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DA GERAL II (Versão Provisória) - MRS
DA GERAL II (Versão Provisória) - MRS
Verso de trabalho (3 de Junho de 2005). Para uso exclusivo dos alunos. Proibido reproduzir e citar para outros fins.
Verso de trabalho (3 de Junho de 2005). Para uso exclusivo dos alunos. Proibido reproduzir e citar
para outros fins.
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Marcelo Rebelo de Sousa / Andr Salgado de Matos: Direito Administrativo Geral (Tomo II: Organizao administrativa).
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I Problemas gerais
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II Conceito
Tipicamente, uma pessoa colectiva privada prossegue interesses privados. Mas, mesmo que
prossiga interesses pblicos, e mesmo que o faa de forma imediata, no o faz normalmente de
forma necessria, uma vez que pode, por deciso prpria, deixar de o prosseguir, mesmo que tal
acarrete consequncias desfavorveis na sua esfera jurdica; e nunca o faz originariamente, pois s
as pessoas colectivas pblicas so originariamente investidas da prossecuo de interesses pblicos.
Circunstancialmente, uma pessoa colectiva pblica pode ser investida da prossecuo de um
interesse pblico de forma derivada e, portanto, no lhe caber prossegui-lo originariamente o que
se passa nos casos de concesso a pessoas colectivas pblicas. Contudo, a pessoa colectiva em causa
teria, necessariamente, que prosseguir de forma originria, j antes da concesso, um qualquer outro
interesse pblico ou no poderia ser qualificada como pessoa colectiva pblica.
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III Substrato
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Outro caso de complexidade do substrato (que pode ser, quer pessoal, quer
institucional) o das pessoas colectivas complexas ou federativas, que so
constitudas por outras pessoas colectivas. As pessoas colectivas complexas podem
ser perfeitas e imperfeitas, conforme a personalidade jurdica das pessoas colectivas
que as integram seja ou no acompanhada, como regra, da capacidade de gozo e de
exerccio.
IV Atribuies
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V Regime jurdico
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e) O estatuto especfico dos titulares dos seus rgos e, em especial, dos seus
agentes, traduzindo-se este ltimo em vnculos dotados de maior estabilidade,
correspondentes ao regime da funo pblica ou outro a ele equivalente.
f) A existncia de uma capacidade de direito privado, que corresponde
possibilidade de as entidades pblicas prosseguirem as suas atribuies em paridade
com os particulares atravs de actos de gesto privada.
g) A existncia de um domnio privado, ou seja, um patrimnio privado
sujeito ao regime dos direitos reais constante do Cdigo Civil, incluindo bens
disponveis e indisponveis.
Situaes jurdicas passivas tpicas das pessoas colectivas pblicas so,
designadamente:
a) A subordinao a limitaes especficas decorrentes da natureza jurdico-
pblica, entre as quais a sujeio a vinculaes legais e aos princpios da actividade
administrativa enquanto limites da margem de livre deciso (supra),
designadamente, e de forma nuclear, o princpio da prossecuo do interesse pblico
e o princpio da legalidade (supra, I).
b) A submisso a poderes exercidos pelo Estado-administrao,
designadamente, em grau decrescente de intensidade, o poder de direco, o poder
de superintendncia e o poder de tutela, que garantem a necessria unidade da
actuao administrativa e, em algumas situaes, a legitimidade democrtica da
actuao das pessoas colectivas administrativas infra-ordenadas em relao ao
Estado (supra, I).
c) A subordinao a um regime especfico de responsabilidade civil
extracontratual por actos de gesto pblica. Nos primrdios do direito
administrativo, em virtude de uma herana do Estado de polcia, a administrao
respondia apenas pelos danos que provocasse em relaes jurdicas de carcter
patrimonial (supra); actualmente, o regime de responsabilidade civil das pessoas
colectivas pblicas por actos unilaterais de gesto pblica , em alguns casos, mais
abrangente do que o regime de responsabilidade civil constante do Cdigo Civil
(designadamente no que toca responsabilidade funcional, responsabilidade
objectiva e responsabilidade objectiva: infra, III).
d) A sujeio fiscalizao jurdico-financeira, preventiva e sucessiva, pelo
Tribunal de Contas, da regularidade financeira da sua actividade [art. 2., 1, 2, a), b)
LOPTC).
e) A sujeio da sua actividade de gesto pblica ao controlo dos tribunais
administrativos que, nos termos constitucionais, tm competncia para administrar a
justia nos litgios emergentes de relaes jurdicas administrativas (art. 212., 3
CRP). No perodo liberal, a sujeio das pessoas colectivas pblicas aos tribunais
administrativos constitua uma situao de vantagem, na medida em que aqueles
tinham sido criados com a misso especficas de proteger as a administrao pblica
das investidas dos tribunais judiciais; actualmente, a existncia de tribunais
administrativos justifica-se por uma razo de especializao funcional, pelo que os
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nem originria. Em virtude deste critrio, existe uma coincidncia entre os sentidos
material e orgnico de administrao pblica (supra, I).
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I. Aspectos gerais
1. Conceito
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imputao de actos de pessoas fsicas a pessoas colectivas, pois os actos dos agentes
tambm se imputam s pessoas colectivas a que pertencem; o que caracteriza os
rgos que eles tm o poder jurdico de decidir em nome de uma pessoa colectiva
ou, para utilizar uma terminologia voluntarista, para exprimir a vontade desta. e
servios. Ao contrrio dos meros agentes, os rgos so, assim, titulares de
competncias (infra).
O conceito de rgo , sobretudo, um produto do Estado constitucional, j
que, anteriormente, e ainda que no bem comum, o poder pblico era exercido a ttulo
pessoal. Os rgos administrativos (como os rgos jurdico-pblicos em geral) so,
assim, resultado de um fenmeno de institucionalizao do poder: apesar de os actos
em que se traduz o exerccio do poder pblico serem naturalisticamente praticados
por pessoas fsicas, eles imputam-se a um ente diverso.
2. Elementos
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a) Modo de designao
b) Suplncia
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incorrecto dizer-se que um rgo colegial decide; mas j o que se diga que um rgo
singular delibera. A expresso deliberao designa a forma de deciso especfica dos rgos
colegiais.
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O CPA ignorou que alguns rgos colegiais, paradigmaticamente as assembleias (por ex., as
assembleias municipais e de Freguesia), tm um funcionamento sincopado, ou seja, renem apenas
em determinados perodos de tempo de durao limitada e por vezes legalmente fixados (pelo
menos quanto s sesses ordinrias). O perodo de tempo durante o qual um rgo colegial pode
reunir designado por sesso. O regime legal vigente parece visar, portanto, os rgos colegiais que
funcionam em sesso permanente.
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vontade do rgo colegial ser esclarecida. A ordem do dia fixada pelo presidente,
que nela deve incluir os assuntos que lhe sejam indicados por qualquer outro
membro do rgo, desde que sejam da competncia deste e o pedido seja efectuado
por escrito nos cinco dias anteriores reunio (art. 18., 1 CPA); a ordem do dia deve
ser entregue a todos os membros do rgo colegial com a antecedncia mnima de
quarenta e oito horas sobre a data da reunio (art. 18., 2 CPA). A lei poderia,
porventura, ter ido mais longe e imposto que, alm da ordem do dia, fossem
entregues aos membros do rgo colegial as prprias propostas de deliberao j
apresentadas.
Embora o CPA no regule tal matria, tambm no exclui que, nas reunies ordinrias, o
perodo de discusso e votao dos assuntos integrados na ordem do dia seja antecedido pelo
chamado perodo de antes da ordem do dia, como prtica corrente. No perodo de antes da ordem
do dia podem ocorrer intervenes de membros do rgo, mas no deliberaes deste, salvo,
eventualmente, tratando-se de votos de congratulao ou pesar ou ainda de moes ou
recomendaes com mera eficcia interna.
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a metade dos membros do rgo, quer dos presentes e votantes, quer do seu nmero
legal (maioria absoluta); ou quando seja favoravelmente votada pela totalidade dos
membros do rgo, quer dos presentes e votantes, quer do seu nmero legal
(unanimidade). O CPA estabelece que as deliberaes so tomadas por maioria
absoluta de votos dos membros presentes reunio (art. 25., 1 CPA), exigncia que,
tratando-se de um regime geral, parece manifestamente exagerada: perante matrias
especialmente importantes, lei especial prever certamente a necessidade de uma
maioria absoluta, no fazendo sentido exigir uma maioria absoluta para larga parte
das situaes em que a lei no prev qualquer maioria de aprovao especfica. Caso
seja exigida maioria absoluta e se verificar apenas maioria relativa, procede-se
imediatamente a nova votao e, se a situao se mantiver, adia-se a deliberao para
a reunio seguinte, na qual ser necessria apenas a maioria relativa (art. 25., 2
CPA); o legislador pretende aqui favorecer a aprovao de deliberaes,
injustificadamente dificultada pela regra da maioria absoluta, o que poder ocorrer
caso um membro do rgo que se tenha abstido ou faltado na primeira votao
decida votar a favor da proposta em causa numa segunda ocasio.
o) Empate e desempate nas votaes. Perante uma situao em que ocorrem
tantos votos favorveis como desfavorveis a uma mesma proposta de deliberao, a
lei pode considerar, pura e simplesmente, tal proposta como no aprovada. No
sendo assim, a nica soluo racionalmente aceitvel a de atribuir a um dos
membros do rgo o poder de desfazer o impasse gerado; esse membro s pode,
logicamente, ser o presidente. Existem dois sistemas que permitem ao presidente do
rgo colegial desfazer uma situao de empate: quando haja voto de desempate, o
presidente do rgo vota apenas caso se verifique uma situao de empate e para o
desfazer; quando haja voto de qualidade, o presidente vota normalmente e, em caso
de empate, a proposta considera-se aprovada ou rejeitada consoante o presidente
tenha votado, respectivamente, a seu favor ou contra ela. O sistema adoptado pelo
CPA o do voto de qualidade (art. 26., 1 CPA), que, por comparao com o sistema
do voto de desempate, confere menor relevncia ao presidente; para evitar o sentido
de voto dos restantes membros do rgo seja viciado em funo do sentido de voto
do presidente, este vota em ltimo lugar (art. 24., 1 CPA). Se o empate se verificar
em votao por escrutnio secreto, o voto de qualidade do presidente no pode
funcionar como critrio de desempate, pois, por definio, o sentido do seu voto
desconhecido; neste caso, procede-se imediatamente a nova votao e, se o empate
se mantiver, adia-se a deliberao para a reunio seguinte; se o empate ainda se
mantiver, procede-se ento a votao nominal (art. 26., 2 CPA), na qual o voto de
qualidade do presidente permitir desfazer o desempate. O sistema adoptado
pesado e moroso, coadunando-se mal com deliberaes urgentes, designadamente
com o cumprimento de prazos legais para a sua adopo.
p) Fundamentao das deliberaes. A fundamentao das deliberaes
adoptadas por votao nominal resulta do resumo, em acta da reunio, do teor da
discusso das propostas que vieram a ser aprovadas (art. 27., 1 CPA). Quanto
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(devendo a mesma soluo estender-se queles que se tenham abstido, cuja omisso
do dispositivo legal se deve circunstncia de, no momento da elaborao da LT
embora j no no da respectiva aprovao o art. 23. CPA proibir ainda a absteno
em quaisquer rgos colegiais: supra).
Salvas as situaes previstas no art. 21. CPA, a preterio das exigncias
relativas ao processo de formao das deliberaes dos rgos colegiais gera a sua
ilegalidade por vcio de forma, que pode mesmo ser determinante de nulidade art.
133., 2, f), g) CPA.
A aplicao do regime dos rgos colegiais constante do CPA sofre uma
compresso por fora do influxo de diversas normas constitucionais. Assim, elas no
podem aplicar-se ao governo, cuja organizao e funcionamento esto sujeitas a uma
reserva absoluta de decreto-lei (art. 198., 2 CRP) que o CPA, enquanto diploma
aprovado por decreto-lei autorizado, no respeita. Por fora do art. 116. CRP, as
reunies das assembleias que funcionem como rgos de
soberania, das regies autnomas ou das autarquias locais so
pblicas, excepto nos casos previstos na lei (n. 1); as deliberaes dos
rgos colegiais previstos na Constituio so tomadas com a presena da maioria do
nmero legal dos seus membros (n. 2); e, salvo nos casos previstos na Constituio,
na lei e nos respectivos regimentos, as deliberaes dos rgos colegiais previstos na
Constituio so tomadas pluralidade de votos (ou seja, por maioria relativa), no
contando as abstenes para o apuramento da maioria.
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O art. 19., 1 CPA estabelece que a competncia definida por lei ou por regulamento .
Contudo, por fora do princpio da legalidade decorrente do art. 266., 2 CRP, ao qual o CPA no
pode sobrepor-se, um regulamento definidor de competncias, quer em sentido subjectivo, quer em
sentido objectivo, ter necessariamente que ser habilitado por lei. Ou seja, a competncia em sentido
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Por vezes refere-se o tempo enquanto quatro critrio de atribuio legal da competncia;
fala-se ento em competncia em razo do tempo. Mas o tempo no tem que ver com a
competncia: quando a lei permita que um acto da administrao produza efeitos em retroaco para
o passado ou diferidos para o futuro, trata-se, no de um problema de competncia, mas de um
problema de eficcia dos actos em que se traduz o exerccio da competncia; quando a lei permita
que um rgo administrativo actue quando, no futuro, estiverem preenchidas determinadas
condies, a questo tambm no respeita competncia mas aos pressupostos de facto ou de direito
dos actos em que se traduz o exerccio da competncia.
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VII. Regime
a) Fixao da competncia
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f) Conflitos de competncia
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vantagens para a boa resoluo do assunto (art. 32. CPA); este critrio supe uma
ponderao de carcter para-legislativo dos interesses em presena, pelo que
constitucionalmente muito duvidoso que possa ser efectuada por um rgo
administrativo; e parece fora de dvida que a designao do rgo competente pode
vir a ser jurisdicionalmente questionada, mediante a impugnao do acto que
resolveu o conflito de competncia ou dos actos que vierem a ser praticados por um
rgo ilegalmente designado como competente.
c) Incompetncia
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a) Conceito
b) Classificaes
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c) Regime jurdico
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1. Conceito
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A CE tem-se limitado a aprovar legislao sectorial (por exemplo, nos domnios das
indstrias de redes, como as comunicaes electrnicas, os servios postais, a distribuio
de gs e electricidade e os transportes) sobre servios de interesse geral. Contudo, no
Conselho Europeu de Laeken, a Comisso props-se encontrar um instrumento de carcter
geral para garantir o desenvolvimento de servios de interesse geral de elevada qualidade
na UE, de forma coerente com todas as polticas comunitrias. Mais recentemente, no Livro
Branco Sobre os Servios de Interesse Geral, para alm de outras medidas de carcter
sectorial, a Comisso afirmou que reexaminar a viabilidade e a necessidade de uma lei-
quadro relativa aos servios de interesse geral aquando da entrada em vigor do Tratado que
estabelece uma Constituio para a Europa e que proceder a um exame da situao dos
servios de interesse geral e apresentar um relatrio at ao final de 2005.
2. Regime jurdico
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I. A hierarquia
1. Conceito
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d) Hierarquia e colegialidade
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formao das decises que lhe so imputveis. Como tal, por definio, no pode
existir hierarquia sobre, ou dentro de, rgos colegiais: a existir um superior
hierrquico do rgo colegial, ou um superior hierrquico dentro do rgo colegial,
que pudessem determinar o sentido das decises deste, a natureza colegial do rgo
deixaria de fazer sentido, pois as suas decises corresponderiam em ltima anlise
vontade individual do rgo que sobre ele exercesse o poder de direco. Os rgos
colegiais e, quando se trate de rgos complexos, os seus membros, tm portanto a
natureza de rgos independentes, no sentido em que esto subtrados a qualquer
hierarquia.
J nada se ope, no plano dos princpios, a que um rgo colegial esteja
situado no topo de uma hierarquia administrativa. Em todo o caso, a relao
hierrquica, e designadamente o exerccio do poder de direco, decorrem de forma
necessariamente ininterrupta, o que quadra mal com o funcionamento por natureza
intermitente dos rgos colegiais enquanto tal. Assim, quando a titularidade dos
poderes hierrquicos caiba a um rgo colegial complexo enquanto mais elevado
superior de uma cadeia hierrquica, o seu exerccio cabe normalmente aos diversos
rgos que o compem, a ttulo singular, dentro da esfera das atribuies
prosseguidas pelo departamento que dirijam o que se passa com o Governo, rgo
superior da administrao pblica (art. 182 CRP), em que os poderes hierrquicos
so exercidos pelos ministros como chefes das unidades de atribuies ministeriais).
Mais frequente que o mximo superior de uma cadeia hierrquica seja, no o rgo
colegial propriamente dito, mas o seu presidente, ou que a este caiba pelo menos a
titularidade do poder de direco ( o que se passa nos municpios, em que o poder
de direco cabe ao presidente da cmara, sendo o poder disciplinar repartido entre a
cmara municipal e o seu presidente: art. 72. LAL; art. 18., 1 e 4 EDFAAP).
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Assim, por exemplo, o estatuto dos governadores civis como representantes do Governo
(art. 2. EGC) confere-lhes uma especial legitimidade, que se traduz, designadamente, na sua
competncia excepcional para a prtica de actos em substituio primria do prprio Governo ou
dos seus membros (art. 8. EGC). Perante isto, nenhum sentido faria admitir o poder governamental
de substituio dos actos dos governadores civis, pelo que devem considerar-se como exclusivas as
suas competncias.
a) O poder de direco
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Ainda que tal no esteja expressamente referido em parte alguma, ainda ao abrigo do
poder de direco que, por maioria de razo, o superior pode emitir directivas vinculativas, ou seja,
comandos que vinculam o subalterno a obter a consecuo de determinado objectivo, deixando-lhe
liberdade de escolha ou criativa quanto aos meios a utilizar no se trata, contudo, de faculdade
paradigmtica da relao hierrquica, mas sim da delegao de poderes (infra) e da relao de
superintendncia (infra).
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c) O dever de obedincia
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A soluo adoptada pelo legislador constitucional e ordinrio no que respeita aos limites do
dever de obedincia , assim, relativamente moderada. No se adoptou uma rgida soluo
hierrquica, prpria de regimes autoritrios e totalitrios, que adstringisse os subalternos a uma
obedincia cega aos comandos do superior; e tambm no se caiu no irrealismo de uma soluo
puramente legalista, que transformasse o subalterno em fiscal do superior e abrisse caminho
anarquizao das cadeias hierrquicas.
Admite-se como correcta a admisso da desobedincia nas situaes de ilegitimidade do
superior hierrquico, de comandos que extravasam a matria de servio e que no se revistam da
forma legal, que constituem verdadeiros limites intuitivos do dever de obedincia, na expresso
clssica de Magalhes Collao. Contudo, julga-se que a Constituio e a lei foram longe de mais ao
permitir a desobedincia a todo e qualquer comando hierrquico nulo ou que implique a prtica de
um crime. Isto porque a determinao da nulidade ou do carcter criminoso de um determinado acto
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no so, exceptuadas situaes evidentes, tarefas simples cuja realizao esteja ao alcance de
qualquer titular de rgo ou agente da administrao, ao qual no exigida genericamente uma
formao jurdica em direito administrativo ou penal. Caso se tenha em considerao que, quando a
desobedincia seja legtima, o subalterno se torna, como contrapartida da liberdade que lhe
reconhecida, plenamente responsvel pelos seus actos, nos planos civil, disciplinar,
contraordenacional e criminal, teremos tambm a noo de que, ao contrrio de progressistas, as
solues legalistas so, sobretudo, pouco amigas dos subalternos, que podero ver-se na situao de
ter que demonstrar judicialmente que desconheciam sem culpa o carcter ilcito dos actos
praticados. A soluo ideal, e a nica consentnea com a distribuio racional de responsabilidades
que exigida pela hierarquia administrativa, seria a de admitir a desobedincia dos subalternos
apenas quanto a comandos violadores da dignidade humana.
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II. A coadjuvao
a) Conceito
A coadjuvao uma relao jurdica criada por lei nos termos da qual um
rgo (o coadjutor ou adjunto) fica incumbido de auxiliar um outro (o coadjuvado),
pertencente mesma pessoa colectiva, no exerccio das suas competncias. Este
auxlio traduz-se normalmente na prtica de actos e no desempenho de actividades
de natureza que contribuam para a preparao ou execuo das decises do
coadjuvado. Prototipicamente, e tal como sucede com a relao hierrquica, a
relao de coadjuvao envolve a possibilidade de o coadjuvado delegar
competncias no adjunto. Normalmente, o adjunto no tem competncias prprias
para a prtica de actos com eficcia externa, carecendo de delegao de poderes para
tal; no entanto, este aspecto no exigvel para que se possa falar em coadjuvao
(assim, por exemplo, apesar de adjunto do primeiro-ministro, o ministro adjunto tem
competncias externas prprias)
A lei qualifica expressamente como de coadjuvao a relao entre o
primeiro-ministro e alguns ministros, entre os ministros e os respectivos secretrios
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Existem tambm relaes de auxlio material estabelecidas por lei entre rgos de
diferentes pessoas colectivas administrativas (por exemplo, os presidentes das juntas de
freguesia devem colaborar com as entidades de proteco civil). A figura em causa
substancialmente diversa da coadjuvao, devendo reconduzir-se aos quadros gerais da
colaborao entre entidades pblicas (Amtshilfe).
b) Regime jurdico
c) Natureza jurdica
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auxiliar do adjunto carece de um acto permissivo do coadjuvado, pois tal teria que
estar previsto por lei; do mesmo modo, no aceitvel que se afirme que a
competncia externa auxiliar do coadjuvado originria, na medida em que ela
depende de um acto de delegao de poderes.
A natureza jurdica da coadjuvao , assim, a de uma modalidade de
colaborao auxiliar entre rgos administrativos (P. Otero).
Conceito
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Delegante e delegado
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porque s eles pode ser titulares de competncias (supra); um agente que seja
destinatrio de um acto de delegao de poderes passa a ser considerado como rgo
quando esteja em causa o exerccio da competncia delegada.
A delegao de poderes envolve a produo imperativa de um efeito
constitutivo na esfera jurdica de um rgo ou agente administrativo, por vontade de
outro e independentemente da sua (infra). Ora, tal s faz sentido quando pr-exista
delegao de poderes uma relao de supra-infraordenao entre o delegante e o
delegado. No pode, portanto, existir delegao de poderes de baixo para cima (por
exemplo, de um subalterno num superior) ou entre rgos de nvel paritrio (por
exemplo, entre Ministros). A relao de supra-infraordenao em causa pode ser a
relao entre superior e subalterno prpria da hierarquia administrativa, mas no tem
que ser assim: outras situaes em que concebvel a delegao de poderes so as de
coadjuvao e as colegialidade. Os n. s 2 e 3 do art. 35. CPA referem, quer a
delegao hierrquica (n. 2, 1. parte da previso), quer a no hierrquica,
distinguindo-se dentro da ltima a delegao do coadjuvado no coadjutor (n. 2, 2.
parte da previso) e do rgo colegial no seu presidente (n. 3). Menos sentido j faz
a previso da possibilidade de delegao no suplente (n. 2), uma vez que a suplncia
envolve o exerccio pleno da competncia do rgo afectado, sem necessidade de
delegao (art. 41., 3 CPA).
Competncia delegvel
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e disciplinar: supra) nos rgos ou agentes a eles sujeitos; to-pouco pode permitir a
delegao dos poderes latentes que emergem para o delegante da prpria emisso do
acto de delegao de poderes (poderes de revogao da delegao e dos actos
praticados ao seu abrigo, de quase-direco e de avocao: infra) no prprio rgo
ou agente destinatrio da delegao.
Exemplos de normas de habilitao especficas: o art. 86., 2 CPA, segundo o qual o rgo
competente para a deciso pode delegar a competncia para a direco da instruo em
subordinado seu; o art. 65., 1 LAL, nos termos do qual a cmara [municipal] pode
delegar no presidente a sua competncia, salvo quanto s matrias previstas
nas alneas a), h), i), j), o) e p) do n. 1, a), b), c) e j) do n. 2, a) do n. 3 e a),
b), d) e f) do n. 4, no n. 6 e nas alneas a) e c) do n. 7 do artigo anterior. No
primeiro caso a competncia delegvel definida positivamente e no segundo
negativamente.
Exemplos de normas de habilitao genricas: os n. s 2 e 3 do art. 35. CPA, que permitem a
delegao de poderes em matrias de administrao ordinria dos superiores hierrquicos nos
imediatos subalternos e dos rgos colegiais nos respectivos presidentes (salvo, neste ltimo caso,
havendo norma de habilitao especfica que estabelea uma particular repartio de competncia
entre os dois rgos). Para efeitos destas duas normas de habilitao, devem considerar-se actos de
administrao ordinria aqueles dos quais no resulte uma deciso com efeitos inovatrios na
ordem jurdica, designadamente os actos de preparao ou execuo de outros actos administrativos;
duvidoso que se possam incluir na mesma categoria actos decisrios, ainda que totalmente
vinculados ou de tipo certificativo. Todos os actos que no sejam de administrao ordinria so de
administrao extraordinria, carecendo a delegao de poderes para a sua prtica de uma norma de
habilitao especfica.
O acto de delegao
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Ou seja, a lei exige que o acto de delegao tenha uma determinada densidade. Esta
exigncia decorre da reserva de densificao normativa das normas de competncia
imposta pelo princpio da legalidade (supra, I), que sairia totalmente defraudada caso
se admitisse a ocorrncia de vicissitudes da competncia subjectiva mediante acto
administrativo dotado de uma densidade menor que a lei definidora daquela. Em
casos extremos, a densidade do acto de delegao pode ir ao ponto de dele constar a
indicao no apenas da competncia delegada mas a individualizao dos prprios
actos que o delegado fica habilitado a praticar (art. 37., 1, in fine, CPA); mas tal no
exigvel. Exigncias permanentes da densidade do acto de delegao so as
seguintes:
a) As competncias delegadas devem ser identificadas positivamente. ilegal
a delegao que no indique as competncias delegadas mas apenas as competncias
no delegadas, inferindo-se as primeiras a contrario sensu das segundas.
b) As competncias delegadas devem ser identificadas expressamente,
mediante a sua descrio ou remisso para as disposies normativas que as
conferem. ilegal o recurso a clusulas gerais ou tipos, bem como a mera
identificao das esferas de atribuies a que as competncias delegadas se reportam.
c) As competncias delegadas devem ser identificadas taxativamente. ilegal
o recurso a enumeraes exemplificativas.
O desrespeito dos requisitos de legalidade do acto de delegao implica a sua
invalidade. A consequncia da invalidade do acto de delegao a no produo, ou
a no produo vlida, do efeito permissivo do exerccio da competncia em causa
pelo delegado. Sob pena de total perverso do princpio da legalidade da
competncia, essa invalidade ter que assumir a forma de nulidade (art. 133., 1
CPA), pelo menos quando esteja em causa a delegao de competncias de que o
delegante no titular ou que no possa delegar, bem como se o destinatrio da
delegao no for legitimado por lei para tal. Se o delegado praticar actos na matria
ilegalmente delegada, estes estaro consequentemente viciados de incompetncia e
sero tambm, como tal, invlidos (infra).
A delegao de poderes provoca uma vicissitude da competncia subjectiva,
que definida por lei ou regulamento por ela habilitado (art. 29., 1 CPA). Por isso,
as mesmas razes que determinam a publicao das leis impem tambm a
publicao do acto de delegao, que o CPA manda fazer em Dirio da Repblica ou
no boletim da autarquia, salvo se este no existir, caso em que deve ser afixado nos
lugares do estilo (art. 37., 2 CPA). A publicao constitui requisito de eficcia do
acto de delegao (art. 130., 2 CPA), pelo que a sua ausncia implica a no
produo do efeito permissivo do exerccio da competncia em causa pelo delegado.
Se este praticar actos na matria delegada, estes estaro consequentemente viciados
de incompetncia e sero, como tal, invlidos (infra).
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poder de iniciativa, propor a este ltimo que delibere a delegao. Nada disto
comprova, no entanto, a existncia de uma competncia condicionada do delegado
antes da delegao (infra).
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Freitas do Amaral apresenta uma outra situao de ciso entre titularidade e exerccio, qual
no se aplicariam as objeces apresentadas: nas democracias representativas, o titular da soberania
o povo, mas ela exercida pelos rgos de soberania. Contudo, no assim. Do ponto de vista
poltico, a soberania reside originariamente no povo mas, do ponto de vista jurdico, a sua
titularidade e o seu exerccio so constitucionalmente atribudos a determinados rgos do aparelho
pblico. As eleies no so, juridicamente, actos de transferncia de exerccio da soberania, j que
a competncia daqueles rgos originria, pois decorre directamente da Constituio. Mesmo nas
democracias semidirectas ou referendrias, o povo no pode revogar a competncia constitucional
dos rgos do poder poltico, mas, quando muito, revogar alguns dos seus actos; e, no direito
constitucional portugus, pertence sempre ao poder poltico a deciso de convocar o referendo e este
nunca pode ser revogatrio dos actos praticados pelos rgos daquele (art. 115. CRP). A
representao poltica e o referendo no implicam sequer a cindibilidade entre a titularidade e o
exerccio de situaes jurdicas activas.
Por fim, nenhuma das teses referidas tenta sequer explicar o efeito
inegavelmente constitutivo que o acto de delegao tem sobre a competncia do
prprio delegante, consistente na activao, na esfera jurdica deste, de poderes at
ento apenas latentes (supra).
A posio adoptada acerca da natureza jurdica do acto de delegao de
poderes a de que se trata de um acto constitutivo competencial de duplo efeito.
Por um lado, o acto de delegao transfere para o delegado, no apenas o
exerccio, mas tambm a titularidade, de determinada competncia. Isto implica que,
previamente ao acto de delegao, no exista qualquer competncia do delegado nas
matrias susceptveis de delegao, por virtude da norma de habilitao ou por
qualquer outro meio; atendendo aos critrios de classificao da competncia, o acto
de delegao de poderes confere uma competncia derivada ou indirecta (supra). A
transferncia da titularidade e do exerccio da competncia explica tambm o regime
legal da avocao; e explica ainda porque que os actos praticados pelo delegado
so imputados sua esfera jurdica e no do delegante. A transferncia da prpria
titularidade da competncia no equivale sua alienao, que seria inconstitucional
luz do princpio da irrenunciabilidade da competncia (art. 111., 2 CRP; art. 29.
CPA), na medida em que se trata de um efeito precrio.
Por outro lado, o acto de delegao activa na esfera jurdica do delegante
determinados poderes que anteriormente estavam apenas latentes (supra). Estes
poderes so destinados a garantir a posio do delegante como titular originrio da
competncia e, consequentemente, a sua supraordenao em relao ao delegado na
vigncia da delegao, bem como o carcter precrio desta. Por natureza, os poderes
em causa so relativamente indelegveis (supra).
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Por vezes, sucede que a lei atribui uma competncia a certo rgo, mas
considera-a delegada noutro. Esta figura geralmente designada como delegao
tcita.
Por exemplo, contm uma norma de delegao tcita o art. 3., 3 LOG, segundo o qual A
competncia atribuda por lei ao Conselho de Ministros, no mbito dos assuntos correntes da
Administrao Pblica, considera-se delegada no Primeiro-Ministro, com faculdade de
subdelegao em qualquer membro do Governo.
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II. Regime
V. A desconcentrao absoluta
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