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CAVALCANTI, Tatiane Heloisa Martins.
O municpio na organizao poltico-administrativa da replbica

federativa do Brasil. Revista Eletrnica Direito e Poltica, Itaja, v.2, n.3, 3 quadrimestre de 2007.
Disponvel em: www.univali.br/direitoepolitica - ISSN 1980-7791
O MUNICPIO NA ORGANIZAO POLTICO-ADMINISTRATIVA DA

REPLBICA FEDERATIVA DO BRASIL1
Tatiane Heloisa Martins Cavalcanti2
SUMRIO
Introduo. 1 A organizao poltico-administrativa da repblica federativa do
Brasil conforme a CRFB/88. 2. princpios constitucionais e organizao poltico-
administrativa da repblica federativa do Brasil. 2.1. Princpio da
indissolubilidade do vnculo federativo. 2.2. princpio da predominncia do
interesse na distribuio de competncias entre os componentes da federao.
2.3. Princpio da autonomia dos entes federados. 2.3.1. o princpio da
autonomia municipal na CRFB/88. 3. O municpio como ente federado
conceito e caracterizao. Consideraes finais. Referncias das fontes citadas.
RESUMO
Discusso cientfica sobre o status do municpio na atual organizao poltico-

administrativa da Repblica Federativa do Brasil de acordo com a CRFB/88 e
breve relato a respeito do princpio da autonomia municipal.
Palavras-chave: Municpio; Federao; Ente federativo; Autonomia

municipal.
ABSTRACT
Scientific discussion about the status of the Municipalities at the present

political administrative organization of the Federative Republic of Brazil
according to the CRFB/88 and a brief account of the municipal autonomy
principle.
Keywords: Municipalities; Federation, Federal Being; Municipal autonomy
INTRODUO
O objetivo do presente artigo contribuir para o debate acerca
do status do municpio na atual organizao poltico-administrativa da
Repblica Federativa do Brasil a partir da promulgao da Constituio da
1
Artigo produzido sob orientao e reviso do Professor Doutor Paulo Mrcio Cruz, do
Programa de Mestrado em Cincia Jurdica, Linha de Pesquisa Hermenutica e
Principiologia Constitucional, da Universidade do Vale do Itaja UNIVALI.
2
Mestranda do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica, Linha de Pesquisa
Hermenutica e Principiologia Constitucional, da Universidade do Vale do Itaja UNIVALI
- Advogada.
CAVALCANTI, Tatiane Heloisa Martins. O municpio na organizao poltico-administrativa da replbica
Repblica Federativa do Brasil de 1988 e fazer um breve relato acerca do

princpio da autonomia municipal.
O presente trabalho aborda no item 2 a atual organizao

poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil no intuito de se
demonstrar a forma de Estado adotada pela CRFB/88; No item 3 abordada a
organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil e o
princpios constitucionais que regem essa organizao, dando-se especial
ateno ao princpio da autonomia municipal. Trata-se, ainda, da autonomia
municipal consubstanciada nos princpios da autonomia poltica, da autonomia
normativa, da autonomia administrativa e financeira. J no item 4 abordado
o municpio com o intuito de lhe estabelecer um conceito e caracteriz-lo como
ente federativo, assim definindo seu status de acordo com a CRFB/88.
Com o presente artigo objetiva-se o debate sobre o tema organizao poltico-
administrativa da Repblica Federativa do Brasil com enfoque nos princpios
constitucionais, especialmente no princpio da autonomia municipal, bem como
o atual status do Municpio como ente federativo.
1. A ORGANIZAO POLTICO-ADMINISTRATIVA DA REPBLICA

FEDERATIVA DO BRASIL CONFORME A CRFB/1988
Em data de 2 de fevereiro de 1987, quando da sesso de abertura dos

trabalhos da Assemblia Nacional Constituinte, Ulysses Guimares 3 , ento
presidente da Constituinte, discursou aos seus integrantes e a toda Nao:
Federao e democracia continuam sendo as reivindicaes nacionais

maiores, e nossa Assemblia no poder deixar estas questes ao
relento. Elas devem ser enfrentadas com a coragem necessria. Incluo-
me entre os que, como Carneiro da Cunha, consideram a autonomia
federativa a base da unidade nacional. Esta autonomia reclama, em
primeiro lugar, uma justa apropriao tributria. S h unidade entre
entidades de igual direito, e no pode a Unio transformar-se, como se
transformou, em poder isolado das realidades estaduais.
A Federao, golpeada pelo Estado Novo, foi praticamente destruda nos

recentes anos de arbtrio. Cumpre-nos restaur-la em toda a sua
3
In BONAVIDES, Paulo e ANDRADE, Paes de. Histria constitucional do Brasil. p. 823.
737
plenitude, tornando realidade um ideal que nasceu com a prpria

Independncia. (...).
A teor do discurso de seu presidente, a Assemblia Nacional Constituinte

enfrentou o tema Federao e, atravs do texto da Constituio Federal
promulgada em 05 de outubro de 1988, adotou o federalismo como forma de
Estado (CF, art. 18), bem como determinou a impossibilidade de qualquer
proposta de emenda constitucional tendente a abolir a Federao (CF, art. 60,
4, I).
Federao, etimologicamente, quer dizer pacto, aliana, eis que deriva do

latim foedus, e assim conceituada por Dalmo de Abreu Dallari4 como aliana
ou unio de Estados.
Esse mesmo autor 5 assevera ainda que os Estados so federais quando

conjugam vrios centros de poder poltico autnomo e que, antes de tudo, o
Estado Federal indica uma forma de Estado, no de governo, listando, entre
outras, suas principais caractersticas como sendo a Constituio como base
jurdica do Estado Federal e a perda da soberania dos Estados que aderem
federao em favor da Unio Federal.
Sobre a Federao, Carl Schmitt6 escreve:
La Federacin es una unin permanente, basada em libre convenio, y al

servicio del fin comn de la autoconservacin de todos los
miembros, mediante la cual se cambia el total status poltico de
cada uno de los miembros em atencin al fin comn. (...) La Federacin
da lugar a um nuevo status de cada miembro; el ingreso em una
Federacin significa siempre, para el miembro que ingresa, una
reforma de su Consitucin.
Konrad Hesse 7 , analisando a Repblica Federal da Alemanha, aponta que o

Federalismo expressa, como princpio fundamental poltico, a livre unificao
4
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do estado. p. 256.
5
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do estado. p. 255, 258-260.
6
SCHMITT, Carl. Teoria de la Constitucin. p. 348.
7 HESSE, Konrad. Elementos de Direito Constitucional da Repblica Federal da Alemanha. p. 180-181
738
de totalidades polticas diferenciadas, fundamentalmente, com os mesmos

direitos, em regra regionais que, deste modo, devem ser unidas para
colaborao comum.
A forma como se concebe a sociedade poltica alicerar a organizao estatal

de um determinado povo. Discorrer sobre os Estados federais significa
trabalhar uma forma de Estado que se distingue dos seus tipos histricos e
das formas e sistemas de governo, isso porque forma de Estado o modo de
o Estado dispor o seu poder em face de outros poderes de igual natureza (em
termos de coordenao e subordinao) e quanto ao povo e ao territrio (que
ficam sujeitos a um ou a mais de um poder poltico)8.
Importante diferenciar Federalismo de Federao, pois muito embora estejam

estreitamente ligados, possuem conotao diversa. O primeiro se constitui
num conjunto de valores, de idias, de princpios que orientam a
consubstanciao dos Estados federais; por sua vez, federao a
concretizao desses princpios, idias e valores numa determinada realidade,
ou seja, num determinado Estado. Essa a conceituao de Giovani Corralo9,
que escreve:
Como decorrncia dos princpios da separao, da autonomia e da

participao, os Estados federais so marcados pela repartio constitucional
de competncias entre a Unio e os entes federados, pela autonomia de cada
ente federado nos limites fixados no pacto federativo sem qualquer relao de
controle e pela participao nas decises federais.
A Federao brasileira consiste na unio indissolvel de seus componentes,

coletividades regionais, que so os Estados Federados, o Distrito Federal e os
Municpios, estes agora tambm includos na estrutura poltico-administrativa
da Federao atravs dos artigos 1 e 18 da Constituio Federal de 1988,
podendo tambm integr-la os Territrios Federais, sendo todos autnomos.
8
MIRANDA, Jorge. Teoria do Estado e da Constituio. p. 298-299.
9
CORRALO, Giovani. Autonomia municipal como um direito fundamental na Constituio
brasileira. p.184.
739
A autonomia federativa, diz Jos Afonso da Silva 10 , assenta-se em dois

elementos bsicos que so a existncia de rgos governamentais prprios, ou
seja, que no dependam dos rgos federais quanto forma de seleo e
investidura, e um mnimo de posse de competncias exclusivas.
Aduz, esse autor 11 , que a repartio de competncias entre a Unio e os

Estados-membros para o exerccio e desenvolvimento de suas atividade
normativas constitui o fulcro do Estado Federal, e d origem a uma estrutura
estatal complexa em que, muitas vezes, se torna notria a dificuldade em se
definir que matrias devem ser entregues competncia da Unio, quais as
que competiro aos Estados e quais as que ficaro a cargo do Municpio.
Os pressupostos da autonomia federativa encontram-se configurados na

Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988, em seus artigos 18 a
41, em que so delimitidas as atribuies da Unio, dos Estados e dos
Municpios. Estes membros da Federao no estabelecem entre si relaes
hierrquicas, mas sim de desenvolvimento legtimo das funes que lhe so
constitucionalmente atribudas.
Os limites da repartio regional e local de poderes dependem da natureza e

do tipo histrico de Federao afirma Jos Afonso da Silva12, e em algumas
Federaes a rea da competncia da Unio mais dilatada, restando
limitado campo de atuao aos Estados-membros, como tem sido no Brasil,
onde a existncia de competncias exclusivas dos Municpios comprime ainda
mais a rea de atuao estadual.
Sobre a repartio de competncias entre os entes da Federao Brasileira,

Lus Roberto Barroso13, observa:
Classicamente, as competncias dos entes estatais costumam ser

14
identificadas como poltico-administrativas, legislativas e tributrias .
10
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. p.
11
SILVA, Jos Afonso da. Comentrio contextual constituio. p. 243.
12
13
BARROSO, Lus Roberto. Temas de direito constitucional. p. 142.
14
O autor remete o leitor obra BARROSO, Lus Roberto. Direito constitucional brasileiro:
o problema da federao. 1982.
740
Na tcnica adotada pela Constituio de 1988, Unio, Estados e

Municpios tm competncias exclusivas que desempenham
sem a participao de qualquer outro e competncias
concorrentes, em reas que comportam a atuao das diferentes
esferas de poder.
Neste mesmo tema, Jos Afonso da Silva 15 assevera que a Constituio de

1988 estruturou um sistema que combina competncias exclusivas, privativas
e principiolgicas com competncias comuns e concorrentes, buscando
reconstruir o sistema federativo segundo critrios de equilbrio ditados pela
experincia histrica.
Jos Afonso da Silva 16 , acerca do Sistema de Repartio de competncias

adotado pela Constituio de 1988, escreve:
Nossa Constituio adota esse sistema complexo que busca realizar o

equilbrio federativo, por meio de uma repartio de competncias
que se fundamenta na tcnica da enumerao dos poderes da Unio
(arts. 21 e 22), com poderes remanescentes para os Estados (art. 25,
1) e poderes definidos indicativamente para os Municpios (art. 30).
Mas combina, com essa reserva de campos especficos (nem
sempre exclusivos, mas apenas privativos), possibilidades de
delegao (art. 22, pargrafo nico), reas comuns em que se
prevem atuaes paralelas da Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios (art. 23) e setores concorrentes entre Unio e Estados
em que a competncia para estabelecer polticas gerais, diretrizes
gerais ou normas gerais cabe Unio, enquanto se defere aos
Estados e at aos Municpios a competncia suplementar.
Finalizando esse item, verifica-se que a repartio de competncias um

pressuposto da autonomia federativa, passando agora ao estudo dos princpios
constitucionais que regem a organizao poltico-administrativa da Repblica
Federativa do Brasil, com nfase ao Princpio da Autonomia Municipal.
15
16
741
2 PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS E ORGANIZAO POLTICO-

ADMINISTRATIVA DA REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL
O presente trabalho trata, mais especificamente, dos municpios na

organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil, com
nfase ao princpio da autonomia municipal, requerendo, portanto, uma breve,
mas no menos importante, meno aos princpios.
Sobre os princpios, Paulo Bonavides17 escreve:
Os princpios baixaram primeiro das alturas montanhosas e metafsicas

de suas primeiras formulaes filosficas para a plancie normativa do
Direito Civil. Transitando da para as Constituies, noutro passo largo,
subiram ao degrau mais alto da hierarquia normativa.
Ocupam doravante, no Direito Positivo contemporneo, um espao to

vasto que j se admite at falar, como temos reiteradamente
assinalado, em Estado principial, nova fase caracterizadora das
transformaes por que passa o Estado de Direito.
Os princpios constitucionais, lato sensu, de acordo com Paulo Mrcio Cruz18,

so as normas bsicas de todo o sistema constitucional.
Eros Grau19, fazendo referncia ao conceito trazido por Jerzy Wrblewski, de

forma extremamente sucinta, diz que os princpios so regras, palavras
(noms) ou construes que servem de base ao direito como fontes de sua
criao, aplicao ou interpretao.
20
De acordo com Luiz Henrique Urquart Cademartori , os princpios
constitucionais, ao serem reconhecidos como normas na Lei Suprema, o
fizeram como prescries de primeiro grau, de suma importncia e de
imediato, as mais qualificadas entre as normas constitucionais, ou seja,
17
BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. p. 293.
18
CRUZ, Paulo Mrcio. Fundamentos do direito constitucional. p.101
19
GRAU, Eros Roberto, Ensaio e Discurso sobre a Interpretao/Aplicao do Direito. p.
136.
20
CADEMARTORI, Luiz Henrique Urquart. Discricionariedade administrativa no estado
constitucional de direito. p. 83.
742
tornou-se patente a sua supremacia, no sentido de funo preponderante

dentro do sistema, no ordenamento jurdico.
Os princpios constitucionais estudados no presente trabalho, so os princpios

polticos constitucionalmente conformadores, adotando-se desde j a tipologia
dos princpios de J.J. Gomes Canotilho 21 , ou seja, so os que explicitam as
valoraes polticas fundamentais do legislador constituinte e so aqueles em
que se condensam as opes polticas nucleares e se reflecte a ideologia
inspiradora da constituio.
J.J. Gomes Canotilho leciona:
Nesta sede situar-se-o os princpios definidores da forma de Estado:

princpios da organizao econmico-social, como, por ex:, o princpio
da subordinao do poder econmico ao poder poltico
democrtico, o princpio da coexistncia dos diversos sectores da
propriedade pblico, privado e cooperativo; os princpios
definidores da estrutura do Estado (unitrio, com descentralizao
local ou com autonomia local e regional), os princpios estruturantes
do regime poltico (princpio do Estado de Direito, princpio democrtico,
princpio republicano, princpio pluralista) e os princpios
caracterizadores da forma de governo e da organizao poltica em
geral como o princpio da separao e interdependncia de
poderes e os princpios eleitorais.
Ainda segundo J. J. Gomes Canotilho, todos os rgos encarregados da

aplicao do direito devem ter em conta os princpios politicos
constitucionalmente conformadores, seja em atividades interpretativas, seja
em atos inequivocamente conformadores (leis, atos polticos), tal como
acontece com os princpios jurdicos gerais, pois so princpios normativos,
directrizes e operantes.
A Constituio Federal de 1988, ao estabelecer a Repblica Federativa do

Brasil, adotou como princpios politicamente conformadores, definidores da
forma e estrutura do Estado Brasileiro, o princpio da Federao e princpio da
autonomia entre os entes federados.
21
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da constituio. p.
1166.
743
Federao brasileira esto relacionados alguns princpios constitucionais que

devem ser mencionados e analisados neste trabalho, especialmente no que se
refere sua organizao poltico-administrativa.
2.1 Princpio da indissolubilidade do vnculo federativo
O princpio da indissolubilidade do vnculo federativo est consagrado no

artigo 1 da Constituio Federal de 1988 que preceitua que a Repblica
Federativa do Brasil composta pela unio indissolvel dos Estados e
Municpios e do Distrito Federal, sendo reafirmado pelo artigo 18, que prev
que a organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil
compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos
autnomos.
Esse princpio j foi adotado pelas constituies republicanas anteriores, desde

1891 (art. 1) e segundo Alexandre de Moraes22, tem duas finalidades bsicas:
a unidade nacional e a necessidade descentralizadora.
No existe em nosso ordenamento jurdico o direito de secesso, sendo,

portanto, inadmissvel qualquer pretenso de separao de um Estado-
membro, Distrito Federal ou qualquer Municpio da Federao.
De acordo com o artigo 34, inciso I, da Constituio Federal de 1988, qualquer

tentativa de secesso do Estado-membro permitir a interveno federal a fim
de que seja mantida a integridade nacional, pelo que Alexandre de Moraes23
assevera: (...) devendo sempre a Constituio ser interpretada de sorte que
no ameace a organizao federal por ela instituda, ou ponha em risco a
coexistncia harmoniosa e solidria da Unio, Estados e Municpios.
Sobre a indissolubilidade da Federao Brasileira, Roque Antonio Carrazza 24

diz:
A preservao dos Estados e de seus peculiares interesses est to

assegurada quanto a prpria indestrutibilidade do Estado Federal. Nem
22
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. p. 247.
23
24
CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributrio. p. -143-144.
744
poderia ser de outro modo, pois se o todo (o Estado Federal)

infracionvel, as partes que o formam (os Estados-membros)
necessariamente tambm o so.
(...), os Estados-membros devem ter respeitada sua integridade

territorial. Com efeito, no podem, sem seu expresso consentimento,
exteriorizado na forma constitucionalmente prevista, sofrer qualquer
tipo de alterao em sua base territorial. Alis, seria rematado contra-
senso admitir que os Estados federados, que se uniram numa Federao
justamente pra terem preservadas suas personalidades polticas,
pudessem, sua revelia, ser divididos, desmembrados, incorporados a
outros etc.
25
Geraldo Ataliba , quando se refere aos princpios da Federao e da
Repblica, escreve:
importante salientar que tais princpios, em suas mais essenciais

exigncias, s podem ser revogados por fora de uma verdadeira
revoluo, que deite por terra o Texto Constitucional e ab-rogue
categoricamente todo o sistema, a partir de suas bases. S
avassaladora revoluo popular pode anula-los. S o movimento poltico
constituinte poder derroga-los, dada a irresistibilidade da fora por ele
desencadeada.
Portanto, no atual ordenamento constitucional brasileiro no se permite a

revogao do princpio federal, entendendo-se deste modo que, somente
atravs de um movimento separatista que se poderia dissip-lo.
2.2 Princpio da predominncia do interesse na distribuio de

competncias entre os componentes da Federao
A Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 estabeleceu matrias

prprias de cada um dos entes federativos, ou seja, repartiu competncias
legislativas, administrativas e tributrias entre a Unio, Estados-membros,
Distrito Federal e Municpios, acentuando a centralizao do poder, ora na
prpria Federao, ora nos Estados-membros.
Como visto anteriormente, a autonomia federativa pressupe uma repartio

de competncias entre os membros da Federao, sendo esta distribuio de
25
ATALIBA, Geraldo. Repblica e Constituio. p. 39-40.
745
poderes um dos pontos caracterizadores e asseguradores do convvio no

Estado Federal.
Para a distribuio de competncias na Federao aplica-se um princpio

bsico que o da predominncia de interesse.
Segundo Jos Afonso da Silva 26 , de acordo com esse princpio, Unio

cabero aquelas matrias e questes de predominante interesse geral,
nacional, ao passo que aos Estados tocaro as matrias e assuntos de
predominante interesse regional, e aos Municpios concernem os assuntos de
interesse local, tendo a Constituio vigente desprezado o velho conceito de
peculiar interesse local, que no lograra conceituao satisfatria em um
sculo de vigncia.
O princpio da predominncia do interesse na distribuio de competncias foi

adotado pelo legislador constituinte, observa Alexandre de Moraes 27 , sendo
que estabeleceu quatro pontos bsicos no regramento constitucional para a
diviso de competncias administrativas e legislativas: reserva de campos
especficos de competncia administrativa e legislativa; possibilidade de
delegao; reas comuns de atuao administrativa paralela e reas de
atuao legislativa concorrentes.
2.2.1 Princpio da autonomia dos entes federados
Ao adotar a Federao como forma de Estado, a CRFB/88 nominou seus

integrantes, Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, e acentuou a
autonomia de todos, consagrando, assim, o princpio da autonomia entre os
entes da Federao.
No Direito Constitucional, diz Maria Helena Diniz28, a autonomia um Poder

concedido aos Estados-Membros e aos Municpios de se autogovernarem,
dentro das limitaes impostas constitucionalmente.
26
27
28
DINIZ, Maria Helena. Dicionrio jurdico. p. 348.
746
No dizer de Ercias Rodrigues de Souza 29 , a federao repousa exatamente

sobre o conceito de autonomia, pois que em nome da unidade do Estado,
outorga-se, em nvel interno, a especial prerrogativa de que os entes polticos
venham a determinar suas aes, sempre segundo os limites
constitucionalmente postos. A extenso dessa autonomia que comporta
graus, variveis quase que de ordenamento para ordenamento, no ponto em
que se albergue uma ou outra das formas federais acima delineadas.
Os caracteres relativos autonomia dos entes polticos, transparecem ntidos

em vrios pontos da Constituio Federal de 1988 e, especialmente, nos
termos dos artigos 1o e 18, com a seguinte redao:
Art. 1o A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel

dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado
Democrtico de Direito e tem como fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania;
III - a dignidade da pessoa humana;
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V - o pluralismo poltico.
(...)
Art. 18. A organizao poltico-administrativa

da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, o Distrito
Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta
Constituio.
A autonomia, tanto municipal, como dos Estados-membros e do Distrito

Federal, configura-se pela trplice capacidade de auto-organizao e
normatizao prpria, autogoverno e auto-administrao.
29
SOUSA, Ercias Rodrigues de. A Federao brasileira: a repartio constitucional da
competncia tributria e o papel das normas gerais. Jus Navigandi, Teresina, a. 6, n. 59,
out. 2002.
747
Jos Afonso da Silva30 assinala que importante se distinguir a autonomia da

soberania dentro do Estado Federal e se estabelecer seus respectivos titulares,
pois j houve muita discusso sobre a sua natureza jurdica, e escreve:
(...) hoje, j est definido que o Estado federal, o todo, como pessoa
reconhecida pelo Direito Internacional, o nico titular da soberania,
considerada poder supremo cosistente na capacidade de
autodeterminao. Os Estados Federados so titulares to-s de
autonomia, compreendida como governo prprio dentro do crculo de
competncias traadas pela Constituio Federal.
E, continua o autor:
A autonomia federativa assenta-se em dois elementos bsicos: (a)

na existncia de rgos governamentais prprios, isto , que no
dependam dos rgos federais quanto forma de seleo e investidura;
(b) na posse de competncias exclusivas, um mnimo, ao menos, que
no seja ridiculamente reduzido.
Em razo do presente trabalho tratar especificamente dos limites da

autonomia municipal dentro da organizao poltico-administrativa da
Repblica Federativa do Brasil, o princpio da autonomia ser objeto de estudo
e anlise mais aprofundada nos prximos captulos, especialmente no que se
refere autonomia do municpio com ente da Federao.
2.2.2 O Princpio da autonomia municipal na CRFB/88
O preceito constitucional sobre a autonomia municipal est no artigo 18 da

Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988, que por diversas
vezes j foi referenciado neste trabalho e que dispe da seguinte forma: A
organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil
compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos
autnomos, nos termos desta Constituio.
Sobre a incluso do municpio entre os entes da federao, Paulo Mrcio Cruz31

escreve:
30
SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. p.102.
31
CRUZ, Paulo Mrcio. Fundamentos do direito constitucional. p. 254.
748
No Brasil, sob a gide da Constituio da Repblica de 1988, o pacto

federativo abriga traos de centralizao, dispositivos de cooperao e o
carter tripartido de sua organizao federal, com o Municpio sendo
reconhecido como membro da federao e tendo suas competncias
elencadas naquela Constituio.
A dimenso federativa conferida aos municpios pela Constituio da Repblica

Federativa do Brasil de 1988, atravs de seu artigo 18, ao inseri-lo na
organizao estrutural da forma do Estado brasileiro, fez com que ele, no dizer
de Paulo Bonavides32, viesse a formar aquela terceira esfera de autonomia,
cuja presena, nos termos em que se situou, altera radicalmente a tradio
dual do federalismo brasileiro, acrescido agora de uma nova dimenso bsica.
No contexto da CRFB/88, o estabelecimento da autonomia municipal como um

princpio constitucional fundamental significa que um princpio essencial da
organizao do Estado Federal brasileiro e que, por isso, no admite a
secesso, pois tem a finalidade de manter a unidade nacional e a necessidade
descentralizadora. No uma autonomia remissiva, mas o mximo da
autonomia.
Na atual Constituio o municpio brasileiro tem poderes para eleger seu

Governo; decretar, arrecadar e aplicar seus prprios tributos; organizar e
administrar seus servios; questionar os assuntos que sejam de seu peculiar
interesse, alm de legislar sobre matrias de sua competncia estabelecidas
na Constituio e no podero ser reduzidos pela Unio ou pelos Estados.
33
Jamil Reston afirma que, poltica e administrativamente, o Municpio
brasileiro um dos mais autnomos do mundo e, ao contrrio do que ocorre
em muitos pases, uma entidade poltica e no uma corporao
administrativa. E, afirma que as leis municipais so leis tanto em sentido
formal como em sentido material ou seja, leis plenas que somente podero
ser revogadas por outra lei municipal e declaradas nulas ou inconstitucionais
pelo Poder Judicirio.
32
BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 15 p. 345.
33
RESTON, Jamil. O municpio como base da organizao poltica e o poder pblico no
Brasil. Tecnologia educacional. p. 4.
749
No regime constitucional vigente a autonomia concedida aos municpios no

delegao do Estado-membro ao Municpio para prover sua administrao.
mais que delegao; faculdade poltica, reconhecida na prpria Constituio
da Repblica, acentua Hely Lopes Meirelles 34 . E, prossegue: H pois um
minimum de autonomia constitucional assegurado ao Municpio, e para cuja
utilizao no depende a Comuna de qualquer delegao do Estado-membro .
Como um fecho para o presente subttulo, convm aqui transcrever Pinto

Ferreira35 que, ao encerrar captulo de sua obra, que versa sobre o verdadeiro
significado da autonomia municipal no atual ordenamento jurdico brasileiro,
escreve:
Em resumo, a plena autonomia dos Municpios no regime federativo

brasileiro significa o poder de eleio do prefeito e dos vereadores, o
poder de editar as suas normas jurdicas dentro das competncias
previstas na Constituio Federal, enfim, o poder de administrao
prpria no que concerne ao seu interesse local.
Aps incluir o Municpio entre os componentes da federao e lhe conferir a

autonomia, a Constituio Federal de 1988, atravs de seus artigos 29 e 30,
dispe sobre as capacidades do municpio, tambm chamados de poderes, de
auto-organizao, de autogoverno, de autolegislao e de auto-administrao.
Essas capacidades do municpio outorgadas pela Constituio Federal de 1988

compem os princpios constitucionais da autonomia municipal, ou seja:
princpio da autonomia poltica, atravs do qual assegurado aos
municpios os poderes de auto-organizao e de autogoverno; o princpio da
autonomia normativa, assegurando-lhe o poder de autolegislao; o
princpio da autonomia administrativa e financeira, que garante-lhes a
sua auto-administrao e o poder de instituir e cobrar seus prprios tributos e
aplicar suas rendas.
34
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. p. 91.
35
FERREIRA, Pinto. As eleies Municipais e o Municpio na Constituio de 1988. p. 60.
750
Sobre esses princpios constitucionais da autonomia municipal, Hely Lopes

Meirelles36 adverte:
Essa enumerao no taxativa, nem exaure as atribuies

municipais, mas constitui o mnimo de autonomia que os
Estados-membros e a prpria Unio devem reconhecer em favor
do Municpo, nada impedindo, todavia, que concedam outras
franquias Administrao local. No sistema constitucional
brasileiro, que o de poderes enumerados, as competncias so, em
regra, estanques, salvo as que expressamente a Lei Magna declara
concorrentes ou comuns (CF, arts. 23-24).
O princpio da autonomia poltica dos Municpios encontra-se estabelecido no

artigo 29 da Constituio Federal de 1988, onde se determina, praticamente,
toda a vida do governo municipal, dando-lhe o poder de se auto-organizar,
atravs da elaborao de sua Lei orgnica prpria (artigo 29, caput, da
CRFB/88) e de se auto-governar, mediante eleio de prefeito, vice-prefeito e
vereadores (artigo 29, I a XIV, da CRFB/88).
A autonomia normativa o princpio atravs do qual se

confere aos Municpios a capacidade de autolegislao, mediante o poder de
elaborao de leis municipais sobre reas que so reservadas sua
competncia exclusiva, suplementar e comum. Essa capacidade de
autolegislao tambm denominada poder normativo prprio.
atravs do princpio da autonomia administrativa e financeira que a

Constituio da Repblica confere aos Municpios o poder de auto-
administrao, estando este intimamente ligado ao interesse local e referindo-
se organizao e execuo dos servios pblicos de sua competncia,
ordenao urbanstica de seu territrio e criao e cobrana de tributos e
aplicao de suas rendas.
Assim, verifica-se que a Constituio da Repblica Federativa do Brasil de

1988 consagrou o Princpio da Autonomia como fundamental na organizao
poltico-administrativa da Federao Brasileira e que a autonomia municipal
36
751
consubstancia-se nos princpios da autonomia poltica, da autonomia

normativa, da autonomia administrativa e financeira, alm de ter elevado o
Municpio categoria de ente federativo conforme se ver a seguir.
3 O MUNICPIO COMO ENTE FEDERADO CONCEITO E

CARACTERIZAO
Segundo conceito do Direito Romano, de acordo com De Plcido e Silva 37 ,

municpio territrio delimitado, em que seus habitantes, dizendo-se
muncipes, gozam, do direito de cidadania e se investem no direito de dirigi-lo,
autonomamente, pelos representantes que escolhem e formam a corporao
administrativa municipal e acrescenta que o vocbulo municpio, deriva do
latim municipium e designa toda extenso territorial, constituda em diviso
administrativa de um Estado federado, colocada sob um regime de autonomia
administrativa, para que se dirija e governe pela vontade de seus habitantes,
ou, segundo conceito do Direito Romano por ele citado.
A atual doutrina brasileira vai alm de conceitu-lo como toda extenso

territorial constituda em diviso administrativa de um Estado Federado (...)38,
d ao municpio uma conceituao de maior amplitude e, segundo Meirelles39,
pode ser feita sob trs aspectos distintos, o sociolgico, o poltico e o jurdico,
que escreve:
Do ponto de vista sociolgico, o Municpio Brasileiro, como qualquer

outro, o agrupamento de pessoas de um mesmo territrio, comuns e
afetividades recprocas, que se renem em sociedade para a satisfao
de necessidades individuais e desempenho de atribuies coletivas de
peculiar interesse local.
Sob o aspecto poltico, o Municpio Brasileiro entidade estatal de

terceiro grau na ordem federativa, com atribuies prprias e governo
autnomo, ligado ao Estado-membro por laos constitucionais
indestrutveis (CF, arts. 18, 29 e 34, VII, c).
37
SILVA, De Plcido e. Vocabulrio Jurdico. p. 1044.
38
SILVA, De Plcido e. Vocabulrio Jurdico. p. 1044
39
752
Na ordem legal, o Municpio Brasileiro pessoa jurdica de direito

pblico interno (CC de 1916, art. 14, III; CC de 2002, art. 41,
III), e, como tal, dotado de capacidade civil plena para exercer
direitos e contrair obrigaes em seu prprio nome, respondendo
por todos os atos de seus agentes (CF, art. 37, 6)40.
O conceito poltico de municpio como entidade estatal de terceiro grau na

ordem federativa, dotado de personalidade jurdica, governo prprio e
competncia, normativa deve-se Constituio da Repblica Federativa do
Brasil de 1988 que, em seu artigo 1, estabeleceu que A Repblica Federativa
do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do
Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito (...) bem
como no art. 18 A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa
do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios,
todos autnomos, nos termos da Constituio.
A partir da promulgao da CRFB/88, passou-se a discutir esse novo status

dado ao Municpio, ou seja, de ente da federao, pois at ento era tido como
unidade poltico-administrativa, o que vem gerando grande polmica entre os
doutrinadores ptrios, uma vez que, ao ser integrado ao Estado Democrtico
de Direito, embora dotado de autonomia, subordina-se aos princpios e
preceitos estabelecidos na CRFB/88 e aos princpios da Constituio do Estado.
No entendimento de Pinto Ferreira o municpio uma uma entidade ou uma

corporao de direito pblico dotada de autonomia poltica ou de governo
prprio para a realizao de suas finalidades locais.41
Petrnio Braz 42 considera que o Municpio uma criao jurdica que se

assenta num princpio de direito natural e que, muito embora seja a menor
unidade da Federao, a base da organizao poltica e administrativa do
Pas. Adota o conceito de Pontes de Miranda, para quem o municpio
entidade interestadual rgida como o Estado-membro e acrescenta: O
Municpio, assim como leciona Toshio Mukai, passou a ganhar expressamente
40
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. p. 124-125.
41
FERREIRA, Pinto, As eleies Municipais e o Municpio na Constituio de 1988. p 56.
42
BRAZ, Petrnio. Tratado de Direito Municipal. p. 375 e 377.
753
o status constitucional, no s pelo que definem os artigos 1 e 18, mas

tambm pela expresso de sua competncia elencada nos arts. 29 e 30, da
Constituio Federal.
As prescries do novo estatuto fundamental de 1988 a respeito da autonomia

municipal, afirma Paulo Bonavides 43 , configuram indubitavelmente o mais
considervel avano de proteo e abrangncia j recebido por esse instituto
em todas as pocas constitucionais de nossa histria.
E continua dizendo que se faz mister assinalar o significado decisivo, indito e

inovador que assume o art. 18 da Constituio vigente. Esse artigo inseriu o
municpio na organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do
Brasil, fazendo com que ele, ao lado do Distrito Federal, viesse a formar
aquela terceira esfera de autonomia, cuja presena, nos termos em que se
situou, altera radicalmente a tradio dual do federalismo brasileiro, acrescido
agora de nova dimenso bsica44.
No se pode deixar de citar a divergncia doutrinria a respeito de considerar-

se o municpio como um ente federado. Dentre aqueles que entendem que no
se pode considerar o municpio integrante da Federao, afirmando que o
municpio adquiriu apenas um status constitucional aps a Constituio de
1988, esto Celso Ribeiro Bastos45, Jos Nilo de Castro46, Jos Afonso da Silva47
e Roque Antonio Carraza48.
Entretanto, os municpios anteriormente eram tratados como unidades

poltico-administrativas e com a Constituio de 1988 alcanaram status de
ente da Federao, com competncia para elaborar sua Lei Orgnica, pelo que
43
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. p. 344.
44
45
BASTOS, Celso Ribeiro e MARTINS, Ives Gandra. Comentrios Constituio do Brasil
(promulgada em 5 de outubro de 1988).
46
CASTRO, Jos Nilo. Direito Municipal positivo.
47
SILVA, Jos Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo.
48
CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributrio.
754
se passa a adotar esse posicionamento doutrinrio, pois como afirma Paulo

Bonavides49:
No conhecemos uma nica forma de unio federativa contempornea

onde o princpio da autonomia municipal tenha alcanado grau de
caracterizao poltica e jurdica to alto e expressivo quanto aquele que
consta da definio constitucional do novo modelo implantado no Pas
com a Carta de 1988, a qual impe aos aplicadores de princpios e
regras constitucionais uma viso hermenutica muito mais larga tocante
defesa e sustentao daquela garantia.
A Constituio vigente consagrou o municpio como entidade federativa

indispensvel ao sistema constitucional brasileiro, integrando-o na organizao
poltico-administrativa e garantindo-lhe plena autonomia, como se nota da
anlise dos artigos 1, 18, 29, 30 e 34, VII, c, todos da lei fundamental. A
autonomia municipal, da mesma forma que a dos Estados-membros,
configura-se pela trplice capacidade de auto-organizao e normatizao
prpria, auto-governo e auto-administrao, conforme lio de Alexandre de
Moraes50.
Paulo Mrcio Cruz51, quando trata das variaes do modelo federal, leciona que
no Brasil, sob a gide da Constituio da Repblica de 1988, o pacto
federativo abriga traos de centralizao, dispositivos de cooperao e o
carter tripartido de sua organizao federal, com o Municpio sendo
reconhecido como membro da federao e tendo suas competncias elencadas
naquela Constituio.
Em defesa dos argumentos positivos a fim de se considerar o Municpio um

ente federativo, Petrnio Braz52 afirma que negar ao Municpio o status de ente
federativo negar a vigncia da prpria Constituio e argumenta:
49
50
MORAES, Alexandre de. Constituio do Brasil interpretada e legislao constitucional. p.
696 e 713.
51
CRUZ, Paulo Mrcio. Fundamentos do direito constitucional. p. 254.
52
BRAZ, Petrnio. Tratado de Direito Municipal. Direito administrativo e municipal. So
Paulo: Mundo Jurdico, 2006, v. 1. p. 399-400.
755
A Lei Complementar n 101, de 04/05/2000, Lei de Responsabilidade

Fiscal, que estabelece normas de finanas e responsabilidade fiscal, em
seu art. 2, reconhece expressamente o Municpio como ente federativo.
Em segundo lugar, justifica:
O Constituinte de 1988 reservou aos Municpios um captulo distinto

(Captulo VI, do Ttulo III), nas mesmas condies dos Estados e do
Distrito Federal, enquanto que aos Territrios, que no so entes
federativos, destinou uma Seo, no captulo do Distrito Federal
(art. 33, da CF). Essa distino constitucional, sem paralelos nas
constituies anteriores, o argumento a fortiori ratione que
sustenta a disposio contida no art. 1, j referido, que assegura ao
Municpio a condio de ente federativo.
E em sua concluso sobre o tema, Petrnio Braz53 diz que o Municpio a mais
importante instituio jurdica da Federao e, assevera:
Pela vontade objetiva e expressamente manifesta do constituinte de

1988, como fora determinante da racionalidade (Schopenhauer), em
presena da factividade (Dilthey) que ressalta da evidncia histrica,
livre de influncias exgenas (Oliveira Vianna), em consonncia com a
realidade fsica do pas (Montesquieu), foi deferida ao Municpio a
condio de ente federativo, no cabendo, pela diagnose do fato
concreto, uma fuga realidade que extrapola da norma constitucional.
Feitas todas estas consideraes, percebe-se que aps a Constituio de 1988

passando o Municpio a ser considerado um ente federativo, faz-se necessrio
estabelecer um conceito de municpio que esteja de acordo com o esprito
constitucional. Nesse diapaso, Nelson Nery Costa lembra que os municpios
so freqentemente conceituados na suas Leis Orgnicas Municipais, mas
merecem aqui uma nova definio. Assim, o Municpio pode ser entendido
como a organizao poltica, pessoa jurdica de Direito Pblico interno, com
base territorial determinada, englobando um conjunto de vizinhos, com
interesses locais e comuns, com autonomia poltica, administrativa e financeira
garantida pelo Constituio, que lhe define a competncia54.
53
BRAZ, Petrnio. Tratado de Direito Municipal. v.1 p. 401.
54
COSTA, Nelson Nery. Curso de Direito Municipal Brasileiro. p. 61-62.
756
Adota-se o conceito de municpio dado por Nelson Nery Costa como conceito
operacional da categoria Municpio para a elaborao do presente trabalho.
CONSIDERAES FINAIS
Com o presente trabalho buscou-se evidenciar que Organizao poltico-

administrativa da Repblica Federativa do Brasil tem como fundamental o
princpio da autonomia e que esse princpio uma prerrogativa poltica
outorgada pela Constituio aos entes federativos, conferindo-lhes
capacidades de auto-organizao e auto-governo, auto-legislao e auto-
administrao. Adotando-se o dizer de Paulo Bonavides, a autonomia um
dos princpios capitais que formam a chave de todo o sistema federativo e
assim foi adotada pela Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988.
Procurou-se dar especial nfase ao fato de ter sido o Municpio includo como
integrante da Federao, juntamente com os demais entes federativos: Unio,
Estados-membros e Distrito Federal, pelo texto constitucional de 1988, bem
como significativa ampliao de sua autonomia a partir de 1988.
Refletindo-se acerca do tema abordado, conclui-se que o Municpio brasileiro

integra uma forma de unio federativa em que o princpio da autonomia
municipal alcanou um alto grau de caracterizao poltica e jurdica.
O princpio da autonomia municipal objeto de inmeras discusses

doutrinrias, pois se trata de um tema amplo, inovador, e que cuida
diretamente dos interesses e da repartio de competncias entre os entes
federados.
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2005.
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CAVALCANTI, Tatiane Heloisa Martins.

O municpio na organizao poltico-administrativa da replbica

O MUNICPIO NA ORGANIZAO POLTICO-ADMINISTRATIVA DA

Tatiane Heloisa Martins Cavalcanti2

Discusso cientfica sobre o status do municpio na atual organizao poltico-

Palavras-chave: Municpio; Federao; Ente federativo; Autonomia

Scientific discussion about the status of the Municipalities at the present

Keywords: Municipalities; Federation, Federal Being; Municipal autonomy

Repblica Federativa do Brasil de 1988 e fazer um breve relato acerca do

O presente trabalho aborda no item 2 a atual organizao

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Em data de 2 de fevereiro de 1987, quando da sesso de abertura dos

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Como decorrncia dos princpios da separao, da autonomia e da

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Sobre a repartio de competncias entre os entes da Federao Brasileira,

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Neste mesmo tema, Jos Afonso da Silva 15 assevera que a Constituio de

Jos Afonso da Silva 16 , acerca do Sistema de Repartio de competncias

Nossa Constituio adota esse sistema complexo que busca realizar o

Finalizando esse item, verifica-se que a repartio de competncias um

2 PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS E ORGANIZAO POLTICO-

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Sobre os princpios, Paulo Bonavides17 escreve:

Os princpios baixaram primeiro das alturas montanhosas e metafsicas

Ocupam doravante, no Direito Positivo contemporneo, um espao to

Os princpios constitucionais, lato sensu, de acordo com Paulo Mrcio Cruz18,

Eros Grau19, fazendo referncia ao conceito trazido por Jerzy Wrblewski, de

tornou-se patente a sua supremacia, no sentido de funo preponderante

Os princpios constitucionais estudados no presente trabalho, so os princpios

J.J. Gomes Canotilho leciona:

Nesta sede situar-se-o os princpios definidores da forma de Estado:

Ainda segundo J. J. Gomes Canotilho, todos os rgos encarregados da

A Constituio Federal de 1988, ao estabelecer a Repblica Federativa do

Federao brasileira esto relacionados alguns princpios constitucionais que

2.1 Princpio da indissolubilidade do vnculo federativo

O princpio da indissolubilidade do vnculo federativo est consagrado no

Esse princpio j foi adotado pelas constituies republicanas anteriores, desde

No existe em nosso ordenamento jurdico o direito de secesso, sendo,

De acordo com o artigo 34, inciso I, da Constituio Federal de 1988, qualquer

Sobre a indissolubilidade da Federao Brasileira, Roque Antonio Carrazza 24

A preservao dos Estados e de seus peculiares interesses est to

poderia ser de outro modo, pois se o todo (o Estado Federal)

(...), os Estados-membros devem ter respeitada sua integridade

importante salientar que tais princpios, em suas mais essenciais

Portanto, no atual ordenamento constitucional brasileiro no se permite a

2.2 Princpio da predominncia do interesse na distribuio de