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A Gestao Descentralizada e Participativa Das Politicas Publicas No Brasil Resumo
A Gestao Descentralizada e Participativa Das Politicas Publicas No Brasil Resumo
Roberto Rocha*
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RESUMO
Este artigo analisa o novo formato da gesto das polticas pblicas, constituindo-se parte do
processo de redesenho institucional implementado no pas na dcada de 1990. Este novo
formato, legitimado pela Constituio Federal de 1988, instituiu a descentralizao e a
participao como eixos centrais do processo de democratizao da gesto pblica brasileira,
nas trs esferas de governo: federal, estadual e municipal. Nesta perspectiva, os Conselhos
Gestores se tornam o novo locus de
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ABSTRACT
This research analyzes the new format of management of public politics, taking part of the
institutional rearrangement implemented in this country since the 90s. This new format,
legitimated by the Federal Constitution of 1988, instituted decentralization and participation as
central axes of the democratizing process of brazilian public management in the federal, state,
and municipal spheres. In this perspective the Management Councils become the new locus of
political articulation searching for the definition and formulation of public politics, through the
interaction of the many actors present in these spaces.
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1 INTRODUO
O contexto poltico e social brasileiro, desde as ltimas dcadas do sculo passado, tem sido
marcado pelo processo de redefinio do papel do Estado, a partir da universalizao dos
direitos de cidadania, descentralizao e gesto democrtica das polticas pblicas. Trata-se,
assim, de um novo formato institucional, legitimado pela Constituio Federal de 1988,
integrante do processo de implementao da gesto descentralizada e participativa, que
ocorreu no Brasil nos anos de 1990, nas esferas municipal, estadual e federal.
Nesse novo formato institucional, surgem os Conselhos Gestores1 como um novo padro de
interao entre governo e sociedade, exigindo-se dos cidados uma atuao efetiva, por meio
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de processos interativos, no mbito da gesto pblica. Esse modelo de gesto absorve em sua
estrutura vrios segmentos da sociedade, passa a se constituir o novo
locus
de articulao poltica na defesa pela democratizao da gesto das polticas pblicas, atravs
dos quais sujeitos diversos interagem no processo de deliberao, gesto e controle social das
polticas pblicas, nas diversas reas sociais.
A dcada de 1980 foi marcada, no Brasil, por profundas mudanas sociais, polticas e
institucionais , reflexos do intenso
processo de busca pela democratizao da gesto pblica brasileira. Nesse cenrio, comeam
a ser travados fortes embates entre o poder estatal, movimentos sociais e organizaes da
sociedade civil, desencadeando-se uma trajetria de lutas pela ampliao democrtica, que
visava assegurar a participao da sociedade nos processos decisrios da gesto e controle
dos recursos pblicos.
Esse processo de mudanas fruto do contexto de luta e mobilizao dos mais diversos
segmentos sociais e entidades da sociedade civil
, organizados, a partir da dcada de 1970, em prol da conquista de melhores condies de vida
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A Constituio de 1988 apresenta, com efeito, uma nova configurao da gesto das polticas
pblicas, instituindo novos mecanismos nos processos de tomada de decises, o que faz
emergir um regime de ao pblica descentralizada, no qual so criadas formas inovadoras de
interao entre governo e sociedade, atravs de canais e estratgias de participao social,
como se d com os Conselhos Gestores. , alis, a instituio dessas novas formas de
interao que sinaliza a emergncia de novos padres de governo, baseados na gesto
democrtica, centrada em trs eixos fundamentais, como a maior responsabilidade dos
governos em relao s polticas sociais e s demandas dos seus cidados; o reconhecimento
dos direitos sociais; e a abertura de espaos pblicos para a ampla participao cvica da
sociedade (SANTOS JNIOR, 2001, p. 228).
Os Conselhos Gestores se constituem, assim, o novo formato institucional previsto nos artigos
da Constituio Federal de 1988, que estabelecem a participao em diversas reas sociais:
na sade, como participao da comunidade (art. 198, inciso II); na assistncia social, como
participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das
polticas sociais e controle em todos os nveis de governo (art. 204, inciso II); e na
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educao
, como gesto democrtica do ensino pblico (art. 206, inciso VI).
A agenda da reforma institucional, que ento se definiu, teve como eixos centrais a
democratizao dos processos decisrios e a eqidade dos resultados na gesto das polticas
pblicas. Tratava-se, nesse momento, de implementar mudanas no apenas no regime
poltico, mas tambm na gesto das polticas pblicas, procurando-se superar as
caractersticas autoritrias e paternalistas do padro brasileiro de interveno estatal na rea
social.
Vale ressaltar que a gesto pblica, no contexto brasileiro, at o incio dos anos de 1980,
caracterizava-se pela centralizao decisria e financeira na esfera federal, cabendo aos
estados e municpios, quando envolvidos em uma poltica especfica, o papel de executores
das polticas formuladas centralmente. Por outro lado, medida que os recursos eram
centralmente controlados e as esferas locais de poder se expunham diretamente s
necessidades e demandas dos cidados, tendia a estabelecer-se uma articulao clientelista
entre governos estaduais e municipais e o federal, baseada na troca de favores em que, muitas
vezes, as instncias locais se transformavam em agenciadores de recursos federais para o
municpio ou estado, procurando garantir a implementao de determinada poltica pblica
para sua clientela. Embora estes mecanismos se tenham intensificado durante a Nova
Repblica, j se faziam sentir nos anos de 1970 na vigncia do regime autoritrio (DRAIBE,
1992).
Nesse contexto, era caracterstica central da gesto pblica a excluso da sociedade civil do
processo de formulao das polticas pblicas, da implementao dos programas e do controle
da ao governamental. O processo decisrio relativo a polticas e programas envolvia a
presena significativa de trs elementos que sedimentavam, no pas, a relao entre Estado e
Sociedade, sobretudo a partir da dcada de 1980: o clientelismo, o corporativismo e o
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Draibe (1992), analisando a emergncia dessa nova agenda poltica, mostra que, embora se
mantenha a meta da garantia de direitos sociais para todos, h uma redefinio da forma de os
assegurar, assumindo lugar central o envolvimento de novos atores na prpria prestao dos
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No estilo de gesto pblica implementada no Brasil, a partir dos anos de 1990, em que se
destacam as experincias de gesto participativa em inmeras cidades brasileiras,
evidencia-se a participao da sociedade como uma dimenso vital no processo de construo
da cidadania. Para Dagnino (1994), est implcita, nessa concepo, a idia de cidadania
ampliada, que possibilita o acesso dos cidados ao processo de gesto das polticas pblicas
em nossa sociedade. Certamente nesse contexto de mudanas que surgem sinais da
emergncia de uma nova cultura poltica, vinculada
dimenso dos direitos sociais inscritos na Constituio Federal de 1988 e pluralidade de
atores sociais com presena na cena pblica brasileira nas trs esferas de governo.
Nesse sentido, a participao da sociedade civil na gesto da coisa pblica ganha novos
contornos e dimenses, com a incluso de vrios atores sociais no processo de deliberao
pblica. Trata-se de uma tendncia que se contrape forma centralizada e autoritria que,
por mais de duas dcadas, prevalecera na estrutura poltica brasileira. A partir desse marco,
temas como descentralizao e reordenamento institucional seriam recorrentes e vitais para a
revalorizao da participao poltica e do poder local.
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Por esse enfoque, neste estudo analisado, o pressuposto o de que a gesto pblica
democrtica possibilita o acesso dos cidados aos processos decisrios no mbito da
sociedade poltica. Isso, expressa Raichelis (2000, p. 42), permite a participao da sociedade
civil organizada na formulao e na reviso das regras que conduzem as negociaes e
arbitragem sobre os interesses em jogo, alm do acompanhamento da implementao das
decises.
Com a nova institucionalidade, os anos de 1990 sero marcados, no Brasil, por uma
generalizao do discurso da participao. Os mais diversos atores sociais, tanto no mbito da
sociedade quanto do Estado, reivindicam a participao social, a democracia participativa, o
controle social sobre o Estado e a realizao de parcerias entre o Estado e a sociedade civil. Tr
ata-se de um cenrio de mudanas, caracterstico da prpria conjuntura poltica brasileira, que
possibilitou requalificar a temtica da participao no que diz respeito ao aprofundamento da
democracia, construo de um novo paradigma s aes coletivas, baseado na categoria da
cidadania e ao estabelecimento de novos espaos de discusso, formulao e deciso.
No entanto, temas como participao, democracia, controle social e parceria no so conceitos
com igual significado para todos os atores sociais, de sorte que essa generalizao e disputa
de significados colocam a necessidade de refazer inicialmente alguns percursos histricos que
construram conceitos e prticas de participao poltica no Brasil.
Pode-se, inicialmente, dizer que a participao democrtica nas decises e aes pblicas tem
sido duramente conquistada pela sociedade civil por lidar com um Estado tradicionalmente
privatista, que sempre manteve relaes simbiticas e corporativas com grupos privilegiados.
Trata-se, no Brasil, de um Estado com uma histria de mistura promscua entre o pblico e o
privado 3,
marcada pela excluso de conquistas sociais e democrticas coletivamente construdas,
apesar de os segmentos sociais definirem persistentemente seu lugar como atores nessa
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histria, bem como de suas possibilidades de participar da fixao de seus rumos. Nesta
perspectiva, as mobilizaes e movimentos sociais que se construram no contexto
scio-poltico brasileiro o fizeram como formas de participao poltica, que se diferenciam
segundo as questes reivindicadas, definidas pelas condies concretas de cada poca, pela
experincia histrica e poltica dos atores protagonistas e pela maior ou menor abertura dos
governantes ao dilogo e negociao.
H, assim, na dcada de 1980, uma fase de emergncia dos novos movimentos sociais, que
se organizam como espaos de ao reivindicativa e recusam relaes subordinadas, de tutela
ou de cooptao, com o Estado, partidos ou outras instituies. Esses novos sujeitos buscam
construir uma cultura participativa e autnoma, multiplicando-se por todo o pas e constituindo
uma vasta teia de organizaes populares que se mobilizam em torno da conquista, garantia e
ampliao de direitos, alcanando a agenda para a luta contra as mais diversas discriminaes
(DAGNINO, 1994). A emergncia dos chamados novos movimentos sociais, que se pautou
pela luta, segundo Arendt (1991), do direito a ter direitos, e do direito de participar da sua
redefinio e da gesto da sociedade, culminou com o prprio reconhecimento, na Constituio
Federal de 1988, denominada de Constituio Cidad.
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Na participao cidad, segundo Gohn (idem, p. 57), a categoria central deixa de ser a
comunidade ou o povo e passa a ser a sociedade. O conceito de participao cidad est
baseado na universalizao dos direitos sociais, na ampliao da cidadania e numa nova
compreenso sobre o papel e o carter do Estado, remetendo definio das prioridades nas
polticas pblicas, a partir de um debate tambm pblico. Assim, a participao passa a ser
concebida como interveno social peridica e planejada, posto que se d ao longo de todo o
processo de formulao e implementao de polticas pblicas. A caracterstica principal deste
tipo de participao a tendncia institucionalizao, entendida como incluso no arcabouo
jurdico-institucional do Estado, a partir da criao e implementao de novas estruturas de
representaes, compostas por pessoas eleitas diretamente pela sociedade civil e por
representantes do poder pblico.
O sentido da participao social est, por sua vez, fundado na idia do desenvolvimento de
uma cultura cvica4, que pressupe comunidades atuantes, compostas de organizaes
autnomas da sociedade civil, imbudas de esprito pblico, com relaes sociais igualitrias e
estruturas fincadas na confiana e na colaborao, articuladas em redes horizontais.
Ora, medida que organismos da sociedade civil ganham visibilidade e legitimidade a partir da
definio de instrumentos democrticos de participao poltica que, ao se efetivarem, apontam
simultaneamente os limites da democracia representativa e a necessidade de se aprofundar os
processos de participao social e poltica, tal dinmica introduz novas mudanas, como
expressa Gohn (2002, p. 7),
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Como se v, esse processo de mudana no cenrio poltico brasileiro, que resultou na criao
do modelo de gesto pblica descentralizada e participativa, no foi construdo nem
espontnea e nem pacificamente. que j havia uma herana anterior, feita de experincias
acumuladas de participao (nos anos de 1980), advindas do campo democrtico, em
particular as desenvolvidas pelos movimentos sociais e suas organizaes. Em segundo lugar,
foi necessria a vontade dos diversos segmentos polticos para que se avanasse na criao
de novos espaos pblicos, os quais, consoante Teixeira (2001, p. 46), so uma dimenso
aberta, plural, permevel e autnoma, composta de arenas de interao social e baixa
institucionalizao.
Nesse contexto, a participao da gesto dos interesses coletivos passa a significar tambm
participar do governo da sociedade, disputar espaos de definio e gesto das polticas
pblicas, questionar o monoplio do Estado como gestor da coisa pblica, construir
espaos
pblicos, afirmando a importncia do controle social sobre o Estado
, pela gesto participativa, a co-gesto, e a interface entre o Estado e a sociedade (DAGNINO,
1994). Por isso que participao significa, segundo Teixeira (2001, p. 27),
fazer parte, tomar parte, ser parte de um ato ou processo, de uma atividade pblica, de
aes coletivas. Referir a parte implica pensar o todo, a sociedade, o Estado, a relao das
partes entre si e destas com o todo e, como este no homogneo, diferenciam-se os
interesses, aspiraes, valores e recursos de poder.
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Dessa forma, numa sociedade marcada pela experincia da relao de mando e obedincia,
excluso e privilgio, mais do que nunca se torna indispensvel a luta pela participao
poltica, em todos os nveis e esferas, como condio sine qua non para a construo da
cidadania no pas. Alis, a ut
ores como Benevides (1991), Hirst (1992) e Habermas (1997) tm reavaliado o conceito e a
prtica da democracia representativa e proposto que seja analisada considerando os critrios
de igualdade social e participao poltica dos cidados. que o surgimento de novos atores
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Esses autores vem o sistema poltico representativo, vigente hoje na grande maioria das
sociedades contemporneas, como inibidor da participao dos cidados na esfera da
administrao pblica. Por isso, propem a criao e implementao de mecanismos
institucionais que lhes garantam o acesso aos processos de deciso, uma vez que o modelo
democrtico vigente se mostra deficiente para atingir um nvel satisfatrio de participao na
relao entre Estado e sociedade civil.
Assim, a experincia da gesto participativa sugere novos temas na agenda pblica, imprime a
conquista de novos direitos e o reconhecimento de novos sujeitos, sinalizando a construo de
uma nova cidadania e de uma outra cultura poltica. Como expressa Dagnino (2002, p. 10),
Est implcita nesta concepo a idia de uma cidadania ampliada, que transcenda, segundo a
autora, a reivindicao do acesso, incluso e pertencimento ao sistema poltico e alcance o
direito de participao na definio desse sistema. Cidadania que, consoante Silva (1997),
institua cidados com direitos e deveres e, sobretudo, co-partcipes da gesto pblica e
co-gestores de responsabilidades sociais, principalmente no mbito da esfera local.
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os espaos locais tm, assim, ganhado crescente relevncia. As cidades passam a ser
concebidas como atores polticos relevantes, capazes de assumir a centralidade das aes de
intervenes nas diferentes esferas da vida social e de atuar como elo [...] entre a sociedade
civil, a iniciativa privada e as diferentes instncias do Estado.
A presena desses novos agentes na esfera local, que aos poucos emergiram do seu casulo
nos movimentos sociais, uma marca da cena poltica brasileira contempornea,
constituindo-se um contraponto retrao do Estado, motivada pela incapacidade fiscal de
responder s demandas da populao. Essa revitalizao do espao local, permeado por
experincias de gesto democrtica, possibilitou que novos atores passassem a ter condies
de competir e testar modelos alternativos de poder, em situaes que dificilmente existiriam
nos nveis centralizados da poltica nacional.
Santos Jnior (2001, p. 94) analisa a maneira como as mudanas nas instituies governativas
locais interferem na afirmao do sistema de governana democrtica das cidades brasileiras,
entendendo-se por governana novos padres de interao entre governo e sociedade,
baseada em arranjos institucionais que coordenam e regulam a relao entre governo e os
atores sociais em um sistema poltico democrtico. Parece pertinente que o envolvimento dos
cidados na gesto pblica incide diretamente sobre as possibilidades e os padres de
interao entre o governo e a sociedade, de forma que a participao social condio
indispensvel tanto para a formulao de demandas quanto para a prpria interao poltica
entre a sociedade e as instituies governamentais.
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interesses e projetos integra a cidadania, devendo ocorrer, com igual legitimidade, a disputa
por espaos e atendimentos do poder estatal (GOHN, 2001).
Estudos, como os de Raichelis (1998, 2000), por exemplo, constataram a existncia desses
novos arranjos institucionais nos 27 estados da federao, sendo que, em 1998 j havia cerca
de 2.908 Conselhos (53,7%), num total de 5.417 municpios brasileiros, enquanto que, no ano
2000, estimava-se em aproximadamente 4.000 na rea da sade, 3.146 na assistncia social e
3.081 na infncia e adolescncia. Sublinhe-se que esse processo de criao dos Conselhos
Gestores foi marcado por fortes conflitos entre a expectativa da implementao de polticas
pblicas que concretizassem os direitos sociais conquistados e assegurados em lei e as
restries polticas, econmicas e culturais postas no caminho.
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Ocorre que a dinmica de funcionamento dos Conselhos Gestores, a sua organizao interna e
a instituio de suas relaes dependem, alm das condies scio-histricas, da ao
interativa entre os sujeitos que o compem, estando a efetividade de seu desempenho
vinculada correlao de foras presentes no processo de ao e interao entre os sujeitos
representantes dos diversos segmentos da sociedade. Segundo Tatagiba (2002), a dinmica
interna desses fruns de deliberao marcada por relaes verticalizadas, com forte vis
autoritrio, uma vez que h resistncias das estruturas governamentais em aceitar o padro
partilhado de gesto, fazendo-o aparecer como um mecanismo dificultador do processo
decisrio. Como bem salienta a autora, em estudo acerca das experincias dos Conselhos
Gestores no Brasil,
os encontros entre Estado/sociedade nos Conselhos tm sido afetados negativamente por uma
grande recusa do Estado em partilhar o poder de deciso. Os governos tm resistido de
forma mais ou menos acentuada, dependendo da natureza do governo e do seu projeto poltico
s novas formas de fiscalizao, controle e participao da sociedade civil no processo de
produo das polticas pblicas (TATAGIBA, 2002, p. 79).
Essa realidade leva a compreender que o processo de conquista dos direitos deve ir alm dos
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preciso que essa luta pela participao, como um mecanismo de controle de aes que
proporcionem a materialidade do direito, no se esgote com a criao de documentos jurdicos
ou de institutos democrticos que no conseguem alterar prticas conservadoras.
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Percebe-se, assim, que esse modelo de gesto participativa e descentralizada no Brasil tem
enfrentado grandes dificuldades, uma vez que a tradio centralizadora e autoritria que
sempre marcou o Estado brasileiro impingiu, nas agncias governamentais, um padro de
gesto completamente independente da sociedade e atrelado ora aos ditames da burocracia,
ora aos interesses dos detentores do poder. Em face disso, fundamental reafirmar a
importncia dos Conselhos Gestores como um espao essencialmente poltico de surgimento,
clarificao e visibilidade dos cidados organizados, interagindo com representantes dos
poderes constitudos.
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Embora institudos atravs de projetos de lei de iniciativa do poder pblico, a criao desses
Conselhos deu-se, fundamentalmente, em decorrncia de um intenso processo de mobilizao
social, que contou com a participao direta de diversos segmentos sociais organizados,
ligados s diversas reas sociais, reunidos em vrios momentos para discutir a sua
necessidade e importncia na gesto pblica municipal.
Dessa forma, imprescindvel que os representantes da sociedade civil tenham clareza de que
representam no Conselho o interesse coletivo e no propostas pessoais ou das prprias
entidades. Para tanto, preciso conhecer a realidade local, as prioridades da populao, o
arcabouo jurdico-institucional, a rede de servios do municpio e ter capacidade de
mobilizao e articulao poltica. Tudo isso qualifica a participao e as possibilidades de se
intervir eficazmente no processo de tomada de decises.
5 CONCLUSO
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Nesta perspectiva, a gesto participativa pressupe um Estado democrtico, que tem seus
eixos fundamentais nos direitos de cidadania, sintetizados na igualdade dos cidados e na
soberania popular. Da que a construo de uma gesto democrtica seja a busca de um
modelo em que Estado e Sociedade se confirmem como partes constitutivas do processo de
definio de polticas pblicas. Em se tratando da experincia de novas formas de participao
no contexto brasileiro, os Conselhos Gestores constitui em exemplo nesse sentido.
NOTAS
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3 Alguns autores, como Benevides (1991), Dagnino (1994) e Teles (1994), procuram
demonstrar que a cidadania um processo de construo, conquista e reconstruo de
direitos, que no se vinculam a uma estratgia das classes dominantes e do Estado para a
incorporao poltica progressiva dos setores excludos, com vista a uma maior integrao
social, ou como condio jurdica e poltica, indispensvel instalao do capitalismo
(DAGNINO, 1994, p. 109).
5 Alguns autores, como Teles (1994), Dagnino (1994), Benevides (1991) e Bobbio (1992),
procuram demonstrar que a cidadania um processo de construo, conquista e reconstruo
de direitos, que no se vincula a uma estratgia das classes dominantes e do Estado para a
incorporao poltica progressiva dos setores excludos, com vista a uma maior integrao
social, ou como condio jurdica e poltica, indispensvel instalao do capitalismo
(DAGNINO, 1994, p. 109).
6 Em seu sentido etimolgico, controle significa ato ou poder de controlar; fiscalizao exercida
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sobre atividades de pessoas, rgos, para que no se desviem das normas preestabelescidas
(FERREIRA, 2000). O controle pode ser exercido e materializado pelos membros da
sociedade, o que implica o controle social no s do ponto de vista do Estado sobre a
sociedade, mas tambm da sociedade sobre o Estado.
8 A paridade nos conselhos gestores deve ser entendida no apenas do ponto de vista
quantitativo, mas, principalmente, quanto ao aspecto qualitativo.
REFERNCIAS
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