua adequao or-
amentria e financeira. Assim, para inserir-se no ordenamento h
de se demonstrar ser conforme com esse mesmo ordenamento e sua
neutralidade fiscal, ou seja, estar conforme os recursos orament-
rios, pois, vindo a existir, o nus se inverte para aquele oramento
ter de demonstrar estar conforme com a lei ensejadora da despesa
obrigatria continuada.
Dessa forma, a norma jurgena, criadora do direito ensejador
da pretenso contra o Estado, deve primeiro demonstrar sua neu-
tralidade fiscal, para isso pode percorrer os seguintes caminhos:

1. j foi prevista na proposta oramentria ou includa por


emenda parlamentar, a partir da insero de sua estimativa
de impacto oramentrio-financeiro no corpo da lei oramen-
tria com financiamento oriundo de receita permanente; ou

17
Art. 4 A lei de diretrizes oramentrias atender o disposto no 2 do art. 165 da Constituio e:
(...)
1 Integrar o projeto de lei de diretrizes oramentrias Anexo de Metas Fiscais, em que sero estabelecidas
metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primrio e
montante da dvida pblica, para o exerccio a que se referirem e para os dois seguintes.

76
2. no satisfeita a primeira condio, deve prever em seu pr-
prio corpo legal o aumento de receita permanente ou a redu-
o de outra despesa igualmente permanente.

A gerao de uma despesa obrigatria continuada distingue-se


de um crdito oramentrio, seja ele originrio, constante da pr-
pria lei oramentria anual, como dos crditos adicionais, autoriza-
es que se agregam posteriormente lei oramentria, pois ela:

1. no possui a eficcia financeira imediata do crdito, sendo


mera portadora de uma obrigao condicionada autoriza-
o para o gasto, que s um crdito oramentrio detm;
2. se perpetua no tempo, at que outra norma de mesma hierar-
quia e especialidade venha a alter-la, o que no ocorre com
o crdito, findo o exerccio extinta est sua eficcia, ainda que
possa ter repercusso por meio de restos a pagar ou despesas de
exerccios anteriores, ou reaberto no prximo exerccio se crdi-
to especial ou extraordinrio for e tiver sido aberto nos ltimos
quatro meses do exerccio, por fora do art. 167, 2, da Consti-
tuio18; e
3. no possui, em regra, limite financeiro pr-fixado, constituin-
do-se seu balizamento a partir de situao fticas de carter
descritivo, na maioria das vezes, fixando critrios de elegibi-
lidade para seus beneficirios, sendo que o crdito no car-
reador de preceitos normativos de tal magnitude, restringin-
do-se a consignar em seu ttulo informaes sucintas de sua
finalidade e destino acrescido de algumas informaes sobre
natureza do gasto e responsvel por sua execuo.

Assim, vemos que a norma geradora da despesa obrigatria con-


tinuada carece de eficcia financeira plena, para a qual necessita
de um crdito oramentrio que lhe d a autorizao para que a
administrao proceda ao necessrio dispndio no processo ora-
mentrio e financeiro. Vemos nesse mecanismo de conformaes
mtuas nada mais do que a emanao no procedimento legislativo
do sistema de freios e contrapesos entre os poderes constitudos,
tpico dos regimes democrticos hodiernos. Para que a lei cria-
dora do gasto obrigatrio continuado venha ao mundo jurdico,
antes deve demonstrar estar coerente com esse mundo, visto que,

18
Art. 167, 2 Os crditos especiais e extraordinrios tero vigncia no exerccio financeiro em que forem
autorizados, salvo se o ato de autorizao for promulgado nos ltimos quatro meses daquele exerccio, caso em
que, reabertos nos limites de seus saldos, sero incorporados ao oramento do exerccio financeiro subseqente.

Temas de Interesse do Legislativo | 77


nele fazendo parte, passar a vincular esse mesmo ordenamento,
cabendo a ele demonstrar estar condizente com os mandamentos
daquela norma que o condiciona.

2.5 Como identificar uma despesa obrigatria continuada


Ento, quais so as despesas obrigatrias continuadas?
Ab initio, h de ser verificado se a despesa consta do Anexo V da
LDO, cujo demonstrativo presente na LDO/2009, que consta deste
estudo (Anexo 1), traz o rol de despesas obrigatrias para a Unio,
possuindo cada um dos entes subnacionais suas regras prprias,
mas assemelhadas federal.
Na prpria programao de trabalho constante da lei oramen-
tria anual podem ser localizados vrios identificadores de gasto,
classificadores suplementares do crdito oramentrio. Assim dis-
pem as LDOs, a exemplo do art. 7 da LDO/200919, que os Ora-

19
Art. 7 Os Oramentos Fiscal, da Seguridade Social e de Investimento discriminaro a despesa por unidade
oramentria, detalhada por categoria de programao em seu menor nvel, com suas respectivas dotaes,
especificando a esfera oramentria, o grupo de natureza de despesa, o identificador de resultado primrio, a
modalidade de aplicao, o identificador de uso e a fonte de recursos.
1 A esfera oramentria tem por finalidade identificar se o oramento fiscal (F), da seguridade social (S) ou
de investimento (I).
2 Os grupos de natureza de despesa (GND) constituem agregao de elementos de despesa de mesmas carac-
tersticas quanto ao objeto de gasto, conforme a seguir discriminados:
I pessoal e encargos sociais (GND 1);
II juros e encargos da dvida (GND 2);
III outras despesas correntes (GND 3);
IV investimentos (GND 4);
V inverses financeiras, includas quaisquer despesas referentes constituio ou aumento de capital de em-
presas (GND 5);
VI amortizao da dvida (GND 6).
3 A Reserva de Contingncia, prevista no art. 13 desta lei, ser classificada no GND 9.
4 O identificador de resultado primrio, de carter indicativo, tem como finalidade auxiliar a apurao do
resultado primrio previsto no art. 2o desta lei, devendo constar no Projeto de Lei Oramentria de 2009 e na
respectiva lei em todos os grupos de natureza de despesa, identificando, de acordo com a metodologia de clculo
das necessidades de financiamento, cujo demonstrativo constar em anexo Lei Oramentria de 2009, nos
termos do Anexo II, inciso XI, desta lei, se a despesa :
I financeira (RP 0);
II primria obrigatria, quando conste na Seo I do Anexo V desta lei (RP 1);
III primria discricionria, assim consideradas aquelas no includas na Seo I do Anexo V desta lei (RP 2);
IV primria discricionria relativa ao PPI (RP 3);
V do Oramento de Investimento das empresas estatais que no impacta o resultado primrio (RP 4).
5 Nenhuma ao conter, simultaneamente, dotaes destinadas a despesas financeiras e primrias, ressalva-
da a Reserva de Contingncia.
6 Os subttulos enquadrados no PPI integram o PAC e no podero abranger dotaes com identificador de
resultado primrio diferente de 3 (RP 3).
7 As aes do PAC, integrantes dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, constaro do SIAFI, de forma
que possibilite sua identificao durante a execuo oramentria.
8 A modalidade de aplicao destina-se a indicar se os recursos sero aplicados:
I diretamente, pela unidade detentora do crdito oramentrio ou, mediante descentralizao de crdito ora-
mentrio, por outro rgo ou entidade integrante do Oramento Fiscal ou do da Seguridade Social;
II indiretamente, mediante transferncia financeira, por outras esferas de governo, seus rgos, fundos ou
entidades ou por entidades privadas sem fins lucrativos.
9 A especificao da modalidade de que trata este artigo observar, no mnimo, o seguinte detalhamento:
I governo estadual (MA 30);
II administrao municipal (MA 40);
III entidade privada sem fins lucrativos (MA 50);

78
mentos Fiscal, da Seguridade Social e de Investimento discrimina-
ro a despesa por unidade oramentria, detalhada por categoria
de programao em seu menor nvel, com suas respectivas dota-
es, especificando: a esfera oramentria, o grupo de natureza de
despesa, o identificador de resultado primrio, a modalidade de
aplicao, o identificador de uso e a fonte de recursos.
A este estudo mais relevante se mostra o 4 do art. 7 da
LDO/2009, que especifica o identificador de resultado primrio, de
carter indicativo, e auxilia na apurao do resultado primrio, me-
dida do resultado fiscal brasileiro, essencialmente por no levar em
considerao as despesas financeiras, com destaque para a dvida
pblica, seu principal e seus encargos, juros e servios.
As ltimas LDOs tm excetuado do cmputo das metas do re-
sultado fiscal as despesas primrias includas no Projeto Piloto de
Investimentos Pblicos (PPI), investimentos considerados estrat-
gicos pelo governo federal, parte principal do Plano de Acelerao
do Crescimento, conforme limite fixado para 2009 pela LDO/2009,
art. 3 em R$ 15,567 bilhes20. Assim, esses investimentos, apesar
de primrios e discricionrios no so considerados para fins de
apurao do supervit primrio das metas fiscais.
As LDOs exigem que sejam enviadas informaes complemen-
tares sobre uma srie de itens da programao de trabalho, que
ser apresentada na proposta oramentria. Dentre as informaes
complementares, nos interessam aquelas apresentadas na propos-
ta oramentria para o exerccio financeiro de 2009, PL 38/2008
CN, PLOA/2009, apresentado por fora do art. 10 da LDO/2009,

IV consrcios pblicos (MA 71);


V aplicao direta (MA 90);
VI aplicao direta decorrente de operao entre rgos, fundos e entidades integrantes dos Oramentos Fiscal
e da Seguridade Social (MA 91).
10. vedado o empenho da despesa com modalidade de aplicao a definir.
11. Quando a operao a que se refere o inciso VI do 9o deste artigo for identificada apenas na execuo
oramentria, antes da emisso da nota de empenho, a unidade oramentria proceder troca da modalidade
de aplicao na forma prevista no art. 56, 2o, desta lei.
12. O identificador de uso destina-se a indicar se os recursos compem contrapartida nacional de emprstimos
ou de doaes, ou destinam-se a outras aplicaes, constando da Lei Oramentria de 2009 e dos crditos adi-
cionais pelos seguintes dgitos, que antecedero o cdigo das fontes de recursos:
I recursos no destinados contrapartida (IU 0);
II contrapartida de emprstimos do Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento BIRD (IU 1);
III contrapartida de emprstimos do Banco Interamericano de Desenvolvimento BID (IU 2);
IV contrapartida de emprstimos por desempenho ou com enfoque setorial amplo (IU 3);
V contrapartida de outros emprstimos (IU 4);
VI contrapartida de doaes (IU 5).
20
Art. 3 O supervit a que se refere o art. 2 desta lei ser reduzido em at R$ 15.567.000.000,00 (quinze
bilhes, quinhentos e sessenta e sete milhes de reais), para o atendimento da programao relativa ao Projeto
Piloto de Investimentos Pblicos (PPI), conforme detalhamento constante de anexo especfico do projeto e da lei
oramentria, observado o disposto no 5o do art. 56 desta lei.
Pargrafo nico. O valor de que trata o caput deste artigo poder ser acrescido do montante dos restos a pagar
relativos a despesas cujo identificador de resultado primrio seja 3.

Temas de Interesse do Legislativo | 79


que determina o envio de informaes complementares, como as
constantes do Anexo III, inciso I, das informaes complementares
ao PLOA/2009, relativas a Critrios utilizados para a discrimina-
o, na programao de trabalho, do cdigo identificador de re-
sultado primrio previsto no art. 7, 4, desta Lei (Anexo 2 deste
estudo).
O demonstrativo primeiramente diferencia despesas primrias
de no primrias, ou financeiras, as primeiras por excluso das l-
timas, nos seguintes termos:
Consideram-se como despesas financeiras, com cdigo identi-
ficador 0 (inciso I do 4 do art. 7), aquelas que no pres-
sionam o resultado primrio ou no alteram o endividamento
lquido do governo (setor pblico no financeiro) no exerc-
cio financeiro correspondente, uma vez que criam um direito
ou extinguem uma obrigao, ambas de natureza financeira,
junto ao setor privado interno e/ou externo. Essas despesas
correspondem principalmente a:

pagamento de juros e amortizao de dvidas;


concesso de emprstimos e financiamentos;
aquisio de ttulos de crdito;
aquisio de ttulos representativos de capital j integrali-
zado; e
para fins de programao oramentria, as reservas de
contingncia, com exceo do montante de no mnimo 1%
da Receita Corrente Lquida (RCL), considerado prim-
rio, conforme determinado pelo art. 13 da LDO 2009.

As despesas financeiras so representadas pelos grupos de des-


pesa 2 e 6, referentes, respectivamente, a pagamento de juros e
amortizao de dvidas e s reservas de contingncia ( exceo de
sua parcela primria). Nos GnDs 1, 3, 4 e 5, pelas despe-
sas elencadas no Anexo II do Demonstrativo anexo ao PLOA/2009.
A peculiaridade da existncia de despesas com pessoal, custeio,
investimento e inverses financeiras, com a natureza financeira,
justifica-se por seu carter estritamente contbil, sem representar
desembolso efetivo pelo Tesouro. Verifica-se que constam no ora-
mento para 2008 como despesas financeiras, a ttulo de Pessoal e
Encargos Sociais, um montante de R$ 12,17 bilhes nas atividades
09HB Contribuio da Unio, de suas Autarquias e Fundaes
para o Custeio do Regime de Previdncia dos Servidores Pblicos
Federais, e 20AK Contribuio da Unio, de suas Autarquias e

80
Fundaes para o Custeio do Regime de Previdncia dos Servido-
res Pblicos Federais decorrente da criao e/ou Provimento de
Cargos ou Funes e Reestruturao de Cargos e Carreiras e Revi-
so de Remuneraes. Essas aes consistem em meras despesas
para fins contbeis e consignam a contribuio da Unio para o
regime prprio dos servidores pblicos federais, nos termos da Lei
n 8.112/1990.
As despesas que no se enquadrem no conceito de financeiras
so denominadas despesas primrias, responsveis por financiar a
oferta de servios pblicos sociedade. A elas atribudo cdigo
identificador 1, 2 ou 3 conforme, respectivamente, sua natu-
reza obrigatria, discricionria ou destinada a financiar o Projeto-
Piloto de Investimento (PPI).
As despesas obrigatrias so aquelas nas quais o gestor pblico
no possui discricionariedade quanto determinao do seu mon-
tante, bem como ao momento de sua realizao, por determinao
legal ou constitucional. Por possurem tais caractersticas, essas des-
pesas so consideradas de execuo obrigatria e necessariamente
tm prioridade em relao s demais despesas, tanto no momento
de elaborao do oramento quanto na sua execuo.
O impacto das despesas obrigatrias continuadas para fins de ela-
borao oramentria disciplinado pelas LDOs de forma genrica
e insuficientemente detalhada sem adentrar em critrios especficos,
a exemplo do disposto na LDO/2009 em seu art. 17, 6, determina a
observncia do fator histrico e das alteraes legislativas.21
As despesas discricionrias, por sua vez, so aquelas que permi-
tem ao gestor pblico flexibilidade quanto ao estabelecimento de
seu montante, assim como quanto oportunidade de sua execuo,
e so efetivamente as que concorrem para produo de bens e servi-
os pblicos. Tais despesas se referem s que no sejam financeiras,
obrigatrias ou pertencentes ao PPI.
O montante das despesas constantes do Projeto-Piloto de Inves-
timento Pblicos (PPI), embora discricionrias, pode ser deduzido
da meta de resultado primrio do governo central, da a importn-
cia de diferenci-lo do conjunto das outras despesas discricionrias,
a partir do cdigo identificador 3. O PPI constitudo por uma

21
Art. 17. A elaborao e a aprovao dos projetos da Lei Oramentria de 2009 e de crditos adicionais, bem
como a execuo das respectivas leis, devero ser realizadas de acordo com o princpio da publicidade, promo-
vendo-se a transparncia da gesto fiscal e permitindo-se o amplo acesso da sociedade a todas as informaes
relativas a cada uma dessas etapas.
(...)
6 As estimativas das despesas obrigatrias de que trata a Seo I do Anexo V desta lei devero adotar meto-
dologia de clculo compatvel com a legislao aplicvel, o comportamento das despesas em anos recentes, os
efeitos decorrentes de decises judiciais e a legislao aprovada pelo Congresso Nacional.

Temas de Interesse do Legislativo | 81


carteira de projetos cuja principal caracterstica a constituio de
ativos que contribuiro para gerar resultados positivos no futuro,
para o setor pblico e para a economia como um todo, superiores
ao custo do endividamento deles decorrente.
Ainda poder ser perscrutada a origem, natureza e destino do
gasto para verificar sua incluso no rol das despesas obrigatrias
continuadas. A maneira mais fcil de identificar se a despesa
obrigatria continuada verificar se, uma vez criada despesa cor-
rente, ela chegar elaborao do oramento definida, dada, rgi-
da. Ficam fora desse conceito todas as despesas de custeio, outras
despesas correntes, que so anualmente alocadas no oramento
sem dependerem de outra lei e todas as despesas de capital, inves-
timentos e inverses financeiras.
Alm disso, com o intuito de proteger direitos constitucionais,
direitos adquiridos e contratos, no exigida compensao para
as seguintes excees exaustivamente previstas na LRF22:

a reviso geral anual da remunerao de servidores pblicos


e de subsdio, concedida por lei especfica, na mesma data e
sem distino de ndice23;
o servio da dvida24;
nas reas de sade, previdncia e assistncia social: a conces-
so de benefcios a quem satisfaa as condies de habilitao
prevista na legislao pertinente; a expanso quantitativa do
atendimento e dos servios prestados; e os reajustes destina-
dos a preservar o valor real de benefcios ou servios25.

As despesas acima descritas evidentemente tm impacto sobre o


equilbrio fiscal e suas metas so o resultado da discricionariedade
do legislador quando da elaborao da LRF. Esse o caso do Proje-
to de Lei Complementar 306/2008, do Senado, que regulamenta a
Emenda Constitucional n 29, que vinculou receitas da Unio, dos
Estados, dos Municpios e do Distrito Federal a gastos na rea da
sade. Lido luz da LRF, o PLP 306/2008 no necessitaria, strictu
sensu, de qualquer compensao em razo do aumento dos gastos
com a sade, visto que no h especificamente qualquer nova ao
contemplada na proposio, mas simples acrscimo de recursos
vinculados s aes j hoje desenvolvidas na sade pblica.
22
LRF, arts. 17 e 24.
23
Constituio, art. 37, X, e LRF, art. 17, 6.
24
LRF, art. 17, 6.
25
LRF, art. 24, 6.

82
considerado aumento de despesa, a prorrogao da despesa
obrigatria continuada criada por prazo determinado. No entanto,
a prorrogao de despesa obrigatria continuada que inicialmente
havia sido criada por prazo determinado configura gerao de nova
despesa obrigatria continuada.26
Exemplos de despesas, que aparentemente so obrigatrias e
continuadas, mas que no o so para fins legais e de polticas p-
blicas, so as despesas relativas a servios como luz, telefone, gua,
embora essenciais, o consumo no obrigatrio, trata-se de uma
despesa corrente que ser menor se a administrao gastar menos.
Tambm no o so contratos de prestao de servios como con-
sultoria, informtica ou recolhimento de lixo, porque o ente pode
decidir no fazer mais essa despesa no exerccio seguinte, ou faz-lo
diretamente, no mais contratando empresa terceirizada e realo-
cando sua mo de obra j contratada. No h lei que o obrigue a
fazer a despesa. A obrigao no tem origem em lei, medida provi-
sria ou ato administrativo normativo, mas apenas em um contrato
que pode ser revogado, modificado ou repactuado.
Da mesma forma, obras com execuo prevista em cinco anos,
porque investimento, uma despesa de capital, portanto no in-
cluda no conceito apesar de continuada, e por vezes eternizada,
como no caso de obras inacabadas, que passam dcadas consumin-
do recursos pblicos no so consideradas obrigatrias continu-
adas. No Captulo 9 deste estudo, so tecidos comentrios sobre a
convenincia de, artificialmente, considerarem-se como obrigat-
rias despesas claramente discricionrias.
O simples pagamento de servidores no caracteriza gerao de
despesa obrigatria continuada, mas sim o provimento do cargo
pela posse de novos servidores efetivos ou comissionados, esses atos
ensejadores de obrigao para com o Estado. O pagamento do ser-
vidor fato superveniente, exauriente, ainda que relevante para as
contas pblicas, j no mais ensejador em si da obrigao para o
Estado, que surge com o provimento e exerccio pelo funcionrio,
passando a ser a obrigao existente sujeita condio unilateral
por parte do servidor da prestao do servio. Tal no ocorre nas
transferncias individuais ou institucionais como prestao de be-
nefcios previdencirios ou assistenciais, cuja condio de exigibi-
lidade j se perfez, no mais sujeita condio alguma posterior a
no ser a prpria existncia do beneficirio, e, por vezes nem a isso,
no caso de penses cujo fato originador est exatamente na ausncia

26
LRF, art. 17, 7.

Temas de Interesse do Legislativo | 83


do titular do direito subjetivo pblico prestao pelo Poder Pbli-
co do objeto da obrigao.
Reestruturar carreiras fato gerador de despesas obrigatrias
continuadas porque, daquele momento em diante, os novos ora-
mentos tomaro essas despesas como rgidas, tendo em vista que os
cargos providos ensejaro obrigao para o Estado.
So exemplos clssicos de despesa obrigatria continuada a
reestruturao de carreiras com concesso de aumento que ultra-
passa o anual geral previsto constitucionalmente, como a Lei n
10.550, de 13 de novembro de 2002, que dispe sobre a estrutura-
o da Carreira de Perito Federal Agrrio, a criao da Gratificao
de Desempenho de Atividade de Perito Federal Agrrio (GDAPA) e
da Gratificao Especial de Perito Federal Agrrio (GEPRA). Outro
exemplo a criao de indenizao para anistiados polticos na for-
ma da Lei n 10.559/2002, cujo art. 6 gera para o ente a obrigao
de reparao econmica mensal e permanente.
A contratao temporria de funcionrios para substituio de
servidores e empregados pblicos no considerada despesa obriga-
tria de carter continuado porque no devem gerar para o ente obri-
gao de despesa por um perodo superior a dois exerccios, assim
so obrigatrias, mas no continuadas, para fins do art. 17 da LRF.
O cumprimento de limites mnimos de educao e sade no ,
em si, despesa obrigatria continuada, pois, embora o cumprimen-
to seja determinao constitucional e, portanto, obrigatrio, refere-
se a um conjunto de despesas. Essa questo traz baila inmeras
proposies legislativas que pretendem criar obrigaes no mbito
da educao e sade, que, a nosso ver, devem se submeter aos me-
canismos de estimao e compensao do art. 17 da LRF, ainda
que muitos entendam que no o devam por serem j consideradas
dentro do universo obrigatrio dos gastos com sade.
Tema relevante e ainda no bem sedimentado relativo natu-
reza do gasto obrigatrio continuado diz respeito quelas obriga-
es, ainda que legalmente constitudas, mas que se encontram
submetidas disponibilidade oramentria. A seguir listamos pro-
gramas que, embora possam ter caractersticas semelhantes s
despesas obrigatrias continuadas, no as so propriamente ditas,
pois, apesar de preverem benefcios assistenciais, condicionam o
nmero de beneficirios ou o valor da despesa disponibilidade
oramentria, descaracterizando-os do sentido estrito de gastos
obrigatrios, ainda que continuado, por submet-los ao processo
oramentrio regular. Alguns exemplos:

84
1. Programa Primeiro Emprego, criado pela Lei n 10.748, de
2003, autoriza o Poder Executivo a conceder subveno eco-
nmica no valor de seis parcelas de R$ 250,00 aos empre-
gadores que atendam a certos requisitos e contratem jovens
entre 16 e 24 anos, mas a concesso da subveno fica condi-
cionada disponibilidade de recursos financeiros; ou
2. Programa Educao de Jovens e Adultos, institudo pela MP
n 173/2004, convertida na Lei n 10.880, de 2004, cujo 2
do art. 7 estabelece que o Ministrio da Educao determina-
r o valor a ser repassado aos Estados, Distrito Federal e Mu-
nicpios, observado o montante de recursos disponveis para
este fim, constante da LOA.

Dessa forma, a despesa obrigatria continuada consiste naque-


la obrigao constituda normativamente excluem-se as exclu-
sivamente contratuais por comando absoluto imperativo, no
sujeito a limites oramentrios e cuja aplicao no se submete
discricionariedade administrativa; uma vez constituda, obriga o
Estado por perodo superior a trs exerccios, ainda que possa per-
manecer em estado latente, fator relevante para a caracterizao e
tipificao das despesas obrigatrias e de carter continuado.

2.6 Cogncia normativa fator temporal


O momento da constituio e seu perodo de vigncia e eficcia,
bem como sua compensao na origem, atraem a discusso do fator
temporal quanto s despesas obrigatrias continuadas.
A questo relativa a critrios de apurao da neutralidade da pro-
posio quanto ao resultado primrio traz em seu bojo dois fatores
condicionantes: a materialidade do gasto e sua temporalidade. O fa-
tor tempo nos traz o dilema de como tratar a exigncia de dotao
oramentria e de autorizao prvia na LDO, nesse caso para os
gastos com pessoal por fora do art. 169 da Constituio. Como sabi-
do, as dotaes oramentrias e autorizaes so anuais, j a trami-
tao de projetos de lei por vezes se eterniza. Desse modo, ainda que
o projeto de lei originariamente, quando de seu envio ao Congresso
Nacional, tenha dotao prpria e autorizao para o gasto vindouro,
no exerccio em que se d seu exame de adequao oramentria e
financeira pode no mais existir essa dotao na lei oramentria. Tal
hiato temporal em parte se justifica pelo exame de mrito preceder o
de adequao. Fica a pergunta: deve o exame de adequao ser reali-
zado antes da tramitao ou ao seu findar? De lege ferenda, busca-se

Temas de Interesse do Legislativo | 85


responder essa questo no Captulo 12 deste estudo, mostrando-se os
prs e contras de cada uma dessas opes.
Exemplo de mitigao da obrigatoriedade da norma est na fi-
xao de limite temporal para torn-la temporria. Nesse sentido,
a LDO/2006, Lei n 11.178, de 20/9/2005, art. 99, 3, inovadora-
mente, determinou que a legislao a ser aprovada em 2006, ao
prever renncia de receitas, deveria ter limite mximo de vigncia
por cinco anos. Esse dispositivo tem sido repetido nas LDOs sub-
sequentes e se mostrou extremamente til na fixao da obrigato-
riedade de reviso de benefcios tributrios, em regra destinados a
categorias especficas, em detrimento do financiamento como um
todo de aes pblicas mais abrangentes.
A periodicidade, no exame de convenincia e oportunidade das
aes pblicas, mostra-se coerente com a suscetibilidade de perdas
de receitas pblicas, como ficou evidente agora em 2007 e 2008
com a extino da Contribuio Provisria sobre Movimentao Fi-
nanceira (CPMF), que resultou em perdas superiores a 40 bilhes
de reais, em parte supridas pelo incremento do Imposto sobre Ope-
raes Financeiras (IOF) e reduo em protodespesas obrigatrias
continuadas, gastos com pessoal ainda por serem autorizadas na
lei oramentria. Em verdade, mesmo as denominadas fontes per-
manentes de financiamento, tributos em regra, esto sujeitos a va-
riaes significativas por motivos desde conjunturais de mercado
como estruturais, a exemplo da obsolescncia do setor econmico
tributado, ou sua pura revogao legal.
Se restries pro futuro mostram-se necessrias, o mesmo h
de se dizer quanto a efeitos retroativos no passado, a exemplo da
LDO/2009, Lei n 11.768/08, que em seu art. 82, 2, dispe que
os projetos de lei e medidas provisrias relacionados a aumento
de gastos com pessoal e encargos sociais, inclusive transformao
de cargos, no podero conter dispositivo com efeitos financeiros
retroativos a exerccios anteriores a sua entrada em vigor. Dessa
forma, evita-se a gerao de esqueletos financeiros na rea de re-
cursos humanos, que resultam com o tempo em duas alternativas:
ou a administrao reconhece o direito subjetivo de seus servidores
ou dependentes logo na esfera administrativa ou, como si aconte-
cer, a reivindicao desgua no Poder Judicirio, acumulando-se os
precatrios, despesas obrigatrias, continuadas ou no, no primei-
ro caso, as parcelas vencidas, no segundo, as a vincendas.
Por outro lado, normas financeiras podem tambm ver sua efi-
ccia postergada ad eternum. Jos Ascenso (1993, p. 285) afirma
que, em Portugal, leis fiscais tm sido tornadas inaplicveis durante
decnios pela suspenso, quer esta seja originariamente por prazo

86
ilimitado, quer por prazo limitado, mas sucessivamente renovado,
sem haver revogao expressa.
A estratgia adotada por muitos autores de proposies para es-
caparem da compensao de postergarem a entrada em vigor da
norma proposta ensejou a incluso do art. 2, 2, na NI-CFT de
1995 determinando que a previso de vigncia em exerccio futuro
de norma que conceda ou ampliem iseno ou benefcio de nature-
za tributria ou financeira no sana eventual incompatibilidade ou
inadequao oramentria e financeira da proposio em exame.
Ainda nesse sentido, de bloquear o uso indevido do fator tempo
para se eximir da disciplina fiscal, podem ser identificados os dispo-
sitivos includos nas ltimas leis oramentrias que exigiam que a
implementao dos valores consignados no Anexo V, que contm as
autorizaes para aumento de gastos com pessoal, no possam ter
seu impacto superior ao dobro dos valores autorizados, como pode
ser verificado no art. 11, 1, da LOA/2007, Lei n 11.451/200727.
O preceito visa impedir que se lancem autorizaes com dotaes
pfias sob o argumento de que a implantao do gasto, como provi-
mento do cargo, somente se dar no final do exerccio, o que carac-
terizaria a janela oramentria na rea de pessoal.
Em nosso processo legislativo, tornou-se comum, nos ltimos
anos, a estratgia de inserir em projetos de lei ou medidas provi-
srias relativas a gastos com pessoal dispositivos parcelando sua
eficcia, s vezes por longos anos, como forma de suavizar e ade-
quar o impacto oramentrio-financeiro de reestruturaes de ven-
cimentos de carreiras ou na criao de cargos e funes no servio
pblico federal.
Exemplo claro desse processo de adaptao da gerao de des-
pesas obrigatrias s condicionantes oramentrias pode se identi-
ficar pela Lei n 11.416/2006, relativa aos servidores do Poder Ju-
dicirio, e Lei n 11.415/2006, relativa aos servidores do Ministrio
Pblico da Unio, que tiveram seu impacto oramentrio e finan-
ceiro parcelado nos exerccios de 2006 a dezembro de 2008, sendo
sua eficcia condicionada a existncia de autorizao e dotao na
lei oramentria anual, por expressa disposio de seus arts. 31 e
35 respectivamente.28
A recente aprovao da Lei n 11.697, de 13/6/2008, que dispe
sobre a organizao judiciria do Distrito Federal e dos Territrios

27
Art. 11, 1 A implementao das medidas constantes do Anexo V desta lei fica condicionada observncia
dos respectivos limites no exerccio de 2007 e desde que o impacto oramentrio-financeiro anualizado no seja
superior ao dobro dos referidos limites.
28
Art. 31. A eficcia do disposto nesta lei fica condicionada ao atendimento do 1 do art. 169 da Constituio
Federal e das normas pertinentes da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000.

Temas de Interesse do Legislativo | 87


e revoga as Leis (...), d exemplo claro da possibilidade do uso do
fator temporal na busca da adequao oramentria e financeira de
proposies com relevante impacto oramentrio e financeiro, caso
da nova Lei de Organizao Judiciria do DF. So criados inmeros
cargos, funes e rgos no Tribunal de Justia do Distrito Federal
e Territrios; assim sua implantao foi parcelada em cinco anos, a
comear de 2008 at 2012. Vrios dispositivos foram agregados ao
projeto de lei visando assegurar essa postergao de sua eficcia,
como presente nos arts. 85 a 89 da Lei29.

2.7 Despesas obrigatrias continuadas em leis temporrias rabi-


longos oramentrios
A criao de despesas obrigatrias continuadas por meio de leis
oramentrias hoje fenmeno estranho ao processo orament-
rio. Todavia, nem sempre foi assim. O processo clere e expedito de
aprovao das leis oramentrias e, especialmente, a certeza de sua
aprovao mostraram-se, ao longo dos tempos, fator galvanizador
de ateno por parte do legislador interessado em aprovar matrias
que de outra forma dificilmente o seriam.
A necessidade premente da administrao em ter uma lei ora-
mentria autorizando o gasto e provendo os meios para a efetivao
das polticas pblicas, sob pena de se manterem palavras vazias de
significao real, pois inexistentes os recursos, engendrava poder
de barganha s Casas Legislativas, em detrimento da racionalidade
na gesto da coisa pblica. Assim, pela via oramentria muita des-
pesa obrigatria se criou no Brasil, gastos com pessoal e benefcios

29
Art. 85. A criao dos cargos constantes do Anexo I desta lei sujeita-se ao cronograma previsto no Anexo V
desta lei e desde que atendidas as disposies constantes dos incisos I e II do 1 do art. 169 da Constituio
Federal.
Art. 86. A criao dos cargos em comisso e das funes comissionadas constantes do Anexo II desta lei, desti-
nadas estrutura judiciria, sujeita-se ao cronograma previsto no Anexo V desta lei, e desde que atendidas as
disposies constantes dos incisos I e II do 1 do art. 169 da Constituio Federal.
Art. 87. A criao dos cargos em comisso e das funes comissionadas constantes do Anexo III desta lei, desti-
nadas composio da Estrutura Administrativa da Secretaria e da Corregedoria de Justia, sujeita-se ao crono-
grama previsto no Anexo V desta lei e desde que atendidas as disposies constantes dos incisos I e II do 1 do
art. 169 da Constituio Federal.
Art. 88. Ficam criadas as Varas constantes do Anexo IV desta lei, desde que observado o cronograma previsto
no Anexo V desta lei e atendidas as disposies constantes dos incisos I e II do 1 do art. 169 da Constituio
Federal.
Pargrafo nico. A criao das Varas mencionadas no caput deste artigo fica condicionada autorizao espe-
cfica na lei de diretrizes oramentrias do respectivo exerccio, nos termos do 1 do art. 99 da Constituio
Federal.
Art. 89. As despesas resultantes da implementao dos dispositivos constantes desta lei, relativas criao de
cargos, funes comissionadas e rgos, constaro da programao de trabalho oramentria do Tribunal de
Justia do Distrito Federal e dos Territrios conforme cronograma constante do Anexo V desta lei.
1 Ficam criados os cargos, funes e rgos mencionados nesta lei a partir de 1 de janeiro de cada exerccio
mencionado no Anexo V desta lei.
2 As despesas mencionadas no caput deste artigo devero constar de autorizao expressa constante da lei
de diretrizes oramentrias a cada exerccio, at a final implantao do Anexo V desta lei.

88
previdencirios e assistenciais eram os preferidos tanto pelos parla-
mentares como pelo prprio Executivo, atrados pela celeridade do
processo oramentrio.
Tal peculiaridade, muito comum at hoje no processo oramen-
trio norte-americano, e mesmo europeu, perdurou entre ns pelo
menos at a reforma constitucional de 1926. Dispositivos contendo
matrias estranhas ao contedo da lei oramentria verificam-se no
direito estrangeiro; as nossas caudas oramentrias so os tackings
para os ingleses, os riders para os norte-americanos, ou os Bepackung
para os alemes, ou ainda os cavaliers budgetaires dos franceses.
Assim, criava-se despesa obrigatria continuada por meio da in-
cluso no corpo das leis oramentrias de dispositivos estranhos
fixao da despesa e estimao das receitas, matrias essas prprias
das leis oramentrias, no que se chamou de caudas oramentrias
ou rabilongos. Tal possibilidade v-se, desde a reforma constitucional
de 1926, vedada expressamente, a exemplo do atual art. 165, 8, da
Constituio30. Nessa disposio constitucional est expresso o prin-
cpio da exclusividade ou pureza oramentria ao vedar tudo aquilo
que no diga respeito diretamente fixao da despesa e estimao
da receita.
O tema foi motivo de artigo de nossa lavra (2003, p. 37), onde se
analisa o fenmeno da insero de dispositivos permanentes no cor-
po legislativo temporrio das leis oramentrias. O primeiro ora-
mento geral do Imprio brasileiro somente seria aprovado oito anos
aps a Independncia, pelo Decreto Legislativo de 15/12/1830, refe-
rente ao exerccio 1831-32. Este oramento continha normas relati-
vas elaborao dos oramentos futuros, aos balanos, instituio
de comisses parlamentares para o exame de qualquer repartio
pblica e obrigatoriedade de os ministros de Estado apresentarem
relatrios impressos sobre o estado dos negcios a cargo das res-
pectivas pastas e a utilizao das verbas sob sua responsabilidade.
Assinala Franco Neto (1978, p. 45) que as matrias tinham relao
com a gesto dos recursos pblicos autorizados pelo ato legislativo,
entretanto, com o passar dos exerccios financeiros, as caudas fo-
ram se avolumando e extrapolando os limites do razovel.
Essa prtica foi denominada por Epitcio Pessoa em 1922 de ver-
dadeira calamidade nacional. No dizer de Ruy Barbosa, eram os
oramentos rabilongos, que introduziram o registro de hipotecas
no Brasil ou alteraram os procedimentos para a ao de desquite.
Mas a imensa maioria das caudas dizia respeito a autorizaes para

Art. 165, 8 A lei oramentria anual no conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da
30

despesa, no se incluindo na proibio a autorizao para abertura de crditos suplementares e contratao de


operaes de crdito, ainda que por antecipao de receita, nos termos da lei.

Temas de Interesse do Legislativo | 89


o aumento do gasto na rea de pessoal e custeio da administrao,
sem que contivessem crditos prprios, poca, denominadas ver-
bas. O processo oramentrio tornava-se o desaguadouro de todos
os pleitos sociais, sejam diretamente financeiros ou com ele remo-
tamente vinculados.
O processo chegou a tal ponto que em 1923 foi elaborado pelo
Ministrio da Fazenda documento denominado de Consolidao
das Disposies Oramentrias de Carter Permanente, editada
por fora do art. 64 da Lei n 3.644, de 31/12/1918.31
A Constituio republicana de 1891 introduziu alteraes no
processo oramentrio. A elaborao do oramento passou com-
petncia privativa do Congresso Nacional. Embora a Cmara dos
Deputados tenha assumido a responsabilidade pela elaborao do
oramento, observa Arizio de Viana (1950, p. 43) que a iniciativa
sempre partiu do gabinete do ministro da Fazenda que, mediante
entendimentos reservados e extraoficiais, orientava a comisso par-
lamentar de finanas na confeco da lei oramentria.
A experincia oramentria da Repblica Velha revelou-se ina-
dequada. Os parlamentos, em sua maior parte, so mais sensveis
criao de despesas do que ao controle do dficit, disfuno que
engendrou historicamente dispositivos constitucionais restringindo
o poder de gerao de gastos pelos parlamentos, tanto na esfera
oramentria, vide art. 166, quanto na legislativa ordinria, vide
art. 63, ambos da atual Constituio. A celeridade do processo or-
amentrio e a certeza de sua aprovao, aliada peculiaridade da
Constituio de 1891 de no permitir o veto parcial, a exemplo da
norte-americana, fizeram com que as leis oramentrias se trans-
formassem em veculo extremamente til a matrias distintas ao
tema oramentrio, ou mesmo financeiro.
Arajo Castro menciona o desabafo do presidente Epitcio Pes-
soa em sua mensagem de 10 de maro de 1922, que assim se pro-
nunciou quanto s caudas oramentrias:
Eu sou francamente pelo veto parcial. Julgo-o no
s da mais alta e urgente convenincia publica
como perfeitamente admissvel no regimen da nos-
sa Constituio. o nico meio de responder a essa
fraude contumaz com que todos os annos, desde

31
O Poder Executivo far organizar a consolidao de todas as disposies de caracter permanente, incertas em
leis annuais de oramento, que, no tendo sido revogadas , digam respeito ao interesse publico da Unio Federal;
sero excluidas todas as que contenham autorizao, no realizada, para a reforma da legislao fiscal ou de
reparties e servios, assim como para augmento de vencimentos ou outras remuneraes, igualmente excluidas
as que tenham caracter individual e as que directa ou indirectamente e com ou sem condies, autorizem a con-
cesso de quaesquer privilegios, favores ou vantagens. FAZENDA, Ministrio da. Consolidao das Disposies
Oramentrias de Caracter Permanente. Rio de Janeiro. Imprensa Nacional. 1923. p. 3.

90
que se proclamou a Republica, e semelhana do
que se fez outrora na Inglaterra contra a Camara
dos Lords e nos Estados Unidos contra o presiden-
te, procuramos nas caudas oramentarias impr ao
Poder Executivo medidas as mais estranhas, contra
as quaes em projectos de outra natureza se revol-
taria o seu zelo pelos principios constitucionaes
ou pelos interesses da Nao. (ARAJO CASTRO,
1924, p. 64)
A reforma Constitucional de 1926 tratou de eliminar as distor-
es observadas na lei oramentria, reforma a qual Aliomar Bale-
eiro (1987, p. 44) definiu como o parto da montanha, pois de um
projeto elaborado pelo governo Arthur Bernardes com 76 emendas
dirigidas a 38 artigos dos 91 existentes na Constituio de 1891 res-
taram 34, aps a reao dos parlamentares que redundou na retira-
da de 43 emendas.
Ao final, pouco foi reformado: o habeas corpus foi restringido
proteo do direito de ir, vir e permanecer, sem que se introduzisse
outro remdio rpido e eficaz para defesa de outros direitos indivi-
duais, e permitiu-se o veto parcial, j que nossa Constituio de 1891
somente permitia o veto ao projeto de lei in totum. Logo veio o abuso
presidencial com o veto a palavras, inclusive com a inverso total da
vontade legislativa, caso do veto isolado ao termo no, em inme-
ras oportunidades, nos regimes constitucionais de 1934 a 1969.
Como afirma Marcelo Lessa Bastos (2003) o veto parcial, sem
limites, mostrou-se apangio para abusos:
Todavia, o veto parcial passou a ser utilizado na
histria poltica brasileira como instrumento de
abuso do Poder Executivo, para, vetando palavras
isoladas do texto legal, mudar-lhe completamente o
sentido, acabando por desvirtuar o projeto de lei. E
pior: para a derrubada do veto, era (como ainda )
exigido um quorum qualificado, o que dava ense-
jo possibilidade de o Executivo legislar transver-
samente, atravs da desfigurao do projeto de lei,
bastando que tivesse uma minoria que o apoiasse,
impedindo a formao do quorum necessrio der-
rubada do veto e restaurao do verdadeiro alcance
do projeto desvirtuado. O veto parcial acabou sendo
utilizado para fraudar a vontade do Poder Legisla-
tivo usurpada pelo presidente da Repblica. (BAS-
TOS, 2003)

Temas de Interesse do Legislativo | 91


A introduo pelo art. 66, 2 32, da Constituio de 1988 da
exigncia de veto integralidade do dispositivo reduziu significati-
vamente tal possibilidade.
Assim, com a reforma de 1926, promoveram-se duas alteraes
significativas em termos de oramento: a proibio da concesso de
crditos ilimitados e a introduo do princpio constitucional da exclu-
sividade, ao inserir-se preceito prevendo expressamente o princpio.33
Essa foi a primeira insero da exclusividade em textos constitu-
cionais brasileiros, j na sua formulao clssica, segundo a qual a
lei oramentria no deveria conter matria estranha previso da
receita e fixao da despesa, ressalvadas: a autorizao para aber-
tura de crditos suplementares e para operaes de crdito como
antecipao de receita; e a determinao do destino a dar ao saldo
do exerccio ou do modo de cobrir o dficit. O contedo do artigo
acima transcrito foi repetido, com pequenas alteraes, em todas as
Constituies posteriores at a atual.
A necessidade da pureza material das normas no privativa
da lei de meios, mas personifica o ideal da norma no ordenamento
jurdico como um todo, que deve ser geral e abstrata, destinada a
regular situaes hipotticas. Fica a pergunta: ento, por que s a
lei oramentria foi contemplada com restrio constitucional ex-
pressa e qual a amplitude de tal restrio?
A estratgia parlamentar de utilizar projetos de lei exgenos
matria legislada no privilgio das leis oramentrias ou do Po-
der Legislativo. Como menciona Manoel Gonalves Ferreira Filho:
A necessidade do veto parcial para escoimar de
um texto legislativo disposies inconvenientes ou
inaceitveis fez-se visvel em face do problema dos
riders, das caudas oramentrias. Dada a impor-
tncia da lei oramentria, que condio da arre-
cadao dos tributos e autorizao para despesas,
no podem os chefes de Executivo vet-la, se inada
de inconvenincias, sem correr o risco de paralisar
a mquina estatal. Em vista disso, um pouco em
toda parte mas sobretudo nos regimes presidencia-
listas, surgiu a prtica condenvel de os parlamen-
tares inserirem nos projetos de oramento disposi-

32
Art. 66, 2 O veto parcial somente abranger texto integral de artigo, de pargrafo, de inciso ou de alnea.
33
Art. 34, 1 As leis de oramento no podem conter disposies estranhas previso da receita e despesa
fixada para os servios anteriormente criados. No se incluem nessa proibio: a) a autorizao para abertura de
crditos suplementares e para operaes de crdito como antecipao da receita; b) a determinao do destino a
dar ao saldo do exerccio ou do modo de cobrir o dficit.

92
es parasitrias, muita vez sem nenhuma relao
com as finanas pblicas, disposies que seriam
vetadas se objeto de proposio isolada. Isso na es-
perana de que, no podendo dispensar o oramen-
to, o Executivo as aceite, sancionando o todo. E, na
verdade, o Executivo, onde no h veto parcial, tem
de suportar essas caudas, pois, como diz Beard,
no querendo bloquear as rodas do governo dei-
xando-o sem fornecimentos, o presidente deve acei-
tar o bom com o mau. (FERREIRA FILHO, 2007,
p. 156 e 157)
A tendncia ao aproveitamento de projetos para matrias que
lhe so estranhas no se circunscreve ao mbito do Poder Legisla-
tivo, mas contamina igualmente o prprio Poder Executivo, sen-
do fenmeno to frequente a ponto de a Lei Complementar n 95,
de 1998, determinar em seu art. 7 que os projetos de lei devem
se restringir a um nico objeto e no conter matria estranha a
esse objeto34, cada lei deve tratar o assunto que lhe peculiar. A lei
complementar destina-se, por fora do art. 59, pargrafo nico da
Constituio, dispor sobre a elaborao, redao, alterao e con-
solidao das leis. Assim, ela prev que os projetos de lei, como as
leis oramentrias, devam observar o princpio da exclusividade.
Da evoluo histrica do princpio da exclusividade no foro
constitucional, depreende-se que, aps o advento do veto parcial e
seu uso reiterado, aliado ao fato de no ser o fenmeno restrito
disciplina oramentria, no se justifica a manuteno da restrio
expressa nas Constituies. A explicao de sua sobrevivncia pode
ser creditada memria dos abusos cometidos e o temor de sua re-
cidiva. Tem-se a perpetuao de regra reconhecida como til, ainda
que no mais imprescindvel. Afinal, oramento vincula-se umbili-
calmente ao exerccio do poder de gasto, ao poder da bolsa.
Se no possvel lei oramentria conter matria estranha ao
processo oramentrio, igualmente incompatvel com as normas
financeiras constitucionais e legais a insero em projeto de lei per-
manente de disposio relativa a crdito oramentrio. Tal fato no
excepcional e encontrado com certa frequncia em projetos de
lei que criam ou transformam rgos da administrao com a inser-
o de autorizaes para remanejamento de dotaes para o rgo
criado pela futura lei. Ora, o rgo legislativo competente e o rito do

34
Art. 7 (...)
I excetuadas as codificaes, cada lei tratar de um nico objeto; II a lei no conter matria estranha a seu
objeto ou a este no vinculada por afinidade, pertinncia ou conexo;

Temas de Interesse do Legislativo | 93


processo oramentrio, de natureza congressual, so totalmente dis-
tintos do processo ordinrio de apreciao bicameral da legislao.
Essa peculiaridade reconhecida pelo prprio texto constitucional
no art. 166, 7, que determina rito especial para os crditos ora-
mentrios.35 Assim, no se mostra constitucional a prtica de altera-
rem-se dotaes e crditos oramentrias pela legislao ordinria.

35
Art. 166, 7 Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que no contrariar o disposto nesta
seo, as demais normas relativas ao processo legislativo.
3
Formulao de
polticas pblicas e o
processo poltico de
alocao de recursos pblicos
O
Estado contemporneo, conforme Manoel Gonalves Fer-
reira Filho (2007, p. 258), fundado em Jean Meynaud, tem
duas funes precpuas:
1. arbitragem entre os grupos que estruturam a sociedade, har-
monizando as pretenses de indivduos e grupos, distribuindo
justia para a paz e ordem social.
2. impulso sobre esses mesmos grupos para a realizao do bem-
estar geral. Ganhou importncia com o welfare state. Visa esti-
mular, guiar e controlar a atividade dos indivduos e grupos na
consecuo de certas metas sociais.

Como destaca Manoel Gonalves Ferreira Filho (2007, p. 259),


sempre predominou a ideia de que a lei h de refletir o valor da
Justia, com o processo legislativo assegurando a precedncia da
Justia e no da vontade arbitrria do governante. O processo le-
gislativo foi concebido como uma forma de declarao pelo Esta-
do do Direito, naturalmente formado na sociedade, e no de sua
criao, no que veio a se transformar depois o processo legislativo.
Buscava-se a segurana jurdica na positivao do direito.
A ideia ntima do justo e injusto nas relaes interindividuais d
nascimento a esquemas normativos. Todavia, em regra, no seio de
grupos sociais que nascem tais pretenses. A prpria existncia de
grupos sociais pressupe normas que regulem a cooperao mtua,
definindo a esfera de direitos e obrigaes de cada um. Fruto da
diversidade de interesses, estabelece-se uma competio de preten-
ses expresso em conflito de normas.

Temas de Interesse do Legislativo | 97


O justo relativo, como demonstra a evoluo das concepes
do direito natural sempre adotadas como arma contra o direito po-
sitivo, cuja definio em cada poca diferente, a exemplo de Aris-
tteles que considerava direito natural a escravido.
Como destaca Manoel Gonalves Ferreira Filho (2007, p. 264),
com a estruturao da democracia pela diviso dos poderes, o ar-
bitramento passou ao Legislativo, corpo representativo da vontade
nacional. O instituto da representao parlamentar visa dar expres-
so genuna dessa vontade nacional. A desvinculao do represen-
tante de seus eleitores e interesses menores deveria propiciar a ele
imparcialidade necessria busca do real interesse nacional. Para
Siys a soberania estava na Nao, j para Rousseau no conjunto
de cidados, que imaginava o Estado como um corpo, onde a von-
tade geral no consentiria em prejuzo de qualquer cidado como o
crebro no prejudicaria outros rgos do corpo.
Nada disso se v na democracia moderna, transformada em um
jogo de interesses grupais ou mesmo individuais, como disseca
Georges Ripert com grande lucidez:
Na realidade a regra jurdica no foi editada se-
no porque uma fora social lhe exigiu a existn-
cia, como fora vitoriosa em face das que a tal se
opunham, ou tirando proveito de sua indiferena.
O legislador, posto no centro de tudo como um eco
sonoro, ouve todas as vozes. Simples eco. Muitas
vezes h discordncia entre as vozes, mas h sem-
pre uma mais possante que as outras; este que o
decidir a agir. O mais forte sai vencedor de um
combate cujo prmio a lei. Aps, o jurista declara
gravemente que a lei a expresso da vontade geral.
Ela no nunca seno a expresso da vontade de
alguns. (RIPERT, 1947, p. 81)
Os partidos so os grupos de interesse institucionalizados na mo-
derna democracia, lutando entre si para tomarem o poder para si
por meio de eleies. Assim, a lei atende muitas vezes a interes-
ses momentneos de grupos os costumes jamais permitindo que
grupos eleitoralmente fortes conquistem e mantenham privilgios
em detrimento de outros.
Por isso, a elaborao da lei nos Estados democrticos pluralis-
tas tende a transformar-se numa luta, a luta pela lei substitui a luta
pelo direito. O campo de batalha so as cmaras e a meta a satis-
fao de interesses, para o que se necessita da maioria da vontade

98
dos representantes, maioria que deve ser conquistada por todos os
meios.
A lei, por ser resultado do embate momentneo de foras, tem
seus efeitos tambm fugazes, desde sua aprovao e antes da pro-
mulgao, j se lhe reclama sua revogao. Instaura-se o conflito
internormativo com leis a favor e contra determinado interesse co-
existindo no ordenamento. Desaparece a segurana.
Manoel Gonalves Ferreira Filho (2007, p. 268 a 271) assinala que
o Estado-providncia contemporneo suscita o interesse geral como
foco de irradiao do desenvolvimento, ao contrrio do Estado-libe-
ral mantenedor da ordem como condio para a iniciativa individual.
O Estado-providncia busca o bem-estar por meio da disponibilidade
do maior nmero de bens materiais e culturais. A questo fulcral est
na escolha de quais bens merecero o esforo principal. Para a aqui-
sio de tais bens h de se investir, sacrificar no presente o consumo
em benefcio do futuro do qual muitos no participaro. Tarefa difcil
para um governo democrtico. Ainda que as promessas de campanha
tenham mero carter moral, inexistindo vinculao entre programa
de governo e mandato executivo, geram expectativas e encampam
pretenses vinculadas a interesses eleitorais futuros.
Para o desenvolvimento h de se direcionar a economia, planejar
sua evoluo, mantida a propriedade privada dos bens de produ-
o, sem a qual a sobrevivncia da democracia duvidosa, seno
impossvel. Deve o Estado limitar-se a estimular ou desestimular
iniciativa privada conforme juzo poltico e tcnico expresso na lei.
Assim, a lei ganha carter instrumental.
Manoel Gonalves Ferreira Filho (2007, p. 272) entende que o
processo legislativo clssico, ou o moderno, no esto aptos a es-
tabelecer as normas instrumentais para a direo da economia e a
realizao das metas perfilhadas pelos partidos na disputa do po-
der. Defende a necessidade de um plano global que fixe os objetivos
econmicos e seus meios, veiculado por lei. Todavia, afirma flagran-
te a inadequao do processo legislativo para matrias tcnicas em
geral, por exigirem conhecimento especializado, que as Cmaras
no teriam, alm da responsabilidade diluda dos parlamentares
no conjunto do Parlamento. Aduz ainda lentido parlamentar na
apreciao das matrias e impossibilidade de decises sigilosas,
a exemplo do cmbio. Destaca o papel concentrador na matria do
Poder Executivo a quem so creditados os mritos e debitados os
erros nas polticas pblicas.
Manoel Gonalves Ferreira Filho (2002, p. 274) considera inade-
quado o processo legislativo para o arbitramento dos interesses, leis

Temas de Interesse do Legislativo | 99


de arbitragem, e instrumentao de polticas pblicas, lei de impul-
so, resultando do irrealismo da representao e incapacidade tcnica
dos rgos legislativos. Concluindo, os parlamentos mostram-se ina-
dequados para o desempenho da funo de legislar, contudo seriam
eles essenciais democracia e seus valores bsicos como liberdade e
igualdade. Tal vinculao deve-se a evoluo histrica da luta dos par-
lamentos contra o monarca absoluto, detentores de direitos divinos.
Solidariamente, o liberalismo, porque til burguesia, ligou liberdade
e democracia ao parlamento, expresso da soberania nacional.
Hoje, tal exclusividade na representatividade da soberania popu-
lar, ou que sejam rgos mais democrticos do que o Executivo, no
mais se justifica em razo tanto do presidente, presidencialismo,
quanto do gabinete, parlamentarismo, serem detentores de man-
datos eletivos. Verifica-se tendncia de restringir-se o Parlamento a
sua funo de controle, fiscal do governo.
Para Manoel Gonalves Ferreira Filho (2002, p. 279) as leis de
arbitragem devem ser perenes, flexveis e imparciais e como proces-
so distinto das leis de impulso, onde deve haver participao direta
da sociedade, fixando metas e o governo instrumentalizando-as.
Tal proposta afastada por aqueles que afirmam serem esses so-
mente dois aspectos de toda a lei. Manoel Gonalves Ferreira Filho
rebate afirmando serem de arbitramento somente aquelas leis que
definam a situao do indivduo em face do Estado e de grupos, des-
ses em face de outros grupos e do Estado. O resto seriam leis instru-
mentais impulsionadoras. D como exemplo a Constituio francesa
de 1958 ao separar o domnio das leis e dos regulamentos, sendo es-
ses destinados a todas as matrias de poltica governamental que no
digam respeito s bases essenciais do relacionamento social.
A institucionalizao da representao de interesses no deve ser
confundida com Constituies timoratas, corporativas ou conselhos
econmico-sociais, mas aproxima-se da legislao norte-americana
do lobbying, isto , exigncia de registro das entidades em termos de
propsitos, meios de ao, dirigentes e prestao de contas peridica
com demonstrao da origem dos fundos e sua aplicao. Tais entes
poderiam propor leis ao rgo competente, fornecer informaes e
apresentar arrazoados na defesa ou combate a iniciativas. As propos-
tas seriam encaminhadas a um colgio de juristas, com mandato e
designao pelo Supremo Tribunal Federal (mais alta corte judici-
ria). Afinal, como afirma Manoel Gonalves Ferreira Filho (2007, p.
283): a tarefa de elaborar leis s pode ser entregue a quem houver
revelado os dotes necessrios.

100
Para o processo legislativo, prope Manoel Gonalves Ferrei-
ra Filho (2007, p. 283) algo parecido com um processo judicial no
mbito dessa cmara de juristas. Aps isso, o anteprojeto, se re-
querido por 1/3 do Parlamento ou pelo Executivo, seria apreciado
pelo Parlamento, aprovado ou rejeitado (por maioria absoluta), sem
possibilidade de emenda. Tem-se semelhante processo no caso dos
decretos legislativos referentes a tratados internacionais dos quais
o Brasil signatrio. A justificativa seria a supremacia tcnica dos
juristas, quase-magistrados, a exemplo dos anteprojetos de cdi-
gos, tarefa em regra confiada a comisses de juristas.
H de se reconhecer que o processo poltico de alocao dos
recursos pblicos mostra-se complexo e multifacetrio. A concen-
trao do poder financeiro, o poder da bolsa, nas mos do Poder
Executivo, fato inquestionvel. Todavia, essa presena marcante
do Executivo na gesto dos recursos pblicos no afasta a dos de-
mais Poderes, tanto pelo lado complementar dos Parlamentos ao
legislar, sempre sujeitos ao veto presidencial, como pelo retificador
do Poder Judicirio, ao sujeitar os atos concretos ou abstratos sua
interpretao jurisdicional.
A realidade que o nico e legtimo titular do poder financeiro,
a sociedade como um todo, dificilmente age de forma direta ainda
que experincias como as do oramento participativo sejam louvadas e
decantadas pela doutrina fazendo-nos crer que a democracia direta,
se algum dia existiu, hoje no passa de uma quimera. A democracia
representativa, modelo da democracia liberal do mundo contempo-
rneo, apresenta-se como a nica operativa no contexto de Estados
mastodnticos contemporneos. Nesse contexto, so formuladas e im-
plementadas as polticas pblicas, como expresso das aes estatais
postas em prtica para satisfao das necessidades sociais.
O poder desempenhado por esses representantes do titular da
coisa pblica sui generis e limitado unicamente a um poder origi-
nrio constitucional e suas manifestaes derivadas, inscritas nas
normas por eles mesmos editadas. Nos dizeres de Geraldo Ataliba:
Se, como visto, o dono da res publica o povo, todas
as disposies a respeito de sua (coisa pblica) pre-
servao, desenvolvimento e aplicao a ele (povo)
pertencem. S o dono pode dispor sobre o destino
da coisa; s ele pode dizer como, quando e em que
finalidade ela pode ser aplicada (...) a vontade do
povo que determina a sorte da coisa pblica, os fins
a que deve atender e os modos de sua aplicao,
(...) No regime que adotamos, os representantes do

Temas de Interesse do Legislativo | 101


povo portadores de mandato por ele outorgado, na
forma institucional decidem, de modo inaugural,
genrico e abstrato, o que os rgos do estado ha-
vero de fazer. E o fazem de modo quase absoluto,
s presos vontade constituinte, expressa na Carta
Fundamental. Da o especial significado que assu-
me, entre ns, o princpio da legalidade, como ex-
presso primeira da representatividade. (...) Toda a
ao pblica tem por base e limite a lei. (ATALIBA,
1985, p. 153)
Para Eugenio Lahera (2004, p. 12) polticas pblicas so formas
de simplificao da realidade social e seus problemas, podendo ter
efeito negativo, at porque os temas econmicos e sociais so to di-
nmicos e as atividades de governo que as afetam to numerosas e
interconectadas que precisar a interpretao do desenvolvimento e
previso de resultados de uma nova interveno parece duvidoso.
O conceito de polticas pblicas inclui temas tanto de governo
como de Estado, como polticas de mais de um governo ou que
abrangem um conjunto de poderes de Estado em seu desenho ou
execuo. As polticas pblicas raramente se extinguem por com-
pleto, mudam, se combinam com outras. J se disse que as polticas
pblicas so imortais, assim como muito de seus gastos, como exa-
minados neste estudo.
Para Eugenio Lahera existem quatro etapas nas polticas pbli-
cas: origem, desenho, gesto e avaliao. Lahera menciona o fato
de, na Nova Zelndia e no Brasil, ter-se uma etapa onde se verifica
o montante dos recursos arrecadados e gastos em uma declarao
especfica de que haver recursos suficientes. Todavia, como vere-
mos no Captulo 10 deste estudo, tal procedimento realizado em
vrias naes ainda que de formas diferenciadas.
Eugenio Lahera (2004, p. 9) assinala as caractersticas de uma
boa poltica pblica: 1. fundamentao ampla e concomitante s
especficas; 2. estimao de custos e alternativas de financiamento;
3. avaliao do custo/benefcio social; 4. benefcio social marginal
comparado com a de outras polticas (o que prioritrio?); 5. con-
sistncia interna e agregada; 6. apoios e crticas provveis (polti-
cas, corporativas ou acadmicas); 7. oportunidade poltica; 8. lugar
na sequncia de medidas pertinentes; 9. clareza dos objetivos; 10.
funcionalidade dos instrumentos; e 11. indicadores (custo unitrio,
economia, eficcia e eficincia).
Lahera (2004, p. 21 e 22) desmistifica milagres, para ele no
existem polticas pblicas timas, mas solues possveis, pois no

102
existe garantia de escolha da melhor. Elas refletem os sistemas pol-
ticos nos quais so desenvolvidas. Sua formulao e implementao
representam um avano na governabilidade e modernizao da es-
fera pblica. Sua melhor conduo exige partidos e grupos sociais
bem informados e regime democrtico efetivo. Para ele, o Poder
Legislativo se mostra como foro til busca de acordos negociados
para polticas pblicas, assim, deve haver mecanismos de informa-
o e consulta entre administrao e Legislativo.
Outra viso da formulao e efetividade das polticas pblicas so
exibidas por William Mitchell e Simmons Randy (2004, p. 99), acad-
micos adeptos da escola norte-americana da Public Choices. Defen-
dem eles que os governos dificilmente corrigem as falhas de merca-
do, eles normalmente tornam as coisas piores. A razo fundamental
que informaes e incentivos que permitem que os mercados co-
ordenem as atividades e necessidades humanas no esto dispon-
veis para o governo. Assim, eleitores, polticos, burocratas e ativistas
que acreditam estar promovendo o interesse pblico, so levados por
uma mo invisvel a promover outros tipos de interesse.
A evoluo da teoria da escolha pblica ao longo dos ltimos
30 anos desmistificou e desromantizou o processo poltico. Talvez
a principal descoberta desse campo de estudos tenha sido a pro-
penso a diminuir o bem-estar social demonstrada pela poltica do
mundo real, tendncias essas conhecidas como fracassos dos go-
vernos, conforme Mitchell e Randy (2004, p. 101 a 141).
Impor vrias formas de ordem atravs de instituies polticas
uma forma que as pessoas buscam para reduzir a incerteza e le-
var adiante seus interesses pessoais. Tais instituies estruturam o
comportamento no jogo poltico. Instituies coletivas (escolhas co-
letivas) so questes altamente importantes, com boas e ms conse-
quncias para o bem-estar individual e coletivo.
Mas qual a natureza fundamental da escolha coletiva? Para que se
possa tomar decises coletivas, regras tm de ser adotadas para fazer
com que as decises tomadas coletivamente sejam investidas de au-
toridade. A pluralidade uma dessa regras; maioria simples e maio-
rias absolutas so outras. Tais regras necessariamente implicam que,
quando as escolhas forem feitas, haver perdedores e vencedores.
Os eleitores esto, contudo, desestimulados, eis que votar no
visto como algo recompensador ou eficaz. E apesar de o voto ser
uma caracterstica central visvel da democracia, deve se reconhe-
cer o quo realmente insignificante ele no processo coletivo de
escolha como um todo. As dificuldades de se apoiar o interesse ge-
ral so aumentadas quando so levados em considerao grupos

Temas de Interesse do Legislativo | 103


de interesse concentrados. Pequenos grupos organizados tm mais
influncia do que contribuintes no-organizados. Devido ao fato de
que eleitores so to cruciais para o sucesso poltico, exige-se dos
polticos que sejam competitivos, que barganhem e faam acordos.
Raramente o poltico individual conseguir alcanar suas metas e
aquelas de seu eleitorado sem aliados.
Para Mitchell e Randy (2004, p. 147 a 173), processos polticos
so falhos em razo de:

1. incentivos perversos: ao escolher polticas pblicas, polticos


que esperam permanecer em seus cargos devem classificar
em um ponto mais alto o impacto nos votos em relao ao
impacto de eficincia de cursos alternativos de ao (p. 151);
2. proviso coletiva de necessidades individuais: cidados bus-
cando a proviso coletiva de suas necessidades pessoais ge-
ralmente buscam aqueles bens pelos quais eles no pagariam
no mercado privado. Desde que os bens sejam gratuitos, eles
demandam mais dos mesmos e, por conseguinte, deslocam
recursos escassos de seus usos de maior valor (p. 153);
3. mecanismos de sinalizao deficientes: em democracia, a uni-
dade principal de contabilidade e meio de troca o voto. Con-
tudo, o voto no pode expressar a intensidade de preferncias
de um eleitor. O voto na urna leva consigo pouca informao
(p. 155). O que tudo isso significa claro: a comunicao po-
ltica raramente til para a distribuio racional ou eficiente
de recursos escassos (p. 160);
4. miopia institucional: a razo para a miopia do poltico sim-
ples: eleitores so mopes tambm. E os eleitores tm pouca
viso devido ao fato de que a maioria das polticas pblicas
proporciona benefcios a longo prazo com custos imediatos,
ou ganhos imediatos com custos atrasados (p. 162);
5. dificuldades dinmicas: diante da incerteza, governos se com-
portam compreensivelmente de formas incertas e imprevis-
veis (p. 163);
6. recursos inadequados, exigncias de processo formal, reivin-
dicaes de clientes competindo entre si, assim como o medo
dos legisladores, todos contribuem para maximizar o tempo
perdido no desempenho de metas regulamentadoras (p. 165);
e
7. regras eleitorais e distoro de preferncias: mesmo que os
eleitores, polticos, burocratas e grupos de interesse fossem

104
todos altrustas e informados, suas preferncias individuais
de polticas pblicas seriam distorcidas atravs do funciona-
mento das prprias regras bsicas (p. 173).

Mitchell e Randy (2004, p. 176), em sua crtica ao processo po-


ltico existente, concluem que ele no apenas promove a ineficin-
cia, como tem a tendncia de levar adiante os interesses daqueles
que esto em melhor situao. Aqueles que vo bem no mercado,
tambm, vo bem na organizao poltica. Todavia, apesar de se-
rem imperfeitos, os mercados e as organizaes polticas so
importantes para o bem-estar individual e coletivo. E mesmo de-
mocracias imperfeitas tm muito mais a ser dito a seu favor do que
no-democracias.
Mais especificamente, os processos polticos tambm so in-
fluenciados por seu prprio produto: as obrigaes para o Estado,
por ele mesmo gerado.
A preponderncia de despesas obrigatrias nos gastos pblicos
trouxe desafios ao processo poltico de alocao dos recursos p-
blicos, como ressalta Allen Schick (2003, p. 29 e 30). Associados ao
predomnio de gastos obrigatrios esto o ativismo e a influncia de
grupos de interesses. Esses dois elementos combinados fazem difcil
a manuteno da disciplina fiscal, independente da orientao pol-
tica majoritria. No passado, a formulao e execuo de polticas
pblicas era mais fcil pela supremacia de gastos discricionrios e
relativa fraqueza de grupos lobistas. Assim, necessitava-se menos
de regras fiscais explcitas, sendo a poltica de equilbrio fiscal rea-
lizada na boca do caixa, pelo contingenciamento das dotaes ou
simples no execuo do gasto.
Ressalta Allen Schick que os entitlements, gastos obrigatrios
continuados regrados por critrios legais, tem seu aumento vincula-
do a outros fatores que no polticos, como demogrficos ou tendn-
cias econmicas, que no dependem de decises oramentrias.
Wder Oliveira (2004, p. 23) assinala tratar-se o entitlement de
uma imposio legal ao governo de conceder assistncia financeira
ou pagar benefcios, segundo regras ou frmulas especficas, a to-
dos os indivduos, entidades privadas ou pblicas que atendam os
requisitos de elegibilidade definidos na lei. A menos que as leis que
dispem sobre tais programas sejam modificadas, os indivduos e
entidades elegveis tm direito ao recebimento desses benefcios,
independentemente da situao oramentria do governo, e podem
recorrer ao Poder Judicirio para for-lo a cumprir a lei.

Temas de Interesse do Legislativo | 105


Ao contrrio dos gastos oramentrios tradicionais, em que o
papel dos polticos alocar aumentos, o oramento dos entitlements
pode exigir deles cortes alocativos pelo desentitulamento de be-
neficirios, cujos pagamentos so assegurados por lei. Essa uma
tarefa muito mais onerosa do que a oramentria e para a qual os
polticos, em regra, no esto preparados ou dispostos. Regras fis-
cais no tornam menos doloroso esse dilema. Todavia, com despe-
sas obrigatrias crescentes e independentes, h de se impor limites
satisfao das presses por novos benefcios ou gastos.
Allen Schick alerta que entitlements tornam necessrias regras
fiscais, mas podem tambm torn-las ineficazes se no houver von-
tade poltica suficientemente forte para faz-las vingar. Sem esse
fator subjetivo, regras fiscais podem se mostrar totalmente incuas
e suprfluas.
O desafio poltico de trazer para a arena oramentria os entitle-
ments v-se dificultada pelos grupos organizados que protegem inte-
resses especficos e defendem a vinculao de receitas ou obrigato-
riedade de gastos por meio de pisos mnimos, por exemplo. Hoje, tais
grupos mostram-se mais numerosos como tambm mais bem infor-
mados e ativos do que h duas dcadas, com maior influncia junto
aos formuladores de polticas pblicas no Executivo ou Legislativo.
Os polticos contemporneos frequentemente encontram-se no
fogo cruzado de grupos defensores da disciplina fiscal e de grupos
ciosos de seus benefcios ou ansiosos por novos benefcios. Assinala
Allen Schick que, quando as regras fiscais so exigidas de fora do
sistema poltico, como na Comunidade Europeia e do Fundo Mone-
trio Internacional, os polticos podem mostrar-se insensveis s di-
ficuldades dos governos, que, para dar efetividade s regras fiscais,
devem assumir sozinhos o desafio.
Dessa forma, o processo de formulao de polticas pblicas man-
tm ntima correlao com o processo poltico de alocao dos re-
cursos pblicos. A forma de apropriao desses recursos d-se pelo
processo legislativo ordinrio assim como pelo processo orament-
rio. Como evidenciado ao longo deste estudo, se o primeiro processo
fixa as obrigaes mais relevantes, o segundo as fixa de forma tem-
porria e pontual. Ocorre que o segundo objeto de inmeros meca-
nismos de controle, como pelos rgos de controle externo e interno
da administrao e pelo Poder Judicirio, j o primeiro, ainda que
mais abrangente no motivo de controle aprofundado em nosso
ordenamento. Sob essa tica, identifica-se que o processo poltico
parlamentar de controle prvio da criao de despesas obrigatrias
continuadas e gastos tributrios, em nvel federal, hoje se reduz ao

106
exame de compatibilidade e adequao oramentria e financeira
desenvolvido pela Comisso de Finanas e Tributao da Cmara dos
Deputados, processo esse que ser analisado a seguir.
nico processo institucionalizado de verificao do impacto finan-
ceiro das obrigaes engendradas no mago do ordenamento federal
e com poucos exemplos de controle em nvel estadual ou municipal, o
aprimoramento desse exame deve ser buscado, em um contexto de um
Estado que aspira o equilbrio de suas contas de forma permanente.

Temas de Interesse do Legislativo | 107


4
O papel histrico do
Parlamento na gerao e
controle de despesas
obrigatrias continuadas
C
omo j visto, polticas pblicas so materializadas pela gera-
o de gastos pblicos. Esses gastos podem ser despesas or-
amentrias ou tributrias, obrigatrias ou discricionrias,
imediatas ou continuadas, primrias ou financeiras, correntes ou de
capital e ainda outras classificaes so encontradas na legislao
e doutrina, mas a questo aqui a quem atribuda a competncia
para sua gerao e controle e como deve ser exercida.
A competncia para gerao de despesas obrigatrias continua-
das, objeto de nosso estudo, insere-se no universo maior da inicia-
tiva de leis ou emendas parlamentares a projetos de lei oriundos
de outros Poderes que criem despesa para o Estado. O controle do
exerccio do poder financeiro constitui essencial tarefa atribuda
constitucionalmente ao Poder Legislativo pela apreciao da pro-
posta oramentria e suas alteraes. Se inquestionvel a atribui-
o do Legislativo para autorizar o gasto, fenmeno mundial, j no
o para iniciar o processo de gerao desses gastos. Em regra, a
iniciativa de proposies que criem obrigaes para o Estado pri-
vativa do Poder Executivo.
Conforme Melo (2006, p. 202) em sistemas presidencialistas mul-
tipartidrios, a exemplo do brasileiro, com frequentes governos de
coalizo, as emendas parlamentares e sua aprovao representam
importantes mecanismos de negociao entre os membros da coali-
zo. O desenho institucional hbrido do pas em que traos propor-
cionalistas (por exemplo, sistema eleitoral proporcional) coexistem
com caractersticas majoritrias, presidentes com amplos poderes,
implica maior espao para o trabalho das oposies ou para a barga-
nha que ocorre durante a tramitao legislativa de uma proposio

Temas de Interesse do Legislativo | 111


no seio da prpria coalizo de governo. O espao privilegiado para
o emendamento so as comisses congressuais, embora as emendas
tambm possam ser apresentadas no plenrio das Casas Legislati-
vas, exceto para as emendas ao ciclo oramentrio, por expressa
vedao constitucional.36
Em pases cujos sistemas polticos apresentam corte majoritrio
h pouca atividade de emendamento. So frequentes os governos
majoritrios de partido nico, em que os partidos tambm so for-
tes e disciplinados, a exemplo do Reino Unido ou da Frana.
Essas restries no se limitam ao processo oramentrio, mas
se estendem legislao permanente, tem-se como exemplo o art.
40 da Constituio francesa, que determina a inadmissibilidade de
proposies ou emendas formuladas por membro do Parlamento se
sua adoo tiver por consequncia uma diminuio dos recursos
pblicos ou a criao ou agravamento de um encargo pblico. O
exame de Recevabilit financire dans la procdure lgislative da
Assembleia Nacional francesa, realizado pela Comission de Finan-
ces, de Lconomie Gnrale et du Plan, nos termos do art. 145 de
seu Regulamento Interno e com fundamento no art. 40 da Consti-
tuio francesa, descrito neste estudo no Captulo 10. Outro exem-
plo do direito estrangeiro tem-se na Constituio espanhola, que em
seu art. 134, exige a anuncia do Executivo para a tramitao de
qualquer proposio ou emenda que suponha aumento de crditos
ou diminuio de ingressos.37
Os partidos de oposio interferem muito pouco na atividade le-
gislativa e governativa, seja porque as regras de organizao dos
trabalhos legislativos conferem grande poder ao partido no gover-
no, convertendo os partidos de oposio em expectadores da ati-
vidade governativa ou em virtude de o trabalho das comisses ser
inexpressivo.
Nos sistemas majoritrios de tipo parlamentarista, h pouco in-
centivo para o emendamento, o qual, em muitos casos, se confunde
com o voto de desconfiana do Legislativo. Em muitos pases que
adotaram as instituies parlamentaristas britnicas, a prtica de
apresentao de emendas a projetos de lei virtualmente desco-
nhecida. Ela substituda por negociao no plano intrapartidrio
entre lideranas partidrias e suas bases.

Art. 166, 2 As emendas sero apresentadas na comisso mista, que sobre elas emitir parecer, e apreciadas,
36

na forma regimental, pelo Plenrio das duas Casas do Congresso Nacional.


37
Art. 134. Toda proposicin o enmienda que suponga aumento de los crditos o disminucin de los ingresos
presupuestarios requerir la conformidad del Gobierno para su tramitacin.

112
Esse padro de baixa atividade de emendamento ainda mais
expressivo no caso de emendas ao oramento. A despeito de alguns
traos que so universais como, nos casos onde h a possibilidade
de apresentao de emendas, a exigncia do no se exceder o teto
fixado na lei do Executivo, h grande variao quanto ao papel do
legislador no processo oramentrio. Em alguns pases de claro de-
senho majoritrio como Austrlia, Irlanda, Japo, Grcia e Nova
Zelndia (alm de outros, como Israel e Uruguai), vedado ao Le-
gislativo alterar ou emendar o oramento, cabendo-lhe apenas re-
jeit-lo ou aprov-lo na ntegra.
Em outros casos, embora no haja vedao, os parlamentares
nunca introduzem mudanas no oramento, por exemplo, Reino
Unido, Sucia, Blgica. H ainda casos em que a proposio de uma
emenda ao oramento equivale a um voto de desconfiana. Em al-
guns pases permitida a apresentao de emendas, mas, se isso no
ocorrer, a proposta do Executivo aprovada por decurso de prazo.
Em pases como a Colmbia e o Brasil, as emendas parlamentares
esto sujeitas ao veto presidencial; em outros, somente podem ter por
objeto agregados do oramento no nvel programtico e setorial.
Se hoje as instituies parlamentares, em regra, veem-se limita-
das em seu papel de geradoras de despesas obrigatrias continua-
das, no passado tal no ocorria. O processo de constrangimento dos
parlamentos na criao de dispndios obrigatrios para a socieda-
de histrico e crescente, com movimentos sucessivos de expanso
e retrao, mas com tendncia de, a longo prazo, restringir sua par-
ticipao na formulao de polticas pblicas.
Nossa Constituio imperial de 1824 no continha qualquer
dispositivo limitando a atuao da Assembleia Geral, bicameral,
na seara dos gastos pblicos, restringindo-se a atribuir-lhe a ta-
refa de fixar anualmente a receita e a despesa pblica, conforme
proposta oramentria encaminhada pelo ministro da Fazenda.38
Todavia, j atribua ao Poder Legislativo a prerrogativa de criar e
extinguir empregos pblicos bem como de estabelecer sua remu-
nerao.39

38
Art. 172. O ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros ministros os oramentos relativos
s despezas das suas Reparties, apresentar na Camara dos Deputados annualmente, logo que esta estiver
reunida, um balano geral da receita e despeza do Thesouro Nacional do anno antecedente, e igualmente o
oramento geral de todas as despezas publicas do anno futuro, e da importancia de todas as contribuies, e
rendas publicas.
39
Art. 15. E da attribuio da Assembla Geral:
(...)
X Fixar annualmente as despezas publicas, e repartir a contribuio directa.
(...)
XVI Crear, ou supprimir empregos publicos, e estabelecer-lhes ordenados.

Temas de Interesse do Legislativo | 113


O primeiro Regimento Interno da Cmara dos Deputados, de
1831, nada dispunha sobre restries iniciativa financeira dos
senhores parlamentares. Todavia, em sesso de 3/9/1867, por de-
ciso do presidente aprovada pela Cmara, foi alterada a redao
do art. 148 determinando que: Na 3 discusso do oramento no
se admittiro emendas creando despezas. Se porm j estiverem
creadas, poder ser augmentadas, diminuidas ou supprimidas. Es-
tava inaugurado o processo de cerceamento do Parlamento quanto
as suas iniciativas financeiras. Tal vedao foi mantida durante o
perodo republicano como se identifica no art. 196, pargrafo nico,
do Regimento Interno da Cmara dos Deputados de 1915.40
Proclamada a Repblica, a novel Constituio de 1891, inspi-
rada no modelo norte-americano, tratou de atribuir ao Congresso
Nacional, por meio de seus membros, a exclusividade na iniciativa
legislativa.41 A reforma de 1926, que trouxe para o foro constitucio-
nal a vedao de criao de despesas obrigatrias por meio da lei
oramentria, os denominados rabilongos, comentados no Captulo
2 deste estudo, item 2.7, j continha o embrio do distanciamento
entre processo legislativo e oramentrio ao fixar no art. 34, 1,
da Constituio de 1891 que as leis oramentrias no podiam con-
ter matria estranha estimativa da receita e despesa fixada
para os servios anteriormente criados. Estabeleceu-se assim que
a legislao permanente comandaria a pea oramentria e no o
contrrio, como correntemente se fazia ao serem criadas nas leis
oramentrias despesas obrigatrias, ou seja criavam-se obrigaes
permanentes por leis temporrias.
A Constituio de 1934, em seu art. 50, 3, repetiu o dispositivo
acima mencionado, todavia, pela primeira vez em nossas constitui-
es, inseriu, com seu art. 41, 1 e 2, o Poder Executivo no rol
de legitimados a apresentarem projetos de lei em matria fiscal e
financeira, e no s a lei oramentria. Ademais, acrescentou a ini-
ciativa privativa do Poder Executivo de apresentar projetos de lei que
aumentem vencimentos de funcionrios, criem empregos em servi-
os j organizados. Estava iniciado o processo de afastamento do

Art. 196, paragrapho nico Em 3 discusso no podero ser apresentadas nem recebidas pela Mesa emendas
40

augmentando a despeza ou diminuindo a receita, salvo si a medida for de accrdo com a proposta do governo.
41
Art. 34. Compete privativamente ao Congresso Nacional:
1) orar a receita, fixar a despesa federal anualmente e tomar as contas da receita e despesa de cada exerccio
financeiro;
(...)
25) criar e suprimir empregos pblicos federais, fixar-lhes as atribuies, estipular-lhes os vencimentos;
(...)
Art. 36. Salvas as excees do art. 29, todos os projetos de lei podem ter origem indistintamente na Cmara ou
no Senado, sob a iniciativa de qualquer dos seus membros.

114
Parlamento brasileiro da iniciativa na criao de gastos obrigatrios
continuados, em especial em matria de gastos com pessoal.42 Seu
art. 50, inaugurou a distino entre despesas obrigatrias e discricio-
nrias, denominadas respectivamente de despesas fixas e variveis,
vindo a reforar a separao j prenunciada na Constituio de 1891,
com a redao de 1926.43
A Constituio de 1937, em seu art. 49, atribuiu Cmara dos
Deputados, que nunca veio a ser convocada sob regime do Estado
Novo, o incio da discusso das proposies que criassem despesas,
todavia, mais relevante foi seu art. 64, que simplesmente vedou a
iniciativa de projeto ou emenda que aumentassem despesas. Dispo-
sitivo to draconiano s ser repetida pela Constituio de 1967, j
sob o regime militar.44
A Constituio redemocratizadora de 1946 manteve, em linhas
gerais, as disposies da Constituio de 1934 acerca da iniciativa
parlamentar na gerao de despesas por meio de projetos de lei.
O art. 67, 1, mantinha a iniciativa privativa de leis fiscais e fi-
nanceiras na Cmara dos Deputados e Presidncia da Repblica.45
Permaneceu inalterada no art. 73, 2, a dicotomia despesa fixa e
varivel da Constituio de 1934. A CF de 1946 trouxe ainda, no art.
97, a autonomia administrativa e financeira do Poder Judicirio,
inclusive com a iniciativa privativa de projetos de lei destinados a
criao de seus cargos e vencimentos.46

42
1 Compete exclusivamente Cmara dos Deputados e ao presidente da Repblica a iniciativa das leis de
fixao das foras armadas e, em geral, de todas as leis sobre matria fiscal e financeira.
2 Ressalvada a competncia da Cmara dos Deputados, do Senado Federal e dos Tribunais, quanto aos respec-
tivos servios administrativos, pertence exclusivamente ao presidente da Repblica a iniciativa dos projetos de lei
que aumentem vencimentos de funcionrios, criem empregos em servios j organizados, ou modifiquem, durante
o prazo da sua vigncia, a lei de fixao das foras armadas.
43
Art. 50, 2 O oramento da despesa dividir-se- em duas partes, uma fixa e outra varivel, no podendo a
primeira ser alterada seno em virtude de lei anterior. A parte varivel obedecer a rigorosa especializao.
44
Art. 49. Compete Cmara dos Deputados iniciar a discusso e votao de leis de impostos e fixao das foras
de terra e mar, bem como todas que importarem aumento de despesa.
(...)
Art. 64. A iniciativa dos projetos de lei cabe, em princpio, ao governo. Em todo caso, no sero admitidos como
objeto de deliberao projetos ou emendas de iniciativa de qualquer das Cmaras, desde que versem sobre ma-
tria tributria ou que de uns ou de outras resulte aumento de despesa.
45
Art. 67. A iniciativa das leis, ressalvados os casos de competncia exclusiva, cabe ao presidente da Repblica e
a qualquer membro ou comisso da Cmara dos Deputados e do Senado Federal.
1 Cabe Cmara dos Deputados e ao presidente da Repblica a iniciativa da lei de fixao das foras armadas
e a de todas as leis sobre matria financeira.
2 Ressalvada a competncia da Cmara dos Deputados, do Senado e dos Tribunais Federais, no que concerne
aos respectivos servios administrativos, compete exclusivamente ao presidente da Repblica a iniciativa das leis
que criem empregos em servios existentes, aumentem vencimentos ou modifiquem, no decurso de cada Legisla-
tura, a lei de fixao das foras armadas.
46
Art. 97. Compete aos Tribunais:
I eleger seus presidentes e demais rgos de direo;
II elaborar seus Regimentos Internos e organizar os servios auxiliares, provendo-lhes os cargos na forma da lei;
e bem assim propor ao Poder Legislativo competente a criao ou a extino de cargos e a fixao dos respectivos
vencimentos;

Temas de Interesse do Legislativo | 115


A Constituio de 1967 j possua em seu texto o princpio do
equilbrio das finanas pblicas, no s o oramentrio formal,
como muitas vezes mencionado pela doutrina e presente no caput
do art. 66, seu pargrafo primeiro estendia o equilbrio a toda a pro-
posio que crie ou aumente despesa, o Poder Executivo submete-
r ao Poder Legislativo as modificaes na legislao, necessrias
para que o total da despesa autorizada no exceda prevista.47
A Magna Carta de 1967 ainda acresceu dispositivos visando as-
segurar o atingimento desse equilbrio, prevendo formas embrion-
rias dos sistemas de compensao sistmica (contingenciamento)
e tpico (na prpria norma), que s vieram a ser albergados pelo
ordenamento muito depois na Lei Complementar n 101, de 2000,
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), em seus arts. 9, 14 e 17.
Assim, a compensao sistmica do contingenciamento e tpica j
era prevista no art. 66, 2 e 3, diga-se, logo revogados pela EC
n 1, de 1969.
Efetivamente, pode-se verificar pela legislao editada sob a gi-
de da Constituio de 1967 a observncia do disposto, a exemplo da
Lei n 5.368, de 1/12/1967, que reajustava em 20% os vencimentos
dos servidores civis e militares da Unio, e, para assegurar a neu-
tralidade fiscal da medida, reformula alquotas do Imposto sobre
Produtos Industrializados, compensao expressamente menciona-
da em seu art. 1048.
O art. 66 da Constituio de 1967 ainda determinava um proces-
so de contingenciamento com foro legislativo e a limitao consti-
tucional dos gastos com pessoal. Assim, podemos afirmar termos
poca os fundamentos constitucionais para o exame de adequao
oramentria, que j era realizado pela Cmara dos Deputados,
como se ver. Lamentavelmente, o art. 66 da Constituio de 1967
foi suprimido pela reforma constitucional advinda a EC n 1/1969,

47
Art. 66. O montante da despesa autorizada em cada exerccio financeiro no poder ser superior ao total das
receitas estimadas para o mesmo perodo.
1 O disposto neste artigo no se aplica:
a) nos limites e pelo prazo fixados em resoluo do Senado Federal, por proposta do presidente da Repblica, em
execuo de poltica corretiva de recesso econmica;
b) s despesas que, nos termos desta Constituio, podem correr conta de crditos extraordinrios.
2 Juntamente com a proposta de oramento anual ou de lei que crie ou aumente despesa, o Poder Executivo
submeter ao Poder Legislativo as modificaes na legislao da receita, necessrias para que o total da despesa
autorizada no exceda prevista.
3 Se no curso do exerccio financeiro a execuo oramentria demonstrar a probabilidade de deficit superior
a dez por cento do total da receita estimada, o Poder Executivo dever propor ao Poder Legislativo as medidas
necessrias para restabelecer o equilbrio oramentrio,
4 A despesa de pessoal da Unio, Estados ou Municpios no poder exceder de cinqenta por cento das
respectivas receitas correntes.
Art. 10. A despesa a que se refere o artigo anterior ser coberta com o produto da elevao das alquotas de
48

que trata o artigo 8 e seu pargrafo nico desta lei.

116
no mais constando da Seo VI Do Oramento da Carta outorga-
da pelo regime militar.
A Constituio de 1967 manteve a bicameralidade da tramitao
oramentria e consequente congruncia entre esse processo e o
exame de compatibilidade e adequao oramentria, que sempre
foi realizado pela Comisso de Finanas ainda que sem essa deno-
minao prpria.49
Assim, a Emenda Constitucional n 1/1969, outorgada pela Jun-
ta Militar Constituio de 1967, trouxe um novo processo ora-
mentrio, congressual e concentrado em uma s comisso mista
com a competncia constitucional de receber exclusivamente as
emendas parlamentares apresentadas proposta oramentria e de
apreciar a pea central das finanas pblicas federais50. Entretanto,
no trouxe a essa comisso a atribuio de apreciar as proposies
legislativas ordinrias que criassem despesas obrigatrias vincula-
doras da lei oramentria, fazendo dela caudatria dessas normas
geradas em processo totalmente apartado do oramentrio, pelo
contrrio, como j mencionado, fez foi suprimir a adequao ora-
mentrio-financeira do texto constitucional. Essa dicotomia trouxe
e traz consequncias at hoje sentidas e tratadas neste estudo, qual
seja, dois processos legislativos distintos em seus procedimentos
mas umbilicalmente ligados por suas consequncias, pois ambos
criam obrigaes para o Estado.
A Constituio de 1967, mantida pela EC n 1/1969, era draco-
niana para com as iniciativas parlamentares com impacto finan-
ceiro e em seu art. 60 vedava expressamente qualquer iniciativa
parlamentar de lei que dispusesse sobre matria financeira ou au-
mentassem a despesa pblica.51

49
Art. 68. O projeto de lei oramentria anual ser enviado pelo presidente da Repblica Cmara dos Deputados
at cinco meses antes do incio do exerccio financeiro seguinte; se, dentro do prazo de quatro meses, a contar de
seu recebimento, o Poder Legislativo no o devolver para sano, ser promulgado como lei.
1 A Cmara dos Deputados dever concluir a votao do projeto de lei oramentria dentro de sessenta dias.
Findo esse prazo, se no concluda a votao, o projeto ser imediatamente remetido ao Senado Federal, em sua
redao primitiva e com as emendas aprovadas.
2 O Senado Federal se pronunciar sobre o projeto de lei oramentria dentro de trinta dias. Findo esse prazo,
no concluda a reviso, voltar o projeto Cmara dos Deputados com as emendas aprovadas e, se no as
houver, ir sano.
50
Art. 66. O projeto de lei oramentria anual ser enviado pelo presidente da Repblica ao Congresso Nacional,
para votao conjunta das duas Casas, at quatro meses antes do incio do exerccio financeiro seguinte; se, at
trinta dias antes do encerramento do exerccio financeiro, o Poder Legislativo no o devolver para sano, ser
promulgado como lei.
1 Organizar-se- comisso mista de senadores e deputados para examinar o projeto de lei oramentria e
sbre le emitir parecer.
51
Art. 60. da competncia exclusiva do presidente da Repblica a iniciativa das leis que:
I disponham sobre matria financeira;
II criem cargos, funes ou empregos pblicos ou aumentem vencimentos ou a despesa pblica;
III fixem ou modifiquem os efetivos das foras armadas;
IV disponham sobre a administrao do Distrito Federal e dos Territrios.

Temas de Interesse do Legislativo | 117


A Constituio de 1988, ao contrrio de sua predecessora Cons-
tituio de 1967/69, no possui disciplina to rgida, permitindo
aos parlamentares a iniciativa de proposies e emendamento com
efeitos financeiros, ressalvados os projetos de lei de iniciativa do
presidente da Repblica, projetos sobre organizao dos servios
administrativos da Cmara dos Deputados, do Senado Federal, dos
Tribunais Federais e do Ministrio Pblico, por fora de vedao
expressa em seu art. 63. Dessas vedaes a projetos de iniciativa do
Executivo, excetuam-se dessas restries as emendas no processo
oramentrio, reguladas pelo art. 166 da Constituio52.
Essas limitaes materiais e processuais ao emendamento pro-
posta oramentria no vedam totalmente o emendamento parla-
mentar, mas exigem sim o equilbrio oramentrio ao determinarem
a indicao dos recursos necessrios, admitidos apenas os provenien-
tes de anulao de despesa. As restries ali consignadas, relativas s
fontes de financiamento, tem sido transpostas por meio do artifcio
do aumento de receita estimada a ttulo de erros e omisses nessas es-
timativas e pelo oferecimento de uma reserva de recursos para com-
pensao das emendas parlamentares individuais, no montantes de
1% da receita corrente lquida. Essa reserva vem sendo constituda
na proposta oramentria desde a dcada de 1990 por acordo entre
o Poder Executivo e o Congresso Nacional de forma a no desfigurar
as aes propostas pelo Poder Executivo em seu projeto de lei. A re-
serva para emendas individuais, por exemplo, consta da LDO/2009
em seu art. 1353 e pode ser obtida por deduo, se a proposta consta

Pargrafo nico. No sero admitidas emendas que aumentem a despesa prevista:


a) nos projetos oriundos da competncia exclusiva do presidente da Repblica;
b) naqueles relativos organizao dos servios administrativos da Cmara dos Deputados, do Senado Federal
e dos Tribunais Federais.
52
Art. 166, 1 Caber a uma comisso mista permanente de senadores e deputados:
I examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente
pelo presidente da Repblica;
II examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Cons-
tituio e exercer o acompanhamento e a fiscalizao oramentria, sem prejuzo da atuao das demais comis-
ses do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58.
2 As emendas sero apresentadas na comisso mista, que sobre elas emitir parecer, e apreciadas, na forma
regimental, pelo Plenrio das duas Casas do Congresso Nacional.
3 As emendas ao projeto de lei do oramento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser
aprovadas caso:
I sejam compatveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias;
II indiquem os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes de anulao de despesa, excludas as
que incidam sobre:
a) dotaes para pessoal e seus encargos;
b) servio da dvida;
c) transferncias tributrias constitucionais para Estados, Municpios e Distrito Federal; ou
III sejam relacionadas:
a) com a correo de erros ou omisses; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
53
Art. 13. A Reserva de Contingncia, observado o inciso III do art. 5 da Lei Complementar n 101, de 2000,
ser constituda, exclusivamente, de recursos do Oramento Fiscal, equivalendo, no Projeto de Lei Oramentria

118
2% da RCL e a lei oramentria dever conter 1% da RCL, signifi-
ca que a proposta contm 1% de RCL disponvel para apropriao
pelo Congresso Nacional sem necessidade de supresso ou reduo
da programao de trabalho proposta pelo Poder Executivo. Reserva
algo semelhante foi proposta no autgrafo da LDO/2009 no mesmo
art. 13 em seus 3 e 4, tendo sofrido veto presidencial, analisado
no Captulo 12.1 desta obra. A reserva vetada propunha mecanismo
semelhante para compensao de proposies que criassem despe-
sas obrigatrias continuadas.
A Constituio de 1988 manteve o processo oramentrio con-
centrado na comisso mista prevista no art. 166, todavia, no dis-
ps sobre a compatibilizao e adequao da legislao permanente
que crie obrigaes para o Estado e a lei oramentria, como o fez a
Constituio de 1967, apresentando-se uma lacuna a ser colmatada
pelo constituinte derivado.

de 2009, a no mnimo 2% (dois por cento) da receita corrente lquida e a 1% (um por cento) na lei, sendo pelo
menos metade da Reserva, no projeto de lei, considerada como despesa primria para efeito de apurao do
resultado fiscal.

Temas de Interesse do Legislativo | 119


5
Exame de compatibilidade
e adequao oramentria
e financeira como
procedimento legislativo
A
ssim, os atos normativos da administrao e os projetos de
lei oriundos da administrao de todos os Poderes devem ser
submetidos a um crivo prvio, quantificando-se o impacto da
futura legislao e sua compensao em termos fiscais. Tal procedi-
mento facilita sobremaneira o exame de adequao oramentrio-
financeira hoje j realizado no mbito do Congresso Nacional, em
especial pela Comisso de Finanas e Tributao na Cmara dos
Deputados e pelas comisses mistas especficas nas medidas provi-
srias, ou nos pareceres de adequao exarados em Plenrio.
No mbito do Congresso Nacional, por ser o processo legislativo
ordinrio de natureza bicameral, a matria tratada diferentemen-
te em cada uma das Casas que o compe.
Se o controle concentrado ex ante de constitucionalidade das
normas legais expresso nos pareceres das Comisses de Constitui-
o e Justia de ambas as Casas do Congresso Nacional quanto
constitucionalidade ou juridicidade das normas, ainda em sua fase
legislativa, de vasta descrio e anlise pela doutrina e h farta
jurisprudncia a oferecer subsdios a esse tipo de exame, o mesmo,
contudo, no ocorre quanto ao exame de compatibilidade e adequa-
o oramentria e financeira. Apesar de existir h vrios regimen-
tos internos, como ser adiante discriminado, no descrito pela
cincia jurdica ou econmica.
Afinal, quais so os critrios e a sistemtica a serem adotados
para exame da adequao de proposies quanto aos aspectos fi-
nanceiro e oramentrio pblicos?
Desde j preciso registrar que tal exame, no universo regi-
mental legislativo federal, s est previsto no Regimento Interno

Temas de Interesse do Legislativo | 123


da Cmara dos Deputados, no havendo previso no Regimento
Interno do Senado Federal. As tentativas de sua implantao no
Senado Federal mostraram-se at o presente infrutferas como de-
monstra o Projeto de Resoluo do Senado n 16/1998, arquivado
em 29/1/1999, que Altera o artigo II, do Regimento Interno, in-
troduzindo o exame de adequao financeira e oramentria no
Senado Federal. No Regimento Interno do Congresso Nacional a
matria regulada pela Resoluo n 1/2002-CN.
A resistncia verificada no Senado Federal para a aprovao do
procedimento em apreo , em parte, justificvel pelo carter de
legislador negativo atribudo ao exame de compatibilidade e ade-
quao oramentrio-financeira.
Tal caracterstica pode ser aquilatada pelos nmeros apresen-
tados no Anurio Estatstico do Processo Legislativo de 2005, da
Cmara dos Deputados (2006, p. 44), onde se verifica que, das 438
proposies apreciadas pela CFT, 218 (49,8%) foram rejeitadas com
parecer terminativo (arquivadas) pela incompatibilidade e inade-
quao oramentria e financeira. J na Comisso de Constituio,
Justia e Cidadania (CCJC) das 1.487 apreciadas, somente 41 pro-
posies (2,8%) foram declaradas inconstitucionais no mesmo pe-
rodo. J na sesso legislativa de 2006 ano eleitoral, portanto com
reduzida produo legislativa , das 79 proposies apreciadas pela
CFT, somente 6 (7,6%) foram rejeitadas com parecer terminativo
pela incompatibilidade e inadequao oramentria e financeira,
enquanto a CCJC declarou 17 (2,2%) proposies inconstitucionais,
das 802 apreciadas.
O exame de adequao e compatibilidade financeira e oramen-
tria pblicas da legislao permanente, na forma como hoje se
apresenta, foi criado pela Resoluo n 17, de 1989, resultado do
Projeto de Resoluo n 54, de 1989, instituindo o Regimento Inter-
no da Cmara dos Deputados (RICD).
Entretanto, o controle do impacto financeiro e oramentrio
de proposies e emendas que aumentem a despesa ou reduzam
a receita parte inerente ao processo legislativo na maioria das
democracias ocidentais. tarefa histrica da Comisso de Finan-
as da Cmara dos Deputados exercer esse controle no mbito do
Congresso Nacional.
O Regimento Interno da Cmara dos Deputados de 1915 j
continha a atribuio da Comisso de Finanas para o exame
de todas as proposies que criassem despesa ou reduzissem

124
receitas pblicas, no somente emendas ao oramento, mas a
qualquer forma de emenda.54
J no processo de redemocratizao aps o Estado Novo, a Reso-
luo n 10, de 1947, que aprovou o Regimento Interno da Cmara
dos Deputados (RICD), j em seu art. 33, 5 e 6 55, previa a in-
terveno da Comisso de Finanas em todas as proposies, que
de alguma forma alterassem ou pudessem vir a alterar a despesa ou
receita pblicas.
O art. 90, 6, da mesma Resoluo56, ao tratar da proposta or-
amentria, j convertida em projeto de lei pela Comisso de Finan-
as, quela poca o processo oramentrio era estritamente bica-
meral, vedava a admisso de emendas que aumentassem a despesa
ou diminussem a receita, exceto se a consignao da verba fosse
para despesa j determinada em lei, ou seja, se reconhecia a exis-
tncia de despesas obrigatrias geradas fora do processo oramen-
trio, as denominadas despesas fixas, j mencionadas anteriormen-
te. Conceito esse que, infelizmente, foi perdido ao se redigir a Lei n
4.320/1964, que se omite de tratar dessa relevante modalidade de
gasto pblico.
A Resoluo n 30, de 1972, predecessora da atual Resoluo
17/1989, em seu art. 27, 7 57, j continha no rol de competncias
da Comisso de Finanas precursora da atual CFT, onde era atri-
budo o exame das proposies que importassem em aumento ou
diminuio da receita ou da despesa pblicas e, quanto ao aspec-
to financeiro, quaisquer proposies, exceto as que se referissem

54
Art. 174. Tanto na 2 como na 3 discusso de qualquer projecto as emendas ou artigos additivos creando ou
augmentando despeza ou reduzindo a receita publica, no podero ser admittidos ao debate e votao sem
prvio parecer da Commisso de Finanas que poder apresentar sub-emenda.
55
Art. 33. As comisses permanentes tm por fim principal estudar os assuntos submetidos, regimentalmente, ao
seu exame e sobre eles manifestar a sua opinio.
(...)
5 Comisso de Finanas compete:
(...)
II manifestar-se sobre toda e qualquer proposies, inclusive aquelas que, privativamente, competem a outras
comisses, desde que concorram ou possam concorrer, para aumentar, ou diminuir, a despesa, ou a receita p-
blica.
6 s proposies referidas nos itens anteriores no sero submetidas a discusso e votao, ainda quando
em caso de urgncia, sem audincia da Comisso de Finanas.
56
Art. 90, 6 Na ltima discusso, no ser admitida emenda de que resulte aumento de despesa, ou dimi-
nuio de receita, salvo o restabelecimento de medida contida na proposta do Poder Executivo, ou a consignao
de verba para despesa j determinada em lei. [O art. 104, 14, determinava que toda e qualquer emenda que
alterasse a receita ou a despesa, ser sempre submetida ao parecer da Comisso de Finanas.]
57
Art. 27. A competncia das comisses permanentes a definida nos pargrafos deste artigo.
(...)
7 Comisso de Finanas compete opinar sobre:
(...)
e) proposies que importem em aumento ou diminuio da receita ou da despesa pblicas;
f) quanto ao aspecto financeiro, quaisquer proposies, exceto as que se referirem abertura de crditos adicionais.

Temas de Interesse do Legislativo | 125


abertura de crditos adicionais, pois essas eram atribuies da
Comisso Mista de Oramento.
No art. 140 da Resoluo 30/197258, identifica-se claramente o
embrio do exame de compatibilidade e adequao financeira e or-
amentria, exceto pela remisso s normas oramentrias preor-
denadoras do Plano Plurianual e Lei de Diretrizes Oramentrias,
inexistentes no regime constitucional de 1967/69, ainda que tivs-
semos os oramentos plurianuais e mesmo dotaes plurianuais.
O exame dos programas e planos de desenvolvimento nacional ou
regional e retificaes oramentrias era competncia da Comisso
de Fiscalizao e Tomada de Contas.
J o art. 17659 exigia maioria absoluta, de forma inovadora no
processo legislativo, para projetos de lei que criassem cargos nos
quadros das Secretarias dos Tribunais Federais, da Cmara dos
Deputados e do Senado Federal, somente seriam aprovados se ob-
tivessem os votos da maioria absoluta dos membros da Cmara.
Dispositivo to draconiano foi determinado pela introduo de
processo legislativo diferenciado para aprovao de leis criadoras
de gastos com pessoal nos demais Poderes pelo art. 106 da Cons-
tituio de 196760. Essas disposies foram suprimidas pela EC n
1/1969.

58
Art. 140. As emendas a projetos que autorizem, criem ou aumentem a despesa pblica somente podero ser
apresentadas nas comisses at o encerramento da discusso dos respectivos pareceres.
1 No sero objeto de deliberao emendas de que decorra aumento da despesa global ou de rgo, fundo,
projeto ou programas, ou as que vierem a modificar o seu montante, natureza e objetivo, salvo as que se refiram
aos projetos que criem cargos nos quadros das Secretarias dos Tribunais Federais, da Cmara dos Deputados e do
Senado Federal, se assinadas pela metade, no mnimo, dos membros da Cmara.
2 A deciso das comisses sobre as emendas referidas neste artigo conclusiva, salvo se a tera parte dos
membros da Cmara requerer ao presidente a vinda a Plenrio da emenda aprovada ou rejeitada, no se admi-
tindo, neste caso, discusso da respectiva matria.
59
Art. 176. Os projetos de lei que criem cargos nos quadros das Secretarias do Tribunais Federais, da Cmara
dos Deputados e do Senado Federal, somente sero aprovados se obtiverem os votos da minoria absoluta dos
membros da Cmara.
Pargrafo nico. Os projetos a que se refere este artigo sero votados em duas discusses, com intervalo mnimo
de quarenta e oito horas entre eles.
60
Art. 106. Aplica-se aos funcionrios dos Poderes Legislativo e Judicirio, assim como aos dos Estados, Munic-
pios, Distrito Federal e Territrios, o disposto nesta Seo, inclusive, no que couber, os sistemas de classificao e
nveis de vencimentos dos cargos de servio civil do respectivo Poder Executivo, ficando-lhes, outrossim, vedada a
vinculao ou equiparao de qualquer natureza para o efeito de remunerao de pessoal do servio pblico.
1 Os Tribunais Federais e Estaduais, assim como o Senado Federal, a Cmara dos Deputados, as Assemblias
Legislativas Estaduais e as Cmaras Municipais somente podero admitir servidores, mediante concurso pblico
de provas, ou provas e ttulos, aps a criao dos cargos respectivos, atravs de lei ou resoluo aprovadas pela
maioria absoluta dos membros das Casas Legislativas competentes.
2 As leis ou resolues a que se refere o pargrafo anterior sero votadas em dois turnos, com intervalo mnimo
de quarenta e oito horas entre eles.
3 Somente sero admitidas emendas que aumentem de qualquer forma as despesas ou o nmero de cargos
previstos, em projeto de lei ou resoluo, que obtenham a assinatura de um tero, no mnimo, dos membros de
qualquer das Casas Legislativas.

126
Pelo art. 71, 3, da Resoluo n 30/1972, as proposies, quan-
do coubesse Comisso de Finanas se pronunciar, essa era ouvida
por ltimo, j a Comisso de Constituio e Justia, em primeiro.
No atual Regimento Interno da Cmara, art. 32, X, h61, atri-
buio da CFT o exame dos aspectos financeiros e oramentrios
pblicos de quaisquer proposies que importem aumento ou di-
minuio da receita ou da despesa pblica, quanto sua compati-
bilidade ou adequao com o plano plurianual, a lei de diretrizes
oramentrias e o oramento anual. J o art. 53, II, do RICD atribui
natureza terminativa ao parecer de compatibilidade e adequao
financeira e oramentria.62
Luiz Cludio Alves dos Santos (2006, p. 152) ressalta o exame
de admissibilidade contido no art. 53 do RICD, que dispe sobre a
apreciao de matrias pelas comisses, independentemente de a
proposio estar sujeita ao poder conclusivo, tramita somente pe-
las comisses, ou submetida apreciao do Plenrio da Cmara
dos Deputados. O RICD distingue dois tipos de anlise por esses
colegiados: o exame de mrito e o exame de admissibilidade. Os
rgos tcnicos dividem-se em dois grupos:

1. Comisses cuja competncia se restringe apreciao das


proposies quanto ao exame de mrito;
2. Comisses incumbidas de analisar os aspectos de admissibilida-
de e, quando for o caso, apreciar tambm o mrito da matria.

A tarefa de apreciar a admissibilidade das proposies desem-


penhada pela Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania
(CCJC) e pela Comisso de Finanas e Tributao (CFT). Quando a
matria deva ser examinada no mrito por mais de trs comisses,
nos termos do art. 34, II, do RICD, constitui-se comisso especial e a
ela cabe pronunciar-se sobre ambos os exames de admissibilidade.
Entretanto, ressalva Gardel Amaral quanto ao uso do termo ad-
missibilidade para o exame da CCJC e CFT nos seguintes termos:

61
Art. 32. So as seguintes as comisses permanentes e respectivos campos temticos ou reas de atividade:
(...)
X Comisso de Finanas e Tributao:
(...)
h) aspectos financeiros e oramentrios pblicos de quaisquer proposies que importem aumento ou diminuio
da receita ou da despesa pblica, quanto sua compatibilidade ou adequao com o plano plurianual, a lei de
diretrizes oramentrias e o oramento anual;
62
Art. 53. Antes da deliberao do Plenrio, ou quando esta for dispensada, as proposies, exceto os requeri-
mentos, sero apreciadas:
(...)
II pela Comisso de Finanas e Tributao, para o exame dos aspectos financeiro e oramentrio pblicos, quan-
to sua compatibilidade ou adequao com o plano plurianual, a lei de diretrizes oramentrias e o oramento
anual, e para o exame do mrito, quando for o caso;

Temas de Interesse do Legislativo | 127


Esses aspectos so chamados preliminares de ad-
missibilidade (art. 53). Entretanto, a Mesa da C-
mara recomenda que no se empregue o termo
admissibilidade em se tratando da apreciao de
projetos. A Mesa preferiu reservar o termo admis-
sibilidade para a anlise das PECs. Assim, a CFT,
a CCJR e a comisso especial referida no art. 34,
II analisa os projetos quanto a sua constituciona-
lidade, juridicidade, adequao financeira e ora-
mentria, e a CCJR analisa a admissibilidade das
PECs. Mas no incorreto referir-se aos pareceres
daquelas comisses, segundo um entendimento
confirmado nas provas dos ltimos concursos da
Cmara, como pareceres de admissibilidade. (AMA-
RAL, 2001, p. 44)
Se a comisso, na votao do parecer terminativo, concluir pela
inadequao, o destino da matria a Mesa da Cmara e posterior-
mente o arquivo. Antes, porm, abre-se o prazo de cinco sesses
para que 1/10 dos membros da Cmara apresentem recurso ao Ple-
nrio, para anlise das preliminares. Ou seja, se uma minoria de
1/10 dos parlamentares discordar da deciso adotada pela CCJC,
ou CCJR, pela CFT ou pela comisso especial do art. 34 do RICD, a
matria vai a Plenrio na forma de recurso, que deve ser apreciado
e aprovado pelo Plenrio por maioria simples ou relativa para que
as preliminares possam ser julgadas (art. 144 do RICD). Assim, so
dois processos de votao: um de admissibilidade do recurso e ou-
tro das preliminares em si.
As emendas apresentadas em Plenrio, na forma do art. 120 do
RICD63, tambm devem receber parecer terminativo da CFT, da
CCJC ou da comisso especial, facultada a delegao prevista no
art. 121, pargrafo nico, do RICD64.

63
Art. 120. As emendas de Plenrio sero apresentadas:
I durante a discusso em apreciao preliminar, turno nico ou primeiro turno: por qualquer deputado ou
comisso;
II durante a discusso em segundo turno:
a) por comisso, se aprovada pela maioria absoluta de seus membros;
b) desde que subscritas por um dcimo dos membros da Casa, ou Lderes que representem este nmero;
III redao final, at o incio da sua votao, observado o quorum previsto nas alneas a e b do inciso ante-
rior.
1 Na apreciao preliminar s podero ser apresentadas emendas que tiverem por fim escoimar a proposio
dos vcios argidos pelas comisses referidas nos incisos I a III do art. 54.
64
Art. 121. As emendas de Plenrio sero publicadas e distribudas, uma a uma, s comisses, de acordo com a
matria de sua competncia.
Pargrafo
nico. O exame do mrito, da adequao financeira ou oramentria e dos aspectos jurdicos e legislativos
das emendas poder ser feito, por delegao dos respectivos colegiados tcnicos, mediante parecer apresentado

128
O art. 54 do RICD65 fixa o carter terminativo do parecer emitido
pela CFT no tocante incompatibilidade ou inadequao, signifi-
cando que a incompatibilidade ou inadequao da proposio acar-
reta seu arquivamento, salvo recurso ao Plenrio da Casa.
Luiz Cludio Alves dos Santos (2006, p. 154) esclarece que o ter-
mo terminativo justifica-se pela importncia da deciso da comis-
so que pode encerrar, terminar, a tramitao da matria, salvo
recurso dirigido ao Plenrio para que este decida, definitivamente,
em apreciao preliminar, sobre a admissibilidade da matria. O
parecer terminativo, at a Resoluo 17/1989, denominava-se de pa-
recer conclusivo, ocorre que para distinguir do parecer que tramita
somente nas comisses, sem ir a Plenrio, tendo a mesma denomi-
nao, foi alterado para terminativo, ainda permanecendo com a
antiga denominao no Regimento Interno do Senado Federal.
A incompatibilidade ou inadequao oramentria ou financeira
pode eventualmente ser saneada por meio de emenda, quando pas-
svel de tal medida. Se a emenda saneadora for aprovada pela CFT
e incorporada em substitutivo, a matria prosseguir em seu curso
normal. Mas, se for apresentada em Plenrio, ter prioridade na
votao, nos termos do art. 145, 1, do RICD quando, em aprecia-
o preliminar, o Plenrio deliberar sobre a proposio somente
quanto sua adequao financeira e oramentria.
Em recente questo de ordem levantada no Plenrio da Cma-
ra dos Deputados pelo relator na CFT do PL n 7.431/2006, foi
impugnada deciso da CCJC considerando como no escrita, por
julgar que a emenda tratava de mrito, a emenda de adequao
aprovada pela CFT n 1/2008, que suprimia o 4 do art. 2 do
Substitutivo da Comisso de Educao e Cultura (CEC) ao PL. Em
resposta questo, foi apresentada pelo presidente da CCJC a Re-
clamao n 11/2008 junto Presidncia da Cmara dos Deputados
reafirmando o mrito da emenda. Alegava o reclamante que, ao
suprimir o dispositivo do Substitutivo da CEC, a CFT teria se ex-
cedido de sua competncia quanto matria, que se cingia a exa-
minar sua adequao financeiro-oramentria. A Presidncia da
Cmara decidiu que:

Est, pois, claro que a CEC substituiu a relao


dois teros de atividades diretas de docncia/um

diretamente em Plenrio, sempre que possvel pelos mesmos relatores da proposio principal junto s comisses
que opinaram sobre a matria.
65
Art. 54. Ser terminativo o parecer:
(...)
II da Comisso de Finanas e Tributao, sobre a adequao financeira ou oramentria da proposio;

Temas de Interesse do Legislativo | 129


tero de atividade de interao com os educandos
pela relao um tero de atividades diretas de do-
cncia/dois teros de atividade de interao com os
alunos, assim como fica evidente que tal substitui-
o importa aumento da despesa pblica, porquan-
to, em virtude dela, a administrao pblica tero
de contratar um nmero maior de professores para
ministrar a mesma quantidade de horas-aula.
Resta, portanto, patente que a CFT, ao aprovar a
Emenda n 1/2008 suprimindo 4 do art. 20 do
Substitutivo da CEC, f-lo no regular exerccio da
competncia a ela atribuda na alnea h do inciso
X do art. 32 do Regimento Interno da Cmara dos
Deputados RICD. (CMARA DOS DEPUTADOS,
2008)
Desde 1996 vige a Norma Interna da CFT, norma em anexo
(Anexo 5), que dispe sujeitar-se ao exame qualquer proposio
que implicar aumento ou diminuio da receita ou da despesa da
Unio ou que repercutir, de qualquer modo, sobre os respectivos
oramentos, sua forma ou seu contedo, conforme seu art. 1,
2, dispositivo fundado no art. 139, II, b, do RICD66. Esse dis-
positivo determina que apenas a proposio que envolver aspec-
tos financeiro ou oramentrio pblicos ser distribuda CFT
por despacho do presidente, para o exame da compatibilidade ou
adequao oramentria. Decorre desse dispositivo que todas as
proposies distribudas CFT so objeto de pronunciamento pre-
liminar sobre sua implicao ou no em aumento de despesa ou
diminuio de receita da Unio. Incluem-se no rol de proposies
sujeitas ao exame, as emendas apresentadas tanto nas comisses
como no Plenrio da Cmara, nos termos do art. 121 do RICD67.
A Norma Interna da CFT (NI-CFT), de 1996, norma que disci-
plina temas relevantes do exame de compatibilidade e adequao,

66
Art. 139. A distribuio de matria s comisses ser feita por despacho do presidente, dentro em duas sesses
depois de recebida na Mesa, observadas as seguintes normas:
(...)
II excetuadas as hipteses contidas no art. 34, a proposio ser distribuda:
(...)
b) quando envolver aspectos financeiro ou oramentrio pblicos, Comisso de Finanas e Tributao, para o
exame da compatibilidade ou adequao oramentria;
67
Art. 121. As emendas de Plenrio sero publicadas e distribudas, uma a uma, s comisses, de acordo com a
matria de sua competncia.
Pargrafo nico. O exame do mrito, da adequao financeira ou oramentria e dos aspectos jurdicos e legislativos
das emendas poder ser feito, por delegao dos respectivos colegiados tcnicos, mediante parecer apresentado di-
retamente em Plenrio, sempre que possvel pelos mesmos relatores da proposio principal junto s comisses que
opinaram sobre a matria.

130
portanto editada quatro anos antes da edio da LRF, e, como j
mencionado, no compatibilizada com essa. A NI-CFT sujeita ao
exame qualquer proposio que implicar aumento ou diminuio
da receita ou da despesa da Unio ou que repercutir, de qualquer
modo, sobre os respectivos oramentos, sua forma ou seu contedo.
Ela no distingue, como o faz a LRF, o impacto de despesas obriga-
trias continuadas de outra qualquer despesa, havendo comprome-
timento do Tesouro, h de ser demonstrada a existncia de recursos
oramentrios para suport-lo.
bom esclarecer que todo e qualquer projeto deve ser apreciado
quanto constitucionalidade, legalidade, juridicidade, regimentali-
dade e tcnica legislativa, pela CCJC, segundo o art. 139 da RICD.
Todos esses aspectos so analisados, mas os que ocasionam parecer
terminativo so somente os referentes constitucionalidade e juri-
dicidade (art. 54). Nem todos os projetos so enviados CFT para
anlise das preliminares. O envio s acontece se houver aspectos
oramentrios ou financeiros envolvidos. Registre-se tambm que o
projeto s vai CFT, quando for o caso, e CCJC, por ltimo, depois
de apreciados quanto ao mrito nas comisses tcnicas (art. 139).
No se pode esquecer que a CCJC e a CFT tambm se pronun-
ciam quanto ao mrito de proposies, nos casos em que a matria
a elas distribuda se relacione diretamente com seus campos tem-
ticos. Nesses casos, elas se pronunciam quanto ao mrito e quanto
s preliminares, ou seja, constitucionalidade, no primeiro caso, e
adequao, no segundo.
Ainda que o Senado no aprecie as proposies quanto sua com-
patibilidade e adequao oramentria e financeira das proposies
ordinrias, a apreciao das medidas provisrias pelas duas Casas do
Congresso Nacional comporta tal modalidade de apreciao. O pro-
cesso legislativo das medidas provisrias regulado pela Resoluo
n 1, de 2002-CN, norma suplementar ao Regimento Interno do Con-
gresso Nacional. Seu art. 5 determina o exame de compatibilidade e
adequao oramentria e financeira no prazo de 14 dias pela comis-
so mista ad hoc; no caso de crditos extraordinrios veiculados por
medidas provisrias, por fora do art. 167, 3, da Constituio68, a
comisso tcnica para apreciar sua adequao e mrito a Comisso
Mista de Planos Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO).
Trata-se da nica comisso parlamentar permanente do Poder
Legislativo federal com expressa previso constitucional presente
no art. 166. Ocorre que, com rarssimas excees, a CMO no chega
68
Art. 167, 3 A abertura de crdito extraordinrio somente ser admitida para atender a despesas imprevi-
sveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade pblica, observado o disposto
no art. 62.

Temas de Interesse do Legislativo | 131


a se reunir oportunamente, e o parecer de adequao dado no Ple-
nrio das duas Casas sem o parecer do rgo tcnico competente. O
art. 19 da Resoluo n 1/2002-CN69 tambm determina a elabora-
o de Nota Tcnica pela Consultoria de Oramentos da Casa a que
pertencer o relator, como subsdio para esse e a comisso em sua
anlise da compatibilidade e adequao das medidas propugnadas
na MP, fazendo parte do processado para consulta do relator e dos
parlamentares interessados.

5.1 Despesas obrigatrias continuadas e o exame de compatibilida-


de e adequao oramentria e financeira
O exame de compatibilidade e adequao oramentria e finan-
ceira encontra sua origem em foros constitucionais, que historica-
mente vedavam o acrscimo de despesas pblicas por meio de pro-
jetos de lei de autoria parlamentar, atribuindo iniciativa reservada
em matria financeira ao presidente da Repblica, a exemplo do
art. 60 da Constituio de 196770, do art. 65 na Emenda 1/6971. Tal
restrio hoje v-se reduzida vedao de emendas parlamentares
a projetos de iniciativa do presidente da Repblica, atual art. 63, j
mencionado, exceto naquelas prprias do processo oramentrio,
previstas no art. 166 da Constituio.
Se podemos considerar que esse controle constitucional na cria-
o da despesa, restrito iniciativa parlamentar, demonstra certo
preconceito em relao ao legislativa proveniente dos parla-
mentos, inquinada de irresponsvel quando da gerao de gastos
pblicos, o mesmo no ocorre com o denominado regime de res-
ponsabilidade fiscal instaurado pela Lei Complementar n 101, de
2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal LRF).
Havendo tal multiplicidade de fontes geradoras de gastos ou re-
nncias de receitas, fica evidente a necessidade da criao de meca-

69
Art. 19. O rgo de consultoria e assessoramento oramentrio da Casa a que pertencer o relator de medida
provisria encaminhar aos relatores e comisso, no prazo de 5 (cinco) dias de sua publicao, nota tcnica com
subsdios acerca da adequao financeira e oramentria de medida provisria.
70
Constituio de 1967, art. 60 da competncia exclusiva do presidente da Repblica a iniciativa das leis
que:
I disponham sobre matria financeira;
II criem cargos, funes ou empregos pblicos ou aumentem vencimentos ou a despesa pblica;
III fixem ou modifiquem os efetivos das foras armadas;
IV disponham sobre a administrao do Distrito Federal e dos Territrios.
Pargrafo nico. No sero admitidas emendas que aumentem a despesa prevista:
a) nos projetos oriundos da competncia exclusiva do presidente da Repblica;
b) naqueles relativos organizao dos servios administrativos da Cmara dos Deputados, do Senado Federal
e dos Tribunais Federais.
71
Art. 65. da competncia do Poder Executivo a iniciativa das leis oramentrias e das que abram crditos,
fixem vencimentos e vantagens dos servidores pblicos, concedam subveno ou auxlio ou, de qualquer modo,
autorizem, criem ou aumentem a despesa pblica.

132
nismos de regramento em sua insero no ordenamento, sob pena
de constantes crises de financiamento pblico. Nesse sentido, as
ltimas LDOs tm insistido na atribuio da atividade de controle
da gerao de despesas obrigatrias continuadas a rgos especia-
lizados que tenham afinidade com essa tarefa, tpica de legislador
negativo, a exemplo do art. 121 da LDO/200972. Observe-se que essa
disposio legal, at a presente data, no foi disciplinada expressa-
mente no mbito do Poder Executivo, inexistindo ato atribuindo a
rgo especfico tal tarefa.
Qualquer proposio legislativa encontra-se submetida ao exa-
me de compatibilidade e adequao oramentrio-financeira, des-
de que submetida ao processo legislativo ordinrio regulado pelo
RICD. Nesse rol encontram-se as proposies de decreto legislati-
vo, oriundos da Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional
da Cmara dos Deputados, que apreciem tratados e acordos inter-
nacionais firmados pela Repblica Federativa do Brasil com outras
naes ou organismos internacionais e que tenham impacto finan-
ceiro e oramentrio. Igualmente encontram-se os projetos de lei
complementar sujeitos ao exame, ainda que no mbito de comisso
especial. Excetuam-se do exame somente as propostas de emenda
constitucional, pelo fato do equilbrio fiscal no se constituir em
clusula ptrea, no estando dentre aquelas condies fixadas no
art. 60, 4, da Constituio73. As demais proposies, e justamente
por serem ainda normas de lege ferenda, esto submetidas exign-
cia, prvia a sua insero no ordenamento jurdico, de demonstrar
sua neutralidade fiscal.
Os arts. 14 a 17 da LRF introduziram em nosso ordenamento o
controle da gerao de gastos tributrios, renncias fiscais (art. 14)
e de despesas obrigatrias de carter continuado (art. 17), oriundas
de leis, medidas provisrias e atos normativos, submetendo siste-
mtica de estimativa e compensao tanto o legislador, independente
do Poder iniciante, como o administrador (art. 16). Devem esses de-
monstrar previamente ao ato seu impacto oramentrio-financeiro

72
Art. 121. As propostas de atos que resultem em criao ou aumento de despesa obrigatria de carter continu-
ado, entendida aquela que constitui ou venha a se constituir em obrigao constitucional ou legal da Unio, alm
de atender ao disposto no art. 17 da Lei Complementar no 101, de 2000, devero, previamente sua edio, ser
encaminhadas aos rgos a seguir para que se manifestem sobre a compatibilidade e adequao oramentria
e financeira:
I no mbito do Poder Executivo, aos Ministrios do Planejamento, Oramento e Gesto e da Fazenda, que se
manifestaro conjuntamente;
II no mbito dos demais Poderes, aos rgos competentes, inclusive os referidos no 1 do art. 14 desta lei.
73
Art. 60, 4 No ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a abolir:
I a forma federativa de Estado;
II o voto direto, secreto, universal e peridico;
III a separao dos Poderes;
IV os direitos e garantias individuais.

Temas de Interesse do Legislativo | 133


e sua neutralidade fiscal. Assim, no s o parlamentar hoje v-se
tolhido em suas iniciativas que redundem em risco para o equilbrio
fiscal, como tambm o administrador deve se sujeitar a essas restri-
es, sob pena de incorrer em infrao s normas estatudas na Lei
n 10.028, de 2000, Lei de Crimes Fiscais.
Nosso regime de controle do equilbrio fiscal inspirou-se no mo-
delo norte-americano do Pay-as-you-go (Paygo), introduzido naque-
le ordenamento por iniciativa do Congresso dos EUA ao aprovar o
Budget Enforcement Act (BEA) de 1990, que alterou a Seo 252
do Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act of 1985.
O BEA de 1990 trouxe para o processo legislativo ordinrio exi-
gncias semelhantes ao processo oramentrio dos sequestrations,
nosso contingenciamento. Esse mecanismo de controle na gerao
de gastos obrigatrios continuados no modelo norte-americano
descrito no Captulo 10 deste estudo.
Ainda que se faam crticas ao modelo de compensao adotado
pela LRF, tpico e de difcil concretizao, s o fato de atribuir a to-
dos os Poderes a responsabilizao pela boa governana significou
um avano na busca do equilbrio nas contas pblicas.
O exame de compatibilidade e adequao oramentrio-finan-
ceira das proposies em tramitao na Cmara dos Deputados
possui peculiaridades que o distinguem dos demais procedimen-
tos presentes no processo legislativo. Identificam-se diferenas na
apreciao de proposies legislativas sob a tica do mrito e sob a
de sua compatibilidade e adequao oramentrio-financeira.
Inicialmente, cabe ressaltar os estreitos limites aos quais se sub-
mete tal exame. Ao contrrio de sua compatibilidade e adequao, o
mrito do pleito externado na proposio v-se balizado tenuemen-
te por sua oportunidade e convenincia, passveis de compreenso
elstica em razo de seu elevado grau de discricionariedade, no
qual cabe ao legislador-relator aquilatar e construir argumentativa-
mente o convencimento de seus pares para o parecer proposto.
Todavia, se a proposio implicar direta ou indiretamente o
equilbrio fiscal pblico, resultante da reduo de suas receitas ou
aumento de suas despesas, presuno juris tantum firmada pela
Presidncia da Casa quando da distribuio para a Comisso de
Finanas e Tributao, dever ser verificado o pressuposto de sua
admissibilidade em termos dos meios para a realizao dos fins
contemplados na proposio.
Como j mencionado, o art. 139, II, b, do RICD dispe que
apenas a proposio que envolver aspectos financeiro ou oramen-
trio pblicos ser distribuda CFT por despacho do presidente da

134
Casa, para o exame da compatibilidade ou adequao orament-
ria. Incluem-se no rol de proposies sujeitas ao exame as emendas
apresentadas tanto nas comisses como no Plenrio da Cmara,
nos termos do art. 121 do RICD.
Reconhea-se quo difcil a tarefa do legislador negativo pre-
sente no exame de compatibilidade e adequao oramentrio-fi-
nanceira da legislao permanente em tramitao. Deve ele abs-
trair os fins almejados pela proposio e voltar-se exclusivamente
aos meios oramentrios e financeiros veiculados pela futura nor-
ma para sua concretizao. Essa dificuldade se faz presente diu-
turnamente quando dos trabalhos de elaborao e apreciao de
pareceres de compatibilidade e adequao.
Deve o parecer de compatibilidade e adequao buscar ava-
liar a proposio com a maior neutralidade possvel, para iden-
tificar ou no a conformao do pleito s condicionantes prvias
da legislao oramentrio-financeira disciplinadora da matria
em exame. O mrito do pleito quanto sua oportunidade e con-
venincia cabe ao legislador aquilatar, todavia, deve ele, antes ou
depois, questo essa complexa e que objeto desse estudo, veri-
ficar o pressuposto de sua admissibilidade em termos dos meios
para realiz-los.
Essa anlise tem por finalidade preservar a programao de tra-
balho da Unio aprovada pelo Congresso Nacional e os compromis-
sos relativos ao equilbrio fiscal. O exame se d antes da deliberao
do Plenrio da Casa ou independente de sua deliberao, quando
dispensado, no caso de matrias que tramitem em carter conclusi-
vo pelas comisses.
O exame de compatibilidade verifica a conformidade da proposi-
o legislativa com o PPA, a LDO e com o oramento anual, assim
como com as normas pertinentes a eles e a receita e despesa pbli-
cas, em especial com a LRF, que conceitua tal compatibilidade em
seu art. 16, 1, II74. J a adequao se d em relao existncia
dos recursos oramentrios exigidos pela proposio, verificado por
seu impacto oramentrio-financeiro oriundo dos compromissos e
obrigaes gerados pelas disposies legais e sua forma de compen-
sao. A adequao oramentria e financeira v-se conceituada no
art. 16, 1, I, da LRF75.
74
Art. 16, 1 Para os fins desta lei complementar, considera-se:
(...)
II compatvel com o plano plurianual e a lei de diretrizes oramentrias, a despesa que se conforme com as dire-
trizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e no infrinja qualquer de suas disposies.
75
I adequada com a lei oramentria anual, a despesa objeto de dotao especfica e suficiente, ou que esteja
abrangida por crdito genrico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espcie, realizadas e a reali-
zar, previstas no programa de trabalho, no sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exerccio;

Temas de Interesse do Legislativo | 135


A anlise de compatibilidade oramentria e financeira realizada
na Cmara dos Deputados consiste em verificar a conformidade da
proposio legislativa com as leis do ciclo oramentrio previstas no
art. 165 da Constituio Federal76. Essa anlise decorre da necessida-
de de observncia do princpio de equilbrio oramentrio acolhido
pelo art. 167, da Carta Magna (incisos II, III e V)77, pelo art. 7, 1,
da Lei n 4.320/6478 e pela Lei Complementar n 101/2000 (Lei de
Responsabilidade Fiscal) e especialmente pelas leis de diretrizes or-
amentrias que fixam as metas fiscais e os instrumentos legais para
atingi-las.
No quadro seguinte, conforme Eugnio Greggianin (2007, p. 2),
pode-se identificar as principais normas com as quais deve a propo-
sio estar compatvel:

76
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
I o plano plurianual;
II as diretrizes oramentrias;
III os oramentos anuais.
1 A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas
da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos
programas de durao continuada.
2 A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo
as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor
sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de
fomento.
3 O Poder Executivo publicar, at trinta dias aps o encerramento de cada bimestre, relatrio resumido da
execuo oramentria.
4 Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituio sero elaborados em conso-
nncia com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.
5 A lei oramentria anual compreender:
I o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e
indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico;
II o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do
capital social com direito a voto;
III o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administra-
o direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico.
77
Art. 167. So vedados:
(...)
II a realizao de despesas ou a assuno de obrigaes diretas que excedam os crditos oramentrios ou
adicionais;
III a realizao de operaes de crditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as au-
torizadas mediante crditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo
por maioria absoluta;
V a abertura de crdito suplementar ou especial sem prvia autorizao legislativa e sem indicao dos recursos
correspondentes;
78
Art. 7 A Lei de Oramento poder conter autorizao ao Executivo para:
(...)
1 Em casos de dficit, a Lei de Oramento indicar as fontes de recursos que o Poder Executivo fica autorizado
a utilizar para atender a sua cobertura.

136
NORMAS FISCAIS E
VIGNCIA CONTEDO BSICO
ORAMENTRIAS
Prerrogativas de cada Poder, definio do
Constituio Federal Permanente sistema de planejamento e oramento,
vinculaes, vedaes e princpios.
Normas gerais acerca de prazos, vigncia,
Leis complementares elaborao e organizao das demais leis
Permanente
Lei n 4.320/64 e LC n 101/2000 (PPA/LDO/LOA), gesto financeira e patri-
monial e normas de gesto fiscal.
Diretrizes, objetivos e metas para as des-
Plano Plurianual Temporria: 4 anos pesas de capital e despesas correntes con-
tinuadas, projetos prioritrios.
Metas e prioridades, orientao para a ela-
Lei de Diretrizes
Temporria: 1 ano borao da lei oramentria e alteraes
Oramentrias
na legislao tributria.
Lei Oramentria Anual Estimativa da receita e fixao da despesa
(oramento fiscal, seguridade Temporria: 1 ano oramentria autoriza dotaes ora-
social e investimento das estatais) mentrias.

Em que situaes haver conflito com o plano plurianual? Em


regra no se exige que as polticas pblicas previstas na proposio
estejam includas necessariamente no Plano Plurianual, mas com ele
no podem ser incompatveis, ou seja, no podem contrariar expres-
samente programaes previstas no PPA. Tampouco se exige que as
aes preconizadas na proposio corresponda a uma ao especfi-
ca, mas basta que esteja abrangida em um dos programas. Tal grau de
liberdade deve-se falta de regulao legal do conceito de programa
de durao continuada, visto que a imensa maioria de proposies
diz respeito a despesas correntes, que no so de capital.
Mas e qual o Plano Plurianual a que deve se remeter o exame
de compatibilidade? Deve ser a lei relativa ao plano do perodo em
curso; hoje os projetos de lei devem ser examinados em conformi-
dade com a Lei n 11.653, de 7/4/2008, Lei do Plano Plurianual para
o Perodo de 2008 a 2011 PPA 2008-2011, quadrienal, ou seja,
abrange trs anos do mandato atual do presidente Lula mais o do
primeiro exerccio do prximo presidente. Como o PPA est sujeito
reviso anual, por disposio do art. 15 do PPA 2008-201179, signi-
fica que o exame deve ser realizado em relao ao PPA revisado, e,
no ltimo ano do plano em vigor, tambm quanto ao aprovado para
o perodo seguinte.
J no tocante s leis de diretrizes oramentrias tem-se o as-
pecto pitoresco de ter-se no segundo semestre de cada exerccio

79
Art. 15. A excluso ou a alterao de programas constantes desta lei ou a incluso de novo programa sero
propostas pelo Poder Executivo por meio de projeto de lei de reviso anual ou especfico de alterao da Lei do
Plano Plurianual.
1 Os projetos de lei de reviso anual, quando necessrios, sero encaminhados ao Congresso Nacional at
31 de agosto.

Temas de Interesse do Legislativo | 137


a vigncia concomitante de duas leis, cada uma com sua pr-
pria esfera legiferante. A exemplo deste ano, com a aprovao da
LDO/2010 devendo se dar at o encerramento do primeiro perodo
da sesso legislativa, nos termos do art. 57 da Constituio, ou
seja, 17/7/2009.80 Assim, no segundo semestre de 2009 teremos a
vigncia da LDO/2010, disciplinando a elaborao da proposta or-
amentria para 2010.
E quanto aos crditos adicionais do oramento de 2009, presta-
o de contas de 2009, execuo oramentria de 2009, e as inme-
ras normas atualmente contidas na LDO/2009, por exemplo sobre
precatrios, obras com indcios de irregularidades, transferncias
voluntrias para entes pblicos subnacionais, transferncias para
o setor privado e, especialmente, normas sobre o prprio exame de
compatibilidade e adequao oramentria e financeira, como esti-
mativa do impacto, compensao de despesas obrigatrias, renn-
cias de receita, vinculao de receitas, gastos com pessoal e outros
tantos dispositivos do cdex financeiro em que se transformaram as
LDOs federais? Tem-se adotado o entendimento, no mbito da CTF,
fundado no art. 1, 3, II, da NI-CFT de 199681, de que se aplicam
as alteraes da ltima LDO para o exame no segundo semestre,
quando conflitante com a LDO do atual exerccio. Significa que, se
forem introduzidas novas normas significativas na LDO/2010, essas
j se aplicaro a partir de sua promulgao, no necessitando a mu-
dana do exerccio, ainda que permaneam em vigor as disposies
da LDO/2009, desde que no conflitem com as da LDO/2010.
No tocante lei oramentria no se aplica o mesmo, assim, a
dotao oramentria dever ser aquela contemplada no oramen-
to em execuo, ou seja, a LOA/2009, com suas alteraes, acom-
panhada de sua projeo para exerccios futuros, se for o caso. At

80
Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-, anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de
1 de agosto a 22 de dezembro. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 50, de 2006.)
(...)
2 A sesso legislativa no ser interrompida sem a aprovao do projeto de lei de diretrizes oramentrias.
81
Art. 1 O exame de compatibilidade ou adequao oramentria e financeira, de que trata o art. 53, inciso II,
do Regimento Interno da Cmara dos Deputados, se far atravs da anlise da conformidade de proposies com
o plano plurianual, a lei de diretrizes oramentrias, o oramento anual e normas pertinentes a eles e receita
e despesa pblicas.
1 Para efeitos desta norma entende-se como:
I compatvel a proposio que no conflite com as normas do plano plurianual, da lei de diretrizes orament-
rias, da lei oramentria anual e demais disposies legais em vigor e
(...)
3 A anlise de que trata o caput deste artigo estende-se:
I quanto ao plano plurianual, ao do perodo em curso, bem como, em seu ltimo ano, ao aprovado para o
perodo seguinte;
II quanto s diretrizes oramentrias, lei que disciplina o oramento em execuo e, se j tiver sido promulga-
da, que normatiza o exerccio financeiro subseqente;
III quanto ao oramento anual, ao que estiver em execuo, suas alteraes e, quando for o caso, sua projeo
para exerccios futuros.

138
por que nunca existem duas leis oramentrias regendo conco-
mitantemente o oramento para os mesmos fins. A LOA/2007, ao
findar do exerccio de 2007 perdeu sua eficcia, ainda que tenha
seus efeitos repercutindo em 2008, desde que recepcionados pela
LOA/2008, como o caso da reabertura de crditos oramentrios
especiais e extraordinrios que so reabertos em 2008, por fora
do art. 167, 2, da Constituio82.
J a adequao oramentria e financeira diz respeito ao de-
nominado espao oramentrio, de carter quantitativo e quali-
tativo ao mesmo tempo, ou seja, a dotao deve ser suficiente e
estar vinculada despesa pretendida pela proposio. No basta
ser suficiente, deve se conformar destinao dada s obrigaes
originadas na proposio sob exame. Assim, verificado seu impacto
oramentrio-financeiro oriundo dos compromissos e obrigaes
gerados pelas disposies legais, deve-se identificar a existncia dos
recursos oramentrios exigidos pela proposio que lhe assegu-
rem a necessria neutralidade fiscal.
As despesas obrigatrias tm o seu montante potencialmente de-
terminado por disposies legais ou constitucionais, enquanto que
as discricionrias so fixadas em conformidade com a disponibili-
dade de recursos financeiros. Essa distino fundamental no pro-
cesso de fixao e acompanhamento do resultado primrio.
A LRF tornou obrigatrio o estabelecimento de meta de resul-
tado primrio, a ser alcanado durante a execuo do oramento,
e instituiu processo operacional de viabilizao do cumprimento
dessa meta fiscal. O art. 9 83 prev a reavaliao bimestral das pro-
jees de receitas e despesas e a limitao de empenho84. Temos a
o denominado contingenciamento, instrumento de controle ora-
mentrio que reduz, temporria ou definitivamente, o montante das
autorizaes de despesas constantes da lei oramentria anual.

82
Art. 167, 2 Os crditos especiais e extraordinrios tero vigncia no exerccio financeiro em que forem
autorizados, salvo se o ato de autorizao for promulgado nos ltimos quatro meses daquele exerccio, caso em
que, reabertos nos limites de seus saldos, sero incorporados ao oramento do exerccio financeiro subseqente.
83
Art. 9 Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no comportar o cumprimento
das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministrio
Pblico promovero, por ato prprio e nos montantes necessrios, nos trinta dias subseqentes, limitao de
empenho e movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes oramentrias.
1 No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposio das dotaes cujos
empenhos foram limitados dar-se- de forma proporcional s redues efetivadas.
2 No sero objeto de limitao as despesas que constituam obrigaes constitucionais e legais do ente,
inclusive aquelas destinadas ao pagamento do servio da dvida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes oramen-
trias.
3 No caso de os Poderes Legislativo e Judicirio e o Ministrio Pblico no promoverem a limitao no prazo estabe-
lecido no caput, o Poder Executivo autorizado a limitar os valores financeiros segundo os critrios fixados pela lei de
diretrizes oramentrias. (Vide ADIN 2.238-5.)
84
Lei n 4.320, art. 58 O empenho de despesa o ato emanado de autoridade competente que cria para o
Estado obrigao de pagamento pendente ou no de implemento de condio.

Temas de Interesse do Legislativo | 139


A limitao de empenho no pode ser aplicada a todas as aes
governamentais. As despesas obrigatrias constituem valores que de-
vem ser executados, no podendo ser reduzidos, ainda que necess-
ria reduo geral de despesas para se alcanar o resultado primrio
fixado na LDO. Todavia, tal fato no implica ser obrigatria a execu-
o de toda a dotao consignada despesa obrigatria pois muitos
fatores podem impedir que se realize a despesa. Exemplo dessa situ-
ao tem-se com os aumentos nos gastos com pessoal, dependente
da realizao de concurso pblico, nomeao, provimento e final-
mente exerccio efetivo no cargo ou funo. Por esse motivo, muitas
vezes as dotaes consignadas para a criao de cargos acabam
no segundo semestre cobrindo outras despesas com pessoal. Razo
pela qual a Secretaria de Oramentos Federais (SOF) retirou das
leis oramentrias a exigncia de, no mnimo, a previso de seis
meses de dotao para o primeiro exerccio em que for autorizada
a criao do cargo. O argumento apresentado pela SOF de que os
recursos alocados para novos cargos eram desviados pelos rgos
para outras despesas com pessoa, como, por exemplo, parcelas pre-
tritas reconhecidas administrativamente.
Todavia, a fixao de um mnimo de dotao para o exerccio
mostra-se necessria para evitar a gerao de janelas de gastos
com pessoal, onde se faz mera indicao de valores nfimos que
servem para legitimar projetos de lei com imensos encargos, par-
celados ao longo dos exerccios, ensejando comprometimentos fu-
turos de grande repercusso para o Tesouro. Evitar tais compro-
missos fiscalmente perigosos que o motivo maior das limitaes
presentes na LRF e nas LDOs.
Por fora do art. 9, 2, da LRF, as LDOs podem criar despesas
obrigatrias para um determinado exerccio, alm das aes que
constituem obrigao legal ou constitucional da Unio. Desde a Lei
9.995/2000, LDO/2001, ex vi do art. 17 da LRF, as LDOs contm
anexo com o rol de despesas obrigatrias, alm das constitucionais
e legais, outras que em sua origem seriam discricionrias, a exem-
plo do Anexo V da LDO/2009 (Anexo 1).
Historicamente, as Constituies vm apresentando dispositivos
voltados ao controle de gastos com pessoal ou benefcios previden-
cirios, a exemplo dos atuais art. 169 e art. 195, 5 85. At a LRF,
vrias tentativas de controle dos gastos com pessoal foram feitas ao
longo dos anos 90 com as denominadas Lei Camata I, Lei Comple-
mentar n 82, de 27/3/1995, e Lei Camata II, Lei Complementar n

5 Nenhum benefcio ou servio da seguridade social poder ser criado, majorado ou estendido sem a corres-
85

pondente fonte de custeio total.

140
96, de 31/5/1999, que revogou a lei anterior e foi revogada pela LRF,
que em seu art. 19 estatui a funo de disciplinar os limites previstos
no art. 169 da Constituio. Da simples fixao de limites por esfera
da Federao passou-se, com a LRF, segregao de tais limites por
esfera em razo dos Poderes constitudos, arts. 19 e 20. A LRF em seu
art. 16 regula a criao de gastos no mbito administrativo pelo ges-
tor e no art. 17 conceitua despesa obrigatria de carter continuado
como sendo a despesa corrente derivada de lei, medida provisria ou
ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigao legal
de sua execuo por um perodo superior a dois exerccios.
Ademais, o art. 17 exige que os atos que criarem ou aumenta-
rem despesa obrigatria continuada devero vir instrudos com a
estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em
que entrar em vigor e nos dois seguintes, com demonstrao de
que no afetaro as metas fiscais (resultado primrio), e deve-
ro ter seus efeitos financeiros compensados, seja pela reduo
de despesa permanente seja pelo aumento de receita permanente,
mediante, neste caso, elevao de alquotas, ampliao da base
de clculo, criao ou majorao de tributos. As medidas de com-
pensao devero integrar o ato que criou ou aumentou despesa
obrigatria, o qual s entrar em vigor depois que entrarem em
vigor as medidas de compensao.
Nossa experincia na coordenao da consultoria CFT no exa-
me de compatibilidade e adequao das proposies legislativas,
tanto de iniciativa parlamentar como dos Poderes constitudos, tem
verificado que raramente tais requisitos so observados, sendo os
projetos aprovados sob forte presso poltica. Quando tentado fa-
zer-se como exigido pelo art. 14 da LRF, renncia de receita, que
contm condies de compensao semelhantes ao art. 17, a emen-
da de adequao, compensando desonerao com aumento de al-
quota de receita permanente, PL n 1.650, de 2007, simplesmente
considerada inconstitucional e injurdica como mencionado no
Captulo 12 deste estudo.
Essas formas de compensao definitivamente no so cumpri-
das. Apresentamos no Captulo 12 deste estudo outras possibilida-
des de compensao mais palatveis, tanto para o Poder Executivo
e demais Poderes constitudos como para as proposies de inicia-
tiva parlamentar, a exemplo da reserva para compensao previs-
ta no art. 13 da LDO/2009, motivo de veto presidencial.
A ausncia da lei complementar sobre finanas pblicas previs-
ta no art. 165, 9, da Constituio tem permitido s LDOs disci-
plinarem, e experimentarem, inmeras alternativas de superao

Temas de Interesse do Legislativo | 141


de impasses oramentrios e financeiros, desde h muito ultra-
passando os estritos limites fixados pelo art. 165, cuja temtica na
atualidade reconhecida como exemplificativa.
Assuntos vinculados de uma forma ou outra ao processo or-
amentrio, inclusive o exame de compatibilidade e adequao
oramentrio-financeira, foram disciplinados pelas LDOs muito
antes da LRF, como pode ser visto no art. 40 da LDO/95, Lei
9.082/95.
Tentativas de atualizao da NI-CTF levadas a cabo nos anos de
2001 e 2002 no surtiram efeito pela resistncia a mudanas nas
normas, aps esse perodo no mais se buscou compatibilizar a nor-
ma interna com a LRF.

5.2 Leis autorizativas e sua adequao oramentria e financeira


O carter imperativo da norma h de ser perscrutado a cada caso
concreto que se apresente o preceito, pode ele estar explcito, a exem-
plo de projetos que concedam benefcio previdencirio ou assisten-
cial a determinada categoria funcional ou social, a se tem um projeto
de lei cogente ou determinativo, ou pode estar implcito em um pro-
jeto de lei que autorize o Estado a criar um rgo ou crie um cargo
pblico ainda no provido, a se tem um projeto de lei autorizativo.
A natureza cogente da norma apresenta nuances materiais e
temporais. Sob esse prisma, h de se analisar o grau de cogncia
de leis autorizativas em matria de finanas pblicas, como as que
autorizam o Poder Executivo a criar entidades ou estruturas na ad-
ministrao pblica, como universidades federais, instituir regies
de desenvolvimento integrado. Tema polmico em sede de proces-
so legislativo, tanto no tocante constitucionalidade da iniciativa
como de sua compatibilidade e adequao oramentria e finan-
ceira da proposio, a natureza autorizativa da proposio enceta
diretamente na questo da cogncia normativa. Quem o obrigado
e o beneficirio de determinada norma?
Inicialmente cabe precisar o termo autorizativo. O Dicionrio
Houaiss indica a acepo jurdica do termo autorizao como
poder ou permisso concedida a um indivduo para que faa algo
ou pratique determinado ato jurdico. A etimologia do termo vem
do latim medieval auctorizare: confirmar.
O elemento autorizativo ou imperativo da norma diz respeito a
seu grau de exigibilidade de comportamento do destinatrio da nor-
ma. A norma jurdica imperativa aquela cujo contedo no pode
ser prescindido pelos sujeitos a ela submetidos, de forma que sua

142
regulao normativa tem completa validade independente da von-
tade do indivduo a ela sujeito.
Todavia, excees imperatividade devem ser perscrutadas com
ateno, visto que a norma, em sua essncia, tem natureza cogente.
Em especial, tratando-se de normas de direito pblico, caso das dis-
posies de direito financeiro de carter normativo, que em regra
so de ordem pblica. Como exceo tem-se as disposies sobre a
programao de receitas e despesas no ciclo oramentrio, que em
regra tem carter autorizativo, a no ser que outra norma, fora do
processo oramentrio determine o contrrio.
Assim, as receitas so estimadas e obrigatrias em virtude dos di-
plomas tributrios e no dos oramentrios, no mais vigindo entre
ns o princpio tributrio da anualidade, que implicava a incluso
no oramento para cobrana do tributo. Quanto despesa, as leis
oramentrias fixam seu limite mximo, no sua execuo necess-
ria, a no ser que outra lei fixe sua obrigatoriedade. Limites esses
no s materiais, quantitativos (dotao) e qualitativo (programa-
o) em termos de valores e fins das autorizaes oramentrias,
como tambm limites temporais, tpico de leis peridicas, prprio
das leis do ciclo oramentrio.
Para Maria Helena Diniz (2004, p. 378) a norma jurdica impe-
rativa porque prescreve as condutas devidas e os comportamentos
proibidos e, por outro lado, autorizante, uma vez que permite ao
lesado, pela sua violao, exigir o seu cumprimento, a reparao do
dano causado ou ainda a reposio das coisas ao estado anterior.
Aqui o alvo da primeira acepo da condio autorizativa apresen-
ta-se no indivduo ou coletividade.
Nos projetos autorizativos endereados ao Poder Executivo, ob-
jeto deste estudo, tem-se a mesma acepo do verbo autorizar, s
que dirigida a outro titular, no caso o Poder Pblico, em sua maioria
representado pelo Poder Executivo, facultado a ele o exerccio do
poder delegado. Autorizar algum a praticar algo significa delegar-
se a atribuio do exerccio de algo, seja porque seria executado
pelo autorizante, seja porque a ele foi atribuda a competncia para
escolha de quem deva realizar.
Cristiani Derani pondera acerca da autorizao poltica para efeti-
vao de polticas pblicas e sua exigibilidade por seus destinatrios:

O Estado ele prprio uma formao social disto


no se pode esquecer. Se ele concede ou realiza algo
em sociedade, na verdade ele concretiza em atos um
poder que lhe fora antes outorgado. Quando ele faz
porque ele deve fazer, e este dever se origina de uma

Temas de Interesse do Legislativo | 143


conveno social. O Estado s faz porque deve, e ele
deve porque h uma norma que impe aquilo que
ele deva fazer. Esta norma existe como resultado de
embates sociais que permitiram aquele resultado.
Ento, em ltima anlise, o Estado faz aquilo que
a sociedade quer que ele faa.
(...)
A norma poltica, inicialmente, deve prever a com-
petncia, isto , quem faz a poltica, quem estaria
autorizado. A autorizao implica um comprome-
timento, quer dizer, se a norma atribui a esferas de
poder ou rgos governamentais o poder para rea-
lizar atos e alcanar objetivos, sua execuo pode
ser cobrada por aqueles a quem os benefcios da re-
alizao da norma se destinam, aqueles que sofrem
os efeitos da realizao ou no da norma jurdica
tero o direito subjetivo de reclamar a ao dos su-
jeitos autorizados, porque a ao lhes diz respeito.
(DERANI, 2006, p. 132 e 136)

Portanto, polticas pblicas so concretizaes especficas de nor-


mas polticas, focadas em determinados objetivos concretos. A nor-
ma poltica o incio de uma poltica porque ela j anunciar o que,
como e para que fazer poltica pblica, para tanto usa de instrumen-
tos jurdicos com finalidades polticas, isto , toma os preceitos nor-
mativos para a realizao de aes voltadas queles objetivos que se
reconhecem como necessrios para a construo do bem-estar.
Imaginar que a simples aposio em texto legislativo da expres-
so Fica autorizado o Poder Executivo a (...) suprimiria sua exigi-
bilidade social desconsiderar o prprio fim da norma legal, qual
seja, a realizao dos anseios sociais em termos de normatizao
das relaes humanas ou de colmatao de necessidades individu-
ais ou coletivas.
O mero carter autorizativo da norma no lhe retira sua efic-
cia social, apenas pode posterg-la sem reduzir sua exigibilidade,
criando-se expectativas dentre os interessados em sua prestao
pelo Estado. Certo desse efeito imanente s normas autorizativas, o
legislador, tanto o constitucional como o complementar, exige des-
ses estatutos, ainda quando de sua formao, a estimativa de seu
impacto oramentrio-financeiro e respectiva compensao, como
ser adiante identificado.

144
Ressalte-se que em ordenamentos forneos, estimulado pela OCDE
e exigido pela Comunidade Europeia (2001), exige-se no s a mensu-
rao do impacto oramentrio da norma em elaborao, mas tambm
sua oportunidade econmica e seus impactos sociais ou ambientais.
Na rea financeira, encontramos vrias leis autorizativas no ci-
clo oramentrio, sendo seu exemplo mais significativo a lei ora-
mentria anual, ao menos naqueles crditos que contemplem do-
taes ditas discricionrias, no presente cerca de 1/10 dos gastos
primrios consignados na lei oramentria para 2008. Tais dota-
es destinam-se a programas de trabalho com aes no fixadas
em lei permanente. Existindo leis anteriores que determinem o gas-
to pblico, esses crditos passam a ser de execuo obrigatria, no
passveis de controle pela via do contingenciamento, mecanismo
de constrangimento oramentrio-financeiro previsto no art. 9 da
LRF, que consiste na limitao ao empenho da despesa.
Nossas leis oramentrias anuais j contiveram normas cogentes
e ainda mais, permanentes, no que foi cunhado por Rui Barbosa de
rabilongos. Hoje, mais um fato pitoresco de nossa histria do que um
temor real, analisado no Captulo 2 deste estudo. Ainda assim, por
vezes so feitas tentativas de insero de dispositivos estranhos lei
oramentria anual, disciplinando matrias em carter permanente.
Dessa forma, havendo norma legal fixadora da obrigatoriedade da
ao de poltica pblica, necessrio se faz sua incluso na lei ora-
mentria e em suas normas preordenadoras como LDO e PPA. Toda-
via, essas mesmas leis tambm o so autorizativas naquilo no fixado
previamente em lei permanente. Portanto, o universo legislativo do
processo oramentrio est eivado de normas autorizativas.
Os crditos oramentrios existentes na LOA, em si, no geram
direitos e obrigaes por no possurem natureza cogente, tendo
carter meramente autorizativo, se no oriundos de determinao
legal preliminar, pois, se existente essa, passam a ser obrigatrios
no em razo de disposio da LOA, mas sim da norma legal preor-
denadora de sua consignao como crdito oramentrio.
Todavia, as dotaes consignadas nessa mesma LOA, ainda que
estritamente autorizativas, no podem furtar-se a observar as metas
fiscais fixadas pela Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), como
expressamente disposto no art. 5 da LRF86.

86
Art. 5 O projeto de lei oramentria anual, elaborado de forma compatvel com o plano plurianual, com a lei de
diretrizes oramentrias e com as normas desta lei complementar:
I conter, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programao dos oramentos com os objetivos e
metas constantes do documento de que trata o 1 do art. 4;
II ser acompanhado do documento a que se refere o 6 do art. 165 da Constituio, bem como das medidas
de compensao a renncias de receita e ao aumento de despesas obrigatrias de carter continuado;

Temas de Interesse do Legislativo | 145


Dessa forma, havendo norma legal fixadora da obrigatoriedade da
ao de poltica pblica, necessrio se faz sua incluso na lei ora-
mentria e em suas normas preordenadoras como LDO e PPA, ain-
da que essas mesmas leis tambm o sejam meramente autorizativas
naquilo no fixado previamente em lei permanente. A observncia
dessas normas supraordenadoras do ciclo oramentrio no gera
obrigatoriedade de execuo na LOA, mas sim sua incluso nela,
mantida a natureza autorizativa. A inobservncia dessa ordem inci-
de em ilegalidade ou inconstitucionalidade reflexa, tema discutido
neste estudo no Captulo 6, item 6.4.
Portanto, o universo legislativo do processo oramentrio est
eivado de normas autorizativas, a exemplo da lei oramentria e
seus crditos adicionais, as quais devem igualmente, ainda que au-
torizativas, demonstrar sua compatibilidade e adequao com as
metas fiscais vigentes e fixadas pela LDO.
Assim, as LDOs fixam em vrios dispositivos ordens para a ob-
servncia estrita dessas metas fiscais, parmetro da boa governan-
a, prprio do regime da responsabilidade fiscal a que se submete
o Estado brasileiro desde a edio da LRF, e cuja busca do equi-
lbrio fiscal remonta aos idos dos anos 80. Nesse sentido, Patrcia
Mazza-Arzabe aponta o papel da boa governana no processo de
formulao de polticas pblicas:

Fica evidente, deste modo, que a perspectiva da go-


vernana surge como essencial para o desenvolvi-
mento e implementao de toda espcie de polticas
pblicas, e particularmente das politicas de efetiva-
o de direitos sociais, em especial porque tambm
abrange as noes de accountability e de responsi-
veness. Estes termos esto relacionados noo de
responsabilidade, mas o primeiro expressa a ideia
de se poder cobrar resultados das aes, ou de pres-
tao de contas, enquanto o segundo mais se apro-
xima da ideia de respostas adequadas (responsveis)
s demandas postas ao Estado. (MAZZA-ARZABE,
2006, p. 59)

O princpio basilar estatudo pela LRF e reafirmado pelas sub-


sequentes LDOs, e que justifica o exame de compatibilidade e
adequao oramentrio e financeiro realizado pela CFT, est na
fixao de metas fiscais e sua observncia. Para isso devem ser
consideradas no s aquelas normas que direta e objetivamente

146
afetam essas metas, mas tambm outras que possam vir a implicar
desequilbrio no status quo financeiro das finanas pblicas.
Nessa sistemtica, a LDO/2008, Lei 11.514, de 13/8/2007, elege
inicialmente, no art. 2, a meta fiscal a ser atingida para o exerccio
de 3,8% do PIB.87
Fixada a meta fiscal, passa a LDO a disciplinar como dever a
observncia de tais metas fiscais ser verificada. Logo no art. 1288,
determina que a lei oramentria anual demonstre a observncia
das metas fiscais por ela fixadas.
O mesmo exigido dos crditos adicionais pela LDO/2008 no art.
6189. Tambm as LDOs submetem os projetos de lei ou medidas pro-
visrias que contenham gastos tributrios, renncias de receitas, ao
regime de estimativa do impacto oramentrio e financeiro e sua
compensao, a exemplo do art. 98 da LDO/200890.

87
Art. 2 A elaborao e aprovao do Projeto de Lei Oramentria de 2008 e a execuo da respectiva lei devero
ser compatveis com a obteno da meta de supervit primrio para o setor pblico consolidado, equivalente a
3,80% (trs inteiros e oitenta centsimos por cento) do Produto Interno Bruto (PIB), sendo 2,20% (dois inteiros
e vinte centsimos por cento) para os Oramentos Fiscal e da Seguridade Social e 0,65% (sessenta e cinco cen-
tsimos por cento) para o Programa de Dispndios Globais, conforme demonstrado no Anexo de Metas Fiscais
constante do Anexo III desta lei.
88
Art. 12. A mensagem que encaminhar o Projeto de Lei Oramentria de 2008 conter:
I resumo da poltica econmica do pas, anlise da conjuntura econmica e atualizao das informaes de que
trata o 4 do art. 4 da Lei Complementar no 101, de 2000, com indicao do cenrio macroeconmico para
2008, e suas implicaes sobre a Proposta Oramentria de 2008;
(...)
III Seguridade Social, explicitando receitas e despesas, bem como indicando os resultados primrio e nominal
implcitos no Projeto de Lei Oramentria de 2008, na Lei Oramentria de 2007 e em sua reprogramao, e os
realizados em 2006, de modo a evidenciar:
a) a metodologia de clculo de todos os itens computados na avaliao das necessidades de financiamento; e
b) os parmetros utilizados, informando, separadamente, as variveis macroeconmicas de que trata o Anexo de
Metas Fiscais referido no art. 4, 2, inciso II, da Lei Complementar n 101, de 2000, em 2006 e suas projees
para 2007 e 2008;
IV indicao do rgo que apurar os resultados primrio e nominal, para fins de avaliao do cumprimento
das metas;
V justificativa da estimativa e da fixao, respectivamente, dos principais agregados da receita e da despesa;
VII medidas adotadas pelo Poder Executivo, no mbito do Oramento Fiscal e da Seguridade Social, para reduo
e controle das despesas primrias correntes, obrigatrias e discricionrias, destacando-se, dentre essas, os gastos com
dirias, passagens, locomoo e publicidade.
89
Art. 61. Os projetos de lei relativos a crditos adicionais sero encaminhados pelo Poder Executivo ao Congresso
Nacional, tambm em meio magntico, de forma consolidada, de acordo com as reas temticas definidas no art.
26 da Resoluo no 1, de 2006-CN, ajustadas a reformas administrativas supervenientes, preferencialmente na
segunda quinzena de maio e na primeira de outubro, sem prejuzo do disposto no art. 64 desta lei.
(...)
12. Os projetos de lei relativos a crditos adicionais solicitados pelos rgos dos Poderes Legislativo e Judicirio
e do Ministrio Pblico da Unio, com indicao dos recursos compensatrios, exceto se destinados a pessoal e
dvida, sero encaminhados ao Congresso Nacional no prazo de at 30 (trinta) dias, a contar da data do pedido,
observados os prazos previstos neste artigo.
13. Os projetos de lei de crditos adicionais destinados a despesas primrias devero conter demonstrativo de
que no afetam o resultado primrio anual previsto no Anexo de Metas Fiscais desta lei, ou indicar as compensa-
es necessrias, em nvel de subttulo.
90
Art. 98. O projeto de lei ou medida provisria que conceda ou amplie incentivo ou benefcio de natureza tribut-
ria s ser aprovado ou editada se atendidas as exigncias do art. 14 da Lei Complementar n 101, de 2000.
1 Aplicam-se lei ou medida provisria que conceda ou amplie incentivo ou benefcio de natureza financeira,
creditcia ou patrimonial as mesmas exigncias referidas no caput deste artigo, podendo a compensao, alterna-
tivamente, dar-se mediante o cancelamento, pelo mesmo perodo, de despesas em valor equivalente.

Temas de Interesse do Legislativo | 147


Outro exemplo de norma legal autorizativa, por no gerar ela
mesma diretamente direito pblico subjetivo a qualquer indivduo,
podem ser considerados os projetos de lei que criam cargos ou
funes pblicas, gastos com pessoal, que strictu sensu no criam
despesa obrigatria, pois essa s surgir efetivamente quando do
provimento do cargo pela nomeao de um servidor concursado ou
de livre provimento.
Ainda que se possa argumentar que a lei cria para a administra-
o a prerrogativa de nomear, mesmo assim no h como se afastar
a natureza autorizativa cujo comando legal s vem a se aperfeioar
com o exerccio da faculdade ou no pela administrao. Muito co-
mum inclusive mostra-se a postergao no provimento desses car-
gos, por vrios motivos no s financeiros.
Dessa forma, mesmo que autorizativos, os projetos de lei e me-
didas provisrias que aumentem gastos com pessoal, ou melhor,
autorizem o aumento, ainda assim esto rigidamente submetidos
ao regime de responsabilidade fiscal, no s pelo art. 169 da Cons-
tituio, como pela LRF e pela sistemtica fixada nas LDOs, como
o fixado no art. 87 da LDO/200891.
Ao findar de suas disposies, a exemplo das anteriores, a
LDO/2008, art. 126, exige no tocante ao equilbrio fiscal que todas
as normas legais, j em sua fase de elaborao legislativa, preventi-
vamente, demonstrem sua neutralidade fiscal, sejam autorizativas
ou no.92

2 Os projetos de lei aprovados ou medidas provisrias editadas no exerccio de 2008, que concedam renncia
de receitas da Unio ou vinculem receitas a despesas, rgos ou fundos, devero conter termo final de vigncia
de no mximo cinco anos.
91
Art. 87. Os projetos de lei e medidas provisrias relacionados a aumento de gastos com pessoal e encargos so-
ciais, inclusive transformao de cargos, a que se refere o art. 84, 2o, desta lei, devero ser acompanhados de:
I declarao do proponente e do ordenador de despesas, com as premissas e metodologia de clculo utilizadas,
conforme estabelecem os arts. 16 e 17 da Lei Complementar n 101, de 2000, que demonstre a existncia de
autorizao e a observncia dos limites de que trata o Anexo previsto no caput do art. 89 desta lei;
II simulao que demonstre o impacto da despesa com a medida proposta, destacando ativos e inativos, deta-
lhada, no mnimo, por elemento de despesa;
III manifestao, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, no caso do Poder Executivo, e dos r-
gos prprios dos Poderes Legislativo e Judicirio e do Ministrio Pblico da Unio, sobre o mrito e o impacto
oramentrio e financeiro; e
IV parecer, de carter opinativo sobre o mrito e o atendimento aos requisitos deste artigo, do Conselho
Nacional de Justia e do Conselho Nacional do Ministrio Pblico, de que tratam os arts. 103-B e 130-A da
Constituio, em se tratando, respectivamente, de projetos de lei de iniciativa do Poder Judicirio e do Ministrio
Pblico da Unio.
92
Art. 126. Os projetos de lei e medidas provisrias que importem ou autorizem diminuio da receita ou aumento
de despesa da Unio no exerccio de 2008 devero estar acompanhados de estimativas desses efeitos, para cada
um dos exerccios compreendidos no perodo de 2008 a 2010, detalhando a memria de clculo respectiva e
correspondente compensao.
1 O Poder Executivo encaminhar, quando solicitado pelo presidente de rgo colegiado do Poder Legislativo,
no prazo mximo de 60 (sessenta) dias, a estimativa da diminuio de receita ou do aumento de despesa, ou
oferecer os subsdios tcnicos para realiz-la.
2 O Poder Executivo atribuir a rgo de sua estrutura administrativa a responsabilidade pelo cumprimento do
disposto neste artigo, no mbito desse Poder.

148
Como visto, o carter de cogncia da norma legal apresenta nu-
ances materiais e temporais. Sob esse prisma, h de se analisar o
grau de cogncia de leis autorizativas em matria de finanas p-
blicas como as que autorizam o Poder Executivo a criar entidades,
como universidades federais, instituir regies de desenvolvimento
integrado, ou eixos de desenvolvimento e outras tantas iniciativas
que encontram bices constitucionais sua aprovao. A Consti-
tuio impe limites bastante rgidos iniciativa parlamentar em
matria financeira, como fixados pelo art. 6393.
O universo legislativo de iniciativa privativa do presidente da Rep-
blica arrolado no art. 61 da Carta Poltica94, j a ressalva ali permiti-
da diz respeito s emendas parlamentares no processo oramentrio.
O carter autorizativo dos projetos de lei muito se assemelha s
delegaes legislativas, no que interessante observar, a Constitui-
o veda a delegao em matria de leis do processo oramentrio,
tanto para medidas provisrias, art. 62, 1, d, como leis delegadas
art. 68, 1, III.
Ressalte-se que os Regimentos Internos da Cmara dos Depu-
tados, normas interna corporis justificadoras do exame de compa-
tibilidade e adequao, em suas verses anteriores a atual de 1989,
exigiam o exame tambm das normas autorizativas. Tal determina-
o pode ser aquilatada dos termos constante do art. 33, 5 e 6
Resoluo n 10, de 194795, que atribua Comisso de Finanas a

93
Art. 63. No ser admitido aumento da despesa prevista:
I nos projetos de iniciativa exclusiva do presidente da Repblica, ressalvado o disposto no art. 166, 3 e
4;
II nos projetos sobre organizao dos servios administrativos da Cmara dos Deputados, do Senado Federal,
dos Tribunais Federais e do Ministrio Pblico.
94
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinrias cabe a qualquer membro ou comisso da Cmara
dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao presidente da Repblica, ao Supremo Tribunal
Federal, aos Tribunais Superiores, ao procurador-geral da Repblica e aos cidados, na forma e nos casos previstos
nesta Constituio.
1 So de iniciativa privativa do presidente da Repblica as leis que:
I fixem ou modifiquem os efetivos das Foras Armadas;
II disponham sobre:
a) criao de cargos, funes ou empregos pblicos na administrao direta e autrquica ou aumento de sua
remunerao;
b) organizao administrativa e judiciria, matria tributria e oramentria, servios pblicos e pessoal da ad-
ministrao dos Territrios;
c) servidores pblicos da Unio e Territrios, seu regime jurdico, provimento de cargos, estabilidade e aposen-
tadoria;
d) organizao do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica da Unio, bem como normas gerais para a organiza-
o do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios;
e) criao e extino de ministrios e rgos da administrao pblica, observado o disposto no art. 84, VI;
f) militares das Foras Armadas, seu regime jurdico, provimento de cargos, promoes, estabilidade, remunerao,
reforma e transferncia para a reserva.
95
Art. 33. As comisses permanentes tm por fim principal estudar os assuntos submetidos, regimentalmente, ao
seu exame e sobre eles manifestar a sua opinio.
(...)
5 Comisso de Finanas compete:
(...)

Temas de Interesse do Legislativo | 149


competncia para II manifestar-se sobre toda e quaisquer propo-
sies, inclusive aquelas que, privativamente, competem a outras
comisses, desde que concorram ou possam concorrer para aumen-
tar, ou diminuir, a despesa, ou a receita pblica (grifamos).
A Resoluo CD n 30, de 1972, predecessora da atual Resoluo
17/1989, em seu art. 140, embrio do atual exame de compatibilida-
de e adequao no deixa margem para outra interpretao de que
as proposies autorizativas tambm devem submeter-se ao crivo
desse exame ao dispor expressamente que as emendas a projetos
que autorizem, criem ou aumentem a despesa pblica somente po-
dero ser apresentadas nas comisses at o encerramento da dis-
cusso dos respectivos pareceres.
A Norma Interna de 1996 da CFT (Anexo 5), em carter precur-
sor ao regime de responsabilidade fiscal, j vedava, e veda, em tema
de gasto tributrio, renncia de receita, que se utilize do mecanis-
mo de postergar o impacto, algo semelhante a conceder autoriza-
o para algo a ser efetivado no futuro.96
O Supremo Tribunal Federal tambm j tem se manifestado rei-
teradamente contrrio interveno parlamentar, com a criao
de despesas, em matrias de iniciativa privativa do presidente da
Repblica, como pode ser verificado nos acrdos ADI 2.170, ADI
1.070-MC, ADI 774, ADI 816, ADI 2.840-QO, ADI 805, ADI 2.079,
entre outros.
Como antes mencionado, o exame de compatibilidade e adequa-
o efetuado pela CFT apresenta-se de natureza objetiva, ao contr-
rio do mrito, essencialmente subjetivo, e tem um fim especfico:
identificar a compatibilidade e adequao das proposies com um
nmero restrito de normas financeiras vigentes.
O universo a ser analisado delimitado previamente e independe
da proposio em si. Evidente que o rol de normas pode variar para
mais ou para menos, mas sempre dentro de um horizonte finito e
relativamente estreito de facti specie normativos.
Nesse sentido, restritas as possibilidades de pareceres se mos-
tram. Em regra, h de se verificar se a proposio se conforma ou
no com as regras do ciclo oramentrio, por natureza essencial-

II manifestar-se sobre toda e qualquer proposies, inclusive aquelas que, privativamente, competem a outras
comisses, desde que concorram ou possam concorrer, para aumentar, ou diminuir, a despesa, ou a receita pblica.
6 s proposies referidas nos itens anteriores no sero submetidas a discusso e votao, ainda quando
em caso de urgncia, sem audincia da Comisso de Finanas.
96
Art. 2 incompatvel ou inadequada a proposio que conflite com qualquer dos instrumentos ou normas
referidos no artigo anterior, observadas as questes de hierarquia e reserva legal.
(...)
2 A previso de vigncia em exerccio futuro de norma que conceda ou amplie incentivo, iseno ou benefcio
de natureza tributria ou financeira no sana eventual incompatibilidade ou inadequao oramentria e finan-
ceira da proposio em exame.

150
mente descritivas e de pouca funo avaliatria, limitando assim o
grau de discricionariedade.
Outra tarefa do exame a verificao de sua adequao ora-
mentria strictu sensu, ou seja, se h ou no dotao consignada
para a ao pretendida pela proposio nos crditos oramentrios
aprovados no exerccio. Para tanto, preliminarmente, deve o autor,
ou o relator em casos excepcionais, j ter procedido estimao de
seu impacto oramentrio-financeiro.
Por suas caractersticas de exame de admissibilidade, ainda que
no prvio, o exame de compatibilidade e adequao efetuado pela
CFT mantm certa similitude com o exame efetivado pela Comisso
de Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC).
A CCJC deve apreciar, nos termos do art. 53, II, do RICD, tam-
bm em carter terminativo, os aspectos de constitucionalidade, le-
galidade, juridicidade, regimentalidade e de tcnica legislativa, das
proposies em tramitao na Casa. Para tal exame, a CCJC apro-
vou em 1994, sob a presidncia do deputado Jos Thomaz Non,
quatro smulas, tendo sido uma revogada posteriormente.
Ainda que os fundamentos que justificam a edio de smula
no mbito do controle prvio de constitucionalidade pela CCJC
no sejam os mesmos do exame de compatibilidade e adequao
oramentria e financeira exercido pela CFT, h de observar den-
tre as smulas da CCJC a existncia de verbete referente a projetos
autorizativos nos seguintes termos:

1. Projetos Autorizativos: Projeto de lei, de autoria


de deputado ou senador, que autoriza o Poder Exe-
cutivo a tomar determinada providncia, que de
sua competncia exclusiva, inconstitucional. Pro-
jeto de lei, de autoria de deputado ou senador, que
dispe sobre a criao de estabelecimento de ensino
inconstitucional.
1.1. Fundamento: 1 do art. 61 da Constituio
Federal e 1 e inciso II do art. 164 do Regimento
Interno.
1.2. Precedentes: PLs n 2.084/89, 892/89, 2.294/91,
3.167-A/92, 1.132-B/91. (CCJC, 1994)

Como demonstrado, o regime da responsabilidade fiscal, instau-


rado pela LRF a partir de 2000, exige dos projetos de lei, medidas
provisrias, e mesmo de atos normativos, ainda que tenham carter

Temas de Interesse do Legislativo | 151


autorizativo, a verificao dos pressupostos da manuteno do
equilbrio fiscal, conforme as metas fiscais fixadas nas LDOs.
Esses pressupostos devem ser demonstrados, conforme os in-
meros dispositivos presentes nas LDOs, tanto pelos projetos de lei e
medidas provisrias do ciclo oramentrio, lei oramentria anual
e seus crditos adicionais, como pelos projetos de lei e medidas pro-
visrias que criem ou autorizem a reduo de receitas ou aumen-
tem a despesa pblicas, nos termos do art. 126 da LDO/2008.
Nesse sentido, foi aprovado em 7/5/2008 o procedimento, no m-
bito da CFT, para edio de smulas orientadoras tanto para o exa-
me de mrito como de compatibilidade e adequao oramentria
e financeira (Anexo 6).
Em 29/10/2008 foi aprovada na CFT a Smula n 1/2008, que
contm o seguinte verbete:

Smula 01 incompatvel e inadequada a propo-


sio, inclusive em carter autorizativo, que, confli-
tando com as normas da Lei Complementar n 101,
de 4 de maio de 2000 Lei de Responsabilidade Fiscal
deixe de apresentar a estimativa de seu impacto or-
amentrio e financeiro bem como a respectiva com-
pensao.

Fundamento: Norma Interna CFT de 7/5/2008, Lei


Complementar n 101, de 2000, arts. 14 e 17 e cor-
respondentes disposies das leis de diretrizes ora-
mentrias.

Precedentes: PLPs nos 158/04, 40/03 e 111/03; PLs


nos 1.895-B/03, 6.291-B/02, 3.521/04, 5.781-B/05,
4.550-A/04, 2.819/03, 3.087-A/04, 1.126-A/99 e 657-
B/03.

Os pareceres da CFT utilizados como precedentes e que demons-


tram a reiterao das decises, condio exigida pela NT-CFT de
7/6/2008, so apresentados em anexo a este estudo (Anexo 7).

152
6
Controle parlamentar
da criao de despesas
com pessoal
O
controle dos gastos com pessoal, segundo item nas despesas
obrigatrias continuadas, logo aps os benefcios previden-
cirios e assistncias, permite ilustrar a atuao dos meca-
nismos jurdicos de formulao das polticas pblicas. Inconceb-
veis essas ltimas, sem pessoas, servidores, para materializ-las, j
que por trs da dita vontade estatal, sempre h um agente pblico,
poltico ou administrativo, formulador ou executor. Os gastos com
pessoal da administrao, incluindo-se a os denominados terceiri-
zados, por fora do art. 18 da LRF97, dizem respeito ao prprio cer-
ne da administrao e, ao contrrio dos benefcios previdencirios,
de origem relativamente recente, acompanham as finanas pblicas
desde que o Errio separou-se do Rei e passou a constituir um ele-
mento autnomo do Estado.
Elegemos os gastos com pessoal como estudo de caso em razo
de sua relevncia em termos quantitativos, de sua historicidade, da
multiplicidade de conflitos e interesses que engendra, por isso mo-
tivo de artigo nosso anterior (SANTA HELENA, 2006, p. 91 a 110).
Entendemos aplicvel o modelo de compensao para eles adotado
a outras formas de despesas obrigatrias continuadas, com as devi-
das adaptaes necessrias.
O princpio da legalidade estrita perpassa todas as etapas da ge-
rao de gastos com pessoal. Despesa, por excelncia, de natureza
obrigatria continuada, nos termos do art. 17 da Lei Complementar
n 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a gerao de

97
Art. 18, 1 Os valores dos contratos de terceirizao de mo-de-obra que se referem substituio de
servidores e empregados pblicos sero contabilizados como Outras Despesas de Pessoal.

Temas de Interesse do Legislativo | 155


gastos com pessoal e seus encargos sujeita-se a inmeras restries
em virtude de seu carter permanente, dir-se-ia at perptuo, haja
vista sua permanncia no tempo, ensejadores de direitos subjetivos
oponveis contra o Estado por geraes: remunerao (servidor ati-
vo) > proventos (servidor inativo-aposentado) > penso (dependen-
te beneficirio).
A natureza alimentar, e consequente essencialidade, faz com que
as despesas com pessoal, ao lado dos benefcios previdencirios e
assistenciais, apresente o mais elevado grau de compulsoriedade
dentre o rol de despesas obrigatrias constantes da pauta de gastos
pblicos de qualquer nao no mundo atual.
Por tais motivos, os gastos com pessoal e seus encargos devem ser
planejados de maneira cuidadosa na perspectiva de mdio e longo
prazo. A elaborao e implementao de polticas pblicas na rea de
recursos humanos no setor pblico motivo permanente de preocupa-
o e conflito institucional e social nos Estados contemporneos.
Preocupado com tal perpetuidade, sua magnitude numrica e
elevado grau de compulsoriedade, o constituinte de 1988 disps em
inmeros preceitos da Lex Legum determinaes sobre a rgida le-
galidade na criao de gastos com pessoal, a exemplo do presente
na criao de cargos e seu provimento, art. 37, I e II, ou alterao
em sua remunerao, art. 37, X98.

6.1 Evoluo histrico-constitucional no controle dos gastos com


pessoal
Perspicaz, seno irnica, a anlise feita por Joo Barbalho, sena-
dor da Repblica e deputado na Constituinte de 1891, sobre o art.
34, 25, da Constituio Federal de 1891, que atribua privativamen-
te ao Congresso Nacional a competncia para crear e supprimir
empregos publicos federaes, fixar-lhes as attribuies, e estipular-
lhes os vencimentos ao afirmar:
Finalmente, comprehende-se que, si isso ficasse ao
executivo, a creao e remunerao dos cargos pu-
blicos mais facilmente obedeceriam aos interesses

98
Art. 37, I os cargos, empregos e funes pblicas so acessveis aos brasileiros que preencham os requisitos
estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei; (Redao dada pela Emenda Constitucional
n 19, de 1998.)
(...)
II a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia em concurso pblico de provas ou
de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei,
ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao;
(...)
X a remunerao dos servidores pblicos e o subsdio de que trata o 4 do art. 39 somente podero ser fixa-
dos ou alterados por lei especfica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada reviso geral anual,
sempre na mesma data e sem distino de ndices; (grifamos)

156
de clientela e espirito de corrilho, peste dos governo;
e os empregos poderiam ser menos para o servio
publico que para pagar servios de partido. (BAR-
BALHO, 1992, p. 130)

A longnqua Constituio de 1934 j se preocupava com a gerao


de obrigaes para o Estado, sem a correspondente fonte de financia-
mento, ao estatuir em seu art. 183 a necessria compensao entre a
criao de despesas e correspondente fonte de financiamento.99
O reconhecimento da gerao de despesas obrigatrias pela legisla-
o permanente, que independam da lei oramentria, viu-se presente
na Constituio democrtica de 1946, que em seu art. 73, 2, precei-
tuava a separao do oramento entre despesas fixas e variveis.100
A Constituio de 1967, sintomaticamente, e em resposta aos
desmandos oramentrio-financeiros vividos pela Repblica no
princpio dos anos 60, registrou explicitamente, pela primeira vez
em um texto constitucional, o princpio do equilbrio oramentrio
formal exigindo submisso da despesa aos limites das receitas esti-
madas. O j descrito art. 66101.
A preocupao do constituinte de 1967 com o equilbrio de longo
prazo fez com que fossem introduzidos limites aos gastos com pes-
soal no art. 66, 4, em termos da fixao de limite de 50% das re-
ceitas correntes.102 J a Emenda n 1/69 delegou lei complementar
tal atribuio.103 A preocupao com a deliberao de proposies
que versassem sobre gastos com pessoal foi reconhecido pela C-
mara dos Deputados, que de forma inusitada, exigia em seu Regi-
mento Interno, Resoluo 30/1972104, art. 180, que a votao dessas
matrias e outras que tivessem interesse de servidores da Secretaria
da Cmara do Deputados fosse realizada por voto secreto.

99
Art. 183. Nenhum encargo se criar ao Tesouro sem atribuio de recursos suficientes para lhe custear a
despesa.
Art. 73, 2 O oramento da despesa dividir-se- em duas partes: uma fixa, que no poder ser alterada
100

seno em virtude de lei anterior; outra varivel, que obedecer a rigorosa especializao.
101
Art. 66. O montante da despesa autorizada em cada exerccio financeiro no poder ser superior ao total das
receitas estimadas para o mesmo perodo.
Art. 66, 4 A despesa de pessoal da Unio, Estados ou Municpios no poder exceder de cinqenta por
102

cento das respectivas receitas correntes.


Art. 64. Lei complementar estabelecer os limites para as despesas de pessoal da Unio, dos Estados e dos
103

Municpios.
104
Art. 184. A votao por escrutnio secreto praticar-se- mediante cdula impressa, ou datilografada, recolhida
em urna vista do Plenrio.
1 A votao ser realizada por escrutnio secreto nos seguintes casos:
(...)
a) quando versar sobre assunto de interesse de servidores da Secretaria da Cmara dos Deputados ou de proposio
que altere vencimentos ou vantagens dos servidores pblicos ou que reestruture seus quadros administrativos;

Temas de Interesse do Legislativo | 157


Contudo, o axioma clssico de boa administrao para as finan-
as pblicas perdeu seu carter absoluto, tendo sido abandonado
pela doutrina o equilbrio geral e formal, embora no se deixe de
postular a busca de um equilbrio dinmico. Inserem-se neste con-
texto as normas que limitam os gastos com pessoal, agora sob a
redao da Constituio cidad de 1988, art. 169, ou a vedao
assuno de obrigaes superiores s dotaes oramentrias e a
realizao de operaes de crditos que excedentes s despesas de
capital.105
Na atualidade, no mais se busca o equilbrio oramentrio
formal, mas sim o equilbrio amplo das finanas pblicas, como
ressalta Marcos Nbrega, ao analisar a LRF e o princpio do equi-
lbrio:

O grande princpio da Lei de Responsabilidade Fis-


cal o princpio do equilbrio fiscal. Esse princ-
pio mais amplo e transcende o mero equilbrio
oramentrio. Equilbrio fiscal significa que o Es-
tado dever pautar sua gesto pelo equilbrio entre
receitas e despesa. Dessa forma, toda vez que aes
ou fatos venham a desviar a gesto da equalizao,
medidas devem ser tomadas para que a trajetria de
equilbrio seja retomada. (NBREGA, 2002, p. 32)

Como j visto, as despesas obrigatrias no param de crescer ab-


soluta e relativamente no contexto dos gastos pblicos, com destaque
para os gastos com benefcios previdencirios e com pessoal. Tais n-
meros significam que 9/10 dos gastos primrios federais no passam
pelo processo oramentrio tradicional, mas so por ele meramente
chancelados, visto j terem sido criados por legislao permanente.
Verifica-se que mais de 1/3 da receita corrente lquida da Unio106
destinada a gastos com pessoal como se verifica no quadro a seguir:

105
Art. 167. vedada:
(...)
II a realizao de despesas ou a assuno de obrigaes diretas que excedam os crditos oramentrios ou
adicionais;
III a realizao de operaes de crditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as au-
torizadas mediante crditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo
por maioria absoluta;
106
No caso da Unio, entende-se por receita corrente lquida o total da receita corrente deduzidas: i) as trans-
ferncias constitucionais e legais a Estados, Distrito Federal e Municpios; ii) as receitas de contribuio para a
Previdncia Social provenientes do PIS/PASEP; iii) os valores correspondentes s despesas com o pagamento de
benefcios do Regime Geral da Previdncia Social; iv) despesas com previdncia de servidores civis e militares.
No caso dos Estados e Distrito Federal: o total da receita corrente deduzidas as transferncias constitucionais e
legais aos Municpios.

158
EVOLUO DAS DESPESAS COM PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS 2000-2009
Ano Dotao Inicial Autorizado1 Liquidado % exec.2 RCL4 % da RCL5
2000 52.086,8 58.977,4 58.240,6 98,8 145.950,0 39,9
2001 59.483,7 65.949,8 65.449,4 99,2 167.739,0 39,0
2002 68.497,8 75.322,1 75.029,0 99,6 188.560,0 39,8
2003 77.046,2 79.301,1 78.974,7 99,6 198.835,0 39,7
2004 84.120,0 90.296,8 89.431,6 99,0 257.553,1 34,7
2005 98.109,6 101.679,3 94.022,2 92,5 3
278.930,0 33,7
2006 112.655,3 115.555,1 115.011,9 99,5 313.292,5 36,7
2007 128.065,6 128.828,2 126.877,8 98,5 392.478,8 32,4
2008 137.612,6 6
146.246,6 144.483,6 98,8 430.032,4 33,6
2009 169.186,5 7
452.719,0 8
37,4
Fonte: SIAFI/PRODASEN/STN.
1. autorizado = dotao inicial + crditos adicionais
2. percentual de execuo = liquidado/autorizado
3. o baixo nvel de execuo em 2005 se deve ao fato de que a contribui-
o patronal no foi executada (despesas financeiras-RP=0)
4. receita corrente lquida no autgrafo
5. liquidado/receita corrente lquida
6. na proposta oramentria para 2008 era de R$ 140.982,9
7. dotao prevista na proposta oramentria para 2009
8. estimado na proposta oramentria para 2009

Se j houve dvida de ser a criao de cargos considerada despesa


obrigatria continuada, essa divagao tem perdido fora, no s por
fora da leitura do art. 169 da Constituio, que exige expressamente
quando da criao de cargos a existncia de autorizao prvia na
LDO e a dotao j consignada na LOA, como por decises judiciais
recentes que tem reafirmado a cogncia do gasto com pessoal logo na
criao do cargo e no somente em seu provimento.
A jurisprudncia do STF vinha sendo no sentido de que antes do
provimento do cargo, o candidato tem mera expectativa de direito
nomeao (RE 290.346, rel. min. Ilmar Galvo, DJ 29/6/01, nesse
mesmo sentido o MS 21.870, rel. min. Carlos Velloso, DJ 19/12/94;
AI 452.831-AgR, DJ 11/3/05; RE-AgR 421.938, rel. min. Seplve-
da Pertence, DJ 2/6/2006), salvo durante o perodo de validade do
concurso porque, nessa hiptese, estaria a administrao adstrita
ao que fora estabelecido no edital do certame, razo pela qual a
nomeao fugiria ao campo da discricionariedade, passando a ser
ato vinculado. (RMS n 15.034/RS, rel. min. Felix Fischer, DJU de
29/3/2004). Ainda h a Smula STF n 15, que refora os direitos

Temas de Interesse do Legislativo | 159


do candidato sua nomeao somente no caso de inobservncia da
ordem de classificao no certame107.
Todavia, o STJ firmou recentemente o entendimento de que:

O candidato aprovado em concurso pblico, den-


tro do nmero de vagas previstas em edital, possui
direito lquido e certo nomeao e posse, pois a
partir da veiculao, pelo instrumento convocat-
rio, da necessidade de a administrao prover deter-
minado nmero de vagas, a nomeao e posse, que
seriam, a princpio, atos discricionrios, de acordo
com a necessidade do servio pblico, tornam-se
vinculados, gerando, em contrapartida, direito sub-
jetivo para o candidato aprovado dentro do nmero
de vagas previstas em edital. (RMS n 20.718 SP
2005/0158090-4 min. Jane Silva, desembargadora
convocada do TJ/MG 6 Turma)

Embora haja no meio jurdico quem demonstre entendimento


de que a nomeao e a posse dependam de critrios de oportuni-
dade e convenincia da administrao pblica, em voto no mesmo
acrdo considerou-se improcedente a alegao de falta de dispo-
nibilidade financeira para arcar com o provimento no cargo sob o
argumento de que:
A ausncia de disponibilidade financeira para pro-
ver no cargo relaciona-se questo da governabili-
dade, a qual pressupe um mnimo de responsabi-
lidade para com os atos que praticam, mormente
quando afetam de forma direta a esfera jurdica dos
cidados. (Voto do relator min. Paulo Medina) [bem
como que] o concurso representa uma promessa
do Estado que o obriga ao recrutamento de acor-
do com o nmero de vagas. (RMS n 20.718 SP
2005/0158090-4, voto-vista do min. Nilson Naves)

Pelo visto, o grau de obrigatoriedade do gasto com pessoal, sob a


tica do Poder Judicirio, tem se expandido de forma crescente, fato
que por si s refora a necessidade, j exaustivamente descrita neste
estudo, do reforo conceitual e procedimental no trato da questo.

107
Dentro do prazo de validade do concurso, o candidato aprovado tem o direito a nomeao, quando o cargo for
preenchido sem observncia da classificao.

160
6.2 Mecanismos de controle de gastos com pessoal
Como mencionado, o constituinte desde h muito se preocupa
com o crescimento descontrolado dos gastos com pessoal. Nesse
sentido o constituinte de 1988 inovou ao disciplinar no art. 169 ex-
pressamente a submisso dos aumentos dessa categoria s condicio-
nantes oramentrias, nunca antes explicitamente estabelecidas108.
Inovadoramente, a EC n 19/98 introduziu no art. 169 mecanis-
mos detalhados de reduo dos gastos com pessoal que ultrapassem
os limites fixados na lei complementar, no caso a LRF, reconhecendo
a possibilidade da supresso da estabilidade em cargos permanen-
tes, dessa forma relativizando despesa obrigatria continuada109.
At a LRF, vrias tentativas de controle dos gastos com pessoal
foram feitas ao longo dos anos 90 como a denominada Lei Camata I,
(Lei Complementar n 82, de 27/3/1995), revogada pela Lei Camata
II (Lei Complementar n 96, de 31/5/99), que foi revogada pela LRF.
A LRF, em seu art. 19110, expressamente estatui a funo de
disciplinar os limites previstos no art. 169 da Constituio. Da

108
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios no
poder exceder os limites estabelecidos em lei complementar.
1 A concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao, a criao de cargos, empregos e funes ou
alterao de estrutura de carreiras, bem como a admisso ou contratao de pessoal, a qualquer ttulo, pelos rgos
e entidades da administrao direta ou indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico, s
podero ser feitas:
I se houver prvia dotao oramentria suficiente para atender s projees de despesa de pessoal e aos
acrscimos dela decorrentes;
II se houver autorizao especfica na lei de diretrizes oramentrias, ressalvadas as empresas pblicas e as
sociedades de economia mista.
109
Art. 169, 2 Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida neste artigo para a adaptao aos
parmetros ali previstos, sero imediatamente suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios que no observarem os referidos limites;
3 Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei comple-
mentar referida no caput, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios adotaro as seguintes provi-
dncias;
I reduo em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comisso e funes de confiana;
II exonerao dos servidores no estveis.
4 Se as medidas adotadas com base no pargrafo anterior no forem suficientes para assegurar o cumprimento
da determinao da lei complementar referida neste artigo, o servidor estvel poder perder o cargo, desde que
ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o rgo ou unidade adminis-
trativa objeto da reduo de pessoal;
5 O servidor que perder o cargo na forma do pargrafo anterior far jus a indenizao correspondente a um
ms de remunerao por ano de servio.
6 O cargo objeto da reduo prevista nos pargrafos anteriores ser considerado extinto, vedada a criao de
cargo, emprego ou funo com atribuies iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro anos.
7 Lei federal dispor sobre as normas gerais a serem obedecidas na efetivao do disposto no 4.
110
Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituio, a despesa total com pessoal, em cada
perodo de apurao e em cada ente da Federao, no poder exceder os percentuais da receita corrente lquida,
a seguir discriminados:
I Unio: 50% (cinqenta por cento);
II Estados: 60% (sessenta por cento);
III Municpios: 60% (sessenta por cento).
1 Na verificao do atendimento dos limites definidos neste artigo, no sero computadas as despesas:
I de indenizao por demisso de servidores ou empregados;
II relativas a incentivos demisso voluntria;

Temas de Interesse do Legislativo | 161


simples fixao de limites por esfera da Federao passou-se com
a LRF segregao de tais limites por esfera em razo dos Po-
deres constitudos e seus rgos, como fixados em seu art. 20111.
Ademais, fixaram-se limites prudenciais e mecanismos de redu-
o, caso ultrapassados, arts. 22 e 23.
Mencione-se terem sido esses limites fixados, no mbito da
Unio, com relativa folga, fato que impediu, at o presente, aos
rgos relacionados no art. 19 de ultrapassarem esse limites, exce-
to o Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios que se en-

III derivadas da aplicao do disposto no inciso II do 6o do art. 57 da Constituio;


IV decorrentes de deciso judicial e da competncia de perodo anterior ao da apurao a que se refere o 2o
do art. 18;
V com pessoal, do Distrito Federal e dos Estados do Amap e Roraima, custeadas com recursos transferidos pela
Unio na forma dos incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituio e do art. 31 da Emenda Constitucional no 19;
VI com inativos, ainda que por intermdio de fundo especfico, custeadas por recursos provenientes:
a) da arrecadao de contribuies dos segurados;
b) da compensao financeira de que trata o 9o do art. 201 da Constituio;
c) das demais receitas diretamente arrecadadas por fundo vinculado a tal finalidade, inclusive o produto da alienao
de bens, direitos e ativos, bem como seu supervit financeiro.
2 Observado o disposto no inciso IV do 1o, as despesas com pessoal decorrentes de sentenas judiciais sero
includas no limite do respectivo Poder ou rgo referido no art. 20.
111
Art. 20. A repartio dos limites globais do art. 19 no poder exceder os seguintes percentuais:
I na esfera federal:
a) 2,5% (dois inteiros e cinco dcimos por cento) para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas da Unio;
b) 6% (seis por cento) para o Judicirio;
c) 40,9% (quarenta inteiros e nove dcimos por cento) para o Executivo, destacando-se 3% (trs por cento) para
as despesas com pessoal decorrentes do que dispem os incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituio e o art. 31 da
Emenda Constitucional no 19, repartidos de forma proporcional mdia das despesas relativas a cada um destes
dispositivos, em percentual da receita corrente lquida, verificadas nos trs exerccios financeiros imediatamente
anteriores ao da publicao desta lei complementar;
d) 0,6% (seis dcimos por cento) para o Ministrio Pblico da Unio;
II na esfera estadual:
a) 3% (trs por cento) para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas do Estado;
b) 6% (seis por cento) para o Judicirio;
c) 49% (quarenta e nove por cento) para o Executivo;
d) 2% (dois por cento) para o Ministrio Pblico dos Estados;
III na esfera municipal:
a) 6% (seis por cento) para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas do Municpio, quando houver;
b) 54% (cinqenta e quatro por cento) para o Executivo.
1 Nos Poderes Legislativo e Judicirio de cada esfera, os limites sero repartidos entre seus rgos de forma
proporcional mdia das despesas com pessoal, em percentual da receita corrente lquida, verificadas nos trs
exerccios financeiros imediatamente anteriores ao da publicao desta lei complementar.
2 Para efeito deste artigo entende-se como rgo:
I o Ministrio Pblico;
II no Poder Legislativo:
a) Federal, as respectivas Casas e o Tribunal de Contas da Unio;
b) Estadual, a Assemblia Legislativa e os Tribunais de Contas;
c) do Distrito Federal, a Cmara Legislativa e o Tribunal de Contas do Distrito Federal;
d) Municipal, a Cmara de Vereadores e o Tribunal de Contas do Municpio, quando houver;
III no Poder Judicirio:
a) Federal, os tribunais referidos no art. 92 da Constituio;
b) Estadual, o Tribunal de Justia e outros, quando houver.
3 Os limites para as despesas com pessoal do Poder Judicirio, a cargo da Unio por fora do inciso XIII do art. 21 da
Constituio, sero estabelecidos mediante aplicao da regra do 1.
4 Nos Estados em que houver Tribunal de Contas dos Municpios, os percentuais definidos nas alneas a e c do
inciso II do caput sero, respectivamente, acrescidos e reduzidos em 0,4% (quatro dcimos por cento).
5 Para os fins previstos no art. 168 da Constituio, a entrega dos recursos financeiros correspondentes despesa
total com pessoal por Poder e rgo ser a resultante da aplicao dos percentuais definidos neste artigo, ou aqueles
fixados na lei de diretrizes oramentrias.

162
contra no limite prudencial, 95% do limite mximo fixado na LRF.
Conforme informao do Conselho Nacional do Ministrio Pblico
(CNMP), em seu Relatrio Anual de 2007 (2007, p. 6), vrios Minis-
trios Pblicos estaduais j ultrapassaram o limite prudencial do
art. 22, muitos inclusive mesmo o limite mximo definido no art.
20, 2, como o do Amap (2,26%) e da Paraba (2,03%), Cear
(1,95%), Mato Grosso (1,95%), Minas Gerais (1,95%), Pernambuco
(1,90%), Piau (1,90%), Rio Grande do Norte (1,92%) e Rondnia
(1,96%).
Ocorre, todavia, movimento no sentido de suprimir a eficcia
das sanes que punem a extrapolao desses limites. Exemplo des-
sa cultura recalcitrante pode ser identificada em proposies como
o recente Projeto de Lei Complementar (PLP) n 132/2007112, do
Poder Executivo, tramitando em regime de urgncia, que d nova
redao ao 3 do art. 23 da LRF. Aprovado pela Cmara dos Depu-
tados agora em 28/5/2008 por unanimidade dos presentes.
A redao atual do art. 23, 3, da LRF113 fixa as punies pol-
tico-administrativa para o ente que ultrapassar os limites de gasto
com pessoa e no retornar dentro do prazo fixado pela LRF.
O dispositivo legal meramente detalha o preceito constitucional
nsito no art. 169, 2, da Constituio que prev a suspenso das
transferncias voluntrias para o ente que no observe esses limi-
tes.114 O dispositivo foi inserto no texto constitucional pela Emen-
da Constitucional n 19/1998, a mesma que determinou a edio
da LRF, e insere-se dentro da poltica pblica de fixar limites ao
comprometimento do ente estatal com seus gastos com pessoal. O

112
Art. 1 O 3 do art. 23 da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, passa a vigorar com a seguinte
redao:
3 No alcanada a reduo no prazo estabelecido neste artigo, e enquanto perdurar o excesso, o Poder ou rgo
que ultrapassar os limites definidos no art. 20 no poder: (NR)
113
Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou rgo referido no art. 20, ultrapassar os limites definidos
no mesmo artigo, sem prejuzo das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente ter de ser eliminado nos
dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um tero no primeiro, adotando-se, entre outras, as providncias
previstas nos 3 e 4 do art. 169 da Constituio.
1 No caso do inciso I do 3 do art. 169 da Constituio, o objetivo poder ser alcanado tanto pela extino
de cargos e funes quanto pela reduo dos valores a eles atribudos. (Vide ADIN 2.238-5.)
2 facultada a reduo temporria da jornada de trabalho com adequao dos vencimentos nova carga
horria. (Vide ADIN 2.238-5.)
3 No alcanada a reduo no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, o ente no poder:
I receber transferncias voluntrias;
II obter garantia, direta ou indireta, de outro ente;
III contratar operaes de crdito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dvida mobiliria e as que
visem reduo das despesas com pessoal.
114
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios no
poder exceder os limites estabelecidos em lei complementar.
(...)
2 Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida neste artigo para a adaptao aos parmetros
ali previstos, sero imediatamente suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Municpios que no observarem os referidos limites.

Temas de Interesse do Legislativo | 163


PLP 132/2007 enfraquece essa poltica ao fixar que s o rgo ou
Poder que extrapolar tais limites ser punido.
O argumento da Exposio de Motivos (EM n 142/2007 MF,
de 24/9/2007) que assim se dar um tratamento mais justo que-
les Poderes e rgos que esto observando seus sublimites de gas-
tos com pessoal e utiliza-se da deciso prolatada pelo Supremo
Tribunal Federal, em liminar do ministro Celso de Mello, adotada
na Ao Cautelar n 1.033, onde invocado o princpio da intrans-
cendncia. Conclui o Poder Executivo que um Poder no pode ser
penalizado pelo descumprimento de outro. Todavia, o que se ve-
rifica a flagrante distoro do decisum de 25/5/2006, em que
se discutia responsabilizao entre personalidades jurdicas dis-
tintas, autarquias, fundaes, empresas pblicas e de economia
mista, e no entre os Poderes constitudos, como pode se verificar
do excerto a seguir:

O postulado da intranscendncia impede que


sanes e restries de ordem jurdica superem a
dimenso estritamente pessoal do infrator. Em vir-
tude desse princpio, as limitaes jurdicas que
derivam da inscrio, no CAUC, das autarquias,
das empresas governamentais ou das entidades pa-
raestatais no podem atingir os Estados-Membros
ou o Distrito Federal, projetando, sobre estes, conse-
quncias jurdicas desfavorveis e gravosas, pois o
inadimplemento obrigacional por revelar-se uni-
camente imputvel aos entes menores integrantes
da administrao descentralizada s a estes pode
afetar.

Os Estados-Membros e o Distrito Federal, em


consequncia, no podem sofrer limitaes em sua
esfera jurdica motivadas pelo s fato de se acha-
rem administrativamente vinculadas, a eles, as
autarquias, as entidades paraestatais, as socieda-
des sujeitas a seu poder de controle e as empresas
governamentais alegadamente inadimplentes e que,
por tal motivo, hajam sido includas em cadastros
federais (CAUC, SIAFI, CADIN, v.g.). (DJ n 114 do
dia 16/6/2006. Acrdos Plenrio. Ag. Reg. na Ao
Cautelar no 1.033)

164
Assim, ao invs de instrumentalizar-se os entes da Federao
de mecanismos para forar a reduo dos poderes e rgos da
administrao a seus limites como fixados na LRF, prope-se des-
considerar determinao constitucional sob pseudoargumentos.
Afinal, a intranscendncia alegada s pode se dar entre entes que
possuem personalidade prpria, o que no o caso dos Poderes
constitudos e seus rgos, todos parte indissocivel de um mesmo
ente, no caso federal, a prpria Unio, ou o Estado ou o Munic-
pio. Mostra-se inaplicvel situao que o PLP 137/2007 preten-
de regular o caso concreto de norma administrativa ampliativa,
sem fundamento legal, como julgado pelo STF na Ao Cautelar
1.033.
O caput do art. 18 conceitua minudentemente o conceito de des-
pesas com pessoal para fins da LRF, tendo inovado ao incluir os
gastos com terceirizao em seu pargrafo nico, dificultando a
burla aos limites por ela impostos. Motivo de aes civis pblicas,
os Poderes Executivos das trs esferas da Federao tem progres-
sivamente substitudo a mo de obra terceirizada ou, pelo menos,
assinado termos de ajuste com o Ministrio Pblico do Trabalho
nesse sentido.115 A ttulo de exemplo, para o exerccio de 2008, a Lei
n 11.647, de 24/3/2008, a Lei Oramentria Anual da Unio para
2008, em seu Anexo V, prev a criao de 5.874 cargos e o provi-
mento de 11.446 cargos em sua poltica de substituio de terceiri-
zados, representando um gasto anualizado de R$ 407 milhes.
O controle dos gastos com terceirizados mostra-se de difcil ope-
racionalizao por se tratar de despesa de custeio, por meio de ou-
tra empresa, sem concurso pblico ou controle dos rgos de pes-
soal, realizada sob a forma a prestao de servios por terceiros.
Desde h muito que a terceirizao inicialmente nas atividades-
meio como segurana, limpeza e outras, depois nas atividades-fim
dos rgos demonstrou ser um instrumento til burla de limites
e procedimentos de controle nos gastos com pessoal. Os rgos p-
blicos utilizavam-se, e utilizam-se, desse mecanismo para dissimu-
ladamente contratarem pessoal sem observncia de critrios tc-
nicos ou financeiros, com a realizao de despesas com servios
de terceiros que se caracterizam como substituio de servidores e
empregados pblicos. Dessa forma, a LRF busca brecar tais meca-
nismos de fraude aos controles nos gastos com pessoal.

115
Vide notcia em http://www.observatoriosocial.org.br/conex2/?q=node/2225, acesso em 3/3/2008.

Temas de Interesse do Legislativo | 165


O art. 21 da LRF116 decretou a nulidade absoluta, juris et de jure,
dos atos que criem despesa com pessoal sem a observncia das exi-
gncias previstas em seus arts. 16 e 17 e nos arts. 37, XIII, e 169, 1,
ambos da Constituio. Como visto, o art. 16 da LRF volta-se para a
criao de gastos no mbito administrativo pelo gestor e o art. 17 da
LRF destina-se ao processo legislativo, ao conceituar despesa obriga-
tria de carter continuado e fixar seu mecanismo de controle.
Ao apreciar as consequncias da decretao da nulidade dos
atos que infrinjam os dispositivos acima mencionados, Maria Cris-
tina Dourado faz as seguintes consideraes:

Do exposto, tem-se que, relativamente nulidade


dos atos, estatuda no art. 21 da Lei de Responsa-
bilidade Fiscal, no se aplica o prazo decadencial
de 5 (cinco) anos, nem so esses passveis de con-
validao.

Outro aspecto interessante a abordar quanto nuli-


dade aqui tratada, consiste na verificao dos efei-
tos decorrentes da prtica de tais atos.

Com efeito, considerando, de um lado, a total vin-


culao da atividade administrativa aos princpios
jurdicos, aqui particularmente aos da legalidade e
da moralidade administrativa, traduzida na condu-
ta de boa-f e, de outro, o atributo da presuno de
legitimidade que peculiariza o ato administrativo,
resulta que, embora nulos, so reconhecidos os se-
guintes efeitos:

a) os que atingem terceiros de boa-f;

b) os de natureza patrimonial correspondentes a


despesas j realizadas ou prestaes j incorpora
das administrao, realizadas por administrado
de boa-f, em atendimento ao prprio comando
do ato.

116
Art. 21. nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e no atenda:
I as exigncias dos arts. 16 e 17 desta lei complementar, e o disposto no inciso XIII do art. 37 e no 1 do art.
169, da Constituio;
II o limite legal de comprometimento aplicado s despesas com pessoal inativo.
Pargrafo nico. Tambm nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos
cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou rgo referido no art. 20.

166
Nesse segundo caso, cumpre administrao pblica
efetivar as devidas indenizaes, sob pena de estar a
mesma se locupletando. (DOURADO, 2001, p. 263)

Dentre as nulidades fixadas pelo art. 21 da LRF ressalta a de


seu pargrafo nico, que comina de nulo todo ato que resulte em
aumento de gastos com pessoal nos 120 dias que antecedem s elei-
es do titular do mandato de todos os Poderes e rgos. As restri-
es a aumentos de gastos com pessoal tambm possuem carter
conjuntural e outras motivaes que no vinculadas estritamente
ao equilbrio fiscal. O pargrafo nico do art. 21 da LRF possui
motivao, alm de tentar reduzir a presso sobre o Tesouro nos
fins de mandato pblico, para controle que foge do at aqui visto,
de natureza essencialmente estrutural, voltados para o equilbrio
fiscal das contas pblicas. O dispositivo busca coibir prtica roti-
neira de nosso modelo poltico, o uso e abuso da mquina pblica
como fator de promoo e perpetuao eleitoral, o que acaba por
acrescer significativos gastos obrigatrios continuados.
Um dos mais usuais meios de captao e cooptao do eleito-
rado apresenta-se sob a forma da promessa e oferta de emprego
e funes pblicas. A Lei 9504, de 30/9/1997, em seu art. 41-A117,
veda expressamente tal prtica pelo candidato, desde o registro de
sua candidatura at as eleies, sob pena de multa e cassao do
registro e diploma.
Vander Gontijo (2008, p. 10) menciona que a proibio no se li-
mita prtica de ato que resulte diretamente em aumento do gasto,
mas igualmente aos atos que originem tal aumento. Exemplo a que
remete o autor seria a edio de norma legal que promova o aumen-
to de despesa com pessoal, editada no perodo sujeito restrio
cuja eficcia seja diferida ao primeiro exerccio do mandato. Ou-
tro exemplo do autor se configuraria na contratao de servidor do
quadro efetivo, que deve observar a homologao do concurso p-
blico antecedente, no mnimo, h trs meses que antecedem o pleito
(art. 73, V, c, da Lei n 9.504/97). Enfatiza o autor que a proibio
quanto prtica de ato que resultar aumento da despesa, no
havendo ilcito a ser declarado se o ato por si, e isoladamente, no
implicar em aumento de despesa. A eficcia do pargrafo nico do

117
Art. 41-A. Ressalvado o disposto no art. 26 e seus incisos, constitui captao de sufrgio, vedada por esta lei,
o candidato doar, oferecer, prometer, ou entregar, ao eleitor, com o fim de obter-lhe o voto, bem ou vantagem
pessoal de qualquer natureza, inclusive emprego ou funo pblica, desde o registro da candidatura at o dia da
eleio, inclusive, sob pena de multa de mil a cinqenta mil Ufir, e cassao do registro ou do diploma, observado
o procedimento previsto no art. 22 da Lei Complementar no 64, de 18 de maio de 1990. (Includo pela Lei n 9.840,
de 28/9/1999.)

Temas de Interesse do Legislativo | 167


art. 21 da LRF permanece ainda que o aumento remuneratrio de
pessoal tenha sido acompanhado da devida compensao.
Observa Vander Gontijo (2008, p. 11) que interpretaes recentes
de alguns tribunais de contas tm flexibilizado a rigidez do art. 21, pa-
rgrafo nico, e abrigam permisses a diversos tipos de aumento de
pessoal no perodo final de mandato. O exemplo citado diz respeito
ao Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, que concluiu,
em carter meramente exemplificativo, ser possvel a edio dos se-
guintes atos nos ltimos 180 (cento e oitenta) dias de mandato:

1) Provimento de cargos efetivos vagos, preexis-


tentes, quer em substituio de servidores inativos,
falecidos, exonerados, ou seja qual for a causa da
vacncia, inclusive por vagas que venham a ser
concretizadas no perodo de vedao, desde que a
respectiva autorizao legislativa para sua criao
tenha sido encaminhada, pelo titular de Poder ou
rgo competente, ao Poder Legislativo, antes do
incio daquele prazo.

2) Nomeaes para cargos em comisso que vaga-


rem, no perodo, ou daqueles cujas vagas venham a
ser concretizadas no perodo de vedao, desde que
a iniciativa legislativa para sua criao tenha sido
exercida pelo respectivo titular de Poder ou rgo e
encaminhada ao Poder Legislativo antes do incio
daquele prazo.

3) Contratao temporria de pessoal, porque auto-


rizada pela prpria Constituio Federal, nos termos
postos no inciso IX do art. 37, sempre que necessrio
para atender a necessidade temporria de excepcio-
nal interesse pblico, devendo estar caracterizada a
emergncia legitimadora desta forma de contratao.

4) Designao de funes gratificadas e suas subs-


tituies, bem como atribuio de gratificaes de
representao, criadas por legislao anterior ao
perodo de vedao.

5) Designao de funes gratificadas ou suas


substituies, bem como atribuio de gratifica-
es de representao, quando sua instituio for

168
concretizada posteriormente, desde que o respectivo
projeto de lei para sua criao tenha sido encami-
nhado pelo Poder ou rgo, a quem cabe sua ini-
ciativa legislativa, ao Poder Legislativo, antes do
incio do prazo excepcionado pela LRF.

6) Realizao de concurso pblico, at porque esta


a forma constitucional regular de provimento de
cargos pblicos (inciso II, art. 37, CF).

7) Concesso de vantagens, inclusive as temporais


ex facto temporis , bem como de promoes, re-
guladas em lei editada anteriormente ao perodo de
vedao, porque estes so benefcios pessoais do ser-
vidor, j adquiridos.

8) Com relao s promoes, devero ser conce-


didas nos termos, na forma, e segundo os requisi-
tos especficos previstos na respectiva legislao
reguladora preexistente ao perodo de vedao. A
efetivao de promoes, em muitas situaes, ,
inclusive, indispensvel continuidade dos servi-
os pblicos como, por exemplo, para fins de pro-
vimento de comarcas ou regionais de rgo, caso
do Poder Judicirio, Ministrio Pblico, do prprio
Tribunal de Contas, e outros.

9) Honorrios, seja em funo da participao do


servidor como membro de banca de concurso, ou
de sua gerncia, planejamento, execuo ou outra
atividade auxiliar a ele correlata, em razo de que
esta remunerao a ele devida por exerccio de
atividade extra cargo indispensvel prestao dos
servios pblicos e/ou sua continuidade.

10) O pagamento de honorrios a servidor por trei-


namento de pessoal e por atuao como professor
de cursos legalmente institudos (inciso IV, art. 85 e
art. 121, Estatuto do Servidor Pblico do RS), no se
inclui na vedao do pargrafo nico do art. 21 da
LRF, na medida em que estas atividades so neces-
srias ao aprimoramento do quadro de servidores e,
pois, otimizao dos servios pblicos prestados

Temas de Interesse do Legislativo | 169


ou disponibilizados. A nica exigncia para paga-
mento destes honorrios no perodo referido ser sua
devida motivao, que dever deixar clara a indis-
pensabilidade da realizao destas despesas no per-
odo excepcionado.

11) Concesso de reviso salarial geral anual aos


servidores pblicos, prevista no inciso X do art. 37,
desde que existente poltica salarial prvia. No
admissvel, contudo, a concesso de reajustes sa-
lariais setorizados, por categorias, institudos no
perodo de vedao.

12) Concesso de aumentos salariais previstos em


norma legal editada anteriormente ao perodo de
vedao, com repercusso, nele, de parcelas deter-
minadas na respectiva lei reguladora. (Parecer n
51/2001 Processos ns 5.010-02.00/01-6 e 4.971-
02.00/01-6)

A esses atos acrescenta Vander Gontijo obrigaes constitucio-


nais como os de aplicao mnima de recursos do FUNDEF com o
pagamento de professores (ADCT, art. 60, 5) e de gasto mnimo
com sade (ADCT art. 77, 4). Outra situao excludente da ve-
dao seria em razo da necessidade do funcionamento inadivel
de servios pblicos essenciais, desde que devidamente caracteri-
zadas, a exemplo da decretao de calamidade pblica.
Como at aqui demonstrado, o modelo de compensao adotado
nos ltimos anos para aumentos nos gastos com pessoal refoge ao
fixado pelo que a LRF estabeleceu, um mecanismo de compensao
pontual e imediato, no prprio instrumento criador da despesa obri-
gatria. Assim, os atos que criarem ou aumentarem despesa obriga-
tria continuada devero vir instrudos com a estimativa do impac-
to oramentrio-financeiro no exerccio em que entrar em vigor e
nos dois seguintes, com demonstrao de que no afetaro as metas
fiscais (resultado primrio), e devero ter seus efeitos financeiros
compensados, seja pela reduo de despesa permanente seja pelo
aumento de receita permanente, mediante, neste caso, elevao de
alquotas, ampliao da base de clculo, criao ou majorao de
tributos. As medidas de compensao devero integrar o ato que
criou ou aumentou despesa obrigatria, o qual s entrar em vigor
depois que entrarem em vigor as medidas de compensao.

170
Dessa forma, deveria se passar do controle genrico com limites
amplos para gastos com pessoal para o regime da compensao
pontual e especfica, verificvel caso a caso, com a imediata com-
pensao pela reduo de despesas permanentes ou aumento de
receitas permanentes. primeira vista, esse parece ser o sistema
mais racional e razovel, todavia, como veremos, esse modelo de
compensao no foi aplicado aos gastos com pessoal, em verdade,
a nenhum gasto obrigatrio continuado, por se mostrar inexequvel
tanto sob o prisma poltico quanto tcnico.
Como bem delineado por Wder de Oliveira (2005, p. 736), o re-
gime de controle fiscal pela compensao especfica estatudo pela
LRF, apesar do modelo geral ter se inspirado no neozelands da
Fiscal Responsability Act, mostra-se mais prximo do regime nor-
te-americano do pay-as-you-go, ou paygo, descrito no Captulo 10
deste estudo.
A criao ou expanso de programas mandatrios ou a reduo
de tributos deve ser compensada por aumento em outras receitas,
reduo de despesas obrigatrias, ou ambos. Ocorre que no modelo
norte-americano tal compensao no deve se dar necessariamente
no projeto de lei que afeta o resultado fiscal mas no conjunto de gas-
tos predeterminados. Para Wder de Oliveira, esse conjunto poderia
ser, em nosso modelo, representado pela margem de expanso das
despesas obrigatrias. Ocorre, como reconhece o mesmo autor, que
ainda no dispomos de rgos e procedimentos especializados na
estimao do impacto e quantificao dessa margem, fazendo-se de
forma apriorstica e superficial. Essas e outras questes relativas
ao controle de gastos obrigatrios continuados e o uso da Margem
para Expanso de Despesas Obrigatrias Continuadas so avalia-
das no Captulo 12 deste estudo.
Apesar das vrias proposies apresentadas ao Congresso Nacional
destinadas a alterar os limites para gastos com pessoal presentes na
LRF, em regra os abrandando, at o presente nenhuma atingiu seu
desideratum. Em sentido contrrio, o Poder Executivo apresentou o
Projeto de Lei Complementar n 1/2007 fixando limites temporrios
para gastos com pessoal no mbito da Unio. O PLP limita, a partir
do exerccio de 2007 e at o trmino do exerccio de 2016, a despesa
com pessoal e encargos sociais da Unio, para cada Poder e rgos
da Unio, ao valor liquidado no ano anterior, corrigido pela variao
acumulada do INPC. Todavia, essa aparente rigidez contrasta com a
iniciativa de apresentar no final de 2007 o PLP 132/2007, anteriormen-
te comentado, onde retroage-se no controle dos limites com pessoal.

Temas de Interesse do Legislativo | 171


6.3 Regulao pelas LDOs da gerao de gastos com pessoal na
esfera federal
A Constituio de 1988, art. 169, ao atribuir s LDOs a com-
petncia para conter a autorizao de qualquer aumento de gasto
direto com pessoal, exceto a reviso geral prevista no art. 37, X,
transformaram-nas no instrumento por excelncia do controle dos
gastos com pessoal. Discute-se se o art. 169 abrangeria tambm os
gastos com proventos e penses por no existir previso expressa
no dispositivo.
Ocorre que, desde a Lei n 9.995/2000 (LDO/2001), art. 62, tais
autorizaes vm sendo remetidas a anexo da lei oramentria anu-
al, atualmente Anexo V Autorizaes especficas de que trata o
art. 169, 1, inciso II, da Constituio, relativas a despesas de
pessoal e encargos sociais, conforme estabelece o art. 89 da Lei de
Diretrizes Oramentrias de 2008, Lei n 11.514/2008. (Anexo 3)
Tal delegao legislativa, cuja constitucionalidade inicialmente
chegou a ser questionada, mostrou-se com o tempo a mais adequa-
da em razo de a apropriao dos recursos a serem futuramente
alocados quando da aprovao da lei especfica se dar melhor ope-
racionalmente quando da discusso dos montantes disponveis, o
que s vem a ocorrer durante o processo oramentrio propriamen-
te dito. Ainda que presente nas LDOs, os anexos com a margem
para despesas obrigatrias de durao continuada mostraram-se,
ao menos para as autorizaes para gasto com pessoal, distantes no
tempo e circunstncia do debate oramentrio, tendo sido substitu-
do pelo anexo da lei oramentria.
O mecanismo da previso especifica por Poder, rgo e carrei-
ras, j na lei oramentria anual, quanto s alteraes em termos
oramentrio-financeiros decorrentes da criao e/ou provimentos
de cargos, empregos e funes, bem como admisso ou contrata-
o de pessoal, a qualquer ttulo, e das alteraes de estrutura de
carreiras e aumento de remunerao, mostrou-se eficaz em termos
de seu controle. Tal eficcia decorre do fato dos limites fsicos l
expressos necessariamente terem relao direta com as dotaes
presentes nos respectivos crditos oramentrios da mesma lei. O
termo Anexo V da LOA deve-se ao fato de, em regra, o demonstra-
tivo ter essa numerao nas leis oramentrias, ocasionando assim
sua denominao usual.
Eventualmente, ocorrem alteraes das autorizaes ao longo
do exerccio, a exemplo de 2005, quando foram apresentados trs
projetos de lei de alterao do Anexo V aumentando limites ali fi-
xados, nenhum em 2006 e somente um projeto em 2007, acrescen-

172
tando autorizaes no Executivo e Judicirio. At junho de 2008, fo-
ram apresentados trs projetos de lei alterando o Anexo V, PLNs n
4/2008, 8/2008 e 31/2008 relativos s autorizaes respectivamente
para o Poder Executivo, relacionados s MPs 430 e 431, ao Tribunal
de Contas da Unio e de vrios tribunais superiores e do Tribunal de
Justia do Distrito Federal.
As LDOs tm criado progressivamente procedimentos visando
dar transparncia e confiabilidade s informaes relativas aos gas-
tos com pessoal, a exemplo de:
1. fixao de limites para elaborao das propostas orament-
rias para os Poderes, em regra a folha de pagamento de abril
do exerccio vigente projetada com os acrscimos legais, com
excees expressas, a exemplo da reviso geral ou da justia
eleitoral em anos de eleies;
2. publicao peridica de informaes sobre os quantitativos e
valores relativos a gastos com pessoal para todos os rgos,
inclusive demonstrativo dos saldos das autorizaes para ad-
misses ou contrataes de pessoal a qualquer ttulo prevista
no art. 169, 1, II, da Constituio, questes tem surgido
acerca da apropriao desse saldo no exerccio, se deve obser-
var os limites fixados na lei oramentria em vigor ou seriam
autorizaes extralimites, como restos a pagar de pessoal,
acreditamos que tais saldo s podem se apropriados desde
que devidamente demonstrada sua correlao com a inscri-
o em restos a pagar no financeiro do rgo, de modo a no
se tornar um extrateto que permita uma burla ao controle dos
gastos com pessoal;
3. disposies sobre provimento de cargos e funes e realizao
de servios extraordinrios, restringindo o ltimo quando ultra-
passado o limite prudencial da LRF, 95% do limite mximo;
4. exigncias quanto aos projetos de lei relacionados a aumen-
tos de gastos com pessoal e encargos sociais que devero ser
acompanhados de:
I declarao do proponente e do ordenador de des-
pesas, com as premissas e metodologia de clculo
utilizadas, conforme estabelecem os arts. 16 e 17 da
Lei Complementar n 101, de 2000;
II simulao que demonstre o impacto da despesa com
a medida proposta, destacando ativos e inativos, de-
talhada, no mnimo, por elemento de despesa;

Temas de Interesse do Legislativo | 173


III manifestao, do Ministrio do Planejamento, Or-
amento e Gesto, no caso do Poder Executivo, e
dos rgos prprios dos Poderes Legislativo e Ju-
dicirio e do Ministrio Pblico da Unio, sobre o
mrito e o impacto oramentrio e financeiro;
IV em se tratando de projetos de lei de iniciativa do
Poder Judicirio e do Ministrio Pblico da Unio,
parecer sobre o mrito e o atendimento aos requisi-
tos deste artigo, respectivamente, do Conselho Na-
cional de Justia e do Conselho Nacional do Minis-
trio Pblico, de que tratam os arts. 103-B e 130-A
da Constituio;
5. previso do Anexo da lei oramentria para atendimento ao
disposto no art. 169, 1, II, da Constituio, existncia de do-
tao oramentria suficiente para o gasto, sendo hoje exigido
tanto dos valores a serem despendidos no exerccio autorizado
quanto seu valor anualizado;
6. execuo de despesas no previstas nos limites estabelecidos na
LDO somente podendo ocorrer aps a abertura de crditos adi-
cionais para fazer face a tais despesas, sempre dependentes da
existncia de autorizao no Anexo V;
7. obrigatoriedade de os demais Poderes e o Ministrio Pbli-
co fornecerem dados Secretaria de Recursos Humanos do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto para a uni-
ficao e consolidao das informaes relativas a despesas
de pessoal e encargos sociais e elaborao do demonstrativo
da execuo previsto art. 165, 3, da Constituio; e
8. publicao anual, trinta dias aps a da lei oramentria, dos
saldos porventura existentes de cargos, funes e empregos.

A LDO/2007, Lei n 11.439, de 29/12/2006, em dispositivo repe-


tido nas subsequentes inovou ao reconhecer a necessidade do con-
trole das despesas obrigatrias e determinar em seu art. 2, 3,
a emisso de parecer especfico por rgos especializados sobre o
impacto oramentrio e financeiro antecedendo a edio de atos
geradores de gastos obrigatrios continuados.118

Art. 2, 3 As propostas de atos que resultem em criao ou aumento de despesa obrigatria de carter
118

continuado, entendida aquela que constitui ou venha a se constituir em obrigao constitucional ou legal da
Unio, alm de atender ao disposto no art. 17 da Lei Complementar no 101, de 2000, devero, previamente
sua edio, ser encaminhadas aos Ministrios do Planejamento, Oramento e Gesto e da Fazenda, para que se
manifestem conjuntamente sobre a adequao oramentria e financeira dessas despesas face ao disposto no 2
deste artigo (reduo das despesas correntes em 0,1% do PIB).

174
6.4 O controle dos limites fixados pelo art. 169 da Constituio
luz do STF
Promulgada a LRF, foi chamado o Excelso Pretrio a se manifestar
sobre inmeros dispositivos do novel diploma na ADI 2.238, relator
min. Carlos Britto, decidindo pela constitucionalidade do processo
legislativo que resultou na aprovao da LRF no Congresso Nacio-
nal. Arguia-se a necessidade de retorno Cmara dos Deputados em
razo da aprovao de emendas de redao aprovadas pelo Senado
Federal. Todavia suspendeu-se a eficcia de alguns dispositivos:
Em concluso de julgamento, o Tribunal, por una-
nimidade, deferiu medida cautelar em ao direta
de inconstitucionalidade ajuizada pelo Partido Co-
munista do Brasil (PCdoB), Partido Socialista Bra-
sileiro (PSB) e pelo Partido dos Trabalhadores (PT)
contra diversos dispositivos da Lei Complementar
101/2000, que estabelece normas de finanas p-
blicas voltadas para a responsabilidade na gesto
fiscal e d outras providncias, para suspender a
eficcia do art. 9, 3; do art. 12, 2; da expresso
quanto pela reduo dos valores a eles atribudos,
contida no 1 do art. 23; do art. 23, 2, do art. 56,
e para dar interpretao conforme Constituio
Federal ao inciso II do art. 21, para que se entenda
como limite legal o previsto em lei complementar,
e, quanto ao art. 72, para que se entenda como ser-
vios de terceiros os servios permanentes. O Tribu-
nal, por maioria, vencido o relator, ainda deferiu a
medida cautelar para suspender a eficcia do art.
57, desse mesmo diploma legal v. Informativos
204, 206, 218, 267 e 297. (ADI 2.238-MC, rel. p/ o
ac. min. Carlos Britto, julgamento em 8/8/2007, In-
formativo 475)

No mbito jurisdicional, se inicialmente o Supremo Tribunal Fe-


deral tinha mitigado as consequncias da inobservncia das normas
de controle de gastos com pessoal nsitas no art. 169 da Constituio,
hoje tal posio vem sendo alterada. O STF entendia que a inexistncia
de dotao ou de autorizao prvia, nos termos constitucionais do
art. 169, 1, somente suspende a eficcia da norma que aumente
gastos com pessoal, e ADI-MC 1.428/SC, como pode se identificar
no Aresto da ADI-MC 1.585/DF:

Temas de Interesse do Legislativo | 175


Despesas de pessoal: limite de fixao delegada
pela Constituio lei complementar (CF, art. 169),
o que reduz sua eventual superao questo de
ilegalidade e s mediata ou reflexamente de incons-
titucionalidade, a cuja verificao no se presta
a ao direta; existncia, ademais, no ponto, de
controvrsia de fato para cujo deslinde igualmente
inadequada a via do controle abstrato de cons-
titucionalidade. II. Despesas de pessoal: aumento
subordinado existncia de dotao oramentria
suficiente e de autorizao especfica na lei de dire-
trizes oramentrias (CF, art. 169, parg. nico, I e
II): alm de a sua verificao em concreto depender
da soluo de controvrsia de fato sobre a suficin-
cia da dotao oramentria e da interpretao da
LDO, inclina-se a jurisprudncia do STF no senti-
do de que a inobservncia por determinada lei das
mencionadas restries constitucionais no induz
sua inconstitucionalidade, impedindo apenas a
sua execuo no exerccio financeiro respectivo:
precedentes. (ADI 1.585, rel. min. Seplveda Perten-
ce, DJ de 3/4/1998)

Em verdade, o STF aproxima-se da doutrina de Pontes de Mi-


randa que em seus comentrios Constituio de 1967 menciona-
va o princpio da insero oramentria, segundo o qual:
(...) mesmo se uma lei foi feita com todas as preci-
ses financeiras, no se pode despender o que no
foi previsto no oramento de cada ano (ou outro pe-
rodo). O oramento lei, no sentido s formal mas
lei. Supe que tudo que nele se insere seja oriundo
de lei no sentido material, lei que cria ou aumenta
receita, lei que cria ou aumenta despesa. (PONTES
de MIRANDA, 1967, p. 208)

Pontes de Miranda, baseado na distino entre despesa fixa e vari-


vel, existente no regime constitucional de 1946, mas no recepciona-
do na, poca, novel Constituio de 1967, afirmava que sancionada
e promulgada a norma legal sem previso de recursos orament-
rios correspondentes s despesas por ela geradas, no h como con-
sider-la inexistente, invlida ou mesmo ineficaz, pois s outra lei

176
poderia abrog-la ou derrog-la, todavia, o efeito da inexistncia de
dotao oramentria restringe-se a retardar seu cumprimento pela
administrao, como pode se concluir do excerto a seguir:
Se alguma lei aumenta a despesa, pela criao de
cargos, ou pelos acrscimos ao que os funcionrios
pblicos percebem, o oramento tem de atender lei,
pois a receita a que corresponde foi prevista (ex. art.
66 e 2). Se o oramento no a atende, aos oramen-
tos futuros de exigir-se que incluam a nova despesa,
ou o aumento, inclusive quanto ao que deixou de ser
pago, por falta de insero no oramento.

A falta de insero no oramento do alguma des-


pesa, que foi criada ou aumentada em virtude de
lei, nenhuma eficcia tem contra a existncia e a
validade e a eficcia da lei, salvo contra a eficcia
de o Poder Executivo prestar, naquele ano, o que se
atribuiu ao cargo criado, ou o que se lhe acrescen-
tou ao que seria despesa.

Nada mais absurdo do que se dizer que o fato de


no se achar no oramento a meno da despesa
importa nulidade da lei que a criou ou a aumen-
tou, A lei inclusive as chamadas resolues, ou
decretos legislativos existe, vale e eficaz a des-
peito do que se passou no teor da lei oramentria,
que como jarro em que se pem folhas e flores. A
folha ou a flor, de que o legislador do oramento se
olvidou, ou, conscientemente, deixou de pr, fica l
fora, existente, como as outras folhas ou flores.

As regras jurdicas que o Congresso Nacional, as


Assembleias Legislativas e as Cmaras Municipais
edictam ou so vetadas e o veto acolhido ou rejei-
tado, ou promulgadas. Desde que o projeto de lei se
fez lei, s outra lei pode ab-rog-la ou derrog-la,
e a falta de conferncia bastante do oramento
despesa, que dela resulte, de modo nenhum atinge
a lei em sua existncia, validade e eficcia regular.
A eficcia atingida apenas sobre o retardar-se o
cumprimento conforme o rito normal, orament-
rio da Administrao. (PONTES DE MIRANDA,
1967, p. 209)

Temas de Interesse do Legislativo | 177


Todavia, nota-se tendncia ao enrijecimento da posio do STF
como se verifica do voto proferido pelo ministro Carlos Velloso na ADI
541, julgada depois de dezesseis anos tramitando na Corte Suprema:
Insuscetvel de dvida se revela tambm a juris-
prudncia quanto necessidade de prvia dotao
oramentria para atender s projees de despesa
de pessoal e aos acrscimos dela decorrentes, bem
como autorizao especfica da lei de diretrizes
oramentrias, como dispe o art. 169 da Consti-
tuio Federal: (...). (ADI 541, voto do min. Carlos
Velloso, julgamento em 10/5/2007, DJ de 6/9/2007)

Embora onze dias depois do julgamento da ADI 541, acima


mencionada, o mesmo STF tenha se pronunciado exatamente em
sentido contrrio na ADI 3.599, agora relativo reestruturao de
plano de carreira da Cmara dos Deputados:
Ao direta de inconstitucionalidade. Leis fede-
rais nos 11.169/2005 e 11.170/2005, que alteram a
remunerao dos servidores pblicos integrantes
dos Quadros de Pessoal da Cmara dos Deputados
e do Senado Federal. Alegaes de vcio de inicia-
tiva legislativa (arts. 2, 37, X, e 61, 1, II, a, da
Constituio Federal); desrespeito ao princpio da
isonomia (art. 5, caput, da Carta Magna); e ino-
bservncia da exigncia de prvia dotao ora-
mentria (art. 169, 1, da CF). (...) A ausncia de
dotao oramentria prvia em legislao espec-
fica no autoriza a declarao de inconstituciona-
lidade da lei, impedindo to somente a sua aplica-
o naquele exerccio financeiro. Ao direta no
conhecida pelo argumento da violao do art. 169,
1, da Carta Magna. Precedentes: ADI 1.585-DF,
rel. min. Seplveda Pertence, unnime, DJ 3/4/98;
ADI 2.339-SC, rel. min. Ilmar Galvo, unnime,
DJ 1/6/2001; ADI 2.343-SC, rel. min. Nelson Jobim,
maioria, DJ 13/6/2003. Ao direta de inconstitu-
cionalidade parcialmente conhecida e, na parte
conhecida, julgada improcedente. (ADI 3.599, rel.
min. Gilmar Mendes, julgamento em 21/5/2007, DJ
de 14/9/2007)

178
O STF tem declarado no serem passveis de impugnao, em
sede de controle concentrado de constitucionalidade, normas que
infrinjam disposies constantes de leis de diretrizes orament-
rias por se tratarem essas de normas com efeitos concretos (ADI-
MC 2.535-MT e ADI-MC 2.484-DF). Sendo assim, a inobservncia
do art. 169 pela inexistncia de autorizao na LDO, ali exigida,
no qualifica a infrao como inconstitucionalidade direta. No
caso, a afronta Lex Legum d-se de forma reflexa, atingindo in-
diretamente o mandamento constitucional, tratando-se sim de ile-
galidade impeditiva da plena eficcia do diploma legal, super-
vel por autorizao legislativa superveniente. Tal posicionamento
pode ser apreendido dos arestos a seguir, oriundos do Pleno do
Excelso Pretrio:
O STF tem dado por inadmissvel a ao direta
contra disposies insertas na Lei de Diretrizes Or-
amentrias, porque reputadas normas individuais
ou de efeitos concretos, que se esgotam com a pro-
positura e a votao do oramento fiscal v. g. (ADI
2.100, Jobim, DJ 1/6/01). (ADI 2.535-MC, rel. min.
Seplveda Pertence, DJ de 21/11/2003)

Lei de diretrizes oramentrias, que tem objeto de-


terminado e destinatrios certos, assim sem genera-
lidade abstrata, lei de efeitos concretos, que no
est sujeita fiscalizao jurisdicional no controle
concentrado. (ADI 2.484-MC, rel. min. Carlos Vello-
so, DJ de 14/11/2003)

I. Despesas de pessoal: limite de fixao delega-


da pela Constituio lei complementar (CF, art.
169), o que reduz sua eventual superao questo
de ilegalidade e s mediata ou reflexamente de in-
constitucionalidade, a cuja verificao no se pres-
ta a ao direta; existncia, ademais, no ponto, de
controvrsia de fato para cujo deslinde igualmente
inadequada a via do controle abstrato de constitu-
cionalidade.

II. Despesas de pessoal: aumento subordinado


existncia de dotao oramentria suficiente e de
autorizao especfica na lei de diretrizes oramen-
trias (CF, art. 169, parg. nico, I e II): alm de a
sua verificao em concreto depender da soluo de

Temas de Interesse do Legislativo | 179


controvrsia de fato sobre a suficincia da dotao
oramentria e da interpretao da LDO, inclina-se
a jurisprudncia no STF no sentido de que a ino-
bservncia por determinada lei das mencionadas
restries constitucionais no induz sua incons-
titucionalidade, impedindo apenas a sua execuo
no exerccio financeiro respectivo: precedentes.
(ADI-MC 1.585/DF, relator(a): min. SEPLVEDA
PERTENCE, julgamento: 19/12/1997, rgo julga-
dor: Tribunal Pleno, publicao: DJ de 3/4/1998)

EMENTA: MEDIDA CAUTELAR EM AO DI-


RETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI CA-
TARINENSE N 9.901, DE 31/7/95: CRIAO DE
CARGOS DE PROVIMENTO EFETIVO DE FIS-
CAIS DE TRIBUTOS ESTADUAIS E DE AUDITO-
RES INTERNOS. ALEGAO DE QUE A EDIO
DA LEI NO FOI PRECEDIDA DE PRVIA DO-
TAO ORCAMENTARIA NEM DE AUTORIZA-
O ESPECIFICA NA LEI DE DIRETRIZES OR-
CAMENTRIAS (ART. 169, PAR. NICO, I E II,
DA CONSTITUIO).

1. Eventual irregularidade formal da lei impugna-


da s pode ser examinada diante dos textos da Lei de
Diretrizes Oramentrias (LDO) e da Lei do Ora-
mento Anual catarinenses: no se esta, pois, diante
de matria constitucional que possa ser questiona-
da em ao direta.

2. Interpretao dos incisos I e II do par. nico do


art. 169 da Constituio, atenuando o seu rigor li-
teral: e a execuo da lei que cria cargos que esta
condicionada as restries previstas, e no o seu
processo legislativo. A falta de autorizao nas leis
oramentrias torna inexequvel o cumprimento da
Lei no mesmo exerccio em que editada, mas no no
subsequente. Precedentes: Medidas Liminares nas
ADIS nos 484-PR (RTJ 137/1.067) e 1.243-MT (DJU
de 27/10/95). 3. Ao Direta de Inconstitucionali-
dade no conhecida, ficando prejudicado o pedido
de medida cautelar. (ADI-MC 1.428/SC, relator(a):
min. MAURCIO CORRA, julgamento: 1/4/1996,

180
rgo julgador: Tribunal Pleno, publicao: DJ de
10/5/1996)

Gilmar Ferreira Mendes (1996, p. 158) considera no ser ad-


missvel ao intrprete constitucional afastar do controle abstrato
de normas atos aprovados sob a forma de lei que no sero pass-
veis de controle de legitimidade pela jurisdio ordinria, por no
envolverem situaes subjetivas legitimadoras de tal iniciativa.
Tais atos so frequentemente autorizados pelas LDOs.
Como pode ser verificado, a via do controle concentrado de
normas encontra-se vedado no trato da inobservncia de limites
fixados pelas LDOs e LOAs s despesas com pessoal e outros gas-
tos obrigatrios que venham a ser fixados por esses instrumentos
legais. Tal entendimento suprime parcela considervel do contro-
le jurisdicional dos gastos obrigatrios, o que, para Srgio Tadao
Sambosuke, expressa preocupao:

A produo das leis financeiras requer muita caute-


la por parte do legislador no que se refere ao cumpri-
mento das normas constitucionais. A existncia de
leis complementares que condicionam a produo
de leis ordinrias, bem como um sistema orament-
rio formado por trs leis ordinrias hierarquizadas
tornam complexa a compatibilizao dessas diversas
normas. A no apreciao pelo Supremo Tribunal
Federal da chamada inconstitucionalidade indireta,
reflexa ou mediata, bem como das normas de efeitos
concretos em sede de ao direta de inconstituciona-
lidade tem prejudicado o controle jurdico dessas nor-
mas. (SAMBOSUKE, 2007, p. 26)

O denominado Ciclo Oramentrio compreende processos le-


gislativos distintos que resultam em vrios diplomas legais. As re-
gras inseridas na Constituio relativas matria oramentria
esto dispostas na Seo II Dos Oramentos. Tais normas cons-
tituem um subsistema normativo com tal gama de peculiaridades
que levaram o constituinte a prever expressamente no 7 do art.
166, ao tratar da apreciao da proposta oramentria: Aplicam-
se aos projetos mencionados neste artigo, no que no contrariar
o disposto nesta seo, as demais normas relativas ao processo
legislativo.

Temas de Interesse do Legislativo | 181


Tal subsistema jurdico peculiariza-se pela periodicidade do pro-
cesso oramentrio, que ao contrrio de outros subsistemas, como
penal, civil, comercial ou tributrio, renova-se a cada perodo, po-
dendo ser anual, caso da lei oramentria e da lei de diretrizes or-
amentrias, ou quadrienal, caso do plano plurianual, ou mesmo
de perodo maior como os planos nacionais setoriais, a exemplo da
educao, tm horizonte temporal de oito anos.
O denominado ciclo oramentrio no se restringe ao tradicional
ciclo de produo legislativa, consistente na preparao e apresen-
tao da proposta oramentria pelo Poder Executivo, sua delibera-
o e aprovao pelo Poder Legislativo e final sano, promulgao
e publicao, aps o que se inicia a execuo e finda com a presta-
o de contas. A lei do PPA, LDO e LOA constituem um conjunto
orgnico, hierarquizado e articulado no tempo, tendo como princ-
pio bsico o planejamento e a coordenao da ao de governo, por
fora do art. 165 da Constituio.
Canotilho (1978, p. 558) denomina tais leis de leis reforadas por
serem possuidoras de eficcia derrogatria de lei posterior, necessrio
ao encadeamento legal PPA-LDO-LOA, O PPA e a LDO apesar de leis
ordinrias, pois submetidas a processo legislativo ordinrio e a quo-
rum simples para votao, tm carter de normas supraordenadoras
em relao lei oramentria, e o PPA supraordenador LDO. Suas
imperatividades decorrem de previso constitucional expressa, caso
dos dispositivos mencionados acima. So tais leis portadoras de valor
normativo qualificado, sua inobservncia pela lei oramentria ou de-
mais normas legais que com ela conflitem acarreta a denominada ile-
galidade da norma ou inconstitucionalidade indireta para o STF.
Todavia, identifica-se que tal restrio pode ser afastada em situ-
aes excepcionais, como assinalado pelo ministro Marco Aurlio:
Mostra-se adequado o controle concentrado de constitucionalidade
quando a lei oramentria revela contornos abstratos e autnomos,
em abandono ao campo da eficcia concreta. (ADI 2.925, rel. p/ o
ac. min. Marco Aurlio, julgamento em 19/12/2003, DJ de 4/3/2005).
Esse conjunto de normas supraordenadoras, todas com foro
constitucional, cremos, melhor funcionaria se estivesse sujeito
igualmente ao controle abstrato concentrado de aes diretas de
in/constitucionalidade tanto pelo Supremo como pelos Tribunais
de Justia, e no s a um eventual processo incidental de controle
concreto de constitucionalidade, ainda que passvel de acesso
Corte Constitucional pela via estreita do recurso extraordinrio.
A agilidade e amplitude no controle jurisdicional da constitu-
cionalidade e legalidade das normas geradoras de despesas obri-

182
gatrias continuadas que no se conformem com disposies da
legislao financeira, em especial com as leis de diretrizes ora-
mentrias, reforaria seu controle na esfera legislativa, objeto des-
te estudo, algo parecido com a nova interpretao dada pelo STF
apreciao da constitucionalidade de medidas provisrias, como
verificado na recente liminar concedida na ADI 4.048/DF:

Controle abstrato de constitucionalidade de nor-


mas oramentrias. Reviso de jurisprudncia. O
Supremo Tribunal Federal deve exercer sua funo
precpua de fiscalizao da constitucionalidade
das leis e dos atos normativos quando houver um
tema ou uma controvrsia constitucional suscitada
em abstrato, independente do carter geral ou espe-
cfico, concreto ou abstrato de seu objeto. Possibi-
lidade de submisso das normas oramentrias ao
controle abstrato de constitucionalidade. (...) Medi-
da cautelar deferida. Suspenso da vigncia da Lei
n 11.658/2008, desde a sua publicao, ocorrida
em 22 de abril de 2008. (ADI 4.048-MC, rel. min.
Gilmar Mendes, julgamento em 14/5/2008, DJE de
22/8/2008)

Como se identifica no excerto transcrito, o Excelso Pretrio


vem se mostrando receptcio posio defendida pelo I. Minis-
tro Gilmar Ferreira Mendes da susceptibilidade de normas, ain-
da que oramentrias, submeterem-se a controle concentrado
de constitucionalidade, desde que portadoras de preceitos sufi-
cientemente abstratos e normativos.

6.5 Uso de medidas provisrias na criao de despesas com pessoal


O uso pelo Poder Executivo da edio de medidas provisrias
praticamente como nico instrumento de formulao de polticas
pblicas que incidam em aumento de gastos com pessoal mostra-se
irrazovel ao gerar gastos obrigatrios que se perpetuaro por lon-
gos perodos, qui geraes. As medidas provisrias, a exemplo de
seus predecessores decretos-lei, apresentam-se como instrumentos
anmalos e extraordinrios.
A recente deciso do STF na ADI n 4.048, ainda que em liminar,
restringindo o uso de medidas provisrias para crditos extraordi-
nrios a casos de caracterizada imprevisibilidade, demonstra quo
restrito deve ser o universo material dessas medidas excepcionais.

Temas de Interesse do Legislativo | 183


Ainda que se argumente a inexistncia de vedao expressa no rol
de proibies temticas em sede de medidas provisrias, presente
no art. 61, 1, da Constituio, alteraes nos gastos com pessoal
repercutem profunda e perenemente nas finanas pblicas dos en-
tes nas trs esferas da Unio.
A criao de gastos pela administrao sempre esteve sujeita ao
controle parlamentar pelo processo legislativo oramentrio, prin-
cpio esse expresso na reserva de lei, toda despesa ser autorizada
por lei, e reserva de parlamento, toda norma que autorize despesa
pblica ser autorizada pelo Parlamento. A edio de MPs, ainda
que sujeita a posterior sufrgio do Parlamento, no deixa de ser
anomalia e excepcionalidade a tais princpios.
A Constituio de 1967 e sua EC n 1/69, muito sabiamente, ao
facultar a edio de decretos-lei ao presidente da Repblica, expres-
samente vedou seu uso quando resultasse em aumento da despesa,
cnscio da inconvenincia de gerao de dispndio por processo
to concentrado e acelerado como o do decreto-lei; para o aumento
da despesa, exigia-se a regular apreciao pelo Legislativo.119
A criao de cargos ou funes ou reestruturaes de carreiras,
no mbito do Estado brasileiro, em razo da estabilidade e garan-
tias trazidas pelo regime jurdico nico adotado pela Constituio
de 1988, a exemplo de suas anteriores, acarreta a imutabilidade e
perenidade, resultando em rigidez financeira e administrativa. Tais
alteraes devem vir acompanhadas de prvio planejamento de lon-
go prazo e exaustiva discusso acerca de seu mrito em termos de
oportunidade e convenincia e, especialmente, de sua compatibili-
dade com a legislao financeira e sua adequao com os recursos
disponveis. Tal necessidade mostra-se de difcil consecuo no pro-
cesso clere e resumido com que as medidas provisrias so apre-
ciadas pelo Congresso Nacional. A previso regimental da criao
ad hoc de comisses mistas para apreciao de cada uma das me-
didas provisrias em tramitao no Congresso Nacional, comisses
essas que praticamente nunca se renem ou deliberam deixando
tudo a cargo de um relator designado em Plenrio de cada uma das
Casas, enseja exame superficial e parcial das medidas propostas.
Essa distoro do processo legislativo assinalada por Jos Levi M.
do Amaral Jnior:
Por outro lado, uma nica comisso mista perma-
nente competente para a apreciao prvia de todas
as medidas provisrias em vez de uma comisso

119
Art. 58. O presidente da Repblica, em casos de urgncia ou de interesse pblico relevante, e desde que no
resulte aumento de despesa, poder expedir decretos com fora de lei sobre as seguintes matrias:

184
mista especfica e episodicamente designada para
cada medida provisria editada teria melhores
condies institucionais de cumprir, concreta e efe-
tivamente, o seu papel. No modelo atual, em que
h vrias comisses mistas (uma para cada me-
dida provisria editada), a apreciao ocorre, na
prtica, diretamente nos Plenrios das Casas do
Congresso Nacional. H mais: com o esvaziamento
da comisso mista, instaura-se um verdadeiro im-
prio do relator, que detm amplo domnio sobre
o texto a ser votado em Plenrio, imprio esse que
poderia ser evitado se acaso houvesse uma nica
comisso mista permanente competente e funcio-
nal para a apreciao prvia das medidas provis-
rias. Uma tal comisso mista muito provavelmente
seria eficiente, porque estaria acostumada a tocar a
apreciao prvia de medidas provisria, ainda que
com o eventual apoio das comisses permanentes
tematicamente especializadas. (AMARAL JNIOR,
2004, p. 247)

Esse exame das MPs, ainda que expedito, mas em sua maioria
superficial, mesmo que auxiliado por notas tcnicas emitidas pelos
rgos de assessoramento tcnico de ambas as Casas do Congresso
Nacional, nos termos do art. 19 da Resoluo n 1/2002-CN120,
no consegue gerar debates suficientemente aprofundados para a
ponderada deliberao de proposies que criem despesas obriga-
trias continuadas, em verdade, despesas j criadas no momento
da edio da MP, gerando imediatamente, em regra, direitos opo-
nveis contra o Estado.
A supresso de instncia trao caracterstico das medidas pro-
visrias, que reduzem a participao do Legislativo na discusso
de polticas pblicas na rea de recursos humanos como pode ser
aquilatado do excerto do voto do min. Celso de Melo na ADI 4.048:
Esse contexto que venho de referir pe em evidn-
cia um anmalo quadro de disfuno dos poderes
governamentais, de que deriva, em desfavor do Con-
gresso Nacional, o comprometimento do seu rele-
vantssimo poder de agenda, por acarretar a perda

Art. 19. O rgo de consultoria e assessoramento oramentrio da Casa a que pertencer o relator de medida
120

provisria encaminhar aos relatores e comisso, no prazo de cinco dias de sua publicao, nota tcnica com
subsdios acerca da adequao financeira e oramentria de medida provisria.

Temas de Interesse do Legislativo | 185


da capacidade de o Parlamento condicionar e in-
fluir, mediante regular atividade legislativa, na de-
finio e no estabelecimento de polticas pblicas.

(...)

Cabe advertir, por isso mesmo, que a utilizao ex-


cessiva das medidas provisrias minimiza, perigo-
samente, a importncia poltico-institucional do
Poder Legislativo, pois suprime a possibilidade de
prvia discusso parlamentar de matrias que, or-
dinariamente, esto sujeitas ao poder decisrio do
Congresso Nacional. (STF, 2008, p. 26)

O abuso no uso de medidas provisrias na rea de gastos com


pessoal pode facilmente ser aquilatado pela ementa da recente MP
n 431, de 14/5/2008:
Dispe sobre a reestruturao do Plano Geral de
Cargos do Poder Executivo (PGPE), de que trata a
Lei n 11.357, de 19 de outubro de 2006; do Plano
Especial de Cargos da Cultura, de que trata a Lei
n 11.233, de 22 de dezembro de 2005, do Plano de
Carreira dos Cargos Tcnico-Administrativos em
Educao, de que trata a Lei n 11.091, de 12 de
janeiro de 2005, da Carreira de Magistrio Superior,
do Plano Especial de Cargos do Departamento de
Polcia Federal, de que trata a Lei n 10.682, de 28
de maio de 2003, do Plano de Carreira dos Cargos
de Reforma e Desenvolvimento Agrrio, de que trata
a Lei n 11.090, de 7 de janeiro de 2005, da Carrei-
ra de Perito Federal Agrrio, de que trata a Lei n
10.550, de 13 de novembro de 2002, da Carreira da
Previdncia, da Sade e do Trabalho, de que trata a
Lei n 11.355, de 19 de outubro de 2006, da Carreira
de Fiscal Federal Agropecurio, de que trata a Medi-
da Provisria n 2.229-43, de 6 de setembro de 2001
e a Lei no 10.883, de 16 de junho 2004, dos Car-
gos de Agente de Inspeo Sanitria e Industrial de
Produtos de Origem Animal, Agente de Atividades
Agropecurias, Tcnico de Laboratrio e Auxiliar
de Laboratrio do Quadro de Pessoal do Ministrio
da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, de que

186
tratam respectivamente as Leis nos 11.090, de 2005
e 11.344, de 8 de setembro de 2006, dos Empregos
Pblicos de Agentes de Combate s Endemias, de
que trata a Lei n 11.350, de 5 de outubro de 2006,
da Carreira de Policial Rodovirio Federal, de que
trata a Lei n 9.654, de 2 de junho de 1998, do Pla-
no Especial de Cargos do Departamento de Polcia
Rodoviria Federal, de que trata a Lei n 11.095, de
13 de janeiro de 2005, da Gratificao de Desem-
penho de Atividade de Execuo e Apoio Tcnico
Auditoria no Departamento Nacional de Auditoria
do Sistema nico de Sade (GDASUS), do Plano de
Carreiras e Cargos do Hospital das Foras Armadas
(PCCHFA), do Plano de Carreira e Cargos do Ma-
gistrio do Ensino Bsico, Tcnico e Tecnolgico,
e do Plano de Carreira do Ensino Bsico Federal,
fixa o escalonamento vertical e os valores dos sol-
dos dos militares das Foras Armadas, altera a Lei
no 8.745, de 9 de dezembro de 1993, que dispe sobre
a contratao por tempo determinado para atender
necessidade temporria de excepcional interesse
pblico, e a Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990,
que dispe sobre o regime jurdico dos servidores
pblicos civis da Unio, das autarquias e das fun-
daes pblicas federais, institui sistemtica para
avaliao de desempenho dos servidores da admi-
nistrao pblica federal direta, autrquica e fun-
dacional, e d outras providncias.

O impacto dessa megamedida provisria em termos de despe-


sas obrigatrias continuadas pode ser aquilatada pela abrangncia
das carreiras beneficiadas pela norma e mencionado na Exposio
de Motivos, de 18/4/08, nos seguintes termos:
128. O conjunto das propostas estabelecidas na
medida provisria em tela alcana ao todo 800.512
servidores civis, sendo 350.189 ativos, 271.114
aposentados e 179.209 instituidores de penso.
O custo total decorrente da implementao da
proposta da ordem de R$ 3.533.227.727,00 em
2008, de R$ 11.027.002.965,00 em 2009, de R$
15.338.852.113,00 em 2010, de R$ 18.948.898.538,00

Temas de Interesse do Legislativo | 187


em 2011, e de R$ 19.608.034.109,00 no exerccio
de 2012. (EM n 58, MP/2008)

Quanto motivao para o uso do instrumento extraordinrio


da medida provisria para essa minirreforma na rea de recursos
humanos do Executivo e a compensao de montantes to eleva-
dos singelamente consignado na mesma Exposio de Motivos:
129. Considerando-se o dispositivo da Lei Comple-
mentar n 101, de 4 de maio de 2000, Lei de Res-
ponsabilidade Fiscal (LRF), que estabelece como
nulo de pleno direito o ato que resulte em aumento
da despesa com pessoal expedido nos cento e oiten-
ta dias anteriores ao final do mandato do titular
do respectivo Poder, no haver tempo hbil para a
tramitao e aprovao de leis que garantam con-
cesso de melhoria remuneratria para os referidos
cargos e carreiras do Poder Executivo, ainda este
ano, conforme compromisso firmado pelo gover-
no. Neste sentido, faz-se necessria a tramitao de
medida provisria que promova as reestruturaes
e alteraes das estruturas e composies salariais
dos cargos, das carreiras e dos empregos do Poder
Executivo Federal constantes dessa proposta, sob
pena de causar srios prejuzos aos servidores e
administrao pblica federal, no tocante manu-
teno e recomposio da fora de trabalho em re-
as de interesse estratgico para o Estado.

130. Quanto ao disposto nos artigos 16 e 17 da Lei


Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), pode-se considerar
atendido, uma vez que o Projeto de Lei Orament-
ria Anual para 2008 contempla reserva alocada no
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto,
destinada reestruturao da remunerao de car-
gos, funes e carreiras no mbito do Poder Execu-
tivo suficiente para suportar as despesas previstas.
(EM n 58, MP/2008)

Todavia no foi essa a realidade verificada, pois alguns dias antes


edio da MP n 431 mencionada, de 14/5/2008, o Poder Executivo
encaminhou ao Congresso Nacional o PLN n 4/2008, de 8/5/2008,

188
que Amplia os limites de despesa no exerccio de 2008 e anualizada
a que se refere o item II.4.1 do Anexo V da Lei n 11.647, de 24 de
maro de 2008, em R$ 7.560.000.000,00 (sete bilhes, quinhentos e
sessenta milhes de reais) e R$ 12.320.000.000,00 (doze bilhes, tre-
zentos e vinte milhes de reais), respectivamente, relativo alterao
de estrutura de carreiras e aumento de remunerao, no mbito do
Poder Executivo. Ou seja, editou-se a medida provisria sem autori-
zao prvia e muito menos dotao suficiente para fazer face aos
acrscimos de gasto com pessoal nela contidos. Tal fato v-se reco-
nhecido na Exposio de Motivos do PLN n 4/2008, de 6/5/2008:
2. Essa ampliao elevar o limite da despe-
sa no exerccio de 2008 do valor atual de R$
3.559.767.490,00 (trs bilhes, quinhentos e cin-
quenta e nove milhes, setecentos e sessenta e
sete mil, quatrocentos e noventa reais) para R$
11.119.767.490,00 (onze bilhes, cento e dezenove
milhes, setecentos e sessenta e sete mil, quatrocen-
tos e noventa reais) e o limite da despesa anualizada
de R$ 7.408.734.980,00 (sete bilhes, quatrocentos
e oito milhes, setecentos e trinta e quatro mil, no-
vecentos e oitenta reais) para R$ 19.728.734.980,00
(dezenove bilhes, setecentos e vinte e oito milhes,
setecentos e trinta e quatro mil, novecentos e oiten-
ta reais).

3. A medida em proposio visa dar cumprimento


ao disposto no art. 169, 1o, inciso II, da Constitui-
o, combinado com o art. 89, 1o, inciso II, da Lei
de Diretrizes Oramentrias de 2008 (Lei no 11.514,
de 13 de agosto de 2007), uma vez que esse disposi-
tivo determina que o referido Anexo discriminar os
limites oramentrios autorizados por Poder e Mi-
nistrio Pblico da Unio e, quando for o caso, por
rgo, com as respectivas especificaes, relativos
a vantagens, aumentos de remunerao e alteraes
de estruturas de carreira. (EM n 00065/2008-MP)

Os recursos para fazer face ao aumento dos gastos com pessoal


advieram parcialmente da MP n 430, editada no mesmo dia em
que se geravam direitos contra o Estado por meio da MP n 431
mencionada, ou seja, 14/5/2008, por meio da abertura de crdito

Temas de Interesse do Legislativo | 189


extraordinrio, em favor do Ministrio do Planejamento, Ora-
mento e Gesto, no valor de R$ 7.560.000.000,00.
Exemplos do impacto das medidas provisrias que criam gastos
com pessoal para a sociedade como um todo podem ser verificados
na tabela a seguir:
MEDIDAS PROVISRIAS
DESPESAS DE PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS
R$ milhes
Impacto oramentrio-financeiro
Medida provisria Exerccios
2008 2009 2010 2011
subsequentes
441, de 27/8 (EM 22) 1.550,3 5.700,4 7.408,2 8.909,6 9.120,5
440, de 17/7 (EM 158) 1.900,3 4.729,3 6.605,8 7.211,2 -
434, de 4/7 (EM 57) 67,7 125,7 - - -
431, de 18/4 (EM 58) 7.723,2 18.457,0 26.138,9 31.258,9 19.608,0
TOTAL 11.241,5 29.012,4 40.152,9 47.379,7 28.728,6
Fonte: Nota Tcnica Conjunta CONORF/COFF 2008, p. 23.

Do todo, extrai-se quo imediata e de curto prazo se faz a adoo


de instrumentos e rgos prprios para formulao e implementa-
o de polticas de recursos humanos na esfera federal, em especial
no Poder Executivo da Unio.

190
7
Gastos tributrios
e sua adequao
oramentrio-financeira
O
equilbrio fiscal, tratado neste estudo, tem alm das despe-
sas obrigatrias continuadas, um outro fator em sua equa-
o: os gastos tributrios. Ainda que tais gastos digam
respeito diretamente receita, e o exame de mrito se d no mbito
do direito tributrio, suas caractersticas e efeitos econmico-finan-
ceiros mantm profunda similitude com as despesas reguladas no
art. 17 da LRF, e assim o so considerados para fins do art. 14 da
LRF121. Desta feita, tratar de despesas obrigatrias continuadas sem
apreciar os gastos tributrios seria como analisar o instituto da en-
fiteuse sem mencionar o aforamento de terrenos de marinha, sua
manifestao sob a titularidade estatal.

121
Art. 14. A concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio de natureza tributria da qual decorra renncia de
receita dever estar acompanhada de estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva iniciar
sua vigncia e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes oramentrias e a pelo menos uma das
seguintes condies:
I demonstrao pelo proponente de que a renncia foi considerada na estimativa de receita da lei oramentria,
na forma do art. 12, e de que no afetar as metas de resultados fiscais previstas no anexo prprio da lei de
diretrizes oramentrias;
II estar acompanhada de medidas de compensao, no perodo mencionado no caput, por meio do aumento
de receita, proveniente da elevao de alquotas, ampliao da base de clculo, majorao ou criao de tributo
ou contribuio.
1 A renncia compreende anistia, remisso, subsdio, crdito presumido, concesso de iseno em carter no
geral, alterao de alquota ou modificao de base de clculo que implique reduo discriminada de tributos ou
contribuies, e outros benefcios que correspondam a tratamento diferenciado.
2 Se o ato de concesso ou ampliao do incentivo ou benefcio de que trata o caput deste artigo decorrer da
condio contida no inciso II, o benefcio s entrar em vigor quando implementadas as medidas referidas no
mencionado inciso.
3 O disposto neste artigo no se aplica:
I s alteraes das alquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153 da Constituio, na forma
do seu 1;
II ao cancelamento de dbito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de cobrana.

Temas de Interesse do Legislativo | 193


Os gastos tributrios apresentam-se na forma de remisso, sub-
sdio, crdito presumido, iseno, alterao de alquota ou modi-
ficao de base de clculo que implique reduo discriminada de
tributos ou contribuies; muito se assemelham s despesas obriga-
trias continuadas.

7.1 Relevncia dos gastos tributrios


Desde o incio do sculo XX o Estado brasileiro tem-se debatido
com a questo da renncia de receitas, a exemplo do que ocorreu
no Rio Grande do Sul a partir da reforma tributria estadual de
1903, como destaca Luiz Bordin (2003, p. 4). Naquela oportunida-
de, buscava-se substituir o imposto de exportaes pelo imposto so-
bre patrimnio. As perdas de receita do imposto de exportaes,
esperava-se, deveriam ser compensadas pelas receitas de outros im-
postos, o que no ocorreu, ensejando a que se elevasse a imposio
estadual sobre vendas mercantis.
Ausente dos textos constitucionais anteriores, a questo do controle
das renncias de receitas somente veio a ser tratada na Constituio de
1988. O constituinte de 1988, preocupado com a magnitude do fen-
meno renncia de receitas para as finanas pblicas inseriu vrios dis-
positivos tratando do tema e presentes nos arts. 70, 150, 155 e 165.122
O Demonstrativo dos Gastos Governamentais Indiretos de Natu-
reza Tributria 2009 (Gastos Tributrios), editado anualmente pela

122
Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades
da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes
e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de
controle interno de cada Poder.
(...)
Art. 150. (...)
(...)
6 Qualquer subsdio ou iseno, reduo de base de clculo, concesso de crdito presumido, anistia ou
remisso relativos a impostos, taxas ou contribuies s poder ser concedida mediante lei especfica, federal,
estadual ou municipal, que regule exclusivamente as matrias acima enumeradas, ou o correspondente tributo ou
contribuio, sem prejuzo do disposto no art. 155, 2, XII, g.
(...)
Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre:
(...)
II operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte interestadual e
intermunicipal e de comunicao, ainda que as operaes e as prestaes se iniciem no exterior;
(...)
XII cabe lei complementar:
(...)
g) regular a forma como, mediante deliberao dos Estados e do Distrito Federal, isenes, incentivos e benefcios
fiscais sero concedidos e revogados.
(...)
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
(...)
6 O projeto de lei oramentria ser acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas
e despesas, decorrente de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria
e creditcia.

194
Receita Federal do Brasil (RFB), estima, para o exerccio de 2009
(RFB, 2008, p. 21), que o valor da renncia de receitas decorrente
de benefcios tributrios na esfera federal dever alcanar a cifra
de R$ 101,0 bilhes, correspondendo, portanto, parcela de 3,20%
do PIB, ou cerca de 18,88% de tudo que ser arrecadado em 2009
pela RFB, a ttulo de impostos, taxas e contribuies econmicas e
sociais, cuja distribuio apresentada no Anexo 8 desta obra.
O fenmeno da hipertrofia dos gastos tributrios no nos sin-
gular, no quadro a seguir identificada a magnitude dos gastos tri-
butrios no contexto internacional:

COMPARAO INTERNACIONAL DE GASTOS TRIBUTRIOS


EM RELAO ARRECADAO POTENCIAL (% DO PIB)
(A) RECEITA (B) GASTOS (C) ARRECADAO D=B/C
PAS
TRIBUTRIA TRIBUTRIA POTENCIAL (em %)
Portugal 23,70(1995) 0,56(1994) 24,26 2,31
Holanda 24,40(1995) 0,79(1994) 25,19 3,14
Alemanha 23,30(1995) 1,10(1994) 24,40 4,51
Chile 14,90(1999) 0,73(1999) 15,63 4,67
Austrlia 29,70(1995) 2,89(1995) 32,59 8,87
Blgica 28,80(1995) 3,51(1994) 32,31 10,86
Espanha 21,00(1995) 2,64(1994) 23,64 11,17
ustria 26,50(1995) 4,09(1994) 30,59 13,37
Reino Unido 28,70(1995) 5,32(1994) 34,02 15,64
Frana 25,20(1995) 4,73(1994) 29,93 15,80
Argentina 14,21(2001) 3,07(2002) 17,28 17,77
Finlndia 32,60(1995) 9,00(1994) 41,60 21,63
EUA 20,70(1995) 6,15(1995) 26,85 22,91
Canad 31,60(1995) 13,49(1995) 45,09 29,92
Irlanda 28,50(1990) 12,58(1991) 41,08 30,62
Mxico 11,35(2001) 5,33(2002) 16,68 31,95
Brasil 16,00(2003) 1,70(2003) 17,70 9,60
* Receita Tributria: dados do governo central, no incluindo tambm, exceto Brasil (oramento 2003), os
recursos de seguridade social.
Fonte: Renenue Statistics, 1965-2001, OCDE; Tax Expenditures: Recente Experiences, 1996, OCDE; Centro
Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT); Estimacin de los Gastos Tributarios en la Repblica
Argentina 2002, Ministerio de Economia, Argentina; Cuenta de la hacienda Pblica Federal 2001, SHCP, Mxico;
DBT 2003, Secretaria da Receita Federal.

Temas de Interesse do Legislativo | 195


7.2 Questes conceituais acerca de gastos tributrios e renncias
tributrias
As designaes para os gastos tributrios so diversas, poden-
do-se citar: renncia fiscal ou tributria, benefcio fiscal ou tribut-
rio, incentivo fiscal ou tributrio, alvio fiscal ou tributrio e deso-
nerao fiscal ou tributria.
O termo fiscal, embora tenha, a rigor, um sentido mais amplo
pois pode envolver tanto elementos de natureza tributria como os
relativos a subsdios e subvenes, receita e despesa pblicas , por-
tanto, entendido como sendo sinnimo de tributrio, ou seja, pre-
domina o enfoque contbil, de auditoria fiscal, e no o econmico.
As despesas governamentais podem ser classificadas da seguin-
te ordem:

1. Diretas: aquelas constantes dos crditos consignados nos or-


amentos fiscal, da Seguridade Social e de Investimentos das
Estatais; e
2. Indiretas: aquelas relativas s renncias e benefcios de natu-
reza tributria, financeira e creditcia, no presentes nas do-
taes oramentrias.

O conceito de renncia de receita no pacfico, havendo contro-


vrsias quanto ao seu entendimento no s no Brasil como, tambm,
em nvel internacional. Para Surrey (1985, p. 1) gastos tributrios
so: Programas de assistncia financiados pelo governo atravs de
provises tributrias especiais e no de gastos diretos do governo.
A LRF restringe-se a regular as renncias de receitas tributrias,
no trata de renncias de outras receitas pblicas correntes como
as patrimoniais, imobilirias, mobilirias ou de dividendos, para
no se falar das renncias receitas de capital, como operaes de
crdito ou alienao de bens. Tal lacuna foi colmatada pelas LDOs
que regulam igualmente renncias de receitas financeiras, credi-
tcia ou patrimonial, a exemplo do art. 98 da LDO/2008123, ainda
que a redao do art. 93 da LDO/2009 possa dar margem a certa
dubiedade quanto incidncia de renncias financeiras, creditcias
e patrimoniais por no conter remisso expressa sua aplicao,

123
Art. 98, 1 Aplicam-se lei ou medida provisria que conceda ou amplie incentivo ou benefcio de natureza
financeira, creditcia ou patrimonial as mesmas exigncias referidas no caput deste artigo, podendo a compensa-
o, alternativamente, dar-se mediante o cancelamento, pelo mesmo perodo, de despesas em valor equivalente.

196
ainda que mencione a necessria compensao para proposies
que dela faam uso, art. 93, 1 124.
As ltimas Leis de Diretrizes Oramentrias tem tratado o tema
renncia de receitas em vrios dispositivos, em suplemento LRF,
inclusive para fins de conceituao do termo, como no art. 94 da
LDO/2009125, ou fixando termo final para vigncia de renncias de
receitas da Unio de cinco anos a partir de sua edio, art. 93, 2,
da LDO/2009126. Dessa forma, o legislador fora a reavaliao das
desoneraes em prazo prximo do ciclo oramentrio do Plano
Plurianual, quatro exerccios financeiros.
A LRF, em seu art. 14, apresenta uma definio ampla de renn-
cia tributria, que compreende: anistia, remisso, subsdio, crdito
presumido, concesso de iseno em carter no geral, alterao de
alquota ou modificao de base de clculo que implique reduo
discriminada de tributos ou contribuies, e outros benefcios que
correspondam a tratamento diferenciado. Por opo legislativa,
foram excludas das exigncias do art. 14, incisos I e II, da LRF as
alteraes das alquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV
e V do art. 153 da Constituio, desde que realizados por decreto
presidencial, e o cancelamento de crditos tributrios cujo montan-
te seja inferior ao dos respectivos custos de cobrana.
Na iseno, tem-se a autolimitao do prprio poder tributan-
te com a derrogao das normas de incidncia fiscal, isto , sus-
pende-se a eficcia da regra que definiu o fato gerador do tributo.
Como assinala Ricardo Lobo Torres (1995, p. 196), a iseno age
no plano da norma e da definio da obrigao tributria e no
no plano do fato; a doutrina mais antiga, que no distinguia clara-
mente entre os dois nveis, o do fato gerador abstrato descrito na
lei e o de sua ocorrncia no mundo ftico, concluiu que a iseno
era dispensa do tributo devido.
Luis Bordin apresenta os conceitos relacionados renncia fis-
cal nos seguintes termos:

124
Art. 93, 1 Os efeitos oramentrios e financeiros de lei ou medida provisria que conceda ou amplie
incentivo ou benefcio de natureza financeira, creditcia ou patrimonial podero ser compensados mediante o
cancelamento, pelo mesmo perodo, de despesas em valor equivalente.
125
Art. 94. So considerados incentivos ou benefcios de natureza tributria, para os fins do art. 99 desta lei, os
gastos governamentais indiretos decorrentes do sistema tributrio vigente que visam atender objetivos econmi-
cos e sociais, explicitados na norma que desonera o tributo, constituindo-se exceo ao sistema tributrio de refe-
rncia e que alcance, exclusivamente, determinado grupo de contribuintes, produzindo a reduo da arrecadao
potencial e, conseqentemente, aumentando a disponibilidade econmica do contribuinte.
Art. 93, 2 Os projetos de lei aprovados ou medidas provisrias editadas no exerccio de 2009, que con-
126

cedam renncia de receitas da Unio ou vinculem receitas a despesas, rgos ou fundos, devem viger por, no
mximo, 5 (cinco) anos.

Temas de Interesse do Legislativo | 197


a) desonerao (fiscal ou tributria): o conceito
mais abrangente, incluindo a renncia ou benef-
cio, que implica necessariamente perda de arreca-
dao (podendo ser um alvio ou um incentivo) e os
mecanismos de ajuste administrativo do tributo.

b) renncia ou benefcio (fiscal ou tributrio): im-


plicam perda financeira, podendo ser considerados
sinnimos, sendo um subconjunto da desonerao.

c) alvio (fiscal ou tributrio): um subconjunto


da renncia ou do benefcio e tem como caracters-
tica aliviar a carga tributria ou mitigar situaes
adversas ou dificuldades especiais enfrentadas por
determinados contribuintes (exemplo: iseno do
IPVA para deficiente fsico ou iseno do IR para
aposentados com mais de 65 anos).

d) incentivo (fiscal ou tributrio): outro subcon-


junto da renncia ou do benefcio e tem como ca-
racterstica o fato de ser um indutor de comporta-
mento (exemplo: iseno de IR para a poupana
visando desestimular o consumo ou crdito pre-
sumido de ICMS para estimular o crescimento de
determinado setor ou ramo econmico). (BORDIN,
2003, p. 19)

Conforme a Secretaria da Receita Federal, em seu Demonstra-


tivo dos Gastos Governamentais Indiretos de Natureza Tributria
2009:
Gastos tributrios so gastos indiretos do governo re-
alizados por intermdio do sistema tributrio visando
atender objetivos econmicos e sociais. So explicita-
dos na norma que referencia o tributo, constituindo-se
uma exceo ao sistema tributrio de referncia, redu-
zindo a arrecadao potencial e, consequentemente,
aumentando a disponibilidade econmica do contri-
buinte. Tm carter compensatrio, quando o governo
no atende adequadamente a populao dos servios
de sua responsabilidade, ou tm carter incentivador,
quando o governo tem a inteno de desenvolver de-
terminado setor ou regio (RFB, 2008, p. 11)

198
Em sntese, a renncia (ou benefcio ou gasto) tributria um
gasto do governo realizado por meio do sistema tributrio. Portan-
to, para uma plena compreenso e mensurao dos gastos governa-
mentais, alm da pea oramentria propriamente dita, que elenca
as despesas diretas ou explcitas, faz-se necessrio tambm o levan-
tamento dos gastos ocorridos em funo de renncia ou benefcios
tributrios, que tm natureza implcita.
Para a elaborao de seu Oramento de gastos tributrios (o
DGT Demonstrativo dos Gastos Governamentais Indiretos de
Natureza Tributria Gastos Tributrios) de 2009, a Secretaria
da Receita Federal considera os benefcios tributrios que se en-
quadrem, cumulativamente, nas seguintes hipteses:

1. reduzam a arrecadao potencial;


2. aumentem a disponibilidade econmica do contribuinte; e
3. constituam, sob o aspecto jurdico, uma exceo norma que
referencia o tributo ou alcancem, exclusivamente, determina-
do grupo de contribuintes.

Gasto tributrio para Ricardo Lobo Torres:


So os mecanismos financeiros empregados na ver-
tente da receita pblica (iseno fiscal, reduo da
base de clculo ou de alquota, depreciao (ace-
lerada, etc.) que produzem os mesmos resultados
econmicos da despesa pblica (subvenes, subs-
dios, restituies de impostos, etc.). Esta definio
se aproxima utilizada pelo Ministrio de Finan-
as do Canad: so os benefcios fiscais utilizados
como substitutos para o gasto pblico direto, para
atingir os mesmos objetivos. (TORRES, 1998, p.
126)
Dessa forma, conforme o DGT 2009, os gastos tributrios tm o
fito de:
Tais desoneraes, em sentido amplo, podem servir
para diversos fins. Por exemplo: a) simplificar e/ou
diminuir os custos da administrao; b) promover
a equidade; c) corrigir desvios; d) compensar gas-
tos realizados pelos contribuintes com servios no
atendidos pelo governo; e) compensar aes comple-
mentares s funes tpicas de estado desenvolvidas
por entidades civis; f) promover a equalizao das

Temas de Interesse do Legislativo | 199


rendas entre regies; e/ou g) incentivar determinado
setor da economia. (RFB, 2008, p. 7)

7.3 Gastos tributrios, legitimidade e eficcia


Ricardo Lobo Torres enftico quanto falta de transparncia e
distores verificadas na execuo de polticas pblicas por meio de
incentivos fiscais e financeiros:
Ficou aberta a possibilidade de o Tribunal de Contas
controlar, sob o ponto de vista da economicidade, to-
dos os incentivos fiscais e financeiros concedidos na
vertente da receita (isenes, crditos fiscais, dedu-
es, abatimentos, redues de alquota, etc.) ou da
despesa pblica (restituies de tributos, subvenes,
subsdios). O assunto reveste-se da maior importn-
cia, pois houve nos ltimos anos o abuso na conces-
so de incentivos, camuflados ou no, com reflexos
negativos sobre as finanas pblicas e a economia
do pas. O controle da economicidade, no que tan-
ge aos incentivos, consistir no exame da adequa-
o entre os fins almejados pela lei concessiva e o
resultado efetivamente alcanado, entre o custo para
o Tesouro com as renncias de receitas e com os gas-
tos tributrios e o benefcio social e econmico real-
mente produzido. Sabe-se da perversidade dos incen-
tivos concedidos no Brasil nos ltimos anos, alguns
em franca contradio com os interesses ecolgicos,
econmicos e regionais, o que vem fazendo com que
o Congresso reoriente as concesses e lhes diminua
o nmero, a exemplo, alis, do que ocorre em outras
naes. Sabe-se, tambm, que os privilgios finan-
ceiros, alm da perversidade nsita na maior parte
das leis que os concederam, foram pessimamente
administrados, favorecendo a corrupo e o desvio
de dinheiro pblico. De modo que se toma verdadei-
ramente importante o aperfeioamento do controle
da economicidade das subvenes e das renncias
de receita. (TORRES, 1995, p. 52)
Vrias so as objees levantadas quanto eficcia dos gastos
tributrios. Por serem despesas indiretas, no constam dos crditos
presentes na lei oramentria, no estando sujeitos avaliao pol-
tica a cada exerccio, os incentivos fiscais so concedidos com pou-

200
ca ou nenhuma transparncia, malgrado o comando constitucional
que obriga o ente pblico a demonstrar a estimativa de incentivos
dessa ordem. Assim, anualmente cumpre-se mero procedimento ad-
ministrativo formal.
Assinala Nbrega (2002, p. 21) que os incentivos fiscais represen-
tam um mecanismo muito conveniente para efetuar o by pass no
processo oramentrio. Alm disso, transferncias diretas tm que
ser anualmente revalidadas a cada novo oramento, ao passo que
os incentivos fiscais so concedidos uma nica vez e no necessitam
registro anual nos oramentos. Dessa forma, muito mais cmodo ao
poder pblico conceder incentivos fiscais, malgrado a necessidade
imperiosa de prover transparncia no setor pblico.
Outro ponto importante que um programa de fomento baseado
em incentivos fiscais apresenta um vis em direo ao planejamento
privado e uma poltica no intervencionista do Estado. Na medida
em que as decises de alocao passam a ser do empresrio privado
e no do governo, o que ocorreria no caso de transferncias diretas.
Surge a iluso que as decises de despesas advm do setor privado
que est investindo e no do setor pblico, o que, sabemos, cons-
titui uma falcia posto o efeito fiscal dos incentivos fiscais so os
mesmos de despesas diretas.
interessante salientar que, se de um lado os governos bus-
cam aumentar ou criar novas fontes de renda, por outro lado,
mostram-se dispostos a abdicar de receitas tributrias, median-
te mecanismos ou esquemas de incentivos fiscais. Esta aparente
contradio suscita acirrados debates polticos durante os pro-
cessos eletivos.
Costumam argumentar os defensores dos incentivos fiscais que
as vantagens sociais e econmicas das desoneraes compensam
suas desvantagens. Defendem que os incentivos induzem a reali-
zao de investimentos do setor privado que, de outra forma, no
se realizariam e que as inverses acabam significando gerao de
renda e, por decorrncia, de receita futura.
As crticas mais comuns so de que as desoneraes podem cons-
tituir-se em fonte de desperdcio de recursos governamentais, pois o
incentivo pode ser dado ao contribuinte por realizaes ou decises
que este efetuaria independentemente da existncia do benefcio.
Alm disso, os benefcios fiscais poderiam distorcer a escolha de
alternativas de mercado, retirando a neutralidade que deveria exis-
tir no processo de alocao de recursos privados. Para os crticos
das desoneraes tributrias, a incidncia fiscal deveria interferir o

Temas de Interesse do Legislativo | 201


mnimo possvel nas decises sobre investimento e de organizao
empresarial.
Os estudiosos verificaram que as renncias fiscais produziam
efeitos muitas vezes idnticos aos de programas explcitos de gastos
oramentrios. Por exemplo, pode-se conceder assistncia a pes-
soas fsicas, famlias ou empresas, por meio de programas de gas-
tos ou pelo tratamento tributrio concessional. Uma vez em vigor,
porm, as renncias fiscais no requerem aprovao anual formal
pelo Legislativo e, por conseguinte, raramente so submetidas ao
mesmo grau de escrutnio que as despesas efetivas embora possam
estar sujeitas a clusulas de caducidade, como atualmente exigido
pelas LDOs federais. Portanto, uma proliferao de renncias fis-
cais pode resultar em grave perda de transparncia.

7.4 A experincia internacional quanto renncia de receitas


Observa Alberto Xavier (2004, p. 224) que se conhecem somen-
te quatro decises do Tribunal da Haia sobre matria fiscal que
dizem respeito a:

1. iseno fiscal de um imvel, alegada por sditos da Alema-


nha, Frana e Gr-Bretanha contra o Japo (sentena de 2 de
maio de 1905);
2. ilicitude da unio aduaneira entre a Alemanha e a ustria,
impugnada pela Sociedade das Naes (5 de setembro de
1931);
3. limites da soberania estatal em matria tributria e aduaneira
entre a Frana e a Sua sobre a Zona de Genebra (7 de junho
de 1932); e
4. iseno fiscal de sditos americanos residentes em Marrocos,
litgio entre os Estados Unidos e a Frana (1952).

Assinala Bordin (2003, p. 10) que a primeira experincia de


quantificao ocorreu na Alemanha, em 1959, e desde 1967 existe
a a exigncia legal de insero do dado no oramento. Outros
pases seguiram essa prtica, como os Estados Unidos, j a partir
de 1968, a Espanha, o Reino Unido, a ustria e o Canad, a partir
da dcada de 1970. Stanley S. Surrey, quando era secretrio-assis-
tente para Poltica Fiscal do Departamento do Tesouro dos EUA,
ajudou a construir o tax expenditure budget em 1967, primeiro es-
boo de oramento de gastos tributrios americano. Sob o ponto
de vista terico, tambm foi S. Surrey, em seu Pathways to tax re-
form, em 1973, o primeiro que cunhou o termo gastos tributrios

202
e trouxe para a avaliao acadmica a j solidificada prtica ale-
m e norte-americana. A nvel internacional destaca-se, tambm,
o trabalho publicado pela a Organizao para a Cooperao e o
Desenvolvimento Econmico (OCDE), Tax expenditures: a review
of the issues and country practices, de 1984.
Atualmente, a elaborao de um demonstrativo ou oramento
de gastos tributrios um procedimento amplamente adotado nos
pases que integram a OCDE, como mencionado por Bordin (2003,
p. 12). A maioria dos pases da OCDE presta informaes em base
anual; Austrlia, Blgica, Espanha, Finlndia, Frana, Grcia, Por-
tugal e Sucia mantm um vnculo explcito entre a declarao das
renncias fiscais e o processo oramentrio. Uma pesquisa realiza-
da em 1999 revelou que trs quartos dos pases da OCDE declaram
suas renncias fiscais regularmente. Entre esses, a metade o faz
por meio da documentao oramentria. Na Coreia, o governo co-
meou a declarar as renncias fiscais diretas Assembleia Nacio-
nal em 1999. Na Grcia, o oramento do governo central deve ser
acompanhado por um oramento de renncias fiscais.
Destaca Maria Emlia Pureza (2007, p. 7) que na Alemanha as
renncias fiscais so divulgadas como parte de um relatrio de
subsdios que abrange todas as formas de apoio federal, seja por
meio de despesas diretas, seja por renncia fiscal. A maioria dos
estados fornece relatrios semelhantes s cmaras estaduais. Es-
ses relatrios, em regra, declararam a renncia de receitas corres-
pondente aos dois exerccios anteriores, ao exerccio corrente e ao
exerccio seguinte. O relatrio de subsdios federais relaciona, para
cada caso de renncia fiscal, a renncia de receita pelo governo
federal e por todas as autoridades territoriais. O relatrio abrange
toda uma gama de impostos diretos e indiretos, classificados por
setor econmico e, dentro de cada setor, por tipo de imposto.

7.5 O exame de compatibilidade e adequao oramentrio-finan-


ceira dos gastos tributrios
Os benefcios tributrios regulados pelo art.14 da LRF so es-
pcie dentro do gnero renncia de receita, que por sua vez se en-
quadram dentro da famlia das desoneraes fiscais. Benefcios
tributrios correspondem, de certa forma, a um tipo de despesa
obrigatria. Como as despesas obrigatrias, eles so determinados
por leis permanentes, que no so revistas ordinariamente pelo Le-
gislativo a cada ano e crescem em resposta a fatores externos.
Pelo sistema de controle proposto no art. 14 a proposta legislativa
dever estar acompanhada da estimativa de seu impacto oramentrio-

Temas de Interesse do Legislativo | 203


financeiro no exerccio em que entrar em vigor e nos dois seguintes. A
aprovao do benefcio depender da demonstrao de que a renncia
de receita foi considerada na estimativa de receita da lei oramentria
relativa ao exerccio em que o benefcio entrar em vigor e que no
afetar as respectivas metas fiscais. Se no for possvel demonstrar o
cumprimento dessa condio, devero ser apresentadas medidas de
compensao, abrangendo o exerccio de incio de vigncia do bene-
fcio e os dois seguintes, mediante aumento de outras receitas, prove-
niente da elevao de alquotas, ampliao da base de clculo, majo-
rao ou criao de tributo ou contribuio. E conclui o preceito do
art. 14 por suspender a eficcia do ato ao determinar que todo aquele
que conceder o benefcio tributrio entrar em vigor somente quando
implementadas as medidas de compensao propostas.
Importante ressaltar que a renncia de receita visa principalmente
estimular o crescimento de determinados setores da economia. Sendo
assim, se essa renncia for direcionada a investimentos que impulsio-
nem a arrecadao, o dficit pode ser autossustentvel. No entanto,
por serem tais efeitos incertos e defasados, o legislador complementar
optou, por questo de prudncia, por exigir que as medidas de com-
pensao fossem anteriores ao ato de concesso do benefcio.
Questo polmica quando do exame de compatibilidade e ade-
quao oramentria e financeira diz respeito abrangncia do
termo tratamento diferenciado, previsto no art. 14, 1, como
exceo do conceito de renncia de receita para fins da LRF, ou
seja, a concesso de iseno geral no discriminada. Exemplos v-
rios surgem onde de fcil apreenso o limite da diferenciao,
como no PL n 305/2007, que aumenta o limite do lucro presumido
do Imposto de Renda de Pessoas Jurdicas, onde no incide o art.
14, ou j pode se apresentar de maior dificuldade como no PL n
3.018/2004, que inclui gastos com equipamentos e medicamentos
entre os abatimentos do IRPF.
A compensao exigida pelo art. 14 da LRF no tem sido ob-
servada inclusive pelo prprio Poder Executivo em suas proposi-
es, exemplo da Lei n 10.276, de 10/9/2001, que dispe sobre o
ressarcimento das contribuies para os Programas de Integrao
Social e de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PIS/
PASEP) e para a Seguridade Social (COFINS) incidentes sobre
insumos utilizados na fabricao de produtos destinados expor-
tao. Seu art. 1, 7, oferece como compensao a reserva de
contingncia presente na lei oramentria, fonte de financiamento
de crditos adicionais e no de acrscimo de gastos tributrios, at

204
por que esses no so consignados como programao de trabalho
oramentria.127
A questo da origem dos recursos para a compensao das re-
nncias de receitas decorrentes de proposies parlamentares foi
desafiada no processo oramentrio para 2008, quando algumas
emendas de renncia de receita, fundadas no art. 32 da Resoluo
n 1/2006-CN foram apresentadas por parlamentares.128
Em resposta aos pleitos, o Relatrio da Receita Lei Oramentria
para 2008 assinala para o dilema do quem vem antes, a adequao
ou o mrito; sem responder interrogao, eximiu-se de apreci-lo
nos seguintes termos:
110. As emendas de renncia de receita tambm fo-
ram rejeitadas. Emendas desse tipo refletem o inte-
resse de parlamentares em assegurar que seus pro-
jetos, ainda em tramitao, no se inviabilizem por
falta de adequao oramentria e financeira, pos-
to que, para sua aprovao, deve ser demonstrado
que a renncia correspondente ao benefcio neles
previsto j foi considerada na lei oramentria. O
Relatrio da Receita seria a evidncia de que essas
desoneraes foram deduzidas nas estimativas da
lei.

111. Caso as tivssemos aprovado, deveramos de-


duzir da estimativa dos vrios tributos afetados a
perda calculada com a aprovao de cada uma das

127
Art. 1 Alternativamente ao disposto na Lei n 9.363, de 13 de dezembro de 1996, a pessoa jurdica produtora
e exportadora de mercadorias nacionais para o exterior poder determinar o valor do crdito presumido do
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), como ressarcimento relativo s contribuies para os Programas
de Integrao Social e de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PIS/PASEP) e para a Seguridade Social
(COFINS), de conformidade com o disposto em regulamento.
(...)
6 Relativamente ao perodo de 1o de janeiro de 2002 a 31 de dezembro de 2004, a renncia anual de receita,
decorrente da modalidade de clculo do ressarcimento instituda neste artigo, ser apurada, pelo Poder Executivo,
mediante projeo da renncia efetiva verificada no primeiro semestre.
7 Para os fins do disposto no art. 14 da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, o montante anual
da renncia, apurado, na forma do 6, nos meses de setembro de cada ano, ser custeado conta de fontes
financiadoras da reserva de contingncia, salvo se verificado excesso de arrecadao, apurado tambm na forma
do 6, em relao previso de receitas, para o mesmo perodo, deduzido o valor da renncia.
128
Art. 32. Poder ser apresentada emenda de renncia de receita, decorrente de projeto de lei de iniciativa do
Congresso Nacional, em tramitao em qualquer das suas Casas, que satisfaa as seguintes condies:
I tenha recebido, previamente ao exame da compatibilidade e da adequao oramentria e financeira, parecer
favorvel de mrito, na Casa de origem, pelas comisses permanentes;
II esteja, at o prazo final para a apresentao de emendas, instrudo com a estimativa da renncia de receita
dele decorrente, oriunda do Poder Executivo ou de rgo tcnico especializado em matria oramentria do Poder
Legislativo.
Pargrafo nico. A emenda de que trata o caput somente ser aprovada caso indique os recursos compensatrios ne-
cessrios, provenientes de anulao de despesas ou de acrscimo de outra receita, observado o disposto no art. 41.

Temas de Interesse do Legislativo | 205


proposies. Caso tivssemos aprovado umas em
detrimento de outras, estaramos exercendo julga-
mento quanto ao mrito das proposies. Em qual-
quer caso, no saberamos quantas e quais, e com
que modificaes, ou veto, se transformariam em
lei, e consequentemente, se de fato redundariam em
desonerao e queda de arrecadao.

112. Se tivssemos aprovado integralmente as emen-


das de renncia de receita apresentadas este ano,
reduziramos a arrecadao prevista em mais de R$
5,68 bilhes, segundo as estimativas de perdas apre-
sentadas nas emendas.

113. Nossa recomendao a de que o Senhor Re-


lator-Geral, em seu Relatrio Preliminar, assegure
uma dotao, sob a forma de reserva, com intitu-
lao especfica, como despesa obrigatria, para
atender a situao dos projetos de iniciativa parla-
mentar que tenham que demonstrar sua adequao
oramentria e financeira. A evidncia de que exis-
tem recursos para custear a aprovao desses pro-
jetos constaria, assim, da lei oramentria. (CON-
GRESSO NACIONAL, 2007)
A recomendao infelizmente no foi observada pela Relatoria-
Geral, em grande parte pelas consequncias da rejeio da CPMF
em dezembro, fato que resultou na perda de cerca de R$ 40 bilhes.
Essa frustrao de receita foi parcialmente compensada pelo au-
mento da alquota do IOF Imposto sobre Operaes Financeiras,
e reduo de futuras despesas obrigatrias continuadas como as
que criavam gastos com pessoal decorrentes da criao de cargos e
funes e reestruturao de carreiras no servio pblico.
O mesmo ocorreu no processo oramentrio para 2009 da Unio,
quando o relator da Receita rejeitou as emendas de renncia de re-
ceita sob o mesmo argumento de que:
111. As emendas de renncia de receita tambm
foram rejeitadas. Emendas desse tipo refletem, re-
gra geral, o interesse de parlamentares em assegu-
rar que seus projetos, ainda em tramitao, no se
inviabilizem por falta de adequao oramentria
e financeira, posto que, para sua aprovao, deve
ser demonstrado que a renncia correspondente ao

206
benefcio neles previsto j foi considerada na lei or-
amentria. O Relatrio da Receita seria a evidn-
cia de que essas desoneraes foram deduzidas nas
estimativas da lei.

112. A Emenda de Renncia n 25240002, que trata


da reduo do IPI sobre automveis para os oficiais
de justia, no atende aos pressupostos estabeleci-
dos no art. 32 da Resoluo n 1, de 2006.

113. A Emenda n 20260002, que trata da renn-


cia decorrente da extenso da licena-maternidade,
tambm no pode ser acatada, em virtude de no
haver projeto de lei em tramitao alterando o dis-
posto nos artigos 7 e 8 da Lei n 11.770, de 9 de
setembro de 2008, que previu o benefcio.

114. A Emenda de Renncia n 90410001, tambm


rejeitada, refere-se ao Projeto de Lei 2.213/2007, que
inclui os nascituros no rol de dependentes para efei-
to de abatimento do imposto de renda.

115. Caso tivssemos aprovado alguma emenda


de renncia em detrimento de outras, estaramos
exercendo julgamento quanto ao mrito da propo-
sio. Em qualquer caso, no saberamos se, com
ou sem modificaes ou veto, se transformaria em
lei, e consequentemente, se de fato redundaria em
desonerao e queda de arrecadao no prximo
exerccio.

116. Nossa sugesto a de que o Senhor Relator-Ge-


ral, em seu Relatrio Preliminar, assegure uma dota-
o, sob a forma de reserva, com intitulao especfi-
ca, como despesa obrigatria, para atender a situao
dos projetos de iniciativa parlamentar que tenham que
demonstrar sua adequao oramentria e financei-
ra. Esta possibilidade seria reforada se a Comisso
de Finanas e Tributao da Cmara dos Deputados
decidisse apresentar emenda coletiva nesse sentido.
A evidncia de que existem recursos para custear a
aprovao desses projetos constaria, assim, da lei or-
amentria. (CONGRESSO NACIONAL, 2008)

Temas de Interesse do Legislativo | 207


De qualquer maneira, fica a experincia, renncias de recei-
tas devem ser levadas em considerao quando da apreciao da
proposta oramentria pelo Congresso Nacional, sob pena de tor-
narem impossvel a aprovao de proposies parlamentares que
tenham por objeto tal instrumento de polticas pblicas.
8
Imposio, pela Unio, de
despesas obrigatrias e
tributrias a Estados
e Municpios
A
LRF teve, indubitavelmente, importante papel no disciplina-
mento das finanas dos entes subnacionais brasileiros. Como
lei complementar, de observncia obrigatria para Estados e
Municpios, a LRF trouxe exigncias fiscais em termos de transpa-
rncias nas contas pblicas desses entes, imposio de limites para
gastos com pessoal e endividamento e outras. Todavia, se limitaes
foram impostas aos entes subnacionais, o mesmo no se pode afir-
mar quanto proteo das finanas pblicas das obrigaes gera-
das pela maior de suas entidades, a Unio.
A Federao brasileira, nos termos do art. 1 da Constituio129,
compe-se da unio indissolvel de seus entes. Essa associao traz
tema de suma relevncia, a imposio de obrigao ou nus por
um ente da Federao a outro, no caso da Unio, ente maior, impor
aos entes menores da Federao, Estados, Distrito Federal e Muni-
cpios, histrico e complexo e prprio dos Estados com estrutura
federativa. A forma de Estado federativa embute entes com interes-
ses comuns, mas por vezes conflitantes, onde entidades autnomas
por vezes litigam ao se defrontarem em conflitos de interesses es-
pecficos. A matria no s diz respeito a gastos obrigatrios conti-
nuados, mas, especialmente, a gastos tributrios, tema examinado
especificamente no Captulo 7 deste estudo.

Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito
129

Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos:

Temas de Interesse do Legislativo | 211


A Constituio de 1967, em seu art. 19, 2 130, permitia que a
Unio, mediante lei complementar, e atendendo ao relevante inte-
resse social ou econmico nacional, pudesse conceder isenes de
impostos estaduais e municipais. Tal dispositivo, demasiadamente
amplo, foi o motivo do freio que o constituinte de 1988 quis colocar
na Unio para restabelecer a repartio de competncias que cada
ente federativo titular e estreitar a possibilidade da concesso de
iseno heternoma para as hipteses expressamente previstas na
Constituio, ao dispor em seu art. 151, III131, vedao expressa
Unio de instituir isenes de tributos da competncia dos Estados,
do Distrito Federal ou dos Municpios.
As isenes tributrias podem ser autnomas ou heternomas.
Aquelas so as concedidas mediante lei da entidade poltica titular
da competncia para instituir o tributo. Estas, as heternomas, so
concedidas mediante lei de entidade poltica que no titular da
competncia para instituir o tributo a que se refere iseno.
Sacha Calmon Navarro Coelho ensina que :
A iseno heternoma a concedida pelo Poder Le-
gislativo de uma Pessoa Jurdica de Direito Pblico
que no tem competncia para instituir o tributo,
objeto da iseno. A iseno heternoma a isen-
o de tributo de alheia competncia. (COELHO,
2002, p. 343)
Apesar da vedao constitucional expressa de concesso de isen-
es heternomas, restam aqueles tributos em que a Unio possui
competncia legislativa para disciplinar ou de forma especfica ou
suplementar. A Constituio em seu art. 156, III132, atribui Unio
o poder de definir em lei complementar a relao de servios sujei-
tos ao imposto sobre servios de qualquer natureza (ISS), de com-
petncia municipal. Em razo dessa competncia, inmeras so as
proposies legislativas que tm por objeto a incluso e, especial-
mente, a excluso de determinados itens do rol de servios subme-
tidos ao ISS.

Art. 19, 2 A Unio, mediante lei complementar e atendendo ao relevante interesse social ou econmico
130

nacional, poder conceder isenes de impostos estaduais e municipais.


131
Art. 151. vedado Unio:
(...)
III instituir isenes de tributos da competncia dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios.
132
Art. 156. Compete aos Municpios instituir impostos sobre:
(...)
III servios de qualquer natureza, no compreendidos no art. 155, II, definidos em lei complementar;

212
Como tais proposies no tm impacto direto ou indireto so-
bre as finanas da Unio, ainda que o tenham, e profundamente,
quanto s finanas municipais, so em regra apreciados pela CFT
e aprovados com parecer pela no implicao oramentria e fi-
nanceira, para a Unio, diga-se, ou at por sua adequao, como
pode ser verificado pelos pareceres aprovados pela CFT nas ses-
ses legislativas de 2005 e 2007 relativas a Projetos de Lei Comple-
mentar (PLP) que alteram a legislao do ISS:

1. PLP n 334/06, (fixa em 0,5 % (cinco dcimos por cento) a


alquota mxima do ISS sobre a locao de veculos auto-
motores);
2. PLP n 103/03 (inclui o inciso III no art. 8, bem como acres-
centa o item 9.04 na lista anexa, ambos da Lei Complementar
n 116, de 31/7/2003);
3. PLP n 254/05 (reduz a alquota mxima do ISS incidente so-
bre servios de transporte de natureza municipal);
4. PLP n 263/05 (Inclui na base de clculo do ISS os servios
acessrios e de valor adicionado de telefonia celular).

Por vezes, entendeu a CFT de declarar a compatibilidade e ade-


quao financeira e oramentria como nos PLPs n 263/05 e n
304/05 (incluem na base de incidncia do ISS os servios acess-
rios e de valor adicionado relativos telefonia fixa).
Peculiar foi o parecer aprovado, em 19/5/04 por unanimidade,
na CFT pela incompatibilidade e inadequao em caso semelhan-
te, PLP n 60/03, que objetivava inserir a prestao de servios de
televiso por assinatura na lista de servios anexa ao Decreto-Lei
n 406, de 1968, alterada pela Lei Complementar n 56, de 1987.
Por meio de tal mudana alterava-se a incidncia tributria da
prestao daquele servio, saindo da gide do Imposto sobre Ope-
raes relativas Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes
de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Co-
municaes (ICMS), de mbito estadual e distrital, para a do Im-
posto sobre Servios de Qualquer Natureza, de mbito municipal.
Independente do mrito, cujo parecer foi pela rejeio, foi arguido
para decretar sua incompatibilidade e inadequao:

Ao versar sobre a matria de competncia dos en-


tes federativos estaduais, distritais e municipais,
a proposio contraria frontalmente dispositivos
constitucionais relativos matria oramentrio-

Temas de Interesse do Legislativo | 213


financeira, pois retira do Estado a competncia
tributria e transfere para o municpio, havendo
assim um desvio de receita e consequente quebra do
pacto federativo.

A quebra do pacto federativo implicar necessaria-


mente em descumprimento da Lei de Responsabi-
lidade Fiscal uma vez que ser retirada receita dos
Estados, pois ao excluir a competncia tributria
estadual haver significativa reduo das receitas
tributrias destes entes federativos, alm disso a
prpria Unio perder receita, na medida em que
a lei que estipulou a negociao da dvida dos Es-
tados com a Unio prev a amortizao mensal de
at 13% (treze por cento) da receita lquida real que
ser diminuda com a excluso da TV por assinatu-
ra da base de clculo.

Alm disso a proposio no traz nenhum benefcio


adicional aos Municpios, j que aos Municpios ca-
bem 25% (vinte e cinco por cento) da cota parte do
ICMS repassado pelos Estados. (CFT, 2004, p. 2-3)

J o previsto na Constituio em seu art. 155, 2, XII, g133,


que atribui lei complementar federal o regramento da concesso
de gastos tributrios em sede de imposto sobre circulao de mer-
cadorias de competncia estadual, nunca foi legislado de forma
expressa, facilitando a denominada guerra fiscal entre os Esta-
dos na competio pelos investimentos privados.
Nos ltimos anos, tem-se tentado introduzir nas LDOs disposi-
tivos exigindo a aplicao dos mesmos instrumentos de controle
das despesas obrigatrias continuadas, quando da apreciao da
legislao federal que cria obrigaes para Estados ou concede be-
nefcios em tributos de competncia estadual ou municipal.

133
Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre:
(...)
II operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte interestadual e
intermunicipal e de comunicao, ainda que as operaes e as prestaes se iniciem no exterior;
(...)
2 O imposto previsto no inciso II atender ao seguinte:
(...)
XII cabe lei complementar:
(...)
g) regular a forma como, mediante deliberao dos Estados e do Distrito Federal, isenes, incentivos e benefcios
fiscais sero concedidos e revogados.

214
H de se reconhecer no existir qualquer vedao expressa, em
nvel constitucional, que impea a Unio de impingir a outros entes
subnacionais obrigaes continuadas de natureza financeira. Toda-
via, em respeito ao regime da responsabilidade fiscal, tal fato no
impede que seja considerado o impacto da legislao federal sobre
o equilbrio das finanas pblicas estaduais e municipais.
Os dispositivos aprovados pelo Congresso Nacional na LDO/2008,
que davam tratamento equnime s renncias de receitas heterno-
mas e gerao de despesas obrigatrias heternomas, art. 98, 3,
e art. 126, 3 134, foram suprimidos do texto por veto presiden-
cial, sob o argumento de sua dificuldade de operacionalizao em
razo da interdependncia das aes econmicas entre os entes
federativos e pelo fato da Constituio Federal, nos arts. 21 e 22,
reservar ao governo federal a faculdade de tomar algumas medidas
que impactam os outros entes. A aplicao dos dispositivos poderia
inibir a atuao do governo federal e, aqui se reconhecem os reais
motivos do veto, podendo ainda gerar pleitos de compensao por
supostas perdas por partes de governos subnacionais que alegassem
prejuzos, ainda que inexistentes, em decorrncia das medidas im-
plementadas pelo governo federal.

134
Art. 98, 3 Os projetos de lei e medidas provisrias que, direta ou indiretamente, acarretem renncia de re-
ceita tributria, financeira ou patrimonial de Estado, do Distrito Federal ou de Municpio, ressalvadas as reparties
constitucionais e legais de receita, devero ser acompanhados da estimativa do impacto oramentrio-financeiro na
arrecadao desses entes.
Art. 126, 3 Os projetos de lei ou medidas provisrias que, direta ou indiretamente, gerem despesas obriga-
trias de carter continuado para Estados, Distrito Federal ou Municpios, ressalvadas as decorrentes de aumento
do salrio mnimo, devero conter a estimativa do impacto oramentrio-financeiro para esses entes.

Temas de Interesse do Legislativo | 215


9
Desvirtuamento do instituto
das despesas obrigatrias
A
categoria das despesas obrigatrias de carter continuado
presta-se, portanto, a uma funo: estabelecer uma regra de
discriminao das despesas, de modo que a essas despesas
atribuam-se bnus e nus. Como bnus, temos sua excluso dos me-
canismos de controle da execuo oramentria, contingenciamen-
tos nos termos do art. 9 da LRF, ou de exigncias para transfern-
cias voluntrias, art. 25 da LRF135. Como nus, sujeitar sua criao
s exigncias dos arts. 16, 17, 21 e 24 da LRF. Por isso, a regra de
discriminao deve ser to precisa quanto possvel, sob pena de,
no o sendo, confundirem-se as categorias de despesa, permitin-
do que se gerem despesas que venham a comprometer no futuro o
equilbrio fiscal do Estado.

135
Art. 25. Para efeito desta lei complementar, entende-se por transferncia voluntria a entrega de recursos cor-
rentes ou de capital a outro ente da Federao, a ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia financeira, que no
decorra de determinao constitucional, legal ou os destinados ao Sistema nico de Sade.
1 So exigncias para a realizao de transferncia voluntria, alm das estabelecidas na lei de diretrizes
oramentrias:
I existncia de dotao especfica;
II (vetado);
III observncia do disposto no inciso X do art. 167 da Constituio;
IV comprovao, por parte do beneficirio, de:
a) que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, emprstimos e financiamentos devidos ao ente transfe-
ridor, bem como quanto prestao de contas de recursos anteriormente dele recebidos;
b) cumprimento dos limites constitucionais relativos educao e sade;
c) observncia dos limites das dvidas consolidada e mobiliria, de operaes de crdito, inclusive por antecipao
de receita, de inscrio em Restos a Pagar e de despesa total com pessoal;
d) previso oramentria de contrapartida.
2 vedada a utilizao de recursos transferidos em finalidade diversa da pactuada.
3 Para fins da aplicao das sanes de suspenso de transferncias voluntrias constantes desta lei comple-
mentar, excetuam-se aquelas relativas a aes de educao, sade e assistncia social.

Temas de Interesse do Legislativo | 219


Ocorre que tachar uma despesa como obrigatria significa no
s reconhecer-lhe sua cogncia, mas necessariamente sua priorida-
de em relao a outras despesas que, por excluso, seriam contin-
gentes, ou seja, passveis de postergao ou mesmo no execuo,
em razo de fatores imprevisveis como frustrao de receitas ou
aumento nas outras despesas cogentes. Todavia, como a legislao
reconhece esse tratamento privilegiado s despesas reconhecidas
como obrigatrias verifica-se a busca contnua por parte da admi-
nistrao de incluso de novos gastos nessa categoria com as mais
variadas intenes, no somente a de proteg-las do contingencia-
mento, mas tambm de se furtar de controles tpicos de despesas
discricionrias, como as j mencionadas do art. 25 da LRF. Dessa
forma, a administrao ao sopesar o enrijecimento da alocao dos
gastos, versus flexibilizao de controles sua execuo, deve ter
valorizado melhor o primeiro fator, desde que tivesse mecanismos
para controlar a entrada e sada desse sistema.
Foi essa a estratgia que norteou a edio da MP 387/2007, con-
vertida na Lei n 11.578, de 26/11/2007, que em seu art. 1 136, inva-
de o mbito reservado s leis complementares, como fixado no art.
165, 9, da Constituio, e, supletivamente, s leis de diretrizes
oramentrias, por fora do art. 9, 2, da LRF137. O dispositivo
estatui serem despesas obrigatrias os investimentos constantes do
Programa de Aceleramento do Crescimento (PAC), aplicando-se-
lhes o art. 9, 2, da LRF, desde que assim considerado por rgo
administrativo do Poder Executivo Comit Gestor do Programa de
Acelerao do Crescimento (CGPAC).
Dessa maneira atinge-se o melhor dos mundos, a despesa obri-
gatria, por fico legal, mas no se sujeita s condicionantes a que
se submetem as despesas obrigatrias continuadas, at porque no
so despesas correntes, como l qualificado, mas despesas de ca-
pital. Cria-se nova modalidade de transferncia de capital, legal,
mas por deciso estritamente administrativa, isenta do controle

136
Art. 1 A transferncia obrigatria de recursos financeiros pelos rgos e entidades da Unio aos rgos e
entidades dos Estados, Distrito Federal e Municpios para a execuo de aes do Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC), cuja execuo pelos entes federados seja de interesse da Unio, observar as disposies
desta medida provisria.
Pargrafo nico. Aplica-se transferncia de recursos financeiros de que trata o caput o disposto no 2 do art.
9 da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000.
137
Art. 9 Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no comportar o cumprimento
das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministrio
Pblico promovero, por ato prprio e nos montantes necessrios, nos trinta dias subseqentes, limitao de
empenho e movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes oramentrias.
2 No sero objeto de limitao as despesas que constituam obrigaes constitucionais e legais do ente,
inclusive aquelas destinadas ao pagamento do servio da dvida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes oramen-
trias.

220
congressual. Essa velada inteno foi identificada por Osvaldo M.
Sanches em nota tcnica sobre a MP 387/07:
Que constitui um aspecto singular o fato do par-
grafo nico do art. 1 da MP estabelecer que se apli-
ca TRANSFERNCIA OBRIGATRIA DE RE-
CURSOS FINANCEIROS o disposto no 2 do art.
9 da LRF, que estabelece: 2 No sero objeto de
limitao as despesas que constituam obrigaes
constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas
destinadas ao pagamento do servio da dvida, e as
ressalvadas pela LDO. Aqui cabem pelo menos trs
consideraes, ou seja:

1) tendo em vista as restries fixadas no art. 62


da Lei Maior, apontadas no item precedente, ,
no mnimo, questionvel que uma medida pro-
visria (usurpando o papel expressamente atri-
budo pela LRF LDO) possa criar ou estende-
ruma forma de proteo diferenciada aos gas-
tos de uma categoria que no se acha explicitada
nos anexos das LDOs, que detalham as obriga-
es constitucionais e legais (como forma de de-
zinstrumentalizar disposies da LRF), nem,
tampouco, ressalvada em qualquer parte do tex-
to das LDOs de 2007 e 2008;

2) na medida em que o dispositivo da MP esta-


belecido sem restries de valor em relao ao
seu possvel impacto sobre o equilbrio fiscal
(note-se que o PAC envolve aplicaes no mon-
tante de R$ 503,9 bilhes em infraestrutura no
quadrinio), articula uma forma disfarada de
alterao no texto das LDOs de 2007 e 2008, por
instrumento imprprio. Observe-se que o art. 2
da MP bastante vago ao definir o papel do Co-
mit Gestor, no indicando quando, de que for-
ma e sob quais limites tal seleo ser feita, sem
esquecer que isso constitui uma expropriao s
prerrogativas do Congresso Nacional (de definir
in concreto sobre as prioridades para a aplica
o dos recursos do Errio);

Temas de Interesse do Legislativo | 221


3) na forma como se acha redigido o dispositivo,
poder-se- estender a proteo criada pela MP a
toda a programao do PAC, ao alvitre do Co-
mit Gestor, composto por integrantes de livre
escolha do chefe do Poder Executivo (que
pode, a qualquer momento, reformular o Ato
que o instituiu). Isso dever levar ampliao
dos contingenciamentos sobre as outras alo-
caes, especialmente sobre as derivadas de
emendas aprovadas pelo Parlamento. (SAN-
CHES, 2007)
A Lei de Converso n 11.578, de 26/11/2007, corrigiu parcialmen-
te o equvoco, decorrente de acordo parlamentar em face da reao
contrria do Congresso Nacional a tal disparate. Ao ser oposto veto
presidencial somente ao pargrafo nico do art. 1, mantido seu ca-
put, que considera transferncias obrigatrias aquelas que o CGPAC
assim o considerar. O argumento constante da exposio de motivos
do veto indica veladamente a deturpao do conceito de cogncia no
gasto e da real inteno de seus autores, nos seguintes termos:
No entanto, a matria j extensivamente regulada
na legislao vigente, como a Lei n 11.439, de 29
de dezembro de 2006 (Lei de Diretrizes Orament-
rias 2007), a Lei n 11.451, de 7 de fevereiro de 2007
(Lei Oramentria de 2007), a Lei n 10.933, de 11
de agosto de 2004 (Plano Plurianual 2004/2007),
a Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964, alm da
prpria Lei Complementar n 101, de 4 de maio de
2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), no conve-
niente a manuteno do dispositivo, devido possi-
bilidade de ocorrer dvidas em sua interpretao e
na sua consequente aplicao. (Mensagem n 901,
de 26/11/2007).
A inteno da iniciativa do Poder Executivo v-se dessa forma
maculada de inconstitucionalidade flagrante como argutamente
diagnosticado por Osvaldo M. Sanches ao pretender transfor-
mar a programao do PAC, institudo pelo Decreto n 6.025, de
22/1/2007, em despesa obrigatria:
a) Que o art. 1 da medida provisria articula, sem
qualquer definio legal, uma nova categoria de
execuo da despesa, ou seja, a TRANSFERNCIA
OBRIGATRIA DE RECURSOS FINANCEIROS

222
sem indicar sua distino em relao s DES-
PESAS OBRIGATRIAS ou s TRANSFERN-
CIAS VOLUNTRIAS, legalmente caracterizadas
na LRF , invadindo o mbito reservado s leis
complementares (consoante estabelece o art. 165,
9 da Constituio) e, supletivamente, Lei de Dire-
trizes Oramentrias. Essa forma diferenciada teria
de estar prevista na Lei n 4.320/64, nas disposies
complementares do Decreto-Lei n 200/67, na Lei
Complementar n 101/00 ou na LDO do exerccio.
Assim, no cabe lei ordinria instituir categorias
diferenciadas de despesa e, muito menos, s medi-
das provisrias, tendo em vista a proibio expressa
contida no art. 62, 1 da Lei Maior, que estabelece:
1 vedada a edio de medidas provisrias so-
bre matria: I relativa a: (...) d) planos plurianu-
ais, diretrizes oramentrias, oramento e crditos
adicionais e suplementares, ressalvado o previsto
no art. 167, 3; II (...); III reservada lei com-
plementar.

Cumpre observar que o legislador, tanto no texto


constitucional, quanto na Lei de Responsabilidade
Fiscal, foi bem especfico ao se reportar-se s trans-
ferncias obrigatrias e s voluntrias. No primei-
ro caso (Lei Maior), nos arts. 159 e 212, ao dispor
sobre as receitas partilhadas com os demais entes
da federao; no segundo (LRF), tendo o cuidado
de conceituar as despesas obrigatrias de carter
continuado (art. 17) e as transferncias voluntrias
(art. 25), deixando abertura para um s instrumen-
to, a LDO (art. 9, 2), com seu carter de norma
especial, explicitar situaes dignas de ressalva.
(SANCHES, 2007)
O fato de o Poder Executivo vir a transformar em transfern-
cia obrigatria investimentos de ntido carter discricionrio, por
que no dizer, poltico eleitoral, para fugir das exigncias da LRF
em relao s transferncias voluntrias e, especialmente as da le-
gislao eleitoral, Lei n 9.504, de 30/9/1997138, como demonstram

138
Art. 73. So proibidas aos agentes pblicos, servidores ou no, as seguintes condutas tendentes a afetar a
igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais:
(...)
VI nos trs meses que antecedem o pleito:

Temas de Interesse do Legislativo | 223


os Decretos n 6.326, de 27/12/2007, 6.276, de 28/11/2007, 6.394,
de 12/3/2008, que j liberaram das exigncia eleitorais quase 1.800
aes do PAC.
O hbito de determinar artificialmente a obrigatoriedade da des-
pesa, conforme discricionariedade do agente pblico, tornou-se recor-
rente no mbito do governo federal, a exemplo do disposto no art. 50
da MP 432139, de 27/5/2008, que institui medidas de estmulo liqui-
dao ou regularizao de dvidas originrias de operaes de crdito
rural e de crdito fundirio e d outras providncias. Seu art. 50 con-
sidera obrigatrias as transferncias da Unio para outros entes da
Federao que sofram calamidade pblica ou situao de emergncia,
conforme assim considerar o ministro da Integrao Nacional.
Dessa forma, subtraem-se prerrogativas do Congresso Nacional
em benefcio de uma pretensa agilidade na execuo oramentria e
financeira, ainda que custa de controles do gasto pblico e do orde-
namento ptrio em termos de legalidade, legitimidade e moralidade.

a) realizar transferncia voluntria de recursos da Unio aos Estados e Municpios, e dos Estados aos Municpios,
sob pena de nulidade de pleno direito, ressalvados os recursos destinados a cumprir obrigao formal preexis-
tente para execuo de obra ou servio em andamento e com cronograma prefixado, e os destinados a atender
situaes de emergncia e de calamidade pblica;
139
Art. 50. So obrigatrias as transferncias da Unio aos rgos e entidades dos Estados, Distrito Federal e
Municpios para a execuo de aes de defesa civil destinadas ao atendimento de reas afetadas por desastre
que tenha gerado o reconhecimento de estado de calamidade pblica ou de situao de emergncia.
1 Compete ao ministro de Estado da Integrao Nacional aferir a caracterizao da situao de calamidade
ou de emergncia e a impossibilidade de o problema ser resolvido pelo ente da Federao, bem como definir a
abrangncia das aes a serem adotadas.

224
10
Mecanismos de controle
na criao de gastos no
direito estrangeiro
N
o nosso objetivo aqui neste captulo fazer um estudo de
direito comparado, mas apenas referir-se, ainda que bre-
vemente, a alguns documentos internacionais e diplomas
legislativos de outros pases quanto ao controle parlamentar na ge-
rao de despesas obrigatrias continuadas, caso norte-americano
e europeu comunitrio, ou no controle da gerao pelos parlamen-
tos de despesas ou reduo de receitas, casos francs e alemo. A
nfase conferida ao estudo dos modelos europeu e norte-americano
deve-se a influncia por eles desempenhada na evoluo de nosso
prprio ordenamento. Seria leviano pretender-se como direito com-
parado as anlises aqui expostas em rpidas passagens; como nos
lembra Miguel Reale (1991, p. 583), por direito comparado muito
mais se entende do que a mera comparao de textos legislativos,
considerando-se necessariamente fatores morais, econmicos, his-
tricos, psicolgicos e outros que permitem apreender o grau de
eficcia social das normas forneas.
Exemplo do prestgio desempenhado pelo direito europeu sobre
nosso direito financeiro v-se estampado nas vedaes presentes
no art. 61 e 63 da Constituio de 1988, j exaustivamente anali-
sadas neste estudo, disposies impensveis no modelo presiden-
cialista norte-americano. Por outro lado, desse ltimo trouxemos,
como j mencionado, o controle das despesas obrigatrias conti-
nuadas, agora j na forma de nus compartilhado por todos os Po-
deres constitudos, e no mais s como trava para o Legislativo, ou
at inao do Judicirio, como ocorre em ordenamentos europeus,
onde a iniciativa financeira exercida quase que exclusivamente
pelo Executivo.

Temas de Interesse do Legislativo | 227


O modelo de responsabilidade fiscal adotado no Brasil a par-
tir da LRF, inspirado no modelo neo-zelands, com detalhes nor-
te-americanos, funda-se na disciplina fiscal e no consenso poltico
sobre sua necessidade para a estabilidade poltica e socioeconmica
de longo prazo. Pases que adotaram esse modelo de regramento
fiscal hoje so vrios, como a prpria Nova Zelndia, Brasil, Cana-
d em algumas provncias, Bulgria, Chile, Estnia, Noruega, Peru,
Sucia, Finlndia, Irlanda e Luxemburgo.
George Kopits em uma anlise desses regimes fiscais implan-
tados nos ltimos anos e a perspectiva de sua adoo tambm na
Hungria, afirma:
A FRF is usually grounded in a broad social and
political consensus especially if its introduction
was prompted by the onset of a financial crisis
and in some countries the framework is enshrined
in a high-level agreement or legislation. In Brazil,
for example, the fiscal responsibility statute was
actively supported by major political forces, and
enacted as a so-called organic law with a two-thir-
ds majority. This ensures survival of the legislation
over several political cycles.

()

With the support of a broad political consensus,


adoption of the FRF could have similar results
in Hungary as it did in other countries. In these
countries, after a few years, the FRF contributed
to a major cultural change toward de-politicising
fiscal policy, partly comparable to the earlier
de-politicisation of monetary policy. This, of
course, only applies to the fiscal policy envelo-
pe (i.e., in terms of the overall budgetary outco-
me), but not, for example, to the composition of
expenditure or the progressivity of tax rates, which
should always remain open to legislative debate. In
Brazil, Bulgaria, Chile or Sweden, politicians do
not question not even during election campaigns
the necessity of bringing fiscal expenditure pro-
posals in line with the FRF. (KOPITS, 2007)
A questo aqui tratada ocorre em larga escala mundial, o Esta-
do-providncia contemporneo gera em todos os rinces encargos

228
permanentes para a prpria sociedade a que deve assistir. O dile-
ma do crescente acmulo de obrigaes assumidas pelos Estados
se faz sentir tanto nas naes mais desenvolvidas, a exemplo daque-
las pertencentes Comunidade Europeia, Estados Unidos, Japo
ou Austrlia, como de sociedades emergentes, a exemplo do BRIC
(Brasil, Rssia, ndia e China) e outros.
O crescimento contnuo dos gastos pblicos vivenciado pelos
pases desenvolvidos no sculo XX pode ser visualizado na tabela
abaixo (CES, 2005, Cap. II, p. 61).

Tableau 8: La monte des dpenses publiques:


un phnomne gneralis
(total des penses publiques, en % du PIB)
1880-1885* 1910-1913* 1938 1950 1973 1990-1992*
Allemagne 10,0 17,7 42,4 30,4 42,0 46,1
France 11,2 8,9 23,2 27,6 38,8 51,0
Japon 9,0 14,2 30,3 19,8 22,9 33,5
Pays-Bas nd 8,2 21,7 26,8 45,5 54,1
Royaume-Uni 9,9 13,3 28,8 34,2 41,5 51,2
Etats-Unis nd 8,0 19,8 21,4 31,1 38,5
nd: non disponible> * : date variable dun pays lautre. Ces chiffres ne peuvent donner quune ide globale,
par manque de sries homogne longu terme dans les difefrents pays.
Source: Angus maddison, Lconomie mondiale, 1820-1992, OCDE, 1995.

Segundo a Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento


Econmico OCDE (2007, p. 4), os gastos obrigatrios (mandatory
spending) so os gastos pblicos governados por frmula ou crit-
rios fixados pela legislao permanente mais do que pelas leis ora-
mentrias peridicas. A seguir, examinaremos o tratamento dado
questo do controle parlamentar de gastos obrigatrios nos Estados
Unidos, Alemanha, Frana e na Comunidade Europeia.
importante ressaltar, antes de entrarmos no estudo propria-
mente de ordenamentos forneos, que nosso modelo deve sempre
ser visto dentro da tica de um regime fortemente presidencialista
e de federalismo fraco, mais prximo do norte-americano do que
do parlamentarista europeu, ainda que muitas disposies constitu-
cionais e legais brasileiras tenham se inspirado no modelo europeu,
acabando por moldar um tipo muito prprio de relaes interpode-
res e mesmo fiscal.

10.1 Estados Unidos


Inicialmente, cabem esclarecimentos acerca do processo legislativo
norte-americano, o qual difere em parte do brasileiro. L ambas as

Temas de Interesse do Legislativo | 229


Casas tem funes e poderes estritamente iguais, exceto pelo fato de as
leis tributrias terem seu incio pela Cmara e ser atribudo ao Senado
o papel exclusivo de aprovar tratados internacionais e certas nomea-
es do presidente dos EUA. Por fora constitucional, art. 1, seo I, a
iniciativa das leis privativa dos membros do Poder Legislativo, sendo
estes grandemente influenciados por seus eleitores e grupos de presso
como corporaes, associaes, sindicatos, cmaras e outros, embasa-
dos no direito constitucional de petio. Tambm legislativos estaduais
podem oferecer memoriais ao Congresso.
Na atualidade, as comunicaes do Poder Executivo norte-
americano tem sido a mais prolfera fonte de propostas legislativas,
ainda que no possa diretamente apresentar projeto de lei. Manoel
Gonalves Ferreira Filho assinala essa prtica do processo legisla-
tivo estadunidense:
Em O esprito das leis, a iniciativa das leis re-
servada ao Legislativo. Nenhum outro poder, nem
o Executivo, nem o Judicirio, em hiptese algu-
ma pode apresentar projetos que alterem o direito
existente, ou apresentar, aprovao das cmaras,
a sugesto de normas jurdicas novas. Como sa-
bido, a nica interferncia admitida pelo mestre
de La Brde no processo de elaborao das leis por
parte de poder outro que o Legislativo a manifes-
tada pelo voto.

Essa reserva no se baseava apenas em razes siste-


mticas. Como j se salientou, Montesquieu e os te-
ricos do sculo XVIII no viam na elaborao de
leis uma criao de direito novo, mas simplesmente
a declarao de um direito j vigente, a descoberta de
um direito nsito nos costumes. Ora, para essa decla-
rao, a contribuio essencial era a do testemunho
dos representantes, jamais a opinio ou a imaginao
dos incumbidos de executar ou de aplicar a lei.

Tal concepo se encontra perfeitamente expressa


na Constituio dos Estados Unidos, que no atri-
bui ao Executivo, o presidente, o poder de apresen-
tar ao Congresso projetos de lei. Todavia, o observa-
dor atento da vida constitucional americana hoje
forado a convir que apenas formalmente no o
presidente o iniciador da maior parte da legislao

230
editada nos ltimos decnios. De fato, embora no
possa o chefe do Executivo, ou qualquer dos depar-
tamentos deste, apresentar deliberao do Con-
gresso projetos de lei, indiretamente, aquele o faz j
que projetos pelo Executivo sempre encontram se-
nadores ou deputados benevolentes, que os encam-
pam e apresentam em seu nome prprio, como se de
sua autoria fossem.

Da decorre que, embora formalmente falando, nos


Estados Unidos, o presidente no tenha iniciativa de
leis, nada menos de 80% da nova legislao, como
ao tempo do New Deal, se origina da Casa Branca ou
de entidades governamentais. (FERREIRA FILHO,
2007, p. 141 e 142)
Usualmente, o presidente dos EUA, ou membros de seu gabinete,
ou dirigentes de agncias governamentais encaminham proposta de
lei para o presidente (speaker) da Cmara ou ao presidente do Senado.
A Constituio exige do presidente, apesar da separao de poderes,
recomendar ao Congresso medidas que considere necessrias, sendo
que muitas dessas proposies so encaminhadas junto com o docu-
mento do incio da seo legislativa denominado Estado da Unio.
As recomendaes so distribudas s comisses permanentes que te-
nham atribuio legislativa da matria, que so usualmente apresen-
tadas como projeto por seus presidentes, como recebidas ou alteradas,
se assim entender. A mais importante das comunicaes executivas
a proposta oramentria do presidente. Os rgos e agncias governa-
mentais possuem, cada uma, assessorias legislativas para elaborao
de propostas e requerimento de emendas aos projetos em tramitao.
As transferncias federais de recursos se do por meio principal-
mente de despesas mandatrias, correspondentes a 80% dos valores
transferidos, e consistem em cerca de 25 programas que obedecem
a frmulas (critrios) baseados em ndices socioeconmicos, que
preveem como sero distribudos os recursos pelos Estados e Muni-
cpios. Outros 600 programas no mandatrios, consomem os 20%
restantes, possuindo geralmente frmulas. Dos valores transferi-
dos 90% so programas no competitivos, vo diretamente para
os Estados eleitos pelas frmulas, j os 10% restantes exigem que
os Estados demonstrem maior capacidade para realizar o gasto. As
transferncias federais destinam-se em sua maior parte (62% em
1997) a pagamentos para indivduos como seguro social e sade.

Temas de Interesse do Legislativo | 231


Atualmente, mais da metade dos gastos federais, US$1.7 trilhes
vo para entitlements e outros gastos em mandatory programs alm
dos juros da dvida, de difcil compresso. Tais gastos mandatrios so
em sua maioria pagamentos a beneficirios individuais, mas tambm
o so para empresas ou entidades sem fins lucrativos. Os pagamentos
so governados por frmulas dispostas em lei e no so restringidas
pelas leis anuais de apropriao. A participao dos gastos obrigat-
rios nos gastos totais federais elevou-se de 42% em 1984 para 49%
em 1994 e agora em 2004 atingiram 54%, conforme Relatrio do
United States Government Accountability Office GAO (2006, p. 6).
O modelo geral do regime de responsabilidade fiscal estatudo pela
LRF se inspirou principalmente no exemplo neo-zelands da Fiscal
Responsability Act, que enfatiza a transparncia na gesto pblica
e atribuio de responsabilidade especfica ao gestor e mecanismos
de cobrana permanentes da accountability governamental. Todavia,
como assinala Wder de Oliveira (2005, p. 736), o regime de controle
fiscal pela compensao especfica na gerao de despesas obrigat-
rias continuadas fixado pela LRF mostra traos semelhantes com as
regras norte-americanas do pay-as-you-go, ou Paygo.
Nossas despesas obrigatrias continuadas se assemelham aos en-
titlements, como conceituado pelo The Congressional Budget Act,
de 1974. So autorizaes, por meio de lei, para efetuar pagamen-
tos ou destinar recursos oramentrios a qualquer pessoa ou enti-
dade governamental. Assim, a lei fixa no o montante de gastos a se-
rem realizados, mas as condies que devem ser preenchidas pelos
interessados para poderem exigir o bem, servio, ou transferncia
de recursos. Todavia, os crescentes dficits fiscais norte-americanos
pem em dvida a eficcia do sistema de controle de gastos obriga-
trios l existentes.
O modelo implantado nos Estados Unidos a partir de 1990, com a
edio do Budget Enforcement Act (BEA), consistiu em um conjunto
de novas regras oramentrias e fez parte de um pacote de medi-
das que visava reduzir o crescente dficit norte-americano, dentre
as quais estava o processo Paygo. Voltado para restringir futuras de-
cises oramentrias do Congresso e do presidente, o Paygo no se
confunde com o processo de contingenciamento oramentrio escla-
rece Robert Keith (2007, p. 4) pois no constrange gastos discricio-
nrios, que so autorizados pelas treze leis de apropriao editadas
anualmente pelo Congresso norte-americano, uma para cada comis-
so de apropriao. Ele diz respeito to s aos gastos tributrios e
gastos diretos, ou mandatrios, dentre os quais se destacam os enti-
tulamentos (entitlements) e requer que as legislaes sobre receitas

232
e despesas obrigatrias aprovadas no ano sejam, em seu conjunto,
neutras quanto ao dficit oramentrio norte-americano.
Assim, vrias reformas legislativas foram realizadas no siste-
ma oramentrio norte-americano, a comear pelo Congressional
Budget and Impoundment Control Act de 1974, o Balanced Budget
and Emergency Deficit Control Act, de 1985 e 1987, denominada
Gramm-Rudman Hollings Act (GRH I e II) e o Budget Enforcement
Act (BEA), de 1990, que criou o Paygo propriamente dito. O BEA
foi introduzido no sistema oramentrio norte-americano pelo fra-
casso das metas fiscais fixadas pelas GRH de 1987, provocado pelo
excessivo crescimento das gastos obrigatrios. Assim, o mecanismo
do Paygo foi, em sua origem, parte do pacote oramentrio da Om-
nibus Budget Reconciliation Act de 1990. Planejado para ter trmi-
no no ano fiscal de 1995, foi sendo estendido primeiro at 1998 e
depois at o ano fiscal de 2002, no sendo mais reeditado por falta
de consenso poltico, os democratas entendem que deva abranger
os gastos obrigatrios e tributrios, com os republicanos excluindo
os ltimos, conforme Robert Keith (2007, p. 7).
O BEA representou uma evoluo em relao ao GRH no senti-
do de migrar da fixao pura e simples de limites para os dficits,
medidas de difcil aplicao e restritas aos gastos discricionrios.
Inicialmente, como acentua Wder de Oliveira (2003, p. 23) distin-
guiu claramente despesas obrigatrias (leis permanentes) das dis-
cricionrias (leis de apropriao oramentria).
Todavia, cada uma das Casas possui em seus Regimentos normas
prprias do Paygo, o Senado desde 1993 e a Cmara, que no tinha
uma norma prpria, adotou em 5/1/2007 a clusula X da Regra XXI
(H. Res. 6)140. O Senado revisou sua regra do Paygo em 17/5/2007,
como parte do acordo de conferncia do FY2008 Budget Resolution
(Section 201 of S. Con. Res. 21).
Lembra Robert Lee Jr. (1998, p. 242), aps 1990, os membros do
Congresso conscientizaram-se de que quaisquer proposies em ter-
mos de cortes em tributos ou aumento de gastos no poderiam ser
advogados sem levar em conta seus efeitos sobre o dficit global.

140
Rule XXI, 10 It shall not be in order to consider any bill, joint resolution, amendment, or conference report
if the provisions of such measure affecting direct spending and revenues have the net effect of increasing the
deficit or reducing the surplus for either the period comprising the current fiscal year and the five fiscal years
beginning with the fiscal year that ends in the following calendar year or the period comprising the current
fiscal year and the ten fiscal years beginning with the fiscal year that ends in the following calendar year. The
effect of such measure on the deficit or surplus shall be determined on the basis of estimates made by the
Committee on the Budget relative to: (a) the most recent baseline estimates supplied by the Congressional
Budget Office consistent with section 257 of the Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act of 1985
used in considering a concurrent resolution on the budget; or (b) after the beginning of a new calendar year
and before consideration of a concurrent resolution on the budget, the most recent baseline estimates supplied
by the Congressional Budget Office consistent with section 257 of the Balanced Budget and Emergency Deficit
Control Act of 1985.

Temas de Interesse do Legislativo | 233


Philip Joyce (1996, p. 321) destaca que a mesma pergunta feita
queles proponentes de novas despesas: Como voc compensar o
impacto dessa legislao? Ocorre que no modelo norte-americano
tal compensao no se d necessariamente no projeto de lei que
afeta o resultado fiscal, mas no conjunto de gastos.
Para Wder de Oliveira (2004, p. 24), o mecanismo do Paygo no
exige a compensao para aumento de despesas com programas
mandatrios ou reduo de receitas decorrentes de mudana na eco-
nomia inflao, recesso, crescimento do nmero de beneficirios ou
de qualquer outro fator externo que afetem os programas mandat-
rios e as receitas sob as condies das leis vigentes. Tampouco requer
que cada projeto de lei que disponha sobre despesas obrigatrias ou
receitas seja neutro do ponto de vista do dficit oramentrio. So-
mente o efeito lquido de todas as legislaes dessa natureza aprova-
das durante a sesso legislativa que deve ser compensado.
Se as alteraes na legislao de despesas e receitas gerarem au-
mento no dficit, dever proceder-se ao mecanismo de sequestration,
reduo em outros gastos obrigatrios e tributrios, de acordo com
o baseline, estimativas da receita, despesa, dficit e dvida, mantidas
as condies em vigor, exceto pelas variaes demogrficas e infla-
cionrias. Esses ndices so usados, dentre outros fins, pelo Office
of Management and Budget (OMB) para fixar os montantes a serem
cortados dos programas. Todo projeto deve ter seu impacto oramen-
tria mensurado (scoring process). Aps a aprovao de uma nova
legislao criando gasto, deve ser publicado seu impacto para fins
do Paygo.
Para Wder de Oliveira (2004, p. 34), esse conjunto poderia ser,
em nosso modelo, representado pela margem de expanso das des-
pesas obrigatrias, apesar de reconhecer o autor que ainda no dis-
pomos de rgos e procedimentos especializados na estimao do
impacto e quantificao dessa margem, que se faz de forma aprio-
rstica e superficial. Apesar dessas deficincias, apresentamos neste
estudo proposta de aprimoramento da sistemtica de compensao
utilizando a margem de expanso como alternativa para neutraliza-
o fiscal de proposies parlamentares .
Nossos gastos com pessoal se assemelham aos entitlements, ou
entitulamentos, como conceituado pelo The Congressional Budget
Act, de 1974, ou seja, so autorizaes, por meio de lei, para efetuar
pagamentos ou destinar recursos oramentrios a qualquer pessoa
ou entidade governamental. Assim, a lei fixa no o montante de
gastos a serem realizados, mas as condies que devem ser preen-

234
chidas pelos interessados para poderem exigir o bem, servio, ou
transferncia de recursos.
A nosso ver, os crescentes dficits norte-americanos pem em
dvida a eficcia do sistema de controle de gastos obrigatrios men-
cionado, fazem-nos crer que um procedimento genrico como o l
vigente est mais propenso a injunes de polticas conjunturais,
como a guerra no Iraque, do que subsistemas prprios e segrega-
dos, a exemplo do controle de gastos com pessoal adotado por nosso
ordenamento. A segregao de limites setorializados permitiriam
melhor controle de sua evoluo e limitaria sua extrapolao con-
juntural por motivos polticos.

10.2 Frana
Nosso art. 63 da Constituio, que veda emendas em projetos
de lei de iniciativa exclusiva do presidente da Repblica e dos de-
mais Poderes e Ministrio Pblico tem seu paralelo no art. 40 da
Constituio francesa141. Esse dispositivo fundamenta o exame de
Recevabilit financire dans la procdure lgislative da Assembleia
Nacional francesa, a cmara de representantes da Frana e de seu
Senado, pois l a cmara alta realiza exame de admissibilidade fi-
nanceira, o que, como visto, no efetivado por nosso Senado. O
exame realizado pela Comission de Finances, de Lconomie Gn-
rale et du Plan, nos termos de o art. 98 de seu Regulamento da As-
sembleia Nacional142 e pela Commission des Finances, du Contrle
budgtaire et des Comptes conomiques de la Nation do Senado
francs, conforme art. 45 do Regulamento do Senado143, que decla-
ram no serem admissveis proposies ou emendas parlamentares
que reduzam os recursos pblicos ou criem/agravem encargos p-
blicos. Tal exame verifica no s as proposies legislativas perma-
nentes como as emendas parlamentares s leis de finanas anuais e
as de financiamento da seguridade social.

141
Art. 40. Les propositions et amendements formuls par les membres du Parlement ne sont pas recevables
lorsque leur adoption aurait pour consquence soit une diminution des ressources publiques, soit la cration ou
laggravation dune charge publique.
Art. 98. Sil apparat vident que ladoption dun amendement aurait les consquences prvues par larticle
142

40 de la Constitution, le Prsident en refuse le dpt. En cas de doute, le Prsident dcide, aprs avoir consult
<le prsident ou le rapporteur gnral de la Commission des finances, de lconomie gnrale et du plan ou un
membre du bureau dsign cet effet> ; dfaut davis, le Prsident peut saisir le Bureau de lAssemble
143
Art. 45. Tout amendement dont ladoption aurait pour consquence, soit la diminution dune ressource
publique non compense par une autre ressource, soit la cration ou laggravation dune charge publique
peut faire <lobjet dune exception dirrecevabilit souleve par le Gouvernement, la commission des finances,
la commission saisie au fond ou tout snateur>. Lirrecevabilit est admise de droit, sans quil y ait lieu
dbat, lorsquelle est affirme par <la commission des finances>. Lamendement est mis en discussion lorsque
<la commission des finances> ne reconnat pas lirrecevabilit .

Temas de Interesse do Legislativo | 235


Essa restrio constitucional, j existente nas Constituies an-
teriores vigente de 1958, segundo Pierre Mhaignerie (2006, p.
9), presidente da Comisso de Finanas da Assembleia Nacional,
resulta na atribuio exclusiva ao Poder Executivo da responsabili-
dade pela evoluo do dficit e da dvida pblica, j que s ele est
constitucionalmente autorizado a degrad-lo.
O exame de admissibilidade financeira exercido monocratica-
mente pelos presidentes das Comisses de Finanas de ambas as
Casas, a partir de um parecer do Bureau de cada comisso, e pas-
svel de recurso ao Conselho Constitucional francs cujas decises,
informa Mhaignerie (2006, p. 10) confirmaram todas as decises
da Comisso de Finanas at 2006.
O exame de admissibilidade francs mostra-se um misto de exa-
me de compatibilidade e adequao oramentria e financeira da
CFT com o exame de admissibilidade de emendas s leis oramen-
trias, PPA, LDO e LOA, realizado, no mbito congressual, pela Co-
misso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO),
por meio de seu Comit de Admissibilidade de Emendas, inovao
da Resoluo n 1/2006-CN, art. 25144.
A abrangncia do exame de admissibilidade financeira francs
maior do que a brasileira, que se restringe a verificar as receitas
e despesas pblicas da Unio. L o exame procedido nos termos
do art. 40 da Constituio abrange todos os entes que entram no
clculo do dficit e dvida pblica: o Estado nacional por seu ora-
mento geral, oramentos anexos, de contas especiais e fundos de
concorrncia; coletividades territoriais lato sensu (comunas, de-
partamentos e regies) incluindo todos os estabelecimentos pbli-
cos e de cooperao intercomunal, a administrao da seguridade
social e os estabelecimentos pblicos administrativos. A ttulo de
comparao, aqui em nosso exame at o presente no foi poss-
vel estender o exame a Estados e Municpios ou fundos sociais
relevantes como o FGTS ou FAT, qui outros segmentos pblico/
privados como o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
e Social (BNDES) ou outras agncias oficiais de fomento, exce-
to pelos valores diretamente vinculados a crditos oramentrios
que tenham natureza primria, como equalizao de preos e en-
cargos financeiros do oramento das agncias oficiais de fomen-

144
Art. 25. Ao Comit de Admissibilidade de Emendas compete propor a inadmissibilidade das emendas apre-
sentadas, inclusive as de relator, aos projetos de lei oramentria anual, de diretrizes oramentrias e do plano
plurianual.
Pargrafo nico. Os relatrios das matrias de que trata o caput no podero ser votados pela CMO sem votao
prvia do relatrio do comit, salvo deliberao em contrrio do Plenrio da CMO.

236
to, como Banco do Brasil, Caixa Econmica Federal e Banco da
Amaznia e outras.
Como assinalado por Michel Bouvier et all (2004, p. 324), o direi-
to legislativo francs tambm tem tentado dar soluo ao impasse
aqui examinado, a exemplo do procedimento voltado para o estudo
do incidences budgetaires et financires des dispositions lgislatives
et rglementaires. Todavia, os autores reconhecem que os estudos
realizados pelo Mission d Evaluation et de Contrle (MEC), para a
verificao desses incidentes oramentrios e financeiros, perma-
necem distantes do contedo financeiro das decises adotadas. A
falta de resultados prticos dos trabalhos leva os autores a indaga-
rem se possvel um real controle oramentrio na Frana.

10.3 Alemanha
A Repblica Federal da Alemanha no possui uma legislao de
responsabilidade fiscal nos termos neo-zelands, norte-americano,
ou brasileiro, todavia possui um procedimento legislativo semelhan-
te ao nosso exame de compatibilidade e adequao oramentria e
financeira. Apesar de formalmente bicameral, o processo legisla-
tivo mais significativo ocorre exclusivamente na Cmara Federal,
Bundestag, sendo enviado ao Conselho Federal, Bundesrat, somente
os projetos de lei que tenham impacto nos Estados da Federao
alem, Lnder, algo em torno de 50% a 60% das proposies enca-
minhadas pelo Executivo, que com a grande reforma constitucional
de 2006 espera-se seja reduzido para 35 a 45%. Objees formula-
das pelo Bundesrat legislao aprovada pelo Bundestag podem ser
aceitas ou rejeitadas pelo Bundestag, aps isso deve ser sancionada
pelo chanceler alemo. A disparidade entre as Casas pode ser aqui-
latada pelos oramentos de cada um dos rgos, o oramento de
2005 do Bundesrat significou 3,6% do executado pelo Bundestag.
A iniciativa legislativa no processo alemo essencialmente do Po-
der Executivo, 2/3 de todas as leis dele se iniciam. Se a proposio for
originria do Bundestag deve ter apoiamento de 5% dos parlamentares
ou apresentao por grupo poltico, ou seja, partido ou bloco partid-
rio. O Bundestag o corpo central do processo legislativo e onde toda
a legislao federal aprovada. Aps aprovadas pelo Bundestag, as
proposies so enviadas ao Bundesrat, cmara com representantes
indicados pelos Estados, onde sua apreciao variar conforme o con-
tedo da legislao. Para projetos de iniciativa do prprio Bundesrat,
devem ser aprovados por maioria absoluta de seu Plenrio, em moes
apresentadas por pelo menos um Estado, que voltam ao Executivo e
so encaminhados com parecer ao Bundestag.

Temas de Interesse do Legislativo | 237


O Regimento Interno do Bundestag, 96, atribui Comisso de
Oramento a tarefa de examinar as proposies e emendas que te-
nham impacto oramentrio e financeiro em tramitao na Casa. A
Comisso de Oramento, conforme Schreiner e Linn (2006, p. 39),
considerada como a mais poderosa das comisses permanentes,
no s a ela atribuda a funo de apreciar a pea oramentria do
governo federal, inclusive questes relativas sua execuo, como
tambm a de examinar todas as leis que envolvam gastos, denomina-
das de leis financeiras. Esse exame algo se assemelha ao nosso exame
de compatibilidade e adequao oramentria e financeira. Se a lei
tem impacto no oramento, criando uma nova despesa ou reduzindo
uma receita, a ela cabe avaliar se as medidas propostas so compat-
veis com o contexto oramentrio como um todo. Frequentes so as
convocaes de autoridades do Executivo para justificarem ou expla-
narem acerca do impacto oramentrio das proposies.
Se a Comisso de Oramento decidir pela incompatibilidade e for
confirmada pelo Plenrio do Bundestag, a proposio deve ser arqui-
vada. Esse exame visto como uma forma de evitar o exerccio pelo
Poder Executivo da prerrogativa a ele concedida pelo art. 113 da Lei
Fundamental de Bonn145, que a ele faculta impedir a entrada em vi-
gor de lei que aumente gastos ou reduza receitas. Ele pode requerer
ao Bundestag que a reconsidere como financeiramente injustificvel.
Em verdade, at 2006, o governo federal nunca tinha usado dessa
prerrogativa, o que foi confirmado pelo consultor da Comisso de
Oramento do Bundestag, por e-mail, Bernhard Krawietz.
Na prtica, meios para cobrir novas despesas ou perdas de re-
ceitas so discutidas pelos membros do Bundestag com represen-

145
Artikel 113. Zustimmung der Bundesregierung bei Ausgabenerhhungen oder Einnahmeminderungen. (Art.
113. Aprovao do governo federal para todo aumento de despesas ou diminuio de receitas.)
(1) 1. Gesetze, welche die von der Bundesregierung vorgeschlagenen Ausgaben des Haushaltsplanes erhhen
oder neue Ausgaben in sich schlieen oder fr die Zukunft mit sich bringen, bedrfen der Zustimmung der
Bundesregierung (1. A lei que aumente a despesa oramentria proposta pelo governo federal ou que implique
ou venha acarretar novas despesas deve ser aprovada pelo governo federal.)
2. Das gleiche gilt fr Gesetze, die Einnahmeminderungen in sich schlieen oder fr die Zukunft mit sich bringen.
(2. O mesmo se aplica lei que implique ou acarrete reduo de receita.)
3. Die Bundesregierung kann verlangen, da der Bundestag die Beschlufassung ber solche Gesetze aussetzt. (3.
O governo federal pode exigir do Bundestag a postergao da votao dessa lei.)
4. In diesem Fall hat die Bundesregierung innerhalb von sechs Wochen dem Bundestage eine Stellungnahme
zuzuleiten. (O governo federal possui ento um prazo de seis semanas para fazer conhecido seu parecer ao
Bundestag.)
(2) Die Bundesregierung kann innerhalb von vier Wochen, nachdem der Bundestag das Gesetz beschlossen hat,
verlangen, da der Bundestag erneut Beschlu fat. ((2) Dentro de quatro semanas aps a adoo da lei, o go-
verno federal pode solicitar ao Bundestag que se pronuncie de novo.)
(3) 1. Ist das Gesetz nach Artikel 78 zustande gekommen, kann die Bundesregierung ihre Zustimmung nur
innerhalb von sechs Wochen und nur dann versagen, wenn sie vorher das Verfahren nach Absatz 1 Satz 3 und 4
oder nach Absatz 2 eingeleitet hat. ((3) 1. Adotada a lei em definitivo, nos termos do art. 78, o governo federal
dispe de um prazo de seis semanas para recusar sua aprovao sujeita a observar previamente o procedimento
previsto nos pargrafo 1 e 3, item 4 e ao pargrafo.) 2). Nach Ablauf dieser Frist gilt die Zustimmung als erteilt.
(Expirado esse prazo a aprovao considerar-se- assegurada.)

238
tantes do Ministrio das Finanas, enquanto tramita a proposio,
conforme Schreiner e Linn (2006, p. 40). As consequncias finan-
ceiras examinadas pelo Ministrio das Finanas consideram o pla-
no financeiro de mdio prazo, as alteraes da legislao fiscal e
as estimativas de receitas fiscais, que so enviadas pelo governo
federal ao Bundestag duas vezes por ano, em maio e novembro.
O Ministrio das Finanas deve informar as consequncias finan-
ceiras de todas as proposies em andamento no Bundestag, mesmo
de iniciativa parlamentar, acerca do qual a Comisso de Oramento
se pronuncia sob a forma de recomendao perante a Assembleia Ple-
nria do Bundestag. O exame de adequao formal e somente pro-
nunciado aps a concordncia do Ministrio das Finanas. Na histria
da Alemanha, aps 1947, nunca ocorreu pronunciamento negativo da
Comisso de Oramento com relao a proposies do Executivo.
Conforme Schreiner e Linn (2006, p. 85), em todos os projetos de
lei enviados pelo governo devem constar item prprio relativo aos
efeitos financeiros no oramento pblico, onde devem constar seu
custo de execuo, as despesas oramentrias excludas seu custo
de execuo, inclusive seus efeitos sobre as autoridades locais. Deve
discriminar as despesas e sua fonte de financiamento, alm de ou-
tros custos na economia como um todo.
Assinalam Schreiner e Linn (2006, p. 126) que durante o pro-
cesso oramentrio que so fixados os limites fsicos e financeiros
para contratao de pessoal pelo governo, inclusive os nveis sala-
riais, fazendo com que a definio do oramento de pessoal seja o
mais contencioso de todos os debates oramentrios.
Vrias disposies constitucionais demonstram a preocupao
do constituinte alemo com o equilbrio fiscal-econmico.
Michel Fromont (2007, p. 227 ), assinala restringir-se o federalismo
alemo praticamente a seus aspectos administrativos e financeiros vis-
to que a competncia legislativa mais relevante reside na Federao.
O art. 109 da Lei Fundamental146 exige o equilbrio oramen-
trio da Unio e dos Estados. Todas as leis federais que criem

Artikel 109. Haushaltswirtschaft in Bund und Lndern (Art. 109. Gesto oramentria da Federao e dos Esta-
146

dos) (...). (2) Bund und Lnder haben bei ihrer Haushaltswirtschaft den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen
Gleichgewichts Rechnung zu tragen. ((2) A Federao e os Estados, em suas polticas oramentrias, devem levar
em conta as exigncias do equilbrio global da economia.)

Temas de Interesse do Legislativo | 239


para os Estados obrigaes financeiras devem ser aprovadas pelo
Bundesrat, por fora do art. 104a(4) da Lei Fundamental147.

10.4 Comunidade Europeia


O carter mandatrio do gasto questo que exsurge igualmente
nos ordenamentos comunitrios, nova instncia jurisdicional entre
os nacionais e os internacionais, cujo exemplo mais emblemtico e
pioneiro tem-se na Comunidade Econmica Europeia.
No mbito do direito comunitrio europeu, a questo do que
despesa obrigatria e o que discricionria j resultou em muito
conflito aberto entre o Conselho e o Parlamento europeus. Conforme
Maufort (2008), o Tratado assinado em Luxemburgo em 22/4/1970,
propiciou ao Parlamento Europeu alguns poderes oramentrios e
desenhou pela primeira vez no direito comunitrio europeu a dis-
tino entre gastos obrigatrios e discricionrios. Embora o art.
203 do Tratado da Comunidade Econmica Europeia no use esses
termos ele distingue entre gastos que necessariamente resulte des-
te Tratado ou de normas dele decorrentes daqueles no necessa-
riamente dele decorrentes. O tratamento distinto dado tem signi-
ficado institucional diverso, determinando a separao de poderes
oramentrios de alocao dos recursos entre o Conselho Europeu,
Poder Executivo na Comunidade Europeia, e quando oriundo do
Parlamento Europeu, Poder Legislativo da mesma Comunidade.
Disso resulta que o Conselho Europeu tem a ltima palavra nas
despesas compulsrias, enquanto o Parlamento Europeu a tem
quanto s despesas discricionrias. A racionalidade funda-se no
fato de que os formuladores do Tratado quiseram proteger a funo
legislativa assegurada ao Conselho da intromisso pelo Parlamento

147
Artikel 104a. [Verteilung der Ausgaben auf Bund und Lnder, lnderbergreifende Finanzkorrekturen] (Reparti-
o das despesas entre a Federao e os Estados, retificao financeira que se estendem a vrios estados)
(2) Handeln die Lnder im Auftrage des Bundes, trgt der Bund die sich daraus ergebenden Ausgaben. (Se o
Estado agir por delegao da Federao, essa suportar as despesas dela decorrente.)
(3) 1. Bundesgesetze, die Geldleistungen gewhren und von den Lndern ausgefhrt werden, knnen bes-
timmen, da die Geldleistungen ganz oder zum Teil vom Bund getragen werden. (Lei federal que determinar
sobre prestaes pecunirias forem executadas pelos Estados pode podem dispor que elas sejam suportadas na
totalidade ou em parte pela Federao.)
2. Bestimmt das Gesetz, da der Bund die Hlfte der Ausgaben oder mehr trgt, wird es im Auftrage des Bundes
durchgefhrt. (Se nessa lei mais da metade das despesas couberem Federao essa lei ser executada por
delegao.)
(4) Bundesgesetze, die Pflichten der Lnder zur Erbringung von Geldleistungen, geldwerten Sachleistungen oder
vergleichbaren Dienstleistungen gegenber Dritten begrnden und von den Lndern als eigene Angelegenheit
oder nach Absatz 3 Satz 2 im Auftrag des Bundes ausgefhrt werden, befrfen der Zustimmung des Bundesrates,
wenn daraus entstehende Ausgaben von den Lndern zu tragen sind. (As leis federais que impem aos Estados
obrigao de fornecer um tero dos benefcios pecunirios, ou seu valor assegurado, ou services comparatives,
e que tenham de ser executados pelos Estados de acordo com seu interesse ou por delegao da Federao, de
acordo com o pargrafo 3, item 2, requerida a aprovao pelo Bundesrat quando as despesas incorridas sejam
encargo dos Estados.)

240
Europeu. Eles buscaram impedir que o Parlamento usasse seu po-
der oramentrio de forma a impedir a execuo dos textos legisla-
tivos votados pelo Conselho. Tal conformao permite ao Conselho
o direito ltima palavra em despesa compulsria.
A aplicao da norma a partir do oramento europeu de 1975
engendrou peridica fonte de conflito entre o Parlamento Europeu
e o Conselho. Houve muitas postergaes causadas por desacordos
gerados pelo dissenso se uma despesa deveria ser classificada como
compulsria ou discricionria. O Conselho tentou prorrogar o cam-
po de despesa compulsria, na qual tem a ltima palavra, e o Parla-
mento europeu tentou fazer o mesmo para despesa discricionria,
que pode vetar quando da redao final do oramento. Necessrio
mostrou-se a fixao de regras para tornar possvel distinguir clara-
mente entre as duas categorias de despesa.
O Conselho Europeu, o Parlamento Europeu e a Comisso da
Comunidade Econmica Europeia buscaram ento uma soluo
para as diferenas. As negociaes entre eles resultaram na Decla-
rao Conjunta de 30/6/1982, onde foi definido o conceito de des-
pesa compulsria como aquela despesa que a autoridade oramen-
tria obrigada a prever no oramento de forma a permitir que a
Comunidade cumpra com suas obrigaes, interna e externamente,
de acordo como os Tratados e atos adotados em comum acordo.
Embora a declarao tenha clarificado a distino entre despesa
compulsria e despesa discricionria, o conflito continuou, condu-
zindo em vrias ocasies o processo oramentrio a um estado de
paralisao completa durante vrios meses e resultando em disputas
perante o Tribunal de Justia, com o atraso na aprovao do ora-
mento ou mesmo rejeio do oramento pelo Parlamento Europeu.
Acordos interinstitucionais surgiram em fins dos anos oitenta
entre o Conselho, o Parlamento e a Comisso, para superar as difi-
culdades que periodicamente surgiram. Concludos em 1988, 1993,
1999 e 2006, esses Acordos formularam detalhes de cooperao in-
terinstitucional e a classificao de despesa compulsria e despesa
discricionria respectivamente. Como resultado, acalmou-se o di-
logo durante o processo oramentrio anual comunitrio.
O Acordo Interinstitucional de 6 de maio de 1999 determinou a
separao dos oramentos para as vrias reas de despesa e pela
natureza do gasto, onde, por exemplo, so compulsrias as despesas
decorrentes de tratados internacionais de pesca, certos custos com
pessoal, gastos judiciais como indenizaes e a reserva monetria. J
so discricionrios despesas com Fundos estruturais, patrocnio fi-
nanceiro nos campos de energia, indstria e investigao, e despesas

Temas de Interesse do Legislativo | 241


operacionais, como o custeio da administrao. O Acordo Interinsti-
tucional de 17 de maio de 2006 renovou o princpio de alocao por
oramento conforme a natureza, redefinindo alguns desses ttulos.
Graas aos Acordos, a tenso interinstitucional foi em parte redu-
zida pelo regramento detalhado dos gastos e planejamento plurianual
alm de reunies informais mais frequentes entre o Conselho, o Par-
lamento e a Comisso europeus durante o processo oramentrio.
11
rgos de controle da
gerao de despesas
obrigatrias continuadas
O
legislador ao instituir o regime da responsabilidade fiscal
pela edio da LRF j antecipou as dificuldades que advi-
riam da instaurao desse novo modelo de gesto das fi-
nanas pblicas ao exigir transparncia e disciplina fiscal pela ob-
servncia de inmeros limites e procedimentos, em especial para
despesas obrigatrias continuadas. Para compor os conflitos e lacu-
nas legais desse regime de gesto pblica, determinou a instituio
do Conselho de Gesto Fiscal no art. 67 da LRF148.
O Poder Executivo encaminhou o PL 3.744/2000, que se encontra
desde 2000 na Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio
Pblico (CTASP) da Cmara dos Deputados, ainda sem manifesta-
o daquela comisso. Identifica-se desinteresse por parte do Po-
der Executivo em avanar nas discusses sobre o projeto, em parte
motivada pela resistncia desse Poder em partilhar foros decisrios
sobre polticas pblicas com os demais Poderes, critrio de compo-
sio do Conselho j fixado previamente pela LRF.

148
Art. 67. O acompanhamento e a avaliao, de forma permanente, da poltica e da operacionalidade da gesto
fiscal sero realizados por conselho de gesto fiscal, constitudo por representantes de todos os Poderes e esferas
de governo, do Ministrio Pblico e de entidades tcnicas representativas da sociedade, visando a:
I harmonizao e coordenao entre os entes da Federao;
II disseminao de prticas que resultem em maior eficincia na alocao e execuo do gasto pblico, na
arrecadao de receitas, no controle do endividamento e na transparncia da gesto fiscal;
III adoo de normas de consolidao das contas pblicas, padronizao das prestaes de contas e dos rela-
trios e demonstrativos de gesto fiscal de que trata esta lei complementar, normas e padres mais simples para
os pequenos Municpios, bem como outros, necessrios ao controle social;
IV divulgao de anlises, estudos e diagnsticos.
1 O conselho a que se refere o caput instituir formas de premiao e reconhecimento pblico aos titulares
de Poder que alcanarem resultados meritrios em suas polticas de desenvolvimento social, conjugados com a
prtica de uma gesto fiscal pautada pelas normas desta lei complementar.
2 Lei dispor sobre a composio e a forma de funcionamento do conselho.

Temas de Interesse do Legislativo | 245


Ademais, enquanto no criado esse Conselho, a LRF em seu art.
50, 2 149, atribui ao rgo central de contabilidade da Unio, Se-
cretaria do Tesouro Nacional (STN/MF) a elaborao das normas
gerais de contabilizao das contas nacionais. A ausncia da citada
lei fez com que a STN assumisse o papel de divulgador das normas
gerais da LRF, tanto no mbito da Unio como nacional. H de se
reconhecer a relevncia dessa tarefa de sistematizao, centraliza-
o e divulgao de relatrios de todos os entes.
O Conselho de Gesto Fiscal seria de grande relevncia, a nosso
ver, na soluo de conflitos de interpretao de dispositivos da LRF.
Serviria como rgo normatizador dos sistemas de controle, tanto
interno quanto externo, da administrao nas trs esferas da Fede-
rao, seara onde hoje vige significativa divergncia a respeito de
inmeros preceitos da LRF, em especial quanto s excluses e inclu-
ses nos limites para gasto com pessoal fixados nos arts. 19 e 20.
Exemplo das resistncias s mudanas de comportamento no
trato de rgos coletivos deliberativos sobre despesas obrigatrias
continuadas pode tambm ser avaliado pelo fato de, at a presen-
te data, no ter sido institudo, ou pelo menos iniciado o processo
legislativo, o Conselho Federal de Poltica de Administrao e Re-
munerao de Pessoal, rgo suprapoderes e de natureza tcnica,
como o Conselho de Gesto Fiscal mencionado, previsto no caput
do art. 39 da Constituio, decorrente da EC 19, de 1998, embora
suspenso cautelarmente em 2/8/2007 na ADI n 2.135 por vcio no
processo legislativo decorrente da falta de qurum qualificado para
aprovao do dispositivo.150 Com sua instituio, criar-se-ia um foro
para exame e avaliao dos inmeros pleitos na rea de gastos com
pessoal, de forma sistemtica e tcnica, sem afastar a apreciao
posterior pelas Casas do Congresso Nacional da convenincia e
oportunidade das medidas propugnadas. O que se v hoje no m-
bito do Poder Executivo uma sucesso de medidas provisrias,
tratando de forma imediata e pontual despesas que podem perpetu-
ar-se por dcadas, caso das despesas com pessoal.
Mas a inao tambm se apresenta na observncia de determi-
naes legais para constituio, ou mera atribuio, a rgos, no
prprio Executivo, da tarefa de avaliar e manifestar-se previamente
sobre as propostas de atos que resultem em criao ou aumento de
despesa obrigatria de carter continuado, entendida aquela que

Art. 50, 2 A edio de normas gerais para consolidao das contas pblicas caber ao rgo central de
149

contabilidade da Unio, enquanto no implantado o conselho de que trata o art. 67.


150
Art. 39. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios instituiro conselho de poltica de administrao
e remunerao de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos Poderes.

246
constitui ou venha a se constituir em obrigao constitucional ou
legal da Unio, como determinado pelo art. 121 da LDO/2009, a
exemplo de suas anteriores.
A atribuio a rgos especficos da tarefa de avaliar, sob o prin-
cpio da alteridade oramentria, a criao ou projeto de criao de
gastos obrigatrios pela administrao, no pode ser o mesmo que
autoriza a criao desse gasto, sob pena de tornar incua a medida.
Tal medida, criao de rgo externo administrao para contro-
le na gerao de despesas obrigatrias continuadas, j vem obtendo
efetividade, desde 2006, com a obrigatoriedade do exame prvio das
proposies oriundas do Poder Judicirio submeterem-se ao Conse-
lho Nacional de Justia, art. 82, IV, da LDO/2008, e do Ministrio
Pblico da Unio ao Conselho Nacional do Ministrio Pblico.151
Observe-se que esses dois rgos colegiados, por j opinarem so-
bre as propostas oramentrias e os crditos adicionais do Poder Ju-
dicirio e Ministrio Pblico, arts. 15, 1, e 61, 15, 62, 6, da
LDO/2008, encontram-se municiados das informaes necessrias
apreciao das proposies que contenham despesas obrigatrias
continuadas do Judicirio e MPU. A mencionada resistncia encon-
trada no Poder Executivo criao ou atribuio a rgos de instru-
mentos de controle do processo de gerao de despesas obrigatrias
continuadas aqui tambm se faz presente no Judicirio e Ministrio
Pblico, a exemplo dos pleitos levantados, e atingidos em parte, nas
ltimas LDOs por rgos desses Poderes de se eximirem do controle,
tanto do CNJ como do CNMP. Dessa forma, o STF conseguiu ver-se
excepcionado do controle do CNJ quanto criao de despesas com
pessoal sob o argumento de ser ele o rgo superior do Poder Judici-
rio e no se sujeitar ao controle do CNJ. Tal interpretao mostra-se,
a nosso ver, equivocada, pois sendo duas esferas distintas, jurisdicio-
nal e administrativa, no haveria superposio de funes.
No caso do CNMP, a interferncia alcanou as raias do absurdo
como expressamente disposto no art. 87 IV, da LDO/2008, que sub-
mete o Ministrio Pblico da Unio ao controle do CNMP e logo
aps, no pargrafo primeiro do mesmo artigo, excetua, ipsis litteris,
o prprio Ministrio Pblico da Unio desse mesmo controle.152

151
Art. 82, IV parecer sobre o atendimento aos requisitos deste artigo, do Conselho Nacional de Justia e do
Conselho Nacional do Ministrio Pblico, de que trata o art. 103-B e 130-A da Constituio, tratando-se, respec-
tivamente, de projetos de lei de iniciativa do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico da Unio.
152
LDO/2008. Art. 87, IV parecer, de carter opinativo sobre o mrito e o atendimento aos requisitos deste artigo, do
Conselho Nacional de Justia e do Conselho Nacional do Ministrio Pblico, de que tratam os arts. 103-B e 130-A da
Constituio, em se tratando, respectivamente, de projetos de lei de iniciativa do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico
da Unio.
1 No se aplica o disposto no inciso IV deste artigo aos projetos de lei referentes ao Supremo Tribunal Federal
e ao Ministrio Pblico da Unio.

Temas de Interesse do Legislativo | 247


O extico dispositivo foi parcialmente retificado na LDO/2009,
art. 82, IV, ao excetuar somente o Ministrio Pblico Federal em
seu pargrafo primeiro.
No mbito do Legislativo, como j anteriormente analisado, o con-
trole da gerao de gastos obrigatrios continuados permanece atri-
buio da Comisso de Finanas e Tributao na Cmara dos Depu-
tado, ainda que seu reflexo se faa sentir no processo oramentrio,
tarefa atribuda constitucionalmente Comisso Mista de Oramen-
to e Fiscalizao Financeira do Congresso Nacional. As alternativas
soluo dessa dicotomia so avaliadas no captulo seguinte.
J no mbito do Poder Executivo poder-se-ia cogitar de se atri-
buir Controladoria Geral da Unio, rgo central do sistema de
controle interno, a atribuio da verificao dos pressupostos de
admissibilidade dos anteprojetos do Executivo que criem gastos
obrigatrios continuados e Receita Federal do Brasil a dos gastos
tributrios, tarefa hoje j por ela desempenhado.

LDO/2009. Art. 82, 1 No se aplica o disposto no inciso IV do caput aos projetos de lei referentes ao Supremo
Tribunal Federal e ao Ministrio Pblico Federal.

248
12
Aprimoramentos no
processo de controle da
gerao de despesas
obrigatrias continuadas
E
ntre os elementos presentes no exame de admissibilidade
procedido pela CFT quanto compatibilidade e adequao
da proposio encontra-se a verificao da observncia do
art. 17 da LRF. O dispositivo, com o fito de preservar o equilbrio
fiscal de longo prazo, disciplina rigidamente a criao ou aumento
de despesas obrigatrias continuadas, que, por conceito nsito no
prprio caput do artigo, consideram-se aquelas criadas por meio de
lei, medida provisria ou ato normativo que criam obrigao para o
ente estatal por um perodo de mais de trs exerccios financeiros.
Como se pode ver de seu pargrafo segundo, h de se verificar se
a proposio apresenta-se neutra quanto ao resultado primrio con-
tido nas metas fiscais fixadas pela LDO. Se no for neutra, ou seja,
gerar desequilbrio nas contas pblicas, sob o aspecto primrio, de-
ver apresentar estimativa do impacto oramentrio e financeiro e
sua respectiva compensao, que dever estar contida j no prprio
texto legal a ser editado.
Como visto anteriormente, essa forma de compensao apresen-
ta-se como um nus de difcil superao para o autor. Aumentar
receitas permanentes ou reduzir outras despesas obrigatrias con-
tinuadas no se mostra de fcil consecuo, em especial no m-
bito parlamentar, sujeito a controle popular a cada mandato, seja
de quatro em quatro anos, ou na melhor hiptese, de oito em oito
anos. Convenhamos, de difcil absoro a tarefa de justificar a
seus eleitores que, em nome de um princpio abstrato de equilbrio
nas finanas pblicas, ainda que tangvel para o eleitor na inflao
ou desemprego cotidiano, deve ele, representante da vontade popu-
lar, reduzir algum benefcio ou aumentar alguma exao em razo

Temas de Interesse do Legislativo | 251


de sua iniciativa legal. Ainda que seja de comum apreenso o fun-
damento racional de que a liberdade de cada um encontra limite na
do outro, o mesmo no tem aplicao imediata na esfera financeira
pblica, onde de difcil mensurao, ou falta vontade poltica de
faz-lo, o custo de oportunidade ou os ganhos marginais da novas
aes pblicas, onde vicejam free-riders153.
As dificuldades prticas da observncia de mecanismo to drsti-
co em termos de compensao j podiam ser aferveis ainda quando
da tramitao da LRF no Congresso Nacional, como atesta Wder
de Oliveira:
Devido urgncia impingida tramitao do PLRF
(Projeto de Lei de Responsabilidade Fiscal), e in-
suficincia do tempo dedicado, no Congresso, para
analisar e debater as regras de gerao de despesas
obrigatrias concebidas no projeto (um processo in-
dito em nossa legislao), as discusses sobre elas
permaneceram em um plano subalterno durante as
discusses transcorridas no Congresso Nacional,
razo pela qual as suas consequncias foram per-
cebidas apenas por alguns poucos. Somente alguns
congressistas tinham conscincia da dimenso das
restries que as novas regras iriam impor a certos
programas sociais e poltica de pessoal, se a lei
viesse a ser aplicada estritamente em conformidade
com sua concepo inicial. A regulao da ideia
central do mecanismo de compensao no foi for-
mulada sobre conceitos claros nem acompanhada
de regras de implementao e outros instrumentos
capazes de garantir o seu cumprimento.

Enquanto o projeto de Lei de Responsabilidade Fis-


cal ainda tramitava no Congresso j se podia prever
que as regras de gerao de despesas obrigatrias
seriam impraticveis, na forma como estavam sen-
do construdas e divulgadas, e levantariam uma s-
rie de problemas de interpretao e aplicao. (OLI-
VEIRA, 2005, p. 35)

153
Por free-rider (o carona) tm-se aquele que obtm uma vantagem sem suportar o seu custo. O custo marginal
do passageiro clandestino nulo, contudo se todos praticassem o free-riding, o transporte pblico seria inviabili-
zado. So ainda exemplos dados pela doutrina: o assalariado que no faz greve mas se beneficia dos resultados
decorrentes da ao sindical, o sonegador que se beneficia dos servios pblicos.

252
Ressalte-se que esse mecanismo de compensao tpica, espe-
cfica e atual no observado sequer pelo Poder Executivo, titular
constitucional do poder de iniciativa legislativa privativa na maioria
das matrias financeiras, como pode se aquilatado do art. 61 e 63 da
Constituio, preferindo em geral atribuir genrica e abstratamente
Margem de Expanso de Despesas Obrigatrias tal nus.
Se as dificuldades impostas pela LRF vieram a aumentar o blo-
queio das iniciativas parlamentares em matria financeira, j obsta-
culizadas pela reserva constitucional de iniciativa presidencial dos
arts. 61 e 63, o mesmo no repercutiu no Poder Executivo. Esse
no s deixa de compensar nos termos da LRF, como pressiona o
Congresso Nacional a no observ-la. Tal afirmao pode ser evi-
denciada na tramitao do PL n 1.650/2007, de iniciativa daquele
Poder e que Dispe sobre a apurao do imposto de renda na fonte
incidente sobre rendimentos de prestao de servios de transporte
rodovirio internacional de carga auferidos por transportador aut-
nomo pessoa fsica, residente na Repblica do Paraguai, considera-
do como sociedade unipessoal nesse pas. Na mensagem presiden-
cial, seu autor sequer menciona a LRF ou a necessidade de estimar
o impacto oramentrio e financeiro da renncia de receita, muito
menos sua compensao.
A proposio tramitou em regime de urgncia constitucional,
nos termos do art. 64, 1, da Constituio. A CFT, em 11/3/2008,
pronunciou-se favorvel proposio, nos termos de emenda da
adequao aprovada. A emenda seguiu exatamente o propugnado
pelo art. 14 da LRF, compensando a renncia de receita no Imposto
de Renda da Pessoa Fsica (IRPF) da proposio original, cujo im-
pacto anual estimado pelo Relator da CFT seria de R$ 20 milhes,
com o aumento da alquota de Imposto sobre Produtos Industriali-
zados (IPI), nos seguintes termos:
Inclua-se o seguinte art. 3 ao Projeto de Lei n
1.650, de 2007, renumerando-se os demais:

Art. 3 A tabela constante da Nota Complementar


NC (24-1) ao Captulo 24 da Tabela de Incidncia
do Imposto sobre Produtos Industrializados (TIPI),
aprovada pelo Decreto n 6.006, de 28 de dezembro
de 2006, passa a vigorar com a seguinte redao:

Temas de Interesse do Legislativo | 253


Classes Valor (reais/vintena)
I 0,623
II 0,734
III-M 0,819
III-R 0,926
IV-M 1,032
IV-R 1,139

No Plenrio da Cmara dos Deputados, o relator da CCJC, sem


qualquer considerao em seu relatrio e voto, pronunciou-se, es-
crevendo mo sobre a concluso de seu voto, antes favorvel
emenda, agora pela inconstitucionalidade e injuridicidade da
emenda da CFT. Sendo terminativo esse parecer, como j visto
anteriormente, provocou o arquivamento da emenda e no-apre-
ciao de seu mrito e encaminhada a proposio ao Senado para
sua apreciao, sem qualquer compensao.
O Poder Executivo vem-se utilizando de estratagemas para reali-
zar pseudo compensaes, como diagnosticado por Nilson Assis:
Os mecanismos de compensao introduzidos pela
LRF, quer seja aquele descrito no art. 14 ou o cons-
tante no art. 1.710, em conjunto com as restries
determinadas para a criao e/ou majorao de
benefcios ou servios de seguridade social do art.
24, indicam que o legislador procurou detalhar
condies e regras, principalmente com o objetivo
oportuno de evitar interpretaes inadequadas. A
exigncia de que as medidas de compensao cons-
tassem do mesmo ato que criasse ou aumentasse a
despesa, por exemplo, dificultaria a gerao de des-
pesas obrigatrias. O que ocorre, de fato, que essa
determinao legal, aliada carncia de aprofun-
damento em conceitos e aspectos prticos do meca-
nismo de compensao, introduzido pela LRF, men-
cionada na seo anterior, faz com que uma srie de
outros instrumentos, no expressamente definidos
na lei, venham sendo utilizados com o objetivo de
compensar os aumentos de despesas obrigatrias de
carter continuado.

Dentre as alternativas criadas, podem ser citados:


o contingenciamento de dotaes oramentrias,

254
o remanejamento de despesas, o crescimento de ar-
recadao decorrente do crescimento esperado da
economia e a utilizao da margem de expanso de
despesas obrigatrias de carter continuado. Na ver-
dade, os trs primeiros instrumentos mencionados se
tornaram a tnica na edio de medidas provisrias,
particularmente aquelas que definem o aumento de
salrio mnimo, a partir de 2002. De qualquer forma,
todas as alternativas de compensao podem ser cla-
ramente exemplificadas, pelas mensagens enviadas,
em anexo, ao Congresso. Utiliza-se destes artifcios,
inclusive fazendo-se meno a artigos da LRF, para
aparentemente embasar-se em um dispositivo legal,
eximindo-se, entretanto, do real rigor determinado
pela mesma lei. Esse rigor impe expressamente que
a compensao seja promovida obrigatoriamente
por meio da edio de legislao que reduza a des-
pesa obrigatria permanente ou aumente alquotas,
amplie a base de clculo, majore ou crie tributo ( 3
do art. 17). (ASSIS, 2007, p. 19)
Como visto, a criatividade do Executivo em termos de compensa-
o inesgotvel. Afinal, ele o detentor constitucional da iniciativa
reservada no processo oramentrio. Assim, fica a pergunta: como
pode o parlamentar compensar proposies por ele apresentadas se
distante est da iniciativa legislativa em matria financeira?
A resposta deve ser primeiro buscada na LRF, que, em seu art. 1,
fixa normas gerais de finanas pblicas voltadas para a responsabi-
lidade na gesto fiscal.154 As regras do regime de responsabilidade
fiscal devem ser aplicadas s trs esferas do governo, a cada um de
seus poderes e a todos os rgos e entidades da administrao p-
blica, como fixado no mesmo art. 1 155.

154
Art. 1 Esta lei complementar estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na
gesto fiscal, com amparo no Captulo II do Ttulo VI da Constituio.
1 A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e
corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resul-
tados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a renncia de receita, gerao
de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito,
inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar.
155
Art. 1 (...)
(...)
2 As disposies desta lei complementar obrigam a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios.
3 Nas referncias:
I Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, esto compreendidos:
a) o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os Tribunais de Contas, o Poder Judicirio e o Ministrio
Pblico;
b) as respectivas administraes diretas, fundos, autarquias, fundaes e empresas estatais dependentes;

Temas de Interesse do Legislativo | 255


Aparentemente redundante, em verdade o dispositivo traz em
seu bojo a ideia inovadora, pelo menos para o ordenamento brasi-
leiro, de que o equilbrio nas finanas pblicas obrigao de Todos
os Poderes constitudos e no somente do Executivo, considerado
como guardio do cofre, em tese protetor do Tesouro.
Assim, tambm, os Poderes Legislativo e Judicirio e o Minis-
trio Pblico so partcipes e corresponsveis pela boa gesto dos
recursos pblicos. Essa nova expresso de exerccio partilhado do
poder financeiro estatal visa afastar estigma antigo onde um Poder
tutela o Tesouro e os outros dele se beneficiam, atribuindo-lhes uma
imagem de perdulrios e inconsequentes. Todavia, as prerrogativas
devem ser acompanhadas de responsabilidade, ou de outra forma,
se exigido dos demais Poderes um comportamento fiscalmente
responsvel, igualmente a eles deve ser facultado interferir na ges-
to do Errio.
A questo, como j mencionada, vincula-se iniciativa finan-
ceira, em regra restrita ao Poder Executivo. Todavia, iniciada essa,
pode o Congresso atuar de forma plena, como o caso da trami-
tao das leis de diretrizes oramentrias, oportunidade sui gene-
ris no processo legislativo brasileiro para o parlamento atuar, por
muitos criticada em razo de seu vis parlamentarista, como julga
Ricardo Lobo Torres:
Sucede que a Lei de Diretrizes Oramentrias trouxe
mais distores e desajustes que vantagens. Trans-
plantada de pases de sistema parlamentarista no
poderia se adaptar com facilidade ao presidencia-
lismo brasileiro. Serviu apenas para consolidar o
injustificvel alargamento da competncia do Le-
gislativo, o que tem causado graves danos ordem
financeira, como se constatou pelos resultados da
Comisso Parlamentar de Inqurito aberta em 1993
para apurar os escndalos da Comisso Mista do
Oramento. As diretrizes bsicas para a elaborao
da proposta oramentria sempre foram objeto de
despacho do presidente da Repblica, que fixava,
nos regimes constitucionais anteriores, os tetos para
as diversas despesas. De sorte que a transferncia de
tais diretrizes para o Congresso soa falsamente, j
que o prprio presidente da Repblica quem ela-
bora o projeto da Lei de Diretrizes Oramentrias e
no tem ela a funo reguladora da atividade admi-

256
nistrativa que possui nos modelos europeus parla-
mentaristas. (TORRES, 1993, p. 59)
Se a LDO em 1993 mostrava-se, poca, como algo estranho ao
regime presidencialista brasileiro, hoje, ao se comemorarem vinte
anos da Constituio cidad, est incorporada definitivamente nas
relaes interpoderes, tendo trazido ao longo desses vinte anos im-
portante colaborao no trato dos recursos pblicos e permitido a
interveno do Poder Legislativo no mbito das finanas pblicas
como um todo, inclusive inspirando a LRF em vrios dispositivos.
Assim, o momento para a concretizao da interveno parlamen-
tar normatizadora da gesto financeira pblica ocorre a cada exer-
ccio, quando da apreciao das LDOs pelo Congresso Nacional.
Essa viso compartilhada por Afonso Gomes de Aguiar, que as-
sinala para a importncia das LDOs como recurso til participa-
o parlamentar na formulao de polticas pblicas nos seguintes
termos:
No previu a Lei n 4.320/64 a elaborao da Lei de
Diretrizes Oramentrias. A obrigatoriedade da ela-
borao dessa lei, nas trs reas do governo federal,
estadual e municipal, uma inovao e imposio
da Constituio Federal em vigor (art. 165, II). Na
verdade, foi a Carta Constitucional da Repblica de
1988 o primeiro texto constitucional ptrio a tra-
tar da elaborao desta lei. Na prtica, o objetivo
maior a ser alcanado com a institucionalizao
da Lei de Diretrizes Oramentrias o de oferecer
a oportunidade de permitir que o Poder Legislativo
participe, de forma atuante juntamente com o Poder
Executivo, na construo do Plano de Trabalho do
Governo a ser posto em concreto, atravs da execu-
o da Lei Oramentria Anual. Tratar, a LDO, do
estabelecimento, pelo Poder Legislativo, das regras
de orientao obrigatria para a elaborao do or-
amento anual. (AGUIAR, 2005, p. 48)
Dessa forma, as LDOs mostram-se adequadas para se trans-
formarem no foro de discusso e implementao de mecanismos
de controle na gerao de despesas obrigatrias continuadas e de
gastos tributrios. O modelo da LRF para controle das despesas
obrigatrias continuadas exige a migrao de um controle gen-
rico para um pontual e tpico na prpria norma geradora. Os li-
mites amplos, como j tentados na rea de gastos com pessoal na

Temas de Interesse do Legislativo | 257


forma de modelo genrico de fixao de limites por ente da Federa-
o, tanto em nvel constitucional como legal, mostrou-se de difcil
controle e, por consequncia, ineficaz. Limites distantes do proces-
so oramentrio, sem a identificao de seu impacto diretamente
na pea oramentria confirmaram ser facilmente transponveis.
O arcabouo mais elementar da estrutura jurdico-econmica do
regime da responsabilidade fiscal j est montado. Nosso ordena-
mento avanou em termos de transparncia e accountability, mas
ainda h muito que se aprimorar nessa senda. Como j dito, as des-
pesas obrigatrias tm o seu montante potencialmente determinado
por disposies legais ou constitucionais, enquanto as discricion-
rias so fixadas em conformidade com a disponibilidade de recursos
financeiros. Reconhea-se que muitas das discricionrias sejam de
difcil compresso, a exemplo do custeio da mquina burocrtica,
como servios essenciais, gua, energia, segurana e outros. Ainda
assim, essa distino fundamental no processo de fixao e acom-
panhamento do resultado primrio, parmetro utilizado por nosso
ordenamento para as metas fiscais fixadas pelas LDOs.
Como j mencionado, os gastos pblicos so tambm classifi-
cados em financeiros, em sua maioria amortizao e encargos da
dvida, juros e financiamentos, e no-financeiros, os denominados
gastos primrios, dentre os quais se destacam os dispndios com
pessoal, benefcios previdencirios e assistenciais, custeio da admi-
nistrao e investimentos. O resultado primrio encontrado da
equao entre receitas primrias e despesas primrias.
A LRF tornou obrigatrio o estabelecimento de meta de resul-
tado primrio, a ser alcanado durante a execuo do oramento,
e instituiu processo operacional de viabilizao do cumprimento
dessa meta fiscal, art. 9, por meio da reavaliao bimestral das
projees de receitas e despesas e limitao de empenho, no deno-
minado contingenciamento, instrumento de controle oramentrio
que reduz temporria ou definitivamente o montante das autoriza-
es de despesas constantes da lei oramentria anual.
A limitao de empenho no pode ser aplicada a todas as aes
governamentais. As despesas obrigatrias constituem valores que
devem ser executados, no podendo ser reduzidos, mesmo no caso
de ser necessria a reduo geral de despesas como meio de se al-
canar o resultado primrio fixado na LDO. Alm das aes que
constituem obrigao legal ou constitucional da Unio, o 2 do
art. 9 da LRF exclui da aplicao daquele ajustamento as despesas
que forem ressalvadas na lei de diretrizes oramentrias.

258
Assim, para fiscalizar a correta aplicao do processo de limita-
o de empenho, que abranger todos os Poderes e o Ministrio P-
blico, tornou-se necessrio identificar quais aes constituem obri-
gao constitucional ou legal da Unio. Ento, como distinguirmos
nos dias atuais aquelas despesas obrigatrias vinculativas daquelas
variveis ou discricionrias? Como visto, na esfera federal, desde
a Lei 9.995/2000, LDO/2001, em observncia ao art. 17 da LRF, as
leis de diretrizes oramentrias contm anexo que indicam o rol de
despesas obrigatrias por fora constitucional ou legal, incluindo
outras no passveis de contingenciamento, ainda que em sua ori-
gem discricionria.
No sentido de aperfeioar o mecanismo de controle das despesas
obrigatrias continuadas sugere-se a adoo de novo indicador de
resultado primrio (RP) para identificar no s as despesas j cons-
titudas RP-0 financeiras, RP-1 primrias obrigatrias ou RP-2 pri-
mrias discricionrias, RP-3 primrias que no afetam o resultado
fiscal (investimentos do PPI) , mas tambm aquelas dotaes des-
tinadas a reservas constitudas para gastos obrigatrios que ainda
esto por ser aprovados.
Assim, no caso dos gastos com cargos a serem criados no exer-
ccio de 2009 ou reestruturao de carreiras no mesmo exerccio,
as dotaes correspondentes aos limites existentes no Anexo V da
LOA/2009 seriam alocados na programao dos rgos com o RP-5
reserva para gastos obrigatrios. Tal discriminao j na prpria
programao evitaria de se criar subttulos prprios como os atual-
mente propostos pela LDO/2008 em seu art. 12, XVI, hoje restrito ao
Poder Executivo, cuja prtica seria estendida a todos os Poderes.156
A identificao precisa das dotaes para futuros gastos obriga-
trios permitiria melhor acompanhamento da apropriao desses
mesmos gastos, com a entrada em vigor de sua legislao ao longo
do exerccio financeiro, visto que essas dotaes j fariam parte da
programao de trabalho a ser afetada pela legislao.

12.1 Modelo de controle antecipado na gerao de despesas obriga-


trias continuadas
Na busca do preconizado equilbrio das contas pblicas, a LRF es-
tabelece critrios e mecanismos para prevenir riscos e corrigir desvios,
criando mecanismos para garantir que qualquer novo gasto perma-
nente, seja como despesa obrigatria continuada ou gasto tributrio,

156
XVI concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao, inclusive decorrente de reviso geral
dos servidores pblicos civis e dos militares das Foras Armadas, criao de cargos, empregos e funes ou
alterao de estrutura de carreiras, que, no caso do Poder Executivo, constar do oramento do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto.

Temas de Interesse do Legislativo | 259


deva ser neutro sob o prisma fiscal. Para tanto, determina a necessria
compatibilidade da gerao do novo gasto com os instrumentos de pla-
nejamento expressos no Plano Plurianual (PPA), na Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO) e na Lei Oramentria Anual (LOA).
Papel fundamental ao regime de responsabilidade fiscal foi atri-
budo s LDOs. A comear pela fixao das metas fiscais anuais em
valores correntes e constantes para um perodo de trs anos. O conte-
do do Anexo de Metas Fiscais est descrito no art. 4, 1, 2 e 4,
que tambm determina, em seu inciso V, a incluso do demonstrativo
da estimativa e compensao da renncia de receita e da margem de
expanso das despesas obrigatrias de carter continuado.157
A LDO/2009 apresenta o Anexo IV.12 a ttulo de Demonstrativo da
Margem de Expanso das Despesas Obrigatrias de Carter Continua-
do, que figura como anexo a este estudo (Anexo 4). A apresentao da
margem de expanso das despesas de carter continuado pela LDO,
despesas estas definidas no artigo 17 da LRF, no exaure o controle
pretendido pela LRF com a criao do instrumento das metas fiscais
anuais fixadas pelas LDOs, como fica claro no art. 5 da LRF158.
Dessa forma, existe um vnculo entre o Demonstrativo da Margem
de Expanso das Despesas Obrigatrias Continuadas presente nas
LDOs e nos PLOAs. O Demonstrativo da LDO deve constar da pro-
gramao de trabalho constante da lei oramentria anual, ou seja,
as despesas nele previstas devem j ter seu espao oramentrio
assegurado nas dotaes consignadas aos crditos oramentrios.
O princpio basilar estatudo pela LRF e reafirmado pelas subse-
quentes LDOs est na fixao de metas fiscais e a verificao per-
manente de sua fiel observncia pelos agentes pblicos. Nessa sis-
temtica, a LDO/2009 elege inicialmente, art. 2, a meta fiscal a ser
atingida, para o exerccio de 3,8% do PIB.159

157
Art. 4 A lei de diretrizes oramentrias atender o disposto no 2 do art. 165 da Constituio e:
I dispor tambm sobre:
a) equilbrio entre receitas e despesas;
1 Integrar o projeto de lei de diretrizes oramentrias Anexo de Metas Fiscais, em que sero estabelecidas
metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primrio e
montante da dvida pblica, para o exerccio a que se referirem e para os dois seguintes.
2 O Anexo conter, ainda:
(...)
V demonstrativo da estimativa e compensao da renncia de receita e da margem de expanso das despesas
obrigatrias de carter continuado.
158
Art. 5 O projeto de lei oramentria anual, elaborado de forma compatvel com o plano plurianual, com a lei
de diretrizes oramentrias e com as normas desta lei complementar:
I conter, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programao dos oramentos com os objetivos e
metas constantes do documento de que trata o 1 do art. 4;
II ser acompanhado do documento a que se refere o 6 do art. 165 da Constituio, bem como das medidas
de compensao a renncias de receita e ao aumento de despesas obrigatrias de carter continuado;
Art. 2 A elaborao e aprovao do Projeto de Lei Oramentria de 2009 e a execuo da respectiva lei deve-
159

ro ser compatveis com a obteno da meta de supervit primrio para o setor pblico consolidado, equivalente

260
Fixada a meta fiscal, passa a LDO/2009 a disciplinar, a exemplo
das LDOs anteriores, como dever ser controlada a criao de despe-
sas obrigatrias continuadas para no afetarem essas metas, devem
assim demonstrar, j em sua fase de elaborao legislativa, preventi-
vamente, sua neutralidade fiscal ao conterem sua estimativa de im-
pacto oramentrio e financeiro e respectiva compensao. Observe-
se que as disposies tanto se aplicam para crescimento da despesa
como para diminuio da receita, para normas cogentes tanto quan-
to autorizativas.160
A LDO/2009, por determinao do art. 4, 2, V, da LRF, con-
tm o Anexo IV Metas Fiscais IV. 12 Demonstrativo da Mar-
gem de Expanso das Despesas Obrigatrias de Carter Continua-
do (Anexo 4 deste estudo). Como pode ser facilmente identificado,
o demonstrativo apresentado vago e impreciso. Partindo de uma
receita permanente j executada no exerccio anterior qual se atri-
bui um crescimento, dito permanente, como aquele proveniente
da elevao de alquotas, ampliao da base de clculo ou majora-
o ou criao de tributo ou contribuio ( 3 do art. 17 da LRF)
acrescido do crescimento real da atividade econmica, dado que se
refere elevao da grandeza econmica ou numrica sobre a qual
se aplica uma alquota para se obter o montante a ser arrecadado,
assim como os efeitos da legislao sobre a arrecadao total. Esse
ltimo elemento na composio da variao da denominada recei-
ta permanente no foi previsto na LRF, mas vem sendo aplicado
pelo governo federal desde 2002. Assim, para estimar o aumento de
receita, foi levado em considerao para 2009 o aumento resultante
da variao real do Produto Interno Bruto (PIB), estimado em 5,0%
para o perodo de 2008, o crescimento do volume de importaes,

a 3,80% (trs inteiros e oitenta centsimos por cento) do Produto Interno Bruto (PIB), sendo 2,20% (dois inteiros
e vinte centsimos por cento) para os Oramentos Fiscal e da Seguridade Social e 0,65% (sessenta e cinco cen-
tsimos por cento) para o Programa de Dispndios Globais, conforme demonstrado no Anexo de Metas Fiscais
constante do Anexo IV desta lei.
160
Art. 120. Os projetos de lei e medidas provisrias que importem ou autorizem diminuio da receita ou aumen-
to de despesa da Unio no exerccio de 2009 devero estar acompanhados de estimativas desses efeitos, para
cada um dos exerccios compreendidos no perodo de 2009 a 2011, detalhando a memria de clculo respectiva
e correspondente compensao.
1 O Poder Executivo encaminhar, quando solicitado pelo presidente de rgo colegiado do Poder Legislativo, no
prazo mximo de 60 (sessenta) dias, a estimativa da diminuio de receita ou do aumento de despesa, ou oferecer
os subsdios tcnicos para realiz-la.
2 O Poder Executivo atribuir a rgo de sua estrutura administrativa a responsabilidade pelo cumprimento do
disposto neste artigo, no mbito desse Poder.
Art. 121. As propostas de atos que resultem em criao ou aumento de despesa obrigatria de carter continuado,
entendida aquela que constitui ou venha a se constituir em obrigao constitucional ou legal da Unio, alm de aten-
der ao disposto no art. 17 da Lei Complementar n 101, de 2000, devero, previamente sua edio, ser encaminha-
das aos rgos a seguir para que se manifestem sobre a compatibilidade e adequao oramentria e financeira:
I no mbito do Poder Executivo, aos Ministrios do Planejamento, Oramento e Gesto e da Fazenda, que se
manifestaro conjuntamente; e
II no mbito dos demais Poderes, aos rgos competentes, inclusive os referidos no 1 do art. 14 desta lei.

Temas de Interesse do Legislativo | 261


de 14,49%, e outras variveis que no so mencionadas com a justi-
ficativa de terem menor impacto no conjunto das receitas. Fatores
esses flagrantemente conjunturais, utilizados para justificar o finan-
ciamento de despesas permanentes.
O uso da margem de expanso j realizado h vrias LDOs para
compensao de despesas obrigatrias continuadas, como pode ser
aquilatado pelo art. 18, 3, da LDO/2009 que prev a margem
como fonte para compensao de despesas dos Poderes Legislativo
e Judicirio e o Ministrio Pblico da Unio.161
A margem de expanso vem sendo exaustivamente utilizada
como fonte para compensao pelo Poder Executivo em medidas
provisrias, conforme pode se verificar a seguir, a ttulo de exemplo
so listadas as MPs mais recentes que dela fizeram uso:
MPV n 416, de 23/1/2008 Altera a Lei n 11.530, de
24 de outubro de 2007, que institui o Programa Na-
cional de Segurana Pblica com Cidadania (PRO-
NASCI), e d outras providncias.

EM n 00007 MJ/MP/MDS/SG-PR de 23/1/2008


(...) 12. Para fins de cumprimento do que dispe
o art. 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal LRF
(Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000),
cumpre ressaltar que as despesas decorrentes dos
auxlios financeiros sero atendidas dentro da mar-
gem de expanso das despesas obrigatrias de car-
ter continuado, prevista no Anexo de Metas Fiscais
da Lei de Diretrizes Oramentrias de 2008, Lei no
11.514, de 13 de agosto de 2007.

MPV n 411, de 28/12/2007 Dispe sobre o Pro-


grama Nacional de Incluso de Jovens (ProJovem),
institudo pela Lei no 11.129, de 30 de junho de
2005, altera a Lei n 10.836, de 9 de janeiro de 2004,
e d outras providncias.

161
Art. 18. Os Poderes Legislativo e Judicirio e o Ministrio Pblico da Unio tero, como parmetro para as despesas
classificadas nos grupos de natureza de despesa 3 Outras Despesas Correntes, 4 Investimentos e 5 Inverses
Financeiras, em 2009, para fins de elaborao de suas respectivas propostas oramentrias, o conjunto das dotaes
fixadas na Lei Oramentria de 2008, com as alteraes decorrentes dos crditos suplementares e especiais, aprovados
at 30 de junho de 2008.
3 A compensao de que trata o art. 17, 2, da Lei Complementar n 101, de 2000, quando da criao ou
aumento de despesas obrigatrias de carter continuado, no mbito dos Poderes Legislativo e Judicirio e do
Ministrio Pblico da Unio, poder ser realizada a partir do aproveitamento da margem de expanso prevista no
art. 4, 2, inciso V, da mesma lei complementar, desde que observados:
I o limite das respectivas dotaes constantes da Lei Oramentria de 2009 e de crditos adicionais;
II os limites estabelecidos nos arts. 20 e 22, pargrafo nico, da citada lei complementar; e
III o anexo previsto no art. 84 desta lei.

262
EMI n 74/2007/MEC/SG-PR/MTE/MDS/MF/MP/
MJ/SEDH-PR 28/12/2007 (...) 20. Para fins de
cumprimento do que dispe o art. 17 da Lei Com-
plementar n 101, de 4 de maio de 2000 Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), cumpre ressaltar
que as despesas decorrentes desta proposta de medi-
da provisria sero atendidas dentro da margem de
expanso das despesas obrigatrias de carter con-
tinuado, prevista no Anexo de Metas Fiscais da Lei
de Diretrizes Oramentrias de 2008, Lei n 11.514,
de 13 de agosto de 2007, bem como esto consigna-
das nos projetos de lei do Plano Plurianual 2008
2011 e de Lei Oramentria Anual de 2008. As es-
timativas fsico-financeiras do Programa constam
do anexo desta exposio de motivos.

MPV n 384, de 20/8/2007 Cria o Programa Na-


cional de Segurana Pblica com Cidadania (PRO-
NASCI), e d outras providncias. Convertida na
Lei n 11.530, de 2007.

EMI n 00139 MJ/MP/MDS/SR-PR/C.CIVIL-PR


20/8/2007 (...) 17. Para fins de cumprimento do
que dispe o art. 17 da Lei de Responsabilidade Fis-
cal LRF (Lei Complementar no 101, de 4 de maio
de 2000), cumpre ressaltar que as despesas decorren-
tes dos auxlios financeiros sero atendidas dentro
da margem de expanso das despesas obrigatrias
de carter continuado, prevista no Anexo de Metas
Fiscais da Lei de Diretrizes Oramentrias de 2008,
Lei n 11.514, de 13 de agosto de 2007.

MPF n 373, de 24/5/2007 Dispe sobre a conces-


so de penso especial s pessoas atingidas pela
hansenase que foram submetidas a isolamento e
internao compulsrios. Convertida na Lei n
11.520, de 2007.

EMI n 00016 MPS/MP/MF/MS/MDS/SEDH/C.Civil


22/5/2007 (...) 16. Para fins de cumprimento do que
dispe o art. 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal
LRF (Lei Complementar n 101, de 4 de maio de
2000), as despesas decorrentes do pagamento da

Temas de Interesse do Legislativo | 263


Penso Vitalcia sero atendidas dentro da margem
de expanso das despesas obrigatrias de carter
continuado, prevista no Anexo de Metas Fiscais
da Lei de Diretrizes Oramentrias de 2007, Lei n
11.439, de 29 de dezembro de 2006.
Como pode ser visto, a margem para expanso das despesas obri-
gatrias continuadas efetivamente j serve de fonte para compensa-
o, nos termos do art. 17 da LRF. Assim, oferece-se uma compen-
sao, ainda que no especificada nos demonstrativos da margem
de expanso aprovada na LDO/2008, melhor do que simplesmente
mencionar o impacto oramentrio-financeiro total do aumento do
salrio mnimo em 2008 sobre as despesas da Unio estimado em
R$ 5,303 bilhes, como o faz a MP 412, sem qualquer meno
compensao para esse impacto (vide EMI n 0003 /MTE/MF/MP/
MPS, de 28/2/2008).
Wder de Oliveira elabora crtica inao poltica na deter-
minao do uso da margem de expanso como instrumento de
compensao para despesas obrigatrias continuadas no seguin-
tes termos:

Em seis anos de vigncia da LRF, o processo formal


de apresentao da margem de expanso, no mbito
federal, se sofisticou, mas ainda est longe de alcan-
ar a finalidade para a qual foi instituda: constituir
limite para a gerao de novas despesas obrigatrias.
Tomando como parmetro o que vem ocorrendo no
mbito da Unio, pode-se afirmar que o controle da
gerao de despesas obrigatrias de carter continu-
ado institudo na Lei de Responsabilidade Fiscal,
absolutamente ineficaz, nenhuma medida de com-
pensao, seja pelo aumento permanente de receita
ou reduo permanente de despesa, foi inserida no ato
normativo que criou a despesa. Somente a reforma do
texto da LRF poder conduzir a alguma mudana efe-
tiva, em mbito nacional, nesse processo de controle
de gerao de despesas obrigatrias de carter conti-
nuado. (OLIVEIRA, 2007, p. 81)

Fica a questo: por que as proposies parlamentares tambm


no podem se utilizar dessa margem para, aps realizada a esti-
mativa do impacto oramentrio e financeiro do projeto de lei,

264
poderem encontrar seu espao oramentrio e pretenderem ter
sua incluso no ordenamento ptrio?
Ressalte-se que imensa maioria das proposies legislativas so
iniciadas por parlamentares, ou seja, a falta de instrumento hbil
compensao do impacto oramentrio e financeiro das proposi-
es mostra-se inconstitucional quando suprime o exerccio legife-
rante do Poder Legislativo, sem ser fundada em disposio consti-
tucional ou sem ofertar mecanismos alternativos.
A sistemtica proposta, de j na LDO serem eleitas as proposies
que tero dotaes consignadas na proposta oramentria para 2009,
tornando-as neutras sob o prisma fiscal, nada mais seria do que apli-
car a mesma sistemtica hoje adotada para mais de 81% das despe-
sas obrigatrias continuadas, representadas pelos gastos com pessoal
e benefcios previdencirios, aqueles corrigidos em razo do valor do
salrio mnimo, e que so compensados por meios indiretos, que no
o oferecimento imediato na proposio de cancelamento compensa-
trio. Aplicar-se-ia o art. 17, 1, primeira parte, j considerando-as
na fixao das metas fiscais, por constarem da margem de expanso
e terem sido consideradas na proposta oramentria.
Verifica-se que o texto do Anexo IV Metas Fiscais IV. 12 De-
monstrativo da Margem de Expanso das Despesas Obrigatrias de
Carter Continuado mostra-se extremamente vago e indefinido
no s quanto s receitas como quanto s despesas obrigatrias
continuadas que podero se apropriar da dita margem de expan-
so delas. Entender-se que a margem s pode contemplar despesas
j criadas dar sentido que retira qualquer eficcia da norma, algo
inaceitvel sob o prisma hermenutico. O que o legislador no res-
tringiu, no cabe ao intrprete faz-lo.
Estudos tm recomendado o uso do demonstrativo para novas
despesas obrigatrias, o que vem sendo considerado pela Secretaria
do Tesouro Nacional (STN), pelo menos admitida sua discusso ao
agraciar esse pensamento com prmios em seus Concursos de Mo-
nografias, anualmente realizado, e que contemplou duas recentes
monografias voltadas para a LRF e o uso da Margem de Expanso
das Despesas Obrigatrias, primeiro lugar no IX Prmio e em se-
gundo no XII Prmio.
Wder de Oliveira prope a Margem de Expanso como uma
reserva para proposies legislativas que tenham impacto e que por
ela seriam absorvidas, propondo inclusive todo um procedimento
legislativo para a verificao e compensao, como se identifica:
Assim, se uma nova lei (ou medida provisria) crian-
do despesas obrigatrias for aprovada, o governo, no

Temas de Interesse do Legislativo | 265


dispondo de fundos de reserva, ter que deixar de exe-
cutar despesas discricionrias para poder cumprir a
nova obrigao legal. Mas esse o procedimento que
sempre foi utilizado para lidar com a elevao das
despesas obrigatrias num ambiente de arrecadao
estvel e endividamento limitado (cortar despesas
discricionrias), e, portanto, se utilizada a margem
de expanso desse modo, o status quo ante ter sido
mantido pela LRF.

No h controle sobre a utilizao da margem de


expanso. Desse modo, ela no seria efetiva nem
mesmo como limite para o montante agregado do
impacto financeiro-oramentrio das inmeras
proposies das quais podem derivar aumento de
despesas obrigatrias a serem executadas no exerc-
cio financeiro ao qual se refere (vide o Anexo II).
possvel que estejam sendo apreciadas no Congres-
so, e gestadas no Poder Executivo, simultaneamen-
te, inmeras medidas provisrias e projetos de lei
relacionados a despesas obrigatrias (e tambm a
renncia de receitas, que repercute sobre a margem
de expanso) cujos autores indicam como fonte de
compensao a margem de expanso. (...)

Pode-se denominar o montante remanescente de


Disponibilidade Real de Recursos Final. Esse
seria o montante de recursos disponvel para fazer
face a aumentos de despesas obrigatrias de carter
continuado derivados de propostas a serem aprova-
das pelo Congresso, ou de medida provisrias, a ser
estabelecido em anexo da LDO.

A margem de expanso constituiria uma reserva no


oramento (tal como a reserva de contingncia), em
programao especfica, que seria deduzida medi-
da que fosse sendo necessria a alocao de recursos
para aes novas (ou j existentes), em decorrncia
de legislaes aprovadas no decorrer do ano.

Poderia ser alocada parte dessas reserva diretamente


s Casas do Poder Legislativo, aos Tribunais do Poder
Judicirios, ao Ministrio Pblico, e ao Tribunal de

266
Contas, que tm autonomia para elaborar e executar
seus oramentos, em consonncia com os parme-
tros fixado na LDO, para aumentos de despesas obri-
gatrias derivados da edio de atos administrativos
normativos desses rgos, com efeitos apenas no seu
prprio mbito. (...)

Todos os anos, quando da apreciao do projeto de


lei de diretrizes oramentrias e da margem de ex-
panso pelo Congresso Nacional ser o momento
apropriado para avaliar quais propostas de altera-
o legislativa relacionadas a despesas obrigat-
rias e legislao tributria devem ser aprovadas.
(OLIVEIRA, 2005, p. 45, 56 e 64)
Afirma Nilson Assis quanto ao uso da Margem de Expanso como
reserva de recursos:
A ideia original da LRF, contudo, no objetivava
apenas limitar a expanso de despesas j existentes.
A inteno era permitir que a lei de diretrizes or-
amentrias definisse limites e condies para que
novas despesas fossem criadas. Esses limites seriam
ento materializados em uma margem de expanso
apresentada em um demonstrativo no Anexo de Me-
tas Fiscais, como determinado no inciso V, do 2,
do art. 4 da LRF.

Sendo assim, conclui-se que a margem de expan-


so tem por objetivo dar transparncia previso
de aumento de despesas obrigatrias de carter con-
tinuado e permitir a comprovao do atendimento
da primeira das condies de validade dos atos que
venham a gerar despesas dessa natureza: no afetar
as metas fiscais. O termo margem de expanso
bastante adequado para caracterizar uma espcie
de proviso, que se deve considerar ao se estabelecer
metas de despesas e resultados, para fazer face s
expectativas de aumento de despesa. (...)

A terminologia saldo, na verdade, vem reforar a


ideia da Margem de Expanso utilizada equivoca-
damente como mecanismo de compensao, discu-
tida na subseo 4.4. Se j h previso de quaisquer

Temas de Interesse do Legislativo | 267


despesas obrigatrias de carter continuado, deri-
vadas de legislao em tramitao no Congresso ou
nas Cmaras e Assembleias Legislativas ou outros
atos administrativos normativos, essas despesas
j deveriam estar includas antes do resultado da
Margem de Expanso. (...)

Durante o processo de elaborao da lei de diretri-


zes oramentrias j se estimam aumentos para
algumas despesas que, se j conhecidas, devem
ser deduzidas da margem de expanso, ainda que
dependam de aprovao pelo Legislativo. Dos de-
monstrativos apresentados nos anexos a partir da
LDO/2001 podem ser evidenciados os aumentos re-
lativos a novas despesas com pessoal e crescimento
vegetativo de gastos sociais.

Entretanto, se o conhecimento do impacto finan-


ceiro-oramentrio constitui a razo para deduzi-
los, devem-se deduzir da Disponibilidade Real de
Recursos Final quaisquer valores que derivem de
legislaes, ainda a serem aprovadas, mas cuja esti-
mativa de impacto financeiro-oramentrio j seja
conhecida (ODOCC). (ASSIS, 2007, p. 31, 43 e 53)

Como visto anteriormente, o uso da Margem pelos Poderes Le-


gislativo e Judicirio e Ministrio Pblico j vem sendo adotada
pelas LDOs, a exemplo do art. 18, 3, da LDO/2009. Todavia, o
Poder Legislativo, entendido em sua atividade finalstica, legife-
rante, ainda no teve oportunidade de igualmente fazer uso da
Margem para suas proposies, o que poder ocorrer durante o
processo da apreciao do PLDO/2009, com a consignao de pro-
posies especficas no Anexo IV.12.
A fixao pela LDO da possibilidade de constituio de reser-
va para futura compensao com despesas obrigatrias continua-
das no tem se mostrado vivel, haja vista disposio nesse sentido
existente no art. 14 da LDO/2008162 e que no foi observada quan-
do da aprovao da lei oramentria para 2008, Lei n 11.647, de

162
Art. 14. A Reserva de Contingncia, observado o inciso III do art. 5 da Lei Complementar n 101, de 2000, ser
constituda, exclusivamente, de recursos do Oramento Fiscal, equivalendo, no Projeto de Lei Oramentria de 2008,
a no mnimo 2% (dois por cento) da receita corrente lquida e a 1% (um por cento) na lei, sendo pelo menos metade
da Reserva, no projeto de lei, considerada como despesa primria para efeito de apurao do resultado fiscal.
1 No ser considerada, para os efeitos do caput deste artigo, a eventual reserva:
(...)

268
24/3/2008, pois l inexiste tal reserva no rgo 90.000 (Reserva de
Contingncia).163
Resta a questo: a quem compete fixar as prioridades? A respos-
ta, entendemos, pode ser dada por duas alternativas: pelo controle
antecipado ou terminal. Por controle antecipado, leia-se durante
o processo legislativo ordinrio, papel hoje j desempenhado pela
Comisso de Finanas e Tributao na Cmara dos Deputados,
qual poderia ser acrescentada outra comisso do Senado Federal,
desde que regimentalmente lhes fosse feita tal atribuio, a exem-
plo da Comisso de Assuntos Econmicos (CAE). A compensao,
nesse caso, seria oriunda de reserva de recursos fixados j na lei
oramentria, opo que sofre resistncias como visto anteriormen-
te. A outra alternativa, terminal, seria a conjugao do controle da
gerao de despesas obrigatrias continuadas com o controle do
processo oramentrio, agora no mbito do Congresso Nacional,
a partir de parecer de sua Comisso Mista de Planos, Oramentos
Pblicos e Fiscalizao, rgo constitucionalmente designado para
o exame da pea oramentria, nos termos de seu art. 166164.
Mas, e se a proposio no for aprovada durante o exerccio finan-
ceiro em que foi criada a reserva de recursos? Ora, inmeras so as
dotaes que no so executadas, visto que nossa lei oramentria
autorizativa. Nosso parmetro deve ser o Anexo V das leis oramen-
trias, que j desempenha a funo de reserva para proposies que
aumentem os gastos com pessoal. O mecanismo criado pelas LDOs
para os gastos com pessoal tem se mostrado razovel e vivel, sendo
aprimorado a cada nova LDO. Porque no ocorreria o mesmo para
as proposies com outra finalidade, mas com objeto de mesma na-
tureza, tambm despesas obrigatrias continuadas?
Como demonstrado, o regime da responsabilidade fiscal, instau-
rado pela LRF a partir de 2000, trouxe a consolidao do papel a ser
desempenhado pelas leis de diretrizes oramentrias na gesto das
finanas pblicas nas trs esferas da Federao, em especial na fi-
xao de metas fiscais e controle das despesas obrigatrias continu-
adas e gastos tributrios, cuja sistemtica foi estabelecida pela LRF

III para atender expanso de despesa obrigatria de carter continuado no considerada na estimativa do
projeto de lei oramentria;
Como pode ser verificado no endereo: http://www.camara.gov.br/internet/comissao/index/mista/orca/ orca-
163

mento/OR2008/red_final/Vol4/90_reserv_conting.pdf
164
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos
crditos adicionais sero apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.
1 Caber a uma comisso mista permanente de senadores e deputados:
I examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente
pelo presidente da Repblica;

Temas de Interesse do Legislativo | 269


em seus arts. 14 e 17. As LDOs apresentam-se como instrumento de
participao responsvel do Poder Legislativo nessa gesto.
O PLDO/2009, por determinao do art. 4, 2, V, da LRF, con-
tm o Anexo IV Metas Fiscais IV. 12 Demonstrativo da Margem
de Expanso das Despesas Obrigatrias de Carter Continuado.
Esse Anexo est passvel de alterao por emendas parlamentares,
consideradas emendas de texto, e, portanto, isentas de limites, nos
termos da Resoluo n 1/2006-CN, art. 142165.
No Demonstrativo da Margem de Expanso podem ser acres-
centadas proposies que j tenham sua estimativa de impacto or-
amentrio e financeiro para fins de sua incluso obrigatria j na
proposta oramentria para 2009, tornando a proposio adequada
em termos oramentrios e financeiros por sua neutralidade fiscal,
em decorrncia de j ter sido considerado seu impacto nas metas
fiscais para 2009 e dois exerccios subsequentes.
Haveria de ser acrescido dispositivo no prprio texto do PLDO/2009
determinando a necessria incluso na proposta oramentria para
2009 das proposies que venham a ser consignadas no Anexo IV.12
da LDO/2009. Alternativamente, se no acolhida a primeira opo,
determinar-se-ia a consignao na lei oramentria de reserva para
expanso de despesas obrigatrias de carter continuado a ser desti-
nada exclusivamente cobertura de despesas geradas pelas proposi-
es que venham a ser aprovadas no exerccio de 2009.
Deve-se ter em considerao, contudo, que a utilizao do saldo
da margem de expanso para provisionar recursos necessrios
cobertura de aumento de despesas obrigatrias de carter continu-
ado, gerado pela proposio legislativa includa no Anexo, acarreta-
r diminuio de recursos disponveis para cobertura de aumentos
de despesas discricionrias (investimentos e custeio), pois a sobra
de receitas permanentes evidenciadas naquele Anexo no se destina
apenas a custear despesas obrigatrias.
Para solucionar o uso desses recursos disponveis poderia ser
facultado ao Poder Executivo remanejar as dotaes, via crdito
adicional aberto por decreto, caso no viessem essas proposies
a serem aprovadas pelo Congresso Nacional at julho do exerccio
seguinte.
No se pode olvidar de alertar para a necessidade de o Congresso
Nacional instituir procedimento especfico de controle da utilizao
dessa reserva, lembrando-se que o exame de compatibilidade e ade-
quao oramentria e financeira das proposies em tramitao
165
Art. 142. Ficam excludas dos limites de que tratam os arts. 44, 1, 47, 1 e 49, caput, as emendas exclusi-
vamente destinadas receita, ao texto da lei, ao cancelamento parcial ou total de dotao, renncia de receitas
e aos relatrios preliminares.

270
no Congresso Nacional no se apresenta como matria estranha
Comisso Mista de Oramento e Fiscalizao Financeira (CMO),
como prev o art. 2o, 2o, da Resoluo n 1/2006-CN166.
Alvissareira apresenta-se a recente adoo pelo Congresso Na-
cional, no PLDO/2009, da compensao sistmica aqui propug-
nada. Na redao aprovada foi includo no art. 13 dois novos pa-
rgrafos167 determinando a consignao de reserva, na proposta
oramentria e em sua respectiva lei, para apropriao ao longo da
execuo oramentria de 2009. Tais recursos seriam a compensa-
o de projetos de lei que viessem a ser aprovados no exerccio de
2009. Assim, estaria assegurada sua neutralidade fiscal, nos termos
do art. 17 da LRF.
Lamentavelmente, o dispositivo foi motivo de veto presidencial
na Lei 11.768/08, LDO/2009, sob argumentos de j existir um de-
monstrativo da margem de expanso das despesas obrigatrias e de
que haveria discriminao quanto aos projetos de lei oriundos do
Executivo.168 Quanto afirmao da existncia do demonstrativo
esse mostra-se, at o presente, como inadequado compensao, j
quanto destinao dos recursos exclusivamente a projetos de par-
lamentares, nada no dispositivo sustenta tal assertiva. As Consulto-
rias de Oramento da Cmara dos Deputados e do Senado Federal
apresentaram os seguintes esclarecimentos aos vetos:
Aps a LRF, o Poder Legislativo ficou praticamente
impossibilitado de editar leis que aumentem des-

Art. 2, 2 A CMO poder, para fins de observncia do disposto no art. 17 da Lei Complementar n 101, de
166

2000, observados os Regimentos Internos de cada Casa, antes da votao nos respectivos plenrios, ser ouvida
acerca da estimativa do custo e do impacto fiscal e oramentrio da aprovao de projetos de lei e medidas
provisrias em tramitao.
167
Art. 13, 3 O Projeto de Lei Oramentria de 2009 e respectiva lei consignaro recursos, no montante
mnimo de 0,1% (um dcimo por cento) da receita corrente lquida, destinados constituio de reserva para
atender a expanso das despesas obrigatrias de carter continuado, considerada como despesa primria para
efeito da apurao do resultado fiscal.
4 A reserva constituda nos termos do 3 deste artigo ser considerada como compensao, durante o
exerccio financeiro de 2009, pelo rgo tcnico legislativo responsvel pelo exame de adequao oramentria
e financeira dos projetos de lei em tramitao no Congresso Nacional, conforme critrios previamente fixados
por esse rgo, que comunicar ao Poder Executivo as proposies que vierem a ser consideradas adequadas
oramentria e financeiramente, para fins de abertura do crdito adicional correspondente.
168
A Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000 Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), estabelece, no art.
17, as condies necessrias para que se promova a criao e/ou expanso das despesas obrigatrias de carter
continuado. Em funo do disposto nesse dispositivo legal, o Poder Executivo encaminha anualmente, no Projeto
de Lei de Diretrizes Oramentrias, um anexo contendo o demonstrativo da margem de expanso das despesas
obrigatrias. Dessa forma, no h sentido em se criar, previamente, reserva de dotaes oramentrias primrias
especficas para a expanso e/ou criao de despesas obrigatrias de carter continuado, diferente dos mecanis-
mos estabelecidos na LRF.
Ademais, pela redao dada ao 4 do art. 13, essa reserva s poderia ser utilizada pelo Poder Legislativo,
caracterizando uma diferenciao no tratamento entre os Poderes, no que tange observao do disposto no
art. 17 da LRF.
Essas razes demonstram a contrariedade ao interesse pblico, motivo pelo qual se sugere oposio de veto ao
referido dispositivo. (Mensagem n 614, de 14/8/2008).

Temas de Interesse do Legislativo | 271


pesas obrigatrias ou que impliquem renncia de
receita, vez que no dispe de meios para indicar
fontes compensatrias. Em vista dessa dificulda-
de, foi proposta a criao de reserva que viesse a
viabilizar, ainda que de forma tmida, a atuao
legislativa. A alocao dos recursos que compem
a reserva no implica discriminao de proposi-
es em face de sua origem, mas apenas atribuir
competncia a rgo legislativo para apropriar os
recursos.

No procede, portanto, a afirmao de que a reserva


instituda pelos 3 e 4 do art. 13 da LDO/2009 se
destine exclusivamente ao Poder Legislativo, visto
que a compensao prevista no art. 17 da LRF diz
respeito a proposies de toda e qualquer origem.

O tema relacionado s formas pelas quais se pode


dar a compensao determinada pelo art. 17 da
LRF j foi, inclusive, motivo de inmeros estudos,
a exemplo da Nota Tcnica COFF n 4/20082, se-
gundo a qual o mecanismo de compensao tpi-
ca, especfica e atual no vem sendo cumprida. O
Poder Executivo tem-se utilizando de estratagemas
para realizar compensaes meramente formais.

Se a LRF praticamente bloqueia iniciativas parla-


mentares em matria financeira, j obstaculizadas
pela reserva constitucional de iniciativa presiden-
cial dos arts. 61 e 63, o mesmo no ocorre com o
Poder Executivo. O Executivo no s deixa de ree-
quilibrar o oramento nos estritos termos da LRF,
mas tambm pressiona o Congresso Nacional para
aprovar projetos de seu interesse. Esse fato eviden-
cia-se na tramitao do PL n 1.650/2007. A men-
sagem presidencial sequer menciona o atendimento
da compensao preconizada na LRF, tampouco
estima o impacto oramentrio e financeiro da re-
nncia de receita, menos ainda sua compensao.

Os mecanismos de compensao introduzidos pela


LRF, nos artigos 14, 17 e 24, mostram que as me-
didas de compensao devem constar do mesmo

272
ato que cria ou aumenta a despesa. Com esse desi-
derato, o governo geralmente indica, genericamen-
te, como fonte o crescimento de arrecadao ou a
margem de expanso de despesas obrigatrias de
carter continuado, abstendo-se da indicao de
medidas concretas e especficas, a exemplo da edi-
o da legislao que reduza a despesa obrigatria
permanente.

A reserva prevista no dispositivo vetado no atri-


bui os recursos exclusivamente a projetos de ini-
ciativa parlamentar. D ao processo legislativo o
papel de aplicar critrios para a escolha das pro-
posies s quais os recursos devam ser destina-
dos. Algo prximo do processo oramentrio onde
proposies competem pela alocao dos recursos
previamente fixados, conforme critrios eleitos ex
ante. (CONGRESSO NACIONAL, 2008)
Assim, o modelo de compensao sistmica e setorializada, hoje
adotado para os gastos com pessoal, como descrito exaustivamente
neste estudo, e que julgamos mais apropriado a nossa cultura pol-
tico-legislativa, deve esperar mais por um exerccio para ser nova-
mente tentado.
A adoo de reserva de recursos para compensao das proposi-
es criando despesas obrigatrias continuadas e gastos tributrios
permitiria dar racionalidade ao exame de compatibilidade e ade-
quao oramentria e financeira realizado pela CFT, permitindo a
manuteno, de forma coerente, da dicotomia hoje existente entre
processo legislativo e oramentrio.
A consequncia da adoo de tal reserva seria a concreta migra-
o do demonstrativo da margem de expanso das despesas obriga-
trias de carter continuado e das renncias de receitas das leis de
diretrizes oramentrias para a lei oramentria. Tal deslocamento
tem por paradigma as autorizaes para aumentos com gastos com
pessoal. No caso, ainda que o art. 169 determinasse que as autori-
zaes constassem das LDOs enquanto as dotaes permaneceriam
na lei oramentria, as LDOs as delegaram s leis oramentrias.
Tal normativo, ainda que passvel de arguio de sua inconstitu-
cionalidade em uma leitura estrita do texto constitucional, obteve
sucesso por agregar em uma s pea legislativa as duas condicio-
nantes, autorizao e dotao. O que se prope que esse modelo

Temas de Interesse do Legislativo | 273


de autorizao e dotao se estenda a outras formas de despesas
obrigatrias continuadas e gastos tributrios.
Na lei oramentria para o exerccio financeiro de 2009, Lei n
11.897, de 30/12/2008, foi aprovada, na Reserva de Contingncia, do-
tao especfica para a compensao de renncias de receitas ou gas-
tos tributrios nos seguintes termos: 90.000 Reserva de Contingncia
0999.0E61.0001 Reserva para Compensao de Projetos de Lei que
Fixem Desoneraes de Receitas Sujeitos a Deliberaes de rgo Co-
legiado do Poder Legislativo, Durante o Exame de Compatibilidade
Oramentrio-Financeira, com dotao de R$ 94 milhes.
H de se reconhecer ser o valor consignado para compensa-
o diminuto em face das proposies que tramitam pelas Casas
do Congresso Nacional. Todavia, representa um incio, marco de
uma incipiente conexo entre os processos legislativo ordinrio e
o processo oramentrio. Resta assegurar critrios razoveis para
partilha desses recursos quando de sua deciso de alocao pela
Comisso de Finanas e Tributao, norma ainda no disciplina-
da. Como norte preliminar so apresentadas consideraes em Es-
tudo Tcnico da COFF/CD n 14/2008, de 9/12/2008. No estudo, a
ttulo inicial, so propostos critrios como:

Para que o requerimento seja acolhido deve a propo-


sio atender os seguintes requisitos:

Tratar-se de proposio que tenha por objeto deso-


nerao de receita, com a consequente reduo de
receita da Unio;

No apresentar vcio de iniciativa, ou seja, no in-


cidir nas matrias privativas do presidente da Re-
pblica e dos demais Poderes e Ministrio Pblico;

J ter sido apreciada por todas as comisses perma-


nentes temticas da Casa, incluindo-se as do Sena-
do em caso de iniciativa de senador, com delibera-
o pela aprovao em todas elas;

Mostrar-se compatvel com as normas do ciclo or-


amentrio Lei do Plano Plurianual, Lei de Dire-
trizes Oramentrias e demais normas financeiras
pertinentes;

274
Apresentar a devida estimativa de impacto ora-
mentrio-financeiro elaborado ou homologado por
rgo tcnico da Unio, como fixado pela Lei de
Diretrizes Oramentrias; e

O impacto oramentrio-financeiro no poder ser


superior a 25% da dotao total constante da Re-
serva para Compensao consignada na lei ora-
mentria anual correspondente. (SANTA HELENA,
2008, p. 10)

12.2 Modelo de controle terminal na gerao de despesas obrigat-


rias continuadas e gastos tributrios
O regime da compensao pontual e especfica da LRF, verificvel
caso a caso, com a imediata compensao pela reduo de despe-
sas permanentes ou aumento de receitas permanentes, apresenta-se
aparentemente o mais coerente e eficaz. Todavia, esse modelo no
vem sendo observado, inclusive pelo prprio Poder Executivo, em
tese, guardio do Tesouro. Tal modelo tem-se mostrado de difcil im-
plementao pelas naturais resistncias dos beneficiados pelo status
quo, dificultando a reduo de despesas vinculadas ou aumento de
receitas no mesmo diploma legal. O nus poltico de se dar a com-
pensao na prpria norma concessiva do aumento de gasto obri-
gatrio mostrou-se por demais elevado para ser praticado. A prxis
parlamentar definitivamente no recepcionou esse procedimento.
Como alternativa ao mecanismo de controle da criao de despe-
sas obrigatrias continuadas e gastos tributrios previstos na LRF,
arts. 14 e 17, de natureza antecipatria e de admissibilidade e ao
exame de adequao oramentria e financeira hoje atribudo
CFT, poder-se-ia adotar um exame congressual hbrido inserto no
processo oramentrio, algo como um processo legislativo ora-
mentrio-ordinrio. Seria atribudo comisso mista permanente
prevista no art. 166, 1, da Constituio, a Comisso Mista de Pla-
nos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO), o papel de ltima
barreira antes do envio sano do Poder Executivo.
Dessa forma, ambas as Casas apreciariam a admissibilidade em
termos constitucionais e o mrito das proposies a ela sujeitas e ao
trmino do processo legislativo, antes do envio sano presiden-
cial, nos termos do art. 66 da Constituio, seria verificado pela CMO
a adequao da proposio em termos oramentrios e financeiros
quanto sua neutralidade fiscal, fontes de financiamento e outras

Temas de Interesse do Legislativo | 275


condicionantes que seriam, com o tempo desenvolvidas, agora j no
mbito congressual.
O exame se circunscreveria a verificar a existncia ou no de re-
cursos suficientes para a implementao das medidas propugnadas
pela proposio. Para tanto, como hoje ocorre na CFT, deveria vir
a proposio manejada com a estimativa de seu impacto em ter-
mos oramentrios e financeiros, sendo atualizada na CMO, se esta
assim entendesse necessrio, como j feito pela CFT. No caso de
renncias de receitas verificar-se-ia sua compensao com o acrs-
cimo de outras receitas.
Verificada a inexistncia de neutralidade fiscal, haveria algo como
uma suspenso do processo legislativo ou uma vacatio legis, enquan-
to no encontrado o espao oramentrio para a nova despesa ou
no realizada compensao da renncia de receita, o que se pode dar
pela excluso da receita prevista na LDO e correspondente proposta
oramentria, como j analisado no Captulo 7 deste estudo.
No ltimo caso, fica a questo: a quem se atribuiria a competn-
cia para tal verificao, ao Legislativo ou ao Executivo? Poderia ser
o Legislativo, se pensado em termos de transparncia, ou o Executi-
vo, se avaliado pelas informaes tcnicas disponveis.
A CMO, nica comisso congressual temtica permanente com foro
constitucional, tem no art. 166 da Constituio sua origem e compe-
tncia. Essa comisso tem sua criao original da Emenda n 1, de
1969 e propiciou rito clere tramitao das peas legislativas pr-
prias do processo oramentrio, PPA, LDO e LOA, bem como de seus
crditos adicionais. O que se visualiza a possibilidade desse mesmo
rgo tcnico realizar o exame de compatibilidade e adequao or-
amentrio-financeiro das proposies que j tenham sido aprovadas
por ambas as Casas em seu processo bicameral. Assim, criar-se-ia uma
condio suspensiva para envio sano presidencial da demonstra-
o da existncia dos necessrios recursos oramentrios.
Com a adoo desse procedimento, ao fim do processo legisla-
tivo, no haveria interferncia no exame de mrito, pois esse no
se confunde com a compatibilidade e adequao da mesma pro-
posio como suas condicionantes financeiras. Assim, pode-se ter
uma proposio que tenha elevado grau de mrito, mas no tenha
disponibilidade oramentria ou contrarie momentaneamente dis-
positivos da legislao financeira, em sua maioria de natureza tem-
porria, e que possa vir a ser compatvel com a posterior alterao
dessas normas financeiras.
Somente aps includos os gastos novos ou excluda a receita da lei
oramentria anual que teriam as normas poder cogente de obrigar

276
o Estado. A lei s se aperfeioaria com a autorizao para o gasto na
lei oramentria. Tal mecanismo j existe para gastos com pessoal,
art. 169 da Constituio, que exige, para a aprovao do aumento
com pessoal, a prvia autorizao na LDO e a correspondente dota-
o na lei oramentria, cujo Anexo V o detentor das autorizaes
para gastos do exerccio subsequente e vinculante das dotaes con-
signadas na programao de trabalho da lei oramentria. Tal hiato
oramentrio j vem sendo imposto em inmeros projetos de lei de
alterao de carreiras ou criao de cargos, que possuem dispositivos
suspendendo a eficcia da norma enquanto no autorizada expressa-
mente pela LDO e inexistir a respectiva dotao oramentria.
Exemplo de dispositivo legal dessa natureza pode-se identificar
na Lei n 11.416, de 15/12/2006, que dispe sobre as Carreiras dos
Servidores do Poder Judicirio da Unio, que em seu art. 31 prev:
A eficcia do disposto nesta Lei fica condicionada ao atendimento
do 1 do art. 169 da Constituio Federal e das normas pertinentes
da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000. O aumento
concedido naquela lei aos servidores do Poder Judicirio federal foi
parcelado em etapas graduais semestrais, desde junho de 2006 a
dezembro de 2008.
A jurisprudncia que vem sendo fixada pelo Superior Tribunal
de Justia, da obrigatoriedade do provimento dos cargos constantes
dos editais de concursos pblicos, como mencionado no Captulo
6 deste estudo, s refora para a necessidade do provisionamento
dos recursos necessrios aos futuros provimentos decorrentes da
criao dos cargos, j quando da edio da lei.
Assim, no mais apenas problema administrativo a execuo
de certos servios e a entrega de determinadas prestaes, seno
que se transformou o oramento no plano final de distribuio dos
escassos recursos financeiros e fator de justia social. Dessa forma,
o controle na gerao e adimplemento das obrigaes estatais ,
sim, funo de todos os Poderes e parcela necessria do exerccio
das funes legislativa, administrativa e judiciria.
Como ressalta Giovani Bigolin (2004), a exigibilidade de direitos,
em especial aqueles considerados fundamentais de segunda gera-
o, direitos sociais positivos, encontra limites nas foras do Errio,
conforme a reserva do possvel. Em lapidar aresto, o min. Celso
de Mello (RE 436.996-AgR, rel., DJ de 3/2/2006) reconhece residir,
primariamente, nos Poderes Legislativo e Executivo, a prerrogati-
va de formular e executar polticas pblicas. Revela-se possvel, no
entanto, ao Poder Judicirio determinar, ainda que em bases excep-
cionais, especialmente nas hipteses de polticas pblicas definidas

Temas de Interesse do Legislativo | 277


pela prpria Constituio, sejam estas implementadas pelos rgos
estatais inadimplentes, cuja omisso por importar em descumpri-
mento dos encargos poltico-jurdicos que sobre eles incidem em
carter mandatrio mostra-se apta a comprometer a eficcia e a
integridade de direitos sociais e culturais impregnados de estatura
constitucional.
Portanto, se o processo oramentrio deve observar, alm das
vinculaes de receitas, pelo lado da despesa, os compromissos as-
sumidos pelo Estado por intermdio da legislao ordinria, como
relaes estatutrias e contratuais com seus servidores, a assuno
de obrigaes no mbito do sistema financeiro (juros e amortizao)
ou decorrentes de decises judiciais (precatrios), dentre outros, o
processo legislativo deve tambm observar as reais possibilidades
financeiras do Errio.
Poder-se-ia argumentar que o oramento mostra um corte no mo-
mento presente sujeito s mudanas econmico-sociais conjunturais
que possam vir a alterar-lhe sua capacidade de fazer frente aos com-
promissos antes assumidos. Realmente, tal objeo tem fundamento,
mas tambm a legislao dita permanente tambm sujeita est a al-
teraes por normas supervenientes. Por mais obrigatria e continu-
ada que seja a obrigao criada pela norma permanente, essa no se
torna um clusula ptrea por ter sido inserida no ordenamento em
carter definitivo, mas no perptuo, sempre estar sujeita a mudan-
as em razo de convenincias de natureza polticas ou econmicas.
A inverso da lgica presente nas polticas pblicas de primeiro
verificar-se a necessidade da ao para depois identificar-se sua fon-
te de financiamento perversa para o conjunto de aes desenvolvi-
das pelo Estado. O ente pblico deve satisfazer as demandas sociais
baseado em critrios, e uma dessas condicionantes so, indubitavel-
mente, as possibilidades do Tesouro, e, em ltima instncia a capa-
cidade da sociedade como um todo de mant-las. O oramento tra-
duz essas possibilidades, ainda que momentaneamente, em termos
de um foro para discutir quais e em quanto devem ser tais polticas
satisfeitas. O concurso de credores que se apresentam com seus
ttulos hbeis, expressos em termos de normas legais ou contratu-
ais, dizem respeito ao grau de discricionariedade com devero ser
satisfeitas, as primeiras tendo precedncia sobre as segundas.
Por fora do subsistema constitucional-oramentrio impresso
no contexto ps-1988, o processo de apreciao dos projetos de lei
relativos ao PPA, LDO e LOA difere do processo legislativo de
apreciao das demais leis. Alm de conter prazos definidos para
sua apresentao e apreciao, exige um conjunto de restries es-

278
peciais a que se submete o processamento de emendas e a aprova-
o da lei oramentria.
A competncia da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos
e Fiscalizao (CMO), fixada constitucionalmente, da apreciao das
matrias oramentrias e financeiras excludente em relao s de-
mais comisses temticas permanentes da Cmara dos Deputados e do
Senado Federal, s quais somente permitido apresentar emendas.
A CMO no pode apreciar outra matria diferente daquela pre-
vista na Constituio em numerus clausus. No tem, assim, possibi-
lidade de alterar leis que criam despesas obrigatrias continuadas,
ou de leis que alterem a receita, mesmo quando estas contrariem
os limites oramentrios. Apesar de prevista no art. 165, 2, da
Constituio169 a atribuio s leis de diretrizes oramentrias de
apreciarem as alteraes da legislao tributria, nunca essa atri-
buio foi exercida em sua plenitude, restringindo-se a disciplinar a
apreciao das estimativas de receitas na prpria lei oramentria.
Portanto, ainda que o constituinte de 1988 tentasse trazer para o
processo oramentrio a questo tributria a exemplo do processo
oramentrio francs ou italiano, com suas leis de finanas anuais,
onde se alteram alquotas, alteram-se fatos geradores e outros ele-
mentos da tributao a prtica do processo legislativo brasileiro
no acolheu tal disciplinamento.
No existe qualquer sistematizao entre os projetos que trami-
tam nas comisses temticas das Casas do Congresso e os projetos
de leis oramentrias, ainda que a Comisso de Finanas e Tributa-
o da Cmara dos Deputados proceda ao exame de compatibilida-
de e adequao financeira e oramentria dos projetos de legislao
permanente com impacto oramentrio-financeiro. Tal processo,
como visto anteriormente, ainda v-se incipiente e carente de maior
aprimoramento quanto sua eficcia por sofrer de hiato temporal
entre seu exame e sua sano. D-se em regra no incio do processo
legislativo, logo aps o exame de mrito das comisses permanentes
da Cmara dos Deputados. Ademais, o processo no se funda em
disposio constitucional vigente.
Tal hiato, temporal e normativo, dificulta a implantao do mo-
delo de controle dos gastos obrigatrios de carter continuado e de
gastos tributrios nsito nos arts. 14 a 17 da Lei de Responsabilida-
de Fiscal, Lei Complementar n 101, de 2000. O processamento se-
parado dos temas financeiro-oramentrios, de iniciativa privativa

169
2 A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal,
incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramen-
tria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias
financeiras oficiais de fomento.

Temas de Interesse do Legislativo | 279


do Executivo, impede que os autores parlamentares, ou dos rgos
dos Poderes Legislativo e Judicirio e do Ministrio Pblico, tenham
oportunidade de oferecer despesas ou receitas como compensao
ao acrscimo de gasto, ou renncia receita, pretendidos nos proje-
tos de lei de sua iniciativa, alm de dificultar o exame do real impacto
da proposio, ainda sujeita a mudanas conjunturais antes de seu
envio sano presidencial. Resulta disso que todos os demais Pode-
res, sem exceo, ficam ao sabor do interesse do Executivo e no de
um real controle do equilbrio fiscal entre obrigaes e recursos para
satisfaz-los, esse sim, interesse da sociedade com um todo.
H de ser resgatado o princpio do equilbrio de longo prazo das
finanas pblicas presente no art. 66 da Constituio de 1967, deba-
tido no Captulo 4 deste estudo, que exigia a demonstrao das fontes
de financiamento logo no nascedouro das obrigaes legais. Princpio
esse, lamentavelmente, abandonado quando da imposio da autorit-
ria EC n 1/1969. Tal medida v-se condizente com os rumos tomados
poca: amordaamento do Legislativo e Judicirio, em nome de uma
agilidade na administrao, que nem sempre se mostra a mais fiscal-
mente responsvel, como demonstrado em vrias passagens deste es-
tudo. As Casas Legislativas, ainda que se possa argumentar pela falta
de suficientes conhecimentos tcnicos, espelham os anseios e dilemas
da sociedade, como nenhum outro Poder constitudo.
Para tentar-se suplantar o impasse aqui exposto devem ser per-
quiridas alternativas legislativas, as quais, a nosso ver, devem pas-
sar obrigatoriamente pelo foro constitucional em razo do processo
legislativo bicameral ser nele fixado de forma expressa.
O carter terminativo concedido ao exame de compatibilidade e
adequao oramentria e financeira poderia ser atribudo no mais
a uma comisso temtica permanente de uma das Casas, como no
presente desempenhado pela Comisso de Finanas e Tributao,
mas delegado, por disposio constitucional expressa, Comisso
Mista de Planos Oramentos Pblicos e Fiscalizao, ou outro r-
go congressual que viesse a ser criado. A vantagem de atribuir-se
CMO essa tarefa, entendemos, tributa-se possibilidade de conci-
liar nela os dois processos legislativos: ordinrio e oramentrio.
Todavia, poderia ser levantado o inconveniente do excesso de po-
deres concentrados em um s rgo legislativo parcial como uma
comisso tcnica, ainda que congressual. Poder-se-ia arguir que s
os soberanos Plenrios de cada uma das Casas ou do Congresso
Nacional devem possuir tal poder terminativo. Dessa forma, ao se
prever o exame de adequao da legislao proposta, sempre deve
haver a faculdade de recorrer-se ao Plenrio.

280
A ideia de proposio legislativa tramitar somente por comis-
ses no inovadora. Os regimentos de ambas as Casas do Con-
gresso Nacional j preveem tal possibilidade ao permitirem a tra-
mitao de proposies em carter conclusivo, na denominao
regimental na Cmara dos Deputados ou terminativo no Senado,
ou seja, sem irem aos Plenrios da Casas, desde que assim o sejam
distribudas, a exemplo do art. 24, II, do Regimento Interno da
Cmara dos Deputados170. Tal apreciao autorizada pela Cons-
tituio em seu art. 58, 2, I171.
Prope-se a constitucionalizao do regime de responsabilida-
de fiscal pela introduo de pargrafo no art. 167, a exemplo do
art. 66 da Constituio de 1967. O novo dispositivo determinaria
que todo projeto de lei ou medida provisria que crie ou aumente
despesa ou reduza receita da Unio somente ser editado se apre-
sentada sua estimativa de impacto oramentrio e financeiro e
correspondente compensao, ressalvados aqueles aprovados pelo
Congresso Nacional por maioria absoluta. Nesse sentido, de lege
ferenda, prope-se alterao do texto constitucional dando nova
redao aos arts. 66, 166 e 167 da Constituio Federal, determi-
nando a adequao oramentria e financeira de todo projeto de
lei ou medida provisria que crie ou aumente despesa ou reduza
receita da Unio. A seguir prope-se texto a ttulo prospectivo:

170
Art. 24. s comisses permanentes, em razo da matria de sua competncia, e s demais comisses, no que
lhes for aplicvel, cabe:
I discutir e votar as proposies sujeitas deliberao do Plenrio que lhes forem distribudas;
II discutir e votar projetos de lei, dispensada a competncia do Plenrio, salvo o disposto no 2 do art. 132 e
excetuados os projetos:
a) de lei complementar;
b) de cdigo;
c) de iniciativa popular;
d) de comisso;
e) relativos a matria que no possa ser objeto de delegao, consoante o 1 do art. 68 da Constituio
Federal;
f) oriundos do Senado, ou por ele emendados, que tenham sido aprovados pelo Plenrio de qualquer das Casas;
g) que tenham recebido pareceres divergentes;
h) em regime de urgncia;
171
Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas tero comisses permanentes e temporrias, constitudas na forma e
com as atribuies previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criao.
(...)
2 s comisses, em razo da matria de sua competncia, cabe:
I discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competncia do Plenrio, salvo se houver
recurso de um dcimo dos membros da Casa;

Temas de Interesse do Legislativo | 281


As Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado
Federal, nos termos do art. 60 da Constituio Fe-
deral, promulgam a seguinte emenda ao texto cons-
titucional:

Art. 1 A Constituio Federal passa a vigorar


com as seguintes alteraes:

I D-se a seguinte redao ao 5 do art.


62:

5 A deliberao de cada uma das


Casas do Congresso Nacional sobre o mrito
das medidas provisrias depender de juzo
prvio sobre o atendimento de seus pressupos-
tos constitucionais e adequao orament-
ria e financeira, nos termos do 5 do art.
167.

II Inclua-se pargrafo no art. 66 com a re-


dao que se segue:

Art. 66. .........................................

8 O projeto de lei no ser envia-


do Presidncia da Repblica, nos termos do
caput deste artigo, antes de a comisso mista
permanente a que se refere o art. 166, 1,
verificar sua adequao oramentria e fi-
nanceira, nos termos do 5 do art. 167, com
recurso para o Congresso Nacional.

III Inclua-se inciso no 1 do art. 166, com


a redao que se segue:

Art. 166. .........................................

1 .....................................................

III verificar a adequao oramen-


tria e financeira dos projetos de lei e medidas
provisrias, nos termos do 5 do art. 167.

IV Inclua-se pargrafo no art. 167 com a


redao que se segue:

282
Art. 167. .........................................

5 Todo projeto de lei ou medida


provisria que crie ou aumente despesa ou
reduza receita da Unio somente ser edita-
do se apresentada sua estimativa de impacto
oramentrio e financeiro e correspondente
compensao, ressalvados aqueles aprovados
pelo Poder Legislativo por maioria absoluta.
A minuta proposta de emenda Constituio d nova redao
aos arts. 62, 66, 166 e 167 da Constituio Federal, determinando
a adequao oramentria e financeira de todo projeto de lei ou
medida provisria que crie ou aumente despesa ou reduza receita
da Unio.
Para o exame da observncia do princpio constitucionalizado
da responsabilidade fiscal, prope-se que a comisso mista perma-
nente prevista no art. 166 da Constituio, Comisso Mista de Ora-
mento e Fiscalizao Financeira (CMO), rgo tcnico do Congres-
so Nacional que hoje j tem a atribuio de apreciar as matrias
oramentrio-financeiras previstas no art. 166, passe tambm a
verificar a adequao oramentria e financeira das proposies
legislativas.
A matria seria apreciada, somente em grau de recurso, pelo Ple-
nrio do Congresso Nacional em sesso conjunta. Hoje esse exame
conclusivo na esfera congressual j realizado por proposies le-
gislativas com carter oramentrio-financeiro, a exemplo dos Avi-
sos do Tribunal de Contas da Unio, que so apreciados exclusiva-
mente pela CMO, salvo recurso ao Plenrio do Congresso Nacional,
nos termos do art. 123 da Resoluo CN n 1/2006172. Se no apro-
vado pela CMO o projeto de lei no seria enviado Presidncia da
Repblica, ou seja, ficaria suspensa sua tramitao no aguardo dos
recursos necessrios a sua perfectibilizao. Observe-se, o projeto
de lei no seria rejeitado ou aprovado, seria sim suspenso em sua
tramitao. J a medida provisria teria sua eficcia suspensa, re-
guladas as relaes jurdicas por meio de decreto legislativo, como
hoje j previsto no art. 62, 3, da Constituio173.
A adoo desse modelo hbrido de processo legislativo, bicame-
ral em seu mrito e congressual quanto adequao oramentria

Art. 123. O parecer da CMO sobre relatrio que tratar de informaes encaminhadas pelo Tribunal de Contas
172

da Unio, de que trata o art. 2, III, b, ter carter terminativo, salvo recurso ao Plenrio do Congresso Nacional.
173
3 As medidas provisrias, ressalvado o disposto nos 11 e 12, perdero eficcia, desde a edio, se no
forem convertidas em lei no prazo de sessenta dias, prorrogvel, nos termos do 7, uma vez por igual perodo,
devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relaes jurdicas delas decorrentes.

Temas de Interesse do Legislativo | 283


e financeira, reconhea-se, mostra-se de certa forma exgena nos-
sa tradio legislativa bicameral; todavia, introduziria um sistema
eficaz, espera-se, de controle das finanas pblicas nas trs esferas
da Federao, com sua repetio nas Constituies estaduais, onde
inclusive no h necessidade da esfera congressual por ser o Legis-
lativo unicameral.
Concluses
A
elevao do Brasil no rating ao grau de grupo de investimen-
to pela agncia de classificao Standard & Poors, seguido
por outras agncias, fato inusitado em nossa Histria, diz
algo acerca da disciplina fiscal instaurada pelo regime de respon-
sabilidade fiscal disciplinado pela Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF). Resta consolidar esse modelo de gesto das finanas pbli-
cas brasileiras com sua constitucionalizao e aprimoramento da
prtica legislativa e administrativa na observncia dos procedimen-
tos e limites l fixados. Aprimorar tambm significa reformar aquilo
cuja experincia demonstrou ser inaplicvel nossa realidade, a
exemplo da exigncia de compensao especfica e pontual como a
fixada nos arts. 14 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Condies econmicas conjunturais, favorveis ou no, podem
apresentar-se estimuladoras de solues fceis e indutoras da tenta-
o de relaxar-se a disciplina fiscal, sob os mais variados argumen-
tos, como da desnecessidade de supervits elevados em razo do
crescimento acelerado ou, pelo contrrio, necessidade do aumento
desmesurado nos gastos pblicos para estmulo da atividade eco-
nmica. Tal assertiva ficou demonstrada pela recente aprovao
na Cmara dos Deputados do PLP n 132/2007. A proposio, de
iniciativa do Poder Executivo, sob presso de governadores e pre-
feitos, ao alterar o art. 23, 3, da LRF, restringiu as punies para
o desrespeito dos limites com pessoal aos rgos e entidades e no
mais ao ente federativo, habilitando Estados e Municpios que ex-
trapolem os limites da LRF a receberem transferncias voluntrias
da Unio e a realizarem operaes de crdito com aval da Unio.

Temas de Interesse do Legislativo | 287


O tema do controle de despesas obrigatrias continuadas e de
gastos tributrios extremamente sensvel, tanto para o Estado,
pela magnitude dos nmeros e consequente repercusso nas contas
pblicas, quanto para os agentes pblicos envolvidos, sejam polti-
cos ou administrativos, por sua repercusso poltica e financeira.
O Estado contemporneo, instrumento da justia distributiva e ini-
gualvel provedor de bens e servios para a sociedade, instado
permanentemente a aumentar suas obrigaes e prestaes de ser-
vios, em especial o Estado brasileiro fundado na Constituio de
1988 com seu extenso catlogo de direitos, negativos ou positivos,
fundamentais ou sociais, individuais, coletivos ou difusos.
A concretizao desses inmeros direitos tem um custo, o custo
das polticas pblicas para eles voltadas, representando dispndios
estatais a serem, de alguma forma, financiados pela mesma socie-
dade, de forma direta, via despesas oramentrias, ou indiretas, via
renncias de receitas. O aumento crescente desses gastos tem sido
at o presente compensados pela proporcional evoluo da carga tri-
butria, modelo em esgotamento. O instrumento de instituio des-
ses direitos subjetivos pblicos, nas mais variadas reas, como sade,
previdncia, assistncia social e outras, se d, em regra, por inter-
mdio de normas legais portadoras de determinaes cogentes para
o Estado. O impacto dessas normas cogentes h de ser previamen-
te estimado e compensado, sob pena de retornarmos a priscas eras
quando o equilbrio fiscal se fazia no momento do pagamento ou pelo
efeito inflacionrio ou, ainda, obrigaes eram escamoteadas para
serem posteriormente reconhecidas, agora com incomensurveis en-
cargos para o ente pblico nos famosos esqueletos financeiros.
A Constituio de 1988 trouxe em seu corpo a ideia da copar-
ticipao de responsabilidades e prerrogativas entre os Poderes
constitudos, verdadeira poliarquia, onde o princpio da responsa-
bilidade, seja ela poltica ou fiscal, significa o alicerce do equilbrio
institucional, base do estado de direito.
Como visto, gastos com pessoal e benefcios previdencirios e as-
sistenciais compem a imensa maioria dessa categoria privilegiada
de dispndios que, aps criada, dificilmente v-se questionada ou,
quase nunca, extinta. Benefcios esses que, por sua evidente natureza
alimentar e social, aliada a sua amplitude financeira, tm profundo
impacto nas polticas pblicas, no s por seu custo, como por seu
retorno eleitoral, fator considervel em uma democracia representa-
tiva. No caso de gastos com pessoal, os interessados confundem-se
com os prprios controladores, por serem, em regra, oriundos dos
mesmos rgos detentores das dotaes que serviro para financiar o

288
gasto. Gasto esse expresso em prestaes de natureza alimentar, por-
tanto preferenciais e de carter existencial, que, criado, repercutir
por dcadas, talvez sculos, comprometendo geraes.
O uso de medidas provisrias para criao de cargos ou reestru-
turao de carreiras, cujas medidas exigem necessrio planejamen-
to antecedente s alteraes no perfil da administrao de recursos
humanos, mostra-se inadequado em virtude da natureza extraor-
dinria e carter imediato dessas normas anmalas, onde pouco
se discute e tudo se acorda, face a peculiar premncia que deveria
qualific-las, mas que, raramente as caracteriza.
Outra faceta distorcida da gerao de gastos obrigatrios ou tri-
butrios aparece quando a Unio, pela edio de legislao federal,
agrega obrigaes ou promove a renncia de receitas dos entes
subnacionais, sem qualquer estimativa ou compensao para essas
esferas, erodindo os esforos fiscais desses entes. Urge fixarem-se
limites constitucionais gerao de tais encargos heternomos,
semelhana da vedao constitucional s desoneraes fiscais hete-
rnomas estatuda em seu art. 151, III.
Condenvel o desvirtuamento do instituto das despesas obriga-
trias continuadas pela criao artificial de despesas obrigatrias,
como considerar investimentos do Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC), essencialmente investimentos discricionrios,
exclusivamente para subtrair-se a controles aplicveis s transfe-
rncias voluntrias.
pergunta posta, se possvel o controle prvio das despesas obri-
gatrias continuadas e gastos tributrios, responde-se que sim, desde
que haja vontade poltica, no s para implement-lo, mas tambm
para mant-lo. A cultura e tcnica de controle desses gastos ainda se
mostra incipiente em face das complexidades apresentadas por um
modelo em implantao, para o qual os rgos de todos os Poderes
constitudos ainda no se qualificaram plenamente. Todavia, exem-
plos promissores podem ser arrolados como o do exame prvio do
Conselho Nacional de Justia das proposies do Poder Judicirio
ou do Conselho Nacional do Ministrio Pblico, das proposies do
Ministrio Pblico da Unio. Fiscalmente injustificada a resistncia
apresentada pelos rgos superiores desses Poderes a esse controle.
A atribuio de competncias a rgos especficos nos Poderes
constitudos de exame e controle na formulao de proposies
contendo despesas obrigatrias continuadas aprimorar os instru-
mentos alocativos da legislao permanente desde seu incio. Tal
medida, apesar de presente nas ltimas trs LDOs no foi devida-
mente concretizada. A especializao se justifica pela singularidade

Temas de Interesse do Legislativo | 289


do exame de compatibilidade e adequao oramentrio-financei-
ro. Exame esse de sutil diferenciao em relao ao exame do mri-
to da proposio, inmeras vezes com ela confundida, equvoco em
que incidem mesmo experientes tcnicos, qui polticos sujeitos a
permanente tenso alocativa oriunda dos inmeros legtimos inte-
resses expressos pela sociedade no Parlamento.
Prope-se, como medida de planejamento e controle das despe-
sas obrigatrias continuadas a instituio do Conselho de Gesto
Fiscal, rgo suprapoderes e de natureza tcnica, como previsto no
art. 67 da LRF e nunca institudo. Criar-se-ia um foro para exame
e avaliao dos inmeros pleitos sociais de forma sistemtica e tc-
nica, sem afastar a apreciao posterior pelas Casas do Congresso
Nacional da convenincia e oportunidade das medidas propugna-
das, alm do disciplinamento das lacunas hoje existentes na aplica-
o do regime de responsabilidade fiscal advindo da LRF.
Premente se faz a materializao efetiva da sistemtica de con-
trole introduzida pela LRF em seus arts. 15 a 17. Os mecanismos
de controle dos gastos com pessoal previstos no art. 169 da Consti-
tuio, secundados pelos arts. 18 a 23 da LRF, com as necessrias
adaptaes que as flexveis LDOs podem veicular. Nesse sentido, h
de ser reconhecer a evoluo no controle dos gastos obrigatrios e
tributrios proporcionado pelas disposies constantes das LDOs
federais, em permanente aprimoramento.
A experincia fornea de controle de gastos obrigatrios e tribu-
trios inspirou nosso modelo, em especial a norte-americana, toda-
via, l igualmente verifica-se resistncia sua prtica e quo difcil
se apresenta sua manuteno, haja vista a crescente dissociao en-
tre os recursos e os gastos estatais naquelas paragens.
O sistema de controle de gastos com pessoal adotado pelo art.
169 da Constituio, e expandido pela LRF para todas as despe-
sas obrigatrias e tributrias, vem sendo aprimorado pelas subse-
quentes leis de diretrizes oramentrias. A migrao do controle
das autorizaes da LDO, como fixado pela Constituio, para as
leis oramentrias, mostrou-se eficaz e paradigmtico a outros gas-
tos obrigatrios. O modelo de controle sistmico, mas centralizado,
como o dos gastos com pessoal pode ser multiplicado em outras
reas de gasto como benefcios previdencirios e assistenciais ou
gastos tributrios. O primeiro pelo uso da margem de expanso das
despesas obrigatrias continuadas presentes nas LDOs, o segundo
pelo demonstrativo de isenes de receitas administradas e previ-
dencirias constantes igualmente das LDOs.

290
A migrao do controle tpico e individualizado, de estimativa e
compensao na prpria norma geradora de despesas obrigatrias
continuadas e gastos tributrios, para mecanismos setoriais e sist-
micos, a exemplo do atual controle de gastos com pessoal, entende-
mos, facilitar a compensao do aumento de despesas veiculadas
pelas normas. A concentrao das alteraes de legislao em uma
s pea, a exemplo dos gastos com pessoal, permitiria o controle
no s da norma em si, mas das polticas pblicas adotadas para
determinado setor ou modalidade de gasto, como, por exemplo, al-
teraes nos benefcios previdencirios e assistenciais ou subsdios
tributrios ou financeiros para determinados setores econmicos.
Alternativamente, h a possibilidade de consignar-se nas leis or-
amentrias reserva para posterior apropriao ao longo do exer-
ccio a ttulo de compensao pelas proposies veiculadoras de
despesas obrigatrias continuadas ou gastos tributrios.
A tentativa de materializao de modelo de compensao sis-
tmico pelo Congresso Nacional, pela incluso de dispositivo na
LDO/2009 de determinao para a constituio de reserva de recur-
sos na proposta e na respectiva lei oramentria para ser apropriado,
como forma de compensao, pelos projetos de lei que criem despesa
obrigatria continuada ou gastos tributrios no exerccio de 2009,
mostrou-se infrutfera em nvel de LDO, pelo veto presidencial ao dis-
positivo. Todavia, foram acolhidos pelo Executivo na LDO/2009 aper-
feioamentos no tocante ao controle dos gastos com pessoal como a
fixao de dotao oramentria mnima, correspondente a, no m-
nimo, metade da autorizao para alterao nos gastos com pessoal
para o exerccio, impedindo a autorizao de janelas de gasto com
pessoal na lei oramentria no exerccio de sua criao. Tal critrio
busca evitar que o impacto real ao longo dos exerccios subsequentes
seja subestimado quando de sua autorizao. Outra medida coerente
a atribuio exclusiva a rgos pblicos da Unio da competncia
para estimar o impacto oramentrio e financeiro de proposies
que criem gastos ou reduzam receitas da Unio.
Alvissareira mostra-se a sano na lei oramentria para o exer-
ccio financeiro de 2009, Lei n 11.897, de 30/12/2008, na Reserva de
Contingncia (90.000.0999.0E61.0001), de dotao especfica para
a compensao de projetos de lei que fixem desoneraes de recei-
tas sujeitos a deliberao de rgo colegiado do Poder Legislativo,
durante o exame de compatibilidade oramentrio-financeira, com
dotao de R$ 94 milhes. Ainda que se reconhea ser o valor muito
aqum do necessrio, representa um marco de incipiente conexo
entre os processos legislativo ordinrio e o processo oramentrio.

Temas de Interesse do Legislativo | 291


Resta assegurar critrios razoveis para partilha desses recursos
quando de sua deciso de alocao pela Comisso de Finanas e
Tributao, norma ainda no editada.
Finalmente, h de ser constitucionalizado em definitivo o regime
de responsabilidade fiscal, j expresso de forma parcial nos arts.
169 e 195, 5, do texto constitucional, por meio de insero em
seu prprio corpo de disposio que exija disciplina fiscal quando
do processo legislativo, tanto no ordinrio, dos projetos de lei, como
no extraordinrio, das medidas provisrias. A inspirao para sua
constitucionalizao de forma ampla pode ser haurida do art. 66 da
Constituio de 1967, princpio lamentavelmente abandonado pela
autoritria Emenda Constitucional de 1969.
Para dar-se materialidade ao princpio da responsabilidade fiscal,
agora alado ao nvel constitucional, h de se aproximar o processo
legislativo oramentrio do legislativo ordinrio, at interpenetr-
los em um liame fiscal. Essa aproximao estimularia o exame pelo
Poder Legislativo da formulao de polticas pblicas de longo pra-
zo, evoluindo de sua atual participao de mero agente marginal da
apropriao de recursos por meio de emendas oramentrias, que,
em regra, contemplam despesas discricionrias, ocasionais e pon-
tuais. Tal desideratum poder ser alcanado por um exame de ade-
quao oramentrio-financeiro realizado antecipadamente, com a
constituio de reservas para compensao ao longo do exerccio
j na lei oramentria, ou, ao final do processo legislativo, por co-
misso parlamentar mista de oramento ou outra especificamente
constituda para tal tarefa.
O carter terminativo concedido ao exame de compatibilidade
e adequao oramentria e financeira poderia ser atribudo no
mais a uma comisso temtica permanente das Casas, como no pre-
sente desempenhado pela Comisso de Finanas e Tributao da
Cmara dos Deputados, mas delegado, por disposio constitucio-
nal expressa, Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e
Fiscalizao (CMO), rgo congressual que j tem por competncia
apreciar todas as leis do ciclo oramentrio. A alterao do tex-
to constitucional, concedendo nova redao aos arts. 62, 66, 166
e 167, permitiria CMO verificar a observncia da exigncia da
disciplina fiscal, enquanto no compensado o impacto do projeto de
lei ou medida provisria, no seria editada a norma correspondente
e sustada a eficcia de medida provisria irregularmente editada.
Essa exigncia poderia ser levantada se assim deliberasse a maioria
absoluta dos membros do Congresso Nacional, que apreciaria a ma-
tria em decorrncia de recurso interposto por interessado.

292
Como analisado neste estudo, o equilbrio fiscal de longo prazo
passa necessariamente pelo aprimoramento do processo legisla-
tivo no sentido da aproximao de seus procedimentos geradores
de despesas obrigatrias continuadas e de gastos tributrios com o
processo oramentrio.

Temas de Interesse do Legislativo | 293


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Temas de Interesse do Legislativo | 305


Anexos
1. ANEXO V DA LEI N 11.768 LDO/2009
DESPESAS QUE NO SERO OBJETO DE LIMITAO DE EM-
PENHO, NOS TERMOS DO ART. 9, 2, DA LEI COMPLEMEN-
TAR N 101, DE 4 DE MAIO DE 2000

I) DESPESAS QUE CONSTITUEM OBRIGAES CONSTITU-


CIONAIS OU LEGAIS DA UNIO:
1. Alimentao Escolar (Medida Provisria n 2.178-36, de
24/8/2001);
2. Auxlio Famlia na Condio de Pobreza Extrema, com
Crianas de Idade entre 0 a 6 anos, para Melhoria das Con-
dies de Sade e Combate s Carncias Nutricionais (Lei n
10.836, de 9/1/2004);
3. Ateno Sade da Populao nos Municpios Habilitados
em Gesto Plena do Sistema e nos Estados Habilitados em
Gesto Plena/Avanada (Lei n 8.142, de 28/12/1990);
4. Ateno Sade da Populao nos Municpios No-Habilita-
dos em Gesto Plena do Sistema e nos Estados No-Habilita-
dos em Gesto Plena/Avanada (Lei n 8.142, de 28/12/1990);
5. Atendimento Assistencial Bsico nos Municpios Brasileiros
(Lei n 8.142, de 28/12/1990);
6. Atendimento Populao com Medicamentos para Tratamen-
to dos Portadores HIV/AIDS e outras Doenas Sexualmente
Transmissveis (Lei n 9.313, de 13/11/1996);
7. Benefcios do Regime Geral de Previdncia Social;

Temas de Interesse do Legislativo | 309


8. Bolsa de Qualificao Profissional para Trabalhador (Medida
Provisria n 2.164-41, de 24/8/2001);
9. Contribuio Previdncia Privada;
10. Cota-Parte dos Estados e DF Exportadores na Arrecadao do
IPI (Lei Complementar n 61, de 26/12/1989);
11. Dinheiro Direto na Escola (Medida Provisria n 2.178-36, de
24/8/2001);
12. Equalizao de Preos e Taxas no mbito das Operaes Ofi-
ciais de Crdito e Encargos Financeiros da Unio;
13. Financiamento de Programas de Desenvolvimento Econmi-
co a Cargo do BNDES (art. 239, 1, da Constituio);
14. Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsi-
ca e de Valorizao dos Profissionais da Educao FUNDEB
(Emenda Constitucional n 53, de 19/12/2006);
15. Fundo Especial de Assistncia Financeira aos Partidos Polti-
cos (Fundo Partidrio) (Lei n 9.096, de 19/9/1995);
16. Complementao da Unio ao Fundo de Manuteno e Desen-
volvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profis-
sionais da Educao FUNDEB (Emenda Constitucional n
53, de 19/12/2006);
17. Incentivo Financeiro a Municpios Habilitados Parte Vari-
vel do Piso de Ateno Bsica PAB, para a Sade da Famlia
SUS (Lei n 8.142, de 28/12/1990);
18. Incentivo Financeiro a Municpios Habilitados Parte Vari-
vel do Piso de Ateno Bsica PAB, para Assistncia Farma-
cutica Bsica (Lei n 8.142, de 28/12/1990);
19. Incentivo Financeiro aos Municpios e ao Distrito Federal
Habilitados Parte Varivel do Piso de Ateno Bsica para
Aes de Vigilncia Sanitria (Lei n 8.142, de 28/12/1990);
20. Incentivo Financeiro aos Estados, Distrito Federal e Munic-
pios Certificados para a Epidemiologia e Controle das Doen-
as (Lei n 8.142, de 28/12/1990);
21. Indenizaes e Restituies relativas ao Programa de Garantia da
Atividade Agropecuria Proagro, incidentes a partir da vigncia
da Lei n 8.171, de 17 de janeiro de 1991;
22. Pagamento do Benefcio Abono Salarial (Lei n 7.998, de
11/1/1990);
23. Pagamento de Benefcio de Prestao Continuada Pessoa
Idosa LOAS (Lei n 8.742, de 7/12/1993);

310
24. Pagamento de Benefcio de Prestao Continuada Pessoa Por-
tadora de Deficincia LOAS (Lei n 8.742, de 7/12/1993);
25. Pagamento do Seguro-Desemprego (Lei n 7.998, de 11/1/1990);
26. Pagamento do Seguro-Desemprego ao Pescador Artesanal (Lei
n 10.779, de 25/11/2003);
27. Pagamento do Seguro-Desemprego ao Trabalhador Domsti-
co (Lei n 10.208, de 23/3/2001);
28. Transferncia de Renda Diretamente s Famlias em Condies
de Pobreza e Extrema Pobreza (Lei n 10.836, de 9/1/2004);
29. Pessoal e Encargos Sociais;
30. Sentenas judiciais transitadas em julgado, inclusive as consi-
deradas de pequeno valor;
31. Servio da dvida;
32. Transferncias a Estados e Distrito Federal da Cota-Parte do
Salrio-Educao (art. 212, 5, da Constituio);
33. Transferncias constitucionais ou legais por repartio de
receita;
34. Transferncias da receita de concursos de prognsticos (Lei n
9.615, de 24/3/1998 Lei Pel);
35. Auxlio-Alimentao (art. 22 da Lei n 8.460, de 17/9/1992);
36. Auxlio-Transporte (Medida Provisria n 2.165-36, de
23/8/2001);
37. Subveno econmica aos consumidores finais do sistema el-
trico nacional interligado (Lei n 10.604, de 17/12/2002);
38. Subsdio ao gs natural utilizado para gerao de energia ter-
meltrica (Lei n 10.604, de 17/12/2002);
39. Contribuio ao Fundo Garantia-Safra (Lei n 10.700, de
9/7/2003);
40. Complemento da atualizao monetria dos recursos do Fun-
do de Garantia do Tempo de Servio FGTS (Lei Comple-
mentar n 110, de 29/6/2001);
41. Manuteno da polcia civil, da polcia militar e do corpo de
bombeiros militar do Distrito Federal, bem como assistncia
financeira a esse ente para execuo de servios pblicos de
sade e educao (Lei n 10.633, de 27/12/2002);
42. Incentivo Financeiro aos Estados, Distrito Federal e Munic-
pios para Execuo de Aes de Mdio e Alto Risco Sanitrio
Inseridos na Programao Pactuada de Vigilncia Sanitria
(Lei n 8.142, de 28/12/1990);

Temas de Interesse do Legislativo | 311


43. Incentivo Financeiro para a Expanso e a Consolidao da Es-
tratgia de Sade da Famlia nos Municpios com Populao
Superior a 100 mil habitantes (Lei n 8.142, de 28/12/1990);
44. Incentivo Financeiro a Estados, Distrito Federal e Municpios
para Aes de Preveno e Qualificao da Ateno em HIV/
AIDS e outras Doenas Sexualmente Transmissveis (Lei n
8.142, de 28/12/1990);
45. Pagamento de Renda Mensal Vitalcia por Idade (Lei n 6.179,
de 11/12/1974);
46. Pagamento de Renda Mensal Vitalcia por Invalidez (Lei n
6.179, de 11/12/1974);
47. Pagamento do Seguro-Desemprego ao Trabalhador Resga-
tado de Condio Anloga de Escravo (Lei n 10.608, de
20/12/02);
48. Auxlio-Reabilitao Psicossocial aos Egressos de Longas In-
ternaes Psiquitricas no Sistema nico de Sade (de volta
pra casa) (Lei n 10.708, de 31/07/2003);
49. Assistncia Financeira para Aquisio e Distribuio de Medi-
camentos Excepcionais (Lei n 8.142, de 28/12/1990);
50. Bolsa-Educao Especial paga aos dependentes diretos dos
trabalhadores vtimas do acidente ocorrido na Base de Alcn-
tara (Lei n 10.821, de 18/12/2003);
51. Pagamento de Benefcios de Legislao Especial;
52. Apoio ao Transporte Escolar (Lei no 10.880, de 9/6/2004);
53. Educao de Jovens e Adultos (Lei no 10.880, de 9/6/2004);
54. Despesas relativas aplicao das receitas da cobrana pelo
uso de recursos hdricos, que se refere os incisos I, III e
V do art. 12 da Lei no 9.433, de 8/1/1997 (Lei no 10.881, de
9/6/2004);
55. Auxlio-Alimentao ao Pessoal Ativo Militar dos Extintos Ter-
ritrios (Lei no 10.486, de 4/7/2002);
56. Transferncias a Estados, Distrito Federal e Municpios para
Compensao das Exportaes (art. 91 do ADCT);
57. Indenizao a Anistiados Polticos (Lei n 10.559, de
13/11/2002);
58. Pagamento de Penso s Pessoas Atingidas pela Hansenase
(Lei no 11.520, de 18/9/2007);

312
59. Ressarcimento s Empresas Brasileiras de Navegao (Leis
nos 9.432, de 8/1/1997, 10.893, de 13/7/2004, e 11.482, de
31/5/2007);
60. Assistncia Pr-Escolar (Lei n 8.069, de 13/7/1990, e Decreto
n 977, de 10/9/1993);
61. Assistncia mdica e odontolgica a servidores, ativos e inati-
vos, e dependentes (Lei n 8.112, de 11/12/1990, e Decreto no
4.978, de 3/2/2004);
62. Financiamentos no mbito dos Fundos Constitucionais de Fi-
nanciamento do Norte FNO, do Nordeste FNE e do Cen-
tro-Oeste FCO (Lei n 7.827, de 27/9/1989); e
63. Assistncia jurdica integral e gratuita ao cidado carente (art.
5, inciso LXXIV, da Constituio).

II) DEMAIS DESPESAS RESSALVADAS, CONFORME O ART. 9,


2, DA LEI COMPLEMENTAR N 101, DE 2000:
1. Despesas relativas aquisio e distribuio de alimentos des-
tinados ao combate fome no mbito do Ministrio do Desen-
volvimento Social e Combate Fome;
2. Despesas com as aes vinculadas funo Cincia e Tecno-
logia, excetuadas as subfunes Planejamento e Oramento,
Administrao Geral, Normatizao e Fiscalizao, Comuni-
cao Social, Defesa Civil e Ateno Bsica, no mbito do Mi-
nistrio da Cincia e Tecnologia;
3. Despesas com as aes vinculadas s subfunes Desenvolvi-
mento Cientfico, Desenvolvimento Tecnolgico e Engenharia
e Difuso do Conhecimento no mbito da Empresa Brasileira
de Pesquisa Agropecuria EMBRAPA e da Fundao Oswal-
do Cruz FIOCRUZ; e
4. Despesas do programa Segurana de Voo e Controle do Espa-
o Areo Brasileiro.
5. (Vetado)
6. Contribuies a organismos internacionais
7. (Vetado)

Temas de Interesse do Legislativo | 313


2. LEI N 11.768, DE 14 DE AGOSTO DE 2008, INCISO I DO ANEXO
III DAS INFORMAES COMPLEMENTARES AO PLOA-2009.
I CRITRIOS UTILIZADOS PARA A DISCRIMINAO, NA
PROGRAMAO DE TRABALHO, DO CDIGO IDENTIFICA-
DOR DE RESULTADO PRIMRIO PREVISTO NO ART. 7, 4,
DESTA LEI
I. Introduo
O art. 7, 4, da Lei n 11.768, de 14 de agosto de 2008, Lei
de Diretrizes Oramentrias para 2009 LDO-2009, exige,
para todas as categorias de programao da despesa, a inclu-
so de cdigo identificador de resultado primrio, a fim de
facilitar a apurao do mesmo, assim discriminados:
I financeira 0;
II primria obrigatria, quando conste na Seo I do
Anexo V da LDO-2009 1;
III primria discricionria, assim consideradas aquelas
no includas na Seo I do Anexo V do LDO-2009
2;
IV primria discricionria relativa ao Projeto-Piloto de In-
vestimentos Pblicos PPI 3; e
V do Oramento de Investimento das empresas estatais
que no impacta o resultado primrio 4.
Da mesma forma que a despesa, a LDO tambm exige para
a receita classificao especfica para a determinao de sua
natureza primria ou no primria (financeira). Nesse caso,
para cada natureza de receita vinculado cdigo identifica-
dor P ou F, conforme sua natureza primria ou no pri-
mria (financeira), respectivamente, de acordo com a alnea
a do inciso III do art. 9 da LDO-2009.
Assim sendo, so apresentados a seguir os critrios para clas-
sificao, tanto das receitas, quanto das despesas, utilizados
no PLO-2009.
II. Receitas
As receitas do governo federal podem ser divididas entre pri-
mrias e no primrias (financeiras). O primeiro grupo refe-
re-se predominantemente a receitas correntes e composto
daquelas que advm dos tributos, das contribuies sociais,
das concesses, dos dividendos recebidos pela Unio, da cota-
parte das compensaes financeiras, das decorrentes do pr-
prio esforo de arrecadao das unidades oramentrias (fon-

314
te 50, excluda a arrecadada pelo Fundo de Compensao das
Variaes Salariais FCVS), das provenientes de doaes e
convnios e outras tambm consideradas primrias.
J as receitas no primrias (financeiras) so aquelas que no
contribuem para o resultado primrio ou no alteram o endi-
vidamento lquido do governo (setor pblico no financeiro)
no exerccio financeiro correspondente, uma vez que criam
uma obrigao ou extinguem um direito, ambos de nature-
za financeira, junto ao setor privado interno e/ou externo.
So adquiridas junto ao mercado financeiro, decorrentes da
emisso de ttulos, da contratao de operaes de crdito
por organismos oficiais, das receitas de aplicaes financeiras
da Unio (juros recebidos, por exemplo), das privatizaes e
outras mais. As fontes de recursos relativas a essas receitas
encontram-se discriminadas no Anexo I.
III. Despesas
Do mesmo modo que as receitas, as despesas tambm podem
ser classificadas em primrias e no primrias (financeiras).
Consideram-se como despesas financeiras, com cdigo identi-
ficador 0 (inciso I do 4 do art. 7), aquelas que no pres-
sionam o resultado primrio ou no alteram o endividamento
lquido do governo (setor pblico no financeiro) no exerc-
cio financeiro correspondente, uma vez que criam um direito
ou extinguem uma obrigao, ambas de natureza financeira,
junto ao setor privado interno e/ou externo. Essas despesas
correspondem principalmente a:
pagamento de juros e amortizao de dvidas;
concesso de emprstimos e financiamentos;
aquisio de ttulos de crdito;
aquisio de ttulos representativos de capital j integrali-
zado; e
para fins de programao oramentria, as reservas de con-
tingncia, com exceo do montante de no mnimo 1% da Re-
ceita Corrente Lquida RCL, considerado primrio, confor-
me determinado pelo art. 13 da LDO-2009.
No PLO-2009, as referidas despesas so representadas pelos
grupos de despesa 2 e 6, referentes, respectivamente, a
pagamento de juros e amortizao de dvidas e s reservas de
contingncia ( exceo de sua parcela primria). Nos GNDs

Temas de Interesse do Legislativo | 315


1, 3, 4 e 5, pelas despesas elencadas no Anexo II desse
relatrio.
As despesas que no se enquadrem no conceito do pargra-
fo anterior so denominadas despesas primrias, respons-
veis por financiar a oferta de servios pblicos sociedade. A
elas atribuda cdigo identificador 1, 2 ou 3 conforme,
respectivamente, sua natureza obrigatria, discricionria ou
destinada a financiar o Projeto-Piloto de Investimento PPI.
As despesas obrigatrias so aquelas nas quais o gestor pblico
no possui discricionariedade quanto determinao do seu
montante, bem como ao momento de sua realizao, por deter-
minao legal ou constitucional. Por possurem tais caracters-
ticas, essas despesas so consideradas de execuo obrigatria
e necessariamente tm prioridade em relao s demais despe-
sas, tanto no momento de elaborao do oramento, quanto na
sua execuo. Para maior transparncia e anlise orament-
ria, as despesas obrigatrias so classificadas com cdigo iden-
tificador 1 e esto listadas no Anexo III.
As despesas discricionrias, por sua vez, so aquelas que per-
mitem ao gestor pblico flexibilidade quanto ao estabelecimen-
to de seu montante, assim como quanto oportunidade de sua
execuo, e so efetivamente as que concorrem para produo
de bens e servios pblicos. Tais despesas se referem s que no
sejam financeiras, obrigatrias ou pertencentes ao PPI. Essas
despesas so classificadas com cdigo identificador 2 e corres-
pondem a todas as outras no mencionadas nos Anexos II a IV.
O montante das despesas constantes do Projeto-Piloto de In-
vestimento Pblicos PPI, embora discricionrias, pode ser
deduzido da meta de resultado primrio do governo central,
da a importncia de diferenci-lo do conjunto das outras des-
pesas discricionrias, a partir do cdigo identificador 3. O
PPI constitudo por uma carteira de projetos cuja principal
caracterstica a constituio de ativos que contribuiro para
gerar resultados positivos no futuro, para o setor pblico e
para a economia como um todo, superiores ao custo do en-
dividamento deles decorrente. As aes pertencentes ao PPI
no PLO-2009 e classificadas com cdigo identificador 3 so
listadas no Anexo IV.

316
ANEXO II DESPESAS FINANCEIRAS DE PESSOAL E OCC
DESPESAS FINANCEIRAS DE PESSOAL E OCC
R$ 1,00
rgo / GND PLO 2009
Ao

Pessoal e Encargos Sociais Diversos rgos 12.166.600.808


09HB Contribuio da Unio, de suas Autarquias e Fundaes para o 1 11.775.487.914
Custeio do Regime de Previdncia dos Servidores Pblicos Federais
20AK Contribuio da Unio, de suas Autarquias e Fundaes para o 1 391.112.894
Custeio do Regime de Previdncia dos Servidores Pblicos Federais
decorrente da criao e/ou Provimento de Cargos ou Funes e
Reestruturao de Cargos e Carreiras e Reviso de Remuneraes

22000 Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento 2.300.000.000


2130 Formao de Estoques Pblicos PGPM 5 2.300.000.000

25000 Ministrio da Fazenda 625.333.838


0023 Cobertura do Resduo resultante de Contratos firmados com o 3 321.227.816
Sistema Financeiro da Habitao
0463 Remunerao dos Servios prestados por Seguradoras 3 37.014
0465 Cobertura do Dficit do Seguro Habitacional 3 138.803.475
0467 Cobertura de Sinistros do Seguro de Crdito FUNDHAB 3 45.000.000
0617 Remunerao de Agentes Financeiros pela Administrao do FCVS, 3 120.265.533
do Seguro de Crdito e do Seguro Habitacional

38000 Ministrio do Trabalho e Emprego 11.122.678.702


0158 Financiamento de Programas de Desenvolvimento Econmico a 5 11.122.678.702
Cargo do BNDES

42000 Ministrio da Cultura 84.904.972


006A Estmulo ao Setor Audiovisual mediante Participao em Empresas 5 84.904.972
e Projetos Fundo Setorial do Audiovisual

53000 Ministrio da Integrao Nacional 7.428.038.614


0029 Financiamento aos Setores Produtivos da Regio Centro-Oeste 5 1.485.607.658
0030 Financiamento aos Setores Produtivos do Semirido da Regio 5 2.228.411.649
Nordeste
0031 Financiamento aos Setores Produtivos da Regio Nordeste 5 2.228.411.649
0534 Financiamento aos Setores Produtivos da Regio Norte 5 1.485.607.658

71000 Encargos Financeiros da Unio 20.490.668


00CF Promoo de Investimentos no Brasil e no Exterior: Fundo Sobera- 5 1.000.000
no do Brasil FSB

Temas de Interesse do Legislativo | 317


003J Exerccio do Direito de Preferncia na Subscrio de Aes em 5 2.576.860
Futuros Aumentos de Capital em Empresas nas quais a Unio
Participe como Acionista Minoritria (Lei n 6.404, de 1976)
0605 Ressarcimento ao Gestor do Fundo Nacional de Desestatizao 3 16.186.808
(Lei n 9.491, de 1997)
0809 Ressarcimento ao Gestor do Fundo de Amortizao da Dvida 3 727.000
Pblica Mobiliria Federal FAD (Lei n 9.069, de 1995)

74000 Operaes Oficiais de Crdito 18.713.734.994


0A37 Financiamento de Projetos de Desenvolvimento Tecnolgico de 5 269.200.686
Empresas
0A81 Financiamento para a Agricultura Familiar PRONAF (Lei n 5 880.000.000
10.186, de 2001)
0A83 Financiamento no mbito do Programa de Incentivo Implemen- 5 500.000.000
tao de Projetos de Interesse Social PIPS (Lei n 10.735, de
2003)
0A84 Financiamento para Promoo das Exportaes PROEX (Lei n 5 1.300.000.000
10.184, de 2001)
0B85 Concesso de Financiamento a Empreendedores Culturais (Lei n 5 15.000.000
8.313 de 1991)
0012 Financiamento para Custeio, Investimento, Colheita e Pr-Comer- 5 2.672.897.118
cializao de Caf
0021 Financiamento para Modernizao da Gesto Administrativa e 5 130.062.538
Fiscal dos Municpios
006C Financiamento ao Setor Audiovisual - Fundo Setorial do Audiovisu- 5 2.953.911
al (Lei n 11.437, de 2006)
0061 Concesso de Crdito para Aquisio de Imveis Rurais e Investi- 5 447.260.000
mentos Bsicos - Fundo de Terras
0118 Financiamento de Embarcaes para a Marinha Mercante 5 2.694.690.260
0343 Programa de Incentivo Reduo da Presena do Setor Pblico 5 3.447.464.769
Estadual na Atividade Bancria PROES (MP n 2.192, de 2001)
0353 Financiamento de Projetos do Setor Produtivo no mbito do Fundo 5 986.475.535
de Desenvolvimento da Amaznia (MP n 2.157-5, de 24 de agosto
de 2001)
0354 Concesso de Emprstimos para Liquidao de Operadoras de 5 11.351.600
Planos Privados de Assistncia Sade (Lei n 9.961, de 2000)
0355 Financiamento de Projetos do Setor Produtivo no mbito do Fundo 5 1.479.713.302
de Desenvolvimento do Nordeste (MP n 2.156-5, de 24 de agosto
de 2001)
0379 Financiamento na rea de Bens de Consumo 5 308.000.000
0384 Financiamento na rea de Insumos Bsicos 5 643.340.000
0410 Financiamento de Projetos de Pesquisa 5 120.000.000
0411 Financiamento a Pequenas e Mdias Empresas 5 20.000.000
0427 Concesso de Crdito-Instalao s Famlias Assentadas 5 1.225.000.000
0454 Financiamento da Infraestrutura Turstica Nacional 5 21.889.355

318
0461 Concesso de Emprstimos para Liquidao de Sociedades Segura- 5 2.847.600
doras, de Capitalizao e Entidades de Previdncia Complementar
Aberta (Lei n 10.190, de 2001 Art. 3)
0505 Financiamento a Projetos de Desenvolvimento de Tecnologias nas 5 25.000.000
Telecomunicaes
0569 Financiamento Complementar de Incentivo Produo Naval e da 5 225.956.734
Marinha Mercante
0579 Concesso de Financiamento a Estudantes do Ensino Superior 5 1.277.868.284
No-Gratuito
09HX Financiamento de Embarcaes Pesqueiras (Profrota Pesqueira) 5 6.763.302

Total 52.461.782.596

Temas de Interesse do Legislativo | 319


3. ANEXO V DA LEI ORAMENTRIA ANUAL DA UNIO PARA
2008

AUTORIZAES ESPECFICAS DE QUE TRATA O ART. 169, 1, INCISO II,


DA CONSTITUIO, RELATIVAS A DESPESAS DE PESSOAL
E ENCARGOS SOCIAIS em R$ 1,00
I. CRIAO E/OU PROVIMENTO DE CARGOS, EMPREGOS E FUNES, BEM COMO ADMISSO OU
CONTRATAO DE PESSOAL A QUALQUER TTULO
CRIAO PROVIMENTO, ADMISSO OU CONTRATAO
3.1.1.1.1.1 DISCRIMINAO DE
DESPESA
CARGOS,
EMPRE-
GOS E
FUN- QUANTIDADE NO EXERCCIO
ANUALIZADA
ES DE 2008
(QUAN-
TIDADE)

1. Poder Legislativo: 179 1.417 53.419.063 161.088.085


1.1. Cmara dos Deputados - 364 23.512.505 47.025.009
1.1.1. Cargos e funes vagos - 364 23.512.505 47.025.009
1.2. Senado Federal - 573 12.500.000 50.000.000
1.2.1. Cargos e funes vagos - 573 12.500.000 50.000.000
1.3. Tribunal de Contas da Unio 179 480 17.406.558 64.063.076
1.3.1. Cargos e funes vagos - 301 17.190.321 58.298.217
1.3.2. PL n 7.541, de 2006 179 179 216.237 5.764.859
2. Poder Judicirio: 19.415 12.604 323.589.895 965.958.355
2.1. Supremo Tribunal Federal 262 329 10.334.167 20.668.334
2.1.1. Cargos e funes vagos - 67 862.699 1.725.398
2.1.2. Lei n 11.617, de 2007 262 262 9.471.468 18.942.936
2.2. Conselho Nacional de Justia 126 126 4.869.430 9.738.860
2.2.1. Lei n 11.618, de 2007 126 126 4.869.430 9.738.860
2.3. Superior Tribunal de Justia 320 459 11.108.451 32.212.979
2.3.1. Cargos e funes vagos - 139 5.279.746 12.359.608
2.3.2. PL n 1.581, de 2007 320 320 5.828.705 19.853.371
2.4. Justia Federal 8.548 3.989 104.712.917 326.082.334
2.4.1. Cargos e funes vagos - 1.879 39.668.183 164.176.373
2.4.2. PL n 5.829, de 2005 8.510 2.072 63.935.263 159.501.304
2.4.3. PL n 4.564, de 2004 38 38 1.109.471 2.404.657
2.5. Superior Tribunal Militar - 33 1.153.424 2.306.848
2.5.1. Cargos e funes vagos - 33 1.153.424 2.306.848
2.6. Justia Eleitoral 174 3.487 100.928.033 218.303.307
2.6.1. Cargos e funes vagos 3.313 96.380.000 209.207.242

320
2.6.2. PL n 4.533, de 2004 174 174 4.548.033 9.096.065
2.7. Justia do Trabalho 7.316 3.380 61.024.388 238.809.353
2.7.01. Cargos e funes vagos - 531 11.371.423 42.017.761
2.7.02. PL n 4.942, de 2001 240 240 5.113.660 19.480.123
2.7.03. PL n 6.600, de 2002 2 2 41.679 158.771
2.7.04. PL n 6.778, de 2002 130 130 1.299.846 4.951.669
2.7.05. PL n 2.334, de 2003 58 58 575.311 2.191.604
2.7.06. PL n 2.549, de 2003 9 9 55.783 212.500
2.7.07. PL n 2.550, de 2003 1.005 1.005 12.036.738 53.495.276
2.7.08. PL n 5.357, de 2005 28 30 426.974 1.626.526
2.7.09. PL n 5.471, de 2005 141 141 10.313.511 39.288.583
2.7.10. PL n 552, de 2007 539 539 8.337.324 31.760.441
2.7.11. PL n 1.353, de 2007 147 147 2.656.654 10.120.332
2.7.12. PL n 1.354, de 2007 98 98 1.590.661 6.059.508
2.7.13. PL n 1.355, de 2007 11 11 131.509 500.972
2.7.14. PL n 1.651, de 2007 334 334 5.240.736 19.964.208
2.7.15. PL n 1.652, de 2007 12 12 239.414 912.031
2.7.16. PL n 1.653, de 2007 93 93 1.593.165 6.069.048
2.7.17. PL n 4.858, de 2005 * 962 - -
2.7.18. PL n 5.238, de 2005 * 1.351 - - -
2.7.19. PL n 7.508, de 2006 * 215 - - -
2.7.20. PL n 971, de 2007 * 1.023 - - -
2.7.21. PL n 972, de 2007 * 918 - - -
2.8. Justia do Distrito Federal e
2.669 801 29.459.085 117.836.340
Territrios
2.8.1. PL n 3.248, de 2004 2.669 801 29.459.085 117.836.340
3. Ministrio Pblico da Unio - 2.295 55.657.041 205.778.144
3.1. Provimento de Cargos e
- 2.295 55.657.041 205.778.144
funes vagos
4. Poder Executivo, sendo: 13.375 40.032 515.862.706 2.165.628.023
4.1. Criao e provimento de
7.501 28.586 317.399.781 1.758.524.586
cargos e funes

Temas de Interesse do Legislativo | 321


4.1.1. Auditoria e Fiscalizao, at
2.700 vagas
4.1.2. Gesto e Diplomacia, at 3.888
vagas
4.1.3. Jurdica, at 1.850 vagas
4.1.4. Defesa e Segurana Pblica,
at 5.485 vagas
4.1.5. Cultura, Meio Ambiente e Cin-
cia e Tecnologia, at 1.527 vagas 317.399.781 1.758.524.586
4.1.6. Seguridade Social, Educao e
Esportes, at 10.375 vagas
4.1.7. Regulao do Mercado, dos
Servios Pblicos e do Sistema Finan-
ceiro, at 1.041 vagas
4.1.8. Indstria e Comrcio,
Infraestrutura, Agricultura e Reforma
Agrria, at 1.720 vagas
4.2. Substituio de pessoal 5.874 11.446 198.462.925 407.103.437
terceirizado **
4.2.1. Gesto e Diplomacia, at 89
vagas
4.2.2. Defesa e Segurana Pblica,
at 144 vagas
4.2.3. Cultura, Meio Ambiente e Cin-
cia e Tecnologia, at 2.237 vagas 198.462.925 407.103.437
4.2.4. Seguridade Social, Educao e
Esportes, at 8.031 vagas
4.2.5. Indstria e Comrcio,
Infraestrutura, Agricultura e Reforma
Agrria, at 945 vagas

TOTAL DO ITEM I 32.969 56.348 948.528.705 3.498.452.607

* Referem-se a projetos de leis de ratificao da criao de cargos e funes comissionadas efetivada por ato
administrativo, cujas despesas j vm compondo a folha de pagamento dos Tribunais Regionais do Trabalho
ao longo dos ltimos anos, no implicando em acrscimos de despesa.
** Os recursos oramentrios para o provimento de cargos efetivos mediante a substituio de pessoal tercei-
rizado no configuram ao especfica e sero oriundos de remanejamento de Outras Despesas Correntes e
Capital para Pessoal e Encargos Sociais, medida que essas substituies forem sendo efetivadas.

322
AUTORIZAES ESPECFICAS DE QUE TRATA O ART. 169, 1, INCISO II,
DA CONSTITUIO, RELATIVAS A DESPESAS DE PESSOAL
E ENCARGOS SOCIAIS em R$ 1,00

II. ALTERAO DE ESTRUTURA DE CARREIRAS E AUMENTO DE REMUNERAO


DESPESA
DISCRIMINAO NO EXERCCIO 3.1.1.1.1.1.1.1.1
DE 2008
1. Poder Legislativo 1.414.410 1.414.410
1.1. Tribunal de Contas da Unio: Reviso dos subsdios de
ministros e auditores do Tribunal de Contas da Unio e de pro-
curadores do Ministrio Pblico junto ao TCU, em decorrncia
1.414.410 1.414.410
da aprovao dos Projetos de Lei n 7.297 e 7.298, de 2006, e
em observncia ao disposto nos 3 e 4 do art. 73 e art. 130 da
Constituio Federal, com efeitos financeiros a partir de 2008.
2. Poder Judicirio 129.427.632 129.427.632
2.1. Reviso do subsdio de ministro do Supremo Tribunal Federal 126.312.239 126.312.239
de que trata a Lei n 11.143, de 26 de julho de 2005, bem como
os efeitos dessa alterao no Poder Judicirio da Unio Exerc-
cio de 2008, sendo:
2.1.1. Supremo Tribunal Federal 563.025 563.025
2.1.2. Conselho Nacional de Justia 100.511 100.511
2.1.3. Superior Tribunal de Justia 1.253.257 1.253.257
2.1.4. Justia Federal 26.338.714 26.338.714
2.1.5. Justia Militar 2.083.778 2.083.778
2.1.6. Justia Eleitoral 10.596.804 10.596.804
2.1.7. Justia do Trabalho 80.826.353 80.826.353
2.1.8. Justia do DF e Territrios 4.549.797 4.549.797
2.2. Conselho Nacional de Justia: Pagamento de retribuio 3.115.393 3.115.393
pecuniria aos membros do Conselho Nacional de Justia e aos
juzes auxiliares de que trata o Projeto de Lei n 7.560, de
2007, com efeitos financeiros a partir de 2008.
3. Ministrio Pblico da Unio 53.432.332 53.432.332
3.1. Remunerao dos membros do Conselho Nacional do Minis-
trio Pblico, de que trata o Projeto de Lei n 940, de 2007, com 1.083.700 1.083.700
efeitos financeiros a partir de 2008.
3.2. Alterao do subsdio do procurador-geral da Repblica, 52.348.632 52.348.632
referido no art. 37, XI, e art. 39, 4, combinado com o art.
127, 2, e art. 128, 5, I, c, da Constituio, relativo ao
exerccio de 2008.
4. Poder Executivo: 3.461.367.490 7.408.734.980
4.1. Reestruturao da remunerao de cargos, funes e 3.461.367.490 7.408.734.980
carreiras no mbito do Poder Executivo, inclusive servidores
integrantes do Plano Geral de Cargos do Poder Executivo PGPE,
institudo pela Lei n 11.357, de 2006, e militares das Foras
Armadas.
TOTAL DO ITEM II 3.645.641.864 7.593.009.354

TOTAL GERAL 4.594.170.569 11.091.461.961

Temas de Interesse do Legislativo | 323


4. ANEXO IV METAS FISCAIS IV. 12 DEMONSTRATIVO DA
MARGEM DE EXPANSO DAS DESPESAS OBRIGATRIAS DE
CARTER CONTINUADO
(Art. 4, 2, inciso V, da Lei Complementar n 101, de 4 de maio
de 2000)

A estimativa da margem de expanso das despesas obrigatrias


de carter continuado um requisito introduzido pela Lei Comple-
mentar n 101, de 4 de maio de 2000, Lei de Responsabilidade Fis-
cal (LRF), para assegurar que no haver a criao de nova despesa
sem fontes consistentes de financiamento, entendidas essas como
aumento permanente de receita ou reduo de outra despesa de
carter continuado.
O aumento permanente de receita definido como aquele pro-
veniente da elevao de alquotas, ampliao da base de clculo ou
majorao ou criao de tributo ou contribuio ( 3 do art. 17
da LRF). A presente estimativa considera como ampliao da base
de clculo o crescimento real da atividade econmica, dado que se
refere elevao da grandeza econmica ou numrica sobre a qual
se aplica uma alquota para se obter o montante a ser arrecadado,
assim como os efeitos da legislao sobre a arrecadao total.
Desse modo, para estimar o aumento de receita, considerou-se
o aumento resultante da variao real do Produto Interno Bruto
(PIB), estimado em 5,0% para o perodo em pauta, o crescimento
do volume de importaes, de 14,49%, e outras variveis com me-
nor impacto no conjunto das receitas.
Por sua vez, considera-se como obrigatria de carter continu-
ado a despesa corrente derivada de lei, medida provisria ou ato
administrativo normativo que fixem para o ente a obrigao legal
de sua execuo por um perodo superior a dois exerccios (caput
do art. 17 da LRF).
Contabilizou-se tambm o aumento das despesas permanentes
de carter obrigatrio que tero impacto em 2009. Tal aumento foi
provocado basicamente pela correo real do valor do salrio mni-
mo, correspondente ao crescimento real do PIB em 2007 no valor
de 5,42%, o qual eleva as despesas com os benefcios previdenci-
rios, seguro-desemprego, renda mensal vitalcia, abono salarial e
benefcios concedidos com base na Lei Orgnica da Assistncia So-
cial (LOAS) em cerca de R$ 5,6 bilhes, bem como o crescimento
vegetativo dessas despesas, responsvel pela ampliao em R$ 7,6
bilhes. Alm disso, levou-se em considerao as reestruturaes

324
de Pessoal j aprovadas que tero impacto no exerccio de 2009, no
montante de R$ 1,7 bilho.
Dessa maneira, o saldo da margem de expanso estimado em,
aproximadamente, R$ 7,0 bilhes, conforme demonstrado no qua-
dro a seguir:

Discriminao 2009
1. Arrecadao efeitos quantidade e legislao 28.813
2. Transferncias Constitucionais 6.893
3. Saldo (1-2) 21.920
4. Saldo j utilizado 14.905
4.1. Impacto do aumento real do salrio mnimo 5.589
4.2. Crescimento vegetativo dos gastos sociais 7.589
4.3. Reestruturaes de Pessoal j aprovadas 1.727
5. Margem de Expanso (3-4) 7.015

Temas de Interesse do Legislativo | 325


5. NORMA INTERNA DA COMISSO DE FINANAS E TRIBUTA-
O DA CMARA DOS DEPUTADOS SOBRE EXAME DE COMPA-
TIBILIDADE E ADEQUAO ORAMENTRIA E FINANCEIRA

NORMA INTERNA

Estabelece procedimentos para o exame de compatibili-


dade ou adequao oramentria e financeira.

I DOS PROCEDIMENTOS GERAIS


Art. 1 O exame de compatibilidade ou adequao oramen-
tria e financeira, de que trata o art. 53, inciso II, do
Regimento Interno da Cmara dos Deputados, se far
atravs da anlise da conformidade de proposies
com o plano plurianual, a lei de diretrizes orament-
rias, o oramento anual e normas pertinentes a eles e
receita e despesa pblicas.
1 Para efeitos desta norma entende-se como:
a. compatvel a proposio que no conflite com as
normas do plano plurianual, da lei de diretrizes
oramentrias, da lei oramentria anual e demais
disposies legais em vigor e
b. adequada a proposio que se adapte, se ajuste ou
esteja abrangida pelo plano plurianual, pela lei de di-
retrizes oramentrias e pela lei oramentria anual.
2 Sujeitam-se obrigatoriamente ao exame de compati-
bilidade ou adequao oramentria e financeira as
proposies que impliquem aumento ou diminuio
da receita ou despesa da Unio ou repercutam de qual-
quer modo sobre os respectivos Oramentos, sua for-
ma ou seu contedo.
3 A anlise de que trata o caput deste artigo estende-se:

326
I quanto ao plano plurianual, ao do perodo em cur-
so, bem como, em seu ltimo ano, ao aprovado
para o perodo seguinte;
II quanto s diretrizes oramentrias, lei que disci-
plina o oramento em execuo e, se j tiver sido
promulgada, que normatiza o exerccio financei-
ro subsequente;
III quanto ao oramento anual, ao que estiver em
execuo, suas alteraes e, quando for o caso, sua
projeo para exerccios futuros.
Art. 2 incompatvel ou inadequada a proposio que con-
flite com qualquer dos instrumentos ou normas re-
feridos no artigo anterior, observadas as questes de
hierarquia e reserva legal.
1 Nos casos em que houver adequao com a lei ora-
mentria anual, entender-se- que a proposio com-
patvel com o plano plurianual e com a lei de diretrizes
oramentrias, ressalvado o disposto no pargrafo ni-
co do art. 4.
2 A previso de vigncia em exerccio futuro de norma
que conceda ou amplie incentivo, iseno ou benefcio
de natureza tributria ou financeira no sana eventual
incompatibilidade ou inadequao oramentria e fi-
nanceira da proposio em exame.

II DOS PROCEDIMENTOS ESPECFICOS


Art. 3 compatvel com o Plano Plurianual a proposio que
no conflita com qualquer de suas diretrizes, objetivos
e metas.
Pargrafo nico. A proposio de que decorre investimento
que necessite mais de um ano para sua realizao s ser com-
patvel se a ao estiver prevista no plano plurianual.

Temas de Interesse do Legislativo | 327


Art. 4 compatvel com a lei de diretrizes oramentrias a
proposio que no conflita com suas disposies, in-
clusive metas e prioridades.
Pargrafo nico. A proposio de que decorre aumento de
despesa com pessoal s ser compatvel se houver autorizao
na lei de diretrizes oramentrias, e dotao oramentria su-
ficiente para atender s projees de despesa e aos acrscimos
dela decorrentes.

Art. 5 compatvel com o oramento anual a proposio


que no conflite com a legislao oramentria, ob-
servado o disposto no art. 8 e as demais disposies
desta norma interna.
Art. 6 inadequada oramentria e financeiramente a pro-
posio que cria ou prev a criao de fundos com re-
cursos da Unio.
Pargrafo nico. Ressalvam-se do disposto no caput deste ar-
tigo, observadas as demais disposies desta norma interna e
desde que a proposio contenha regras precisas sobre a ges-
to, funcionamento e controle do fundo, os casos em que:

I o fundo a ser criado seja de relevante interesse eco-


nmico ou social para o pas e,
II as atribuies previstas para o fundo no puderem
ser realizadas pela estrutura departamental da ad-
ministrao pblica.

III DAS DISPOSIES FINAIS


Art. 7 Nos casos em que a competncia da comisso limi-
tar-se ao exame de compatibilidade ou adequao or-
amentria e financeira no caber emenda de mrito
nem apresentao de substitutivo.
Art. 8 Ser considerada incompatvel a proposio que
aumente despesa em matria de iniciativa exclusiva do
presidente da Repblica.

328
Art. 9 Quando a matria no tiver implicaes oramentria
e financeira deve-se concluir no voto final que comisso
no cabe afirmar se a proposio adequada ou no.
Art. 10. Nos casos em que couber tambm comisso o
exame do mrito da proposio, e for constatada a sua
incompatibilidade ou inadequao, o mrito no ser
examinado pelo relator, que registrar o fato em seu
voto.
Art. 11 Esta norma interna entra em vigor na data de sua
publicao.

Sala da Comisso, em 22 de maio de 1996.

Deputado AUGUSTO VIVEIROS


Deputado DELFIM NETTO
Presidente

Aprovada na 12 Reunio Ordinria, de 29/5/96.

Temas de Interesse do Legislativo | 329


6. NORMA INTERNA DA CFT ESTABELECENDO PROCEDI-
MENTOS PARA SUMULAO APROVADA EM 8/5/2008

NORMA INTERNA

Estabelece procedimentos para a sumulao de decises


reiteradas da Comisso de Finanas e Tributao.

Art. 1 A comisso editar, nos termos desta norma, smulas


decorrentes de decises reiteradamente adotadas em
seus pareceres de mrito e de exame de compatibilida-
de e adequao financeira e oramentria das proposi-
es a ela submetidas e que tenham por objeto matria
semelhante.
Pargrafo nico. Para efeitos desta norma entende-se como
reiteradas as decises no mesmo sentido adotadas pela maioria
dos pareceres que tratem do mesmo assunto nas ltimas duas
sesses legislativas.

Art. 2 As smulas tero carter de orientao na elaborao


dos pareceres a serem aprovados pela comisso, deven-
do ser expressamente justificada sua no observncia
em matrias semelhantes.
Art. 3 O projeto de smula somente poder ser apresentado
por membro efetivo ou suplente em exerccio na co-
misso.
Art. 4 O presidente da comisso designar relator, que apre-
sentar seu parecer em vinte sesses aps sua desig-
nao, nos termos do art. 52, III c/c o art. 52, 1
do Regimento Interno da Cmara dos Deputados
(RICD).
Art. 5 Os pareceres relativos a projetos de smula sero apre-
ciados pelo plenrio da comisso e aprovados por
maioria simples em turno nico, nos termos do art.
56, 2 do RICD.

330
Art. 6 A smula poder ser revogada desde que observado o
rito fixado nesta norma.
Art. 7 Esta norma interna entra em vigor na data de sua pu-
blicao.

Sala da Comisso, em 7 de maio de 2008.

Deputado PEDRO EUGNIO


Presidente

Temas de Interesse do Legislativo | 331


7. PROJETOS DE LEI COM NATUREZA AUTORIZATIVA E
PARECERES DE ADEQUAO DA CFT

PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR N 158/04 do Sr. Zequinha


Marinho que autoriza o Poder Executivo a criar o Polo de Desen-
volvimento do Araguaia e instituir o Programa Especial de Desen-
volvimento Integrado do Araguaia.
RELATOR: deputado PEDRO NOVAIS
PARECER: pela inadequao financeira e oramentria.
RESULTADO: aprovado, unanimemente, o parecer.

PROJETO DE LEI N 1.895-B/03 do Sr. Zonta que autoriza o


Poder Executivo a instituir o Programa Florestal Trabalho e Renda
em todo o Territrio Nacional, ajustado ao Programa Fome Zero, do
governo federal.
RELATOR: deputado FBIO RAMALHO
PARECER: pela inadequao financeira e oramentria.
RESULTADO: aprovado, unanimemente, o parecer.

PROJETO DE LEI N 6.291-B/02 do Sr. Chico da Princesa que


fica o Poder Executivo autorizado a criar o Fundo de Reserva con-
tra riscos e danos causados por poluio gentica ambiental, riscos
a sade humana causados por organismos vivos geneticamente mo-
dificados, os chamados alimentos transgnicos, s contaminaes
qumicas e por agrotxicos.
RELATOR: deputado FBIO RAMALHO
PARECER: pela inadequao financeira e oramentria.
RESULTADO: aprovado, unanimemente, o parecer.

PROJETO DE LEI N 3.521/04 do Senado Federal (PLS n 516/03)


que autoriza o Poder Executivo a criar a Fundao Universidade
Federal do Cariri (UFCARIRI).
RELATOR: deputado JOS PIMENTEL
PARECER: pela incompatibilidade e inadequao financeira e or-
amentria.
RESULTADO: aprovado, unanimemente, o parecer.

PROJETO DE LEI N 5.781-B/05 do Senado Federal (PLS n


16/05) que autoriza o Poder Executivo a criar a Universidade
Federal do Vale do Rio Doce, na cidade de Governador Valadares,
no Estado de Minas Gerais.
RELATOR: deputado CARLOS WILLIAN

332
PARECER: pela incompatibilidade e inadequao financeira e or-
amentria.
RESULTADO: aprovado, unanimemente, o parecer.

PROJETO DE LEI N 4.550-A/04 do Sr. Carlos Nader que auto-


riza o Poder Executivo a implantar aparelhos com sistema de raio
x para inspecionar todos os objetos, bolsas e sacolas que entrarem
nas penitencirias e d outras providncias. (Apensados: PLs ns
5.457/05, 5.904/05 e 7.034/06).
RELATOR: deputado JOO DADO
PARECER: pela inadequao financeira e oramentria do Proje-
to, dos PLs ns 5.457/05 e 5.904/05, apensados, e do Substitutivo
da Comisso de Segurana Pblica e Combate ao Crime Organiza-
do, e pela no implicao da matria com aumento ou diminuio
da receita ou da despesa pblicas, no cabendo pronunciamento
quanto adequao financeira e oramentria do PL n 7.034/06,
apensado.
RESULTADO: aprovado, unanimemente, o parecer.

PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR N 111/03 do Sr. Carlos


Alberto Rosado que autoriza o Poder Executivo a criar a Regio
Administrativa Integrada de Desenvolvimento da Chapada do Apo-
di e institui o Programa Especial de Desenvolvimento da Chapada
do Apodi.
RELATOR: deputado MAX ROSENMANN
PARECER: pela compatibilidade e adequao financeira e ora-
mentria do Projeto e da emenda da Comisso da Amaznia, Inte-
grao Nacional e de Desenvolvimento Regional e, no mrito, pela
aprovao do Projeto, da emenda da CAINDR, com emenda.
RESULTADO: rejeitado, unanimemente, o parecer. Designado rela-
tor-substituto o deputado Fernando Coruja, que proferiu o novo pa-
recer pela incompatibilidade e inadequao financeira e oramen-
tria do Projeto e da emenda da Comisso da Amaznia, Integrao
Nacional e de Desenvolvimento Regional. Em votao, aprovado,
unanimemente, o novo parecer. O parecer do deputado Max Rosen-
mann passou a constituir voto em separado.

PROJETO DE LEI N 2.819/03 do Sr. Carlos Mota que autoriza


o Poder Executivo a instituir a Universidade Federal dos Vales do
Jequitinhonha e Mucuri e d outras providncias. (Apensados: PLs
ns 3.614/04 e 4.300/04).
RELATOR: deputado ROBERTO BRANT

Temas de Interesse do Legislativo | 333


PARECER: pela inadequao financeira e oramentria do Projeto
e do PL n 3.614/04, apensado, e pela adequao financeira e ora-
mentria do PL n 4.300/04, apensado.
RESULTADO: aprovado, unanimemente, o parecer.

PROJETO DE LEI N 3.087-A/04 do Sr. Luis Carlos Heinze que


autoriza a equalizao de taxas de juros nos financiamentos que es-
pecifica, inerentes s atividades desenvolvidas no mbito da bovino-
cultura de corte, da bubalinocultura de corte, ou da equinocultura.
RELATOR: deputado FLIX MENDONA
PARECER: pela incompatibilidade e inadequao financeira e or-
amentria.
RESULTADO: aprovado, unanimemente, o parecer.

PROJETO DE LEI N 1.126-A/99 do Sr. Enio Bacci que autoriza


auxlio-recluso a presos provisrios. (Apensado: PL n 2.687/00)
RELATOR: deputado JOO LEO
PARECER: pela inadequao financeira e oramentria do Projeto,
do PL n 2.687/00, apensado, e do Substitutivo da Comisso de Se-
guridade Social e Famlia.
RESULTADO: aprovado, unanimemente, o parecer.
Altera a lei que dispe sobre os planos de benefcios da Previdncia
Social para estender o auxlio recluso aos dependentes do preso
provisrio o desde que no receba remunerao da empresa, nem
estiver em benefcio de qualquer auxlio, abono ou aposentadoria.

PROJETO DE LEI N 657-B/03 do Sr. Bab que autoriza o Po-


der Executivo a instituir a Universidade Federal do Oeste do Estado
do Par e d outras providncias.
RELATOR: deputado ROBERTO BRANT
PARECER: pela inadequao financeira e oramentria.
RESULTADO: aprovado, unanimemente, o parecer.
Autoriza a criao de uma Universidade Federal no interior do Es-
tado do Par, com sede no Municpio de Santarm, voltada para o
desenvolvimento econmico e sociocultural da regio.

PROJETO DE LEI N 331/03 do Poder Executivo que autoriza


a Unio a conceder indenizao a Jos Pereira Ferreira.
RELATOR: deputado JOS PIMENTEL
PARECER: pela adequao financeira e oramentria.
RESULTADO: Aprovado, unanimemente, o parecer.

334
Autoriza a Unio a conceder indenizao a Jos Pereira Ferreira,
no valor de R$ 52.000,00, por haver sido submetido condio de
escravo e sofrido leses corporais.

PROJETO DE LEI N 7.513-A/03 do Senado Federal (PLS n


278/01) que autoriza a criao do Fundo de Apoio Cultura da
Carnaba, Funcarnaba, e d outras providncias.
RELATOR: deputado JOO CORREIA
PARECER: pela inadequao financeira e oramentria.
RESULTADO: Aprovado, unanimemente, o parecer.

PROJETO DE LEI N 525-A/99 do Sr. Lo Alcntara que auto-


riza o Poder Executivo a criar o Fundo de Apoio Microempresa, a
ser administrado pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econ-
mico e Social (BNDES), alterando a Lei n 9.491, de 9 de setembro
de 1997. (Apensados: PLs ns 547/99, 4.875/01, 614/99, 1.157/99 e
1.666/99).
RELATOR: deputado JOS PIMENTEL
PARECER: pela incompatibilidade e inadequao financeira e ora-
mentria do Projeto, dos PLs nos 547/99, 614/99, 1.157/99, 1.666/99,
4.875/01, apensados, e do Substitutivo da Comisso de Economia,
Indstria e Comrcio.
RESULTADO: Aprovado, unanimemente, o parecer.

PROJETO DE LEI N 2.950-A/97 do Sr. Abelardo Lupion que


altera o art. 16 da Lei n 3.071, de 1 de janeiro de 1916 Cdigo
Civil, para incluir os institutos de pesquisa dentre as pessoas jurdi-
cas de direito privado, regular a sua constituio pela Unio, com
a finalidade de promover a pesquisa cientfica, e autorizar o Poder
Executivo a transformar a Empresa Brasileira de Pesquisa Agrope-
curia (EMBRAPA) em Instituto de Pesquisa.
RELATOR: deputado PAUDERNEY AVELINO
PARECER: pela incompatibilidade e inadequao financeira e or-
amentria.
RESULTADO: Aprovado, unanimemente, o parecer.

Temas de Interesse do Legislativo | 335


8. PREVISO DOS GASTOS TRIBUTRIOS 2009 CONSOLI-
DAO POR TIPO DE TRIBUTO E MODALIDADE DE GASTO

Lei n 11.768, de 14 de agosto de 2008, inciso XI do anexo III


das Informaes Complementares ao PLOA-2009. XI efeito, por
regio, decorrente de isenes e de quaisquer outros benefcios tri-
butrios, indicando, por tributo e por modalidade de benefcio con-
tido na legislao do tributo, a perda de receita que lhes possa ser
atribuda, em cumprimento ao disposto no art. 165, 6o, da Cons-
tituio, considerando-se, separadamente, os valores referentes
renncia fiscal do Regime Geral de Previdncia Social;

Quadro VI PREVISO DOS GASTOS TRIBUTRIOS 2009


CONSOLIDAO POR TIPO DE TRIBUTO E MODALIDADE DE GASTO
(A PREOS CORRENTES) R$ 1,00

Participao (%)
Recei-
Tributo Previso 2009 (R$) ta Total
PIB Admi- dos
nistra- Gastos
da
I. Imposto sobre Importao 3.624.692.860 0,11 0,67 3,56
1. Zona Franca de Manaus e Amaznia Ocidental
2.256.801.567 0,07 0,42 2,21
(Inclusive Bagagem)
2. reas de Livre Comrcio 6.080.254 0,00 0,00 0,01
3. Mquinas e Equipamentos Aquisies do CNPq 169.288.000 0,01 0,03 0,17
4. Embarcaes e Aeronaves 213.011.172 0,01 0,04 0,21
5. Empresas Montadoras 725.804.360 0,02 0,13 0,71
6. PADIS Programa de Apoio ao Desenvolvimento
ni ... ... ...
Tecnolgico da Indstria de Semicondutores
7. PATVD Programa de Apoio ao Desenvolvimento
Tecnolgico da Indstria de Equipamentos para a ni ... ... ...
TV digital
8. Evento Esportivo, Cultural e Cientfico 52.017.507 0,00 0,01 0,05
9. REPORTO 201.690.000 0,01 0,04 0,20

II. Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer


36.171.416.019 1,14 6,70 35,48
Natureza
II.a) Pessoa Fsica 11.135.204.664 0,35 2,06 10,92
1. Rendimentos Isentos e No Tributveis 6.425.059.497 0,20 1,19 6,30
1.1 Indenizao por reciso de contrato de trabalho 1.919.852.486 0,06 0,36 1,88
1.2 Declarantes com 65 anos ou mais 1.328.714.663 0,04 0,25 1,30
1.3 Peclio por morte ou invalidez 224.854.517 0,01 0,04 0,22

336
1.4 Aposentadoria p/ molstia grave ou acidente de
2.041.003.739 0,06 0,38 2,00
trabalho
1.5 Caderneta de poupana 910.634.093 0,03 0,17 0,89
1.6 Fundo de Investimento em Participaes em
0 0,00 0,00 0,00
Infraestrutura
2. Dedues do Rendimento Tributvel 4.411.355.019 0,14 0,82 4,33
2.1 Despesas Mdicas 3.103.810.898 0,10 0,57 3,04
2.2 Despesas com Educao 1.307.544.122 0,04 0,24 1,28
3. Dedues do Imposto Devido 298.790.148 0,01 0,06 0,29
3.1 Programa Nacional de Apoio Cultura 3.861.619 0,00 0,00 0,00
3.2 Atividade Audiovisual 974.710 0,00 0,00 0,00
3.3 Fundos de Direitos da Criana e do Adolescente 48.041.044 0,00 0,01 0,05
3.4 Incentivo Formalizao do Emprego Domstico 221.405.999 0,01 0,04 0,22
3.5 Incentivo ao Desporto 24.506.775 0,00 0,00 0,02
II.b) Pessoa Jurdica 24.885.551.078 0,78 4,61 24,41
1. Desenvolvimento Regional 5.061.111.146 0,16 0,94 4,96
1.1 SUDENE 2.493.859.905 0,08 0,46 0,45
1.2 SUDAM 2.567.251.241 0,08 0,48 0,52
2. Fundos de Investimentos 519.765.897 0,02 0,10 0,51
2.1 FINOR 455.760.437 0,01 0,08 0,45
2.2 FINAM 60.569.686 0,00 0,01 0,06
2.3 FUNRES 3.435.773 0,00 0,00 0,00
3. Desenvolvimento de Empreedimentos Tursticos 0 0,00 0,00 0,00
4. Programa de Alimentao do Trabalhador 489.991.852 0,02 0,09 0,48
5. Programa Nac. de Apoio Cultura e Atividade
1.153.803.880 0,04 0,21 1,13
Audiovisual
5.1 Apoio Cultura 1.034.205.735 0,03 0,19 1,01
a) Deduo do IR Devido 913.668.555 0,03 0,17 0,90
b) Deduo como Despesa Operacional 120.537.180 0,00 0,02 0,12
5.2 Atividade Audiovisual 119.598.144 0,00 0,02 0,12
a) Deduo do IR Devido 63.644.643 0,00 0,01 0,06
b) Deduo como Despesa Operacional 55.953.501 0,00 0,01 0,05
6. Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente 213.321.293 0,01 0,04 0,21
7. Microempresas e Empresas de Pequeno Porte
7.760.874.357 0,24 1,44 7,61
Simples Nacional
8. PDTI/PDTA 1.743.896 0,00 0,00 0,00
9. Doaes a Instituies de Ensino e Pesquisa 12.157.550 0,00 0,00 0,01
10. Doaes a Entidades Civis sem fins Lucrativos 109.492.365 0,00 0,02 0,11
11. Horrio Eleitoral Gratuito 669.304.806 0,02 0,12 0,66
12. Assistncia Mdica, Odont. e Farmacutica a
2.328.723.397 0,07 0,43 2,28
Empregados

Temas de Interesse do Legislativo | 337


13. Benefcios Previdncirios a Empregados e Fundo
1.881.044.358 0,06 0,35 1,84
de Aposentadoria Individual FAPI
14. Planos de Poupana e Investimento PAIT 21.417.846 0,00 0,00 0,02
15. Despesas com Pesquisas Cientficas e Tecnolgicas 730.067.320 0,02 0,14 0,72
16. Entidades Sem Fins Lucrativos 3.313.030.689 0,10 0,61 3,25
16.1 Imunes 1.360.251.662 0,04 0,25 1,33
a) Educao 682.336.303 0,02 0,13 0,67
b) Assistncia Social 677.915.359 0,02 0,13 0,66
16.2 Isentas 1.952.779.027 0,06 0,36 1,92
a) Associao Civil 486.052.344 0,02 0,09 0,48
b) Cultural 40.601.127 0,00 0,01 0,04
c) Previdncia Privada Fechada 963.473.609 0,03 0,18 0,94
d) Filantrpica 332.781.280 0,01 0,06 0,33
e) Recreativa 73.272.189 0,00 0,01 0,07
f) Cientfica 49.608.137 0,00 0,01 0,05
g) Associaes de Poupana e Emprstimo 6.990.341 0,00 0,00 0,01
17. Pesquisa tecnolgica e desenvolvimento de
226.457.865 0,01 0,04 0,22
inovao tecnolgica de produtos.
18. PROUNI 149.024.165 0,00 0,03 0,15
19. Incentivo ao Desporto 179.218.397 0,01 0,03 0,18
20. PADIS Programa de Apoio ao Desenvolvimento
ni ... ... ...
Tecnolgico da Indstria de Semicondutores
21. Tecnologia de Informao TI e Tecnologia da
65.000.000 0,00 0,01 0,06
Informao e da Comunicao TIC
II.c) Retido na Fonte 150.660.277 0,005 0,03 0,15
1. PDTI/PDTA 12.311.950 0,0004 0,00 0,01
2. Atividade Audiovisual 84.599.563 0,003 0,02 0,08
3. Associaes de Poupana e Emprstimo 7.635.147 0,000 0,00 0,01
4. Pesquisa tecnolgica e desenvolvimento de
4.273.616 0,000 0,00 0,00
inovao tecnolgica de produtos.
5. Promoo de Produtos e Servios Brasileiros 41.840.000 0,001 0,01 0,04
6. Fundo de Investimento em Participaes em
0 0,000 0,00 0,000
Infraestrutura
III. Imposto sobre Produtos Industrializados 19.832.085.174 0,62 3,67 19,45
III.a) Operaes Internas 17.030.143.347 0,53 3,15 16,70
1. Zona Franca de Manaus e Amaznia Ocidental 10.562.111.201 0,33 1,96 10,36
2. reas de Livre Comrcio 167.556.176 0,01 0,03 0,16
3. Embarcaes ni ... ... ...
4. PDTI/PDTA 303.917 0,00 0,00 0,00
5. Microempresas e Empresas de Pequeno Porte
1.476.707.063 0,05 0,27 1,45
- Simples Nacional
6. Setor Automobilstico 1.357.256.700 0,04 0,25 1,33

338
6.1 Empreendimentos Industriais nas reas de
0,00 0,00 0,00
atuao da ADENE e ADA
6.2. Montadoras e Fabricantes de veculos automoto-
1.057.321.000 0,03 0,20 1,04
res instalados nas regies NO, NE e CO
7. Transporte Autnomo Txi 169.814.436 0,01 0,03 0,17
8. Automveis para Portadores de Deficincia Fsica 27.445.674 0,00 0,01 0,03
9. Informtica 3.268.811.198 0,10 0,61 3,21
10. Pesquisa tecnolgica e desenvolvimento de
inovao tecnolgica de produtos
11. PADIS Programa de Apoio ao Desenvolvimento
ni ... ... ...
Tecnolgico da Indstria de Semicondutores
12. PATVD Programa de Apoio ao Desenvolvimento
Tecnolgico da Indstria de Equipamentos para a ni ... ... ...
TV digital
13. REPORTO ni ... ... ...
III. Vinculado Importao 2.801.941.827 0,09 0,52 2,75
b) 1. Zona Franca de Manaus e Amaznia Ocidental
2.444.288.939 0,08 0,45 2,40
(inclusive bagagem)
0,00 0,00 0,00
2. reas de Livre Comrcio 4.944.102 0,00 0,00 0,00
3. Mquinas e Equipamentos Aquisies do CNPq 88.289.000 0,00 0,02 0,09
4. Embarcaes e Aeronaves 240.380.620 0,01 0,04 0,04
5. PDTI/PDTA 0 0,00 0,00 0,00
6. PADIS Programa de Apoio ao Desenvolvimento
n.i ... ... ...
Tecnolgico da Indstria de Semicondutores
7. PATVD Programa de Apoio ao Desenvolvimento
Tecnolgico da Indstria de Equipamentos para a n.i ... ... ...
TV digital
8. Evento Esportivo, Cultural e Cientfico 24.039.166 0,00 0,00 0,02
9. REPORTO n.i ... ... ...
IV. Imposto sobre Operaes Financeiras 1.144.431.702 0,04 0,21 1,12
1. PDTI/PDTA 0 0,00 0,00 0,00
2. Operaes de crdito com fins habitacionais 773.756.466 0,02 0,14 0,76
3. Operaes crdito recursos Fundos Constitucio-
321.798.176 0,01 0,01 0,32
nais
4. Operaes crdito aquisio automveis destinados: 48.877.059 0,00 0,01 0,05
4.1 Transporte autonmo de passageiros (TAXI) 48.877.059 0,00 0,01 0,04
4.2 Pessoas portadoras de deficincia fsica 8.287.574 0,00 0,00 0,00
5. Desenvolvimento Regional ni ... ... ...
6. Seguro Rural ni ... ... ...
V. Imposto s/ Propriedade Territorial Rural 27.204.648 0,00 0,01 0,03
VI. Contribuio Social para o PISPASEP 5.651.385.134 0,18 1,05 5,54
1. Microempresas e Empresas de Pequeno Porte
2.444.414.291 0,08 0,45 2,40
Simples Nacional
2. Embarcaes e Aeronaves 5.974.578 0,00 0,00 0,01

Temas de Interesse do Legislativo | 339


3. Medicamentos 883.364.653 0,03 0,16 0,87
4. Termoeletricidade 44.269.540 0,00 0,01 0,04
5. PROUNI 47.840.424 0,00 0,01 0,05
6. Agricultura e Agroindstria 1.215.699.675 0,04 0,23 1,19
7. Livros Tcnicos e Cientficos 26.088.523 0,00 0,00 0,03
8. Informtica-Programa de Incluso Digital Compu-
239.665.581 0,01 0,04 0,03
tador para Todos
9. Biodiesel ni ... ... ...
10. Bens Novos Destinados ao Ativo Imobilizado de PJ
1.600.666 0,00 0,00 0,00
Importadora Estabelecida na Zona Franca de Manaus
11. Extenso do RECAP aos Estaleiros ni ... ... ...
12. Mercadorias Zona Franca de Manaus 101.983.360 0,00 0,02 0,10
13. Importao de matrias-primas, produtos
intermedirios e materiais de embalagem Zona ni ... ... ...
Franca de Manaus
14. Matrias-primas, produtos intermedirios e
materiais de embalagem, produzidos na Zona Franca ni ... ... ...
de Manaus
15. PADIS Programa de Apoio ao Desenvolvimento
ni ... ... ...
Tecnolgico da Indstria de Semicondutores
16. PATVD Programa de Apoio ao Desenvolvimento
Tecnolgico da Indstria de Equipamentos para a ni ... ... ...
TV digital
17. REID Regime Especial de Incentivos para o
272.219.093 0,01 0,05 0,05
Desenvolvimento de Infraestrutura
18. Petroqumica 85.230.653 0,00 0,02 0,08
19. Alquotas Diferenciadas ZFM 251.098.190 0,01 0,05 0,25
20. Evento Esportivo, Cultural e Cientfico 1.288.720 0,00 0,00 0,00
21. Produtos Qumicos e Farmacuticos ni ... ... ...
22. Transporte Escolar ni ... ... ...
23. REPORTO 30.647.189 0,00 0,01 0,03
24. Papel Jornais e Peridicos ni ... ... ...
VII. Contribuio Social sobre o Lucro Lquido 6.086.730.904 0,19 1,13 5,97
1. Doaes a Instituies de Ensino e Pesquisa 4.678.504 0,00 0,00 0,00
2. Doaes a Entidades Civis sem fins Lucrativos 42.135.175 0,00 0,01 0,04
3. Microempresas e Empresas de Pequeno Porte
3.967.174.152 0,12 0,73 3,89
Simples Nacional
4. Pesquisa Tecnolgica e Desenvolvimento de
87.146.185 0,00 0,02 0,09
Inovao Tecnolgica de Produtos.
5. Entidades Sem Fins Lucrativos 1.899.575.008 0,06 0,35 1,86
5.1 Imunes 785.184.098 0,02 0,15 0,77
a) Educao 393.868.009 0,01 0,07 0,39
b) Assistncia Social 391.316.088 0,01 0,07 0,38
5.2 Assistncia Social 1.114.390.910 0,03 0,21 1,09

340
a) Associao Civil 280.566.149 0,01 0,05 0,28
b) Cultural 23.436.369 0,00 0,00 0,02
c) Previdncia Privada Fechada 547.364.822 0,02 0,10 0,54
d) Filantrpica 192.092.814 0,01 0,04 0,19
e) Recreativa 42.295.230 0,00 0,01 0,004
f) Cientfica 28.635.525 0,00 0,01 0,03
6. PROUNI 86.021.879 0,00 0,02 0,08
VIII. Contribuio p/ Financiamento da Seguridade
29.418.538.714 0,92 5,45 28,85
Social
1. Microempresas e Empresas de Pequeno Porte
10.055.628.408 0,32 1,86 9,86
Simples Nacional
2. Embarcaes e Aeronaves 36.624.870 0,00 0,01 0,04
3. Medicamentos 4.174.652.815 0,13 0,77 4,09
4. Termoeletricidade 203.908.182 0,01 0,04 0,20
5. Entidades Sem Fins Lucrativos 4.721.036.612 0,15 0,87 4,63
5.1 Imunes 2.006.158.805 0,06 0,37 1,97
a) Educao 1.006.339.503 0,03 0,19 0,99
b) Assistncia Social 999.819.302 0,03 0,19 0,98
5.2 Isentas 2.714.877.807 0,09 0,50 2,66
a) Associao Civil 716.851.312 0,02 0,13 0,70
b) Cultural 59.880.323 0,00 0,01 0,06
c) Previdncia Privada Fechada 1.266.116.451 0,04 0,23 1,24
d) Filantrpica 490.800.427 0,02 0,09 0,48
e) Recreativa 108.065.037 0,00 0,02 0,11
f) Cientfica 73.164.256 0,00 0,01 0,07
6. PROUNI 219.787.374 0,01 0,04 0,22
7. Agricultura e Agroindstria 5.364.962.326 0,17 0,99 5,26
8. Livros Tcnicos e Cientficos 120.660.642 0,00 0,02 0,12
9. Informtica Programa de Incluso Digital Com-
1.098.841.720 0,03 0,20 1,08
putador para Todos
10. Biodiesel ni ... ... ...
11. Bens Novos Destinados ao Ativo Imobilizado de PJ
7.338.886 0,00 0,00 0,01
Importadora Estabelecida na Zona Franca de Manaus
12. Extenso do RECAP aos Estaleiros ni ... ... ...
13. Mercadorias Zona Franca de Manaus 471.847.502 0,01 0,09 0,46
14. Importao de matrias-primas, produtos
intermedirios e materiais de embalagem Zona ni ... ... ...
Franca de Manaus
15. Matrias-primas, produtos intermedirios e
materiais de embalagem, produzidos na Zona Franca ni ... ... ...
de Manaus
16. PADIS Programa de Apoio ao Desenvolvimento
ni ... ... ...
Tecnolgico da Indstria de Semicondutores

Temas de Interesse do Legislativo | 341


17. PATVD Programa de Apoio ao Desenvolvimento
Tecnolgico da Indstria de Equipamentos para a ni ... ... ...
TV digital
18. REID Regime Especial de Incentivos para o
1.248.228.309 0,04 0,23 1,22
Desenvolvimento de Infraestrutura
19. Petroqumica 391.564.706 0,01 0,07 0,38
20. Alquotas Diferenciadas ZFM 1.156.372.945 0,04 0,21 1,13
21. Evento Esportivo, Cultural e Cientfico 5.920.607 0,00 0,00 0,01
22. Produtos Qumicos e Farmacuticos ni ... ... ...
23. Transporte Escolar ni ... ... ...
24. REPORTO 141.162.811 0,00 0,03 0,14
25. Papel Jornais e Peridicos ni ... ... ...
IX. Contribuio de Interveno no Domnio Econmico 11.628 0,00 0,00 0,00
1. PADIS Programa de Apoio ao Desenvolvimento
ni ... ... ...
Tecnolgico da Indstria de Semicondutores
2. PATVD Programa de Apoio ao Desenvolvimento
Tecnolgico da Indstria de Equipamentos para a ni ... ... ...
TV digital
3. Evento Esportivo, Cultural e Cientfico 11.628 0,00 0,00 0,00
Total 101.956.496.783 3,20 18,88 100,00
Receita Administrada - RFB 540.028.351.102 16,95 100,00 16,95
PIB 3.186.644.994.468 100,00

342
Deputados
Cmara dos

TEMAS DE INTERESSE
DO LEGISLATIVO
Eber Zoehler Santa Helena
Competncia parlamentar
para gerao e controle de
despesas obrigatrias de
carter continuado e de

Braslia | 2009
gastos tributrios

Competncia parlamentar para gerao e controle de despesas


obrigatrias de carter continuado e de gastos tributrios Eber Zoehler Santa Helena