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Liliana Lyra Jubilut e Andr de Lima Madureira

Dossi: Migraes
foradas

OS DESAFIOS DE PROTEO AOS REFUGIADOS E


MIGRANTES FORADOS NO MARCO DE CARTAGENA + 30

Liliana Lyra Jubilut*


Andr de Lima Madureira**

Em dezembro de 2014, o Brasil sediar o encontro denominado


Cartagena + 30 em comemorao ao trigsimo aniversrio da
Declarao de Cartagena sobre Refugiados de 1984. Terceiro encontro
regional do processo latino-americano de construo de um regime
de proteo a refugiados e migrantes forados, Cartagena + 30 possui
a tarefa de manter o desenvolvimento da proteo a essas pessoas na
regio. Para tanto, espera-se que a Declarao e Plano de Ao do
Brasil documento que resultar do encontro seja capaz no apenas
de lidar com os atuais desafios de proteo aos refugiados, mas ainda
responder s necessidades de aptridas, deslocados internos e outros
migrantes forados. Este artigo descrever os principais desafios
proteo dos refugiados e migrantes forados, tentando apontar quais
os itinerrios para avanos protetivos a partir de Cartagena + 30.
Palavras-Chave: refugiados, migrantes forados, Amrica Latina,
Declarao de Cartagena, Cartagena + 30.

*
Pesquisadora e professora da Universidade Catlica de Santos. Santos/Brasil.
**
Mestrando em Direito Internacional pela Universidade Catlica de Santos. So Paulo/Brasil.

REMHU - Rev. Interdiscip. Mobil. Hum., Braslia, Ano XXII, n. 43, p. 11-33, jul./dez. 2014 11
Os desafios de proteo aos refugiados e migrantes forados no marco de Cartagena + 30

Introduo
A migrao forada um fenmeno que afeta um nmero cada vez maior
de pessoas. Apesar de no haver dados numricos consolidados e sistematizados
estima-se que existam 51,2 milhes de pessoas deslocadas em funo de
violncia e/ou perseguio1, e sabe-se que a estimativa da Universidade das
Naes Unidas de 50 milhes de deslocados ambientais at 20102 j foi
confirmada3. Mas, apesar desses nmeros verifica-se na prtica a inexistncia de
regimes jurdicos estabelecidos para assegurar proteo integral a grande parte
dessas pessoas.
Ademais, o aumento do nmero de pessoas desprotegidas pode levar a
presses nos regimes existentes, como o do Direito Internacional dos Refugiados,
dificultando a proteo ou, em alguns casos, ensejando uma proteo mais
vulnervel do que a que legalmente deveria ser concedida. Esses desafios,
atualmente, precisam servir de contexto para qualquer exerccio de anlise e
avano protetivo.
nesse cenrio que, em 2014, ocorre o processo de Cartagena + 30,
dando sequncia aos processos revisionais da Declarao de Cartagena sobre
Refugiados de 1984 na Amrica Latina e propondo uma agenda de proteo
para os prximos 10 anos.
nesse sentido, e pretendendo contribuir com tal processo, que este
artigo descrever os principais desafios proteo dos refugiados e migrantes
forados, tentando apontar quais os itinerrios para avanos protetivos a partir
de Cartagena + 30.

1. Desafios atuais de proteo aos refugiados e migrantes forados


Como visto, existe um nmero significativo de pessoas que se encontram
em situao de migrao forada e que precisam de proteo internacional.
Contudo, verifica-se que, na prtica, o nico regime de proteo efetivamente
existente atualmente o do Direito Internacional dos Refugiados4. Isso significa

1
UNHCR. Global Trends 2013, p. 2.
2
UNU - EHS. As Ranks of Environmental refugees swell worldwide, calls grow for better definition,
recognition, support. World day for disaster reduction (press release).
3
Tal fato comprovado, por exemplo, pelo dado da Cruz Vermelha de que em 2008 j havia 51,1
milhes de deslocados ambientais internos, ou seja que a estimativa da ONU estava j superada
mesmo sem se contar os deslocamentos internacionais. Cf. INTERNATIONAL FEDERADTION OF
THE RED CROSS AND RED CRESCENT. World Disasters Report, 2012. As estimativas para 2050
variam de 25 milhes a 1 bilho de deslocados ambientais, com o nmero mais utilizado sendo
o de 200 milhes. Cf. LACZKO, Frank; AGHAZARM, Christine (eds.). Migration, Environment and
Climate Change: Assessing the Evidence.
4
Cf., por exemplo, JUBILUT, Liliana L.; APOLINRIO, Silvia Menicucci O. S. A necessidade de
proteo internacional no mbito da migrao, p. 275- 294.

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que, ou a proteo ocorre pela insero do solicitante como refugiado, ou a


mesma depende exclusivamente da vontade poltica de cada Estado.
Sendo o Direito Internacional dos Refugiados a nica forma de proteo
obrigatria no cenrio atual, preciso verificar se o mesmo permite a proteo
de todos os migrantes forados. E nesse sentido, constata-se que h desafios
tanto relativos aos limites da prpria definio de refugiado quanto aos novos
fluxos migratrios existentes.

1.1. Limites da definio internacional de refugiado


O Direito Internacional dos Refugiados, que surgiu no decorrer do sculo
XX, uma vertente do Direito Internacional de Proteo da Pessoa Humana que
tem por objetivo elaborar e implementar mecanismos de proteo s pessoas
deslocadas em funo de bem-fundado temor de perseguio5 e, assim, efetivar
o direito de asilo6. Foi em virtude da Primeira Guerra Mundial e da Revoluo
Russa que a comunidade internacional atentou-se ao tema dos refugiados7, uma
vez que o instituto do asilo que permitia a proteo at ento, e sobretudo em
funo de sua discricionariedade, passou a no ser suficiente para proteger tais
pessoas8.
Ao longo da primeira metade do sculo XX9, algumas entidades foram
criadas e alguns tratados histricos foram elaborados para sistematizar e
internacionalizar o instituto do refgio10, mas foi com (i) o trmino da Segunda
Guerra Mundial, (ii) o advento da Organizao das Naes Unidas (ONU) e,
precipuamente, (iii) o estabelecimento do Alto Comissariado das Naes Unidas
para Refugiados (ACNUR)11, que se avanou internacionalmente na proteo,
sobretudo com a elaborao da Conveno Relativa ao Status dos Refugiados
de 1951 (Conveno de 51), que conceituou de modo universal o instituto do
refgio ainda que com base em seu contexto histrico.

5
Cf. JUBILUT, Liliana Lyra. O Direito Internacional dos Refugiados e sua aplicao no ordenamento
jurdico brasileiro.
6
Ibidem, p. 36.
7
Conforme informa Eric Hobsbawm, a Primeira Guerra Mundial e a Revoluo Russa geraram
entre 4 e 5 milhes de refugiados, enquanto a Segunda Guerra Mundial totalizou 40,5 milhes, a
descolonizao da ndia 15 milhes e a Guerra da Coreia motivou o deslocamento interno de 5
milhes de pessoas. Cf. HOBSBAWM, Eric. Era dos Extremos - o breve sculo XX: 1914-1991, p.
57 e 58.
8
JUBILUT, op. cit., p. 38 e 44.
9
Para um resumo histrico do Direito Internacional dos Refugiados at logo aps a Segunda Guerra
Mundial, FISCHEL DE ANDRADE, Jos Henrique. Direito Internacional dos Refugiados - Evoluo
Histrica (1921-1952).
10
Cf. JUBILUT, op. cit., p. 49 e ss.
11
ONU. Assembleia Geral. Resoluo 428 (V) de 1950.

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A partir da definio universal considerado refugiado o indivduo que


tenha bem-fundado temor de perseguio em virtude de sua raa, religio,
nacionalidade, opinio poltica ou pertencimento a certo grupo social, que
esteja fora de seu territrio de origem (extraterritorialidade)12, que necessite de
proteo internacional (ou seja, que no se enquadre nas clusulas de cessao
tambm definidas pela Conveno de 5113, e que no conte com outras formas
de proteo internacional)14, e que merea a proteo internacional (isto , que
no venha a ser includo nas clusulas de excluso definidas pela Conveno de
5115).
A Conveno de 51 ainda traz uma limitao temporal entendendo
que, para ser refugiado, o bem-fundado temor deve ter ocorrido antes de 1 de
janeiro de 195116 e uma limitao geogrfica entendendo que o sistema se
aplica exclusivamente a pessoas que tenham vivenciado o bem-fundado temor
na Europa17, a que os Estados signatrios poderiam aceder ou no18.
importante mencionar que tais limitaes foram removidas dezesseis
anos mais tarde pela comunidade internacional em funo do estabelecimento
do Protocolo sobre o Status de Refugiado de 1967 (Protocolo de 67)19. Assim,
a proteo aos refugiados passa de fato a ser universal, e as pessoas com
bem-fundado temor de perseguio, a partir de ento, podem contar com
a proteo da sociedade internacional por meio do instituto do refgio, sem
limites temporais ou geogrficos.
Todavia, verifica-se que o conceito delimitado no incio da segunda
metade do sculo passado apresenta-se limitado, tendo em vista os atuais
desafios de proteo aos refugiados. Os limites principais da definio so trs.
O primeiro aspecto a ser considerado a falta de definio legal de um
dos elementos chaves do conceito de refugiado: a perseguio20.
Ainda que o ACNUR estabelea em seu Manual de Procedimentos e
Critrios a Aplicar para Determinar a Condio de Refugiado de acordo com a
Conveno de 1951 e o Protocolo de 1967 relativos ao Estatuto dos Refugiados,
de 1979, que perseguio qualquer ameaa vida ou liberdade, devendo ser

12
Conveno de 51, artigo 1, 1, c.
13
As clusulas de cessao do status de refugiado encontram-se no artigo 1, 3, da Conveno de 51.
14
Conveno de 51, artigo 1, 1, d e 1, 4,.
15
As clusulas de excluso do status de refugiado encontram-se no artigo 1, 6, da Conveno de 51.
16
Conveno de 51, artigo 1, 1, c.
17
Conveno de 51, artigo 1, 2, a.
18
Conveno de 51, artigo 1, 2, b.
19
Protocolo de 1967, artigo 1, 2.
20
Cf. JUBILUT, op. cit., p. 45-46.

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verificada por critrios objetivos e subjetivos21, verifica-se que (i) ocorre que tal
definio muito ampla e de difcil delimitao prtica e (ii) a mesma decorre
de um instrumento sem fora jurdica vinculante. Ou seja, nota-se que no h
definio legal do elemento basilar do conceito de refugiado.
O segundo limite deriva do fato de que se observa que o conceito
tradicional de refugiado em sua listagem categrica de motivos que ensejam
o bem-fundado temor de perseguio que garante o status de refugiado, no
leva em considerao algumas situaes correntes de deslocamento forado.
Exemplos disso so (i) a ausncia de meno aos direitos econmicos, sociais
e culturais, para efeitos de determinao da condio de refugiado22, no que
se enquadraria o exerccio de uma determinada profisso ou atividade, por
exemplo; ou (ii) as questes de gnero tanto de violncia de gnero quanto de
identidade de gnero como motivos de perseguio e que limita a proteo de
mulheres e homossexuais.
J o terceiro limite deriva da falta de uma maior integrao entre a definio
de refugiado e os demais os direitos humanos. Nesse aspecto, verifica-se que
existe meno aproximao entre as duas vertentes23, mas que, na prtica, na
definio de refugiados tal interao pouco considerada. Exemplo disso seria
a possvel aproximao com a temtica ambiental j que o meio ambiente sadio
um direito humano24.
De fato ocorreram atualizaes ao conceito trazido pela Conveno
de 51 e pelo Protocolo de 67, mas sempre em mbito regional. Em 1969,
diante de um contexto de recrudescimento de conflitos civis em virtude dos
processos de descolonizao pelos quais passava o continente africano, a
Organizao da Unidade Africana (atual Unio Africana) iniciou o debate de
ampliao da definio de refugiado. J em 1984 esse debate concretizou-se
na Amrica Latina. Diante do aumento de refugiados na regio por conta da
ecloso de diversos regimes ditatoriais, foi realizado um Colquio Internacional
na Colmbia que culminou com a elaborao da Declarao de Cartagena25 e
a consequente ampliao do conceito de refugiado, que passou a contar com a

21
Ibidem.
22
JUBILUT, Liliana Lyra; APOLINRIO, Silvia Menicucci de O. S. O Direito Internacional dos
Refugiados e seu Contexto Atual na Amrica Latina, p. 359.
23
Conveno de 51, 1 pargrafo preambular.
24
Cf., por exemplo, a Declarao de Estocolmo sobre o Ambiente Humano e, no mbito americano,
o Protocolo de San Salvador (artigo 11). Disponveis em: <http://www.direitoshumanos.usp.
br/index.php/Meio-Ambiente/declaracao-de-estocolmo-sobre-o-ambiente-humano.html>
e<http://www.cidh.oas.org/Basicos/Portugues/e.Protocolo_de_San_Salvador.htm>.
25
A Declarao de Cartagena e a ampliao do conceito de refugiado sero estudadas com mais
detalhes no terceiro captulo deste artigo.

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grave e generalizada violao de direitos humanos como um de seus elementos


caracterizadores.
Tais inovaes no alteram o conceito internacional de refugiados, o
que, por um lado gera discrepncias no reconhecimento e aplicao do Direito
Internacional dos Refugiados, mas que por outro lado, permite a ampliao da
proteo ainda que apenas regionalmente. Deixando-se de lado a questo da
homogeneidade universal do Direito Internacional dos Refugiados que em
si um problema a ser analisado e focando-se nos avanos regionais preciso
verificar se os mesmos, sobretudo os da Amrica Latina que so o objeto desse
texto, so suficientes para a proteo dos migrantes forados que se deslocam
nos atuais fluxos migratrios.

1.2. Novos fluxos de migrantes forados


Como se sabe, a migrao fenmeno antigo que acompanha toda a
histria da humanidade. Inicialmente dotada de maior liberdade, com o advento
dos Estados-nao, delimitados territorialmente e dotados de soberania sobre a
entrada e circulao dentro de seus territrios, passou a contar com limites26.
Por outro lado, e entendendo-se a migrao a partir de uma lgica de
atrao e repulso27, verifica-se contemporaneamente o aumento do nmero
dos fatores de repulso de pessoas e, consequentemente, de migrantes forados
a se deslocar.
Combinando-se esses dois fatores tem-se um cenrio em que a migrao
regular encontra-se limitada, enquanto o nmero de pessoas forosamente
deslocadas cresce, resultando em uma equao de difcil soluo. Isso se agrava
caso se leve em considerao as lacunas legais de proteo a essas pessoas,
pois, como j mencionado, a nica forma de proteo obrigatria a migrantes
forados encontra-se no Direito Internacional dos Refugiados, que possui
categorias limitadas de incluso.
Dentre os migrantes forados que precisam ser destacados enquanto
novos fluxos28 encontram-se os deslocados internos, os deslocados ambientais
e as pessoas que precisam de proteo humanitria, como as vtimas de trfico
de pessoas.
Os deslocados internos passaram a integrar a agenda internacional na
dcada de 1990. Definidos como as pessoas ou grupos de pessoas que se
26
JAROCHINSKI SILVA, Joo Carlos. Uma anlise sobre os fluxos migratrios mistos, p. 201.
27
GLOVER, Stephen; GOTT, Ceri et alii. Migration: an Economic and Social Analysis. The Research,
Development and Statistics Directorate.
28
importante destacar que os aptridas so um grupo de seres humanos que tambm precisam de
proteo internacional e que, em geral, so protegidos a partir de aes do ACNUR. Mas como
sua origem remota, no se fez sua incluso no grupo de novos fluxos.

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viram foradas ou obrigadas a escapar ou fugir de seu lar ou de seu lugar


de residncia habitual, especialmente em funo ou para evitar os efeitos
de um conflito armado, de situaes de violncia generalizada, de violaes
de direitos humanos ou de catstrofes naturais ou provocadas pelo ser
humano, e que no tenham cruzado uma fronteira estatal internacionalmente
reconhecida29, encontram-se protegidos pelos Princpios Orientadores dos
Deslocados Internos30, que, contudo, uma norma de soft law, ou seja, com
menor fora jurdica.
Os deslocados ambientais, entendidos como pessoas que foram foradas
a deixar seu habitat natural, temporria ou permanentemente, em razo de
uma determinada ruptura ambiental (natural ou ocasionada pelo homem), que
ameaou sua existncia ou afetou seriamente sua qualidade de vida31, cada vez
mais presentes em funo das mudanas climticas e dos desastres naturais32,
muitas vezes provocados pela ao humana, no so protegidos pelo instituto
do refgio.
Tambm no se encontram protegidos pelo refgio, muitas vezes, as
vtimas de trfico, que contam cada vez mais com normas protetivas interna e
internacionalmente, mas seguem amide com dificuldade para garantir formas
de permanecer em um pas que no seja o seu ou o da origem do trfico.
Tratados de forma isolada (em cada grupo) ou coletivamente (todos
os grupos combinados), verifica-se que h parcela significativa de migrantes
forados que no contam com proteo internacional obrigatria, o que impe
um desafio sua proteo e a dos refugiados no atual cenrio internacional.

2. Necessidade de estratgias de soluo


O desafio de proteo aos migrantes forados no protegidos pelo
Direito Internacional dos Refugiados impacta no somente sua prpria
proteo como tambm a dos refugiados e solicitantes de refgio. Isso
porque, em sendo a nica forma obrigatria de proteo em caso de
migrao forada, o instituto do refgio passa a ser acionado em situaes
em que, pelos seus limites conceituais, no seria possvel aplic-lo.

29
Cf. anexo do representante do Secretrio Geral da ONU sobre Deslocados Internos (E/CN.
4/1998/53/Add. 2 de 11.02.1998).
30
Cf. E/CN.4/1998/53/Add.2 de 11.02.1998 da ONU. Disponvel em: <http://www.ohchr.org/
Documents/Issues/IDPersons/GPPortuguese.pdf>.
31
EL-HINNAWI, Essam. Environmental Refugees.
32
Sobre essa temtica cf. RAMOS, Erika Pires. Refugiados Ambientais: em busca de reconhecimento
pelo Direito Internacional.

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Nessa situao verifica-se uma minimizao da proteo decorrente,


sobretudo, do aumento do nmero de pedidos e da manuteno das mesmas
estruturas protetivas, o que ainda mais agravado em contextos de fluxos
migratrios mistos, em que pessoas com vrias necessidades protetivas compem
levas migratrias comuns33.
Nesse sentido preciso avanar em novas solues para que todos os
refugiados e migrantes forados consigam usufruir da proteo que necessitam.
A falta de vontade poltica para o estabelecimento de mecanismos de
compartilhamento de responsabilidade pelos migrantes forados34 um dos
principais motivos para a ausncia de avanos na construo de novas formas
de proteo que respondam aos desafios protetivos aos migrantes forados. Em
face dessa dificuldade, e enquanto no se avana universalmente, um caminho
alternativo que pode levar a novos avanos um foco no regionalismo35.
Nesse sentido, a Amrica Latina tem se colocado na vanguarda mundial,
sobretudo a partir dos avanos protetivos no contexto da Declarao de
Cartagena e de seus processos revisionais.

3. Declarao de Cartagena como um processo de possvel


construo de proteo36
3.1. Declarao de Cartagena de 1984
A ecloso de diversos regimes ditatoriais na Amrica Latina,
precipuamente na dcada de 1970, foi fundamental para o aparecimento de
um grande nmero de refugiados na regio, tendo em vista que tais regimes
desrespeitavam sistematicamente os mecanismos e instrumentos de proteo de
direitos humanos.
Assim, por conta desses contextos de instabilidade poltica e de graves
e generalizadas violaes de direitos humanos, que perduravam no incio da
dcada de 1980 principalmente na Amrica Central, constatou-se um fluxo de
refugiados estimado em torno de dois milhes de indivduos37. Por conseguinte,
verificou-se a necessidade de se buscar uma resposta comum e coordenada em

33
Sobre os fluxos mistos cf. JAROCHINSKI SILVA, op. cit., p. 201-220.
34
JUBILUT, Liliana Lyra; RAMOS, rika Pires. Regionalism: a strategy for dealing with crisis migration,
p. 66.
35
Ibidem (traduo livre).
36
Cf., JUBILUT, APOLINRIO, O Direito Internacional..., op. cit.; e JUBILUT, Liliana Lyra;
APOLINRIO, Silvia Menicucci de O. S.; JAROCHINSKI SILVA, Joo Carlos. O Potencial
Transformador do Refgio: aprofundamento da solidariedade e da limitao soberania como
legado da Declarao de Cartagena e de seus processos revisionais.
37
SPINDLER, William. The Mexico Plan of Action: protecting refugees through international
solidarity, p. 64.

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mbito regional para tal fluxo, sendo que, desse modo, realizou-se um colquio
acadmico na cidade de Cartagena das ndias, na Colmbia, em 198438.
A fim de repensar a proteo internacional dos refugiados e encontrar
solues para os desafios humanitrios enfrentados por essas pessoas na Amrica
Central, o simpsio acadmico, que contou com o apoio do governo colombiano e
do ACNUR, culminou com um documento chamado Declarao de Cartagena39.
Adotada em novembro de 1984, a Declarao de Cartagena divide-se
em quatro partes: prembulo, contextualizao da proteo regional (com
referncia Ata de Contadora para a Paz e Cooperao na Amrica Central e
a aes de implementao e melhoria da proteo internacional a partir dos
padres universais na regio), concluses e recomendaes.
Ao se examinar o texto da Declarao de Cartagena, infere-se que as
concluses so os trechos mais relevantes do documento. Ao todo, a Declarao
apresenta dezessete concluses, que tm como objetivo impor avanos
proteo dos refugiados na regio, inclusive modificando os padres universais
quando necessrio.
Sob esse prisma, essencial frisar a terceira concluso40, que apresenta
a transformao mais significativa trazida pelo documento. Com efeito, a
incluso da grave e generalizada violao de direitos humanos como um
motivo capaz de ensejar o reconhecimento da condio de refugiado foi a mais
importante modificao conferida pela Declarao de Cartagena. Essa incluso
aumentou as possibilidades de uma pessoa ser reconhecida como refugiada,
sendo influenciada pelo contexto de crise existente na Amrica Central. Assim,
conclui-se que o documento relaciona-se diretamente com o perodo histrico
vivido pela regio poca de sua elaborao.
Em relao grave e generalizada violao de direitos humanos,
importante tecer algumas consideraes.
Em primeiro lugar, inexiste uma definio legal delimitando os contornos
da expresso grave e generalizada violao de direitos humanos. Na prtica,
verifica-se sua aplicao nos casos de guerras civis, regimes ditatoriais, ou em
casos em que os pases so incapazes de garantir a liberdade, segurana ou a
vida do indivduo41.

38
Cf. JUBILUT, APOLINRIO, O Direito Internacional..., op. cit., p. 366.
39
Ibidem.
40
Declarao de Cartagena 3 Concluso: [...] a definio ou o conceito de refugiado
recomendvel para sua utilizao na regio o que, alm de conter os elementos da Conveno
de 1951 e do Protocolo de 1967, considere tambm como refugiados as pessoas que tenham
fugido dos seus pases porque a sua vida, segurana ou liberdade tenham sido ameaadas pela
violncia generalizada, a agresso estrangeira, os conflitos internos, a violao macia dos direitos
humanos ou outras circunstncias que tenham perturbado gravemente a ordem pblica.
41
Cf. JUBILUT, APOLINRIO, O Direito Internacional... op. cit., p. 367.

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Em segundo lugar, contata-se que a definio regional deve ser


considerada em conjunto com os critrios internacionais trazidos pela Conveno
de 51 e pelo Protocolo de 67. A terceira concluso expressamente indica que
a grave e generalizada violao de direitos humanos soma-se aos elementos
caracterizadores da definio universal de refugiado42.
Um terceiro aspecto a ser considerado diz respeito ao novo padro de
anlise que a definio regional confere ao contemplar a grave e generalizada
violao de direitos humanos como elemento caracterizador do status
de refugiado. O exame de uma solicitao de refgio no mais se baseia
exclusivamente no bem-fundado temor individual de perseguio, mas tambm
na situao objetiva do pas de origem a fim de se verificar se existe uma realidade
de grave e generalizada violao de direitos humanos43.
Com efeito, a situao objetiva do pas de origem tambm relevante por
ocasio da anlise do temor individual de perseguio. Em outras palavras, ao se
examinar o temor individual de perseguio por motivos de raa, nacionalidade,
religio, opinio poltica e/ou pertencimento a certo grupo social, analisa-se
tambm a realidade objetiva do pas de origem a fim de se conferir credibilidade
s declaraes do solicitante de refgio. Todavia, no caso da grave e generalizada
violao de direitos humanos, o exame da situao objetiva do pas de origem
por si s elemento caracterizador da condio de refugiado. Desse modo, qualquer
indivduo proveniente daquele pas dever ser reconhecido como refugiado,
desde que no se enquadre nas clusulas de excluso. Assim, apresenta-se um
novo padro de anlise baseado apenas na situao objetiva do pas de origem44.
A Declarao de Cartagena, alm de ter ampliado o conceito tradicional
de refugiado, demonstra ainda o compromisso regional com o respeito aos
direitos humanos. A partir de sua elaborao, a regio passa a ter no apenas
uma relevante histria de respeito ao instituto do asilo45, mas tambm comea
a buscar respostas coordenadas em mbito regional para os refugiados. Nesse
sentido, importante destacar o surgimento de uma nova perspectiva no tocante
s solues durveis46 integrao local, repatriao e reassentamento47.

42
Declarao de Cartagena 3 Concluso: [...]a definio ou o conceito de refugiado recomendvel
para sua utilizao na regio o que, alm de conter os elementos da Conveno de 1951 e do
Protocolo de 1967, considera tambm [...].
43
JUBILUT, APOLINRIO, JAROCHINSKI, op. cit., p. 184-185.
44
Ibidem.
45
Cf. por exemplo, o Tratado de Direito Penal de Montevidu, de 1889; a Conveno sobre Asilo,
de 1928; Conveno sobre Asilo Poltico, de 1933; Conveno sobre Asilo Poltico, de 1939;
Declarao dos Direitos e Deveres do Homem sobre asilo territorial, de 1948, e Conveno sobre
Asilo Diplomtico, de 1954.
46
HATHAWAY, James. The Rights of Refugees under International Law, p. 119.
47
JUBILUT, op. cit., p. 154 e ss.

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Face ao exposto, ainda que a Declarao de Cartagena no possua carter


vinculante, considerada um relevante marco na proteo dos refugiados pois
Declarao de Cartagena estabeleceu importantes precedentes e um guia
dos princpios e critrios que deveriam orientar a proteo internacional dos
refugiados em nosso continente48, bem como estendeu sua preocupao pela
situao das pessoas que enfrentavam situaes de deslocamento forado na
Amrica Latina para alm da situao especfica dos refugiados49.
A despeito de ter sua adoo recomendada pela Organizao dos
Estados Americanos (OEA), a Declarao tem sua aplicao condicionada livre
deciso dos Estados. Ainda assim, os nmeros so relevantes, tendo em vista
que atualmente quinze pases50 j incorporaram na ntegra ou com algumas
modificaes as disposies trazidas pelo documento51.

3.2. Reflexos da Declarao de Cartagena: Avanos e Processos


Revisionais
3.2.1. Avanos a partir da Declarao de Cartagena
Desde 1984, a Declarao de Cartagena influencia de modo direto a
proteo dos refugiados e de outros migrantes forados na Amrica Latina,
estabelecendo uma abordagem mais humana e humanitria. De fato, o
documento promove uma viso humanstica da proteo dos refugiados e
demais migrantes forados na regio, considerando que no h apenas um
comprometimento com os critrios internacionais e regionais de determinao
da condio de refugiado52, mas ainda uma busca por aes que conduzem tanto
proteo complementar (para deslocados forados e humanitrios que no se
encaixam na definio de refugiado) quanto proteo integral53, especialmente

48
DEMANT, Eva. 30 aos de la Declaracin de Cartagena sobre Refugiados. Avances y desafos de
la proteccin de refugiados en Latinoamrica, p. 131 (traduo livre).
49
Ibidem, p. 132 (traduo livre).
50
Argentina, Belize, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Equador, El Salvador, Guatemala, Honduras,
Mxico, Nicargua, Paraguai, Peru e Uruguai (cf. a combinao de informaes disponveis em
outubro de 2013 em: <www.acnur.org/t3/que-hace/proteccion/declaracion-de-cartagena-sobre-
los-refugiados/paises-que-incorporan-cartagena-en-la-legislacion-nacional/?L=gulnlxwoshxdx>
e <www.acnur.org/t3/fileadmin/scripts/doc.php?file=biblioteca/pdf/2541>). O Equador retirou
a Declarao de seu ordenamento interno recentemente (cf. JUBILUT, Liliana L. Fora and
Programmes for Refugees in Latin America, p. 245-266).
51
Para o apontamento e anlise das modificaes, cf. PIOVESAN, Flvia; JUBILUT, Liliana Lyra. The
1951 Convention and the Americas: Regional Developments, p. 219-220.
52
A maioria dos Estados americanos parte da Conveno de 1951 e de seu Protocolo de 1967.
Contudo, Cuba e Guiana no so signatrios de nenhum dos documentos e os Estados Unidos e
a Venezuela so apenas partes do Protocolo de 1967. Cf. dados disponveis em: <http://treaties.
un.org/pages/ViewDetailsII.aspx?&src=UNTSONLINE&mtdsg_no=V~2&chapter=5&Temp=mt
dsg2&lang=en>
53
Sobre o tema da proteo integral cf. JUBILUT, Liliana Lyra; APOLINRIO, Silvia Menicucci de O.
S.. A populao refugiada no Brasil: em busca da proteo integral, p. 9-38.

REMHU - Rev. Interdiscip. Mobil. Hum., Braslia, Ano XXII, n. 43, p. 11-33, jul./dez. 2014 21
Os desafios de proteo aos refugiados e migrantes forados no marco de Cartagena + 30

em relao integrao. Assim, constata-se o carter inovador e encorajador da


Declarao, que estabelece o chamado esprito de Cartagena.
Com efeito, a elaborao e adoo da Declarao de Cartagena
fomentaram uma srie de mudanas e ampliaes no mbito das legislaes
nacionais dos pases da regio, mudanas essas que vo ao encontro das
perspectivas exigidas como resposta aos principais desafios atuais das migraes
foradas. Os Estados da Amrica Latina, alm de se ocuparem com a proteo
dos refugiados, tambm tm garantido proteo aos direitos dos deslocados
internos54 e das vtimas de trfico internacional de pessoas. Colmbia e Peru
contemplam em seus ordenamentos internos regras de proteo aos deslocados
internos55, sendo que Brasil, Equador e Panam, por sua vez, reconhecem como
refugiadas pessoas vtimas do trfico internacional.
Alm disso, constata-se na regio o estabelecimento de polticas que
abrangem desde a concesso de vistos humanitrios e novos meios de residncias
legais at a proteo a vtimas de tortura56.
essencial frisar tambm que a influncia proporcionada pela Declarao
de Cartagena na proteo dos refugiados e demais migrantes forados na regio
extrapola as aes legislativas e prticas j concretizadas. A Declarao no se
apresenta como uma ao estanque, uma vez que a discusso relacionada
proteo dos direitos humanos deve prolongar-se no tempo a fim de respeitar as
mudanas sociais atuais e futuras. Ao prever mecanismos de avaliao peridica
que funcionam como fruns de debates entre os Estados da Amrica Latina
e propiciam o aparecimento de solues regionais inovadoras no que tange
proteo dos refugiados57, o documento demonstra que entende o carter de
construo social que os direitos humanos apresentam e garante que desafios
futuros sua proteo sero debatidos e respondidos no devido momento.

54
Segundo o ACNUR, os deslocados internos so pessoas deslocadas dentro de seu prprio pas,
mas que muitas vezes so erroneamente chamadas de refugiadas. Ao contrrio dos refugiados, os
deslocados internos no atravessaram uma fronteira internacional para encontrar segurana mas
permaneceram em seu pas natal, mesmo fugindo por razes semelhantes s dos refugiados (conflito
armado, violncia generalizada, violaes de direitos humanos), legalmente os deslocados internos
permanecem sob a proteo de seu prprio governo, ainda que este governo possa ser a causa da
fuga. Disponvel em: <http://www.acnur.org/t3/portugues/quem-ajudamos/deslocados-internos/>.
55
Os textos das legislaes esto disponveis em: <http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/2883.pdf>e
<http://www.acnur.org/secciones/index.php?viewCat=1055>.
56
Tais polticas ocorreram no Mxico, em Honduras, no Panam, na Costa Rica, no Brasil e na
Argentina. Tais informaes foram obtidas durante o Encontro Internacional sobre Proteo de
Refugiados, Aptridas e Movimentos Migratrios Mistos nas Amricas, que ocorreu em Braslia em
novembro de 2010. O conjunto de tais prticas tem sido denominado de Proteo Humanitria
Complementar, e deve se aplicar a casos no inseridos na proteo do refgio. Sobre o tema cf.,
por exemplo, DICKER, Nicole. MANSFIELD, Joanna. Filling the protection gap: current trends in
complementary protection in Canada, Mexico and Australia. UNHCR, 2012.
57
JUBILUT, op. cit., p. 105.

22 REMHU - Rev. Interdiscip. Mobil. Hum., Braslia, Ano XXII, n. 43, p. 11-33, jul./dez. 2014
Liliana Lyra Jubilut e Andr de Lima Madureira

Com relao a esses processos revisionais, importante destacar a


Declarao de San Jos sobre Refugiados e Deslocados Internos de 1994, a
Declarao e Plano de Ao do Mxico de 2004 e, ainda que de modo indireto,
a Declarao de Braslia de 201058.59

3.2.2. Processos Revisionais


A partir da Declarao de Cartagena, estabeleceu-se a prtica de reunies
peridicas (de dez em dez anos) com a finalidade de manter atualizados a
proteo dos migrantes forados e o debate sobre o tema. Tais reunies so
denominadas de processos revisionais da Declarao de Cartagena.
Tem-se verificado como caracterstica destes processos revisionais uma
vinculao direta dos debates para o avano da proteo com o contexto
regional real que os circunda, para que este reflita diretamente na agenda a ser
proposta para aquele.
Assim, que, se a Declarao de Cartagena estava inserida no contexto
dos conflitos que ocorriam na Amrica Central na dcada de 1980, a sua
primeira reviso teve como destaque a preocupao com os acordos de paz da
Amrica Central e com o tratamento dos migrantes pelos mesmos, sobretudo
com a repatriao (ou o retorno) dos deslocados em funo desses conflitos.
Com esse pano de fundo, em 1994, ocorreu o primeiro encontro revisional
da Declarao de Cartagena, na cidade de San Jos, na Costa Rica, e o resultado
foi a adoo da Declarao sobre Refugiados e Pessoas Deslocadas. Como
denota o prprio ttulo da Declarao de San Jos, o documento ocupou-se
no somente da proteo dos refugiados, mas cuidou tambm da proteo dos
deslocados internos, contemplando dois artigos que tratam exclusivamente desse
tema. O artigo 17 dispe sobre a necessidade de se elaborar normas bsicas de
proteo a esses indivduos e, por seu turno, o artigo 18 sublinha o esforo
latino-americano na busca de solues para a realidade enfrentada por essas
pessoas.
Passados dez anos da Declarao de San Jos, em 2004, durante a reunio
comemorativa do vigsimo aniversrio da Declarao de Cartagena, realizada
na cidade do Mxico, adotou-se a Declarao e o Plano de Ao do Mxico

58
Como ser visto no item 3.2.2. a Declarao de Braslia no decorre de evento comemorativo do
aniversrio da Declarao de Cartagena, no sendo tecnicamente parte do processo revisional
desse documento. nesse sentido que se mencionou no resumo desse texto que j houve 2
encontros revisionais e que o encontro oficial de Cartagena + 30 ser o terceiro.
59
Disponvel em: <http://www.acnur.org/t3/portugues/recursos/documentos/?tx_danpdocument dirs_
pi2%5Bdownload%5D=yes&tx_danpdocumentdirs_pi2%5Bmode%5D=1&tx_danpdocumentdirs_
pi2%5Bsort%5D=doctitle:0&tx_danpdocumentdirs_pi2%5Bdownloadtyp%5D=stream&tx_
danpdocumentdirs_pi2%5Buid%5D=262>.

REMHU - Rev. Interdiscip. Mobil. Hum., Braslia, Ano XXII, n. 43, p. 11-33, jul./dez. 2014 23
Os desafios de proteo aos refugiados e migrantes forados no marco de Cartagena + 30

(PAM)60, a fim de se combater os problemas enfrentados pelos deslocados


internos e refugiados na Amrica Latina.
Antes da reunio principal ocorrida em 15 e 16 de novembro daquele
ano, uma srie de encontros preparatrios foi realizada em algumas cidades
latino-americanas61. Nesses encontros, predominou o debate sobre a crise de
refugiados na Colmbia, tendo em vista que havia cerca de 3,5 milhes de
indivduos obrigados a se deslocar em razo do conflito interno que perdura h
mais de 60 anos62 naquele pas.
O PAM foi adotado por vinte pases63 e possui duplo objetivo64. Por um
lado, busca aprimorar a proteo e a assistncia humanitrias na regio e, por
outro lado, tem a finalidade de responder aos grandes fluxos de refugiados.
Assim, o Plano divide-se em dois componentes, o da proteo e o das solues
durveis.
O componente de proteo do PAM, em um primeiro momento,
apresenta quatro objetivos: (i) fortalecimento do marco legal e operacional de
proteo dos refugiados e deslocados internos na regio; (ii) fortalecimento
das comisses nacionais encarregadas da determinao da condio de
refugiado; (iii) fortalecimento das redes nacionais e regionais de proteo e
(iv) capacitao e promoo do Direito Internacional dos Refugiados (pesquisa
e desenvolvimento doutrinrio)65. Em um segundo momento, estabeleceu-se
um quinto objetivo, qual seja, a melhoria da legislao destinada aos grupos
mais vulnerveis, particularmente no tocante idade e ao gnero, tendo em
vista a estratgia do ACNUR referente ao eixo transversal diversidade-idade-
gnero66.
J por meio do componente de solues durveis o PAM inova e busca
modificar a lgica de aplicao dessas aes, incutindo a ideia de solidariedade

60
Disponvel em: <http://www.acnur.org/t3/fileadmin/Documentos/portugues/BD_Legal/
Instrumentos_Internacionais/Declaracao_e_Plano_de_Acao_do_Mexico.pdf?view=1>.
61
As reunies preparatrias ocorreram em Braslia, Brasil; So Jos, Costa Rica; Cartagena das
ndias e Bogot, Colmbia, cf. o ltimo pargrafo preambular da Declarao e Plano de Ao do
Mxico. Disponvel em: <http://www.acnur.org/t3/fileadmin/Documentos/portugues/BD_Legal/
Instrumentos_Internacionais/Declaracao_e_Plano_de_Acao_do_Mexico.pdf?view=1 >.
62
Cf. <http://www.acnur.org/t3/pam/informacion-general>.
63
Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Costa Rica, Cuba, Equador, El Salvador, Guatemala,
Haiti, Honduras, Mxico, Nicargua, Panam, Paraguai, Peru, Repblica Dominicana, Uruguai, e
Venezuela. Cf. JUBILUT, APOLINRIO, O Direito Internacional..., op. cit., p. 365.
64
ACNUR. Plan de Accin de Mxico: El impacto de la solidaridad regional, p. 11.
65
Ibidem, p. 16 e ss.
66
A perspectiva de um eixo transversal diversidade-idade-gnero foi adotada pelo ACNUR em
2004 como diretriz a pautar suas aes. Cf., por exemplo, <http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/
vtx/home/opendocPDFViewer.html?docid=4c206b449&query=gender AND age>.

24 REMHU - Rev. Interdiscip. Mobil. Hum., Braslia, Ano XXII, n. 43, p. 11-33, jul./dez. 2014
Liliana Lyra Jubilut e Andr de Lima Madureira

nas atividades coordenadas na regio. Tais atividades seriam as fronteiras


solidrias67, as cidades solidrias68 e o reassentamento solidrio69.
Constata-se que essas aes, pautadas pelo esprito de Cartagena
anteriormente mencionado, comeam de fato a buscar moldes adequados de
proteo e integrao local. Verifica-se a preocupao de estender a proteo
dos refugiados para alm das atividades dos rgos governamentais, no
deixando de lado, desse modo, a importante interao que deve existir entre
os estrangeiros e a populao local, sobretudo para se combater a xenofobia
e promover o respeito mtuo. Assim, essas aes demonstram um ideal de
solidariedade70, modificando o entendimento tradicional que enxerga os
refugiados como burden sharing71, inovando ao demonstrar que possvel
equilibrar as necessidades dos refugiados e dos pases de acolhida72 e ainda
reforando o dever de proteo a essas pessoas sob a perspectiva do Direito
Internacional dos Refugiados73.
Aps o PAM, mas fora do marco do processo revisional de Cartagena, foi
elaborada em 2010 a Declarao de Braslia sobre Proteo aos Refugiados e
Aptridas no Continente Americano74. O encontro do qual resultou a Declarao
de Braslia ocorreu em meio s comemoraes de aniversrio da Conveno de
1951 e das Convenes relativas ao Status das Pessoas Aptridas de 1951 e para
a Reduo dos Casos de Apatridia de 1961 e no no marco do aniversrio da
Declarao de Cartagena,contudo, por dar continuidade aos avanos regionais
para a proteo dos migrantes forados o mesmo aqui inserido.
O documento, que foi adotado por dezoito pases75, no apenas
recomendou a efetivao do PAM como um marco regional para responder aos
67
Essa ao almeja melhorar a situao das fronteiras, j que entre 25 e 30% da populao necessitada
de proteo est em regies fronteirias. Essa proteo d-se por meio do combate aos abusos que
podem ser cometidos, na qualificao dos agentes de fronteira e no estabelecimento de redes de
atendimento adequadas aos procedimentos de determinao do status de refugiado (cf. ACNUR,
op. cit., p. 12).
68
Essa ao busca facilitar a integrao local dos refugiados por meio do acesso a servios bsicos e
do estabelecimento de parcerias com rgos pblicos municipais e regionais (cf. ibidem, p. 13).
69
a proposta de que as aes de reassentamento comecem a ter uma abordagem regional,
especialmente por conta da crise de refugiados colombianos (cf. ibidem, p. 13).
70
PIOVESAN, JUBILUT, op. cit., p. 224.
71
Como um encargo. A Conveno de 1951 utiliza essa palavra em seu prembulo (4 pargrafo
preambular) no sentido de reconhecer que a proteo de nmeros elevados de refugiados pode
resultar em encargos indevidamente pesados para certos pases.
72
PIOVESAN, JUBILUT, op. cit.
73
JUBILUT, Liliana Lyra; CARNEIRO, Wellington. Resettlement in Solidarity: a regional new approach
towards a more humane durable solution, p. 63-86.
74
Disponvel em: <http://www.acnur.org/t3/fileadmin/Documentos/portugues/BDL/Declaracao_de_
Brasilia_sobre_a_Protecao_de_Refugiados_e_Apatridas_no_Continente_Americano.pdf?view=1>.
75
So eles: Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Costa Rica, Cuba, Equador, El Salvador, Guatemala,
Mxico, Nicargua, Panam, Paraguai, Peru, Repblica Dominicana, Uruguai e Venezuela.

REMHU - Rev. Interdiscip. Mobil. Hum., Braslia, Ano XXII, n. 43, p. 11-33, jul./dez. 2014 25
Os desafios de proteo aos refugiados e migrantes forados no marco de Cartagena + 30

novos desafios de proteo da regio, como a apatridia e os fluxos migratrios


mistos, mas tambm fez referncia promoo de valores da solidariedade,
respeito, tolerncia e multiculturalismo76 na aplicao do Direito e proteo
aos refugiados.
importante destacar, ainda, que a Declarao de Braslia reafirmou o
direito de toda pessoa de buscar e receber asilo77, demonstrando ligao com
o sistema americano de proteo dos Direitos Humanos78, conexo que de fato
acarretar melhorias nos sistemas nacionais de proteo.
Assim, infere-se que a Declarao de Braslia respeita a tradio dos
documentos anteriores e apresenta uma evoluo da proteo aos refugiados e
outros grupos vulnerveis, comprometendo ainda mais os Estados com o Direito
Internacional dos Refugiados e criando solues coordenadas a nvel regional
em suas disposies79.

3.3. Cartagena + 3080


3.3.1. Cartagena + 30 - processo de construo
No ano de 2014, considerando o marco do trigsimo aniversrio da
Declarao de Cartagena de 1984, acontecer um novo encontro peridico que
ser realizado nos dias 2 e 3 de dezembro, na cidade de Braslia, Brasil81.
Denominado Cartagena + 30, o evento reserva um novo ciclo de
debates acerca dos desafios atuais de proteo aos migrantes forados na
regio82, sobretudo em relao aos refugiados, deslocados internos, aptridas,
deslocados por questes humanitrias e aos chamados fluxos mistos e objetiva
adotar uma nova Declarao e Plano de Ao para abordar os novos desafios
na proteo internacional dos refugiados na Amrica Latina e no Caribe na
prxima dcada83.

76
Cf. Declarao de Braslia, 8 Resoluo.
77
Cf. Declarao de Braslia, 4 pargrafo preambular.
78
Por conta do artigo 27 da Declarao Americana de Direitos e Deveres do Homem e do artigo 22
da Conveno Americana de Direitos Humanos.
79
Cf. JUBILUT, APOLINRIO, O Direito Internacional..., op. cit., p. 365-366.
80
Grande parte das informaes relatadas nesse item foi obtida no Colquio Internacional em
Comemorao ao 30 Aniversrio da Declarao de Cartagena sobre Refugiados realizado pela
Universidade Catlica de Santos, nos dias 30 e 31 de outubro de 2014, na cidade de So Paulo, Brasil.
81
A realizao do evento foi acordada na primeira reunio da Comisso Nacional de Refugiados
e Estados Membros e Associados do bloco do MERCOSUL (cf. ACNUR. Nota conceitual.
Comemorao do 30 Aniversrio da Declarao de Cartagena, p. 2).
82
possvel encontrar informaes consolidadas sobre Cartagena + 30 e todo seu processo
preparatrio em: <http://www.acnur.org/cartagena30/pt-br/>.
83
ACNUR. Nota conceitual, op. cit., p. 2.

26 REMHU - Rev. Interdiscip. Mobil. Hum., Braslia, Ano XXII, n. 43, p. 11-33, jul./dez. 2014
Liliana Lyra Jubilut e Andr de Lima Madureira

Ao longo do ano de 2014, quatro encontros foram realizados pela Amrica


Latina para que todas as realidades da regio fossem expostas e debatidas antes
84

do encontro final no incio de dezembro. Contando com quatro eixos temticos


principais (proteo internacional, enfoque diferenciado de idade, gnero
e diversidade, solues durveis e apatridia), esses quatro encontros prvios
resultaram em diversas concluses e recomendaes85.
A primeira reunio, que foi realizada na Argentina, apresentou, dentre
outras propostas, a avaliao do estabelecimento de mecanismos de proteo
nas legislaes migratrias ou de refgio para responder aos deslocamentos
provocados por mudanas climticas e desastres naturais86.87
O encontro realizado em Buenos Aires determinou tambm que se
deve fortalecer a proteo a mulheres e crianas desacompanhadas, no mbito
do enfoque diversidade-gnero-idade, e ainda debateu a questo dos
reassentamentos extracontinental e laboral88.
Por sua vez, o encontro realizado no Equador reafirmou a necessidade
de adoo de polticas pblicas para combater de modo eficaz os problemas
enfrentados pelos migrantes, incluindo polticas envolvendo dois ou mais
pases89, como a que existe atualmente entre Colmbia e Equador90.
J o encontro realizado na Nicargua atentou para o problema do
deslocamento forado provocado pelo crime organizado91. Preocupao
exclusivamente relacionada aos pases do Tringulo do Norte (Honduras,
Guatemala e El Salvador), esse modo de migrao forada deve ser respondido
com um enfoque de direitos humanos, responsabilidade compartilhada e
solidariedade, devendo ser reconhecido como um motivo capaz de ensejar a
determinao do status de refugiado92.

84
Foram eles: 1 Encontro Buenos Aires, 18 e 19 de maro (regio do Mercosul); 2 Encontro
Quito, 9 e 10 de junho (regio Andina); 3 Encontro Managua, 10 e 11 de julho (Mesoamrica);
4 Encontro Georgetown, 10 e 11 de setembro (Caribe). Cf. dados obtidos em: <http://www.
acnur.org/cartagena30/pt-br/noticias-2/>.
85
LIANZA DA FRANCA, Virginius Jos. Palestra proferida no dia 31 de outubro de 2014 no Colquio
Internacional em Comemorao ao 30 Aniversrio da Declarao de Cartagena sobre Refugiados,
realizado pela Universidade Catlica de Santos, na cidade de So Paulo, Brasil.
86
Ibidem.
87
RAMIREZ, Andres. Palestra proferida no dia 31 de outubro de 2014 no Colquio Internacional em
Comemorao ao 30 Aniversrio da Declarao de Cartagena sobre Refugiados, realizado pela
Universidade Catlica de Santos, na cidade de So Paulo, Brasil.
88
LIANZA DA FRANCA, op. cit.
89
Ibidem.
90
Disponvel em: <http://www.refworld.org/cgi-bin/texis/vtx/rwmain?page=search&docid=4ffeaa1
02&skip=0&query=migracion&coi=ECU>.
91
RAMIREZ, op. cit.; e LIANZA DA FRANCA, op. cit.
92
LIANZA DA FRANCA, op. cit.

REMHU - Rev. Interdiscip. Mobil. Hum., Braslia, Ano XXII, n. 43, p. 11-33, jul./dez. 2014 27
Os desafios de proteo aos refugiados e migrantes forados no marco de Cartagena + 30

A reunio em Mangua tambm debateu o desenvolvimento da proteo


s crianas deslocadas93, por meio da criao de um mecanismo regional integral
para atender as necessidades desses migrantes forados94.
Por fim, o encontro realizado nas Ilhas Cayman apresentou propostas
voltadas proteo do mar, com a capacitao de comandantes de embarcaes
sobre como resgatar e proteger pessoas deriva95. Como os pases da regio
caribenha no possuem estrutura adequada de reconhecimento da condio de
refugiado, as propostas querem foco no desenvolvimento do reassentamento96.
Essa a primeira vez que os pases do Caribe se somam aos processos revisionais
da Declarao de Cartagena97.
Tambm como um marco inovador, importante destacar que, de todas
as reunies peridicas realizadas at aqui, Cartagena + 30 a que apresenta
maior participao da sociedade civil nos processos de discusso98, participao
essa facilitada pelo Conselho Noruegus para Refugiados (NRC, na sigla em
ingls)99.
Dentre as propostas apresentadas pelos rgos da sociedade civil, vale
frisar a criao de mecanismos de participao direta para que refugiados e
outros migrantes forados possam monitorar os servios e as polticas dos pases
de acolhida, bem como a necessidade de se realizar um maior intercmbio de
boas prticas quanto aos fluxos migratrios mistos, a implementao de aes
de combate ao racismo e xenofobia e o reconhecimento de que a integrao
local deve contar com a participao direta das comunidades domsticas100.
relevante destacar, ainda, a participao da Academia da qual resultou a
Declarao sobre Proteo Integral a Migrantes Forados e pela Construo
de um Efetivo Espao Humanitrio na Amrica Latina e Caribe, adotada em
outubro de 2014101.
Todas as propostas apresentadas e discutidas nas reunies que aconteceram
ao longo de 2014 esto sendo negociadas no Grupo de Pases Latino Americanos

93
RAMIREZ, op. cit.
94
LIANZA DA FRANCA, op. cit.
95
RAMIREZ, op. cit.
96
LIANZA DA FRANCA, op. cit.
97
Cf. <http://www.acnur.org/t3/portugues/noticias/noticia/acnur-e-paises-do-caribe-debaterampro
tecao-a-refugiados-e-apatridas>.
98
Ibidem.
99
Disponvel em: <http://www.acnur.org/t3/fileadmin/Documentos/Proteccion/Cartagena30/Carta
gena30_Boletim_Fev_2014.pdf?view=1>.
100
LIANZA DA FRANCA, op. cit.
101
Mais informaes sobre a Declarao, tambm denominada de Declarao da Academia, podem
ser encontradas em: <http://www.unisantos.br/portal/noticias/catedra-sergio-vieira-de-mello-
lanca-declaracao-sobre-protecao-integral-a-migrantes-forcados/>.

28 REMHU - Rev. Interdiscip. Mobil. Hum., Braslia, Ano XXII, n. 43, p. 11-33, jul./dez. 2014
Liliana Lyra Jubilut e Andr de Lima Madureira

e Caribenhos em Genebra (GRULAC)102, na Sua, que est sendo presidido


por Paraguai e Brasil e ainda conta com a participao de trs especialistas da
academia, Rosrio Green (Mxico), Antnio Canado Trindade (Brasil) e Diego
Garca Sayn (Peru)103.

3.3.2. Cartagena + 30 - Expectativas


Pela primeira vez com o encontro final sendo realizado no Cone Sul,
espera-se que Cartagena + 30 seja uma oportunidade nica de projetar a
Amrica Latina como um ator humanitrio de relevncia104 e que a regio possa
seguir contribuindo para o desenvolvimento da agenda internacional, atravs
de um compromisso renovado com a proteo e busca por solues duradouras
para refugiados, pessoas deslocadas internamente e aptridas105.
H grandes expectativas de que a Declarao e o Plano de Ao do Brasil
sejam adotados por um nmero ainda maior de pases em relao aos outros
documentos regionais que os precederam (PAM, por exemplo), reafirmando
o compromisso latino americano com elevados padres de proteo para
refugiados, aptridas e pessoas forosamente deslocadas106 e permitindo aos
governos da Amrica Latina e Caribe adotar um novo marco estratgico, com
base em resultados mensurveis, para impulsionar e fortalecer a proteo e as
solues duradouras para refugiados, aptridas, deslocados internos e outros
grupos vulnerveis que buscam segurana e respeito aos direitos humanos na
regio107.
Contudo, pelas informaes at aqui existentes, e em face (i) dos prprios
objetivos esperados de Cartagena + 30 e (ii) dos vrios desafios apresentados at
aqui no presente texto, parece que preciso ter cautela e prudente minimizar
as expectativas.
Isso porque grande parte dos desafios existentes relaciona-se a questes
conceituais para a ampliao ou criao de formas obrigatrias de proteo
aos migrantes forados na regio, tema em que no parece haver consenso ou
comprometimento dos Estados.

102
RAMIREZ, op. cit.
103
Cf.<http://www.acnur.org/t3/fileadmin/Documentos/Proteccion/Cartagena30/Cartagena30_
Boletim_Fev_2014.pdf?view=1>.
104
Cf. depoimento de Marta Juarez para matria CARTAGENA + 30 = MAISEXPECTATIVAS,
publicada em 23 de maro de 2014 em O estrangeiro. Disponvel em:<http://oestrangeiro.
org/2014/03/23/cartagena-30-mais-expectativas/>.
105
Ibidem.
106
Disponvel em: <http://www.acnur.org/t3/fileadmin/Documentos/Proteccion/Cartagena30/Carta
gena30_Boletim_Fev_2014.pdf?view=1>.
107
Cf. <http://www.acnur.org/cartagena30/pt-br/antecedentes-e-desafios/>.

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Os desafios de proteo aos refugiados e migrantes forados no marco de Cartagena + 30

A opo que est se delineando nas tratativas de Cartagena + 30 em


termos de proteo a de consolidar formas alternativas de proteo, ainda
vinculadas discricionariedade do Estado, no que tange aos migrantes forados
que no se enquadram nas definies do Direito Internacional dos Refugiados,
ou seja, um avano na proteo humanitria complementar108. Se, por um
lado, tal situao louvvel, pois demonstra uma abertura maior dos Estados
latino-americanos para os migrantes forados do que se verifica em outras
partes do mundo, por outro lado, no parece ser capaz de solucionar a grande
preocupao desse texto: como assegurar que tanto refugiados quanto migrantes
forados tenham formas obrigatrias de proteo jurdica.
Parece que apenas com tal premissa em mente que a Declarao e o
Plano de Ao do Brasil sero capazes de responder adequadamente aos desafios
da proteo internacional dos refugiados, aptridas e outros migrantes forados
na Amrica Latina e Caribe pelos prximos dez anos, ampliando a proteo a
partir de critrios humanos e humanitrios e com aplicao clara e obrigatria, a
fim de efetivar realmente o esprito de Cartagena.

Concluso
Pelo exposto, verifica-se que os desafios de proteo aos refugiados e
migrantes forados no marco de Cartagena + 30 derivam tanto do aumento
significativo de pessoas nessas condies, e que migram forosamente em
razo de vrios motivos, quanto da ausncia de instrumentos legais que gerem
obrigaes jurdicas de proteo e acolhida para os Estados.
A soluo para tal situao parece ser a efetivao de maneira ampla do
esprito de Cartagena. Nesse sentido, o processo revisional da Declarao de
Cartagena, intitulado Cartagena + 30, que culminar com a Declarao e Plano
de Ao do Brasil, encontra-se estrategicamente solucionado para avanar nesse
sentido.
O que preciso verificar se haver vontade poltica de enfrentar os
desafios, sobretudo de ordem conceitual, para que formas reais de proteo e,
consequentemente, de flexibilizao de soberania109 aconteam, assegurando-
se direitos para os refugiados e migrantes forados e obrigaes para os Estados.
Espera-se assim verificar o verdadeiro potencial transformador do
refgio110, a partir da solidariedade internacional e do humanitarismo que
marcam o esprito de Cartagena, para que solues reais e permanentes, e no
apenas provisrias e pontuais, auxiliem no avano do Direito Internacional dos

108
Cf. nota de rodap 56.
109
JUBILUT, APOLINRIO, JAROCHINSKI SILVA, op. cit.
110
Ibidem.

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Liliana Lyra Jubilut e Andr de Lima Madureira

Refugiados e em outras formas de proteo a migrantes forados, evitando-se


que tanto um quanto as outras sejam enfraquecidos e permitindo que os desafios
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Liliana Lyra Jubilut e Andr de Lima Madureira

Abstract
The Challenges of the Protection of Refugees and Forced Migrants in
the Framework of Cartagena + 30
In December 2014, Brazil will host the meeting of Cartagena + 30 in
celebration of the thirtieth anniversary of the 1984 Cartagena Declaration
on Refugees. This will be the Third Regional Meeting of the Latin America
process towards the construction of a protection regime to refugees
and forced migrants. Cartagena + 30 has the task of maintaining the
development in the protection of these people in the region. In order
to do so, it is expected that the Declaration and Plan of Action of Brazil
the document that will be the outcome of the meeting is not only
able to cope with the challenges of refugees protection, but also to meet
the needs of stateless persons, IDPs internally displaced persons and
other forced migrants. This article will examine the main challenges of the
protection of refugees and forced migrants, trying to highlight the main
itineraries towards advancing protection in Cartagena + 30.
Keywords: refugees, forced migrants, Latin America, Cartagena
Declaration, Cartagena + 30.

Recebido para publicao em 12/10/2014.


Aceido para publicao em 18/11/2014.
Received for publication in October, 12th, 2014.
Accepted for publication in November, 18h, 2014.

ISSN impresso: 1980-8585


ISSN eletrnico: 2237-9843

http://dx.doi.org/10.1590/1980-85852503880004302

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