Lineamientos para promover la inversin en infraestructura en el Per: 2012 -2016

RESUMEN EJECUTIVO

Durante la ltima dcada, el Per ha sido considerado como el pas que ha liderado el
crecimiento econmico de la regin, pues entre 2002 y 2011 tuvo un crecimiento del PBI anual
de 6.4%, en promedio1, impulsado principalmente por la inversin y la apertura comercial. Por
su parte, si bien es cierto que la pobreza se redujo a la mitad (de 54.3% a 27.8% entre 2002 y
2011), solo un tercio de esta se explic por la redistribucin de ingresos2; incluso se observa
que la desigualdad solo se redujo en 5% (ndice de Gini 2000: 51 y 2010: 48).

Actualmente, las proyecciones estiman que el crecimiento del PBI se situar entre 5.5% y 6.5%
anual durante el periodo 2012 -2016; no obstante, el reto consiste en que este crecimiento sea
con inclusin social3. Para ello, es necesario continuar con la estabilidad macroeconmica,
promover los bajos costos de financiamiento, la apertura comercial, pero sobretodo aumentar la
competitividad del pas mediante el incremento y la mejora de la infraestructura actual.

El presente estudio tiene como objetivo brindar una serie de lineamientos para promover la
inversin en infraestructura en el Per durante el quinquenio 2012 2016. Para ello, se cumple
con tres objetivos especficos: (i) identificar en qu medida las brechas de infraestructura en el
Per podran ser cubiertas al ao 2016, a travs de proyectos de inversin pblica, (ii) recopilar
informacin sobre necesidades de inversin en sectores y regiones, con el fin de identificar
aquellos que pueden ser cubiertos a travs de ejecucin por parte del sector pblico y a travs
de modelos que promuevan la inversin privada en infraestructura; y (iii) proponer
recomendaciones de poltica para promover el desarrollo y ejecucin de inversiones.

Se considera como infraestructura4 al conjunto de estructuras de ingeniera e instalaciones de

larga vida til sobre la cual se produce la prestacin de servicios necesarios y actividades con
fines productivos, polticos, sociales y personales (BID, 2000)5. El estudio analiza la

1
Crecimiento acumulado de 76.4%.
2
El resto se debi al crecimiento econmico
3
Entindase por inclusin social a aquella situacin que asegura que todos los ciudadanos sin excepcin, puedan
ejercer sus derechos, aprovechar sus habilidades y tomar ventaja de las oportunidades que encuentran en su medio
(Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social 2012).
4
El concepto de infraestructura utilizado contempla el equipamiento urbano; por ejemplo, las instalaciones
correspondientes al sector salud y educacin.
5
BID (2000). Un nuevo impulso de la infraestructura regional de Amrica del Sur.

1
Lineamientos para promover la inversin en infraestructura en el Per: 2012 -2016

infraestructura en 10 sectores econmicos: carreteras, puertos, aeropuertos, ferrocarriles,

energa, saneamiento, salud, educacin, riego y seguridad ciudadana (crceles).

Los principales hallazgos del estudio son resumidos a continuacin6:

Estado de la infraestructura peruana

En general, al analizar el estado de la infraestructura peruana en relacin con los estndares

de Amrica Latina, se encuentra que, de acuerdo con el Reporte Global de Competitividad
20127, el Per tiene una calidad de infraestructura similar a la del promedio de los pases de
Amrica Latina (alrededor de 3.6 puntos sobre un mximo de 78). Sin embargo, el nivel
alcanzado an refleja la necesidad de incrementar las inversiones. Esto es notorio al comparar
el valor del ndice peruano (3.6) con el valor en pases como Chile (4.7) y Uruguay (4.5).

Por otro lado, el anlisis de la evolucin de los indicadores de infraestructura de cada sector en
el pas revela que entre los aos 2005 y 2011 la disponibilidad y calidad de la infraestructura ha
mejorado. As, se observa que el porcentaje de la Red Vial Nacional Pavimentada se
increment en 2 puntos porcentuales y el porcentaje de agricultores con acceso de
infraestructura de riego creci en 5 puntos porcentuales. De igual forma ocurre con el acceso a
servicios bsicos: agua potable, desage y electricidad, cuya cobertura se ha incrementado en
8, 10 y 15 puntos porcentuales respectivamente. En el caso de los sectores ferroviario y salud,
los indicadores de infraestructura muestran ms bien que esta no se ha expandido en dicho
periodo de tiempo.

6
Previamente se desarroll una seccin del marco terico. En la misma, se revis la literatura econmica sobre la
relacin entre la dotacin de infraestructura y el desempeo econmico y social de un pas. Adems, se revisaron
los impactos especficos por cada sector que ser sujeto de estudio en el presente documento.
7
El Reporte de Competitividad Global evala la competitividad de los pases mediante tres ejes: requerimientos
bsicos (donde se incluye infraestructura), elementos potenciadores de la eficiencia, e innovacin y factores de
sofisticacin.
8
Entre 2008 y 2011 el ndice aument de 2.5 a 3.6.

2
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INDICADORES DE INFRAESTRUCTURA POR SECTOR (2005-2010)

INDICADOR 2005 2010 Variacin

CARRETERAS % de Red Vial Nacional pavimentada 52% 54% 2/ + 2 pp

AGUA Tasa de acceso a agua potable 68% 76% + 8 pp

SANEAMIENTO Tasa de acceso a desage 66% 76% + 10 pp

RIEGO Tasa de acceso a infraestructura de riego 28% 33% + 5 pp

ELECTRICIDAD Tasa de acceso a electricidad 74% 89% + 15 pp

CRCELES % de sobrepoblacin de crceles 86% 1/ 82% 2/ - 4 pp

FERROCARRILES Kilmetros de redes f erroviarias 1 940 km 1 940 km 0

SALUD Camas hospitalarias por cada 100 personas 1.5 1.5 3/ 0

EDUCACIN % de locales escolares en buen estado 19%

1/ Datos 2008
2/ Datos 2011
3/ Datos 2009

Fuente: Ministerio de Transportes y Comunicaciones (2011), Encuesta Nacional de Hogares (2010), Instituto Nacional de
Estadstica e Informtica (2010), Instituto Nacional Penitenciario (2010) y Ministerio de Salud (2009)

Como se ha podido apreciar, el Per ha evolucionado de forma positiva en la disponibilidad y

calidad de infraestructura durante el ltimo quinquenio, no obstante, los resultados a nivel
agregado estaran escondiendo la gran disparidad a nivel regional. Por ejemplo, mientras que
en Hunuco y Loreto solo el 67% de los hogares accede a electricidad, en Ica, Callao y Lima
prcticamente todos los hogares acceden a este servicio; un resultado similar se observa en el
sector agua y saneamiento. En este punto es importante resaltar que los departamentos de la
selva - especficamente, Loreto, Amazonas, Madre de Dios y Ucayali - y algunos de la sierra -
Hunuco, Ayacucho, Huancavelica, Pasco y Junn, son aquellos en los que la disponibilidad de
infraestructura se encuentra muy por debajo del promedio nacional y; por tanto, son regiones a
las que se les debe prestar mayor atencin.

La inversin pblica resulta suficiente para cerrar la brecha de infraestructura al ao

2016?

Para determinar si la inversin pblica directa en infraestructura por s misma es suficiente para
cerrar la brecha de infraestructura de cada sector, se compar la brecha en infraestructura
existente en cada sector con la inversin pblica directa en infraestructura proyectada. Para
ello, se emplearon estudios previamente realizados por la CAF (2011)9, CIUP (2010)10,

9
Cooperacin Andina de Fomento (2011). Estimacin de la brecha en infraestructura (2011-2025). En imprenta.

3
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SUNASS (2010)11 e IPE (2009)12 que estiman la magnitud de la brecha en infraestructura en

diversos sectores. Asimismo, se proyect el nivel de ejecucin del presupuesto pblico
invertido en infraestructura por sector y subsector para el periodo 2012 2016 utilizando su
evolucin en aos anteriores como base. Finalmente, se verific si el monto proyectado de
inversin es suficiente para cubrir la brecha estimada en cada sector.

Las cifras muestran que existe un grupo de sectores en los que la inversin pblica cubrira
gran parte de la brecha al 2016; sin embargo, un grupo de sectores requerira de mayores
inversiones. As, se encuentra que los sectores en los que se observa que es ms factible que
la proyeccin del Presupuesto Pblico al 2016 cubra la brecha son: carreteras (100%), riego
(88%), salud (76%), ferrocarriles (65%). Los sectores en donde el bajo nivel de cobertura de la
brecha es alarmante son crceles (23%), saneamiento (11%), aeropuertos (11%), electricidad
(7%) y puertos (0.1%) y educacin en menor medida (38%).

10
Von Hesse, Milton (2010). Balance de la inversin pblica: avances y desafos para consolidar la competitividad y
el bienestar de la poblacin. Lima - Per.
11
SUNASS. Propuesta metodolgica para determinar la brecha en infraestructura del sector saneamiento al 2021:
metodologa SUNASS. Lima-Per.
12
IPE (2009). El reto de la infraestructura al 2018: La brecha de inversin en infraestructura en el Per 2008.
Estudio por encargo de AFIN. Lima Per.

4
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BRECHAS DE INFRAESTRUCTURA Y PROYECCIONES DEL PRESUPUESTO PBLICO EN EL

QUINQUENIO 2012-2016

Presupuesto
Brecha Pblico Cobertura de
Equivalencia de brecha
(US$ MM) proyectado brecha al 2016
(US$ MM)
Construccin de 27 511 km. de la RVN y
Carreteras 7 375 1/ 11 017 100% 2/ conservacin de 8 446 km. o construccin de 17
149 km. de la RVD.
Implementacin de 1.3 MM has. con infraestructura
Riego 659 3/ 585 88.8% de riego y rehabilitacin en infraestructura de riego
de 214 162 Has.

812 76.2% Rehabilitacin de EESS actuales por US$ 212 MM

Salud 1 066 3/
y la construccin de 3 500 Centros Mdicos
(cdigo SNIP 12846)

1 565 64.8% Proyectos incluidos en el Plan de Desarrollo del

Ferrocarriles 2 415 4/
sector

3 238 38% Equivale a construccin de 32 000 colegios en

Educacin 8 637 3/
zonas rurales (Cdigo SNIP: 14768)

480 5/ 107 23% Construccin de 16 penales Piedras Gordas II,

Crceles
con una capacidad de 2 200 reclusos.
Implica 7.9 MM de nuevas conexiones de agua
Saneamiento 6 306 4/ 701 11.1% potable y 6.6 MM de nuevas conexiones de
saneamiento a nivel nacional.

Aeropuertos 571 4/ 63 11% Proyectos incluidos en el Plan de Desarrollo del

sector
Equivalente a la instalacin de 5 700 MW de
Electricidad 8 326 4/ 580 7% potencia de generacin, US$ 1 072 MM invertidos
en lneas de transmisin y 1.4 MM de nuevas
conexiones urbanas y rurales.
Puertos 3 600 4/ 4 0.1% Proyectos incluidos en el Plan de Desarrollo del
sector

1/ Brecha calculada al 2011 para la Red Vial Nacional y Vecinal y hasta el 2015 para la Red Departamental,
dependiendo de los Planes Viales Departamentales Participativos. Fuente: IPE (2009).
2/ Es importante mencionar que aunque la inversin pblica permitira cubrir la brecha de infraestructura, el
sector vial es particularmente dinmico por los requerimientos permanentes de conservacin de las vas de
la RVN, RVD Y RVV. Por lo tanto, las necesidades de inversin estimadas requieren constantes reajustes que
actualicen la cifra.
3/ Brecha calculada sobre metas de cobertura en salud, educacin y riego del 100%. Fuente: CIUP (2010).
4/ Brecha calculada hacia el ao 2018, salvo por el sector elctrico: la informacin disponible permite una
estimacin hasta el ao 2017. Fuente: IPE (2009).
5/ Brecha calculada al ao 2016. Fuente: APOYO Consultora (2012).

Dada las restricciones que las cifras anteriores implican, se propone promover la participacin
privada en inversin en infraestructura a travs de APP, obras por impuestos e iniciativas
privadas en algunos sectores (v.g. electricidad, crceles, puertos), y ms bien, priorizar la
inversin pblica directa en aquellos sectores ms enfocados a servicios sociales, tales como
educacin y salud.

Lineamientos de poltica para promover las inversiones en infraestructura

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Lineamientos para promover la inversin en infraestructura en el Per: 2012 -2016

Se identificaron como parte de los lineamientos de poltica, recomendaciones en tres campos:

priorizacin de la inversin en infraestructura segn sector econmico y agente responsable
(pblico o privado), modalidades de inversin sugeridas para cada sector y subsector; y
oportunidades de mejora transversales a todos los sectores estudiados.

Los lineamientos para la priorizacin de sectores se realizaron bajo dos criterios

fundamentales: inclusin y crecimiento econmico. Cada uno de ellos implica la priorizacin de
inversin en distintos sectores. Al contemplar como objetivo de poltica la promocin de la
inclusin social, los sectores priorizados son en este orden-: saneamiento, educacin, salud,
redes viales y energa. En tanto, al considerar como objetivo de poltica promover el
crecimiento econmico, los sectores priorizados son carreteras, educacin, saneamiento,
electricidad y salud. Cabe precisar que de considerarse ambos criterios a la vez, es decir,
promover el crecimiento econmico con inclusin social, el orden de priorizacin de los
proyectos de infraestructura es el siguiente: carreteras, saneamiento, educacin, salud,
electricidad, riego, ferrocarriles, puertos, crceles y aeropuerto.

PRIORIZACIN DE SECTORES ECONMICOS, SEGN CRITERIOS

Criterio: inclusin Criterio: crecimiento econmico Criterio: ambos

1 Saneamiento 1 Redes viales 1 Redes viales

2 Educacin
3 Salud
4 Redes viales
2 Saneamiento
2 Educacin
3 Educacin
3 Saneamiento
4 Salud
4 Energa
5 Energa

5 Energa 5 Salud 6 Riego

7 Ferrocarriles

8 Puertos

9 Crceles

10 Aeropuertos

Fuente: Entrevistas realizadas / APOYO Consultora

Las modalidades de inversin sugeridas para cada sector y subsector dependen de la magnitud
de los proyectos. Adems, se considera pertinente diferenciar la intervencin de cada tipo de

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agente (privado o pblico) dependiendo de si se discute sobre la construccin de la

infraestructura o sobre la administracin del servicio disponible a partir de la construccin de la
obra.

En relacin con la construccin de la infraestructura, en la mayora de sectores y subsectores

se debera promover la inversin mediante APP. Es el caso de la inversin en infraestructura
en todas las modalidades de transporte, la infraestructura hidralica/riego, obras de captacin
de agua, construccin de crceles y de grandes hospitales y centros especializados en
ciudades principales. Por su parte, la construccin de infraestructura para generacin y
transmisin elctrica se debera promover nicamente a travs de la inversin privada, en tanto
que, la construccin de infraestructura con inversin netamente pblica debera realizarse en
aquellos sectores en los que existe dificultad de acceso o de menor demanda; y por ende, de
poca rentabilidad. As, el sector pblico debera encargarse de la construccin de
infraestructura educativa, la ampliacin de la cobertura de agua potable, el acceso a
electricidad y la dotacin de puestos de salud, sobre todo en zonas alejadas.

Al contemplar la administracin del servicio, los entrevistados indican que el sector privado
debera administrar todas las modalidades de transporte (excepto las Red Vial Departamental y
Red Vial Local), las crceles, el agua y saneamiento (cobertura y captacin de agua); la
generacin y transmisin elctrica, la obras de infraestructura hidrulica de gran envergadura,
los grandes hospitales y centros especializados de salud. Por su parte, el sector pblico
debera encargarse de la administracin de la educacin, de los centros y puestos de salud y
de la distribucin de energa elctrica.

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MODALIDADES DE INVERSIN EN INFRAESTRUCTURA, SEGN SECTOR

Construccin de Construccin de
Administracin Administracin
infraestructura infraestructura

Riego
Saneamiento
Infraestructura mayor 1/ APP/ Privada Privada
Cobertura Pblica
Privada
Captacin APP / Privada Infraestructura menor 2/ APP/ Privada Pblica

Electricidad
Salud
Generacin
Privada Puestos y Centros de
Pblica Pblica
Transmisin Salud

Distribucin Pblica Pblica/Privada Hospitales y centros APP / Privada Privada

especializados
Carreteras
Educacin Pblica
RV Nacional APP / Privada Privada
Puertos APP/ Privada Privada
RV Departamental APP / Privada Pblica
Aeropuertos APP/ Privada Privada
RV Local APP / Privada Pblica
Ferrocarriles APP/ Privada Privada

Crceles APP/ Privada Privada

1/ Infraestructura mayor de riego: referida a las obras de gran envergadura (presa de embalses, bocatomas,
tneles de derivacin, canales de derivacin, obras de arte conexa).
2/ Infraestructura menor de riego: principalmente cita la red de canales laterales de todos los rdenes
existentes, as como las obras de arte construidas a lo largo de ellos

Fuente: Entrevistas realizadas / APOYO Consultora

Los campos de accin para agilizar las inversiones en infraestructura fueron clasificados en
cuatro frentes: (i) planeamiento general de la inversin en infraestructura, (ii) promocin de la
participacin privada mediante mejoras en los mecanismos actuales de inversin (APP y obras
por impuestos); (iii) trabajo con niveles de gobierno sub-nacionales; y (iv) manejo de conflictos
sociales. Estos se detallan a continuacin.

En el campo del planeamiento, se ha encontrado que la falta de metas concretas en cada

sector (Planes Estratgicos Sectoriales Multianuales vencidos) y Gobierno Regional, aunada a
la escasa coordinacin intersectorial e interregional genera incertidumbre para la inversin
privada. Ante ello, se debera implementar mecanismos para articular las decisiones y
funciones en inversin en infraestructura entre distintos niveles de gobierno (desarrollo de
nuevas matrices de competencias); normar la creacin de planes de accin de corto y mediano
plazo que sirvan como instrumentos de gestin para que los planes de largo plazo se ejecuten
efectivamente; enfatizar en el seguimiento, monitoreo y evaluacin de dichos planes de accin;
y crear una metodologa que permita mejorar y estandarizar la elaboracin de los actuales

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planes de desarrollo regional, adems de que estos se realicen en un contexto de coordinacin

multisectorial.

En cuanto a la promocin de la participacin de la inversin privada en infraestructura se ha

identificado que si bien existe una serie de modalidades de inversin (APP, Iniciativas Privadas
y Obras por Impuestos) que facilitan la participacin del empresariado, an existen aspectos
que deberan ser trabajados. Como ejemplos se pueden mencionar: precisar el rol y la
coordinacin entre Pro Inversin, las entidades concedentes y organismos reguladores a lo
largo del proceso de las APP, sanear la situacin legal de las tierras durante la etapa previa al
otorgamiento del contrato de tal manera que este se disee con los parmetros adecuados, y
modificar la Ley N29230 (obras por impuestos) pues actualmente no genera incentivos
significativos para la participacin de un espectro amplio de empresas privadas.

El proceso de descentralizacin ha trado consigo desafos que implican trabajar en conjunto

con los Gobiernos Subnacionales. As, en este frente, en principio es necesario i) delimitar
detalladamente las funciones de cada nivel del Gobierno en la ejecucin de proyectos de
inversin segn sector econmico, divulgar las modalidades de inversin alternativas a la
inversin pblica para invertir en infraestructura, difundir las oportunidades para realizar
proyectos de mayor envergadura a travs de la coordinacin con otros gobiernos locales o
regionales; ii) permitir y promover el diseo de concursos que contengan la ejecucin de varias
obras de menor envergadura, de tal manera que el paquete resulte atractivo a empresas
serias que garanticen su correcta ejecucin; y (iii) disear modelos de gestin de recursos
humanos que eviten la rotacin laboral de funcionarios pblicos (retencin del talento).

En relacin con la prolongacin e intensificacin de los conflictos sociales estos son un factor
de riesgo importante para el desempeo de la inversin (ms del 70% de los ejecutivos de
empresas muestran mucha preocupacin por el efecto que puede tener sobre las inversiones).
Por ello, es importante invertir en comunicacin de los procesos para reducir la resistencia
social; adems de trabajar articuladamente con la poblacin, de modo tal que sus expectativas
se incluyan en el diseo de las APP, asimismo se debe realizar campaas de comunicacin
efectivas para crear contextos favorables a la ejecucin de los proyectos. Adems, se deben
concluir las definiciones faltantes en la reglamentacin de la ley de consulta previa,
recientemente aprobada, pues an existen vacos que generan incertidumbre sobre el efecto
de la Ley.