REVISTA GESTION | V1 N 4 | jul - ago 1996 |

(Harvard Business Review) | Pag. 36 a 44

El capitalismo necesita del equilibrio

Henry Mintzberg

INDICE

No es posible manejar al gobierno como a una empresa ..................................................... 1

Ms all de lo pblico y lo privado ............................................................................................. 2
Clientes, usuarios, ciudadanos y sbditos ................................................................................ 4
Los mitos del management ........................................................................................................... 7
Modelos para aplicar el Management al gobierno ................................................................ 10
Gobernando al Management ...................................................................................................... 14

No es posible manejar al gobierno como a una empresa

"La creencia de que el capitalismo ha triunfado est desequilibrando hoy a

las sociedades de Occidente, especialmente al Reino Unido y a los Estados
Unidos." La afirmacin la hace nada menos que Henry Mintzberg,
considerado, junto a Peter Drucker, uno de los pilares del management
moderno.
Despus de bastante tiempo sin escribir, este gran terico reaparece con
este artculo publicado recientemente en la Harvard Business Review y
destinado a generar una amplia polmica.
Luego de avanzar sobre conceptos que hoy pareceran irrefutables,
Mintzberg niega que, como reclaman muchos expertos, el gobierno deba
parecerse a una empresa. Y sostiene que, si debemos aplicar el
management al gobierno, tenemos que comenzar primero por gobernar el
management. Rechaza que los habitantes de un pas puedan ser
considerados como clientes y, luego de realizar un profundo anlisis sobre
el tema, afirma que lo que necesitamos, por encima de todo, es alcanzar
un equilibrio entre los distintos sectores de la sociedad.
Mintzberg es actualmente profesor de la Universidad McGill, de Montreal,
Canad. Est supervisando un emprendimiento de cinco escuelas de
Administracin de Empresas de Canad, Inglaterra, Francia, India y Japn,
que busca crear un programa destinado a la formacin de gerentes para la
prxima generacin.

"El capitalismo ha triunfado." Esta fue la firme conclusin a la que lleg

Occidente a medida que fueron cayendo uno a uno los regmenes
comunistas de Europa Oriental.
El capitalismo no triunf en absoluto; el que triunf fue el equilibrio. En
Occidente vivimos en sociedades equilibradas, con un sector privado
fuerte, un sector pblico fuerte y un sector intermedio entre ambos,
tambin fuerte. Los pases del rgimen comunista estaban totalmente
desequilibrados. En ellos, el Estado controlaba una enorme parte de toda la
actividad organizada. Entonces, la fuerza de compensacin era mnima o
inexistente. En realidad, la primera ruptura del bloque del Este se dio en el
lugar (Polonia) en el que esa fuerza haba logrado sobrevivir (la Iglesia
Catlica).
La creencia de que el capitalismo ha triunfado est desequilibrando hoy a
las sociedades de Occidente, especialmente al Reino Unido y a los Estados
Unidos. Que ese desequilibrio favorezca a la propiedad privada y no a la
propiedad estatal no va a ayudar a la sociedad. Me opongo al criterio de
Milton Friedman, de la Universidad de Chicago, cuando compara lo que l
denomina "libre empresa" con el socialismo "subversivo". La nocin misma
de que una institucin, independientemente de la gente que la integre,
pueda ser libre es en s misma una nocin subversiva en una sociedad
democrtica. Cuando las empresas son realmente libres, las personas no lo
son.
De hecho, existe un rol a cumplir, dentro de nuestra sociedad, para los
diferentes tipos de organizaciones y para los diferentes aportes que pueden
hacer en reas tales como la investigacin, la educacin y la salud. El
capitalismo de las empresas de propiedad privada indudablemente nos ha
atendido bien en lo que se refiere a la distribucin de los bienes y servicios
adecuadamente controlados por las fuerzas del mercado abierto. Los libros
publicados por Friedman y sus colegas constituyen bienes de este tipo.
Pero, lo son su trabajo de investigacin o la atencin mdica que recibe la
gente pobre que vive cerca de las oficinas de estos profesores?

Ms all de lo pblico y lo privado

Desde siempre hemos estado sumergidos en el debate sobre la asignacin

de los recursos entre los denominados sector pblico y sector privado. Ya
sea que el debate est centrado entre capitalismo versus comunismo,
privatizacin versus nacionalizacin o los mercados de las empresas versus
los controles del gobierno, los argumentos siempre han enfrentado a las
fuerzas independientes y privadas contra las fuerzas colectivas y pblicas.
Es hora de que reconozcamos lo limitada que es realmente esa dicotoma.
Hablamos de organizaciones privadas, independientemente de que estn en
manos de un grupo reducido de individuos o de un grupo grande que adopta
la forma de acciones que se negocian en el mercado. Y tambin hay
organizaciones pblicas, a las que correctamente hablando deberamos
llamar estatales, porque el Estado acta en nombre del pblico. Nosotros,
como ciudadanos, ya no controlamos en forma directa a las organizaciones
pblicas de la misma manera que como clientes (o como pequeos
accionistas) s controlamos a las privadas. Pero existen otros dos tipos de
organizaciones que merecen igual atencin.
En primer lugar, estn las organizaciones cooperativas,
independientemente de que el control formal est en manos de los
proveedores (como es el caso de las cooperativas agrcolas), o de los
clientes (como ocurre con las sociedades cooperativas de seguros o algunas
cadenas minoristas cooperativas), o de los empleados (como sucede con
algunas empresas comerciales, como Avis). De hecho, todos los pases de
Occidente, incluido Estados Unidos, son en gran medida sociedades de
organizaciones cooperativas. De acuerdo con la Asociacin Nacional de
Sociedades Cooperativas, casi la mitad de la poblacin de Estados Unidos es
directamente atendida por alguna forma de organizacin cooperativa, y una
de cada tres personas es socia de una cooperativa. Recientemente hice un
trabajo para una importante cooperativa de seguros de Estados Unidos. La
empresa es vigorosamente competitiva a pesar de que se trata de una
sociedad cooperativa. Sus ejecutivos se apuran por sealar lo importante
que es no tener las presiones del mercado accionario cuando se quiere
adoptar una perspectiva de largo plazo.
En segundo lugar, tenemos organizaciones que, para m, no tienen dueo,
que estn controladas por un directorio muy diverso y de eleccin propia. A
estas organizaciones sin fines de lucro se las conoce, con frecuencia, con el
nombre de organizaciones no gubernamentales (ONG), pero tambin son
organizaciones no empresariales (la sigla en ingls es NBO) y no
cooperativas (la sigla en ingls es NCO). En definitiva, estamos rodeados de
organizaciones de las que nadie es dueo. Entre ellas estn muchas de
nuestras universidades (incluyendo la Universidad de Chicago, a la que
pertenece Friedman), los hospitales, las organizaciones de caridad y las
organizaciones de voluntarios y activistas (como la Cruz Roja y Greenpeace,
por ejemplo).
Desde la perspectiva de la poltica convencional, existe la tendencia a
distribuir a estas cuatro formas de propiedad a lo largo de una lnea recta
que va de izquierda (lo estatal) a derecha (lo privado), y que tiene entre
medio a las organizaciones cooperativas y a las organizaciones sin fines de
lucro. Pero creo que esta tendencia es incorrecta porque aqu y en
cualquier otro lado los extremos se tocan: son los fines los que se parecen.
Por ejemplo, desde el punto de vista de la estructura, tanto las
organizaciones privadas como las estatales estn directa y estrechamente
controladas a travs de jerarquas: una emana de los propietarios y la otra
de las autoridades del Estado. En otras palabras, deberamos doblar la
lnea, porque lo que aparenta ser una lnea recta, en realidad se parece
ms a una herradura.
Tal como sugiere la representacin de las cuatro formas de propiedad como
herradura, el salto entre lo estatal y lo privado es ms fcil que el cambio
necesario para llegar a ser una cooperativa o una organizacin sin fines de
lucro. Esa es quiz la razn por la cual el centro del debate ha sido siempre
la nacionalizacin versus la privatizacin. El salto es tan simple: basta con
comprar el activo mayoritario del otro lado, cambiar a los directores y
seguir adelante; todos los sistemas de control interno permanecen intactos.
En muchos sectores de la Rusia actual, estos saltos han sido demasiado
simples: el control del Estado parece haber cedido su lugar a un control
igualmente devastador de naturaleza privada. Una forma segura para
alcanzar el equilibrio -ms lenta y ms difcil, pero en la que hoy se
encuentran trabajando con xito algunas de las otras naciones de Europa
del Este- consiste en utilizar las cuatro formas de propiedad que integran
toda la herradura.
Desgraciadamente, aqu en Occidente no hemos llegado a un acuerdo con
toda la gama de posibilidades. Porque se supone que el capitalismo triunf,
hoy el sector privado es bueno, el sector pblico malo y las cooperativas y
las organizaciones sin fines de lucro, irrelevantes. Por encima de todo,
dicen muchos expertos, el gobierno debe comenzar a parecerse a una
empresa. Y es especialmente este concepto el que deseo refutar. Porque si
es que debemos aplicar el management al gobierno adecuadamente,
debemos comenzar primero por aprender a gobernar el management.

Clientes, usuarios, ciudadanos y sbditos

"Nosotros tenemos clientes...", dijo Al Gore, vicepresidente de Estados
Unidos, al comienzo de su mandato. Y agreg: "El pueblo de los Estados
Unidos". Pero hace falta llamarlos clientes para que los tratemos con
decencia?
Resultara til analizar lo que esta palabra clientes significaba antes de que
los japoneses nos ensearan un par de cosas. Las principales corporaciones
de Estados Unidos -pertenecientes a la industria automotriz- no trataban
muy bien a sus clientes. Haca largo tiempo que venan implementando
estrategias deliberadas de una obsolescencia planificada, un eufemismo
que se utiliza para decir que haban dejado de lado la calidad. Adems, por
lo menos una de las gigantescas cadenas minoristas practicaba
regularmente la tctica conocida como "cebo o carnada", engaando a sus
clientes con precios bajos con la intencin de vender productos ms caros.
Y en uno de los tantos casos que se hizo famoso, una empresa de productos
para consumo, con el propsito de vender ms dentfrico, agrand primero
la abertura del tubo de pasta dental y luego... comercializ cepillos que
tenan la parte de la cerda ms grande!
Una empresa siempre est embarcada en el negocio de vendernos lo
mximo que puede, manteniendo una relacin entre iguales controlada por
las fuerzas de la oferta y la demanda. No tengo problemas con este
concepto cuando se trata de autos, lavarropas o dentfrico. Pero s los
tengo cuando hablamos de la atencin mdica. La mayora de los
compradores inteligentes pueden estar alertas cuando se trata de autos,
lavarropas o dentfrico y, adems, contamos con mecanismos de proteccin
para aquellos casos en los que los compradores no pueden estar alertas.
Pero la filosofa del caveat emptor (es decir, por cuenta y riesgo del
comprador) es peligrosa cuando se trata de la salud y de otros servicios
profesionales complejos. Inevitablemente, los vendedores saben siempre
mucho ms que los compradores, a quienes muchas veces les resulta difcil
llegar a saber lo que necesitan saber. En otras palabras, el modelo de
propiedad privada, aunque brinda a los "clientes" un mercado
maravillosamente eclctico, tiene sus lmites.
Muchas gracias, pero yo no quiero ser un mero cliente de mi gobierno.
Espero algo ms que un intercambio entre iguales y algo menos que el
incentivo para consumir. Cuando recibo un servicio profesional por parte de
mi gobierno -la educacin, por ejemplo-, el rtulo usuario parece ms
apropiado para mi rol. (General Motors vende automviles a sus clientes;
Ernst and Young brinda servicios contables a sus usuarios.)
Pero, por encima de todo, yo soy un ciudadano, con derechos que van ms
all de los derechos de los clientes o incluso de los usuarios. La mayora de
los servicios que presta el gobierno, incluyendo autopistas, seguridad social
y poltica econmica, comprenden compensaciones muy complejas entre
intereses en pugna. Tom Peters refleja con gran exactitud esta idea con un
comentario sobre la obtencin de un permiso para agrandar la casa. No
quiero que algunos de los burcratas de la Municipalidad me hagan pasar un
mal momento, dijo en uno de sus boletines de novedades. Yo quiero un
tratamiento eficiente, rpido, parecido al de una empresa. Pero, qu pasa
si es mi vecino el que quiere un permiso para agrandar su casa? Quin es
entonces el cliente de la Municipalidad?
Si tengo derechos como ciudadano, tambin tengo obligaciones en mi
calidad de sbdito: cuando pagamos impuestos, cuando nos reclutan para el
ejrcito o cuando respetamos las reglamentaciones del gobierno en aras del
orden colectivo.
Cliente, usuario, ciudadano y sbdito: stos son los cuatro sombreros que
todos llevamos puestos en una sociedad. Como clientes y ciudadanos,
disfrutamos de una relacin recproca de concesiones mutuas con el
gobierno. Los clientes del gobierno reciben servicios directos en una
relacin entre iguales; sus ciudadanos se benefician ms indirectamente de
la infraestructura pblica que el gobierno brinda. Pero hay una diferencia
an ms importante entre las actividades del gobierno que estn orientadas
al cliente y las que estn orientadas al ciudadano: la frecuencia con la que
ocurren esas actividades. Si analizamos con sumo cuidado las actividades
del sector pblico -por ejemplo, revisando la gua telefnica de un gobierno
cualquiera-, encontraremos relativamente pocas cosas que podran
encuadrarse en la categora de cliente puro. (Y parte de lo que s
encuadrara es bastante poco feliz, como los billetes de lotera, por
ejemplo. Queremos realmente que nuestro gobierno, como la empresa de
pasta dental, nos venda productos? No ser que el actual malestar con el
gobierno deriva del hecho de que se parece demasiado a una empresa y no
de que no se parece lo suficiente?) Por el contrario, y dentro de la
categora de ciudadano, encontraremos una gran cantidad de actividades
que adoptan la forma de infraestructura pblica: infraestructura social
(como los museos, por ejemplo), fsica (como las rutas y puertos),
econmica (como la poltica monetaria), de mediacin (como los tribunales
civiles), internacional (como las embajadas) y la infraestructura propia
sobre la que se asienta el gobierno (como la maquinaria electoral).
Como sbditos y usuarios, tenemos relaciones con el gobierno que son ms
unilaterales. Recurriendo a las palabras de John Kennedy, lo que nos atae
como sbditos es lo que debemos hacer por nuestro gobierno por medio del
respeto a los controles del Estado. Por el contrario, como usuarios que
recibimos servicios profesionales, la cuestin tiene que ver con lo que el
Estado nos proporciona. En consecuencia, he decidido introducir estos
cuatro rtulos no con la intencin de realizar una clasificacin sino en aras
de clarificar el tema, para poder apreciar mejor los diversos propsitos de
un gobierno.
Permtaseme ahora relacionar los roles de cliente, ciudadano, usuario y
sbdito con nuestro debate previo. Los clientes son adecuadamente
atendidos por organizaciones de carcter privado, aunque las cooperativas -
tales como las de seguros- pueden habitualmente prestar este servicio con
eficiencia. Slo en mbitos muy limitados el servicio directo al cliente es
trabajo del Estado. Cuando se analizan las actividades con respecto a los
ciudadanos y los sbditos, slo deberamos aventurarnos ms all del
modelo de propiedad estatal con un gran sentido de la prudencia. Las
compensaciones entre los intereses en pugna en las actividades
relacionadas con el ciudadano, y el uso necesario de la autoridad en las
actividades relacionadas con el sbdito, imponen un rol claro para el
Estado.
La relacin con el usuario es quizs an ms complicada. No nos resulta
claro que los servicios profesionales ampliamente aceptados como pblicos
-ciertos niveles mnimos de educacin o de atencin mdica, por ejemplo-
sean particularmente efectivos cuando los presta directamente el gobierno,
y menos an si lo hace la empresa privada. Ninguno de los dos por s solo
puede satisfacer toda la gama de requisitos de los servicios profesionales.
Los mercados son torpes; las jerarquas son imperfectas. Las organizaciones
sin fines de lucro o, en ciertos casos las cooperativas, pueden brindarnos
aqu un mejor servicio, si bien con fondos pblicos, para asegurar una
cierta equidad en la distribucin. A propsito de este tema, es bastante
comn encontrar que la gente confa en las organizaciones cooperativas
cuando se trata de servicios profesionales. Hasta las profesiones netamente
comerciales, como las relacionadas con la contabilidad y la consultora, con
frecuencia, prestan servicios a travs de cooperativas, es decir, sociedades
de profesionales.

Los mitos del management

Cmo debera, entonces, aplicarse el management a las actividades del

gobierno? Para contestar a esta pregunta debemos considerar lo que es el
management en s o, por lo menos, los mitos ms populares que lo rodean.
Hoy el debate sobre el management est de moda. En realidad, debera
decir Management, siguiendo el ejemplo de Albert Shapero, de la
Universidad Estatal de Ohio, quien hace unos aos escribi un artculo
titulado "What MANAGEMENT Says and What Managers Do" ("Lo que el
MANAGEMENT dice y lo que hacen los gerentes", Fortune, mayo 1976).
Porque aqu estamos hablando de ese Management con mayscula: ese
proceso estilizado y limitado que, de acuerdo con mi investigacin, tiene
muy poco que ver con lo que los gerentes realmente hacen. Sin embargo,
ste es el tipo de management que hoy nos inunda, en la libreras, en los
programas de Administracin de Empresas (MBA) y en los famosos
seminarios de capacitacin, por ejemplo. Pero es realmente aplicable a
nuestros roles de ciudadanos, sbditos, usuarios y, ocasionalmente, clientes
del gobierno? En mi opinin, en raras ocasiones. Paso a explicarles por qu.

El Management se basa en tres premisas:

- Es posible aislar las actividades particulares, tanto entre s como de la

autoridad directa. Este principio proviene del sector privado, en el que
muchas empresas estn divididas en unidades de negocios autnomas,
organizadas como divisiones. Cada unidad tiene una misin clara: prestar su
propio conjunto de servicios o productos. Si satisface las metas globales
establecidas por la casa central, en mayor o menor medida se la deja sola.

- El desempeo puede evaluarse integral y adecuadamente mediante

mediciones de objetivos. Las metas que cada actividad debe alcanzar se
pueden expresar en trminos cuantitativos: se pueden medir tanto los
costos como los beneficios. De esa forma, puede haber una evaluacin
"objetiva", que es apoltica por naturaleza. El sistema no se puede permitir
distraerse con muchas ambigedades o matices.

n Las actividades pueden encomendarse a gerentes profesionales

autnomos, quienes asumen la responsabilidad por el desempeo.
"Hagamos que respondan por sus actos. Si lo que hacen se ajusta al plan,
segn lo que indiquen las mediciones, recompensmoslos. De lo contrario,
reemplacmoslos."

En mi opinin, estas premisas se derrumban frente a la realidad de lo que

hacen la mayora de las reparticiones gubernamentales y de cmo tienen
que funcionar. Para aislar las actividades del gobierno del control
jerrquico directo siguiendo el ejemplo de lo que el Management
establece, hace falta contar con polticas claras e inequvocas formuladas
en el marco del mbito poltico y para ser implementadas en el mbito
administrativo. En otras palabras, las polticas tienen que ser estables a
travs del tiempo, y los polticos (al igual que los gerentes de otras
reparticiones) deben mantenerse alejados de la implementacin efectiva
de esas polticas. Pero, con qu frecuencia se da esto, o cuntas
actividades del gobierno se ajustan a esta receta?
Cuntos polticos estn preparados para ceder el control de cuntas de sus
polticas? Y cuntas polticas del gobierno de la actualidad pueden
formularse en un mbito para ser implementadas en otro, en lugar de que
su creacin sea parte de un proceso iterativo que comprenda tanto a la
poltica como a la administracin? Aprendizaje es otra de las palabras
cdigo del Management. Pues bien, este proceso de creacin de polticas es
aprendizaje, aunque su aplicacin descuidada no lo sea. La creencia de que
en el gobierno es posible separar la poltica de la administracin -tal como
ocurre con la formulacin y la implementacin dentro de la planificacin
empresarial- es otro mito al que se debe dejar morir en paz.
Consideremos ahora el mito de la medicin, una ideologa seguida con
fervor casi religioso por el movimiento del Management. Cul es su efecto
en el gobierno? No hay duda de que las cosas deben medirse, especialmente
los costos. Pero, cuntos de los beneficios reales de las actividades del
gobierno se prestan a este tipo de medicin? Algunas actividades simples y
de prestacin directa -especialmente a nivel municipal-, como la
recoleccin de residuos, no hay duda de que se prestan a la medicin.
Pero, qu ocurre con el resto? Los famosos sistemas de planificacin,
programacin y presupuesto de Robert McNamara para el gobierno federal
de Estados Unidos fracasaron precisamente por eso: la medicin con
frecuencia perda de vista el objetivo y causaba muchas veces terribles
distorsiones. (Se acuerdan del recuento de cadveres de Vietnam?)
Cuntas veces volvemos a este punto hasta que finalmente nos damos por
vencidos? Muchas actividades estn en el sector pblico precisamente por
los problemas de medicin: si todo fuera tan cristalinamente claro y los
beneficios fueran tan fcilmente atribuibles, hace largo tiempo que esas
actividades habran pasado al sector privado.
El hecho es que la evaluacin de muchas de las actividades comunes del
gobierno requiere un criterio flexible, algo que las duras mediciones no
brindan. Entonces, cuando se permite que el Management se haga cargo,
todo el mundo se vuelve loco. Y nadie se vuelve ms loco que el "cliente",
quien termina llevndose la peor parte.
Finalmente, est el mito de que el gerente profesional puede resolverlo
todo: "Ponga al frente a alguien capacitado y todo va a andar muy bien".
Estamos tan enamorados de este culto del liderazgo heroico que no vemos
sus contradicciones ms obvias. Por ejemplo, en nombre del
"empowerment" para los empleados, lo que hacemos realmente es
fortalecer la jerarqua. El llamado "empowerment" se convierte en el regalo
vaco de los jefes, quienes se mantienen firmemente en sus cargos. Y esos
jefes, si no saben de ninguna otra cosa que no sea de Management en s,
estn sentados en el aire y frecuentemente no conocen a los sujetos que
reciben ese management. Esa situacin slo puede alimentar el cinismo.
Frente al temor paralizante de no poder cumplir con las sagradas cifras, los
gerentes viven reorganizndose y engendran ms confusin que claridad. En
otras palabras, nuestra obsesin por el Management contradice a una gran
parte de la realidad que lo circunda. Por consiguiente, distorsiona
actividades serias, como ocurre con muchos sistemas de escuelas pblicas
que fueron virtualmente destruidos por el poder de la jerarqua gerencial
llevada a las actividades directas de la clase sin experiencia previa en la
enseanza.

Modelos para aplicar el Management al gobierno

Entonces, cmo podemos aplicar el Management al gobierno?

Consideremos cinco modelos.

El modelo del gobierno como mquina. En este caso, al gobierno se lo

considera como una mquina dominada por normas, reglamentaciones y
reglas de todo tipo. Se aplica tanto a la superestructura como a cada una
de las microestructuras. Cada reparticin controla a su gente y sus
actividades del mismo modo que la reparticin es controlada por el aparato
del Estado central. Su lema podra ser: "Control, control y ms control".
El modelo del gobierno como mquina se desarroll como fuerza de
compensacin frente a la corrupcin y al uso arbitrario de la influencia
poltica. Por esa razn fue tan popular a principios de este siglo. Ofreca
coherencia en la formulacin de polticas y confiabilidad en la ejecucin.
Pero careca de flexibilidad y de capacidad de respuesta frente a la
iniciativa individual, por esa razn ha perdido vigencia. Sin embargo, de
una forma u otra, este modelo contina dominando al gobierno.

El modelo del gobierno como red. Es el opuesto del anterior: flexible y no

rgido, libre y no controlado, interactivo en lugar de estrictamente
segmentado. Al gobierno se lo considera como un sistema entrelazado,
como una compleja red de relaciones temporarias diseada para resolver
los problemas a medida que surgen y conectada mediante canales
informales de comunicacin. A nivel de la microestructura, el trabajo se
organiza en torno de proyectos, por ejemplo: un proyecto destinado a
desarrollar una nueva poltica social o a planificar la construccin de un
edificio. El lema de este modelo podra ser: conectar, comunicar y
colaborar.

El modelo de control del desempeo. El Management, con mayscula,

encuentra en este modelo su realizacin plena, y su lema podra ser: aislar,
asignar y medir. El objetivo es lograr que el gobierno se parezca ms a una
empresa. Pero aqu es necesario ser especfico porque el ideal no es
cualquier empresa. Existe la premisa, no siempre explicitada, de que el
ideal es la estructura divisional que los conglomerados en particular han
hecho tan popular. La organizacin global se divide en "unidades de
negocios" a las que se asignan objetivos de desempeo de los cuales son
responsables los gerentes. Entonces, la superestructura planifica y
controla, mientras que las microestructuras ejecutan. Todo muy prolijito,
pero no necesariamente muy eficaz.
Si las unidades de negocios tienen tan poco que ver entre s, por qu
preocuparnos por tenerlas dentro de la misma organizacin? Cul es el
valor que agrega una casa central remota que ejerce solamente el control
sobre los resultados financieros? Por otro lado, poner demasiado el nfasis
en la planificacin y en la medicin del desempeo fortalece el control
jerrquico convencional a nivel de las microestructuras, en las que los
gerentes asumen la responsabilidad personal de alcanzar objetivos
impersonales. En otras palabras, el modelo de desempeo descentraliza
para centralizar; afloja para poder ajustar. Y esta rigidez tiene lugar a
expensas de la flexibilidad, la creatividad y la iniciativa individual. Por lo
tanto, el valiente nuevo mundo del management pblico termina con
frecuencia reducido a nada ms que el viejo modelo del management como
mquina, el mismo envase de siempre con una nueva etiqueta. Funciona
bien donde siempre funcion el management de la mquina -y, en
ocasiones, un poco mejor- pero en ningn otro lado.

El modelo de gobierno virtual. Lleve el modelo de desempeo hasta su

lmite natural y descubrir que termina con un modelo al que podramos
denominar de gobierno virtual. Muy popular en lugares como el Reino
Unido, Estados Unidos y Nueva Zelanda, el gobierno virtual se basa en la
premisa de que el mejor gobierno es la ausencia de gobierno.
Desprendmonos de todo, nos dicen, o por lo menos de todo lo que sea
posible deshacerse. En el mundo perfecto del gobierno virtual, las
microestructuras (las actividades de las reparticiones) ya no existiran
dentro del gobierno. Todo ese trabajo se desarrollara en el sector privado.
Y la superestructura existira slo en la medida en que fuera necesaria para
lograr que las organizaciones privadas presten servicios pblicos. Entonces,
el lema de este modelo sera: privatizar, contratar y negociar, y representa
el gran experimento de los economistas que nunca tuvieron que aplicar el
management a nada.

El modelo de control normativo. No tiene que ver con los sistemas sino con
el alma. Aqu cuentan las actitudes y no los nmeros. El control es
normativo, es decir, est profundamente arraigado en los valores y
creencias.
Este modelo no goza de mucho reconocimiento entre los gobiernos
occidentales de la actualidad, y mucho menos entre las empresas
occidentales. No se puede decir que ha funcionado mal para los japoneses,
pero cuanto ms lograron ellos demostrar su superioridad en la
competencia directa, ms se recluy Occidente en su viejo modelo de la
mquina -o en nuevas versiones del viejo modelo- aun cuando funciona
exactamente en sentido inverso. Sin embargo, en otros tiempos, cuando
todava exista el concepto de servicio pblico, fue realmente el modelo
normativo el que permiti que el viejo modelo de la mquina funcionara.
En otras palabras, el servicio y la dedicacin silenciaron los efectos
negativos de la burocracia. Pero gran parte de esa actitud ya ha
desaparecido o est desapareciendo.

Hay cinco elementos claves que caracterizan al modelo normativo:

- Seleccin. A la gente se la elige por sus valores y actitudes y no slo por

sus credenciales.
- Socializacin. Este elemento asegura que sus miembros se dediquen a un
sistema social integrado.
- Gua. Tiene lugar a travs de principios aceptados y no de planes
impuestos, por medio de visiones y no de objetivos.
- Responsabilidad. Todos los miembros comparten la responsabilidad.
Sienten que los lderes que practican un estilo de management arraigado en
la experiencia confan en ellos y los apoyan. La inspiracin, entonces,
reemplaza al llamado empowerment.
- Juicio. El desempeo es juzgado por personas experimentadas, inclusive
por los receptores del servicio, algunos de los cuales forman parte de
consejos de supervisin representativos.
El lema del modelo normativo sera: elegir, socializar y juzgar. Pero la
clave de todo est en la dedicacin, que tiene lugar en dos sentidos: para
los prestadores del servicio y por parte de ellos. A los prestadores se los
trata con decencia y, en consecuencia, responden de la misma manera.
Todava se puede seguir aislando a las reparticiones horizontalmente, pero
el control vertical que ejerce la superestructura es normativo y no
tecnocrtico. El modelo permite la existencia de microestructuras
radicalmente diferentes: ms misionales, igualitarias y cargadas de energa,
menos jerrquicas y menos parecidas a una mquina.
No existe el mejor modelo. Habitualmente, nosotros funcionamos con los
cuatro. La recaudacin impositiva sera inconcebible sin una dosis saludable
del modelo de la mquina, del mismo modo que lo sera la poltica exterior
sin el modelo de la red. Y ningn gobierno puede funcionar con eficacia sin
una cubierta importante de controles normativos, del mismo modo que
ningn gobierno de la actualidad puede ignorar la necesidad de deshacerse
de lo que ya no pertenece al sector pblico. En otras palabras, el gobierno
es un sistema enormemente eclctico, tan variado como la vida misma
(precisamente porque se ocupa de casi todas las facetas concebibles de la
vida).
Pero algunos modelos son para bien y otros para peor. Y quizs estemos
dispuestos a priorizar a los que son para bien. Todos reconocemos la
excesiva atencin que se le prest al modelo de la mquina. Pero
deberamos estar conscientes de su resurgimiento como parte del modelo
de desempeo.
Debemos prestar ms atencin al modelo de la red, que es necesario para
tantas de las actividades complejas e impredecibles del gobierno de la
actualidad: gran parte de la formulacin de polticas, los servicios de alta
tecnologa y la investigacin, por ejemplo. Pero depender excesivamente
de este modelo tambin puede ser malo.
Personalmente creo que necesitamos con urgencia empezar a poner el
nfasis en el modelo normativo. Tal como nos han dejado muy en claro los
japoneses, no existe sustituto para la dedicacin humana. Y aunque muchas
de las empresas occidentales deberan tomar en serio este mensaje,
tambin ha pasado a ser especialmente importante para el gobierno, con
sus caprichos, sus matices y sus difciles compensaciones entre intereses en
pugna. Una organizacin sin compromiso humano es como una persona sin
alma: el esqueleto, la carne y la sangre pueden consumir y excretar, pero
no hay fuerza de vida. Y el gobierno necesita desesperadamente una fuerza
de vida.
Pienso que esta conclusin se aplica especialmente a los servicios
profesionales orientados al usuario, tales como la salud y la educacin, que
nunca pueden ser mejores que la gente que los presta. Necesitamos liberar
a los profesionales tanto de los controles directos de la burocracia
gubernamental como de las estrictas presiones de la competencia del
mercado. Esta es la razn por la cual las sociedades cooperativas y las
asociaciones sin fines de lucro parecen funcionar tan bien en estas reas.

Gobernando al Management

Si alguna de estas ideas tiene sentido, entonces debemos hacerlas viables

comenzando por moderar la influencia que tienen en otros sectores de la
sociedad los valores de la empresa y el pensamiento tan popular del
Management actual. En otras palabras, puede ser que el gobierno necesite
un poco de management, pero al management no le vendra mal un poco de
gobierno. Consideremos las siguientes propuestas:

- La empresa no es totalmente buena; el gobierno no es totalmente malo.

Cada uno tiene su lugar dentro de una sociedad equilibrada, junto con las
organizaciones cooperativas y asociaciones sin fines de lucro. No quiero
tener que comprarle el auto al gobierno, del mismo modo que no quiero
que la General Motors se ocupe de las polticas. Y me gustara ver que ni el
sector pblico y ni el sector privado se ocupen de la prestacin directa de
los servicios de salud; me inclino a favor de las organizaciones cooperativas
y asociaciones sin fines de lucro.
Las sociedades reciben los servicios pblicos que esperan. Si la gente cree
que el gobierno es inepto y burocrtico, entonces eso es lo que ser. Si, por
el contrario, reconocen al servicio pblico por su vocacin de tal, entonces
terminarn teniendo un gobierno fuerte.

- La empresa puede aprender del gobierno tanto como el gobierno puede

aprender de la empresa, y ambos tienen mucho que aprender de las
organizaciones cooperativas y de las asociaciones sin fines de lucro.
Quienes pertenecen al sector pblico enfrentan ciertos tipos de problemas:
objetivos en conflicto, la existencia de mltiples participantes y una
intensa presin poltica, por ejemplo. Sin embargo, sus problemas son cada
vez ms comunes dentro del sector privado. Muchos de los gerentes ms
inteligentes, claros y efectivos que conozco trabajan para el gobierno.
Desgraciadamente, no son lo suficientemente enrgicos como para que sus
ideas se conozcan. Los empresarios se benefician mucho cuando los
escuchan.
Las cooperativas tienen formas sofisticadas de manejarse con los grupos de
votantes dispersos y tambin con los tipos especiales de clientes. Y tambin
est la organizacin sin fines de lucro, en la cual encontramos la concrecin
ms plena del modelo normativo de Occidente, y de la cual tenemos mucho
que aprender. Podramos beneficiarnos mucho con las experiencias de las
dos si somos capaces de superar nuestros rgidos prejuicios.

- Necesitamos un gobierno orgulloso y no mutilado. Los ataques al gobierno

constituyen ataques al tejido mismo de la sociedad. No hay dudas de que
tenemos necesidades individuales, pero una sociedad que permita que estas
necesidades socaven a las colectivas terminar pronto por destruirse. Todos
valoramos los bienes privados, pero son intiles sin bienes pblicos -tales
como fuerzas policiales y polticas econmicas- que los protejan.
Hoy se considera que realizar numerosos nombramientos polticos es un
componente natural del proceso poltico de Estados Unidos. (Pero no
siempre fue as: estas designaciones son proporcionalmente tres veces ms
comunes hoy que en la dcada de los '30)1. Lo que hace cada nuevo
gobierno es reemplazar a los niveles superiores de las jerarquas
departamentales. Creo que es hora de que reconozcamos en esto
simplemente lo que es: corrupcin poltica; no es tcnicamente ilegal pero,
no obstante, significa corromper un servicio pblico dedicado y
experimentado. Y tambin proviene de la errnea creencia de que quien ha
aplicado el management a algo puede aplicarlo a cualquier cosa.

- El gobierno y otros sectores deben tener cuidado de lo que adoptan de la

empresa. Es muy probable que la empresa nunca haya sido ms influyente
que hoy. En Estados Unidos, a travs de las comisiones de accin poltica y
de las actividades de los grupos de presin, los intereses institucionales (y
no slo los comerciales) ejercen una enorme presin sobre el sistema
poltico, reduciendo la influencia de los individuos. El sistema est fuera de
control. Mi argumento en este tema no es estar en contra de la empresa
como empresa, sino estar a favor del equilibrio dentro de la sociedad.
Necesitamos que haya equilibrio entre nuestros cuatro sectores y
necesitamos hallar un equilibrio entre nuestras preocupaciones pblicas
como individuos y las demandas privadas de las instituciones.
Hoy el espritu predominante apoya la privatizacin de los servicios
pblicos. Es probable que parte de esa lnea de pensamiento sea til. Pero
una buena parte de ella es sencillamente estpida. Y si nos sentimos tan
inclinados a analizar en detalle todo aquello que no pertenece al gobierno,
por qu no ser igualmente diligentes al considerar lo que no pertenece a la
empresa? No olvidemos que el objetivo de la democracia es un pueblo libre
y no instituciones libres. En sntesis, sera bueno que analizramos
detenidamente el equilibrio dentro de nuestras sociedades actuales, antes
de que el capitalismo realmente triunfe.