DERECHO ADMINISTRATIVO

La naturaleza juridica de los actos conformadores y el silencio administrativo

Juan de Dios Huanes Tovar

Profesor de la Escuela de Derecho
ULADECH - Catlica

Introduccin:

Con la promulgacin de la Ley N 27444: Ley del Procedimiento Administrativo General

(publicada el 11 de abril de 2001) se ha establecido una nova specie ( nuevo aspecto )
del acto administrativo que no requiere motivacin pero que est sujeto a requisitos de
forma, y que es el resultado de la simplificacin administrativa, Otro de los aspectos de
esta forma de actos administrativos es que no requiere ser emitido por funcionario, sino
que puede ser producido por cualquier agente de la administracin prximo al
administrado, lo cual revoluciona la concepcin tradicional del acto administrativo que
se emitida bajo la
forma de resolucin y la necesidad de ser emitido por personal jerrquico dentro de la
Administracin. Al no ser emitido por personal jerrquico, y carecer del requisito de
motivacin convierte a la conformacin en un aspecto del acto administrativo cuya
naturaleza es conveniente establecer pues su presencia normativa revoluciona la
concepcin tradicional del acto administrativo.

La utilidad del presente enfoque es naturaleza dogmtica porque est orientado al

desarrollo de teora del acto administrativo, su aplicacin est orientada a simplificar las
relaciones jurdicas entre el Estado y los administrados.

Referencias tericas:

Existen diversos trabajos en torno a la teora del acto administrativo y entre los
reciente data citaremos:

Agustn Gordillo TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO, tomo 3, Edit.

ARA editores Fundacin de Derecho Administrativo, Per 2003, quien ha
estudiado la naturaleza de los actos administrativos comoinstrumentos pblicos.

Leopoldo Tolivar Alas, catedrtico de Derecho Administrativo de la Universidad

de Oviedo, que tiene un estudio sobre la naturaleza y la extensin del acto
administrativo: su naturaleza plural, trabajo publicado bajo el nombre de
NATURALEZA Y EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO en Temas actuales
del Derecho Administrativo, obra colectiva, Editorial Normas Legales,Trujillo,
febrero de 2006.

Eduardo Garca de Enterra y Toms Ramn Fernndez, quienes han escrito

sobre el tema LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO Y
ELEMENTOS, CLASES, EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS y su

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obra publicada Curso de Derecho Administrativo, tomo I, Editorial Palestra

Temis ( Lima Bogot, 2006) Pg. 583

El profesor Juan Carlos Morn Urbina seala que para el caso de los actos
administrativos conformadores se trata de una Atenuacin del deber de
motivacin segn lo ha expuesto en su trabajo denominado COMENTARIOS A
LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL Edit. Gaceta
Jurdica, Lima 2001, Pg., 85.

Fernando Garrido Falla que ha escrito sobre la teora de los actos

administrativos, las diversas concepciones y la motivacin de ellos, en su trabajo
titulado TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO, VOL I PARTE
GENERAL Editorial Tecnos, Espaa 2004

Qu se entiende por naturaleza jurdica?

No existe una definicin precisa de que es lo que se entiende por naturaleza jurdica,
sin embargo este nombre es empleado frecuentemente entre los estudiosos del
derecho de diversas latitudes, entre los que podemos citar al Dr. Antonio Maria Lorca
Navarrete catedrtico de Derecho Procesal del Pas Vasco, y presidente de la Corte
Vasca de Arbitraje que ha publicado un trabajo denominado NATURALEZA JURIDICA
DEL
ARBITRAJE en la Revista Iberoamericana de Arbitraje y Mediacin, en enero de 2006,
revista electrnica editada por Chavaneix y asociados.

En el Per la Ley N 27694 se denomina Ley que determina la naturaleza jurdica de la

Oficina Central de Lucha contra la Falsificacin de Numerario, y en el artculo 1 sobre la
naturaleza jurdica de La Oficina Central de Lucha contra la Falsificacin de
Numerarios, seala que esta Se encarga de planificar e implementar las medidas
conducentes a combatir la falsificacin y alteracin de billetes y monedas, nacionales o
extranjeras, creada por Ley N 27583, es un organismo adscrito al Banco Central de
Reserva del Per, con personera jurdica de derecho pblico interno, que goza de
autonoma orgnica, tcnica y administrativa en el mbito de su competencia.

En Argentina el profesor Agustn Gordillo nos habla de la naturaleza jurdica del acto
que decide el recurso en el apartado 2,6, numeral 2 del captulo 3 del Tomo 4 de su
Tratado de Derecho Administrativo (Edit. Fundacin de Derecho Administrativo ARA
editores, Lima 2003.

Entre los tratadistas brasileros encontramos que Paulo de Barros Carvalho profesor de
la Pontificia Universidad Catlica de Sao Paulo en su trabajo Crdito Tributario e
Lanzanamento, escribe en el numeral XIV sobre la el debate doctrinal entre la
naturaleza jurdica constitutiva y la naturaleza declarativa de la determinacin tributaria
,
bajo el ttulo O velho problema da naturaleza declaratoria ou constitutiva do
lanamento tributario ( DE BARROS CARVALHO, Paulo; Tratado de Derecho

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Tributario, Editorial Palestra, Lima 2003, Pg. 339). Igual trmino es empleado por el
profesor Sacha Calmn
Navarro Colho, profesor de Derecho Tributario de la Universidad de Minas Gerais,
cuando escribe sobre la naturaleza no patrimonial de las obligaciones accesorias .
Deberes administrativos, en su trabajo titulado A obrigaao Tributaria ( Op. Cit. Pg.
366)

En Italia el profesor Carlos Garbarino, profesor de la universidad de Pava, tambin

emplea el trmino naturaleza jurdica al referirse al modelo OCSE al referirse a la
estructura de las convenciones para evitar la doble imposicin, que corresponde al
captulo V de su trabajo titulado Introducciones all Tazzazzione del Reddito
Transnazionale ( Op. Cit. Pg. 806).

En Espaa el profesor Leopoldo Tolivar Alas, catedrtico de Derecho Administrativo de

la Universidad de Oviedo, emplea la denominacin materia de nuestro estudio en su
trabajo denominado Naturaleza y eficacia del Acto Administrativo ( Temas Actuales
de Derecho
Administrativo obra colectiva; Edit Normas Legales, Pg. 53, Trujillo, 2006 ).

Tambin podramos citar a la Dra. Ana Beln Casares Marcos, profesora de Derecho
Administrativo de la Universidad de Len, cuando se refiere a la naturaleza jurdica de
las
Cajas de Ahorro Espaolas, en su trabajo titulado Nacimiento, evolucin y desafos
actuales de la Caja de Ahorros Espaola: Implicancias para las Cajas Municipales de
Ahorro y Crdito del Per ( Op. Cit. Pg. 227 ).

Finalmente debemos mencionar a los profesores Eduardo Garca de Enterra y Toms

Ramn Fernndez que emplean tambin el trmino naturaleza jurdica numerosas
veces en su obra denominada Curso de Derecho Administrativo tomo I, Edit, Palestra
Temis,
pginas 269 y 235.

Existen numerosos tratadistas de diversas nacionalidades que emplean el trmino

naturaleza jurdica en sus trabajos, sin embargo no es la finalidad del presente
investigacin conocer cual es el significado que cada uno de ellos le concede al nomen
juiris, sino nicamente mencionar que se trata de un nombre ampliamente diseminado
por el mundo entero, aunque no existe una definicin de cual es el alcance de la
misma, motivo por el cual acudiremos al mtodo de interpretacin literal de la norma
jurdica.

El diccionario de la Real Academia Espaola de la Lengua seala que la palabra

naturaleza presenta hasta 18 acepciones, siendo la principal la que se refiere a la
Esencia y propiedad caracterstica de cada ser.

Esto puede aplicarse perfectamente tanto a las formaciones naturales como a las
creaciones espirituales de los hombres, por cuanto las instituciones del derecho no son

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mas que ideas de una obra o empresa que perduran en el medio social, como bien
seala
Maurice Hauriau, sin embargo es necesario sealar que la naturaleza jurdica no es
una institucin sino solo una expresin que se emplea para referirse a la esencia y
caractersticas de las instituciones que forman el derecho.

Qu son los actos administrativos?

La Ley N 27444: Ley del Procedimiento Administrativo General que regula el

procedimiento administrativo en el Per, curiosamente ha establecido una definicin y
una regulacin del acto administrativo y entendemos que esto est motivado por el
hecho de que la finalidad del procedimiento administrativo es el acto administrativo, el
mismo que debe emitirse dentro de un procedimiento como una garanta de orden
constitucional, razn por la cual no debe extraarnos que el legislador haya introducido
la mencionada regulacin en una ley de naturaleza procesal.

El artculo 1 de la Ley N 27444: Ley del Procedimiento Administrativo General, seala

en el numeral 1.1 que: Son actos administrativos, las declaraciones de las
entidades que, en el marco de derecho pblico, estn destinadas a producir
efectos jurdicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los
administrados dentro de una situacin concreta.

Esta definicin hace referencia a varias caractersticas de que debe tener el acto
administrativo:

a) Se trata de declaraciones emitidas por las entidades, en consecuencia Es el

resultado de un proceso de exteriorizacin intelectual que emanado de
cualquiera de los rganos de las entidades, que al constituir una manifestacin
el poder pblico conlleva fuerza vinculante por imperio del derecho ( MORON
URBINA, Juan Carlos; Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General;
Edit. Gaceta jurdica, Lima 2001, Pg. 62.) Se define como acto administrativo una
declaracin que, en
ejercicio de sus funciones, realiza la autoridad administrativa,con la finalidad de crear,
modificar o extinguir relaciones de derecho pblico.

El Profesor Morn Urbina citando a Roberto Dromi, seala que ( Op. Cit.), las
declaraciones que sirven de base para el acto administrativo pueden ser:

Declaraciones decisorias: Cuando contienen un deseo o un querer de la

administracin que constituye su finalidad, ejemplo las acotaciones tributarias, o
el otorgamiento de licencias.

Declaraciones de conocimiento: Cuando certifican el conocimiento de un hecho

de relevancia jurdica, ejemplo los certificados de defuncin o las partidas
registrales.

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Declaraciones de opinin: Cuando valoran y emiten un juicio afirmativo o

negativo sobre un hecho; ejemplo certificado de buena conducta etc.

El acto administrativo es un acto jurdico estatal, y es el resultado del ejercicio de la

funcin pblica, en razn de lo cual configura un rgimen exorbitante del derecho
comn ( derecho privado ). De hecho, nada hay, desde el punto de vista lgico, que
obligue a
tener que existir una coincidencia de opiniones sobre las cualidades o nmero de
trazos de afinidad que deban ser compartidos por los actos que bajo la denominacin
administrativos se designan. Lo importante, es esclarecer cual es la naturaleza del
objeto qu se est tratando.

b) Estas declaraciones estn destinadas a crear, modificar o extinguir efectos jurdicos

de naturaleza pblica. Existe una idea equivocada que es la que restringe el mbito de
dichas declaraciones y se considera que debe ser solo al externo de la Administracin,
sin embargo existen actos administrativos al interno de la entidad como los que
aprueban una modificacin de una partida presupuestaria o los de carcter disciplinario
que sancionan la inconducta funcionarial, que se dan al interior de las entidades, o
cuando se reconoce el tiempo de servicios de un trabajador, o el pago de haberes,
categorizacin de empleados, o cuando se aprueba una directiva que se emplear para
el trabajo interno de la Administracin, o cuando se nombra una comisin, Etc. por ello
preferimos seala que la finalidad de los actos es crear, modificar o extinguir derechos
y obligaciones de naturaleza pblica, puesto que la ley no establece en modo alguno
que estas declaraciones estn dirigidas exclusivamente para personas al exterior de la
Administracin.

c) Se producen en una situacin concreta, es decir que se refieren a un caso concreto

motivado por la accin administrativa, y an cuando se trate de actos de carcter
general como ocurre con los de naturaleza reglamentaria para solucionar o regular, es
bien cierto que se emiten para regular una situacin concreta.

Hemos sealado que no existe unicidad de criterio en cuanto a las definiciones

doctrinarias del acto administrativo, y mas bien podemos agrupar estas definiciones en
tres grandes grupos:

a) El concepto amplio (equipara acto jurdico de la Administracin a acto

administrativo)

b) El concepto intermedio (slo considera acto administrativo al acto jurdico de la

Administracin pblica de tipo unilateral, no normativo y sujeto al derecho
administrativo)

c) El concepto restringido (comprende slo las decisiones administrativas que

contienen una manifestacin de voluntad), en cada caso se seguir una
definicin acorde con lo que establecen las disposiciones legales que lo regulan.

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No faltan conceptos doctrinales que ubicndose en uno u otro grupo incluyen dentro
del concepto de acto administrativo a los actos de entes privados que actan
cumpliendo por delegacin determinadas funciones pblicas.

6. Cuntas clases de actos administrativos que establece la Ley N 27444 ?

La Ley 27444: Ley del Procedimiento Administrativo General no establece clases de

actos, solo establece la modalidad de los mismos y seala en el artculo 2 que:
Cuando una ley lo autorice, mediante decisin expresa, puede someterse el acto
administrativo a condicin, trmino o modo, siempre que dichos elementos
incorporables al acto sean compatibles con el ordenamiento legal, o cuando se
trate de asegurar con ellos el cumplimiento del fin publico que persigue el acto.

Es de verse que la ley no establece clases de actos, sin embargo de la lectura del texto
legal podemos concluir que considera dos clases perfectamente definidas de actos
adminsitrtaivos:

Actos expresos: Que son los que tienen existencia material en el mundo de la
realidad, y pueden apreciarse a travs de los sentidos, a ellos hace mencin el
artculo 4 de la Ley 27444 cuando seala en el numeral 4.1: Los actos
administrativos deben expresarse por escrito, salvo que por la naturaleza y
circunstancias del caso, el ordenamiento jurdico haya previsto otra forma,
siempre que permitan tener constancia de su existencia.

El dispositivo legal mencionado hace referencia a la presencia de lo que en la

doctrina se conoce como los actos expresos que deben constar por escrito.
Sobre el particular, el profesor Agustn Godillo seala: La forma de documentacin
por antonomasia es, desde luego, la escrita, que constituye la regla
general,
aunque cabe advertir ab initio que as como ello pudo en la historia estar
representada por piedras, tbulas, papiros, etc., para pasar recientemente
al papel, abarca cualquier soportefsico que la tecnologa produzca
evolutivamente con algn grado de certeza (GORDILLO, Agustn; Tratado
de Derecho Administrativo, Tomo 3: El Acto Administrativo; Edit. Fundacin de
Derecho Administrativo ARA Editores; Lima 2003; Pg. X-7, 2.1),
consecuentemente, los actos expresos son los de naturaleza escrituraria y
pueden estar contenidas en diversas expresiones facilitadas por la tecnologa,
desde el papel escrito hasta los soportes magnticos.

Fiorini, refirindose a la forma de los actos administrativos en la ley argentina

(artculo 8 de la Ley N 19,549) seala. No ser necesario ya repetir
nuevamente que la ley de procedimientos a erradicado para siempre entre
formas del proceso de creacin con la forma de exteriorizacin del acto
como el resultado del proceso previo. La funcin de esta forma es la
de servir como prueba de la existencia del acto, tambin como ttulo
obligatorio de su ejecucin. Sin acto exterior no hay ejecucin, aunque en

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ciertos actos generales estos tienen ese carcter y sirven como prueba
para la inmediata aplicacin particular, como acontece con los actos policiales
... La falta exterior de un acto particular previo se encuentra justificada por
cuanto se encuentra ya dispuesto en la norma general que se aplica (
FIORINI, Bartolom;Derecho Administrativo, tomo I, Edit. Abeledo Perrot, Bs. As.
1995, Pg. 428). El texto citado tiene la finalidad de exponer cual es la razn
para que los actos administrativos deban constar por escrito, aunque, ya en 1995 el
maestro Fiorini dejaba implcita la existencia del acto ficto, en la parte que nos
hemos permitido resaltar.

Con relacin a la denominacin de actos expresos, la doctrina admite esta

definicin desde mucho tiempo atrs tal es as que elderecho nacional
encontramos que el maestro Gustavo Bacacorso, al referirse a la forma en que
se manifiestan los actos administrativos deca: La Administracin Pblica
puedeactuar de dos maneras, a saber: Expresa: trasunto directo y
concreto del objeto del acto ( escritura, seas, seales, etc. ); Tcita:
se deduce el sentido por interpretacin. En el primer caso ( expresa ) la
Administracin por intermedio de su agente competente tiene la ineludible
obligacin y el consiguiente derecho de resolver todos y cada uno de los
extremos planteados... ( BACACORSO, Gustavo; Derecho Administrativo del
Per, tomo I, Edit. Cuzco, Lima 1992, Pg. 310)

Hay una segunda expresin de actos administrativos previstos en la ley, y son

los que no constan por escrito, me refiero a que la doctrina denomina los actos
tcitos, y los encontramos tanto en la Ley del Procedimiento Administrativo
General como en el Cdigo Tributario, el primero es el que se refiere al silencio
administrativo y el segundo el que se refiere a la resolucin ficta.

Con relacin al silencio administrativo Bacacorso sealaba Mas, resulta que

ella se refiere a la Administracin con relativa frecuencia incumple
dar a conocer su voluntad pblica, omitiendo su obligacin. Entonces
estamos ante el llamado silencio administrativo, que no es precisamente
un acto negativo, sino mas bien un no acto, vale decir una ausencia de
acto, que se interpreta la voluntad pblica traducida implcitamente al
vencerse los plazos establecidos o transcurrido tiempo lato
( BACACORSO, Gustavo; Derecho Administrativo del Per, tomo I, Edit. Cuzco,
Lima 1992, Pg. 310 311). En el pensamiento de Bacacorso, el silencio
administrativo no es propiamente un acto administrativo, sino es la ausencia de
un acto administrativo que por disposicin de la ley implica la presuncin de una
negatividad o concesin de lo solicitado, ya sea que se trate de un silencio
negativo o silencio positivo, segn corresponda.

En el sentido opuesto, el profesor Eduardo Garca de Enterra sostiene

fundamentndose en el artculo 43.3 de la Ley del rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo comn ( LPC)
que el silencio administrativo positivo es un acto presunto en todo equivalente al

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acto expreso estimatorio cuando seala El silencio administrativo

constituye, pues, un autntico acto administrativo presunto, en todo
equivalente al acto expreso, por lo que, una vez vencido el plazo en cada
caso establecido por la norma reguladora del procedimiento, la resolucin
expresa posterior a la produccin del acto solo podra dictarse de ser
confirmatoria del mismo ( GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo /
FERNANDEZ, Toms Ramn; Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, Edit
Palestra Temis; Lima Bogot, 2006, Pg. 650), este mismo sentido
encontramos en la Ley N 29060: Ley del Silencio Administrativo, que literalmente
dice:

ARTICULO 2:
Los procedimientos administrativos, sujetos a silencio administrativo
positivo, se considerarn automticamente aprobados si, vencido el
plazo establecido o mximo, la entidad no hubiera emitido el
pronunciamiento correspondiente, no siendo necesario expedirse
pronunciamiento o documento alguno para que el administrado pueda
hacer efectivo su derecho, bajo responsabilidad del funcionario o servidor
pblico
que lo requiera.

En el caso concreto de la legislacin nacional encontramos que existe una

notable coincidencia con el texto de la legislacin espaola que la inspira
( Artculo 43.3 de la Ley del rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento
Administrativo comn LPC ) y estamos pues frente a un verdadero acto
administrativo.

El otro caso de de acto ficto, es el que est contenido en el artculo 135 del
Cdigo Tributario del Per aprobado por el Decreto Legislativo N 816, que seala
entre otros que son impugnables las resoluciones fictas producidas por silencio
administrativo, cuando seala:

Artculo 135.- ACTOS RECLAMABLES

Puede ser objeto de reclamacin la Resolucin de Determinacin, la Orden de
Pago y la Resolucin de Multa. Tambin son reclamables la resolucin ficta
sobre recursos no contenciosos, las resoluciones que establezcan sanciones
de comiso de bienes, internamiento temporal de vehculos y cierre temporal de
establecimiento u oficina de profesionales independientes, as como las
resoluciones que las sustituyan, y los actos que tengan relacin directa con la
determinacin de la deuda Tributaria. Asimismo, sern reclamables, las
resoluciones que resuelvan las solicitudes de devolucin y aquellas que
determinan la prdida del fraccionamiento de carcter general o particular.
(Prrafo sustituido por el Artculo 64 del Decreto Legislativo N 953, publicado el
5 de febrero de 2004 y vigente a partir del 6 de febrero de 2004).

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Artculo 144o.- RECURSOS CONTRA LA RESOLUCIN FICTA

DENEGATORIA QUE DESESTIMA LA RECLAMACIN
Cuando se formule una reclamacin ante la Administracin Tributaria y
sta no notifique su decisin en el plazo de seis (6) meses, de nueve (9)
meses tratndose de la reclamacin de resoluciones emitidas como
consecuencia de la aplicacin de las normas de precios de transferencia, de dos
(2) meses respecto de la denegatoria tcita de las solicitudes de devolucin de
saldos a favor de los exportadores y de pagos indebidos o en exceso, o de
veinte (20) das hbiles respecto de las resoluciones que establecen sanciones
de comiso de bienes, internamiento temporal de vehculos y cierre; el
interesado puede considerar desestimada la reclamacin, pudiendo hacer
uso de los recursos siguientes:

1. Interponer apelacin ante el superior jerrquico, si se trata de una

reclamacin y la decisin deba ser adoptada por un rgano sometido a jerarqua.

2. Interponer apelacin ante el Tribunal Fiscal, si se trata de una reclamacin y

la decisin deba ser adoptada por un rgano respecto del cual puede recurrirse
directamente al Tribunal Fiscal.

Tambin procede el recurso de queja a que se refiere el Artculo 155 cuando el

Tribunal Fiscal, sin causa justificada, no resuelva dentro del plazo de seis (06) o
de nueve (9) meses a que se refiere el primer prrafo del Artculo 150. (Artculo
144 sustituido por el Artculo 70 del Decreto Legislativo N 953, publicado el 5
de febrero de 2004 y vigente a partir del 6 de febrero de 2004.

6. Cual es la regulacin de los actos conformadores en la Ley N 27444?

La Ley del Procedimiento Administrativo General no establece una regulacin

especfica para los actos conformadores, sino que establece los requisitos generales
que deben contener los actos administrativos, y dentro de ellos los de naturaleza
conformadora.

El artculo 3 de la Ley 27444 establece entre los requisitos de validez, y el artculo 4

establece los requisitos de forma.

Entre los requisitos de validez encontramos:

LA COMPETENCIA.- Que es la facultad legal para conocer determinados temas, esto

implica que el acto administrativo debe ser emitido por el rgano facultado en razn de
la materia, territorio, grado, tiempo o cuanta, a travs de la autoridad regularmente
nominada al momento del dictado y en caso de rganos colegiados, cumpliendo los
requisitos de sesin, qurum y deliberacin indispensables para su emisin.

La competencia debe nacer necesariamente del dispositivo legal, y es necesario que

La potestad est atribuida al rgano u organismo a cargo de la funcin administrativa.

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 DERECHO ADMINISTRATIVO

La Ley 27444 establece determinados criterios para establecer la competencia, y estos

son:

Por la materia Se refiere a actividades o tareas que legalmente puede

desempear un determinado rgano.

Por el territorio Se refiere al mbito espacial en el cual es legal el ejercicio

de una funcin pblica, en funcin de las circunscripciones administrativas del
territorio (departamentos, regin, etc.)

Por el grado La posicin que el rgano ocupa dentro de la jerarqua vertical

de la institucin.

Por el tiempo El mbito temporal o el momento en el cual es legal el

ejercicio de una funcin administrativa.

EL OBJETO O CONTENIDO.- Se refiere a que los actos administrativos deben

expresar su respectivo objeto, de tal modo que pueda determinarse inequvocamente
sus efectos jurdicos. Su contenido se ajustar a lo dispuesto en el ordenamiento
jurdico, debiendo ser lcito, preciso, posible fsica y jurdicamente, y comprender las
cuestiones surgidas de la motivacin. La ley exige que el contenido del acto
administrativo deba ser:

Lcito
Preciso
Posible fsica y jurdicamente.
Comprender las cuestiones surgidas de la motivacin

LA FINALIDAD PBLICA.- La Ley establece que el acto administrativo debe

adecuarse a las finalidades de inters pblico asumidas por las normas que otorgan las
facultades al rgano emisor, sin que pueda habilitrsele a perseguir mediante el acto,
aun abiertamente, alguna finalidad sea personal de la propia autoridad, a favor de un
tercero, u otra finalidades pblica distinta a la prevista en la ley. La ausencia de normas
que indique los fines de una facultad no genera discrecionalidad.

La finalidad de la actividad administrativa se refiere a que de modo mediato inmediato,

directo o indirecto, debe ser la realizacin o satisfaccin de un inters general (propio
del servicio pblico), hacia la cual se orienta, debe pues concordar con el inters
pblico que
inspir al legislador habilitar o atribuir la competencia para emitir esa clase e actos
administrativos.

Hay dos clases de finalidad: una de tipo general que est referida al orden pblico, y
otra de tipo especfico que se refiere al caso concreto de lo que se persigue mediante
el acto administrativo en particular.

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El objeto que persigue la norma es que junto al control de los aspectos eternos de la
actuacin administrativa (adecuacin a la ley, competencia del autor y el procedimiento
seguido para emitirlo), la consideracin de la finalidad publica como requisito para la
validez permita la posibilidad de fiscalizar lo ms ntimo del acto: los mviles
perseguidos por sus autores. De otro lado persigue que se conforme una correlacin
entre finalidad y contenido de los actos administrativos (proporcionalidad de medio
(contenido) a fin (finalidad del acto)

La definicin general de cul es la finalidad pblica de las normas administrativas la

encontramos en el Ttulo Preliminar de la Ley 27444 Articulo. III del Titulo Preliminar:
La presente ley tiene por finalidad establecer el rgimen jurdico aplicable para
que la actuacin de la administracin pblica sirva a la proteccin del inters
general, garantizando los derechos e intereses de los administrados y con
sujecin al ordenamiento constitucional y jurdico en general.

De otro lado la ley exige que los partcipes en el procedimiento deben hacer prevalecer
el cumplimiento de los fines del acto Art. IV. N 1.10 del Ttulo Preliminar. Los sujetos
del procedimiento administrativo deben hacer prevalecer el cumplimiento y la
finalidad
del acto procedimental sobre aquellos formalismos cuya realizacin no incida en
su
validez, no determinen aspectos importantes en la decisin final, no disminuyan las
garantas del procedimiento, ni causen indefensin a los administrados. En todos los
supuestos de aplicacin de este principio, la finalidad del acto que se privilegie
sobre las formalidades no esenciales deber ajustarse al marco normativo
aplicable y su
validez ser una garanta de la finalidad pblica que se busca satisfacer con la
aplicacin de este principio.

Igualmente, la ley establece el deber de las autoridades de interpretar la normativa

administrativa en la forma que satisfaga la finalidad pblica. El articulo 75, Inc. 8): Son
deberes de las autoridades respecto del procedimiento administrativo y de sus
partcipes, los siguientes: Interpretar las normas administrativas de forma que
mejor atienda el fin pblico al cual se dirigen, preservando razonablemente los
derechos de los administrados.

LA MOTIVACIN.- La Ley N 27444 seala el artculo 6 que el acto administrativo

debe estar debidamente motivado en proporcin al contenido y conforme al
ordenamiento jurdico. Sin embargo es necesario sealar que no es todos los casos se
requiere de una motivacin expresa en los siguientes casos:

a) Cuando se trata de decisiones de mero trmite que impulsan el procedimiento, que

es lo que en la doctrina se conoce como actos de administracin.

b) Cuando la autoridad estima procedente lo pedido por el administrado y el acto

administrativo no perjudica derechos de terceros.

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 DERECHO ADMINISTRATIVO

c) Cuando la autoridad produce gran cantidad de actos administrativos sustancialmente

iguales, bastando una motivacin nica.

En los dos ltimos supuestos nos encontramos frente a lo que en la doctrina

conocemos como actos conformadores, y que son la materia del presente estudio.

EL PROCEDIMIENTO REGULAR.- Se refiere a que los actos administrativos deben

emitirse observando el principio del debido procedimiento, el cuyos alcances es
explicado in extenso por el ttulo preliminar de la Ley N 27444:

ARTICULO IV TITULO PRELIMINAR

1.2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de todos los
derechos y garantas inherentes al debido procedimiento administrativo, que
comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y
a obtener una decisin motivada y fundada en derecho. La institucin del debido
procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La
regulacin propia del Derecho Procesal Civil es aplicable slo en cuanto sea
compatible con el rgimen administrativo.

Con relacin a la forma de los actos conformadores, tampoco se indica en la Ley N

27444 una forma especial para esta clase de actos, por el contrario la ley establece de
modo general una regulacin que les es aplicable a todas las clases de actos
administrativos cuando indica en el artculo 4 que:

a) Deben constar por escrito.

b) Indicar la fecha y lugar de su emisin, la denominacin de origen del emisor,
nombre y firma de la autoridad interviniente.
c) La individualizacin del administrado sobre el cual recae el acto

Para una mejor comprensin reproduciremos el texto normativo.

Artculo 4.- Forma de los actos administrativos

4.1 Los actos administrativos debern expresarse por escrito, salvo que por la
naturaleza y circunstancias del caso, el ordenamiento jurdico haya previsto otra
forma, siempre que permita tener constancia de su existencia.
4.2 El acto escrito indica la fecha y lugar en que es emitido, denominacin del
rgano del cual emana, nombre y firma de la autoridad interviniente.
4.3 Cuando el acto administrativo es producido por medio
de sistemas automatizados, debe garantizarse al administrado conocer el
nombre y cargo de la autoridad que lo expide.
4.4 Cuando deban emitirse varios actos administrativos de la misma naturaleza,
podr ser empleada firma mecnica o integrarse en un solo documento bajo una
misma motivacin, siempre que se individualice a los administrados sobre los
que recae los efectos del acto. Para todos los efectos subsiguientes, los actos
administrativos sern considerados como actos diferentes.

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 DERECHO ADMINISTRATIVO

6.5 Qu es la ejecutoriedad como caracterstica de los actos administrativos?

Los actos administrativos, al igual que todas las instituciones jurdicas presentan
caractersticas que las hacen deferentes de otras instituciones. Existe casi unicidad de
criterios en sealar que las caractersticas del acto administrativo son las siguientes:
Presuncin de legitimidad, ejecutividad, estabilidad, impugnabilidad, y obligatorieda

La ejecutividad consiste en el derecho que tiene la Administracin de exigir el

cumplimiento del acto a partir de su notificacin, an cuando se interpongan contra l
acciones impugnativas.

La potestad ejecutiva de los actos administrativos se fundamenta en la funcin de

polica que ejerce la Administracin, la seguridad para el mantenimiento del orden
pblico, la prevencin de delitos, la imposicin de medidas coercitivas, el derecho de
administrar los
bienes pblicos de dominio pblico, y la efectiva recaudacin de los tributos.

La ejecutividad tiene un doble fundamento, por una parte est el hecho de provenir de
un rgano o autoridad de orden pblico, que tiene preeminencia sobre los derechos e
intereses de los particulares, los mismos que tienen el deber de adecuarse a los
requerimientos generales de la sociedad. Por otro lado, los actos administrativos
persiguen un inters pblico, cuya satisfaccin es necesaria e imperiosa para la vida en
sociedad, an cuando sus efectos recaigan sobre una persona individualizada y sea
ajena a la actividad pblica.

La ejecutividad se confunde, generalmente con la ejecutoriedad. La ejecutoriedad es la

posibilidad de la Administracin de hacer cumplir sus propios actos sin necesidad de la
intervencin del rgano judicial, es decir que puede exigir por si mismo es decir por
sus
propios medios y con sus propios recursos - las disposiciones administrativas, incluso
puede hacer uso de la fuerza publica, en caso necesario, cuando encuentre oposicin o
resistencia de hecho a los mandatos de naturaleza administrativa.

La ejecutoriedad es un atributo propio del derecho pblico, y es mediante el

ordenamiento jurdico que esta cualidad se manifiesta en las actividades propias de la
Administracin autorizndola de manera expresa a exigir el cumplimiento de lo
dispuesto en sede administrativa, lo cual se realiza mediante el procedimiento coactivo
regulado por la Ley N 26979.

La ejecutoriedad de los actos administrativos es una consecuencia de su ejecutividad,

su fundamento es de carcter constitucional y es un atributo propio del derecho pblico.
Su antecedente lo encontramos en la Constitucin del Estado cuando faculta al titular
de la funcin ejecutiva a cumplir y hacer cumplir las leyes de la Repblica, su
antecedente jurdico en la tradicin romano cannico germnica la entramos en el
Digesto de Justiniano que Numa Pompilio segundo Rey de Roma estableci dos

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Questores encargados de la recaudacin para las obras pas.

La diferencia entre la ejecutividad y la ejecutoriedad radica en que la segunda es la
consecuencia de la primera, y en que la ejecutividad tiene que ver con la validez del
acto, en tanto que la ejecutoriedad tiene que ver con su eficacia.

En la doctrina encontramos dos clases de ejecutoriedad: ejecutoriedad propia y

ejecutoriedad impropia.

La ejecutoriedad propia es se produce cuando la Administracin se encuentra facultada

para ejecutar por sus propios medios los actos administrativos, esto es en virtud de la
presuncin de legalidad y de la ejecutividad de los actos administrativos, para ello la
Administracin dispone de la potestad de imperio y de la facultad coactiva.

La ejecutoriedad impropia, consiste en la negacin de la ejecutoriedad de los actos

administrativos a la Administracin, y la fuerza ejecutoria deber invocarla por medio de
la funcin judicial para el cumplimiento de los actos administrativos.

El privilegio de la ejecucin de oficio es una prerrogativa de la Administracin Pblica

que se manifiesta en el principio de la autotutela administrativa, por este principio la
Administracin est investida por el ordenamiento jurdico de los poderes necesarios
para
declarar por si mismo, de modo unilateral su derecho y proceder a ejecutarlo de oficio
directamente y por sus propios medios, sin la necesidad de la intervencin de los
tribunales. Desde este punto de vista, la ejecutoriedad puede manifestarse como una
manifestacin especial de la eficacia de los actos administrativos, en la medida que se
imponen deberes y restricciones a los administrados, y an puede ejecutarse en contra
la voluntad de ellos, por medio de los rganos administrativos.

Los medios de que se vale la Administracin son coercitivos, y la coercin tiene la

finalidad de obligar al administrado a que cumpla un acto o lo ejecute, pudiendo la
Administracin ejecutarlo por si mismo en caso de incumplimiento por parte del
administrado o cuando este se niegue a ejecutarlo.

6.6 Cmo es la naturaleza jurdica de los actos conformadores de conformidad

con la Ley N 27444?

Del estudio de los dispositivos legales vigentes, as como de la orientacin doctrinal

expuesta en el presente trabajo podemos esbozar los rasgos distintivos de la
naturaleza jurdica de los actos conformadores y podemos sealar entre otros los
siguientes:

a) Son de carcter declarativo.- Por cuanto expresan las cualidades o atributos de

las personas, por ejemplo cuando se entrega una licencia de conducir, se est
indicando que determinada persona tiene la autorizacin para conducir vehculos
de determinada clase, o cuando se emite un certificado de posesin se est
indicando que tal o cual persona se encuentra en posesin de un determinado

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predio.

b) Son actos de carcter particular:- Esto se refiere a que no existen actos

conformadores de carcter general ya que siempre que se declara o se autoriza
una cosa se hace en funcin a determinada persona.

c) Son actos indubitables.- Por cuanto su presencia no se presume, sino que

deben constar por escrito, en consecuencia corresponden a la clase de los actos
expresos.
d) Carecen de ejecutoriedad y de ejecutividad, por cuanto son solo declaraciones
que no contienen un mandato imperativo, adems su uso resulta facultativo para el
administrado, pues el hecho de tener una licencia de conducir no obliga en modo
alguno a tener que conducir un vehculo a quien tiene la autorizacin en su
favor, ya que este es un ejercicio discrecional que depende de la voluntad del titular del
derecho en el presente caso el administrado -, igualmente nos preguntamos si
una persona que tiene una licencia de construccin o una licencia de
funcionamiento para operar una pollera est obligada por la autorizacin
administrativa a tener que construir el edificio o a tener que poner en
funcionamiento el negocio de pollera, consideramos que no, puesto que las
declaraciones de la Administracin han declarado un derecho a favor del
administrado el mismo que depende de su entera y libre voluntad para hacer
ejercicio de aquel.

e) Naturaleza pblica.- Es una caracterstica esencial en los actos administrativos

en general. y es que todas las conformaciones se emiten atendiendo a los fines
pblicos de la Administracin, para lo cual deben estar premunidas de
competencia, es decir que aquello que se autoriza o certifica debe estar
consignado como una facultad legal de la administracin, pero que adems
dicha actividad debe estar sometida a control por parte del Estado, puesto que
no se requiere autorizacin para realizar actividades que no se encuentran
sometidas a control o a fiscalizacin estatal.

7. Conclusiones

a) Los actos administrativos conformadores no contienen mandato imperativo por

parte de la Administracin, que orden de manera expresa a los administrados el
cumplimiento de que es lo que deben hacer, sino que se trata de declaraciones
de a Administracin.

b) La presencia de regulacin de la conducta humana para el desarrollo de las

actividades autorizadas por los actos conformadores, no estn contenidos en
actos administrativos, sino en actos de gobierno o en dispositivos legales.

c) Al no tener los actos conformadores un mandato imperativo, de la Administracin

no tienen carcter ejecutario ni carcter ejecutivo que caracterizan a los actos
administrativos de carcter imperativo.

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8. Bibliografa

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