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2012

Vol. 1, N. 1

REPOL Revista Estudos de Poltica


UNIVERSIDADE FEDERAL DE CAMPINA GRANDE
Reitor
Thompson Fernandes Mariz
Vice-Reitor
Jos Edilson Amorim

CENTRO DE HUMANIDADES
Diretora
Rosilene Dias Montenegro
Vice-diretor
Lucinio de Macdo Teixeira

UNIDADE ACADMICA DE CINCIAS SOCIAIS


Coordenador Administrativo
Clvis Alberto Vieira de Melo
Coordenador do Curso de Cincias Sociais
Vanderlan Francisco da Silva
Coordenadora do Programa de Ps-graduao em Cincias Sociais
Ramonildes Alves Gomes

REVISTA ESTUDOS DE POLTICA


Universidade Federal de Campina Grande - Centro de Humanidades - Unidade Acadmica
de Cincias Sociais - Rua: Aprgio Veloso, 882 Bodocong - 58.429-900 Campina
Grande PB 55-83-2101-1211.
E-mail: rep@ufcg.edu.br
CORPO EDITORIAL

EDITOR
Clvis Alberto Vieira Melo (UFCG)

EQUIPE EDITORIAL
Clvis Alberto Vieira Melo (UFCG)
Fabio Fernando Freitas (UFCG)
Fbio Ribeiro Machado (UFCG)
Gonzalo Adrin Rojas (UFCG)
Jos Maria Nbrega Jr. (UFCG)
Saulo Santos Souza (Neppu UFPE)
Severino Jos Lima (UFCG)

CONSELHO EDITORIAL
Anthony W Pereira, Instituto Brasil King's College Londres, Reino Unido
Clvis Alberto Vieira Melo, UFCG, Brasil
Fabio Fernando Freitas, UFCG, Brasil
Fbio Ribeiro Machado, UFCG, Brasil
Gonzalo Adrin Rojas, UFCG, Brasil
Jos Maria Nbrega Jr., UFCG, Brasil
Marcelo de Almeida Medeiros, UFPE, Brasil
Maria Sousa Braga, UFSC, Brasil
Ricardo Borges Gama Neto, UFPE, Brasil
Saulo Santos Souza, Neppu UFPE, Brasil
Severino Jos Lima, UFCG, Brasil
Vicente Palermo, Conicet Argentina, Argentina
Washington Luis Bonfim, UFPI, Brasil

REVISORES

Portugus
Mnica Martins Negreiros (UFCG)
Nadege Silva Dantas (UFCG)

Espanhol
Flvia Pompeu Alves (UFCG)
Hermano Aroldo Gois oliveira (UFCG)
APRESENTAO

Uma Instituio de Ensino Superior que enxerga, na socializao do conhecimento, excelente


oportunidade de cumprir o seu papel social, investe em toda oportunidade que permita levar a pblico a
produo cientfica de sua comunidade acadmica. Assim, no cinquentenrio do Curso de Cincias
Sociais e no trigsimo quinto aniversrio do Programa de Ps-graduao em Cincias Sociais, a
Universidade Federal de Campina Grande se orgulha de lanar o primeiro nmero da Revista Estudos
de Poltica, que nasce com a misso de atuar como veculo de comunicao permanente para estimular
a produo acadmica e a pesquisa cientfica que tratem de temas relevantes para a Cincia Poltica, o
que inegavelmente resultar em melhoria da qualidade do ensino ministrado nesta Instituio.
A Revista Estudos de Poltica certamente vai se transformar em importante espao voltado
para o debate acadmico do mais elevado nvel intelectual, em que professores, pesquisadores e
estudantes, dos mais diversos centros produtores de conhecimento, possam estabelecer um
dilogo entre a produo do trabalho cientfico e a necessidade do saber sistematizado, quer como
prtica social quer como prtica profissional, oferecendo oportunidade de interao para quem
procura conhecimento especializado na rea da Cincia Poltica.
Esse novo peridico, que pretende ser amplamente utilizado e reconhecido como
instrumento de discusses tericas e metodolgicas no meio acadmico, apresenta, incorporada a
sua poltica, todos os requisitos exigidos para a indexao nas principais bases de dados, tais
como: a avaliao realizada por pares s cegas; um corpo editorial formado com profissionais de
reconhecido conhecimento cientfico e pertencentes a diversas instituies nacionais e
estrangeiras; autores originrios de distintos centros de pesquisa; normalizao pr-estabelecida e
diversidade de idiomas, dentre outros. Alm disso, utiliza o sistema Open Journal Systems para o
gerenciamento de seu fluxo editorial, que permite interao gil entre equipe editorial, autores,
pareceristas, revisores e editores de layout, com vistas diminuio do tempo entre o recebimento
de submisses e a publicao.
com imenso contentamento, portanto, que apresentamos a Revista Estudos de Poltica que,
por todos os motivos aqui expostos, leitura abastada de conhecimento que rene significativas
contribuies da produo intelectual do corpo docente da Universidade Federal de Campina
Grande e de outros centros produtores de conhecimento, com o quais interagem.

Thompson Fernandes Mariz


Reitor
EDITORIAL

Os professores da rea de Cincia Poltica, da UFCG, buscando contribuir com a consolidao


da rea, d incio publicao da Revista Estudos de Poltica. Esta iniciativa fruto de um longo
processo de reflexo, no sentido de criar espao para o debate acadmico que tenha como objeto os
fenmenos da poltica, sendo estes analisados luz das teorias produzidas pela Cincia Poltica e
dotados de sofisticao metodolgica.
A concretizao dessa revista s foi possvel graas ao apoio institucional dado pela UFCG,
como tambm ao conjunto de atores envolvidos no processo editorial, com destaque para os
autores que acreditaram na Revista, aos avaliadores, os quais, mesmo dispondo de pouco tempo,
no se furtaram em contribuir, bem como os revisores e editores de layout, sem os quais o
processo no teria sido possvel. A todos, somos imensamente gratos.
Os artigos contidos nesse primeiro nmero da Revista Estudos de Poltica abrangem um
conjunto de temas relevantes para Cincia Poltica, tais como, sistema de governo, representao,
teoria e a accountability democrtica, federalismo e processos de descentralizao, polticas
pblicas, bem como o poder judicirio, em especial, a Suprema Corte brasileira.
Os trs primeiros artigos se inserem no debate sobre teoria democrtica, discutindo sua
natureza, bem como variveis que contribuem para seu fortalecimento. Destacam-se os
mecanismos de controle como instrumento essencial para garantia da representatividade e a
qualidade da democracia. Discute-se a teoria democrtica desenvolvida por Bobbio e as
dificuldades existentes nos regimes democrticos contemporneos, apontadas pelo autor.
Em seguida, os textos 4, 5 e 6 apresentam um debate sobre federalismo e processo de
descentralizao poltica. Relaciona-se gasto pblico em nvel municipal e seus efeitos para o
desenvolvimento econmico. Analisa-se o comportamento fiscal de entes estaduais em
perodos eleitorais e sua relao com dficit fiscal. Inovaes institucionais ocorridas no Uruguai
so discutidas, em especial, as que instituram o ente municipal, sendo esta uma experincia
inovadora para este pas.
No artigo 7 apresenta-se padres de julgamento do Supremo Tribunal Federal
envolvendo pedidos de habeas corpus, os quais, em sua maioria, fundamentam-se no princpio
da presuno de no culpabilidade e deficincia de fundamentao da decretao da priso
cautelar.
O artigo subsequente tem como objeto o debate suscitado por Maquiavel sobre a
concepo moderna de poltica e a verdade efetiva das coisas. O ltimo artigo apresenta uma
reflexo que envolve polticas pblicas municipais e seus mecanismos de financiamento.
Por ltimo, a Revista traz uma resenha que tem como objeto o livro da historiadora Lynn
Hunt, A inveno dos direitos humanos: uma histria, a qual questiona como a concepo de
igualdade de direitos tornou-se uma verdade autoevidente em espaos sociais no esperados.

Clvis Alberto Vieira Melo


Editor da Revista Estudos de Poltica
2012
Vol. 1, N. 1

REPOL Revista Estudos de Poltica


SUMRIO

ARTIGOS
Desenho Institucional, Representao e Qualidade da Democracia ................................. 7
Kelly Cristina Costa Soares

Delegao e Accountability em Sistemas Presidencialistas .............................................. 27


Emerson Oliveira do Nascimento

A Concepo Democrtica de Bobbio: uma Defesa das Regras do Jogo .................... 53


Antnio Kevan Brando Pereira

Descentralizao de Polticas, Decises Alocativas do Setor Pblico e o Impacto no


Desenvolvimento Econmico das Cidades: o Caso dos Municpios Paraibanos ............. 68
talo Fittipaldi, Saulo Felipe Costa e Cletiane Medeiros Arajo

Anlisis de Redes Intergubernamentales de las Leyes de Descentralizacin en Uruguay:


por Primera Vez Existen Municipios ................................................................................. 85
Alicia Veneziano

Regras Fiscais e Eleies: o Discurso Oportunista dos Governos Estaduais .................. 108
Saulo Santos de Souza

Habeas orpus: Como julga o Supremo Tribunal Federal? ............................................... 130


Dalson Britto Figueredo Filho, Ranulfo Paranhos e Enivaldo C. da Rocha

Por Uma Verit Effetualle Della Cose: usos da Histria Antiga no discurso Poltico de
Maquiavel .......................................................................................................................... 151
Michelly Pereira de Sousa Cordo e Marinalva Vilar de Lima

Polticas Pblicas Municipais: uma Anlise no Semirido Paraibano ............................ 170


Jos Irivaldo Alves O. Silva, Ana Paula G. Leite, Genildo A. do Nascimento e Paulo Csar S.
Hilrio

RESENHA
Direitos Humanos: Um Projeto Inacabado ...................................................................... 189
Joachin Melo Azevedo Neto

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Desenho Institucional, Representao e
Qualidade da Democracia
______________________________________
Kelly Cristina Costa Soares
Universidade Federal de Campina Grande

1 INTRODUO

A discusso sobre o bom funcionamento da democracia remete a algumas questes: a


primeira refere-se aos fundamentos filosficos que sustentam a definio do poder poltico e do
regime democrtico constitudo nos Estados norte-americanos e europeus, nos Sculos XVIII e
XIX respectivamente; a segunda questo remete ao modo como vem sendo operacionalizado
esse poder poltico atravs de mecanismos institucionais que permitem o recrutamento dos
governos e o controle dos cidados. O artigo busca articular as categorias centrais da democracia
liberal como, por exemplo, a relao entre representantes e representados, os diversos modelos
de escolhas eleitorais e os resultados polticos advindos dos desenhos institucionais. Para isso,
buscou-se um dilogo com a teoria democrtica e com as anlises institucionais para entender os
principais obstculos forma de operacionalizao da relao entre representantes e
representados, especialmente, nos pases com srias dificuldades de controle, fiscalizao e
consolidao da cidadania. Nesta perspectiva, apresenta-se o problema crucial nas novas
democracias como sendo a dificuldade de consolidar a dimenso republicana das instituies do
Estado.

2 FUNDAMENTOS HEURSTICOS DA REPRESENTAO POLTICA

A organizao do poder poltico nas sociedades modernas tornou-se possvel a partir do


discernimento de que a ao humana dotada de propriedades segundo as quais certos
constrangimentos so imprescindveis para garantir a sobrevivncia de todos. Esse postulado
normativo sustentou e fundamentou a razo dos fundadores da chamada teoria poltica clssica,
cuja questo central era a preocupao com o bem comum. No resta dvida, as estruturas de
poder que constituram as instituies nas democracias modernas tiveram essa origem. No

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obstante, o que se prope neste ensaio fazer uma reflexo no de como as instituies foram
criadas, mas, como certo modus operandi torna-se necessrio para alcanar um esperado bem
coletivo. Para tanto, conveniente fazer uma rpida digresso acerca de alguns problemas
relativos ao bem comum que contriburam com premissas importantes s compreenses da
representao poltica nas democracias contemporneas.
Schumpeter (1961), em sua contribuio seminal teoria democrtica, buscou dilogo
com a doutrina clssica de democracia, questionando o pressuposto da vontade popular. O
principal fundamento da crtica shumpeteriana que a ideia idiossincrtica de vontade do povo,
associada a uma compreenso de existncia de bem comum, torna-se problemtica porque no
h uma razo filosfica que defina de forma precisa o que ela seja. A democracia no poderia ser
entendida por uma doutrina de f, nem de crena em um ponto comum, mas nas possibilidades
de uma equalizao de interesses coletivos diversos. Desse modo, considera que a representao
poltica ganha expresso significativa na constituio da liderana, uma vez que os corpos
coletivos voltam-se para sua aceitao, tornando-se mecanismo dominante em todas as aes
coletivas.
Inspirado na concepo de Weber (1964), Schumpeter tratou da participao poltica e da
democracia como cenrio que envolve os lderes e os seguidores, os que no esto interessados e
aqueles que no dispem de informaes suficientes, mas participam das escolhas polticas.
Contrariando o postulado liberal que entende racionalidade como trao universal do
comportamento humano, Schumpeter prefere adotar os fundamentos terico-metodlogicos
weberianos para explicar como se d a participao no funcionamento do sistema democrtico1.
Sua principal afirmativa que as decises polticas so resultados de um processo, no qual
aqueles que tm a funo primria de escolher lderes pressupem reconhecer a competncia dos
que vo decidir acerca das polticas pblicas. Tal compreenso est balizada nos fundamentos
tpicos do sistema representativo que leva em conta o poder de controle prospectivo e
retrospectivo que o eleitorado deve ter (PRZEWORSKI, MANIN e STOKES, 1999; POWELL,
2003). Embora Schumpeter considere que o eleitorado tenha esse poder, ressalvas so feitas,
porque as escolhas esto restritas queles polticos que se apresentam como candidatos. So os
polticos enquanto elite que tomam as decises sobre os problemas que consideram importantes

1 Weber construiu trs tipos ideais de dominao legtima, enfatizando a racionalidade legal das burocracias
partidrias modernas; as vises de mundo que definem um ethos nas sociedades tradicionais e as qualidades pessoais
que alguns indivduos possuem e so tidas por sobrenaturais.
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e apresentam ao pblico. Os eleitores somente decidem sobre os termos que lhes so propostos
pela elite (CARNOY, 2003, p. 51).
A representao poltica e seus reflexos para fortalecimento e aperfeioamento da
democracia ocupam lugar central na discusso de Przeworski, Manin e Stokes (1999). Para esses
autores um ponto consensual sobre o sistema representativo pode ser dado por uma questo que
parece ser bvia: a representao deve ser um tipo de ao poltica, cuja funo defender
interesses dos representados chamados cidados. Todavia, o significado das eleies como
constituinte da representao deve ser problematizado, pois, nem sempre os polticos fazem o
que os eleitores querem ou adotam polticas que eles aprovariam em retrospecto (p. 02).
Como frisam Przeworski et alii, o governo representativo aquele que ao efetivar alguma
poltica redistributiva prejudica apenas uma minoria. Seria, ento, considerado no representativo
se perseguisse interesses que seriam desaprovados por qualquer maioria. Isto , agir perseguindo
os interesses de uma minoria, incluindo a sua prpria. (p. 08).
O ponto de partida para entender as formas diversas do sistema representativo dado
pela definio e articulao de mandate-responsiveness. Nesse caso, o pressuposto para compreender
a representao passa pela capacidade de justificar as performances dos polticos como
responsiva e accountable. Um governo responsivo adota polticas sinalizadas como preferidas pelos
cidados, assim, responsividade baseia-se na emisso, a priori, de opinies dos cidados. Nesse
sentido, os lderes buscam as opinies dos cidados para montar sua proposta de governo e
atravs de eleies tornam-se mandate-responsive. J o carter accountable se d de forma
retrospectiva, atravs de novas eleies, nas quais os cidados podem estender ou no o mandato
desses governantes.
Essas condies so importantes para qualificar a representao, para tanto, as razes que
vo definir representao por mandato pressupem que o processo eleitoral seja conduzido por
campanhas em que os partidos viabilizam informaes aos eleitores sobre as polticas que querem
adotar. Dessa forma, passam a ser visualizadas como promessas.
Destarte, o sentido especfico dado representao por mandato tratada por Przeworski
et alli aborda as seguintes questes: a) de que forma a poltica dos incumbemts pode ser a mesma
de sua plataforma; b) de que forma perseguir a plataforma seria o melhor para os eleitores. A
resposta para tais questes exprime um ponto ideal: as polticas adotadas pelos incumbents devem
seguir as plataformas eleitorais e devem ser as melhores para os cidados sob a tica de tais
governantes (p. 33).

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Todavia, impasses podem surgir: se, em nome do bem pblico, houver incentivos que
levem esses incumbents a mudar suas plataformas, deve ento, ser disponibilizados aos seus
eleitores informaes sobre a necessidade da mudana, informando-os das possibilidades para
maximizar o seu bem-estar. Desse ponto de vista, os incumbents ao buscarem suas reeleies
poderiam contar com o comportamento estratgico do eleitor decisivo, pois, mesmo no
cumprindo as promessas os representantes poderiam ter seus mandatos renovados.
No obstante, o sentido dado representao por mandato, os incumbents buscam elaborar
polticas que atendam expectativas do seu eleitorado. Nesse caso, os representantes so
verdadeiros agentes ou delegados dos cidados, tambm como denominou Pitkin (1967), os
representantes agem como os prprios representados agiriam se tivessem oportunidade de
decidir. No entanto, Pitkin problematiza essa concepo de representao, pois, nessa conexo
do representante com o eleitor est em questo como os interesses particulares de cada eleitor, ou
de cada reduto eleitoral, podem ser compatibilizados com interesse comum da coletividade. Esse
tem sido um dilema frequente na forma de atuao das instituies nas democracias liberais. No
caso, se as eleies exercem fortes vnculos com a representao, resta saber de que forma as
instituies eleitorais podem viabilizar a soberania do eleitor.
Se na representao por mandato so os mecanismos ex ante que so relevantes, no
governo accountable so os ex post. No caso deste ltimo, deduz-se que os eleitores podem avaliar
se os incumbents esto agindo de acordo com seus interesses e sancion-los, apropriadamente, em
caso contrrio. Esses so fortes incentivos para os incumbents agirem com base no suposto:
aqueles que melhor realizem os interesses dos cidados devem ser reeleitos, e aqueles que
praticam o contrrio so punidos por tais aes. Sem dvida, a existncia desses mecanismos de
controle sinal positivo para maior qualidade da democracia, uma vez que permite estreitar o
fosso entre representantes e representados. Contudo, razovel questionar, se a possvel
capacidade que o eleitorado tem para reconhecer a competncia dos candidatos, ao fazer sua
escolha, a mesma para punir o governante numa nova oportunidade. Pode-se encontrar essa
simetria?
Tais questionamentos so pertinentes, porque, nos contextos dos modelos de governos
democrticos dos sistemas polticos contemporneos, a assimetria de informao torna-se
evidente. Se, de um lado, pode ser falacioso o pressuposto da capacidade que o eleitorado tem de
identificar a competncia do representante para defender seus interesses; do outro lado, segundo
Przeworski (1998), a relao principal-agente envolve uma dimenso em que o principal s

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dispe de informao imperfeita para punir ou no o agente, isto , o desenho institucional pode
resultar numa alta complexidade do processo decisrio que obstaculariza a clareza sobre a
responsabilidade do administrador pblico.
No h garantias para que o poder do controle eleitoral seja efetivo, alguns entraves so
possveis. A ameaa da sano eleitoral pode ser fragilizada quando os eleitores no observam ou
no sabem as mesmas coisas que polticos observam ou sabem (um two-level game). Przeworski,
Manin e Stokes (1999). Assim, os autores consideram que, se o eleitor no tem informaes
suficientes para avaliar os incumbents, a ameaa de no reeleg-los deixa de ser suficiente para
induzir o governo a agir visando o bem dos cidados (p.29 e 30).
Um aspecto importante, tambm, que se deve levar em conta a falta de interesse e de
informao do eleitor no processo seletivo que pode lev-lo a uma escolha equivocada. Por isso,
a nfase nas possibilidades de articulao entre controle prospectivo e retrospectivo que esse
eleitorado deve ter sobre os lderes extremamente importante. Deve-se constatar isso em
observaes empricas.
Essa uma das boas razes para a defesa de que, no processo democrtico, o ponto
timo para ampliar a qualidade da representao ser o estreitamento da relao entre lderes e
seguidores. Para tanto, devem ser bem vistos quaisquer mecanismos que possam neutralizar
aqueles desinformados e aqueles que no tm interesse de participar do processo democrtico.
Essa uma questo polmica, porque traz para o centro do debate da teoria democrtica uma
discusso que toca a fundo nas razes substantivas da representao poltica como alternativa
vivel para resolver conflitos nas sociedades pluralistas.
Para Arato (2001) a democracia representativa tem sido a histria da incluso, todavia, o
processo inclusivo pode apresentar algumas fissuras: quanto maior a quantidade de indivduos
dbeis, socioeconomicamente, que participam de eleies, maiores sero as incongruncias de
poder entre o eleitorado e o corpo representativo (p. 55). O autor reconhece que, mesmo os
partidos polticos de massas, os quais recebem a atribuio de ser instituio mais importante da
democracia representativa, no so capazes de mediar as fissuras entre o eleitorado e o
representante, sem cair internamente na mesma dualidade.
Por outro lado, sobre o governo representativo, Manin (1995) observa transformao
profunda nos sustentculos das democracias ocidentais. Se, durante dcadas, o processo poltico
foi resultado da forte e confivel ligao entre eleitores e partidos polticos, qualquer diagnstico
da realidade nas relaes polticas contemporneas ser capaz de revelar a confluncia de

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estratgias eleitorais que tendem a projetar personalidades dos lderes atravs de uma rede de
mecanismos simblicos que se configuram em imagens vagas.
A democracia de pblico, como definiu Manin (1995), torna-se uma caracterstica
considervel na poltica moderna. O processo de escolha poltica passa a ser orquestrado por
mecanismos que afetam a natureza da relao entre representantes e representados, de forma que
os eleitores parecem responder aos termos especficos que os polticos propem em cada eleio,
mais do que expressar identidades sociais ou culturais (Manin, 1995 p. 27).
Os eleitores votam no somente em diferentes partidos e agendas polticas em diferentes
eleies, mas votam tambm diferente em uma mesma eleio para diferentes cargos. Esse
comportamento eleitoral em alguns modelos de democracia, cujas regras eleitorais so
responsveis pela ampliao de conflitos entre os poderes, a causa das divergncias de
propsitos do Executivo e do Legislativo2. Nesse sentido, o governo representativo passa a
padecer de enormes dificuldades em relao identificao dos representantes com os
representados, isto , da adequao da poltica pblica ao eleitorado.
Para responder a questo da dimenso da participao, Reis (2003) prope discutir a
apatia poltica como virtude cvica, medida que seria possvel o sujeito racional reconhecer o
alto custo de uma escolha desinformada.
A alternativa para o bom funcionamento do processo democrtico estaria condicionada
pela capacidade que o cidado teria de fazer suas escolhas a partir dos incentivos apresentados
pelo sistema poltico. A partir de tais evidncias, a efetividade da democracia passa a ser dada
pela qualidade da representao e tem, por sua vez, origem na performance dos lderes frente aos
eleitores, principalmente, daqueles mal informados. Esse o maior problema para explicar o
dficit de accountability na Amrica Latina.
Mainwaring (2003) considera que, mesmo reconhecendo a eficcia de accountability
eleitoral, uma vez que as eleies ocorrem com a regularidade democrtica, no h nada que
assegure que os representantes iro se comportar entre as eleies como os eleitores desejariam.
Nesse sentido, a questo sobre a comprovada assimetria de informaes no sistema democrtico
d o tom de todas as discusses sobre accountability na Amrica Latina, cujos fundamentos so,
principalmente, os problemas relacionados aos eleitores e representantes eleitos, os quais tm

2Esse ponto foi tratado por Cox e McCubbins; Haggard & Sughart (2001) como determinantes institucionais das
polticas pblicas. Os autores enfatizam a forma preponderante que os sistemas eleitoral e partidrio exercem no
processo decisrio.
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srias dificuldades de representar valores da ampla cidadania (SHUGART, MORENO E CRISP,


2004).3
As questes que possibilitam, desse modo, uma reflexo sobre quais mecanismos
permitem o funcionamento da democracia, especialmente, buscando entender os caminhos que
possam resolver os problemas na qualidade da representao so: quais elementos contribuem de
forma significativa para uma maior qualidade da democracia? Em que medida os mecanismos de
controle que o cidado dispe podem se tornar efetivos e eficazes? De que forma accountability
pode ser conciliada com a eficcia governamental?
As respostas podem ser vislumbradas nos achados da cincia poltica positiva que
enfatizam a relevncia do desenho institucional (POWELL 2003; SHUGART, MORENO e
CRISP 2003; MAINWARING 2003; PRZEWORSKI, 2001; ODONNELL 2001; COX e
MCCUBBINS 2001; HAGGARD E SHUGART 2001; MELO 2004).
A justificativa para tomar os enfoques institucionais deve-se premissa de que a
competio poltica se realiza por meio de instituies, cujas regras exercem significado
expressivo para determinar seu curso e seu desenlace. Ora, o pressuposto de que as instituies
exercem um significado extremamente importante para entender as linhas possveis das aes dos
atores polticos, tem centrado um campo bastante cobiado na cincia poltica positiva cujo
aporte terico denominado neoinstitucionalismo. Assim, essa nova perspectiva institucional
deve ser uma boa referncia para desvendar a problemtica da representao democrtica nas
sociedades contemporneas.

3 DESENHO INSTITUCIONAL: QUAL A MELHOR FORMA PARA


ACCOUNTABILITY?

Conforme observou Powell (2001), a discusso sobre o funcionamento da democracia


toma um ponto de partida normativo importante: as eleies no so apenas instrumentos
democrticos, mas devem ser auxiliadas por outras organizaes ou regras que impulsionam os
policy makers a chamar ateno dos cidados (p. 04). A premissa suscita muitas discusses acerca
de como as eleies podem servir para ligar os policy makers aos cidados. O autor sugere, ento,
que promissor explorar determinadas caractersticas dos tipos de desenho institucional para
visualizar a melhor alternativa para ligar os cidados aos seus representantes. bem verdade que
as eleies democrticas so conduzidas por determinantes constitucionais: regras majoritrias e

3A ltima parte desta discusso trata das principais questes tericas e empricas sobre accountability na Amrica
Latina.
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proporcionais. Essas regras so os constrangimentos que podem refletir mais ou menos na


efetividade do controle do cidado sobre os representantes e policy makers. Assim sendo,
permitem tratar do quo melhor pode ser apresentada responsabilizao.
Duas vises so possveis quando se toma as eleies como instrumento de democracia:
a) os cidados atravs de eleies escolhem os representantes que, por sua vez, escolhem os policy
makers; b) atravs de eleies os cidados recompensam ou punem os incumbents. Para tanto, o
desenho constitucional propor regras para eleies e para policy making. Como resultado das
regras majoritrias o poder concentrado assume uma condio importante de dar aos cidados
maior clareza da responsabilidade dos policy makers implementarem determinadas polticas. Isso
porque aquele que foi eleito exerce o poder de policy making para atender interesses da maioria dos
cidados que o elegeram. Com isso, as regras proporcionais resultam em disperso do poder,
porque as eleies trazem agentes representativos de todas as faces da sociedade para arena da
policy making. Como resultado h um complexo de barganha que dificulta o poder retrospectivo
dos cidados, deixando-os com dificuldades de visualizar de onde partem as decises (POWELL,
2001 p.09).
A discusso de Powell segue, ento, a seguinte direo: as eleies exercem papel
fundamental na policy making, uma vez que o processo de escolha atravs de regras majoritrias
permite controle prospectivo do cidado, porque possvel a identificao de propostas
unificadas (mandato). Nesse sentido, o cidado pode votar a favor ou contra o partido que vai
diretamente ser responsvel por determinadas polticas. No caso, as eleies devem resultar um
poder concentrado em que a clareza da responsabilidade torna-se alta, sendo extremamente
importante para o cidado avaliar os policy makers e, podendo assim, exercer seu poder
retrospectivo (accountability).
As proposies de Powell assinalam que o modelo de regras majoritrias tem implicaes
importantes para constituio de governos mais accountables. Todavia, Liphart (2003) prope
anlise diferente. Os governos formados por regras consensuais tm demonstrado, em termos
prticos, melhor performance quanto qualidade e representatividade democrticas. Isso
porque a melhor condio para efetivar os diversos interesses sociais. O pressuposto para tal
viso a concepo da capacidade que cada cidado tem de influenciar o governo.
Assim, os pontos que asseguram a discusso do impacto do desenho institucional para
qualidade da democracia centram-se em dois eixos: enquanto o princpio majoritrio permite
clareza da responsabilidade governamental, de modo que, se torna factvel a punio de maus

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governantes pela maioria (accountability); o princpio proporcional trata de dar determinadas


incumbncias (mandato) queles representantes que iro aps as eleies, representar. Esse tipo
confere importante papel s minorias. Nesse caso, preponderante a nfase na delegao, uma
vez que o ato de representar seria uma ao substantiva em defesa dos interesses dos
representados. Assim, o desenho institucional revela fortes implicaes no s para os
mecanismos eleitorais prospectivos e retrospectivos, mas, principalmente, como forma
determinante para as polticas pblicas (COX E MCCUBBINS, 2001).
A anlise de Liphart diferencia os desenhos constitucionais majoritrios e consensuais a
partir de duas dimenses: Executivo ou Partido, Federal ou Unitrio. Suas concluses revelam
que regras eleitorais incentivam - embora existam variedades a formao de maiorias
legislativas, cujo resultado a constituio de governos pluralistas de nico membro. Por sua
vez, as regras de representao proporcional resultam em governos de multimembros. Esses dois
modelos constitucionais trazem alguns impasses notrios: se, de um lado, regras majoritrias com
base na vontade de uma maioria concentram poder, trazem tona o problema da inclusividade;
de outro, regras proporcionais pautadas na representao de diversos interesses sociais
consubstanciam disperso de poder, trazem tona o problema da governabilidade.
Nesse sentido, como enfatiza Melo (2004), a escolha constitucional para as regras
eleitorais se d a partir do trade off entre inclusividade e governabilidade. Por um lado, regras
eleitorais com representao proporcional de multimembros, baixa magnitude distrital e baixo
thersholds eleitoral proporcionam representao de interesses diversos, o que resulta no
multipartidarismo. Os efeitos desses arranjos vo indicar que a participao tem alto custo de
transao. Por outro lado, embora as regras majoritrias proporcionem menos inclusividade,
garantem mais governabilidade (p. 17).
Ao levar em conta esses modelos constitucionais, a busca de uma melhor alternativa pode
ser orientada por um suposto normativo que se expressa na questo fundamental de quo melhor
pode ser garantido o interesse coletivo. Desse modo, a representao poltica dever assumir
esse compromisso, para tanto, faz-se necessrio que os mecanismos eleitorais tanto os
prospectivos quanto os retrospectivos tornem-se mais efetivos e eficazes, pois tm sido
instrumentos dbeis, nas novas democracias da terceira onda de democratizao como definiu
Huntington (1991), especialmente, da Amrica Latina.

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4 DETERMINANTES INSTITUCIONAIS PARA DFICIT DE ACCOUNTABILITY


NA AMRICA LATINA

As instituies importam. Essa uma afirmao que tem sido norteadora de muitas
anlises sobre democracias da Amrica Latina. Nos diversos campos da abordagem institucional
em cincia poltica h uma preocupao em revelar as prerrogativas constitucionais que
determinam o padro de comportamentos individual e coletivo. O ponto de partida para atingir o
mago da discusso, de quo melhor forma a democracia pode ser desenhada, deve ser buscado
na performance da representao poltica. Assim, em diversas anlises o desenho institucional
importante medida que vai determinar as regras que do estabilidade ao regime, bem como as
condies para interao entre os atores. Um acordo geral para resgatar os mecanismos
institucionais que viabilizam o poder poltico tem em vista a definio das instituies polticas
como ncleo que remete ao conjunto de regras que determinam a performance dos atores no
jogo poltico. A premissa fundamental sobre o carter estvel das relaes sociais deve-se a
durabilidade das regras que asseguram certa previsibilidade ao poltica. Contudo, a questo
que se coloca que, se h regras que determinam e sustentam como os atores iro se comportar,
elas devem ser vistas como resultados das escolhas de atores que atuaram como foras
anteriormente constitudas e que definiram, de certo modo, aquelas regras. Neste caso so os
pressupostos ex ante e ex post que so levados em conta. Sendo assim, as principais questes sobre
accountability democrtica so tratadas no mbito das instituies polticas, de como elas podem
melhor apresentar mecanismos de controle dos governantes e burocracias estatais. No obstante,
como sublinha Mainwaring (2003), instituies no necessariamente funcionam como
pretendem, especialmente numa regio conhecida pela lacuna entre a lei e a prtica poltica, mas
elas so essenciais para estabelecer accountability (p. 05).
ODonnell (2001) ao analisar o funcionamento das instituies nas democracias da
Amrica Latina concluiu que o principal problema a falta de capacidade das agncias estatais de
controlar o abuso do poder dos governantes. Com isso, definiu accountability horizontal como:

a existncia de agncias estatais que esto legalmente capacitadas e autorizadas e,


realmente, dispostas e aptas a tomar aes que ultrapassem da vigilncia rotineira a
sano criminal ou impedimento em relao s aes ou omisses cometidas por
outros agentes ou agncias do Estado que podem, em princpio ou presumivelmente,
ser qualificadas com ilcitas (ODONNELL, 2001 p.87).

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ODonnell considera que o problema crucial nas novas democracias consolidar a


dimenso republicana das instituies do Estado. Para isso, accountability horizontal
desempenhar papel importante ao assegurar maior qualidade democracia. A dimenso
Republicana entendida, nesse sentido, pelas aes governamentais que tm garantias legais para
realizar os interesses dos cidados e, assim, efetivar interesse pblico. A prerrogativa
imprescindvel que as aes dos governantes estejam voltadas para realizao da cidadania, e
que sejam garantidos os amplos direitos. Para tanto, o monitoramento por agncias que buscam o
cumprimento das funes pblicas tem assinalado importante cenrio para Agncias de
accountability horizontal so classificadas em dois tipos: balance e de atribuies. As primeiras
correspondem aos mecanismos de freios e contrapesos tpicos dos sistemas presidencialistas que
asseguram a separao de poderes. ODonnell considera que elas tm se mostrado insuficientes,
porque so ineficazes para evitar abuso de poder. Isso porque o modelo de Presidencialismo
existente na Amrica Latina dispe de prerrogativas constitucionais que inviabilizam a to cara
independncia dos poderes. Um Executivo forte com poderes constitucionais para desempenhar
atribuies Legislativas, bem como para definir agenda de prioridades so traos marcantes
daquilo que ele chamou de democracia delegativa. A presumvel harmonia entre os poderes
abalada por conflitos cujo resultado a deficincia das instituies de balance que funcionam
muito mais de forma reativa e intermitente do que pr-ativas e permanentes. Ento, considera
que o maior problema para efetividade e eficcia dos mecanismos de check and balance o seu alto
custo poltico4. Assim, v nas agncias de atribuies, sejam elas fiscalizadoras, controladoras ou
ouvidoras, com condies mais vantajosas, quando dotadas de critrios tcnicos, para serem
guardis dos valores republicanos.
As agncias de atribuies, dessa forma, devem exercer funes importantes de gerar
informaes acerca das aes dos governos e burocracias, elas sinalizam de forma positiva a
ampliao de melhoria das condies para accountability vertical, seja o eleitoral ou social5.
ODonnell props entender os conflitos das sociedades pluralistas a partir dessa teia de inter-
relaes entre accountability horizontal e vertical, isto , da existncia de agncias estatais que
funcionem como guardis dos valores republicanos. Toma como condio sine qua non para
estreitar a articulao Estado-sociedade. Sendo assim, Estado de Direito, na Amrica Latina, para

4 Tpicas de sistemas Presidencialistas, a separao de poderes e de propsitos entre Executivo e Legislativo


determinam, de forma significativa, o nmero de atores com poder de veto (veto players); Tsebelis (1997); Haggard e
McCubbins; Cox e Mccbbins (2001).
5 O conceito de accountability social foi desenvolvido por Perruzzoti e Smulovitz (2001) como tipo de controle

vertical, no eleitoral, das autoridades polticas, baseado nas aes de um amplo espectro de associaes e
movimentos sociais, como tambm, aes da mdia cuja iniciativa monitorar o comportamento dos funcionrios
pblicos, expondo e denunciando atos ilegais.
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preservar sua performance ter que acabar com as debilidades de accountability horizontal. Quer
dizer, o Estado democrtico de direito s funcionar, plenamente, quando as funes pblicas
no forem permeadas pelos interesses privados.
Embora as concluses de ODonnell sejam substantivas, no so poupadas de crticas.
Przeworski (2001), num debate caloroso, mostra-se incisivo ao refutar essas afirmativas.
Considera que as debilidades dos mecanismos de check and balance no so singularidades dos
textos constitucionais da Amrica Latina, pois o sistema britnico apresenta muito mais pontos
de vetos. Suas crticas so tecidas para afirmar que o problema da Amrica Latina no est no
dficit de accountability vertical, horizontal e social, mas no nvel de desenvolvimento econmico e
de desigualdades sociais. A proposio de Przeworski leva a crer que a melhoria da condio
social do eleitorado poder consubstanciar capacidade crtica para exerccio da cidadania.
Entretanto, alguns problemas ele deixa de observar. Se a existncia de mecanismos eficazes de
controle for suficiente para denunciar e exigir punio para governos corruptos, bem provvel
que a responsabilizao ganhe primazia na agenda dos polticos, porque temem informao de
movimentos organizados da sociedade. Dessa realidade pode derivar um bom aparelho seletor
para os processos eleitorais, uma vez que h certa ateno para os propsitos das candidaturas. O
resultado disso tudo deve ser explicitado numa maior qualidade da representao e ODonnell
parece confiar nisso. O desafio, ento, que Przeworski acha problemtico, a capacidade que o
eleitorado deva ter para usar essas informaes no momento de fazer a escolha dos
representantes. Para Przeworski as condies socioeconmicas dos pases latino-americanos
dificultam o discernimento competente. Nesta perspectiva, uma questo pode ser levantada:
como se pode chegar dimenso do problema, por exemplo, das desigualdades sociais, sem
contar com as aes daqueles polticos que tomam decises sobre as polticas pblicas? Esse
no um problema fcil, se for resultado do desenho institucional6, pois se deve levar em conta
que o carter estvel das relaes sociais fruto da durabilidade das regras que asseguram certa
predictibilidade ao poltica. Contudo, se as regras determinam e sustentam o comportamento
dos atores, elas so resultado de escolhas em que os atores, enquanto fora anteriormente
constituda, definiram, de certo modo, tais regras.
Uma caracterstica singular das democracias latino-americanas a baixa capacidade do
sistema poltico de oferecer respostas s necessidades bsicas da sociedade. Por sua vez, a

6 Em referncia as anlises que abordam as instituies polticas como determinantes para polticas pblicas: Haggard
e McCubbins; Cox e McCubbins; Shugart e Haggard (2001).
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principal razo para Shugart, Moreno e Crisp (2003) a baixa qualidade da representao poltica.
As proposies dos autores buscam refutar as concluses de ODonnell acerca das razes
fundamentais para o dficit de accountability na Amrica Latina. Esses autores trazem o significado
de delegao como o eixo central do debate sobre accountability, de modo que, o desenho
institucional parte significativa do problema. O modelo de presidencialismo associado aos
sistemas eleitoral e partidrio existentes na Amrica Latina contrai algumas fragilidades que
atingem, de forma expressiva, o mago da representao poltica. Os autores entendem que
accountability uma relao vertical de sentido hierrquico entre o principal e o agente. O principal
aquele que delega poderes ao agente, podendo este sofrer sano, ou recompensa por suas
aes. Nesse sentido, a denominao de ODonnell accountability horizontal no passa de um
oximoro (p.80).
Shugart, Moreno e Crisp compreendem que h formas alternativas do desenho
constitucional que estabelecem relaes diferentes de delegao e accountability, podendo
ultrapassar os interesses e direitos dos cidados. Eles preferem chamar trocas horizontais as
relaes entre os poderes dos sistemas presidencialistas. Essas trocas ocorrem entre instituies
que so formalmente independentes, ou seja, que no so accountables uma as outras. No entanto,
a independncia em muitos casos pode resultar entraves. Os autores consideram que as agncias
de atribuies que ODonnell toma como accountables so, na verdade, agncias de
superintendncias, cujas funes resultam no monitoramento das aes dos governantes,
exercendo papel importante de denunciar improbidade e incompetncia do administrador
pblico; elas funcionam como alarme de incndio que produz reaes na opinio pblica.
As agncias de superintendncia como chamaram Shugart, Moreno e Crisp surgiram
como antdoto para as deficincias de accountability democrtica, ou seja, em razo do dficit de
accountability eleitoral. Os autores consideram que o principal problema das dificuldades nas
trocas horizontais consequncia das debilidades dos mecanismos de controle dos eleitores
sobre seus representantes que, por conseguinte, so resultados das regras eleitorais que definem a
configurao partidria e os comportamentos dos atores individuais. O complexo de incentivos:
sistema de lista aberta e baixa magnitude distrital so algumas das condies propcias para
sistemas de partidos fracos, cujas caractersticas bsicas so competio intrapartidria entre
candidatos, indisciplina e atomismo. Nesse sentido, refletem, de forma significativa, nos custos
das transaes entre os poderes, sobretudo, quando incumbents no representam os valores e
preferncias dos cidados. Esse um problema que afeta no s o carter da delegao, mas as
funes das agncias estatais.

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Para Shugart, Moreno e Crisp o bom funcionamento dos mecanismos de check and balance
de extrema importncia para produzir resultados polticos. As trocas horizontais so necessrias
para prevenir a opresso dos cidados por uma autoridade concentrada. Por sua vez, se a
independncia entre os poderes extremamente necessria para resguardar as funes pblicas e
realizar interesses dos cidados, ela pode suscitar algumas questes. No que diz respeito s
relaes entre os poderes, enquanto o Executivo e o Legislativo esto submetidos ao controle
externo dos eleitores, o Judicirio esfera independente desse controle. Nesse caso, at que
ponto a condio dessa instncia de poder poder se tornar imune a qualquer tentativa de se
transformar em um superpoder? Se uma Corte independente garantia para proteo dos direitos
dos cidados contra abusos dos governantes, como uma burocracia insulada poder ser capaz de
atingir as expectativas desses mesmos cidados? Essas questes produzem uma discusso
vigorosa, pois remetem aos postulados da legitimidade. Os polticos sendo accountables aos
eleitores tero mais legitimidade para defender os interesses dos cidados do que o judicirio e as
burocracias no eleitas? Essa condio especfica da democracia moderna permite um paradoxo:
se, de um lado, uma Corte independente pode ser virtuosa para frear determinados resultados de
aes polticas particularistas; do outro lado, quem poder conter aes de uma Corte
particularista que pode constranger a relao que polticos tm com o seu eleitorado? Essas
questes poderiam ser fceis de ser respondidas ao considerar proposies para melhoria de
accountability eleitoral: a mudana no desenho institucional atravs de uma reforma poltica que
vise alterar as regras eleitorais para minimizar as fissuras entre representantes e representados.
Esse um antigo dilema que permeia as preocupaes daqueles analistas que buscam
fundamentaes sobre qual forma de governo, se presidencialismo ou parlamentarismo,
propiciar maior estabilidade da democracia na Amrica Latina.
Nesses termos, Mainwaring e Shugart (2002) analisaram sistemas de governo da Amrica
Latina, trazendo ao debate algumas teses sobre a estabilidade da democracia. Atravs de anlises
comparadas enfatizaram os contrapontos entre a instabilidade das democracias presidencialistas e
a estabilidade dos sistemas parlamentaristas. Embora existam evidncias empricas relevantes
sobre as debilidades dos sistemas presidencialistas, os crticos destes sistemas tm apresentado o
parlamentarismo como alternativa sem considerar a performance do sistema partidrio7. O fato a
ser observado, para uma defesa do parlamentarismo, requer a associao com um sistema de
partidos fortes, pois partidos indisciplinados gerariam srios problemas de governabilidade e

7 Essas questes so pertinentes interlocuo com os trabalhos de Linz (1994) e Stepan & Skach (1994).
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instabilidade, deixando esse sistema de governo fadado ao fracasso. Portanto, segundo as


consideraes de Mainwaring e Shugart, o n grdio das democracias latino-americanas estaria
nas debilidades da legislao eleitoral e do sistema partidrio que do forma a um tipo especfico
de presidencialismo. Percebem, ento, que a resoluo das debilidades das democracias latino-
americanas no estaria diretamente situada na dicotomia presidencialismo-parlamentarismo.
As preocupaes de Mainwaring e Shugart so, portanto, analisar as democracias
presidencialistas da Amrica Latina com base na definio procedimental a qual se tornou
possvel a partir do seguinte corolrio: 1) existncia de eleies abertas, competitivas e justas vo
determinar quem ser encarregado de estabelecer as polticas pblicas, tambm so essas
possibilidades que, especialmente, permitem a alternncia de poder; 2) a firmao de um sufrgio
adulto cada vez mais inclusivo, universal; 3) existncia de garantias bsicas para os direitos civis
tradicionais, tais como: liberdade de expresso, de organizao e o devido processo legal. Nesse
contexto democrtico o presidencialismo toma forma especfica quando: 1) o chefe do executivo
popularmente eleito; 2) os mandatos tanto do presidente quanto das Assembleias so fixos.
Neste sentido, trs argumentos sustentam as crticas ao presidencialismo: 1)
questionamentos acerca do mandato fixo do cargo presidencial cuja rigidez menos favorvel
democracia do que a flexibilidade que oferecem os mecanismos parlamentaristas. Por outro lado,
o presidencialismo mesmo contendo mecanismos de balance, como impeachment, s ocorre em
momentos de crise, porque o ato de destituio de um presidente pode por em risco o prprio
regime democrtico, podendo assim, ser arrematado por um golpe. 2) Imobilismo - comum nos
sistemas presidencialistas, porque so possveis governos de minorias e poderes executivos
dbeis. 3) O processo eleitoral majoritrio orienta-se pela lgica em que o ganhador leva tudo.
Nos governos presidencialistas, os incentivos das regras majoritrias, combinados a um sistema
de Representao Proporcional em que partidos indisciplinados podem dotar o lder de grande
habilidade para investir na sua sobrevivncia individual. Este aspecto, como tem frisado
Mainwaring (2001), um dos principais obstculos estabilidade da democracia brasileira. essa
fissura que o autor encontra ao analisar o sistema partidrio brasileiro, pois rene um conjunto de
fatores que indicam baixo grau de institucionalizao.

5 CONCLUSES

A preocupao crescente dos estudos da cincia poltica positiva de medir a qualidade da


democracia vem dando nfase aos mecanismos de controle das aes dos representantes eleitos e

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de suas burocracias. Uma boa opo para anlise das instituies e aes polticas nos sistemas
contemporneos deve levar em conta o postulado normativo que considera a poltica o meio
necessrio para realizao do interesse coletivo. Nesse sentido, quaisquer questes relativas
representao no podem deixar escapar as dificuldades de resolver o problema da capacidade
responsiva dos governos. Os fundamentos da teoria democrtica consideram o poder poltico
como resultado da necessidade de organizar e defender interesses coletivos. Da a necessidade de
na democracia liberal firmar a relao entre representantes e representados com base no controle
e na fiscalizao. As perspectivas institucionalistas tm apontado em que medida o processo
eleitoral pode ser parte desse problema.
importante ressaltar que as diversas perspectivas tericas apresentadas nesta discusso
expem os efeitos do desenho institucional qualidade da democracia. No entanto, os aspectos
positivos e os limites do processo eleitoral para consubstanciar mecanismos efetivos de interesses
coletivos nas sociedades pluralistas, ainda parecem ser questes muito controversas. Um
argumento crtico acerca da representao poltica em alguns modelos de democracia diz respeito
possibilidade que os governos tm de negligenciar suas capacidades de maximizar o bem-estar
dos cidados. Nesse caso, a inexistncia de garantias institucionais para definir e controlar a
performance dos governos aspecto mais significativo. As solues possveis, consideradas pela
literatura trabalhada, apontam reformas institucionais. A principal delas aquela que seja capaz
de dar maior qualidade representao poltica. Para tanto, a busca de um consenso em torno do
futuro dessas democracias pluralistas repousa no argumento de que as instituies eleitorais
devem ser providas de mecanismos que aumentem a transparncia da responsabilidade dos
governos. Para assim, tornar-se acessvel aos cidados a melhor performance da sua soberania na
medida em que possam recompensar ou punir os polticos.

Recebido para publicao em 13/04/2012


Aprovado para publicao em 27/08/2012

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Desenho Institucional, Representao e Qualidade da Democracia

Resumo
O artigo trata de algumas questes sobre desenho institucional, representao poltica e a
qualidade das democracias contemporneas. Enfatiza-se a capacidade que as regras tm de
definir as formas de articulao entre representantes e representados. O ponto de partida para
entender a forma diversa do sistema representativo se d pela definio e combinao de mandate-
responsiveness. Nesse sentido, a nfase nos mecanismos de controle que os cidados dispem o
aspecto fundamental para definir o bom funcionamento do processo democrtico, medida que
melhor permite qualificar a representao poltica. Os modelos institucionais do o tom s
questes fundamentais sobre accountability, sendo, ento, marco importante para entender as
linhas possveis das aes dos atores polticos. Destarte, as questes sobre accountability
democrtica so tratadas no mbito das instituies polticas, ou seja, de que forma elas podem
melhor apresentar mecanismos de controle dos governos e burocracias estatais. As questes
levantadas sobre Amrica Latina devem-se, principalmente, s consideraes tericas e empricas
que enfatizam a deficincia das instituies polticas, tornando conhecida a lacuna entre lei e a
prtica poltica. Assim, a caracterstica singular das democracias latino-americanas a baixa
capacidade do sistema poltico de responder s demandas da sociedade, cuja razo principal a
baixa qualidade da representao poltica, sendo o desenho institucional grande parte do
problema.

Palavras-chave: representao poltica; desenho institucional; accountability.

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Delegao e Accountability em Sistemas Presidencialistas
____________________________________________

Emerson Oliveira do Nascimento


Universidade Federal de Alagoas

1 INTRODUO

Delegao e accountability so, hoje, conceitos-chave nas cincias polticas e sociais.


Contudo, nos ltimos anos, estas questes tm emergido com um vigor nunca visto antes, seja
por parte dos analistas polticos, seja por parte dos cidados comuns, o que possvel afirmar
1
pensando, especialmente, na agenda poltica da Amrica Latina contempornea. Num plano
analtico, este debate tem se voltado para como um ator (Principal) pode controlar outro ator
(Agente), de forma que os custos da delegao possam ser os menores possveis em relao
maximizao do seu bem-estar. O enfoque sobre a accountability tornou-se especialmente
importante na Amrica Latina, na medida em que impeliu os analistas polticos a irem alm dos
debates sobre consolidao democrtica e enfatizarem a importncia de outras variveis
institucionais, como os prprios indicadores qualitativos destas jovens democracias. nesse
nterim que inserimos o debate sobre o desenho institucional dos sistemas presidencialistas e seu
impacto, se positivo ou negativo, no que concerne responsabilizao poltica dos governantes e
satisfao dos critrios da boa governana.2

A associao entre sistema presidencialista e baixa accountability, em maior ou menor peso,


tornou difundida a percepo de que os governantes latino-americanos no esto suficientemente
sujeitos a controles rotineiros de agncias de accountability. Por conseguinte, corrupo, falta de

1 Por falta de uma melhor traduo do termo para o portugus, optei por utilizar a grafia do termo em ingls. A
melhor correspondncia lingustica para o termo accountability seria responsabilizao, com o pleno significado que a
palavra pode possuir: processo pelo qual uma pessoa, organismo ou instituio presta contas e assume a
responsabilidade por seus constituintes, financiadores, usurios ou clientes.
2 H entre os analistas institucionais certo consenso acerca das qualidades consociativas dos sistemas

presidencialistas. No obstante, se por um lado, estes trabalhos enfatizam a conexo entre sistemas presidencialistas e
alta qualidade da democracia, por outro, realam seu baixo grau de responsabilizao poltica e de organizao
partidria, assim como sua predisposio paralisia decisria e permanncia de prticas clientelistas em virtude de
inmeras falhas institucionais. De forma sublinear, a crtica que estes autores fazem aos sistemas presidencialistas e
ao proporcionalismo ultrapassa o carter meramente descritivo e guarda caractersticas prescritivas, na medida em
que acaba por fazer o elogio dos sistemas parlamentaristas, em sua maioria, modelos majoritrios de governana.
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vigilncia, impunidade de atores estatais e o uso imprprio de recursos pblicos seriam


explicados a partir dessa associao trivial de variveis institucionais. A questo tem sido posta
para a maior parte dos pases latino-americanos da seguinte forma: a fim de evitar retrocessos
democrticos e garantir o comportamento probo de representantes populares, eleitos ou no,
necessrio construir mecanismos de accountability mais efetivos. O primeiro ponto de controvrsia
: os representantes polticos da Amrica Latina so mesmo pouco accountables? Sendo a resposta
afirmativa, a opo presidencialista destes pases tem algum impacto direto sobre o desempenho
destas democracias? Segundo: como estas democracias podem melhorar sua accountability e
promover simultaneamente a eficcia governamental, se no podemos, sequer, reivindicar um
consenso acerca deste conceito entre os autores? neste sentido que acreditamos que a
confrontao direta de ideias avanar o debate.

2 SOBRE O CONCEITO DE ACCOUNTABILITY

A discusso sobre o dficit de accountability na Amrica Latina, em geral, vai de um


extremo a outro, h desde os autores que afirmam que tal dficit resultado de conexes
eleitorais incongruentes, tpicas de sistemas presidencialistas, at aqueles que combinam variveis
socioculturais dita fragilidade dos mecanismos de separao de poderes. Nosso objetivo inicial
aqui sumariar estas vrias posies, enfatizando no apenas o conceito de accountability com que
cada autor trabalha suas variveis explicativas e atribuies causais, mas tambm, as possveis
solues que cada autor aponta, de modo a apresentar um mapa mais geral desta discusso.
Guillermo ODonnell foi o primeiro a enfatizar quo importante a ideia de accountability
no entendimento das diferenas entre as jovens democracias (terceira onda democrtica ps-
1978), e as avanadas democracias (poliarquias) industriais. Para ele, as modernas poliarquias
representativas so o resultado da fuso de trs grandes correntes polticas, concorrentes e
conflitivas: o liberalismo, a democracia e o republicanismo. A primeira reuniria as liberdades e garantias
liberais bsicas da populao, a segunda, o conhecimento e o exerccio dos direitos polticos e, a
terceira e ltima, a defesa da legalidade contra possveis transgresses de agncias, estatais ou no,
assim como, a solicitude pela conduta tica dos funcionrios pblicos (ODONNELL, 1999, p.
88).3

3 O peso que cada uma destas correntes exerceria nas diversas poliarquias seria variado. Para algumas democracias, a

exemplo dos Estados Unidos, o peso do componente democrtico foi menor do que o peso dos componentes liberal
e republicano. J para outras, como a Colmbia, a Venezuela, e quase todos os pases latino-americanos, pesaria a
tradio democrtica, em detrimento da pouca consistncia dos valores republicanos e liberais. Logo, de acordo com
ODonnell, o dficit democrtico dos pases latino-americanos repousaria na ausncia de um efetivo Estado de
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Segundo ODonnell, a dimenso eleitoral at existiria (accountability vertical), da mesma


forma, o direito a fontes variadas de informao e as liberdades de opinio e associao seriam
garantidos. Contudo, a fragilidade dos valores liberal e republicano em sua maioria,
simplesmente transplantados das mais antigas poliarquias (Estados Unidos, Inglaterra e Frana)
para suas primas latino-americanas, a partir do processo de modernizao poltica e econmica,
iniciado ao longo do sculo XX acabara criando um descompasso entre o pas real e o pas legal,
ou seja, entre o que as normas e leis dizem, e o que as pessoas fazem de fato (idem: 38-9). O
cenrio poltico latino-americano seria mais bem caracterizado, no pela separao de poderes,
mas pela imagem de um Executivo todo-poderoso e neopatrimonialista, usurpador de poderes,
principalmente, do Legislativo. Estamos tratando do conceito de democracia delegativa (1991), no
qual ODonnell refere-se aos regimes em que quem ganha as eleies para a presidncia governa
como lhe convm, constrangido somente pela existncia de uma desagradvel relao de poderes
e por um perodo constitucionalmente limitado. neste sentido que o autor enfatiza o papel da
accountability horizontal como forma de combater as aes imprprias ou delituosas de Executivos
e outros agentes governamentais.4
Enfatizando a importncia da conexo entre dinmica eleitoral e o desenho constitucional
como variantes explicativas do dficit democrtico latino-americano, Shugart, Crisp e Moreno
(2000) tm defendido que accountability restringe-se accountability vertical. Com isso, eles negam o
conceito de accountability horizontal de ODonnell, e a proliferao de agncias autnomas
enquanto soluo para o pressuposto dficit democrtico latino-americano (SHUGART et al.,
2000, p. 12).5

Direito e no desequilbrio da balana de poderes entre os ramos Executivo, Legislativo e Judicirio (ODONNELL,
1998, p. 38).
4 De acordo com ODonnell, no basta um sistema formal de pesos e contrapesos (checks and balances), para a boa

funcionalidade da accountability democrtica, necessria uma separao mais ntida entre os valores liberal e
republicano, entre o pblico e o privado; assim como, a existncia de agncias estatais que possam funcionar como
atores de veto sobre as aes e ambies de outras agncias, podendo estas aes variarem desde a superviso
rotineira sano criminal ou impeachment, em relao ao comportamento ilegal ou omisso dos agentes do Estado
(ODONNELL, 1998, p. 42-3). Segundo as palavras do prprio autor, [la accountabilidade horizontal consiste en]
la existencia de agencias estatales que tienen autoridad legal y estn fcticamente dispuestas y capacitadas para emprender acciones que van
desde el control rutinario hasta sanciones de otros agentes o agencias del estado que puden, en principio o presuntamente, ser calificadas
como ilcitas (ODONNELL, 200, p. 87). neste sentido que o autor defende no apenas a organizao dos poderes
Judicirio e Legislativo como forma de frear abusos ou a m utilizao dos poderes Executivos, mas tambm a
incorporao de outros agentes estatais (agncias de superviso, ombudsmen, contadorias, rgos de fiscalizao e
assemelhados) que possam trabalhar dentro de uma espcie de grande rede de agncias comprometidas com a
garantia da sano da lei e autorizadas a tomar decises vinculantes (ODONNELL, 1998, p. 43).
5 Para estes autores, uma relao de accountability , por excelncia, uma relao de tipo Principal-Agente, onde a

autoridade de um Principal que origina a delegao a um Agente, podendo o Agente, posteriormente, renovar ou
revogar este contrato. Dessa maneira, relaes de accountability seriam relaes, inerentemente verticais, devendo,
portanto, obrigatoriamente, incluir o poder de sano, caso contrrio, limitar-se-iam a um mero mecanismo de pesos e
contrapesos, o qual, por ser de natureza horizontal (mesmo nvel), no permitiria o estabelecimento de relaes
hierrquicas5 (SHUGART et al., 2000, p. 5). Por conseguinte, os autores afastam-se diametralmente da conceituao
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O argumento principal sustentado por Shugart, Crisp e Moreno que o funcionamento


apropriado da accountability horizontal (horizontal exchange, para os autores) depende,
exclusivamente, da possibilidade da accountability vertical. E as condies que produzem ou
melhoram esta prestao vertical de contas, por sua vez, esto associadas ao sistema eleitoral e
partidrio. neste sentido que os autores defendem como soluo para o dficit democrtico
latino-americano reformas no sistema eleitoral e nas regras partidrias (SHUGART et al., 2000, p.
31). Conforme o argumento dos autores, desenhos constitucionais distintos esto pautados em
relaes de delegao e accountability tambm distintas. Estas podem ser compreendidas a partir de
duas formas bsicas de delegao constitucional a hierarquia oculta, tpica dos sistemas
parlamentaristas, a qual consiste no encadeamento nico e oculto de uma relao Principal-
Agente, onde cada entidade da cadeia de delegao o nico Agente de um Principal superior;6 e
a troca horizontal, esta, tpica dos sistemas presidencialistas e caracterizada por estabelecer
Executivo e Legislativo como Agentes separados e independentes de um mesmo Principal
(eleitorado).7
A natureza distinta dos desenhos constitucionais, assim como as regras sob as quais os
representantes so eleitos explicariam, de acordo com os autores, a configurao de foras e de
incentivos dentro dos regimes, o que tornaria inteligvel a origem das preferncias dos
representantes. nesta perspectiva que os autores defendem que, em sistemas parlamentaristas,
os legisladores seriam responsveis, coletivamente, pelo governo, enquanto em sistemas
presidencialistas, os legisladores perseguiriam interesses particularistas ou de natureza clientelista.8
Shugart, Crisp e Moreno recuperam o princpio madisoniano de que os sistemas
presidencialistas repousam sobre a confiana na troca horizontal entre Agentes com diferentes
conexes eleitorais. A ideia inicial de que os interesses divergentes entre os ramos impeam

de accountability horizontal de ODonnell, que no pressupem nem modelos de tipo Principal-Agente, nem a
obrigatoriedade de sano (ODONNELL, 1998, p. 51).
6 Eleitores selecionam apenas um candidato ou partido para represent-los no Parlamento, os quais sero

responsveis diretos pela formao do gabinete, e pela delegao de funes burocracia (o link entre eleitores e o
Executivo indireto e se faz via parlamento).
7 A troca horizontal, tpica dos sistemas presidencialistas, pode ser caracterizada como um regime bicfalo onde

um nico Principal delega autoridade a dois Agentes, que, para produzirem polticas, precisam empenhar-se em uma
srie de trocas (exchanges). Ao contrrio dos sistemas parlamentaristas, sistemas presidencialistas no estariam
apoiados num nico encadeamento de hierarquia oculta, pelo contrrio, a maior caracterstica do sistema seria a
existncia de mltiplos Agentes para um mesmo Principal (em sistemas unicamerais, o eleitorado/Principal possui
dois Agentes, em sistemas bicamerais, trs Agentes).
8 Para os autores, isto se explicaria no em virtude da diferena de prerrogativas morais entre estes legisladores, mas em virtude da

conexo eleitoral e do desenho constitucional. Por que nos sistemas parlamentaristas o partido o nico link entre os eleitores e o
Executivo, partidos receberiam maiores incentivos para comportar-se de forma mais programtica e disciplinada do que nos
sistemas presidencialistas, j que estes estariam ancorados sobre conexes eleitorais distintas para o Executivo e para o Legislativo,
e acabariam incentivando os legisladores a perseguirem interesses distintos dos interesses presidenciais (SHUGART et al., 2000,
p. 13-4).
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legisladores e Executivos de conspirarem um com o outro em detrimento do Principal


(eleitorado). Todavia, nos diro os autores, ramos de poder independentes seriam instituies
mais apropriadas para trocas horizontais do que para a efetivao da accountability (idem: 11). Para
os autores, interesses divergentes entre os ramos Legislativo e Executivo s podem impor-se
quando cada ramo de poder representa uma manifestao diferente das preferncias do
eleitorado.9 No obstante, os autores defendem que, para o bom funcionamento de um sistema
presidencialista (troca horizontal), necessrio o fortalecimento das relaes de accountability
vertical entre representantes e eleitores, tal como uma forma de suprir uma possvel falha
institucional destes sistemas no que diz respeito representao poltica.
Para Mainwaring, o conceito de accountability restringe-se aos relacionamentos formais que
d a algum ator a autoridade de vigiar e/ou punir detentores de cargos pblicos. Accountability
seria, assim, um relacionamento formalizado de vigilncia e/ou sano de detentores de cargos
pblicos por outros atores via lei pblica. Neste sentido, seu entendimento do conceito diz
respeito autoridade de um ator, formalmente institudo, de exigir responsividade ou prestao
de contas (answerability) a um representante poltico ou burocracia (MAINWARING, 2003, p.
5).10
Em tese, a posio conceitual de Mainwaring intermediria s posies de ODonnell
(1998) e Shugart et al. (2000). Ele distancia-se de ODonnell, no momento em que no restringe o

9 Para estes autores, falta aos legisladores em sistemas presidencialistas o equilbrio entre a accountability coletiva dos
partidos (os legisladores no estariam interessados em polticas nacionais) e a accountability individual dos distritos
eleitorais (os partidos seriam excessivamente fracos, e os representantes, portanto, pouco responsabilizveis pelo
eleitorado), o que os leva a concluir que o link fundamental da interao entre accountability vertical e accountability
horizontal (horizontal exchange para os autores) deficiente nos sistemas presidencialistas (SHUGART et al., 2000, p.
14). Se, legisladores no esto interessados em polticas nacionais ou tm poucas chances de serem responsabilizados
pelos seus eleitores no prximo pleito, eles tm poucos incentivos para exercer qualquer forma de controle poltico
ou superviso sobre as prticas do Executivo. Nas palavras dos prprios autores:Presidential system entails a mixture of
vertical accountability and horizontal exchange. They do not the single-line hierarchy of a parliamentary system in which one relationship
of vertical accountability is nested within another. They are defined by their horizontal exchange between separately elected branches, and
by the presence of one or more separate appointed branches. Yet the characteristic horizontal exchange does not mean that vertical
accountability is unimportant in presidential democracies. In fact, one of our central premises is that it is a especially challenging aspect of
presidential constitutional design to get vertical accountability right and that presidential framers are far more prone than parliamentary
ones to get it wrong (idem: 12).
10 Mainwaring exclui aqui do seu conceito de accountability qualquer forma de relao no legalizada, como forma de

tornar o conceito mais restrito e metodologicamente til para a anlise poltica dos sistemas democrticos. Dessa
forma, imprensa e organizaes da sociedade civil, que investigam e denunciam abusos e comportamentos mprobos
de detentores de cargos pblicos, so, conceitualmente desprezadas por Mainwaring enquanto possveis Agentes de
accountability. Para o autor, apenas dois tipos de atores polticos podem prover relaes de accountability: detentores de
cargos pblicos eleitos, que devem prestar contas a seus eleitores, pelo menos nos casos em que a reeleio permitida,
e agncias estatais que so formalmente encarregadas da vigilncia e/ou punio dos detentores de postos pblicos e
burocracias. Mainwaring refere-se a esta relao como accountability intraestado, sendo seu melhor exemplo as
comisses legislativas, as agncias de monitoramento e o sistema legal, que investigam possveis delitos dos
ocupantes de cargos pblicos e da burocracia; e o Congresso (em sistemas presidencialistas) ou a Assembleia (em
sistemas parlamentaristas), quando presidem uma audincia ou um julgamento poltico de representantes eleitos ou
no. Cf. MAINWARING, 2003, p. 22.
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conceito de accountability aos casos de transgresso legal por parte de atores estatais, mas tambm
inclui relaes institucionalizadas de responsividade poltica, quando um ator discorda
politicamente do outro e chama-o prestao de contas, por exemplo. Para Mainwaring, a noo
de accountability, incluindo o que ODonnell chama de accountability horizontal, e ele chama de
accountability intraestado, deve estender-se alm das questes onde a legalidade do
comportamento de um ator estatal est em risco. Responsividade intraestado e punio no
estariam limitadas ilegalidade das aes de um representante ou agncia pblica, pelo contrrio,
representantes e agncias deveriam prestar conta de suas funes polticas, seja sob suspeita de
atos ilcitos, ou no. Desta forma, Mainwaring prope um conceito mais estreito de
responsividade, mas, mais amplo do que o proposto por ODonnell.
Tambm contrariando a conceituao de Shugart, Crisp e Moreno, Mainwaring at
reconhece o avano metodolgico que a adoo de modelos do tipo Principal-Agente representa
para a anlise da accountability democrtica, contudo, ele acredita que relaes de accountability
existem todo momento em que um representante ou agncia pblica est formalmente (pela lei
ou decreto pblico) apto a responder a outro ator. Nesta concepo, agncias de vigilncia e o
judicirio seriam partes de uma teia maior, porque estariam formalmente encarregadas da
vigilncia e/ou sano de representantes pblicos, sendo, portanto, os relacionamentos do tipo
Principal-Agente apenas um subsistema de relaes de accountability. Ombudsman e algumas
agncias, segundo Mainwaring, no so Principais, no so responsveis pela eleio ou indicao
do presidente ou do Congresso, e no podem demitir o presidente, todavia, se uma comisso
legislativa empenha-se em investigar algum delito do presidente, este comit est formalmente
encarregado da responsabilidade de rever as aes do presidente, embora no haja a nenhuma
relao do tipo Principal-Agente (idem: 30).
Mainwaring, tal como os demais autores, concorda que os mecanismos de accountability so
frgeis na Amrica Latina, contudo, ele enfatiza que a eficincia da accountability intraestatal latino-
americana seria mais promissora do que muitos crticos sugerem. Acerca disso ele enfatiza o novo
papel que o Judicirio e instituies relacionadas vm exercendo nesses pases, a exemplo da
atuao do Ministrio Pblico no Brasil, ou da efetivao de mecanismos no tradicionais de
vigilncia que tm tornado cada vez mais visvel a atuao de Ombudsmans no Peru, por exemplo.
Dessa forma, alguns pases latino-americanos teriam mecanismos de accountability intraestado
muito mais robustos do que supe ODonnell (1998), ou mesmo Shugart et al. (2000), uma vez
que subestimariam o poder de agncias de vigilncia e de instituies investidas de poderes
independentes.
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Finalmente, Przeworski, pe a discusso de ponta-cabea apresentando fortes dados


empricos que contestam a natureza poltica das relaes de accountability ou mesmo a prpria
existncia de um dficit na Amrica Latina. Analisando dados eleitorais de 155 pases, ele
submete dois postulados conceituais validade emprica de suas observaes: o autor quer saber
at onde verificvel a caracterizao da democracia como um regime que garante a
responsabilidade dos governantes pelos governados, e em que medida as eleies funcionam
como o mecanismo que produz esta responsabilidade. Suas concluses no so nada positivas.
Przeworski no concorda que a democracia induza, necessariamente, responsabilidade poltica,
nem acredita que as eleies possam garantir o bom funcionamento da accountability entre
representantes e eleitores, uma vez que no foram verificadas entre governantes com mau
desempenho econmico, maiores chances de serem removidos de seus postos pelos eleitores
(PRZEWORSKI; CHEIBUB, 1997).11
O conceito minimalista de democracia com que opera Przeworski entra em choque,
diretamente, com a ideia de accountability horizontal de O'Donnell, a qual, s poderia funcionar
bem em um Estado de Direito e a partir da atuao de terceiras-partes (third parties). Para
Przeworski, esta ideia de accountability pouco acrescentaria discusso por dois motivos: (1) ela
sinnimo de pesos e contrapesos (checks and balances), e (2) ela apoia-se sobre um conceito
secundrio de segurana jurdica. neste sentido que Przeworski acusa ODonnell de ser o maior
expoente do que ele chama de uma cultura do lamento, ou seja, a viso de que as democracias
latino-americanas so distintivamente deficientes (delegativas), porque no possuiriam suficientes
mecanismos de pesos e contrapesos.12
Rebatendo ainda argumentos que buscam explicar a insuficincia democrtica dos pases
latino-americanos a partir de variveis eleitorais ou institucionais, Przeworski atribui a fragilidade
destas instituies aos altos indicadores de desigualdade social e persistncia da pobreza em toda
a Amrica Latina, e no debilidade de mecanismos de accountability, seja ela eleitoral, horizontal
ou social (idem: 83). Dessa maneira, assumindo e demonstrando que a democracia no pode
assegurar a representao, e que as eleies no so um mecanismo suficiente para assegurar que

11 De acordo com Przeworski, Es cierto que la gente elige gobiernos y expresa sus ideas y demandas durante los perodos de
mandato, y que ciertos rganos del Estado actan como pesos y contrapesos (Manin, 1994); pero las elecciones no son un instrumento
efectivo para el control popular, la separacin de Poderes no genera pesos y contrapesos cuando cada uno de ellos es controlado por los
mismos partidos (o cuando conspiran por otros motivos), y los ciudadanos no pueden ejercer un control directo sobre las burocracias
pblicas. La democrcia puede sert la mejor forma de gobierno que jams haya sido inventada, pero es congnita y estructuralmente dbil
como mecanismo de control popular sobre los funcionrios. Simplemente, as es la vida (PRZEWORSKI, 2001, p. 75).
12 Para demonstrar a insuficincia deste argumento, Przeworski conta os pontos de veto e instituies que so

controladas diretamente pelo Executivo em vrios pases da Amrica Latina e da Europa Ocidental e confirma que
um presidente latino-americano pode estar sujeito a maiores controles horizontais do que um primeiro-ministro
britnico, por exemplo. Cf. PRZEWORSKI e CHEIBUB, 1997, p. 79.
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governantes faam todas as coisas para maximizar o bem-estar dos cidados, Przeworski no
elabora os pilares de um argumento antidemocrtico, mas pelo contrrio, aponta para as
possibilidades da inovao institucional. Se o elo entre democracia e eleies menos do que
definicional, devemos, primeiro, estabelecer que eleies so pleitos populares em que os
eleitores escolhem entre alternativas apresentadas por grupos polticos concorrentes entre si (era
exatamente isso que Schumpeter tinha em mente), e segundo, reconhecer o impacto do desenho
institucional sobre a qualidade da democracia, admitindo seu papel no que diz respeito ao
aperfeioamento da capacidade dos eleitores em discernir e punir representantes.13

Grande parte das questes que marcam o debate sobre accountability na Amrica Latina
reside na avaliao que os diversos autores fazem dos sistemas democrticos, da forma como
suas instituies articulam a distribuio de poderes e propsitos, e dos mecanismos que
estruturam a lgica da delegao poltica dentro de sistemas parlamentaristas e presidencialistas.

3 DEMOCRACIAS MAJORITRIAS E DEMOCRACIAS PROPORCIONALISTAS

Se tivssemos que diferenciar, com apenas um critrio, um governo democrtico de um


no democrtico, certamente deveramos levar em conta a forma como as decises so tomadas
em um e noutro regime. Regimes autoritrios esto centrados nas decises e preferncias de um
nico indivduo, contudo, regimes democrticos esto apoiados na elaborao de decises
coletivas, as quais precisam levar em conta, ao menos, uma maioria simples de eleitores. Para isso,
as democracias precisam adotar um conjunto de regras e princpios que coordenem tais decises,
de forma que seja garantida, e da melhor maneira possvel, a consecuo dos interesses dessa
maioria eleitoral. Se por um lado, estas regras podem influenciar no resultado final das decises,
por outro, no podem ser compreendidas simplesmente como elementos deterministas do
comportamento poltico. nesta interface que a anlise institucional tem por objetivo suprir as
deficincias da mediao entre o plano micro das preferncias e comportamentos individuais, e o
plano macro das estruturas sociais (THRET, 2003; IMMERGUT, 1996).
A forma como as principais regras e prticas institucionais das democracias modernas so
dispostas, tais como a organizao e o modo de operao de Executivos, legislaturas, sistemas

13 Para Przeworski, the fact is that during the past two hundred years we have thought little about the institutional design of

democracy. Since the great explosion of institutional thinking, when the present democratic institutions were invented and they were
invented there has been almost no institutional creativity. Excepted for the never implemented provisions for workers comanagement in
the Weimar Constitution, the discovery of proportional invention. All democracies that have sprung up since the and of the eighteenth
century, including the most recent ones, just combine in different ways, often piecemeal, the preexisting institutions. Hence, there is lots of
room for institutional creativity (PRZEWORSKI, 1999, p. 51).
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partidrios, sistemas eleitorais, ou mesmo as relaes entre o governo central e as instncias


administrativas inferiores, fazem toda a diferena para o jogo poltico. Dessa perspectiva, a
anlise dos possveis impactos dos arranjos institucionais dentro de uma democracia pode ser
observada e mensurada a partir de uma estrutura bipolar os arranjos de modelo majoritrio ou
Westminster, e os de natureza proporcionalista ou consensual (LIJPHART, 2003; POWELL,
2000). A democracia, como um conjunto de instituies, no pode ser adequadamente
compreendida sem que analisemos detalhadamente estes modelos.
Com base nesta estrutura bipolar, Lijphart e Powell puderam desenhar um mapa conceitual
das democracias contemporneas, no qual, cada uma pode ser localizada dentro de uma escala
ideal, e avaliada pelo prisma do desempenho institucional medida que se aproximam ou
distanciam-se dos ideais majoritrios ou proporcionalistas de democracia.14 Ambos os trabalhos,
seja o de Lijphart, seja o de Powell, se apresentam como estudos eminentemente empricos sobre
o funcionamento das democracias contemporneas, com um foco sobre os seus indicadores
qualitativos.
As democracias de natureza majoritrias seriam aquelas nas quais, num dilema entre o
governo e povo, deve imperar a opinio da maioria do povo. J as democracias consensuais ou
proporcionalistas, embora no difiram da opo pela supremacia da posio popular,
caracterizam-se por considerar a maioria um requisito mnimo, mas no suficiente para qualquer
democracia. Democracias majoritrias se satisfazem com maiorias simples, mas, democracias
proporcionalistas no. Para os defensores do proporcionalismo, as maiorias devem abarcar a
maior quantidade possvel de pessoas. neste sentido que os modelos majoritrios, mais
competitivos e combativos, acabam por concentrar poderes nas mos de uma pequena maioria,
enquanto os modelos proporcionalistas, por serem mais abrangentes e abertos negociao,
esto mais preocupados em dispersar e compartilhar poderes, por isso, sendo chamados de
democracias de negociao (LIJPHART, 2003, p. 17-23).15

14 Num plano prtico, democracias no podem ser agrupadas to simploriamente em um modelo majoritrio ou

proporcionalista, visto que no existem modelos puros. Na verdade, qualquer democracia abriga elementos e
caractersticas de ambos os modelos, contudo, num plano decisrio, aproximam-se mais de um modelo do que do
outro. Logo, seja o modelo majoritrio, seja o proporcional, ambos s existem num plano ideal, eles seriam tipos-
ideais no melhor sentido weberiano, ou seja, trata-se de um quadro do pensamento, e no da realidade histrica, e
muito menos da realidade autntica, e no serve de esquema no qual se pudesse incluir a realidade maneira de
exemplar. Tem antes o significado de um conceito limite puramente ideal, em relao ao qual se mede a realidade a
fim de esclarecer o contedo emprico de alguns dos seus elementos importantes, e com o qual esta comparada.
Tais conceitos so imagens sobre as quais construmos relaes, pela utilizao da categoria da possibilidade objetiva,
que a nossa imaginao formada e orientada segundo a realidade, julga adequada (WEBER, 2003, p. 57).
15 Em geral, democracias majoritrias esto apoiadas, fundamentalmente, na regra da maioria (single plurality rule), o

que implica na concentrao dos poderes de elaborao de polticas pblicas (policy-making) nas mos de uma pequena
minoria (gabinetes unipartidrios de maioria ou gabinetes unipartidrios minimamente vitoriosos), assim como na
maior reduo possvel dos pontos de veto (veto players) por parte dos atores envolvidos, o que produz uma grande
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Lijphart, estabelecendo a comparao entre 36 democracias contemporneas no intuito de


identificar os tipos de democracias s quais pertencem (majoritrias ou consensuais), conclui que,
embora a cincia poltica associe pouco o modelo consensual democracia, seria falso o axioma
que afirma que as democracias majoritrias so superiores s consensuais no que diz respeito
economia, ao controle da inflao e da violncia, representatividade ou no combate
corrupo. Pelo contrrio, democracias consensuais seriam superiores s majoritrias, porque
estas teriam mais probabilidade de constiturem um estado de bem-estar, gastariam maiores
percentagens do PIB com questes sociais, adotariam polticas externas menos militarizadas,
seriam mais generosas e benevolentes, pois puniriam menos, encarcerariam menos, e no fariam
uso de pena capital, alm do que, atingiriam at mesmo melhores resultados no que diz respeito
proteo do meio ambiente (LIJPHART, 2003, p. 311-335).
Em seu estudo ainda, Lijphart, no deixa de considerar a relevncia de algumas
caractersticas majoritrias ditas positivas, tal como sua maior rapidez na tomada de decises
polticas, e na elaborao e aplicao de polticas pblicas. Contudo, o autor afirma ainda que a
dita rapidez dos regimes majoritrios no implica em resultados ou decises mais sbias, pelo
contrrio, segundo ele, os regimes que adotam a representao proporcional, se por um lado
podem agregar maior complexidade ao processo decisrio, por outro, podem desenvolver
administraes macroeconmicas at mais bem sucedidas do que suas concorrentes majoritrias,
j que se apoiam num amplo consenso entre as partes (idem: 304).16
O foco do trabalho de Powell (2000), no entanto, recai especialmente sobre o papel das
eleies como instrumentos de democracia. Se a democracia um regime poltico que se
distingue pela responsabilidade dos governantes perante os governados, e se por meio de
eleies que esta responsabilidade garantida. Podemos dizer que ele est preocupado em avaliar
o papel das eleies como mecanismos de produo de responsabilizao poltica. No
abandonando o modelo bipolar, majoritrio-proporcionalista, Powell recorre dimenso intra-
legislativa, mais exatamente aos links possveis entre cidados e representantes, e indaga at onde

habilidade para produzir e implementar com vigor decises governamentais. J as democracias proporcionalistas, por
enfatizarem o papel da participao poltica via representao proporcional (multi member proportional rule), esto mais
abertas ou predispostas influncia dos cidados, o que implica, ao contrrio do modelo majoritrio, numa maior
disperso, seja dos poderes para a consecuo de polticas pblicas (gabinetes multipartidrios ou
sobredimensionados), seja dos pontos de veto, que acabam por aproximar as decises governamentais das
preferncias do eleitor mediano (LIJPHART, 2003; POWELL; 2000).
16 Para Lijphart o sucesso do modelo consensual em relao ao modelo majoritrio estaria especialmente no seu

poder de negociao e no seu carter conciliatrio, mais consultativo e participativo, capaz de reduzir a discrepncia
ou a distncia entre vitoriosos e perdedores, bem como entre governo e eleitor, atingindo, portanto, melhores
indicadores de qualidade democrtica, e por isso mesmo, podendo ser considerado mais democrtico do que o
modelo majoritrio. Cf. LIJPHART, 2003, p. 329.
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as eleies funcionam como um verdadeiro mecanismo de agregao e reproduo das


preferncias eleitorais, e qual dos ideais democrticos (majoritrio ou proporcionalista) realiza
melhor este papel. O modelo majoritrio usaria as eleies para transferir o poder dos cidados
diretamente para sustentar e controlar o representante (mandate). J o modelo proporcionalista
estabeleceria uma representao alternativa as eleies seriam vistas como sinalizadores das
preferncias dos cidados para seus representantes ou delegados (POWELL, 2000, p. 4-5).
Identificando os elementos contrastantes de ambas as vises, Powell testa suas expectativas
empricas a partir do desempenho de eleies reais (155 eleies ao todo), em 20 democracias
com mais de 25 anos de existncia. Ele sugere duas concepes distintas para a utilidade das
eleies. Por um lado, eleies habilitam o cidado para controlar representantes, por outro, elas
servem para influenciar o representante segundo as preferncias do eleitorado. Ambas as
concepes pensam o link entre cidados e representantes de maneira muito prpria, mas no
menos meritria, de forma que no podem ser desprezadas. Powell conclui que, para as
democracias majoritrias, o cidado usa as eleies para escolher entre equipes de representantes,
ou seja, trata-se de uma perspectiva retrospectiva do processo poltico onde o pleito eleitoral
usado no apenas para escolher um representante, mas tambm para control-lo. Aqui, a
concentrao de poderes deixa de ser algo indesejvel para tornar-se necessrio, j que implicaria
numa maior clareza de responsabilidade, partindo do pressuposto que quanto maior a clareza de
responsabilidade, maior a probabilidade de o cidado punir ou recompensar o representante no
prximo pleito, de acordo com a consecuo de sua plataforma eleitoral (idem: 5-7).17
J para as democracias proporcionalistas, Powell afirma que as eleies funcionam como
instrumento pelo qual os cidados podem influenciar seu representante (delegate), estando
associadas a um ponto-de-vista prospectivo e disperso de poderes (menor clareza de
responsabilidade). Sistemas proporcionalistas caracterizar-se-iam ainda por desconfiarem do
pleito eleitoral enquanto mecanismo por excelncia dos regimes democrticos. Para estes, as
eleies seriam instrumentos grosseiros e passveis de distoro, e portanto, incapazes de
reproduzir perfeitamente as preferncias eleitorais. Os defensores do proporcionalismo no

17 A ideia da clareza de responsabilidade construda por Powell sobre uma hiptese simples. Se todos os recursos
de que um representante necessita so controlados por um grupo de eleitos identificvel e unificado, ento, os
cidados percebem exatamente quem so os responsveis pela elaborao das polticas e, assim, o grau de controle
retrospectivo alto. Mas, se os recursos necessrios para a elaborao de polticas so dispersos, estando o controle
disposio de numerosos grupos de indivduos, ento, o cidado no pode identificar claramente quem o
responsvel pelas polticas, e o controle retrospectivo baixo. Logo, os incentivos para o representante realizar as
promessas de campanha so reduzidos. A clareza de responsabilidade seria alta quando um nico e unificado grupo
de partidos controlasse a legislatura nacional e a chefia do Executivo. Se o controle destes postos crticos disperso
entre vrios partidos ou entre indivduos no firmemente conectados por partidos polticos, ento, seria muito difcil
para os cidados determinar quem deve possuir a responsabilidade pelo sucesso ou pelo fracasso das polticas, quem
eles devem recompensar ou punir na prxima eleio. Cf. POWELL, 2000, p. 50-1.
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aceitam que, uma maioria eleitoral simples, manufaturada por algum arranjo eleitoral, deva
determinar as diretrizes governamentais. neste sentido que os consensualistas defendem a
representao proporcional, no como um modelo perfeito, j que as eleies nunca agregaro
perfeitamente todas as preferncias do eleitorado, mas como um mecanismo que possa
aproximar as eleies, na melhor proporo possvel, das preferncias e dos interesses da maior
quantidade possvel de faces da sociedade civil (idem: 6).
Powell conclui que estas vises diferentes majoritria e proporcional representam, na
verdade, duas teorias empricas sobre os tipos de arranjo institucional que resultam dos diferentes
tipos de conexo possveis entre cidados e representantes. Por exemplo, os defensores do poder
concentrado, majoritrio, seriam mais desconfiados com relao autonomia dos representantes
eleitos, menos preocupados com a incluso de minorias, e mais desejosos de que os
representantes eleitos sejam claramente responsveis pelos seus eleitores. Os defensores do poder
disperso, proporcionalista, ao contrrio, seriam mais desconfiados com relao s maiorias
(especialmente aquelas criadas pelas eleies), e menos preocupados com a autonomia dos
representantes (idem: 7).18
A partir de Lijphart, e depois Powell, podemos perceber que, primeiro, instituies polticas
afetam sim comportamentos polticos e o resultado das polticas pblicas; segundo, que no h
uma nica forma de governo democrtico, e, finalmente, que cada arranjo democrtico pode
envolver tradeoffs os mais diversos. Por exemplo, se a autoridade para elaborar leis unificada em
um nico lugar, seja na legislatura ou no Executivo, ento a probabilidade de que uma nica
faco com propsitos mesquinhos tome o controle do governo alta. Ao extremo, isso
resultaria em tirania. Mas, se por contraste, a elaborao de leis completamente separada das
numerosas faces competidoras, cada uma tem consentimento para mudar leis e polticas, ento,
o governo pode ser incapaz de manter a ordem pblica. De outra maneira, a deciso por
unanimidade pode levar paralisia e ao caos total. Neste sentido, muito foi dito sobre como as
instituies podem afetar os resultados polticos, mas, pouco se disse, at agora, sobre quando

18 Embora Powell tome como referncia normativa a assero de que as democracias so governos em que as
pessoas participam da construo de programas polticos, influenciando nas diretrizes da poltica pblica por meio
das eleies, e que essa participao positiva (POWELL, 2000, p. 3); e tal como Lijphart, conclua que nas
democracias proporcionalistas que ns encontramos os melhores indicadores de qualidade democrtica. Ele avana a
discusso, explorando os limites do proporcionalismo, e alertando-nos para o problema da baixa clareza de
responsabilidade ao custo da alta inclusividade nas democracias ditas consensuais. Por conseguinte, Powell agrega
complexidade morfologia dos modelos democrticos, no apenas classificando regimes democrticos a partir de
um modelo dicotmico, tal como Lijphart, mas articulado conexes entre as regras da representao e a distribuio
de poderes polticos no que concerne produo de polticas pblicas o que nos mostra que desenhos
institucionais podem refletir, em graus variados, elementos prprios, seja da viso majoritria, seja da
proporcionalista.
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estas instituies afetam, de fato, estes resultados. neste sentido que, a partir das estruturas
constitucionais, podemos agregar ainda mais complexidade natureza dos modelos
democrticos. Aqui, privilegiaremos a anlise da distribuio de poderes e propsitos nos
sistemas presidencialistas.

4 SISTEMAS PRESIDENCIALISTAS: DISTRIBUINDO PODERES E


ARTICULANDO PROPSITOS

A discusso acerca das possveis distines entre regimes parlamentaristas e


presidencialistas bastante ampla. Para a tradio clssica que remonta a Locke e Montesquieu, e
depois aos Federalistas, a separao de poderes vista como um elemento sinalizador da
distino entre os regimes. Para os dois primeiros, a teoria da separao de poderes introduz a
atribuio de funes especficas para os diferentes ramos de poder, e defende que cada poder
no pode imiscuir-se nas atividades relacionadas funo de outro poder. A ideia central que s
o poder tem fora para barrar o poder, e vice-versa. Contudo, foram os Federalistas os
responsveis por aprofundar essa discusso. Madison (MADISON, HAMILTON e JAY, 1993)
parte da absoluta concordncia com a separao de poderes em corpos diferenciados segundo
sua atribuio funcional, a exemplo de Locke e Montesquieu, no entanto, afirma que no basta
que os poderes no permaneam na mesma mo, se queremos um mecanismo eficiente de pesos
e contrapesos (checks and balance), devemos atentar para a alocao de propsitos distintos entre os
poderes. Dessa forma, Madison desloca o foco dos pensadores anteriores, meramente
instrumental, para promover a assuno do indivduo como elemento singular do edifcio
institucional. E falar do indivduo para Madison, era falar de propsitos e ambies (os homens no
so anjos e agem em torno de seus interesses). Nesse sentido, no basta que indivduos distintos ocupem
cargos em ramos de poder tambm distintos, alm dos meios constitucionais, preciso oferecer
aos administradores os motivos pessoais para resistir a outro poder e a seus possveis abusos
(idem: 350).19

19 A teoria da separao de poderes construda por estes autores estava apoiada ainda sobre uma perspectiva
normativa, sendo seu objetivo principal apresentar um sistema de governo dotado de corpos institucionais com
poderes diferenciados em nome da garantia da liberdade, seja ela econmica ou poltica. No sculo XX, a
importncia da separao de poderes, a partir da justificativa de garantia da liberdade, viu-se debilitada. Diferentes
perspectivas apontaram o aumento dos poderes e atribuies dos executivos frente aos legislativos, tendo em vista a
crescente complexidade das sociedades modernas e industriais (FIGUEIREDO, 2001). A constatao de que
partidos polticos disciplinados e homogneos podiam burlar a separao de poderes serviu tambm para turvar a
importncia da teoria enquanto soluo institucional para conflitos polticos. E ainda mais a crtica que se
desenvolveu, mais recentemente, aos regimes presidencialistas, frequentemente associados paralisia decisria ou
predominncia do Executivo, acabou por subtrair a importncia da separao de poderes da discusso sobre desenho
constitucional.
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Lijphart, em seu estudo emprico sobre as democracias contemporneas, o qual j foi


sumariado acima, elege como uma de suas variveis de anlise a natureza da relao Executivo-
Legislativo. O autor afirma que nos modelos de democracia majoritria, existiria a predominncia
do Executivo, enquanto nas democracias consensuais imperaria uma espcie de balanceamento
entre os poderes. Tais caractersticas definiriam num plano ideal, respectivamente, democracias
parlamentaristas e presidencialistas. Recuperando, timidamente, o esquema da separao de
poderes como elemento diferenciador entre os sistemas, Lijphart aponta que nos sistemas
presidenciais existiria uma mtua independncia e proibio dos representantes participarem do
Executivo e do Legislativo ao mesmo tempo, enquanto nos sistemas parlamentaristas, o
Executivo dependeria da confiana do Legislativo, podendo seus membros participarem do
Executivo.20 Alm do que, haveria, ainda, o direito de dissoluo do Legislativo, direito que,
normalmente, os presidentes no possuem, com exceo da Frana e Israel (LIJPHART, 2003:
147).
Os estudos de Haggard e McCubbins (2001) avanam a discusso sobre a separao de
poderes elaborando um modelo para anlise das estruturas institucionais que salienta no apenas
o papel exercido pela separao de poderes, mas tambm, e, ao mesmo tempo, a importncia da
separao de propsitos. Seguindo os passos de Madison, os autores denunciam que embora a
separao de poderes tenha sido elaborada como um dispositivo institucional contra a tirania, a
mesma s pode funcionar efetivamente, se, por trs dela, tivermos uma separao de propsitos,
caso contrrio, as diferentes partes do governo no sero motivadas a procurar objetivos
diferentes (MADISON; HAMILTON; JAY, 1993, p. 338). Falhando isso, o sistema de pesos e
contrapesos, estabelecido pela separao de poderes, pode ser efetivamente invlido. Neste
sentido, para os autores, a separao de poderes e propsitos pode existir, tanto em democracias
presidencialistas como parlamentaristas. Por exemplo, regimes parlamentaristas, que no
possuem separao formal de poderes, podem satisfazer este princpio na forma de legislaturas
bicamerais, estruturas federativas ou sistemas partidrios. De outra maneira, regimes

20 Lijphart no considera que a clivagem presidencialismo-parlamentarismo seja til para esclarecer as relaes entre
os ramos de poder, porque dentro de sistemas democrticos reais existiriam muitas formas de balanceamento de
poderes, um bom exemplo o caso suo, onde podemos encontrar um caso de separao de poderes sem
presidencialismo, isto leva o autor a afastar a separao de poderes da sua prpria definio de presidencialismo. Se a
separao de poderes no exclusiva do presidencialismo, conclui Lijphart, a separao de poderes no o melhor
critrio para definirmos regimes presidencialistas ou parlamentaristas (LIJPHART, 2003, p. 151). Neste sentido,
Lijphart elege trs outros critrios para diferenciao e caracterizao dos regimes: o tipo de mandato (fixo ou
dependente de outro poder); o modo de seleo do Executivo (se por meio de eleies ou por outro poder); e a
natureza do Executivo (se colegiado ou unipessoal), (idem: 142-3). Entretanto, no podemos afirmar que estes
critrios no esto diretamente relacionados problemtica da separao de poderes.
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parlamentaristas apoiados sob coalizes de governo, podem satisfazer o princpio da separao de


propsitos atravs dos objetivos distintos dos diferentes membros das coalizes ou dos partidos
dominantes internamente divididos.21
Para Haggard e McCubbins, a separao de poderes pode ser pensada na habilidade que
diferentes componentes do governo possuem de influenciar a produo de polticas pblicas
atravs do seu poder de veto. J a separao de propsitos pode ser definida como as vontades
prprias de cada ramo do governo. A separao de propsitos seria ortogonal separao de
poderes, ela poderia ocorrer dentro ou fora da separao de poderes (HAGGARD e
MCCUBBINS, 2001, p. 3).22 Segundo Haggard e McCubbins, h tantos modos de separar
poderes e propsitos como h democracias. Desta forma, os autores nos dizem que, se queremos
saber qual o impacto dos diferentes arranjos institucionais sobre a elaborao das polticas, no
devemos desmerecer os mritos dos trabalhos que tm devotado bastante ateno distino
entre sistemas presidencialistas e parlamentaristas, mas devemos pontuar que esta distino entre
macro instituies inadequada. Para os autores, a explicao dos resultados polticos requer que
ampliemos o foco sobre os detalhes da estrutura institucional e investiguemos como a separao
de propsitos pensada dentro de um determinado regime, que regras criam esta separao de
propsitos, se a separao de propsitos combina com a separao de poderes, e de que modo
elas se articulam para afetar a produo de polticas pblicas (idem: 8).
Cox e McCubbins (2001) esboaro uma estrutura geral para compreender as variantes
desta separao de poderes e de propsitos. Eles argumentam que as separaes de poderes e de
propsitos trabalham juntas para estabelecer dois tradeoffs, no que diz respeito aos resultados
polticos. O primeiro tradeoff entre um sistema poltico decisivo (deciseveness: habilidade para
tomar decises polticas) e um sistema resoluto (resoluteness: habilidade para comprometer-se com
as decises polticas estabelecidas) (COX; MCCUBBINS, 2001, p. 21-3). Os autores afirmam que
a habilidade para mudar ou para comprometer-se com polticas depende do que eles chamam de
nmero efetivo de vetos na tomada de decises polticas. Eles usam esse termo para representar
dois salientes aspectos do processo poltico: o nmero de atores polticos que possuem um veto

21 Segundo os autores, a separao formal de poderes, tpica dos regimes presidencialistas, no representa garantia
alguma para o funcionamento de um mecanismo de pesos e contrapesos (checks and balances). Da mesma forma, a
ausncia de uma separao formal de poderes a exemplo dos sistemas parlamentaristas, pode ser transposta se
satisfaz, num plano prtico, a separao de propsitos entre os atores envolvidos.
22 Por exemplo, quando a sociedade tem interesses diversos, e as instituies polticas produzem distintos canais para

a representao destes interesses, ento, segundo os autores, a separao de poderes e de propsitos fato. Neste
sentido, se a um regime parlamentarista pode faltar uma separao formal de poderes, mas este pode promover uma
separao de propsitos na forma de coalizes governamentais, por exemplo, o regime pode estabelecer-se sobre um
eficiente mecanismo de pesos e contrapesos. De maneira anloga, se um regime presidencialista, naturalmente
dotado de separao de poderes, no satisfaz o princpio da separao de interesses, pode funcionar tal qual um
regime parlamentarista, dentro de uma espcie de hierarquizao oculta entre os ramos Executivo e Legislativo.
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sobre a mudana poltica, e o conflito de interesses entre estes atores. Esta distino se faz
importante, porque, se queremos realmente avaliar o funcionamento de um mecanismo de pesos
e contrapesos em um regime poltico no devemos nos dar por satisfeitos em somar o nmero de
veto players constitucionais (TSEBELIS, 1997), pois no podemos subestimar o efeito da separao
de interesses.23
Para um regime poltico em que o nmero efetivo de vetos alto, mudar polticas pode ser
difcil, mas comprometer-se com polticas (status quo), pode ser relativamente fcil. O reverso no
menos verdadeiro. O fato que este tradeoff determinado juntamente pela separao de
poderes e propsitos que tem sido negligenciada pela literatura moderna. Entretanto, o tradeoff
entre regimes decisivos e resolutos evidente por definio: um regime poltico mais decisivo
possui uma grande habilidade para tomar ou implementar mudanas polticas em um curto prazo
de tempo, mas deve ser necessariamente menos resoluto, e, provavelmente, incapaz de manter o
novo status quo. Por contraste, um regime poltico mais resoluto ser menos capaz de
implementar, ou de decidir sobre mudanas polticas, e logo, considerado menos decisivo.
Segundo os autores argumentam, cada um destes extremos tm consequncias indesejveis. Em
um extremo, um regime poltico pouco decisivo predisposto paralisia institucional e deve ser
incapaz de tratar os problemas polticos urgentes que surgem. No outro extremo, um regime
poltico que altamente resoluto pode ser ameaado constantemente pela instabilidade poltica
(COX e MCCUBBINS, 2001, p. 30-1).
O segundo tradeoff elaborado por Cox e McCubbins diz respeito relao entre a separao
de poderes e propsitos e, natureza das polticas produzidas, se pblicas (public) ou
particularistas (private) (idem: 28). Em outras palavras, se as polticas produzidas por um dado
sistema assemelham-se a bens pblicos, estes devem cultivar algum tipo de eficincia alocativa em
vista da promoo do bem-estar geral, mas, se as polticas produzidas favorecem benefcios
particularistas, estas acabam por promover os interesses de indivduos, faces ou regies
particulares. Os autores argumentam que, quanto maior o nmero de vetos efetivos, mais
benefcios privados desejam ser aprovados, e o reverso tambm verdadeiro. Este resultado seria
uma consequncia da barganha entre veto players, onde cada veto player deseja ser capaz de exigir e
receber retribuies na forma de polticas estreitamente secionadas.

23 Se o poder separado, mas os interesses so unificados, ento o nmero efetivo de vetos pode ser sensivelmente

reduzido, j que cada instituio trabalharia separadamente, mas com um objetivo comum. Por contraste, se os payoffs
de cada veto player so independentes um do outro (seus destinos eleitorais so independentes um do outro), ento o
nmero de vetos efetivos pode ser prximo ao nmero mximo de vetos possveis. Cf. COX e MCCUBBINS, 2001,
p. 24-7.
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Finalmente, Shugart e Haggard (2001) ampliaro esta explorao terica geral com sua
discusso acerca das variaes institucionais em sistemas presidencialistas e suas relaes com os
modelos de governana (deciseveness e resoluteness). Eles dividem as instituies chaves do
presidencialismo, primeiro, de acordo com a forma como elas afetam os poderes reativos do
presidente (poder de veto), versus seus poderes pr-ativos (poder de emitir decretos autoritrios),
e segundo, de acordo como eles influenciam a separao de interesses entre os ramos Legislativo
e Executivo. Os autores concluem que, quanto mais poderes reativos um presidente possui, mais
resoluto (menos decisivo) ser o processo de produo de polticas, de maneira contrria, quanto
mais pr-ativos forem os poderes de um presidente, mais decisivo (menos resoluto) ser o
processo.24 Sistemas presidenciais considerados menos resolutos implicam que os poderes
presidenciais so reduzidos, e a legislatura pouco controlada (unchecked). Todavia, sistemas
presidencialistas onde a conexo entre eleitores e a formao do Executivo no corre diretamente
dos legisladores, provavelmente, sero menos decisivos (SHUGART e HAGGARD, 2001, p. 85-
90). Logo, legisladores em sistemas presidenciais seriam menos dependentes da reputao
nacional do seu partido do que em sistemas parlamentaristas, onde a conexo entre eleitores e
governantes corre diretamente pelos legisladores. Porm, para os autores isso no implica numa
viso depreciativa dos regimes presidencialistas, como to popular na literatura especializada.25
Mais uma vez, eles no desprezam o papel da separao de poderes como cerne do conceito de
presidencialismo, tal como pensara Madison. Para eles, num plano prtico, essa garantia de
checagem mtua acaba redundando em sobreposio de poderes, porm, diro os autores, isso
no implica afirmar que a separao de poderes no seja o melhor critrio para diferenciar
regimes presidencialistas e parlamentaristas. Se um modelo de independncia total entre os
poderes jamais ser alcanado na prtica, tendo em vista a interao necessria entre os poderes,
os autores questionam at onde este compartilhamento de poderes entre diferentes ramos de
poder (sobreposio de funes) tambm no implica no compartilhamento de algum tipo de
controle democrtico (check).

24 As consideraes de Shugart e Haggard vo de encontro a um outro trabalho de Shugart, este em parceria com
John Carey (1998), no qual os autores, debruando-se sobre o estudo das lideranas executivas e seu poder de emitir
decretos autoritrios, concluem que, salvo raras excees, a autoridade Executiva de emitir decretos com fora de lei
no resultado de um poder usurpado indevidamente do Legislativo (ODONNELL, 1994), mas antes, um
mecanismo para superar a inabilidade dos legisladores para lidar com determinados assuntos, ou mesmo solucionar
problemas de ao coletiva do Legislativo, com sua total aprovao (CAREY; SHUGART, 1998, p. 15-19).
25 De acordo com os autores: the separation of powers inherent in presidentialism has consequences for policy

making even when it does not produce divergent partisan control of the assembly and executive. We argue that there
is na irony in presidentialism in terms of its effects on the provison of national policy. While the president should be
his nationwide constituency, legislators separation from the executive typically makes them less interested in proving
national policy than in parliamentary system, Thus a separation of purpose remain a real possibility even when the
assembly and the president are controlled by the same party (idem: 66).
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5 DELEGAO E SISTEMAS PRESIDENCIALISTAS

Anlises mais refinadas da relao entre sistemas presidencialistas e controle democrtico


podem ser levantadas a partir dos modelos de tipo Principal-Agente (KIEWIET e
MCCUBBINS, 1991; STROM, 2003). Estes modelos trabalham sobre como a hiptese da
delegao poltica e suas implicaes esto muito bem representadas no dilema madisoniano: in
framing a government which is to be administered by men over men, the great difficulty lies in this you must first
enable the government to control the governed and in the next place oblige it to control it self (n. 51). A
delegao a caracterstica por excelncia das modernas democracias, e isto significa que
cidados nas sociedades democrticas modernas delegam, voluntariamente, autoridade para
representantes por razes que satisfazem a boa governana. Na verdade, a delegao pode ser
compreendida como o modo pelo qual a representatividade moderna funciona a partir de uma
cadeia de delegao poltica, cidados (Principal) delegam poder a um representante (Agente), que
est autorizado a tomar decises polticas e, incondicionalmente, delega poder a outros Agentes
em nome do mesmo Principal.
Toda relao de delegao implica em efeitos que so conhecidos como problemas de
agncia, aqui estamos tratando dos riscos que um Principal corre delegando autoridade a um
Agente que, por sua vez, pode perseguir outros objetivos que no os do Principal. Neste sentido,
uma relao de delegao gera problemas de agncia quando o Agente realiza aes que o
Principal no teria realizado em seu lugar (STROM, 2003, p. 61). O objetivo principal de
qualquer relao de delegao , portanto, reduzir as possibilidades de comportamento
oportunista por parte do Agente, e a melhor forma de fazer isso, buscar reduzir a assimetria que
existe naturalmente entre os atores, combatendo os problemas de informao oculta, ao oculta e o
dilema madisoniano (STROM, 2003, p. 61-2; KIEWIET; MCCUBBINS, 1991, p. 25). 26
Regimes presidencialistas e parlamentaristas implicariam, cada qual, em tipos e cadeias de
delegao distintos, consequentemente, remetendo a problemas de delegao e mecanismo para

26 Por informao oculta entendem-se as vantagens que um Agente tem em relao ao Principal de possuir ou

utilizar, ou to somente ocultar, informao estratgica para benefcio prprio, aqui podemos incluir tambm os
riscos de seleo adversa (um Principal delega autoridade a um Agente, mas no conhece as caractersticas desse
Agente, se talentoso, preguioso, aplicado, etc.). J os problemas de ao oculta, estes dizem respeito
impossibilidade do Principal mapear permanentemente as aes do Agente e, assim, garantir que este se comportar
de acordo com o seu melhor interesse. Por fim, o dilema madisoniano representa a armadilha potencial para todas
as instituies que se pautam em relaes de delegao. A essncia do problema que os recursos ou a autoridade
delegados a um Agente sob o propsito de promover o melhor interesse do Principal podem voltar-se contra o
Principal. O dilema madisoniano ocorreria mais provavelmente em situaes que incluem Agentes em uma
posio de liderana, desta forma, o dilema no uma consequncia dos problemas de ao ou informao oculta
que podem at piorar a situao , mas antes, levantado por agentes que exploram a posio estratgica que lhes foi
outorgada (KIEWIET; MCCUBBINS, 1991, p. 26).
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sua superao no menos distintos.27 Sistemas parlamentaristas caracterizar-se-iam por se


constiturem de uma nica delegao de autoridade, primeiro, dos eleitores para seus
representantes eleitos, em seguida, destes legisladores para o chefe do Executivo e seu gabinete,
depois, do chefe do Executivo para os ministrios que encabeam os diferentes departamentos
do Executivo e, finalmente, dos ministrios para a burocracia treinada. Esta relao de delegao
toma a forma de uma nica e hierrquica cadeia, onde o nico link entre cidados e o chefe do
Executivo o parlamento. Trata-se de um chamado modelo de delegao indireta (STROM,
2003, p. 64-5).
Sistemas presidencialistas diferenciar-se-iam dos sistemas parlamentaristas especialmente
no que diz respeito a esta relao entre os cidados e o Executivo. Sistemas presidencialistas
representariam pluriarquias polticas, por isso mesmo tornando-se mais complexas, j que os
eleitores delegariam autoridade no apenas para um Agente (Legislativo), a exemplo dos sistemas
parlamentaristas, mas para dois Agentes (Legislativo e Executivo). Em virtude da natureza
bicfala destes regimes, os sistemas presidencialistas precisam criar modelos de pesos e
contrapesos, que coordenem a diviso de funes entre os ramos Executivo e Legislativo e
possam garantir a consequente delegao de atribuies destes ramos para os organismos
ministeriais e para a burocracia, sequencialmente (idem: 65).
A tese central de Strom que quanto maior for a cadeia de delegao, maiores so as
oportunidades de perdas de agncia (idem: 67). Neste sentido, os modelos majoritrios das

27 Embora algum prejuzo seja significante em qualquer relao de delegao, algumas medidas podem ser

experimentadas a fim de controlar, ou, ao menos, reduzir as perdas de agncia (KIEWIET e MCCUBBINS, 1991, p.
27-34): (i) Desenho do contrato. A especificao de tarefas e responsabilidades de um Agente por um Principal devem
satisfazer o princpio da restrio de participao, ou seja, a retribuio de um Agente deve ser pelo menos to vasta
quanto os custos de sua oportunidade, mas menos do que o benefcio marginal que o Principal obtm das aes do
Agente. Trata-se de criar um esquema de incentivos para que o agente comporte-se segundo os planos do Principal;
(ii) Mecanismos de seleo. A fim de reduzir prejuzos provenientes do desconhecimento do trabalho e do desempenho
dos Agentes, os Principais podem optar por utilizar-se de mecanismos de seleo que podem anteceder o
estabelecimento de um contrato, ou nem mesmo chegar a cogit-lo. Atravs de mecanismos de seleo, as
capacidades do Agente tornam-se aparentes, o que pode representar um sinal confivel para o Principal; (iii)
Monitoramento e exigncias de relatrios. Uma vez que um Principal e um Agente tenham entrado em uma relao de
delegao, a melhor forma de driblar os problemas de ao e informao ocultas instituir procedimentos, exigindo
dos Agentes que relatem qualquer informao relevante que eles tenham obtido, e qualquer ao que eles tenham
tomado. No entanto, o estabelecimento destes procedimentos pode refletir dois tradeoffs no muito positivos para o
Principal: o excesso de informao, por um lado, o que no garante que o que esteja sendo revelado tenha realmente
importncia para o Principal, mergulhando-o num mar de informaes inteis; e, por outro, a exigncia permanente
de relatrios pode, alm de ser excessivamente custosa para o Principal, servir aos interesses do Agente desviando-o
de suas tarefas. neste sentido que McCubbins e Schwartz (1984) diferenciam as patrulhas de polcia (police patrol) e
os alarmes de incndio (fire alarm), enquanto mecanismos de controle, respectivamente, formal e informal que
buscam suprir as limitaes de monitoramento convencional, com nfase para o funcionamento e a eficincia dos
alarmes de incndio; Controles institucionais (checks). Uma vez que a autoridade tenha sido delegada a um Agente, o
estabelecimento de controles institucionais requer que seja outorgada pelo menos a um outro Agente autoridade para
vetar ou bloquear as aes do Agente. Trata-se do estabelecimento de controles interligados que possam refrear o
comportamento arbitrrio de um Agente, inibindo suas habilidades para empreender aes que o Principal considere
indesejveis.
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democracias parlamentaristas incorreriam em maiores riscos de perdas de agncia do que os


sistemas presidencialistas, de natureza proporcionalista. Todavia, sistemas parlamentaristas
favoreceriam a eficincia administrativa, no sentido de que os agentes teriam poucos controles
institucionais externos (checks) ou restries (veto players). Seriam mais decisivos, para usarmos o
vocabulrio de Cox e McCubbins, e articulariam melhor mecanismos de controle do tipo ex ante
desenho do contrato e mecanismos de seleo (idem: 67, 73). J modelos proporcionalistas de
presidencialismo incorreriam em menores prejuzos de agncia, em virtude da sua natural balana
de poderes. Como, nos regimes presidencialistas no h nenhuma relao hierrquica entre
Executivo e Legislativo, ambos os poderes so coiguais, e fica difcil para o Executivo conferir
exclusividade para si no que diz respeito iniciativa de polticas, sendo, portanto, mais eficientes
no que diz respeito aplicao de mecanismos de controle do tipo ex post monitoramento e
controles institucionais (idem: 71).

Os mritos de qualquer desenho institucional, conforme Strom, devem ser julgados com
base em qualidades processuais, como eficincia, coordenao, transparncia e credibilidade.
Sistemas parlamentaristas do tipo majoritrio desempenham melhor os dois primeiros critrios,
verdade, pois o sistema amplia os incentivos da eficincia poltica e administrativa, medida que
persuade os Agentes a perseguirem, da melhor maneira possvel, os objetivos do Principal (via
clara possibilidade de retribuio eleitoral). Da mesma forma, o fato de os Agentes em sistemas
parlamentaristas representarem um nico Principal, tambm reduz as possibilidades de conflito
entre as partes, mais do que em sistemas presidencialistas, nos quais Agentes atendem a mltiplos
Principais. Contudo, esta decisividade e esta praticidade administrativa, se assim podemos dizer,
tm tambm um alto custo. Se por um lado, sistemas parlamentaristas so, em comparao a
sistemas presidencialistas, mais criteriosos no que concerne seleo dos Agentes e na criao de
incentivos para que os Agentes no desviem de suas obrigaes; sistemas presidencialistas, por
outro lado, produzem maior transparncia poltica, j que geram maiores vantagens
informacionais.28

28 The informational advantages of presidentialism are reinforced by the fact that more of the policy bargaining between different
constitutional actors takes place in the public domain, rather than behind closed doors. In a presidential system, policy bargaining typically
takes the form of proposals and counter-proposals that are shuttled back and forth between different chambers or branches of government.
In contrast, parliamentary bargaining tends to take place behind close doors in cabinet or in coalition committees or party summits. Thus,
political bargaining is displaced from a public to a private arena, where it will be less informative to the citizens. The more bargaining is
confined to this sphere of invisible politics, to private negotiations within political parties, or within government coalitions, the less
transparent the policy process, and the more uncertainty voters may have about their representatives (idem: 96).
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5 CONSIDERAES FINAIS

A discusso sobre accountability na Amrica Latina tem sido acompanhada por uma
assimetria entre os princpios tericos e a metodologia formal empregada por muitos autores. Os
princpios tericos no possuem o objetivo explcito de refletir os problemas reais, j a
metodologia formal est ligada, diretamente, aos problemas reais substantivos e, articulao
entre os princpios tericos e as questes concretas. O que podemos observar dessa discusso
que os autores, em sua maioria, tm buscado aperfeioar a modelagem formal das relaes de
accountability, das quais os modelos de tipo Principal-Agente podem ser os melhores exemplos,
mas tm preocupado-se menos com a discusso sobre seus princpios e postulados tericos a
ausncia de qualquer consenso conceitual sobre o termo accountability entre os autores s um
sinalizador dessa situao.
A preocupao dos autores em construir modelos formais leva a um processo de
afunilamento da prpria conceituao de accountability, cada vez mais estreita e especfica, tal como
numa tentativa de elaborar modelos mais claros com os quais possam garantir previses mais
rigorosas e consistentes acerca das interaes institucionais. Se, por um lado, esse processo tem
garantido aos autores a testabilidade de suas hipteses, por outro, tem aberto um vcuo
conceitual em seus trabalhos. Autores como ODonnell, empenhados em uma enunciao mais
consistente de seus princpios tericos tem sido alvo, por exemplo, de duras crticas, sobretudo
porque faria uso de conceituaes excessivamente amplas do termo accountability.29
O erro principal desses autores tem sido subestimar a importncia dos postulados tericos
para o conhecimento das questes reais substantivas. O uso de conceitos excessivamente
minimalistas do termo accountability pe em risco a prpria noo de pesos e contrapesos e,
consequentemente, pode levar a juzos negativos acerca da natureza dos sistemas
presidencialistas. nesse ponto que questionamos a desconfiana generalizada da literatura que
desassocia sistemas presidencialistas e accountability e sumariamos que, quanto mais restrita e
instrumental for a enunciao terica do conceito de accountability utilizado pelo autor, menos este

29 Grande parte da crtica ao conceito de accountability de ODonnell, por exemplo, repousa, especialmente, na
indistino que este autor faz entre as instituies com poder de punio de fato, e aquelas que funcionam apenas
como um alarme de incndio (fire alarm). Para grande parte destes crticos, alarmes de incndio no tm
importncia alguma para a accountability democrtica, visto que no punem, nem sancionam atores, apenas tm poder
de escndalo. Contudo, no percebem os crticos, que o apreo de ODonnell por mecanismo do tipo alarme de
incndio diz respeito enunciao de princpios tericos e de pressupostos normativos muito aqum dos seus. Para
ODonnell a democracia presume um ideal mnimo de comunitarismo, ou seja, a ideia de que a vida poltica requer
um interesse mnimo pela coisa pblica (res pblica), no qual, a informao cumpre um papel fundamental. Dessa
perspectiva, mecanismos do tipo alarme de incndio, ainda que destitudos de poder punitivo, podem ser teis
para a accountability democrtica, medida que garantem informao aos eleitores. Tal perspectiva parte do
pressuposto de que, algumas vezes, Agentes de accountability nem se restringem a eleitores, nem precisam impor poder
de sano direto para garantir o comportamento legal de representantes.
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dar crdito a eficincia dos sistemas de pesos e contrapesos, tpicos do presidencialismo. A


adoo de uma conceituao excessivamente minimalista do conceito pressupe relaes de tipo
instrumental e restritivamente punitivas entre atores polticos distintos, algo prximo do ideal de
eficincia econmica e administrativa, prpria do parlamentarismo, o que despreza o impacto de
mecanismos deliberativos outros, no necessariamente punitivos, tpicos das relaes de checks and
balances.30
preciso que a trivial interpretao dos sistemas presidencialistas como regimes de baixa
accountability seja questionada, para isso, a agenda de pesquisa deve preocupar-se mais com a
enunciao dos postulados tericos do termo accountability, e menos, com a modelagem formal
dessas relaes. Com isso, no queremos dizer que a construo de modelos seja menos
importante na anlise destas relaes, mas que, sob pena de colocarmos em xeque a prpria
avaliao dos regimes presidencialistas pautados em relaes de delegao menos instrumentais
do que o parlamentarismo, por exemplo , a ideia de accountability precisa ser mais bem ampliada,
de forma a ajustar-se ao tipo de delegao firmada pelos sistemas presidencialistas.
Visto que os sistemas polticos implicam cada qual num tipo de delegao poltica
especfica e esto sujeitos a perdas de agncias no menos especficas, desenhos institucionais
diferentes refletem formas diferentes de tentar superar as perdas oriundas da delegao. Isto nos
faz presumir que no existem modelos institucionais fixos e perfeitos que possam suprir todos os
possveis prejuzos da delegao, sendo, portanto, tais arranjos reflexos da prpria instabilidade
da escolha social. Assim, se, por um lado, o modelo de delegao prprio dos sistemas
parlamentaristas pode representar uma melhor proteo contra a paralisia institucional, na medida
em que enfatiza o desenho dos contratos e os mecanismos de seleo adversa, por outro, o
modelo de delegao presidencialista revelia do descrdito generalizado que alguns autores
tm alimentado acerca da separao de poderes , pode promover maior credibilidade e
transparncia poltica, no s porque aloja funes distintas para cada ramo de poder, mas,

30 No menos estilizadas so as interpretaes que comparam presidencialismo e parlamentarismo. Tipicamente, os

sistemas presidencialistas so apresentados como predispostos a um empate institucional forado entre presidentes e
legisladores. Primeiro, porque a conexo eleitoral entre Executivo e eleitores seria direta, e no, via Legislativo como
nos sistemas parlamentaristas. Segundo, porque democracias presidencialistas incorporariam um grande nmero de
atores em qualquer deciso poltica, o que criaria problemas de ao coletiva e levaria presidentes a adotarem
mecanismos unilaterais (decretos autoritrios, por exemplo) como forma de impor suas preferncias. Embora seja
particularmente tentador pensar que presidentes dotados de mecanismos unilaterais devem us-los para compensar o
comportamento particularista de legisladores, de forma a direcion-los s questes programticas da agenda poltica
nacional, isto nem sempre verdade. A ideia de que presidentes governam de maneira unilateral uma daquelas
afirmativas muito difundidas, mas pouco verificadas. Decretos autoritrios, por exemplo, provavelmente,
compreendem somente um campo limitado de circunstncias aquele onde as preferncias entre Executivo e
Legislativo no divergem tanto assim. O que implica em afirmarmos que, a m reputao dos poderes presidenciais
pode seguir-se de uma falta de clareza sobre suas origens institucionais.
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Emerson Oliveira do Nascimento

principalmente, porque apoia estes poderes sobre bases eleitorais distintas. O que, alm de
fomentar a criao de propsitos concorrentes entre os Agentes (ambio freia ambio, em
termos madisonianos), reala a eficincia de mecanismos de monitoramento e a justaposio de
controles institucionais (checks), os quais podem mesmo vir a ser mais eficientes, se o objetivo
imputar responsabilidade aos Agentes.

Recebido para publicao em 02/04/2012


Aprovado para publicao em 22/06/2012

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Delegao e Accountability em Sistemas Presidencialistas Pginas: 27-52.

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Delegao e Accountability em Sistemas Presidencialistas Pginas: 27-52.

Delegao e Accountability em Sistemas Presidencialistas

Resumo
A literatura contempornea sobre sistemas polticos tem tornado clara a conexo entre sistemas
presidencialistas e a alta qualidade da democracia, mas, por outro lado, tem enfatizado sua
predisposio paralisia institucional e, consequentemente, sua baixa accountability. Uma das
principais questes que marcam este debate reside nas instituies e nos mecanismos que
estruturam a lgica da delegao em contextos de separao de poderes. Este artigo se volta para
tentar compreender, de modo preliminar, algumas implicaes da separao de poderes e da
delegao estratgica no fortalecimento de mecanismos da accountability democrtica. O
argumento que se desenvolve nesse trabalho de que a expanso da delegao nos sistemas
presidencialistas no deve ser considerada um sinal de enfraquecimento ou fragilidade, mas sim,
uma das possibilidades da governabilidade democrtica.

Palavras-chave: Presidencialismo; delegao; accountability.

Delegation and Accountability in Presidencialist Sistems

Abstract
The literature on political systems has made clear the connection between presidential systems
and the high quality of democracy, but otherwise has emphasized its willingness to institutional
paralysis, and consequently, its low accountability. One of the main issues that characterize this
debate lies in the institutions and mechanisms which structure the logic of delegation in the
context of separation of powers. This article turns to try to understand in a preliminary way some
of the implications of separation of powers and delegation strategic strengthening of mechanisms
of democratic accountability. The argument is developed in this paper is that the expansion of
the delegation in presidential systems should not be considered a sign of weakness or frailty, but
one of the possibilities of democratic governance.

Keywords: Presidentialism; delegation; accountability.

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A Concepo Democrtica de Bobbio:
uma Defesa das Regras do Jogo
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Antnio Kevan Brando Pereira


Universidade Federal do Cear

1 A CONCEPO BOBBIANA DE DEMOCRACIA

O tema da democracia ocupou um lugar central na carreira intelectual do filsofo, jurista


e pensador poltico italiano Norberto Bobbio (1909-2004). Ele foi, acima de tudo, um entusiasta
da democracia. A nfase na necessidade de se implementar na prtica os princpios democrticos
permeia toda a obra do autor, onde ele refora que mesmo o regime democrtico mais distante
do ideal jamais pode ser comparado com um regime autocrtico ou totalitrio.
Este ensaio tem como objetivo analisar alguns pontos da concepo bobbiana de
democracia. Para isso, dividimos o texto em quatro tpicos que dizem respeito s principais
discusses do autor em torno dessa temtica. O primeiro deles trata da concepo processual
ou teoria das regras constitutivas da democracia, que consiste numa defesa das regras do
jogo. Em seguida, temos o clssico debate em torno da democracia representativa e da
democracia direta, em que o autor tenta demonstrar que no se tratam de formas alternativas ou
excludentes. O terceiro tpico traz a importante discusso entre liberdade e igualdade, onde sero
apresentados contrapontos entre diferentes vises ideolgicas. Por fim, investigaremos
detalhadamente um texto clssico de Bobbio, O Futuro da Democracia, em que o autor realiza
uma comparao entre os ideais democrticos e a situao concreta na qual os regimes atuais se
encontram.

2 A CONCEPO PROCESSUAL DE DEMOCRACIA

A concepo processual, ou teoria das regras constitutivas da democracia, um


ponto central do pensamento de Bobbio. Para iniciar nossa anlise, vale a pena observar o que o
autor nos diz antes de estabelecer uma definio mnima de democracia:

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REPOL | Revista Estudos de Poltica, Campina Grande, vol. 1, n 1, 2012.
A Concepo Democrtica de Bobbio: uma Defesa das Regras do Jogo Pginas: 53-67.

Afirmo preliminarmente que o nico modo de se chegar a um acordo quando se fala de


democracia, entendida como contraposta a todas as formas de governo autocrtico, o
de consider-la caracterizada por um conjunto de regras (primrias ou fundamentais)
que estabelecem quem est autorizado a tomar decises coletivas e com quais
procedimentos. Todo grupo social est obrigado a tomar decises vinculatrias para
todos os seus membros com o objetivo de prover a prpria sobrevivncia, tanto interna
como externamente. (BOBBIO, 2009, p. 30).

Partindo desse pressuposto, podemos adentrar neste aspecto do pensamento democrtico


bobbiano a partir daquilo que ele chamou de significado formal de democracia, segundo o
qual, por regime democrtico entende-se, primariamente, um conjunto de regras de
procedimento para a formao de decises coletivas, em que est prevista e facilitada a
participao mais ampla possvel dos interessados. (BOBBIO, 2009, p. 22).
De acordo com Bobbio, inerente a qualquer regime democrtico a instituio de normas
e leis que regulem o jogo das disputas polticas. Com o advento do Estado moderno, passou-se
a estabelecer previamente em constituies um conjunto de regras que tratassem da forma de
como o poder poltico seria disputado e exercido em um dado pas. Na viso do autor, a
existncia de tais regras caracteriza um regime como democrtico, visto que num estado
autocrtico o poder nunca est em disputa, e o povo jamais chamado para tomar alguma
deciso. Nesta perspectiva, as regras do jogo valem como condio da democracia.
No intuito de reforar as diferenas entre as formas democrticas e no democrticas de
governo, o pensador italiano destaca que possvel perceber alguns requisitos essenciais que
caracterizam e so inerentes s primeiras. O principal requisito para se classificar um regime
democrtico , justamente, a adoo por parte deste do referido conjunto de regras que
regulam, antecipadamente em Lei, quem est autorizado a tomar decises coletivas e com quais
procedimentos. Analisando esse momento da teoria bobbiana, Michelangelo Bovero afirma que
as teorias das regras constitutivas servem como um instrumento de diagnstico para medir o
grau de democracia dos regimes polticos. (BOVERO, 2009, p. 58).
Nesse sentido, Bobbio enumerou algumas regras que ele classificou como
procedimentos universais, ou seja, so normas que podem ser encontradas em qualquer regime
chamado de democrtico. Vejamos cada uma delas:
1. Todos os cidados que alcanaram a maioridade, sem distino de raa, religio, condio
econmica e sexo, devem desfrutar dos direitos polticos, ou seja, todos tm o direito de
expressar sua prpria opinio ou de escolher quem a exprima por eles;
2. O voto de todos os cidados deve ter o mesmo peso;

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Antnio Kevan Brando Pereira

3. Todas as pessoas que desfrutam de direitos polticos devem ser livres para poder votar de
acordo com sua prpria opinio, formada com a maior liberdade possvel por meio de
uma concorrncia livre entre grupos polticos organizados, competindo entre si;
4. Devem ser livres tambm no sentido de ter condies de escolher entre solues
diferentes, ou seja, entre partidos que tm programas diferentes e alternativos;
5. Seja por eleies, seja por deciso coletiva, deve valer a regra da maioria numrica, no
sentido de considerar o candidato eleito ou considerar vlida a deciso obtida pelo maior
nmero de votos;
6. Nenhuma deciso tomada pela maioria deve limitar os direitos da minoria,
particularmente, o direito de se tornar, por sua vez, maioria em igualdade de condies.

Se essas seis regras forem aplicadas na vida poltica de uma coletividade, esta pode ser
classificada de democrtica, mas, neste momento, cabe uma importante observao: para Bobbio,
nenhum regime poltico na histria jamais seguiu completamente o contedo de todas essas
regras. Com isso, ele nos diz que podemos constatar apenas graus diferentes de aproximao do
modelo ideal, por isso lcito falar de regimes mais ou menos democrticos. (BOBBIO, 2000, p.
367).
As dificuldades de seguir as seis regras expostas acima podem ser explicadas a partir da
investigao de um regime democrtico concreto Bobbio fez isso exaustivamente , onde o que
deve ser levado em conta um possvel desvio entre o que est posto no enunciado das regras e
o modo como elas so aplicadas na realidade. isso que nos permite reconhecer democracias
reais mais democrticas ou menos democrticas.
Confrontando a todo instante regime autocrtico e regime democrtico, o autor
coloca que mesmo a democracia mais distante do modelo ideal (o total cumprimento das regras)
no pode ser confundida com um estado autocrtico, onde, em nenhum momento, as decises
polticas passam pela maioria da populao ou por seus representantes. A democracia, que uma
forma de governo fundamentada na soberania popular, um processo em constante
aperfeioamento, da a necessidade de se estabelecer critrios para definir o exerccio do poder
poltico. Para isso, cabem aos regimes democrticos aperfeioarem o seu mtodo na defesa das
regras do jogo.
Mas o debate no se encerra aqui. A concepo processual nos remete s formas de
democracia que estabelecem diferentes critrios para a tomada de decises coletivas, a saber, a
democracia representativa e a democracia direta. disso que trataremos a seguir.

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A Concepo Democrtica de Bobbio: uma Defesa das Regras do Jogo Pginas: 53-67.

3 DEMOCRACIA REPRESENTATIVA E DEMOCRACIA DIRETA

Tanto a democracia representativa, quanto a democracia direta descendem do mesmo


princpio de soberania popular (a ideia de que o poder emana do povo), mas se diferenciam
pelas modalidades e pelas formas com que essa soberania exercida. Por qual motivo existem
essas duas formas? Elas podem ser praticadas conjuntamente, ou uma exclui a outra? Em meio s
intensas discusses sobre a necessidade de se ampliar a democracia no decorrer do sculo XX,
Bobbio no fugiu ao debate e afirmou: democracia representativa e democracia direta no so
dois sistemas alternativos (no sentido de que onde exista uma no pode existir a outra), mas so
dois sistemas que se podem integrar reciprocamente. (BOBBIO, 2009, p. 65). Comearemos
analisando a democracia representativa, aquela que o autor chamou de a democracia dos
modernos. (BOBBIO, 2011, p. 149).1
O surgimento da forma representativa de democracia est relacionado ao pensamento
liberal. Os liberais pregavam a necessidade da instaurao de um Estado de Direito que
garantisse as liberdades individuais, a igualdade jurdica perante a lei, bem como o direito de
participar das decises polticas democraticamente. Mas, eles se perguntavam: como instituir
um regime democrtico em um territrio to extenso e muito populoso, que era caracterstico
dos estados modernos? Seria invivel, por exemplo, realizar a democracia como nos moldes da
Grcia Antiga.ponto de interrogao
a partir dessa convico que nasce a ideia da representao, ou seja, na impossibilidade
de reunir todos os cidados em uma praa pblica como na gora ateniense os liberais
instituram o sistema representativo de democracia. Neste sistema, todos aqueles que possuem
direitos polticos so chamados a escolher representantes para tomarem decises polticas em
seu nome. Essa forma de democracia ficou consolidada, sobretudo, com o estado parlamentar.
O que caracteriza especificamente a democracia representativa? Bobbio nos oferece uma
resposta:

A expresso democracia representativa significa genericamente que as deliberaes


coletivas, isto , as deliberaes que dizem respeito coletividade inteira, so tomadas
no diretamente por aquele que dela fazem parte, mas por pessoas eleitas para esta
finalidade. [...]. Em outras palavras, um Estado representativo um Estado no qual as
principais deliberaes polticas so tomadas por representantes eleitos, importando
pouco se os rgos de deciso so o parlamento, o presidente da repblica, o
parlamento mais os conselhos regionais, etc. (BOBBIO, 2009, p. 56-57).

1 Nesta obra o autor aborda o tema da democracia dos modernos, contrapondo esta forma democrtica

idealizada pelos pensadores clssicos da Grcia Antiga, principalmente, as estabelecidas por Plato e Aristteles.
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Antnio Kevan Brando Pereira

Porm, o tema da representao no se esgota a, visto que existem alguns fatores que
tornam a democracia representativa um sistema bastante complexo. Segundo o autor, dois pontos
devem ser levados em conta quando se fala do instituto da representao poltica: o primeiro diz
respeito aos poderes do representante (como este representa); o segundo trata do contedo da
representao (que coisa este representa).
Tal debate gira em torno da ideia de que se pode ter representantes gerais, ou seja,
aqueles que representam a coletividade de uma forma geral, e tambm representantes que atuam
em nome de uma classe especfica, seja ela social, profissional, religiosa, etc. Para Bobbio,
justamente, aqui, que residem as grandes dificuldades do sistema representativo, e o motivo pelo
qual ele bastante criticado. Algumas correntes, sobretudo as de esquerda2, apontam que a
democracia representativa no estabelece um vnculo real entre representantes e representados,
onde as principais decises polticas, muitas vezes, no condizem com a vontade daqueles que
elegeram tais representantes. com base nessas crticas, e nas reais dificuldades do sistema
representativo, que se inicia um processo que busca uma democracia mais larga e mais completa,
em suma: uma ampliao da democracia atravs de novos mecanismos de participao e deciso.
Bobbio ento se pergunta: seria esse alargamento da democracia um retorno sua
forma direta? Ele nos diz que, mesmo com a consolidao da democracia representativa, o
desejo por uma efetiva participao nunca desapareceu dos programas polticos de muitos
grupos, que visavam um governo em que o poder fosse exercido por e para o povo. (BOBBIO,
2011, p. 154). Mas o que uma democracia direta?

Para que exista democracia direta no sentido prprio da palavra, isto , no sentido em
que direto quer dizer que o indivduo participa ele mesmo nas deliberaes que lhe
dizem respeito, preciso que entre os indivduos deliberantes e as deliberaes que lhes
dizem respeito no exista nenhum intermedirio. (BOBBIO, 2009, p. 63).

Seria a democracia direta possvel nos atuais estados democrticos? Bobbio responde
que no. O principal argumento para isso a extenso territorial, o grande nmero de habitantes,
as especificidades de cada regio, a complexidade e a heterogeneidade das sociedades modernas
etc. Desse modo, o que nos resta descartar os mtodos da representao direta? Bobbio
tambm afirma que no. Para ele, a busca de uma ampliao da democracia, com o objetivo de
estabelecer novos mecanismos de participao e deciso, no resulta na volta ao modelo de
regime democrtico da Grcia Antiga o que seria impossvel! , mas sim, na implementao de
alguns elementos da democracia direta na democracia representativa.

2 Trataremos deste tema mais adiante no tpico Liberdade e Igualdade.


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A Concepo Democrtica de Bobbio: uma Defesa das Regras do Jogo Pginas: 53-67.

Os significados histricos de democracia representativa e de democracia direta so


tantos e de tal ordem que no se pode pr os problemas em termos de ou-ou, de
escolha forada entre duas alternativas excludentes, como se existisse apenas uma nica
democracia representativa possvel e apenas uma nica democracia direta possvel.
(BOBBIO, 2009, p. 64).

Ciente da possibilidade de se conjugar elementos de democracia direta nos atuais regimes


representativos, o autor ressalta que, em alguns pases, j existem mecanismos previstos em lei
para a tomada de decises polticas diretamente pelo povo, isto , sem a interveno de
representantes. O referendum e as assembleias populares de carter regional so timos exemplos
disto. Para Bobbio, os cidados no mais se contentam em apenas participar de eleies para a
escolha de representantes, mas procuram ampliar o espao para a tomada de decises polticas
que dizem respeito diretamente s suas vidas.

4 LIBERDADE E IGUALDADE

Presente na teoria clssica e contempornea da poltica, o debate entre liberdade e


igualdade um dos principais temas quando se discute a democracia. A partir do advento das
ideias liberais e, logo aps, com o surgimento das ideologias socialistas, o debate acirrou-se em
torno de algumas questes fundamentais como, por exemplo, a liberdade do cidado frente ao
Estado, pelo lado dos liberais, e a busca por uma igualdade ao nvel poltico e econmico, ponto
central para os socialistas. Como fica ento a democracia em meio a esse embate de diferentes
ideias? Norberto Bobbio nos fornece algumas respostas.
inegvel que existe uma estreita relao entre liberalismo e democracia. Os ideais
liberais influenciaram fortemente vrias mudanas na busca por uma ampliao dos direitos
polticos e, a maior prova disso, foi a derrubada de regimes autocrticos. O Estado liberal o
responsvel direto pela conquista dos chamados direitos fundamentais do homem, que tinham
como pressuposto bsico a proteo do prprio indivduo contra o poder estatal e,
principalmente, o reconhecimento formal perante a lei da igualdade entre todos os cidados,
independente de classe, raa, religio, etc.
Em que sentido, ento, podemos relacionar a democracia com o advento do Estado
liberal? Bobbio coloca que:

Ideias liberais e mtodo democrtico vieram gradualmente se combinando num modo


tal que, se verdade que os direitos de liberdade foram desde o incio a condio
necessria para a direta aplicao das regras do jogo democrtico, igualmente

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verdadeiro que, em seguida, o desenvolvimento da democracia se tornou o principal


instrumento para a defesa dos direitos de liberdade. (BOBBIO, 1990, p. 44).

O Estado liberal o pressuposto histrico e jurdico do Estado democrtico, e isto pode


ser comprovado quando observamos que as conquistas liberais - que passaram a ser garantidas
em lei -, tais como, o direito de voto, o direito liberdade de opinio e de imprensa, de reunio,
de associao, dentre outros, serviram de base para o Estado democrtico e tornaram possvel a
ampliao da participao poltica por diferentes setores da sociedade.
Esse Estado Democrtico de Direito, como ficou conhecido, estabelece que todos so
livres e iguais na forma da lei. (BOBBIO, 2004, p. 137). Diante disso, podemos nos perguntar,
que igualdade essa? Ser que, numa sociedade marcada por desigualdades econmicas e sociais,
todos so realmente iguais? Essa pergunta caracteriza o cerne da crtica socialista ideologia
liberal. Vejamos ento como as correntes de esquerda entendiam a democracia e como
pretendiam superar os impasses do regime democrtico representativo dos liberais.
sabido que a doutrina socialista afirma que no basta apenas se ter uma igualdade
formal expressa no texto de uma lei, visto que a sociedade marcada por contradies
econmicas e sociais que impossibilitam uma real participao de todos na tomada de decises
polticas. A democracia representativa no contempla os anseios das classes populares, uma vez
que o poder poltico dominado pelas elites que usam o artifcio da representao para se
perpetuarem no comando do Estado.
Qual ento a proposta dessas correntes para modificar esse quadro? Bobbio observa
que elas buscam ampliar o significado de democracia, na perspectiva de obter uma democracia
substancial, ou seja, uma democracia que permita uma igualdade real entre todos os cidados e
que resulte na igualdade de condies econmicas e sociais. Para os socialistas, a ampliao dos
princpios democrticos serviria como um meio para se chegar ao socialismo. (BOBBIO, 2001,
p. 107). Tal ampliao consiste na rejeio da democracia apenas na sua forma representativa,
buscando retomar alguns temas da democracia direta, atravs da solicitao de que a participao
popular e tambm o controle do poder, a partir de baixo, se estenda dos rgos de deciso
poltica aos de deciso econmica, de alguns centros do aparelho estatal at a empresa, da
sociedade poltica at a sociedade civil.
A questo democrtica ficou ento permeada por essas diferentes ideologias ao longo dos
ltimos sculos, e o centro do debate foi, sem dvida, a necessidade de se alargar o espao de
atuao dos agentes para a tomada de decises polticas. Isto resultou numa srie de modificaes

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A Concepo Democrtica de Bobbio: uma Defesa das Regras do Jogo Pginas: 53-67.

na forma de se exercer a democracia em vrios pases, nos quais a forma representativa passou a
ser questionada.
Como explicar essas mudanas? Conforme explicitado acima, com o decurso dos anos, o
processo de democratizao no mais se limita esfera do Estado, mas passa, tambm, a fazer
parte da sociedade como um todo. Bobbio afirma que esse processo favoreceu uma extenso da
democracia, o que permitiu uma participao mais ampla da sociedade civil e, com isso, a
poltica no mais uma esfera exclusiva dos polticos eleitos por eleies formais.

Em termos sintticos, pode-se dizer que, se hoje se deve falar de um desenvolvimento


da democracia, ele consiste no tanto, como erroneamente muitas vezes se diz, na
substituio da democracia representativa pela democracia direta (substituio que de
fato, nas grandes organizaes, impossvel), mas na passagem da democracia na esfera
poltica, isto , na esfera em que o indivduo considerado como cidado, para a
democracia na esfera social, onde o indivduo considerado na multiplicidade de seu
status, por exemplo, o de pai e filho, o de cnjuge, o de trabalhador, etc. (BOBBIO,
2011, p. 155).

Essa mudana, de uma democracia poltica para uma democracia social consiste, segundo
o autor, numa busca por reais princpios e valores democrticos. Para ele, uma verdadeira
democracia deve conjugar tanto a liberdade, que algo inerente a essa forma de governo, quanto
a igualdade, que deve ser o seu fim. Nesse sentido, vejamos as suas palavras:

Desse modo o regime democrtico caracterizado no tanto pelas instituies de que


se vale quanto pelos valores fundamentais que o inspiram e aos quais tende. As
instituies so apenas meios para alcanar certos fins. Mas por que preferimos certos
meios a outros? Por que, por exemplo, preferimos o sistema eletivo ao hereditrio?
Evidentemente, porque acreditamos que certos meios so mais aptos para alcanar o
fim desejado. [...] O fim que nos move quando queremos um regime organizado
democraticamente , numa nica palavra, a igualdade. Assim, podemos definir a
democracia, no mais com relao aos meios, mas relativamente ao fim, como o regime
que visa realizar, tanto quanto possvel, a igualdade entre os homens. (BOBBIO, 2010,
p. 38).

5 O FUTURO DA DEMOCRACIA

O ttulo deste tpico refere-se, diretamente, a um texto escrito por Bobbio em 1984,
citado anteriormente neste ensaio.3 Nele, o autor refuta categoricamente qualquer pretenso de
prever um futuro ou um porvir da democracia; no se trata de uma anlise de futurologia.
O que se pretende investigar concretamente a situao dos regimes democrticos

3 Trata-se do texto O futuro da democracia, que consiste no primeiro captulo do livro que leva o mesmo ttulo do

artigo. BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2009.
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contemporneos, para, quem sabe, a partir da constatao de algumas tendncias, tentar um


cuidadoso prognstico sobre o seu futuro. (BOBBIO, 2009, p. 30).
O autor inicia ento uma complexa anlise que tem por objetivo realizar um contraponto
entre os ideais democrticos, ou seja, os princpios e valores inerentes democracia, e os atuais
regimes que se dizem democrticos, que ele chamar de democracias reais.4 A inteno
examinar o contraste entre o que foi prometido e o que foi realizado. Para isso, Bobbio
sistematiza seu estudo naquilo que ele chamou de promessas no cumpridas da democracia. Ao
todo, ele enumera seis. Observemos, ento, cada uma delas.
A primeira promessa no cumprida diz respeito ao nascimento da sociedade pluralista.
A democracia nasceu de uma concepo individualista da sociedade, ou seja, nasceu de uma
concepo segundo a qual qualquer forma de organizao coletiva um produto da vontade dos
indivduos. O que diferenciava uma sociedade democrtica das demais era o seu carter
centrpeto, isto , as decises polticas eram tomadas pelos deliberantes num nico centro de
poder. O que temos nas democracias atuais uma realidade bem distinta, onde podemos notar
uma sociedade centrfuga, que no possui apenas um centro de poder definido, mas vrios. O
modelo do Estado democrtico fundado na soberania popular era o modelo de uma sociedade
monstica. A sociedade real, subjacente aos governos democrticos pluralista. (BOBBIO, 2009,
p. 36).
Bobbio nomeou aquela que chamou de segunda promessa no cumprida de revanche de
interesses. Aqui, o tema principal o da representao.

A democracia moderna, nascida como democracia representativa em contraposio


democracia dos antigos, deveria ser caracterizada pela representao poltica, isto , por
uma forma de representao na qual o representante, sendo chamado a perseguir os
interesses da nao, no pode estar sujeito a um mandato vinculado. (BOBBIO, 2009,
p. 36).

Segundo o autor, o que se pode notar nas democracias atuais a existncia de mandatos
vinculativos com o objetivo de defender interesses privados, na contramo de um mandato
livre, em prol dos interesses gerais. Para ele, a confirmao dessa revanche est no fato de que
os interesses de grandes grupos particulares (o exemplo das grandes corporaes financeiras
marcante) esto se sobressaindo em relao aos interesses gerais da sociedade. Nesse ponto,
podemos ver claramente o contraste entre os ideais democrticos e a realidade do funcionamento
da democracia em nossos dias.

4 Aqui vale um esclarecimento. Bobbio usa o termo democracia real no mesmo sentido de socialismo real.
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A Concepo Democrtica de Bobbio: uma Defesa das Regras do Jogo Pginas: 53-67.

A terceira promessa no cumprida consiste na persistncia das oligarquias. A


permanncia de verdadeiras oligarquias no poder , claramente, uma contradio aos princpios
democrticos. possvel observar na maioria dos Estados que se dizem democrticos a presena
de grandes corporaes privadas bancos, instituies financeiras, empresas multinacionais,
dentre outras que influenciam fortemente as decises governamentais, comprometendo assim
os ideais da representao democrtica, pois os cidados comuns ficam fora do processo de
tomada das grandes decises polticas. Mas, no s isso. Ainda persistem, em muitos lugares,
verdadeiros chefes polticos que manipulam a representao e enfraquecem a democracia.
Neste ponto Bobbio taxativo: a presena de elites oligrquicas no poder no elimina a
diferena entre regimes democrticos e regimes autocrticos. (BOBBIO, 2009, p. 39).
O espao limitado a quarta promessa no cumprida da democracia. De incio, o autor
coloca:
Se a democracia no consegue derrotar por completo o poder oligrquico, ainda
menos capaz de ocupar todos os espaos nos quais se exerce um poder que toma
decises vinculatrias para um inteiro grupo social. Neste ponto, a distino que entra
em jogo no mais aquela entre poder de pouco e de muitos, mas aquela entre poder
ascendente e poder descendente. (BOBBIO, 2009, p. 40).

O que est implcito nesta observao o fato de que, nas democracias atuais, o espao
de decises polticas ainda continua restrito a certa parte da populao. Bobbio chama de poder
ascendente aquele que vem de baixo, ou seja, so aquelas foras polticas que nascem com os
mais diferentes setores da sociedade, seja dos sindicatos, da igreja, dos estudantes, etc. J o
poder descendente diz respeito aos interesses dos grandes grupos privados, da burocracia de
Estado, dentre outros.
O espao limitado para a tomada de decises no condiz com a prpria democracia, visto
que esta no pode ser resumida a um simples voto numa urna a cada perodo eleitoral. A
preocupao principal de Bobbio gira em torno dos espaos onde se podem exercer os reais
direitos de cidado, ou seja, lugares nos quais se pode participar ativamente dos mais diversos
assuntos coletivos e pblicos. Para ele, quando se deseja saber se houve um desenvolvimento da
democracia em alguma sociedade, o certo procurar perceber se aumentou no o nmero dos
que tm direito de participar nas decises que lhe diz respeito, mas nos espaos nos quais se pode
exercer este direito. (BOBBIO, 2009, p. 40). Infelizmente, isso no pode ser constatado, em
muitos estados, classificados como democrticos.
A quinta promessa no cumprida diz respeito a um assunto de extrema importncia para
o bom funcionamento de um governo democrtico. Trata-se do que Bobbio chamou de poder
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invisvel. A democracia , por excelncia, o regime das decises pblicas, transparentes, visveis
[...] Nenhuma deciso pode ser tomada sem o conhecimento anterior e posterior de todos, no
podendo o governo agir secretamente, sem divulgar os seus atos.
Desta delimitao do problema resulta que a exigncia de publicidade dos atos de
governo importante no apenas, como se costuma dizer, para permitir ao cidado
conhecer os atos de quem detm o poder e assim control-los, mas tambm porque a
publicidade por si mesma uma forma de controle, um expediente que permite
distinguir o que lcito do que no . (BOBBIO, 2009, p. 42).

Bobbio destaca a existncia, hoje em dia, de um duplo estado, ou seja, ao lado do


estado visvel existiria sempre um estado invisvel. Sabemos que, atualmente, vrias decises
so tomadas sem o pleno conhecimento da grande maioria dos cidados, nas muitas instituies
que compem o Estado. Esse poder invisvel mais do que uma promessa no cumprida;
uma afronta s premissas da democracia, que estabelecem o controle do poder por parte de
todos.
Por fim, temos a sexta promessa no cumprida, que trata do cidado no educado.
Nesta perspectiva, Bobbio realiza uma discusso sobre a relao entre educao e cidadania. A
ideia de que a democracia se aperfeioaria ao longo do tempo atravs da existncia de uma
constante prtica democrtica no se sustenta mais hoje em dia. O autor nos mostra que,
mesmo nas democracias mais consolidadas, possvel encontrar uma srie de elementos que no
condiz com o verdadeiro ideal democrtico.
A apatia poltica um deles. O desinteresse pelos assuntos pblicos chega a atingir
mais da metade da populao em alguns Estados, vide o pequeno nmero de pessoas que
comparece para votar nas eleies quando o voto no algo obrigatrio. Outra caracterstica que
vai de encontro premissa democrtica a prevalncia do interesse privado frente ao interesse
pblico, algo que a educao democrtica tambm no resolveu. Portanto, este mais um
contraste entre a democracia ideal e a democracia real.
Nesse instante, podemos nos perguntar: por que essas promessas no foram cumpridas?
Elas poderiam ter sido cumpridas? Bobbio responde que no. Ele explica que tais promessas no
foram cumpridas, pois os ideais democrticos que as conceberam foram imaginados para uma
sociedade muito menos complexa que a nossa. No foi possvel realiz-las, na prtica, por causa
de alguns obstculos que no estavam previstos ao longo do percurso democrtico e que
surgiram a partir das vrias transformaes ocorridas na sociedade civil. O autor destaca trs
obstculos que impediram a plena realizao dos princpios democrticos nos regimes
contemporneos.

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A Concepo Democrtica de Bobbio: uma Defesa das Regras do Jogo Pginas: 53-67.

O primeiro obstculo o governo dos tcnicos. Com o desenvolvimento nas mais


variadas reas da sociedade, industrial, cientfica, comercial etc., surge um novo e importante
papel: o do especialista. Os Estados passam a exercer vrias funes que necessitam de
conhecimentos tcnicos para serem executadas, o que, necessariamente, exclui a participao do
chamado homem comum.

Tecnocracia e democracia so antitticas: se o protagonista da sociedade industrial o


especialista, impossvel que venha a ser o cidado qualquer. A democracia sustenta-se
sobre a hiptese de que todos podem decidir a respeito de tudo. A tecnocracia, ao
contrrio, pretende que sejam convocados para decidir apenas aqueles poucos que
detm conhecimentos especficos. (BOBBIO, 2009, p. 46).

Dessa forma, a questo da participao de todos na tomada de decises polticas passa a


ser questionada. No atual estgio da nossa sociedade, marcada por uma profunda desigualdade
social e tambm caracterizada por sua heterogeneidade, como realizar o verdadeiro ideal
democrtico? Esta a questo levantada por Bobbio.
O segundo obstculo no previsto foi o aumento do aparato. Aqui o autor faz aluso
ao crescimento do poder da burocracia, que um aparato de poder ordenado hierarquicamente
do vrtice base e, portanto, diametralmente oposto ao sistema de poder democrtico.
(BOBBIO, 2009, p. 47). O interessante perceber que o processo de burocratizao foi, em boa
parte, consequncia do processo de democratizao, onde se criou uma classe de administradores
que detm uma enorme fora poltica no Estado. Com isso, tornou-se difcil uma maior
participao de todos no que tange aos assuntos pblicos.
Finalmente, o terceiro obstculo diz respeito ao que o autor denominou de baixo
rendimento. Em outras palavras, esse obstculo consiste na ingovernabilidade da democracia.
Bobbio aponta as grandes dificuldades dos governos democrticos em atender as demandas da
populao. Com o alargamento da sociedade civil, surgem grandes reivindicaes para uma
melhor administrao dos negcios pblicos e, principalmente, por uma ampliao dos espaos
de deciso. As demandas por melhores salrios, por sistemas pblicos de educao e sade etc.,
exemplificam os anseios por uma maior e por uma melhor distribuio dos recursos em benefcio
da populao. Porm, a maioria dos governos democrticos no tem conseguido isto na prtica.
Nesta perspectiva, a partir de tudo o que foi analisado acima, que futuro ns podemos
esperar para a democracia? Tendo em vista todos os obstculos que ocasionaram uma srie de
promessas no cumpridas, ainda vale a pena exaltar a forma democrtica de governo? A reposta
sim. O que deve ser feito um resgate dos princpios e valores democrticos para mudar o
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Antnio Kevan Brando Pereira

quadro atual. No devemos nos desanimar com as dificuldades encontradas ao longo do processo
democrtico, pois elas so intrnsecas ao prprio regime. Como bem lembrou Celso Lafer, no
plano do dever-ser, a democracia , para Bobbio, a mais perfeita das formas de governo, mas
justamente porque a mais perfeita tambm a mais difcil (LAFER, 2010, p. 35). Por fim,
corroborando com toda a discusso, vale a pena citar uma passagem na qual o autor refora o seu
argumento a favor da forma democrtica de governo.
A minha concluso que as promessas no cumpridas e os obstculos no previstos de
que me ocupei no foram suficientes para transformar os regimes democrticos em
regimes autocrticos. A diferena substancial entre uns e outros permaneceu. O
contedo mnimo do Estado democrtico no encolheu: garantia dos principais direitos
de liberdade, existncia de vrios partidos em concorrncia entre si, decises coletivas
ou concordadas ou tomadas com base no princpio da maioria, etc. Existem
democracias mais slidas e menos slidas, mais invulnerveis e mais vulnerveis;
existem diversos graus de aproximao com o modelo ideal, mas mesmo a democracia
mais distante do modelo no pode ser de modo algum confundida com um Estado
autocrtico e menos ainda com um totalitrio. (BOBBIO, 2009, p. 50).

Recebido para publicao em 11/03/2012


Aprovado para publicao em 19/07/2012

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REPOL | Revista Estudos de Poltica, Campina Grande, vol. 1, n 1, 2012.
A Concepo Democrtica de Bobbio: uma Defesa das Regras do Jogo Pginas: 53-67.

REFERNCIAS

BOBBIO, Norberto. Estado, governo e sociedade: para uma teoria geral da poltica. Rio de
Janeiro: Paz e Terra, 2011.
_______________. Qual democracia? So Paulo: Edies Loyola, 2010.
_______________. O futuro da democracia. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2009.
BOBBIO, Norberto; Matteucci, Nicola; Pasquino, Gianfranco. Dicionrio de Poltica. Braslia:
Editora UNB, 2007.
_______________. A era dos direitos. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004.
_______________. Qual socialismo? Discusso de uma alternativa. Rio de Janeiro: Paz e
Terra, 2001.
_______________. Teoria geral da poltica. Rio de Janeiro: Elsevier, 2000.
_______________. Liberalismo e democracia. So Paulo: Editora Brasiliense, 1990.
BOVERO, Michelangelo. Observar a democracia com as lentes de Bobbio. Revista Cult, ano
12. N 137, julho de 2009.
LAFER, Celso. Prefcio. In: BOBBIO, Norberto. Qual democracia? So Paulo: Edies
Loyola, 2010.

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REPOL | Revista Estudos de Poltica, Campina Grande, vol. 1, n 1, 2012.
Antnio Kevan Brando Pereira

A Concepo Democrtica de Bobbio: uma Defesa das Regras do Jogo.

Resumo
Este estudo analisa a teoria democrtica desenvolvida por Norberto Bobbio. A concepo
processual ou "teoria das regras constitutivas" da democracia o cerne da discusso. Os debates
entre democracia representativa e democracia direta sero abordados no intuito de compreender
como o referido autor entende as diferenas entre ambas as formas. O antigo e clebre embate
entre liberdade e igualdade, bem como as diferenas entre as concepes liberais e socialistas em
torno da democracia faro parte desta anlise. Neste ensaio, investiga-se, tambm, o pensamento
bobbiano acerca das dificuldades dos regimes democrticos contemporneos, apontando os
obstculos para a sua realizao atravs de um contraste com o modelo ideal de democracia.

Palavras-chave: Democracia; Norberto Bobbio; Regras do Jogo.

The Democratic Conception of Norberto Bobbio: a Defense of the Rules of the Game

Abstract
This study examines democratic theory developed by Norberto Bobbio. The conception
procedural or "theory of constitutive rules" of democracy constitute the core of the discussion.
The debates between representative democracy and direct democracy will be addressed in order
to understand how the author understands that the differences between both forms. The old and
famous clash between freedom and equality, as well as the differences between liberal and
socialist conceptions about democracy will be part of this analysis. It also investigates bobbiano
thought about the difficulties of contemporary democratic regimes, pointing out the obstacles to
its realization through a contrast with the 'ideal model of democracy. "

Keywords: Democracy; Norberto Bobbio; Rules of the game.

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REPOL | Revista Estudos de Poltica, Campina Grande, vol. 1, n 1, 2012.
Descentralizao de Polticas, Decises Alocativas do
Setor Pblico e o Impacto no Desenvolvimento
Econmico das Cidades: o Caso dos Municpios
Paraibanos1
____________________________________________

talo Fittipaldi
Universidade Federal da Paraba
Saulo Felipe Costa
Universidade Federal de Campina Grande
Cletiane Medeiros Arajo
Universidade Federal de Pernambuco

1 INTRODUO

A municipalizao de polticas pblicas tem sido objeto de estudos acerca dos ganhos e
perdas de tal opo institucional. Defensores da descentralizao endgena justificam o processo de
transferncia de polticas aos entes subnacionais em razo da otimizao na implementao das
aes de governo, derivadas da proximidade espacial entre produtor e o consumidor de polticas
pblicas. Por outro lado, os crticos de tal concepo analtica admitem que existam vantagens
comparativas na descentralizao de polticas, mas que estas encontram nas tenses entre as
funes alocativas, distributivas e estabilizadoras do setor pblico seu elemento anulante. Tais
atritos analticos tm trazido para o centro do debate acadmico o papel da capacidade
institucional do setor pblico como importante vetor para a definio da taxa de sucesso
(fracasso) na execuo de polticas pblicas em geral, e de sua descentralizao em particular
(FUKUYAMA, 2005; TENDLER, 1998).
A operacionalizao do oramento pblico municipal torna-se, portanto, instrumento de
promoo de dinamismo econmico das cidades ou entrave para a superao do quadro de

1 Somos gratos aos pareceristas da Revista Estudos de Poltica por seus comentrios, que ajudaram a tornar o
trabalho mais inteligvel. Contudo, os erros, falhas e/ou omisses remanescentes so de nossa inteira
responsabilidade.
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REPOL | Revista Estudos de Poltica, Campina Grande, vol. 1, n 1, 2012.
Descentralizao de Polticas, Decises Alocativas do Setor Pblico e o Impacto no Desenvolvimento Econmico
das Cidades: o Caso dos Municpios Paraibanos Pginas: 68-84.

atraso social dos municpios em ambientes federados detentores de fortes assimetrias regionais.
Assim, ao menos duas questes emergem do debate sobre despesas governamentais e
descentralizao de polticas: i) qual o impacto dos gastos pblicos municipais sobre o desenvolvimento
econmico das cidades? ii) Que tipo de despesa apresenta maior efeito positivo sobre o Produto Interno Bruto (PIB)
per capita?
Para tentar responder estas questes, optou-se pelo estudo de caso dos 223 municpios
paraibanos, com a utilizao de dados secundrios do gasto pblico por funo, compreendendo
os dispndios com sade, educao e urbanismo, referentes aos anos de 2003, 2004 e 2008. Com
vistas ao tratamento quantitativo dos dados selecionados utilizou-se o estimador Swamy-Arora
atravs do mtodo dos mnimos quadrados generalizados (GLS) para identificar o possvel efeito
do gasto governamental sobre o desenvolvimento econmico dos municpios, que, aqui, se
denominou de efeito despesa.
No mais, este trabalho est dividido em cinco sees, incluindo esta introduo. Na seo
2 apresenta-se um panorama do debate terico sobre as vantagens e dificuldades da
descentralizao de polticas pblicas, com especial ateno para as disfunes constitutivas do
federalismo fiscal em ambientes de forte assimetria regional, subsumido nas vantagens
(desvantagens) comparativas entre os entes federados na execuo de policies. A seo 3 exibe o
quadro socioeconmico dos municpios da Paraba para o perodo em anlise, destacando a
fragilidade fiscal dos governos locais. J na seo 4 desenvolve-se o modelo de estimao dos
coeficientes de mensurao do efeito da despesa mediante o mtodo GLS, utilizando-se o estimador
Swamy-Arora, com erro padro ajustado para o agrupamento (clustering), nos municpios. E
finalmente, na seo 5, so apresentadas as consideraes finais do trabalho.

2 A MUNICIPALIZAO DE POLTICAS E AS PERSPECTIVAS DE SUAS


VANTAGENS COMPARATIVAS 2

A lgica da estrutura organizacional do sistema federalista baseia-se no princpio de


promoo de uma maior aderncia da oferta de polticas pblicas a uma clientela distribuda em
grandes espaos territoriais. O argumento desenvolvido desde Rousseau e Montesquieu destaca a
existncia de ganhos de eficincia e eficcia no gerenciamento das aes de governo quando se
distribui espacialmente as responsabilidades na produo de polticas. Autores contemporneos
(OATES, 1972; MUSGRAVE e MUSGRAVE, 1984; ALESINA e SPOLAORE, 1997;

2 Esta seo est baseada, em larga medida, na seo 3 de Fittipaldi (2009).


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REPOL | Revista Estudos de Poltica, Campina Grande, vol. 1, n 1, 2012.
talo Fittipaldi, Saulo Felipe Costa e Cletiane Medeiros Arajo

PANIZZA, 1999) identificam uma correlao positiva entre o provimento de demandas de


polticas pblicas atravs do processo de descentralizao do gasto pblico, sendo este segundo
tais autores o paradigma organizacional otimizador das aes governamentais inerentes a vastos
territrios com populaes heterogneas, por proporcionar ganhos de efetividade na delivery
policies e de accountability. Assim, a municipalizao (descentralizao) de parte do conjunto de
polticas pblicas ofertado sociedade produziria o efeito de elevar a performance executora da
ao governamental, derivada de vantagens comparativas advindas de uma implementao
autrquica. Ou seja, a tica do paradigma otimizador atribui ao ente federado mais prximo do
cidado a capacidade de, per se, efetivar as aes de governo no tempo.
Esta linha argumentativa de primeira gerao denominada na literatura de descentralizao
endgena , todavia, no contempla os desvios derivados do processo de federalizao das aes
governamentais. Se, por um lado, a maior proximidade com a clientela das polticas pode se
traduzir em um maior grau de adequabilidade e de respostas s demandas sociais, decorrentes da
vantagem da proximidade espacial das esferas subnacionais na execuo de determinadas
polticas pblicas, por outro lado, comprometem a existncia de economias de escala e de
capacidade de coordenao na implementao destas polticas. Afinal, estudos empricos
demonstram que [...] a descentralizao fiscal e o federalismo no se traduzem facilmente em
ganhos de eficincia e accountability, previstos pela primeira gerao da teoria (RODDEN, 2005,
p.24). Assim,
Quando um governo comea a se descentralizar, segundo enfoques amplamente aceitos
sobre a descentralizao nos pases em desenvolvimento, o governo central recua e faz
menos do que fazia antes [...] [esta diviso do trabalho] entre as unidades locais mais
centralizadas segue a vantagem comparativa [grifo no original] de cada uma
(TENDLER, 1998, p. 40).

Em outros termos, polticas pblicas que necessitem de grandes volumes de recursos e


tcnicas mais elaboradas de implementao seriam otimizadas ao serem executadas por agncias
centrais, haja vista que os ganhos de escala esto diretamente relacionados cobertura espacial da
poltica.
Por outro lado, polticas que exigem maior flexibilidade implementadora e, voltam-se para
servios pblicos de atendimento direto clientela local, apresentariam ganhos de implementao
ao serem realizadas por rgos descentralizados. De fato, essas vantagens comparativas no estariam
presentes apenas entre unidades subnacionais, mas, inclusive, no interior da estrutura
organizacional de uma mesma poltica pblica ofertada por determinado ente federativo (cf.
OSTROM, 1983). Todavia, disfunes e assimetrias na capacidade institucional do agente

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executor da poltica podem reduzir (anular) possveis vantagens comparativas das aes
implementadas.
Ademais, a definio da agenda de polticas pblicas (agenda setting) em ambientes de
descentralizao da ao governamental pode tornar-se suscetvel atuao de grupos societais
locais dotados de recursos de poder diferenciados, conduzindo captura, por essas elites
regionais, da oferta de bens pblicos, anulando as possveis vantagens da descentralizao. (cf.
JONES e BAUMGARTNER, 2004, WORLD BANK REPORT, 1997).3
Dentre os desvios decorrentes do federalismo fiscal, e das polticas dele derivadas,
sumarizados por Giambiagi e Alm (2002) destacam-se as tenses entre a funo alocativa, a funo
distributiva e a funo estabilizadora do setor pblico. No caso da primeira, notadamente em
territrios marcados por fortes disparidades regionais, um elevado grau de descentralizao de
polticas produz baixo nvel de eficincia no atendimento populao, originria da baixa
capacidade implementadora dos entes subnacionais mais pobres, contribuindo para a reproduo
do padro existente de pobreza local. Ou seja:

Tendo em vista que o fornecimento de determinados bem pblicos bsicos como


educao fundamental e sade de forma insuficiente pode prejudicar as perspectivas
de desenvolvimento do pas no longo prazo, a descentralizao desse tipo de gasto
poderia implicar custos de eficincia significativos. (op.cit., p: 310).

Por sua vez, ao se transferir poder decisrio concernente (re)distribuio de bens


pblicos s unidades detentoras de maior proximidade espacial do cidado e.g. municpios
incorre-se na possibilidade da existncia de deslocamentos populacionais e tenses demogrficas
para localidades mais desenvolvidas, em busca de melhores servios pblicos. Isto, e.g.,
compromete a funo distributiva estatal com vistas reduo de assimetrias regionais.
Finalmente, no que tange funo estabilizadora, as tenses da descentralizao podem
obliterar as metas de polticas de estabilizao macroeconmica ao desarticular o processo
decisrio sobre o gasto pblico nas diversas esferas de governo como resultado da disperso
administrativa.
Em linhas gerais, a crtica abordagem da descentralizao endgena chama a ateno para a
concepo linear que este modelo analtico atribui capacidade de execuo de polticas pblicas
de unidades subnacionais diferenciadas, em especial, ao desconsiderar aquelas destitudas de
recursos materiais e humanos adequados ao desenvolvimento das aes de governo. Ou seja, a

3 A anlise da construo da agenda de polticas pblicas, bem como da mensurao de seu processo constitutivo,

fogem ao escopo deste artigo. Para uma abordagem analtica da agenda setting cf. Baumgartner e Jones (2002); Talbert e
Potoski(2002); Kingdon (1995); OToole (1989); Mills (1956). J para uma abordagem acerca da mensurao do
processo de construo da agenda de policies cf. Baumgartner, Jones e Wilkerson (2002); Walker (1997).
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capacidade institucional e os instrumentos gerenciais da unidade local para a implementao de


polticas no se constituem em variveis independentes no modelo endgeno. Giambiagi e Alm
(2002), ao se debruarem sobre a importncia do potencial de gerenciamento de polticas,
afirmam:
Um outro fator importante a considerar que os ganhos de eficincia decorrentes da
descentralizao da responsabilidade por determinados gastos pblicos podem ser
compensados por dificuldades institucionais das unidades subnacionais. Por um lado, a
capacidade administrativa destas pode ser fraca, refletindo-se na existncia de
funcionrios pouco qualificados e na incapacidade de formular e implementar
programas eficientes de gastos que possam aproveitar ao mximo o potencial das fontes
financeiras. (op.cit., p: 311).

Estas possveis disfunes do processo de descentralizao de polticas pblicas


produzem baixa eficincia na ao governamental, anulando (reduzindo) as eventuais vantagens
comparativas do sistema federativo preditas nas teorias da descentralizao endgena. Percebe-se,
assim, a existncia de um trade-off quanto ao tamanho organizacional timo para a oferta de
polticas. Se o tamanho otimizador para o fornecimento de bens pblicos determinado pela
dimenso da comunidade local a ser atendida, tambm h de se considerar que a centralizao de
polticas possibilita ganhos de escala na oferta de bens pblicos e capacidade de coordenao em
grandes espaos geogrficos. Em outros termos, aos custos derivados de um federalismo
centralizado e.g. oferta de servios pblicos pouco aderente demanda e baixa accountability
seguem-se os custos decorrentes da baixa capacidade institucional de polticas (alocao e
execuo oramentria ineficientes) e da perda de escala em sua implementao, oriundos de um
modelo descentralizado de ao governamental.
Esse dilema federativo, ao se materializar em arranjos institucionais, desencadeia efeitos que
repercutem, dentre outros, na conduo de polticas de desenvolvimento local, notadamente em
ambientes organizacionais pautados por fortes assimetrias socioeconmicas. Ou seja, os arranjos
federativos, que refletem a natureza dilemtica deste tipo de organizao poltico-administrativa,
produzem efeitos no antecipados sobre as agncias governamentais, com impactos significativos
no padro performtico de tais organizaes e das polticas pblicas.
Com a redemocratizao do pas e a entrada em vigor da nova Constituio Federal de
1988, o paradigma federalista brasileiro desloca-se para a vertente descentralizadora, com Unio,
estados e municpios dotados de equivalncia jurdica, mas possuidores de escassos instrumentos
de coordenao (SOUZA, 2003). A transferncia de polticas pblicas (formulao e execuo)
para os entes subnacionais, em particular para os municpios, no foi seguida de um arranjo
institucional que tornasse possvel s cidades reduzir os custos de fornecimento advindos de

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sua baixa capacidade institucional (i.e. baixa habilidade gerencial, reduzido poder de tributao,
fraca accountability). Apesar de ter havido um processo de reconcentrao de aes governamentais
a partir da implementao do Plano Real e, em especial, com a criao da Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), esta ao centrpeta sobre o padro federativo brasileiro no
anulou a forte descentralizao iniciada no final da dcada de 1980, em especial em favor dos
municpios (cf. Grfico1), o que torna recorrente, na ausncia de instrumentos gerenciais
adequados, os elevados custos de fornecimento de polticas pblicas por parte dos governos
municipais do pas.
Por outro lado, as expressivas assimetrias inter e intraregional do Brasil, consubstanciadas,
dentre outros fatores, em elevados gaps de capacidade institucional entre os municpios, exigem
dos governos locais a utilizao de tecnologias de gesto mais elaboradas com vistas execuo
exitosa das aes que lhes foram atribudas. A utilizao eficiente dos recursos materiais e
humanos materializada no oramento pblico tornou-se, assim, importante objeto de anlise
para a avaliao da gesto pblica local, por se constituir em destacado vetor de promoo de
desenvolvimento. Ou seja, a composio do oramento municipal entre os diferentes tipos de
gasto pblico e o efeito deste sobre a renda agregada das cidades sinalizam para a capacidade
indutora dos governos locais na gerao de riqueza.
Destarte, diante da atual participao relativa dos municpios brasileiros na oferta geral de
polticas pblicas, o gasto pblico municipal, mediante suas opes alocativas, define, em boa
medida, a dimenso da economia local4. A dinmica e o perfil dados pelo governante alocao
dos recursos pblicos municipais iro definir, para alm de outras variveis intervenientes, a
fronteira entre o sucesso e o fracasso na reduo do subdesenvolvimento e do
redimensionamento do produto agregado local. Com isto, a identificao do efeito da despesa
governamental sobre o PIB per capita do municpio se constitui em importante etapa analtica no
estudo das configuraes do estoque de riqueza das cidades. Definir um desenho de pesquisa que
i) possibilite identificar qual o impacto da despesa pblica sobre o produto agregado per capita; e,
ii) identifique procedimentos metodolgicos que permitam captar tais efeitos com o devido
refinamento quantitativo, se constitui, acredita-se, em importante passo no estudo dos efeitos da
descentralizao de polticas pblicas no ambiente federativo brasileiro. Nas linhas que se seguem
apresenta-se uma abordagem emprica inicial para as propostas em tela, tendo as cidades
paraibanas como o caso de pesquisa.

4 No se constitui escopo deste artigo analisar a percepo da populao acerca do desempenho dos agentes pblicos

do municpio no gerenciamento de polticas. Para um excelente trabalho de anlise da gesto municipal e avaliao da
populao cf. LUBAMBO (2006).
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Grfico 1
Evoluo da Receita disponvel dos municpios brasileiros (% da carga tributria total)
1960-2010
y = 4,8798Ln(x) + 6,5237
25 2
R = 0,8239

20

15
%

10

0
1960 1965 1980 1988 1990 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Fonte: Elaborado pelos autores.

3 O DESENVOLVIMENTO ASSIMTRICO DOS MUNICPIOS PARAIBANOS

Ao se observar os dados referentes ao produto interno bruto dos municpios da Paraba


(PIB Municipal) para os anos de 2003, 2004 e 2008, ficou evidenciada a expressiva assimetria de
desenvolvimento econmico baseada nesta varivel. O municpio com o maior PIB (Joo Pessoa)
apresentou, no perodo em anlise, um nvel de produto 1.408% superior ao municpio com o
menor PIB no estado (Quixab), refletindo a forte concentrao de riqueza em determinados
espaos geogrficos da Paraba. Esse padro assimtrico reflete, dentre outros indicadores, na
expressiva oscilao do produto interno em torno de sua mdia. Ou seja, utilizando-se como
medida de variabilidade o coeficiente de variao (C.V.) foi possvel identificar uma varincia de
5.000% neste quesito (cf. Tabela 1).
Todavia, ao se analisar os dados em termos per capita, o padro assimtrico da riqueza
agregada reduziu-se drasticamente. Enquanto o ndice de Gini para o PIB dos Municpios
registrou um impressionante patamar de 0.775, o mesmo cai para 0.187 quando foi considerado o
PIB per capita5. Ou seja, apesar da forte concentrao espacial da riqueza em algumas cidades do
estado, essas apresentam nveis muito baixos de eficincia econmica (produtividade). Percebeu-

5O ndice de Gini varia entre 0 e 1. Quanto mais prximo da unidade maior o nvel de desigualdade da medida em
que se aplicou o referido indicador. Inversamente, quanto mais prximo de zero maior a igualdade observada na
varivel em estudo.
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se claramente tal discrepncia ao construir curvas de Lorenz para esses indicadores, como
expresso no Grfico 2.
Por sua vez, o nvel de desigualdade no desenvolvimento econmico se reproduziu no
volume de recursos alocados para as funes distributivas e redistributivas dos gastos pblicos
municipais. O Grfico 3 destacou os coeficientes Gini para as despesas dos governos locais com
educao, sade e urbanizao, onde o gasto pblico com educao o menos desigual vis--vis os
demais dispndios analisados , apresentando um coeficiente Gini 9,6% inferior ao de sade e
8,3% inferior ao gasto com urbanizao. Destarte, esse aparente quadro de causao circular, como
definido por Myrdal (1968), pode ser rompido pela ao da gesto pblica dos municpios,
mediante a concentrao em dispndios de maior impacto no PIB per capita? A falta de recursos
no parece ser a principal razo para uma negativa a esta resposta, haja vista a forte
descentralizao fiscal ocorrida no pas. Talvez, a resposta possa estar na composio do
oramento das prefeituras (oferta de bens pblicos) e na conexo entre a natureza desses gastos e
a gerao de riqueza local.

Tabela 1
Estatstica Descritiva do PIB das Cidades Paraibanas.
Perodo: 2003, 2004 e 2008.
(em R$ de 2010)
Varivel N Mdia Mediana Desvio Padro Mnimo Mximo C.V.

PIB Municipal 669* 91.072 21.683 17.602 4.681,41 6.591.632 4.999

PIB Municipal per capita 669* 3,75 3,31 0,09 2,58 31,77 0,59

Fonte: Elaborado pelos autores.


Nota: C.V. = coeficiente de variao, expresso em %.
*Dados referentes a todos os 223 municpios da Paraba nos anos supracitados.

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Grfico 2
Curva de Lorenz do PIB dos Municpios da Paraba e do PIB per capita dos
Municpios Paraibanos.
Perodo: 2003, 2004 e 2008.
1
.8
.6
L(p)
.4
.2
0

0 .2 .4 .6 .8 1
Percentis (p)
45 line PIB per capita dos municpios paraibanos
PIB dos municpios da Paraba

Fonte: Elaborado pelos autores.

Grfico 3
Coeficiente Gini para as despesas com Educao, Sade e Urbanizao dos
Municpios Paraibanos - Perodo: 2003, 2004 e 2008

Fonte: Elaborado pelos autores.


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4 MENSURANDO O IMPACTO DAS DECISES ALOCATIVAS

Para identificar o efeito das decises de polticas pblicas dos governos municipais sobre
o desenvolvimento econmico das cidades, utilizaram-se como proxy deste ltimo o produto
interno bruto per capita dos municpios da Paraba (PIBpc), bem como a execuo oramentria
das despesas por funo com educao, sade e urbanizao, para os anos de 2003, 2004 e 20086. Os
dados foram obtidos junto ao portal do Tribunal de Contas do Estado da Paraba (TCE-PB),
disponvel no Sistema de Acompanhamento da Gesto dos Recursos da Sociedade (SAGRES)7 e
transformados em valores constantes do ano de 2010. Assim, como procedimento emprico, com
vistas a ganhos de grau de liberdade, adotaram-se dados de painel, contemplando 211 dos 223
municpios do estado da Paraba. Ou seja, o painel foi composto por N=211 e T=3, perfazendo
633 observaes.
Dada a presena de heterocedasticidade, tornando os coeficientes estimados via modelo
OLS, viesados, recorreu-se ao mtodo dos mnimos quadrados generalizados (GLS). Ademais,
por tratar-se de painel curto, N>T, e o teste de Hausman, no rejeitando a hiptese nula de
diferena sistemtica entre os coeficientes Chi2(4) = 0,75 e p-valor = 0,9449 , utilizou-se o
estimador Swamy-Arora (1972), com efeito aleatrio, e erro padro ajustado para o agrupamento
(clustering) nos municpios. Com isso, o modelo de estimao foi definido como:

 =   +  (4.1)


 | = 0 , t=1,2,....,T (4.2)

Onde  o vetor (1xK) da matriz de covariveis e  corresponde ao vetor (Kx1) da
matriz dos coeficientes, com o subscrito it referente ao municpio i no ano t. O componente do
erro estocstico representado por:

 =  +  (4.3)

6 A utilizao do PIB per capita como indicador de desenvolvimento econmico encontra longa tradio na literatura,
embora pesquisadores da rea da Economia do Bem-Estar critiquem sua utilizao. Esses crticos entendem que esse
indicador reflete apenas o comportamento monetrio do produto, negligenciado indicadores mais especficos para a
mensurao do desenvolvimento como qualidade de vida e educao formal da populao (cf. RAVALLION, 1994;
SEN, 1992 [2001]). Todavia, estudos na rea de Economia Regional, tambm denominada de Economia Espacial,
ainda reconhecem a validade da utilizao do PIB per capita como indicador adequado para mensurao do
desenvolvimento de regies (cf. FUJITA, KRUGMAN e VENABLES, 1999 [2002]; SIMES, 2005).
7 O endereo eletrnico do portal www.tce.pb.gov.br/aplicativos/sagres.

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Com  representando o efeito das variveis omitidas no modelo, e invariante no tempo, e


 correspondendo especificamente ao termo de erro da regresso. Assim, adotou-se o modelo
de regresso do tipo lin-log, com a relao funcional expressa como:

 =  + 
 + 
 + 
 +  
! +  (4.4)

Onde  corresponde constante da equao de regresso e, (lneduc), (lnsaude), (lnurb)


equivalem, respectivamente, ao logaritmo natural do gasto pblico municipal com educao, sade e
urbanizao. Como varivel de controle optou-se pela populao residente em cada municpio nos
respectivos anos. As relaes causais esperadas, i.e. o sinal dos coeficientes no modelo de
regresso e, portanto, as hipteses de trabalho esto expostas na Tabela 2:

Tabela 2
Relao Causal do Tipo de Gasto sobre o PIBpc

Relao causal esperada


Tipo de gasto pblico
(sinal esperado)
Educao +
Sade +
Urbanizao +
Fonte: Elaborado pelos autores.

O resultado da regresso exibiu os sinais esperados para cada uma das variveis
independentes. Entretanto, ao contrrio do gasto com educao e urbanizao, o gasto com sade
no foi estatisticamente significante. Por sua vez, a varivel de controle escolhida para integrar o
modelo de regresso mostrou-se eficiente para este propsito ao apresentar-se com significncia
estatstica. Visando identificao do impacto do gasto pblico municipal no desenvolvimento
econmico das cidades, utilizou-se o efeito marginal (Em), definido para modelos do tipo lin-log
como:

#$ #$ ($
#%& = . = .  = ). 
% #% (%

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Percebeu-se que um aumento de 1% no gasto pblico municipal com educao eleva, em


mdia, e ceterisparibus, em 5,30% o PIB per capita da cidade, enquanto que o mesmo percentual de
aumento no gasto com urbanizao acresce 1,4% o PIB per capita municipal. A opo pelo gasto
com educao, dado o efeito de spillover econmico, subjacente a este tipo de dispndio,
produziu um efeito de quase 279% a mais sobre o produto per capita, que a despesa de
urbanizao. O tipo de gasto e sua conexo com a induo na gerao de riqueza se constituem
em estratgia de reduo de desigualdades regionais e melhoria de bem-estar social. Os resultados
extrados do modelo de regresso parecem corroborar as hipteses de trabalho, exceto quela
referente ao gasto com sade, sobre a qual a gesto dos recursos pblicos, mediante a definio
do padro alocativo das despesas governamentais locais, tem importante impacto para a
promoo do desenvolvimento municipal.
A concentrao da oferta de polticas pblicas em determinada natureza de gasto, sob
uma gesto eficiente dos recursos disponveis, reverbera sobre o nvel de desenvolvimento local,
tendo nas despesas de natureza distributiva (cf. LOWI 1964, 1972), em particular, aquelas de
formao de capital humano, um importante instrumento de gerao de riqueza em regies
subdesenvolvidas. O aporte de recursos advindo da descentralizao fiscal torna-se eficiente, de
acordo com o modelo exposto, quando associado s decises oramentrias por polticas
propiciadoras de efeito multiplicador sobre a economia local.
O atual perfil do federalismo fiscal brasileiro, assim, transferiu, em boa medida, para os
gestores locais a condio de promotores de externalidades positivas para a economia municipal,
quando do processo de definio da aplicao dos recursos pblicos, mediante o oramento
governamental. A composio da alocao oramentria das cidades, portanto, importa para a
reduo das assimetrias regionais, ainda muito significativas na realidade nacional.

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Tabela 3
Varivel dependente: PIB per capita dos municpios

Variveis Erro padro Efeito Marginal

Educao 0,361*** 0.09753 5,30


Sade 0,103 0.06626 -
Urbanismo 0,103** 0.05074 1,35
Populao 7.16e-06* 2.60e-06 -
Constante -4,472* 1.4350 -

*

Within 0,1688
Between 0,1344
Overal 0,1443

Teste de Wald 37.090


Prob> chi2 0.000
EstatsticaTeta 0,862

Sigma_u 1.989
Sigma_e 0,480
Rho 0,945
Rmse 0,481
Observaes 633
* p< 0,01 ** p<0,05*** p<0,001
Fonte: Elaborado pelos autores.

5 CONSIDERAES FINAIS

A reconfigurao do federalismo fiscal brasileiro transferiu para os municpios boa frao


da oferta de polticas pblicas no pas. Se, por um lado, a descentralizao de polticas possibilita
maior adequao entre oferta e demanda por bens pblicos, em razo da proximidade entre
ofertante e demandante, por outro, dado o carter assimtrico da qualidade da gesto pblica
local no Brasil, enfraquece a funo distributiva do Estado. Destarte, visando responder a questo
acerca do efeito das decises alocativas do oramento pblico sobre o PIB per capita dos
municpios, utilizaram-se as cidades da Paraba como estudo de caso.

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O artigo, portanto, buscou identificar, atravs de procedimentos de metodologia


quantitativa, o impacto do gasto pblico de rubricas oramentrias selecionadas, notadamente de
natureza distributiva e redistributiva, sobre o produto interno bruto per capita das cidades
paraibanas, atravs de dados de painel balanceado com efeito aleatrio. O modelo de regresso
utilizado neste trabalho estimadores Swamy-Arora indicou que o gasto pblico local com
educao apresentou forte capacidade de impactar a gerao de riqueza municipal per capita, com
um efeito marginal extremante superior despesa com urbanizao, ao menos, quando
considerados os dados para os anos de 2003, 2004 e 2008. Os gastos com sade, contudo, no se
mostraram estatisticamente significantes no modelo, no corroborando a hiptese de que esta
rubrica oramentria impacta positivamente o estoque de riqueza municipal per capita.

Recebido para publicao em 08/04/2012


Aprovado para publicao em 28/05/2012

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talo Fittipaldi, Saulo Felipe Costa e Cletiane Medeiros Arajo

Descentralizao de Polticas, Decises Alocativas do Setor Pblico e o Impacto no


Desenvolvimento Econmico das Cidades: o Caso dos Municpios Paraibanos

Resumo
A descentralizao de polticas pblicas torna a composio dos oramentos dos governos
municipais um importante vetor para a induo do desenvolvimento econmico local. O
presente artigo buscou identificar qual o impacto dos gastos pblicos municipais (sade,
educao e urbanizao) sobre o desenvolvimento econmico das cidades paraibanas, e que tipo
de despesa apresenta maior efeito positivo sobre o produto interno bruto municipal per capita.
Atravs de um estudo de painel que contemplou os 223 municpios paraibanos, nos anos de
2003, 2004 e 2008, foi possvel adotar o mtodo GLS, utilizando o estimador Swamy-Arora, com
erro padro ajustado para o agrupamento (clustering), nos municpios. Foi possvel identificar que
o gasto com educao apresentou maior impacto para promoo do crescimento do PIB per
capita.

Palavras-chave: polticas pblicas; descentralizao; gasto pblico.

Policies Decentralization, Allocation Decisions in The Public Sector and The Effect on
Economic Development Local: he Case Of Paraibas Cities

Abstract
The decentralization of public policies makes the composition of the budgets of municipal
governments in important vector for the induction of local economic development. The present
paper aims to identify the effect of local spending (health, education and urbanization) on
economic development of Paraibas cities, and that type of spending have more positive effect on
gross domestic product per capita local. Through a study panel that included the 223cities of
Paraiba in years 2003, 2004 and 2008, it was possible to adopt the method GLS using the
estimator Swamy-Arora, with standard error adjusted for clustering (clustering) in the
municipalities. Therefore, the model evidenced that the spending on education had greatest effect
for promoting the growth of GDP per capita.

Keywords: public policy; decentralization; public spending.

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Anlisis de Redes Intergubernamentales de las Leyes de
Descentralizacin en Uruguay:
por Primera Vez Existen Municipios
__________________________________________

Alicia Veneziano
Universidad de la Repblica del Uruguay

1 INTRODUCCIN

Este artculo forma parte de la etapa emprica de una investigacin sobre La


Descentralizacin y el Presupuesto Participativo en Montevideo (1990-2010) a cargo de la
autora. En l nos planteamos relevar este marco jurdico a nivel constitucional -de
descentralizacin de lo Departamental (segundo nivel territorial del Estado)- para luego analizar
la descentralizacin a lo local (recientemente creado por las Leyes que sern analizadas) a un
tercer nivel territorial del Estado para aplicar al caso de Montevideo.
Nos pareci ms pertinente, en este artculo, hacer un breve marco analtico y
metodolgico; una primera aproximacin al marco constitucional comentado y hacer alusin al
proceso de negociacin que se dio para su aprobacin as como sus consecuencias: las elecciones
municipales. Luego analizamos el diseo institucional, su posible funcionamiento, sus contenidos
y su articulado comentado segn la metodologa adoptada; y algunos comentarios generales. As
llegamos a conclusiones sobre los desafos que representa la descentralizacin en general y para el
proyecto descentralizacin local en Uruguay, que puede ser de utilidad para otros casos.
Pretendemos, hacer una primera aproximacin analtica del marco jurdico, segn el
componente normativo de las Relaciones Inter-Gubernamentales (RIG), de la descentralizacin
hacia el tercer nivel gubernamental porque la consideramos previa al anlisis emprico de uno o
varios casos. Adems los tiempos polticos son muy cortos para evaluar sus efectos. Para ello,
analizamos las leyes, haciendo ya las elecciones de sus autoridades en la eleccin Departamental y
de los Gobiernos Municipales en mayo del 2010, tomando posesin de sus cargos sus miembros
a mediados de ese ao en instituciones nuevas.

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Anlisis de Redes Intergubernamentales de las Leyes de Descentralizacin en Uruguay: por Primera Vez Existen
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Las preguntas que guan la investigacin, entre otras ms aplicadas a Montevideo, y a este
artculo son:
-podrn estas dos leyes aplicarse con xito en cuanto a sus objetivos de descentralizacin,
participacin y desarrollo local en este perodo lectivo (2010-2015)?
-se lograr fortalecer las instituciones locales (Gobiernos Municipales)?
- estas leyes redundarn en una mayor democracia donde se estimulen las relaciones entre
el Estado y la sociedad?
- qu tipo de relaciones formales o informales se establecen o establecern entre los
actores institucionales y entre estos y los socio-territoriales? (esta es la pregunta que nos hacemos
en el artculo).

2 UN BREVE MARCO CONCEPTUAL


Aqu solo pretendemos definir los conceptos bsicos que usamos en el anlisis que se hace
en este artculo, lo central es la descripcin y un primer anlisis de las leyes.
Las leyes expuestas pretenden implementar la descentralizacin interna a los Departamentos. La
descentralizacin puede ser considerada como un diseo institucional del Estado, o como una poltica
pblica cuando est dentro de una Reforma del Estado. Nosotros la encaramos de la primera forma.
Lo fundamental, de estas leyes es que crean gobiernos a nivel local-. Gobierno como la
estructura de toma de decisiones que forma parte del sistema poltico-institucional de un
territorio administrado por un Estado. Es el ordenamiento que ejerce las diversas actividades
estatales en el territorio. Se puede estudiar desde varios puntos de vista y, entre ellos, el de las
instituciones que toman e implementan las decisiones. En este ltimo sentido, los Gobiernos
Municipales son un tercer nivel gubernamental, que se vincula de distintas formas a los otros niveles
de gobiernos formando parte del sistema poltico-institucional nacional, departamental y local.
Gobierno multinivel1 en el cual se establecen Relaciones Inter-Gubernamentales (RIG) territoriales.
Las RIG no son solo el marco institucional formal, sino tambin su funcionamiento: son
las redes donde los actores institucionales intercambian recursos de distinto tipo. Redes formales
e informales que se desarrollan en las instituciones dando lugar al sociograma por donde circula el
poder que se teje sobre el organigrama. La descentralizacin es un tipo de RIG Centro-Periferia
(RIG-CP) en el sistema estatal (RHODES, 1988). Por ello, no lo podemos investigar todava por
lo que sostuvimos y los textos legales son solo un recurso ms de los que tienen las redes (adems

1 Gobierno que disea e implementa sus polticas en forma coordinada a distintos niveles territoriales. (SUBIRATS.

1989)
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de las reglas no escritas, de los recursos financieros, informticos, comunicacionales, humanos,


etc.). El marco legal es la parte formal de la distribucin de recursos y las normas que constrien
el juego de los actores institucionales. Las RIG-CP son las que unen una institucin central del
Estado con instituciones perifricas que, a nivel territorial, es un excelente marco metodolgico
para estudiar la descentralizacin. Las RIG Centro-periferia podemos catalogarlas en: de
dependencias o jerrquicas, cuando el gobierno central tiene un vnculo jerrquico con el
perifrico y este una dependencia de algn tipo; RIG de autonoma respecto al Centro para
ejercer alguna competencia; delegadas, cuando el gobierno perifrico debe cumplir funciones que
se corresponden con el gobierno central; y consultivas o de cooperacin, cuando se dan
relaciones de este tipo entre el centro y la periferia, o entre gobiernos perifricos.
Cuando la descentralizacin tiene entre sus objetivos el de la Participacin Ciudadana, quiere
decir que se dan canales e instrumentos para que los vecinos organizados o no- participen en el
diseo e implementacin de polticas pblicas descentralizadas (polticas de desarrollo, sociales,
presupuestales, etc.). En este caso, los municipios se presentan como enlaces del Estado con la
sociedad civil entendida como conjuntos de actores sociales y ciudadana, que pueden dar lugar a
la gobernanza (MAYNTS, 2001). Esta es una nueva forma de gobernar que incluye a los actores
de la sociedad civil, sobre todo, a los actores sociales del Sector Pblico No Estatal (SPNE) que
buscan el bien pblico (BRESSER PEREIRA Y CUNILL GRAU: 1998)2. Tambin se puede
definir como la capacidad de una sociedad para autogobernarse o auto-organizarse.
Pero la participacin, en ese sentido, no tiene nada que ver con la del paradigma
neoconservador que busca la participacin de los clientes en el mercado (VENEZIANO, 2009),
sino que parece insertarse en el paradigma opuesto (el democratizante) tiende a crear ciudadana,
aunque esto depende de su implementacin por parte del partido de gobierno municipal. Se
puede participar en la conformacin del gobierno (democracia representativa) o en la toma de
decisiones sobre polticas de parte de actores visibles, con distintos niveles de organizacin, ms
o menos autnomos, etc. Esta es la idea de redes socio-gubernamentales que unen al Estado con
la sociedad, y cuyos actores pueden ir desde los ms corporativos (como los sindicatos) hasta
organizaciones vecinales, de mujeres, de jvenes, etc., pero que ya no actan como los grupos de
presin del pluralismo sin visibilidad pblica.
Esto dara lugar a otra forma de democracia, la participativa. No pretendemos referirnos a las
distintas definiciones sobre este tema. Solo decimos, junto a Held (1992), que implica la

2 El SPNE es un sector al mercado ni al Estado sino parte de la sociedad la organizada-, que tiene fines pblicos y

tiende a actuar en redes socio-gubernamentales. Normalmente integrado por organizaciones sociales, ONGs, redes
sociales, etc.
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Anlisis de Redes Intergubernamentales de las Leyes de Descentralizacin en Uruguay: por Primera Vez Existen
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participacin directa de los actores sociales en la regulacin de las instituciones claves de la


sociedad, incluyendo: el lugar de trabajo y la comunidad local; la reorganizacin del sistema de
partidos, hacindolos responsables ante sus afiliados; (....) y manteniendo un sistema abierto, que
garantice la posibilidad de experimentar con formas polticas (p. 97).
Para que se den buenas instituciones, democracia participativa, un Estado autnomo con
capacidad de gestin y polticas pblicas eficientes (gobernabilidad) hace falta una sociedad con
un alto grado de capital social en la sociedad. Este se entiende como conjunto de tramas y redes
de confianza que se tejen en la sociedad, en la vida cotidiana, donde prima el sentido pblico.
Una sociedad que estimula el control ciudadano, la exigencia de rendicin de cuentas y la
responsabilidad ciudadana en los asuntos pblicos. A la vez se manifiesta en un alto grado de
asociativismo y de cooperacin como pauta de interaccin social, en redes que se corporizan en
situaciones horizontales de participacin cvica que favorecen al desempeo institucional. As, se
transciende la dicotoma el buen gobierno que vuelve a vincularse al de una sociedad virtuosa
(PUTNAM, 1996). Aqu, lo fundamental son las redes que se establecen entre Estado y sociedad y
que denominamos redes socio-gubernamentales.
Lo fundamental en el sistema de gobierno es el proyecto poltico-estratgico en el que se
impliquen el Estado y la sociedad. Los problemas se presentan en las polticas, las estrategias y el
grado de gobernabilidad que no solo estn en funcin de los contextos e intereses, sino de la
capacidad de gobernar. Gobernabilidad, la definimos como la capacidad autnoma que tiene el
Estado para disear e implementar polticas pblicas (DINIZ, 1997). Esta capacidad depende del
sistema de direccin y planificacin, no solo de tcnicas, sino de las experiencias de un actor y su
equipo para conducir el proceso social. Pero muchos de los proyectos financiados desde el
exterior tienden a hacer nfasis en las tcnicas y destrezas y no en el liderazgo ni el proyecto
poltico del gobierno. Son proyectos tecnocrticos o eficientistas descontextualizados. Tpico
ejemplo en Amrica Latina son la visin empresarial de la Nueva Gerencia Pblica con la que
forman funcionarios que estn acostumbrados a la burocracia tradicional, clientelista o
patrimonialista. Ni pasaron por una etapa weberiana.
Como sostiene Claudia Bernazza (2010) es necesaria una tica pblica de la
responsabilidad, la formacin de una identidad nacional y local articulada con los restantes
niveles del Estado, agregamos nosotros- en un contexto de globalizacin en los trminos en que
est planteada lo cual es un desafo. No alcanza con una reforma administrativa sino que se tiene
que vincular los proyectos a valores como el bien comn, la equidad y la inclusin. Algunos de
los problemas de los gobiernos subnacionales o locales en Amrica Latina, datan de mucho
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tiempo, son de gestin ya que se les presenta el problema de tener que atender en los hechos,
adems de las funciones tradicionales (servicios, trmites, vialidad, basura, ferias, etc.), las
polticas sociales. El gobierno local es el referente ms cercano que tiene el ciudadano y el Estado
Nacional se desprendi de muchas de estas polticas siguiendo las recomendaciones neoliberales
de dcadas pasadas, cuando ms que descentralizacin lo que se dio una municipalizacin de
las respuestas a las demandas.
Otro de los conceptos que usamos, como se ha visto, es el de paradigmas3 y es necesario
aclarar que, en la actualidad, existen dos grandes paradigmas, alternativos al del Estado de
Bienestar: uno el neoconservador y otro, que denominamos democratizante (VENEZIANO,
2009). Sucintamente podemos decir que el primero fue producto de las reformas del Estado de
primera generacin (neoliberales en lo econmico) y de segunda generacin que hace ms nfasis
en la gestin pblica con lgica privada de los entes pblicos, el papel regulador del Estado,
polticas sociales focalizadas, la conversin de las dependencias del Estado en agencias con
contratos dndoles gran autonoma, etc. La reforma estara orientada al mercado y a la gestin del
Estado o el cambio de su lgica pblica hacia una privada, eficientista o tecnocrtica. El
protagonista es el cliente y la descentralizacin sera una derivacin de las demandas sociales hacia
las instancias perifricas del Estado de manera de disminuir el gasto pblico. Los actores
subnacionales y ms los locales- tienen menos capacidad de dar repuestas a estas demandas y
terminaron terciarizando o privatizando servicios o polticas. La participacin en este paradigma
tiene fines instrumentales ya que solo de la intervencin a los actores sociales en la fase de
implementacin de la toma de decisiones de las polticas con el fin de abaratar costos.
El paradigma democratizante asume que el Estado no puede asumir todo lo pblico y se
basa en alianzas con los actores del SPNE. La reforma est orientada al ciudadano, al vecino -
mediante la participacin en todas las etapas de la toma de decisiones incluyendo la iniciativa y el
control final. Esto se vincula con el desarrollo territorial que busca la equidad individual y
regional con un proyecto redistributivo. Es aqu donde nosotros aplicamos el concepto de
gobernabilidad y el de gobernanza (MAYNTS, 2001), como relacin entre el Estado y la sociedad
mediante redes socio-gubernamentales.

3 Paradigmas como conjunto de concepciones explcitas o implcitas- sobre el individuo, la sociedad, el Estado, su

relacin, la poltica, la democracia, el desarrollo, etc. que tienen los actores aunque no siempre sean explcitos o
conscientes. Pero los actores acadmicos, polticos, gestores, tcnicos, funcionarios, actores sociales, etc.
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3 CONTEXTO DE LA DESCENTRALIZACIN EN URUGUAY

En cuanto al contexto territorial y legal, Uruguay es un pas unitario, pero descentralizado


en diecinueve Gobiernos Departamentales, incluida la capital Montevideo. Estos
Departamentos tienen gobiernos con su propia personalidad jurdica, su autonoma
administrativa, presupuestal y poltica. Los Departamentos tienen un ejecutivo (Gobierno
Departamental) y un legislativo (Juntas Departamentales). Las autoridades mximas del Gobierno
Departamental es el Intendente y las Juntas Departamentales que estn formados por ediles
departamentales, electos popularmente en forma directa al igual que el Intendente.
Existan, por debajo del Ejecutivo Departamental, las Juntas Locales de diversos tipos. La
mayora eran las comunes y los miembros de estas, eran designados por el Intendente de cada
Departamento. Todo esto segn la Constitucin de 1966 y la Ley de Gobiernos Departamentales
de 1935 que, entre otras cosas, prohiba crear Juntas Locales en las capitales de los
Departamentos.
En el 1997 se hace una reforma de la Constitucin que, entre otros elementos, modifica el
marco jurdico municipal dando electividad a las autoridades locales y permitiendo que se creen
en la planta urbana de las capitales de los Departamentos por ley del Parlamento Nacional. Pero
lo fundamental es que separa las elecciones para las autoridades nacionales (Presidente,
Diputados y Senadores) y las de los departamentales (Intendentes y Ediles Departamentales).

4 MARCO CONSTITUCIONAL Y PROCESO DE NEGOCIACIN DE LAS LEYES


DE DESCENTRALIZACIN Y PARTICIPACIN CIUDADANA, Y RESPUESTA
CIUDADANA
Aqu haremos referencia a los antecedentes de la ley, tanto jurdicos como polticos, muy
resumidamente, as como la respuesta de los electores. La reforma constitucional que da lugar a la
Constitucin de 1997 (la vigente) seala algunos tems que sern desarrollados en la Ley de
Descentralizacin y Participacin en el 2009 y del 2010. Esa reforma Constitucional se prioriz la
descentralizacin desde el Gobierno Nacional a los Gobiernos Departamentales (primer nivel
subnacional) pero establece algunos principios para la descentralizacin hacia los gobiernos
locales (o autoridades locales como los denomina el texto) para que una ley de
descentralizacin Departamental los desarrolle.
Los objetivos de la reforma Constitucional estaban ms ligadas al desarrollo y al bienestar,
mientras que la ley de Descentralizacin y Participacin Ciudadana (2009) apunta a una
descentralizacin interna de los Gobiernos Departamentales, creando un tercer nivel de gobierno
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(los Gobiernos Municipales) y tendiendo a asociar la descentralizacin con la participacin


ciudadana y, si observamos los cometidos y atribuciones, se vincula mucho al desarrollo
territorial. Este nivel est ms asociado a lo que se conoce como municipio a nivel internacional:
lo municipal como gobierno de una localidad. Este nivel podemos decir que en Uruguay no
exista ya que antes haba Juntas Locales, en su mayora, designadas por el Intendente sin
autonoma ni recursos.
El primer artculo, que debemos sealar en la Constitucin es que crea la Oficina de
Planeamiento y Presupuesto (OPP), directamente dependiente de la Presidencia de la Repblica, e
integrada por los ministros relacionados al desarrollo y un Director designado por el Presidente.
En lo que se relaciona con las Relaciones Inter-Gubernamentales Centro Periferia (RIG-CP)
tiene que asesorar al presidente y a los Intendentes, presentar proyectos, canalizar cooperacin
internacional, etc. Entre sus potestades, est la de formular y asistir al Presidente en Planes y
Programas de desarrollo y en la planificacin de las polticas de descentralizacin que sern
ejecutadas por los Gobiernos Departamentales. Dentro de ella se form una Comisin Sectorial
que est formada, adems de los ministros mencionados, por el Congreso de Intendentes4 que rene a
todos los Intendentes de todo el pas que tiene una funcin consultiva. Ntese que el rol de la
OPP es la de planificar la descentralizacin y la de los Gobiernos Departamentales ejecutarlas.
Las leyes analizadas fueron creadas en la OPP, desde arriba (o desde el centro para
nosotros)5.
Tambin en lo que tiene que ver con las RIG-CP, el otro artculo fundamental es el que
establece que el Gobierno de los Departamentos ser ejercido por un Intendente, una Junta
Departamental y, aqu la novedad, habilita a que haya una autoridad local en toda poblacin que
cumpla las condiciones que fijara la ley de creacin (las que ahora estamos tratando). Incluso
permite que estas se radiquen en la planta urbana de la capital del Departamento, lo que no
poda hacerse en la anterior ley de Gobiernos Departamentales (de 1936). En los artculos 273 y
275 de la Constitucin se establecen la potestad de la Junta Departamental y del Intendente de
crear Juntas Locales a iniciativa del segundo. En lo que se refiere a las relaciones inter-partidarias,
en estos tres artculos se basaron las amenazas por parte de la oposicin- de impugnacin de la

4 En realidad el Congreso de Intendentes ya exista a iniciativa propia de estos, pero esta ley lo institucionaliz,
incorporndolo a la estructura central del Estado.
5 Ver Veneziano (2000) donde analizamos la reforma constitucional, especficamente la descentralizacin,

catalogndola de descentralizacin-centralizada justamente por el peso de la OPP en estas polticas. Esto, no tiene
un significado peyorativo ya que todo sistema estatal tiene algo de los dos polos de ese continuo y es necesario verlo
caso por caso.
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Ley por inconstitucional ya que los GM se crearon directamente por ley cumpliendo
determinados requisitos de poblacin.
Nosotros creemos que la creacin por parte del Intendente y la Junta est vigente para la
creacin de Juntas Locales, pero aqu estamos hablando de las autoridades locales que la
Constitucin menciona aparte, como nuevas instancias de gobierno. El otro artculo que ha dado
lugar a objeciones a la ley es el 288 que dice que la ley determinar las condiciones para la
creacin de las Juntas Locales y sus atribuciones por mayora absoluta de votos del total de
componentes de cada Cmara y por iniciativa del respectivo Gobierno Departamental. Esto dio
lugar a discusin pues la iniciativa parti de la OPP, de la Presidencia, que pas el proyecto de
Ley al parlamento donde se vot por mayora de la izquierda y un sector del Partido Nacional. El
mapa de RIG nos presenta a las Juntas Locales de menos de 5000 habitantes-, conviviendo con
los Municipios y, por tanto, no son afectados por la ley. Una disposicin transitoria sostiene que
las Juntas Locales, cuando fueren electivas, se integrarn por representacin proporcional, siendo
presididas por el primer titular de la lista ms votada del lema6 con mayor cantidad de votos en la
circunscripcin territorial.
Tambin en lo que tiene que ver con las RIG y con las relaciones inter-partidarias, la otra
gran transformacin que hace esta Constitucin es la separacin en el tiempo de las elecciones nacionales
(para Presidente, Senadores y Diputados) y las elecciones departamentales (para Intendentes, y
ediles departamentales). Esto ha fortalecido a los Gobiernos Departamentales en varios aspectos,
entre otros, pluralizando y cambiando el mapa poltico del pas llegando a que la izquierda
(Encuentro Progresista-Frente Amplio; EP-FA) ganase en el perodo 2005-10)- ocho
intendencias de las diecinueve existentes, cuando la nica que ganaba era la de Montevideo (desde
1990).
Haciendo un poco de historia y siendo muy sintticos, el proceso de creacin de las leyes
de descentralizacin se remonta a la reforma constitucional de 1997, con los artculos
mencionados. Pero el proceso de negociaciones inter-gubernamentales entre distintos actores
institucionales (Comisin Especial de Asuntos Municipales de la Cmara de Diputados, el
Congreso de Intendentes, la OPP, los Gobiernos Departamentales, etc.) e inter-partidarias
comienza en el 2008 cuando el Presidente Tabar Vzquez7 manda el Proyecto de Ley, diseado
por la OPP, al Congreso de Intendentes y a la Comisin parlamentaria mencionados. La

6 Nuestro sistema electoral se rige por el cual las listas a la presidencia y al legislativo, a la Intendencia y a la
Junta Departamental, se agrupan en lemas compitiendo entre s pero sumando votos para la lista ms votada en la
propia eleccin nacional o departamental.
7 Presidente en el perodo 2005-2010, por la coalicin de izquierda Encuentro Progresista-Frente Amplio (EP-FA).

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correlacin de fuerzas dentro del Congreso de Intendentes era otra en el perodo 2005-2010
teniendo la izquierda ocho Gobiernos Departamentales de los diecinueve existentes. Se enva al
Parlamento y es aprobado por la mayora parlamentaria de la coalicin de izquierda gobernante y
los votos de un sector del Partido Nacional (uno de los partidos tradicionales en Uruguay) que es
el autor del prrafo que se refiere a que el Alcalde ser el candidato ms votado del lema ms
votado. Esto es porque saba que el interior del pas es nacionalista del Partido Nacional- y en
las anteriores elecciones la ciudadana solo le haba prestado el voto a la izquierda. Este clculo
le dio resultado en estas ltimas elecciones (2010)
La ley sali para estas ltimas elecciones departamentales (para Intendente y Junta
Departamental hasta ese momento) en 2010 por impulso de Tabar Vzquez. La oposicin era
interna, con las dos listas ms votadas del Frente Amplio (el Movimiento de Participacin
Popular, del actual Presidente Mujica; y Asamblea Uruguay, del Vice-Presidente Danilo Astori)
que queran dejar su aprobacin para aplicarla en las elecciones departamentales del 2015 que
terminaron votando en bloque por disciplina partidaria. La ciudadana respondi con un 14% de
votos anulados, observados o en blancos8 en Montevideo y su rea Metropolitana (parte del
Departamento de Canelones) que son bastiones de la izquierda. Las organizaciones sociales
participantes9 y las bases del EP-FA estuvieron bastante ausentes de este proceso.

6 LAS LEYES DE DESCENTRALIZACIN Y PARTICIPACIN CIUDADANA: LO


PRINCIPAL DEL ARTICULADO Y ALGUNOS COMENTARIOS

Intentaremos resumir y seleccionar aqu, las principales normas legales de esta innovadora
ley, haciendo algunos primeros comentarios especficos.
6.1. Primero que nada crea los Gobiernos Municipales (GM) o Municipios sosteniendo que:
habr una autoridad local que se denominar Municipio configurando un tercer nivel de gobierno,
con al menos 2000 habitantes, con estructuras polticas representativas y que faciliten la
participacin ciudadana. Aqu desarrolla la Constitucin al afirmar que podr haber
Municipios en las plantas urbanas de las capitales de los Departamentos si as lo dispone la Junta

8 En las elecciones nacionales y departamentales, que son obligatorias -al igual que esta municipal-, el porcentaje de
este tipo de voto no pasa del 3% del electorado.
9 Aclaramos que nos referimos a ciudadanos y organizaciones sociales participantes en mbitos municipales porque

la que participa es un porcentaje muy minoritario de la ciudadana. Es ms el nivel de participacin de la ciudadana


en estos asuntos es muy baja, porque Uruguay naci como pas centralista, siendo su sistema poltico absolutamente
partido-cntrico y con un temprano Estado Benefactor con polticas sociales asistencialistas.
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Departamental a iniciativa del Intendente. La ley modificatoria del 2010, eleva el nmero de
habitantes a 5.000 habitantes.
6.2. En el articulado se esbozan los principios orientadores del proyecto de descentralizacin,
pero por la importancia de estos principios orientadores los expondremos en las reflexiones
generales de la Ley.
6.3. Se define la radicacin de servicios y actividades del Estado para su ejecucin por los GM. A
partir de aqu se definen las Relaciones Inter-Gubernamentales, en este caso RIG Centro-
periferia jerrquicas, ya que son definidas por la Constitucin.
6.4. Se sugiere que los GM fomentarn la participacin de la sociedad en las cuestiones del
gobierno local. Pero se deja en manos de los Alcaldes e Intendentes la implementacin de
mecanismos o instancias de participacin ciudadana. Aqu se intenta estimular la creacin de
redes socio-gubernamentales, pero las RIG-CP son de autonoma ya que se deja a iniciativa del
GM.
6.5. De la materia Departamental y Local se distinguen estos dos mbitos en cuanto a su
materia. Es de destacar que, entre la materia municipal, est la que el gobierno nacional o
departamental le delegue; tambin los asuntos que resulten de los acuerdos entre uno o ms
municipios. Aqu vemos el orden jerrquico de la delegacin, pero tambin la posibilidad de crear
redes horizontales entre municipios o regiones para el desarrollo u otro objetivo (turismo, rea
Metropolitana, obras, servicios o polticas y proyectos en general, etc.). Las RIG-CP son
jerrquicas, pero pueden crearse RIG horizontales de cooperacin.
6.6. Integracin de los GM dice que estarn formados por cinco miembros de carcter
electivo; establece que el Alcalde ser el titular de la lista ms votada del lema con la mayor
cantidad de votos y los cuatro miembros restantes (Concejales) sern distribuidos por sistema
proporcional integral. Esta es una de las innovaciones ms importantes (dar electividad a los
Gobiernos Municipales) siendo un mecanismo de democracia representativa que tiende a dar
legitimidad a las instituciones (gobernabilidad). Aqu hablamos de relaciones socio-
gubernamentales, de relacionamiento con la ciudadana.
6.7. De las Atribuciones y Cometidos de los GM. Se detallan las atribuciones de los municipios,
donde se destacan supervisar sus oficinas y ejercer potestad disciplinaria sobre sus funcionarios;
ordenar gastos o inversiones; etc. 10. Se explicitan los cometidos de los municipios que sern: dictar
las resoluciones que corresponda al cumplimiento de sus cometidos, la mayora de los cuales

10 La descentralizacin la podemos definir, como RIG-CP, pero tambin influyen en ella las Relaciones Intra-
Gubernamentales cuando se definen las redes formales e informales dentro de un mismo gobierno u oficina.
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estn relacionados a articular polticas de desarrollo con los gobiernos superiores, tendiendo a crear
un gobierno multinivel (Subirats, 1989). Detallamos los cometidos porque demuestran que, los GM, si
cuentan con recursos financieros, pueden ser una fuente de poder importante que tiende a que se
teja una slida malla de RIG-CP y horizontales entre GM. Esto sobre todo en lo que tiene que
ver con el desarrollo, las polticas sociales y las funciones tradicionales de los GM a nivel
internacional:
- elaborar anteproyectos de decretos y resoluciones que sern propuestos a la Junta Departamental o al Intendente;
(RIG Centro-periferia de dependencia o jerrquicas);
- colaborar en la realizacin de obras pblicas con cargo a los recursos del Gobierno Departamental;
(RIG-CP de dependencia o jerrquicas ya que debe dar cuenta de esos fondos ante el ltimo);
- elaborar programas zonales y adoptar medidas de salud e higiene y proteccin del medio ambiente:
(RIG Centro-periferia de autonoma);
- vigilar las rentas departamentales; (RIG Centro-periferia delegadas)
- adoptar medidas que estimen convenientes para el desarrollo de la ganadera, agricultura, la industria y
el turismo; (RIG-CP de autonoma) Consideramos este cometido muy importante para la relacin
con el desarrollo local e integral, donde los GM pueden tener un alto nivel de iniciativa, decisin
e implementacin de una poltica fundamental;
- responder a las consultas que formule el Poder Ejecutivo con respecto de proyectos de desarrollo local; (RIG-CP
de dependencia o jerrquicas y de cooperacin, con el Gobierno Nacional de carcter consultivo);
- emitir opinin y colaborar en la gestin de proyectos de desarrollo; (RIG-CP consultivas y de cooperacin
con el Gobierno Departamental)
- se le otorga funciones de nuevo tipo como formular y ejecutar programas sociales y culturales; (RIG-CP
de autonoma). Este tambin es un cometido fundamental que, de hecho, se vena haciendo;
- se le pide crear mbitos de participacin social; (RIG-CP de autonoma, creando redes socio-
gubernamentales);
- en cuanto a las formas de participacin ciudadana, presentar un informe anual en audiencia
pblica ante la ciudadana sobre la gestin cumplida y sus planes. Esta es una forma de accountability
que nos parece fundamental desde el punto de vista de la democracia participativa (redes socio-
gubernamentales de participacin y control ciudadano);
- rendir cuenta anualmente ante el Gobierno Departamental o el Nacional de la aplicacin de los recursos
que estos gobiernos hubieran aportado (RIG-CP de dependencia o jerrquicas);
Vemos en estos cometidos y atribuciones, que se trata de una desconcentracin en
cometidos fundamentales (donde se presentan las RIG CP jerrquicas o delegadas) ms que de

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una descentralizacin a favor de una coordinacin del entramado gubernamental y de evitar la


segmentacin de las polticas, sobre todo de desarrollo. Pero tambin se presentan relaciones de
autonoma y consultivas que tienen que ver con el desarrollo local y la participacin que son
prioritarias.
6.8. De la Iniciativa y el Control- Otra forma de participacin ciudadana es que el 15% de los
ciudadanos de una localidad tendrn el derecho a iniciativa (redes socio-gubernamentales) ante el
Gobierno Departamental en asuntos de su competencia, incluso para constituirse en Municipio.
Tambin tenemos un instituto de democracia directa, en el sentido jurdico del trmino, que es una
forma de control y participacin (redes socio-gubernamentales) que son las audiencias pblicas. Por otra
parte, el texto dice que los actos administrativos generales y los subjetivos de los municipios
admitirn los recursos de reposicin y de apelacin ante el Intendente del Gobierno Departamental. As,
vemos que los GM son rganos sometidos a jerarqua jurdico-administrativa ante el Intendente
(RIG-CP jerrquicas). Finalmente, habilita a la Junta Departamental a tener, sobre los Municipios,
los mismos controles que tiene sobre la Intendencia. O sea, un control legislativo y uno presupuestal
sobre gobiernos ejecutivos en los dos niveles lo cual vuelve a demostrar que los GM sometidos a
jerarqua jurdica y financiera, o sea, que no son descentralizados en el sentido jurdico del trmino.
Las RIG-CP con respecto al Legislativo Departamental tambin son, de dependencia o control;
6.9. De los recursos: las fuentes de financiamiento de los GM sern: los fondos que les destinen
los Gobiernos Departamentales y los que les asigne el presupuesto nacional, del Ejecutivo en el
Fondo de Incentivo para la Gestin de los Municipios, que se cre especialmente. Las RIG-CP
son de dependencia o jerrquica con respecto a los Gobiernos Departamentales y al Nacional por
la dependencia de recursos y la rendicin de cuentas. Por eso es que no se puede hablar de
descentralizacin en sentido estricto. Esto es por el principio de equidad social y regional. Se
agrega que el Ejecutivo Nacional, con el asesoramiento del Congreso de Intendentes, propondr
normas legales para determinar el gasto pblico en polticas sociales de los Gobiernos
Departamentales (RIG-CP de dependencia o jerrquicas).
6.10. En la ley modificatoria de febrero del 2010, lo ms importante es la extensin en la
cantidad de habitantes para crear un municipio (de 2000 a 5000), con lo cual se crearon 89
Gobiernos Municipales en todo el pas. Por otro lado, el sostiene que la lista de candidatos a los
Municipios figurarn en hojas separadas de las listas para los cargos Departamentales. Y,
finalmente, que la Corte Electoral reglament que la hoja de los primeros debera ser del mismo lema que
las que votan al Gobierno Departamental (Intendente y ediles de la Junta Departamental), aunque deja

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en libertad al elector para no votar a nivel Departamental o a nivel Municipal solamente. Esto
tiene importantsimas implicancias polticas que comentaremos.

7 ALGUNOS ELEMENTOS GENERALES PARA EL ANLISIS DEL CASO

7.1. Lo principal es que la ley le da electividad, recursos, materias y competencias al tercer


nivel de gobierno, creando por primera vez gobiernos municipales. Esto es un avance muy grande para
nuestro sistema poltico-institucional.
7.2. Sin embargo, lo segundo que debemos decir es que esta creacin de GM no es una
descentralizacin, en sentido jurdico estricto, ya que los rganos creados no tienen personalidad
jurdica, ni recursos propios (no pueden recaudar) teniendo, as, una autonoma relativa. Esto es
contradictorio con otorgarles el mximo de legitimidad posible -el voto popular- que los pone en
pie de igualdad con los Gobiernos Departamentales y el Nacional en cuanto a sus bases de
sustentacin. Seran rganos desconcentrados de los Gobiernos Departamentales pero electivos. Recordemos
que la descentralizacin autonmica, la descentralizacin poltica, la desconcentracin
administrativa, la desconcentracin de servicios y la centralizacin son un continuo donde no
suelen darse formas puras, y esta Ley no escapa a este principio.
7.3. Lo tercero en importancia es que fue producto de la Presidencia de la Repblica,
mediante la OPP. O sea, que es una descentralizacin desde arriba, del centro. Luego intervino la
Comisin Parlamentaria especializada en el tema pero sigue siendo a nivel central, del legislativo
nacional. Y cuando decimos desde arriba no nos referimos al nivel intermedio como son los
Gobiernos Departamentales (que son descentralizados internamente como la Constitucin los
habilit). Esto fue as porque los Gobiernos Departamentales, no manifestaban inters en desarrollar
estas leyes porque su descentralizacin significaba distribuir poder.
7.4. Su nombre menciona la participacin y la principal innovacin es que hace electivos a los
gobiernos locales pero no obliga a crear mecanismos o instancias de participacin ciudadana (de democracia
participativa o de gobernanza). Aunque esto se atena por otros mecanismos como son: la
obligatoriedad de realizar Audiencias Pblicas un mecanismo de accountabilllity11 - y con la
posibilidad de usar la iniciativa popular. Esto es positivo para la participacin ciudadana pero
demuestra que la autonoma de los GM es relativa ya que, con esta iniciativa, se apela al Gobierno
Departamental. La sociedad participa como votantes en la conformacin del gobierno
(Democracia Representativa). Y se pueden crear instancias de Democracia Participativa que

11 Rendicin de cuentas de los gobernantes ante la ciudadana.


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legitiman a los gobiernos por procedimientos, no slo por resultados. Por los resultados
alcanzados en estas ltimas elecciones departamentales y municipales la izquierda mentora del
proyecto de ley- perdi tres intendencias (aunque gan una nueva) pero con un alto porcentaje de
votos en blanco y anulados. Esto parece indicar que ms que politizar la gestin, la partidiz. Los
tiempos polticos electorales no dieron tiempo, como dijimos, a crear o buscar lderes locales y
los candidatos que terminaron siendo por cuotificacin por los partidos. En esto tambin influy
el atar el voto a GM (a Alcalde y Concejales) al voto Departamental (a Intendente y Ediles). Sin
embargo, la ley tambin politiza en el mejor sentido del trmino- la gestin al hacer electivas a
las antiguas Juntas Locales (las de ms de 5000 habitantes). Creemos que ese es el principal aporte
de la nueva ley, que es un elemento democratizante, aunque limitadamente ya que no da
posibilidades a que se presente un candidato de un grupo de vecinos o de una organizacin social
y dificulta la creacin de partidos locales.
7.5. En cuanto al funcionamiento de la ley, es que dio lugar a Gobiernos Departamentales
de un partido y Gobiernos Municipales de otros, con los cual se pueden crear problemas de
cohabitacin y gobernabilidad. Sin embargo, en Montevideo del 90 al 93-se dio lo que dimos en
llamar aprendizaje pluralista de la izquierda y en la derecha la tolerancia hacia lo oposicin
aceptando a la izquierda en una instancia de gobierno por primera vez (VENEZIANO, 2005) y la
izquierda dejando su papel contestatario o de oposicin para tener una cultura de gobierno
(MOREIRA Y VENEZIANO, 1995).
7.6. Los problemas se presentan en la capacidad de gobernar (gobernabilidad). As
tenemos Juntas Locales declaradas Municipios (sobre todo en el interior del pas) con
funcionarios con psima formacin, con una cultura tradicional y clientelista. Es necesario un
cambio cultural en el Estado, con una gestin con horizontes ticos y estos se pueden ver, en el
texto analizado, en los principios orientadores pero en la prctica est por analizarse, si se plasma
en las prcticas de los actores. La izquierda (promotora de las leyes analizadas), con su iniciativa
sobre la ley, intent vincular la gestin a la poltica, recuperar lo poltico en general y en la gestin
en particular, a un proyecto a valores (equidad, bien comn, inclusin, etc.). Pero los Intendentes
y Alcaldes que las van a aplicar son de distintos partidos, con distintos proyectos a valores.
7.7. Otro de los problemas fueron los tiempos de las elecciones, sobre si hacerlas ese ao
(2010) o en las prximas elecciones departamentales en el 2015. Creemos que fue un error
haberlas realizado en estas elecciones porque la gente no conoca a los candidatos que
presentaban los partidos desde sus aparatos y no por ser referentes locales. Adems, estos no
tenan tiempo de exponer sus programas, de relacionarse con los actores sociales y la ciudadana.
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A esto se agrega, como sostuvo el representante de la Corte Electoral, no hubo tiempo de


actualizar los documentos de votacin de manera de que cada ciudadano votase donde reside12.
7.8. El vaco en lo electoral fue otra de las limitaciones de la ley, como esta no se expidi en el
tema la Corte Electoral tuvo que legislar sobre el voto y determin que slo se poda votar a un
Alcalde o Gobierno Municipal del mismo Lema que a la Intendencia, con lo cual se coarta la
libertad del elector y se reproduce el mismo sistema poltico sin permitir, como sostuvimos,
expresiones partidarias locales o que se presenten grupos de vecinos u organizaciones que
pudiesen dar lugar a sistemas polticos locales renovados que estn en concordancia con cada
sociedad local.
7.9. En cuanto a los principios del sistema descentralizados son:
- el de preservar la unidad departamental, fundamenta que no tengan autonoma financiera, para que
haya una equidad subregional; ni una autonoma poltica total porque se podra fragmentar el
poder dentro del Departamento y el Estado Nacional (sino se podra caer en la ingobernabilidad
del sistema).
- eficiencia- la experiencia en Montevideo le hizo aprender a la izquierda que la gente no vota
exclusivamente por los procedimientos (instancias de participacin y control) sino por resultados
de gestin. Se supone que los legisladores de izquierda estaban pensando en una gestin
orientada al ciudadano y no una eficiencia tecnocrtica- pero eso no se explicita en el texto y
depender de cada GM.
- gradualidad en la transferencias de funciones por eso para este perodo son GM aquellas
localidades de ms de 5000 habitantes y para el prximo perodo los sern las de ms de 2000-
porque es necesario un fortalecimiento institucional y la capacitacin del funcionariado.
- participacin ciudadana la idea era institucionalizar las instancias que creasen los GM y establecer
el derecho a iniciativa ante el Gobierno Departamental en el caso de que los Gobiernos
Municipales no creasen estos mecanismos. Esto empodera a la ciudadana y va contra el
voluntarismo de los Alcaldes.
- electividad: los GM aplican la representacin proporcional, no siguiendo el sistema mayoritario -
como operaba con la ley anterior- de la Junta Departamental, y este es otro de los grandes aportes
de la ley. Los Gobiernos Municipales son mbitos pluralistas, ms all de la imposibilidad de
cruzar votos a Intendente y Alcalde.
- cooperacin entre los municipios en cuanto a servicios y actividades, la idea es la regionalizacin por
problemas o por incentivo al desarrollo o a proyectos poltico-institucionales, lo cual pensamos

12Es frecuente que est registrado como elector en una zona, pero se haya mudado para otra sin trasladar su
documento para votar.
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que le da flexibilidad al sistema creando redes institucionales horizontales con el cual se pueden
hacer proyectos a nivel regional o subregional.
7.10. Entre las competencias y facultades vimos que pueden ejecutar acuerdos con el Gobierno
Nacional a travs de los Gobiernos Departamentales lo cual conforma un esquema multinivel
que mencionbamos (Subirats, 1989). Esto crea un sistema de RIG-CP. El sistema que resulta de
estas redes no es una descentralizacin sino una desconcentracin.
7.11. En cuanto a la materia y competencias municipales les permiten adoptar medidas de
desarrollo, en forma autnoma o en coordinacin con el Gobierno Departamental, de manera
que participen en estas sin que se segmenten. Tambin que pueden elaborar medidas de nuevo
tipo como polticas sociales y de medio ambiente as como formular y ejecutar programas
sociales y culturales. Tiene tambin potestades autnomas sobre la ganadera, la agricultura y
turismo. Esto es un avance ms que significativo porque les da a los Gobiernos Municipales el
protagonismo que tienen que tener en el desarrollo territorial. Aunque pensamos que con esto
hay que tener cuidado porque se puede caer en la trampa de asignarles ms asuntos y facultades
que recursos. Debe atender en los hechos, adems de las funciones tradicionales (servicios,
trmites, vialidad, basura, paseos pblicos, ferias, etc.), las polticas sociales y de otros tipos como
se hizo en los hechos en dcadas anteriores. La debilidad de los Gobiernos Departamentales
que se pueden presentar en los GM- para atender estas demandas hizo que muchas veces se
terciarizan servicios y polticas. Con el primer gobierno de izquierda (2005) EP-FA -esto
cambia gradualmente con la creacin del Ministerio de Desarrollo Social y otras instituciones que
se desconcentran.
7.12. En lo que se refiere a los recursos municipales. Las dos primeras fuentes de recursos le
quitan autonoma, pero estn basadas en la idea de equidad, si fuese por capacidad impositiva
existiran municipios pobres y municipios ricos. Ahora, es interesante ver que la segunda fuente
(los recursos del Gobierno Nacional), si bien pide asesoramiento al Congreso de Intendentes, no
pasan por los Gobiernos Departamentales, lo cual lesiona la autonoma de los estos . Por otro
lado, como dijimos, la autonoma de los Gobiernos Municipales es relativa porque depende de los
recursos nacionales y departamentales y tiene que rendir cuenta por ellos ante estas instancias.
Este es un mecanismo de control financiero fundamental para la transparencia y la eficiencia de la
gestin.
7.13. As, resumiendo el tema de los controles a que se ven sometidos los GM hay un control
social o accountability en las Audiencias Pblicas donde los estos tendrn que rendir cuentas ante la
poblacin del presupuesto ejecutado y de las obras y servicios a realizarse con el prximo ao.
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Hay un control poltico ejercido por los cuatro concejales sobre el Alcalde por el sistema
proporcional de su integracin que seran controles internos. Los controles financieros ejercidos desde el
Gobierno Nacional y el Departamental, y los controles jurdicos y financieros ejercidos por la Junta
Departamental correspondiente constituiran lo externos. En este sentido pensamos que hay
suficientes mecanismos e instituciones de control como para una gestin transparente.

8 DESAFOS PARA LA DESCENTRALIZACIN PARTICIPATIVA A MODO DE


CONCLUSIN

Aqu exponemos algunos factores de los que depende el carcter y el xito de los diseos
institucionales y las polticas pblicas descentralizadas con el objetivo, entre otros, de la participacin
ciudadana. Esto trtese de un gobierno nacional o subnacional, as como nuestros nuevos GM
estudiados o una poltica descentralizada. Pretendemos resumirlos y exponerlos en orden de
prioridad segn nuestra visin para el anlisis de la futura experiencia de los GM o de los Gobiernos
Departamentales, pero que puede ser de utilidad para otros casos. Estos son los factores o desafos
para las prcticas descentralizadoras y participativas:
8.1. El principal factor, es el paradigma en que se inscribe la descentralizacin
implementada, fundamentalmente en que concepcin de sociedad, de Estado y de interaccin
entre ambas. De all derivan la visin de desarrollo, planificacin, participacin, etc. Estos se
presentan combinados en forma compleja ya que, muchas veces, los paradigmas de base de las
polticas no aparecen explicitados o no siquiera conscientes- ni en ellas, ni en las propuestas de
actores socio-polticos, ni en las recomendaciones de organismos internacionales. En el caso de
la ley parece tener una intencin democratizante, pero depende del partido gobernante en cada
GM. El paradigma influye en las RIG-CP -en cada contexto- segn tiendan ms al centro o ms a
la periferia; segn los objetivos de la gerencia (las Intra-Gubernamentales), segn se acerquen ms
a la sociedad o al mercado (las Socio-Gubernamentales). Pero lo fundamental es si estn
respaldadas por una distribucin del poder real en favor de la ciudadana o en favor al mercado; a
la distribucin de la riqueza y a las polticas de desarrollo integral y equitativo y a la democracia
limitada a la representativa y a la participativa.
8.2. En este sentido, la descentralizacin tambin depende del proyecto poltico estratgico en
el que el papel fundamental corresponde al partido de gobierno. Este tiene un componente
paradigmtico que se plasma en un diagnstico de los problemas y en las propuestas polticas ms
acertadas para resolverlos, sobre todo cuando son descentralizaciones desde el centro. El
elemento para nosotros fundamental para determinar el carcter neoconservador o

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democratizante este proyecto es el componente redistributivo de las polticas y el carcter


inclusivo de la democracia.
8.3. El fenmeno estudiado tambin depende de un factor es fundamental para su anlisis
si lo contextualizamos en la realidad. Este es el diseo institucional que constituye, a la vez,
construccin de los actores implicados y marco de constreimiento para su accin. El marco
jurdico de la institucin es solo la parte formal de ese diseo. Aqu hemos analizado la parte
jurdica del diseo institucional en el que se mueven los actores y lo van construyendo, llegando a
la conclusin de que la descentralizacin en Uruguay se corresponde con un diseo
desconcentrado ms que a uno descentralizado, aunque esto puede cambiarse segn las prcticas
de los diversos actores. Por otra parte, la participacin tambin depende del contexto real y
cultural. Aqu, solo recordamos que las relaciones formales son solo parte de las RIG y las
Relaciones Socio-gubernamentales.
8.4. Evidentemente, para nosotros este diseo institucional, en el marco de determinado
paradigma y proyecto poltico especfico se plasma en instancias y mecanismos de participacin de los
ciudadanos y determinan sus niveles de xito en la participacin como objetivo de la
descentralizacin. Recordemos que el hemos dicho que el texto de las leyes parece tender ms a
un paradigma democratizante y es aqu donde hablamos de gobernabilidad como capacidad del
Estado para disear e implementar polticas, y de enraizamiento (Evans, 1995) como capacidad
de crear burocracias modernas y fuertes a lo interno (RIG Intra-Gubernamentales) y redes socio-
gubernamentales de sustentacin a lo externo con actores socio-territoriales. Creemos que, para
ser un proyecto consensuado entre los distintos sectores de la coalicin gobernante en Uruguay y
el sector del Partido Nacional que mencionamos estas leyes plantean varias instancias
participativas importantes, empezando por su electividad.
8.5. La descentralizacin tambin est en funcin del desempeo y relacionamiento de los actores
institucionales dentro del gobierno. En este sentido nosotros estudiamos lo que denominamos
Relaciones Intra-Gubernamentales que se relaciona con el desempeo institucional general
pero no termina en l, como se insiste en mucha bibliografa sobre el tema. Esto se puede ver
como las relaciones formales o legales de las RIG como lo hemos hecho. Sin embargo, como
advertimos es necesario observar las prcticas de los actores en el uso de esos recursos.
8.6. Otro fenmeno factor del que depende el xito de la descentralizacin, de acuerdo a
nuestro abordaje, de la accin de los partidos y actores socio-territoriales en relacin al gobierno municipal pero
tambin de la relacin entre ellos. Esto se plasma en nuestra idea de sistema poltico local
(VENEZIANO, 2009). En este sentido destacamos el rol de los partidos que tiende a ser
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desvalorizado en visiones movimientistas o idealizadoras de lo local; o sobrevalorados en culturas


polticas partido-cntricas como la uruguaya. En todo caso el sistema poltico uruguayo es
partido-cntrico y tiene un sistema de partidos tradicionales (incluida la izquierda) que son muy
slidos y muy difciles de cambiar. La idea sera crear partidos ms democrticos que realmente
rindan cuentas ante sus afiliados y les consulten las grandes lneas poltico-partidarias.
8.7. En el caso de una descentralizacin de un gobierno subnacional (Departamental hacia
lo Municipal), debemos tomar en cuenta, como contexto, las relaciones del sistema poltico nacional y
subnacional, no slo de las RIG de Gobiernos Departamentales o Municipales. Estas leyes, en ese
sentido, sobre todo en el interior del pas, intentan acercarse a los sistemas polticos locales a
travs de los GM. En estos mbitos y no tanto en las reas metropolitanas- es donde se logra
crear redes de cercanas, pero habra que analizar que tipo de redes, de nuevo tipo o las viejas
redes clientelsticas. Aqu se hace referencia las RIG-CP superiores analizadas en la medida que
influyen en estas ltimas, como lo hicimos con el anlisis de la Constitucin. No es lo mismo la
descentralizacin interna de un Departamento con recursos financieros que en otro que no los
tiene, por ejemplo.
8.8. La cultura poltica de las elites y de la ciudadana es determinante del xito de cualquier
proyecto descentralizador. El centralismo incorporado a estas, el do Estado
Benefactor/asistencialista y ciudadana pasiva o demandante, y el carcter ms o menos
participativo de la ciudadana son elementos fundamentales a la hora de analizar o implementar-
una poltica descentralizadora. En este sentido la izquierda, y luego el sistema poltico, dio
muestras de un intento de renovacin por ahora plasmado en las leyes analizadas. Hay que ver si
se avanza en la prctica en este perodo de gestin. El Gobierno Nacional y los Gobiernos
Departamentales de izquierda, sin embargo, tienden a reproducir las mismas prcticas partido-
cntricas que los dems actores del sistema poltico. Este punto se corresponde con el posterior y
determinan las redes que relacionan al gobierno con la sociedad.
8.9. Aunque contextual, en funcin de los objetivos y el corte analtico de este artculo, es
el de capital social (PUTNAM, 1996) a nivel territorial y al nivel del pas o comunidad del que se
trate. Si existe tejido asociativo y su relacin con el territorial es determinante para cualquier
poltica pblica y para la descentralizacin y, en este sentido, es fundamental tenerlo en cuenta a
la hora de su anlisis y el diseo de polticas y proyectos. Las opiniones sobre si en Uruguay hay
un alto grado de capital social o no, est en discusin pero podemos decir que no se caracteriza
por un tejido social fuerte y menos territorial- porque los partidos tienden a cooptar a las

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Anlisis de Redes Intergubernamentales de las Leyes de Descentralizacin en Uruguay: por Primera Vez Existen
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organizaciones sociales. Este factor tiene que ver con las caractersticas de la sociedad y tienen
que ver con las caractersticas de las redes sociales que se tejen en ella (Redes Socio-Territoriales).
8.10. Otro elemento que nosotros tomamos como contextual para la problemtica
planteada, es el desempeo institucional general que, a su vez, depende del relacionamiento de actores
dentro del GM incorporando a los actores burocrticos, profesionales y tcnicos- y del recorrido
y caractersticas de la institucin. Estas Redes Intra-Gubernamentales son fundamentales para la
eficiencia en la gestin y, por tanto, para la gestin social y territorial. Este factor es diferente
para Montevideo que para el interior, ya que en la capital ya van cuatro administraciones de
izquierda que tiende a innovar y modernizar dentro del paradigma democratizante, por lo menos
hablando de legitimidad por procedimientos.

Recebido para publicao em 06/04/2012


Aprovado para publicao em 27/08/2012

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REPOL | Revista Estudos de Poltica, Campina Grande, vol. 1, n 1, 2012.
Anlisis de Redes Intergubernamentales de las Leyes de Descentralizacin en Uruguay: por Primera Vez Existen
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_____. "Desafos e incertidumbres de la descentralizacin en Uruguay. Impactos de la reforma


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REPOL | Revista Estudos de Poltica, Campina Grande, vol. 1, n 1, 2012.
Alicia Veneziano

Anlises de Redes Intergovernamentais das Leis de Descentralizao no Uruguai: Pela


Primeira Vez Existem Municpios

Resumo:
Neste artigo, descreve-se e analisa-se a Lei de descentralizao e Participao Cidad aprovada
em 2009 e modificada em 2010. A principal inovao desse desenho institucional reside na
criao de governos municipais, de carter eletivo, como um terceiro nvel de governo.
Discutem-se os antecedentes e o processo de negociao que culminou com essa inovao, bem
como seus reflexos eleitorais. Para tanto, debrua-se no seu quadro constitucional a luz dos
estudos de relaes intergovernamentais e sociogovernamentais. Isto apoiado num breve marco
conceitual e metodolgico aplicado ao caso. Por ltimo, so elencados os principais desafios dos
processos de descentralizao. Destes, depende o xito ou fracasso dos governos municipais e
locais, podendo constituir assim um parmetro para outras experincias.

Palavras-chave: descentralizao, participao, governo municipal

Anlisis de Redes Intergubernamentales de las leyes de descentralizacin en Uruguay:


por primera vez existen Municipios

Resumen:
En este artculo describimos y analizamos las Leyes de Descentralizacin y Participacin
Ciudadana aprobada en el 2009 y que la modifica en el 2010. La principal innovacin de esta Ley
es que crea los Gobiernos Municipales como tercer nivel de gobierno y los hace electivos. Se hace
un resumen de sus antecedentes y del proceso de negociacin que le dio nacimiento as como su
resultado electoral. Se comenta su marco constitucional, el anlisis de su articulacin en el marco
de la metodologa de Relaciones Inter-Gubernamentales y socio-gubernamentales. Esto apoyado
en un breve marco conceptual y metodolgico aplicado al caso. Finalmente, se hace un listado de
los desafos que se le presentan a la descentralizacin en general. De estos factores depende el
xito o el fracaso de los nuevos Gobiernos Municipales y tambin de los Gobiernos
Departamentales, y puede ser un aporte para otras experiencias.

Palabras claves: descentralizacin, participacin, gobiernos municipales

Intergovernmental Network Analysis of the decentralization laws in Uruguay: first there


are Municipalities

Abstract
We describe and analyze the Decentralization Law and Citizenship approved in 2009 and that the
changes in 2010. The main innovation of this law is that it creates to municipal government as a
third level of government and makes elective. Is a summary of your background and the
negotiation process that gave birth and their election results. Discussed their constitutional
framework, the analysis of its articles under the methodology of Intergovernmental Relations and
socio-governmental organizations. This supported a brief conceptual and methodological
framework applied to the case. Finally, there is a list of the challenges that are presented to
decentralization in general. Of these factors depends on the success or failure of new municipal
governments and the local governments, and may be a contribution to other experiences.

Keywords: Decentralization, Partipation, Local Goverment

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Regras Fiscais e Eleies: o Discurso
Oportunista dos Governos Estaduais
_______________________________________
Saulo Santos de Souza
Universidade Federal de Pernambuco

1 INTRODUO

O fenmeno de baixo desempenho fiscal em ano pr-eleitoral no fato novo no


Brasil. SALVATO et al. (2007) demonstraram que, desde o processo de abertura poltica dos anos
80, a economia brasileira tem experimentado perodos de aquecimento pr-eleitoral
inconsistente, levando recesso econmica em perodos ps-eleitorais (2007, p. 14).
Argumentamos neste trabalho que permanece nas finanas dos estados brasileiros um trmite
genuinamente oportunista dos gastos pr-eleitorais relacionados s despesas com investimentos
(alcunha oficial das obras pblicas, as geradoras de benefcios polticos concentrados, facilmente
reproduzidos em votos). do interesse dos governadores, assim, atender demandas para
construo de novas obras ou ao menos inaugur-las quanto mais prxima estiver a eleio,
para garantir que as obras estejam vvidas na lembrana do eleitorado no momento de depositar a
cdula.
Por outro lado, um elemento fundamental para a efetividade das regras de disciplina
fiscal sua interpretao pelas instituies de controle externo. H casos em que governadores se
beneficiam de interpretaes lenientes de seus Tribunais de Contas a respeito, por exemplo, de
quais despesas devem se considerar gastos com pessoal. Semelhantes inconsistncias de
interpretao podem ser encontradas no clculo da Receita Corrente Lquida RCL, levando os
estados a exagerar o indicador como forma de acomodar crescimentos de despesas, ao adicionar
receitas de privatizaes s receitas oramentrias. Ainda, a solvncia fiscal dos governos
subnacionais deve-se em grande parte ao ativismo dos Tribunais de Contas Estaduais. Todavia,
apesar do grau de profissionalizao e independncia dos TCEs, h ainda espao para influncia
poltica, particularmente, nos estados politicamente menos competitivos. MELO et al. (2009)
demonstram que a principal varivel explicativa do grau de independncia poltica dos tribunais

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a presena ou ausncia de um auditores de carreira ou promotor pblico no pleno do tribunal, e


no apenas conselheiros indicados por critrios preponderantemente polticos.
Antes, portanto, de nos precipitarmos em concluir que a Lei de Responsabilidade Fiscal
torna os polticos brasileiros altamente disciplinados a ponto de no mais passarem os ps pelas
mos na destinao do dinheiro pblico, nem de serem perdulrios com o errio na
efervescncia das urnas, atentemos nas sees seguintes para o depoimento de diversos atores
polticos a respeito do que acontecera nas contas pblicas estaduais no perodo que abrange as
duas primeiras eleies para governador aps a introduo da regra. A ateno volta-se para os
quatro estados da Federao identificados como os detentores dos maiores dficits financeiros ao
final de 2006: Rio Grande do Sul, Gois, Mato Grosso do Sul e Alagoas, pela ordem decrescente
de dficit. Na amostra inclumos, deliberadamente, dois estados que apresentam supervit
financeiro em seus relatrios de 2006: So Paulo, pela sua preeminncia poltica e grande
representatividade no PIB nacional, e Pernambuco, por registrar o maior supervit primrio entre
todos os estados da Federao, o que os torna teis o bastante para fins de comparao. As
informaes que fundamentam a anlise so extradas de entrevistas publicadas em jornais de
grande circulao e em portais informativos dos estados, bem como da investigao documental,
inclusive de relatrios dos tribunais de contas respectivos, com especial enfoque na virada do
governo.
A evidncia qualitativa apresentada sugere que os governos estaduais recorrem a
artifcios contbeis na tentativa de registrar despesas como se rigorosamente dentro dos limites da
LRF. O grau de ativismo dos Tribunais de Contas e sua independncia poltica so tambm
fatores importantes na deciso dos governantes de manipular contas, j que parecem no ser
suficientes para refrear o comportamento fiscal oportunista dos governos estaduais. Com base
nesses resultados, chegamos a duas principais concluses. Primeiro, h evidncia do uso de
contabilidade criativa nos estados, o que tambm uma indicao de que h custos para infringir
as regras fiscais. Segundo, dado que os tribunais no so imunes influncia de deputados e
governadores, presume-se que a qualidade institucional dos TCEs est associada presena de
contabilidade criativa. Quanto maior a influncia poltica no tribunal, mais incentivos tero os
governadores para recorrerem a mecanismos fiscais oportunistas. O baixo ativismo, por sua vez,
favorece o revs de que, quando a probabilidade de se detectar atos de corrupo baixa e os pay-
offs em jogo so altos, os polticos locais no subordinam seus interesses aos dos eleitores.

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2 ALAGOAS: PSB (1999-2005); PDT (2006)

Teotnio Vilela Filho (PSDB) assevera receber o governo de Alagoas em 2007 com um
dficit acumulado de R$ 400 milhes. Na concepo do governador, o dficit tem origem
principalmente numa srie de aumentos salariais concedidos aos servidores pblicos estaduais por
Ronaldo Lessa (PSB) e Luis Ablio (PDT), que o antecedem no cargo. Nada obstante, o peso
excessivo da folha de pagamento provocado pelo crescimento acelerado do setor pblico, que
passa de 17 por cento para 27,6 por cento do PIB estadual entre 1985 e 2004, um problema
antigo em Alagoas, cuja nocividade para as cifras do governo se percebe antes mesmo da chegada
de Lessa ao poder. Com Lessa, o Estado pe-se, na maioria dos anos, acima do limite prudencial
de 46,5 por cento da RCL recomendado pela LRF para gastos com pessoal. Nesse perodo, os
maiores beneficirios de reajustes salariais parecem ser os prprios membros do Legislativo, cuja
soma de salrios eleva-se a 5,3 por cento da despesa estadual em 2006, desrespeitando de forma
ostensiva o limite especfico de 3 por cento previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal. A
obscuridade dos dados gerenciais da Assembleia Legislativa, que sequer revela quantos
funcionrios h na sua folha salarial relativa ao ano de 2006, favorece potenciais intentos de
furtar-se ao cumprimento da regra.
Alegando escassez de recursos, Vilela Filho expede decreto suspendendo os reajustes
salariais concedidos em 2006. A situao parece realmente atingir o ponto de ebulio, quando do
topo do poder alagoano o novo governador observa grande quantidade de servidores pblicos
acampados em frente ao Palcio Zumbi dos Palmares, em manifesto contra o ato governamental.
A situao fiscal em Alagoas j comea a se assemelhar crise que, por pouco, no quebrara o
Estado dez anos antes, durante a administrao de Divaldo Suruagy (PMDB). O governador
eleito apressa-se em divulgar nota, justificando que a dura medida tem como objetivo nico o
enquadramento nos limites da Lei de Responsabilidade Fiscal. O aumento, diz a nota, houvera
desequilibrado as contas de Alagoas, impossibilitando o governo sequer de honrar os convnios
do Estado ou pagar dbitos pendentes da administrao Lessa-Ablio. Cepticismos, ento,
comeam a despontar sobre a gesto oramentria alagoana de 2006, incitando dissenso entre os
antigos aliados de campanha Lessa e Vilela Filho.
Ocorre que alguns ex-secretrios do governo de Lessa contestam os nmeros
apresentados pelo governo Vilela Filho, gerando uma nota conjunta dos ex-governadores
Ronaldo Lessa e Lus Ablio, onde negam haver as reposies salariais para os servidores do
Estado em 2006, ultrapassando certos limites provindos da LRF. Segundo a nota, o que h uma

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tentativa de desconstruir e enlamear a seriedade da gesto Lessa-Ablio, que tirou Alagoas do


fundo do poo em que se encontrava.1 Negam tambm que a administrao de Lessa deixara
um dficit de R$ 400 milhes, mas, ao contrrio, uma sobra de recursos em caixa superior a R$
13 milhes. Embora insista em desconhecer estas disponibilidades, Vilela d sinais de tambm
no conhecer o status das finanas de Alagoas. Em abril de 2007, durante negociaes salariais
com os policiais militares, o governo afiana que o dficit de R$ 304 milhes. Posteriormente,
retrocede ao admitir que o furo financeiro no vai alm dos R$ 122 milhes.
Os duodcimos transferidos ao TCE e demais rgos do Legislativo e Judici rio de
Alagoas so igualmente evocados pelo governador Vilela Filho como causadores da intricada
situao financeira no Estado, o que merece pronta resposta do conselheiro Otvio Lessa, irmo
do ex-governador Ronaldo Lessa, a quem devia o obsquio de ter sido nomeado para o cargo:
com essa divulgao, o governo quer encobrir a falta de competncia na administrao das
finanas estaduais, gerando uma imagem negativa daquelas instituies relacionadas como
responsveis pelo caos.2 J a seccional alagoana da Ordem dos Advogados do Brasil entende ser
necessria uma investigao das escritas do governo, devido constatao de que o valor gasto
com repasses de duodcimos quase o triplo do que se gasta em Alagoas com polticas de sade
e educao.
E num interminvel jogo-de-empurra, nem Lessa, nem Ablio e muito menos Vilela
Filho assumem responsabilidade pelo rasgo mensal de R$ 10 milhes constatado nos haveres do
Estado, desde o incio de 2007, afinal de contas, os relatrios da gesto Lessa-Ablio registram
um bonssimo desempenho fiscal com supervits primrios sempre crescentes. E o que mais
impressiona nos nmeros do governo do Estado que, no obstante os gastos excessivos com
pessoal, Alagoas jamais registra dficit primrio na vigncia da LRF. Caso seja o resultado
primrio um indicador confivel de solvncia fiscal, o rombo de caixa que Vilela Filho,
supostamente, encontra em 1 de janeiro de 2007 nunca existira e, com dinheiro sobrando a essa
altura, suas reclamaes (e as dos grevistas acampados) padecem por falta de lastro na realidade.
E se de fato assim, o segundo mandato do PSB em Alagoas serve de modelo de administrao
com oramento equilibrado para o resto do Brasil, por atingir o pico do supervit primrio
justamente no ano eleitoral (9,5 por cento da RCL em 2006).
Pende nesta direo o entendimento dos conselheiros do TCEAL que apreciam o
projeto de parecer prvio, recomendando a aprovao dos atos de gesto do Governo do Estado
de Alagoas, exerccio financeiro de 2006. Apenas com algumas ressalvas quanto aos restos a

1 Ex-governador de Alagoas nega que reajuste prejudica a LRF. Folha de So Paulo, 18 de janeiro de 2007.
2 Otvio Lessa repudia propaganda do governo estadual. Alagoas 24 horas, 02 de agosto de 2007.
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pagar e utilizao dos repasses do FUNDEF, concluem no haver razes determinantes para a
desaprovao das contas de quaisquer dos Poderes alagoanos. A deciso do Tribunal de Contas
destoa do que a Polcia Federal, pouco tempo depois, afirma ter encontrado na folha salarial da
Assembleia Legislativa do Estado: um sem-fim de irregularidades (e.g. pagamentos a laranjas e
funcionrios fantasmas) conducentes a um desfalque estimado em R$ 200 milhes, abrangendo
os cinco ltimos anos do governo Lessa, com o envolvimento de pelo menos dez parlamentares,
dentre os quais, os deputados estaduais Ccero Amlio (PMN), postulante ao cargo de
conselheiro do Tribunal de Contas de Alagoas, e Isnaldo Bulhes Filho (PMN), filho do ento
presidente do TCE alagoano, Isnaldo Bulhes. Em resposta a uma suposta negligncia do
Tribunal de Contas na aprovao das contas do Legislativo, Bulhes explica que o Tribunal no
tem o poder de polcia, no pode quebrar o sigilo bancrio, no pode ter acesso a nenhum
documento do Banco Central ou de qualquer outra instituio bancria para fazer uma
investigao do porte da Polcia Federal. Ns fiscalizamos justamente com base nos documentos
que nos so apresentados.3
O presidente do TCE alagoano pretende deixar claro em seu enunciado que o rgo
imbudo por excelncia de fiscalizar a idoneidade das escritas estaduais no dispe de recursos
institucionais para tanto. Difcil saber at que ponto a escusa palatvel, uma vez que, quase que
simultaneamente revelao feita pela Polcia Federal, a Controladoria Geral do Estado de
Alagoas, que no goza dos poderes investigatrios daquela, tambm publica relatrio aduzindo
problemas da mesma natureza na folha do Executivo desde o ano 2000. Ademais, a Procuradoria
Geral do Estado tambm identifica ilegalidades relacionadas aos aumentos salariais de 2006: o
procurador-geral Mrio Jorge Uchoa invoca a LRF para tornar ciente que os aumentos foram
dados no perodo em que a prpria Lei proibia. Nos 180 dias finais de um governo no se pode
dar aumento.4 Tais fatos em Alagoas, no mnimo, erguem dvidas quanto capacidade
institucional da Corte de contas para garantir o enforcement das regras fiscais. Tambm no se pode
evadir da dimenso poltica dos julgados do TCE-AL, em face da rpida formao de alianas
polticas, visando sucesso no Conselho de Contas do Estado, com deputados de diferentes
grupos se articulando para assegurar a indicao a uma vaga de conselheiro, na supervenincia do
veredicto sobre as contas estaduais de 2006.

3 TC no tem poder de polcia. Gazeta de Alagoas, 17 de dezembro de 2007.


4 As classes que receberam ajustes foram enganadas. Gazeta de Alagoas, 16 de janeiro de 2007.
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3 GOIS: PSDB (1999-2005); PP (2006)

No Estado de Gois, a administrao de Marconi Perillo (PSDB) no se desfaz do


pertinaz dficit financeiro reinante nos seus dois mandatos, at arredar do cargo em maro de
2006, para o assumir o vice-governador Alcides Rodrigues (PP). controversa a gnese da crise
fiscal que flagela o Estado. Segundo proslitos do PSDB, o problema advm das dvidas
contradas ainda nas administraes peemedebistas, as quais so renegociadas com o governo
federal durante a gesto de Maguito Vilela (PMDB) e agora comprometem cerca de 15 por cento
da receita total do Estado. O PMDB, por sua vez, desloca toda a responsabilidade para o grupo
tucano que passara oito anos no poder desde 1999, desatando a comprometer o caixa a ponto de
levar o Estado iminente bancarrota. A polmica recebe os moldes de uma incessante peleja
eleitoral, com ambos os partidos almejando retomar o poder em 2010.
Em 2003, ao ter incio o segundo mandato tucano sucessivo, o resultado financeiro
logra uma melhora acentuada, com o dficit precipitando-se de 9,8 para 0,9 por cento da RCL,
face contrao fiscal prpria de comeo de governo. No ano pr-eleitoral de 2005, todavia, o
recalcitrante dficit de Gois retoma sua curva ascendente, atingindo 19,3 por cento. A
insuficincia de caixa se amaina levemente em 2006, aparentemente em funo das limitaes de
gasto impostas pela LRF para os ltimos quadrimestres do mandato. Mesmo assim, o Estado
encerra aquele ano com um custoso dficit financeiro de 17,4 por cento da RCL, o segundo
maior dentre os estados brasileiros. A explicao do governo goiano para tamanho desequilbrio
entre receita e despesa a queda na arrecadao do setor agrcola e nunca os gastos do ano
eleitoral. Seguramente, quando assume o posto em 2007, Alcides j vislumbra as adversidades
financeiras que enfrentaria no cargo, findos os comcios da estao.
Ao principiar seu segundo termo, a palavra de ordem reprimir o gasto para ajustar as
contas com aes que incluem alteraes na estrutura de incentivos fiscais. O governo passa,
ento, a buscar apoio de grupos de interesse dentro da classe empresarial, que seria a virtual
perdedora com uma eventual contrao das polticas de renncia fiscal. Tambm se recorre
demisso de servidores comissionados para minorar as despesas com pessoal, sob o argumento
de que o valor da folha salarial maior do que toda a arrecadao do Estado. Por ter sido
reconduzido ao posto, todavia, Alcides um dos poucos governadores a no denunciar
desmandos na gesto fiscal de 2006. Isso faz brotar crticas, no lado da oposio, que culpa
Alcides e seu antecessor pelo tormento financeiro de Gois. No juzo do prefeito de Goinia, ris
Rezende (PMDB), a preocupao de Alcides no ferir aliados, embora no discurso do
governador o tom seja outro, quando afirma: eu no estou preocupado com quem deixou
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Saulo Santos de Souza

dvidas ou no. Temos de olhar pra frente. Estamos preocupados em colocar o Estado em
condies de investimentos para seu desenvolvimento, equacionando essa relao entre receita e
despesa.5

Salta vista que prefere Alcides poupar o camaradesco Perillo, de quem recebera apoio
reeleio.
No h consenso, mesmo dentro da equipe de Alcides, sobre a exatido dos numerrios
de Gois naqueles primeiros meses de 2007. No princpio, o governador admite pesar sobre o
caixa um dficit financeiro mensal de R$ 87 milhes. Semanas depois, o Secretrio da Fazenda,
Jorcelino Braga, assegura que a realidade financeira pior do que antes se supunha e o
descompasso entre receita e despesa de R$ 100 milhes. Por seu turno, o subchefe do Gabinete
de Controle Interno do Estado, Otvio Alexandre da Silva, refere que o valor do dficit no
excede os R$ 55 milhes por ms. O desencontro de informaes s se presta a obscurecer o que
realmente se passara com o dinheiro de Gois em 2006, tudo dissimulado por imprecises e falta
de transparncia contbil.
A quantia inscrita em restos a pagar de 2006 para 2007 alcana a casa dos R$ 520
milhes. Fontes do governo explanam que o valor se refere folha de pagamento de dezembro
somada ao 13 salrio do funcionalismo. As mesmas fontes no explicam, porm, que o
problema sobrevm com os reajustes salariais decorrentes de planos de carreira aprovados em
2006, contemplando 13 categorias de servidores, e pela contratao de 2,5 mil funcionrios
concursados s vsperas da campanha eleitoral, sem a demisso dos que ocupam as vagas a ttulo
de comissionados. O bnus poltico de tal escolha para o candidato governista duplo: ganha
votos do funcionalismo com os reajustes e novas contrataes e garante o amparo poltico de
partidos e deputados da base aliada que anelam conservar os manipulveis cargos em comisso.
Entretanto, o nus fiscal protuberante: a folha de pagamento atinge 65 por cento da receita em
2007, ultrapassando o mximo permitido pela LRF.
O balano fiscal geral de 2006 do Estado de Gois examinado pelo TCEGO em
sesso extraordinria, que ao fim d testemunho da exatido e regularidade das peas contbeis
respeitante s receitas e despesas do Legislativo, Judicirio, Ministrio Pblico e Executivo, este
ltimo abrangendo as escritas de Perillo e Alcides Rodrigues. O parecer para todos propcio,
embora os auditores consignem ntida desobedincia aos limites da LRF para despesa total com

5 Alcides admite dficit de quase R$ 100.000.000,00 mensais. Jornal O Popular, 21 de junho de 2007.
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pessoal, particularmente, os limites do Legislativo, desprezo exigncia constitucional de


aplicao de percentuais de recursos em reas de cincia e tecnologia, alm de um dficit de mais
de R$ 60 milhes habilmente entornado para o ano posterior. Apenas com a recomendao de
que o governo adote medidas visando ao equilbrio oramentrio em 2007, o TCE encaminha seu
parecer aos deputados da Assembleia Legislativa, majoritariamente governistas, a quem cabe a
aprovao e arquivamento do documento.

4 MATO GROSSO DO SUL: PT (1999-2006)

Andr Puccinelli (PMDB) garante, sem relutncia, que a situao fiscal de Mato Grosso
do Sul deveras preocupante no final de 2006, quando o ex-governador Jos Orcrio Miranda
dos Santos (o Zeca do PT), da base aliada de Lula, finalmente desocupa o cargo aps oito anos
de administrao frente do Estado. Para o governador entrante Puccinelli, Zeca do PT largara
as contas estaduais em condio no mnimo calamitosa, com parcos R$ 4 milhes em caixa e
adiposos R$ 250 milhes em dvidas. Em mensagem do dia 14 de fevereiro de 2007 Assembleia
Legislativa, Puccinelli se refere a um enorme desequilbrio fiscal, associado a uma gesto
inadequada, sob o ponto de vista da legalidade e da eficincia. Como exemplo de ineficincia,
Puccinelli diz que o seu antecessor simplesmente perdera o prazo para o uso de verbas em
educao e tivera que devolver o dinheiro Unio.
Embora no se ponha prova a veracidade da alegao, o que a execuo oramentria
de Mato Grosso do Sul patenteia que a administrao de Zeca do PT caracteriza-se por um
aumento expressivo de gastos sociais, dentre os quais se contabilizam as despesas em educao.
Durante a era petista, o governo despende uma mdia de 37,9 por cento da RCL na rea social,
contra 34,6 por cento do governador que o antecede, o peemedebista Wilson Martins (1995-
1998). Todavia, a diferena teoricamente mais curiosa entre o governo peemedebista e o petista
que, no caso do PMDB, os gastos em polticas sociais despontam, sensivelmente, no ltimo ano
do governo Wilson, ao contrrio da gesto esquerdista de Zeca do PT, durante cujos mandatos
os gastos de cunho social exibem queda nos anos eleitorais de 2002 e 2006.
J as despesas com investimentos em infraestrutura manifestam comportamento
diametralmente oposto: o governo do PMDB gasta mais (12,6 por cento da RCL, em mdia) e o
PT gasta menos (9 por cento). No curso do governo peemedebista, tais gastos crescem
perceptivelmente em anos de eleio, ao contrrio do que efetivamente ocorre na administrao
do PT. Ou seja, observa-se nas cifras do Estado um evidente trade-off entre estas categorias de
despesa, de forma que uma delas sempre privilegiada nos anos eleitorais, em detrimento da
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Saulo Santos de Souza

outra. Aumento estratgico de gastos , ento, recurso utilizado por administraes sucessivas,
sob diferentes legendas partidrias. Impreciso, portanto, o trecho da mensagem do peemedebista
Puccinelli Assembleia, ao afirmar que o desperdcio foi to srio quanto um delito, quando
assim se refere, exclusivamente, ao governo petista.
Em termos de resultado primrio, porm, a administrao peemedebista se sai
ligeiramente melhor, ostentando um supervit de 6,5 por cento da RCL em 2002, enquanto o
indicador petista de 5,8 por cento ao final do ltimo mandato. Todavia, os reiterados supervits
primrios de Mato Grosso do Sul pouco concorrem para a reduo do dficit financeiro
acumulado, que atinge em 2006 o montante de R$ 513 milhes, segundo nmeros do Tribunal de
Contas do Estado. O valor copiosamente expressivo (correspondente a 13,7 da Receita
Corrente Lquida), o que no corrobora a negativa do lder do PT na Assembleia Legislativa, o
deputado Pedro Kemp, reagindo s palavras do governador Puccinelli e em defesa de seu antigo
aliado partidrio: No podemos concordar com a imprudente declarao de que a atual
administrao herdou caos financeiro.6
Tambm incompatvel com a reao do lder petista o fato de o ex-governador passar
a faixa sem saldar a parcela da dvida do Estado com a Unio referente ao ms de dezembro de
2006, (ainda de sua competncia), motivo pelo qual se l no relatrio de finanas constante da
mensagem de Puccinelli Assembleia que foram ignorados preceitos bsicos da Lei de
Responsabilidade Fiscal. A inadimplncia expe o governo sucessor ao pagamento de multas e
ao risco de no obter repasses da Unio, o que s no acontece, aqui, porque o Estado granjeia
ajuda federal, aps audincia do governador com o Presidente da Repblica. Zeca, por sua vez,
credita a falta de pagamento a um surto de febre aftosa na regio, o que teria afetado o
agronegcio e, por ilao, prejudicado a arrecadao estadual.
O TCE de Mato Grosso do Sul, em seu parecer prvio sobre as escritas de 2006, sequer
faz meno ao caso, a no ser para confirmar que o ex-governador respeita o limite para o
montante da dvida consolidada fixado pela LRF. Tambm consta do parecer que o limite de 60
por cento da RCL para despesas com pessoal cumprido com folga. Pouco relevante para o
relatrio da Corte a constatao de um dficit de 1,4 por cento entre a receita total e as despesas
liquidadas em 2006, ao mesmo tempo em que se v uma elevao de 3 pontos percentuais nos
gastos sociais. Nas recomendaes de praxe, o TCE reclama urgncia de maior controle sobre os
valores inscritos em restos a pagar, nem tanto por enxergar um acmulo de R$ 187 milhes a

6 Governador do MS acusa Zeca do PT por caos nas contas. O Estado de So Paulo, 16 de fevereiro de 2007.
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rolar desde exerccios pretritos, mas por reconhecer que, em 2006, o governo estadual deixa R$
326 milhes a serem pagos a posteriori. Assim se posiciona o Tribunal de Contas de Mato Grosso
do Sul, aprovando por unanimidade os atos de gesto de 2006 de Zeca do PT.

5 PERNAMBUCO: PMDB (1999-2005); PFL (2006)

Pernambuco faz tombar seu dficit financeiro de R$ 405 milhes em janeiro de 1999
para R$ 31 milhes, em agosto de 2002, sobejando, em pleno perodo eleitoral, um supervit
corrente de R$ 195 milhes, j descontadas provises para dcimo terceiro e gratificao natalina
de seus servidores. Outra meno positiva que o Estado pouco se endivida nos quatro
primeiros anos da era Jarbas, garantindo para si um lugar entre os fiis cumpridores das metas
acordadas com o Tesouro Nacional. Esta invejvel sade financeira do Estado d-se em grande
medida por sacar receitas extraordinrias para financiar investimentos. Ou seja, no preciso se
endividar por contar com os recursos da privatizao da Companhia Energtica do Estado de
Pernambuco (CELPE), uma receita que excede 2 bilhes de reais.
basicamente por conta disto que o primeiro governo Jarbas fica marcado pelas
grandes obras de infraestrutura, com gastos na melhoria de rodovias (notadamente a duplicao
da BR-232, carro-chefe de seus comcios reeleio), ampliao das redes de abastecimento de
gua, investimentos no complexo porturio de Pernambuco e construo de novas instalaes
para o Aeroporto Internacional dos Guararapes. Nesse intervalo (1999-2002), Pernambuco
alcana a maior taxa mdia de investimento de sua histria recente: 17,5 por cento da Receita
Corrente Lquida.
O ano de 2003, entretanto, de vacas magras em Pernambuco, nada atpico, numa
fase do ciclo que comea com o fim das eleies. Para se purgarem da efuso expansionista da
estao eleitoral, Jarbas e sua equipe fixam metas para reduo de despesas com o custeio da
estrutura administrativa. Segundo informaes do Programa de Controle e Reduo de Custos de
Pernambuco (Procontroler), o item de gasto cuja queda mais contribui para o alcance das metas
o de servios de consultoria. Outro dispndio de custeio com expressivo abatimento a aquisio
de materiais de distribuio gratuita, como cartazes publicitrios e carros-pipa. Obviamente, tanto
estes servios quanto os de consultoria so muito mais necessrios, no ano antecedente, para
adornar a campanha que culmina com a reeleio do governador.
Outrossim, em 2003 os recursos das privatizaes j tm virtualmente se esgotado e as
verbas federais esto mais escassas, porque a opo do governo Lula de investir maciamente em
polticas sociais dificulta a liberao de recursos para os estados. Em compensao, o Estado
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conta com um crescente nvel de arrecadao do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e


Servios (ICMS), fruto, dentre outras coisas, do investimento na modernizao do Fisco.
Ademais, o governo estadual se vale de transaes creditcias internas e externas (emprstimos
junto ao Bird, BID e o banco alemo KFW, no valor aproximado de R$ 440 milhes) para
financiar os gastos em programas de infraestrutura. Mesmo assim, Jarbas Vasconcelos no
consegue, na sua segunda gesto, erguer os investimentos aos nveis da primeira.
Mozart Siqueira, Secretrio da Fazenda de Pernambuco no segundo mandato de Jarbas,
admite haver presses polticas em ano de eleio: natural que em ano eleitoral haja mais
reivindicao da classe poltica pelo aumento dos gastos, mas a determinao do governador
manter o ajuste fiscal.7 De fato, as medidas de ajuste fiscal erigidas nos primeiros anos do
mandato e a persistncia do governo em ignorar as repetidas reivindicaes salariais dos
servidores (o que garante que os gastos com pessoal se mantenham abaixo do limite prudencial
de 46,5 por cento, segundo informa o Art. 22, pargrafo nico, da LRF) parecem livrar Jarbas de
terminar seu segundo termo da mesma forma que vrios outros governadores: legando dficit
financeiro para o seu sucessor e adversrio poltico Eduardo Campos (PSB).
Contudo, o novo governador Eduardo Campos anuncia logo no preldio que h
prioridade alta em cortar as despesas de custeio em pelo menos 20 por cento, acrescentando que
haveria interrupo nos programas de investimento nos meses seguintes. A rigor o alarido no
digno de espanto, j que em incio de governo natural se procurar o equilbrio fiscal, adiando os
empreendimentos dispendiosos para momentos politicamente mais oportunos. Ocorre que a
deciso de limitar gastos fora tomada, segundo o governador, aps sua equipe ter constatado
grave desequilbrio nas contas do Estado. Em documento apresentado imprensa em entrevista
coletiva, os titulares da Fazenda, Djalmo Leo, do Planejamento, Geraldo Jlio e da
Controladoria, Ricardo Dantas, tornam pblico que Eduardo Campos herdara um dficit de 225
milhes de reais.
Os nmeros apresentados pelo governador que assume, definitivamente, no batem
com os registrados pelo governo anterior. Ao se acessar a execuo oramentria de
Pernambuco, o que aparece no balano fiscal de 2006 algo no mnimo impressionante: um
supervit primrio de R$ 2,3 bilhes de reais, o equivalente a 20,2 por cento da Receita Corrente
Lquida anual do Estado. Tal percentual exageradamente maior do que a mdia das demais
unidades da Federao, que no transpe os 3,6 por cento. Pernambuco fica bem frente do

7Dvidas enfraquecem poder eleitoral dos governadores. Valor Econmico, 15 de maro de 2004.
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segundo colocado, o Estado do Maranho, que obtm 12,7. O resultado pernambucano ,


tambm, muito melhor que os meros 4,5 por cento apresentados por So Paulo, estado que
termina o ano com o dobro do resultado financeiro de Pernambuco em termos percentuais. Por
fim, o excelso resultado primrio de Pernambuco em 2006 muito superior ao de 2002, embora
naquele ano o Estado contasse com as gordas pecnias da alienao da CELPE.
Como de se antever, to excelente performance no conduz o Tribunal de Contas do
Estado a outra deciso que no seja a aprovao com louvor das escritas de 2006 de Jarbas
Vasconcelos e de seu sucessor desde maro at o final do ano, Mendona Filho (PFL). Talvez, o
estupendo resultado primrio pernambucano tenha muito a dizer a respeito da por vezes exaltada
habilidade que tem Jarbas de administrar recursos pblicos em meio ao frevo eleitoral. Ou, ento,
caso haja fundamento no protesto de Eduardo Campos, os relatrios de gesto fiscal do Estado
tm pouco a dizer a respeito da verdadeira histria das contas pblicas de Pernambuco em 2006.

6 RIO GRANDE DO SUL: PT (1999-2002); PMDB (2003-2006)

Dentre todos os estados da Federao, o que fecha 2006 com o dficit financeiro mais
acentuado o Rio Grande do Sul. Ao assumir o governo gacho em janeiro de 2007, Yeda
Crusius (PSDB) herda um dficit de R$ 5,1 bilhes de Germano Rigotto do PMDB, um dos
principais partidos da base do governo Lula. Interrogada a respeito de como recebera o Estado,
enftica na resposta: em crise financeira aguda.

Quando fui eleita, o dficit era de 15% da receita lquida. Quando tomei posse, j era de
20%. Ora, nada menos que 18,5% da receita lquida vai todos os meses,
automaticamente, para o governo federal, a fim de amortizar dvidas antigas. Nosso
oramento de R$ 20 bilhes e nossa dvida ativa de R$ 17 bilhes. Fechamos 2006
com R$ 9 bilhes de precatrios a pagar. Tenho de pagar, s que no consigo nem
dinheiro para pagar salrios e fornecedores (Yeda Crusius, PSDB, governadora do Rio
8
Grande do Sul).

Parte deste dficit, aproximadamente R$ 2,6 bilhes, j est presente na administrao


do petista Olvio Dutra (1999-2002), mas o restante aparece durante a gesto de Germano
Rigotto (PMDB). Segundo o peemedebista, a dvida crescera contra sua vontade, alm de suas
foras, e no seria o nico a pensar desta forma. Sim, porque o refro repetido em recintos do
Tribunal de Contas do Rio Grande do Sul: o governador fez o ajuste fiscal possvel. Se ele
fizesse mais, o Estado parava.9 Olvio Dutra tambm defendera as bombachas numa pliade de
governadores em Braslia, quando comandava o Executivo estadual gacho. Na ocasio, o petista

8 Entrevista concedida aos jornalistas Hugo Studart e Rudolfo Lago, da Isto Online.
9 Governadores de oito estados ficam na mira da Lei Fiscal, O Estado de S. Paulo, 21 de fevereiro de 2007.
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discordara energicamente do ento presidente Fernando Henrique Cardoso (PSDB) quanto


intensidade do arrocho fiscal exigido pelo governo federal. O ex-governador revelou que no
queria pagar a dvida do seu Estado e chegou a bater-boca com o presidente FHC, dizendo que ia
recorrer Justia. FHC disse: Voc deixa de pagar e fica inadimplente, narra posteriormente
Jarbas Vasconcelos (PMDB-PE), que se fizera presente no ajuntamento.10 Ao ser nomeado
Ministro das Cidades por Lula, Olvio Dutra subitamente inverte o discurso e passa a ser bastio
da poltica fiscal restritiva do governo federal.
A bem da verdade, o que nem Dutra nem Rigotto desfrutam da receita extraordinria
de mais de R$ 5 bilhes ao inteiro dispor do ex-governador Antnio Britto (PMDB), que
exercera o mandato entre 1995 e 1998. Na poca, os recursos jorravam com a privatizao total
ou parcial de estatais gradas, como as companhias de telefonia (CRT) e energia eltrica (CEEE).
Aflora, portanto, uma questo: o que faz o dficit financeiro gacho crescer tanto ao longo dos
anos seguintes? Decerto, episdios de prodigalidade fiscal ocorrem, envolvendo governos
sucessivos. Uma denncia feita pelo jornalista Srgio Gobetti, da Agncia Estado, Comisso de
Finanas, Planejamento, Fiscalizao e Controle da Assembleia Legislativa do Rio Grande do Sul
ilustra a proposio.
Em sesso extraordinria da Assembleia Legislativa, de 29 de outubro de 2007, o
jornalista, que se especializara na seara da responsabilidade fiscal e muito produzira a respeito,
no vacila ao afirmar que os escales do Judicirio, Ministrio Pblico e Tribunal de Contas do
Estado estavam se autoconcedendo reposies salariais relativas ao Plano Real. As concesses
ocorriam furtivamente h pelo menos nove anos, avanando, portanto, no raio de ao da LRF.
O total acumulado chegaria, no final de 2007, espantosa cifra de R$ 1,6 bilho, em valores no
corrigidos. A denncia se esvai e a sesso em nada prospera, exceto que os parlamentares
presentes aprendem que a Lei de Responsabilidade Fiscal distingue limites de gasto com pessoal
por Poder, e que os Poderes costumam dar interpretaes desiguais a esses limites.
Apesar de todo o desgaste do governo gacho frente opinio pblica, Germano
Rigotto declara pouco se preocupar com o impacto eleitoral do dficit do Estado: o que menos
me preocupa a consequncia da crise nas eleies.11 Entretanto, a penria fiscal constrange
imensamente o nvel de investimentos do governo do Rio Grande do Sul: cerca de 4 por cento da
RCL, o menor registrado na Federao, num momento em que os governantes mais anseiam por
investir. Pelo que no fizera, suporta Rigotto o infortnio de perder a disputa eleitoral para Yeda

10 Jarbas: o Brasil caminha para uma tragdia social. Dirio de Pernambuco, 23 de dezembro de 2004.
11 Obras paradas desgastam PMDB no Rio Grande do Sul. Valor Econmico, 15 de maro de 2004.
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Crusius. E pelo que fizera, digere crticas destemperadas: a nova governadora no tarda a alardear
que o dficit alto, porque o governo anterior estourou todas as metas fiscais do contrato de
dvidas. E o dficit fiscal contabilizado do Rio Grande do Sul cresce no ano eleitoral: de cerca de
R$ 700 milhes em 2005 passa a R$ 800 milhes em 2006.
Assim inaugura o seu mandato no Rio Grande do Sul a governadora Yeda Crusius:
impedida de solicitar emprstimos para investimentos a instituies como o Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) ou a bancos internacionais de fomento, devido
inadimplncia do estado no Tesouro Nacional. Com efeito, a previso de gastos em
investimentos no oramento estadual aprovado no comeo de 2007 no passa de nfimos 2 por
cento da Receita Corrente Lquida, o menor percentual do Estado em muitos anos. Ou seja, o
caso do Rio Grande do Sul ilustra com grande eloquncia como os efeitos funestos da
irresponsabilidade fiscal dos governantes brasileiros ainda so, literalmente, arcados pelos
sucessores no poder, em pouco diferente do que se vira outrora e justamente como o Artigo 31
da LRF se prope a evitar.
O Tribunal de Contas do Estado opina em seu parecer prvio pelo acolhimento na
ntegra das contas de Germano Rigotto. O texto reporta-se a vrias dificuldades enfrentadas pelo
governo estadual ao longo dos anos para justificar que o desequilbrio oramentrio no Rio
Grande do Sul no decorrera de ato nocivo ou irresponsvel da parte do governador ou de seus
antecessores. Quanto ao dficit financeiro altssimo observado no ltimo ano da administrao
de Rigotto, um dos conselheiros explica que a redao do Artigo 42 da LRF ambgua e seu
cumprimento deve ser analisado de forma criteriosa pelos tribunais de contas: preciso verificar
se o administrador est tomando aes saneadoras e se h possibilidade material de cumprir o
que diz a lei.12
Prossegue o parecer ressaltando que, entre 1999 e 2006, o Rio Grande do Sul um dos
estados mais prejudicados com a perda de receitas decorrente da Lei Kandir e que o dinheiro que
sobra para investimentos no perodo no chega a 4 por cento da Receita Corrente Lquida. O
relator reconhece no seu voto que o valor inscrito na conta restos a pagar descomedido (R$ 1,8
bilho). Explica, todavia, que a maior parte se trata de precatrios (65 por cento do total). Por
fim, o relatrio enaltece os esforos e medidas de aperto fiscal implementados por Germano
Rigotto no perodo governamental compreendido entre 2003 e 2006. Em suma, o TCE-RS tudo
faz para eximir Rigotto de qualquer responsabilidade pela triste condio das cifras estaduais em
2006, replicando sua deciso quanto gesto de Olvio Dutra em 2002.

12 Governadores de oito estados ficam na mira da Lei Fiscal, O Estado de S. Paulo, 21 de fevereiro de 2007.
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7 SO PAULO: PSDB (1999-2005); PFL (2006)

Dos estados mais abastados, So Paulo raro caso de supervit financeiro nos
demonstrativos de desempenho fiscal de 2006. A proeza j houvera sido alcanada em 2002, ano
em que Geraldo Alckmin (PSDB) se reelege governador. Naquele ensejo, o oramento estadual,
cuidadosamente tricotado pela equipe tucana, privilegiara obras de infraestrutura e programas
sociais considerados mais convenientes para o ano eleitoral. Outra prioridade oramentria
incorporada ao discurso de campanha de Alckmin a segurana pblica, rea percebida como
ponto fraco do governo do PSDB. Durante o exerccio de 2002, o Estado despende 14 por cento
a mais do que a dotao de 2001 para a construo e reforma de presdios, reforo do
policiamento, programas sociais e projetos nas reas de educao e sade. Para aliviar a carga
adicional dessas despesas no resultado fiscal, o governador consegue negociar um incomum
abatimento nas verbas repassadas para o Legislativo e o Judicirio.
Alckmin bate o petista Jos Genono, no segundo turno, e inicia um novo mandato com
mais de R$ 3 bilhes em caixa. A superabundncia de recursos leva o destro poltico a tomar uma
deciso destoante da grande maioria dos governadores: investir substancialmente em obras de
infraestrutura logo no incio do governo. Em 2003, os gastos com investimentos no Estado
atingem R$ 4,3 bilhes, i.e., 1 bilho a mais do que o total consumido em So Paulo durante o
ano eleitoral de 2002. O intento arrojado de Alckmin com as obras pblicas fica exposto no
Plano Plurianual do Estado, onde se anota uma previso de R$ 30 bilhes em investimentos para
o quadrinio 2004-2007, que se valeria de receitas tributrias e parcerias com o setor privado.
Diante de soberba folga oramentria, Alckmin renega o hbito h muito difundido
entre os governantes de conter gastos na abertura do exerccio financeiro para liber-los mais
tarde. Todavia, como sempre sucedem nos estados brasileiros, as cifras de So Paulo no esto
imunes ao daninha das eleies. Pelo contrrio, as despesas com obras e aquisio de
equipamentos do governo paulista em 2005 so 53 por cento maiores do que em 2004. A lgica
por trs da estratgia que, embora contabilizadas no oramento de 2005, muitas obras s so
executadas ou concludas no ano posterior, o que facilita sua explorao na plataforma eleitoral.
Isto ratifica no mundo real o que se prev na teoria dos ciclos eleitorais, porquanto o clculo
poltico em torno da maximizao de votos para o certame estadual de 2006 comea a ser feito j
no ano pr-eleitoral de 2005.
A inaugurao de grandes empreendimentos no primeiro semestre de 2006, em
particular, uma linha adicional do metr paulistano e o rebaixamento da calha do rio Tiet,

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providencial, dado que a ampla divulgao da entrega das obras, s vsperas dos comcios,
previne eventuais lapsos de memria do eleitorado. Por outra parte, evita-se, com maestria,
infringir a legislao eleitoral que probe gastos com campanhas publicitrias nos trs meses que
antecedem as eleies. A concentrao de despesas com publicidade, nos meses iniciais de 2006,
desnuda o estratagema do governo, embora a assessoria de imprensa do Palcio dos Bandeirantes
garanta que o aumento de gastos no primeiro semestre no tem qualquer ligao com as eleies.
Surpreendentemente, a impetuosidade de Alckmin em gastar com obras de
infraestrutura no relega o governo paulista ao purgatrio fiscal, onde vrios governantes j se
debatem. So Paulo termina o ano eleitoral com resultado fiscal positivo, contrariando projees
de dficits superiores a R$ 1 bilho para 2006. A faanha possvel, porque, ao pressentir que se
meteria em apuros com a Lei de Responsabilidade Fiscal, o governo paulista resolve oferecer aos
contribuintes devedores de ICMS descontos que chegam a 90 por cento sobre multas e juros. A
antecipada manobra assegura aos cofres do Estado, no segundo semestre, uma entrada adicional
de pelo menos o montante necessrio a evitar o vermelho, graas adeso de grandes empresas
ao programa. De quebra, a imagem de austeridade fiscal do governador Geraldo Alckmin fica
preservada.
A expectativa de primoroso desempenho fiscal aliada s volumosas realizaes de
infraestrutura em So Paulo do asas s pretenses polticas de Alckmin que, oportunamente,
decide passar o basto a Cludio Lembo (PFL) para engajar-se na disputa pelo Palcio do
Planalto. Lembo, que no pretende concorrer reeleio, esmera-se em segurar as estribeiras do
gasto durante os meses que restam, (chega a interromper a execuo de obras pblicas) para
sobrestar dores de cabea com a LRF no posldio de sua breve passagem pelo cargo. Tudo isso
acaba, sobremodo, beneficiando o candidato governista Jos Serra (PSDB) que, a exemplo do seu
antecessor e colega de partido, tem a fortuna de comear a gesto sem maiores constrangimentos
oramentrios.
Todas as prestaes de contas de So Paulo que levam a assinatura de Geraldo Alckmin
(de 2002 a 2006) recebem manifestaes favorveis das equipes tcnicas do TCE paulista. As
escritas do governador tambm gozam do beneplcito da Procuradoria da Fazenda, que sempre
lavrara despachos conducentes sua aprovao, e da prpria Assembleia Legislativa do Estado.
No tocante a 2006, em especfico, o foco dos exames do Tribunal a verificao do
cumprimento da legislao financeira pertinente, em particular, os princpios estampados na Lei
de Responsabilidade Fiscal relativos transparncia dos atos de gesto (Art. 48) e ao equilbrio

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das contas pblicas (1, do Artigo 1), nas aes de responsabilidade de Alckmin at maro e de
Cludio Lembo nos meses restantes.
Os demonstrativos contbeis apresentados ao TCE paulista indicam que as
disponibilidades financeiras existentes no encerramento do exerccio so suficientes e mesmo
superam, com folga, as despesas inscritas em restos a pagar. O TCE entende que a LRF
plenamente respeitada no aspecto da execuo oramentria, em vista do supervit consolidado
obtido no exerccio. Entende tambm que as despesas com publicidade e propaganda so
efetuadas com estrita observncia dos parmetros grifados na Lei Eleitoral (Artigo 73, inciso VII,
da Lei Federal n 9.504/97) e que os gastos com pessoal esto aqum do teto estabelecido na Lei
de Responsabilidade Fiscal. irrefutvel que as pomposas sobras de caixa facilitam a obedincia
s regras e o cumprimento das metas.
Contudo, as contas de Alckmin e Lembo no so aprovadas sem que antes o relator,
conselheiro Eduardo Bittencourt Carvalho, faa referncia ao que cognomina valor indecoroso
da dvida ativa, referindo-se ao montante de receitas devidas e no pagas aos cofres pblicos de
So Paulo, que em 2006 correspondem a mais de R$ 85 bilhes. O relator lamenta a ausncia de
transparncia nos acordos para contratao ou renegociao das dvidas de grandes empresas:
inaceitvel que a administrao da dvida seja feita sem transparncia, na penumbra, parecendo
estar submissa aos interesses polticos do chefe do Executivo. As estridentes palavras de
Bittencourt doem aos ouvidos do conselheiro Robson Marinho: Qual a motivao poltica do
relator em fazer suas crticas no sei e no quero saber, mas elas foram feitas com intuito de
alcanar manchete de jornal. Eduardo Bittencourt repugna os comentrios do oponente, a quem
tacha de tucano: Sou tcnico, meu voto no poltico. Em 17 anos de TCE nunca fiz poltica
partidria. No vou posse, no subo em palanque.13 O revoar das farpas denunciam o ar
politizado do ambiente.
Quando Geraldo Alckmin arreda do governo paulista, a oposio (formada basicamente
por 22 deputados do PT e dois do PC do B) ganha o reforo de parlamentares descontentes do
PFL e do PMDB no ataque candidatura tucana ao Executivo federal. O deputado estadual
Afanasio Jazadi, vice-lder do PFL paulista, toma a dianteira e envia ao Ministrio Pblico
estadual papis que supostamente do razo delao de ingerncias polticas do ex-governador
nos contratos de publicidade do Poder Executivo. A denncia se refere a um possvel uso sem
licitao de verbas publicitrias das estatais, principalmente, do banco Nossa Caixa, para

13 TCE aprova contas da gesto Alckmin, mas faz 12 ressalvas. O Estado de S. Paulo, 28 de junho de 2007.
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favorecer apaniguados polticos de Alckmin. Alm disso, a oposio divulga a existncia de 267
contratos reputados irregulares pelo Tribunal de Contas do Estado durante o governo tucano,
todos bem guardados nas gavetas da Assembleia Legislativa de So Paulo.
Uma sucesso de pareceres do Tribunal de Contas atestando irregularidades nos
contratos e usos de verba pblica sem licitao pelo governo Alckmin j adubara o terreno para
uma chuva de CPIs. Entretanto, cada pedido de instaurao de Comisso Parlamentar de
Investigao , invariavelmente, vetado pela supremacia governista na Assembleia Legislativa,
resultando que a suposta alquimia jamais apurada. Alckmin inquirido por rgos da imprensa
paulista a respeito das imputaes, ao que se redunda na resposta de que tudo no passara de
erro formal. Ao final, nem as acusaes da oposio, nem os rompantes do relator, nem
mesmo os incmodos pareceres do prprio TCE, nada disso pesa na balana do Tribunal, que
acolhe as contas do ltimo ano de gesto de Geraldo Alckmin em So Paulo.

8 A DISCIPLINA FISCAL REVISITADA: RECAPITULAO SINTTICA

O grupo selecionado constitui uma amostra no randmica, porm, perfeitamente


representativa do comportamento oportunista dos governos estaduais. Isto implica que no se
pode, em quaisquer dos demais estados, abandonar a hiptese de ocorrncia de oportunismo
fiscal como a atitude deliberada dos governadores de influenciar a escolha de voto do eleitorado
mediante a apresentao de um cenrio fiscal a eles favorvel, a despeito de uma real situao
fiscal menos promissora. Governadores de estados que no constam da amostra tambm
denunciam haver iniciado seus mandatos com transtornos de caixa, e.g. Cear, Rio de Janeiro e
Par. Por outro lado, informaes contraditrias dos responsveis pelas escritas e a precariedade
na divulgao de atos de gesto fiscal, tais como a concesso de incentivos fiscais ou os gastos
com publicidade, do ideia da dificuldade de se atestar a veracidade da situao financeira dos
entes.
razovel supor que, em algumas situaes, os melindres e a desorganizao da
contabilidade pblica podem contribuir para tal estado de coisas. Ademais, o argumento de que o
simples crescimento dos gastos indica falta de compromisso com a disciplina fiscal no
necessariamente verdadeiro, uma vez que tal comportamento pode ser intrnseco prpria
dinmica da ao governamental, face necessidade de atender demandas nas diversas reas de
polticas e a determinaes de ordem legal. Assim, os custos e benefcios do cumprimento das
regras fiscais pressupem uma configurao abrangente do ambiente onde se encontram
inseridos, devendo-se tomar em conta fatores intrnsecos ao prprio oramento. H, desse modo,
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peculiaridades que no podem ser ignoradas, como a dependncia do nvel de transferncias


federais, o que tem implicaes importantes para a obteno do equilbrio fiscal, principalmente,
nos estados mais pobres.
Entretanto, com base no prprio testemunho dos atores polticos envolvidos, foroso
admitir que, passadas as eleies, a falta de transparncia nas informaes fiscais , muitas vezes,
intencional, fomentando, qual manto, o uso de sutilezas contbeis. Trata-se de uma forma de
contabilidade criativa (creative accounting) a respeito do que a literatura tem dado diversos alertas
(KENNEDY e ROBBINS, 2001; KOPITS, 2001; MILESI-FERRETTI, 2003; LIMA, 2004;
SCHICK, 2004). Se assim no for, como explicar as contradies aritmticas de governos
sucessores e antecessores com respeito a um simples saldo em caixa? Inocente desateno de
quem presta as informaes, ou genuno presente de grego?
De vrios expedientes se valem os governantes para contornar o estorvo das regras
fiscais na escalada proposital do gasto pblico. Por um lado, a ausncia de registro nos gastos
com pessoal de despesas como aposentadorias e penses, Imposto de Renda Retido na Fonte e
precatrios facilita a deferncia aos limites arrolados na LRF para aquele item oramentrio. Por
outro, o lanamento desmedido de despesas em restos a pagar viabiliza a assuno de obrigaes
financeiras sem disponibilidade de caixa e sem ameaa s metas de resultado primrio, as quais
enfatizam o pagamento e no a realizao da despesa. Tal falta de transparncia compromete a
eficcia dos dispositivos de controle criados pela Lei de Responsabilidade Fiscal para os anos
eleitorais. O efeito no incio de 2007 no poderia ser outro: em 21 das 27 unidades federativas o
governador recorre a cortes emergenciais de despesas para garantir sua governabilidade, e.g.,
exonerao de servidores em cargos comissionados, cancelamento de licitaes e reviso de
contratos, reduo do nmero de secretarias e atrasos no pagamento de salrios.
Supondo que houvesse uma miopia poltica endmica entre os governadores, a
probabilidade seria de um consenso quanto aos dados da realidade financeira dos estados. Mas os
discursos contraditrios dos atores polticos que se sucedem no poder nos impelem ao
relaxamento da suposio para concluir, com fulcro no proposto a priori, que h ao oportunista
sistemtica dos governantes estaduais no gasto pblico, especialmente, quando se aproxima o
sufrgio. Na prtica, o terreno para a indisciplina fiscal torna-se frtil com a ausncia de enforcement
das sanes previstas na LRF, as quais, muitas vezes, capitulam ante as decises polticas tomadas
de cima para baixo e entre os nveis de governo. Tudo isso fornece o leo que faz girar as
engrenagens polticas por detrs da densa cortina da contabilidade criativa.

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Regras Fiscais e Eleies: o Discurso Oportunista dos Governos Estaduais Pginas: 108-129.

Portanto, a falta de transparncia fiscal e a consequente manipulao oportunista dos


dados denotam que os nmeros apresentados pelos governadores nem sempre so a expresso
exata das cifras estaduais. Ajudam, todavia, a explicar por que as instituies de controle externo
no impedem eventuais utilizaes de artifcios contbeis com o fito de falsear resultados fiscais.
As evidncias corroboram a tese de Inman (1996) de que a efetividade das regras fiscais depende
da resistncia a mudanas e de mecanismos de enforcement politicamente autnomos. Na falta
destes requisitos, os controles que outrora se acreditaram fortes o bastante para subjugar o
oportunismo fiscal continuaro fracos na fase eleitoral.

Recebido para publicao em 04/04/2012


Aprovado para publicao em 06/08/2012

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REPOL | Revista Estudos de Poltica, Campina Grande, vol. 1, n 1, 2012.
Saulo Santos de Souza

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REPOL | Revista Estudos de Poltica, Campina Grande, vol. 1, n 1, 2012.
Regras Fiscais e Eleies: o Discurso Oportunista dos Governos Estaduais Pginas: 108-129.

Regras Fiscais e Eleies: o Discurso Oportunista dos Governos Estaduais

Resumo
Ao analisar o discurso poltico dos governadores estaduais a respeito da situao das contas
pblicas em anos de eleio, o presente artigo confronta, no mbito de um conjunto de unidades
federativas criteriosamente selecionadas, a hiptese de manipulao fiscal oportunista em plena
vigncia da Lei de Responsabilidade Fiscal: a proximidade das eleies interfere negativamente
no comportamento fiscal dos governos, no obstante os tribunais de contas se proporem a
impedir tal efeito. Conclui-se que o compndio de reprimendas das regras fiscais e as instituies
de controle externo, que buscam garantir o seu cumprimento, no granjearam aplacar o mpeto
oportunista dos atores polticos nas facetas distintas do poder estadual, o que concede solidez
tese de soturna contabilidade criativa.

Palavras-chave: regras fiscais, oportunismo fiscal, contabilidade criativa.

Fiscal Rules and Elections: the Opportunistic Discourse by State Government

Abstract
By analyzing the political discourse put forward by state governors on the situation of states
public accounts in election years, this article resorts to a sample of carefully selected states to
confront the hypothesis of opportunistic fiscal manipulation in the period of the Fiscal
Responsibility Law: the proximity of elections negatively affects incumbents fiscal behavior,
despite the fact that the rules-based penalties have been expected to produce the opposite effect.
It is concluded that neither the set of fiscal austerity rules nor the institutions of external control,
which aim to secure the compliance with those rules, were successful in stopping the
opportunistic impetus of political actors observed in different aspects of the state power, which
gives credibility to the thesis of creative accounting in the Brazilian states.

Keywords: Fiscal rules, fiscal opportunism, creative accounting.

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REPOL | Revista Estudos de Poltica, Campina Grande, vol. 1, n 1, 2012.
HABEAS CORPUS
Como julga o Supremo Tribunal Federal?
____________________________________________

Dalson Britto Figueredo Filho


Universidade Federal de Pernambuco
Ranulfo Paranhos
Universidade Federal de Alagoas
Enivaldo C. da Rocha
Universidade Federal de Pernambuco

The Habeas Corpus secures every man here, alien or citizen,


against everything which is not law, whatever shape it may
assume.
Thomas Jefferson

Toda pessoa tem direito a um recurso efetivo ante os


tribunais competentes que a ampare contra atos
violatrios de seus direitos fundamentais,
reconhecidos pela Constituio e pelas leis.
Declarao Universal dos Direitos do Homem (art. 8)

1 INTRODUO

Este trabalho analisa como o Supremo Tribunal Federal (STF) julga os processos
referentes ao dispositivo constitucional do habeas corpus. O principal objetivo responder
questo: como o Supremo Tribunal Federal (STF) julga os pedidos de habeas corpus? Do ponto de
vista metodolgico, examinaremos a origem histrica do habeas corpus, o tratamento doutrinrio e
jurisprudencial a ele dispensado, numa anlise comparativa do Direito. A tcnica de anlise ser a
estatstica descritiva para estudar como o STF julgou diferentes pedidos de habeas corpus no
perodo entre 2009 e 2010.

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REPOL | Revista Estudos de Poltica, Campina Grande, vol. 1, n 1, 2012.
HABEAS CORPUS: Como julga o Supremo Tribunal Federal? Pginas: 130-150.

Esquematicamente, o artigo divide-se em cinco sees. A primeira parte apresenta a


origem histrica do habeas corpus. O objetivo fornecer ao leitor um breve parmetro a respeito
da origem histrica desse instrumento. A segunda seo analisa o entendimento de diferentes
doutrinadores bem como a jurisprudncia brasileira concernente ao referido remdio
constitucional. A meta oferecer distintos pontos de vista sobre o assunto. A terceira parte avalia
o habeas corpus no direito comparado. O intuito familiarizar o leitor com o tratamento concedido
a esse dispositivo em diferentes ordenamentos jurdicos. A quarta seo apresenta a estatstica
descritiva referente ao julgamento de pedidos de habeas corpus realizado pelo Supremo Tribunal
Federal (STF) no perodo entre 2009 e 2010. O intuito demonstrar como a instituio
responsvel por zelar pela Constituio Federal vem julgando casos envolvendo o abuso de
poder ou ilegalidade no cerceamento da liberdade individual. Por fim, a quinta seo apresenta as
principais concluses deste trabalho.

2 O HABEAS CORPUS: ASPECTOS HISTRICOS

Moraes (2007) identifica no direito romano a origem mais remota do habeas corpus. Em
particular, na ao privilegiada interdictum de libero homine exhibendo (Interdito para exibir um
homem livre) cujo propsito central era livrar um homem detido ilegalmente. Para Massa
(2008), o referido dispositivo tem como objetivo restituir o ius libertatis a qualquer homem livre
que tenha sido privado, por aes arbitrrias de terceiros, de usar sua faculdade decorrente do ius
libertatis (MASSA, 2008, p. 04).

Outra origem comumente apontada pela literatura refere-se Carta de Joo Sem Terra. Em
particular, Moraes (2007) afirma que por presso dos bares, foi outorgada pelo Rei Joo Sem
Terra em 19 de junho de 1215 nos campos de Runnymed, na Inglaterra (MORAES, 2007, p.
118). Massa assevera que o seu objetivo era resguardar o cidado contra eventuais
arbitrariedades do poder pblico.1 O seu artigo 39 determina o seguinte:

Nenhum homem livre ser preso, aprisionado ou privado de sua propriedade, ou


tornado fora-da-lei, ou exilado, ou de maneira alguma destrudo, nem agiremos contra

1 Massa (2008) afirma que anteriormente Magna Carta, possvel identificar na Common Law trs procedimentos
que objetivavam resguardar a liberdade pessoal: a) o writ de homine replegiando, que tratava de uma ordem judicial
concessiva de liberdade mediante fiana; b) o writ of mainprize, que era destinado ao sheriff, para que estabelecesse as
bases do livramento do detido mediante fiana e c) o writ de dio et atia, que supunha uma pessoa presa e acusada de
morte, sendo, por isso, impossvel a cauo: cabia ao sheriff verificar se o indivduo era acusado de dio ou malvadez,
cabendo um novo writ se fosse caso de legtima defesa. Esses remdios no tiveram a abrangncia e nem a eficcia
do Habeas Corpus, seja pelo fato de terem se exaurido na Idade Mdia, seja pelo fato de serem procedimentos
especiais para situaes especiais.

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Dalson Britto Figueredo Filho, Ranulfo Paranhos e Enivaldo C. da Rocha

ele ou mandaremos algum contra ele, a no ser por julgamento legal dos seus pares, ou
2
pela lei da terra.

Uma terceira origem apontada pela literatura sugere que foi a partir da aprovao do
Habeas Corpus act de 1679 que o dispositivo do habeas corpus se tornou mais institucionalizado3.
Para Barrufini (2006),

O writ of Habeas corpus evoluiu muito; no incio era vinculado a ideia de liberdade de
locomoo, mas ao conceito do due process of law. Era usado at mesmo em matria civil,
e foi com o Habeas corpus Amendment Act que recebeu sua precisa configurao, como
um remdio destinado a assegurar a liberdade dos sditos e prevenir os
encarceramentos em ultramar (2006, p. 152).

Pinto Ferreira (1982) leciona que

O habeas corpus nasceu historicamente como uma necessidade de conteno do poder e


do arbtrio. Os pases civilizados adotam-no como regra, pois a ordem do habeas corpus
significa, em essncia uma limitao s diversas formas de autoritarismo (1982, p. 13).

Em sntese, aps essa breve digresso, razovel assumir que existe certa impreciso
acerca da exata origem desse instrumento, se no Direito Romano ou na magna carta e/ou em
outros documentos de origem inglesa. No entanto, a sua finalidade bastante cirrgica: proteger
os indivduos contra possveis abusos de poder ou ilegalidades.

No Brasil, de acordo com Moraes (2007), o instituto do habeas corpus foi introduzido
atravs de um decreto expedido por D. Joo VI, que esteve implicitamente contido na
Constituio Imperial de 1824 proibindo as prises arbitrrias e foi devidamente positivado
atravs do cdigo de processo criminal de 1832.4 Em 1891 esse dispositivo ganhou alada
constitucional.5 Atualmente, o habeas corpus est previsto no artigo 5 da Constituio Federal de
1988: conceder-se- habeas-corpus sempre que algum sofrer ou se achar ameaado de sofrer

2 No original, "No free man shall be seized, or imprisoned, or disseised, or outlawed, or exiled or injured in any way, nor will we enter
on him or send against him except by the lawful judgment of his peers, or by the law of the land". Essa e outras tradues, quando
no indicado o contrrio, foram realizadas pelo autor do trabalho.
3 Com efeito, a aprovao do Habeas Corpus act veio atender uma demanda latente da populao inglesa j que muitas

pessoas estavam sendo detidas de forma abusiva. Mais tarde, esse dispositivo foi tambm incorporado Constituio
dos Estados Unidos.
4 No decreto de 23 de maio de 1821: Todo cidado que entender que ele, ou outro, sofre uma priso ou

constrangimento ilegal em sua liberdade, tem direito de pedir uma ordem de habeas corpus a seu favor".
5 O artigo 72 em seu inciso XXII hospedava o seguinte comando: Dar-se- o habeas corpus, sempre que o indivduo

sofrer ou se achar em iminente perigo de sofrer violncia ou coao por ilegalidade ou abuso de poder (art. 72,
XXII, CF 1891).
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violncia ou coao em sua liberdade de locomoo, por ilegalidade ou abuso de poder (art. 5,
LXVIII, CF 1988).6

Depois de acompanhar sumariamente a trajetria histrica do dispositivo do habeas corpus


o prximo passo analisar no s o entendimento doutrinrio a respeito desse instituto, mas
tambm a produo jurisprudencial sobre a referida matria.

3 LITERATURA E JURISPRUDNCIA SOBRE O HABEAS CORPUS

Etimologicamente, o vocbulo habeas corpus tem origem latina e significa que tenhas o teu
corpo. 7 Para Pinto Falco,

a garantia do habeas corpus tem uma caracterstica que a distingue das demais: bem
antiga mas no envelhece. Continua sempre atual e os povos que no a possuem, a
rigor no so livres, no gozam de liberdade individual, que fica dependente do Poder
Executivo e no da apreciao obrigatria, nos casos de priso, por parte do juiz
competente (1990, p. 295).

Moraes (2007) entende que o habeas corpus uma garantia individual ao direito de
locomoo, consubstanciada em uma ordem dada pelo Juiz ou Tribunal ao coator, fazendo cessar
a ameaa ou coao liberdade de locomoo em sentido amplo direito de ir, vir e ficar
(MORAES, 2007, p. 119). Entendimento semelhante encontrado em Alexandrino e Paulo
(2010) ao afirmarem que o habeas corpus o remdio a ser utilizado contra ilegalidade ou abuso
de poder no tocante ao direito de locomoo, que alberga o direito de ir, vir e permanecer do
indivduo (ALEXANDRINO; PAULO, 2010, p. 201). Barrufini (2006) destaca que o habeas
corpus voltado contra atos de autoridade (BARRUFINI, 2006, p. 154). Em sntese, parece ser
pacfico o entendimento de que esse dispositivo protege a liberdade, desde que cerceada por ato
de ilegalidade ou abuso de poder, seja ele cometido por agente privado ou impetrado pelo poder
pblico.

Em relao a sua natureza jurdica, Moraes (2007) afirma que o habeas corpus uma ao
constitucional de carter penal e de procedimento especial, isenta de custas e que visa evitar ou
cessar violncia ou ameaa na liberdade de locomoo, por ilegalidade ou abuso de poder
(MORAES, 2007, p. 121). Para Alves Jnior (2006), o habeas corpus a ao constitucional penal
garantidora da liberdade de locomoo da pessoa humana constrangida em face de ilegalidade ou

6 importante lembrar que o Ato Institucional no5 de 1968 aboliu o instituto do habeas corpus para crimes polticos,
contra a segurana nacional, a ordem econmica e a economia popular (artigo 10 do Ato Institucional no5 de 13 de
dezembro de 1968).
7 A expresso completa habeas corpus ad subjiciendum.

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Dalson Britto Figueredo Filho, Ranulfo Paranhos e Enivaldo C. da Rocha

abuso de poder (ALVES JNIOR, 2006, p. 01). Entendimento semelhante pode ser encontrado
em Assuno (2000), Dante (2009), Fisher (2009) e Guimares (2009). Para Pontes de Miranda
(1979),
O fato de estar preso o ru, por mais tempo do que a lei determina, ,
insofismavelmente, violncia ou coao por ilegalidade, ou abuso de poder. Se assim ,
se o paciente, estribando-se na passagem constitucional, impetra o habeas corpus (...) e
se pelos documentos prova a opresso, ou desleixo que em priso ilegal importou, no
sabemos como e fundado em que possa a instncia superior negar-se a libert-lo
(1979, p. 144).

Tanto Moraes (2007) quanto Alexandrino e Paulo (2010) ressaltam que o dispositivo do
habeas corpus exclusivo do indivduo, no podendo ser impetrado em favor de pessoa jurdica.
Esse entendimento tambm compartilhado pelo Superior Tribunal Federal (STF) que estipula
que a pessoa jurdica no pode almejar ser beneficirio do habeas corpus na medida em que a sua
liberdade de ir e vir no pode, por definio, ser ameaada. Moraes (2007), analisando deciso do
Superior Tribunal de Justia (STJ), assim registrou: a liberdade indisponvel no Estado de
Direito Democrtico, sendo vedada a possibilidade a qualquer autoridade pblica assenhorear-
se das prerrogativas do Legislativo, criando novas formas inibidoras ao direito de ir e vir, sem a
devida fundamentao e forma prescrita em lei (MORAES, 2007, p. 123).

Uma caracterstica importante do habeas corpus o seu atributo de personalidade, sendo


uma ao penal popular, ele no exige capacidade postulatria, ou seja, qualquer pessoa pode
fazer uso desse remdio em qualquer lugar. nesse sentido que qualquer pessoa pode fazer uso
do habeas corpus8. Por exemplo, o artigo 1o, I da lei 8.906/94 assim determina: No se inclui na
atividade privativa de advocacia a impetrao de habeas corpus em qualquer instncia ou tribunal
(art. 1, I, lei 8.906/94). Alm disso, conforme deciso enunciada pelo Ministro Marco Aurlio
Mello, no se exige a subscrio de advogado para a interposio de recurso ordinrio contra
deciso proferida em habeas corpus (HC 84.716/MG, 19/10/2004).

A literatura identifica duas espcies de habeas corpus: a) preventivo (salvo-conduto) e b)


liberatrio (repressivo). O preventivo utilizado antes de a violao ocorrer, ou seja, quando
algum se achar ameaado de sofrer violncia ou coao de sua liberdade de locomoo por
ilegalidade ou abuso do poder. , portanto, uma ao ex ante. J o liberatrio utilizado depois de

8O artigo 654 do cdigo de processo penal determina que: O habeas corpus poder ser impetrado por qualquer
pessoa, em seu favor ou de outrem, bem como pelo Ministrio Pblico. Em particular, o inciso I informa que a
petio do habeas corpus conter: a) o nome da pessoa que sofre ou est ameaada de sofrer violncia ou coao e o de
quem exercer a violncia, coao ou ameaa; b) a declarao da espcie de constrangimento ou, em caso de simples
ameaa de coao, as razes em que funda o seu temor; c) a assinatura do impetrante, ou de algum a seu rogo,
quando no souber ou no puder escrever, e a designao das respectivas residncias.
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efetivada a violncia ou coao da liberdade de locomoo por ilegalidade ou abuso de poder. ,


dessa forma, uma ao ex post.

O Supremo Tribunal Federal (STF) entende que no cabe ao instituto do habeas corpus os
seguintes fenmenos9: a) impugnar decises do Plenrio ou de qualquer das Turmas do STF; b)
impugnar determinao de suspenso dos direitos polticos; c) impugnar pena advinda de deciso
administrativa de carter disciplinar j que no se ameaa o direito de locomoo; d) impugnar
deciso condenatria pena de multa ou relativa a processo penal cuja pena pecuniria seja a
nica cominada; e) impugnar a determinao de quebra de sigilo telefnico, bancrio ou fiscal, se
as implicaes da quebra no puderem produzir condenao com privao de liberdade; f)
discutir mrito das punies disciplinares militares10; g) questionar afastamento ou perda de cargo
pblico, bem assim contra a imposio da pena de excluso de militar ou de perda de patente ou
de funo pblica; h) dirimir controvrsia sobre a guarda de menores; i) discutir matria objeto de
processo de extradio, quando os fatos no so lquidos quanto definio do crime; j) o
questionamento de condenao criminal quando j extinta a pena privativa de liberdade; k)
impedir cumprimento de deciso que determina o sequestro de bens imveis; l) discutir a
condenao imposta em processo de impeachment, pela prtica de crime de responsabilidade,
visto que tal condenao, de natureza poltica, no coloca em risco a liberdade de ir e vir do
condenado; m) impugnar o mero indiciamento em inqurito policial, desde que estejam presentes
indcios de autoria de fato que configure crime em tese; n) impugnar omisso de relator de
extradio, se fundado em fato ou direito estrangeiro cuja prova no constava nos autos, nem foi
ele provocado a respeito11. A tabela abaixo complementa o entendimento do Supremo Tribunal
Federal (STF) em relao ao instituto do habeas corpus.

9 Essa sistematizao pode ser encontrada em Alexandrino e Paulo (2010). Para os propsitos deste trabalho, no
entanto, julga-se importante reproduzir parcialmente essas informaes com o objetivo de fornecer ao leitor um
conjunto objetivo de eventos em que no cabe a impetrao de habeas corpus.
10 O artigo 142, II da Constituio Federal de 1988 determina que: No caber habeas corpus em relao a punies

disciplinares militares. De acordo com o STF, em deciso proferida em 04.03.1994, acerca do HC 70.648/RJ, essa
previso constitucional deve ser interpretada no sentido de que no haver habeas corpus em relao ao mrito das
punies disciplinares militares, sendo possvel examinar os pressupostos de legalidade da medida adotada pela
autoridade militar, tais como a competncia da autoridade militar, o cumprimento dos procedimentos estabelecidos
no regulamento militar, a pena suscetvel de ser aplicada ao caso concreto dentre outros (ALEXANDRINO;
PAULO, 2010, p. 205). Moraes (2007) registra que a EC no18, de 5 de fevereiro de 1998, passou a prever
expressamente matria pacificada na literatura e jurisprudncia, sobre o no cabimento de habeas corpus tambm em
relao ao mrito das punies disciplinares militares aplicados aos militares dos Estados, do Distrito Federal e
Territrios (MORAES, 2007, p. 135).
11 Dados os propsitos do presente trabalho importante elencar algumas das hipteses que autorizam a concesso

da ordem de habeas corpus, vejamos: a) Ameaa, sem justa causa, liberdade de locomoo; b) Priso por tempo
superior estabelecido em lei ou sentena; c) Crcere privado; d) Priso em flagrante sem a apresentao da nota de
culpa; e) Priso sem ordem escrita de autoridade competente; f) Priso preventiva sem suporte legal; g) Coao
determinada por autoridade incompetente; h) Negativa de fiana em crime afianvel; i) Cessao do motivo
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Dalson Britto Figueredo Filho, Ranulfo Paranhos e Enivaldo C. da Rocha

Tabela 01 Sntese do entendimento do STF (habeas corpus)12

Smula Entendimento

O assistente do Ministrio Pblico no pode recorrer, extraordinariamente, de deciso concessiva de


208
habeas corpus.
O recurso ordinrio e o extraordinrio, interpostos no mesmo processo de mandado de segurana,
299
ou de habeas corpus, sero julgados conjuntamente pelo tribunal pleno.
O prazo do recurso ordinrio para o Supremo Tribunal Federal, em habeas corpus ou mandado de
319
segurana, de cinco dias.
Sentena de primeira instncia concessiva de habeas corpus, em caso de crime praticado em detrimento
344
de bens, servios ou interesses da unio, est sujeita a recurso ex officio.
No se conhece de recurso de habeas corpus cujo objeto seja resolver sobre o nus das custas, por no
395
estar mais em causa a liberdade de locomoo.
nulo o julgamento de recurso criminal, na segunda instncia, sem prvia intimao, ou publicao
431
da pauta, salvo em habeas corpus.
No cabe habeas corpus originrio para o tribunal pleno de deciso de turma, ou do plenrio, proferida
606
em habeas corpus ou no respectivo recurso.
Compete originalmente ao Supremo Tribunal Federal o julgamento de habeas corpus contra deciso de
690
turma recursal de juizados especiais criminais.
No compete ao Supremo Tribunal Federal conhecer de habeas corpus impetrado contra deciso do
691
relator que, em habeas corpus requerido a Tribunal Superior, indefere a liminar.
No se conhece de habeas corpus contra omisso de relator de extradio, se fundado em fato ou
692
direito estrangeiro cuja prova no constava dos autos, nem foi ele provocado a respeito.
No cabe habeas corpus contra deciso condenatria pena de multa, ou relativo a processo em curso
693
por infrao penal a que a pena pecuniria seja a nica cominada.
No cabe habeas corpus contra a imposio da pena de excluso de militar ou de perda de patente ou
694
de funo pblica.
695 No cabe habeas corpus quando j extinta a pena privativa de liberdade.
Fonte: elaborao prpria a partir do STF (2010)

Depois de analisar sumariamente o entendimento de diferentes doutrinadores, bem como


a jurisprudncia brasileira a respeito do habeas corpus, o prximo passo examinar o supracitado
dispositivo no direito comparado.

4 O HABEAS CORPUS NO DIREITO COMPARADO

Como foi anteriormente salientado, o instituto do habeas corpus um remdio


constitucional. Ele protege a liberdade individual contra detenes arbitrrias e resguarda a
integridade fsica e mental do indivduo contra tratamentos degradantes. Em uma frase: o habeas
corpus um remdio constitucional que defende um direito fundamental contra eventuais abusos

determinante da coao; j) Nulidade absoluta do processo; l) Falta de comunicao da priso em flagrante do Juiz
competente para relax-la.
12 Todas as Smulas produzidas pelo Supremo Tribunal Federal (STF) podem ser acessadas a partir do seguinte

endereo eletrnico:
http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/jurisprudenciaSumula/anexo/Enunciados_1_a_736_da_Sumula.pdf

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HABEAS CORPUS: Como julga o Supremo Tribunal Federal? Pginas: 130-150.

de poder ou ilegalidades. O objetivo dessa seo analisar esse dispositivo no direito comparado.
O intuito familiarizar o leitor com o tratamento concedido a esse dispositivo em diferentes
ordenamentos jurdicos.

A Constituio Federal do Brasil de 1988, em seu artigo 5, LXVIII determina que:


conceder-se- habeas-corpus sempre que algum sofrer ou se achar ameaado de sofrer violncia
ou coao em sua liberdade de locomoo, por ilegalidade ou abuso de poder (art. 5, LXVIII,
CF 1988).

A Constituio norte-americana de 1787, em sua seo IX, intitulada Limites ao


Congresso, estabelece que: O privilgio do direito de Habeas Corpus no deve ser suspenso, a no
ser em casos de Rebelio ou invaso da segurana pblica que podem assim requerer13.

A Constituio portuguesa de 1974, em seu artigo 31 proclama que:

1. Haver habeas corpus contra o abuso de poder, por virtude de priso ou


deteno ilegal, a requerer perante o tribunal competente.

2. A providncia de habeas corpus pode ser requerida pelo prprio ou por


qualquer cidado no gozo dos seus direitos polticos.

3. O juiz decidir no prazo de oito dias o pedido de habeas corpus em


audincia contraditria.

Comparativamente, alm de estabelecer quando esse remdio deve ser utilizado, a


Constituio portuguesa informa quem pode requerer esse instituto bem como determina o
prazo em que a deciso deve ser tomada.

A Constituio espanhola de 1978, em seu captulo II, intitulado Derechos y Libertades,


seo 1 De los Derechos Fundamentales y de las Libertades Pblicas, artigo 17 determina que:

A lei regular o procedimento de habeas corpus para produzir deciso judicial


imediata a toda pessoa detida ilegalmente. Similarmente, a lei determinar o
prazo mximo de durao da priso provisria.14

A Constituio da Argentina de 1853, em sua segunda parte intitulada Nuevos Derechos y


garantas e no artigo 43, estabelece o seguinte:

13 No original, The privilege of the Writ of Habeas Corpus shall not be suspended, unless when in Cases of Rebellion or Invasion the
public Safety may require it.
14 No original, La Ley regular un procedimiento de habeas corpus para producir la inmediata puesta a disposicin judicial de toda

persona detenida ilegalmente. Asimismo, por la Ley se determinar el plazo mximo de duracin de la prisin provisional.

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Cuando el derecho lesionado, restringido, alterado o amenazado fuera la libertad fsica, o en caso de
agravamiento ilegtimo en la forma o condiciones de detencin, o en el de desaparicin forzada de
personas, la accin de hbeas corpus podr ser interpuesta por el afectado o por cualquiera en su favor y
el juez resolver de inmediato, aun durante la vigencia del estado de sitio.

A Constituio chilena de 1980, em seu captulo III, artigo 21, proclama que:

Todo individuo que se hallare arrestado, detenido o preso con infraccin de lo dispuesto en la
Constitucin o en las leyes, podr ocurrir por s, o por cualquiera a su nombre, a la magistratura que
seale la ley, a fin de que sta ordene se guarden las formalidades legales y adopte de inmediato las
providencias que juzgue necesarias para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida proteccin
del afectado.

Esa magistratura podr ordenar que el individuo sea trado a su presencia y su decreto ser
precisamente obedecido por todos los encargados de las crceles o lugares de detencin. Instruida de los
antecedentes, decretar su libertad inmediata o har que se reparen los defectos legales o pondr al
individuo a disposicin del juez competente, procediendo en todo breve y sumariamente, y corrigiendo por
s esos defectos o dando cuenta a quien corresponda para que los corrija.

El mismo recurso, y en igual forma, podr ser deducido en favor de toda persona que ilegalmente sufra
cualquiera otra privacin, perturbacin o amenaza en su derecho a la libertad personal y seguridad
individual. La respectiva magistratura dictar en tal caso las medidas indicadas en los incisos
anteriores que estime conducentes para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida proteccin
del afectado.

A Constituio do Uruguai de 1967, em sua seo II, Derechos, Deberes y Garantias, artigo
17, determina que:

En caso de prisin indebida el interesado o cualquier persona podr interponer ante el Juez competente
el recurso de "habeas corpus", a fin de que la autoridad aprehensora explique y justifique de inmediato
el motivo legal de la aprehensin, estndose a lo que decida el Juez indicado.

A Constituio da Venezuela de 1999, em seu artigo 281, define que:

3. Interponer las acciones de inconstitucionalidad, amparo, hbeas corpus, hbeas data y las dems
acciones o recursos necesarios para ejercer las atribuciones sealadas en los numerales anteriores, cuando
fuere procedente de conformidad con la ley.

A tabela, a seguir, sumariza o entendimento de diferentes Constituies acerca do


instituto do habeas corpus.

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HABEAS CORPUS: Como julga o Supremo Tribunal Federal? Pginas: 130-150.

Tabela 02 Sntese do instituto do habeas corpus em diferentes Constituies

Pas (ano) Localizao Descrio


Conceder-se- habeas-corpus sempre que algum sofrer ou se achar
Artigo 5,
Brasil (1988) ameaado de sofrer violncia ou coao em sua liberdade de locomoo,
LXVIII
por ilegalidade ou abuso de poder.
The privilege of the Writ of Habeas Corpus shall not be suspended, unless when in
EUA (1787) Seo 9
Cases of Rebellion or Invasion the public Safety may require it.
1. Haver habeas corpus contra o abuso de poder, por virtude de priso ou
deteno ilegal, a requerer perante o tribunal competente. 2. A providncia
Portugal (1974) Artigo 31 de habeas corpus pode ser requerida pelo prprio ou por qualquer cidado
no gozo dos seus direitos polticos. 3. O juiz decidir no prazo de oito dias
o pedido de habeas corpus em audincia contraditria.
La Ley regular un procedimiento de habeas corpus para producir la inmediata puesta
Captulo II, artigo
Espanha (1978) a disposicin judicial de toda persona detenida ilegalmente. Asimismo, por la Ley se
17
determinar el plazo mximo de duracin de la prisin provisional.
Cuando el derecho lesionado, restringido, alterado o amenazado fuera la libertad fsica,
o en caso de agravamiento ilegtimo en la forma o condiciones de detencin, o en el de
Argentina (1853) Artigo 43 desaparicin forzada de personas, la accin de hbeas corpus podr ser interpuesta por el
afectado o por cualquiera en su favor y el juez resolver de inmediato, aun durante la
vigencia del estado de sitio.
Todo individuo que se hallare arrestado, detenido o preso con infraccin de lo dispuesto
en la Constitucin o en las leyes, podr ocurrir por s, o por cualquiera a su nombre, a
la magistratura que seale la ley, a fin de que sta ordene se guarden las formalidades
legales y adopte de inmediato las providencias que juzgue necesarias para restablecer el
imperio del derecho y asegurar la debida proteccin del afectado. Esa magistratura
podr ordenar que el individuo sea trado a su presencia y su decreto ser precisamente
obedecido por todos los encargados de las crceles o lugares de detencin. Instruida de los
Captulo III,
Chile (1980) antecedentes, decretar su libertad inmediata o har que se reparen los defectos legales o
artigo 21
pondr al individuo a disposicin del juez competente, procediendo en todo breve y
sumariamente, y corrigiendo por s esos defectos o dando cuenta a quien corresponda
para que los corrija. El mismo recurso, y en igual forma, podr ser deducido en favor de
toda persona que ilegalmente sufra cualquiera otra privacin, perturbacin o amenaza
en su derecho a la libertad personal y seguridad individual. La respectiva magistratura
dictar en tal caso las medidas indicadas en los incisos anteriores que estime conducentes
para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida proteccin del afectado.
En caso de prisin indebida el interesado o cualquier persona podr interponer ante el
Juez competente el recurso de "habeas corpus", a fin de que la autoridad aprehensora
Uruguai (1967) Artigo 17
explique y justifique de inmediato el motivo legal de la aprehensin, estndose a lo que
decida el Juez indicado.
3. Interponer las acciones de inconstitucionalidad, amparo, hbeas corpus, hbeas data y
Venezuela (1999) Artigo 281 las dems acciones o recursos necesarios para ejercer las atribuciones sealadas en los
numerales anteriores, cuando fuere procedente de conformidad con la ley.
Fonte: elaborao prpria

Mas, por que comparar esses casos? Salvo melhor catalogao, uma das primeiras
tentativas de proteger a liberdade individual encontra-se na Constituio norte-americana. Dessa
forma, imperativo incluir os EUA em qualquer comparao sobre a referida matria. Pela
relao histrica de Metrpole-colnia, importante comparar o Brasil com Portugal e Espanha.
Esses pases apresentam semelhanas em seus ordenamentos jurdicos (tradio civilista), alm da
influncia decisiva da tradio portuguesa sobre o desenho institucional brasileiro. Argentina,
Chile e Uruguai comungam com o Brasil um passado de regimes autoritrios em que a liberdade
individual foi severamente ameaada. Por fim, a Venezuela parece caminhar para um sistema
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gradativamente menos democrtico (PETERLEVITZ, 2011; BOTELHO, 2008, 2009). Logo,


importante ressaltar que, ao menos no nvel constitucional, o remdio do habeas corpus est
garantido pelo supracitado ordenamento jurdico.

Comparativamente, foi observado que o dispositivo do habeas corpus perpassa diferentes


textos constitucionais. Em termos substantivos, isso quer dizer que a preocupao em garantir a
liberdade individual ante as arbitrariedades do poder um elemento comum a diferentes
ordenamentos jurdicos.

Depois de avaliar brevemente o dispositivo do habeas corpus no direito comparado, o


prximo passo analisar como o Supremo Tribunal Federal (STF) vem julgando casos
envolvendo o abuso de poder ou ilegalidade no cerceamento da liberdade individual.

5 O HABEAS CORPUS E O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (STF)15

Essa seo apresenta a estatstica descritiva referente ao total de pedidos de habeas corpus
julgados pelo Supremo Tribunal Federal durante o perodo entre 2009 e 2010.
Metodologicamente, os dados so analisados desagregados a partir de trs diferentes variveis,
so elas: a) ano; b) relator do parecer e c) tipo de fundamento. A tabela, a seguir, sumariza as
decises proferidas pelo Supremo Tribunal Federal (STF) sobre pedidos de habeas corpus por ano.

Tabela 03 Decises do STF sobre o habeas corpus por ano

Decises 2009 (%) 2010 (%)

Concedida a ordem16 337 (79,90) 272 (68,81)


Concedida a ordem em parte17 38 (9,11) 80 (20,24)
Concedida a ordem de ofcio18 46 (10,98) 43 (10,95)
Total 428 (100) 396 (100)
Fonte: elaborao prpria a partir do STF (2010)

15 Para os propsitos desse trabalho importante destacar que o Supremo Tribunal Federal (STF), como rgo de

cpula do Poder Judicirio, foi criado pelo Decreto n. 848, de 1890, colocando-se no vrtice da pirmide
organizacional da Justia, como consectrio lgico do sistema federativo que seria implantando pela Constituio
Republicana de 1891. Compe de onze ministros; tem sede na capital federal, jurisdio sobre todo o territrio
nacional e competncia originaria e recursal, cabendo-lhe, precipuamente, a guarda da Constituio (Carreira Alvim,
2010: 70). As condies de ingresso nesse Tribunal esto devidamente hospedadas no artigo 101 da Constituio
Federal de 1988.
16 O Judicirio reconhece a ilegalidade total do ato e a plena violao liberdade do indivduo.
17 Ao conceder a ordem, a instituio jurisdicional o faz reconhecendo apenas parte do ato como sendo ilegal, ou a

liberdade s foi violada em parte.


18 A violao liberdade era flagrante e, diante da inrcia do advogado, o prprio juiz expede a liberdade.

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HABEAS CORPUS: Como julga o Supremo Tribunal Federal? Pginas: 130-150.

No ano de 2009, o Supremo Tribunal Federal (STF) julgou um total 422 pedidos de
habeas corpus. Em 337 (79,90%) dos casos foi concedida a ordem, em 38 (9,11%) foi concedida,
em parte, e em 46 (10,98%) foi concedida ordem de ofcio. Em 2010 esse quantitativo se
manteve praticamente constante na medida em que o STF julgou um total de 396 pedidos de
habeas corpus. A diferena repousa sobre o tipo de deciso proferida j que em 272 (68,81%) dos
casos foi concedida ordem, em 80 (20,24%) foi concedida ordem, em parte, e em 43 (10,95%) foi
concedida ordem de ofcio. Comparativamente, portanto, observa-se um incremento na
proporo de decises em que a ordem foi concedida em parte, passando de 30 (9,11%) em 2009
para 80 (20,24%) em 2010.

A tabela abaixo apresenta a estatstica descritiva referente ao nmero de processos


julgados no perodo em comento.

Tabela 04 Nmero de pedidos julgados (2009 e 2010)

Ano Mnimo mximo mdia desvio padro19 coeficiente de variao20


2009 2 115 38,91 31,26 0,80
2010 11 75 38,18 16,85 0,44
Fonte: elaborao prpria a partir do STF (2010)

Como se observa, a mdia do nmero de processos julgados bastante similar, sendo


38,91 em 2009 e 38,18 em 2010. A diferena, todavia, diz respeito varincia da distribuio,
como sugere a anlise no s do desvio padro, mas tambm do coeficiente de variao. Em
termos menos tcnicos, isso quer dizer que a distribuio do nmero de processos julgados em
2009 foi bastante heterognea, significando que alguns ministros julgaram poucos processos,
enquanto outros julgaram muitos. J em 2010 parece ter havido uma distribuio mais equitativa,
em que a diviso do trabalho foi mais homogeneamente realizada. A tabela, a seguir, sumariza o
total de pedidos julgados em 2009 por ministro.

19 O desvio padro uma medida de disperso dos valores em torno da mdia. Quanto maior o seu valor, maior o
grau de heterogeneidade dos casos vis--vis o valor da mdia. Quanto menor, mais homognea a distribuio dos
casos em torno do termo mdio.
20 O coeficiente de variao uma medida de disperso para comparar mdias de distribuies diferentes. Isso

porque o desvio padro relativo mdia e, como em duas distribuies as mdias podem ser diferentes, o desvio
dessas duas distribuies pode no ser diretamente comparvel. Uma soluo utilizar o coeficiente de variao:
basta dividir o valor do desvio-padro pela mdia.
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Tabela 05 Nmero (%) de pedidos julgados por ministro (2009) (decrescente)


Ministro N %
Cezar Peluso 113 26,87
Celso de Melo 61 14,49
Eros Grau 60 14,25
Ayres Britto 36 8,64
Ricardo Lewandowski 32 7,48
Carmem Lcia 30 7,01
Ellen Gracie 30 7,01
Marco Aurlio 27 6,31
Joaquim Barbosa 26 6,07
Menezes Direito21 6 1,40
Dias Toffoli 2 0,47
Total 422 100,0
Fonte: elaborao prpria a partir do STF (2010)

Em 2009, de acordo com os dados, o ministro mais ativo foi Cezar Peluso com 113
relatorias (26,87%). No outro oposto, destaca-se a performance do ministro Dias Toffoli, com
dois julgamentos (0,47%)22. A anlise desagregada corrobora a ideia de que h uma forte
assimetria na distribuio da quantidade de pedidos julgados. Por exemplo, o ministro Celso de
Melo (61) foi mais ativo do que as ministras Carmem Lcia (30) e Ellen Gracie (30) consideradas
em conjunto. O mesmo pode ser dito ao se comparar o desempenho do ministro Eros Grau (60)
com a performance dos ministros Marco Aurlio (27) e Joaquim Barbosa (26). A tabela, abaixo,
sintetiza o total de pedidos julgados em 2010 por ministro.

Tabela 06 Nmero (%) de processos julgados por Ministro (2010)


Ministro N %
Gilmar Mendes 71 17,86
Ricardo Lewandowski 51 12,86
Celso de Mello 43 10,95
Dias Toffoli 39 9,76
Marco Aurlio 37 9,29
Eros Grau 33 8,33
Joaquim Barbosa 32 8,10
Carmem Lcia 31 7,86
Ayres Britto 30 7,62
Ellen Gracie 19 4,76
Cezar Peluso23 10 2,62
Total 396 100,0

21 O Ministro Carlos Alberto Menezes Direito faleceu no dia 01/09/2009, vtima de complicaes devido a um
tumor no pncreas. Fato que explicaria a baixa produtividade em relao sua atuao para o ano em questo.
22 importante lembrar que o Ministro Jos Antonio Dias Toffoli assumiu seu cargo em 23 de outubro de 2009 o

que, por sua vez, explica a reduzida quantidade de pedidos julgados.


23 Em 10 de maro de 2010 o Ministro Cezar Peluso eleito Presidente do STF, tomando posse em 23 de abril do

mesmo ano, fato que pode servir de explicao para sua baixa taxa de produtividade no que diz respeito ao
julgamento de habeas corpus (apenas 11 processos, 2,62%) em relao ao ano de 2009, cuja produtividade o coloca na
primeira posio, julgando 115 processos de habeas corpus, ou seja, 26,87% do montante.
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HABEAS CORPUS: Como julga o Supremo Tribunal Federal? Pginas: 130-150.

Fonte: elaborao prpria a partir do STF (2010)

Comparativamente, o ministro Gilmar Mendes foi o relator da maior parte dos processos
julgados, totalizando 71 casos (17,86%). Por sua vez, o ministro Cezar Peluso foi aquele que
menos assumiu a relatoria, computando 10 processos (2,62%). Interessante notar uma ntida
inverso j que em 2009 o referido ministro foi o mais ativo.

A tabela, abaixo, sintetiza o nmero de pedidos de habeas corpus julgados em 2009 por
fundamento.

Tabela 07 Pedidos julgados por fundamento (2009)


Fundamento N %
Princpio da presuno de no culpabilidade24 79 18,72
Deficincia de fundamentao na decretao da priso cautelar 47 11,14
Princpio da insignificncia 45 10,66
Inadmissibilidade da priso civil de depositrio infiel 39 9,24
Cerceamento de defesa 36 8,53
Excesso de prazo 30 7,11
Princpio da individualizao da pena 22 5,21
Incompetncia 19 4,50
Extino da punibilidade 14 3,32
Progresso de regime e crimes hediondos 14 3,32
Atipicidade da conduta 12 2,84
Negativa de prestao jurisdicional 9 2,13
Deficincia de fundamentao do acrdo 7 1,66
Deficincia de fundamentao para regime mais gravoso 5 1,18
Princpio da irretroatividade da lei penal mais gravosa 5 1,18
Tempestividade de recurso 5 1,18
Ofensa ao princpio da razoabilidade 4 0,95
Atipicidade de crime tributrio 3 0,71
Inpcia da denncia 3 0,71
No disponvel 3 0,71
Ausncia de justa causa para a ao penal 2 0,47
Ausncia de vaga em estabelecimento adequado 2 0,47
Desclassificao do crime 2 0,47
Princpio da retroatividade da lei penal mais benfica 2 0,47
Proibio de reformatio in pejus 2 0,47
Reconhecimento dos pressupostos para concesso de livramento condicional 2 0,47
Custdia domiciliar em razo de doena 1 0,24

24 Em matria penal, o dispositivo do habeas corpus est devidamente hospedado no captulo X Do habeas corpus e
seu processo, a partir do artigo 647 at o 667. O artigo 580 do Cdigo de Processo Penal assim determina: No caso
de concurso de agentes (Cdigo Penal, art. 25), a deciso do recurso interposto por um dos rus, se fundado em
motivos que no sejam de carter exclusivamente pessoal, aproveitar aos outros (CPP, artigo 580). No que diz
respeito aos recursos, o artigo 574 do Cdigo de Processo Penal, em seu inciso I estabelece que, no caso de habeas
corpus, o recurso deve ser interposto, de ofcio, pelo juiz.
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Deficincia de fundamentao de priso cautelar e excesso de prazo 1 0,24


Excepcionalidade da medida scio-educativa de internao 1 0,24
Excesso de prazo no cumprimento de medida de segurana 1 0,24
Ilicitude da prova 1 0,24
Julgamento ultra petita 1 0,24
Ofensa coisa julgada 1 0,24
Princpio do ne bis in idem 1 0,24
Reconhecimento de continuidade delitiva 1 0,24
Total 422 100,0
Fonte: elaborao prpria a partir do STF (2010)

Como pode ser observado, o fundamento mais recorrente, utilizado pelos ministros do
STF, foi o princpio da presuno de no culpabilidade, totalizando 79 casos (18,72%).

Tabela 08 Processos julgados por fundamento (2010)


Fundamento N %
No disponvel 155 39,14
Deficincia de fundamentao na decretao da priso cautelar 49 12,37
Excesso de prazo 40 10,10
Principio da individualizao da pena 27 6,82
Cerceamento de defesa 17 4,29
Incompetncia 16 4,04
Princpio da insignificncia 14 3,54
Extino da punibilidade 10 2,53
Princpio da presuno de no culpabilidade 10 2,53
Deficincia de fundamentao do acrdo 8 2,02
Deficincia de fundamentao para imposio de regime mais agravoso 8 2,02
Negativa de prestao jurisdicional delitiva 5 1,26
Ofensa ao princpio da razoabilidade 5 1,26
Princpio da retroatividade da lei penal mais benfica 5 1,26
Reconhecimento da continuidade delitiva 5 1,26
Inadmissibilidade de priso civil de depositrio infiel 4 1,01
Princpio da irretroatividade da lei penal mais gravosa 4 1,01
Possibilidade de progresso de regime antes do trnsito em julgado da sentena condenatria 3 0,76
Progresso de regime em crimes hediondos 3 0,76
Ilicitude da prova 2 0,51
Inpcia da denncia como fundamentos 2 0,51
Ausncia de vaga em estabelecimento adequado 1 0,25
Excepcionalidade de medida scio-educativa de internao 1 0,25
Princpio do ne bis in idem 1 0,25
Proibio de reformatio in pejus. 1 0,25
Total 396 100,0
Fonte: elaborao prpria a partir do STF (2010)

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HABEAS CORPUS: Como julga o Supremo Tribunal Federal? Pginas: 130-150.

Ao se considerar o fundamento, observa-se que em 39,14% (155) dos casos no existe


informao disponvel para identificar o que balizou a deciso. Em segundo lugar, aparece a
deficincia de fundamentao na decretao da priso cautelar com 49 ocorrncias, ou seja, 12,37% do
total. O excesso de prazo foi o fundamento utilizado em 40 (10,10%) das decises proferidas, j o
princpio da individualizao da pena foi empregado 27 (6,82%) vezes. De forma mais residual,
aparecem 17 (4,29%) casos de cerceamento de defesa, 16 (4,04%) de incompetncia, e o princpio da
insignificncia apresenta 14 (3,54%) casos.

6 CONSIDERAES FINAIS

A proteo dos cidados, no mbito dos processos estatais, um dos elementos que
diferencia um regime democrtico de um regime autoritrio. Com efeito, o dispositivo do habeas
corpus um componente central para assegurar a efetiva proteo do cidado. Para Thomas
Jefferson, a liberdade do indivduo sob a proteo do habeas corpus um dos princpios essenciais
do governo democrtico.

Para efeitos analticos da concluso deste trabalho, percebemos que, no tocante atuao
dos ministros em julgar processos, h uma tendncia em ser menos proativo aquele que ocupa a
posio de Presidente da instituio (como mostram as tabelas 5 e 6). A exemplo do que ocorre
em 2009, em que o Presidente era o Ministro Gilmar Mendes, e seu histrico no quesito Nmero
de Processos Julgados zero, esse mesmo ministro foi o que mais julgou processos em 2010 (71
processos, ou seja, 17,86% de um total de 396 processos). Em relao ao ano de 2010,
percebemos a recorrncia do fato, visto que Cezar Peluso, na condio de Presidente do STF,
julgou apenas 10 processos (2,62% de um montante de 422), ao contrrio do ano 2009, quando
esse ministro foi responsvel por julgar 113 processos (26,86%) de 396, sendo o membro do
corpo de ministros que mais julgou processos nesse ano.

No que diz respeito ao quesito pedidos julgados por fundamento, a anlise para o ano de 2009
constatou que o princpio da presuno de no culpabilidade (que em termos no jurdicos implica em
dizer que o indivduo inocente at que se prove o contrrio), o tipo de processo com maior
recorrncia de julgamentos (18,72% de um total de 422 processos). No entanto, para o ano de
2010, esse tipo de processo julgado apenas 10 vezes (2,53%), correspondendo a uma
diminuio de 86,54% em relao ao ano anterior.

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Por seu turno, os processos julgados por fundamentos que apresentam maior disparidade
entre 2009 e 2010 so os que se referem ao quesito no fundamentos, processos tipificados como
informao indisponvel para identificar o fundamento, ou seja, enquanto em 2009 foram
registrados apenas 3 (0,71%) de um universo de 420 processos, no ano de 2010 esse item
representa 155 (39,14%) para um universo de 396. O modelo estatstico utilizado neste trabalho
no teve como finalidade aferir as causas explicativas para fenmenos dessa natureza, tampouco,
a literatura utilizada versa sobre esse tema, o que torna esse achado um indicativo para estudos
futuros no que diz respeito forma como julga o Supremo Tribunal Federal.

Outros dois tipos de processos julgados por fundamentos, que merecem referncia aqui, por seu
nvel de recorrncia e que no apresentam percentuais prximos, so o princpio de insignificncia,
aparecendo 45 (10,66%) vezes em 2009 e apenas 14 (3,54%) em 2010 e inadmissibilidade de priso
civil de depositrio infiel que se registra 39 (9,24%) ocorrncias para o ano de 2009, enquanto esse
mesmo fundamento s ocorreu 4 (1,01%) para o ano de 2010.

Diferente do que registramos acima, os fundamentos Deficincia de fundamentao na


decretao da priso cautelar e excesso de prazo apresentam uma regularidade para os anos aqui
analisados, cujo primeiro fundamento apareceu 47 (11,14%) vezes em 2009 e 49 (12,34%) em
2010. J o fundamento excesso de prazo foi registrado 30 (7,11%) e 40 (10,10%) para os anos 2009 e
2010, respectivamente. Ou seja, podemos constatar que, enquanto alguns fundamentos
apresentam taxas de fundamentos bastante similares, outros so expressos de forma oposta.

Por fim, este trabalho apresentou a origem histrica do instituto do habeas corpus,
discutindo no s o entendimento de diferentes doutrinadores, mas tambm analisando a
jurisprudncia sobre o assunto no Brasil. Adicionalmente, foi analisado o papel do habeas corpus
no direito comparado, bem como, examinou-se como o STF julgou os pedidos de habeas corpus
durante o perodo entre 2009 e 2010. No Brasil, a utilizao de tcnicas estatsticas bastante
limitada nas Cincias Sociais em geral e na Cincia Jurdica em particular. Ao combinar estatstica
descritiva com anlise documental, esperamos conferir maior rigor metodolgico ao presente
estudo e contribuir no sentido de que decises normativas sejam empiricamente orientadas.
Compreender a funo dos diferentes remdios constitucionais um elemento imprescindvel

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no s para acadmicos de Direito, mas tambm para todos aqueles que acreditam que a
liberdade deve ser protegida contra tudo o que no for a lei25.

Recebido para publicao em 09/04/2012


Aprovado para publicao em 26/07/2012

25 The Habeas Corpus secures every man here, alien or citizen, against everything which is not law, whatever shape it may assume

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REPOL | Revista Estudos de Poltica, Campina Grande, vol. 1, n 1, 2012.
Dalson Britto Figueredo Filho, Ranulfo Paranhos e Enivaldo C. da Rocha

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Dalson Britto Figueredo Filho, Ranulfo Paranhos e Enivaldo C. da Rocha

HABEAS CORPUS: Como julga o Supremo Tribunal Federal?

Resumo
O principal objetivo desse trabalho analisar como o Supremo Tribunal Federal
(STF) julga os pedidos de habeas corpus. Em termos metodolgicos, combina-se estudo
de caso com anlise documental da legislao e da jurisprudncia sobre o assunto.
Alm disso, utilizamos estatstica descritiva para analisar como o STF julgou
diferentes pedidos de habeas corpus no perodo entre 2009 e 2010. Os resultados
sugerem que, em mdia, a quantidade de pedidos julgados em 2009 bastante similar
ao nmero de solicitaes julgadas em 2010. De forma complementar, o fundamento
mais utilizado em 2009 foi o princpio da presuno de no culpabilidade (18,46%),
enquanto em 2010 tem-se a deficincia de fundamentao na decretao da priso cautelar
(11,67%) como o argumento mais empregado pelos ministros para justificarem suas
decises.

Palavras-chave: Supremo Tribunal Federal; habeas corpus; direito comparado.

HABEAS CORPUS: How the Supreme Federal Court judges on it?

Abstract
The main aim of this paper is to analyze how the Brazilian Supreme Court (STF)
judges habeas corpus pleas. On methodological grounds, we combine case study
methodology and documental analysis of both legislation and jurisprudence on this
subject. In addition, we use descriptive statistics to analyze how the Brazilian Supreme
Court ruled different habeas corpus claims during 2009-2010 period. The results suggest
that, on average, the amount of pleas judged in 2009 is very similar to the number of
requests ruled in 2010. Moreover, the most recurrent reasoning employed in 2009 was
the innocence assumption (18,46%) while in 2010 it was the deficiency of the enactment of
precautionary prisons (11,67%).

Keywords: Brazilian Supreme Court; habeas corpus; comparative law.

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Por Uma Verit Effetualle Della Cose: usos da Histria
Antiga no discurso Poltico de Maquiavel
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Michelly Pereira de Sousa Cordo


Universidade Federal de Campina Grande

Marinalva Vilar de Lima


Universidade Federal de Campina Grande

Niccol Macchiavelli ou, simplesmente Maquiavel, insere-se em meio a jovens de


formao humanstica, que tinha como caracterstica principal o valor leitura e imitao dos
autores clssicos. A cidade de Florena, onde Maquiavel nasceu em 1469 e morreu em 1527,
experimentava desde o sc. XIV um profundo desenvolvimento da filosofia moral, social e
poltica levado a efeito pelos humanistas, a exemplo de Salutati, Bruni, Poggio, Alberti, Valla,
entre outros (SKINNER, 1996). Entre o fim do sc. XIV e o incio do XV, a cultura florentina
exerceu uma espcie de hegemonia na pennsula itlica, sobretudo em virtude dos valores
polticos que a foram construdos. Salutati e Bruni diziam que Florena era a ptria ideal por
prezar pela liberdade republicana e por ser plena de humanidade (GARIN, 1996, p.24), valores
preconizados pelos escritores antigos.
Florena era uma cidade de forte tradio republicana e que desde o sc. XIII vivia em
termos legais um regime popular e democrtico preenchido por um conjunto de instituies que
foram consolidadas nas ltimas dcadas do sc. XIV. Magistraturas, assembleias e conselhos,
cujos membros eram escolhidos por processos eleitorais, existiam para defender as liberdades
republicanas. Porm, havia restries para os eleitores e para os que se candidatavam a algum
cargo pblico. O popolo artesos e a pequena e mdia burguesia exercia uma participao
mnima, visto que a administrao da repblica oligrquica ficava a cargo de membros da [...]
alta burguesia e das grandes famlias aliadas a ela (LARIVAILLE, 1988, p.20).
Das famlias tradicionais que exerceram poder em Florena, os Mdici se destacaram,
talvez pelo prprio tempo que se mantiveram na cidade toscana enquanto lderes polticos: do
sc. XIII ao XVIII. J no sc. XIII tem-se notcia de um Mdici que foi eleito gonfaloniere, cuja
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funo era presidir a mais alta magistratura, a Senhoria, assim como, chefiar as milcias. Com
ascenses e declnios, conquistas e derrotas, retornos e expulses de Florena, os Mdici
conseguiram manter sua influncia poltica nessa cidade at o sc. XVIII (HIBBERT, 1993, p.26).
Famlia de ricos mercadores e banqueiros que fez da riqueza a base de seu poder no governo
florentino. Nos incios do sc. XV Florena era tida como a capital financeira da Europa, a sede
de dezenas de banqueiros estrangeiros (MARTINES, 2003, p.60), alm de sua fama pelo
desenvolvimento no campo das artes e das letras.
Por outro lado, alguns dos Mdici, como Cosimo e seu neto Lorenzo, o Magnfico, a
quem Maquiavel dedicou O prncipe, valorizavam as artes e o mundo das letras, demonstrando
respeito pela cultura clssica e pelos ideais por esta preconizados (HIBBERT, 1993, p.32).
Alberto Tenenti destaca que se Florena no conseguiu concretizar a experincia do estado
moderno, superou, por outro lado, as monarquias europeias por seu desenvolvimento no campo
das artes e das letras. A experincia do mecenato marcou tambm a cidade toscana poca do
renascimento. Humanistas, escultores, pintores e arquitetos usavam esse caminho para conquistar
notabilidade social e, a partir, sobretudo de meados do sc. XV, os Mdici comearam a
concentrar um grande nmero de artistas e intelectuais ao seu redor (TENENTI, 1973, pp.98-
99).
Adjetivado como mecenas, colecionador e poeta por Hibbert (1993, p.135), Lorenzo de
Mdici destacou-se por seu interesse em constituir um crculo de escritores e artistas com quem
costumava se encontrar em suas vilas prximas a Florena. Assume o poder no lugar de seu av,
Cosimo, em 1469, ano de nascimento de Maquiavel, presenciando conspiraes de outros
troncos familiares, como os Pazzi, seus principais rivais polticos (LARIVAILLE, 1998, p.24).
Mas, as tramas polticas no ofuscaram seu desejo em fomentar a arte; com efeito, chegou a fazer
usos da mesma para representar seu poder. As conhecidas Primavera e Nascimento de Vnus de
Sandro Botticelli foram por ele encomendadas, assim como, Palas e o Centauro que pode ser vista
como uma celebrao da vitria de Lorenzo sobre os Pazzi em 1478 (HIBBERT, 1993, p.137).
Outros exemplos disso so algumas obras de Michelangelo que, logo quando jovem, foi levado
por Lorenzo para a residncia dos Mdici e passou a estudar numa escola de arte criada pelo
mecenas. Larivaille destaca como o pintor dos afrescos da capela Sistina se dobrou aos servios
dos Mdici, lembrando tambm de Razael Sanzio, cujas obras constituem o exemplo mais
evidente da relao arte/poltica (LARIVAILLE, 1988, pp.185-86).

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Havia, tambm, uma relao muito prxima entre o exerccio da poltica e o movimento
humanista, especialmente, o chamado humanismo cvico.1 Os expoentes da humanstica
florentina, como Salutati, Bruni e Scala, foram chanceleres da repblica e foi nessa dupla
condio que escreveram textos em que conhecimento e ao convergiam-se (GARIN, 1996,
pp.26-27). Da a evocao que faziam da histria de Roma recolocada em cena para atuar como
exemplo e constituir a base para uma teoria da ao poltica. Mesclavam o mito de Roma ao de
Florena, sua herdeira, com o intuito de, nas palavras de Salutati, fazer reviver em nossos peitos
o antigo vigor do sangue itlico. Prossegue: Qual o italiano, qual o romano que, prezando a
virtude e o amor da liberdade, poder suportar ver tantas cidades nobres, tantos castelos sofrerem
a brbara devastao dos franceses [...] (SALUTATI apud GARIN, 1996, p.27). Recorre
memria romana para inflamar nos homens de seu tempo o desejo por defender as cidades
italianas dos estrangeiros, da mesma maneira que, outrora, os romanos teriam derrotado os
gauleses, os lbios e demais brbaros.
Para Skinner, os humanistas falavam de uma Florena estvel e harmnica, a exemplo de
Bruni, que demonstrava um otimismo excessivo em relao cidade. Fato que, para este autor,
tem a ver com a estabilidade que a cidade alcanou aps a constituio de 1382, num tempo em
que vivia sob domnio oligrquico, com a atuao dos Mdici (SKINNER, 1996). Garin destaca o
carter ideal de Florena, representada por Bruni como o arqutipo da cidade justa, livre,
organizada, harmoniosa e bela (GARIN, 1996, pp.63-64). Trata-se de uma cidade ideal repleta de
ecos platnicos, porm identificada com uma cidade que existia e que era por Bruni
contemplada nos momentos em que lia as obras polticas de Plato e Aristteles.2 Portanto,
articulava o mundo vivido com um mundo a que pde ter acesso em virtude de sua formao
humanstica: os textos clssicos.
Ainda que se distanciando em parte de alguns argumentos desses humanistas do final do
sc. XIV e incio do XV, sobretudo no que toca noo de uma cidade ideal, Maquiavel
apresenta, tambm, em seus escritos um tipo de conhecimento por ele apreendido [...] com uma
longa experincia das coisas modernas [cose moderne] e uma contnua lio das coisas antigas [cose
antiche] (MAQUIAVEL, 2007b, p.29). Relao que atravessou sua vida pblica e privada desde
os primeiros contatos que estabeleceu com obras clssicas ainda quando adolescente, passando
pela atuao como chefe da Segunda Chancelaria e como secretrio do Conselho dos Dez de

1 Expresso usada por Skinner para distinguir essa fase de um humanismo liderado por Petrarca (sc. XIV) e que no

tinha como tema principal os ideais republicanos. O interesse de Petrarca era de cunho literrio e tinha como maior
objetivo a leitura e a imitao dos clssicos (SKINNER, 1996, p. 106).
2 Garin faz uso dessa expresso para demonstrar como a Florena de Bruni foi construda a partir da noo de

mundo das idias de Plato. Cf.: PLATO. A repblica. So Paulo: Difel, 1973.
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Florena entre 1498 e 1512 (RIDOLFI, 2003, p.36), at a fase em que foi forado ao exlio, aps
ter sido interrogado, preso e torturado pelos Mdici sob a acusao de conspirao contra essa
famlia. Queixa-se disso nos Discursos sobre a primeira dcada de Tito Lvio quando comenta que
aqueles que governaram Florena entre 1434 e 1494 o fizeram atravs do terror e do medo que
foram disseminados quando voltaram de novo ao poder (em 1512) e [...] abateram todos os que,
segundo aquele modo de vida, se haviam conduzido mal (MAQUIAVEL, 2007a, p.308).
Maquiavel alcanou um cargo pblico, num perodo de entreato republicano (entre 1498 e
1512) em que os Mdici encontravam-se exilados de Florena, ento governada por um
presidente vitalcio, o gonfaloneiro Piero Soderini, sobre quem tece elogios por ter recolocado
a liberdade em Florena aps a expulso dos Mdici: Piero Soderini conseguira grande
reputao na cidade de Florena apenas favorecendo o povo [luniversale] obtendo assim a fama de
amante da liberdade da cidade (MAQUIAVEL,2007a, p.150).3 Caracteriza-o como honesto
defensor da liberdade e inimigo dos Mdici. Homem de confiana e conselheiro de Soderini,
Maquiavel participou de misses na Itlia e no estrangeiro contatando o universo da poltica a
partir de uma observao prxima da vida, dos costumes e das disputas por poder no seio de
algumas cortes europeias (LARIVAILLE, 1988, p.144). Segundo Ridolfi, a Segunda Chancelaria
ocupava-se dos assuntos internos e da guerra, porm essas funes eram variveis com o tempo e
chegavam a se confundir com as atribuies do Conselho dos Dez, do qual Maquiavel se tornou
secretrio, mas sem alterar suas funes como diplomata e administrador das milcias florentinas
(RIDOLFI, 2003, pp.36-37).
Foi durante a atuao nesses cargos pblicos que Maquiavel escreveu suas primeiras
anlises polticas, inscritas nos relatrios que fazia quando enviado para alguma misso, seja na
regio itlica, seja no estrangeiro. Em 1502, por exemplo, foi enviado para misso diplomtica ao
Vale do Chiana, territrio florentino, onde estavam ocorrendo rebelies. Da escreveu Do modo de
tratar os povos do Vale do Chiana rebelados, em que comea narrando o que Lcio Frio Camilo,
personagem romano eternizado por Tito Lvio, que havia vencido os povos latinos rebelados
contra Roma, props ao senado num momento de deliberaes sobre esses povos.4 Alguns
desses foram feitos cidados para evitar mais rebelies, mas um deles recebeu castigo maior: teve
sua cidade destruda e seus cidados passaram a habitar Roma. Por considerar que as cidades do

3 Termo que, em Maquiavel, significa povo no sentido de pblico e que faz oposio com particolare (particular,

privado).
4 Historiador romano que viveu entre os scs. I a.C. e I d.C. e escreveu a Histria de Roma, obra constituda por 142

livros dos quais nos restaram 35. Trata-se de um dos escritores antigos mais apropriados por Maquiavel para a
produo de seus textos, especialmente os Discursos em que, como ele prprio afirma, faz uma (re) escritura dos
primeiros dez livros de Tito Lvio, comparando os acontecimentos por este narrados com os exemplos modernos.
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Vale do Chiana faziam coisas semelhantes s dos povos latinos, aconselha: [...] se verdade que
a histria ficaria [sic] a mestra das nossas aes, no mal para quem devia punir e julgar as
cidades do vale do Chiana tomar exemplo e imitar aqueles que foram donos do mundo
(MAQUIAVEL, 1995, p.14). Assim, os distintos povos daquelas cidades deveriam ser tratados de
maneiras peculiares, a exemplo do que fizeram os romanos.
Articula, portanto, os acontecimentos da vida poltica de que participava assiduamente
com o que sabia a respeito dos antigos romanos, atuando ao mesmo tempo como um homem
de letras e como um funcionrio da repblica florentina. Sua experincia, como nos diz Ridolfi,
parece ter fecundado sua leitura, pois sem a experincia essa leitura teria permanecido estril,
sem essa leitura no teria sado a fazer experincia dela (RIDOLFI, 2003, p.33). Leitura dos
clssicos e de Tito Lvio que comeou a se tornar possvel desde sua mais tenra idade, quando
Maquiavel recebeu uma educao clssica, voltada para o mundo latino. Seu pai, Bernardo, era
advogado e chefe de uma famlia nem aristocrtica, nem rica (SADEK, 1991, p.15). Tinha uma
verdadeira paixo pelos livros, tanto de leis como de humanidades, j se beneficiando de
exemplares impressos, visto que fazia poucos anos que a mquina de imprensa havia sido
introduzida em Florena (CHARTIER, 1999). Do volumen5, material utilizado por Lvio para
registrar os acontecimentos romanos, tem-se no contexto de Maquiavel, o codex impresso.6 Por
vezes, seu pai recebia livros como presentes por servios prestados; foi assim que adquiriu as
Dcadas de Tito Lvio, conforme nos conta Ridolfi: Recebeu de um dos primeiros editores
florentinos, Niccol della Magna, um exemplar impresso de Lvio para compilar o ndice
toponomstico, e como remunerao do longo trabalho [...] ficar com o desejado livro
(RIDOLFI, 2003, pp.18-19).
A presena de uma biblioteca clssica na casa do pai e o seu gosto pelos estudos parecem
ter sido as primeiras motivaes que levaram Maquiavel a tornar-se um leitor assduo dos
clssicos da antiguidade, sobretudo dos romanos. Da lngua grega teria aprendido apenas os
primeiros rudimentos. Aos sete anos, seguindo a tradio de educao da poca, foi enviado ao
primeiro professor para estudar as bases dos elementos da lngua latina (RIDOLFI, 2003, p.19).
Aos doze anos redigia em latim, mantendo a partir da contatos caseiros com obras de escritores
clssicos que constituam a biblioteca de seu pai. Contatos que, provavelmente, se tornaram mais
frequentes com sua entrada na Universidade de Florena, onde recebeu a maior parte de sua

5Rolo de papiro usado para se escrever obras.


6At o sc. II d.C., as obras tinham os livros de rolo como suporte, que foram substitudos nesse perodo pelo codex,
material que possua uma sequncia de pginas, com um formato prximo do livro impresso que conhecemos
(CAVALLO; CHARTIER, 2002, pp.17-18).
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educao clssica do seu mestre Marcello Adriani, suposto responsvel pela nomeao de
Maquiavel Segunda Chancelaria de Florena, visto que ele, alm de professor, era o primeiro
secretrio da cidade (ALMEIDA NETO, 1999, p.90). Mundo letrado e mundo da poltica
caminhavam juntos.
Aristteles, Bocio, Ccero e, claro, Tito Lvio formavam parte da lista de escritores
registrada num livro de contas de seu pai. Ainda que cite nos Discursos diversos historiadores,
como Salstio, Tcito, entre os latinos, e Tucdides, Polbio e Xenofonte, entre os gregos, foram
as Dcadas que se tornaram ntimas do florentino que chamava seu autor de nosso Tito Lvio e
nosso historiador (GRAZIA, 1993, pp.13-14). Ridolfi chama a ateno para a leitura que
Maquiavel fez dos gregos a partir de tradues latinas: [...] de Plato a Aristteles, de Xenofonte
a Herodiano, de Tucdides a Polbio (RIDOLFI, 2003, p.20). Dos antigos de maneira geral,
acrescentemos Plutarco, Diodoro da Siclia, Juvenal, Quinto Crcio e, ainda, Avicena e Procpio
de Cesaria (AMES, 2000, p.63). Sadek comenta: Maquiavel rejeita a tradio idealista de Plato,
Aristteles e Santo Toms de Aquino e segue a trilha inaugurada pelos historiadores antigos,
como Tcito, Polbio, Tucdides e Tito Lvio (SADEK, 1991, p.17). Trata-se de uma marca de
distino entre Maquiavel e os humanistas de sua poca, pois, se Bruni fala de uma Florena
ideal influenciado pela leitura de Plato e Aristteles, como j comentamos, o autor de O
prncipe pretende ir direto verdade das coisas (verit delle cose).
Sinais de uma considervel proximidade intelectiva com a escrita liviana, cuja marca
principal a noo de verdade; com ela dialogou desde a adolescncia at quando se viu exilado
de Florena e tinha como nico prazer a leitura dos clssicos. Do cotidiano vivido nesse perodo
que passou em sua pequena propriedade rural em SantAndrea in Percussina a treze quilmetros de
Florena, Maquiavel nos deixou informados numa carta que escreveu como resposta ao amigo
Francesco Vettori. Entrega-se s atividades campestres e, sobretudo, s leituras dos antigos que
pareciam suavizar a deplorvel situao que ele prprio julgava estar vivendo. Comea
descrevendo sua ida ao bosque aps levantar-se com a chegada da aurora; sua passagem por uma
fonte e por seu viveiro de pssaros; suas andanas carregando um livro debaixo do brao, s
vezes Dante ou Petrarca, s vezes, Tbulo ou Ovdio: mergulho na leitura dos seus amores, e
seus amores me relembram os meus (MAQUIAVEL apud ARANHA, 1993, p.92). Prossegue
narrando suas conversas com os que passavam pela estrada real; seu almoo com a companhia
das pessoas de casa; seus momentos de lazer jogando gamo com um aougueiro, dois
serventes de pedreiro e um moleiro. Atividade que o fazia lamentar a situao em que se
encontrava, reclamando da maldade da fortuna que lhe jogou to para baixo, lhe retirando do
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cenrio pblico em que vivia na cidade de Florena. Porm, o tom de reclamao diminui quando
passa a relatar seus momentos noturnos em que tinha encontros com os antigos:

Cada a noite, volto para casa. Penetro em meu gabinete e, j na soleira da porta, tiro a
roupa usada de todos os dias, coberta de lama e de lodo, para vestir-me com os hbitos
de corte real e pontifcia; assim dignamente ataviado, penetro nos antigos recintos dos
homens da Antiguidade. Acolhido com afabilidade por eles, sacio-me com o alimento
que por excelncia o meu, e para o qual nasci. Nesse encontro, no sinto vergonha
alguma em falar com eles, em interrog-los acerca dos mveis de suas aes; e eles, em
virtude da sua humanidade, me respondem. E assim, pelo espao de quatro horas, no
sinto o menor aborrecimento, esqueo todos os tormentos, deixo de temer a pobreza, e
a prpria morte no me atemoriza mais (MAQUIAVEL apud ARANHA, 1993, p.92).

o momento de esquecimento dos males que o afligiam no exlio e, ao mesmo tempo, de


lembrana das aes dos antigos. Transformou sua leitura desses em registros escritursticos,
informando que foi assim que produziu O prncipe: [...] anotei desses colquios com eles aquilo
que julguei essencial e compus um opsculo, De principatibus, onde aprofundo, da melhor maneira
que posso, os problemas suscitados por tal assunto (MAQUIAVEL apud ARANHA, 1993,
p.92). Foi nesse momento de cio que escreveu tambm os Discursos sobre a primeira dcada de Tito
Lvio, em que Maquiavel olha simultaneamente para o passado e para o presente, enxergando a
corrupo das cidades italianas e a perfeio da grandiosa cidade: Roma. O passado se cruza
com o presente, resultando num mosaico de imagens com cores e tamanhos variados. So marcas
de um tempo de revalorizao da cultura clssica e, ao mesmo tempo, de encantamento diante do
novo.
Movimento j presente num documento escrito h mais de um sculo antes de Maquiavel.
Trata-se de uma carta escrita a Tito Lvio a vinte e dois de fevereiro de 1350 pelo humanista
Francesco Petrarca que, alis, nos deixa um pouco estupefatos, em virtude das centenas de anos
que os separam cronologicamente, equivalentes a cerca de mil e trezentos anos. Fillogo que se
tornou conhecido pelo epteto de primeiro moderno, Petrarca foi um dos humanistas que
cunhou a expresso medium tempus para se referir ao perodo entre a antiguidade clssica e o seu
prprio tempo; perodo que julgava, junto com outros humanistas, cheio de demrito no campo
do conhecimento, diferentemente dos tempos modernos que se caracterizavam pela imitao
dos clssicos da antiguidade, ento bastante valorizados, como o historiador romano, Tito Lvio,
a quem escreve tecendo grandes elogios:

Quisera (se do alto me tivesse sido permitido) ou ter nascido em tua poca ou tu na
nossa. Neste ltimo caso a nossa prpria poca teria sido agraciada e no primeiro, eu
pessoalmente. Eu certamente teria sido um daqueles peregrinos que te visitavam. Com
o fim de te ver eu teria ido no apenas a Roma, mas deveras, desde a Glia ou Espanha
at ndia [...] (PETRARCA, 1910, p.101).

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Com sua scienza nuova, Petrarca pretendia limpar os textos clssicos e livr-los das
alteraes lingusticas promovidas pelos monges cristos. Enquanto fillogo, foi responsvel pela
restaurao do texto de Tito Lvio que, aps ter sido desmembrado durante a idade mdia,
passou por uma tentativa de restituio graas ao seu trabalho filolgico e de outros humanistas,
como Lorenzo Valla. Em carta endereada a Tito Lvio, Petrarca diz que lamenta no poder ter
acesso a toda sua obra, mas se regozija por poder manipular ao menos aquela parte que no tinha
perecido:

Sabemos que escreveste cento e quarenta e dois livros sobre os negcios romanos.
Com que fervor, com que zelo infatigvel deves ter trabalhado; e de todo esse nmero
o que permaneceu mal chega a trinta. [...] sobre esses poucos remanescentes que eu
laboro sempre que desejo esquecer estas regies, estes tempos, estes costumes
(PETRARCA, 1910, p.102).

poca, o trabalho com a obra de Tito Lvio marcou momentos fundamentais para o
estabelecimento da historiografia moderna. Albanese conta que a ltima fase da restaurao de
Tito Lvio ocorreu na corte aragonesa de Npoles e foi feita por seus historiadores oficiais, Valla,
Panormita e Facio que trabalharam a partir de um codex de sua obra que havia sido doado por
Csimo de Mdici ao rei Afonso de Arago (ALBANESE, 2009, p.295). O humanista Giovanni
Pontano confirma a prioridade desse historiador e a esta acrescenta o nome de Salstio,
considerando a importncia de outros historiadores, como Tcito e Crcio Rufo, ambos
dotados de peculiares e apreciveis virtudes. Porm, [...] agora universalmente se tm por
modelos exemplares mais perfeitos da historiografia latina Tito Lvio e Salstio, cada um
representante de um diverso sub-gnero retrico da historiografia (ALBANESE, 2009, p.322).
O estilo retrico e o foco nos assuntos polticos podem ter sido os principais estmulos para o
reconhecimento que ambos receberam dos humanistas italianos do sc. XV. Seja como for, Tito
Lvio reaparece com bastante autoridade no cenrio da renascena italiana, sobretudo, a
florentina.
O prprio Petrarca transpe temporalidades para exalt-lo, lamentando a impossibilidade
de manter contatos com aquele cuja obra lhe possibilitava esquecer seu prprio tempo [...] em
que os homens no valorizam nada alm de ouro e prata e nada desejam alm de prazeres fsicos
e sensuais (ALBANESE, 2009, p.322). Agradece a Tito Lvio por t-lo transferido para pocas
mais felizes e por t-lo feito esquecer os males presentes. Encontra na sua leitura um conforto
para sua miservel existncia devido chance que esse lhe d de viver em meio a homens to
gloriosos e que so muito distintos daqueles que formam a furtiva companhia entre a qual nasci
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sob uma m estrela. Homens como, Cornelio Cipio Africano, Llio, Fbio Mximo, Metelo,
Bruto e Dcio, Cato, Rgulo, Cursor, Torquato, Velrio Corvino, Salinator, Claudio Marcelo,
Paulo Emlio, Flvio, Flamnio, Atlio, Quntio, Crio, Fabrcio, Camilo. Figuras que povoam a
escrita de Tito Lvio e que so por esse colocadas como exemplos mximos que contriburam
para a grandeza de Roma e para sua ascenso condio de maior imprio do mundo.
Petrarca se refere a duas temporalidades, devotando aos tempos antigos palavras de
exaltao que se opem s palavras de mgoa com que descreve os tempos que ele prprio
denomina de modernos, no sentido de serem relativos ao seu presente. Sente-se bem enquanto
moderno apenas na medida em que mantm contatos intelectivos com os antigos, donde Tito
Lvio reaparece em seu texto quase como um deus que mereceria e atrairia, se ainda vivesse,
suntuosas peregrinaes em virtude das nobres palavras que teria traado e dos nobres feitos que
teria realizado.
Biondo Flavio (sc. XV), um dos nomes que constituam a biblioteca do pai de
Maquiavel, faz toda uma defesa de uma historiografia renascentista livre do obscurantismo
medieval. Destaca no promio de sua Italia illustrata o empenho de sua gerao em conhecer o
passado ou a histria da Itlia; passado de glria cuja memria foi destruda aps as invases
brbaras. Diz ainda que no contexto intermedirio da medievalidade faltavam homens de
letras que pudessem registrar a memria dos fatos contemporneos, o que permitiu que uma
histria de mil anos ficasse desconhecida em seu contexto. Mais grave do que isso foi a perda da
memria de marcos geogrficos das regies, cidades, castelos e at mesmo das montanhas
italianas, [...] cujos nomes recorrem frequentemente nas fontes histricas antigas [...]
(BIONDO apud ALBANESE, 2009, p.319).
Biondo, portanto, identifica no perodo medieval uma espcie de decadncia da
historiografia que era bastante viva na antiguidade quando cnsules, senadores e prncipes no
apenas liam obras de histrias, mas tambm deram suas colaboraes [...] na escrita da histria
compartilhando com os historigrafos a glria de um to prestigioso ofcio (BIONDO apud
ALBANESE, 2009, p.319). Situao que, segundo ele, estava renascendo em sua Itlia, numa
poca de maior conhecimento e estudo das letras, de renascimento das artes e da eloquncia e
de maior interesse por conhecer o passado. Diante de todo esse contexto de luz e no mais de
trevas e considerando sua competncia em relao histria da Itlia, diz que sua maior
inteno consiste em [...] iluminar o obscuro passado de nossa Itlia (BIONDO apud
ALBANESE, 2009, p.319). Para Albanese, o renascimento da historiografia na poca humanista

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Por Uma Verit Effetualle Della Cose: usos da Histria Antiga no discurso Poltico de Maquiavel Pginas: 151-169.

teve uma relao direta, conforme deixa claro Biondo, com o valor eloquncia clssica, aos
estudos de grego e latim e, claro, redescoberta dos autores antigos.
No obstante a relevncia da historiografia grega para a moderna, Albanese considera que
a latina tambm o foi por meio das reflexes de Ccero e Quintiliano, sobretudo no tocante s
noes de verdade, princpio fundamental e de utilidade, finalidade maior da prtica
historiogrfica. O eixo da poltica tambm foi acolhido pelos latinos, mesmo porque o prprio
Ccero o considerava importante, j que a histria deveria ter utilidade poltica. O cnone
humanista recomendava a leitura de uma lista de historiadores romanos: Tito Lvio, Jlio Csar,
Salstio, Crcio Rufo e Justino. Entre a inveno da imprensa no sc. XV e o sc. XVIII cerca de
dois milhes e meio de obras de historiadores clssicos circularam pela Europa, com destaque,
entre os latinos, para Csar, Salstio e Lvio e, entre os gregos, para Herdoto e Tucdides.
No rol das escolhas de leitura feitas por Maquiavel os romanos possuem um lugar
privilegiado, especialmente Tito Lvio. Momigliano explica a preponderncia dos romanos
durante a renascena por entender que se tratava de um contexto que demandava uma histria
nacional, a qual no poderia ser baseada na tradio grega pelo seguinte motivo: Os gregos
nunca foram capazes de produzir uma tradio de histria poltica nacional para si mesmos pela
simples razo de que nunca estiveram politicamente unificados (MOMIGLIANO, 2004, p.120).
Tendo Tito Lvio como mestre, os romanos puderam transmitir uma noo de histria nacional
renascena por ter estabelecido um imprio que, mesmo sendo cheio de disputas, tinha leis que
foram fundamentais para a manuteno de sua unidade por um longo tempo. Dessa maneira,
considera que Leonardo Bruni escreveu uma histria de Florena a partir de uma imitao
consciente de Lvio e que o prprio Maquiavel escreveu sua Histria de Florena seguindo os
caminhos propostos poca para a produo de uma histria nacional.
Diante da quantidade de historiadores antigos redescobertos, traduzidos e lidos durante a
renascena, Albanese ressalta que a definio de historiografia desse perodo como ars da escrita
da histria dependia da teoria historiogrfica estabelecida por escritores antigos, como Ccero e
Quintiliano, entre os latinos e Aristteles e Luciano, entre os gregos. A autora analisa uma carta
do humanista Coluccio Salutati de 1392 em que aponta as primeiras teorizaes sobre o modo de
escrever a histria: O objetivo do historiador [historicos] transmitir aos psteros a memria da
histria [rerum gestarum memoriam] a fim de que estes possam superar ou igualar a virtude de seus
antepassados imitando os exemplos dos reis, naes e homens ilustres (SALUTATI apud
ALBANESE, 2009, p.290). Regras que se apoiavam na lio ciceroniana de que a histria deveria
se constituir como mestra da vida (magistra vitae). Salutati diz ainda que as sagradas escrituras s
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suscitavam o deleite e a ateno dos leitores por serem preenchidas por elementos histricos,
pois so estes que lhe conferiam algum tipo de utilidade. A histria tem, pois, como principal
fundamento os exempla, que servem de orientao aos homens. Guarino Veronese conferiu um
tratamento mais orgnico arte histrica em meados do sc. XV, fazendo todo um apelo
imparcialidade do escritor que deveria estar livre de quaisquer paixes que viessem a ferir seu
carter incorruptvel, assim como, seguir leis prprias a sua profisso. Chama a ateno para
uma noo que para autores, como Maquiavel, era a razo para a histria ser til: a verdade.

Com efeito, a finalidade primeira da histria e seu nico escopo a utilidade, a qual
deriva de sua intrnseca profisso de veracidade, pelo que, graas ao conhecimento do
passado, o esprito humano se torna mais hbil em suas aes e estimulado a buscar a
virtude, a glria e outras qualidades similares por meio da imitao (VERONESE apud
ALBANESE, 2009, p.292).

Ideia presente em Maquiavel que pensa a verdade como meio e a utilidade como o fim da
histria.

Mas, sendo a minha inteno escrever coisa til [scrivere cosa utile] a quem a escute,
pareceu-me mais convincente ir direto verdade efetiva da coisa [verit della cosa] do que
imaginao [imaginazione] dessa. E muitos imaginaram repblicas e principados que
nunca foram vistos, nem conhecidos de verdade. Porque h tanta diferena entre como
se vive e como se deveria viver, que quem deixa aquele e segue o que se deveria fazer
apreende mais rapidamente a sua runa que a sua preservao [...] (MAQUIAVEL,
2007b, p.153).

Trata-se de um conhecido comentrio de Maquiavel que levou muitos analistas a lhe


atribuir o epteto de pai da cincia poltica moderna ou de fundador da noo de realismo
poltico. Com efeito, ao afirmar que ir tratar das coisas como elas so e no como elas
poderiam ser, numa clara tentativa de distanciamento dos seguidores de Plato, Maquiavel opera
no mnimo um afastamento em relao s ideias de alguns humanistas de seu tempo, muitos dos
quais se preocuparam em conferir qualidades morais (crists ou clssicas) aos prncipes
(SKINNER, 1996, pp.147-48), ao invs de dar conta da realidade concreta.7
Maquiavel entende que a imaginao (razo sem histria) no garante a clareza do
conhecimento, precisando ser acompanhada por exemplos histricos que lhe fundamentem:
Maquiavel desqualifica aqui o que poderamos chamar de pensamento abstrato da poltica ou,
ainda, de ideal, assimilando-o a imaginao ou fantasia (ARANOVICH, 2007, p.28). Da a
relevncia do papel da histria em sua obra e o recurso aos exemplos narrados por Tito Lvio;
exemplos que assumem, em Maquiavel, a funo de testemunho e evidncia das opinies que

7 Discordando da democracia, Plato defendia uma forma de governo em que os sbios filsofos fossem os

governantes. Governo por ele localizado no mundo das idias, nica instncia, aos seus olhos, verdadeira, pois que
o mundo material para ele se constitua de opinies irreais (PLATO, 1973).
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discerne sobre e para seu tempo, conforme podemos ver: E, embora os exemplos acima sejam
suficientes para prov-lo, quero aduzir outro, narrado por Tito Lvio em sua histria
(MAQUIAVEL, 2007a, p.36). Usa os exemplos, portanto, com uma dupla inteno: tanto para
tom-lo como fonte de autoridade para os argumentos construdos sobre a poltica no presente,
como para reivindicar do passado modelos de imitao. So esses dois movimentos que marcam
os argumentos que apresenta nos Discursos.
Em se tratando dessa obra, no entanto, o que mais nos interessa a preocupao de
Maquiavel em tratar das coisas humanas com base na verdade e naquilo que aconteceu.
Frequentemente, faz paralelos entre as palavras verit e imaginazione para tornar clarividente sua
distino com a tradio dos humanistas de que herdeiro, pois se coloca como um escritor que
pretende dizer as coisas que aconteceram, das quais selecionar, sobretudo, as tenses e os
conflitos que foram ou so movidos pelos desejos e dios humanos. Entende que so esses
temas, prprios da natureza humana, que podero fazer da histria um conhecimento til.
preciso fazer aflor-los por meio da escrita para que saiam da intimidade dos indivduos e se
tornem pblicos, pois apenas sendo expostos que ganharo utilidade. Em Histria de Florena,
opera um afastamento com os historiadores que lhe antecederam por no concordar com o tema
que elegiam como protagonista de suas histrias:

[...] encontrei que foram diligentssimos na descrio das guerras levadas pelos
florentinos contra os prncipes e os povos forasteiros, porm das discrdias civis e das
intrnsecas inimizades, e das consequncias que delas nasceram, tendo totalmente
calado uma parte e outra brevemente descrito, nenhum prazer ou utilidade os leitores
podem obter (MAQUIAVEL, 1998, p.31).

Pensava os conflitos e a desarmonia como o tema por excelncia da histria que escreveu
sobre Florena, sob encomenda de funcionrios da Universidade dessa cidade, em 1520. Para ele,
escrever sobre as divises era uma tarefa til porque poderia fomentar a unidade a partir de seu
inverso ao sugerir a percepo de seus efeitos ruins:

Porque se alguma coisa apraz e ensina na histria, a detalhada descrio; se alguma


lio til aos cidados que governam as repblicas, precisamente a exposio dos
motivos dos dios e divises das cidades, a fim de que possam, com outros
casualmente tornados sensatos pelos perigos da experincia alheia, manter-se unidos
(MAQUIAVEL, 1998, p.31).

A admisso de que os homens sentem dio e inveja e de que esses sentimentos em muito
influenciavam as aes no campo da poltica era importante para a resoluo dos seus problemas.
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Maquiavel entendia que se por volta do sc. XV a Itlia estava vivendo sob frequentes guerras
entre suas cidades e ainda suportava a presena de prncipes menores que queriam apenas
conquistar riqueza e poder pessoal, em suas origens a situao era diferente. Sua histria estar
repleta de ociosos prncipes e de vilssimas armas, porm considera importante retroagir para
o perodo das origens de Florena para [...] amplamente fazer ver a todos qual era o estado desta
cidade naqueles tempos, e como tinha chegado a isso atravs de tantas vicissitudes ocorridas na
Itlia ao longo de mil anos (MAQUIAVEL, 1998, p.81). Diante de um presente cheio de
confuso, o passado recebe ares de harmonia e unio.

Nesse nterim, Maquiavel elogia uma Roma do passado e, paralelamente, critica a nova
Roma: Florena. Ao longo dos Discursos, o que faz comparar a Roma republicana eternizada
por Lvio e as cidades italianas, em especial, Florena. Do jogo comparativo entre ambas, que
tenta provocar o efeito do aprendizado, visto confiar em demasiado na boa conduta da cidade
eterna, Roma, e de seus habitantes em razo da glria e da liberdade que considera ter
conquistado e mantido durante tanto tempo. Olha para o passado como um tempo frtil de
lies e lana de imediato expectativas para o presente. Elabora uma espcie de projeto poltico
para Florena e demais cidades italianas a partir do que visualiza na Roma que reedifica,
recolocando em seu cenrio vrios exemplos romanos que prefiguram na narrativa de Lvio.
Acreditava, por certo, nas benesses que eles trariam para a Florena do sc. XVI e, por
conjectura, para a posteridade.

Se os usos que Maquiavel fez da historiografia liviana contriburam para suas navegaes
por guas e terras desconhecidas (MAQUIAVEL, 2007a, p.05), podemos dizer que ele
elaborou um pensamento poltico que se pretendia novo a partir de dilogos com as memrias
de um passado imortalizado na imensa obra de Lvio. Desse modo, chegamos a um ponto de
convergncia (ou divergncia) com a hiptese central de nossa anlise: a noo de poltica
baseada na verdade das coisas foi possvel de ser construda em grande parte em funo da
traduo e da recepo que Maquiavel fez de um gnero discursivo que tinha como tpica a
narrativa de fatos verdadeiros: a histria e, particularmente, a escrita liviana.
Em primeiro lugar, Maquiavel estabeleceu um conjunto de operaes para que pudesse
conferir inteligibilidade/utilidade a uma obra que, junto com as demais produes dos antigos,
estava, segundo ele, sendo utilizada pelos leitores de seu tempo apenas para satisfao de seus
prazeres. Pretendia que os exemplos histricos presentes na obra de Lvio se tornassem

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funcionais no mbito da poltica moderna/florentina e para isso precisava traduzi-los e


(re)signific-los. Alm disso, considerava necessrio tornar a obra desse historiador verdadeira e
til para seu contexto, visto que sua inteno era que os homens de seu tempo imitassem os
romanos a presentes. Talvez por seu interesse em faz-lo que se preocupou em encontrar
novos modos e ordenaes, como se quisesse ser lembrado por sua ousadia, mesmo que essa
tarefa fosse to perigosa quanto a tarefa dos navegadores e exploradores dos novos mundos
que na poca eram descobertos pelos europeus (GRAZIA, 1993, p.28). Promoveu uma
imitao da obra do mestre da histria nacional (MOMIGLIANO, 2004, p.120) da renascena
e desejava que seus leitores imitassem a sua prpria obra. Pretendia trazer benefcios a todos e
por isso resolveu perambular por caminhos virgens, ainda no trilhados por ningum. Queria
construir o novo com base no antigo, pois percebia que em sua poca este era alvo de
celebraes. Por isso, marca de imediato, nas primeiras linhas dos Discursos sua inteno de
escrever coisa til ao pontuar trs elementos que poderiam tornar sua obra insuficiente e de
pouca utilidade: engenho pobre, pouca experincia das coisas terrestres e o pequeno
conhecimento das antigas (MAQUIAVEL, 2007a, p.05).

Argumento retrico de quem atribui a si o epteto de conhecedor por excelncia das


coisas do mundo, sejam elas antigas ou modernas. Mais ainda, de um escritor que pretendia
tornar teis as histrias antigas, visto que no campo das artes, do direito e da medicina os homens
costumavam imitar os tempos antigos. Porm, no mundo da poltica apenas admiravam-nos, no
se dispondo a imit-los. Cenrio que Maquiavel desejava modificar por se sentir incomodado no
que toca ausncia de imitao por parte dos principados e das repblicas italianas, [...] na
ordenao das repblicas, na manuteno dos estados, no governo dos reinos, na ordenao das
milcias, na conduo da guerra, no julgamento dos sditos, na ampliao dos imprios [...]
(MAQUIAVEL, 2007a, p.06). Elementos que se encaixam no que entende por poltica e que so
desenvolvidos ao longo dos Discursos atravs dos exemplos que selecionou entre aqueles narrados
nos dez primeiros livros de Lvio. Acreditava, por exemplo, que as antigas instituies militares
poderiam, at certo ponto, serem restabelecidas em sua Florena por mais que vivesse numa
cidade bastante corrompida por culpa dos erros humanos. A vida dos romanos e a organizao
de sua repblica poderiam ser revividas [...] numa civilizao onde restam alguns elementos
sos (MAQUIAVEL, 2005, p.25). A permanncia de pequenos indcios da virt antiga poderia
servir como demonstrao para os homens de que ainda era possvel reorganizar suas cidades;
porm, o principal exerccio a ser feito era a imitao das aes antigas, cujas narrativas passaram
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por um processo de modernizao, no sentido de terem sido modificadas de acordo com os


novos tempos.
Maquiavel declara ainda mais sua indignao com essa falha dos homens de seu tempo
ao informar que se observa, de um lado, uma recorrncia antiguidade quando da compra de
alguns de seus caros fragmentos de esttuas para adornar casas e, de outro, uma simples
admirao das [...] virtuosssimas aes que as histrias [istorie] nos mostram, aes realizadas
por reinos e repblicas antigas, por reis, comandantes, cidados, legisladores e outros que se
afadigaram pela ptria [...] (MAQUIAVEL, 2007a, p.06). Diz sentir-se ao mesmo tempo
admirado e condodo com a falta de imitao dessas aes e, mais grave do que isso, com a perda
dos sinais que lembram a virt antiga. Quer servir como elo de mediao entre os antigos e os
modernos de modo a impedir o esquecimento das aes daqueles em seu tempo.

Por isso que se encarregou de afastar os homens (sobretudo, governantes) desse erro,
propondo-se a (re) escrever os livros de Tito Lvio em seus Discursos, selecionando a partir do que
sabe das coisas antigas e modernas (delle antiche e moderne cose), o que [...] julgar necessrio ao
maior entendimento [intelligenza] deles, para que aqueles que lerem estes meus comentrios
possam retirar deles mais facilmente a utilidade [utilit] pela qual se deve procurar o
conhecimento [cognizione] das histrias [istorie] (MAQUIAVEL, 2007a, p.07). Prope-se a levar o
outro ao prprio a partir de procedimentos de traduo com que se esforou por tornar
Lvio inteligvel no sc. XVI:

Um narrador, pertencente ao grupo a, contar b s pessoas de a: h o mundo em que se


conta e o mundo que se conta. Como, de modo persuasivo, inscrever o mundo que se
conta no mundo em que se conta? Esse o problema do narrador. Ele confronta-se
com um problema de traduo (HARTOG, 1999, p.229).

Trata-se de um problema que Maquiavel tentou solucionar a partir de uma srie de


estratgias autorais com as quais acabou construindo uma espcie de edio moderna da obra
de Lvio: retirou passagens desnecessrias para o seu tempo, acrescentou acontecimentos
modernos para fins de comparao com os antigos, construiu argumentos polticos ausentes na
narrativa liviana, excluiu com frequncia trechos de carter moralista, entre outros exerccios
tpicos de um autor que pretendia rearranjar uma obra da antiguidade romana para os tempos que
anunciavam a modernidade. Ao fazer uso da histria e das experincias modernas, Maquiavel
terminou por conferir a seu conceito de poltica uma peculiaridade que o tornou conhecido pela
posteridade como um escritor que desceu ao subsolo da vida cotidiana narrando acontecimentos

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que durante muito tempo ficaram esquecidos por um tipo de pensamento poltico mais
interessado em dizer como as coisas deveriam ser do que como elas eram.

Recebido para publicao em 26/03/2012


Aprovado para publicao em 04/06/2012

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Por Uma Verit Effetualle Della Cose: usos da Histria Antiga no discurso Poltico de
Maquiavel

Resumo
O artigo analisa como a leitura que Maquiavel fez dos escritores antigos/ romanos, em especial
de Tito Lvio, contribuiu sobremaneira para sua concepo moderna de poltica, baseada na
verdade efetiva das coisas. Observou-se que a ateno dada pelo escritor florentino a
acontecimentos do cotidiano poltico das cidades antigas e modernas tem a ver com a
apropriao que ele fez do discurso historiogrfico antigo, visto ser este caracterizado pela tpica
da verdade e pela preocupao em narrar as coisas que aconteceram e no as coisas que
poderiam acontecer. Neste sentido, foi feito um mapeamento do contexto da Florena
renascentista e da recepo que os escritores greco-romanos a tiveram, sobretudo, no que se
refere s condies scio-culturais que contriburam para o acesso da obra de Tito Lvio por
Maquiavel. Por outro lado, rastreamos nos Discursos de Maquiavel comentrios que convergem
para o argumento de que seus dilogos com a histria antiga, alm de seu contato com a
experincia dos modernos, contriburam em grande medida para a produo de um
conhecimento realstico da vida poltica.

Palavras-chave: Maquiavel; Poltica moderna; Histria da Roma Antiga.

TowardsVerit Effetualle Della Cosa: usage of Ancient History in Machiavellis political


discourse

Abstract
The article analyses the Machiavelli readings about ancient writers/Romans, especially Titus Livy,
contributed for its modern conception of politics, based on effective truth of things. It was
observed the attention by the Florentine writer to the daily political events of the ancient and
modern cities has to do with his appropriation of the hitoriographic discourse, characterized by
the topic of truth and the concern to narrate the things that happened and not the things that
could happen. In this sense, a mapping was done on the Renaissance Florence context and of the
Greco-Romans writers reception were there, principally with regard to social-cultural conditions
that contributed to access Titus Livy work by Machiavelli. On the other hand, we traced in the
Machiavelli Discourses comments that converge to the argument that his dialogues with ancient
history, as well as your contact with experience of moderns, greatly contributed to realistic
knowledge production of the political life.

Keywords: Machiavelli; Modern Politic; History of Ancient Rome.

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REPOL | Revista Estudos de Poltica, Campina Grande, vol. 1, n 1, 2012.
Polticas Pblicas Municipais:
uma Anlise no Semirido Paraibano
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Jos Irivaldo Alves Oliveira Silva


Universidade Federal de Campina Grande
Ana Paula Gonalves Leite
Universidade Federal de Campina Grande
Genildo Angelo do Nascimento
Universidade Federal de Campina Grande
Paulo Csar Silva Hilrio
Universidade Federal de Campina Grande

1 INTRODUO
A rea de estudos das polticas pblicas no Brasil nasce com a transio do
autoritarismo para a democracia entre os anos de 1970 e 1980, buscando-se um conhecimento
maior sobre as instituies, regras e modelos que regem seus processos de deciso, elaborao,
implementao e avaliao, principalmente nos Pases da Amrica Latina, onde, os problemas de
coalizo poltica tm dificultado o desenvolvimento de polticas pblicas capazes de impulsionar
sua economia e, ao mesmo tempo, a incluso social.
Esse estudo tem, portanto, foco principal e preliminar nas Polticas Pblicas
desenvolvidas na regio semirida paraibana, especialmente no cariri ocidental e oriental,
especificamente nos anos de 2008 a 2010. Busca-se apresentar uma fotografia da realidade
regional. O objetivo verificar o desenvolvimento de polticas pblicas geradas no seio da gesto
municipal (se h ou no) e, at que ponto, a gesto federal colabora com os fins.
Esse artigo encontra-se no campo das Cincias Sociais e resulta da inquietao e
curiosidade despertada nos alunos que compem o Laboratrio de Polticas Pblicas, formado
por bolsistas do PET/CONEXES1, discentes do curso de Gesto Pblica, Cincias Sociais e
Educao do Campo, campus da UFCG/CDSA2, a partir da percepo de que no h um efetivo
planejamento acerca da formulao de polticas pblicas, considerando que obviamente, o
municpio o espao territorial e a tarefa de governo mais prxima do cidado. Neste sentido,

1 Programa de Educao Tutorial


2 Universidade Federal de Campina Grande/Centro de Desenvolvimento Sustentvel do Semirido, localizado na
cidade de Sum, Paraba, distante 370 km da capital Joo Pessoa.
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deveria ser tarefa dos governos locais proporem formas de desenvolvimento municipal
sustentveis. (FERREIRA, 2000. p. 19).
O trabalho relevante, primeiro, porque so insipientes os estudos nesta rea, e,
segundo, porque apresenta uma imagem dos setores em que h maior investimento da Unio em
relao aos municpios em questo, atentando para o irrisrio investimento em meio ambiente,
podendo, assim, transformar-se em ferramenta para os gestores pblicos com relao aplicao
eficiente destes investimentos, proporcionando um melhor estado de bem estar sociedade. O
termo Estado de Bem Estar ou Welfare State serve basicamente para designar o Estado que
garante padres mnimos de educao, sade, habitao, renda e seguridade social a todos os
cidados (CANCIAN, 2011).
Embora contemple apenas o perodo de trs (03) anos de observao (2008 a 2010) e,
considerando que as aes se repetem nos municpios estudados, a pesquisa constatou que o
Governo Federal continua sendo imprescindvel para o funcionamento dos Estados e Municpios
com suas polticas de transferncia, sustentando-os em algumas aes que poderiam tambm ser
de iniciativa prpria.
A escolha dos municpios obedeceu aos seguintes critrios:
Mdia dos IDHs3 dos dez municpios;4
Maior nmero de alunos matriculados nos cursos superiores oferecidos
pela UFCG/ CDSA.
Foram utilizados mtodos, tcnicas e procedimentos para se alcanar o fim pretendido.
Com base nisso, este estudo assemelha-se aos mtodos quantitativos e qualitativos, utilizando-se
de dados extrados de sites governamentais e/ou de controle externo e prestao de contas.
Utilizou-se fontes secundrias, bibliogrficas e de campo com aplicao de questionrios.
Portanto, o ensaio est dividido em trs partes. A primeira situa o leitor sobre alguns
sentidos do termo Polticas Pblicas e seus dispositivos constitucionais, sem desconsiderar os
demais significados. A segunda apresenta o ciclo de polticas pblicas e suas principais fases,
quais sejam: agenda, arena, processo de deciso, implementao e avaliao. A terceira, e ltima,
apresenta as tabelas ilustrativas com as reas que mais recebem investimentos federais
transferidos para os municpios pesquisados.

3 ndice de Desenvolvimento Humano


4 Tabela 3 Soma dos 10 = 5,13 / 10 = 0,513
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2 ALGUNS SENTIDOS PARA POLTICAS PBLICAS

A discusso sobre Polticas Pblicas na academia recente e nasceu nos Estados


Unidos, tomando, atualmente, uma dimenso importantssima no campo da Cincia Poltica e da
Gesto Pblica, posto que, [...] nas democracias estveis, aquilo que o governo faz ou deixa de
fazer, passvel de ser formulado cientificamente e analisado por pesquisadores independentes.
(SOUZA, 2006, p.67). Ainda nesse sentido, a autora afirma que no h uma definio melhor ou
nica sobre o que poltica pblica:
[...] o campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, colocar o governo em
ao e/ou analisar essa ao (varivel independente) e, quando necessrio, propor
mudanas no rumo ou curso dessas aes (varivel dependente). A formulao de
polticas pblicas constitui-se no estgio em que os governos democrticos traduzem
seus propsitos e plataformas eleitorais em programa e aes que produziro resultados
ou mudanas no mundo real. (SOUZA, 2006, p.67)

A partir dessa abordagem, pode-se observar que o processo de formulao de polticas


pblicas passa, segundo Souza (2006), por alguns estgios como: a formulao que tem incio nas
plataformas eleitorais, na propositura de aes que possam efetivamente alterar o mundo real; a
implementao, que o prprio governo em ao cumprindo o que foi proposto na formulao;
e a avaliao, que vai analisar as aes do governo e, quando necessrio, propor mudanas no
rumo dessas aes para se alcanar os objetivos planejados.
J para Rodrigues (2010, p.14), poltica pblica :
[...] o resultado de uma atividade poltica, envolvendo mais de uma deciso poltica, que
requer vrias aes estratgicas destinadas a implementar objetivos desejados. Desse
modo, as polticas pblicas so aes de governo que dispem sobre o que fazer, aonde
chegar e como fazer.

Pode-se observar, tanto na definio apresentada por Souza (2006), quanto na de


Rodrigues (2010), uma nfase no governo (municipal, estadual e federal) como ator principal no
mbito das polticas pblicas, uma vez que de sua responsabilidade, o desenvolvimento de todas
as etapas do processo de formulao das polticas pblicas, com a devida participao da
sociedade civil, pois para quem as polticas so desenvolvidas.
Para Saraiva e Ferrarezi (2006, p. 28) poltica pblica pode ser definida como:

[...] um fluxo de decises pblicas, orientado a manter o equilbrio social ou a introduzir


desequilbrios destinados a modificar essa realidade. Decises condicionadas pelo
prprio fluxo e pelas reaes e modificaes que elas provocam no tecido social, bem
como pelos valores, ideias e vises dos que adotam ou influem na deciso.

Na verdade, as definies podem ser vrias, porm, todas elas voltam o olhar para os
embates, interesses, ideias e preferncias de quem as formula. Assim, pode-se concluir que estas

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seriam as polticas (pblicas) desenvolvidas pelos governos que, conhecendo as necessidades da


sociedade civil, desenvolvem estratgias para modificar a realidade existente, proporcionando
bem estar a todos, sem se esquivar das metas.
Os autores ressaltam, portanto, a importncia da manuteno de um equilbrio social,
motivando decises de modo a buscar sempre o melhor para a sociedade, modificando a
realidade. Desse modo, acomodando, histrica e legalmente, as polticas pblicas, importante
ressaltar que, com o advento da Constituio Federal (CF) de 1988, os municpios passaram a ter
autonomia e condio para desenvolver sua agenda local de polticas pblicas, como se pode
observar no Art. 198:
As aes e servios pblicos de sade integram uma rede regionalizada e hierarquizada
e constituem um sistema nico, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:
I - descentralizao, com direo nica em cada esfera de governo.

Bem como o que est disposto no Art. 204:


As aes governamentais na rea da assistncia social sero realizadas com recursos do
oramento da seguridade social, previstos no art. 195, alm de outras fontes, e
organizadas com base nas seguintes diretrizes:
I - descentralizao poltico-administrativa, cabendo a coordenao e as normas gerais
esfera federal e a coordenao e a execuo dos respectivos programas s esferas
estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistncia social;

De acordo com o Art. 212,


A Unio aplicar, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios vinte e cinco por cento, no mnimo, da receita resultante de
impostos, compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e
desenvolvimento do ensino.

Ao tratar do meio ambiente, nossa Carta Magna rege o seguinte, no Art. 225:
Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum
do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e
coletividade o dever de defend-lo e preserv- lo para as presentes e futuras geraes.
1 - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Pblico:[...]
III - definir, em todas as unidades da Federao, espaos territoriais e seus
componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alterao e a supresso
permitidas somente atravs de lei, vedada qualquer utilizao que comprometa a
integridade dos atributos que justifiquem sua proteo.

Pode-se observar pelo Art. 198 (CF) que a sade, apesar do processo de
descentralizao em cada esfera do governo (federal, estadual, municipal), obedece a uma
hierarquia decisria. Isso limita a formulao de uma agenda local autnoma. Quanto s aes na
rea da assistncia social, a descentralizao acontece de forma mais clara, uma vez que, cabe aos
municpios, bem como aos estados, somente a coordenao e execuo dos programas
elaborados pela unio, no se caracterizando como autonomia. No mbito da educao, o art.
212 (CF) prega que os municpios possuem autonomia para aplicar, no mnimo, 25% da receita

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oriunda de impostos, no desenvolvimento e manuteno do ensino. No que se refere ao meio


ambiente, o Art. 225 (CF) deixa claro que de responsabilidade do poder pblico e da
coletividade, preserv-lo e defend-lo. Assim, como ente do poder pblico e da federao, cabe
tambm aos municpios formularem polticas pblicas com esses fins.
Alm dos dispositivos legais acima citados, a formulao de Polticas Pblicas passa por
algumas fases que, segundo o terico Klaus Frey (2000), corresponde a uma sequncia de
elementos originrios, fazendo-se necessrio cumprimento de algumas etapas.

3 CICLO DAS POLTICAS PBLICAS

Na abordagem do ciclo, o agrupamento de uma srie de atividades polticas resulta na


Poltica Pblica. este ciclo que permitir o estudo que possui fases sequenciais e
interdependentes no seu processo de formulao. Para melhor visualizao das etapas, pode-se
utilizar o esquema apresentado na figura abaixo.
Figura 1: Ciclo das Polticas Pblicas

Fonte: Elaborao dos autores

Destarte, torna-se mais fcil a compreenso entre as diversas formas de interao das
polticas pblicas com os indivduos, e assim, elaborar projetos que conduzam e condicione sua
efetivao de maneira racional e organizacional como modelo de uma poltica burocrtica.

3.1 AGENDA DE POLTICAS PBLICAS


A agenda um conjunto de proposies sobre as quais o governo e pessoas ligadas a ele
concentram, em um determinado momento, sua ateno principal. Para RUA (2009, p. 66), uma
agenda de polticas consiste em uma lista de prioridades inicialmente estabelecidas, s quais os
governos devem dedicar suas energias e atenes, e entre as quais os atores lutam arduamente
para incluir as questes de seu interesse. Assim, uma questo passa a fazer parte da agenda de

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governo, quando desperta interesse dos formuladores de polticas. Essa primeira fase de
formulao da agenda representa uma das mais importantes do ciclo uma vez que mobiliza vrios
recursos e pessoas que exercem algum tipo de poder e/ou influncia sobre a sociedade. Ainda
segundo a autora, a agenda de polticas resulta de um processo pouco sistemtico, extremamente
competitivo, pelo qual se extrai, do conjunto de temas que poderiam ocupar as atenes do
governo, aquelas questes que sero efetivamente tratadas.

3.2 ARENA POLTICA


Em poltica pblica, significa o(s) local (ais) de discusso, sem violncia e de forma
democrtica, no necessariamente fsico, mas espaos, por vezes, imaginrios de ideias.
As arenas polticas no so espaos fsicos, mas sim contextos sistmicos, interativos,
que configuram a dinmica de atuao dos atores, definem as suas alianas e mobilizam
o conflito entre eles a partir dos issues (questes), das preferncias, das expectativas e da
estrutura de oportunidades (RUA, 2009, p.77).

Nas arenas so debatidas as solues para os problemas apresentados, traados


objetivos e estratgias para solucionar o que foi discutido em etapas anteriores e selecionadas
prioridades.
Entende-se que a definio de alternativas, traz custos, mas tambm grandes benefcios
quando se elaboram objetivos. Quando colocados em prtica, necessita demasiadamente da
participao dos atores para nortear a construo dessas alternativas.
preciso lembrar que, nesse espao, as alternativas de soluo para os problemas
comeam a surgir e que isso gera expectativa. Embora as expectativas no signifiquem desejos e
sim pontos luminosos, entre diversos outros definidos pelos autores com relao s
consequncias de cada alternativa com seu interesse particular, elas so fundamentais para um
maior ou menor empenho de cada ator.

3.3 PROCESSO DE DECISO POLTICA


Nessa etapa, so formuladas as principais alternativas de soluo. Nesse processo os
mtodos so apresentados de forma objetiva e clara para o enfrentamento da poltica pblica.
Entretanto, busca-se escolher qual alternativa mais apropriada em termos de custo, rapidez,
sustentabilidade, equidade ou qualquer outro critrio para a tomada de deciso. nesse momento
que os problemas so ajustados s solues e vice versa.
De acordo com o matemtico holands Jan Tinbergen (SILVA, 2010, TINBERGEN
apud SECCHI, Leonardo, 2010, p.41) em seu modelo de racionalidade absoluta, a deciso
considerada uma atividade puramente racional, em que custos e benefcios das alternativas so
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calculados pelos atores polticos para encontrar a melhor opo possvel. J o economista
Herbert Simon (1947, p.9) reconhece que os tomadores de deciso sofrem de limitaes
cognitivas e informativas, e que os atores no conseguem entender a complexidade com que
esto lidando, em seu modelo de racionalidade limitada.
Esse processo requer a definio do problema, o plano de metas e objetivos, e a
construo de solues, mas nem sempre os atores conseguem alcanar o que se deseja na arena
decisria, nem sempre h tempo ou recursos para tomada de decises estruturadas. Muitas vezes,
no se concretizam conforme idealizadas no momento do planejamento sejam por falta de
habilidade administrativa ou mesmo interesses antagnicos entre aqueles que interferem na
implementao da poltica pblica.

3.4 IMPLEMENTAO DA POLTICA PBLICA

nessa fase onde um conjunto de atores, incluindo organizaes pblicas e privadas, de


todos os nveis de governo e sociedade civil, compartilha convices e objetivos polticos,
almejando administrar suas regras distintas, para atingir seus objetivos no decorrer de um
determinado tempo. RUA (2009, p. 94) afirma que, a implementao um processo de diversos
estgios que compreende diversas decises para a execuo de uma deciso bsica, previamente
definida em um conjunto de instrumentos legais. Nesse momento importante prestar ateno
nos problemas que surgirem, geralmente tratados como um desvio de rota, j que, quem formula
comumente no quem implementa.

[...] a centralidade dos problemas de implementao pe em xeque a viso clssica


segundo a qual a implementao vista como uma das fases do ciclo das polticas
pblicas na qual se executam as atividades necessrias ao cumprimento de metas
definidas no processo de formulao [...] de tal forma que o processo de formao de
uma poltica se d a partir da interao entre formulao, implementao e avaliao
(MENICUCCI, 2010, p. 303).

Em outras palavras, a teoria substituda pela prtica atravs de leis que asseguram a
criao da poltica pblica, da formao de equipe, de recursos no oramento, da formulao dos
editais que iro reger as compras de bens e servios, para sua efetiva implantao.
A implementao, portanto, compreende o conjunto dos eventos e atividades que
acontecem aps a definio das diretrizes de uma poltica, que incluem tanto o esforo
para administr-la, como seus substantivos impactos sobre pessoas e eventos (RUA,
2009, p. 94).

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Segundo a autora (RUA, 2009. p. 95-96), ainda nessa fase fundamental fazer as
seguintes perguntas: Em que medida os objetivos foram atingidos? Os resultados so consistentes
com os objetivos? H impactos no previstos? Em que medida os objetivos originais foram
alterados na implementao? Que fatores afetam a consecuo dos objetivos, as mudanas e
estratgias? Elas so necessrias para facilitar o controle da implementao, j que esse processo
autnomo, seguinte formulao e onde decises importantes so tomadas e no apenas
implementadas, pode envolver as trs esferas administrativas (federal, estadual e municipal).

3.5 IMPORTNCIA DA AVALIAO

A partir da dcada de 1980 comea a substituio gradativa da administrao burocrtica


Weberiana pela gerencial enfocando resultados (no setor pblico), consequentemente, a relao
entre Estado e Sociedade comea a mudar e a avaliao, enquanto instrumento logstico
estratgico passa a ser imprescindvel.
Para Rua (2009, p.109), a avaliao consiste estritamente
na avaliao formal, que o exame sistemtico de quaisquer intervenes planejadas
na realidade, baseado em critrios explcitos e mediante procedimentos reconhecidos de
coleta e anlise de informao sobre seu contedo, estrutura, processo, resultados,
qualidade e/ou impactos.

Sistemtico porque em uma primeira fase, os fenmenos a serem estudados so


mensurados, seguida pela forma como os resultados sero atingidos e por fim, a fase julgadora
onde a eficcia e eficincia so medidas. Percebe-se, portanto, um primeiro momento voltado
para a tcnica (com a coleta de dados) e um segundo, voltado para a avaliao criteriosa das
informaes obtidas. Muito mais importante e proveitoso apropriar-se da avaliao como um
processo de apoio a um aprendizado contnuo, de busca de melhores decises e de
amadurecimento da gesto (RUA, 2009, p.110).

4 POLTICAS PBLICAS NO CARIRI DA PARABA

Em sua obra, Ferreira (2000, p. 19) afirma que no municpio em que a tarefa do
governo tem uma proximidade maior com o cidado, e por isso o governo local deveria propor
formas de desenvolvimento e poltica pblicas que fossem voltadas para a sustentabilidade. Nesse
sentido sero apresentados nesse trabalho os municpios que compem a regio do Cariri da
Paraba, levando-se em conta seus aspectos scio-polticos e ambientais.

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Considerando a anlise feita por Ferreira (2000, p. 18) a descentralizao tcnico-


administrativa, a noo de autonomia considerada diz respeito repartio de poder, cabendo
Unio, planejamento e formulao das polticas pblicas, e aos Estados e municpios, a execuo
e implementao destas polticas.
Apesar da autonomia dos municpios estabelecida na Constituio Federal de 1988, os
mesmos ainda no possuem autonomia financeira para desenvolver suas polticas pblicas, como
se pode observar nas dimenses a serem analisadas. Assim passa-se s despesas executadas pelos
municpios na rea ambiental no perodo de 2008 a 2010.

Tabela 1 Despesas com Meio Ambiente 2008 a 2010

Municpio Ano Despesas com a Gesto Ambiental rea de Aplicao dos


Recursos
Carabas 2008 - -
2009 - -
2010 810,49 Preservao Ambiental
Livramento 2008 - -
2009 - -
2010 210,22 Controle Ambiental
Monteiro 2008 - -
2009 - -
2010 482.672,30 Preservao Ambiental
Ouro Velho 2008 5.080,00 Recursos Hdricos
2009 - -
2010 - -
Parari 2008 144.562,60 Recursos Hdricos
2009 - -
2010 - -
Prata 2008 -
2009 80.000,00 Recursos Hdricos
2010 13.983,55 Preservao Ambiental
Riacho de Santo Antnio 2008 - -
2009 - -
2010 5.999,12 Preservao Ambiental
So Joo do Cariri 2008
2009 4.175,55 Preservao Ambiental
2010 2.594,00 Metereologia
So Joo do Tigre 2008 - -
2009 - -
2010 14.070,46 Preservao Ambiental
Sum 2008 - -
2009 432,00 Controle Ambiental
2010 - -
Tapero 2008 - -
2009 92.803,57 Recursos Hdricos

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2010 450.601,09 Recursos Hdricos


Zabel 2008 46.997,97 Recursos Hdricos
2009 5.160,00 Recursos Hdricos
2010 - -
Total - 1.320.152,92 -
Fonte: FIMBRA Secretaria do Tesouro Nacional (STN)

Considerando a Tabela 1, acima, observa-se que no ano de 2008, houve um nmero


baixssimo de municpios do Cariri que investiram na rea ambiental, uma vez que dos 31
municpios que compem a regio, apenas 03 (trs), Ouro Velho, Parari e Zabel, desprenderam
recursos para a rea de Gesto Ambiental, no montante de R$ 196.640,57, somando as despesas
dos trs municpios, investidos na rea de Recursos Hdricos. Apesar de haver disponibilidade de
recursos por parte do Ministrio do Meio Ambiente, inexistem projetos oriundos dos municpios
da regio estudada, tendo estes municpios que investir recursos prprios para gerir as
necessidades da rea.
Em 2009, a situao no difere muito, os municpios do Cariri continuaram a ter um
nmero muito baixo de investimentos na rea ambiental e a grande maioria persistiu investindo
irrisoriamente seus recursos no Meio Ambiente, demonstrando a necessidade de implantao de
Polticas Pblicas para essa rea. Dos municpios pesquisados, constatou-se que apenas 05
(cinco), Prata, So Joo do Cariri, Sum, Tapero e Zabel, assumiram despesas com o Meio
Ambiente, sendo para as reas de Preservao Ambiental; Controle Ambiental; e Recursos
Hdricos, onde se atingiu um montante de R$ 182.571,12, menor que no ano anterior.
No ano de 2010 houve uma guinada nos investimentos, onde estes aumentaram, junto
com o nmero de municpios, haja vista que os recursos aplicados chegaram soma de R$
970.941,23 impulsionado pelos investimentos de municpios que at ento no haviam investido
nada, e passaram a aplicar uma quantia significativa em preservao do Meio Ambiente, como o
caso de Monteiro. Entretanto os investimentos em Meio Ambiente, como demonstra os dados,
continuam sendo apenas simblicos entre os municpios em estudo, reforando a inexistncia de
polticas pblicas voltadas para uma gesto ambiental que busque a preservao e um melhor
aproveitamento de tais recursos, uma vez que a soma dos recursos em Meio Ambiente, em todos
os municpios do Cariri da Paraba, atingiu apenas o valor de R$ 1.320.152,92 no perodo de 2008
a 2010. Entretanto, interessante afirmar que os dados permitem inferncias limitadas, uma vez
que importante saber o que os municpios consideram como preservao ambiental.
Alm do fator financeiro existem outras variveis que podem ser utilizadas para
conhecer a importncia do desenvolvimento das polticas pblicas nos municpios, algumas
dessas variveis sero expostas na tabela seguinte.
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Tabela 2 Gesto Ambiental dos Municpios - 2009


TIPO DE BRASIL NORDESTE PARABA CARIRI CARIRI CARIRI
ORGANIZAO OCIDENTAL ORIENTAL
SECRETARIA EXCLUSIVA 20,2 17,5 8 0 0 0
SECRETARIA ACUMULA A GESTO AMBIENTAL 44,4 44,9 35,4 44,8 47 41,7
SETOR SUBORDINADO CHEFIA DO EXEC. 5,8 1,6 0,4 0 0 0
SETOR SUBORDINADO A OUTRA SECRETARIA 13,5 16 18,4 13,8 11,8 16,6
NO POSSUI ESTRUTURA 15,5 19,5 4,6 41,3 41,2 41,7
RGO DA ADMINSITRAO INDIRETA 0,7 0,4 0,4 0 0 0
Fonte: IBGE, 2009

importante, para uma adequada gesto ambiental, no mbito municipal, a existncia


de um rgo com atribuies especficas para lidar com essa rea na estrutura da prefeitura. O
ideal seria a criao de uma secretaria exclusiva para meio ambiente. A Tabela 2 apresenta a
realidade do Cariri Paraibano, onde dos 31 municpios estudados, em apenas 19 h um rgo
gestor do meio ambiente, destes apenas o municpio de Soledade possui uma Secretaria Exclusiva
na rea, os demais so Secretarias em Conjunto ou apenas um setor de outra Secretaria.
Outra varivel importante para analisar a gesto ambiental nos municpios a existncia
de Conselhos Municipais de Defesa do Meio Ambiente, que integram o Sistema Nacional e
Estadual do Meio Ambiente e tm como objetivo manter o ambiente ecologicamente equilibrado,
impondo-se ao poder pblico e coletividade o dever de defend-lo, preserv-lo e recuper-lo
para as presentes e futuras geraes, elaborando polticas ambientais. Quanto a esta varivel
apenas 09 (nove) dos municpios estudados possuem o referido conselho estruturado. Sua criao
deve ser efetuada por meio de lei elaborada e aprovada pela Cmara de Vereadores, devendo
conter os objetivos, as competncias, as atribuies e a composio do conselho.
A Agenda 21 local um processo participativo e multissetorial de elaborao de um
programa de ao estratgico dirigido ao desenvolvimento sustentvel local, por meio de polticas
pblicas, assim o processo de elaborao da Agenda 21, tambm torna-se importante para
conhecer a gesto ambiental dos municpios. Dos municpios estudados neste trabalho, em 19
(dezenove) a elaborao da Agenda 21 local j est em andamento. Entretanto em apenas 05
(cinco), Camala, Carabas, Congo, So Joo do Tigre e Zabel, a Agenda 21 local encontra-se
em fase de implementao.
Os municpios podem legislar na rea ambiental tanto para atender aos seus interesses,
quanto para complementar legislao estadual e federal. Na regio do Cariri da Paraba, em
apenas 11 (onze), existe uma legislao especfica para o Meio Ambiente, quase todos sob a
forma de Captulo ou artigo em Lei Orgnica, com exceo do municpio de Santo Andr, onde a
legislao organiza a criao de Unidades de Conservao dentro do municpio, o que sugere que

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os legisladores ainda no despertaram para o desenvolvimento de polticas pblicas voltadas para


o Meio Ambiente.
Entretanto, o estudo no se limita rea ambiental. Os dados da tabela 3, a seguir,
mostram os valores executados com oramento previsto pelos municpios e os valores
transferidos pela Unio, ou seja, recursos federais atravs de programas que, por seu alcance
social, transformaram-se em polticas pblicas nacionais, nas reas de Sade, Ao Social e
Educao.
A amostra constituda por dez (10) municpios do Cariri Paraibano. Por existirem
disparidades demogrficas, econmicas, histricas, polticas e temporais, a escolha dos mesmos
obedeceu ao critrio do IDH do ano 20005(soma de todos = 513, divididos por 10= 0,513) e
cidades que detm nmero considervel de alunos matriculados no CDSA/Campus de Sum
distribudos em seus oito (07) cursos. Assim, so descritos dados secundrios das cidades de:
Sum, Tapero, Amparo, So Joo do Cariri, Congo, Coxixola, Serra Branca, Livramento, So
Jos dos Cordeiros e Prata.
As reas citadas foram escolhidas por serem as mais visveis em se tratando de recursos
financeiros e de servios bsicos populao. Notadamente, todo municpio, qualquer que seja
seu porte, dispe de uma secretaria ou rgo ligado a estas. Em se tratando dos programas
mencionados e que fazem parte das polticas pblicas nacionais, o estudo buscou os que,
comumente, existem em todos esses municpios.

TABELA 3 Dados Oramentrios Municipais e reas que recebem mais transferncia da Unio.
MUNICPIOS EXECUO MUNICIPAL (R$) TRANSFERNCIAS FEDERAIS (R$)
REA
2009 2010 2009 2010
Sade 5.586.319,42 6.202.723,35 1.548.993,00 1.824.164,00
SUM
Ao social 836.900,21 1.077.237,90 2.861.842,50 3.158.981,87
Educao 3.385.901,42 3.781.831,15 1.560.880,74 1.664.123,08
Sade 3.376.706,41 3.221.926,26 1.156.102,00 1.539.631,00
TAPERO
Ao social 452.388,56 588.25,76 2.446.992,00 3.057.738,00
Educao 4.578.522,92 4.343.306,76 1.782.076,21 2.052.124,26
Sade 1.326.786,80 1.292.428,23 176.405,00 195.090,00
AMPARO
Ao social 374.198,85 384.778,27 939.827,75 490.928,00
Educao 1.449.556,76 1.521.041,06 433.624,47 532.876,76
Sade 1.238.830,60 1.528.956,93 366.432,00 426.936,00
SO JOO DO CARIRI
Ao social 363.394,02 453.510,81 655.667,00 805.591,00
Educao 1.270.012,79 1.590.659,73 455.426,56 522.495,25
Sade 1.217.061,23 1.788.195,43 354.882,00 407.736,00
CONGO
Ao social 305.324,59 428.384,69 925.065,75 933.262,00
Educao 1.852.506,67 2.385.067,56 912.183,12 853.669,48

5 ltimo disponvel at o trmino do artigo.


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Jos Irivaldo Alves O. Silva, Ana Paula G. Leite, Genildo A. do Nascimento e Paulo Csar S. Hilrio

Sade 1.010.695,05 1.194.612,03 139.070,00 186.312,00


COXIXOLA
Ao social 72.710,22 123.841,57 244.813,00 300.302,00
Educao 1.003.167,02 1.041.312,07 151.863,72 167.947,26
Sade 4.019.871,47 4.661.033,88 1.052.891,00 1.268.118,00
SERRA BRANCA
Ao social 434.223,41 432.367,75 1.970.005,08 2.439.199,50
Educao 3.218.629,46 3.606.364,33 1.197.398,25 1.424.148,03
Sade 1.762.271,57 2.078.923,95 441.111,00 550.706,00
LIVRAMENTO
Ao social 359.523,15 386.970,91 1.465.191,50 1.464.401,25
Educao 2.875.415,21 2.970.374,58 1.470.727,92 1.541.777,59
Sade 1.305.344,19 1.342.570,51 316.660,00 354.180,00
SO JOS DOS CORDEIROS
Ao social 655.978,44 569.706,10 800.989,75 847.705,75
Educao 1.374.756,94 1.557.270,43 256.554,21 399.182,00
Sade 1.509.431,24 600 345.999,00 381.402,00
PRATA
Ao social 295.790,33 272.382,05 682.929,35 763.573,05
Educao 1.711.144,69 1.881.643,18 543.733,53 544.439,23
Fonte: Tribunal de Contas do Estado da Paraba (SAGRES/ TCE) e Portal Transparncia Brasil

Os dados da Tabela 3 apresentam os valores efetivamente executados nos anos de 2009


e 2010 nas reas de sade, ao social e educao pelos municpios e Unio. A coluna de
Execuo Municipal refere-se ao que foi executado pelo municpio em parceria com o
Governo Federal, atravs de convnios em todos os setores que envolvem a sade, at porque,
tal valor extremamente superior ao FPM (Fundo de Participao Municipal) recebido. A coluna
Transferncia Federal, refere-se ao que foi transferido em recursos da Unio para os programas
ou polticas pblicas elencadas na coluna anterior.
Observando-se o ano de 2009, o municpio que mais executou em sade foi Sum com
R$ 5.586.319,42, seguido de Serra Branca com R$ 4.019.871,47. Em ao social o feito se repete
com Sum executando R$ 836.900,21, seguido por So Jos dos Cordeiros com R$ 655.978,44.
Em educao, o municpio de Tapero executa R$ 4.578.522,92 e Serra Branca R$ 3.218.629,46.
Verificando o ano de 2009 e os investimentos transferidos pela Unio, o municpio de
Sum recebeu em sade (nos programas e polticas elencados), R$ 1.548.993,00, seguido por
Tapero com R$ 1.156.102,00. Em ao social a cidade de Sum lidera com R$ 2.861.842,50 (nos
programas e polticas citados), novamente seguida por Tapero com R$ 2.446.992,00. J em
educao, Tapero aparece na frente com R$ 1.782.076,21 (nos programas e polticas
relacionadas), seguido por Sum com R$ 1.560.880,74 transferidos da Unio.
Em 2010, o municpio que mais executou em sade foi novamente Sum com R$
6.202.723,35, seguido de Serra Branca com R$ 4.661.033,88. Em ao social o arranjo se repete
com Sum executando R$ 1.077.237,90, novamente seguido por Tapero com R$ 588.257,60.

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Em educao, o municpio de Tapero aparece com R$ 4.343.306,76 e Sum com R$


3.781.831,15.
Com relao aos recursos transferidos pela Unio em 2010, na rea de sade a cidade de
Sum aparece na frente com R$ 1.824.164,00, seguido por Tapero com R$ 1.156.102,00. Em
ao social, observam-se os mesmos municpios, na mesma posio: Sum em primeiro com R$
3.158.981,87 e Tapero em segundo com R$ 3.057.738,00. Assim como ocorreu em 2009, o
elemento se repete em 2010, colocando a cidade de Tapero no topo de recursos recebidos pela
Unio na rea de educao com R$ 2.052.124,26, seguida por Sum com R$ 1.664.123,08.
comum imaginar que os investimentos aumentem com o passar do tempo em virtude
tambm do aumento populacional e, consequentemente as necessidades. Esse fenmeno
acontece com os recursos oriundos da Unio. Porm o mesmo no ocorre com os investimentos
municipais. A cidade de So Jos dos Cordeiros, por exemplo, que aparece em segundo lugar
como municpio que mais executou no mbito da ao social em 2009, apresenta um decrscimo
de R$ 86.272,34 em relao ao ano seguinte. O mesmo acontece com a rea de educao onde o
municpio de Tapero surge liderando, ao mesmo tempo em que apresenta decrscimo de
execues com relao a 2010 de R$ 235.216,20.
Um dado curioso repete-se em todos os municpios nos dois anos. As
execues/investimentos na sade so vultosas, visto que, nelas esto includas desde
construes de postos de sade, compras de equipamentos, aquisio de ambulncias, construo
de unidades habitacionais, atravs da FUNASA (Fundao Nacional de Sade) e todas as demais
aes que requer parceria, em virtude do alto valor e tcnica exigidos. O mesmo ocorre com as
execues em educao. Porm, em ao social, o quadro se inverte, havendo maior investimento
da Unio.
Percebe-se que as reas, aparentemente, priorizadas para execues por parte dos
municpios so sade e educao, ficando a ao social em terceiro plano, enquanto por parte da
Unio a rea priorizada a ao social, ou seja, onde h maior investimento de um ente, h
menos do outro.
Destaca-se ainda a quantidade de programas desenvolvidos na rea de sade (mnimo de
03 e mximo de 04), ao social (mnimo de 05 e mxima de 06) e educao (mnimo de 01 e
mximo de 03), e o fato de nenhum deles ser de autoria local.
Para compreender melhor os nmeros, necessrio entender que, com relao rea de
sade, as execues so maiores, em virtude de a mesma ter se tornado Gesto Plena desde o
ano de 2000, ou seja, antes disso, os recursos federais eram repassados para o Estado que, por

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sua vez, repassava-os para os municpios, na maioria das vezes, j destinados, desconhecendo as
reais necessidades locais.6 Com a conquista da Gesto Plena, o municpio adquire o direito de
gerenciar esses recursos federais. O repasse passa a ser fundo a fundo, quer dizer, da Unio,
direto para a conta do Fundo Municipal de Sade. A questo que, at o ano de 2000, as
exigncias para cumprimento de metas eram feitas ao Estado. Aps esse perodo elas passam a
ser feitas aos municpios.
Ocorre que, alm do aumento das necessidades populacionais, do avano de vrias
doenas, do retorno de outras, o municpio tem a necessidade de contratar e/ou realizar concurso
para preenchimento de vagas por profissionais que atendam demanda da sociedade. So mais
mdicos, enfermeiras, tcnicos, bilogos, Unidades Bsicas de sade em cada bairro, enfim, uma
gama de aes at ento no exigidas, inclusive pela prpria sociedade que passa a ter uma
compreenso maior de seus direitos e, portanto, exigi-los.
Essa nova realidade exige mais recursos, at porque, cada classe de profissionais tem seu
plano de cargos e remunerao, seu piso e teto. Alm do que, os Hospitais tambm so includos
nessa Gesto Plena. Sucede que, quando o municpio acolheu a Gesto Plena, automaticamente
acolhe suas receitas e despesas. Atualmente, a Unio transfere os recursos para manuteno de
programas que fazem parte das suas polticas pblicas em sade, mas, esses recursos, tambm
fundo a fundo para cada programa, so recursos vinculados, ou seja, no podem ser transferidos
ou usados para outros fins seno os elencados na parceria Federal/Municipal, bem como,
continua figurando como parceiro nas demais execues municipais da rea.
Referindo-se educao, as parcerias/convnios tambm so considerveis, visto que
tambm envolvem reformas e construes de escolas, aquisio de transporte escolar,
equipamentos, merendas escolares e todas as outras atividades inerentes educao.
No que tange rea de Ao Social, as transferncias da Unio so maiores, visto que
essa rea a menina dos olhos do governo federal, desde o incio do governo do PT (2002). As
polticas redistributivas, capitaneadas pela Bolsa Famlia, so priorizadas como forma de amenizar
a misria e proporcionar um estado de bem estar social mnimo aos mais desprovidos.

6A transferncia Fundo a Fundo consiste no repasse de valores de forma regular e automtica, diretamente do FNS
para os Estados e Municpios e Distrito Federal, independentemente de convnio ou instrumento similar. Destina-se
ao financiamento das aes estratgicas e servios de sade (FNS).
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5 CONSIDERAES FINAIS
O estudo revelou que h pouco interesse das gestes municipais pesquisadas no sentido
de criar solues prprias ou at mesmo ter atitude de reproduzir as que fazem sucesso, para
desenvolvimento de suas cidades, em qualquer das reas analisadas.
Mas importante acrescentar que, embora a Constituio de 1988 d maior liberdade
para que os prprios municpios planejem suas polticas pblicas locais, a realidade que, as
transferncias voluntrias da Unio, j chegam aos destinos direcionadas. Isso faz com que o
municpio atue apenas como implementador e no como formulador de suas polticas pblicas.
Com a conquista da gesto plena, o quadro muda um pouco, visto que o contato direto
(poltico, tcnico e administrativo) entre o Governo Federal e Municipal, mas ainda incipiente.
Outro fator importante que o Estado brasileiro vem passando, desde a dcada de 80,
por grandes mudanas, tanto em seu papel social quanto gerencial, e esse novo processo est
sendo construdo, exigindo dinamismo, eficcia e eficincia das gestes. Acontece que nem todos
os gestores acompanham o ritmo desses passos. O gestor, de acordo com essas novas atribuies
requeridas, deve, no somente representar, mas principalmente atender os anseios da sociedade,
pensando e agindo de modo estratgico e planejado. Para que isso ocorra, ele e sua equipe tm
que desenvolver a capacidade de identificar os desejos e problemas e pensar, propor e
implementar solues. Essas etapas decorrem de um processo delicado que envolve
planejamento, ferramenta fundamental para consecuo de objetivos almejados. O aprendizado
contnuo de como melhor sanar as dificuldades locais, precisa envolver todos os setores da
gesto. A profissionalizao e aperfeioamento precisam ser constantes em todo o grupo,
podendo, inclusive, e se necessrio, acarretar alteraes em sua constituio.
A partir do amadurecimento dessa nova ideia de gesto, chega-se ao autoconhecimento
que levar, inevitavelmente, s condies de deteco e melhoria nas condies de vida nos
municpios.

Recebido para publicao em 10/03/2012


Aprovado para publicao em 06/08/2012

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Jos Irivaldo Alves O. Silva, Ana Paula G. Leite, Genildo A. do Nascimento e Paulo Csar S. Hilrio

Polticas Pblicas Municipais: Uma Anlise no Semirido Paraibano

Resumo
Esse artigo encontra-se no campo das Cincias Sociais e tem como foco as Polticas Pblicas
desenvolvidas na regio semirida paraibana (cariri ocidental e oriental). O estudo compreendeu o
perodo de 2008 a 2010 e teve como objetivo fazer uma anlise preliminar acerca das
competncias da gesto municipal quanto efetiva elaborao de polticas pblicas na regio
citada, utilizando dados secundrios, acompanhados de pesquisa de campo com aplicao de
questionrios nos setores competentes, classificando-se como predominantemente qualitativa.
Concluiu-se que as polticas pblicas implementadas na regio so caracterizadas de transferncia,
principalmente da Unio, com nfase na rea de ao social tendo como destaque o Programa
Bolsa Famlia, seguido das aes em sade, educao e meio ambiente, com a presena do
municpio essencialmente na fase de implementao, como formulador de polticas pblicas.

Palavras-chave: Poltica pblica; Gesto Pblica; Municpios.

Municipal Public Policies: an Analyse in Paraiba Semiarid

Abstract
This paper is in Social Science field and has a focus in public policy developed in semiarid of
Paraiba (Occidental and Oriental Cariri). The study included the period between 2008 and 2010
and had the objective of make a first analyze about local management and competences as the
effective elaboration of publics policies in the region, with secundaries data, field research with
questionnaire application, predominantly qualitative. Concluded the publics policies implemented
in the region are characterized of transferences, mainly Federal transferences, emphasizing social
action like Bolsa Famlia Program, health action, education and environmental action, with the
presence of local government in the implementation moment, like a public policies formulator.

Keywords: Public Policy; Public Management; Local government.

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RESENHA

Direitos Humanos: Um Projeto Inacabado

HUNT, Lynn. A inveno dos direitos humanos: uma histria. Traduo de


Rosaura Eichenberg. So Paulo: Companhia das Letras, 2009.
________________________________________________________________

Joachin Melo Azevedo Neto


Universidade Federal de Santa Catarina

A historiadora norte-americana Lynn Hunt, atualmente, professora de Histria Moderna


da Europa, na Universidade da Califrnia, em Los Angeles. Como pesquisadora, divide suas
atenes para diversas temticas que englobam desde Revoluo Francesa, Estudos de Gnero,
Histria Cultural at Historiografia. Entre suas principais obras publicadas no Brasil, temos
Poltica, revoluo e classe na Revoluo Francesa obra na qual a autora busca estabelecer uma
fronteira entre sua interpretao da configurao poltica e cultural no momento da Revoluo
Francesa em relao s teses marxistas tradicionais sobre o citado evento, assim como no tocante
s tendncias revisionistas do tema que acabaram relativizando a noo de classe social e a
coletnea de textos A nova histria cultural, onde, em um ensaio com o mesmo ttulo dessa obra,
busca mapear os dilogos e tenses entre as recentes tendncias historiogrficas com antigos
paradigmas cientficos, entre os quais o marxismo e a chamada Primeira Gerao dos Annales.
Sem dvidas, a obra A inveno dos Direitos Humanos, no Brasil, est sendo recepcionada
como uma importante contribuio para os debates sobre Histria do Direito, Histria Poltica e
de Histria Cultural. Na introduo da citada obra, a autora expe a problemtica que servir
como norte para suas reflexes. Trata-se de pensar como se deu a emergncia de uma forma de
conscincia, em sociedades extremamente hierarquizadas, nas quais a igualdade entre homens,
mulheres e escravos fosse almejada. Nas palavras de Hunt:

Como que a igualdade de direitos se tornou uma verdade "autoevidente" em


lugares to improvveis? espantoso que homens como Jefferson, um senhor
de escravos, e Lafayette, um aristocrata, pudessem falar dessa forma dos direitos
autoevidentes e inalienveis de todos os homens. Se pudssemos compreender
como isso veio a acontecer, compreenderamos melhor o que os direitos
humanos significam para ns hoje em dia. (HUNT, 2009, p. 17)

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Direitos Humanos: Um Projeto Inacabado Pginas: 189-196.

Assim, ponderar sobre os direitos em uma dimenso coletiva, no sculo XVIII, foi uma
iniciativa levada a cabo por Thomas Jefferson, nos Estados Unidos. Essa tendncia norte-
americana influenciou, diretamente, a elaborao francesa da Declarao Universal dos Direitos
do Homem. No caso da verso francesa, esta pode ser caracterizada pelo uso de um estilo
retrico mais simples e dirigida para abolir os privilgios hereditrios de classe. Dois sculos
depois, as Naes Unidas modificaram o texto, mas no inteiramente, para criar a Declarao
Universal dos Direitos Humanos.
O foco central da obra de Hunt debater como a noo de direitos humanos foi posta em
cena como algo autoevidente e como essa concepo perdura do sculo XVIII at os dias de
hoje. Embora a Declarao dos Direitos Humanos frise que a igualdade uma condio natural
ao ser humano, essa discusso redimensionada no campo dos debates polticos porque o
conceito de igualdade submetido a interesses de grupos sociais diversos. Em A inveno dos
direitos humanos, Lynn Hunt buscou compreender como se deu a construo dos conceitos de
direitos inalienveis e autoevidentes da humanidade.
No primeiro captulo, Torrentes de emoes, Hunt analisa como a trama narrativa do
romance Jlia, de Rousseau, que abordava temas como a paixo, o amor e a virtude, ir despertar
a empatia entre leitores e personagens. A leitura do romance de Rousseau conseguiu provocar em
seu pblico um senso de empatia pela condio humana que ultrapassava as barreiras de classe
social, nacionalidade e etnia entre as pessoas. A obra Jlia foi articulada na forma de um romance
epistolar. A principal caracterstica deste estilo de literatura, organizado como se fosse uma troca
de cartas entre os personagens, que os escritores ocultavam sua presena e dotavam os
romances de uma dimenso de testemunho. Assim, ao discutir os efeitos psicolgicos que a
leitura dos romances epistolares proporcionava nos leitores, Lynn Hunt dialoga com bastante
desenvoltura com o campo da teoria literria.
Outro romance significativo desta safra da literatura epistolar foi a obra Clarissa, do ingls
Richardson. De forma semelhante trama de Jlia, de Rousseau, Clarissa narra a biografia trgica
de uma jovem para a qual suas aspiraes individuais e seus desejos ntimos foram usurpados por
personagens que encarnavam a opresso patriarcal masculina. Jlia e Clarissa tocaram
profundamente os leitores que expressavam suas impresses emocionadas por meio de cartas
endereadas aos prprios escritores. A incluso de romances como Clarissa e Pamela, de
Richardson, e Jlia, de Rousseau, no ndex papal de livros proibidos indica que essa escrita da
empatia, que criticava nas entrelinhas a autoridade masculina, preocupava a Igreja Catlica. A
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Joachin Melo Azevedo Neto

figura masculina em Jlia representada como um vulto aptico, autoritrio e infeliz. Clarissa e
Jlia, enquanto personagens, tiveram em comum um desfecho trgico para suas vidas. Diante da
aniquilao dos seus anseios por autonomia, restou apenas a morte.
A questo que, segundo a autora, a leitura desses trs romances, que circularam no sculo
XVIII, provocou uma identificao entre o leitor e os personagens. Esse reconhecimento entre o
eu e o outro, figurado na literatura, foi crucial para a construo de uma sensibilidade pautada no
reconhecimento da autonomia do ulterior. A inovao dos romances epistolares do sculo XVIII
repousa no fato de que promoviam uma identificao com o drama e a dor de um outro (fictcio)
que no era parente, nem conhecido daquele que se compadece. Trata-se da construo de uma
nova forma de empatia na qual:
Os leitores aprendiam a apreciar a intensidade emocional do comum e a
capacidade de pessoas como eles de criar, por sua prpria conta, um mundo
moral. Os direitos humanos cresceram no canteiro semeado por esses
sentimentos. Os direitos humanos s puderam florescer quando as pessoas
aprenderam a pensar nos outros como seus iguais, como seus semelhantes em
algum modo fundamental. (HUNT, 2009, p. 58)

Desse modo, preciso compreender os conceitos de simpatia e de sensibilidade como


elementos indissociveis para a histria dos direitos humanos. No texto Por uma histria das
sensibilidades, Serge Gruzinski (2007, p. 07) defende um programa de pesquisas historiogrficas
que preze pela abordagem das experincias sensoriais dos indivduos. A busca por compreender
as formas de sentir e de pensar dos indivduos em um determinado tempo uma das prioridades
do campo temtico que rege a histria das sensibilidades. Para Lynn Hunt, embora os romances
como Julia, Clarissa e Pamela possam ser utilizados como fontes para a compreenso da gestao
de uma nova forma de sensibilidade moderna, pautada na empatia pelo outro, nenhum grupo
poltico defendeu a emancipao feminina durante o sculo XVIII. Nos crculos polticos de
debates sobre os direitos naturais, as mulheres, os ndios, negros livres e escravos no eram
considerados categorias sociais aptas para usufruir do status de cidados.
No segundo captulo, Ossos dos seus ossos, Lynn Hunt discorre sobre como no sculo
XVIII era comum a prtica da tortura, por meio de diversas tcnicas, como o afogamento e o
estiramento dos membros inferiores e superiores, durante os julgamentos e como parte das
sentenas jurdicas. Aps a Queda da Bastilha, o governo revolucionrio francs tentou tornar as
execues rpidas, menos dolorosas e aboliu a tortura como algo inerente ao processo de
julgamento do acusado. Como compreender essa transformao? No sculo XVIII, um jovem
italiano chamado Beccaria elaborou uma obra que avaliava o sistema jurdico na Europa. Para ele,
a pena de morte e a imposio de castigos cruis aos rus era uma evidncia de cdigos e

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processos judiciais atrasados e brbaros. A enxurrada de crticas tortura e a pena de morte


estavam embasadas no apenas na empatia pelo outro, mas em uma sintomtica mudana nas
formas de as pessoas conceberem a relao com seus corpos.
O italiano Beccaria, que havia clamado por cdigos jurdicos que abolissem torturas,
execues e humilhaes em julgamentos e sentenas, teve suas propostas recebidas com desdm
e desconfiana pelos magistrados que eram, quase todos, conservadores e acreditavam que a
disciplinarizao de um corpo s era possvel atravs da dor. As sentenas de morte, por
exemplo, eram ritualizadas para que o povo francs pudesse assimilar que o sacrifcio do
condenado era algo necessrio para a preservao da ordem vigente. Nesse sentido, umas das
prticas mais recorrentes nas condenaes morte era a imobilizao da vtima, o esmagamento
de suas juntas sseas por golpes de clava aplicados por um carrasco. A vtima ficava amarrada at
morrer. Depois o corpo era esquartejado e exibido em praas pblicas.
interessante salientar que havia iluministas franceses que eram entusiastas das reformas
propostas pelo italiano Beccaria, mas somente a partir das trs ltimas dcadas do sculo XVIII
os castigos cruis e as execues so questionados sistematicamente pelos homens de letras. Por
meio do parlamentar Brissot, na Frana, a campanha pela reforma jurdica vinculada defesa
dos direitos humanos. Nessa linha de discusso, o materialismo filosfico de Spinoza influenciou
diretamente a reforma penal francesa ao pressupor que as pessoas eram iguais, fsica e
mentalmente, sendo diferenciadas pela educao que receberam. Assim, com base no
pensamento de Spinoza, a reeducao do criminoso era mais proveitosa para a sociedade do que
a tortura e mutilao do seu corpo.
No terceiro captulo, Eles deram um grande exemplo, Hunt explica como o termo
declarao possua, para a poca, um significado mais incisivo e direto do que outras
terminologias atribudas a documentos reivindicatrios como petio e carta. Juntamente
com a proclamao da Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, os parlamentares
franceses resolveram abolir, oficialmente, a prtica da tortura durante as rotinas judiciais. Para
Hunt, importante notar como o conceito de tortura se tornou incompatvel com as concepes
de justia e razo que entraram em voga.
A noo do castigo j no condizia com a mutilao do corpo do condenado, como forma
de exemplo para a sociedade. Por castigo jurdico, o cerceamento da liberdade, o exlio e os
trabalhos forados foram elencados pelos parlamentares franceses como formas justas de punir.
Caso fosse efetuada a pena de morte, esta no deveria abarcar a tortura e a humilhaes
preliminares e deveria ser efetuada da forma mais rpida possvel, por meio da guilhotina. A
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mudana nas formas de punir os criminosos refletiu a modificao do status dos franceses de
sditos para cidados. Em lugar da humilhao corporal, a humilhao poltica do ru era mais
eficaz como forma de exemplo.
No quarto captulo, Isso no terminar nunca, Lynn Hunt discute as consequncias da
disseminao dos direitos humanos na Europa e na Amrica. Como a Declarao dos Direitos do
Homem e do Cidado igualava os homens perante os cdigos jurdicos, sem privilgios de classe,
principalmente aquelas pessoas que eram adeptas de credos diferentes do catlico, comeou-se a
temer um efeito cascata no qual os judeus, escravos, crianas e mulheres tambm reivindicassem
sua emancipao. A Declarao de Independncia dos Estados Unidos, por exemplo, assegurava
a cidadania apenas aos colonos brancos, enquanto mulheres, crianas e negros no tinham
direitos reconhecidos.
No caso dos direitos das mulheres, essas no tiveram seus anseios representados e
defendidos por nenhuma organizao. A teatrloga De Gouges, na Frana, ao rasgar
publicamente a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado foi difamada e guilhotinada,
aps ser acusada de ser uma contrarrevolucionria. Como se pode perceber, embora alguns
polticos ousassem defender a igualdade de direitos entre os sexos, os deputados franceses
determinaram o fechamento dos Clubes Femininos, alegando que o envolvimento das mulheres
com causas polticas afastava as mesmas de seus afazeres domsticos.
Um elemento importante, na Frana, para a afirmao e reivindicao dos direitos
femininos foi a liberdade de imprensa. Por meio de panfletos, libelos e manifestos, algumas
lderes atacavam diretamente as incoerncias da Declarao dos Direitos do Homem e do
Cidado em relao situao das mulheres. A principal tenso relativa afirmao dos direitos
femininos estava ligada com uma srie de temores masculinos de que o reconhecimento oficial
desses direitos abalasse a autoridade masculina secular sobre as mulheres.
No quinto captulo, A fora malevel da humanidade, Lynn Hunt inicia discorrendo
sobre como o governo de Napoleo, no comeo do sculo XIX, foi caracterizado por uma srie
de polticas administrativas autoritrias e que tentavam recuperar o controle das colnias nas
quais houve rebelies bem sucedidas de escravos. O imperador francs no conseguiu fazer
prevalecer um regime poltico baseado no cerceamento das liberdades individuais, embora
tolerasse a diversidade aos cultos religiosos. Associado com a euforia causada pelo anseio de
liberdade, o nacionalismo, por um lado ir fomentar a independncia latino-americana e, por
outro, desembocar no etnocentrismo na Europa. Assim, cada nao como a Colmbia, na

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Amrica, ou a Alemanha, na Europa, considerava-se portadora de uma misso redentora


universal.
Como resposta aos postulados que pregavam a igualdade entre as pessoas, as teses racistas,
sexistas e eugnicas ganharam fora no sculo XIX por corroborarem, biologicamente, uma srie
de relaes de dominao social. Esse novo determinismo biolgico, legitimado com o status de
saber cientfico, pressupunha que as mulheres eram organicamente inferiores aos homens.
Embora pensadores como o ingls John Stuart Mill clamassem pelo final do determinismo
biolgico entre homens e mulheres, os setores sociais e polticos re-afirmaram que a mulher
deveria se restringir s atividades domsticas. Somente na ltima dcada do sculo XIX, o termo
feminismo ganha a conotao emancipadora que possui atualmente.
No comeo do sculo XX, uma onda de antissemitismo, legitimada cientificamente pelos
seguidores de Gobineau, alastrou-se, sobretudo, vinculada ao rumor de uma conspirao judaica
para que essa etnia assumisse o poder poltico na Europa. Tambm nesse contexto, os iderios
socialistas e comunistas ganharam cada vez mais adeptos. Para os seus adeptos, s o direito de
exercer a cidadania poltica no era suficiente. Era preciso suprimir as instituies que velavam
pela manuteno do Estado burgus. No bastava, para os adeptos desses iderios, serem
cidados polticos. Era preciso abolir as barreiras entre ricos e pobres e os trabalhadores deveriam
executar seus labores de forma autogestionria.
Para Karl Marx, segundo a autora, a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado era
um tratado revelador do egosmo burgus. Para a linha de pensamento de Fourier e Jaurs, a
Declarao era tida como um documento importante para a construo de um mundo mais justo.
No caso da Rssia, aps a revoluo bolchevique, o governo de Lnin proclamou sua prpria
Declarao voltada para o fim da explorao do homem pelo homem. A premissa de que a lei da
igualdade entre os homens era um postulado burgus, durante o stalinismo, desembocou em uma
era marcada por uma forma autoritria e violenta, por parte do Estado, para manter a hegemonia
do regime totalitrio de Stalin. Aps o fim da II Guerra Mundial e a contagem do nmero de
cadveres espalhados pela Europa, da divulgao dos crimes cometidos pelos nazistas e do
julgamento de Nuremberg, entra em cena a expresso crimes contra a humanidade.
Por fim, Lynn Hunt, de maneira muito coerente, conclui que as discusses e a busca pelo
cumprimento dos estatutos que regem os direitos humanos, na contemporaneidade, levadas a
cabo por Ongs, polticos e minorias tnicas, sexuais e de gnero tornam a luta pela emancipao
humana um projeto inacabado. Sem dvida, o livro A inveno dos direitos humanos, alm de ser uma
valiosa contribuio para a historiografia, tambm pode nortear vrias discusses
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contemporneas sobre polticas pblicas nos mais diversos campos do conhecimento humano
como, por exemplo, a Sociologia e as Cincias Polticas.

Recebido para publicao em 02/04/2012


Aprovado para publicao em 22/06/2012

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REFERNCIAS

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PESAVENTO, Sandra Jatahy. Sensibilidades na histria: memrias singulares e
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So Paulo: Companhia das Letras, 2007.

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