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I NSTITUCIONAL

A Consultoria-Geral da Unio divulga nesta edio do Boletim Trimestral


manifestaes jurdicas exaradas no mbito do rgo de Direo e dos rgos de Execuo.

R EEQUILBRIO E CONMICO F INANCEIRO DE C ONTRATO A DMINISTRATIVO

Andr Lus Rodrigues de Souza


Advogado da Unio

PARECER N 285/2012/CJU-TO/CGU/AGU.
PROCESSO N 08297.004195/2012-32.
INTERESSADO: Superintendncia Regional do Departamento de Polcia Federal no
Tocantins SR/DPF/TO.
ASSUNTO: Pedido de reequilbrio econmico financeiro de contrato administrativo.

I. Fornecimento de passagens areas;


II. Pedido de reequilbrio econmico-
financeiro do contrato atual em razo do
adicional D.U e de supresso de comisses;
III. Contrato de agncia. Regime jurdico
previsto no novo Cdigo Civil. (Art. 710);
IV. Inexistncia de razes vlidas para a
alterao contratual em detrimento da
Administrao Pblica, em razo de
arbitrariedade das transportadoras no contrato
de agncia;
V. Contrato administrativo que deve ser
cumprimento fielmente nos termos que foi
firmado e prorrogado (LLC. Art. 66);
VI. Alterao que provocaria a violao do
princpio da licitao, isonomia, legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade,
probidade administrativa, vinculao ao
instrumento convocatrio e ao julgamento
objetivo;
VII. Novo modelo de contratao de
prestao de servios de aquisio de
passagens areas nacionais e internacionais. IN
SLTI/MPOG n 07, de 2012.
VIII. Possibilidade de resciso amigvel do
atual contrato, respeitando-se o prazo
necessrio realizao de uma nova licitao
(Lei n 8.666, de 1993. Art. 79, II);
IX. Parecer desfavorvel a alterao contratual
pretendida.

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Sr. Coordenador,

I. RELATRIO.

01. A Superintendncia Regional da Polcia Federal no Estado de Tocantins


SR/DPF/TO submete ao exame e manifestao desta Consultoria Jurdica a anlise de
pedido de reequilbrio econmico financeiro da contratada Classic Viagens e Turismo Ltda -
EPP. (fls. 131-134), em face do atual contrato n 03/2012, referente contratao do servio
de fornecimento parcelado de passagens areas, cuja vigncia se encerra em 01 de julho de
2013, nos termos do item 2.1. do contrato (fls. 104-111).

02. A contratada, em sntese, informa que as Cias Areas modificaram a


sistemtica remuneratrias das Agncias de Viagens e, assim, passaram a ser remuneradas
exclusivamente por meio da Taxa D.U..

03. A SR/DPF/TO apresentou as justificativas de fls. 141-145 e a minuta de


termo aditivo de fls. 150-152.

04. O processo foi encaminhado por meio do Despacho n 3695/2012-


SELOG/SR/TO, de 16 de novembro de 2012 (fls. 153) e distribudo mediante o Despacho n
433/2012/CJU-TO/CGU/AGU.
05. o breve relato.

II. FUNDAMENTAO.

06. Inicialmente, cumpre recordar ao rgo a necessidade de observncia, na


autuao do processo em exame, do disposto na Portaria Normativa n 05/2002, da Secretaria
de Logstica e Tecnologia da Informao - MPOG, que regulamenta o art. 22, 4, da Lei n
9.784, de 1999. No caso, os autos do processo, encontram-se numerados de fls. 01-153.

07. Passa-se ao mrito da consulta.

08. A relao jurdica entre a contratada Agncia de Viagens com as Cias


Areas (transportadoras) a de um contrato de agncia, regulamentado pelo art. 710 e
sujeito do regime jurdico do novo Cdigo Civil. Confira-se:

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Cdigo Civil.
(...).
Art. 710. Pelo contrato de agncia, uma pessoa assume, em carter no
eventual e sem vnculos de dependncia, a obrigao de promover, conta
de outra, mediante retribuio, a realizao de certos negcios, em zona
determinada, caracterizando-se a distribuio quando o agente tiver sua
disposio a coisa a ser negociada.

09. Veja-se a seguinte lio de MARIA HELENA DINIZ sobre o contrato de


agncia:
Contrato de agncia ou representao comercial. O contrato de agncia
aquele pelo qual uma pessoa se obriga, mediante retribuio, a realizar
certos negcios, em zona determinada, com carter de habitualidade,
em favor e por conta de outrem, sem subordinao hierrquica (EJSTJ,
8:130; JB, 156:252, 141:33, 57, 58 E 152; RT, 800:289, 770:253, 747:291,
79:250, 273:526, 628:116, 520:116, 642:126, 629:134, 582:174, 481:207;
RJTJSP, 119:240, 120:230; JTARS, 166:265, 170:232; RSTJ, 85:253,
104:163; STJ, Smula 184; Cincia Jurdica, 25:152).
(...)
Agente ou representante comercial. o agente a pessoal que se obriga a
agenciar propostas ou pedidos em favor do representado.
Representado. o proponente em prol de quem os negcios so
agenciados, visto que confere poderes ao agente para que este o
represente na concluso dos contratos. (Grifou-se). [Cdigo Civil
Anotado, Ed. Saraiva, 12 edio, 2006, p. 578-579].

10. O elo da confiana inerente a esse tipo de contrato, nos quais agentes e
proponentes podem estabelecer condies de execuo e de remunerao dos respectivos servios,
comisses e outros benefcios revelia, por vezes, dos consumidores dos seus produtos, ou de seus
servios, mormente, nos casos das passagens reas em que existem vrios preos para um mesmo
servio e no qual o Poder Pblico delega a agncia a escolha desse preo sobre o qual ela ganha as
comisses acordadas com as proponentes (transportadoras), que constituem sua remunerao.
Verifique-se a seguinte doutrina da natureza desse contrato:

O Cdigo Civil de 2002, no artigo presente (...), definiu a agncia como o


contrato merc do qual uma pessoa, com habitualidade, mas sem
induzir relao de dependncia ou mesmo de emprego, promove,
angaria ou intermedeia negcios em benefcio de outrem, em uma zona

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circunscrita, mediante o pagamento de uma comisso, isto , da
remunerao correspectiva.
Trata-se de contrato consensual, porque aperfeioado sem a exigncia de
forma especial; bilateral, porque, uma vez firmado, induz direitos e deveres a
ambas as partes, agente e, como esta na lei, proponente (a rigor preponente
ou agenciado); oneroso, devido remunerao ao agente (art. 714); e
intuitu personae, porquanto baseado na confiana que o preponente
deposita no agente, da dizer-se personalssimo e intransfervel. Seu
objeto o desempenho, pelo agente, de atividade voltada obteno ou
promoo de negcios em favor do agenciado, do preponente. (Cdigo
Civil Comentado Doutrina e Jurisprudncia, Coordenador Ministro Cezar
Peluso, Ed. Manole, 2007. p. 710).

11. Trata-se de contrato oneroso e o agente deve atuar com diligncia em favor dos
seus proponentes, ou seja, as agncias de viagens devem agir favorecendo os interesses das Cias.
Areas, em face das instrues delas recebidas, a teor do que dispe o art. 712 do Cdigo Civil, verbis:

Art. 712. O agente, no desempenho que lhe foi cometido, deve agir com
toda a diligncia, atendo-se s instrues recebidas do proponente.

12. Em razo da natureza do contrato de agncia e dos inmeros ajustes que


podem ser feitos entre agentes e respectivos preponentes, deve ser visto com bastante reserva
a alegao da contratada de que o adicional D. U. (taxa D.U.) passar a ser sua nica forma de
remunerao, porque isso no condiz com as possibilidades de acordos entre partes que
podem ser firmados entre transportadoras e as agncias de viagens no contexto do contrato de
agncia, a revelia dos consumidores e destinatrios finais e sem qualquer controle da ANAC,
que informou na Audincia Pblica n 06/2012, o seguinte:

Contribuio n 16.
A ANAC agradece a contribuio e informar que:
(...) Os valores relativos atividade de agenciamento, por outro lado,
acordado livremente entre os transportadores e seus prepostos e,
portanto, podem apresentar valores variados. (...).

13. Portanto, esses ajustes de remunerao as Agncias de Viagens so fatos


imputveis ao alvedrio dos particulares e assim no tm o condo da caracterizar situao de
imprevisibilidade, de inevitabilidade, ou de previsibilidade de efeitos incalculveis, situao
de caso fortuito, de fora maior, ou de fato do prncipe, para fins de reequilbrio econmico-
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financeiro do atual contrato n 04/2011 da SFA/TO, nos termos do art. 65, II, d, da Lei n
8.666, de 1993, verbis:

Lei n 8.666, de 1993.


Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei podero ser alterados, com as
devidas justificativas, nos seguintes casos:
(...).
II por acordo das partes:
(...).
d) para restabelecer a relao que as partes pactuaram inicialmente entre os
encargos do contratado e a retribuio da Administrao para a justa
remunerao da obra, servio ou fornecimento, objetivando a manuteno do
equilbrio econmico-financeiro inicial do contrato, na hiptese de
sobrevirem fatos imprevisveis, ou previsveis, porm de consequncias
incalculveis, retardadores ou impeditivos da execuo do ajustado, ou
ainda, em caso de fora maior, caso fortuito fato do prncipe, configurando
lea econmica extraordinria e extracontratual.

14. A possibilidade de reequilbrio econmico-financeiro situao


excepcional, que no pode ser aplicada para situaes de acordos livres e valores variados
entre agncias e transportadoras, conforme as respectivas convenincias comerciais. Veja-se a
seguinte doutrina de HELY LOPES MEIRELLES:

Aplicao da teoria da impreviso A teoria da impreviso consiste no


reconhecimento de que eventos novos, imprevistos e imprevisveis pelas
partes e a elas no imputveis, refletindo sobre a economia ou a
execuo do contrato, autorizam sua reviso, para ajust-lo as
circunstncias supervenientes entes. a aplicao da velha clasula rebus
sic stantibus aos contratos administrativos, a exemplo do que ocorre nos
ajustes privados, a fim de que sua execuo se realiza sem a runa do
contratado, na supervenincia de fatos no cogitados pelas partes, criando
nus excessivo para uma delas, com vantagem desmedida para a outra.
(...).
Somente a lea econmica extraordinria e extracontratual,
desequilibrando totalmente a equao financeira estabelecida pelas
partes, autoriza a aplicao da clusula rebus sic stantibus. Da a justa e
ponderada observao do Des. Ferreira de Oliveira, de que no campo do
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Direito Administrativo admissvel a reviso dos contratos, embora
excepcionalmente e com boa dose de prudncia.
(...).
O que caracteriza determinado evento como fora maior ou caso
fortuito so, pois, a imprevisibilidade ( e no a impreviso das partes), a
inevitabilidade de sua ocorrncia e o impedimento absoluto que veda a
regular execuo do contrato. Evento imprevisvel, mas evitvel, ou
imprevisvel e inevitvel, mas supervel quanto aos efeitos incidentes
sobre a execuo do contrato, no constitui caso fortuito nem fora
maior, cujos conceitos, no Direito Pblico, so os mesmo do Direito
Privado.
Como corrente na doutrina, o impedimento resultante de fora maio
ou do caso fortuito no apenas o obstculo fsico, mas todo e qualquer
bice intransponvel realizao do ajuste, dentro dos esforos exigveis
das partes. O essencial , portanto, que possua um carter impeditivo
absoluto do cumprimento das obrigaes assumidas, o que no ocorrer,
p. ex., com a simples dificuldade, facilmente supervel, ou com a maior
onerosidade de que no resulte prejuzo extraordinrio, pois em todo
negcio so de esperar-se leas e riscos prprios do empreendido.
(...).
Fato do prncipe toda determinao estatal, positiva ou negativa, geral,
imprevista e imprevisvel, que onera substancialmente a execuo do
contrato administrativo. Essa onerao, constituindo uma lea administrativa
extraordinria e extracontratual, desde que intolervel e impeditiva da
execuo do ajuste, obriga o Poder Pblico contratante a compensar
integralmente os prejuzos suportados pela outra parte, a fim de possibilitar o
prosseguimento da execuo, e, se esta for impossvel, rende ensejo
resciso do contrato com as indenizaes cabveis. (In Direito
Administrativo Brasileiro, 22 edio, Ed. Malheiros, 1997, p. 220-221).

15. Entende que no existem justificativas plausveis para se alterar o objeto


do atual contrato, sem que tambm reste violado o princpio da licitao, da isonomia, da
legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da vinculao ao instrumento
convocatrio. Confira-se o seguinte precedente do Egrgio Tribunal de Contas da Unio:

(...).

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1.6. Determinar:
1.6.1. FNHRBS que doravante, em futuros procedimentos de contratao
de servios desprovidos da natureza predominantemente intelectual, a
unidade observe, na elaborao de seus editais de licitao, o disposto no art.
46 da Lei n 8.666/93, eximindo-se da utilizao do tipo de licitao "tcnica
e preo" no lugar da do tipo "menor preo", sem prejuzo do estrito
cumprimento dos princpios basilares da isonomia, da legalidade, da
impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da
probidade administrativa, da vinculao ao instrumento convocatrio e
do julgamento objetivo;
1.6.2. ao Ministrio do Turismo que:
1.6.2.1. doravante, na conduo dos processos de formulao e
implementao de convnios de repasse de recursos federais, passe a exercer
o adequado controle preventivo, em cumprimento ao disposto no Decreto n
6.170/2007 e alteraes posteriores, dos Ministrios do Planejamento,
Oramento e Gesto, da Fazenda e do Controle e da Transparncia, sob pena
de responsabilizao dos gestores e/ou responsveis, conforme disposies
contidas nos Acrdos-TCU-Plenrio n 2.066/2006 e n 641/2007;
1.6.2.2. tendo por referncia convnios de repasses de recursos federais,
doravante, em futuros procedimentos de contratao de servios desprovidos
da natureza predominantemente intelectual, esse Ministrio observe, na
elaborao de seus editais de licitao, o disposto no art. 46 da Lei n
8.666/93, eximindo-se da utilizao do tipo de licitao "tcnica e preo" no
lugar da do tipo "menor preo", sem prejuzo do estrito cumprimento dos
princpios basilares da isonomia, da legalidade, da impessoalidade, da
moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa,
da vinculao ao instrumento convocatrio e do julgamento objetivo;
(...). [Acrdo n 2031/2009 TCU 1 Cmara, Rel. Min. Walton Alencar
Rodrigues];

16. Para se afastar em definitivo, qualquer alegao de desequilbrio


econmico- financeiro da contratada em prejuzo da Administrao Pblica, no se olvide,
ainda, o disposto nos arts. 715 e 716 do novo Cdigo Civil, que protege a remunerao das
agncias de viagens em face de eventuais condutas arbitrrias e abusivas das transportadoras,
ao fixar direito de indenizao em benefcio das agencias em face das proponentes. Confira-
se:
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Art. 715. O agente ou distribuidor tem direito indenizao se o
proponente, sem justa causa, cessar o atendimento das propostas ou
reduzi-lo tanto que se torna antieconmica a continuao do contrato.

Art. 716. A remunerao ser devida ao agente tambm quando o


negcio deixar de ser realizado por fato imputvel ao proponente.

17. Destarte, se eventualmente existiu algum prejuzo para a contratada pelos


servios de agenciamento que vem prestando por fora do contrato que mantm com a
Administrao Pblica, em razo de uma nova sistemtica de remunerao adotada pelas
Cias. Areas, a legislao lhe permite requerer em face delas (transportadoras), a devida
indenizao pelos prejuzos que venham a acontecer.

18. Assim, no se deve admitir que a responsabilidade civil das Cias. Areas
(transportadoras proponentes) e eventual dever que elas tenham de indenizar as agncias de
viagens pela conduta de alterar a forma das comisses e da remunerao, seja transferida para
os rgos do Poder Pblicos.

19. No entendimento desta CJU/TO, no existiu qualquer impreviso, caso


fortuito ou de fora maior para se aplicar, no presente caso, a alterao contratual prevista no
art. 65, II, d da Lei n 8.666, de 1993, no sendo caso de reequilbrio econmico-financeiro
do atual contrato.

20. Eventualmente, pode haver situao de responsabilidade civil das Cias.


Areas em face das agncias de viagens pela mudana na sistemtica de pagamentos das
comisses, conforme previsto no Cdigo Civil.

21. Saliente-se que a possibilidade prevista no art. 6, 1, da IN


SLTI/MPOG n 07, de 2012, no afasta, nem a Lei n 8.666, de 1993, nem tampouco s
disposies do Cdigo Civil atual e deve ser interpretada em conjunto com as demais normas
pertinentes.

22. No entendimento desta CJU/TO, o contrato atual n 03/2012 (fls. 104-


111) deve ser cumprido e executado fielmente nos seus extados termos, a teor do disposto no
art. 66 da Lei n 8.666, de 1993, ipsis litteris:
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Art. 66. o contrato dever ser executado fielmente pelas partes, de
acordo com as clusulas avenadas e as normas desta lei, respondendo
cada uma pelas consequncias de sua inexecuo total ou parcial.

23. Desse modo, caso a contratada requerente se recuse a fornecer os


servios, nos moldes em que foram avenados, cabe a SR/DPF/TO, assegurando-lhe o direito
de defesa, impor as penalidades previstas no contrato firmado.

24. Outrossim, talvez no seja mais do interesse da contratada a manuteno


do contrato atual. Em face do novo modelo de contratao para prestao de servios de
aquisio de passagens areas nacionais e internacionais institudo pela IN n 07, de 24 de
agosto de 2012, tambm pode no ser mais interesse do rgo consulente mant-lo como est.
Nesse sentido, o 3 do seu art. 6 estabelece a diretriz de realizao de novos processos
licitatrios para substituir os contratos atuais. Veja-se:

Art. 6. (...).
3. Os contratos em vigor, reequilibrados ou no, somente podero ser
prorrogados por at cento e vinte dias, a contar da publicao desta instruo
Normativa, cabendo ao rgo ou entidade realizar licitao com base na
nova regra de mercado, adequando-se s disposies desta Instruo
Normativa.

25. Destarte, uma vez que est configurado o interesse pblico na


modificao do modelo de contratao, nos termos da IN SLTI/MPOG n 07, de 2012, na
convenincia da SR/DPF/TO e aquiescendo a contratada, possvel haver resciso contratual
amigvel por mtuo consentimento antes do fim da vigncia do atual contrato, nos termos do
art. 79, II, da Lei n 8.666, de 1993, verbis:

Art. 79. A resciso do contrato podero ser:


(...).
II amigvel, por acordo entre as partes, reduzida a termo no processo da
licitao, desde que haja convenincia para a Administrao.

26. Cabe ao rgo consulente, portanto, avaliar a convenincia, ou no, de se


rescindir de forma amigvel o presente contrato, respeitando-se o prazo necessrio
realizao de uma nova licitao, nos moldes da IN SLTI/MPOG n 07, de 2012.
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CONCLUSO

37. Ante o exposto, em resposta a consulta formulada pelo rgo consulente,


o parecer desta CJU/TO, desfavorvel alterao contratual com base nas seguintes
premissas:

a) A contratada Classic Viagens e Turismo Ltda - EPP est sujeita ao


regime jurdico do contrato de agncia previsto no novo Cdigo Civil (art. 710);

b) O contrato de agncia bilateral, intuitu personae, personalssimo,


intransfervel e baseado no elemento e elo de confiana entre agncias e proponentes (Cias
Areas transportadoras);

c) Em regra, as agncias atuam para favorecer os interesses comerciais das


transportadoras (proponentes), conforme as instrues delas recebidas (CC, Art. 712);

d) Os valores relativos remunerao da atividade de agenciamento


(comisses, adicional D.U., etc.) acordado livremente entre agncias e proponentes e, por
vezes, fixados a revelia dos consumidores e destinatrios finais dos servios, sem qualquer
controle da ANAC;Eventual poltica remuneratria arbitrria das transportadoras que venha a
prejudicar as agncias de viagens passvel de responsabilidade civil e de indenizao na
forma do Cdigo Civil;

e) No se trata de caso de alterao de contrato por suposto desequilbrio


econmicofinanceiro, pois o Poder Pblico no deve responder pelas arbitrariedades
remuneratrias das comisses praticadas pelas transportadoras, consoante seus prprios
interesses econmicos e comerciais;

f) No se devem alterar as condies do atual contrato, nos termos em que


foi formulado, sem prejuzo ao princpio da licitao, da isonomia, da legalidade, da
impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculao ao
instrumento convocatrio; do julgamento objetivo das propostas e sem violao da
jurisprudncia do Egrgio Tribunal de Contas da Unio;

g) A contratada deve executar os servios fielmente, nos termos da avena


firmada (Lei n 8.666, de 1993, Art. 66);

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h) Se a contratada unilateralmente deixar de cumprir o contrato, devem ser
aplicadas as sanes administrativas cabveis, garantindo-lhe o direito de defesa;

i) Em razo do novo modelo de contrataes institudo pela IN


SLTI/MPOG n 07, de 2012, havendo convenincia da Administrao Pblica, possvel
haver a resciso amigvel na forma do art. 79, II, da Lei n 8.666, de 1993, antes do fim da
vigncia do contrato n 09/2012, respeitando-se o prazo necessrio realizao de uma nova
licitao.

o que nos pareceu, s.m.j..

considerao superior.
Palmas - TO, 26 de novembro de 2012.

Andr Lus Rodrigues de Souza


Advogado da Unio

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