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A Identidade de Política Externa Brasileira entre a autonomia e a dependência: a América do Sul nos discursos do Chanceler José Serra

Heloise Guarise Vieira

Mestra em Relações Internacionais pela UFSC; especialista em geopolítica pela Universidade Tuiuti do Paraná; Bacharel em Relações Internacionais pela Universidade Tuiuti do Paraná.

Professora no Centro Universitário Internacional UNINTER. Heloise.g.vieira@gmail.com

A Identidade de Política Externa Brasileira entre a autonomia e a dependência: a América do Sul nos discursos do Chanceler José Serra

Resumo: O presente artigo objetiva analisar a forma com que a América do Sul se apresenta no atual momento das Relações Internacionais do Brasil, expressada nos discursos de José Serra, compreendendo os eixos de autonomia e dependência da Política Externa Brasileira. O artigo guia-se pelo problema “de quais formas a América do Sul aparece nos discurso do atual Chanceler, tendo em vista a Identidade Brasileira de Política Externa e os eixos de autonomia e dependência?”. A pesquisa utiliza-se de uma análise de discurso quantitativa, em um primeiro momento, a fim de compreender quantas vezes a América do Sul aparece no discurso do chanceler como tema central ou secundário, e com uma metodologia interpretativista de conteúdo, valendo-se das categorias de Katzenstein para a sua apreciação: o Conceito Institucional-Cultural, que trata de como o Estado vê as normas internacionais e sua posição defronte a elas, e as Identidades Coletivas, que desenvolve sobre quais os grupos que o Estado entender pertencer e como ele se nota dentro desses. Divide-se este trabalho entre a apresentação da teoria e método, uma breve explanação sobre a Identidade Brasileira de Política Externa, a análise de discursos e a análise dos atos do Brasil com a região na administração Temer. O artigo chegou aos resultados que a América do Sul, enquanto região, não está presente nos discursos proferidos pelo atual ministro das Relações Exteriores, ainda que as relações bilaterais com os Estados da América do Sul estejam presentes. Portanto, é notável que há uma alteração de identidade (como um rótulo de curto prazo que contempla as ações do Estado) no atual momento da Identidade Brasileira de Política Externa (entendimento do país sobre si e o Sistema Internacional que é constantemente reinterpretada).

Palavras-chave: Identidade Brasileira de Política Externa; José Serra; América do Sul.

Introdução

O Brasil tenta sair, no governo atual, da instabilidade política e econômica que marcou

o país entre 2014 a 2016. Há uma clara diferença na administração de Michel Temer quando

comparada à de Dilma Rousseff. Essas mudanças estão presentes tanto nas coligações

partidárias atuais, quanto nas prioridades do governo, ação frente a problemas de variadas

ordens e, também, de Política Externa. Sendo que pode-se traçar uma aproximação do Brasil

com a América do Sul desde o governo Sarney (LAFER, 2003, p. 59), o presente artigo

norteia-se pelo problema de compreender como a América do Sul é tratada nos discursos do

atual ministro das Relações Exteriores, José Serra.

O presente artigo busca compreender qual é o papel delegado à América do Sul pelo

governo Michel Temer por meio dos discursos de seu chanceler. Para tal, busca analisar os

discursos do atual Ministro das Relações Exteriores com o intuito de cataloga-los, à luz do

construtivismo, os que a América do Sul está presente, para compreender como a Identidade

Brasileira de Política Externa se expressa nesse governo, entre os eixos de autonomia e

dependência. Compreendendo a identidade como um rótulo de médio prazo para as

construções do Estado sobre o que ele experimenta nacionalmente e o que expressa

internacionalmente (KATZENSTEIN, 1996, p. 6), por isso, é de se esperar que a identidade

transite entre grandes entendimentos do país sobre si mesmo e sobre os outros (ibidem). Os

interesses nacionais, para Katzenstein (ibid., p. 2) são construídos em processos de interação social, e devem ser tanto definidos quando defendidos pelo Estado. Na Política Externa Brasileira, um dos grandes movimentos pendulares ocorre entre padrões de autonomia e dependência dos países centrais. É possível afirmar que os governos Lula e Dilma buscaram um aumento de autonomia, ao passo que o governo Temer possui uma retórica mais próxima à dependência, característica do pragmatismo que marca o atual projeto de governo. Essa mudança também significa um novo papel à América do Sul, que sai de um papel de protagonismo para um papel marginal, percebido mais como um espaço para comércio e parcerias ocasionais que um motor de integração e desenvolvimento. No entanto, as conquistas da Nova República não são todas esquecidas. É notável que a aproximação com a Argentina permanece forte, ainda que a “desideologização” 1 das relações bilaterais seja um objetivo de ambos os governos. A metodologia do presente trabalho é organizada da seguinte maneira: dos discursos publicados pelo chanceler José Serra pela Biblioteca da República entre Maio e Agosto de 2016. Os discursos passarão por uma análise quantitativa sobre os temas que contemplam,

para observas a

Sul, enquanto região, foi uma questão central ou secundária dentro dos discursos de José Serra. Em seguida, serão escolhidos os que discorrem sobre a América do Sul, enquanto região e discursos que discorram sobre Estados do subcontinente, e categorizados, parágrafo a parágrafo, entre as percepções de Identidades Coletivas e Contexto Social-Institucional, conforme a classificação de Katzenstein (1996). A última seção do trabalho discorrerá sobre as ações do Ministério das Relações Exteriores quanto à região, dando destaque às questões apresentadas até o presente momento. Em especial, as reações às mudanças no governo brasileiro e as alterações no Mercosu l, onde serão dissertadas as questões dos objetivos do bloco e a questão da presidência Pro Tempore do bloco. Na região, segundo Hemmer e Katzenstein (2002), são perceptíveis as grandes tendências de Política Externa. Apesar de conflitantes em o que faz uma região (espaço geográfico, espaços com as mesmas culturas, unidade linguística, profundidade de relacionamentos), essa percepção é notada em várias escolas das Relações Internacionais. Este

taxa

de

vezes

que

a

América do

1 A nossa política externa será regida pelos valores do Estado e da nação, não do governo e jamais de um partido. “ (SERRA, 2016, disponível em http://www.itamaraty.gov.br/pt-BR/discursos-artigos-e-entrevistas-

categoria/ministro-das-relacoes-exteriores-discursos/14038-discurso-do-ministro-jose-serra-por-ocasiao-da-

cerimonia-de-transmissao-do-cargo-de-ministro-de-estado-das-relacoes-exteriores-brasilia-18-de-maio-de-2016)

artigo tenta decifrar a Política Externa em seu nível mais sensível, buscando decifrar quais mudanças podem ser observadas após governos de intensa cooperação em nível regional.

Teoria e método: o construtivismo de Katzenstein e o papel dos discursos

Hemmer e Katzenstein (2002, p. 575), argumentam que tudo o que se refere às Relações Internacionais é socialmente construído e pode ser reformulado conforme as necessidades nacionais. Para os autores,

Even

inalterable are products of political construction and subject to reconstruction attempts. Looking at specific instances in which such constructions have occurred can tell us a great deal about the shape and the shaping of international politics (HEMMER, KATZENSTEIN, 2002, p. 575).

and

regions

that

seem

most

natural

A percepção de constante construção e reconstrução dos objetivos de Política Externa é uma das suposições fundamentais ao Construtivismo. Ao contrário das escolas Liberal e Realista, o Construtivismo acredita que o Estado está constantemente atualizando sua percepção sobre si mesmo e sobre o Sistema Internacional, seja pelo que percebe das estruturas internacionais ou pelas mudanças de sua sociedade (KATZENSTEIN, 1997). Assim, as interações entre os Estados e do Estado com a sua população e com outros atores delineiam os caminhos possíveis para essas mudanças. As formulações de Política Externa dependem tanto das condições materiais para que a cooperação ou integração se realizem, quanto dos interesses compartilhados entre os países. Assim, as condições para compreender o que é uma região dependem tanto de capacidades materiais e ideais sobre si mesmos. Assim, estabelecem-se três conceitos centrais. As normas, como expectativas de comportamento adequado de atores com uma determinada identidade (KATZENSTEIN, 1996, p. 5). A identidade, como um rótulo de curto prazo dado para as construções do Estado sobre si mesmo, envolvendo o relacionamento do Estado com o seu povo e o que o Estado projeta internacionalmente, seja com outros Estados ou Organismos internacionais (ibid., p. 6). Já a cultura é um rótulo amplo que trata de modelos coletivos criados pela lei ou pelos costumes nacionais, que inclui valores, modelos que molda como o Estado percebe outros atores (desde ignorar uma Organização Internacional ao não reconhecimento de outro Estado), como o Estado opera e como ele se relaciona (ibidem). Também a penetração e as relações com os grandes poderes internacionais são relevantes. A diplomacia americana na periferia pós 1945 mostra-se a favor da bilateralidade

e contra a multilateralidade, pois uma política que dificultasse a ação americana poderia

ocasionar menor liberdade política para Washington, além de retirar o controle dos EUA sobre a região (KATZENSTEIN, 1997, p. 14). Uma mudança nas capacidades dos Estados, unidos a uma nova visão de si mesmos poderia alterar essa conjunção de forças (ibidem). A essa mudança de capacidade e de visão de si mesmo, o Estado encontra também uma nova forma de ver a si mesmo e ao internacional. É esse rótulo de curto ou médio prazo que chamamos de Identidade (KATZENSTEIN, 1996, p. 6). A Identidade e um Estado se baseia nas normas e como o Estado as percebe e na cultura. As expectativas coletivas dos nacionais sobre a Política Externa também moldam o comportamento dos governantes que tomarão a frente nas negociações sobre matérias internacionais e como se relacionarão com os demais, o que pode gerar efeitos negativos para o Estado em longo prazo (ibid., p. 7). Após a compreensão desses princípios que embasam a Identidade, é necessário observar como acessá-la. A Identidade de Política Externa de um Estado é disponível pelo

discurso oficial de seus líderes, e se expressa através de duas grandes Condicionantes Sociais:

o Contexto Institucional-Cultural e as Identidades coletivas, que podem ser construídas e

reconstruídas pelos Estados, por mudanças na interpretação de sua história, alteração nos interesses nacionais ou mudanças profundas na natureza do Sistema Internacional. O Contexto Institucional-Cultural diz respeito aos princípios, normas, regras e procedimentos possíveis na ação do Estado, como ele se comporta frente aos regimes e com qual frequência o Estado aceita as normas internas e internacionais (KATZENSTEIN, 1996, p. 19). Esse contexto pode ser resultado de uma evolução da prática social ou feito como uma promoção consciente do Estado para estimular um comportamento, ou ainda resultados de negociações deliberadas (como a desnuclearização do Brasil e da Argentina). Katzenstein (ibid., p. 22) recorda que, tão importante quanto notar como o Contexto Insitucional-Cultural aparece nos discursos, é necessário observar, também, as justificativas dos atores quando tocam em tais assuntos. O papel dos regimes também é trabalhado nesta condicionante social, pois se compreende os regimes como espaços para a cooperação e coordenação política, não apenas como reproduções das relações de poder no sistema e como o Estado percebe as normas (ibid., p. 20). Quanto às Identidades Coletivas, Katzenstein (1996, p. 22) destaca que deve ser notado como uma região se relaciona com ela mesma, nas relações entre os Estados e dos estados com os povos da região, e como os demais Estados desse espaço aparecem nos discursos. A integração, ou a falta dela, mostra uma noção de pertencimento e de constrangimentos que os atores individuais sofrem em frente à coletividade. Também mostra

as expectativas futuras e como o passado comum é absorvido pelos atores. Para isso, deve-se compreender que a história não é um processo cumulativo de conhecimento, mas sim um processo de mudanças que deixam marcas na Identidade de Política Externa do Estado. O autor pondera que a integração regional é resultado da ação política e dos interesses compartilhados, não sendo, assim, um pressuposto nas Identidades de Política Externa. O Estado se reconhece como igual ao outro seja por proximidade econômica, geográfica, passado em comum, língua, percepção de um futuro comum e constrói uma política multilateral com base nessas concepções. Wendt (1995, p. 77) adiciona que há constrangimentos estruturais, como a ação das grandes potências, também ponderada por Katzenstein (19963, p. 6), que podem constranger a ação de um ator, de algum tipo de valor, ou até mesmo minar a existência de um ator no Sistema Internacional. Portanto, a Identidade de Política Externa é formada pela forma com que o Estado se vê, como ele percebe o Sistema Internacional e seu posicionamento dentro do sistema (contentado ou não com o status quo) e como ele é pressionado pelo Sistema Internacional. Para fins de cumprir com o objetivo do presente artigo, serão focadas as pressões dos EUA e da América do Sul, partes essenciais na construção e constrangimento da Identidade de Política Externa Brasileira.

A Identidade Brasileira de Política Externa

Entendo que a Identidade de Política Externa mostra a relação do país com o internacional, Lafer (2007) pontua os principais pontos desta, a saber:

A escala continental brasileira;

O Brasil na América do Sul;

O Brasil no eixo assimétrico internacional;

A busca pelo desenvolvimento nacional;

A busca da inserção do Brasil no mundo.

Ainda que todas essas expressões sejam determinantes para compreender a atuação internacional do Brasil, o presente artigo se focará no eixo de autonomia e dependência. Esse eixo pode ser sentido nas expressões Sul-americana e Assimétrica [a saber: a relação com EUA e a Europa (LAFER, 2007, p. 66)]. A questão da autonomia está amplamente ligada à busca de espaços sem a intervenção de grandes poderes (ibid., 76), onde o Brasil poderia almejar um cargo de articulador de consensos. A dependência ocorre, com maior ou menor

tranquilidade de seus gestores, no eixo com as grandes potências. Ainda que Lafer (2007, p. 67) debata a insatisfação do Brasil em relação às grandes potências, denota que o país busca alternativas, dentro do Direito Internacional, para normalizar tais relações. Via de regra, a autonomia se verifica no eixo Sul-americano da Política Externa Brasileira. A dependência se verifica nas relações onde o Brasil tem baixa capacidade de atuação sem constrangimento pelos grandes poderes, a saber, o eixo Norte-Sul de atuação, onde é necessário criar boas relações com os grandes poderes mundiais. O universalismo da Política Exterior Brasileira permite que o Estado dialogue com os parceiros em ambos os eixos, sem que se crie um paradoxo entre os termos (LESSA, CERVO, 2014, p. 140). Para Lafer (2007, p. 25), a escala continental do Brasil, uma das suas maiores riquezas, é fruto da exploração dos bandeirantes, que moveram as fronteiras nacionais para muito além do Tratado de Tordesilhas, e também dos esforços diplomáticos para a fixação de fronteiras. Entre o Império e a República Velha, a priorização das relações privilegiadas com os EUA, além dessa expansão, trouxe desconfiança para a região (DORATIOTO, VIDIGAL, 2014, p. 43). Assim, o Barão do Rio Branco passa a buscar a estabilidade e a aproximação entre o Brasil e os seus vizinhos, mas não esquecendo da importância do Brasil em ser uma ponte para os EUA na região. Assim, o objetivo do Barão do Rio Branco é de estabelecer o Brasil como uma liderança regional e um ator global, dando gênese ao universalismo brasileiro. Ao entrar na Liga Das Nações, o país passou a focar mais no eixo internacional de sua Política Externa, tirando o foco do continente (ibid., p. 51). Também foi contrário ao desarmamento continental, sendo visto novamente como um destabilizador por Argentina e Chile.

A partir da década de 1930, as relações com o continente melhoram, com a Guerra do Chaco sendo resolvida pelos diplomatas brasileiros. A Era Vargas também viu melhorar as relações com a Argentina, devido à falta de mercado consumidor internacional para os produtos brasileiros (ibid., p. 65). Nesse período, o país passa a ser uma correia de transmissão dos produtos americanos para o restante do continente. Durante a República Nova, o governo Dutra se baseou nas relações privilegiadas com os EUA, mas a falta de manutenção dos compromissos adquiridos durante a Segunda Guerra Mundial recrudesceu as relações, e o governo Juscelino Kubitschek lança a Política Externa Independente, lado a lado com o lançamento da Operação Pan Americana (ibid. p. 78), buscando mais uma vez o aprofundamento das relações regionais e reforçando a busca por autonomia do governo. O regime militar viu a tendência pendular entre autonomia e dependência se alterarem com maior rapidez. As primeiras gestões foram focadas nas relações

privilegiadas com os EUA, mas os espaços de atuação autônoma crescem durante a deténte, a pressão dos EUA sobre o continente se reduz, e o aumento da cooperação latino-americana é evidenciada no Tratado de Tlatelolco e a construção de Itaipu, com o apaziguamento das preocupações argentinas (ibid., p. 95). Durante a Nova República, no entanto, o eixo entre autonomia e dependência fica mais difuso e o universalismo torna-se uma corrente mais atuante na Política Externa Brasileira. As mudanças na estrutura mundial permitiram que as novas agendas das Relações Internacionais, como Meio Ambiente e cooperação econômica, florescessem (ALMEIDA, 2008, p. 260). O governo Sarney buscou se aproximar dos países amazônicos, além de aprofundar as relações com a Argentina, mas ainda tocava pouco na questão de Identidade Coletiva latino-americana ou sul-americana. O governo Collor, no entanto, começa a falar sobre um “sentimento americano” (MELLO, 1990, p. 20), ainda que a busca do governo tenha sido por uma Política Externa universalista, pouco focada na região. No governo Cardoso, o

Brasil passa, gradativamente, a se aproximar da América do Sul, ainda que as relações Norte- Sul fossem ainda relevantes. A criação do Mercosul e a institucionalização de vários órgãos durante o seu governo (destaca-se a criação do Ministério da Defesa) mostra uma inovação na percepção dos valores brasileiros, dando maior controle civil sobre as atividades nacionais e descentralizando da figura do presidente várias funções (FUCCILE, 2006, p. 94).

A busca por autonomia foi marca do governo Lula da Silva, com maior protagonismo

internacional, utilizando a ampliação de acordos com várias outras regiões, além da busca por relações menos assimétricas com o centro (VIGEVANI, CEPALUNI, 2007, p. 283). A relação com os grandes poderes também se alterou, com a maior ação dos Estados Unidos no

Oriente Médio, permitindo uma maior autonomia na região. Havia, ainda, a “Onda Rosa” 2 , com governos de esquerda se instalando por toda a América do Sul. Senhoras (2007, p. 11) destaca a mudança nos mecanismos regionais com a criação da UNASUL, que retira os EUA da participação de questões centrais para o continente. Assim, não apenas a América do Sul

amplia a sua integração, a relação com o centro também se altera, com a redução do interesse americano no subcontinente.

A presidenta Dilma afastou-se da ideia de estabilidade regional, ao acionar a cláusula

democrática após o golpe constitucional sofrido no Paraguai. As fragilidades da integração regional mostram o aspecto em construção dos mecanismos regionais, além de enfatizar a bilateralidade, forma usada historicamente pelo Brasil para ampliar a capacidade de poder,

2 Momento político iniciado pela eleição de Hugo Chavez na Venezuela, em 1998, onde vários governos de esquerda chegaram ao poder na América do Sul (Mendonça, 2014, p. 20).

ainda que à revelia de um aprofundamento do concerto regional (LESSA, CERVO, 2014, p. 142). O governo Rousseff foi menos pró-ativo que o governo Lula, ainda que se mantivesse a favor da estabilidade regional e seguindo as diretrizes para a América do Sul do governo anterior, ainda que de forma demasiado lenta (ibid., p. 138). Quanto à relação com os EUA, o governo daquele país dá pouca importância ao Brasil desde a queda de status do Estado, mas preocupa-se com as tendências de universalismo brasileiras, crendo que o engajamento em problemas globais não esteja para um Estado como o Brasil decidir (ibid., p. 142). A instabilidade do segundo mandato de Rousseff também impediu que a presidenta aprofundasse a busca de cooperação internacional. Após o golpe constitucional 3 sofrido pela presidenta, o presidente Temer buscou renovar as diretrizes políticas do Brasil, através do documento Uma Ponte Para O Futuro. No documento, o PMDB afirma que é necessário realizar mais parcerias voltadas à liberdade de comércio, como a Aliança Para o Pacífico. Também irá buscar, em seu governo, ampliar o intercâmbio de bens nacionais, através do aprofundamento da globalização (PMDB, 2015, p. 17). O direcionamento dado para a Política Externa fica claro no parágrafo:

realizar a inserção plena da economia brasileira no comércio internacional, com

maior abertura comercial e busca de acordos regionais de comércio em todas as áreas econômicas relevantes Estados Unidos, União Europeia e Ásia com ou sem a companhia do Mercosul, embora preferencialmente com eles. Apoio real para que o nosso setor produtivo integre-se às cadeias globais de valor, auxiliando no aumento da produtividade e alinhando nossas normas aos novos padrões normativos

que estão se formando no comércio internacional (PMDB, 2015, p. 18).

) (

O Contexto Institucional-Cultural mostra-se diferente do posicionamento dos governos anteriores ao excluir a América do Sul como uma das áreas de atuação econômica relevante para o Brasil, focando-se nos mercados desenvolvidos e na crescente expressão internacional da Ásia, alterando a visão de autonomia e ampliando o espectro de dependência. Ainda que a posição sobre a relação de dependência de mercados asiáticos possa ser questionada, há de se notar que este é o novo centro produtivo mundial, concentrando várias relações mercadológicas (ARRIGHI, 2008). A dimensão continental também aparece com menor protagonismo na proposta do PMDB, por não citar a UNASUL, e possibilitar a exclusão de negociações em bloco com o MERCOSUL para as questões de Política Internacional,

3 Bobbio et. al. (2009, p. 547) destaca os princípios indicativos de golpe de Estado: 1- participação de órgãos do Estado; 2- Mudança de liderança política; 3- Pode ser, ou não, seguido de mobilização política e/ou social; 4- Reforço da máquina burocrática policial do Estado; 5- Tipicamente, a eliminação ou dissolução de partidos concorrentes.

mostrando uma alteração quanto ao escopo de normas, segundo o conceito de Katzenstein, sobre o comportamento brasileiro. Essa afirmação pode ser um indicativo de apagamento da Identidade Coletiva regional do Brasil, ainda que ainda seja precoce determinar se há tal releitura da dimensão das Identidades Coletivas do Brasil pela gestão Temer. Outra mudança no Contexto Institucional-Cultural está presente na busca por maior expressão do empresariado nas Relações Internacionais, buscando um realinhamento do país aos novos padrões de comércio o documento descreve tais padrões como menos controlados pelos Estados, com menos impostos e barreiras burocráticas (PMDB, 2015). Compreende-se o documento Uma Ponte Para o Futurocomo o mais próximo do que a gestão Temer apresentou como um Plano de Governo, por isso a centralidade desse, que traz formulações sobre o projeto de Política Externa da atual gestão. No entanto, o documento não pode ser visto como tal, pois segundo a legislação eleitoral, o plano de governo é um documento submetido à Justiça Eleitoral quando do registro da candidatura do candidato (BRASIL, 1997). Segundo a legislação eleitoral, todo candidato deve apresentar:

Art. 8 o A escolha dos candidatos pelos partidos e a deliberação sobre coligações deverão ser feitas no período de 20 de julho a 5 de agosto do ano em que se realizarem as eleições, lavrando-se a respectiva ata em livro aberto, rubricado pela Justiça Eleitoral, publicada em vinte e quatro horas em qualquer meio de comunicação. (Redação dada pela Lei nº 13.165, de 2015) ( ) Art. 11. Os partidos e coligações solicitarão à Justiça Eleitoral o registro de seus candidatos até as dezenove horas do dia 15 de agosto do ano em que se realizarem as eleições. (Redação dada pela Lei nº 13.165, de 2015)

§ 1º O pedido de registro deve ser instruído com os seguintes documentos:

I - cópia da ata a que se refere o art. 8º;

II - autorização do candidato, por escrito;

III - prova de filiação partidária;

IV - declaração de bens, assinada pelo candidato;

V - cópia do título eleitoral ou certidão, fornecida pelo cartório eleitoral, de que

o candidato é eleitor na circunscrição ou requereu sua inscrição ou transferência de domicílio no prazo previsto no art. 9º;

VI - certidão de quitação eleitoral;

VII - certidões criminais fornecidas pelos órgãos de distribuição da Justiça

Eleitoral, Federal e Estadual;

VIII - fotografia do candidato, nas dimensões estabelecidas em instrução da Justiça Eleitoral, para efeito do disposto no § 1º do art. 59.

IX - propostas defendidas pelo candidato a Prefeito, a Governador de Estado e

a Presidente da República (BRASIL, 1997).

Ao se alterar o plano de governo da presidenta Dilma e mudar as coligações partidárias o atual governo, diz-se que o documento “Uma Ponte Para o Futuro” não cabe nos parâmetros criados para um documento de tal porte. Ainda que o documento “Uma Ponte Para o Futuro” seja tratado, informalmente como um plano de governo, é necessário notar que não

cumpre os requisitos para tal. Ainda assim, é um documento necessário para se compreender

as formulações políticas da gestão de Michel Temer, e demonstra várias diretrizes que foram

aplicadas já no primeiro ano de seu governo. Para verificar como esse esboço se comunica com a realidade, deve-se observar como é realizada a aplicação das diretrizes contidas nele. Para isso, o presente trabalho debaterá sobre os discursos do chanceler José Serra e os atos da

gestão Temer sobre a América do Sul, que avivam os pontos estipulados em “Uma Ponte Para O Futuro”.

Análise quantitativa dos discursos de José Serra

O primeiro objetivo específico deste trabalho para compreender a aplicação das diretrizes da atual política externa é analisar de forma quantitativa os onze discursos do chanceler José Serra publicados pela Biblioteca da República entre maio e setembro de 2016.

A análise deste artigo será dividida em grandes temas de discurso e temas menores, ou seja,

que aparecem nos discursos, mas que não são o ponto central desses. Os parâmetros analisados são:

A América do Sul, enquanto região. Discursos focados nas relações com um Estado específico foram classificados em “relações bilaterais”. Considerou-se o Mercosul na categoria “Organizações Internacionais”, por não incluir toda a América do Sul no seu quadro de membros;

Questões de Direitos Humanos. O discurso proferido sobre o falecimento dos atletas judeus na Olimpíada de Munique foi enquadrado na categoria “Segurança/terrorismo”, pelo teor da fala;

Economia/comércio;

Meio Ambiente;

Organizações Internacionais. O discurso proferido na OMC foi enquadrado com o grande tema de Comércio, por seu não tratar de questões relativas à Organização Internacional;

Questões internas do MRE. Foram classificados nessa categoria o discurso de transmissão de cargo, e a abertura de vagas para a marca Be Brasil como tema secundário;

Relações bilaterais;

Segurança/terrorismo;

África.

O resultado da análise está compilado nas tabelas abaixo:

TABELA 1 Temas centrais dos discursos de José Serra entre os meses de maio a

setembro de 2016

 

Número de

Tema central

discursos

África

0

América do Sul

0

Direitos Humanos

0

Economia/comércio

5

Meio ambiente

1

Organizações Internacionais

1

Questões internas do MRE

1

Relações bilaterais

2

Segurança/terrorismo

1

Elaborado pela presente autora.

TABELA 2 Temas secundários tratados nos discursos de José Serra nos meses de

maio a setembro de 2016

 

Número de

Temas secundários

discursos

África

1

América do Sul

0

Direitos Humanos

2

Economia/comércio

4

Meio Ambiente

3

Organizações Internacionais

3

Questões internas do MRE

1

Relações bilaterais

2

Segurança/terrorismo

2

Elaborado pela presente autora.

O levantamento mostra a relevância da economia para o presente governo, questão que

decorre o documento “Uma Ponte Para o Futuro” (PMDB, 2015) e o discurso de posse do

ministro José Serra (SERRA, 2016a). É perceptível o afastamento do discurso de José Serra

das construções sul-americanas e aproximação ao discurso universalista. As questões sul-

americanas aparecem tratadas em seus discursos de maneira bilateral, e não regional. A região

não aparece, também, nas formulações sobre o Meio Ambiente, questão em pauta no

momento, após a ratificação do Acordo de Paris 4 . A economia, trazida no documento “Uma Ponte Para o Futuro” como foco da Política Externa, concretiza-se como principal objeto dos discursos de José Serra. Para compreender melhor essa mudança, é necessário analisar esses discursos de forma qualitativa.

Os discursos oficiais de José Serra à luz do método de Katzenstein

Os discursos são a forma mais exata que as Ciências Sociais possuem de acessar as formulações da Identidade de Política Externa, pois é por meio deles que uma proposição toma forma e se estabelece como uma verdade, explicada ao público, sobre as ações tomadas pelos governos. Outros documentos relevantes sobre a atual gestão do MRE são as notas oficiais do Itamaraty, que se tornaram mais comuns. Nelas, o governo expressa a sua posição diante de questões específicas, e são esses os principais meios por onde o ministro tem se dirigido à América do Sul. Especialmente, os desentendimentos da atual gestão com os países vizinhos têm sido esclarecidos ao público pela utilização de notas, como a questão do processo de golpe constitucional, os desentendimentos com o Uruguai e, especialmente, as questões com o governo da Venezuela. Ao assumir a pasta das Relações Exteriores, em 18 de maio de 2016, o chanceler José Serra destacou a busca por uma Nova Política Externa Brasileira (SERRA, 2016a), em torno de dez diretrizes que guiarão o Estado nos próximos dois anos. A primeira delas debate sobre a questão das alterações entre os governos Dilma e Temer:

A diplomacia voltará a refletir de modo transparente e intransigente os legítimos valores da sociedade brasileira e os interesses de sua economia, a serviço do Brasil como um todo e não mais das conveniências e preferências ideológicas de um partido político e de seus aliados no exterior. A nossa política externa será regida pelos valores do Estado e da nação, não do governo e jamais de um partido. Essa nova política não romperá com as boas tradições do Itamaraty e da diplomacia brasileira, mas, ao contrário, as colocará em uso muito melhor (SERRA, 2016a).

Nota-se, aqui, a expressão de mudanças na Condicionante Social relativa ao Contexto Institucional-Cultural, a saber, o arrefecimento de diretrizes ideológicas que poderiam tramitar nas antigas gestões. Também é uma quebra de norma, visto que a “Onda Rosa” foi a base do projeto de política externa desenvolvimentista de governos (MENDONÇA, 2014, p.

4

Acordo

sobre

as

mudanças

climáticas

assinado

em

2015

(disponível

em:

pelo-governo-nesta-segunda-feira. Acesso em 02 de Outubro de 2016).

21). Mas trata da questão de uma forma amplamente negociada, e nunca feita de forma brusca, compreendendo o valor das parcerias para o Estado e das normas que o país reconhece como legítimas. As relações com a América do Sul tornam-se o centro da sétima diretriz de política externa apresentada, onde o ministro afirma:

Um dos principais focos de nossa ação diplomática em curto prazo será a parceria com a Argentina, com a qual passamos a compartilhar referências semelhantes para a reorganização da política e da economia. Junto com os demais parceiros,

precisamos renovar o Mercosul, para corrigir o que precisa ser corrigido, com o objetivo de fortalecê-lo, antes de mais nada quanto ao próprio livre-comércio entre seus países membros, que ainda deixa a desejar, de promover uma prosperidade compartilhada e continuar a construir pontes, em vez de aprofundar diferenças, em relação à Aliança para o Pacifico, que envolve três países sul-americanos, Chile,

Em relação ao México, será prioritário

aproveitar plenamente o enorme potencial de complementaridade existente entre

Peru e Colômbia, mais o México. (

)

nossas economias e hoje das nossas visões internacionais (SERRA, 2016a).

É notável o destaque do ministro à Argentina, que busca, igualmente ao governo Temer, uma abertura de mercado e a redução do papel do Estado na economia (PINTO, 2016, p. 7), alterando a visão sobre as normas regionais em uma mesma direção. Tal afinidade denota uma aproximação na Condicionante Social de Identidades Coletivas, pois estabelece pontos em comum dos dois Estados sobre as expectativas e a percepção do Sistema Internacional, com o objetivo de estabelecer pontes com um parceiro relevante. Tampouco o ministro deixa de citar outros parceiros brasileiros no subcontinente, ainda que não detalhe as diretrizes da Política Externa para esses Estados. Observando a segunda parte da fala supracitada, o Contexto Institucional-Cultural é debatido com a busca por mudanças na área econômica do Mercosul, que perdeu a centralidade na evolução do bloco para trabalhar mais as questões de transferência de Políticas Públicas, harmonização de legislações, entre outras questões que não tangem, diretamente, o aspecto comercial. Ao final desse discurso, o chanceler também debateu as ameaças ao Brasil, com destaque para as redes de tráfico no entorno regional. O ministro destaca a importância da região para solucionar o problema, ainda que se abstenha, neste discurso, a falar de ameaças que afetem toda a região.

a proteção das fronteiras, hoje o lugar geométrico do desenvolvimento do crime

organizado no Brasil, vamos ter isso claro, que se alimenta do contrabando de armas, contrabando de mercadorias, que é monumental, e do tráfico de drogas. Em especial, nos empenharemos em mobilizar a cooperação dos países vizinhos para uma ação conjunta contra essas práticas criminosas que tanto dano trazem ao nosso

povo e à nossa economia (SERRA, 2016a).

) (

Aqui, trata-se tanto de uma possível mudança futura de normas, pois debate o papel de vários ministérios (da Justiça, da Defesa e da Fazenda) para focarem em tal problema em um futuro próximo (SERRA, 2016a). Não descarta a cooperação com os países vizinhos, mas foca na dimensão nacional do problema, e não regional, como fora feita em outras gestões, delineando uma alteração na identidade do país, visto o cumulativo de alterações de normas do presente discurso. No dia 8 de Junho, na ocasião da visita do Ministro das Relações Exteriores do Paraguai, Eladio Loizaga, o ministro fala em um combate bilateral ao crime organizado (SERRA, 2016b). Na ocasião da visita do ministro paraguaio, o chanceler brasileiro destacou um ponto que é tratado com veemência nos primeiros meses de sua gestão, a questão da economia venezuelana.

Discutimos também alguns temas da agenda regional, como a situação na Venezuela. Brasil e Paraguai acompanham com preocupação a crise no país, inclusive a deterioração das condições da economia e o desrespeito aos direitos humanos. Estamos dispostos a contribuir para estimular o diálogo político naquele país, sempre com o intuito central de preservar a democracia, e ajudar no alívio do sofrimento da população (SERRA, 2016b).

A busca do Brasil em mediar a situação é uma forma de continuidade das diretrizes

anteriores de Política Externa. No entanto, a falta da Unasul na fala do chanceler mostra o afastamento daquele dispositivo regional, buscando uma solução negociada entre os dois Estados. Mostra, ainda que de maneira sutil, o afastamento do país da Condicionante Social de Identidades Coletivas, por meio do uso de dispositivos bilaterais, e não multilaterais, como anteriormente, para lidar com as demandas da América do Sul, também apontando para mudanças de normas e de identidade.

O Brasil como um desestabilizador regional

O Brasil passou, como demonstrado no presente artigo, por períodos de entendimento

e desestabilização das relações com a América do Sul (DORATIOTO, VIDIGAL, 2014). Atualmente, a turbulência interna na Venezuela torna-se uma das pautas de Relações Internacionais mais debatidas pelo governo Temer. O país enfrenta um grave problema interno devido ao desabastecimento, à queda dos preços de produtos derivados de petróleo e à hiperinflação 5 . Os problemas econômicos e humanitários venezuelanos aparecem nas notas

5

SENADO

BRASILEIRO,

2016.

Disponível

Outubro de 2016.

Acesso

em

02

em:

de

oficiais do MRE do novo governo no dia 06 de Junho de 2016, dezenove dias após o atual ministro assumir o cargo. Com o embaixador venezuelano no Brasil já tendo se retirado para consultas em maio 6 , as relações entre os países se deterioraram rapidamente. Com vistas à situação interna da Venezuela, o governo brasileiro capitaneou o pedido para o afastamento do país do Mercosul, por entender que o país descumpria a cláusula democrática do bloco 7 . O país assumiria a presidência pro tempore do Mercosul em 2016, e o afastamento impediria o Estado de estar à frente do bloco. Em seguida à percepção do governo brasileiro, o chanceler José Serra visitou os demais Estados-membro do Mercosul. Nessas visitas ocorreu outro incidente diplomático, desta vez, com a acusação do governo uruguaio que a missão brasileira teria tentado subornar os representantes daquele país para que eles apoiassem o Brasil no afastamento da Venezuela, pela utilização de acordos comerciais e melhora das condições de negociação com aquele país 8 . O incidente foi rapidamente esclarecido, ainda que tenha causado algum desconforto para ambos os Estados. Sobre a questão da presidência pro tempore da Venezuela no Mercosul, foi acordado entre os outros quatro membros do bloco que o país tem até dezembro para cumprir com os requisitos democráticos (TEMER, 2016). Ao concluir-se o processo de impeachment da presidenta Dilma Rousseff, Bolívia, Cuba, Equador e Venezuela mostraram-se descontentes com o resultado. Em seguida, o ministro enviou uma nota a esses países, onde lê-se

Os Governos desses países reincidem em expressões equivocadas que ignoram os fundamentos de um Estado democrático de direito, como o que vige de maneira plena no Brasil. O Governo brasileiro conclama as autoridades desses países a manterem a serenidade e a respeitarem os princípios e valores que regem as relações entre as nações latino-americanas (SERRA, 2016c).

Havia um arrefecimento das relações do governo Dilma com a América do Sul, ainda

que isso não indicasse uma mudança de fato das diretrizes do governo (MARINGONI, 2016,

p. 83). O antagonismo aberto aos demais países sul-americanos mostra que o Brasil alterou a

forma de observar o continente, não buscando mais a estabilidade continental. Buzan (2003,

p. 314) destaca que, para o Brasil ter uma penetração regional de protagonismo, é necessário

conjugar os eixos da América do Sul para que não haja uma percepção do Brasil como um obstáculo para o desenvolvimento continental. Ao contrário, segundo o autor, a sua política incitará lembranças ao passado expansionista que o afastou da América do Sul. O plano de estabilidade pós expansão, capitaneado pelo Barão do Rio Branco (DORATIOTO, VIDIGAL, 2014, p.43), ainda não está concluído. Como Katzenstein pontua, o processo de reinterpretação de si mesmo e do Sistema Internacional é constante a todos os Estados (KATZENSTEIN, 1997).

Considerações Finais

A bilateralidade do atual governo mostra uma preocupação imediata com as pautas de

economia, principalmente, e não na construção de um projeto duradouro de estabilidade regional. Tal projeção já fora vista em diferentes momentos da História do Brasil, e une-se à

volta de soluções bilaterais para instrumentalizar a recuperação econômica do Estado. Ainda somam-se à equação os problemas diplomáticos com vários Estados vizinhos, e com a Venezuela, em especial. Esse processo de desestabilização regional é prejudicial ao país, pois afasta vários parceiros relevantes, com quem o país possui saldo positivo nas relações econômicas. A ausência da América do Sul enquanto coletividade nos discursos proferidos nos primeiros três meses de governo representa uma mudança nas normas (como comportamento esperado), na identidade (como identificação de curto prazo) e, talvez, venha a acarretar mudanças na Condicionante Social do comportamento brasileiro quanto às Identidades Coletivas. Ainda que seja prematuro falar sobre o Brasil se afastar da região ao ponto de não mais se perceber como parte dela, mas a alteração identitária pode criar condições para uma reinterpretação histórica do papel brasileiro na região.

O problema inicial deste artigo, “como a América do Sul é tratada no discurso do atual

chanceler brasileiro?” é respondida, então, na medida que a região não toma mais parte nos discursos de José Serra, mas as relações bilaterais, sim. As relações bilaterais podem ser instrumentalizadas para acordos e cooperação de curto prazo, para cumprirem objetivos específicos, mas não suprem os arranjos de longo termo que podem ser realizados no âmbito regional. Ao não tratar da região, o governo aproxima-se das relações de dependência brasileiras, como as com os Estados Unidos, a OCDE e a Europa, ainda que esses não deem o espaço que o Brasil gostaria para estreitar laços. Assim, nota-se um distanciamento significativo entre as gestões Temer e Rousseff sobre as questões de Política Externa. Ainda que Rousseff não tivesse uma aproximação forte

com a região, seguia os passos da Política Externa de Lula e, ainda que morosamente, dava

continuidade aos arranjos regionais. Temer e Serra, na condição de ministro das Relações

Exteriores, denotam que a retomada do crescimento econômico é a pauta central da Política

Externa, e buscam acordos bilaterais com os parceiros, ou na retomada do aspecto econômico

do Mercosul, e também nos fóruns internacionais chegar a esse fim.

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