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O projeto Perspectivas do Desenvolvimento

Brasileiro foi concebido tambm para dar

Perspectivas da
concretude aos sete eixos temticos do
desenvolvimento brasileiro, estabelecidos
mediante processo intenso de discusses no
mbito do programa de fortalecimento

Poltica Social no Brasil


institucional em curso no Ipea. O conjunto de
documentos derivados deste projeto o
seguinte:

Livro 8
Livro 1: Desafios ao Desenvolvimento
Brasileiro: contribuies do
conselho de orientao do Ipea

Livro 2: Trajetrias Recentes de


Desenvolvimento: estudos de
experincias internacionais
selecionadas

Livro 3: Insero Internacional Brasileira


Soberana

Livro 4: Macroeconomia para o


Desenvolvimento

Livro 5: Estrutura Produtiva e Tecnolgica


Avanada e Regionalmente
Integrada

Livro 6: Infraestrutura Econmica, Social e


Urbana

Livro 7: Sustentabilidade Ambiental


Livro 8: Proteo Social, Garantia de
Direitos e Gerao de
Oportunidades

Livro 9: Fortalecimento do Estado, das


Instituies e da Democracia

Livro 10: Perspectivas do Desenvolvimento


Brasileiro

Projeto Perspectivas do
Desenvolvimento Brasileiro
Perspectivas da poltica social no Brasil

Livro 8
Governo Federal

Secretaria de Assuntos Estratgicos da


Presidncia da Repblica
Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto

Fundao pblica vinculada Secretaria de


Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
aes governamentais possibilitando a formulao
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus tcnicos.

Presidente
Marcio Pochmann

Diretor de Desenvolvimento Institucional


Fernando Ferreira
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Mrio Lisboa Theodoro
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Jos Celso Pereira Cardoso Jnior
Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas
Joo Sics
Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas
e Ambientais
Liana Maria da Frota Carleial
Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao,
Regulao e Infraestrutura
Mrcio Wohlers de Almeida
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Jorge Abraho de Castro
Chefe de Gabinete
Persio Marco Antonio Davison
Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao
Daniel Castro

URL: http://www.ipea.gov.br
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
Perspectivas da poltica social no Brasil

Livro 8

Braslia, 2010
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010

Projeto
Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro Brancolina Ferreira
Edvaldo Batista de S
Srie Elizabeth Barros
Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro Fbio Alves
Fbio Monteiro Vaz
Livro 8 Frederico Augusto Barbosa da Silva
Perspectivas da Poltica Social no Brasil Herton Ellery Arajo
Joana Mostafa
Organizadores/Editores Jos Aparecido Carlos Ribeiro
Jorge Abraho de Castro Leila Posenato Garcia
Helder Rogrio SantAna Ferreira Luciana de Barros Jaccoud
Andr Gambier Campos Luciana Mendes Santos Servo
Jos Aparecido Carlos Ribeiro Marcelo Galiza
Maria Paula Gomes dos Santos
Equipe Tcnica Natlia de Oliveira Fontoura
Alexandre Arbex Valadares Paulo Augusto Meyer M. Nascimento
Alinne Bonetti Paulo Roberto Corbucci
Ana Cleusa Serra Mesquita Pedro Herculano Ferreira de Souza
Ana Luiza Machado de Codes Rafael Guerreiro Osorio
Andrea Barreto de Paiva Roberto Gonzalez
Angela Maria Rabelo Ferreira Barreto Sergei Dillon Soares
Antnio Teixeira Lima Junior Srgio Francisco Piola

Perspectivas da poltica social no Brasil / Instituto de Pesquisa


Econmica Aplicada. Braslia : Ipea, 2010.
452 p. : grfs., mapas, tabs. (Srie Eixos Estratgicos do De-
senvolvimento Brasileiro ; Proteo Social, Garantia de Direitos e
Gerao de Oportunidades ; Livro 8)

Inclui bibliografia.
Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro.
ISBN 978-85-7811-063-5

1. Poltica Social. 2. Brasil. I. Instituto de Pesquisa Econmica


Aplicada. II. Srie.
CDD 361.250981

permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO

APRESENTAO . ...............................................................................7
AGRADECIMENTOS...........................................................................11
INTRODUO
PERSPECTIVAS ABERTAS POLTICA SOCIAL NO BRASIL.............................13
Parte I
CAPTULO 1
DESENVOLVIMENTO, MODERNIZAO E CONDIES DE VIDA...................25
CAPTULO 2
BALANO DA POLTICA SOCIAL NO NOVO MILNIO...................................57
CAPTULO 3
EFEITOS ECONMICOS DO GASTO SOCIAL NO BRASIL..............................109
Parte II
CAPTULO 4
PERSPECTIVAS PARA PROMOO DA EDUCAO COMO
DIREITO DE TODOS....................................................................................163
CAPTULO 5
CENRIOS PARA A CULTURA EM 2022.....................................................191
CAPTULO 6
REFORMA AGRRIA E CONCENTRAO FUNDIRIA................................213
CAPTULO 7
TRABALHO E RISCOS SOCIAIS NO BRASIL.................................................279
CAPTULO 8
PERSPECTIVAS PARA A TAXA DE MORTALIDADE INFANTIL EM 2022 ........313
CAPTULO 9
PERSPECTIVAS PARA O SISTEMA DE GARANTIA DE RENDA NO BRASIL.....345
CAPTULO 10
DESIGUAIS RESPONSABILIDADES FAMILIARES DE HOMENS E MULHERES....419
NOTAS BIOGRFICAS......................................................................445
APRESENTAO

com imensa satisfao e com sentimento de misso cumprida que o Ipea


entrega ao governo e sociedade brasileira este conjunto amplo, mas obvia-
mente no exaustivo de estudos sobre o que tem sido chamado, na ins-
tituio, de Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro. Nascido de um
grande projeto denominado Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, este
objetivava aglutinar e organizar um conjunto amplo de aes e iniciativas em
quatro grandes dimenses: i) estudos e pesquisas aplicadas; ii) assessoramento
governamental, acompanhamento e avaliao de polticas pblicas; iii) treina-
mento e capacitao; e iv
agora plenamente com a publicao desta srie de dez livros apresentados em
15 volumes independentes , listados a seguir:

Conselho de Orientao do Ipea publicado em 2009
Livro 2 Trajetrias Recentes de Desenvolvimento: estudos de experi-
ncias internacionais selecionadas publicado em 2009
Livro 3 Insero Internacional Brasileira Soberana
- Volume 1 Insero Internacional Brasileira: temas de pol-
tica externa
- Volume 2 Insero Internacional Brasileira: temas de eco-
nomia internacional
Livro 4 Macroeconomia para o Desenvolvimento
- Volume nico Macroeconomia para o Desenvolvimento: cresci-
mento, estabilidade e emprego
Livro 5 Estrutura Produtiva e Tecnolgica Avanada e Regional-
mente Integrada
- Volume 1 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Inte-

- Volume 2 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Inte-


grada: diagnstico e polticas de reduo das desigualdades regionais
8 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Livro 6 Infraestrutura Econmica, Social e Urbana


-- Volume 1 Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e
perspectivas para 2025
-- Volume 2 Infraestrutura Social e Urbana no Brasil: subsdios
para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas
Livro 7 Sustentabilidade Ambiental
-- Volume nico Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversi-
dade, economia e bem-estar humano
Livro 8 Proteo Social, Garantia de Direitos e Gerao de Oportunidades
-- Volume nico Perspectivas da Poltica Social no Brasil
Livro 9 Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia
-- Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica
-- Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
-- Volume 3 Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento
Livro 10 Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro
Organizar e realizar tamanho esforo de reflexo e de produo editorial apenas
foi possvel, em to curto espao de tempo aproximadamente dois anos de intenso
trabalho contnuo , por meio da competncia e da dedicao institucional dos
servidores do Ipea (seus pesquisadores e todo seu corpo funcional administrativo),
em uma empreitada que envolveu todas as reas da Casa, sem exceo, em diversos
estgios de todo o processo que sempre vem na base de um trabalho deste porte.
, portanto, a estes dedicados servidores que a Diretoria Colegiada do Ipea
primeiramente se dirige em reconhecimento e gratido pela demonstrao de
esprito pblico e interesse incomum na tarefa sabidamente complexa que lhes
foi confiada, por meio da qual o Ipea vem cumprindo sua misso institucional
de produzir, articular e disseminar conhecimento para o aperfeioamento das
polticas pblicas nacionais e para o planejamento do desenvolvimento brasileiro.
Em segundo lugar, a instituio torna pblico, tambm, seu agradecimento
a todos os professores, consultores, bolsistas e estagirios contratados para o
projeto, bem como a todos os demais colaboradores externos voluntrios e/ou
servidores de outros rgos e outras instncias de governo, convidados a compor
cada um dos documentos, os quais, por meio do arsenal de viagens, reunies,
seminrios, debates, textos de apoio e idas e vindas da reviso editorial, enfim
puderam chegar a bom termo com todos os documentos agora publicados.
Apresentao 9

Estiveram envolvidas na produo direta de captulos para os livros que


tratam explicitamente dos sete eixos do desenvolvimento mais de duas centenas
de pessoas. Para este esforo, contriburam ao menos 230 pessoas, mais de uma
centena de pesquisadores do prprio Ipea e outras tantas pertencentes a mais
de 50 instituies diferentes, entre universidades, centros de pesquisa, rgos de
governo, agncias internacionais etc.
A Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) slida
parceira do Ipea em inmeros projetos foi aliada da primeira ltima hora nesta
tarefa, e ao convnio que com esta mantemos devemos especial gratido, certos
de que os temas do planejamento e das polticas para o desenvolvimento temas
estes to caros a nossas tradies institucionais esto de volta ao centro do
debate nacional e dos circuitos de deciso poltica governamental.
Temos muito ainda que avanar rumo ao desenvolvimento que se quer para
o Brasil neste sculo XXI, mas estamos convictos e confiantes de que o material
que j temos em mos e as ideias que j temos em mente se constituem em ponto
de partida fundamental para a construo deste futuro.
Boa leitura e reflexo a todos!

Marcio Pochmann
Presidente do Ipea

Diretoria Colegiada
Fernando Ferreira
Joo Sics
Jorge Abraho
Jos Celso Cardoso Jr.
Liana Carleial
Mrcio Wohlers
Mrio Theodoro
AGRADECIMENTOS

O nascimento deste livro Perspectivas da Poltica Social no Brasil s foi possvel


a partir da colaborao de diversos colegas, que se empenharam no processo de
discusso e elaborao dos textos, bem como na criao de condies para que
esse processo se tornasse vivel.
De incio, agradecimentos ao ministro da Secretaria de Assuntos Estratgi-
cos Samuel Pinheiro Guimares , ao presidente do Ipea Marcio Pochmann
e aos diretores Fernando Ferreira, Joo Sics Siqueira, Jorge Abraho de Castro,
Jos Celso Cardoso, Liana Maria Carleial, Mrcio Wohlers de Almeida e Mrio
Lisboa Theodoro. Em um importante e indito esforo de renovao institucio-
nal, todos apostaram em um novo eixo de atuao para o Ipea: em vez de apenas
se debruar sobre o passado, tentar se projetar tambm para o futuro. Juntamente
aos demais integrantes da srie Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro,
este livro demonstra o sucesso dessa aposta.
Os autores e colaboradores dos textos a seguir tambm merecem todos os
agradecimentos. Entre os autores, mencionam-se Rafael Guerreiro Osorio, Sergei
Dillon Soares e Pedro Herculano Ferreira de Souza, responsveis pelo primeiro
captulo da parte I; Jos Aparecido Carlos Ribeiro, Alexandre Arbex Valadares e
Maria Paula Gomes dos Santos, responsveis pelo segundo captulo da parte I;
Joana Mostafa, Pedro Herculano Ferreira de Souza e Fbio Monteiro Vaz, res-
ponsveis pelo terceiro captulo da parte I; Ana Luiza Machado de Codes, Angela
Maria Rabelo Ferreira Barreto, Paulo Augusto Meyer M. Nascimento e Paulo
Roberto Corbucci, responsveis pelo primeiro captulo da parte II; Frederico
Augusto Barbosa da Silva, Ana Luiza Machado de Codes e Herton Ellery Arajo,
responsveis pelo segundo captulo da parte II; Brancolina Ferreira, Alexandre
Arbex Valadares, Antnio Teixeira Lima Junior e Fbio Alves, responsveis pelo
terceiro captulo da parte II; Roberto Gonzalez e Marcelo Galiza, responsveis
pelo quarto captulo da parte II; Srgio Francisco Piola, Edvaldo Batista de S,
Luciana Mendes Santos Servo, Leila Posenato Garcia, Andrea Barreto de Paiva e
Elizabeth Barros, responsveis pelo quinto captulo da parte II; Luciana de Barros
Jaccoud, Maria Paula Gomes dos Santos e Ana Cleusa Serra Mesquita, respon-
sveis pelo sexto captulo da parte II; e Natlia de Oliveira Fontoura e Alinne
Bonetti, responsveis pelo stimo captulo da parte II.
J entre os colaboradores, destacam-se Ana Amlia Camarano, Danielle Cro-
nemberg, Fernando Gaiger Silveira, Jhonatan Ferreira, Luana Pinheiro, Matheus
Stivali, Snia Miguel, Soraya Fleischer, Thiago Costa Arajo e os demais colegas
12 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) que compareceram s reunies


e oficinas de discusso dos textos.
Agradecimentos tambm a outros colegas da Disoc, que ajudaram a criar
condies para o bom andamento das atividades que resultaram neste livro, entre
os quais se mencionam Alberto Pereira da Silva, Maria de Ftima Costa, Ana Bete
Marques Ferreira, Alda Pimentel Chaves e Silvnia de Arajo Carvalho.
Os colegas responsveis pelo processo editorial do Ipea no poderiam ser
esquecidos, pois seu trabalho foi decisivo para a confeco deste livro, sob vrios
pontos de vista. Agradecimentos a Daniel Castro, Cludio Passos de Oliveira,
Iranilde Rego, Marco Aurlio Dias Pires, Jane Fagundes, Maria Aparecida Taboza,
aos demais colegas da Assessoria de Comunicao (Ascom) e aos parceiros reviso-
res e diagramadores que se envolveram em todo o processo.
Por fim, os colegas que respondem pela administrao do Ipea tambm
merecem ser lembrados, pois viabilizaram diversos processos administrativos e
financeiros, sem os quais este livro certamente no seria possvel. Agradecimentos
a todos da Diretoria de Desenvolvimento Institucional (Dides).
Jorge Abraho de Castro
Helder Ferreira
Andr Gambier Campos
Jos Aparecido Carlos Ribeiro
Organizadores
INTRODUO

PERSPECTIVAS ABERTAS POLTICA SOCIAL NO BRASIL

Antagnicas, antitticas, antinmicas: eis algumas das qualificaes utilizadas


pela literatura para descrever as relaes entre a regulao social e a dinmica
econmica, ao menos em sociedades que se organizam em torno de mercados.
Em tais sociedades, definidas desde o incio da era moderna como capitalistas,
os mercados so os mecanismos fundamentais de direcionamento dos esforos
humanos e dos recursos naturais disponveis. Mecanismos que atuam medida
que podem se valer do livre confronto entre demanda e oferta de capitais, de
terras, de produtos, de servios, de trabalho e assim por diante. Desse confronto
resulta um intrincado conjunto de preos, que sinalizam aos atores qual deve
ser o sentido da dinmica econmica, no que tange a cada uma das mercadorias
citadas, no tempo presente ou mesmo futuro.
O mercado de trabalho, especificamente, sempre foi o palco dos maiores
antagonismos entre a atuao dos atores pblico-estatais e dos atores privados nas
sociedades capitalistas. As sucessivas tentativas de regulao do mercado laboral
pelo Estado foram o resultado de antinomias vrias entre trabalhadores e empre-
srios, como atesta a longa histria dos conflitos operrios a partir da metade
do sculo XIX. Em boa medida, essas tentativas de regulao versaram sobre a
maneira pela qual a capacidade de trabalho seria convertida em uma mercadoria,
stricto sensu. Ou seja, versaram sobre a prpria constituio do mercado laboral,
que a disponibilizao de pessoas livres para alienar sua potencialidade de traba-
lho a outrem, em troca de pagamento de uma contraprestao.
Seja como for, as iniciativas de regulao do mercado de trabalho pelo
Estado seguiram dois caminhos paralelos e complementares. Um deles foi a cons-
tituio de direitos e garantias diretamente concernentes ao trabalho, em suas
diversas facetas como a contratao, a utilizao, a disposio, a remunerao,
a tributao, a demisso, a organizao e a atuao coletiva de trabalhadores. Isso
ocorreu pelas mos estatais, com a edio de legislao heternoma, e tambm
por meio da negociao direta entre atores empresariais e trabalhistas, que resul-
tou em normas autnomas. Outro caminho seguido na regulao laboral foi a
instituio de direitos e garantias relacionados no propriamente ao trabalho,
mas sim possibilidade de no trabalho. Tratou-se da constituio de um rol de
polticas sociais, em reas distintas, como educao, sade, alimentao, trabalho,
previdncia, assistncia, habitao, saneamento e transporte.
14 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Essas polticas sociais atuaram em dois sentidos paralelos e complementares.


Um primeiro consistiu na disponibilizao de benefcios monetrios a trabalha-
dores que se encontravam, temporria ou permanentemente, em situaes de
impossibilidade de auferir renda por meio de seu trabalho. Exemplos dessas situ-
aes, voluntrias ou involuntrias, esto no desemprego, na gravidez, na reclu-
so, na doena, no acidente, na velhice ou na morte. J um segundo sentido de
atuao das polticas sociais foi a disponibilizao, pelo Estado, de bens e servios
necessrios reproduo dos trabalhadores, como os de educao, alimentao,
sade, habitao, saneamento e transporte. Com a oferta pblica de tais bens e
servios, os trabalhadores deixaram de ter parcela importante de sua reproduo
vinculada demanda privada nos mercados, o que significou no s a desnecessi-
dade de recorrer aos mercados para adquirir esses bens e servios, mas tambm se
dirigir ao mercado laboral para auferir a renda exigida para sua aquisio.
Abrindo um parntese, a regulao do mercado de trabalho exigiu um novo
tipo de Estado, que se delineou principalmente a partir da metade do sculo XX.
O ator estatal do incio da era contempornea caracterizava-se por seus atributos
negativos, ou seja, por se dedicar defesa das liberdades individuais opostas
ao prprio Estado e consagradas no respeito ao direito de ir, vir e permanecer;
liberdade de crena, pensamento e expresso; ao direito de propriedade etc. J no
perodo mais recente, o ator estatal denotou-se por seus caracteres positivos, o que
significou a preocupao com as liberdades e as igualdades coletivas manifestas
na extensa normatizao das condies individuais de trabalho, no estmulo
organizao e atuao coletiva dos trabalhadores, assim como na proteo/pro-
moo destes por meio da instituio de polticas sociais.
Fechando o parntese, a regulao laboral, por meio da juridificao do
trabalho e tambm do no trabalho , significou uma desconstruo do movi-
mento de mercantilizao antes referido. Ou seja, a criao de direitos e garantias
relacionados ao trabalho e tambm ao no trabalho, concretizados nas polticas
sociais descontinuou a dinmica de converso da capacidade laboral em merca-
doria, sujeita acumulao capitalista. A literatura apontou algumas razes para
que isto ocorresse, destacando que a potencialidade de trabalho no pode ser
considerada uma mercadoria como outra qualquer, dado que:
1. No caso de uma mercadoria comum, o suprimento dos vendedores
quase sempre dimensionado previamente pela expectativa futura de
transao no mercado; ao passo que, no caso da capacidade laboral, no
h como seus vendedores dimensionarem e controlarem seu suprimen-
to ex ante por critrio parecido.
2. Os vendedores da capacidade de trabalho no tm como aguardar pela
melhor condio de venda e majorar seu valor mercantil, dado que
Perspectivas Abertas Poltica Social no Brasil 15

dependem continuamente de meios de sobrevivncia; j os vendedores de


uma mercadoria comum muitas vezes conseguem aguardar pela melhoria
da condio do mercado, extraindo ento valor mais elevado da venda.
3. Os compradores da capacidade laboral quase sempre tm como melho-
rar a eficincia de sua utilizao na produo de valor; j os vendedores
dessa mercadoria no conseguem aprimorar a eficincia de sua prpria
reproduo, pois os meios de sobrevivncia so relativamente constan-
tes e integrantes de um amplo padro, definido socioculturalmente em
certo perodo.
4. Os vendedores da capacidade de trabalho esto sob a ameaa reiterada
de envelhecimento material ou simblico, concreto ou abstrato ,
hiptese s afastada a partir da intervenincia do Estado, com polticas
sociais de reeducao, por exemplo; j os vendedores de uma mercado-
ria comum e, mais especificamente, os controladores do capital no
se encontram sob grau semelhante de tal ameaa, at porque o capital
est envolvido em um padro circular de renovao constante.
5. As decises dos compradores da capacidade laboral e, mais especifi-
camente, dos controladores do capital tm impactos coletivos e de
larga extenso, pois elas quase sempre alcanam vrios membros desse
mercado; ao passo que as decises dos vendedores de tal mercadoria
contam com impactos individuais e de raio reduzido, dado que quase
sempre envolvem apenas o prprio vendedor exceto quando ele con-
segue se articular com semelhantes.
6. Os vendedores da capacidade de trabalho no conseguem se dissociar
objetivamente de sua mercadoria, o que implica o comprometimento
de sua subjetividade, durante sua utilizao na produo de valor; ao
passo que, obviamente, o mesmo no ocorre com os compradores dessa
mercadoria os controladores do capital.
Enfim, a criao de direitos laborais anteriormente referida como a
juridificao do trabalho , assim como de direitos sociais juridificao do
no trabalho , foi uma resposta aos vrios problemas gerados pelo movimento
de mercantilizao do trabalho nas sociedades capitalistas. Problemas de aguda
assimetria poltica, social e econmica entre trabalhadores e empresrios, que
historicamente se manifestaram quase sempre em desfavor dos primeiros.
Mas preciso ressaltar que essa criao de direitos, prpria da esfera poltica,
esteve em contradio permanente com a acumulao de capital, prpria da
esfera econmica. Da a assertiva da literatura, de que as relaes travadas
entre a regulao social e a dinmica econmica caracterizaram-se por serem
antagnicas, antitticas e antinmicas.
16 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Entre outros aspectos, este livro questiona at que ponto essa perspectiva
da literatura d conta da situao atual de pases como o Brasil. Ou seja, at que
ponto adequada e suficiente tal perspectiva, dado que ela est preocupada essen-
cialmente com as contradies entre a regulao social e a dinmica econmica.
Esse questionamento surge a partir da constatao de que a poltica social, com
seus diversos vetores e componentes definidos ao fim da dcada de 1980, influi
sobremaneira na definio dos parmetros vigentes da economia brasileira, de um
ponto de vista macro, meso ou mesmo micro.
A fim de comear a verificar esse questionamento, o caso de se fazer uma
sumria referncia evoluo do produto interno bruto (PIB) e, simultanea-
mente, dinmica do gasto social que uma espcie de equivalente-geral da
poltica social nos anos aps a Constituio Federal de 1988 (CF/88).
Quanto ao primeiro elemento, depois de reduzidas taxas de crescimento
entre 1995 e 2003, perodo de preocupaes com a estabilidade do padro mone-
trio do pas, o PIB passou a apresentar uma nova dinmica a partir de 2004,
quase dobrando seu incremento anual mdio, para 4% reais entre 2004 e 2009.
Quanto ao segundo, o gasto social apresentou taxas de crescimento no per-
odo ps-1995, particularmente expressivas aps 2002, alcanando 21% do PIB
em 2006. A explicao desse movimento esteve na progressiva implementao
das polticas sociais inscritas na CF/88, bem como na gradativa valorizao de
parmetros fundamentais dessas polticas como o salrio mnimo.
Desse rpido cruzamento entre o PIB e o gasto social, deriva um questio-
namento sobre a influncia do segundo sobre o primeiro. Para alm da presena
direta e imediata do gasto estatal na composio do PIB, por quais meios o
gasto social poderia se fazer presente, influenciando os demais integrantes da
composio do PIB como o consumo dos indivduos/famlias e o investi-
mento das empresas? Entre as muitas possibilidades de resposta, destacam-se
quatro meios bsicos:
A oferta de benefcios monetrios as transferncias sociais nas reas
de previdncia, assistncia e trabalho oferecem, a amplos segmentos
da populao, rendimentos diretos, permanentes, regulares e previ-
sveis. E, ademais, rendimentos com relevncia crescente, dada sua
majoritria vinculao ao salrio mnimo que, ao menos no pe-
rodo mais recente de anlise, ganhou valor real em quase todos os
anos desde 1995. Supe-se que a maior parte dessas transferncias
transforma-se em consumo imediato dos indivduos e das famlias,
bem como se supe que isto tende a estimular o investimento das
empresas, a ocupao/consumo dos trabalhadores assim como a
arrecadao dos tributos em todo o Brasil.
Perspectivas Abertas Poltica Social no Brasil 17

A oferta de bens e servios principalmente nas reas de educao, sade,


alimentao, habitao, saneamento e transporte, os bens e os servios
sociais consistem, na prtica, em rendimentos indiretos para extensos
segmentos populacionais que os acessam. Ainda que com problemas
vrios de iniquidade de oferta, de insuficincia de qualidade, de re-
gressividade de custeio etc. , tais servios geram um efeito-desloca-
mento relevante, permitindo que a renda que seria neles gasta o seja,
de fato, aplicada no consumo de outros bens e servios.
A contratao de trabalhadores para a prestao de servios os servi-
os sociais so intensivos em mo de obra, especialmente nas reas de
educao, sade e assistncia. E so intensivos em mo de obra rela-
tivamente capacitada, com razovel grau de instruo professores,
mdicos, enfermeiros, assistentes sociais etc. , alm de relativamente
bem remunerada. Ademais, as oportunidades de trabalho que ofere-
cem, com vnculo estatutrio ou contratual, tendem a ser permanentes,
pois tais servios ainda podem se expandir dada a demanda social
ainda existente no pas.
A contratao de obras, bens e servios instrumentais em reas como
educao, sade, alimentao, habitao e transporte, a oferta de bens
e a prestao dos servios sociais demandam uma srie de meios e de
instrumentos obras, bens e outros servios , que so fornecidos qua-
se sempre pelo segmento privado da economia, mediante regime de li-
citaes e contrataes prprio do segmento pblico. Como claro, h
impactos positivos disso sobre o investimento empresarial, a ocupao/
consumo laboral e a arrecadao tributria.
Alm de uma influncia sobre o nvel do PIB stricto sensu, que se d pelos
quatro meios descritos, o gasto social provavelmente tem influncia tambm
sobre a sua distribuio. As evidncias disso advm, por exemplo, do perfil social
e territorialmente distributivo da maior parte das transferncias monetrias, que
se concentram nos estratos de base da estrutura social e se distribuem por todo o
territrio nacional inclusive pequenas municipalidades das regies mais remo-
tas do pas. Ou seja, provvel que essas transferncias incentivem um padro
mais inclusivo de crescimento do PIB, com menos pobreza e menos iniquidade
de renda, com impactos ainda mais positivos em termos de investimento das
empresas, ocupao/consumo dos trabalhadores e arrecadao dos impostos,
taxas e contribuies.
De fato, informaes apresentadas mais frente neste livro evidenciam que,
sob diferentes perspectivas, o gasto social tem uma influncia aprecivel sobre o
PIB do pas, em termos de seu montante e em termos de sua distribuio. Sem
18 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

pretender esgotar um assunto que ser tratado com cuidado logo adiante, os dados
mostram que o incremento de 1% no gasto da rea de educao resulta em um PIB
1,85% maior; enquanto que, no caso da sade, esse percentual de 1,7%.
Esses multiplicadores do PIB no so positivos apenas quando o gasto social
refere-se prestao de servios. Quando se trata de transferncias monetrias, o
fenmeno semelhante. O aumento de 1% no gasto com programas da assistn-
cia social resulta em um PIB 1,44% maior no caso do Programa Bolsa Famlia
e 1,38% maior no caso do Benefcio de Prestao Continuada. Introduzindo as
transferncias do Regime Geral de Previdncia Social na anlise, constata-se que
o PIB cresce 1,23% quando os benefcios de aposentadorias, penses e auxlios
se elevam em 1%.
Tais multiplicadores so importantes principalmente quando se leva em
conta outros tipos de gastos do Estado brasileiro, que no os das reas sociais. Um
exemplo est nos gastos com o pagamento de parcelas de juros da dvida pblica
mobiliria, que, se mostram incremento de 1%, resultam em um PIB 0,29%
menor. Ou seja, a influncia dos gastos relacionados aos servios da dvida sobre
o PIB do pas no s so menos positivos que os gastos sociais, mas so negativos.
As informaes apresentadas mais frente deixam claro que o gasto social
tem uma influncia considervel sobre o PIB brasileiro, seja quanto ao seu
montante, seja quanto sua distribuio. E isso j antecipa uma das possveis
constataes deste livro: ao descrever as relaes entre a regulao social e a
dinmica econmica, j no basta prender-se s contradies historicamente
existentes entre ambas.
preciso considerar que a primeira integrante e constitutiva da segunda,
o que significa dizer que, no Brasil de hoje, a poltica social alimenta e retroali-
menta decisiva e positivamente a economia. Sem as transferncias previdenci-
rias, assistenciais e trabalhistas, sem os servios de educao, sade, alimentao e
transporte, sem os bens relacionados habitao e ao saneamento, a economia do
pas daria vrios e vrios passos atrs.
Em alguma medida, o Estado social desenhado na Constituio de 1988
conseguiu moldar, sua imagem e semelhana, uma economia igualmente
social. E no uma economia a ser desprezada, dados seus vnculos orgnicos
com a poltica to criticados pela perspectiva liberal, que considera a boa
economia como aquela livre das determinaes polticas, capaz de se apoiar
puramente na atuao dos mercados. Pelo contrrio, uma economia que, nos
ltimos anos, tem se mostrado capaz de crescer e distribuir bem-estar a extensas
parcelas da populao brasileira, como demonstraro os dados apresentados nos
prximos captulos.
Perspectivas Abertas Poltica Social no Brasil 19

Obviamente, o mero crescimento dessa economia no afasta a necessidade


de um estudo crtico de seus problemas, que no so poucos. Mas as virtualidades
abertas por essa/a essa economia social no podem mais ser ignoradas no debate,
sob pena de seu depauperamento. E o objetivo deste livro justamente colaborar
com esse debate, abrindo novas possibilidades de anlise de tal economia.
Este livro est organizado em duas partes distintas, mas tambm comple-
mentares. Com um foco geral, a primeira parte se detm em aspectos da relao
estabelecida, ao longo de nossa histria, entre a regulao social e a dinmica
socioeconmica, bem como explora os traos que podem ser assumidos por esta
relao em um futuro prximo, tendo como referncia o ano de 2022 bicente-
nrio da independncia poltica brasileira.
O primeiro captulo desta parte dedica-se anlise das principais mudanas
ocorridas no pas ao longo de sua trajetria de modernizao e desenvolvimento.
Verifica-se como essas mudanas influenciaram as experincias cotidianas e as
condies de vida da populao, por meio de uma srie de indicadores socioeco-
nmicos das ltimas trs dcadas. Por meio desses indicadores, percebe-se que,
mesmo com os diversos problemas trazidos pela modernizao e pelo desenvol-
vimento, as condies de vida melhoraram muito, para contingentes cada vez
maiores da populao brasileira.
O segundo captulo preocupa-se com a regulao social, que ajudou o pas a
aprimorar seus indicadores socioeconmicos, especialmente aps o fim da dcada
de 1980. Mais do que na regulao, lato sensu, o foco da discusso encontra-se na
poltica social, cujos parmetros foram aprimorados pela Carta Magna de 1988.
Em reas setoriais distintas, observa-se a atual configurao desses parmetros,
como o alcance objetivo da poltica social, a sua abrangncia subjetiva, a sua
forma de organizao no territrio, o seu modo de articulao institucional, os
seus recursos financeiros e assim por diante. Ressalta-se no apenas os avanos
alcanados pela poltica social at o presente, mas tambm os desafios que ela ter
de enfrentar em um futuro prximo.
O terceiro captulo est calcado nos desdobramentos macroeconmicos dos
gastos efetuados por conta da poltica social brasileira. A partir dos multiplicado-
res de uma Matriz de Contabilidade Social, examinam-se os efeitos de tais gastos
sobre dois aspectos: o processo de crescimento da economia e a distribuio da
renda gerada neste processo. Esses multiplicadores indicam que incrementos nos
gastos em servios de sade e educao, bem como em transferncias assistenciais
e previdencirias, resultam em um PIB maior e mais bem distribudo pela popu-
lao do pas. Ou seja, os desdobramentos macroeconmicos da poltica social
so mltiplos e, alm disso, claramente positivos.
20 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

J a segunda parte deste livro adota um enfoque setorial, oferecendo anlises


para diversas reas de interesse: educao, cultura, reforma agrria, trabalho, sade,
garantia de renda e igualdade de gnero. Grosso modo, o intuito em cada uma dessas
anlises observar em que sentido caminhou a trama social, dados os esforos reali-
zados pela poltica social em cada rea especfica desde 1988. Ademais, o objetivo
verificar como determinados problemas enfrentados em cada rea podem ser supe-
rados em um futuro prximo, tendo como referncia o ano de 2022.
Na rea de educao, os problemas encontram-se na erradicao do analfa-
betismo, na expanso do ensino infantil e na concluso do ensino fundamental,
bem como na ampliao do acesso ao ensino superior. Note-se que esses quatro
problemas guardam relaes entre si, tendo em vista a natureza sistmica da edu-
cao. De maneira que aes sobre um deles necessariamente impactaro sobre
os demais, ao passo que aes isoladas em qualquer deles tendero a apresentar
resultados aqum dos desejados para 2022.
Na rea de cultura, o problema a ser enfrentado no se refere propriamente
a experincias culturais da populao, mas sim a insuficincias da poltica social
nesta rea. Em princpio, tais insuficincias podem ser superadas por meio da
organizao de um sistema nacional de cultura, que se mostre devidamente arti-
culado entre os entes federados, que conte com a participao plural de organis-
mos da sociedade civil e que seja adequadamente financiado.
Na rea de reforma agrria, h um problema que se destaca dos demais,
que a concentrao fundiria brasileira. Esta concentrao est na raiz de vrios
dilemas do campo e mesmo das cidades, como a pobreza e a desigualdade socioe-
conmica. A soluo passa pelo cumprimento da funo social da terra, tal como
definida na Carta Constitucional de 1988, e pela consequente distribuio deste
bem pblico, de maneira a contemplar um extenso grupo de agricultores fami-
liares, de trabalhadores rurais sem-terra e de comunidades tradicionais. E, para
alm da distribuio da terra, a soluo passa pela implantao de novas polticas
de desenvolvimento do mbito rural, voltadas principalmente para a produo
sustentvel de alimentos para o mercado interno do pas.
Na rea de trabalho, o problema que merece ateno a desproteo social
dos trabalhadores brasileiros, que se manifesta mediante a ausncia ou a insufici-
ncia de mecanismos de garantia de diversos grupos contra vrios riscos laborais.
Essa desproteo se mostra vinculada, por um lado, s limitaes histricas do
assalariamento no Brasil que, ao contrrio do ocorrido em outros pases, no
consegue se universalizar como relao de trabalho. Por outro lado, tal desprote-
o est associada s disparidades encontradas em meio ao prprio assalariamento
que se denota por grupos muito distintos de trabalhadores, no que se refere aos
padres de rendimentos e s condies laborais em geral.
Perspectivas Abertas Poltica Social no Brasil 21

Na rea de sade, o problema a ser sublinhado a mortalidade infantil,


cuja taxa um indicador (negativo) da (ausncia de) sade de uma populao,
em determinada poca e determinado territrio. Essa taxa um traador da
situao da sade e, at mesmo, do desenvolvimento socioeconmico dessa
populao. No Brasil como um conjunto, os dados mostram que a mortalidade
infantil reduziu-se muito nas ltimas dcadas. No obstante, ela ainda se situa em
nveis elevados, alm de se manifestar de forma desigual entre os entes federados.
De modo que so discutidas aqui as perspectivas de reduo para a mortalidade
infantil, no Brasil e nos vrios estados, procurando-se fazer uma anlise a partir
da construo de distintos cenrios at 2022.
Na rea de garantia de renda, que consolida as anlises de previdncia e assis-
tncia social, o problema encontra-se na presso desestruturadora exercida sobre o
sistema de proteo social, organizado no pas a partir da CF/88. Essa presso se
faz notar, principalmente, sobre a oferta de benefcios monetrios populao, seja
sob a forma de seguro (na previdncia), seja sob a de seguridade (na assistncia).
Em linha contrria aos defensores da desestruturao da proteo social, demons-
tra-se aqui que os benefcios monetrios mitigam situaes de pobreza, assim como
reduzem desigualdades de condies de vida. E, desde que de modo articulado com
outras iniciativas de poltica econmica e social, podem atuar preventiva e decisiva-
mente sobre processos de vulnerabilizao da populao brasileira.
Na rea de igualdade de gnero, o problema que se destaca a distribuio
inqua do trabalho domstico entre homens e mulheres distribuio sustentada
por concepes socioculturais a respeito dos arranjos familiares que se perpetuam
no tempo. De acordo com tais concepes, papel das mulheres suprir uma
srie de lacunas da poltica social, ofertando servios de cuidados com determi-
nados grupos como as crianas e, cada vez mais, os idosos. Contrapondo-se
a isso, defende-se aqui uma nova atuao do Estado, das empresas e de outros
atores sociais, no sentido de possibilitar o surgimento de relaes de gnero mais
igualitrias, de forma a garantir uma insero mais democrtica para homens e
mulheres nos diferentes espaos da sociedade.
Enfim, na primeira parte deste livro, que conta com uma abordagem geral,
analisa-se a relao historicamente estabelecida entre a regulao social e a din-
mica socioeconmica, bem como se explora os traos que podem ser assumidos
por esta relao at 2022. J na segunda parte, que possui uma perspectiva seto-
rial, verifica-se em que direo se moveu a sociedade brasileira, levando-se em
conta os esforos realizados pela poltica social desde a Constituio de 1988. Em
paralelo, estima-se a probabilidade de que certos problemas enfrentados em cada
rea possam ser superados em um futuro prximo, levando-se em conta a mesma
referncia temporal (o ano de 2022).
Parte I
CAPTULO 1

DESENVOLVIMENTO, MODERNIZAO E CONDIES DE VIDA

1 INTRODUO
A metanarrativa das teorias de desenvolvimento estabelece uma promessa: a
de que o desenvolvimento transformar as sociedades em lugares em que a
felicidade a regra e as violncias e as privaes so desconhecidas. em
nome desta que as sociedades se engajam em sua modernizao, buscando se
desenvolver para promover o bem comum. A histria da humanidade, infe-
lizmente, mostra que nem sempre tudo funciona como preconiza a fbula e
que os muitos efeitos colaterais e indesejados do desenvolvimento real da
misria injustificada face aos recursos suficientes para super-la destruio
inconsequente do meio ambiente frequentemente contradizem a promessa.
Contudo, parafraseando Sen (2000), se fato que as sociedades contem-
porneas ainda se encontram distantes de realizar tal meta, algumas mais do que
outras, tambm fato que nunca tantos viveram to bem e por tanto tempo
quanto no mundo atual. O Brasil no exceo: se, por um lado, h ainda muito
a ser feito para que se torne uma sociedade mais justa, por outro, houve bastante
progresso. O pas atual, construo de acertos e erros de vrias geraes, bem
melhor do que o do passado, graas ao desenvolvimento e modernizao.
A modernizao normalmente entendida como um conjunto de processos
que acompanham o desenvolvimento de sociedades industrializadas e urbanas a
partir de sociedades tradicionais. Esta, porm, no se resume industrializao
da economia e urbanizao da populao. Tambm envolve grandes mudanas
de valores, tecnolgicas, na estratificao social, nos padres de formao de fam-
lias, nos arranjos elaborados para darem conta das necessidades quotidianas e nos
gostos e hbitos que fazem que a vida no seja apenas um conjunto de obrigaes,
mas tambm uma experincia prazerosa. Compreende, ainda, transformaes no
papel do Estado como indutor desses processos e garantidor do bem-estar social.
O objetivo deste captulo recuperar parte das grandes mudanas pelas quais
o Brasil passou em sua trajetria de desenvolvimento e modernizao, que so refle-
tidas pelos indicadores socioeconmicos. D-se nfase aos aspectos relativos s con-
dies de vida e experincia cotidiana dos brasileiros. Para tanto, sero abordadas
apenas brevemente as mudanas ocorridas at 1980. Depois, o foco passa s ltimas
26 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

trs dcadas, quando as mudanas identificadas com o desenvolvimento e a moder-


nizao continuaram, embora com certo arrefecimento do ritmo em dimenses nas
quais as transformaes haviam sido mais intensas no perodo anterior e acelerao
em outras. Com isso, pretende-se retratar o Brasil como uma sociedade em ebulio,
que passou por mudanas profundas e nem sempre sincrnicas, um pas que avan-
ou muito e se modernizou, sem, no entanto, atingir o Eldorado previsto pela teoria
da modernizao e pelo estrutural-funcionalismo americano (PARSONS, 1974).
Um pas que j no mais o que era, mas ainda no chegou ao que gostaria de ser.

2 DESENVOLVIMENTO, MODERNIZAO E CONDIES DE VIDA AT 19801


H certo consenso em identificar na Revoluo de 1930 o marco inicial da
modernizao brasileira. No perodo subsequente ocorrem mudanas estruturais,
rpidas e profundas at o incio da dcada perdida, os anos 1980. Conferindo
os grandes nmeros disponveis para o perodo, percebe-se que o Brasil passou
por um intenso processo de modernizao. Em 1950, a produo industrial j era
responsvel por 24,1% do produto interno bruto (PIB), se equiparando agricul-
tura, cuja fatia era de 24,3%. Trs dcadas depois, a contribuio da agricultura
para o PIB cara para 10,2% e a da indstria subira para 40,6% (BAER, 2003).
De 1940 a 1980, a populao brasileira quase triplicou de tamanho, pas-
sando de 41,2 a 119 milhes de habitantes, e esse crescimento foi acompanhado
por uma urbanizao acelerada: apenas 31% residiam em reas urbanas, em 1940,
contra 68%, em 1980. Ou seja, enquanto a populao rural cresceu a uma taxa
mdia de 0,1% ao ano (a.a.), a urbana teve crescimento mdio de 4,7% a.a. Mais
ainda, o crescimento das reas urbanas foi tambm bastante concentrado: em
1940, as capitais das nove regies metropolitanas (RMs) originalmente institucio-
nalizadas em meados dos anos 1970 (Belm, Belo Horizonte, Curitiba, Fortaleza,
Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Salvador e So Paulo) somavam 4,7 milhes
de habitantes, o que representava cerca de 11,5% da populao brasileira; em
1980, j reuniam 22,5 milhes de moradores, ou quase 19% da populao.
A industrializao e a urbanizao levaram ao fortalecimento do mercado
interno, integrando as regies do pas e demandando os produtos da indstria nas-
cente, levando autossustentao desses processos. Porm, houve regies em que se
deu o fenmeno da urbanizao sem industrializao local (LOPES, 1978, p. 31),
pois o desenvolvimento e a modernizao foram marcados pelo reforo da desigual-
dade regional ento existente, com concentrao dos subsdios e dos financiamentos
do Estado nas regies Sul e Sudeste poca, comumente designadas Centro-Sul.

1. Os dados desta seo foram majoritariamente retirados dos Anurios Estatsticos em especial, das edies refe-
rentes aos anos de 1936, 1949, 1952, 1962, 1972 e 1983 e outras publicaes do Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatstica (IBGE) (1950a, 1950b, 1953, 1962, 1972, 1984, 2003, 2006, 2007) e do Instituto Nacional de Estatstica
(INE) (1936), exceto nos casos em que a fonte indicada explicitamente.
Desenvolvimento, Modernizao e Condies de Vida 27

Estas ltimas haviam se tornado os eixos dinmicos da economia ao longo do sculo


XIX, e seus empresrios detinham, por riqueza e proximidade geogrfica da capital,
maior poder poltico e capacidade para exercer presso junto s autoridades compe-
tentes (LOPES, 1978, p. 12) e obter vantagens diversas de emprstimos generosos
a licenas de importao que contornavam o fechamento da economia permitindo a
aquisio de mquinas modernas. O ritmo diferente de desenvolvimento e moderni-
zao dividiu o pas em um Brasil moderno, adiantado, e em um Brasil tradicional,
atrasado, com consequncias duradouras sobre os indicadores sociais das regies.
Malgrada a desigualdade regional, a urbanizao e a industrializao
foram acompanhadas por inequvocos ganhos de bem-estar, at mesmo nas
regies atrasadas. Entre os mais expressivos, figuram as diminuies nas taxas
de mortalidade. Estas ltimas para o perodo anterior a 1980 esto sujeitas a
imprecises por causa da precariedade dos registros de nascimentos e de bi-
tos, mas as estimativas censitrias autorizam a afirmao de que se reduziram.
A taxa de mortalidade bruta, a razo entre o nmero de bitos ocorridos em
um ano e a populao total no meio deste, cai de 19,7% em 1950 para 8,9%
em 1980. Taxas de mortalidade infantil o nmero de bitos de crianas de
menos de um ano para cada mil nascidas vivas so raras para esse perodo.
Estimativas sugerem que a taxa de mortalidade infantil em So Paulo tenha
subido de 69,9, em 1963, para 94,6 bitos por mil nascimentos, em 1973,
para depois declinar para 64,6 bitos por mil nascimentos em 1979 (WOOD;
CARVALHO, 1994). razovel supor que os nmeros nos demais estados
adiantados fossem semelhantes aos de So Paulo e ainda maiores no Brasil
atrasado. Desconsiderando a impreciso das taxas, a queda na mortalidade
levou ao brusco aumento da esperana de vida ao nascer, constatado a partir dos
censos demogrficos, passando de 42,7 anos em 1940 para 61,7 anos em 1980.
A esperana de vida ao nascer, por ser determinada pela mortalidade, que,
por sua vez, depende tanto de caractersticas dos indivduos quanto dos servi-
os de que dispem, sejam estes ltimos proporcionados pelo mercado ou pelo
Estado, considerada uma medida sumria da qualidade de vida que prevalece
em meio a uma populao (WOOD; CARVALHO, 1994). Pode-se ir alm e
considerar que tambm uma medida sumria do grau de desenvolvimento e
modernizao. A urbanizao, a evoluo tecnolgica, a formao de mercados
internos, o aumento do nvel da educao, o estabelecimento e a ampliao do
alcance dos meios de comunicao de massa, as mudanas de valores, e a reduo
da desigualdade que se espera acompanhar a mudana no sistema de estratificao
social e na diviso do trabalho, todos esses fatores, normalmente apontados como
caractersticos da transio das sociedades tradicionais para as modernas (KAHL,
1970) podendo-se acrescentar a construo de um conjunto de polticas sociais ,
contribuem para a reduo da mortalidade e o aumento da esperana de vida.
28 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Uma parcela desse ganho de 19 anos na esperana de vida ao nascer se deve


expanso dos servios de sade, em quantidade e qualidade, em parte possvel
graas concentrao da populao nas crescentes reas urbanas. Embora servios
de sade no se restrinjam assistncia hospitalar e ambulatorial, e haja diferenas
na apurao desses dados ao longo do tempo, algumas estatsticas histricas desse
aspecto da sade pblica auxiliam a dimensionar a expanso.
Em 1946, segundo o levantamento de estabelecimentos e leitos da assistncia
mdico-sanitria, havia no Brasil apenas 3.420 estabelecimentos de sade ofertando
144.417 leitos. Esse nmero inclui hospitais gerais, maternidades, estabelecimentos
voltados ao atendimento das crianas, os mantidos por organizaes industriais,
leprosrios, os para doentes mentais e nervosos, tuberculosos e militares e os ser-
vios oficiais de sade pblica, independentemente do tipo da entidade mantene-
dora. Havia, portanto, sete estabelecimentos e 305 leitos para cada grupo de 100
mil habitantes.2 Em 1980, o nmero de estabelecimentos de sade de qualquer tipo
havia passado a 18.489, ofertando 509.104 leitos: respectivamente, 16 e 428 destes
para cada 100 mil habitantes. Outro aspecto comumente apontado como fator to
importante para a reduo da mortalidade quanto o acesso, porm mais difcil de
apurar, a mudana da tecnologia e da qualificao dos trabalhadores da sade.
A melhoria das moradias e dos bairros nas quais se situam tambm contri-
buiu para o aumento da qualidade de vida traduzida pela esperana de vida ao
nascer. Em que pese a dificuldade de se obterem dados de populao cujos domi-
clios se situam em ruas pavimentadas, com iluminao pblica, contando com
gua canalizada e esgotos sanitrios, para anos anteriores a 1970,3 algumas estats-
ticas precrias podem dar a dimenso da evoluo dos melhoramentos urbanos.
Dos 119.508 logradouros em que o IBGE dividia o Brasil em 1947, apenas 17%
contavam com pavimentao e, menos ainda, 1% tinha pavimentao de con-
creto ou asfalto; 29% dos logradouros contavam com gua canalizada; 15%, com
esgotos sanitrios; e 51%, com iluminao pblica o que d uma ideia grosseira
da disponibilidade de energia eltrica para fins residenciais.
Os melhoramentos nas condies de urbanizao desde ento foram gran-
des. Em 1980, o Censo Demogrfico apurou que 55% dos domiclios possuam
gua canalizada de rede geral de distribuio e 43% contavam com escoadouro
adequado dos esgotos para rede ou fossa sptica. Em termos de populao, essas
porcentagens eram, respectivamente, 52% e 40%. Na ausncia de informaes
confiveis para anos anteriores, registre-se que em 1970 as porcentagens respecti-
vas, para domiclios, eram 33% e 27%.

2. Considerando uma populao de 47,4 milhes de habitantes em 1946, obtida por interpolao geomtrica a partir
das populaes totais dos Censos de 1940 e 1950 divulgadas pelo IBGE (2007).
3. Para o qual o Censo de Populao em microdados est disponvel, permitindo a elaborao de qualquer tabulao
ou indicador a partir da informao coletada pelos questionrios.
Desenvolvimento, Modernizao e Condies de Vida 29

A energia eltrica, sem a qual impossvel a vida moderna e cuja disponibi-


lidade para as indstrias e a populao simultaneamente condio e consequn-
cia do desenvolvimento, merece um comentrio particular. Em 1948, a potncia
estimada de todas as usinas geradoras instaladas no pas, hidro e termoeltricas,
estatais ou privadas, era de 1.616 MW. Em 1980, a capacidade das geradoras
j era de 33.229 MW. Nesse ano, o Censo registrou que 69% dos domiclios
contavam com energia eltrica, servindo a 66% da populao. Dez anos antes,
o de 1970 contabilizara acesso energia eltrica em apenas 48% dos domiclios.
Entre as caractersticas individuais, a educao um grande marcador
da transio para modernidade e um significativo determinante do aumento
da esperana de vida. Pessoas alfabetizadas tm maior acesso informao
por poderem receb-la de forma escrita, e geralmente a educao propor-
cionada pelo sistema de ensino transmite noes bsicas de higiene, como
lavar as mos e filtrar e/ou ferver a gua usada para cozinhar e beber, e a
importncia do asseio das casas e do prprio corpo.
A sociedade tradicional brasileira, como tantas outras na Amrica Latina,
era marcada pela presena de uma microscpica elite altamente letrada, uma
pequena camada pouco educada e uma grande massa de analfabetos. Em
1900, 75% da populao de 15 ou mais anos no sabiam ler e escrever; em
1940, a porcentagem de analfabetos nessa populao havia baixado a 56%;
em 1980, se reduzira a 25%. Assim, nas quatro primeiras dcadas do sculo
XX, a taxa de analfabetismo decresceu ao ritmo mdio de 1/2 ponto percen-
tual (p.p) a. a. e a quase 1 p.p. a.a. nas quatro dcadas seguintes.
A despeito das reformas na estruturao do sistema de ensino, e da pre-
cariedade e impreciso dos dados sobre o nvel educacional da populao do
Censo de 1940, possvel elaborar alguns indicadores para aquele ano a partir
das tabelas divulgadas. Apenas 8% da populao de 20 ou mais anos de idade
possua diploma ou havia completado algum curso; para 5%, o grau mais ele-
vado era o elementar; para 2%, o mdio;4 e apenas 0,5% tinha grau superior.
A perspectiva para os mais jovens tambm no era animadora, com as informa-
es disponveis sugerindo que para a maior parte dos poucos que chegavam a
receber alguma instruo, esta era provavelmente limitada alfabetizao. Na
faixa etria dos 5 aos 9 anos, apenas 20% recebiam algum tipo de instruo
no necessariamente em escolas; dos 10 aos 14 anos, a porcentagem era mais
elevada, 32%; e dos 15 aos 19 anos, apenas 9% mas os dados tabulados do
Censo de 1940 revelam que grande parte desses alunos no sabia ler e escrever.

4. O grau elementar corresponde, grosso modo, s quatro ou cinco sries iniciais do atual ensino fundamental; o
mdio possua dois ciclos, o primeiro corresponde segunda metade do ensino fundamental e o segundo, ao ensino
mdio a documentao no clara sobre se a populao com ensino mdio completo compreende os que haviam
completado o primeiro ciclo. Os diplomas poderiam se referir a cursos tcnicos ou profissionalizantes.
30 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Em quatro dcadas, a populao de 20 ou mais anos de idade com ao menos


o equivalente ao elementar passou para 33%: 5% com elementar completo; 15%
haviam completado o primeiro ciclo do ensino mdio, o primrio ou o primeiro grau;
9%, o ensino mdio ou o equivalente; 4% possuam um diploma de curso superior;
e 0,1%, ttulos de mestre ou doutor. A escolarizao se expandiu em ritmo acelerado,
e, em 1980, frequentavam escola 47% das crianas de 5 a 9 anos de idade, 70% das
de 10 a 14 anos e 42% dos jovens de 15 a 19 anos. O fato de a taxa de escolarizao
na faixa etria dos 10 a 14 anos ser consideravelmente maior do que na anterior indica
que ainda era baixa a porcentagem de crianas que comeavam a frequentar a escola
em idade adequada e a alfabetizao era em regra atrasada. Mesmo assim, a mudana
no perfil educacional da populao de 1940 a 1980 foi substantiva, e por certo foi um
dos principais fatores a levar ao aumento da esperana de vida.
Um aspecto frequentemente esquecido nas caracterizaes das transforma-
es estruturais profundas por que passou o Brasil a mudana nas tecnologias de
comunicao. A instalao de linhas telefnicas comeou cedo, mas era altamente
concentrada em So Paulo, no Rio Grande do Sul e no municpio do Rio de Janeiro
(antigo Distrito Federal DF). Em 1907, havia 15.203 aparelhos telefnicos no pas
(71,6 para cada 100 mil habitantes);5 e em 1935, j existiam 70.281 destes apenas no
municpio do Rio de Janeiro. A expanso da telefonia foi rpida nos anos seguintes
e, em 1948, existiam 188.388 aparelhos no ento DF para 130.991 assinantes; nesse
ltimo ano, registravam-se 492.231 aparelhos instalados no Brasil (992,4 para cada
100 mil habitantes) e 371.111 assinantes (748,2 para cada 100 mil habitantes).6 Em
1980, o nmero de terminais telefnicos em servios chegara a 4.084 para cada 100
mil habitantes e o de terminais residenciais a 2.865 para cada 100 mil habitantes.
Alm da expanso da cobertura, em 1980, apenas 4% dos municpios no contavam
com ao menos um posto telefnico oferecendo ligaes interurbanas; em 71% dos
municpios, a rede telefnica permitia ligaes interurbanas via discagem direta ou
operadora; e 28% dos domiclios contavam com discagem direta internacional.
Antes desse grau de integrao ser atingido via servios telefnicos, o principal
meio para a comunicao rpida de longa distncia no Brasil era o telegrama. A rede
telegrfica era a responsvel pela integrao nacional e tambm pela comunicao entre
empresas e as famlias separadas pela migrao de seus membros, seja para as reas urba-
nas prximas, seja para as eventualmente distantes zonas de dinamismo econmico.
Em 1934, foi enviado um telegrama para cada 3,7 habitantes,7 razo que chegou a um
para cada 1,6 habitantes em 1948. Desde ento, a perda de importncia do telegrama

5. Considerando uma populao de 21,2 milhes de habitantes em 1907, obtida por interpolao geomtrica a partir
das populaes totais dos Censos de 1900 e 1920 divulgadas pelo IBGE (2007).
6. Considerando uma populao de 49,6 milhes de habitantes em 1948, obtida por interpolao geomtrica a partir
das populaes totais dos Censos de 1940 e 1950 divulgadas pelo IBGE (2007).
7. Considerando uma populao de 32,5 milhes de habitantes em 1934, obtida por interpolao geomtrica a partir
das populaes totais dos Censos de 1920 e 1940 divulgadas pelo IBGE (2007).
Desenvolvimento, Modernizao e Condies de Vida 31

como meio de comunicao longa distncia foi tal que em 1980 foi enviado apenas
um telegrama para cada 7,7 habitantes, sendo que um quarto eram telegramas fonados.
Quanto comunicao impressa, no Brasil iletrado das primeiras dcadas do
sculo XX, a leitura de jornais era para poucos: em 1933, apenas 100 jornais de
circulao diria foram contabilizados em todo o pas, 3,1 para cada milho de
habitantes.8 Em 1980, o nmero de jornais dirios era de 343, mas a razo por
milho de habitantes cara um pouco, para 2,9, com uma tiragem total de 1,4
milhes de exemplares/dia. Em que pese o fato de que, considerando a tiragem,
informao no disponvel para 1933, o acesso aos jornais tenha provavelmente
aumentado, a evoluo nesse quesito parece no corresponder de outros j vistos.
Dos meios que facilitam a difuso dos valores associados vida moderna levando
a mudanas comportamentais, o rdio e a TV tiveram expanso e influncia muito
mais pronunciadas do que os jornais. As primeiras rdios do Brasil foram instaladas
na primeira metade dos anos 1920, e em 1935 s havia 44 empresas funcionando, a
maior parte concentrada no municpio do Rio de Janeiro e em So Paulo. Em 1950,
comeou a operar o primeiro canal comercial de TV, a Tupi, em So Paulo. Nesse ano,
j existiam 300 rdios no Brasil, das quais 185 haviam comeado a operar a partir de
1946. Em 1960, j havia 605 rdios e 15 TVs; e em 1971, o nmero de rdios che-
gava a 1.008 e o de TVs a 52. Em apenas uma dcada, o nmero destas mais do que
dobrou, chegando a 114 em 1980, ano em que havia 1.263 rdios registradas no pas.
A expanso das rdios e das televises foi acompanhada pela evoluo tecnolgica.
Houve aumento da qualidade e da cobertura territorial das transmisses, representado,
no caso das rdios, pelo progressivo aumento do nmero destas transmitindo em frequ-
ncia modulada (FM). No caso da TV, ocorreu a adoo do videoteipe e da transmisso
colorida. Em 1980, j havia canais de TV transmitidos por satlite e repetidos em todo
o territrio nacional. E tanto nesta quanto no rdio, trs tipos de programas se conso-
lidaram como campees de audincia: as novelas, os de auditrio e os jornalsticos.
Em suma, o Brasil que chegou aos anos 1980 era radicalmente diferente daquele
do comeo do sculo XX. No lugar de um pas rural e fragilmente integrado, com uma
populao majoritariamente analfabeta, emergiu um pas predominante urbano e em
rpida industrializao, muito mais integrado e testemunhando a rpida difuso tanto de
servios quanto de valores considerados tipicamente modernos. A ecloso da crise da
dvida externa e toda a instabilidade econmica subsequente, no entanto, modificaram
rapidamente o panorama e sinalizaram o esgotamento do modelo por trs do milagre
econmico. Os anos 1980 rapidamente viraram a dcada perdida, de crescimento
econmico medocre e hiperinflao. Diagnsticos e propostas claramente divergentes
emergiram, opondo os que defendiam reformas econmicas liberalizantes e em prol do

8. Considerando uma populao de 32 milhes de habitantes em 1933, obtida por interpolao geomtrica a partir
das populaes totais dos Censos de 1920 e 1940 divulgadas pelo IBGE (2007).
32 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

livre comrcio e os que propunham solues keynesianas ou de inspirao cepalina, para


quem a crise resultava mais dos desequilbrios da economia internacional do que de
polticas equivocadas dos governos nacionais, e os ajustes estruturais recomendados pelo
Fundo Monetrio Internacional (FMI) apenas agravavam os problemas (KIELY, 2007).
No cabe neste estudo entrar no mrito de tais diagnsticos nem avaliar as teo-
rias por trs do Plano Real e da abertura econmica da segunda metade dos
anos 1990. O ponto central da prxima seo o de mostrar que, apesar de
o Brasil no ter recuperado o ritmo de crescimento econmico da dcada de
1970, os ltimos 30 anos continuaram a ser de profundas mudanas estrutu-
rais, que se encaixam perfeitamente no script da transio para a modernidade.
Assim, enquanto algumas dimenses, como a industrializao, perderam vigor,
em outras, principalmente as relacionadas esfera dos valores, as transformaes
foram bastante aceleradas.

3 AS LTIMAS TRS DCADAS9


Entre 1980 e 2000, data do ltimo censo, a populao brasileira aumentou mais de
50 milhes de pessoas, mas o ritmo do crescimento populacional (em mdia, 1,8%
a. a.) foi bem inferior ao das duas dcadas anteriores: mesmo j tendo comeado
a cair nos anos 1970, o crescimento mdio entre 1960 e 1980 foi de 2,7% a. a.
Como mostra a tabela 1, a urbanizao continuou acelerada, com uma diminuio
significativa em termos absolutos e relativos da populao em reas rurais. Assim,
em 1970, 56% dos brasileiros viviam em reas urbanas; em 2000, j eram 81%.

TABELA 1
Populao total e crescimento mdio anual por reas e regies Brasil, 1970-2000
Populao (milhes) Crescimento mdio anual (%)
1970 1980 2000 1970-1980 1980-1991 1991-2000
reas
urbana 52,1 80,4 137,9 4,0 3,0 2,4
rural 41,1 38,6 31,8 -0,6 -0,7 -1,1
Regies
Metropolitanas 23,8 34,5 51,1 3,8 1,9 2,0
Capitais
16,5 22,5 28,8 3,2 1,4 1,1
Periferias
Resto do Brasil 7,3 12,0 22,4 5,1 3,0 3,4
69,3 84,6 118,7 2,0 1,9 1,5
Total 93,1 119,1 169,8 2,5 1,9 1,6

Fonte: Censos de populao/IBGE.

9. Todos os dados citados nesta seo so resultados de tabulaes prprias com base nas Pesquisas Nacionais por
Amostra de Domiclios (PNADs), exceto nos casos em que a fonte explicitamente mencionada.
Desenvolvimento, Modernizao e Condies de Vida 33

O que mudou bastante, contudo, foi a forma de urbanizao, na medida


em que esta deixou de ser um sinnimo de metropolizao:10 o crescimento
mdio anual das grandes cidades brasileiras caiu bruscamente nos anos 1980,
em especial nas capitais, onde o crescimento percentual caiu abaixo da mdia
nacional pela primeira vez desde 1920. As periferias tambm passaram por
processo semelhante, embora com muito menos intensidade, o que, de toda
maneira, alterou a distribuio relativa da populao nas RMs: em 1970,
quase 70% dos moradores residiam nas capitais; em 2000, apenas 56%.
De forma geral, a urbanizao trouxe consigo o acesso crescente a alguns equi-
pamentos bsicos da vida moderna. Como se v no grfico 1, em 1981, o acesso
ao saneamento bsico era mais um luxo do que um direito e, at mesmo em 2008,
apenas a coleta de lixo chegou mais prximo da universalizao. O acesso rede
geral de esgoto, que depende muito mais de iniciativas do setor pblico do que da
renda familiar, continua um grande problema nacional: embora os ltimos 15 anos
tenham apresentado avanos expressivos e em um ritmo razoavelmente constante,
estimativas recentes reforam a necessidade de ainda mais investimentos, pois, caso
contrrio, ainda se ter de esperar algumas dcadas at a universalizao desse tipo
de servio. Felizmente, as perspectivas so melhores para os dois outros itens do
grfico 1. O acesso energia eltrica tornou-se praticamente universal nos ltimos
anos e, da mesma forma, quase todos os brasileiros vivem em domiclios com gela-
deiras, um dos bens de consumo durveis mais fundamentais para a vida moderna.
GRFICO 1
Populao em domiclios ligados rede geral de gua e esgoto, com coleta de lixo,
energia eltrica e geladeira Brasil, 1981-2008
(Em %)

Fonte: Microdados da PNAD/IBGE.

10. Neste captulo, por RMs, entendemos as nove regies originalmente institucionalizadas por lei federal no binio 1973-
1974: Belm, Belo Horizonte, Curitiba, Fortaleza, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Salvador e So Paulo. Para consideraes
sobre o processo de institucionalizao e seus desdobramentos, ver Souza (2003) e Moura et al. (2003). Vale observar que, a
partir da Constituio Federal de 1988 (CF/88), a responsabilidade pela criao e regulao das RMs passou aos estados, o
que levou no s institucionalizao de inmeras outras, como tambm, em alguns casos, a mudanas na composio das
regies j existentes. Dessa forma, para 1970, contabilizar-se- todos os municpios que vieram a fazer parte da composio
original das RMs e, nos anos seguintes, incluir-se-o todos os municpios que faziam parte destas no momento do Censo.
34 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

O acesso ampliado ao saneamento bsico, aos ganhos educaionais e difu-


so de valores tipicamente modernos, entre outros fatores, modificaram profun-
damente as taxas de mortalidade e de natalidade no pas, de modo que, em apenas
30 anos, entre 1978 e 2008, a composio etria da populao brasileira apresen-
tou um visvel processo de envelhecimento (grfico 2). As crianas com menos de
10 anos de idade, por exemplo, representavam 27% da populao masculina em
1978 e apenas 16,2% em 2008; tambm entre os homens, os idosos com 65 anos
ou mais passaram de 3,7% para 6,8%; em termos absolutos, um aumento de 2
milhes para 6,25 milhes. Fenmenos parecidos ocorreram entre as mulheres.

GRFICO 2
Composio etria da populao brasileira, por faixas e gnero Brasil, 1978 e 2008
(Em %)

Fonte: Microdados da PNAD/IBGE.

Tudo isso fez a composio dos domiclios mudar rapidamente. O nmero


mdio de pessoas por domiclio diminuiu bastante, de 5,8% em 1981 para
4,1% em 2008, uma queda de quase 30%. Os arranjos familiares, por sua vez,
se tornaram mais heterogneos e, apesar de casais com filhos ainda serem predo-
minantes, domiclios com casais sem filhos, monoparentais femininos e unipes-
soais passaram a ser muito mais comuns (MEDEIROS; OSORIO, 2002). Esta
incipiente reorganizao da intimidade, por sinal, particularmente interes-
sante e duplamente moderna, na medida em que se afasta tanto das famlias
estendidas tpicas de sociedades tradicionais quanto dos modelos nucleares com
filhos consagrados pela modernidade no sculo XX. Ora, o questionamento dos
seus prprios pressupostos justamente um dos traos mais tpicos daquilo que
muitos autores chamam de modernidade tardia ou terceira fase da moderni-
dade (BECK; BONSS; LAU, 2003; WAGNER, 1996).
Desenvolvimento, Modernizao e Condies de Vida 35

As mudanas nas relaes de gnero refletem bem essa modernizao da


sociedade brasileira. Embora certamente ainda haja um longo caminho a per-
correr at a superao das assimetrias de poder, inegvel que as mulheres con-
quistaram amplos espaos de liberdade, principalmente em comparao com o
velho esteretipo da dona de casa acossada por uma sociedade patriarcal. A par-
ticipao no mercado de trabalho possivelmente o melhor exemplo disto. Em
1981, cerca de 75% dos homens e 33% das mulheres com 10 anos ou mais eram
economicamente ativos;11 em 2008, o percentual de homens economicamente
ativos caiu para 71%, enquanto o de mulheres atingiu 50%. Para os homens, o
que houve, essencialmente, foi uma leve diminuio na participao dos mais
novos e dos mais idosos; entre as mulheres, a entrada macia na PEA deu-se por
uma combinao de efeitos de perodo e de coorte. Em conjunto, essas mudan-
as implicam uma reconfigurao do mercado de trabalho, pois, em 1978, cerca
de 69% dos indivduos ocupados eram homens, mas, em 2008, este percentual
j havia cado para 59%. Mais importante ainda, trata-se de uma tendncia que
no apresenta nenhum sinal de arrefecimento e tambm se refletiu na diminui-
o dos diferenciais salariais entre homens e mulheres. Em 1981, a remunerao
mdia das mulheres ocupadas equivalia a 54% da remunerao dos homens; em
2008, 71%, um percentual ainda muito baixo e que sinaliza a relevncia das
desigualdades de gnero, mas que, de todo modo, denota a diminuio desta.
As ramificaes desses fenmenos so amplas e ilustram bem a importncia
dos servios pblicos no combate s desigualdades de gnero. O encolhimento
das famlias e seus novos arranjos e a entrada das mulheres no mercado de traba-
lho, por exemplo, criam um novo problema: quem vai cuidar das crianas? Em
1978, quase 69% das de at 14 anos viviam com mes ou madrastas que no
trabalhavam e que, portanto, ao menos em teoria, podiam dedicar-lhes ateno
integral. Em 2008, este nmero caiu para 39% e, se a tendncia prosseguir, pro-
vavelmente vai diminuir ainda mais. Na ausncia de servios e instituies que
ajudem na difcil tarefa de criar filhos, o resultado inevitvel, em uma sociedade
em que papis masculinos e femininos ainda so bem delimitados, seria um fardo
adicional imposto s mes que trabalham, a j conhecida dupla jornada.
Em boa medida, isso poderia ser aliviado pela expanso da educao, em
especial das pr-escolas, o que se verificou apenas parcialmente. Entre crianas de
6 a 14 anos, de fato, o acesso educao universalizou-se: em 1978, apenas 64%
destas nesta faixa etria frequentavam a escola, contra 98%, em 2008. A creche e
a pr-escola, contudo, continuam longe de serem universais: em 1995, somente
19% das crianas de at 5 anos frequentavam instituies desse tipo, percentual

11. Consideramos como PEA os indivduos com 10 anos ou mais de idade que estavam empregados ou procurando
emprego na semana de referncia da PNAD.
36 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

que subiu para 38% em 2008 ainda muito longe do desejvel. Isto impe uma
presso adicional s famlias mais pobres, que acabam tendo que contratar priva-
damente ajuda ou se desdobrar entre as tarefas domsticas e o mundo do trabalho.
Assim, entre os 10% mais pobres, pouco menos de 30% das crianas com menos
de 6 anos frequentam a escola, enquanto entre os 10% mais ricos este percentual
de quase 59%. Trata-se de uma forma de desigualdade perversa e muitas vezes
invisvel, que, no entanto, acarreta graves consequncias tanto para o bem-estar
presente das famlias quanto para o futuro de seus filhos, especialmente quando se
leva em conta que o desenvolvimento de recursos cognitivos na primeira infncia
tem repercusses importantes para as chances de vida das crianas, tanto para o
acmulo posterior de capital cultural quanto para um bom desempenho escolar
(ESPING-ANDERSEN, 2004). Investimentos pblicos em servios para esta
faixa etria poderiam, portanto, contribuir bastante para a reduo das desigual-
dades de oportunidades. Neste aspecto, o Brasil ainda est muito longe do ideal.
Em outras frentes, felizmente, os avanos foram maiores. Entre crianas
de 10 a 14 anos, no apenas a frequncia escola se tornou praticamente
universal, como tambm o trabalho infantil diminuiu bastante, embora ainda
no tenha sido completamente erradicado: em 1978, 19% das crianas nesta
faixa etria trabalhavam ou estavam procurando emprego; em 2008, eram 6%.
Entre os jovens de 15 a 19, a frequncia escolar tambm aumentou, de 45%
para 69%. Melhor ainda, at mesmo para o ensino superior houve melhorias
expressivas: em 1978, menos de 4% da populao de 20 anos ou mais estava
cursando ou j tinha cursado este nvel; dez anos depois, em 1988, j eram
8%. Entre 1988 e 1998, contudo, quase no houve mudanas; no entanto,
entre 1998 e 2008, o percentual subiu de 9% para quase 15%. Em termos
absolutos, isso significa um salto de 1,9 para 17,1 milhes de pessoas em
apenas 30 anos. A expanso, por sinal, se fez acompanhar por uma mudana
significativa na composio do grupo com acesso ao ensino superior, com a
ascenso das mulheres: em 1978, 58% eram homens; em 2008, apenas 44%.
Um dos aspectos marcantes da modernidade como Utopia a perda de
influncia das caractersticas individuais adscritas (aquelas que os indivduos
no escolhem, como a cor, o sexo e a famlia em que nascem) na determina-
o da posio social. Em sociedades desenvolvidas, idealmente, a posio
ocupada por indivduos depende menos da classe ou raa na qual nasceram
e mais de seus talentos e seus prprios esforos. Infelizmente, no h tanto
o que se comemorar neste aspecto, pois estas caractersticas permanecem
sendo fatores importantes para a determinao do sucesso dos indivduos.
Isso pode ser visto, por exemplo, nas dificuldades para a superao das desi-
gualdades raciais de acesso ao ensino superior. A evoluo foi moderada nesta rea
Desenvolvimento, Modernizao e Condies de Vida 37

e ocorreu basicamente nos ltimos 10 anos, quando a porcentagem de brancos


entre aqueles que estavam cursando ou j tinham cursado o ensino superior caiu de
85% para 73%, como mostram os grficos 3A e 3B. De qualquer forma, mesmo
este aumento dos ltimos dez anos deriva no s de menor desigualdade de opor-
tunidades, mas tambm de mudanas na composio racial da populao: mesmo
que as probabilidades de acesso em 1988 fossem mantidas, apenas as alteraes
observadas na composio racial da populao derrubariam de 85,5% para 81%
o percentual de brancos entre aqueles com acesso. Ou seja, os avanos da ltima
dcada podem ser comemorados, mas preciso manter os ps no cho, pois ainda
h muito a ser feito, pelo menos no campo educacional, at que as desigualdades
raciais possam ser superadas, e no s no que diz respeito educao superior. Tais
diferenas gritantes no acesso de negros e brancos a algo to importante como o
ensino superior no so coerentes com as promessas da modernidade.

GRFICO 3
Populao com acesso ao ensino superior, por cor ou raa, e composio racial dos
que tm ou tiveram acesso Brasil, 1988-200812
(Em %)

12. Por brancos, entendemos os indivduos que se autodeclararam brancos ou amarelos; por no brancos, os
pretos, pardos e indgenas. Ter acesso ao ensino superior significa estar cursando ou j ter cursado este nvel.
38 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Fonte: Microdados da PNAD/IBGE.

4 A OFERTA DE TRABALHO
Em termos absolutos, a PEA aumentou de 42,4 para 78,1 milhes de pessoas; em
termos relativos, de 53% para 60% da populao em idade ativa. Mas, entre mui-
tos outros fatores, o prolongamento da passagem pela escola e como ser visto
a expanso das aposentadorias e da rede de proteo social brasileira, por um lado,
e a entrada das mulheres no mercado de trabalho, por outro, exerceram efeitos
discrepantes sobre a oferta da mo de obra, como se v no grfico 4. Entre 1978 e
2008, tanto os indivduos abaixo de 20 anos quanto os acima dos 60 diminuram
sua taxa de participao, enquanto aqueles entre os extremos aumentaram.

GRFICO 4
Participao na PEA, por idade Brasil, 1978 e 2008

Fonte: Microdados da PNAD/IBGE.


Desenvolvimento, Modernizao e Condies de Vida 39

Infelizmente, o mercado de trabalho brasileiro se mostrou, durante


a maior parte das ltimas trs dcadas, incapaz de gerar postos de trabalho
em quantidade e qualidade suficiente para absorver o crescimento da PEA.
justamente nesse ponto, por sinal, que mais nos afastamos da narrativa moder-
nizante ou pelo menos de sua verso desenvolvimentista, que sonhava com a
continuidade da trajetria de industrializao e de formalizao do trabalho.
Ainda assim, importante salientar como, de forma geral, o comportamento
do mercado de trabalho no foi homogneo nos anos 1980, 1990 e 2000 e, alm
disso, como o desempenho das RMs destoou do resto do Brasil, principalmente
nos anos 1990. Os grficos 5A e 5B exibem a evoluo de dois dos aspectos mais
visveis tanto da crise quanto da recuperao, o ndice de desemprego e a remune-
rao mdia do trabalho.13 Em conjunto, eles contam uma histria diferente para
cada dcada: nos anos 1980, delineia-se um cenrio de baixo desemprego, mas
com hiperinflao durante boa parte do tempo,14 gerando flutuaes abruptas
na remunerao do trabalho, o que, inclusive, recomenda extrema cautela na
comparao dos valores reais daquela poca com os observados depois de 1995.
Nos anos 1990, o perodo pr-Plano Real tambm foi marcado pela hiperin-
flao, mas com queda significativa da renda ao longo do perodo 1990-1993
e com aumento do desemprego, que passou a oscilar entre 6,5% e 7%, contra
os cerca de 3% observados no fim da dcada de 1980. Com este plano econ-
mico e o controle da inflao, as remuneraes mdias reais aumentaram cerca de
20% entre 1993 e 1995, passaram por um perodo de estagnao e, a partir de
1998, entraram em uma trajetria de queda que perdurou at 2003. Da mesma
maneira, o desemprego comea a subir de 7% at chegar a mais de 10% em 1999.
Apenas em meados dos anos 2000, mais particularmente a partir do binio 2004-
2005, que ambos os indicadores passam a apresentar comportamento positivo:
o ndice de desemprego cai dos 10% para menos de 8% e a remunerao mdia
do trabalho acumula um ganho real de 17% entre 2004 e 2008, chegando a R$
1.042,00. Apesar disso, no entanto, ambos continuam piores do que o observado
anteriormente. O ndice de desemprego ainda no voltou a se aproximar dos
percentuais obtidos na dcada de 1980 e a remunerao do trabalho continua
em um nvel inferior ao verificado entre 1995 e 1998. A boa notcia, contudo,
que, pela primeira vez em muito tempo, tambm o percentual de trabalhadores

13. O ndice de desemprego o percentual de pessoas que no tinham trabalho, mas estavam procurando na semana
de referncia da PNAD. A remunerao mdia do trabalho calculada apenas para aqueles trabalhadores remunera-
dos e deflacionada de acordo com a sugesto de Corseuil e Foguel (2002). Os dados para 1991, 1994 e 2000 foram
obtidos por interpolao.
14. Na verdade, a inflao, medida pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC), ficou razoavelmente estvel,
porm em um patamar elevado (entre 95% e 100% a. a.), entre 1980 e 1982; disparou entre 1983 e 1985, chegando
a 239% a. a. Com o Plano Cruzado, em 1986, a inflao foi momentaneamente controlada, caindo para 59% a. a. Nos
anos seguintes, contudo, houve novo descontrole inflacionrio e, em 1989, o INPC acumulado foi de 1.863% a. a. O
perodo pr-Plano Real foi tambm de bastante instabilidade, com novo recorde inflacionrio em 1993 (2.489% a. a.).
40 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

formais15 subiu de forma consistente nos ltimos anos, chegando a 42,8% da


PEA em 2008, depois de patinar em torno de 36% nos anos 1990 e de atingir um
valor mnimo de 34,2% em 199916.

GRFICO 5
ndice de desemprego aberto e remunerao mdia real dos ocupados Brasil,
1981-2008
(Em &)

Fonte: Microdados da PNAD/IBGE.

15. Consideramos neste estudo como trabalhadores formais todos os empregados com carteira assinada, os funcion-
rios pblicos estatutrios e os militares.
16. Vale observar que o percentual de empregadores e de trabalhadores por conta prpria na PEA no apresentaram
grandes variaes entre 1981 e 2008. O primeiro oscilou entre 3% e 4% ao longo de todo o perodo; o segundo variou
em torno de 21% e 22% at meados dos anos 2000, quando passou a declinar lentamente, de modo que, em 2008,
os trabalhadores por conta prpria representavam 19,6% da PEA.
Desenvolvimento, Modernizao e Condies de Vida 41

preciso ter em mente, de qualquer maneira, que a crise no mercado de


trabalho no afetou o Brasil todo por igual. Os maus resultados dos anos 1990
foram influenciados principalmente pelo pssimo desempenho das RMs. Assim,
por exemplo, entre 1995 e 2003, a remunerao mdia do trabalho nestas regies
despencou 25,7%, de R$ 1.501,00 para R$ 1.115,00. No Brasil no metropoli-
tano, tambm houve queda, mas bem menor, de cerca de 11,4%, de R$ 892,00
para R$ 790,00. Nesse intervalo de tempo, o ndice de desemprego aumentou de
8,3% para 14,1% no Brasil metropolitano e apenas de 5,7% para 8,5% no resto do
pas. Da mesma maneira, at mesmo a recuperao econmica entre 2003 e 2008
beneficiou menos as RMs: nestas, a renda mdia do trabalho cresceu pouco menos
de 12% em cinco anos, contra praticamente 20% do Brasil no metropolitano.
Em outras palavras, alm de um perodo de crise e outro mais curto de cresci-
mento, o que os dados parecem mostrar uma tendncia de reconfigurao espacial
do mercado de trabalho brasileiro. Durante boa parte do sculo XX, as RMs foram as
grandes propulsoras do crescimento, recebendo muito mais investimentos pblicos e
privados do que o resto do pas, o que, por sua vez, tambm estimulou a migrao em
massa. O que as ltimas duas dcadas mostram uma diminuio da distncia entre elas
e o Brasil no metropolitano, com uma distribuio menos concentrada dos postos de
trabalho e, at mesmo, um crescimento populacional mais homogneo, como foi visto.
Os dados de Ramos e Ferreira (2005), por exemplo, reforam a tese da despolarizao e
da realocao geogrfica do emprego formal, em especial do emprego industrial: entre
1995 e 2003, houve um aumento de 12% no nmero de postos de trabalho formais
nas RMs, contra 37% no resto do pas; j o emprego industrial caiu 13% nelas e cresceu
27% no Brasil no metropolitano. Um efeito colateral desta reconfigurao espacial, por
sinal, o de que o tom apocalptico adotado por muitos autores ao falar do mercado de
trabalho nos anos 1990 provavelmente pode ser atribudo, em parte, anlise exclusiva
de dados da Pesquisa Mensal do Emprego (PME), cuja cobertura restrita a apenas
seis RMs e que, portanto, tem resultados muito influenciados, sobretudo, por Rio de
Janeiro e So Paulo, que foram as regies que mais sofreram com a crise. Isso no sig-
nifica, naturalmente, que os diagnsticos destes autores estivessem errados: com efeito,
possvel imaginar que parte da frustrao e do malaise muitas vezes encontrados nas
RMs resulte da incapacidade de realizao de expectativas tipicamente modernas em um
cenrio de relativa estagnao econmica. O que no se pode, contudo, extrapolar este
cenrio para o resto do pas, que vivenciou uma trajetria bastante distinta.
Esses movimentos ficam bem ntidos nos grficos 6A, 6B e 6C, a seguir,
que mostram o percentual de trabalhadores por setor econmico.17 A diminuio

17. Para garantir a compatibilidade das PNADS 1981-2008, foi preciso recorrer a esta classificao bastante avtgrega-
da, que infelizmente acaba ocultando as transformaes ocorridas em um mesmo setor. Vale lembrar que, em inds-
tria, inclumos tanto os trabalhadores da indstria da transformao quanto os da construo civil e de outras ativi-
dades industriais e que os servios consideram prestadores de servios, empregados domsticos e outros exemplos.
42 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

brutal da participao do setor agrcola uma tendncia que vem de longa data
e que manteve praticamente o mesmo ritmo entre 1981 e 2008, puxado quase
exclusivamente pelo Brasil no metropolitano. O crescimento do trabalho no
setor de servios outra tendncia forte e razoavelmente constante dos ltimos 30
anos: entre 1981 e 1999, a variao em p. p. foi idntica nas RMs e no resto do
Brasil; s nos ltimos dez anos que houve divergncia, com o setor de servios
no Brasil no metropolitano continuando a absorver relativamente mais mo de
obra enquanto as RMs se mantiveram estveis.
Mais interessante o comportamento do trabalho industrial. Em 1981, o
percentual nessas regies era muito maior do que nas do resto do pas; no entanto,
com todas as transformaes mencionadas anteriormente, a participao percentual
do emprego na indstria convergiu e se tornou praticamente idntica em ambas
em 2008. No total, tomando o Brasil como unidade de anlise, v-se que as duas
trajetrias opostas acabam quase se anulando, com apenas uma pequena queda da
participao da indstria menos do que a desindustrializao, o movimento que
mais chama a ateno o esvaziamento do setor agrcola e a subsequente absoro de
trabalhadores no setor de servios. Por fim, o percentual de trabalhadores envolvidos
na administrao pblica subiu bem levemente, tambm como resultado de duas
tendncias opostas (queda relativa nas RMs e aumento relativo no resto do Brasil).

GRFICO 6
Distribuio dos trabalhadores por setores econmicos Brasil, regies metropoli-
tanas e no metropolitanas, 1981-2008
(Em %)
Desenvolvimento, Modernizao e Condies de Vida 43

Felizmente, esse comportamento errtico do mercado de trabalho pde


ser pelo menos parcialmente atenuado pela expanso e consolidao do sistema
brasileiro de proteo social, principalmente depois da CF/88. No cabe neste
estudo, claro, fazer um balano de todas as conquistas e os obstculos surgidos
desde ento (IPEA, 2009), mas vale a pena repassar alguns nmeros que ilustram
o impacto das mudanas, pelo menos no que diz respeito garantia de renda.18

18. Por motivos de espao, no ser possvel abordar neste estudo outros trunfos da poltica social nas ltimas dca-
das, como a institucionalizao do Sistema nico de Sade (SUS) e a expanso do ensino pblico.
44 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Em primeiro lugar, notvel a ampliao do papel cumprido pela Pre-


vidncia Social, tanto em termos do nmero de beneficirios quanto do
valor mdio dos benefcios. Em 1981, 6,5% da populao recebia aposenta-
dorias ou penses; e entre a populao com 65 anos ou mais, cerca de 72%
eram beneficirios. Em 1995, o percentual de aposentados j estava prximo
dos 10%, chegando a 12% em 2008. A cobertura entre a populao idosa
tambm melhorou: nesse ltimo ano, quase 86% das pessoas com 65 anos
ou mais recebiam aposentadorias ou penses. Enquanto a renda mdia real
do trabalho permaneceu estagnada na comparao entre 1981 e 2008, a das
aposentadorias e penses somadas cresceu 50%, em especial por causa dos
aumentos reais do salrio mnimo (SM). Logo, enquanto na PNAD 1981 a
renda do trabalho representava 85% do total e as aposentadorias e penses
correspondiam a 9,5%, na PNAD 2008 a participao do trabalho caiu para
76% e a das aposentadorias e penses chegou a 18% da renda total.
Alm disso, os benefcios no contributivos tambm se expandiram. O
Benefcio de Prestao Continuada (BPC) um bom exemplo: previsto na
CF/88 e regulamentado em 1993 pela Lei Orgnica de Assistncia Social
(Loas), um benefcio mensal no contributivo e incondicional no valor de
um SM destinado a idosos com 65 anos ou mais e pessoas com deficincia
incapacitante cuja renda familiar per capita seja inferior a um quarto de
SM.19 De acordo com dados administrativos, 20 entre 1996 ano em que
comeou a ser concedido e 2009 o programa cresceu quase dez vezes.
No fim de seu primeiro ano, foram emitidos quase 350 mil benefcios; em
dezembro de 2009, j eram quase 3,2 milhes. O montante das transfern-
cias do programa atingiu R$ 16,8 bilhes em 2009, cerca de 0,55% do PIB.
Trata-se, sem dvida, de um dos grandes feitos da poltica social brasileira
dos ltimos tempos, sobretudo quando se considera todas as evidncias
que apontam para um excelente grau de focalizao nos mais pobres, que
permite que o programa cumpra um papel muito importante no combate
pobreza e s desigualdades (STYRO; SOARES, 2009; MEDEIROS;
SAWAYA NETO; GRANJA, 2009a).
O Programa Bolsa Famlia (PBF), o outro grande programa brasileiro
de transferncia de renda, difere do BPC por no ser um direito ou seja,
as famlias elegveis no podem exigir na justia seu recebimento, estando

19. O BPC substituiu a Renda Mensal Vitalcia (RMV), criada nos anos 1970 e destinada a idosos e portadores de
deficincia que tivessem realizado pelo menos 12 contribuies previdncia social, mas que no tivessem acesso
a aposentadorias ou penses. Originalmente, o limite de idade do BPC-Idoso era de 70 anos, sendo posteriormente
reduzido para 67 anos e, finalmente, 65 anos. Para uma anlise minuciosa da institucionalizao e da expanso deste
benefcio, ver Ipea (2007). Para uma discusso acerca do conceito de famlia utilizado pelo programa, ver Medeiros,
Sawaya Neto e Granja (2009b).
20. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/relcrys/bpc/download_beneficiarios_bpc.htm>.
Desenvolvimento, Modernizao e Condies de Vida 45

este sujeito a circunstncias polticas e econmicas e no ser estritamente


incondicional: grosso modo, no exagero dizer que o PBF rene dois pro-
gramas em um s, na medida em que, para famlias muito pobres,21 h uma
transferncia fixa sem contrapartidas que se aproxima conceitualmente de
um programa de renda mnima, mas para as famlias consideradas apenas
pobres22 h tambm benefcios variveis em funo do nmero de crianas
e jovens de at 17 anos e que impem condicionalidades. Criado em 2003, o
programa unificou as diversas aes de transferncia de renda ento existen-
tes, como o Bolsa Escola, o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil,
o Bolsa Alimentao e o Carto Alimentao. Atualmente, as transferncias
do programa variam entre um mnimo de R$ 68,00 e um mximo de R$
200,00. Segundo dados administrativos, 23 cerca de 12,4 milhes de famlias
receberam o PBF em dezembro de 2009, com transferncias de um valor
mdio de R$ 94,00. Neste ano, o montante total transferido pelo programa
foi de R$ 12,5 bilhes, valor inferior ao do BPC. Assim como este ltimo,
no entanto, o PBF tambm apresenta uma excelente focalizao nos mais
pobres, contribuindo para a diminuio da pobreza e das desigualdades,
como se ver adiante.
Dessa forma, as polticas sociais brasileiras foram responsveis por parte
do aumento da renda nas ltimas dcadas. Em 1981, a renda domiciliar per
capita em valores de outubro de 2009 era de R$ 413,00; em 1995, de
R$ 499,00, o que representa um crescimento de 1,4% a. a. A evoluo ano
a ano entre 1995 e 2008 pode ser vista no grfico 7. A segunda metade
da dcada de 1990, como se v, registrou uma melhoria tmida at 1998
e depois duas pioras significativas em funo das crises macroeconmicas
de 1999 e 2003, de modo que a variao mdia entre 1995 e 2003 foi no
sentido de uma contrao da ordem de quase 1% a. a. A partir de 2003,
com a recuperao econmica e a expanso dos programas de transferncia
de renda, no entanto, o comportamento foi oposto: um crescimento mdio
robusto, de mais de 5% a. a., que fez que a renda domiciliar per capita em
2008, segundo a PNAD, atingisse um valor real de R$ 600,00, cerca de
20% maior do que o observado em 1995.

21. Famlias com renda mensal per capita de at R$ 70,00.


22. Famlias com renda mensal per capita acima de R$ 70,00 e at R$ 140,00.
23. Disponvel em: < http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/mi2007/tabelas/mi_social.php>.
46 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

GRFICO 7
Renda domiciliar per capita Brasil, 1995-2008
(Em R$ de outubro de 2008)

Fonte: Microdados da PNAD/IBGE.

To importante quanto o nvel de renda sua distribuio. Afinal, o con-


ceito de desenvolvimento no se confunde com o simples crescimento econmico,
implicando necessariamente transformaes tanto no que concerne s relaes
entre os pases no plano internacional quanto entre os grupos sociais em um
mesmo pas (SUNKEL; PAZ, 1974). Dessa forma, a diminuio da pobreza e da
desigualdade aparece como parte inseparvel da busca pela modernizao. Isso se
reflete, sem dvida, na prevalncia destes temas no campo acadmico brasileiro.
Nesse quesito, por sinal, as evidncias que tm surgido nos ltimos anos
so bastante encorajadoras, pelo menos no que se refere distribuio pessoal
da renda. Historicamente, os indicadores deste tipo de desigualdade vinham
apresentando um comportamento muito ruim, com aumentos sucessivos nos
anos 1960, 1970 e 1980 e grande instabilidade na primeira metade dos anos
1990 (BARROS; MENDONA, 1995; SOARES, 2006a). A partir do fim
da dcada de 1990, contudo, comearam a ser detectadas mudanas anima-
doras no s no ndice de Gini (grfico 8), como tambm em muitos outros
indicadores de desigualdade, o que fez que, em 2008, o Brasil tivesse os
menores nveis desta em 30 anos. Apenas entre 2001 e 2008, a desigualdade
reduziu-se em mais de 8%, um ritmo parecido, se no superior, ao observado
em muitos pases desenvolvidos em meados do sculo XX (SOARES, 2008).
Desenvolvimento, Modernizao e Condies de Vida 47

GRFICO 8
Evoluo do ndice de Gini Brasil, 1995-2008

Fonte: Microdados da PNAD/IBGE.

Embora alguns autores lancem dvidas sobre a importncia dessa queda


(SALM, 2007), ela parece extremamente significativa. A desigualdade no s na
distribuio pessoal de renda, claro foi talvez o trao mais marcante do Brasil
no sculo XX. O crescimento pr-pobre registrado nos ltimos anos contrasta
radicalmente com os acontecimentos de perodos anteriores, pois significa que pela
primeira vez em muito tempo se conseguiu no s aumentar a renda, mas tambm
fazer que os frutos deste crescimento sejam apropriados de maneira significativa
pelos mais pobres. Isso no significa, obviamente, que tudo est bem e o pas pode
se considerar desenvolvido, mas uma notcia alvissareira depois de dcadas de
resultados negativos. Em sociedades altamente desiguais e, infelizmente, o Brasil
ainda um exemplo disso a prpria construo democrtica do sentimento de
cidadania prejudicada. Grandes disparidades socioeconmicas desembocam,
quase sempre, em grandes desigualdades de oportunidades e considerveis difi-
culdades para que os cidados se vejam efetivamente como iguais, o que gera um
crculo vicioso, na medida em que, como escreve Vianna (1998), a prpria efetivi-
dade de um Welfare State social-democrtico que, em tese, poderia prover bens e
servios que atenuassem as desigualdades de oportunidades depende em parte da
solidariedade que deriva do sentimento de estar no mesmo barco.
Alm de registrar a queda, a literatura disponvel tambm aponta para a
existncia de alguns consensos bsicos no que toca aos seus elementos explicati-
vos. Dois fatores costumam receber ateno especial: os programas de transfern-
cia de renda, como o PBF e o BPC (BARROS, 2007; BARROS; CARVALHO;
FRANCO, 2007; SOARES et al., 2006), e a desconcentrao dos rendimentos
48 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

oriundos do trabalho, principalmente em funo da reduo da desigualdade dos


retornos educao (SOARES, 2006b; FOGUEL; AZEVEDO, 2007; BAR-
ROS; FRANCO; MENDONA, 2007). Nos dois casos, pode ser detectada a
influncia das polticas pblicas: ela bem bvia no primeiro, pois decorre da
transferncia monetria direta, mas tambm se faz presente no segundo, uma vez
que fruto da ampliao do acesso educao.
No foi s entre indivduos que a desigualdade caiu nos ltimos anos. Os
grficos 9A e 9B evidenciam diversas decomposies estticas desta entre grupos a
partir do ndice de Theil.24 No primeiro, esto os valores absolutos; e no segundo,
as participaes relativas. V-se, portanto, que o total deste ndice saiu de 0,591
em 1995 para 0,494 em 2008, uma queda de 16%. Os componentes relativos aos
grupos tambm apresentaram a mesma tendncia de declnio, sendo que em todas
as decomposies a queda dos componentes entre grupos foi ainda mais rpida
do que a dos componentes intragrupos, de forma que a participao percentual
na desigualdade total diminuiu em todos os casos. Corroborando o que j foi dito
anteriormente, o grupo reas censitrias foi o que apresentou a maior queda em
pontos percentuais: em 1995, cerca de 10% da desigualdade total era decorrente
das diferenas entre municpios pertencentes a RMs e municpios autorrepre-
sentativos e no autorrepresentativos; em 2008, este nmero j estava abaixo de
6%, indicando que o porte dos municpios deixou de ser to importante para a
desigualdade total. A disparidade de rendas entre reas urbanas e rurais tambm
declinou acentuadamente, passando de 8,2% para apenas 5% da desigualdade
total. O mesmo pode ser dito da disparidade de rendas entre as unidades da
Federao (UFs), que tambm caiu mais rpido do que a desigualdade total, de
modo que sua participao relativa foi de 9,7% para 7,5% do total. Como estas
trs decomposies so relativas heterogeneidade regional do Brasil e todas elas
apontam na mesma direo, podemos assumir que as evidncias so fortes no
sentido de que o pas finalmente est se tornando um pouco mais homogneo
espacialmente. Por fim, a decomposio entre grupos raciais tambm resulta em
dados positivos, embora seja foroso notar que esta a que teve a menor queda
em p. p., indo de 9,5% para 7,8% da desigualdade total. Ainda assim, em todos
os casos, v-se uma desestruturao absoluta e relativa das desigualdades com
relao a clivagens historicamente importantes e, acima de tudo, normalmente
consideradas indesejveis como fontes de desigualdade.

24. Cada decomposio deve ser interpretada separadamente. Os grupos foram definidos da seguinte maneira: i) o
urbano ope os moradores de reas urbanas e rurais; ii) as UFs renem 27 grupos, correspondentes aos estados e o
DF; iii) a cor ou raa classificam os indivduos em brancos, pretos, pardos, amarelos e indgenas; e iv) a rea censitria
feita com base na categorizao da PNAD, que separa os municpios entre pertencentes a RMs, municpios autorre-
presentativos e municpios no autorrepresentativos.
Desenvolvimento, Modernizao e Condies de Vida 49

GRFICO 9
Decomposio do ndice de Theil Brasil, 1995-2008

Fonte: Microdados da PNAD/IBGE.

Como era de se esperar, tanto o crescimento econmico recente quanto


a queda da desigualdade contriburam decisivamente para a diminuio da
pobreza no Brasil. O grfico 10 exibe a evoluo do percentual de pobres
no pas, tomando como linha de corte o equivalente a um quarto do salrio
mnimo de 2008. Neste, a queda de 10,6 p.p. entre 2003 e 2008 ope-se for-
temente estagnao do perodo 1995-2003. Em funo de tudo o que j foi
dito, por sinal, tambm vale salientar a mudana na composio da pobreza
50 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

ou, nas palavras de Rocha (2006), a metropolizao da pobreza: em 1995,


somente 13% dos pobres viviam em RMs, mas, por causa da crise, este per-
centual chegou a quase 21% em 2003. Apenas nos ltimos anos, com a
recuperao forte da renda em algumas destas regies, como as de Salvador e
Curitiba, que este percentual voltou a diminuir, encerrando 2008 em 18%.
A importncia do crescimento pr-pobre e a incrvel distncia que ainda
separa pobres e ricos ficam bem claras em dois nmeros: entre 1995 e 2008,
a renda domiciliar per capita dos 20% mais pobres cresceu 61%, enquanto a
dos 5% mais ricos aumentou apenas 7%. Ainda assim, a renda destes ltimos
era, em 2008, quase 40 vezes maior do que a dos 20% mais pobres.

GRFICO 10
Evoluo do percentual de pobres Brasil, 1995-2008

Fonte: Microdados da PNAD/IBGE.

5 CONSIDERAES FINAIS
A sabedoria convencional com relao ao desenvolvimento coloca os ltimos 30 anos
como uma espcie de segundo ato do roteiro da modernizao. O primeiro ato se
estende da Revoluo de 1930 at a crise da dvida no incio dos anos 1980. Seria uma
fase do desenvolvimento liderada, de um modo ou outro, pela substituio de importa-
es. Contou tambm com todas as caractersticas usuais da industrializao acelerada
em pases em desenvolvimento: a mudana da produo e do emprego do setor agr-
cola para o setor industrial, o PIB crescendo a elevadas taxas e a crescente urbanizao.
Porm, a encenao do ato fugiu ao roteiro em alguns aspectos. Por mais
que tenha sido caracterizado por elevadas taxas de crescimento do produto e not-
Desenvolvimento, Modernizao e Condies de Vida 51

veis transformaes na estrutura produtiva, no foi um perodo de avano rumo


modernidade em muitos aspectos cruciais. A mudana nas mentalidades foi lenta,
como atestam a lenta integrao das mulheres ao mercado de trabalho e a manu-
teno de elevadas taxas de natalidade. O trabalho infantil permaneceu uma triste
realidade. A relao entre Estado e cidadania tambm permaneceu presa s amarras
do patrimonialismo, como atesta o lento avano dos servios pblicos de infraestru-
tura, educao e sade. A baixa mobilidade social continuou marcada pela influn-
cia exacerbada das caractersticas adscritas e a meritocracia permaneceu no discurso.
J durante o segundo ato da fbula desenvolvimentista, apesar de tanto
o crescimento do PIB como as transformaes na estrutura produtiva se
mostrarem lentos, houve mudanas importantes justamente nos valores pri-
vados e na relao entre Estado e cidadania. Mudanas nos valores privados
so evidenciadas pelo aumento da participao feminina no mercado de
trabalho, pela reduo das taxas de fertilidade e pela crescente heterogenei-
dade dos arranjos familiares. O aumento rpido, ainda mais impressionante
em um contexto de estagnao econmica, de acesso a importantes servios
pblicos atesta a forte mudana nas relaes entre Estado e cidadania e o
enfraquecimento da ainda forte mentalidade patrimonialista. A CF/88
sem dvida um forte passo em direo modernidade fala quase que
por si em termos da ampliao de direitos e redirecionamento das atenes
do Estado para as necessidades da imensa maioria da populao, em detri-
mento de subsdios a pouqussimos detentores de capital. A indita reduo
da desigualdade na distribuio de renda observada a partir de 2001 con-
sequncia, embora um tanto tardia, de todas estas transformaes.
E o terceiro ato que espera-se comea agora? O que se pode almejar
dele? Ou, talvez mais importante, o que se quer fazer dele? A comparao
dos perodos entre a Revoluo de 1930 e a crise da dvida e o do incio
dos anos 1980 aos dias atuais mostra duas modalidades de desenvolvimento
incompletas. Entre 1930 e 1980, faltaram transformaes na inqua estru-
tura social e nos valores; entre 1980 e 2000, houve ausncia de dinamismo
econmico. Para atingir-se a modernidade to desejada, ser necessrio aliar
o crescimento econmico s mudanas de valores e na estrutura social.
52 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

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CAPTULO 2

BALANO DA POLTICA SOCIAL NO NOVO MILNIO

1 INTRODUO
Uma leitura retrospectiva do debate acadmico acerca das polticas sociais bra-
sileiras ao longo desta primeira dcada do sculo XXI sugere um ligeiro, mas
relevante deslocamento dos principais tpicos em disputa. Ao fim dos anos 1990,
sobressaa no campo certo pessimismo, compartilhado por observadores de dis-
tintas posies analticas e normativas, relativamente capacidade do pas de res-
gatar sua dvida social, em horizonte de tempo no muito longnquo. Por sua vez,
alguns demonstravam preocupao com o volume do gasto social determinado
pela Constituio Federal de 1988 (CF/88)1 que se tornaria explosivo graas
grande generosidade que caracterizaria as novas regras inscritas no captulo
da Ordem Social (BRASIL, 1988, cap. II). Segundo esta perspectiva, tais regras
viriam em curto prazo, no s a inviabilizar o conjunto do sistema de proteo
social existente, mas tambm a comprometer o crescimento do pas e seu equi-
lbrio macroeconmico (CAMARGO, 2004; TAFNER; GIAMBIAGI, 2007).
Entretanto, estudiosos de correntes tericas e polticas diversas revelavam desa-
lento ante o rumo tomado pelo processo de regulamentao infraconstitucional dos
direitos sociais previstos na nova Carta, ao qual se atribua a descaracterizao dos
princpios inscritos nesta, consistentes com a instituio, no pas, de um sistema de
proteo social orientado pelo princpio da universalidade. Percebida como reflexo
do predomnio da agenda neoliberal nos governos dos anos 1990, a trajetria da
regulamentao da Ordem Social teria levado ao reforo da tradicional segmentao
da poltica social brasileira, entre uma poro corporativa, voltada para os segmen-
tos assalariados e mais afluentes da populao, e outra residual, vocacionada para a
gesto da pobreza (FAGNANI; HENRIQUE; LCIO, 2008; FAGNANI, 2005;
VIANNA et al., 2000; BHERING, 2003; BOSCHETTI, 2008).
Ainda que essas preocupaes no tenham se desvanecido completamente, a
tnica do debate hoje parece recair principalmente sobre a avaliao das polticas
sociais em vigor, no sentido de contabilizar seus xitos e limites, assim como de
estabelecer, do ponto de vista dos princpios que as orientam, as continuidades

1. Sobretudo o gasto com polticas previdencirias: destinam-se ao Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) por
meio do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e ao Regime Prprio de Previdncia Social (RPPS) por meio
do Regime Jurdico nico (RJU), cerca de dois teros do total do Gasto Social Federal (GSF) (CASTRO et al., 2008).
58 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

e as rupturas existentes entre os governos que as implementaram, a partir de


meados da dcada de 1990: as duas gestes de Fernando Henrique Cardoso, entre
1995 e 2002; e as duas gestes de Lula, entre 2003 e 2010 (COSTA, 2009;
VAITSMAN, 2009; KERSTENETZKY, 2009).
Antes de tudo, vale comemorar essa inflexo na medida em que ela atesta a
ampliao do reconhecimento, entre os diferentes observadores, da efetiva existncia
no pas de um sistema de proteo social, relevante do ponto de vista dos recur-
sos que aplica, da amplitude da proteo que prov, bem como da magnitude da
populao que atende. De fato, os diversos indicadores de reduo da pobreza e das
desigualdades, em ambiente de estabilidade macroeconmica, alm das animadoras
taxas de crescimento do produto interno bruto (PIB) nos ltimos anos at mesmo
em face de choques externos, como o de 2008-2009 , tm amenizado o pessimismo
e persuadido muitos dos observadores a constatar que h algo de virtuoso no reino da
poltica social brasileira. Esta constatao, bom que se diga, j havia sido registrada
mesmo antes das inovaes constitucionais, por Draibe (1989) e NEPP (1989), ao
fim dos anos 1980, e foi reiterada, em meados da atual dcada, em trabalho anteriores
do Ipea, desta feita com abundncia de evidncias (CARDOSO JR.; JACCOUD,
2005; CASTRO; CARDOSO JR., 2005; CASTRO et al., 2008; IPEA, 2007).
Esses fatos no devem obscurecer, contudo, a conscincia de que, a despeito
de suas virtudes, a poltica social brasileira no foi capaz, at agora, de oferecer
condies de bem-estar, nem oportunidades equnimes ao conjunto dos cida-
dos do pas. Assim, diversos desafios ainda esto postos, nas diferentes reas,
alimentando no s o debate acadmico, como tambm o dissenso poltico, no
mbito do Estado e fora deste, acerca das melhores alternativas para enfrent-los.
O presente captulo prope contribuir para este debate e ajudar a preparar o
terreno para a discusso das perspectivas da poltica social brasileira que ser o
cerne dos captulos seguintes. Especificamente, pretendemos neste estudo recapi-
tular brevemente o desenvolvimento histrico da poltica social brasileira, antes
e depois da CF/88, e descrever a configurao atual das principais polticas, com
base nos dados relativos abrangncia de sua cobertura e ao respectivo gasto
social a elas destinado, pontuando em cada passo os aspectos que comparecem
como conquistas a preservar ou, diversamente, como desafios a superar.
Para levar a bom termo essa pretenso, este captulo conter cinco sees,
incluindo esta introduo. A seo 2, ao recuperar a evoluo histrica das pol-
ticas sociais no Brasil at os dias de hoje, tendo a Constituio de 1988 como
marco fundamental, tornar possvel reconhecer a amplitude atual das polticas
sociais em vigor em seu sentido mais global: uma rede institucional gigantesca,
que atende a dezenas de milhes de famlias, com diversificados objetivos de
proteo social e variados riscos e de promoo social (de oportunidades,
Balano da Poltica Social no Novo Milnio 59

capacidades e realizaes), mobilizando para tal tarefa parcela importante do PIB.


Na seo 3, o foco da anlise ser deslocado para as polticas setoriais: luz da
trajetria recente de cada rea da poltica social, aludir-se- inicialmente ao seu
marco institucional e sua abrangncia, para, em seguida, apontarem-se alguns
obstculos que devem ser enfrentados. Na seo 4, retornar-se- a um enfoque
mais agregado para discutir a trajetria e o perfil dos recursos mobilizados pelas
polticas sociais, examinando os dois lados de uma mesma moeda: financiamento
e gasto. Breves consideraes finais encerram este captulo.

2 POLTICA SOCIAL: HISTRIA RECENTE, ORGANIZAO DA GESTO E


ABRANGNCIA UM OLHAR GLOBAL
Como tem sido amplamente indicado pela literatura acadmica relacionada ao
tema, cada sociedade incorpora, de acordo com seu percurso histrico, o reco-
nhecimento de diferentes riscos sociais a serem coletivamente enfrentados, assim
como estabelece os graus de igualdade que pretende perseguir, ou os limites da
desigualdade que est disposta a tolerar. Os diferentes sistemas de polticas sociais
observados empiricamente mais ou menos abrangentes, mas decerto dinmi-
cos resultam, portanto, de extensos e complexos processos polticos e societais
(ESPING-ANDERSEN, 1991).
Importantes interpretaes sobre o Welfare State fenmeno tpico do capi-
talismo ocidental, no sculo XX convergem em torno de uma tipologia que
classifica os sistemas nacionais de proteo social em trs modelos fundamentais:2
o modelo liberal/residual, o modelo universal/redistributivo e o modelo merito-
crtico/corporativo. As variveis que distinguem um modelo do outro seriam,
segundo Esping-Andersen (1991):
a) o grau de abrangncia da cobertura aos cidados;
b) o grau de participao do Estado no gasto social; e
c) a amplitude dos riscos cobertos, independentemente da posio al-
canada no mercado de trabalho. A esta varivel, Esping-Andersen
(1991) chamou grau de descomodificao/desmercadorizao da
fora de trabalho.3

2. Para uma discusso mais detalhada a respeito destas tipologias, ver Aureliano e Draibe (1989).
3. Descomodificao um neologismo derivado da palavra inglesa commodity, que significa, no mbito do comrcio,
uma mercadoria barata e sem diferenciao. Segundo este autor, o capitalismo industrial teria transformado o trabalho
assalariado em commodity, na medida em que a sobrevivncia do trabalhador dependeria inteiramente dos ganhos
obtidos por ele, com sua fora de trabalho. Ou seja, do seu salrio. Tal processo se d quando o indivduo tem acesso
a bens e servios, de que necessita para sua sobrevivncia, por meio do Estado, enquanto um direito social. Dessa
forma, ele no necessita de compr-los com seu salrio: com sua sobrevivncia e a de sua famlia garantida por
direitos sociais, o trabalhador adquire maior poder de barganha em suas negociaes relativas a emprego e renda. A
garantia de direitos sociais mnimos aos trabalhadores permitiria a estes, segundo esta viso, valorizar sua fora de
trabalho. Da a ideia de descomodificao.
60 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Cada um desses modelos expressaria uma combinao especfica dessas trs


variveis, que poderia ser referida a um dos trs paradigmas de poltica social
definidos por Esping-Andersen (1991):
1. Tipo residual/liberal Caracteriza-se pela baixa abrangncia da cober-
tura, pela baixa participao do Estado no financiamento e pelo re-
duzido nmero de riscos cobertos. O sistema de polticas sociais atua
apenas quando os canais privados (o mercado e as famlias) so insu-
ficientes no suprimento das necessidades. As polticas pblicas, neste
caso, se dirigem apenas aos considerados necessitados, de modo seletivo
e assistencial, atendendo-os somente enquanto perdurem as situaes
emergenciais de carncia.
2. Tipo universal/redistributivo (tambm chamado beveridgeano)4 Ofe-
rece ampla cobertura, seja no que se refere magnitude da populao,
seja quanto variedade de riscos. Define-se a partir do conceito de
direitos mnimos universais de cidadania social. A atuao do Estado,
por meio das polticas sociais, deve compensar as desigualdades geradas
pelo mercado, atendendo assim a objetivos redistributivos, em nome de
um maior grau de igualdade.
3. Tipo meritocrtico/corporativo (tambm chamado bismarkiano)5 Tem
fundamento no princpio de que a ao do Estado necessria para
corrigir distores do mercado, mas em sentido complementar, e no
substitutivo. a posio dos indivduos no mercado de trabalho que
define seu acesso aos benefcios da poltica social, mediado, em regra,
pela contribuio do trabalhador e de seus patres ao financiamento
do sistema. Considerado o modelo conservador de poltica social, este
capaz de oferecer amplos nveis de proteo ao cidado, mas sempre
referendando as posies desiguais e segmentadas do mercado de traba-
lho6 o que o torna tanto mais insuficiente quanto mais graves forem
os problemas estruturais do respectivo mercado de trabalho.
tambm amplamente documentado pela literatura que a poltica
social vigente no Brasil, at os anos 1980, erigiu-se fundamentalmente sob o
princpio meritocrtico/corporativo, a partir do qual somente os indivduos
inseridos em determinados postos de trabalho caracteristicamente urbanos
se qualificavam como sujeitos de direitos sociais (NEPP, 1989; OLIVEIRA;
TEIXEIRA, 1986). Desde as primeiras normas previdencirias e trabalhis-
tas, como a Lei Eloy Chaves, passando pela institucionalidade construda

4. Por ter sido proposto por Lord William Beveridge, em meados do sculo XX, para a Inglaterra.
5. Por ter suas origens vinculadas ao perodo do chanceler Otto Von Bismark, na Alemanha, em fins do sculo XIX.
6. Ver Nepp (1989, p. 5) e Esping-Andersen (1991, p. 22), entre outros autores.
Balano da Poltica Social no Novo Milnio 61

no perodo varguista, como a Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), o


trabalhador urbano era o principal alvo das polticas sociais. Nos anos 1960
e 1970, sob o Regime Militar, esse modelo meritocrtico-corporativo seguiu
em expanso, e surgiram as primeiras experincias de cunho universalista
(FAGNANI, 2005).
A dinmica prpria do processo de desenvolvimento brasileiro, contudo,
fez que este modelo tivesse efeitos bastante limitados, em comparao com o
que ocorreu em pases europeus que o adotaram. Sem as condies de pleno
emprego e de crescimento dos salrios, mas, ao contrrio, com um mercado de
trabalho marcado pelo subemprego, por baixos salrios e pela informalidade, a
realidade brasileira daria ensejo ao desenvolvimento de um modelo corporativo-
meritocrtico com grandes fragilidades, tais como: i) estreita base contributiva,
decorrente dos baixos nveis salariais; ii) nveis de qualidade necessariamente
insuficientes, dado o subfinanciamento; iii) tendncia assistencializao
das polticas sociais, que se tornaram mais focalizadas e seletivas; e, por fim,
iv) sobrecarga de demanda sobre o brao assistencial/residual do sistema, j que
era preciso atender populao excluda do mercado de trabalho formal e,
adicionalmente, aos segmentos que, mesmo includos, tambm necessitavam
da assistncia do Estado (DRAIBE; CASTRO; AZEREDO, 1991, p. 87-88).
Tais caractersticas teriam, por sua vez, impedido a poltica social brasileira,
pelo menos at a dcada de 1990, de alterar a estrutura de oportunidades (e)
diminuir os graus de desigualdade nas condies bsicas de vida (DRAIBE;
CASTRO; AZEREDO, 1991, p. 83) da maior parte da sociedade. Esta crtica
ganharia importante dimenso na mobilizao poltica e social que precedeu o
fim do Regime Militar, ao longo dos anos 1980: a partir dela, as presses por
mudanas apontariam no s para a restaurao do Estado democrtico de direito,
mas tambm para a construo de um Estado de Bem-Estar Social, de carter uni-
versal e redistributivo. Estas demandas viriam a desaguar na Assembleia Nacional
Constituinte (ANC), e a nova CF/88 conteria um projeto de nao, no qual se
combinavam a garantia de novos direitos e a ampliao do acesso da populao a
bens e servios sociais pblicos.
Nesse sentido, a nova Carta adotaria como categoria central o conceito de
seguridade social, que expressaria o novo pacto social a se construir, fundado na
solidariedade entre os diversos segmentos da sociedade, na qual estaria includo o
indivduo em situao de risco social. Tal conceito se distinguiria radicalmente da
noo de seguro social, que emergira na Era Vargas, afastando o modelo de prote-
o social brasileiro da matriz bismarkiana (meritocrtica), sob a qual nasceu, em
direo a uma configurao beveridgeana (universalista) (WERNECK VIANNA,
1998). Como ponderou Werneck Vianna (2003),
62 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

A opo pela expresso Seguridade Social, na Constituio brasileira de 88, represen-


tou um movimento concertado com vistas ampliao do conceito de proteo social,
do seguro para a seguridade, sugerindo a subordinao da concepo previdenciria
estrita, que permaneceu, a uma concepo mais abrangente. Resultou de intensos
debates e negociaes, e significou a concordncia (relativa, na verdade) de diferentes
grupos polticos com a definio adotada pela OIT: seguridade indica um sistema de
cobertura de contingncias sociais destinado a todos os que se encontram em neces-
sidade; no restringe benefcios nem a contribuintes nem a trabalhadores; e estende
a noo de risco social, associando-a no apenas perda ou reduo da capacidade
laborativa por idade, doena, invalidez, maternidade, acidente de trabalho , como,
tambm, insuficincia de renda, por exemplo (WERNECK VIANNA, 2003, p. 2).
Inspirada nesses princpios, a Constituio promoveria a extenso da proteo
social a alguns segmentos populacionais no inseridos formalmente no mercado
de trabalho, ou com inseres intermitentes, por meio da criao de um benefcio
monetrio no contributivo, voltado a idosos e pessoas com deficincia cuja renda
se mostrasse insuficiente para lhes garantir um padro socialmente aceitvel de
subsistncia e bem-estar. Ademais, a CF/88 afirmaria a permanncia da vertente
securitria da proteo (a previdncia social e o seguro-desemprego) para os traba-
lhadores urbanos, integrando, contudo, previdncia o conjunto de trabalhadores
rurais em regime de economia familiar. De especial importncia para a elevao do
patamar de proteo que o novo sistema promoveria foi, tambm, a determinao
constitucional que vinculou o valor mnimo destes benefcios assim como o dos
benefcios no contributivos da assistncia social ao salrio mnimo (SM).7
A CF/88 garantiria ainda o acesso universal ao sistema pblico de sade (o Sis-
tema nico de Sade SUS) e assistncia social. E, para alm da proteo social,
mas ainda no mbito da garantia de direitos, introduziria a universalidade do acesso
educao bsica. A partir destas inovaes, o sistema de polticas sociais ganharia
vieses universalistas, ainda que mantivesse alguns instrumentos meritocrticos.
A consolidao desses dispositivos demandaria regulamentao pelo
Congresso Nacional, por meio de leis infraconstitucionais, o que ocorreria
nos primeiros anos da dcada de 1990, j em ambiente poltico bem distinto
daquele em que a Constituio fora redigida. Em virtude disso, o marco jur-
dico final da seguridade social acabou por se distanciar significativamente do
seu projeto original.

7. Cabe lembrar que a inscrio da vinculao do piso dos benefcios previdencirios e assistenciais ao salrio mnimo,
na Constituio de 1988, extraiu sua racionalidade do fato de que, at ento, nos momentos de inflao acelerada, o
equilbrio financeiro do sistema previdencirio se fazia custa da depreciao sistemtica do valor real dos benefcios
especialmente as aposentadorias e as penses. Alm de acarretar a reduo da renda dos beneficirios, esta prtica
contribuiu tambm para a perda de confiana de amplos setores da populao na instituio previdenciria pblica,
em sua capacidade de oferecer proteo social efetiva aos trabalhadores ao final de sua vida laborativa.
Balano da Poltica Social no Novo Milnio 63

Com efeito, os desdobramentos da vontade constituinte nos anos 1990, e


durante boa parte dos 2000, j foram extensivamente analisados pela literatura
(FAGNANI, 2005, 2008, WERNECK VIANNA, 1998, 2000, 2003; BOS-
CHETTI, 2008; BEHRING; BOSCHETTI, 2008; SALVADOR, 2010). Para
diversos autores, esta teria sido uma fase de reverso do projeto redistributivo-
universalista inscrito na nova Carta, ocorrida tanto durante a regulamentao
dos dispositivos constitucionais, como, subsequentemente, mediante a aprovao
de Emendas Carta de 1988.8 A oportunidade para tal reverso teria sido criada
pelo extenso consenso que se formara, entre as elites brasileiras, em torno das teses
neoliberais que denunciavam a insustentabilidade de sistemas pblicos abrangen-
tes de proteo social e defendiam como objetivo prioritrio e alternativo da
poltica social, medidas focalizadas de alvio pobreza.
Com o sucesso das experincias locais com programas de transferncias
diretas de renda com condicionalidades a partir de 1995, no municpio de
Campinas e, logo a seguir, no Distrito Federal (DF) , o governo federal instituiu,
a partir de 2001, diferentes programas de concesso de benefcios monetrios
(bolsas e auxlios),9 destinados a famlias de baixa renda, mais tarde unificados
em 2003 no Programa Bolsa Famlia (PBF). Estas iniciativas viriam a reforar
o componente residual no sistema brasileiro de proteo social, o qual, ao lado
dos servios de acesso universal institudos pela CF/88 (sade e assistncia social)
e dos seguros sociais preexistentes (seguro-desemprego e previdncia social), ope-
rados segundo o princpio meritocrtico, confeririam ao modelo brasileiro uma
configurao hbrida, vis--vis os modelos clssicos de Welfare State, descritos no
incio desta seo.10
Vale observar, neste estudo, que a configurao do modelo brasileiro de
proteo social resultado de um percurso histrico errtico como, de resto,
ocorre em diversos contextos nacionais , marcado por marchas e contramar-
chas na direo da realizao de um ideal de igualdade, nem sempre valorizado
pela sociedade brasileira. Dessa forma, os retrocessos sofridos pelo projeto da
seguridade social evidenciam, de um lado, a fragilidade do acordo poltico que
o acolheu durante a Constituinte e, de outro, a persistncia, ao longo dos lti-
mos 22 anos, de perspectivas muito dspares e talvez conflitivas presentes na
sociedade brasileira, relativamente aos princpios de justia que devem nortear
as polticas sociais.

8. Como as de nos 20/1998, 41/2003 e 47/2003, que viriam a rever os direitos previdencirios assegurados em 1988
e, por conseguinte, conter a expanso dos gastos com aposentadorias e penses, tanto dos trabalhadores do setor
privado quanto dos funcionrios pblicos.
9. Trata-se dos programas Bolsa Escola, Carto Alimentao, Auxlio-Gs e Bolsa-Alimentao, criados entre 2001 e
2003. Sobre estes programas, ver Ipea (2005, 2007, 2009b).
10. De fato, todos os pases convivem com algum grau de hibridismo na configurao dos seus sistemas de prote-
o social.
64 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Trata-se, contudo, de um hibridismo que se combina com uma significativa


abrangncia, tendo em vista a considervel diversidade de riscos contra os quais
a poltica social protege os cidados, bem como a magnitude dos recursos que
ela emprega. Com efeito, para alm da proteo social, o modelo brasileiro de
poltica social ostenta instrumentos voltados tambm promoo social, isto ,
alterao da estrutura de oportunidades no pas como, notadamente, o acesso
pblico e universal educao bsica.
Como apontam Cardoso Jr. e Jaccoud (2005), a amplitude do sistema bra-
sileiro de polticas sociais acaba por impor certa dificuldade anlise de sua con-
figurao e desempenho, ao mesmo tempo em que gera algumas tenses no seu
interior, dadas a heterogeneidade dos arranjos institucionais sob os quais opera,
bem como a diversidade dos instrumentos por meio dos quais seus princpios
fundamentais se realizam.
Para cumprir a tarefa de apresentar e analisar o sistema montado no Brasil de
modo claro e objetivo, sem, entretanto, abrir mo de sua complexidade, prope-
se neste trabalho o entendimento de que a poltica social busca dois grandes obje-
tivos: i) proteger o cidado frente aos riscos e aos fatores que, independentemente
da sua vontade, podem lan-lo em situaes de dependncia ou vulnerabilidade;
e ii) promover a gerao de oportunidades e de resultados, como instrumento de
justia e equidade.

FIGURA 1
Balano da Poltica Social no Novo Milnio 65

Sob o primeiro objetivo (proteo social), agrupam-se as polticas sociais


vinculadas seguridade social, destinadas a reduzir e mitigar os riscos e as vul-
nerabilidades a que qualquer indivduo est exposto em sociedade de mercado,
tal como o de no poder prover seu sustento e de sua famlia por intermdio do
trabalho, seja por velhice, morte, doena ou desemprego: essa categoria engloba
os diferentes programas e aes da Previdncia Social (aposentadorias, penses e
auxlios), da sade, da assistncia social11 e do seguro-desemprego.

FIGURA 2

Sob o segundo objetivo (promoo social), agrupam-se as polticas sociais


que, a partir de determinados instrumentos, pretendem garantir aos cidados
oportunidades mais amplas e mais equnimes de acesso aos recursos e bene-
fcios conquistados pela sociedade em seu percurso histrico. Tais polticas
compreendem um vasto espectro de aes que abarca desde a formao e o
desenvolvimento do cidado casos da educao, do acesso cultura e das
polticas de qualificao profissional e regulao do mercado de trabalho , at

11. A includas no apenas as transferncias diretas de renda do Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e da Lei Org-
nica da Assistncia Social (Loas), que substitui a renda do trabalho de idosos e portadores de deficincia inativos, mas tam-
bm as do PBF, que complementa a renda auferida pela famlia no mercado quando esta for flagrantemente insuficiente.
66 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

a democratizao do acesso a ativos e entitlement12 como as polticas voltadas


agricultura familiar (acesso a crdito, extenso rural e reforma agrria),
economia solidria, habitao e mobilidade urbana.13
Para buscar tais objetivos, as polticas sociais se organizam em mltiplos
programas e aes governamentais, configurados em uma institucionalidade que
tradicionalmente setorial, mas que no perodo recente vem sendo crescente-
mente tensionada por preocupaes e polticas de cunho transversal o que tem
gerado inovaes no portflio de polticas pblicas vigentes.
O sistema brasileiro de poltica social impressiona pela dimenso do seu
conjunto: so dezenas de milhes de cidados atingidos pelas diversas polticas
pblicas de proteo e promoo social. Essa abrangncia, cumpre assinalar, no
se fragmenta em aes emergenciais ou descontnuas, mas, ao contrrio, apre-
senta-se de modo estvel e sustentado no tempo, com regras e instituies bem
estabelecidas. Boa parte dos benefcios e dos servios tem estatuto de direitos
e capacidade instalada, com aplicao diria de recursos materiais, humanos e
financeiros na sua produo e proviso, ainda que nem sempre no volume e na
qualidade desejados.

12. O conceito vem de Sen (2010, p. 57) e explicitado por ele: O entitlement de uma pessoa representado
pelo conjunto de pacotes alternativos de bens que podem ser adquiridos mediante o uso dos vrios canais
legais de aquisio facultados a esta pessoa. Em uma economia de mercado com propriedade privada, o con-
junto do entlitlement de uma pessoa determinado pelo pacote original de bens que ela possui (denominado
dotao) e pelos vrios pacotes alternativos que ela pode adquirir, comeando com a dotao inicial, por meio
do comrcio e produo.
13. Kerstenetzky (2002, p. 655) defende de modo simples e objetivo a necessidade das polticas de promoo social:
A explicao para a persistncia da pobreza em um pas relativamente rico (...) parece simples: grosso modo, a renda
das pessoas deriva da utilizao dos ativos que possuem. Como no Brasil a propriedade de ativos valiosos capi-
tal fsico, terra, educao, ativos financeiros , historicamente, muito concentrada, seguem-se os persistentemente
baixos nveis de renda dos mais pobres. O pobre brasileiro (...) trabalha (...), mas, em funo de sua destituio dos
ativos que tm valor, ganha miseravelmente pouco: ele integra o contingente de trabalhadores "informais" que hoje
responde por cerca de metade de todo o mercado de trabalho no pas. Ademais, sua capacidade de endividamento
(...), para financiar o acesso aos ativos valiosos que poderiam libert-lo de sua pobreza, nula. No parece haver outro
meio de prover acesso a esses ativos seno promover algum tipo de poltica redistributiva: educao pblica, crdito
subsidiado, sade pblica, reforma agrria etc.
Balano da Poltica Social no Novo Milnio 67

FIGURA 3

Notas: 1 Departamento de Ateno Bsica do Ministrio da Sade (2009).


2
RIPSA e Ministrio da Sade (2009).
3
MDS (2009).
4
Em 2009, de acordo com o MEC, foram adquiridos 103,5 milhes de livros para o ensino fundamental, 11,2 milhes
para o ensino mdio e 2,8 milhes para a educao de jovens e adultos.

3 POLTICA SOCIAL: HISTRIA RECENTE, ORGANIZAO DA GESTO E


ABRANGNCIA UM OLHAR SETORIAL
Nesta seo, sero feitas algumas consideraes sobre a evoluo histrica da
poltica social, um breve detalhamento em cada rea de atuao, destacando-se
a ampliao dos seus instrumentos, a expanso de sua clientela e dos benefcios
ofertados, sua organizao federativa, seu nvel de descentralizao e, por fim, seu
relacionamento com a oferta privada de servios sociais.

3. 1 Previdncia Social
A Previdncia Social, nos seus mais de 80 anos de estruturao no pas, h muito
que se constitui em um sistema que conta com recursos expressivos e estveis ao
longo do tempo, com critrios de acesso explcitos, e uma institucionalidade orga-
nizacional e jurdica que viabiliza sua implementao. Nos anos 1980, organizada
68 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

segundo a lgica do seguro social contributivo, j cobria uma srie de riscos em


favor de trabalhadores inseridos no mercado formal urbano, garantindo bene-
fcios diversos, tais como: aposentadorias (por tempo de servio/contribuio,
por idade, por invalidez e especial), penses (por morte), auxlios (por doena,
por acidente e por recluso), salrios (famlia e maternidade) e servios (percia e
reabilitao profissional).
A partir da Carta de 1988, o sistema previdencirio passa a integrar o novo
sistema de seguridade social e incorpora sua proteo os trabalhadores rurais, em
regime de economia familiar, na condio de segurados especiais.14 Desde ento,
verificou-se uma expressiva ampliao da cobertura do sistema, tendo o nmero
de benefcios previdencirios pagos a cada ms aumentado em cerca de quatro
vezes, entre os anos 1980 e 2008 (de 7 para 24 milhes), enquanto a populao
como um todo cresceu 60% (de 118 para 189 milhes de habitantes) no mesmo
perodo. Ressalte-se que, dos atuais benefcios, nada menos que 14 milhes (dois
teros) so no valor de at um SM.
O RGPS uma poltica de gesto centralizada, a cargo do governo federal
ainda que as instituies envolvidas tenham capilaridade regional , e operada
a partir da ao de rgos federais, como o INSS, a Empresa de Tecnologia e Infor-
maes da Previdncia Social (DATAPREV) e a Receita Federal do Brasil (RFB).15
A CF/88 tambm determinou novas regras de aposentadoria para os ser-
vidores pblicos, como parte do prprio regime de trabalho no setor. Em sua
redao original, a Carta no previa a criao dos RPPSs, o que ocorreu apenas a
partir da promulgao da Lei no 9.717/1998 e da Emenda Constitucional (EC) no
20/1998. Estes comandos legais estabeleceriam novas regras gerais para a organiza-
o e funcionamento de todos os regimes prprios de servidores no pas, incluindo
os de estados e municpios. A partir de ento, as diversas unidades Federativas
dispunham de base legal nica sobre a qual organizar a previdncia dos seus servi-
dores, com uma configurao mais semelhante do RGPS: os sistemas deveriam
ser contributivos e cofinanciados pelos seus respectivos entes federativos, manter
equilbrio financeiro e atuarial e submeter-se superviso e ao controle do Minis-
trio da Previdncia Social. A Lei no 9.717/1998 determinou ainda a segregao
das contas previdencirias do restante do oramento pblico e permitiu a criao

14. Alm de pequenos produtores agropecurios, a categoria dos segurados especiais inclui pescadores artesanais, que
trabalham em famlia e no contam com empregados no desenvolvimento de suas atividades. Este grupo efetua suas
contribuies de forma distinta, assim como dispe de benefcios e regras de acesso diferenciados. Como no partici-
pam de nenhuma folha de salrios, os segurados especiais contribuem com 2,3% do valor bruto da comercializao
de sua produo, que retido pelo comprador desta e deve efetuar o respectivo recolhimento ao INSS. Os benefcios
tambm possuem caractersticas especficas, tais como restrio de valor das aposentadorias e penses e auxlios no
montante equivalente a um SM. O acesso a eles, por seu turno, franqueado pelo instituto mediante a comprovao
de exerccio de atividade econmica familiar no mbito rural.
15. A RFB incorporou recentemente as competncias relativas arrecadao das contribuies previdencirias.
Balano da Poltica Social no Novo Milnio 69

de fundos integrados por bens, direitos e ativos que lastreassem os compromissos


previdencirios de longo prazo dos RPPSs. Esta ltima medida criou as condies
para que os estes capitalizassem suas reservas de recursos por meio de aplicaes
no mercado financeiro. At 2009, 1.525 regimes prprios municipais j possuam
recursos aplicados; entre os estados, 23 dos 27 regimes j adotavam a capitalizao
de suas reservas (BRASIL, 2009c, p. 53). A Unio, contudo, no organizou at
hoje seu regime prprio, razo pela qual os benefcios de aposentadoria e penso
permanecem sendo pagos diretamente pelo Tesouro Nacional.
Cabe notar que os benefcios de aposentadoria e penso pagos aos ser-
vidores pblicos, impactam negativamente o perfil da redistribuio de renda
no pas, graas ao alto valor do teto dos seus benefcios (R$ 25.000,00), ao
valor mdio dos benefcios que paga muito superiores ao do RGPS e ao
reduzido nmero de seus beneficirios. Dessa forma, enquanto o valor mdio
dos benefcios deste regime, em 2008, era de R$ 582,69, para os servidores
pblicos, este era de R$ 2.982,00.
Como j demonstrado por Rangel, Vaz e Ferreira. (2009), os benefcios
desse segmento conferem grande regressividade ao gasto previdencirio brasileiro.
Em funo disto, encontra-se tramitando no Congresso Nacional, desde 2007,
projeto de lei (PL) que visa instituir um novo teto para tais benefcios seme-
lhante ao do RGPS , criando ao mesmo tempo um sistema de previdncia com-
plementar para os servidores pblicos. Esta tramitao, contudo, tem se alon-
gado, o que pode estar associado seja s perdas que parece impor aos funcionrios
pblicos, seja aos custos que acarretar ao prprio Tesouro pblico, no processo
de transio entre o atual modelo e o prximo. Em 2008, 3 milhes de inativos
e pensionistas e mais 6 milhes de ativos (9 milhes de trabalhadores de todas as
esferas governamentais) possuam proteo previdenciria.16
O sistema previdencirio brasileiro conta ainda com um segmento de pre-
vidncia complementar, que se divide em dois subsistemas: a previdncia com-
plementar aberta (operada por instituies financeiras privadas) e a previdncia
complementar fechada (representada pelos fundos de penso de empresas pbli-
cas e privadas). Sem implicar necessariamente o aporte de recursos pblicos,17
este tipo de previdncia, em suas diferentes modalidades, cobre hoje milhes de
pessoas vinculadas ou no ao RGPS ou ao RPPS.

16. Na Unio, so 1,1 milho de ativos e 980 mil inativos e pensionistas; nos estados, 2,8 milhes de ativos e 1,5
milho de inativos e pensionistas; nos municpios, 2,1 milhes de ativos e 550 mil inativos e pensionistas dados
de 2008 do Boletim Estatstico de Pessoal da Secretaria de Recursos Humanos (SRH), do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (MPOG).
17. O aporte de recursos pblicos aos esquemas previdencirios complementares s ocorre por meio de empresas
pblicas que, porventura, ofeream este benefcio aos seus funcionrios.
70 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Nas entidades fechadas (os fundos de penso) esto investidos recursos que alcan-
aram a cifra de R$ 430 bilhes em 2007. Esse montante de recursos se tem mostrado
estratgico nas operaes em bolsa de valores, nas privatizaes e, tambm, na gesto das
empresas em que estes fundos adquiriram participaes acionrias significativas.
Nas entidades abertas, estavam investidos em 2008 quase R$ 150 bilhes por
meio de fundos de aposentadoria programada individuais (Fapis), dos Planos Geradores
de Benefcios Livres (PGBL) e dos planos Vida Geradores de Benefcios Livres (VGBL),
que recebem anualmente cerca de R$ 8 bilhes em contribuies dos seus filiados.18
importante lembrar ainda que tanto as contribuies dos filiados quanto a gesto das
entidades de previdncia complementar contam com incentivos tributrios diversos.
Estima-se que em 2010, por exemplo, as entidades fechadas de previdncia comple-
mentar deixaro de recolher, a ttulo de Imposto de Renda Pessoa Jurdica (IRPJ), Con-
tribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL) e Contribuio para o Financiamento
da Seguridade Social (Cofins), cerca de R$ 3 bilhes aos cofres pblicos (RFB, 2009).
Portanto, a despeito dos grandes avanos no RGPS introduzidos a partir da
Constituio de 1988, persistem importantes desafios neste campo, por exemplo,
a regressividade imposta pelo elevado gasto com os benefcios pagos aos servidores
pblicos, especialmente no mbito da Unio.

3.2 Assistncia social


Com a Constituio de 1988, a assistncia social adquiriu um novo status entre as
polticas pblicas. Alada condio de parte integrante da seguridade social, ela pas-
sou a garantir, como direito, o acesso das populaes necessitadas aos seus servios. A
assistncia social passou a oferecer tambm o BPC:19 benefcio no contributivo, de
carter assistencial e de valor equivalente a um SM, destinado a idosos e pessoas com
deficincia, em condio de insuficincia de renda. Financiado pelo Fundo Nacional
de Assistncia Social (FNAS), sua gesto e seu financiamento esto a cargo do INSS.
A criao do BPC viria a fortalecer a prpria poltica de assistncia social.
At os anos 1980, os benefcios monetrios assistenciais eram inexpressivos e
se distribuam a partir de critrios pouco transparentes. Seu pagamento estava
sujeito a descontinuidades ao longo do tempo, o pblico beneficirio era bastante
reduzido e os recursos oramentrios disponveis caracterizavam-se por serem fre-
quentemente escassos. Vinte anos depois, a situao distinta: em 2008, o BPC
atendeu a 3,3 milhes de pessoas em famlias em situao de extrema pobreza
(1,8 milho de pessoas com deficincias e 1,5 milho de idosos).
Tanto a previdncia rural quanto esse benefcio tm sido importantes instru-
mentos de combate pobreza no pas. Anlises dos dados da Pesquisa Nacional por

18. Dados fornecidos pela Coordenao de Previdncia Social da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.
19. Institudo pela Loas, Lei no 8.742, de 7 de dezembro de 1993.
Balano da Poltica Social no Novo Milnio 71

Amostra de Domiclios (PNAD) indicam que, se estes instrumentos no existissem,


o nmero de pessoas pobres em 2008 (com renda familiar per capita mensal de at
meio SM) seria 40% maior, ou seja: haveria mais 22 milhes de pobres no Brasil
(IPEA, 2009a).
Em fins dos anos 1990, a introduo de programas de transferncia de renda
no contributivos e focalizados inauguraria uma nova vertente da poltica de
assistncia social, at ento ausente no sistema brasileiro de proteo social.20 Vol-
tados a famlias em situao de grande vulnerabilidade, o PBF tem sua relevncia
associada especialmente extenso da populao atendida: mais de 11 milhes de
famlias, em 2009, com recursos disponibilizados de forma contnua.
Coordenado pelo governo federal, esse programa conta com a participao efe-
tiva das trs esferas de governo em um modelo de gesto compartilhada, em que os
municpios assumem, entre outras atribuies, a responsabilidade sobre os processos
de cadastramento dos beneficirios e de acompanhamento das condicionalidades.
Alm disso, vrios estados e municpios possuem seus programas de transferncia de
renda e combate pobreza: nesses casos, torna-se necessrio um processo de pactua-
o que permita a integrao entre os programas locais e o federal. Apesar dos desa-
fios de coordenao e dos riscos de fragmentao, o esforo de gesto descentralizada
vem se traduzindo em efetivos ganhos em relao a implantao e gesto do PBF.21
No campo da prestao de servios, entretanto, a assistncia tem avanado
com mais dificuldade. A implantao do Sistema nico de Assistncia Social
(Suas), a partir de 2004, constituiu novo esforo no enfrentamento de problemas
crnicos, como o subfinanciamento, a questo da regulao do setor privado que
atua na rea e a necessidade de ampliao da produo estatal, para que a cober-
tura se amplie com mais vigor no campo da prestao de servios.
Nesse novo modelo, a proteo social ofertada pela assistncia social passou a
contar com equipamentos pblicos orientados para a prestao de servios direta-
mente populao (centros de referncia em assistncia social Cras e centros de refe-
rncia especializada de assistncia social Creas), coordenados pela prefeituras, assim
como a rede de servios privados desta natureza no territrio sob sua competncia.
Em paralelo s instituies governamentais, parcela importante dos servios
ofertada por entidades privadas das mais diferentes origens, naturezas e tamanhos.
Pesquisa realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) em
200622 apontou que nas entidades privadas de assistncia social sem fins lucrativos
identificadas atuam cerca de 519 mil trabalhadores ou colaboradores, dos quais nada
menos que 53,4% so voluntrios. Dos 39,8% de no voluntrios, 69% possuem

20. Ver nota 11, na seo 2 deste texto.


21. Ver Ipea (2009b), captulo sobre assistncia social.
22. Pesquisa das Entidades de Assistncia Social Privadas sem Fins Lucrativos (Peas) 2006.
72 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

vnculos empregatcios, 9,5% so prestadores de servios, 15,6% so cedidos de


outras instituies e quase 6% so estagirios. Ao mesmo tempo em que nos do
ideia da extenso e da importncia de rede privada nesta rea, tais informaes apon-
tam certa fragilidade na sustentabilidade da prestao desses servios.23 Certamente,
a forte presena de instituies privadas filantrpicas no setor constitui um desafio
para uma maior coordenao e sinergia na prestao de servios assistenciais.
Adicionalmente, importante lembrar, que alm dos recursos pblicos ora-
mentrios destinados a esta rede privada quando as instituies atuam a partir de
convnios ou parcerias com os governos municipais , h um considervel volume
de recursos pblicos alocados por meio de incentivos tributrios. Entre estes, con-
tam-se, especialmente: a imunidade tributria das entidades de assistncia social; a
iseno tributria das entidades filantrpicas; as dedues como despesa operacional
do IRPJ da CSLL, sobre doaes a entidades sem fins lucrativos; e os benefcios pre-
videncirios concedidos s entidades sem fins lucrativos que possuem o Certificado
das Entidades Beneficentes de Assistncia Social (Cebas).24 As estimativas da RFB
para 2010 apontam que a desonerao na rea da assistncia social supera os R$ 3,7
bilhes no caso dos benefcios tributrios e soma outros R$ 6 bilhes apenas em
isenes nas contribuies previdencirias (BEGHIN; CHAVES; RIBEIRO, 2010).

3.3 Sade
A rea da sade tambm operou significativas mudanas, no escopo da proteo ofe-
recida, ao longo dos ltimos 30 anos. Se, at 1980, o modelo brasileiro de ateno
sanitria calcava-se principalmente em iniciativas curativas, centradas na oferta de
servios ambulatoriais e hospitalares a um segmento muito restrito da populao
(mais uma vez, trabalhadores formais urbanos, contribuintes da previdncia social),
ao fim daquela dcada, ele j havia sido extensivamente reformulado. Alm da uni-
versalidade e da equidade no acesso, o SUS prev a integralidade das suas aes e a
participao social na sua gesto, pela interao direta com representantes dos seus
usurios no planejamento, no acompanhamento e na avaliao dos servios.
A Reforma Sanitria, ocorrida pari passu redemocratizao do pas, deu
ensejo instituio do SUS, que promoveu a unificao dos servios pblicos da
rea, assim como a universalizao do acesso a eles. Alm disso, este sistema orga-
nizou a descentralizao da oferta de servios, com a participao pactuada dos
diversos nveis de governo: Unio, estados e municpios. A vocao fortemente

23. Ver Ipea (2009b), captulo sobre assistncia social.


24. O processo de certificao de entidades beneficentes, institudo pela Lei no 12.101/2009 e regulamentado pelo
Decreto no 7.237/2010, determina que os certificados sejam concedidos s entidades conforme trs reas de atuao:
assistncia social, sade ou educao. Os rgos federais responsveis por certificar as entidades so, respectivamen-
te, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), o Ministrio da Sade (MS) e o Ministrio da
Educao (MEC). Fonte: MDS.
Balano da Poltica Social no Novo Milnio 73

municipalizante do processo de descentralizao das polticas de sade dos anos


1990 adquiriu nos ltimos anos maior nfase na organizao regional das redes
de servios, buscando a melhoria das condies de acesso e de integralidade.25
O novo paradigma da poltica estabeleceu como prioridade a promoo e
a proteo da sade. A expanso da cobertura do SUS baseou-se na estratgia
de ateno bsica,26 incorporando s suas responsabilidades atividades de vigi-
lncia sanitria e epidemiolgica, assistncia farmacutica e promoo da sade
bucal. Com a introduo do Programa Sade da Famlia (PSF) principal
instrumento da poltica de ateno bsica a cobertura sade foi significa-
tivamente ampliada, especialmente nos municpios e localidades distantes dos
grandes centros. Merecem ainda destaque tambm a manuteno dos altos nveis
de cobertura do Programa Nacional de Imunizao e aes como a expanso dos
programas de assistncia farmacutica e do sistema nacional de transplantes, a
criao e a expanso do Samu e a intensificao do combate ao tabagismo.
O SUS realiza, em mdia, 2,3 bilhes de procedimentos ambulatoriais por
ano; 11 mil transplantes, 215 mil cirurgias cardacas, 9 milhes de procedimentos
de quimioterapia e radioterapia e 11,3 milhes de internaes (BRASIL, 2008).
O nmero mdio anual de consultas por habitante subiu de 1,7 em 1987 para 2,5
em 2005. A cobertura vacinal no pas, em expanso desde os anos 1970, permitiu
a reduo da morbidade e da mortalidade por doenas imunoprevenveis, com
destaque para a poliomielite de que no se registram novos casos desde 1989 e
o sarampo que desde 1999 no causa mortes. A estratgia de enfrentamento da
Sndrome da Imunodeficincia Adquirida (AIDS) com a distribuio gratuita
de antiretrovirais, obtida em meio a embates no campo do licenciamento compul-
srio de medicamentos pode ser dita bem-sucedida. Tanto na linha da ateno
bsica quanto na de medicamentos mais complexos, o SUS tem contribudo, com
maior ou menor xito, para ampliar o acesso a remdios e tratamentos, mas tem
sofrido constantes questionamentos judiciais nesse campo.27
Conforme apontam Piola et al. (2009), (...) h que se reconhecer que os
esforos empreendidos no foram suficientes para eliminar todas as desigualdades
e nem para superar todas as deficincias acumuladas. Apesar de a cobertura ter se

25. A descentralizao mediada pelas Normas Operacionais Bsicas (NOBs) 1993 e 1996 avanou velozmente, mas
sob um vis que hoje pode ser considerado excessivamente municipalizante como se revela no ttulo da IX Con-
ferncia Nacional de Sade, realizada em 1992: Sistema nico de Sade: a municipalizao o caminho. A enorme
heterogeneidade dos municpios brasileiros em termos de populao e densidade, condies econmico-fiscais e capa-
cidade instalada de equipamentos e profissionais de sade exige uma articulao regional muito mais intensa entre os
sistemas municipais para que estes atuem de modo sinrgico e cooperativo, e no competitivo e entrpico.
26. No SUS, o cuidado com a sade est ordenado em diversos nveis de ateno, que correspondem aos nveis de
complexidade dos procedimentos requeridos. So eles: ateno bsica, ateno de mdia complexidade e ateno de
alta complexidade. A ateno bsica se d no primeiro contato dos usurios com este sistema e engloba aes de
carter individual ou coletivo.
27. Ver Ipea (2009b), captulo sobre sade.
74 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

expandido, o acesso oportuno e a integralidade da ateno ainda apresentam-se


como de difcil soluo. Ainda h considerveis problemas para se consolidar a
descentralizao, incluindo discusses sobre a relao e os papis de cada ente
da Federao e a regionalizao efetiva do sistema. H, tambm, significativa
necessidade de aprimoramento no mbito da gesto, incluindo discusses sobre
a formao de recursos humanos, os modelos de administrao hospitalar, entre
outras. Ainda que o sistema se expanda, ele convive com graves problemas de
sustentabilidade e volume de financiamento, que sero minimizados, mas no
resolvidos, com a regulamentao da EC no 29.
No campo do financiamento das aes pblicas de sade, o progresso ocorrido
principalmente aps a EC no 29 que ainda carece de uma regulamentao efetiva
certamente significativo, mas ainda muito insuficiente. De acordo com dados do MS,
os recursos aplicados pela Unio, pelos estados e pelos municpios no SUS passaram
de 3,07% do PIB em 2001 para 3,6% em 2007.28 Enquanto isso, a sade privada
mobilizou recursos da ordem de 4,7% do PIB nesse ltimo ano. Ou seja, para atender
a uma parcela da populao (em torno de 21%) (NORONHA; SANTOS; PEREIRA,
2010) que paga pelo seu atendimento mdico a planos de sade e outros provedores de
servios, destina-se um volume de recursos superior ao aplicado nos servios pblicos
de sade que so universais e cobrem toda a populao.
Ademais, por paradoxal que parea, o setor privado de ateno sade conta
com importantes aportes de recursos pblicos, de forma direta ou indireta, o que
fortalece ainda mais esse mercado: mediante renncia fiscal, faculta-se s pessoas
fsicas a deduo de seus gastos com assistncia mdica e odontolgica, para fins
de Imposto de Renda (IR); renncia similar no IRPJ oferecida s empresas
quando estas prestam estes servios a seus empregados e familiares, ou, o que
mais comum, participam dos custos dos planos de sade de seus empregados;29
finalmente, o prprio poder pblico mantm, na sede de seus rgos, centros de
atendimento mdico e ambulatoriais exclusivos para seus servidores, muitos dos
quais j recebem, alm disso, subsdios para a contratao de planos e seguros
privados de sade.30

28. Informaes fornecidas pela Coordenao de Sade da Disoc/Ipea, a partir de consulta aos dados do Sistema de
Informaes sobre Oramentos Pblicos em Sade (SIOPS).
29. Estimativas da RFB apontam que em 2010 a renncia no IRPF originada por despesas mdicas ficar em torno de
R$ 3,3 bilhes, enquanto a no IRPJ obtida por empresas em nome de oferta ou copagamento de planos de sade a
seus trabalhadores ser de cerca de R$ 2,9 bilhes (RFB, 2009).
30. Seja com a prestao direta dos servios, em centros mdicos em funcionamento no interior dos rgos pblicos e
hospitais militares, seja com a complementao financeira a planos de sade contratados pelos servidores, o governo
federal destinou em 2008 cerca de R$ 2,5 bilhes prestao de assistncia mdica e odontolgica a seus servidores
(CHAVES; RIBEIRO, 2009). Ressalte-se ainda que essa assistncia ao servidor federal no homognea, variando em
abrangncia dos servios prestados diretamente e tambm nos valores complementados a depender da instituio a
que o servidor est vinculado.
Balano da Poltica Social no Novo Milnio 75

FIGURA 4

Notas: 1 Fundo de Desenvolvimento da Educao Fundamental e de Valorizao do Magistrio.


2
Fundo de Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais de Educao.
3
Programa Universidade para Todos.
4
Banco do Nordeste.
5
Banco da Amaznia.
76 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

3.4 Educao
A rea de educao uma das que primeiro se institucionalizaram no pas como
objeto de poltica pblica. No incio dos anos 1980, o pas j contava com servios
pblicos estruturados de alfabetizao, educao bsica, educao superior e ps-
graduao, que se faziam acompanhar de programas de distribuio de alimentos,
livros e materiais didticos para alunos de alguns nveis educacionais. Nos anos
1990, foram criados importantes fundos de custeio para estes benefcios, que pas-
saram a articular recursos e esforos de diversos entes federados (Unio, estados e
municpios). Entre esses fundos, destacam-se o FUNDEF e, mais recentemente, o
FUNDEB. Alm disso, foram institudos mecanismos especficos de viabilizao
do acesso educao superior como o Programa de Financiamento Estudantil
(Fies). Outra novidade inaugurada nos anos 1990 foi o reconhecimento, pelo
Estado, de algumas deficincias determinantes da qualidade do processo ensino
aprendizagem e de sua responsabilidade na superao delas , como a questo
do transporte escolar e do acesso aos meios digitais de aprendizagem e internet.
Para cada um destes itens, foram criados programas especficos, com destinao
garantida de recursos oramentrios.
Todos esses esforos tm permitido a incluso de grupos populacionais
cada vez maiores nas escolas e universidades, em condies que, se ainda longe
das ideais, melhoraram expressivamente nos ltimos anos. Pode-se dizer que,
graas vigncia dos fundos j mencionados, o nmero de matrculas ampliou-
se em todos os nveis educacionais. Se, no fim dos anos 1980, havia 2,4 milhes
de crianas matriculadas na educao infantil, em 2009 esse nmero chegou a
6,7 milhes: 1,7 milho na rede privada e 5 milhes na rede pblica destas,
4,9 milhes na rede municipal. Nesse perodo, o nmero de alunos no ensino
fundamental passou de 24,1 milhes para 31,7 milhes: 3,8 milhes na rede pri-
vada e 28 milhes na rede pblica dos quais 17,3 milhes na rede municipal e
10,5 milhes na rede estadual. No ensino mdio, avanou-se de 2,4 milhes para
8,3 milhes: pouco menos de um milho de alunos na rede privada e cerca de
7,3 milhes na rede pblica nesse nvel, a hegemonia da rede estadual, com
mais de 7 milhes de alunos. No ensino superior, o crescimento foi de 585 mil
graduandos matriculados no fim dos anos 1980 para quase 5 milhes em 2008:
1,27 milho nas instituies pblicas e outros 3,7 milhes em instituies pri-
vadas. Na educao bsica, esto empregados cerca de 2 milhes de professores
dos quais 1,6 milho na rede pblica. No ensino superior, so quase 340 mil
docentes (120 mil em instituies pblicas e 220 mil em instituies privadas)
(NEPP, 1989; INEP, 2009, 2010).
A trajetria da educao tambm muito particular: ela j se constitui, na
origem, como uma poltica extremamente descentralizada. Desde os primeiros
anos da Repblica, j cabia aos governos estaduais a responsabilidade maior
Balano da Poltica Social no Novo Milnio 77

pela educao. Tal regra teria gerado, segundo lembram Oliveira e Souza (2010,
p. 15-16), um modelo desigual: os estados mais ricos e mais dotados de recursos
fiscais, notadamente os do Sul e Sudeste, puderam construir ao longo do sculo
XX redes de ensino relativamente bem organizadas e abrangentes, enquanto os
estados mais pobres, das regies Norte e Nordeste, se omitiram nesse processo.
Mais tarde, as competncias foram tomando forma em torno dos nveis de ensino
as redes municipais cresceram para assumir o fundamental, as redes estaduais se
direcionaram cada vez mais para o mdio e o superior ficou a cargo fundamental-
mente do governo federal nessa regra geral, a maior exceo o estado de So
Paulo, que se manteve forte na oferta destes trs nveis de ensino.
Conforme os dados vistos anteriormente, o quadro atual consolida essa des-
centralizao. A rede municipal absolutamente hegemnica na educao infan-
til; no ensino fundamental, as redes municipais lideram a oferta, mas as estaduais
ainda respondem por mais de um tero das vagas e so, de fato, maiores que as
redes municipais em algumas localidades. No ensino superior, as universidades
estaduais cresceram em importncia nos anos 1990, quando a expanso das ins-
tituies federais foi reduzida apenas mais recentemente que a rede federal de
ensino superior voltou a crescer.
Mas, mesmo no sendo responsvel pela oferta direta de vagas na educao
bsica, a liderana do governo federal imprescindvel para a configurao de
um federalismo mais cooperativo, fator fundamental para uma poltica to des-
centralizada quanto a da educao. Ferramentas de redistribuio e complemen-
tao de recursos so importantes para reaproximar as diversas redes municipais
e estaduais de ensino frente a patamares mnimos de acesso, desempenho e qua-
lidade. Conforme ressalta Castro (2010, p. 169), (...) a ao do governo federal
no perodo introduziu novos mecanismos de gesto, definiu critrios tcnicos
na determinao alocativa dos recursos, induziu a descentralizao institucional
e financeira das aes e avanou nos mecanismos de avaliao dos sistemas de
ensino. A estratgia unificadora por trs desses projetos e medidas buscou forta-
lecer o papel coordenador e articulador do governo federal na rea da educao
fundamental e na educao bsica.
Nesse sentido, os constantes desenvolvimento e aprofundamento de inicia-
tivas como o FUNDEF e o FUNDEB, o Piso Nacional dos Professores e o ndice
de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB), bem como sua respectiva pac-
tuao federativa, so indispensveis para aproximar as condies de financia-
mento e funcionamento das redes pblicas.
Nessa linha, deve ser ressaltada a participao cada vez maior do governo
federal na educao bsica por meio da oferta de outros bens e servios neces-
srios melhoria do processo ensino aprendizagem, tais como a alimentao
78 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

na escola e a distribuio de livros didticos. Em 1995, o Programa Nacional de


Alimentao Escolar (Pnae) garantia refeies a 33,2 milhes de alunos do ensino
fundamental por 140 dias ao ano (a. a.), repassando o equivalente a R$ 0,13 por
aluno/dia. Em 2009, esses nmeros se ampliaram para 47 milhes de alunos na
educao bsica, ao longo de 200 dias por ano, sob o valor de R$ 0,22 por aluno/
dia R$ 0,44 para creches e escolas indgenas e quilombolas.31
O nmero de livros distribudos pelo Programa Nacional do Livro Did-
tico, que j alcanava significativos 57 milhes em 1995, chegou, em 2009,
casa do 110,3 milhes de livros. O recente Programa Nacional Biblioteca Escolar
distribuiu s escolas 10,3 milhes de livros em 2009 (dados do Fundo Nacio-
nal de Desenvolvimento da Educao FNDE). As compras pblicas realizadas
pelos programas do FNDE respondem por 60% de todos os exemplares de livros
vendidos no pas e por cerca de 30% do faturamento do setor editorial brasilei-
ro.32 Outros programas como o Transporte Escolar e o Dinheiro Direto na Escola
tambm so importantes na composio do leque de bens e servios que visam
fortalecer o acesso e a qualidade da educao bsica.
A despeito dos imensos desafios ainda persistentes na educao pblica bra-
sileira, esses nmeros espelham as importantes conquistas obtidas nos ltimos 30
anos. Seguir nesta trajetria, e aceler-la, no s fundamental, como tambm
emergencial, haja vista que no se pode enquanto nao continuar a desperdiar a
oportunidade do bnus demogrfico33 que ainda perdurar pelos prximos 20 ou
30 anos. A agenda persiste: ampliar o acesso educao infantil, ao ensino mdio
e ao ensino superior; melhorar a qualidade e o desempenho em todos os nveis de
ensino e modalidades educacionais; e pr fim ao atraso intolervel do analfabetismo.
Nada disso ser feito apenas com ganhos de eficincia na gesto ou com
novos modelos inovadores por mais que, sim, tais progressos sejam necess-
rios. Mas inescapvel a necessidade de ampliao do investimento pblico em

31. Para o ano de 2010, o valor bsico repassado por aluno/dia foi reajustado para R$ 0,30 (R$ 0,44 para as creches e
escolas indgenas e quilombolas), sendo que as escolas de tempo integral recebero R$ 0,90. E, de acordo com a Lei no
11.947/2009, 30% desse valor do PNAE devem ser direcionados compra direta de produtos da agricultura familiar.
32. Dados encontrados em Fipe/USP (2009).
33. O bnus demogrfico ou janela de oportunidade demogrfica corresponde a fase intermediria do processo
de amadurecimento demogrfico de um pas, quando a populao de crianas est diminuindo em termos relativos,
mas a populao de idosos ainda no est crescendo significativamente. Durante essa fase, o percentual de adultos
em idade de trabalhar atinge o seu auge, configurando uma excelente oportunidade para o crescimento econmico.
Conforme explicam Alves e Bruno (2006, p. 8-10):
A transio demogrfica provoca tendncias opostas nas taxas de dependncia, em termos geracionais. Observa-se que
a taxa de dependncia de crianas (0 a 14 anos) cai persistentemente desde o incio da queda da fecundidade no Brasil,
enquanto a taxa de dependncia dos idosos (65 anos e mais) sobe continuamente. Contudo, somente em 2050 a taxa
de dependncia dos idosos ultrapassar a taxa de dependncia das crianas. A mdia da taxa de dependncia durante
todo o sculo XX foi de 78 pessoas dependentes para cada 100 pessoas em idade produtiva. A mesma mdia para a
primeira metade do sculo XXI ser de 50, isto , haver proporcionalmente menos 28 pessoas dependentes para as
mesmas 100 pessoas em idade produtiva. Analisando por esta tica puramente demogrfica, pode-se dizer que a carga
econmica da dependncia demogrfica ser bastante menor na primeira metade do sculo XXI do que em qualquer
outro momento da histria brasileira. Estas mudanas tm, potencialmente, um efeito positivo sobre a renda per capita.
Balano da Poltica Social no Novo Milnio 79

educao, a curto e longo prazo. Necessidade agravada pelo crescimento pfio


conquistado pelos recursos da educao nos ltimos anos tendncia que parece
ter comeado a ser revertida apenas recentemente.
Castro (2010) apresenta dados decepcionantes. Considerando os aportes das
trs esferas de governo, os gastos pblicos per capita com educao cresceram, j
descontada a inflao, de R$ 386,00, em 1995, para R$ 480,00, em 2005. Esse
crescimento de 24% acima da inflao, em um perodo de 11 anos, entretanto,
no correspondeu a um esforo fiscal maior dedicado educao. Quando compa-
rado ao PIB, o gasto pblico em educao passa de 4,01%, em 1995, para 4,05%,
em 2005. Ou seja, o crescimento dos gastos pblicos em educao foi suficiente
apenas para manter a sua participao no PIB enquanto nesse perodo a carga
tributria bruta crescia de 27% para 33,8% do PIB (SANTOS, 2010). As polticas
pblicas de educao no conseguiram carrear para si nenhum dos 6,8 % do PIB
adicionados carga tributria no perodo, mesmo tendo expandido enormemente
o nmero de alunos matriculados em todos os nveis e modalidades de ensino.

3.5 Trabalho
No Brasil, a proteo contra os riscos inerentes insero dos indivduos no
mundo do trabalho restringiu-se, durante muitos anos, aos seguros previdenci-
rios, que alcanavam apenas os trabalhadores com carteira assinada e servidores
pblicos, contribuintes do sistema. No que se refere a polticas tpicas de sistema
pblico de emprego (SPE) (AZEREDO, 1998) (intermediao, qualificao e
seguro-desemprego), somente em 1965, foi criado um incipiente programa de
assistncia ao desempregado sem justa causa, mas, j em 1966, foi institudo o
Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), que asseguraria a renda do
desempregado por meio das indenizaes. O mecanismo, contudo, no fun-
cionou adequadamente, devido intensa rotatividade do mercado de trabalho
brasileiro. Em 1975, foi criado o Sistema Nacional de Emprego (Sine), com as
atribuies de intermediao e qualificao profissional. Esta rede se ampliou
com a criao do seguro-desemprego, em 1986, para trabalhadores formais de
empresas privadas34 e do abono salarial, em 1989 para o qual so elegveis os
trabalhadores formais de empresas privadas e servidores pblicos. 35
Dispondo de fontes de financiamento muito restritas, a trajetria dessas
polticas foi apenas modesta, at a promulgao da Constituio de 1988. A par-
tir de ento, foi definido que a arrecadao dos Programas de Integrao Social
e Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PIS/PASEP) deixaria de ser

34. Inicialmente destinado aos trabalhadores formais, estes instrumentos foram estendidos, no ano seguinte, a outras
categorias, tais como: pescadores artesanais, os empregados domsticos e trabalhadores retirados de situaes an-
logas escravido.
35. Para uma reviso da histria e desafios do SPE no pas, ver a respeito Cardoso Jr. et al. (2006).
80 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

revertida para a formao de fundos patrimoniais individuais dos trabalhadores e


passaria a compor diretamente o financiamento das polticas do sistema pblico
de emprego. O Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) assim constitudo dotou
estas polticas de maior capacidade financeira, possibilitando sua consolidao e
sua expanso. A nova configurao institucional foi regulamentada somente em
1990, quando foram criados o FAT e seu conselho deliberativo (CODEFAT).36
A partir da, o Estado brasileiro, por inspirao da Organizao Internacio-
nal do Trabalho (OIT), passa a adotar tambm as chamadas polticas ativas de
mercado de trabalho, destinadas gerao de novas oportunidades de trabalho
e renda. Estas se organizam em torno do SPE, a partir de trs eixos: intermedia-
o de mo de obra representada pelo Sine; qualificao profissional cujo
principal instrumento o Plano Nacional de Formao Profissional (Planfor); e
capitalizao de pequenos negcios urbanos e rurais, destinados a trabalhadores
por conta prpria. Este ltimo contaria com recursos do Proger, gerido pela Caixa
Econmica Federal (CEF).
Entre 1987 e 2007, o nmero de benefcios concedidos pelo seguro-desem-
prego cresceu nove vezes (de 734 mil para 6,6 milhes a. a.). J os benefcios do
abono salarial aumentaram trs vezes e meia entre 1990 e 2007 (de 3,9 milhes
para 13,8 milhes de benefcios concedidos no ano). No mbito das iniciativas de
gerao de novas oportunidades de trabalho e renda, computa-se tambm impor-
tante incremento das operaes de crdito realizadas pelo Proger: se em 1995 elas
totalizaram 92 mil operaes, em 2007 foram em nmero de 3 milhes. Registra-
se tambm nos ltimos 20 anos uma maior oferta de servios de intermediao
e de capacitao de mo de obra. O nmero de trabalhadores (re)colocados por
meio do Sine passou de 118 mil a.a. em 1990 para 980,9 mil a. a. em 2007.
O crescimento do SPE implica em maiores gastos, logo em maior pres-
so sobre a sustentabilidade do FAT. A arrecadao do PIS/PASEP manteve-se
estvel em torno de 0,8% do PIB at 2003, quando se elevou para cerca de 1%,
permanecendo neste patamar at ento. Por outro lado, esta tambm alvo da
Desvinculao de Receitas da Unio (DRU), o que reduz o aporte de recursos
dessa fonte ao FAT. Mas, alm da fonte tributria, a valorizao patrimonial deste
fundo est fortemente atrelada ao desempenho dos seus investimentos e crditos
remunerados por instituies financeiras: 40% dos recursos originados do PIS/
PASEP so repassados ao Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e
Social (BNDES) para financiar emprstimos a empresas; recursos adicionais so
transferidos, com o mesmo objetivo, ao BB, CEF, ao BNB, ao Basa etc.; outra
parte significativa desses recursos aplicada diretamente em fundos do BB.

36. Pela Lei no 7.998/1990.


Balano da Poltica Social no Novo Milnio 81

Em princpio, as receitas tributrias deveriam ser suficientes no apenas para


financiar os programas de seguro-desemprego e abono salarial, mas tambm para
manter os programas de intermediao e qualificao profissional deixando a
cargo das receitas financeiras a sustentao dos programas de gerao de emprego
e renda. Entretanto, no assim que vem ocorrendo desde o fim dos anos 1990.
A partir de 2004, as receitas tributrias comeam a mostrar-se crescente-
mente insuficientes para a manuteno dos programas do SPE, intensificando
a utilizao das receitas financeiras do FAT para compor o financiamento dos
programas de seguro-desemprego, intermediao e qualificao. O dficit pri-
mrio do FAT ou seja, resultado exclusive receitas financeiras chegou a R$
8,5 bilhes em 2007.
A acelerao do crescimento econmico em 2007 e 2008 freou essa traje-
tria descendente: o aumento da arrecadao do PIS/PASEP e a desacelerao
no crescimento dos gastos com seguro-desemprego permitiram reduzir o dficit
primrio do FAT para 5,8 bilhes em 2008. Mas o desembarque da crise inter-
nacional no fim de 2008 pode ter lanado novamente este fundo na preocupante
situao anterior: insuficincia das receitas tributrias e utilizao crescente das
receitas financeiras que, alis, esto em queda, graas salutar reduo das taxas
bsicas de juros (IPEA, 2008, 2010).37
A atuao do setor privado lucrativo e no lucrativo nessas funes tpi-
cas de SPE no deve ser menosprezada. Recursos tributrios so repassados a
uma abrangente e consolidada estrutura de qualificao profissional privada o
conhecido Sistema S.38 Outras instituies lucrativas e no lucrativas se apresen-
tam na prestao de servios de qualificao profissional e gerao de emprego e
renda financiadas por recursos pblicos, organismos multilaterais, instituies
filantrpicas ou aes de responsabilidade social de empresas. Nos segmentos
mais estruturados e dinmicos do mercado de trabalho, h ainda espao para a
atuao de empresas privadas de intermediao e recolocao profissional.
No que refere organizao da gesto dos programas do SPE, as diretrizes
variam para cada componente da poltica. Na intermediao de emprego, os Sines
estaduais constitudos ainda nos anos 1970 ganharam novo flego aps a criao
do FAT. Sob a regulao do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) e do
CODEFAT, recursos federais so repassados aos Sines para a execuo de aes
de intermediao uma tpica poltica de gesto descentralizada com aportes

37. Para uma explicao mais detalhada da dinmica geral do FAT e da discriminao das suas receitas, ver Cardoso
Jr. e Gonzalez (2007).
38. O Sistema S composto pelas seguintes instituies: Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai); Servio
Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC); Servio Nacional de Aprendizagem Rural (Senar); Servio Nacional de
Aprendizagem no Transporte (SENAT); e Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae).
82 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

financeiros mediante prescries definidas centralmente. O componente qualifi-


cao profissional tambm bastante descentralizado: convnios assinados com
as secretarias estaduais de Trabalho e Renda paralelamente aos convnios de
intermediao realizados com os Sines disciplinavam os planos estaduais de
qualificao que receberiam recursos do FAT e seriam executados em sua maior
parte por organizaes no governamentais. No caso do seguro-desemprego e
do abono salarial, a poltica claramente centralizada: sua regulamentao e seu
financiamento so de responsabilidade federal, ainda que a fase da habilitao
(processamento do requerimento do benefcio) seja partilhada com os Sines esta-
duais. O aparente paralelismo entre as aes descentralizadas permite considerar
que esta rea ainda carece de uma regulamentao mais slida, semelhana da
Lei Orgnica da Sade e da Loas.

4 DESENVOLVIMENTO RURAL
Embora ainda subsistam no meio rural brasileiro problemas crnicos estruturais
para os quais os instrumentos polticos que tm sido empregados no puderam
oferecer resposta adequada como a concentrao fundiria e o analfabetismo ,
a rea de desenvolvimento rural conheceu, em meio a muitos reveses nos ltimos
20 anos, alguns avanos em ao menos trs campos importantes: no do direito, no
institucional e no das polticas pblicas.
Os avanos no campo do direito dizem respeito, fundamentalmente,
criao da previdncia rural e s iniciativas de regulao das relaes de traba-
lho no meio rural. O Art. 195, 8, da CF/88, posteriormente complementado
pelas Leis nos 8.212 e 8.213, de 1991, previu o acesso de idosos do campo a um
benefcio mensal de aposentadoria no valor de um SM. Trabalhadores rurais e
agricultores familiares, parceiros, meeiros e arrendatrios, alm de garimpeiros e
pescadores artesanais e seus respectivos cnjuges, integraram-se ao regime previ-
dencirio sob a categoria de segurados especiais. A idade de acesso ao benefcio
foi estabelecida em 55 anos para as mulheres e 60 anos para os homens, sob a exi-
gncia de ter cumprido um tempo mnimo presumido de atividade rural de 180
meses, comprovvel por documentos como declaraes de sindicato rural, notas
de venda da produo e ttulos de propriedade de terra. A forma de contribuio
do trabalhador rural consiste em um percentual (2,3%) sobre o valor da produo
comercializada, cujo recolhimento de responsabilidade do adquirente.
As dificuldades de fazer implementar meios de arrecadao dessa alquota
motivaram a crtica vinculao do benefcio da Previdncia Social rural ao sal-
rio mnimo no contexto dos debates relativos aos gastos sociais do Estado: inva-
riavelmente lastreadas no princpio meritocrtico, do vnculo entre contribuio
e benefcio, tal crtica no leva em considerao que esta previdncia no pode ser
Balano da Poltica Social no Novo Milnio 83

dita no contributiva apenas porque o governo federal no dispe de instrumen-


tos eficientes para proceder sua arrecadao. Do ponto de vista do desenvolvi-
mento social e da conquista da cidadania, a aposentadoria rural tem-se afirmado
como importante mecanismo de reduo da pobreza entre os homens e mulheres
do campo: estendendo a eles a cobertura previdenciria de 5,3 milhes em 1993
para 7,9 milhes de benefcios emitidos em 2008 ; a aposentadoria rural marca
o reconhecimento de uma categoria de trabalhadores historicamente submetida a
relaes precrias e informais de trabalho e, em geral, incorporada precocemente
s atividades laborais.
O processo de regulao das relaes de trabalho rural caminhou em trs
frentes: no sentido de equiparar a condio do trabalhador do campo do da
cidade, promover a equiparao de direitos entre o trabalhador permanente e o
temporrio em atividade agrcola e coibir a explorao de trabalho escravo no
campo. O Art. 7o da Constituio de 1988 estabelece os direitos sociais comuns
para trabalhadores urbanos e rurais, e, recentemente, a Lei no 11.718, de 2008,
modificando a Lei no 5.889, de 1973, que disciplinava as relaes trabalhistas no
meio rural, tornou obrigatria a formalizao do trabalhador rural temporrio,
garantindo-lhe remunerao equivalente do permanente. A nova lei revogou
adies feitas ao dispositivo original pela medida provisria (MP) no 410/2007,
que dispensava a assinatura da carteira de trabalho para contratos de at dois
meses de trabalhadores rurais. Tal medida, ao conferir legalidade a uma relao
de trabalho precria, permitia dissimular, na forma de contrato por prazo, uma
situao de semiescravido. Alm de determinar que os locais de prestao de ser-
vio devem atender s normas de segurana e higiene, a lei prev que os descontos
sobre o salrio do empregado rural a ttulo de moradia e alimentao fornecidos
pelo empregador no podem ultrapassar 20% e 25%. Em tramitao no Con-
gresso desde 2001, a Proposta de Emenda Constituio (PEC) no 438 poder,
se convertida em lei, significar um grande passo na luta contra o trabalho escravo:
ela tornar passvel de expropriao o imvel em que fosse constatada a existncia
de pessoas submetidas a condies semiescravistas de trabalho.
No que diz respeito ao campo institucional, pode-se afirmar no incio dos
anos 1990 a capacidade de ao pblica sobre a realidade rural brasileira havia
sido drasticamente reduzida com a desarticulao administrativa do Instituto
Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra) e com a extino da Empresa
Brasileira de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Embrater). Tais mudanas
tiveram por efeito a imobilizao do processo de reforma agrria no pas. Ento,
comeou-se a ensaiar uma recomposio da poltica para o campo: naquele ano,
teve incio a reorganizao do referido instituto e ocorreu a promulgao da Lei
no 8.629/1993, chamada Lei da Terra, que regulamentava os dispositivos cons-
titucionais relativos reforma agrria, estabelecendo parmetros para as aes de
84 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

desapropriao e fixando importantes conceitos como o de pequena, mdia


e grande propriedade que viriam a balizar a concepo de polticas pblicas
destinadas populao rural.
Em meados dos anos 1990, porm, dois acontecimentos trgicos (os mas-
sacres de trabalhadores sem-terra em Corumbiara e em Eldorados dos Carajs)
expuseram a dicotomia existente entre, de um lado, as iniciativas polticas e o dis-
curso pblico de reconhecimento da importncia da questo agrria e, de outro,
a debilidade dos meios por meio dos quais o Estado busca oferecer resposta a ela.
A reduo da poltica de reforma agrria a um modelo de ao compensatria e
assistencial se fez acompanhar de um processo de criminalizao de movimentos
sociais rurais, no apenas retrico, mas tambm efetivamente judicial; a despeito
disso, foi em grande parte por presso das aes desencadeadas por esses movi-
mentos de que exemplo a marcha dos sem-terra, que reuniu cerca de 100 mil
manifestantes em Braslia, em 1997 , e sob o impacto dos efeitos da represso
excessiva que lhes foi infligida, que a poltica de desenvolvimento agrrio ganhou
institucionalidade. A criao do Ministrio Extraordinrio de Poltica Fundiria,
ocorrida no contexto do acirramento dos embates no campo, ilustra essa relao.
Em 2000, respondendo ao objetivo de criar oportunidades que pudessem
garantir populao rural acesso a direitos e cidadania plena, foi institudo o
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). Seu advento marcava, em certa
medida, a reassuno, por parte do Estado, do compromisso pela melhoria das
condies de vida dos agricultores familiares, mas exprimia tambm o prprio
reconhecimento da agricultura familiar como a categoria socioeconmica pre-
dominante no meio rural brasileiro: uma imensa populao de trabalhadores e
pequenos produtores rurais, cujas demandas sobretudo por terra, mas tambm
por polticas de estmulo produo tinham pouca ou nenhuma repercusso
sobre uma concepo de poltica agrcola historicamente atrelada grande pro-
priedade e monocultura, passara, ento, a ser representada na institucionalidade
do Estado. O marco legal do reconhecimento da agricultura familiar foi a Lei no
11.326, de 2006, que conferiu conceituao jurdica categoria dos agricultores
familiares, tendo por critrios a dimenso e a unidade da propriedade at quatro
mdulos fiscais , a residncia da famlia nela e o emprego de mo de obra predo-
minantemente familiar na produo.
Ao mesmo tempo, porm, o governo empenhava-se em neutralizar e repri-
mir o movimento social rural, cujas lutas e capacidade de organizao haviam
chamado ateno para a situao da populao pobre do campo, para aspiraes
e necessidades desse grupo social que, encontrando lugar no ministrio recm-
criado, eram admitidas como legtimas. A MP no 2.138-56/2001 alterava a Lei de
Terras de 1993, a fim de tornar insuscetveis vistoria e ao de desapropriao,
Balano da Poltica Social no Novo Milnio 85

por certo prazo, os imveis rurais que houvessem sido ocupados e de excluir do
programa de reforma agrria pessoas que tivessem tomado parte em ocupaes de
terra. De resto, a coexistncia do MDA e do Ministrio da Agricultura na mesma
estrutura de governo significava, por assim dizer, a assimilao, pelo Estado, dos
conflitos e das tenses no campo.
Os avanos das polticas pblicas de desenvolvimento rural sofreram a influ-
ncia de tais conflitos e, em grande parte das vezes, tenderam a no ultrapassar os
limites para alm dos quais poderiam exacerb-los. De 1995 a 2008, foram cria-
dos 7.354 projetos de assentamento, abrangendo uma rea total de 6,4 milhes
de hectares e totalizando 712.550 famlias assentadas (BRASIL, 2009a). Cerca de
trs quartos das famlias foram assentadas em projetos situados no Nordeste e no
Norte; esta regio, em processo de consolidao da fronteira agrcola e cujas terras
tm situao mal definida de domnio, concentra 75% das reas destinadas a assen-
tamentos. O predomnio de assentamentos na regio Norte se justifica, segundo o
governo, em virtude da instaurao de projetos com base em sistemas agroflorestais
e mtodos de produo que incorporam a preocupao com o meio ambiente, mas,
ao mesmo tempo, sinaliza que a poltica tem priorizado reas pblicas.
A poltica de reforma agrria caminhou sempre aqum das metas estabeleci-
das pelos sucessivos governos, e os problemas envolvidos nas aes de desapropria-
o (o conflito poltico com grandes proprietrios de terra, suas entidades e seus
representantes, o carter contencioso da maior parte das aes, os vultosos custos
envolvidos em razo do pagamento de juros e das superindenizaes arbitradas
pelo Judicirio) determinaram, como nos anos 1990, o recurso a outras formas
de obteno de terras. Entre 1995 e 1998, a desapropriao responde por 75%
dos projetos e 64% da rea. As terras arrecadadas e obtidas por reconhecimento
compunham 16% dos projetos e 29% da rea, e a compra de terras constitua
6% do nmero de projetos e 5% da rea com novos projetos. De 1999 a 2002,
as desapropriaes diminuram quanto rea total, e a maior parte das terras foi
obtida via reconhecimento, discriminao e arrecadao: 58% do total. Entre
2003 e 2008 as desapropriaes, significativas numericamente, liberaram porm
uma pequena parcela de terras para a constituio dos projetos de assentamento
(46,3% do nmero e apenas 8,4% da rea). A maior parte da rea veio dos pro-
cedimentos de reconhecimento arrecadao, obteno e discriminao: 40% das
unidades com 89% da rea.
Outras formas de obteno de terras, como leiles e compras a partir do
Banco da Terra ou Fundo de Terras e Reforma Agrria, que comeou a operar
em 1998 , que no fazem valer diretamente os princpios da funo social da
propriedade, tm sido empregadas. Este banco financiava a aquisio de terras
por trabalhadores rurais no proprietrios e minifundistas; em seus quatro anos
86 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

de funcionamento, distribuiu cerca de R$ 995 milhes em crdito a quase 55 mil


famlias. Em 2003, o Programa de Crdito Fundirio, de concepo e desenho
semelhantes, substituiu-o em suas finalidades, ampliando as linhas de crdito e
reduzindo as alquotas de juros. A diferena mais importante entre ambos diz
respeito s condies do emprstimo: no Banco da Terra, o agricultor arcava com
todas as despesas, ao passo que neste programa os recursos destinados implan-
tao de infraestrutura e instalao de projetos produtivos no so reembolsveis.
No entanto, ainda que se possa consider-lo como instrumento de poltica fun-
diria, um programa de crdito para aquisio de terras no se confunde, a rigor,
com reforma agrria: ele no interfere na estrutura fundiria do pas.
A despeito dos progressos verificados mais recentemente, a concentrao
de terras reflete-se tambm na concentrao da oferta de recursos pblicos para
a produo: considerando, por exemplo, o perodo compreendido entre o plano
safra 2002-2003 e o 2009-2010, verifica-se que o volume de crditos programado
para a agricultura empresarial, que engloba 15% do total de produtores rurais,
foi quase sempre cinco vezes superior ao que tem sido oferecido aos agricultores
familiares, cujo universo representa 85% do total de produtores rurais.
Os crditos dirigidos agricultura familiar so administrados no mbito
do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF).
Criado em 1995-1996, este atendia reivindicao de organizaes como a Con-
federao Nacional dos Trabalhadores da Agricultura (CONTAG) e do Depar-
tamento Nacional de Trabalhadores Rurais da Central nica dos Trabalhadores
(CUT), que, com base no Art. 187 da Constituio, propugnavam a formulao
de uma poltica estatal de crdito agrcola para os trabalhadores e produtores
rurais. Originariamente, o PRONAF constituiu-se como um programa de finan-
ciamento de produo e infraestrutura e de capacitao e profissionalizao. Suas
sucessivas modificaes resultaram em uma segmentao do pblico destinatrio
da poltica segundo a renda anual auferida e, recentemente, na abertura de linhas
de crdito especiais, como o PRONAF Mulher e o PRONAF Jovem.
Com esse programa, a poltica de estmulo produo seguiu sendo, fun-
damentalmente, uma poltica de crdito, e, em vista de sua subordinao lgica
bancria das operaes de concesso, tendeu com o tempo a privilegiar uma
clientela de menor risco, isto , os agricultores mais capitalizados, e a ter menor
penetrao entre agricultores mais pobres, pblico cujas demandas reclamam
intervenes de carter mais estruturante por parte do Estado, como polticas
de acesso terra, educao e assistncia tcnica e extenso rural de qualidade.
Essa diferena tornou-se visvel nas trs ltimas safras, quando se registrou um
aumento do montante de recursos disponibilizado e uma reduo do nmero de
contratos negociados. As disparidades regionais tambm ilustram essa tendn-
Balano da Poltica Social no Novo Milnio 87

cia: em 2008-2009, a regio Sul, onde as bases da agricultura familiar so mais


consolidadas, respondeu por 43% dos contratos e por mais da metade do valor
negociado, ao passo que a regio Nordeste, a segunda em nmero de contratos,
coube apenas 15% dos recursos.39 Outra razo envolvida na reduo do nmero
de contratos o endividamento dos produtores.
Mesmo propondo uma integrao via mercado e tornando sua cobertura
cada vez mais segmentada, o desempenho do PRONAF tem sido avaliado positi-
vamente. Entre 1998-1999 e 2008-2009, foram realizados, no total, 13,5 milhes
de contratos de crdito, que movimentaram, em toda a dcada, um volume de
recursos de ordem de R$ 70 bilhes.
A partir de 2003, com a instaurao do Programa de Aquisio de Alimen-
tos (PAA), o conjunto das polticas pblicas voltadas para o desenvolvimento
rural comeou a avanar em um dos aspectos mais crticos da agricultura familiar:
a comercializao da produo. Este programa abrange dois momentos interliga-
dos: o da produo, em que funciona como uma poltica agrcola de estmulo
estruturao produtiva da agricultura familiar, e o da distribuio da produo,
em que opera como uma poltica social destinada a garantir que a populao sob
risco alimentar tenha acesso a alimentos de melhor qualidade, na quantidade e
com a regularidade necessrias. Ao estratgica do Programa Fome Zero, o PAA
atualmente operado pela Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB),
com recursos provenientes do MDS e, a partir de 2006, do MDA, ou por meio de
convnios celebrados entre o MDS e governos municipais e estaduais.
Adquiridos junto aos agricultores familiares ou s suas associaes e coope-
rativas, por meio de mecanismos de compra direta ou antecipada, os alimentos
so destinados formao de estoques pblicos estratgicos ou doao para
pessoas em situao de insegurana alimentar e nutricional, em geral residentes na
prpria regio onde os alimentos foram produzidos o caso dos acampados da
reforma agrria, quilombolas, indgenas e atingidos por barragens , ou atendidas
por programas sociais locais, ligados a instituies como creches, escolas, cozinhas
comunitrias, restaurantes populares e entidades assistenciais e/ou beneficentes.
A conexo entre o abastecimento e a produo de alimentos permite integrar
a poltica agrcola de segurana alimentar. Ao garantir aos pequenos agricultores
a aquisio futura de seus produtos a preos remuneradores, o PAA incentiva-os a
planejar e aprimorar sua produo, ampliando-a, alm de oferecer perspectivas de
estabilidade atividade agrcola, normalmente sujeita a riscos. A garantia de paga-
mento justo pela produo agrcola familiar promove maior gerao de renda para

39. Especificamente para os agricultores mais pauperizados do Semirido nordestino, o programa Garantia-Safra tem-se mostrado
como instrumento importante de proteo da produo contra os efeitos das estiagens ou das chuvas: o nmero de agricultores aten-
didos evoluiu de 200 mil, na safra 2002-2003, para mais de 660 mil, na safra 2009-2010.
88 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

os trabalhadores rurais. Ao colocar uma demanda pblica por alimentos e estimular


a capacidade de oferta, o programa tem-se ainda mostrado eficaz como forte indu-
tor da estruturao produtiva das propriedades da agricultura familiar como um
todo, e dos assentamentos em particular. Alm disso, ao propor, como critrio de
adeso sua principal modalidade (a doao simultnea), a filiao dos agricultores
a cooperativas e associaes, estabelecendo cotas de pagamento iguais por famlia, o
PPA vem incentivando prticas de organizao e gesto coletiva da produo.
No perodo 2005-2009, o nmero de agricultores familiares atendidos pelo
programa considerando-se apenas o executado pela CONAB quase duplicou,
passando de 51,9 mil para 98,3 mil. Esse avano em um curto espao de tempo
chama a ateno para a necessidade de fortalecer alternativas s tradicionais polticas
de crdito como forma de estimular a produo de agricultores familiares e assentados
de reforma agrria. A demanda crescente pelo programa demonstra que a garantia de
renda sem o risco de endividamento contribui tanto para a elevao da capacidade
produtiva quanto para a elevao do padro de vida dos seus beneficirios.
Mesmo sem ter expressiva participao oramentria em 2009, por exemplo,
o PAA mobilizou recursos da ordem de R$ 537 milhes, enquanto o gasto progra-
mado para o PRONAF foi de R$ 13 bilhes , o programa conseguiu beneficiar
aproximadamente 5% da populao brasileira em situao de insegurana alimentar
nos ltimos dois anos. De acordo com dados da CONAB, no perodo 2005-2009, o
nmero de pessoas beneficiadas quadruplicou, passando de 2,07 milhes para 8,12
milhes; em 2008, ultrapassou-se a marca de 10 milhes de pessoas beneficiadas.
Uma vez que as relaes de trabalho no meio rural so marcadas pela informa-
lidade, pela sazonalidade e por baixos salrios, a primeira etapa, para dar aos traba-
lhadores rurais condies de elevar sua renda, garantir seu acesso terra. Esse ponto
ressalta a importncia da poltica de reforma agrria, mas a posse da terra no assegura
por si s o aumento da renda. A maior parte dos agricultores familiares tem dificul-
dade de expandir seus ganhos e garantir o sustento de sua famlia com base apenas na
explorao de seus lotes, seja porque estes so de tamanho reduzido em decorrncia
do processo histrico de concentrao fundiria que marca a realidade do campo
no Brasil , seja, ainda, porque lhes faltam programas de crdito compatveis com
sua condio econmica, orientao tcnica e canais de comercializao adequados.
A continuidade do processo de desenvolvimento rural ser efetivada pela ampliao
dos programas que visem ao aumento da produo de alimentos, gerao de renda
e a garantias de comercializao capazes de promover uma estruturao produtiva
sustentvel das unidades rurais familiares e dos assentamentos de reforma agrria.
O que os dados apresentados nesta seo mostram que se, por um lado, houve
um crescimento do gasto social no perodo posterior Constituio, por outro,
tambm ocorreu uma ampliao dos benefcios (bens e servios) sociais oferecidos
Balano da Poltica Social no Novo Milnio 89

pelo governo federal. Ou seja, a majorao dos gastos permitiu uma maior oferta de
programas e aes sociais, proporcionando um leque mais diversificado de proteo
social/gerao de oportunidades para uma extensa parcela da populao. Entretanto,
permanecem como desafios a questo do pacto federativo, que precisa se tornar mais
cooperativo e promotor de equidade, em termos gerais, para permitir arranjos insti-
tucionais melhores, em cada poltica setorial; e a questo da oferta privada de servios
sociais, que em cada rea apresenta peculiaridades em seu relacionamento com o
Estado ora lucrativa ora filantrpica, ora concorrente, ora dependente da oferta
pblica , estando sujeita a distintos graus de regulao, mas sempre contando com
um nvel significativo de financiamento pblico, seja por meio de repasse direto de
recursos oramentrios, seja por meio de incentivos e renncias fiscais.

5 POLTICA SOCIAL NO BRASIL: FINANCIAMENTO E GASTO

5.1. Financiamento
A partir da Constituio de 1988, a responsabilidade pblica na proteo social
seria significativamente expandida, o que traria como consequncia o aumento
dos gastos sociais. Para fazer frente s despesas geradas pelos servios e benefcios
ofertados pela seguridade social, era preciso proceder alterao dos sistemas de
financiamento e gesto das polticas sociais. Para tanto, a CF/88 previu a cria-
o do Oramento da Seguridade Social e do Ministrio da Seguridade Social,
destinados a promover a integrao dos recursos e das aes das antigas pastas
da Sade, da Previdncia e da Assistncia Social. O Oramento da Seguridade,
em particular, expressava a vontade constituinte de ampliar o comprometimento
de recursos da Unio com a rea social e blind-la da concorrncia fiscal com
outras polticas pblicas. Ele deveria dispor no s das contribuies previdenci-
rias sobre salrios e folhas de pagamentos, mas de outras fontes de financiamento,
oriundas de tributos e contribuies40 de toda a sociedade, que, em conjunto,
poderiam conferir estabilidade s receitas e promover a solidariedade social no
financiamento do bem pblico representado pela proteo social. Esta soluo
atendia ainda antiga demanda por maior diversidade na composio do finan-
ciamento da poltica social (DRAIBE; CASTRO; AZEREDO, 1991, p. 52) que
a tornasse mais resistente a conjunturas econmicas desfavorveis. Contudo, o
processo de regulamentao da seguridade social seguiu caminho distinto do
previsto: os trs ministrios no foram unificados, e o desempenho pujante do
Oramento da Seguridade, em termos da arrecadao gerada pelas contribuies
sociais, no se refletiu em um crescimento de mesmo ritmo na destinao de
recursos s reas sociais.

40. Estas se diferem dos impostos tradicionais por algumas caractersticas: podem ser cumulativas, no tm de ser
repartidas entre os entes federados, no so regidas pelo princpio da anualidade e se vinculam a despesas especficas.
90 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

O novo arranjo das relaes federativas promovido pela Carta de 1988, que
redistribuiu entre os entes federados a oferta e a gesto de importantes servios
sociais pblicos, se faria acompanhar do aumento de receitas vinculadas, assim
como de transferncias de recursos da Unio, para estados e municpios, aumen-
tando a capacidade destes para financiar o gasto social, e reduzindo sua depen-
dncia em relao Unio.
Contudo, em 1994, no mbito dos renovados esforos de combate infla-
o por meio do Plano Real, esse arranjo acabou por ser considerado fator deter-
minante de uma indesejvel rigidez oramentria, que comprometeria a receita
do governo federal, impedindo-o de atender a outras demandas ou prioridades,
como o equilbrio oramentrio e o ajuste fiscal objetivos que ganharam espe-
cial relevncia na estratgia de estabilizao da economia. Para dotar de maior fle-
xibilidade o processo de alocao de receitas pblicas, foi criado, ento, o Fundo
Social de Emergncia (FSE), posteriormente denominado DRU, que passou a
destinar 20% das receitas arrecadadas em nome das polticas sociais para o aten-
dimento de outras prioridades fiscais, como a gerao de supervits primrios.
Isso acabou por desorganizar a estrutura de financiamento da seguridade
social, uma vez que subtraiu recursos do seu oramento. E fortaleceu ainda mais os
incentivos para que os esforos de aumento da arrecadao por parte do governo
federal se concentrassem nas contribuies sociais que, frente aos impostos gerais,
tm a vantagem de no serem repartidas com estados e municpios. Em prejuzo,
principalmente dos estados (REZENDE; OLIVEIRA; ARAJO, 2007; SANTOS;
GENTIL, 2009), este movimento permitiu uma reconcentrao na distribuio da
receita tributria disponvel a cada nvel de governo sem, no entanto, se aproximar
dos nveis de concentrao vigentes antes da Constituio.
Paralelamente, tambm como parte integrante das polticas de estabi-
lizao econmica, realizou-se um intenso processo de reconfigurao da
autonomia dos governos subnacionais, em que a assuno pela Unio das
dvidas estaduais e de alguns grandes municpios teve como contrapartida
a privatizao de bancos pblicos estaduais e a promulgao de Lei de Res-
ponsabilidade Fiscal (LRF). Com o objetivo de coordenar o comportamento
fiscal dos entes federativos e garantir uma maior disciplina fiscal, esta lei
imps considerveis restries aos governos subnacionais (LOPREATO,
2004, 2008; PIANCASTELLI, 2008; ALMEIDA, 2005).
Essa tenso entre descentralizao e centralizao na Federao brasileira
dos anos 1990 tornou ainda mais complexo o funcionamento do federalismo
cooperativo, tal como imaginado na Constituio de 1988, particularmente em
relao s polticas sociais universais. Prticas nem um pouco cooperativas, como
a guerra fiscal, foram utilizadas largamente pelos governos subnacionais.
Balano da Poltica Social no Novo Milnio 91

De todo modo, ainda considervel a dependncia poltico-financeira de


estados e municpios junto ao governo federal. Essa subordinao fica patente,
por exemplo, na frequncia com que os governos locais precisam recorrer a trans-
ferncias negociadas. De fato, os instrumentos por meio dos quais as esferas de
governo compartilham a arrecadao gerada com destaque para o Fundo de
Participao dos Municpios (FPM), o Fundo de Participao dos Estados (FPE)
e a cota-parte do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servi-
os (ICMS) no s tm se mostrado incapazes de reduzir a desigualdade entre
elas no acesso aos recursos, como ademais a agravam (BRASIL, 2009b). Por outro
lado, esta configurao mantm em mos do governo central um forte instrumen-
tal para influenciar a montagem dos servios locais, tanto pela regulao quanto
por meio de incentivos e contrapartidas financeiras como vem sendo observado,
por exemplo, a cada nova etapa de implantao do SUS. Dessa forma, o avano
da descentralizao das polticas sociais, assim como a reduo das desigualdades
entre municpios, estados e regies brasileiras, est ainda a depender de um novo
arranjo fiscal, que avance na direo de um federalismo mais cooperativo.
Alm da perda de recursos causada pela DRU e das dificuldades impostas
pelo anacronismo do atual pacto federativo, outra questo que constitui grave
desafio melhoria da situao social brasileira diz respeito regressividade da
carga tributria. Apesar de ser uma marca antiga (ERIS; ERIS; KADOTA,
1983; VIANNA et al., 2000 ; ZOCKUN et al., 2007; SILVEIRA, 2008) e
ainda indelvel do sistema tributrio brasileiro, o fato de que justamente as
famlias mais pobres sofram mais com o nus tributrio ainda pouco reconhe-
cido e discutido e ainda soa surpreendente para muitas pessoas.

GRFICO 1
Carga tributria por dcimos de renda, a partir da Pesquisa de Oramentos Familia-
res (POF) Brasil, 2002-2003
(Em %)

Fonte: Silveira (2008).


Elaborao prpria.
92 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Em teoria, normalmente se esperaria que o sistema tributrio fosse


neutro, cabendo s polticas sociais o papel redistributivo. Em um pas com
distribuio de renda to concentrada quanto o Brasil, poder-se-ia at dis-
cutir a necessidade de ir alm e implementar um arcabouo tributrio
que tambm auxiliasse no combate s desigualdades de renda. Mas o fato
que, no caso brasileiro, longe de ser neutro, o sistema tributrio se mostra
regressivo, tendo efeitos prejudiciais sobre a distribuio de renda. Silveira
(2008) constatou que a carga tributria mais pesada para os dcimos de
menor renda e mais leve para os de maior renda, o que explicado pelo
enorme desequilbrio entre o volume arrecadado por meio de tributos diretos
(renda e patrimnio) que tendem a ser progressivos , em comparao
com o que se arrecada por meio de tributos indiretos (consumo e circulao
de mercadorias) que tendem a ser regressivos. Mesmo com o nus dos
tributos diretos crescendo medida que a renda se eleva seu efeito final, no
suficiente para contrabalanar o forte impacto dos tributos indiretos sobre
a renda das famlias mais pobres.
A tributao no Brasil utiliza de maneira demasiado intensa os tributos
regressivos, enquanto subutiliza os progressivos caminho inverso do ado-
tado nas naes desenvolvidas. Comparando o Brasil com pases da Organi-
zao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), vemos que
em 2005 os tributos incidentes sobre bens e servios representaram 46,1%
da carga tributria brasileira, muito mais do que os 31,6% da carga tribu-
tria encontrados, em mdia, nos pases desta organizao. Inversamente,
enquanto os tributos sobre a renda no Brasil significaram 20,6% da carga,
entre os pases da OCDE, sua importncia muito maior, cerca de 35,8% da
carga. Por fim, tambm a tributao sobre a propriedade subaproveitada:
enquanto nos pases da organizao cerca de 5,3% da carga originada por
impostos sobre a propriedade, no Brasil esta base de incidncia responde ape-
nas por 3,8% do total arrecadado (BRASIL, 2009b). A excessiva carga sobre
o consumo e a carga proporcionalmente menor sobre renda e patrimnio
certamente revelam o baixo nvel de solidariedade fiscal vigente na sociedade
brasileira, alm da dificuldade de o Estado enfrentar o desafio de tributar de
modo mais substantivo o patrimnio e as rendas oriundas de outras fontes
que no o trabalho.
O sistema tributrio, tal como configurado no Brasil, constitui um srio
limitador capacidade das polticas sociais em alterar a realidade social brasi-
leira. Afinal, mesmo que as polticas sociais protejam os cidados mais vulne-
rveis, seus efeitos redistributivos sero parcialmente comprometidos pelo fato
de que os beneficirios das polticas sociais so, em certa medida, tambm seus
principais financiadores.
Balano da Poltica Social no Novo Milnio 93

Visto sob esse prisma, a dicotomia entre contribuintes e no contribuintes


perde muito do seu significado. Pois se, por um lado, tem-se o BPC/Loas, o Bolsa
Famlia e os subsdios cruzados do RGPS, como exemplos de uma proteo
social que se estende a famlias que pouco ou nada contribuem para a sustentao
da Previdncia Social; por outro , todos so contribuintes, mesmo quando no
filiados a um regime de previdncia social, com a diferena de que, em vez de
arcar com a contribuio sobre seus salrios, estes cidados tm sua baixa renda
fortemente captada pela tributao indireta.
A to propalada generosidade da poltica social brasileira tambm deveria
ser repensada sob estes termos. Afinal, qual o significado concreto de R$ 85,00
valor mdio do benefcio do Bolsa Famlia, segundo o MDS , quando produtos
de primeira necessidade so fortemente tributados? Ao comprar itens como gs
de cozinha (34%), acar (32,3%), ovos (20,6%), po (16,8%), frango (16,8%),
arroz (15,3%) e feijo (15,3%), estas famlias j devolvem aos cofres pblicos algo
entre 12% e 35% do valor da compra.41
Infelizmente, a excessiva carga de tributos indiretos no pas, alm de regres-
siva e prejudicial distribuio de renda, traz ainda outra ordem de problemas
para as polticas sociais, no campo do controle social e da legitimidade. A falta
de transparncia na cobrana dos tributos indiretos, embutidos e disfarados
no preo final dos bens e servios, faz que os cidados de renda mais baixa no
tenham plena conscincia do seu papel enquanto contribuintes e financiadores
das polticas pblicas em geral o que muitas vezes os impede de exercer de modo
mais ativo sua cidadania, no sentido de defender seus direitos, de se fazerem
representar nos conselhos e nas conferncias pblicas e de acompanhar junto ao
poder pblico a formulao e a execuo das polticas e dos programas realizados
em nome dos cidados mais pobres.
Adicionalmente, a falta de visibilidade dos impostos indiretos, que so pagos
por todos, permite que apenas os que so onerados pelo IR, nos estratos superiores
da distribuio de renda, se julguem contribuintes de fato e sejam respeitados como
tal. Estabelece-se uma dicotomia entre contribuintes e eleitores, conforme lem-
bra Reis (2009, p. 69): Os eleitores brasileiros esto atualmente na faixa de 130
milhes, enquanto os contribuintes (do Imposto de Renda) no vo alm de uns 20
milhes; ou seja, os contribuintes so aproximadamente 15% dos eleitores.
Tal dicotomia, ainda que baseada em uma premissa equivocada a de que
apenas aqueles que pagam impostos diretos so de fato os contribuintes que
arcam com o sustento do Estado e suas polticas pblicas , est profundamente

41. Percentuais de impostos incidentes sobre os itens estimados pelo Instituto Brasileiro de Planejamento Tributrio
(IBPT) e da Federao do Comrcio de Bens, de Servios e de Turismo (Fecomrcio), divulgados em reportagem da
revista poca (FUCS; CID, 2010).
94 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

marcada no comportamento poltico do cidado brasileiro e constitui um desafio


para a sustentabilidade e a legitimidade das polticas sociais no Brasil: quando
aqueles que se entendem como contribuintes do sistema no se identificam com
os integrantes do pblico-alvo de uma determinada poltica pblica, instantanea-
mente esta poltica passa a ser taxada de assistencialista ou eleitoreira.42

5. 2 Gasto
Como amplamente reconhecido, o patamar dos gastos sociais no Brasil foi signi-
ficativamente alterado a partir da Constituio de 1988. J em 1990, eles chegavam
a 19% do PIB, atingindo quase 22% em 2005. Esta trajetria, contudo, no foi
contnua, graas implantao de severos regimes fiscais e desacelerao econ-
mica, ocorridas em diferentes momentos deste intervalo. a partir de 1993, com
a efetiva implementao das polticas previstas pela Constituio SUS, Loas, Pre-
vidncia Rural, entre outras que os gastos sociais passam a aumentar de maneira
sustentada, chegando a 1995 com cifras percentuais superiores s verificadas ao fim
dos anos 1980. Desde ento, o movimento desses gastos tambm sofreu avanos e
retrocessos, sempre atrelado ao ciclo econmico, embora menos dependente dele
que na dcada de 1980. Afinal, uma das principais demandas da crtica ao modelo
da poltica social do regime militar foi atendida pela Constituio de 1988: a diver-
sificao das bases de financiamento das polticas sociais, que passaram a contar
tambm com faturamento e lucro lquido, em adio folha salarial.

42. Kerstenetzky (2009b, p. 17) discute de modo bastante instigante a questo da legitimidade das polticas
sociais: Polticas sociais focalizadas podem enfraquecer a disposio para pagar impostos que as financiem
por meio do princpio de segregao que est inscrito nelas, segundo o qual alguns pagam enquanto outros se
beneficiam. Se a poltica percebida desse modo, tem de contar com um sentido de solidariedade muito forte
(quase irracional), que ela mesma inviabiliza na medida em que refora a segregao. Essa idia no pressupe
que as pessoas sejam por natureza autointeressadas, mas que a solidariedade requer pelo menos um sentido
de identificao ou simpatia com os beneficirios, que , no entanto, solapada pela segregao. Se assim , o
resultado pode ser o conhecido paradoxo da redistribuio (...): polticas redistributivas de renda tendem a redis-
tribuir menos do que polticas de renda universais porque h uma tendncia de haver menos a ser redistribudo.
Balano da Poltica Social no Novo Milnio 95

GRFICO 2
Gasto pblico social das trs esferas de governo

Fontes: Mdici e Maciel (1995), Fernandes et al. (1998b) e Castro et al. (2009).
Elaborao prpria.

GRFICO 3
Gasto pblico social das trs esferas de governo participao percentual das
reas de atuao social

Fontes: Mdici e Maciel (1995), Fernandes et al. (1998b) e Castro et al. (2009).
96 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

O crescimento agregado da despesa social no traduz, contudo, a grande


disparidade entre os gastos das diferentes reas. O gasto previdencirio, por
exemplo, supera, em grande magnitude, o referente s demais reas, a ponto de
responder por quase a metade do total (grfico 2). Neste grupo, esto compu-
tadas, em conjunto, as despesas dos diferentes regimes previdencirios (RGPS e
RPPS). Desagregando seu valor segundo cada regime,43 observa-se importante
elevao, entre 1995 e 2005, da parcela referente aos benefcios do RGPS e
reduo simultnea daquela destinada aos gastos com benefcios a servidores
pblicos.44 O aumento da despesa do RGPS deve-se, em grande medida,
incorporao do trabalhador rural Previdncia Social, assim como garantia
constitucional de que o valor do piso previdencirio acompanharia o valor do
salrio mnimo.
A trajetria dos gastos nas polticas pblicas de educao e sade foi outra.
Essas reas sofreram redues relativas na sua participao, embora, em termos
absolutos, recebam hoje mais recursos que antes. Isto porque o conjunto dos
gastos sociais principalmente os previdencirios cresceu mais rpido, de sorte
que as parcelas destinadas a estas reas foram proporcionalmente menores em
2005 que no incio dos anos 1980.
As mudanas na distribuio federativa das competncias tributrias e
fiscais, bem como nos encargos e nas responsabilidades relativos poltica
social, alteraram bastante a distribuio dos gastos entre as esferas de governo.
Observando esta distribuio a partir da origem de recursos,45 alguns movi-
mentos so perceptveis.

43. Como propem Fernandes et al. (1998a,1998b).


44. Cabe ainda lembrar que o RGPS tem efeitos fortemente redistributivos sobre a renda, enquanto o RPPS, ao contr-
rio, promove a concentrao desta. A reduo proporcional dos gastos com este ltimo, portanto, melhora a resultante
de efeito distributivo dos gastos previdencirios.
45. Quando se utiliza o enfoque de origem de recursos, os valores so computados na esfera que os financia. Quando
se enfoca a responsabilidade do gasto, os recursos transferidos so computados como da esfera receptora da transfe-
rncia e responsvel pela efetiva gesto. Ver a respeito, Mdici e Maciel (1995) e Fernandes et al. (1998b).
Balano da Poltica Social no Novo Milnio 97

GRFICO 4
Gasto pblico social participao percentual das esferas de governo

Fontes: Mdici e Maciel (1995), Fernandes et al. (1998b) e Castro et al. (2009).

Em primeiro lugar, constata-se a significativa ampliao dos recursos muni-


cipais no financiamento das polticas pblicas sociais, j nos primeiros anos da
dcada de 1980. Este movimento foi fruto de uma repartio mais ampla de
receitas de impostos entre os entes federativos antes mesmo da CF/88 e, depois
dela, da vinculao de receitas para despesas especficas da rea social como
as de sade e educao. A trajetria dos estados foi diversa: se, nos primeiros
movimentos de descentralizao, conferiu-se certo protagonismo aos governos
estaduais, a reconcentrao tributria promovida pela Unio, durante os anos
1990, aliada ao vis municipalizante da descentralizao no perodo, reverteu a
tendncia inicial (REZENDE; OLIVEIRA; ARAJO, 2007). Nesse sentido, a
participao dos estados nas polticas sociais descentralizadas segue sendo objeto
de pactos e negociaes, tendo em vista os problemas fiscais apresentados por
estas esferas de governo.
importante tambm reconhecer a expressiva mudana operada no
padro dos processos decisrios relativos ao gasto social, a partir dos anos 1990,
em relao ao que predominava anteriormente. At ento, a concentrao de
recursos nas mos da Unio, a par da inexistncia de critrios institucionais
para a distribuio destes entre reas e regies, permitia que as decises de
98 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

gasto fossem frequentemente orientadas por motivaes clientelistas e patri-


monialistas. Alm de promover uma distribuio arbitrria do gasto, estas
prticas impunham trmites bastante difceis e demorados s transferncias
negociadas. Hoje, diversamente, possvel observar, na grande maioria das
reas, a introduo de critrios pactuados para a repartio de recursos, com a
crescente importncia das transferncias fundo a fundo em vrias reas sociais.
Ainda que no estejam disponveis dados mais recentes sobre o gasto social
das trs esferas de governo, estudos em curso tm apontado para a continuidade
de seu crescimento. As primeiras estimativas relativas ao gasto social federal para
2009 apontam para o patamar de 16% do PIB (CHAVES; RIBEIRO, 2010)
um crescimento considervel em relao aos 13,5% apresentados em 2005. Nesse
sentido, bastante provvel que o gasto social das trs esferas de governo hoje
supere os percentuais deste indicador alcanados em 2005.
Ao se considerar que esses recursos mobilizam o consumo das famlias,
geram milhes de postos de trabalho na prestao de servios, demandam diver-
sos setores da economia por meio da compra de insumos e equipamentos e da
agricultura familiar indstria de equipamentos, percebe-se que sua importncia
para a economia e a sociedade ainda maior do que os 22% do PIB. O complexo
e abrangente sistema de proteo social em vigor no pas gera inegveis encade-
amentos de consumo, emprego e investimento inclusive importaes de insu-
mos, mquinas e equipamentos que tm enorme importncia para a dinmica
econmica e guardam diversas oportunidades de poltica industrial e tecnolgica.

6 CONSIDERAES FINAIS
A alegada oposio entre econmico e social, apresenta-se, nos debates acerca da
poltica social, frequentemente sob a forma de uma contradio entre eficincia,
entendida como administrao da escassez, e equidade, princpio que designaria a
distribuio mais justa possvel dos recursos. Tal separao, contudo, suscita um para-
doxo: a eficincia, na medida em que procede a uma determinada alocao de recursos,
tendendo a concentr-los em certos pontos de uma distribuio desigual, gera zonas de
no satisfao de necessidades e recoloca a cada vez o problema da justia social. Alm
disso, essa disjuntiva, a presumir que produo e distribuio so esferas independentes
entre si cabendo primeira ser eficiente e segunda, equitativa , faz parecer impro-
vvel a composio prtica desses conceitos, quando precisamente a conciliao deles,
formalizada em determinado princpio de justia, a razo de ser da poltica social.
Em ensaio clssico, Santos (1979) alude a essa gnese conflituosa da poltica
social para defini-la como escolha trgica: a expresso ilustra o carter imprevisvel
dos efeitos dessa poltica e decorre da impossibilidade de garantir antecipadamente
que o princpio de justia no qual ela est baseada cobrir de fato todo o espectro
Balano da Poltica Social no Novo Milnio 99

das necessidades sociais, ou se aplicar positivamente a qualquer questo social


concreta. A poltica social no cria uma configurao social nova; ela intervm
sobre uma dada estrutura de produo e distribuio da riqueza. Se o problema
social historicamente o mesmo (a questo da distribuio), o contexto em que
ele se prope (as instituies, a semntica poltica, a situao econmica e o
substrato ideolgico) demasiado complexo para ser circunscrito a um modelo.
Os efeitos da poltica social so imprevisveis porque so mediados e, portanto,
determinados por essa conjuntura instvel.
Se, por um lado, no processo de construo do sistema brasileiro de poltica
social, possvel apreender essa dinmica marcada por antagonismos, por outro lado,
parece reinar, entre os defensores e os detratores desse sistema, relativo consenso
acerca da existncia de um problema distributivo. parte talvez a crtica mais con-
servadora, para a qual as desigualdades apenas traduzem o resultado legtimo da livre
corrida das capacidades e no autorizam falar em algo como uma questo social, o
reconhecimento de que as assimetrias de acesso a bens e servios so incompatveis
com a riqueza efetivamente gerada no pas denota certa convergncia em torno de
um princpio de justia social que, embora possa inspirar concepes distintas ou at
mesmo divergentes quanto ao que necessrio fazer para concretiz-lo, se identifica
em toda parte com a ideia de distribuio equitativa. Esta ltima corresponde
percepo mais ou menos compartilhada de que no se pode esperar que o simples
funcionamento de um sistema econmico, cujo padro de acumulao concentra-
dor, corrigir as distores distributivas; a mitigao delas ou sua estabilizao em
um patamar socialmente aceitvel no podem se realizar sem o concurso da ao
poltica. Os modelos dessa interveno, variveis de acordo com o grau de equidade
que tomam por referncia, correspondem a formas de poltica social.
Esses dois pontos a ideia ou o princpio de justia, de um lado, e sua reali-
zao por meio de uma poltica social, de outro esto estreitamente relacionados:
uma poltica social, na medida em que se realiza por meio de alocao de recursos
e envolve um regime de distribuio de custos e benefcios, no pode prescindir
da chancela de um princpio de justia socialmente reconhecido, que assegure sua
legitimao. Pode-se dizer que os laos de solidariedade intersubjetiva que do
coeso vida social tiram sua consistncia dessa noo comum de justia; ela que
responde pela forma com que feita a alocao dos recursos e pelas prioridades
que a regem, segundo padres de igualdade e desigualdade socialmente admiss-
veis. certo que a distribuio de recursos operada pela poltica social atende a
outros determinantes, como o volume disponvel, a identificao adequada das
necessidades, os custos de execuo e a ao de grupos em conflito, empenhados
em apropriar-se de uma parcela maior do produto social. Mas, de modo geral,
o princpio de justia socialmente predominante explica por que determinadas
estratgias de poltica social so mais aceitas que outras, em dada sociedade.
100 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Tomando-se como referncia comparativa o cenrio anterior Constituio


de 1988, pode-se considerar que a situao social do Brasil , atualmente, melhor
que 20 anos atrs. Um conjunto de evidncias positivas como o aumento no gasto
social, a reduo das desigualdades e a extenso da cobertura contra riscos sociais a
uma parcela maior da populao confirma esse avano relativo e permite afirmar
que existe hoje no Brasil um sistema de proteo e promoo social de carter uni-
versalizante. A rede de proteo social est presente em todo o territrio nacional,
formada por polticas de seguridade social, nas reas de assistncia, sade e previ-
dncia, e pela poltica de seguro-desemprego. A promoo social abrange as reas
de educao e cultura, de trabalho e de desenvolvimento rural e se realiza por meio
de um conjunto de polticas que encontra fundamento em direitos sociais consa-
grados constitucionalmente. Vai tambm ao encontro dos princpios fundamentais
da Constituio a recente incorporao, pelo Estado, de polticas de igualdade de
gnero e de raa, fruto da mobilizao social por polticas distributivas, conjugada
s lutas por equidade social e reconhecimento cultural (FRASER, 2001, p. 246).
Em meados dos anos 1990, mas sobretudo a partir do incio da dcada de
2000, esse arcabouo de proteo social passou a dispor tambm de programas
de transferncia condicionada de renda, cujos efeitos, voltados melhoria das
condies de vida das famlias pobres, reforaram a abrangncia e a complexidade
da poltica social como um todo. Sem embargo, nota-se que questes sociais de
grande importncia, como o direito alimentao ou o direito garantia de
renda no contributiva universal, no so objeto de reconhecimento normativo
especfico. A ausncia dessa condio permite por vezes que a legitimidade das
polticas sociais voltadas a tais questes seja colocada em dvida.
A configurao atual da poltica social brasileira alvo de crticas diferencia-
das, oriundas de diversas posies polticas e linhas tericas; sem embargo, podem
ser agrupadas em duas correntes diametralmente opostas. De uma parte, considera-
se que o marco constitucional em que est fundada a poltica social demasiado
generoso e, por isso, capaz de acarretar consequncias negativas s finanas pblicas
e competitividade econmica do pas, no mercado global. Tais crticas frequen-
temente assinalam que a expanso do sistema de proteo social tanto no campo
das polticas de transferncia de renda como no das polticas de prestao pblica de
servios tende a gerar perda de qualidade e eficincia e a estimular comportamen-
tos socialmente indesejveis, como desestmulos ao empreendedorismo, filiao
contributiva e ao esforo educacional e de qualificao profissional etc.
De outra parte, contesta-se que a poltica social em curso insuficiente, tanto
do ponto de vista de sua segmentao quanto do dos recursos que mobiliza, e que
seus efeitos, acentuadamente compensatrios, intervm apenas ex post entrada no
estado de pobreza. H riscos mal cobertos, com quase metade dos trabalhadores
Balano da Poltica Social no Novo Milnio 101

na informalidade o que no lhes permite acesso Previdncia Social e ao Seguro


Desemprego , e deficincias de execuo que pem em evidncia os problemas
de integrao entre as polticas setoriais e as dificuldades na cooperao federativa.
Outros pontos de tenso do sistema, como o funcionamento pouco satisfatrio
dos mecanismos de participao e do controle social, e a persistncia de desigual-
dades regionais no acesso ao sistema so tambm assinalados pela crtica.
Ademais, como se tentou demonstrar, a persistncia da dicotomia entre con-
tribuintes e no contribuintes, refletida na distino entre poltica social contri-
butiva e no contributiva, no permite ver que as polticas pblicas so, em grande
medida, financiadas pelos seus beneficirios, em virtude do peso e da regressividade
da tributao indireta (sobre produo, circulao e consumo, repassada ao preo
final de bens e servios), em relao tributao direta (sobre renda e propriedade).
Sem contribuir para tornar mais equitativa a distribuio de renda, a carga tribu-
tria indireta, cuja incidncia mais forte e menos visvel que a tributao direta,
favorece o questionamento acerca da legitimidade das polticas sociais seja entre
os que pagam impostos diretos e no se reconhecem como destinatrios preferen-
ciais destas, seja entre seus beneficirios destas, aos quais passa despercebido o fato
de contriburem em proporo maior com a arrecadao fiscal, justamente porque
tendem a converter uma parcela maior de sua renda em consumo.
Ao ter-se em conta que os recursos aplicados pela poltica social, por inter-
mdio de transferncias previdencirias e assistenciais e da prestao pblicas de
servios sociais, elevam o patamar de consumo das famlias, abrem novas opor-
tunidades de trabalho e estimulam a atividade econmica e ao considerar-se
que grande parte dos recursos, arrecadados na forma de contribuies sociais e
impostos, reverte em favor de polticas de financiamento e compras estatais que
beneficiam diretamente o setor produtivo foroso reconhecer que os efeitos da
poltica social se fazem presentes em todo o conjunto da sociedade.
Como foi visto, o aumento do gasto social nas ltimas duas dcadas permitiu
a ampliao do sistema brasileiro de poltica social. Tanto no campo da proteo
quanto no da social, a oferta de programas e polticas sociais se ampliou e diversifi-
cou. Desafios ainda persistem (a relao entre a oferta pblica de servios sociais, que
opera pela lgica da universalizao, e a oferta privada destes, que opera pela lgica
de mercado, ainda carece de maior regulao; a relao entre os nveis da Federao
(Unio, estados e municpios) deve tornar-se mais cooperativa e menos conflitiva,
em favor da superao das iniquidades regionais e da consolidao de arranjos ins-
titucionais mais virtuosos; e a qualidade dos servios sociais pblicos ainda no faz
jus ideia de cidadania que inspira o projeto constitucional), mas, a despeito disso, a
histria recente acumula grandes avanos sociais e recoloca a questo social brasileira
diante de um mais largo e promissor horizonte de possibilidades.
102 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

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CAPTULO 3

EFEITOS ECONMICOS DO GASTO SOCIAL NO BRASIL

1 INTRODUO
Nos ltimos anos, a elevao da carga tributria bruta em relao ao produto
interno bruto (PIB) e o crescimento dos gastos correntes do governo foram temas
intensamente presentes no debate poltico e acadmico. Apesar de todas as con-
trovrsias, as anlises mais recentes mostram que boa parte do aumento da carga
decorreu da necessidade de equilibrar as contas pblicas em momentos de crises
cambiais agudas, como em 1999 e no binio 2002-2003; por outro lado, a princi-
pal causa do aumento dos gastos correntes a expanso das transferncias sociais
de previdncia e assistncia, e no mais o pagamento de juros da dvida pblica
como no passado (SANTOS, 2010; RIBEIRO, 2010).1
A contribuio destas transferncias em especial as assistenciais para a
queda recente da pobreza e da desigualdade amplamente reconhecida (SOA-
RES et al., 2006; BARROS; CARVALHO; FRANCO, 2007), mas se sabe muito
pouco sobre os desdobramentos macroeconmicos desses programas e do gasto
social como um todo. Afinal, quando uma famlia recebe determinado valor em
transferncias, boa parte dele empregada na compra de produtos, o que faz que
um determinado setor produtivo produza mais e, portanto, aumente a remu-
nerao ou contrate mais empregados que, por sua vez, tambm vo consumir
mais e assim por diante; ou seja, o gasto do governo inicia um processo de fluxos
de renda que tem efeitos adicionais e ainda pouco conhecidos sobre o PIB,
a renda das famlias e a desigualdade. O objetivo deste texto justamente o de
ajudar a preencher esta lacuna.
Assim, com base na anlise de multiplicadores de uma Matriz de Conta-
bilidade Social (Social Accounting Matrix SAM) construda para 2006, exami-
nar-se- o efeito completo do gasto social nestas duas dimenses crescimento
econmico e distribuio de renda. Com isso, espera-se contribuir para o melhor
entendimento do papel do gasto social que, em 2006, chegou a 21% do PIB

1. No conceito governo central, a despesa com juros, que em 2002 foi de 8% do PIB, em 2008 representou 3,3%
(clculos prprios com dados do Banco Central do Brasil Bacen, relatrio de poltica fiscal. Disponvel em: <http://
www.bcb.gov.br/htms/notecon3-p.asp>. Enquanto isso, as despesas com transferncias, por exemplo, subiram de
6,9% para 9% do PIB (clculos prprios com dados da Secretaria do Tesouro Nacional. Disponvel em: <http://www.
stn.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/execucao_orcamentaria_do_GF/Despesa_Grupo.xls>.
110 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

na dinmica macroeconmica brasileira e subsidiar decises pertinentes poltica


fiscal para os anos vindouros.
O restante do texto est organizado da seguinte maneira: a seo 2 descreve
o exerccio e os seus pressupostos mais importantes; a seo 3 trata de alguns
aspectos metodolgicos bsicos; as sees 4 e 5 mostram os resultados relativos
ao crescimento econmico e distribuio de renda, respectivamente; e a seo 6
apresenta as principais concluses. O anexo 1 contm a descrio mais pormeno-
rizada dos procedimentos de apurao e distribuio do gasto social e das famlias;
o anexo 2 relaciona a desagregao dos gastos do governo e outros na SAM e no
Sistema de Contas Nacionais (SCN); o anexo 3 reproduz integralmente a SAM
construda para 2006; e o anexo 4 apresenta com mais detalhes os resultados das
simulaes realizadas.

2 A SAM E SEUS PRESSUPOSTOS


O esforo de relacionar fluxos de renda e gasto em um sistema de contabilidade
social bem estabelecido e est presente na prtica dos macroeconomistas desde
pelo menos os anos 1950 (ROBINSON, 1989). O exerccio mais recorrente a
anlise dos coeficientes tcnicos da matriz insumo-produto (MIP), que relaciona
todos os fluxos de renda entre as atividades produtivas. A SAM uma expanso
da MIP: trata-se de uma matriz quadrada que congrega todos os fluxos de renda
e gasto da economia em um determinado ano de referncia, incluindo, alm dos
diversos setores produtivos e produtos, outras agregaes relevantes, como os flu-
xos referentes aos fatores produtivos (capital e trabalho) e aos diferentes setores
institucionais (famlias, governo, empresas e resto do mundo). No Brasil, este tipo
de metodologia j foi empregada em diversos trabalhos, como os de Tourinho
(2008) e Tourinho, Silva, Alves (2006), que serviram de inspirao e foram de
grande utilidade na elaborao deste texto.
Por ser uma matriz quadrada, a SAM ilustra o fluxo circular da renda na
economia: todo o gasto feito por uma entidade (representado em colunas) equi-
vale receita recebida por outra (representada em linhas) e, para cada entidade,
a soma total dos seus gastos equivale soma total das suas receitas. Assim, por
exemplo, no que diz respeito s atividades produtivas, a SAM mostra para cada
uma o nvel e o perfil do seu consumo intermedirio e a participao dos fatores
produtivos; quanto aos setores institucionais, a SAM retrata sua propenso mdia
a consumir e o perfil de sua cesta de consumo.
A anlise dos efeitos multiplicadores parte do princpio de que uma vez
perturbada a estabilidade inicial por um advento exgeno como o aumento
de algum programa de transferncia de renda ou do investimento em educao
pblica, por exemplo , a matriz satisfaz a restrio oramentria de cada agente
Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil 111

e, por meio dos vazamentos deste impulso inicial, converge para um novo nvel de
renda e gasto. A relao do novo nvel de renda e o montante do impulso exgeno
justamente o efeito multiplicador.
O quadro 1 exibe uma SAM bastante simplificada, sem o setor externo e
o governo, que ajuda a compreender o processo. O impulso inicial dado pelo
choque exgeno no investimento, marcado pela seta vermelha. Este investimento
compra produtos (1), que geram receitas para as atividades (2). Esta receita
parcialmente gasta com insumos (3), ou seja, o consumo intermedirio, que gera
um novo ciclo de renda e gasto entre as atividades, e, por meio da remunerao
dos fatores produtivos, distribui salrios e lucros para famlias e empresas (4).
As empresas transferem parte dos lucros para as famlias como dividendos e pou-
pam outra parte; j as famlias gastam parte com seu consumo final, que reali-
menta o ciclo de renda e gasto do setor produtivo (5), gerando mais salrios, mais
consumo e assim por diante, e poupam a outra parte. Aqui, ento, o ciclo toma
outro rumo: o aumento na poupana estimula o investimento no autnomo em
montante inferior ao investimento autnomo inicial (6). Vrias rodadas se com-
pletaro at que o investimento endgeno se estabilize e a variao na poupana
(vazamento) seja igual variao do investimento total.

QUADRO 1
Fluxo circular da renda na SAM sem setor externo e sem governo

Elaborao prpria.

A SAM no investiga ou dimensiona causalidades, apenas parte de pressu-


postos a respeito delas. De modo mais geral, este tipo de anlise se assenta sobre
o princpio da demanda efetiva, assumindo que somente o gasto tem autonomia
112 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

para se realizar por deciso dos agentes econmicos, sendo a demanda responsvel
por iniciar o processo de causalidade econmica (POSSAS, 1987; SILVA, 1999).
Alm disso, o exerccio pressupe que a oferta perfeitamente elstica: por defi-
nio, os preos so fixos e o que varia a produo. Em outras palavras, no h
pleno emprego dos fatores produtivos e, desta forma, h uma capacidade produ-
tiva ociosa capaz de atender ao aumento da demanda. Ou seja, no h trade-offs
ou crowding out; o que impede o crescimento econmico no so restries da
oferta por exemplo, por baixa produtividade , mas sim restries da demanda.
Trata-se de uma anlise que incorpora elementos bastante controversos, e
que tem por trs debates seculares do campo econmico sobre o papel e a efi-
cincia do mercado como mecanismo de coordenao das aes. Economistas
identificados com a tradio neoclssica normalmente so cticos quanto
possibilidade de intervenes exgenas por exemplo, governamentais serem
capazes de promover o pleno emprego dos fatores produtivos e um equilbrio
de mercado mais eficiente. Barro (2009), por exemplo, questionou da seguinte
forma o pacote fiscal do governo americano para estimular a economia depois da
crise de 2008-2009:
The theory implicitly assumes that the government is better than the private market
at marshaling idle resources to produce useful stuff. Unemployed labor and capital
can be utilized at essentially zero social cost, but the private market is somehow
unable to figure any of this out. () [A] much more plausible starting point is a
multiplier of zero.2
De acordo com esta linha de pensamento, a racionalidade completa dos
agentes privados permitiria o julgamento adequado das oportunidades econmi-
cas disponveis. precisamente neste ponto que as crticas de forte sabor key-
nesiano se concentram: segundo este ponto de vista, a racionalidade limitada,
a incerteza e o carter intrinsecamente pulverizado e assimtrico das economias
capitalistas modernas implicam a inexistncia de mecanismos que garantam que
a demanda ser suficiente para garantir o pleno emprego de todos os fatores pro-
dutivos. Este o argumento bsico de Hill (2009) na sua resposta a Barro:
Granted, there are thousands of firms that could hire idle resources to produce use-
ful stuff. Unfortunately, few of these firms believe they could sell additional units
of output at prices that will cover their costs. However, if firm A could be assured
that firms B, C, and D would also be hiring then firm A could hire additional labor
with some assurance that its additional output could be sold at a profit. () In real
world markets, theres no central auctioneer to coordinate our plans. Unemployed

2. A teoria assume, implicitamente, que o governo melhor que o mercado em colocar recursos ociosos para produzir
coisas teis. Trabalho e capital antes desempregados podem ser utilizados a custo praticamente zero, mas o mercado,
por algum motivo, no se d conta. (...)[Um] ponto de partida bem mais plausvel seria um multiplicador igual a zero.
Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil 113

workers lack the means by which they could communicate to businesses their inten-
tion to buy particular goods if they were employed. Although government cannot
solve this communication problem, it can improve the likelihood that firms will
find buyers for additional units of output, first, by purchasing some of this output
directly and, second, by putting money into the hands of those who will spend it.3
Do ponto de vista da escolha de modelos, o pressuposto da elasticidade
plena da oferta poderia ser relaxado em modelos de equilbrio geral, que, no
entanto, implicariam a aceitao de inmeros pressupostos adicionais. A opo
metodolgica pela anlise tradicional de multiplicadores justifica-se em funo
do trade-off, necessrio entre o nvel de complexidade e a plausibilidade dos pres-
supostos. Ainda que a interpretao dos resultados deva ser feita com cautela,
pensamos que um arcabouo que privilegia variaes autnomas da demanda
adequado para avaliar o papel macroeconmico do gasto social em uma sociedade
como a brasileira. No obstante, os resultados devem ser lidos mais como uma
anlise comparativa entre os multiplicadores de diferentes gastos do que como a
verdade absoluta de um dado gasto.
Este tipo de anlise implica que, se os preos so fixos e no h pleno emprego
de fatores ou restries pelo lado da oferta, ento, qualquer investimento em ati-
vidades produtivas ter um efeito multiplicador sobre o PIB maior do que 1. Se
se supusesse o oposto, isto , o pleno emprego dos fatores, o multiplicador seria
necessariamente zero, porque se estaria assumindo que a renda corrente perfaz a
totalidade da renda passvel de ser gerada e qualquer aumento no gasto de um agente
implicaria a reduo do gasto de outro, ou seja, um efeito deslocamento completo
ou crowding out completo (DORNBUSCH; FISCHER, 1991, cap. 5).4
Outro pressuposto relevante que merece ser mencionado diz respeito
propenso marginal a poupar e ao perfil de consumo das famlias. Neste exer-
ccio, ambos so obtidos a partir da Pesquisa de Oramentos Familiares (POF)
2002-2003 e tomados como constantes. Em outras palavras, embora haja abun-

3. Concedido, existem milhares de firmas que poderiam contratar recursos ociosos para produzir coisas teis. Infeliz-
mente, poucas dessas firmas acreditam que poderiam vender essas unidades adicionais de produo a preos que cubram
seus custos. Entretanto, se a firma A pudesse ser assegurada que a firma B, C e D tambm estivessem contratando, ento
a frima A poderia contratar mais trabalho com alguma segurana de que sua produo adicional pudesse ser vendida
com lucro. (...) Em mercados do mundo real no existe um leiloeiro central para coordenar nossos planos. Trabalhadores
desempregados no tm os meios pelos quais eles poderiam comunicar s empresas sua inteno de comprar bens espe-
cficos caso estivessem empregados. Ainda que o governo no possa solucionar esse problema de comunicao, ele pode
aumentar as chances das firmas acharem compradores para a produo adicional, primeiro, pela compra direta de parte
desta produo e, segundo, colocando dinheiro na mo daqueles que efetivamente gastam.
4. Para medir o multiplicador passado existem inmeros estudos que aplicam tcnicas de identificao para tentar
eliminar a endogeneidade entre o PIB e o gasto fiscal, sobretudo para os Estados Unidos. Logicamente, a validade
das concluses est intimamente ligada pertinncia da tcnica e das variveis escolhidas no modelo. Entre os para-
digmticos esto: Blanchard e Perotti (1999) e Barro e Redlick (2009). Como mostram Blanchard e Perotti, a maioria
dos autores que estimam multiplicadores efetivos do gasto por meio de regresses encontrou multiplicadores iguais
ou maiores que um. Barro (2009), em tom mais crtico, e reduzindo imensamente o escopo da anlise, encontra um
multiplicador do gasto de defesa entre 0,6 e 0,8, a depender das guerras includas na amostra.
114 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

dante evidncia emprica de que o nvel de poupana est estreitamente correla-


cionado com o de renda familiar, o modelo empregado assume que esta perma-
necer constante, no importando a variao da renda familiar em funo dos
choques exgenos simulados. Um determinado tipo de famlia que gaste toda sua
renda em consumo continuar a faz-lo mesmo que esta renda aumente muito
depois do impulso inicial.
Em tese, uma hiptese mais realista seria a de incorporar as elasticidades mar-
ginais. No entanto, pode-se argumentar que: i) a exigncia de dados para estimar
todas as elasticidades alta; ii) no curto prazo, as elasticidades efetivas podem ser
bastante distintas das mdias histricas estimadas; iii) as simulaes envolvem cho-
ques marginais que no alteram to drasticamente a renda das famlias; e iv) como
demonstram Pyatt e Round (1979), a incluso das elasticidades marginais geral-
mente no tem efeito substantivo sobre os multiplicadores da SAM, uma vez que
esta incorpora os novos fluxos de forma marginal, pois considera a totalidade dos
agregados de fluxo da economia para um dado ano. Assim, mesmo que a elastici-
dade dos novos fluxos seja muito distinta da mdia, ao ser incorporada ao fluxo ori-
ginal, seu peso pequeno, no afetando os multiplicadores de maneira significativa.
Finalmente, o ltimo pressuposto que merece ser mencionado relativo
distino entre as variveis exgenas e endgenas. As primeiras so aquelas para as
quais se pressupe autonomia do gasto e se aplicam os choques desejados. Neste
trabalho, seguem-se os procedimentos tradicionais e assumem-se o investimento,
os gastos correntes do governo e a demanda por exportaes como exgenos.5
Uma vez definidas estas variveis, ficam delimitados tambm os vazamentos, que
so as transaes dos agregados endgenos aos exgenos que no retornam para
o ciclo real de agregao de valor. No caso, portanto, estas variveis de ajuste so
os tributos, as importaes, as rendas e transferncias enviadas ao exterior e a
poupana privada nacional. Por definio, ao fim de cada simulao, o valor dos
vazamentos ser o mesmo do choque exgeno inicial.6
A SAM construda para este exerccio, com todas as variveis endgenas e
exgenas, pode ser encontrada no anexo 3 e consiste, grosso modo, em uma desa-
gregao da SAM resumida apresentada no quadro 2. Os valores para as variveis
agregadas so oriundos do SCN de 2006, o ltimo disponvel no momento da
elaborao deste texto. O anexo 1 apresenta mais detalhes quanto s fontes e a
procedimentos utilizados.

5. Ao assumirmos estas variveis como exgenas, estamos admitindo, implicitamente, que: i) o investimento responde
mais s expectativas de rentabilidade do que ao no consumo da sociedade; ii) o gasto do governo pode, em teoria,
prescindir da integralidade de receitas tributrias que o financie; e iii) a demanda por exportaes brasileiras produto
de decises alheias vontade dos nacionais.
6. Os vazamentos isto , as transaes dos agregados endgenos para os exgenos que, portanto, escapam ao pro-
cesso de causao recproca entre a renda e o gasto a cada rodada obrigam o modelo a convergir para um novo
nvel de renda em que, novamente, as identidades contbeis se verificam.
QUADRO 2
Estrutura agregada da SAM
Gastos Fatores Despesa corrente dos setores institucionais Resto do mundo Despesa de
Atividades Produtos Total
Receitas Trabalho Capital Famlias Empresas Governo (ROW) capital

Vendas Faturamento
Atividades
domsticas bruto

Formao bruta
Consumo Consumo final Consumo final
Produtos Exportaes de capital fixo e Demanda
intermedirio das famlias do governo
estoques

Valor adicionado Remunerao do


Trabalho Valor
pelo trabalho trabalho nacional
Fatores adicionado
Valor adicionado Remunerao do bruto PIB
Capital
pelo capital capital nacional

Transferncias
Salrios e outros Transferncias Transferncias
Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil

s famlias Renda familiar


Famlias rendimentos do Aluguis e juros s famlias s famlias
(previdncia bruta
trabalho dividendos residentes
e assistncia)
Despesa
corrente Transferncias Excedente
dos setores Empresas Lucros s empresas operacional
institucionais nacionais bruto

Tributos sobre o Tributos sobre


Contribuies Tributos sobre o Imposto de Imposto de renda Transferncias ao Receitas do
Governo faturamento e o vendas e
previdncia capital renda e outros governo governo
valor adicionado importaes

Remessas de Transferncias Transferncias Transferncias


Resto do mundo (ROW) Importaes Salrios Sada de divisas
lucros e royalties para o ROW para o ROW para o ROW

Poupana
Poupana das Poupana das Poupana
Despesa de capital corrente do Poupana total
famlias empresas externa
governo

Usos da Usos do
Usos da
Valor bruto da renda excedente Entrada de Investimento
Total Oferta Rendas brutas PIB receita do
produo familiar operacional divisas total
governo
bruta bruto
115

Matriz insumo-produto Fluxos reais Transferncias e fluxos financeiros


116 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

As atividades e os produtos, que compem a matriz insumo-produto, foram


desagregadas em 14 itens.7 O setor institucional famlias foi dividido em 12
grupos, obtidos a partir da combinao da rea de moradia urbana ou rural e
da escolaridade do chefe do domiclio menos que 1 ano de estudo, de 1 a 3
anos, de 4 a 7 anos, de 8 a 10 anos, de 11 a 14 anos e de 15 anos ou mais. O
gasto social do governo foi desagregado de acordo com a tabela 1.8 Os mtodos
utilizados para distribuir todos os agregados macroeconmicos relevantes entre
estes 12 tipos de famlias esto descritos no anexo 1.9

TABELA 1
Composio do gasto social do governo nas trs esferas 2006
Participao
Classificao no R$ Gasto
Tipo de gasto Desagregao PIB
SCN de 20061 milhes social
(%)
(%)
Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) (1) 161. 618 32,0 6,8
Benefcios de seguridade Seguro-Desemprego (1) 10.987 2,2 0,5
social em numerrio Abono salarial (1) 3.957 0,8 0,2
Resduo 95 0,0 0,0
Transferncias Benefcios sociais com Regime Prprio de Previdncia Social (RPPS) (2) 101.286 20,0 4,3
sociais e sem constituio de Saque do FGTS (3) 29.683 5,9 1,3
fundos Resduo 8.326 1,6 0,4
Programa Bolsa Famlia (PBF), Programa de Erradicao
Benefcios de assistncia do Trabalho Infantil (Peti) e outras transferncias (4) 9.553 1,9 0,4
social em numerrio
Benefcio de Prestao Continuada (BPC)2 (4) 9.719 1,9 0,4
Servios sociais Sade pblica e
(consumo da mercantil consumida pela Sade pblica (5) 79.378 15,7 3,3
administrao administrao pblica
pblica) Educao pblica Educao pblica (5) 90.935 18,0 3,8
Gasto social analisado (RGPS, RPPS, PBF, BPC, sade, educao) 452.489 89,5 19,1
Gasto social total de acordo com SCN 505.537 100 21,3
Fontes: (1) Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi); (2) Anurio Estatstico da Previdncia Social e Execuo
Oramentria/STN; (3) Relatrio de Execuo Financeira do FGTS saques/Caixa Econmica Federal CEF; (4) Matriz de
Informaes Sociais/Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS); (5) Tabela de Recursos e Usos 2006,
Demanda Final 53 atividades e 80 produtos/Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
Nota: 1 Para as definies conceituais e a metodologia do SCN 2006, ver IBGE (2008).
2
O BPC foi institudo pela Constituio Federal de 1988 (CF/88), regulamentado pela Lei Orgnica de Assistncia Social
(Loas) em 1993 e comeou a ser concedido em 1996. O benefcio, no valor mensal de um salrio mnimo, atende os
idosos indivduos com 65 anos ou mais e pessoas portadoras de deficincia, cuja renda familiar per capita inferior
a um quarto de salrio mnimo. Para mais informaes, ver Ipea (2007).
Elaborao prpria.

7. Agropecuria; indstria extrativa; indstria de transformao; produo e distribuio de eletricidade, e gs, gua,
esgoto e limpeza urbana; construo civil; comrcio; transporte, armazenagem e correio; servios de informao; inter-
mediao financeira, seguros e previdncia complementar, e servios relacionados; atividades imobilirias e aluguis;
outros servios; educao pblica; sade pblica; administrao e seguridade social.
8. Os gastos sociais analisados foram aqueles passveis de serem distribudos entre famlias e produtos a partir das
fontes de dados existentes. Por isso, no se pde incluir na anlise o Seguro-Desemprego, o abono salarial, os saques
do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) e os gastos com saneamento e habitao.
9. No usual proceder desagregao por faixa de renda e comodidade de clculo. Isso porque aps um choque de
gasto, as famlias antes classificadas em certa faixa mudaro de faixa, dificultando a comparao da posio inicial e
final dessas mesmas famlias.
Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil 117

Foi possvel detalhar, no caso dos servios sociais isto , as atividades de


sade pblica e de educao pblica , o consumo intermedirio de cada ativi-
dade, bem como a composio funcional do valor agregado gerado (salrios e
capital), o que permite diferenciar o gasto na prestao de servios sociais dos
demais, em especial, por sua distinta propenso mdia a importar e seu impacto
particular na distribuio funcional da renda. Entretanto, no foi possvel incor-
porar a distribuio pessoal da renda gerada por essas atividades. Para tanto, seria
necessrio recorrer a pressupostos muito fortes quanto ao padro de contratao
da mo de obra por parte do setor pblico, que, nas trs esferas, emprega profes-
sores, mdicos, enfermeiras e outros tantos profissionais, por meio de contratos
e de salrios altamente diversificados e pouco transparentes.10 Logo, os multipli-
cadores dos gastos em sade e educao tendero inevitavelmente a se aproximar
do multiplicador mdio do consumo do governo, uma vez que utilizam a mesma
distribuio pessoal dos rendimentos do trabalho.
Alm disso, tambm vale destacar, o fato de que os efeitos multiplicadores
encontrados para os servios no so estritamente comparveis aos obtidos com
as transferncias. Por definio, os gastos com servios tendem a ter mais efeito
sobre o PIB, e os gastos com transferncias aumentam mais a renda familiar. Isso
ocorre porque, no caso das atividades produtivas, o choque inicial aplicado dire-
tamente na matriz insumo-produto e s chega renda familiar por meio da remu-
nerao do trabalho, ou seja, aps serem computados os vazamentos relativos aos
lucros retidos, aos impostos sobre a produo e s importaes intermedirias.
No caso das transferncias, ocorre o oposto: o choque aplicado diretamente
na renda familiar e s em seguida desdobra-se j de forma reduzida, aps os
vazamentos de importaes, poupana e impostos em atividades econmicas.
Trata-se de uma caracterstica do modelo que respeita o bom senso: afinal, a renda
das famlias , por excelncia, o agregado macroeconmico que a poltica social
almeja influenciar, pois o que condensa o potencial de bem-estar; j o PIB
uma medida mais ampla de agregao de valor, de interesse majoritariamente
macroeconmico, que responde a uma lgica produtiva.
Por isso, os efeitos multiplicadores do PIB e os efeitos sobre a distribuio de
renda sero apresentados de forma separada para os servios pblicos e para as trans-
ferncias sociais. No caso dos servios pblicos, os resultados relativos ao choque
de 1% do PIB em sade e educao pblica sero comparados entre si e com um
choque hipottico correspondente a uma elevao de 1% do PIB nas exportaes de
commodities. No que diz respeito ao impacto distributivo dos choques em educao

10. Mesmo para adotar hipteses simplificadoras do gasto com pessoal como a proporo que alocada por ocu-
pao (mdicos, especialistas laboratoriais, enfermeiros, pessoal de limpeza, administrativo etc.), para posteriormente
estimar os salrios mdios das ocupaes e sua distribuio na populao por meio da Pesquisa Nacional por Amostra
de Domiclios (PNAD) nos parece, nesse momento, ainda muito prematuro e sujeito a erros substanciais.
118 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

e sade, sero levados em considerao dois cenrios: no primeiro, pressupe-se que


o nico efeito sobre a renda familiar deriva da renda gerada direta e indiretamente
por essas atividades produtivas; no segundo, incorpora-se como renda familiar indi-
reta, o consumo gratuito com educao ou sade, ou seja, tratam-se os servios pro-
vidos pelo Estado como transferncias dedicadas exclusivamente ao gasto com tais
servios (anexo 1). Em outras palavras, parte-se do pressuposto de que o gasto em
educao e sade apropriado pelas famlias usurias, cujo bem-estar aumentar em
comparao quelas que no tiveram acesso ao mesmo servio, o que se aproxima
do conceito de renda disponvel.11
No caso das transferncias, sero sete simulaes: aumentos no valor de 1%
do PIB no PBF, no Benefcio de Prestao Continuada para idosos pobres, no
Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) dos trabalhadores do setor privado
e no Regime Prprio de Previdncia Social (RPPS) do funcionalismo pblico
sero cotejados com aumentos equivalentes no pagamento de juros sobre a dvida
pblica e com duas transferncias hipotticas: uma transferncia neutra, cuja
distribuio entre os tipos de famlia segue exatamente a distribuio observada
da renda; e uma transferncia igualitria, que distribui uniformemente entre a
populao um valor total de 1% do PIB em valores de 2006.12

3 ASPECTOS METODOLGICOS: EFEITOS MULTIPLICADORES E EFEITOS


SOBRE A DESIGUALDADE
A transformao da SAM em modelo, com todos os pressupostos descritos, bas-
tante simples e pode ser bem compreendida a partir da SAM agregada mostrada
no quadro 3. Esta completa, como j foi dito, encontra-se no anexo 3.

11. Uma crtica pertinente a este procedimento a de que nem todo gasto se efetiva em aumento de bem-estar, ou
seja, tanto a qualidade quanto a quantidade do servio que efetivamente consumido podem estar aqum do valor
gasto as famlias estariam se apropriando de fato de um valor inferior ao total do gasto. Por outro lado, pode-se
tambm especular que, como os ofertantes dos servios o setor pblico e as instituies a servio das famlias no
visam ao lucro e, portanto, no embutem no preo a remunerao do capital, o valor gasto pelas famlias para comprar
no mercado servios sociais idnticos deveria ser maior do que o gasto efetuado pela administrao pblica. Estas
duas hipteses atuam em sentidos contrrios e, ainda que plausvel, so de difcil verificao emprica, at mesmo pelo
fato de que, em boa parte dos casos, no existem servios similares e dirigidos mesma clientela oferecidos pelo
setor privado. Por se tratar de tema polmico, na apresentao dos resultados distinguir-se-o os gastos de sade e
educao com e sem a apropriao da renda familiar.
12. Em outras palavras, a transferncia neutra distribui 1% do PIB entre as famlias segundo sua participao na renda
total; a transferncia igualitria distribui o mesmo valor segundo sua participao na populao total.
Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil 119

QUADRO 3
Transformando a SAM em modelo

Endgenas
Despesas
Gastos Fatores
correntes Exgenas Total
Receitas Atividades Produtos
Trabalho e Famlias e
capital empresas
Atividades t12 x1 y1
Produtos t21 t24 x2 y2
Endgenas

Trabalho e
Fatores t31 x3 y3
capital
Despesa corrente
Famlias e
dos setores t43 t44 x4 y4
empresas
institucionais

Exgenas l1 l2 l3 l4

Total y1 y2 y3 y4

Elaborao prpria.
Obs.: t12 = vendas domsticas; t21 = consumo intermedirio; t24 = consumo final das famlias; t31 = valor adicionado.
t43 = rendimentos dos fatores produtivos; t44 = transferncias entre famlias e empresas.
l1 = tributos sobre o valor agregado; l2 = importaes e tributos sobre vendas; l3 = tributos sobre folha de pagamentos
e outras rendas de fatores enviadas ao resto do mundo; l4 = impostos diretos, poupana e transferncias ao resto do
mundo.
x2 = investimento, consumo final do governo e exportaes; x3 = remuneraes originadas do resto do mundo; x4 =
transferncias.
y1 = valor bruto da produo/faturamento bruto; y2 = oferta/demanda; y3 = pagamentos brutos aos fatores/valor
adicionado bruto; y4 = usos das rendas privadas/rendas brutas.

No quadro, v-se, de incio, que o total do gasto exgeno (o somatrio da


coluna exgenas) equivale ao total dos vazamentos (o total da linha exgenas), isto ,

Se definir tij como o valor da clula na linha i e coluna j na matriz T de


.
fluxos entre as variveis endgenas, tem-se:

, em que:

e
120 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Se definir yv como o vetor da soma das linhas e x como o de gastos exgenos:13

Segue-se que:

Em outras palavras, os multiplicadores ( ) do vetor x so obtidos a partir de


uma sequncia de trs passos: primeiro, obtem-se A dividindo a matriz de fluxos entre
as variveis endgenas pelo total de cada coluna; em seguida, obtem-se I, a matriz
identidade de A, e fazemos a subtrao ; finalmente, calcula-se a matriz
inversa. A multiplicao nos permite calcular o novo nvel de renda aps o
choque inicial dado pelo vetor x e, a partir da, o crescimento do PIB e a nova renda
total apropriada por cada tipo de famlia (TOURINHO; SILVA; ALVES, 2006).
Para analisar os efeitos distributivos de cada choque, alm de comparar o
crescimento da renda de cada tipo de famlia, tambm calcula-se um ndice de
Gini estilizado: embora fosse possvel realizar microssimulaes para obter a
nova distribuio de renda depois do choque, em nome da simplicidade apenas,
assume-se os 12 tipos de famlias como perfeitamente homogneos, e calcula-se o
ndice de Gini com base nestas, como se cada famlia representasse nico indiv-
duo cujo peso na populao total dado pela participao daquele tipo de famlia
na populao total. Trata-se, obviamente, de uma simplificao que subestima
muito a desigualdade da distribuio de renda por s considerar discrepncias
entre grupos familiares. Por outro lado, ao se trabalhar somente com os grupos
agregados, no necessrio se preocupar em modelar mudanas na distribuio
de renda em cada grupo: assim, ao se aplicar, por exemplo, o choque de 1% do
PIB no PBF, basta repartir essa quantia entre os tipos de famlias, seguindo a
distribuio original; no so necessrios quaisquer pressupostos adicionais acerca
da distribuio do benefcio em cada tipo de famlia por exemplo, o reajuste
dos benefcios existentes ou a ampliao de cobertura. Alm disso, os 12 tipos de
famlias utilizados neste trabalho j do conta de frao considervel da desigual-
dade de renda no Brasil, cerca de 40% (anexo 1). Em suma, ao se limitar apenas

13. Em uma SAM desagregada com mais de uma coluna de gastos exgenos, x o vetor da soma das linhas dos
gastos exgenos.
Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil 121

anlise da desigualdade entre os tipos familiares ganha-se em simplicidade, o que


parece ser a opo mais adequada para este exerccio, cujo objetivo central o de
delinear tendncias gerais.

4 OS EFEITOS MULTIPLICADORES NO PIB E NA RENDA FAMILIAR


Esclarecidos os pressupostos e os aspectos metodolgicos bsicos do modelo pro-
posto, pode-se prosseguir, finalmente, para os resultados em termos de PIB e de
renda familiar. Iniciando-se por uma SAM agregada com 11 linhas e colunas,
chegou-se a um efeito multiplicador do PIB, decorrente de aumento nas variveis
exgenas da demanda agregada (investimento, exportaes e consumo final da
administrao pblica), de 1,57. Ou seja, a cada R$ 1,00 investido, demandado
pelo exterior ou gasto pelo governo em qualquer um de seus servios, ser gerado
R$ 1,57 adicional de PIB; em outras palavras, cada 1% do PIB investido provoca
crescimento de 1,57% no PIB.14
Para se afastar do efeito multiplicador mdio e encontrar aqueles especficos
de cada gasto, diversas simulaes foram rodadas usando-se uma matriz de 61
linhas e colunas. A tabela 2 contm os nmeros relativos aos choques nos servios
pblicos e em outras atividades produtivas.

TABELA 2
Servios sociais e atividades produtivas efeitos multiplicadores decorrentes de
choque de 1% do PIB 2006
Variao
Tipo de choque (%)
PIB Renda das famlias
Consumo final da administrao pblica 1,77 1,53
Educao e sade 1,78 1,56
Educao 1,85 1,67
Sade 1,70 1,44
Outro consumo da administrao pblica 1,76 1,51
Exportaes de commodities 1,40 1,04

Fontes: SCN 2006, PNAD 2006, POF 2002-2003 e outros registros administrativos (anexo 1).
Elaborao prpria.

A interpretao dos efeitos multiplicadores simples: no caso da educa-


o, por exemplo, o choque de 1% do PIB faz que este cresa 1,85% e a renda
das famlias aumente 1,67%.15 Apesar da tendncia convergncia dos efeitos
multiplicadores, em funo das dificuldades de desagregao j mencionadas, a

14. Esse nmero bastante prximo quele encontrado para 2008, de 1,54, por Pereira e Simes (2010).
15. De acordo com o que falamos antes, o multiplicador do PIB de todos os itens da tabela 2 teria que ser forosamente
maior do que um. Contudo, isso no se aplica ao multiplicador da renda familiar, que poderia ser abaixo de um.
122 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

educao tem o maior efeito tanto sobre o PIB quanto sobre a renda das famlias,
principalmente pelo fato de ter menos contedo importado do que a sade em
seus insumos intermedirios.
Tanto a educao quanto a sade possuem efeitos bem superiores ao mul-
tiplicador mdio do gasto autnomo (1,57), bem como ao das exportaes de
commodities como soja e minrio de ferro , embora seja necessria certa cautela
na interpretao dos resultados, que devem ser tomados mais como ilustrativos do
que como prescritivos. Afinal, uma das consequncias do investimento justamente
a renovao da capacidade ociosa, que um efeito dinmico no incorporado ao
nosso modelo, se no como pressuposto. Tambm no caso das exportaes, o acesso
s divisas internacionais e eventual acmulo de reservas tm se mostrado de suma
importncia para a estabilizao dos ciclos econmicos no Brasil.
Parte da explicao do baixo efeito multiplicador das exportaes de
commodities decorre do fato de que praticamente a metade (45%) da remunerao
dos fatores produtivos desses setores consiste em remunerao do capital; esta, por
sua vez, flui majoritariamente para as famlias mais ricas, com mais propenso margi-
nal a poupar; logo, uma fatia maior vaza para a poupana, saindo do fluxo de gera-
o de renda do modelo. Por seu turno, educao e sade pblicas alocam apenas
6,7% e 7,6% de suas receitas em lucros e outras rendas do capital, respectivamente.
De toda maneira, fica claro que o gasto social em servios, principalmente em
educao, possui efeitos decididamente no desprezveis: longe de ser apenas um
fardo fiscal, ambos contribuem positivamente para a dinmica de crescimento do
PIB e da renda familiar. De acordo com os efeitos multiplicadores anteriormente
listados, se o Brasil passasse a um patamar de gasto com educao de 3,8% para
5,5% do PIB mdia desse tipo de gasto em pases desenvolvidos16 o cresci-
mento potencial decorrente deste aumento seria de 3,1% do PIB, isso sem contar
os impactos futuros na qualificao e na produtividade dos trabalhadores.17
A tabela 3 exibe os resultados relativos s transferncias pblicas, ao pagamento
de juros e s transferncias hipotticas. Como trata-se neste texto de choques que
impactam diretamente a renda das famlias, por definio nenhum destes efeitos
pode ser menor do que 1;18 por outro lado, nada impede que o efeito multiplicador
do PIB o seja. precisamente isso que ocorre no caso do gasto com juros e do RPPS.

16. Essa foi a mdia do gasto pblico em educao, em 2006, dos pases desenvolvidos europeus mais Japo, Austrlia,
Canad, Estados Unidos e Rssia. Compilao do Banco Mundial (BIRD). Disponvel em: <http://data.worldbank.org/>).
17. No caso da sade, se se alterar o gasto no sentido de alcanar os pases desenvolvidos mdia de 6,7% do PIB,
tudo mais constante, obter-se-ia um crescimento do PIB de 5,7%, exclusivamente pela multiplicao do novo gasto au-
tnomo do governo em sade. Ainda que essa seja uma indicao do que ocorreria, preciso cautela em sua aplicao,
pois, a depender do ritmo, tal elevao esbarraria em gargalos de oferta de insumos e de equipamentos especficos,
bem como provocaria movimentos indefinidos de contrao e expanso do setor privado de sade.
18. Para ser mais preciso, como 1% do PIB representa aproximadamente 1,05% da renda familiar total, nenhum dos
multiplicadores das transferncias pode ser inferior a este ltimo.
Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil 123

TABELA 3
Transferncias e pagamento de juros efeitos multiplicadores decorrentes de cho-
que de 1% do PIB 2006
Variao
Tipo de choque (%)
PIB Renda das famlias
Transferncias do governo analisadas 1,12 2,02
Programa Bolsa Famlia 1,44 2,25
Benefcio de Prestao Continuada 1,38 2,20
Regime Geral de Previdncia Social 1,23 2,10
Regime Prprio de Previdncia Social 0,88 1,86
Juros sobre a dvida pblica 0,71 1,34
Transferncia hipottica neutra 1,06 1,98
Transferncia hipottica igualitria 1,26 2,12

Fontes: SCN 2006, PNAD 2006, POF 2002-2003 e outros registros administrativos (anexo 1).
Elaborao prpria.

Tanto para o PIB quanto para a renda das famlias, o efeito multiplicador
aumenta na medida em que as transferncias so direcionadas para famlias com
menos renda e que possuem mais propenso a consumir. O gasto de 1% do PIB a
mais no PBF gera uma variao positiva de 1,44% no prprio PIB e de 2,25% na
renda familiar total, enquanto o mesmo choque no pagamento de juros da dvida
pblica eleva este em apenas 0,71% e a renda familiar em 1,34%.
O PBF e o BPC apresentam os melhores resultados tanto em termos de PIB
quanto de renda familiar; entre as transferncias existentes, o gasto nos regimes de
previdncia dos funcionrios pblicos tem o desempenho mais fraco.19 Tambm
chama ateno o fato de que a Previdncia Social (RGPS) apresenta resultados
muito similares aos de uma transferncia hipottica igualitria nos dois aspectos
e, se se agregasse o PBF e o BPC ao RGPS, os multiplicadores se tornariam basi-
camente os mesmos, o que implica que, em termos de efeito no PIB e na renda
familiar, as transferncias do sistema de garantia de renda brasileiro com exceo
do RPPS equivale a um piso universal bsico. Se se considerar todas as trans-
ferncias incluindo o RPPS , os efeitos se tornam mais modestos, mas ainda
superiores aos das transferncias hipotticas neutras. Em geral, isso aponta para o
fato de que, do ponto de vista do modelo utilizado, transferncias que tornam a
distribuio de renda mais progressiva tm resultados macroeconmicos positivos.
Finalmente, cabe notar tambm, o papel pouco dinmico dos gastos com juros
da dvida pblica, no s em termos de efeitos multiplicadores, mas tambm no que
diz respeito aos vazamentos. Como j foi dito, em todos os casos, o vazamento final

19. Vale lembrar que, em funo do mtodo utilizado para separar os gastos do RPPS e do RGPS, possvel que os
multiplicadores do RPPS estejam enviesados para baixo. Para mais detalhes, ver o anexo 1.
124 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

equivalente ao choque inicial, ou seja, 1% do PIB. Ocorre, no entanto, que a


composio deste vazamento pode variar muito, com consequncias importantes.
O grfico 1, por exemplo, compara a composio do vazamento de um choque no
gasto social analisado servios e transferncias, em conjunto com o do choque
nos outros consumos do governo e no pagamento de juros. Como se v, o principal
vazamento do gasto social com impostos e contribuies20 ou seja, dinheiro que
volta para o prprio governo e, em menor grau, com poupana. O mesmo se
aplica aos outros consumos do governo. No caso dos juros, entretanto, o principal
vazamento para o resto do mundo e o menor com a poupana. Em outras pala-
vras, parece haver poucas dvidas de que, qualitativamente, o vazamento do gasto
social como um todo parece ser bem superior ao dos juros: de um lado, tem-se um
tipo de gasto que parcialmente se autofinancia e que estimula mais a formao de
poupana; de outro, um tipo de gasto que tende a sair do pas.21

GRFICO 1
Composio dos vazamentos gasto social, outro consumo do governo
e pagamento de juros da dvida pblica
(Em %)

Fonte: SAM.
Elaborao prpria.

O grfico 2 mostra a composio do vazamento para os quatro tipos de trans-


ferncias pblicas efetivamente existentes PBF, BPC, RGPS e RPPS. Mais uma
vez, h variaes importantes: embora seu efeito sobre o PIB seja semelhante, PBF

20. Obviamente, esta constatao sugere que a endogeneidade dos gastos do governo seja explorada em exerccios futuros.
21. Com efeito, de acordo com a SCN, cerca de 31% das rendas de propriedade foram enviadas para fora do Brasil em 2006.
Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil 125

e BPC apresentam vazamentos bem distintos, com uma participao relativa bem
maior da poupana neste ltimo, apesar de que, mesmo no PBF, a participao
da poupana maior do que no RGPS e no RPPS. Em outras palavras, apesar de
menos propenso marginal a poupar de seus beneficirios, em funo de seu nvel
baixo de renda, os choques no PBF e no BPC contribuem mais para a poupana
nacional uma vez concludo todo o processo. Por outro lado, os vazamentos e os
regimes previdencirios (RGPS e RPPS) tm uma participao maior de envios
ao resto do mundo (decorrente, entre outras coisas, de um perfil de consumo com
mais participao de importaes) e bem menor da poupana.

GRFICO 2
Composio dos vazamentos transferncias sociais
(Em %)

Fonte: SAM.
Elaborao prpria.

5 OS EFEITOS SOBRE A DISTRIBUIO DE RENDA


Como j foi dito, a anlise da desigualdade de renda ser limitada s diferenas
entre os tipos de famlias, ignorando, portanto, a heterogeneidade interna de cada
grupo. O objetivo no o de chegar a nmeros precisos relativos variao da
desigualdade induzida por cada choque exgeno, mas sim apresentar resultados
sintticos que permitam uma avaliao geral da progressividade dos choques sem
que se tenha que recorrer a uma srie de pressupostos adicionais.
Assim, veem-se na tabela 4 os efeitos sobre a renda per capita dos gastos nos
servios e em atividades produtivas. Como foi mencionado, foram registrados os
efeitos de educao e de sade com e sem a apropriao renda familiar do valor
126 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

atribudo aos servios usados gratuitamente (anexo 1). De imediato, fica claro
como a opo de incorporar ou no tais valores afeta a distribuio de renda:
sem a apropriao, tanto educao quanto sade tm efeitos bem mais modestos
e levemente regressivos; com a apropriao, o efeito nitidamente progressivo,
uma vez que as famlias mais pobres so as que mais utilizam os servios pblicos.
Chama ateno como o gasto em sade e educao pblica faz que a renda
disponvel das famlias pobres do meio rural aumente expressivamente. No que
diz respeito s exportaes de commodities, o choque de 1% no PIB tende a ser
distributivamente neutro, ou seja, reproduze a concentrao de renda vigente na
sociedade brasileira.

TABELA 4
Renda per capita em 2006 por tipos de famlias e sua variao percentual
decorrente dos choques em servios sociais e atividades produtivas
Variao percentual aps o choque de 1% do PIB
Tipos de famlias Renda anual
(rea versus escolaridade per capita Educao Sade Exportaes
do chefe) (R$ 2006) commodities
Sem aprop1 Com aprop1 Sem aprop1 Com aprop1
<1 ano 2.969,00 1,1 6,0 1,0 4,5 0,9
1-3 anos 3.884,00 1,4 5,0 1,2 3,7 1,1
4-7 anos 5.101,00 1,5 4,2 1,4 3,2 1,2
Rural
8-11 anos 6.324,00 1,7 3,8 1,5 2,8 1,3
12-14 anos 8.812,00 1,8 3,5 1,6 2,3 1,2
15 ou + anos 30.987,00 1,8 2,2 1,6 1,6 1,2
< 1 ano 4.711,00 1,3 4,0 1,1 5,7 0,8
1-3 anos 5.715,00 1,5 3,6 1,3 4,4 0,9
4-7 anos 7.250,00 1,6 3,4 1,4 3,6 1,0
Urbana
8-11 anos 9.224,00 1,7 3,1 1,5 2,7 1,1
12-14 anos 14.654,00 1,8 2,7 1,6 2,1 1,1
15 ou + anos 43.507,00 1,7 1,9 1,5 1,6 1,0
Total 10.365,00 1,7 3,0 1,4 2,7 1,0
Fontes: SAM e estimativa de distribuio dos gastos com educao e sade (anexo 1).
Elaborao prpria.
Nota: 1 Com e sem apropriao do gasto de sade e educao s rendas das famlias usurias de tais servios pblicos.

A tabela 5, por sua vez, mostra os efeitos das transferncias de renda na


distribuio entre as famlias. Inegavelmente, o PBF e o BPC so os programas
com mais capacidade redistributiva: os efeitos dos choques de 1% do PIB nestes
elevam substancialmente a renda das famlias mais pobres, principalmente no
meio rural. No caso do PBF, enquanto a renda per capita das famlias rurais com
chefe sem escolaridade aumenta mais de 10%, a das famlias urbanas com chefe
com pelo menos 15 anos de estudo o equivalente ao nvel superior cresce
apenas 1%. Vale notar tambm, mais uma vez, que os choques no PBF e no
BPC, alm de serem os mais redistributivos, so tambm os que mais aumentam
a renda mdia (cerca de 2,2%).
Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil 127

Quanto ao RGPS, j se tinha visto que seu efeito multiplicador do PIB


prximo ao de uma transferncia hipottica igualitria e universal. O mesmo ocorre
no que diz respeito distribuio: ambas as transferncias esto bem prximas e
beneficiam mais os mais pobres, desconcentrando a renda, embora em grau menor
do que o PBF e o BPC. J os regimes de previdncia do funcionalismo pblico
destoam dos demais programas existentes por serem nitidamente regressivos:22 o
crescimento de 2,8% da renda das famlias mais ricas urbanas e com chefe com
nvel superior o maior de todas as simulaes, e o crescimento de 0,5% da renda
das famlias mais pobres rurais com chefe sem escolaridade o menor de todas.
O comportamento errtico da distribuio do aumento da renda aps o choque de
juros exprime o fato de que boa parte do pagamento de juros flui para fora do pas
e, portanto, no impacta sobremaneira a distribuio de renda interna.

TABELA 5
Renda per capita em 2006 por tipos de famlias e sua variao percentual
em funo dos choques em transferncias sociais, pagamento de juros e
transferncias hipotticas
Tipos de famlias Renda anual Variao aps o choque de 1% do PIB (%)
(rea versus escolaridade per capita Transferncia Transferncia
do chefe) (R$ 2006) PBF BPC RGPS RPPS Juros
Neutra igualitria
<1 ano 2.969,00 10,3 9,1 5,1 0,5 1,3 2,0 5,0
1-3 anos 3.884,00 8,1 4,4 3,2 0,7 1,7 2,0 4,1
4-7 anos 5.101,00 5,2 2,7 2,5 0,8 1,4 2,1 3,5
Rural
8-11 anos 6.324,00 4,0 2,2 1,8 0,9 1,3 2,2 3,1
12-14 anos 8.812,00 2,3 1,7 1,7 1,6 1,0 2,2 2,5
15 ou + anos 30.987,00 1,3 1,5 1,6 2,2 1,3 2,1 1,4
<1 ano 4.711,00 4,8 8,8 4,4 0,9 1,3 1,9 3,4
1-3 anos 5.715,00 3,7 4,5 3,6 1,1 1,2 2,0 3,0
4-7 anos 7.250,00 2,7 2,4 2,7 1,4 1,2 2,0 2,6
Urbana
8-11 anos 9.224,00 2,0 1,7 1,9 1,6 1,4 2,0 2,3
12-14 anos 14.654,00 1,4 1,2 1,7 1,9 1,2 2,0 1,8
15 ou + anos 43.507,00 1,0 1,0 1,3 2,8 1,6 1,9 1,2
Total 10.365,00 2,2 2,2 2,1 1,9 1,3 2,0 2,1

Fonte: SAM.
Elaborao prpria.

A tabela 6 mostra os efeitos distributivos dos choques de maneira mais sin-


ttica, com base em variaes do que se chama de ndice de Gini estilizado, isto
, entre grupos familiares. Os resultados so consistentes com as tabelas anterio-

22. Tambm no que diz respeito distribuio de renda, o mtodo utilizado para separar o RPPS do RGPS na PNAD
pode acarretar um vis que torna o RPPS mais regressivo. Infelizmente, no dispomos de dados para testar a existncia
e intensidade deste possvel vis. Para mais detalhes, ver o anexo 1.
128 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

res: no caso dos servios sociais, a progressividade ou regressividade dos gastos


com educao e sade dependem da escolha de incorporar ou no o consumo
destes servios renda familiar. Caso se opte por incorpor-los, ento ambos
so progressivos: o choque de 1% do PIB no gasto com sade enseja diminuio
de 1,47% no ndice; no caso da educao, a queda um pouco menor, 1,09%.
As exportaes de commodities, por seu turno, tm efeitos basicamente neutros,
com apenas um aumento desprezvel no Gini.
Entre as transferncias, os choques no BPC e no PBF so claramente os que
mais contribuem para a queda da desigualdade (-2,33% e -2,15% no ndice de
Gini, respectivamente). O RGPS mostra-se ainda mais progressivo do que uma
transferncia hipottica igualitria e o RPPS apresenta-se, mais uma vez, mais
regressivo do que os juros da dvida pblica.

TABELA 6
ndice de Gini entre tipos de famlias aps as simulaes e variao percentual em
relao ao ndice observado
(G0 = 0.3805)

Gini entre os grupos Variao (%):


Choque de 1% do PIB em:
(G1) (G1-G0)/G0
sade com apropriao 0,3749 -1,47
educao com apropriao 0,3764 -1,09
Servios e atividades produtivas exportaes de commodities 0,3807 0,05
sade sem apropriao 0,3810 0,14
educao sem apropriao 0,3812 0,18
BPC 0,3716 -2,33
PBF 0,3723 -2,15
RGPS 0,3759 -1,22
Transferncias e juros Transferncia igualitria 0,3762 -1,13
Transferncia neutra 0,3804 -0,01
Juros da dvida pblica 0,3809 0,11
RPPS 0,3839 0,89

Fontes: SAM e estimativa de distribuio dos gastos com educao e sade (anexo 1).
Elaborao prpria.

Neste ponto caberia perguntar, so significativas as contribuies de cada


poltica para a queda da desigualdade? Parece que sim. Para que se possa ter um
parmetro de comparao, a melhora recente da desigualdade brasileira entre 2003
e 2008, medida pelo Gini, ocorreu com velocidade mdia de -1,3% ao ano (a.a.).
Ou seja, alguns gastos sociais mais progressivos, se expandidos, ainda podem contri-
buir substancialmente para a melhoria da concentrao de renda no Brasil.
Em suma, uma vez aceitos os pressupostos deste exerccio, ver-se-o resulta-
dos bastante consistentes acerca do papel virtuoso do gasto social e, mais especifi-
Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil 129

camente, das transferncias de renda direcionadas para os mais pobres. O grfico 3


mostra o cruzamento dos dados j comentados: no eixo vertical, tem-se a variao
percentual do PIB provocada pelo choque de 1% dele em diversas atividades e
transferncias; no eixo horizontal, tem-se a variao percentual do ndice de Gini
estilizado decorrente do mesmo choque.
Se se assume que a meta conseguir unir crescimento econmico e queda
da desigualdade, ento todos os pontos do quadrante esquerda contribuem para
este ideal. Mais ainda, no que diz respeito s transferncias de renda, v-se que no
h, em absoluto, um trade-off entre crescimento e equidade, muito pelo contrrio:
os choques de 1% do PIB no PBF e no BPC provocam, ao mesmo tempo, a
maior variao positiva do PIB e a maior queda na desigualdade. O RGPS fica um
pouco atrs em ambos os quesitos, mas tambm desempenha um papel positivo,
muito parecido com o de uma transferncia hipottica igualitria. Os choques
no pagamento de juros e no RPPS, por outro lado, contribuem pouco para o
crescimento e aumentam a concentrao de renda.
No que diz respeito aos servios e s atividades produtivas, v-se que, se
se imputar renda das famlias o consumo dos servios pblicos de educao e
sade, ento os choques nestas duas reas tambm geram desdobramentos muito
positivos tanto em termos de crescimento quanto de distribuio de renda.

GRFICO 3
Variao percentual do PIB (eixo y) e do ndice de Gini estilizado (eixo x) decorrente
de cada simulao

Fonte: SAM.
Elaborao prpria.
130 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

6 CONSIDERAES FINAIS
A poltica social responde por uma frao considervel dos gastos pblicos no
Brasil e est constantemente no centro do debate poltico, mas seus efeitos macro-
econmicos permanecem pouco analisados. Neste texto, a inteno foi a de aju-
dar a preencher esta lacuna, construindo uma Matriz de Contabilidade Social
para o Brasil em 2006 e investigando os efeitos no PIB e na distribuio de renda
de choques exgenos nas principais rubricas do gasto social.
A construo de uma SAM requer alto nvel de detalhamento dos fluxos
econmicos e exigiu a suplementao das informaes do SCN e da MIP com
dados de registros administrativos e pesquisas domiciliares.
A partir da, empreende-se uma anlise de multiplicadores da SAM, o que
implicou a aceitao de diversos pressupostos razoavelmente fortes, em especial,
a elasticidade perfeita da oferta (preos fixos). No obstante, a metodologia
adequada ao propsito de delinear a importncia dos diversos componentes do
gasto social para o crescimento econmico e para a distribuio de renda.
Os resultados sustentam a tese de que o gasto social cumpre um papel impor-
tante e dinmico na economia brasileira. Do lado dos servios, encontram-se
multiplicadores do PIB consideravelmente maiores para os gastos com sade
(1,70) e educao (1,85) do que para a mdia do gasto autnomo (1,57) ou para
as exportaes de commodities (1,40). Estes resultados devem ser interpretados
de forma cautelosa, em funo dos pressupostos do modelo, mas, de qualquer
maneira, chamam ateno para as virtudes do gasto social que, alm de gerar
bem-estar pela proviso gratuita de servios fundamentais, tambm contribuem
de forma importante para o crescimento econmico e para a reduo da desigual-
dade de renda no pas.
A mesma concluso pode ser estendida s transferncias sociais, principalmente
aquelas que redistribuem renda: quanto maior a progressividade, maior a contribui-
o para o crescimento econmico. Isso leva ao melhor dos mundos, caso o objetivo
seja simultaneamente o crescimento e a reduo da desigualdade. No h nenhum
trade-off inescapvel entre ambos: aumentos de gasto no Programa Bolsa Famlia e
no Benefcio de Prestao Continuada para idosos pobres so os que mais contri-
buem para as duas metas. O gasto da Previdncia Social tambm benfico nos dois
quesitos e sua importncia fica clara quando se constata que seus efeitos so bastante
similares aos de uma hipottica transferncia igualitria. Nesse sentido, solues apa-
rentemente inovadoras que surgem no bojo do clamor por reformas, como as atuais
propostas de transferncias universais bsicas, podem ser redundantes.
Dos gastos sociais analisados, apenas as transferncias do RPPS tm efeitos
questionveis, uma vez que sua contribuio para o crescimento do PIB pequena
e seu impacto distributivo regressivo. O mesmo pode ser dito para o pagamento
Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil 131

de juros da dvida pblica: contribui pouco para a dinmica econmica e piora a


distribuio de renda, com o agravante de apresentar um enorme vazamento de
renda para o exterior.
Juntos, os gastos sociais que promovem crescimento e equidade Previdncia
Social (RGPS), sade, educao, Programa Bolsa Famlia e Benefcio de Presta-
o Continuada correspondem a cerca de 70% do gasto social total do governo
(tabela 1). Estes nmeros atestam para o papel fundamental desempenhado por este
tipo de despesa na dinmica macroeconmica brasileira. Alm da expanso desses
gastos, uma agenda futura de crescimento com desenvolvimento social deve atentar
para a reduo do pagamento de juros sobre a dvida pblica e para uma mudana
no perfil das aposentadorias e das penses do setor pblico, que em muito reflete a
estrutura bastante desigual do prprio funcionalismo pblico na ativa.
imperioso reconhecer que, at o momento, no existem justificativas apa-
rentes para que o gasto social seja discutido apenas como um fardo para as contas
pblicas. Pelo contrrio, os resultados obtidos neste exerccio sugerem que as
polticas sociais so absolutamente centrais para que se possa alcanar os objetivos
de crescimento econmico e diminuio das desigualdades.
132 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

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134 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

ANEXO 1

1.1 Distribuio dos rendimentos e dos gastos sociais por tipos


de famlias
A SAM construda neste trabalho baseia-se na desagregao do setor institucional
famlias em 12 categorias, formadas pela combinao da rea de moradia da
famlia (rural ou urbana) com a faixa de escolaridade do chefe do domiclio (sem
escolaridade, de 1 a 3 anos de estudo, de 4 a 7 anos, de 8 a 11 anos, de 12 a 14
anos ou 15 ou mais anos de estudo). De acordo com a PNAD 2006, pode-se
ver na tabela 7 que a desigualdade entre os 12 grupos assim formados representa
entre 37% e 40% da desigualdade total da renda domiciliar per capita no Brasil.
Na tabela 8, v-se algumas estatsticas descritivas bsicas.

TABELA 7
Desigualdade entre tipos de famlia e desigualdade total segundo os indicadores
Theil-T e Theil-L Brasil, 2006
Theil-T Theil-L
A. Desigualdade total 0.576 0.632
B. Desigualdade entre tipos de famlia 0.214 0.253
B/A (%) 37,1 40,0

Fonte: PNAD 2006.


Elaborao prpria.

TABELA 8
Estatsticas descritivas bsicas dos tipos familiares Brasil, 200623
Renda domiciliar
Populao Renda
Tipo de famlia per capita
(em %) (em %)
(R$ set. 2006)
Rural, chefe sem escolaridade 6,1 2,0 160,00
Rural, chefe com 1-3 anos 4,1 1,6 192,00
Rural, chefe com 4-7 anos 4,6 2,4 254,00
Rural, chefe com 8-11 anos 1,1 0,7 311,00
Rural, chefe com 12-14 anos 0,8 0,7 443,00
Rural, chefe com 15 ou mais anos 0,1 0,3 1.478,00
Urbana, chefe sem escolaridade 10,1 4,9 241,00
Urbana, chefe com 1-3 anos 10,7 6,2 287,00
Urbana, chefe com 4-7 anos 24,5 17,6 355,00
Urbana, chefe com 8-11 anos 12,4 10,8 432,00
Urbana, chefe com 12-14 anos 19,0 26,9 699,00

(Continua)

23. A renda per capita difere dos nmeros apresentados anteriormente porque consiste aqui apenas na renda de
fato registrada na PNAD, o que exclui, por exemplo, os aluguis imputados e os ajustes feitos para os totais do SCN.
Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil 135

(Continuao)
Renda domiciliar
Populao Renda
Tipo de famlia per capita
(em %) (em %)
(R$ set. 2006)
Urbana, chefe com 15 ou mais anos 6,5 25,8 1.944,00
Total 100 100 490,00

Fonte: PNAD 2006.


Elaborao prpria.

A montagem da SAM exigiu que os valores atribudos ao setor institucional


famlias no Sistema de Contas Nacionais fossem distribudos entre as categorias
criadas. Para isso, foi necessrio recorrer a dados administrativos e bases de dados
pblicas, como a PNAD e a POF. Como nem todas as informaes estavam dis-
ponveis para 2006 e, alm disso, os totais nem sempre so os mesmos do SCN,
a estratgia adotada foi a de, em cada caso, repartir o total dos bancos de dados
da melhor maneira possvel entre os tipos de famlias e, em seguida, distribuir o
total encontrado no sistema de acordo com as fraes estimadas. Por exemplo,
se as famlias da rea rural cujos chefes no tm escolaridade formal recebem,
na PNAD, 6% das transferncias totais distribudas a ttulo de aposentadorias e
penses, assumiu-se que este grupo tambm recebe 6% das mesmas transferncias
que constam no SCN. As regras para a diviso de rendimentos, tributos e gastos
pblicos sociais so explicitadas a seguir.

1.2 Rendimentos
A desagregao dos rendimentos foi feita em seis grandes rubricas, que contm
subdivises: abono salarial, FGTS e Seguro-Desemprego; aluguis recebidos e
imputados; aposentadorias e penses; renda do trabalho salrios e excedente
operacional bruto; renda de programas de transferncia, do BPC e de juros, divi-
dendos e afins.

1.2.1 Abono salarial, FGTS e Seguro-Desemprego


Estas transferncias aparecem nas contas econmicas integradas nos agregados
benefcios de seguridade social em numerrio D.621, que inclui RGPS,
Seguro-Desemprego e abono salarial e benefcios sociais com constituio
de fundos D.622, que inclui os saques do FGTS, do fundo remanescente do
Programa de Integrao Social (PIS)/Programa de Formao do Patrimnio do
Servidor Pblico (PASEP), bem como os benefcios previdencirios pagos pelas
administraes pblicas ao seus funcionrios, exceto os benefcios considerados
no circuito das contribuies sociais imputadas. Para separar nestes agregados o
montante dos benefcios que interessa, recorrer-se- aos valores informados pelo
Siafi do governo federal, no caso do abono salarial e do Seguro-Desemprego, e s
demonstraes contbeis do FGTS CEF, Exerccio 2006, no caso dos saques
136 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

do FGTS. As distribuies percentuais destes tipos de rendimentos foram obtidas


diretamente da POF 2002-2003, como mostra a tabela 9.

TABELA 9
Distribuio do abono salarial, FGTS e seguro-desemprego Brasil, 2002-2003
(Em %)
Tipo de famlia Abono salarial FGTS Seguro-Desemprego
Rural, chefe sem escolaridade 1,4 0,3 0,8
Rural, chefe com 1-3 anos 1,8 0,5 2,0
Rural, chefe com 4-7 anos 3,2 0,9 2,6
Rural, chefe com 8-11 anos 1,4 0,3 0,6
Rural, chefe com 12-14 anos 2,0 0,1 0,2
Rural, chefe com 15 ou mais anos 0,1 0,0 0,0
Urbana, chefe sem escolaridade 4,2 2,4 4,7
Urbana, chefe com 1-3 anos 7,1 5,4 12,1
Urbana, chefe com 4-7 anos 22,9 18,4 35,0
Urbana, chefe com 8-11 anos 17,8 11,8 18,7
Urbana, chefe com 12-14 anos 35,3 22,7 19,9
Urbana, chefe com 15 ou mais anos 2,8 37,3 3,2
Total 100 100 100

Fonte: POF 2002-2003.


Elaborao prpria.

1.2.2 Aluguis recebidos e imputados


O valor dos aluguis recebidos e imputados includo no SCN no agregado de
excedente operacional bruto (EOB) juntamente ao lucro das empresas. Como o
IBGE no divulgou, em 2006, a proporo dos aluguis na renda de capital das
famlias, usou-se a participao encontrada na PNAD por meio dos procedimen-
tos a seguir mencionados.
Para os aluguis recebidos, que so captados pela PNAD, bastou uma
tabulao simples para verificar sua distribuio entre os tipos de famlias. J os
aluguis imputados consistem em estimativa do valor do aluguel para as famlias
que moram em domiclios prprios. Para isso, aplica-se uma regresso por mni-
mos quadrados ordinrios aos domiclios alugados, com o logaritmo natural do
valor do aluguel como varivel dependente e variveis relativas s caractersticas
dos imveis e s condies de vida das famlias como variveis independentes.
Em seguida, utilizam-se os coeficientes estimados para calcular os valores preditos
para os domiclios prprios, adicionando um termo aleatrio de erro. Os percen-
tuais apropriados por cada tipo de famlia esto listados na tabela 10.
Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil 137

TABELA 10
Distribuio dos aluguis recebidos e dos imputados por tipos de famlia
Brasil, 2006
(Em %)

Tipo de famlia Aluguis recebidos Aluguis imputados


Rural, chefe sem escolaridade 0,3 1,5
Rural, chefe com 1-3 anos 0,6 1,3
Rural, chefe com 4-7 anos 1,5 2,1
Rural, chefe com 8-11 anos 0,9 0,6
Rural, chefe com 12-14 anos 1,0 0,6
Rural, chefe com 15 ou mais anos 0,3 0,2
Urbana, chefe sem escolaridade 2,8 6,2
Urbana, chefe com 1-3 anos 6,0 8,3
Urbana, chefe com 4-7 anos 17,2 21,9
Urbana, chefe com 8-11 anos 10,2 12,7
Urbana, chefe com 12-14 anos 28,0 26,5
Urbana, chefe com 15 ou mais anos 31,2 18,0
Total 100 100

Fonte: PNAD 2006.


Elaborao prpria.

1.2.3 Aposentadorias e penses


Como a PNAD capta separadamente as aposentadorias e penses dos regimes
pblicos de previdncia e as aposentadorias e penses complementares, para estas
ltimas bastou obter o percentual apropriado por cada tipo de famlia. No caso
dos regimes pblicos, o procedimento tornou-se mais complicado diante da neces-
sidade de separar os benefcios pagos pelo Regime Geral de Previdncia Social e
pelo Regime Prprio de Previdncia Social aos servidores pblicos inativos.
Em que pese a indisponibilidade de dados de boa qualidade, o processo
foi facilitado pelas caractersticas de cada regime: o RGPS paga benefcios at
um determinado teto24 (R$ 2.801,56 em dezembro de 2006) e boa parte dos
benefcios do RPPS est acima dele. Assim, para separar principalmente as faixas
superpostas, cotejaram-se os dados do RGPS com os parcos dados disponveis
para o servio pblico em 2005. Infelizmente, a discriminao dos benefcios por
faixas de valores s pde ser obtida para os aposentados e pensionistas civis do
Poder Executivo Federal, que correspondiam ento a cerca de 20% do total de
beneficirios do RPPS: tomou-se esta distribuio como representativa da distri-
buio geral do RPPS. Pode-se especular que tal procedimento introduz vieses em

24. O RGPS paga apenas um nmero bastante residual de aposentadorias e de penses acima do teto: menos de 0,1%
do total destes benefcios em 2005.
138 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

direes opostas, que muito provavelmente acabam se anulando: por um lado,


h excluso dos militares, do Ministrio Pblico da Unio (MPU) e dos Poderes
Legislativo e Judicirio, cujas aposentadorias e penses tendem a ser mais altas
do que as do Poder Executivo;25 por outro, provvel que os benefcios do Poder
Executivo Federal sejam superiores aos pagos pelos estados e sobretudo pelos
municpios. A escassez de dados no nos permite averiguar empiricamente o saldo
lquido destes dois vieses, de modo que, neste trabalho, simplesmente supe-se
que ambos se cancelam e no influenciam sobremaneira os resultados, o que nos
parece bastante plausvel uma vez que o problema s existe de fato para aquelas
faixas intermedirias de renda em que h sobreposio do RGPS ao RPPS.
Como as faixas obtidas no eram exatamente as mesmas, adotou-se o pressu-
posto de distribuio linear dos benefcios em cada faixa. Finalmente, cruzaram-se
os valores declarados na PNAD 2006 como mltiplos do salrio mnimo com
os percentuais das duas ltimas colunas da tabela 11 e sortearam-se aleatoria-
mente os indivduos entre os dois regimes de acordo com eles. O resultado final
das distribuies est na tabela 12.

TABELA 11
Nmero de benefcios pagos pelo RGPS e pelo RPPS por faixas de renda Brasil,
2005-200626
Nmero de benefcios mensais Distribuio relativa (%)
Faixas de renda (mltiplos do SM)
RGPS RPPS Total RGPS RPPS
<= 1 12.725.329 12.725.329 100
> 1 e <= 3 4.161.216 9.339 4.170.555 99,8 0,2
> 3 e <= 4 1.200.181 420.253 1.620.434 74,1 25,9
> 4 e <= 5 841.522 557.225 1.398.747 60,2 39,9
> 5 e <= 6 566.351 425.771 992.122 57,1 42,9
> 6 e <= 7 121.791 363.012 484.803 25,1 74,9
> 7 e <= 10 2. 336 534.236 555.572 3,8 96,2
> 10 7.210 796.925 804.135 9,0 99,1
Total 19.644.936 3.106.761 22.751.697

Fontes: Estimativa prpria baseada na distribuio dos servidores civis e federais obtida em Brasil (2007) e nos dados do
Anurio Estatstico de Previdncia Social, do Ministrio da Previdncia Social (MPS) publicado. Disponvel em: <http://
www3.dataprev.gov.br/infologo/>.
Elaborao prpria.

25. De acordo com MPOG (2007), existiam em dezembro de 2006, cerca de 611 mil aposentados ou pensionistas civis
do Poder Executivo Federal, contra 324 mil militares e 33 mil dos Poderes Legislativo e Judicirio. O benefcio mdio
pago aos primeiros era de R$ 3.224,00, contra R$ 3.874,00 dos militares e R$ 11.195,00 dos Poderes Legislativo e
Judicirio. Segundo dados do Anurio Estatstico de Previdncia Social, do Ministrio da Previdncia Social, publicado.
Disponvel em: <http://www3.dataprev.gov.br/infologo/>, o RPPS pagava em 2006 cerca de 3,1 milhes de benefcios.
26. Para o RGPS, trata-se da distribuio em 2006; para o RPPS, trata-se dos totais de 2006 divididos de acordo com
a distribuio de 2005 em mltiplos do salrio mnimo.
Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil 139

TABELA 12
Distribuio das aposentadorias e penses complementares do RGPS e do RPPS
Brasil, 2006
(Em %)

Aposentadorias
Tipo de famlia RGPS RPPS
complementares
Rural, chefe sem escolaridade 0,6 6,3 0,0
Rural, chefe com 1-3 anos 0,4 3,0 0,1
Rural, chefe com 4-7 anos 0,8 3,0 0,3
Rural, chefe com 8-11 anos 0,2 0,4 0,1
Rural, chefe com 12-14 anos 0,3 0,4 0,5
Rural, chefe com 15 ou mais anos 0,4 0,1 0,3
Urbana, chefe sem escolaridade 3,4 13,8 1,5
Urbana, chefe com 1-3 anos 5,0 13,5 2,4
Urbana, chefe com 4-7 anos 14,8 25,2 10,7
Urbana, chefe com 8-11 anos 11,4 9,3 8,7
Urbana, chefe com 12-14 anos 28,8 16,1 27.3
Urbana, chefe com 15 ou mais anos 34,0 8,9 48,1
Total 100 100,0 100

Fonte: PNAD 2006.


Elaborao prpria.

1.2.4 Renda do trabalho e excedente operacional bruto


O SCN classifica os rendimentos do trabalho recebidos pelas famlias em trs
categorias: remunerao dos empregados, EOB e rendimento misto para os
trabalhadores por conta prpria. A PNAD no utiliza este tipo de classificao,
o que tornou necessria a elaborao de uma estratgia para repartir a renda dos
empregadores e as contas prprias na PNAD em um montante equivalente
remunerao do seu trabalho e outro equivalente remunerao do capital.
A estratgia escolhida consiste na criao de uma distribuio contrafac-
tual a partir da metodologia desenvolvida por Juhn, Murphy e Pierce (1993).
Mais especificamente, primeiro aplicou-se uma equao tradicional de salrios
aos trabalhadores empregados com e sem carteira assinada e, em seguida, impu-
tou-se um valor predito aos empregadores e aos por conta prpria, mantendo
constantes os preos isto , os coeficientes estimados para os empregados e a
distribuio dos resduos. Apenas as quantidades variaram: desta forma, obteve-se
um valor predito de qual seria a renda de cada empregador e conta prpria caso
o indivduo fosse um empregado. Nos casos em que o valor predito foi inferior
ao rendimento efetivamente declarado, considerou-se que o excedente representa
a remunerao do capital, ou seja, o EOB. Nos casos em que o valor predito foi
140 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

superior ao declarado, no foi atribudo nenhum valor ao EOB. As tabelas 13


e 14 mostram a distribuio percentual da renda do trabalho e do capital para
trabalhadores por conta prpria e para empregadores, respectivamente. A tabela
15 mostra a distribuio final na populao.

TABELA 13
Decomposio da renda dos trabalhadores por conta prpria em remunerao do
trabalho e do capital Brasil, 2006
(Em %)

Tipo de famlia Trabalho Capital Total


Rural, chefe sem escolaridade 2 1 3
Rural, chefe com 1-3 anos 2 1 3
Rural, chefe com 4-7 anos 4 2 5
Rural, chefe com 8-11 anos 1 1 2
Rural, chefe com 12-14 anos 1 0 1
Rural, chefe com 15 ou mais anos 0 0 0
Urbana, chefe sem escolaridade 4 1 4
Urbana, chefe com 1-3 anos 5 1 7
Urbana, chefe com 4-7 anos 16 5 21
Urbana, chefe com 8-11 anos 9 3 12
Urbana, chefe com 12-14 anos 15 7 22
Urbana, chefe com 15 ou mais anos 14 6 20
Total 73 27 100

Fonte: PNAD 2006.


Elaborao prpria.

TABELA 14
Decomposio da renda dos empregadores em remunerao do trabalho
e do capital Brasil, 2006
(Em %)

Tipo de famlia Trabalho Capital Total


Rural, chefe sem escolaridade 0 0 0
Rural, chefe com 1-3 anos 0 1 1
Rural, chefe com 4-7 anos 1 1 2
Rural, chefe com 8-11 anos 0 0 1
Rural, chefe com 12-14 anos 0 1 1
Rural, chefe com 15 ou mais anos 0 0 1
Urbana, chefe sem escolaridade 1 1 1
Urbana, chefe com 1-3 anos 1 1 2
Urbana, chefe com 4-7 anos 7 6 13
Urbana, chefe com 8-11 anos 6 5 11

(Continua)
Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil 141

(Continuao)
Tipo de famlia Trabalho Capital Total
Urbana, chefe com 12-14 anos 19 14 33
Urbana, chefe com 15 ou mais anos 20 15 35
Total 55 45 100

Fonte: PNAD 2006.


Elaborao prpria.

TABELA 15
Distribuio da renda do trabalho e do capital Brasil, 2006
(Em %)

Tipo de famlia Trabalho Capital Total


Rural, chefe sem escolaridade 1 0 1
Rural, chefe com 1-3 anos 1 0 1
Rural, chefe com 4-7 anos 2 0 2
Rural, chefe com 8-11 anos 1 0 1
Rural, chefe com 12-14 anos 1 0 1
Rural, chefe com 15 ou mais anos 0 0 0
Urbana, chefe sem escolaridade 3 0 4
Urbana, chefe com 1-3 anos 5 0 5
Urbana, chefe com 4-7 anos 15 2 17
Urbana, chefe com 8-11 anos 10 1 11
Urbana, chefe com 12-14 anos 25 4 29
Urbana, chefe com 15 ou mais anos 23 3 27
Total 88 12 100

Fonte: PNAD 2006.


Elaborao prpria.

1.2.5 Renda de programas de transferncia, do Benefcio de Prestao Continuada e


de juros, dividendos e afins
A PNAD, infelizmente, capta todas estas rendas em nica varivel residual deno-
minada outros rendimentos. Logo, foi necessrio utilizar um procedimento que
combina os mtodos de Soares et al. (2006) e de Foguel e Barros (2008) para
isolar cada fonte.
Para isso, o primeiro passo foi separar os rendimentos do BPC cruzando a
informao do suplemento especfico de transferncias de renda da PNAD 2006
com o valor declarado em outros rendimentos: retirou-se o valor de um salrio
mnimo (na poca R$350,00) de todos os moradores de domiclios que recebiam
o BPC e que declararam R$ 350,00 ou mais nesta categoria. Em seguida, compati-
bilizou-se o nmero de benefcios por domiclio com o declarado no suplemento.
142 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

O passo seguinte consistiu na separao da renda dos programas sociais.


O suplemento da PNAD 2006 pergunta especificamente se o domiclio recebia
o benefcio do PBF, do Peti e de outros programas. No caso do Peti, pergunta-se
tambm o nmero de benefcios. A estratgia adotada foi a de somar os outros
rendimentos de todos os membros de cada domiclio e retirar o maior valor
possvel de acordo com os benefcios declarados, como na tabela 16. No caso
dos outros benefcios, devido falta de informaes detalhadas, optou-se por um
teto equivalente ao BPC. Uma vez subtradas as transferncias, o valor restante
dos outros rendimentos foi considerado com juros e dividendos. A distribuio
final encontra-se na tabela 17.

TABELA 16
Valores tpicos atribudos s principais transferncias registradas pelo suplemento
da PNAD 2006
Benefcio recebido Valor mximo possvel em 2006 (R$)
Apenas o PBF 95,00
Apenas o PetI 40,00 por benefcio
Apenas outros benefcios 350,00
PBF e Peti 95,00 + 40,00 por benefcio
PBF e outros benefcios 445,00
Peti e outros benefcios 40,00 por benefcio + 350,00
PBF, Peti e outros benefcios 445,00 + 40,00 por benefcio

Fonte: Valores administrativos dos benefcios poca informados pelo governo federal.
Elaborao prpria.

TABELA 17
Distribuio dos programas de transferncia de renda, do BPC e juros, dividendos
e afins Brasil, 2006
(Em %)

Tipo de famlia Transferncias BPC Juros e afins


Rural, chefe sem escolaridade 13,5 11,9 1,9
Rural, chefe com 1-3 anos 8,7 4,2 2,2
Rural, chefe com 4-7 anos 7,5 3,1 2,3
Rural, chefe com 8-11 anos 1,5 0,5 0,5
Rural, chefe com 12-14 anos 0,6 0,3 0,3
Rural, chefe com 15 ou mais anos 0,0 0,1 0,2
Urbana, chefe sem escolaridade 15,0 30,1 5,1
Urbana, chefe com 1-3 anos 13,6 17,6 5,2
Urbana, chefe com 4-7 anos 24,4 20,3 13,9
Urbana, chefe com 8-11 anos 8,6 6,4 11,6
Urbana, chefe com 12-14 anos 6,3 4,8 22,1
(Continua)
Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil 143

(Continuao)
Tipo de famlia Transferncias BPC Juros e afins
Urbana, chefe com 15 ou mais anos 0,2 0,7 34,7
Total 100 100 100

Fonte: PNAD 2006.


Elaborao prpria.

1.3 Contribuies e tributos


As contribuies e os impostos pagos pelas famlias foram divididos em dois gran-
des grupos: as contribuies previdencirias e os tributos diretos e indiretos.

1.3.1 Contribuies previdencirias


As contribuies previdencirias foram imputadas na PNAD 2006 de acordo
com as regras em vigor naquele ano, listadas na tabela 18. A distribuio entre os
tipos de famlias segue na tabela 19.

TABELA 18
Regras e alquotas das contribuies previdencirias Brasil, 2006
Faixa de renda
Categoria Alquota
De At
Empregados com carteira 350,00 840,55 7,65
Empregados com carteira 840,56 1.050,00 8,65
Empregados com carteira 1.050,01 1.400,91 9,0
Empregados com carteira 1.400,92 2.801,82 11,0
Empregados com carteira 2.801,83 11,0 % de R$ 2.801,82
Militares Todas Todas 10,5
Servidores pblicos Todas Todas 11,0
Contribuintes individuais e facultativos 350 2.801,82 20,0
Contribuintes individuais e facultativos 2801,83 20,0 de R$ 2.801,82
Inativos 0 4.482,91
Inativos 4482,91 11,0 % de R$ 4.482,91

Fonte: MPS.

TABELA 19
Distribuio das contribuies previdencirias Brasil, 2006
(Em %)

Tipo de famlia Contribuies previdencirias


Rural, chefe sem escolaridade 0,5
Rural, chefe com 1-3 anos 0,9
Rural, chefe com 4-7 anos 1,9
Rural, chefe com 8-11 anos 0,6
Rural, chefe com 12-14 anos 0,8

(Continua)
144 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

(Continuao)
Tipo de famlia Contribuies previdencirias
Rural, chefe com 15 ou mais anos 0,3
Urbana, chefe sem escolaridade 2,4
Urbana, chefe com 1-3 anos 4,0
Urbana, chefe com 4-7 anos 14,7
Urbana, chefe com 8-11 anos 11,2
Urbana, chefe com 12-14 anos 32,6
Urbana, chefe com 15 ou mais anos 29,9
Total 100

Fonte: PNAD 2006.


Elaborao prpria.

1.3.2 Tributos diretos e indiretos


A distribuio dos tributos diretos e indiretos foi obtida com base na POF
2002-2003, a partir da metodologia desenvolvida por Silveira (2008). Os impostos
diretos compreendem, essencialmente, o Imposto de Renda de Pessoa Fsica (IRPF),
o Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA) e o Imposto sobre
a Propriedade Territorial Urbana (IPTU); os indiretos includos foram o Imposto
sobre a Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS), o Imposto sobre
Produtos Industrializados (IPI), a Contribuio de Interveno no Domnio Eco-
nmico (Cide) e o PIS. A tabela 20 contm os resultados.

TABELA 20
Distribuio dos tributos diretos e indiretos Brasil, 2002-2003
(Em %)

Tipo de famlia Tributos diretos Tributos indiretos


Rural, chefe sem escolaridade 0,2 1,5
Rural, chefe com 1-3 anos 0,4 2,3
Rural, chefe com 4-7 anos 0,9 2,6
Rural, chefe com 8-11 anos 0,3 0,6
Rural, chefe com 12-14 anos 0,4 0,5
Rural, chefe com 15 ou mais anos 0,3 0,2
Urbana, chefe sem escolaridade 1,6 4,5
Urbana, chefe com 1-3 anos 5,1 9,0
Urbana, chefe com 4-7 anos 13,3 20,8
Urbana, chefe com 8-11 anos 8,3 12,6
Urbana, chefe com 12-14 anos 26,1 25,1
Urbana, chefe com 15 ou mais anos 43,1 20,3
Total 100 100

Fonte: POF 2002-2003.


Elaborao prpria.
Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil 145

1.4 Gastos pblicos sociais


As duas grandes rubricas do gasto pblico social que tiveram que ser divididas
entre as famlias para calcular a distribuio de renda com o consumo embutido
foram as de educao e sade pblicas.

1.4.1 Educao
Os recursos gastos pelo governo com a educao pblica por nvel educacional
foram obtidos a partir de dados do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Ansio Teixeira (INEP) para 2006, conforme a tabela 21. Em
seguida, na PNAD 2006, atribuiu-se os valores aos indivduos frequentadores do
ensino pblico, resultando na distribuio encontrada na tabela 22.

TABELA 21
Estimativa de investimento pblico direto em educao por estudante e nvel
Brasil, 2006
(Em R$)
Investimento pblico direto por estudante
Nveis de ensino
Ensino fundamental
Educao Educao Educao
Ano Da 1a 4a Da 5a 8a Ensino mdio
bsica infantil superior
srie srie
2006 1.773,00 1.533,00 1.825,00 2.004,00 1.417,00 11.820,00
Fonte: INEP.

TABELA 22
Distribuio dos gastos pblicos com educao Brasil, 2006
(Em %)

Tipo de famlia Educao pblica


Rural, chefe sem escolaridade 7,0
Rural, chefe com 1-3 anos 4,5
Rural, chefe com 4-7 anos 5,0
Rural, chefe com 8-11 anos 1,1
Rural, chefe com 12-14 anos 0,9
Rural, chefe com 15 ou mais anos 0,1
Urbana, chefe sem escolaridade 9,9
Urbana, chefe com 1-3 anos 10,5
Urbana, chefe com 4-7 anos 24,7
Urbana, chefe com 8-11 anos 12,6
Urbana, chefe com 12-14 anos 18,4
Urbana, chefe com 15 ou mais anos 5,3
Total 100

Fonte: PNAD 2006.


Elaborao prpria.
146 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

1.4.2 Sade
Para a distribuio dos gastos governamentais com sade entre as famlias brasi-
leiras, empregou-se uma metodologia baseada no trabalho de Ramos (2001) com
a PNAD 1998. No presente caso, contudo, optou-se por utilizar o suplemento de
sade da PNAD 2003, bem como os dados do Sistema de Informaes Ambula-
toriais/Sistema de Informaes Hospitalares (Datasus), da execuo oramentria
do Ministrio da Sade (MS) e do Sistema de Informaes sobre Oramento
Pblico em Sade (SIOPS) para os estados e municpios.
Em primeiro lugar, dividiu-se toda a execuo oramentria do MS, em
2003, em seis grandes grupos e 26 subgrupos, conforme a tabela 23. Para com-
patibilizao com o SCN, os nicos gastos excludos foram aqueles relativos a
pessoal inativo, amortizaes, juros e investimentos.

TABELA 23
Gasto pblico federal com sade Brasil, 2003
Valor gasto
Grande grupo Subgrupo %
em 2003 (R$)
Obstetrcia 865.349.095 3,3
Pediatria 765.699.275 2,9
Internaes Psiquiatria 545.615.197 2,1
Outras internaes 4.677.463.498 17,7
Instituto Nacional de Cncer (Inca) e pioneiras sociais 328.395.713 1,2
Consultas mdicas 630.149.443 2,4
Consultas odontolgicas 39.886.797 0,2
Consultas com outros profissionais 644.765.640 2,4
Quimioterapia, hemodilise e afins 1.691.798.413 6,4
Injees e curativos 30.351.252 0,1

Atendimentos Cirurgia em ambulatrio 347.185.700 1,3


ambulatoriais Gesso ou imobilizao 238.561.843 0,9
Exames complementares 2.534.238.158 9,6
Outros atendimentos 242.577.992 0,9
Piso da Ateno Bsica e do Programa Sade da Famlia 3.519.620.073 13,4
Vacinas e vacinaes 409.603.455 1,6
Programa de Expanso e Consolidao Sade da Famlia (PROESF) 13.629.000 0,1
Hospitais prprios do Fundo Nacional de Sade (FNS) 213.421.462 0,8
Outros Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANSS) 59.761.795 0,2
Manuteno do Sistema nico de Sade (SUS) diversos 492.722.473 1,9

(Continua)
Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil 147

(Continuao)
Valor gasto
Grande grupo Subgrupo %
em 2003 (R$)
Farmcia bsica 176.643.969 0,7
Medicamentos 633.974.908 2,4
Medicamentos Doena Sexualmente Transmissvel
2,1
(DST)/Sndrome da Imunodeficincia Adquirida (AIDS) 550.999.998
Medicamentos excepcionais 516.000.000 2,0
Pessoal ativo Pessoal ativo 3.330.832.338 12,6
Manuteno de unidades indgenas 136.889.214 0,5
Programas universais, pesquisa cientfica 2.643.740.473 10,0
Servios pblicos
Banco KFW no Cear e no Piau 6.700.000 0,0
Preveno do cncer crvico-uterino 71.265.170 0,3
Total 26.357.842.344 100

Fonte: Execuo oramentria do Ministrio da Sade, 2003.

Para as internaes, o agrupamento em quatro categorias foi feito para tor-


nar os dados compatveis com a pergunta da PNAD 2003 relativa s internaes
ocorridas nos ltimos 12 meses. Foram consideradas internaes peditricas
aquelas de crianas com at 11 anos. Assim, para os quatro primeiros subgrupos
simplesmente dividiu-se o valor total gasto pelo MS pelo nmero de internaes
declaradas na PNAD, ponderadas pelo nmero de dias que cada paciente disse ter
ficado internado. Para o ltimo subgrupo Inca e pioneiras sociais dividiu-se o
valor gasto por igual entre todos os pacientes que foram classificados, na PNAD,
como outras internaes.
Quanto aos atendimentos ambulatoriais, as categorias foram, na medida do
possvel, compatibilizadas com as opes da pergunta da PNAD sobre os aten-
dimentos nas ltimas duas semanas. Esta compatibilizao basicamente uma
verso expandida e revisada da elaborada por Ramos (2001) para 1998, que no
pde ser aplicada diretamente em funo de mudanas na classificao dos proce-
dimentos no SIA/SIH e da incorporao de novos procedimentos.
Assim, as consultas mdicas, odontolgicas e com outros profissionais de
sade, as injees e curativos, as cirurgias em ambulatrio, as imobilizaes, os
exames complementares e os outros atendimentos foram distribudos segundo
mdia simples do valor gasto pelo nmero de atendimentos em cada categoria.
Para distribuir os gastos com atendimentos de alta complexidade, que em 1998
tiveram que ser distribudos de forma ad hoc por Ramos (2001), aproveitou-se a
incluso da categoria quimioterapia, hemodilise e afins na PNAD 2003. Mais
uma vez, o valor imputado foi a diviso do valor total pelo nmero de atendi-
mentos. Da mesma maneira, as vacinas e as vacinaes foram distribudas por
igual entre os pacientes que disseram ter procurado o SUS com esta finalidade.
148 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

J o PAB e o PSF, por sua vez, foram divididos de maneira bem diferente da de
Ramos: os valores de ambos foram somados e repartidos por igual entre todos os
indivduos que disseram ter feito consultas mdicas pelo SUS ou consulta com
agente comunitrio ou qualquer atendimento bancado pelo SUS em posto de
sade. Finalmente, o PROESF foi dividido por igual entre os beneficirios do
PAB e do PSF.
O grupo outros abarca trs subgrupos: os hospitais prprios, que, na
falta de melhores informaes, tiveram seu valor dividido por igual entre os que
utilizaram servios ambulatoriais ou estiveram internados em hospitais pblicos
do SUS; os gastos diversos, especialmente com manuteno administrativa, o
Datasus e os auxlios aos servidores, cujos valores foram divididos por igual entre
todos que utilizaram servios ambulatoriais ou internaes pelo SUS; e os gastos
da ANSS, que foram repartidos por igual entre os usurios do setor privado.
Quanto aos medicamentos, a diviso das rubricas farmcia bsica e aqui-
sio e distribuio de medicamentos foi idntica de Ramos (2001): os valores
foram repartidos por igual entre todos os pacientes que afirmaram ter recebido
medicamentos gratuitos exclusive amostra grtis na ltima consulta mdica.
Diante da impossibilidade de identificao na PNAD dos possveis beneficirios
de medicamentos para DST/AIDS, o valor destes foi dividido por igual entre
toda a populao brasileira. Por fim, os medicamentos excepcionais foram ratea-
dos de acordo com a distribuio dos procedimentos de alta complexidade.
O destino dos gastos com pessoal ativo foi vinculado aos rgos de trabalho.
Desta forma, as despesas com pessoal ativo da Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz),
da Fundao Nacional de Sade (Funasa) e da Agncia Nacional de Vigilncia
Sanitria (Anvisa) foram divididas de forma universal e igualitria. As despesas do
FNS e de hospitais especficos foram compartilhadas entre os usurios do SUS de
forma igualitria. O valor gasto com pessoal ativo da ANSS foi repartido por igual
entre usurios do setor privado.
Finalmente, o ltimo grupo formado por servios que constituem bens
pblicos. No caso dos gastos universais, que incluem o controle de endemias,
comunicao social e fomento pesquisa, o total foi rateado entre toda a popula-
o brasileira. As despesas com manuteno de unidades indgenas foram distri-
budas entre os que se declararam indgenas. As despesas com preveno do cn-
cer crvico-uterino foram repartidas entre mulheres usurias do SUS. Por ltimo,
as despesas com a parceria com o banco alemo KFW no Cear e no Piau foram
divididas entre a populao de cada estado.
Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil 149

Uma vez distribudos todos os gastos federais, pode-se averiguar a proporo


apropriada por cada tipo de famlia. Para distribuir os gastos estaduais, simples-
mente replicou-se a distribuio dos gastos federais em cada estado: por exemplo,
o total gasto pelo estado de So Paulo foi dividido entre 12 tipos de famlias
daquele estado, seguindo as mesmas propores do gasto federal l. Para os gas-
tos municipais, classificaram-se os municpios brasileiros em dois grupos: aque-
les pertencentes s regies metropolitanas (RMs) da PNAD e o resto do pas.
No primeiro caso, repartiram-se os gastos dos municpios das RMs de acordo
com os gastos federais por RM. Para o resto dos municpios, fez-se a soma dos
gastos municipais em cada estado e distribuiram-se estes gastos de acordo com os
gastos federais em servios ambulatoriais exclusive atendimentos de alta com-
plexidade nos mesmos estados. A tabela 24 mostra a repartio final do gasto
pblico em sade entre os tipos de famlias.

TABELA 24
Distribuio do gasto pblico federal, estadual e municipal em sade Brasil, 2003
(Em %)

Tipo de famlia Gasto pblico em Sade


Rural, chefe sem escolaridade 5,0
Rural, chefe com 1-3 anos 3,1
Rural, chefe com 4-7 anos 3,3
Rural, chefe com 8-11 anos 0,7
Rural, chefe com 12-14 anos 0,4
Rural, chefe com 15 ou mais anos 0,0
Urbana, chefe sem escolaridade 17,0
Urbana, chefe com 1-3 anos 15,2
Urbana, chefe com 4-7 anos 30,0
Urbana, chefe com 8-11 anos 11,3
Urbana, chefe com 12-14 anos 11,8
Urbana, chefe com 15 ou mais anos 2,3
Total 100

Fonte: PNAD 2006.


Elaborao prpria.
ANEXO 2
150

Gastos do governo e outros gastos de acordo com o SCN e a desagregao da SAM


Perspectivas da Poltica Social no Brasil
ANEXO 3
A SAM para 2006
(R$ milhes)
PRODUTOS ATIVIDADES
Agropec Ind extr Ind trans Prod/dist Con civil Comrcio Transp Serv info Inter finan Imob alug Outros Educ pub Saud pub Adm pub Agropec Ind extr Ind trans Prod/dist Con civil Comrcio
Agropec 19230 0 124518 0 0 0
Ind extr 1609 7483 109603 5718 2703 0
Ind trans 59029 20807 623959 12080 70158 25588
Prod/dist 1557 4151 42447 34092 514 7749
Con civil 0 1550 1736 9 3663 179
0 0 3980 0 50 6086
Transp 2781 11308 38006 2158 1070 15878
Serv info 694 3918 16913 1897 501 5328

PRODUTOS
Inter finan 1834 2997 34252 2362 1879 8059
Imob alug 225 5360 8042 474 580 10320
Outros 68 8661 33650 6975 3759 19959
Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil

Educ pub
Saud pub
Adm pub 0 0 0 0 0 0
Agropec 183468 128 14971 0 0 8 0 0 0 18 0 0 0 0
Ind extr 0 123046 1684 0 25 81 0 0 0 263 0 0 0 0
Ind trans 0 3936 1384625 32 302 380 0 0 0 1218 0 0 0 0
Prod/dist 0 0 0 141730 0 0 0 0 0 389 60 0 0 0
Con civil 0 0 0 0 180558 0 0 0 0 606 0 0 0 0
Comrcio 22894 2976 298505 0 2 -3891 1037 369 0 1455 9407 0 0 0
Transp 2508 3765 30508 0 3 84 158561 0 0 281 6 0 0 0
Serv info 0 0 3 0 0 -680 0 150951 0 207 2 0 0 0

ATIVIDADES
Inter finan 0 0 0 0 0 0 0 0 225857 441 0 0 0 0
Imob alug 0 0 2 0 0 61 0 0 0 188151 30 0 0 0
Outros 0 2 33 0 0 12889 0 0 0 20164 479840 0 0 0
Educ pub 5 0 9 0 0 0 0 0 0 32 407 90935 0 0
Saud pub 0 0 4 0 0 0 0 0 0 0 1646 0 66432 0
Adm pub 165 0 1679 2744 0 1196 2236 208 0 622 7373 0 0 302772
Trabalho 47003 11773 177957 16183 29210 107853
Conta prop 34254 264 14234 0 19177 29076

FATORES
151

EOB 29156 46087 151666 59557 47574 92185

(Continua)
(Continuao)
PRODUTOS ATIVIDADES
152

Agropec Ind extr Ind trans Prod/dist Con civil Comrcio Transp Serv info Inter finan Imob alug Outros Educ pub Saud pub Adm pub Agropec Ind extr Ind trans Prod/dist Con civil Comrcio
Empresas
Rural <1
Rural 1-3
Rural 4-7
Rural 8-11
Rural

12-14
Rural 15+

FAMLIAS
Urb <1
Urb 1-3
Urb 4-7
Urb 8-11
Urb 12-14
Urb 15+
ISFL
Renda

propriedade
Capital

SETORES ITITUCIONAIS
Resto do Mundo 5302 32408 179425 2634 220 2100 5991 5607 3019 13173 21800 0
Governo 9397 2096 195756 32432 5633 0 11941 33277 12929 1543 30059 0 1153 740 9530 674 326 4494
Particip liq
RGPS
Seg Desem
Abono
Outros num
RPPS

GOVERNO
Saq FGTS
Outros ben
PBF
BPC
Sade
Educ
Total 223739 168357 2107204 179572 186743 12228 179766 190412 241805 228563 550630 90935 66432 302772 198593 125099 1390493 142179 181164 332754

(Continua)
Perspectivas da Poltica Social no Brasil
(Continuao)
ATIVIDADES FATORES SETORES INSTITUCIONAIS

Serv Inter Imob Educ Saud Adm Conta FAMLIAS


Transp Outros Trabalho EOB Empresas
info finan alug pub pub pub prop Rur <1 Rur 1-3 Rur 4-7 Rur 8-11 Rur 12-14 Rur 15+ Urb <1 Urb 1-3
Agropec 0 0 0 0 2691 156 23 275 4231 4735 3641 762 593 196 3931 5285
Ind extr 0 0 0 0 40 4 2 35 15 18 17 7 3 5 27 59
Ind trans 56427 12617 9456 2135 104860 6115 11127 19873 21024 28121 27680 8890 10177 7022 39095 63004
Prod/dist 3081 2283 1894 272 15010 3507 1834 5464 1059 1351 1565 555 541 399 4286 6932
Con civil 38 657 1158 4470 3036 4474 1324 6121 0 0 0 0 0 0 0 0
Comrcio 0 0 0 0 11 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Transp 15489 3212 2124 268 8283 502 970 1838 3235 3653 2839 1047 1059 856 4647 7066
Serv info 2406 29390 15565 506 36376 2270 2231 19185 315 521 754 481 774 835 2246 4468

PRODUTOS
Inter finan 4861 4330 30210 914 5825 30 30 33157 380 793 1617 935 1863 3203 1816 4730
Imob alug 1918 4837 1560 812 8555 802 931 7056 4192 5391 6490 1882 2309 1821 10861 17818
Outros 12840 16131 17913 2728 33566 3569 13003 21176 4535 6362 6944 3182 4827 5623 11045 20127
Educ pub 0 0 0
Saud pub 0 0 0
Adm pub 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil

Agropec
Ind extr
Ind trans
Prod/dist
Con civil
Comrcio
Transp
Serv info

ATIVIDADES
Inter finan
Imob alug
Outros
Educ pub
Saud pub
Adm pub
Trabalho 43018 25334 57154 5357 172922 65260 33829 176538
Conta prop 12548 6102 796 1435 36710

FATORES
EOB 42049 43015 85440 169189 81687 4698 2777 28241 245 464 1579 72 293 110 1370 2721

(Continua)
153
(Continuao)
ATIVIDADES FATORES SETORES INSTITUCIONAIS
154

Serv Inter Imob Educ Saud Adm Conta FAMLIAS


Transp Outros Trabalho EOB Empresas
info finan alug pub pub pub prop Rur <1 Rur 1-3 Rur 4-7 Rur 8-11 Rur 12-14 Rur 15+ Urb <1 Urb 1-3
Empresas 629439 8133
Rur <1 10017 5280 1953 357
Rur 1-3 10280 5046 3397 268
Rur 4-7 16641 8057 8016 466
Rur 8-11 5438 2080 2716 136
Rur 12-14 6932 1301 2691 156
Rur 15+ 2599 482 1081 272
Urb <1 35677 7552 4357 2081

FAMLIAS
Urb 1-3 50312 11461 8333 3071
Urb 4-7 159481 33439 34029 9151
Urb 8-11 107916 18623 24678 7010
Urb 12-14 293334 32303 62978 17750
Urb 15+ 271153 28972 63021 21005
ISFL 915 12828 128 171 205 36 34 43 511 838
Renda propriedade 107449
Capital 368103 -7241 -25076 -15054 -7348 -11874 -15834 903 -33889
Resto do Mundo 475 9 10 16 5 7 2 34 47

SETORES INSTITUCIONAIS
Governo 1041 2575 3028 158 3356 1 1 36 35716 153180 1614 2723 5763 1856 2412 1091 7603 14517
Particip liq
RGPS
Seg Desem
Abono
Outros num
RPPS

GOVERNO
Saq FGTS
Outros ben
PBF
BPC
Sade
Educ
Total 195716 150483 226298 188244 512928 91388 68082 318995 970255 154597 883320 711417 33740 29235 44054 12362 13018 5373 88374 113725

(Continua)
Perspectivas da Poltica Social no Brasil
(Continuao)
SETORES INSTITUCIONAIS
FAMLIAS GOVERNO
Rendas de Resto
ISFL Capital Seg Outros Outros
Urb 4-7 Urb 8-11 Urb 12-14 Urb 15+ propriedade do mundo Governo Particip liq RGPS Abono RPPS Saq FGTS PBF BPC
Desem num ben
Agropec 7602 4423 5152 2348 0 11873 22076 0
Ind extr 99 63 83 27 0 3047 37689 0
Ind trans 114347 88448 125503 82014 0 217353 240296 0
Prod/dist 12361 8789 11302 6578 0 0 0 0
Con civil 0 0 0 0 0 157385 943 0
Comrcio 0 0 0 0 0 0 2101 0
Transp 12621 10194 13984 9325 0 0 5353 0
Serv info 9156 8675 13570 10584 0 0 854 0

PRODUTOS
Inter finan 11670 15530 29896 35014 0 0 1955 1663
Imob alug 31751 25958 35604 24703 0 5743 2567 0
Outros 40300 41774 71960 65861 32872 1626 26623 0
Educ pub 0
Saud pub 0
Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil

Adm pub 0 0 0 0 0 0 0 302772


Agropec
Ind extr
Ind trans
Prod/dist
Con civil
Comrcio
Transp
Serv info

ATIVIDADES
Inter finan
Imob alug
Outros
Educ pub
Saud pub
Adm pub
Trabalho 864
Conta prop

FATORES
EOB
155

(Continua)
(Continuao)
SETORES INSTITUCIONAIS
156

FAMLIAS GOVERNO
Rendas de Resto
ISFL Capital Seg Outros Outros
Urb 4-7 Urb 8-11 Urb 12-14 Urb 15+ propriedade do mundo Governo Particip liq RGPS Abono RPPS Saq FGTS PBF BPC
Desem num ben
Empresas 8345 7037 19868 18710 0 1068 11962
Rur <1 3046 113 42 10234 92 54 6 16 78 6 1292 1153
Rur 1-3 3465 70 76 4798 225 72 3 130 142 17 836 411
Rur 4-7 3675 154 144 4838 289 126 3 321 268 37 720 299
Rur 8-11 832 43 40 617 64 55 0 66 74 9 140 51
Rur 12-14 519 33 18 603 26 80 0 501 33 34 57 33
Rur 15+ 359 4 0 209 0 4 0 330 0 21 2 8
Urb <1 8076 513 384 22251 520 167 13 1558 716 145 1433 2930

FAMLIAS
Urb 1-3 8291 636 859 21856 1326 281 13 2422 1605 256 1295 1709
Urb 4-7 22113 1676 2919 40693 3851 905 24 10804 5451 1033 2330 1971
Urb 8-11 18460 1018 1882 14993 2057 704 9 8813 3514 784 824 623
Urb 12-14 35226 3148 3608 26087 2187 1397 15 27610 6736 2183 606 464
Urb 15+ 55178 1878 5926 14439 349 112 8 48715 11064 3800 18 67
ISFL 1799 1799 2654 2001 0 2822 9271
Renda propriedade 14470 113589
Capital 30303 -36982 79173 154754 2979 19535 2356 -66332
Resto do Mundo 150 101 276 255 73445 21914 264

SETORES IN STITUCIONAIS
Governo 49366 36101 106607 113532 203 187 184543
Particip liq 15898
RGPS 161618
Seg Desem 10987
Abono 3957
Outros num 95
RPPS 101286

GOVERNO
Saq FGTS 29683
Outros ben 8326
PBF 9553
BPC 9719
Sade 79378
Educ 90935
Total 329871 211910 515632 525707 36054 235508 438476 368688 1079192 15898 161618 10987 3957 95 101286 29683 8326 9553 9719

(Continua)
Perspectivas da Poltica Social no Brasil
(Continuao)
GOVERNO Cdigos
Total
Sade Educ Grupo Rubrica Cdigo
Agropec 223739 Produtos/Atividades Agropec Agropecuria
Ind extr 168357 Produtos/Atividades Ind extr Indstria extrativa
Ind trans 2107204 Produtos/Atividades Ind tras Indstria de transformao
Prod/dist 179572 Produtos/Atividades Prod/dist Produo e distribuio de eletricidade e gs, gua, esgoto e limpeza urbana
Con civil 186743 Produtos/Atividades Con civil Construo Civil
Comrcio 12228 Produtos/Atividades Comrcio Comrcio
Transp 179766 Produtos/Atividades Transp Transporte, armazenagem e correio
Serv info 190412 Produtos/Atividades Serv info Servios de informao

PRODUTOS
Inter finan 241805 Produtos/Atividades Inter finan Intermediao financeira, seguros e previdncia complementar e servios relacionados
Imob alug 228563 Produtos/Atividades Imob alug Atividades imobilirias e aluguis
Outros 12946 550630 Produtos/Atividades Outros Outros servios
Educ pub 90935 90935 Produtos/Atividades Educ pub Educao pblica
Saud pub 66432 66432 Produtos/Atividades Saud pub Sade pblica
Adm pub 302772 Produtos/Atividades Adm pub Administrao e seguridade social
Agropec 198593 Fatores Trabalho Remunerao do trabalho
Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil

Ind extr 125099 Fatores Conta prop Remunerao dos trabalhadores por conta prpria
Ind trans 1390493 Fatores EOB Excedente operacional bruto
Prod/dist 142179 Setores Institucionais Empresas Empresas
Con civil 181164 Setores Institucionais/Famlias Rur <1 Famlias rurais com chefe sem escolaridade
Comrcio 332754 Setores Institucionais/Famlias Rur 1-3 Famlias rurais com educao do chefe entre 1 e 3 anos de estudo
Transp 195716 Setores Institucionais/Famlias Rur 4-7 Famlias rurais com educao do chefe entre 4 e 7 anos de estudo
Serv info 150483 Setores Institucionais/Famlias Rur 8-11 Famlias rurais com educao do chefe entre 8 e 11 anos de estudo

ATIVIDADES
Inter finan 226298 Setores Institucionais/Famlias Rur 12-14 Famlias rurais com educao do chefe entre 12 e 14 anos de estudo
Imob alug 188244 Setores Institucionais/Famlias Rur 15+ Famlias rurais com educao do chefe de 15 ou mais anos de estudo
Outros 512928 Setores Institucionais/Famlias Urb <1 Famlias urbanas com chefe sem escolaridade
Educ pub 91388 Setores Institucionais/Famlias Urb 1-3 Famlias urbanas com educao do chefe entre 1 e 3 anos de estudo
Saud pub 68082 Setores Institucionais/Famlias Urb 4-7 Famlias urbanas com educao do chefe entre 4 e 7 anos de estudo
Adm pub 318995 Setores Institucionais/Famlias Urb 8-11 Famlias urbanas com educao do chefe entre 8 e 11 anos de estudo
Trabalho 970255 Setores Institucionais/Famlias Urb 12-14 Famlias urbanas com educao do chefe entre 12 e 14 anos de estudo
Conta prop 154597 Setores Institucionais/Famlias Urb 15+ Famlias urbanas com educao do chefe de 15 ou mais anos de estudo

FATORES
EOB 883320 Setores Institucionais ISFL Instituies sem fins lucrativos

(Continua)
157
(Continuao)
GOVERNO Cdigos
158

Total
Sade Educ Grupo Rubrica Cdigo
Empresas 711417 Setores Institucionais Renda propriedade Rendas de propriedade
Rur <1 33740 Setores Institucionais Capital Capital/poupana
Rur 1-3 29235 Setores Institucionais Resto do Mundo Resto do Mundo
Rur 4-7 44054 Setores Institucionais/Governo Governo Outros consumos da administrao pblica
Rur 8-11 12362 Setores Institucionais/Governo Particip liq Ajustamento pela variao das participaes lquidas das famlias nos fundos de penses, FGTS e PIS/PASEP
Rur 12-14 13018 Setores Institucionais/Governo RGPS Benefcios de seguridade social em numerrio: Regime Geral de Previdncia Social
Rur 15+ 5373 Setores Institucionais/Governo Seg Desem Benefcios de seguridade social em numerrio: Seguro Desemprego
Urb <1 88374 Setores Institucionais/Governo Abono Benefcios de seguridade social em numerrio: Abono salarial

FAMLIAS
Urb 1-3 113725 Setores Institucionais/Governo Outros num Benefcios de seguridade social em numerrio: outros
Urb 4-7 329871 Setores Institucionais/Governo RPPS Benefcios sociais com constituio de fundos e benefcios sociais sem constituio de fundos: Regimes Prprios de Previdncia Social
Urb 8-11 211910 Setores Institucionais/Governo Saq FGTS Benefcios sociais com constituio de fundos e benefcios sociais sem constituio de fundos: Saques do FGTS
Urb 12-14 515632 Setores Institucionais/Governo Outros ben Benefcios sociais com constituio de fundos e benefcios sociais sem constituio de fundos: Outros
Urb 15+ 525707 Setores Institucionais/Governo PBF Benefcios de assistncia social em numerrio: Programa Bolsa Famlia, Programa de Erradicao do Trabalho Infantil e afins
ISFL 36054 Setores Institucionais/Governo BPC Benefcios de assistncia social em numerrio: Benefcio de Prestao Continuada
Renda propriedade 235508 Setores Institucionais/Governo Sade Sade pblica
Capital 438476 Setores Institucionais/Governo Educ Educao pblica
Resto do Mundo 368688

SETORES INSTITUCIONAIS
Governo 1079192
Particip liq 15898
RGPS 161618
Seg Desem 10987
Abono 3957
Outros num 95
RPPS 101286

GOVERNO
Saq FGTS 29683
Outros ben 8326
PBF 9553
BPC 9719
Sade 79378
Educ 90935
Total 79378 90935
Perspectivas da Poltica Social no Brasil
Efeitos Econmicos do Gasto Social no Brasil 159

(Continua)
Resultados da SAM
(R$ milhes)
ANEXO 4
160 Perspectivas da Poltica Social no Brasil
(Continuao)
Parte II
CAPTULO 4

PERSPECTIVAS PARA PROMOO DA EDUCAO COMO


DIREITO DE TODOS

1 INTRODUO
Apesar de a Constituio Federal de 1988 (CF/88) estabelecer a educao como
direito de todos e ter transcorrido mais de 20 anos desde sua promulgao, vrios
dos dispositivos ali enunciados ainda demandam ateno especial da sociedade e,
em particular, dos poderes pblicos para sua efetivao.
De um amplo escopo de disposies constitucionais, destacam-se quatro
desafios que evidenciam o quo defasada se encontra a situao atual em relao
quela preconizada pela Carta Magna. O primeiro desafio tem contra si o peso
do legado histrico agrrio-exportador e escravocrata que marcou a formao
da nao brasileira, ou seja, superar os entraves da advindos, de modo a asse-
gurar a todos os jovens e adultos o direito de ler e escrever. O segundo deles
corresponde a fazer valer o que estabelece as Cartas Magnas brasileiras que, desde
1969, estabelecem como escolaridade mnima obrigatria a concluso do ensino
fundamental. Neste caso, e apesar de tal direito no ter sido ainda assegurado a
todos os brasileiros, ampliou-se, por intermdio da Emenda Constitucional (EC)
no 59/2009, a obrigatoriedade para a faixa etria de 4 a 17 anos, de modo a abran-
ger a educao pr-escolar e o ensino mdio. O terceiro desafio decorre desta
ampliao do direito educao, uma vez que ainda permanece muito aqum
do desejado o acesso educao infantil, especialmente em relao s creches.
Por fim, o quarto desafio compreende a ampliao do acesso educao superior
com a reduo das desigualdades, o que demandar alterar significativamente a
qualidade e, consequentemente, o fluxo escolar na educao bsica.

2 O DESAFIO DE ERRADICAR O ANALFABETISMO

2.1 Dimensionamento do problema


A persistncia de altas taxas de analfabetismo e de baixa escolaridade na populao
de jovens e adultos constitui um problema educacional a ser ainda enfrentado no
Brasil. Apesar dos esforos que vm sendo despendidos pelo governo brasileiro,
observa-se que as propores de analfabetos se mantm praticamente estveis ao
longo dos ltimos anos cerca de 10% da populao, o que significa contingente
de aproximadamente 14 milhes de pessoas.
164 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

O grfico 1 ilustra a evoluo do analfabetismo nos ltimos anos, nas dife-


rentes faixas etrias e nos meios urbano e rural. O problema concentra-se nas
faixas etrias mais altas e nas zonas rurais.

GRFICO 1
Taxas de analfabetismo por faixas etrias Brasil, urbano e rural, 2001-2008
(Em %)

Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD).


Elaborao: Ipea.

As maiores taxas de analfabetismo encontram-se entre os idosos (pessoas


com 60 anos ou mais). Em termos absolutos, esse contingente vem crescendo,
chegando a corresponder a quase 6 milhes de pessoas em 2008. Entretanto,
preocupante o fato de que as taxas de analfabetismo so elevadas no apenas entre
os idosos, mas tambm entre os adultos com mais de 40 anos. Seus decrscimos
tm sido tnues: enquanto a reduo do analfabetismo na faixa etria de 15 a
29 anos foi de 42,4% entre 2001 e 2008, nas faixas de 40 a 49 anos e acima de
60 o ritmo foi bem mais lento, ficando, respectivamente, em 22,2% e 17,7%.
A surpresa no perodo o relativo sucesso na reduo do analfabetismo na faixa
etria de 50 a 59 anos: em 2008, a taxa nessa faixa foi 28,2% menor do que havia
sido em 2001, resultado que s no foi mais expressivo do que o observado entre
os mais jovens ou seja, faixa de 15 a 29 anos, cuja taxa encolheu em 42,4%.
Tais nmeros podem estar a sinalizar mais eficcia dos programas de alfabetizao
de jovens e adultos nessa faixa no que nas demais, embora seja difcil confirmar
essa hiptese sem um exame mais apurado inclusive com um componente de
pesquisa de campo sobre esses programas e seus beneficiados.
As taxas de analfabetismo tendem a ser mais altas tambm nas zonas rurais.
Ainda que os contingentes populacionais sejam mais numerosos nas zonas urba-
nas, as populaes rurais so proporcionalmente as mais atingidas por esse pro-
Perspectivas para Promoo da Educao como Direito de Todos 165

blema. Em nmeros absolutos, a quantidade de pessoas sem letramento nas zonas


rurais tem se mantido praticamente constante nos ltimos anos, situando-se em
um patamar de pouco mais de 5 milhes de pessoas.
Levando em conta os movimentos de migrao dos jovens, que se dirigem
das reas rurais para as urbanas conforme tem sido apontado nas PNADs de
anos recentes , possvel afirmar que as taxas de analfabetismo no campo tm
participao proeminente de adultos e idosos. Paralelamente, as quedas dessas
taxas, nos meios urbanos, podem ter sido atenuadas pela incorporao dos jovens
sem instruo vindos das zonas rurais.
O problema do analfabetismo multifatorial. Por um lado, decorre da per-
manncia, no presente, de processos e influncias legados de pocas passadas
como os que atingem os idosos e as zonas rurais, que podem no ter sido suficien-
temente beneficiados com os processos de modernizao por que tem passado a
sociedade brasileira. Por outro, ele tem aumentado devido a uma atual produo
social de pessoas que no sabem ler nem escrever, mediada pela escola. Trata-se
do ineficaz desempenho no ensino fundamental.
A cada ano, vm-se produzindo novos analfabetos, inclusive na faixa
etria dos jovens. Muitos deles j frequentaram escola, mas a abandonam
sem chegar a aprender a ler nem escrever um bilhete simples. Apresenta-se
assim um problema estratgico no mbito do combate ao analfabetismo no
Brasil, que crescente e ainda est por ser enfrentado. Para se ter uma ideia,
em 2008, 42,5% daqueles que se declararam analfabetos cerca de 6 milhes
de pessoas encontravam-se fora da escola, mas j a tinham frequentado
anteriormente (ver tabela 1).

TABELA 1
Proporo de analfabetos que j frequentaram a escola Brasil, 2005-2008
(Em %)

2005 38,40
2006 40,90
2007 42,10
2008 42,50

Fonte: PNAD/IBGE.

2.2 Diagnosticando as causas


Um dos principais fatores que contribuem para a permanncia dos altos nveis
de analfabetismo no Brasil est no fato de que as polticas pblicas de educao
tendem a priorizar o ensino regular de crianas e jovens. A nfase dada ao ensino
fundamental vista, inclusive, como uma forma de preveno do analfabetismo.
166 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Com isso, os cursos de Educao de Jovens e Adultos (EJA) ficam margem da


poltica de educao, recebendo recursos limitados e, por vezes, adquirindo carter
emergencial, transitrio ou mesmo subsidirio a programas de alvio da pobreza.
A falta de centralidade da EJA na poltica educacional acarreta uma srie de
fragilidades em suas estruturas e seus processos. Um de seus principais problemas
a falta de professores com formao adequada para trabalhar com os jovens e
os adultos. Atualmente, a maioria das instituies de ensino superior (IES) no
forma professores para atuar com esse pblico. Alm disso, a precariedade e a
baixa valorizao desse mercado de trabalho impedem a profissionalizao da
carreira. Por isso, muitos educadores de jovens e adultos no possuem habilitao
profissional formal. So agentes sociais envolvidos em programas de EJA, volun-
trios ou recrutados de movimentos populares.
Outros problemas decorrentes da insuficincia de recursos destinados EJA
referem-se utilizao de currculos inapropriados e carncia de infraestrutura,
materiais didticos e pedaggicos adequados para esse tipo de ensino. H tambm
carncia de aes de apoio ao educando, tais como a existncia de transporte
escolar, a realizao de exames oftalmolgicos e a distribuio de culos, assim
como a de material escolar e pedaggico.
Por fim, a insuficincia de recursos voltados para a EJA manifesta-se na baixa
cobertura desses cursos no territrio nacional. No h oferta de EJA em muitos
municpios, notadamente, nas zonas rurais. Em alguns casos, pode haver cursos
em lugares prximos, mas dificuldades de acesso se impem, constituindo-se em
fatores impeditivos frequncia escolar.
Frente a todos esses aspectos, os cursos de EJA acabam se tornando pouco
atraentes ao seu pblico-alvo. O resultado dessa situao se traduz nos altos ndi-
ces de evaso e nos elevados graus de fracasso escolar a que se assiste entre a popu-
lao de jovens e adultos que, em algum momento, se prope a frequentar escola.
Outro fator que conflui para a baixa eficcia das polticas implementadas
sua fragmentao entre os sistemas estaduais e municipais. No Brasil, a gesto
de EJA se d segundo um modelo em que a Unio exerce papel de indutor. Por
um lado, transfere verbas e orientaes tcnicas s demais esferas de governo,
condicionadas adeso a certos programas; por outro, utiliza um conjunto de
instrumentos de regulamentao e controle, para acompanhar a execuo desses
programas. A questo que, nem sempre, os responsveis pelos programas nos
estados e municpios recebem formao adequada para realizar a gesto desses
processos. Muitas vezes, no esto preparados para articular-se com os demais
nveis e setores do governo, para captar recursos financeiros e cooperao tcnica,
de modo a elevar o potencial de sucesso das aes empreendidas.
Perspectivas para Promoo da Educao como Direito de Todos 167

Essa fragmentao de esforos gera problemas diretamente relacionados aos pro-


cessos educacionais. Exemplo disso a desarticulao dos programas de alfabetizao
com nveis mais elevados de escolarizao para jovens e adultos. Essa desarticulao
dificulta a permanncia desses estudantes nos sistemas de ensino, como expressam as
baixas taxas de incorporao de egressos dos cursos de alfabetizao pela EJA.
A precariedade da gesto dos sistemas traz problemas tambm para a forma-
o das equipes tcnicas responsveis pela coordenao e superviso pedaggica
dos programas. Os procedimentos de mobilizao e seleo de alfabetizadores
so muitas vezes inadequados, corroborando a baixa efetividade dos cursos de
alfabetizao e dos processos de ensino-aprendizagem. Com isso, ensejam-se
as condies para a realizao de aes ineficazes que, em ltima instncia, se
manifestam nos altos ndices de evaso e de frequncia intermitente nos cursos.
Nessa perspectiva, pode-se dizer que problemas de gesto acabam reforando um
ciclo que leva reincidncia da condio de analfabeto.
Deve-se considerar ainda um fator complicador, quando se tem em mente
a erradicao do analfabetismo. Trata-se da prpria condio de ser estudante na
fase adulta. Em geral, so pessoas que trabalham e assumem outros compromissos
e responsabilidades inerentes a essa etapa da vida. Por si s, essa condio j traz
uma srie de dificuldades para que esses indivduos se dediquem a esses cursos,
da maneira como ocorre com outros estudantes a dizer, as crianas e os adoles-
centes. Some-se a isso o fato de que adultos analfabetos, via de regra, pertencem
a grupos socioeconmicos menos favorecidos, o que acarreta dificuldades adicio-
nais a serem enfrentadas durante o processo de escolarizao.
Todos esses aspectos concorrem para que essas pessoas tendam a possuir
baixa motivao para se alfabetizarem e, consequentemente, apresentem baixas
participaes nos cursos oferecidos. A desmotivao pode acentuar-se ainda mais
se, ao ingressarem na escola, encontrarem cursos desconectados de seus interesses
e de suas vidas profissionais e cotidianas.

2.3 Cenrios e perspectivas

2.3.1Cenrio inercial/tendencial
Nos anos recentes, as taxas de analfabetismo tm declinado a um ritmo cada vez
menor. Com isso, e apesar de persistir a tendncia de queda, o patamar atual ainda
bastante elevado, considerando-se, por exemplo, a renda per capita do pas.
Sob um cenrio inercial de reduo do analfabetismo no Brasil, pelo qual as
polticas pblicas produziro efeitos similares aos que vm sendo produzidos at
ento, sendo tambm levadas em conta as projees demogrficas de crescimento
e envelhecimento da populao, estima-se que em 2022 o pas ter 5% de anal-
168 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

fabetos em sua populao, o que corresponder a cerca de 10 milhes de pessoas.


Nesse ano, o analfabetismo estar erradicado apenas na faixa etria dos jovens de
15 a 29 anos o que dever acontecer entre 2016 e 2017, quando o problema
passar a concentrar-se nas faixas etrias subsequentes. No que se refere s diferen-
as entre as zonas rural e urbana, a estimativa a de que a populao analfabeta da
primeira caia para 11,4%, enquanto na outra reduzir-se- a apenas 3,3%.

2.3.2 Cenrio-objetivo desejvel perspectiva oficial


Em que pese o que estabelece a CF/88, em seu Art. 214, inciso I, no tocante
erradicao do analfabetismo, reiterada por intermdio do Plano Nacional de
Educao (PNE) de 2001, o qual definiu o prazo de dez anos para o alcance
desta meta, verifica-se que avanos obtidos neste campo foram bastante tmidos.
Assim, para que tal meta pudesse ser alcanada, seria imprescindvel uma ver-
dadeira mobilizao nacional, que congregasse esforos entre poderes pblicos,
iniciativa privada e sociedade civil organizada.

2.3.3 Cenrio-objetivo desejvel perspectiva tcnica


Tendo em vista a multiplicidade de fatores que confluem para que o analfabe-
tismo no Brasil permanea com a magnitude que tem hoje, vivel traar cen-
rios mais otimistas, caso seja possvel intervir de forma mais contundente sobre
esses fatores. Entre estes, chama ateno a baixa eficcia de programas e aes de
educao de jovens e adultos que, em grande medida, se deve percepo insufi-
ciente, tanto de governantes, quanto da populao em geral, acerca dos benefcios
e da relevncia dessa modalidade de ensino. Trata-se, pois, de ampliar o debate
em nvel nacional, consolidando socialmente a importncia da alfabetizao de
adultos, tanto sob a perspectiva do direito, como do desenvolvimento do pas.
Em termos operacionais, necessrio construir uma institucionalidade para
sustentar esse tipo de poltica. Isso consiste em consolidar o compromisso de con-
tinuidade desses programas, dotando-os adequadamente de recursos financeiros
e estruturas de gesto. A partir da, estariam estabelecidas as condies propcias
para a realizao de melhorias nos fatores intervenientes na EJA: a expanso da
oferta de cursos para lugares ainda no beneficiados por esse tipo de servio; a
formao e a valorizao de professores, ligada necessidade de desenvolvimento
da carreira; a utilizao de currculos adequados; a produo e a distribuio de
materiais didticos e pedaggicos etc.
Para estimular o ingresso e a permanncia de estudantes adultos em cursos de
EJA, seria desejvel desenvolver modelos de escolarizao diferentes dos atualmente
vigentes que so modelos cannicos, como os aplicados a crianas e adolescentes
em cursos regulares, que tendem a limitar suas atividades a contextos e assuntos
estritamente escolares. A ideia seria fazer que o processo de escolarizao transitasse
Perspectivas para Promoo da Educao como Direito de Todos 169

para abordagens mais amplas e abertas s questes vividas na realidade dos adultos.
Nessa perspectiva, as iniciativas de alfabetizao teriam mais chances de efi-
ccia se fossem articuladas a outras polticas sociais. Os cursos de EJA poderiam
relacionar-se a iniciativas de incluso socioeconmica, de desenvolvimento local,
qualificao profissional, cultura, participao poltica e cidad etc. Ainda
sob a tica da motivao e do engajamento dos estudantes, alguns critrios tais
como faixas etrias ou situao do domiclio deveriam ser considerados na con-
cepo de cursos destinados a pblicos especficos.
Outro aspecto a ser debelado quando se pensa na construo de um cenrio
desejvel para o analfabetismo em 2022 o da produo de novos analfabetos
mediada pela escola. Nesse sentido, a melhoria da qualidade e da eficcia do
ensino fundamental assume centralidade no bojo da poltica educacional. Se a
educao oferecida s crianas e aos adolescentes de hoje que sero os jovens e
os adultos em 2022 for bem-sucedida, no mais haver pessoas que passam pela
escola e, mesmo assim, permanecem analfabetas. A melhoria da eficcia do ensino
fundamental est diretamente vinculada com a estratgia geracional de combate
e erradicao do analfabetismo e do analfabetismo funcional , inclusive, na
sociedade brasileira.
Supondo que essas sugestes de melhorias nas polticas educacionais se efe-
tivem, possvel que, em 2022, o Brasil apresente uma taxa de analfabetismo
entre 2% e 3% de sua populao, o que significa algo em torno de 5 milhes de
brasileiros. O problema estaria concentrado nas faixas etrias mais elevadas, com
mais de 40 anos, pois, de acordo com esse cenrio, o pas atingiria a erradicao
do analfabetismo para pessoas com at 39 anos em 2016.

3 ASSEGURAR A CONCLUSO DO ENSINO FUNDAMENTAL

3.1 Dimensionamento do problema


Ainda que o acesso ao ensino fundamental tenha sido quase totalmente
assegurado,1 muito h de ser feito para que todos os que ingressam no 1o ano do
ensino fundamental consigam completar os atuais nove anos de estudos. Trata-
se de uma tarefa complexa, uma vez que, alm de ser necessrio atuar sobre os
fatores intrnsecos escola professores, instalaes, livros, mtodos de ensino
etc. , deve-se considerar e agir sobre as condies sociais dos alunos. Portanto, o
xito da poltica educacional depender em parte de aes nos campos de outras
polticas pblicas sade, saneamento, emprego e renda, assistncia social etc.
At 2009, a frequncia escola era obrigatria at os 14 anos. Ao chegar a essa

1. De acordo com a PNAD 2008, cerca de 95% frequentavam o ensino fundamental.


170 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

idade e tendo cursado seu 1o ano do ensino fundamental no tempo correto seis
ou sete anos, a depender se frequenta um ciclo de oito ou de nove anos do ensino
fundamental, um adolescente que no tenha tido atrasos em seu percurso escolar
j estaria completando essa etapa. Aos 15 anos, j deveria estar cursando o ensino
mdio. Contudo, a taxa de concluso do ensino fundamental no Brasil ainda
muito baixa. De acordo com o Relatrio Nacional de Acompanhamento dos Obje-
tivos do Milnio de 2007 (IPEA; MPOG; SPI, 2007), a taxa mdia esperada para a
concluso deste nvel de ensino, em 2005, situava-se em 53,5%. Estimativas feitas
pela equipe do Ipea a partir de dados da PNAD revelam que, em 2008, apenas 55%
dos jovens entre 15 e 17 anos haviam concludo o ensino fundamental. Ainda assim,
tal proporo de concluso da escolaridade que deveria ser obrigatria para todos
representa um avano no desprezvel nos ltimos anos 47,6% em 2004, 49,4%
em 2005, 51,2% em 2006 e 53,2% em 2007 (grfico 2).

GRFICO 2
Taxa de concluso do ensino fundamental na faixa etria de 15 a 17 anos Brasil, 2008
(Em %)

Fonte: PNAD/IBGE.
Elaborao prpria.

Por outro lado, ao desagregar esses dados, constata-se que a baixa concluso
afeta, sobretudo, os adolescentes negros2 e indgenas, bem como aqueles cujo
rendimento domiciliar per capita no ultrapassa 1 salrio mnimo (SM) e os que
vivem no Norte e no Nordeste do pas, sendo ainda mais baixas para os que
habitam zonas rurais (grfico 3) estes tambm so os grupos mais sujeitos a
risco social em outras reas. O recorte por gnero talvez seja o nico que foge ao
padro observado em outros indicadores sociais. Neste caso, as meninas apresen-

2. Pretos e pardos, na classificao do IBGE.


Perspectivas para Promoo da Educao como Direito de Todos 171

tam situao melhor que a dos meninos, o que no chega a ser surpreendente,
tendo em vista que, a despeito de eventuais desigualdades observadas entre os
sexos em outras faixas etrias e contextos, pesquisas anteriores j atestam que so
os adolescentes do sexo masculino e majoritariamente negros os que esto
mais expostos a riscos sociais (CASTRO; AQUINO; ANDRADE, 2009).

GRFICO 3
Taxa de concluso do ensino fundamental, segundo renda, cor/raa, gnero, regio
e localizao do domiclio Brasil, 2008

Fonte: PNAD 2008/IBGE.


Elaborao prpria.
Obs.: a linha amarela ressalta a mdia nacional = 55%.
S/R: Sem rendimento.

3.2 Diagnosticando as causas


A identificao das potenciais causas para a persistncia do problema do baixo nvel
de concluso do ensino fundamental no Brasil demandaria a realizao de estudo
especfico para tal finalidade. Alm disso, exigiria uma modelagem estatstica que
tratasse a natureza hierrquica dos dados educacionais e que, ademais, incorporasse o
fato de a alocao de recursos por parte dos agentes envolvidos (educandos, famlias
e redes de ensino) no estar dissociada do prprio processo educativo pelo qual passa
a pessoa ao longo de sua vida estudantil o que gera potenciais vieses anlise de
dados educacionais quando aplicadas tcnicas estatsticas convencionais (NASCI-
MENTO, 2008). Tal abordagem, contudo, escapa ao escopo deste trabalho.
No obstante, trs grandes conjuntos de variveis costumam permear a
literatura como fatores intervenientes ao desempenho escolar: as caractersticas
socioeconmicas dos estudantes, os recursos disponveis na escola (professores,
materiais e infraestrutura) e as prprias habilidades desenvolvidas anteriormente
pelos estudantes quer seja no prprio contexto escolar, quer seja fora dele. Essa
inter-relao est ilustrada na figura 1.
172 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

FIGURA 1
Relao entre caractersticas socioeconmicas, habilidades anteriormente desenvol-
vidas, recursos da escola e desempenho escolar

Fontes: Adaptado de Unnever, Kerckhoff, Robinson (2000) e extrado de


Nascimento (2007).
Sob essa perspectiva, as caractersticas socioeconmicas das famlias afetam,
direta e indiretamente, o desempenho escolar.3 Via de regra, esto associadas ao
capital cultural, social e econmico das famlias, mormente tomadas como determi-
nantes e/ou limitantes do desenvolvimento de habilidades valorizadas na educao
formal (rota 2), da alocao de recursos escolares (rota 4) e, de forma direta, das
condies que o (a) estudante tem para progredir com qualidade em seu percurso
escolar. Quando tomados exames padronizados de proficincia como proxy para
desempenho escolar, o peso das condies socioeconmicas chega a explicar cerca
de 90% das notas obtidas em tais exames (NASCIMENTO, VERHINE, 2009).
Porm, a despeito de o capital social, cultural e econmico do(a) aluno(a)
serem aspectos fundamentais no seu desempenho escolar e tornarem o eventual
sucesso de polticas educacionais especficas dependentes da implementao con-
junta de outras polticas pblicas,4 escopo h, no mbito da escola, para interven-
es capazes de torn-la mais eficaz e contextualizada. As literaturas nacional e
internacional apontam, particularmente, para questes concernentes formao
e ao empenho dos professores, ao clima e gesto escolar, formao das tur-
mas e ao efeito dos colegas, alocao da matrcula e do espao, avaliao e a
trajetrias curriculares enfim, a fatores intraescolares que contribuam para a
efetividade da sala de aula e para a formao das turmas (GOMES, 2005).
Por isso que, para alm desse enfoque que enfatiza as condies socioecon-
micas do alunado, h abordagens que buscam abrir a caixa preta das funes de
produo da educao e entender os processos que interferem de alguma forma
na aprendizagem destacando os fatores escolares e as caractersticas pessoais que,

3. Entenda-se como percurso e aprendizagem.


4. Ver seo 3.1.
Perspectivas para Promoo da Educao como Direito de Todos 173

mediados por questes familiares e institucionais, compem o ambiente de apren-


dizagem. Nesta perspectiva, o efeito da escola passa a ser relevante e decisivo, pois
torna esta uma instituio potencialmente capaz de melhorar o aprendizado do
seu corpo discente, ainda que sozinha no consiga romper a determinao social.
A figura 2 a seguir reproduz o modelo conceitual que ilustra essa concepo.

FIGURA 2
Relao entre caractersticas socioeconmicas, habilidades anteriormente desenvol-
vidas, recursos da escola e desempenho escolar

Fonte: Soares (2007).

Assim, as pistas para a baixa concluso da escolarizao obrigatria no Brasil e,


em especial, das desiguais taxas de concluso observadas para diferentes grupos de
renda, cor/raa e distribuio espacial, podem estar em quatro conjuntos de fatores.
Familiares: conjunto de fatores relacionados famlia que vo desde a
prpria estrutura familiar e o envolvimento dos pais no aprendizado
dos filhos at seu capital cultural, social e econmico que se refletem,
ademais, em condies de sade, saneamento, emprego e renda, e as-
sistncia social etc.
Escolares: formao e dedicao dos professores e projeto pol-
tico-pedaggico, currculo, gesto, clima e infraestrutura culturalmente
contextualizados e capazes de envolver a comunidade qual a escola
atende.
Sociais: valores socioculturais e religiosos, demandas sociais relaciona-
das educao, legislao e s polticas educacionais.
Pessoais do(a) aluno(a): trajetria escolar anterior e atitudes em relao
ao prprio processo de aprendizagem, mediados pelos fatores delinea-
174 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

dos anteriormente.
Ademais, ao se olhar para a situao do ensino fundamental brasileiro hoje,
e vislumbrar suas perspectivas para os prximos anos, imprescindvel ter em
mente que o processo de expanso desse nvel de ensino nas ltimas dcadas,
capaz de aproxim-lo da universalizao na faixa etria que lhe prioritria, no
se deu sem vir acompanhado de transformaes significativas para o cotidiano da
escola e para a educao brasileira. A democratizao do acesso escola trouxe
para dentro dela os processos de diferenciao social e de excluso, alm de gerar
duas novas demandas populares por acesso educao uma concernente ao
acesso a outros nveis de escolarizao (mdio e superior) e outra relacionada
demanda por qualidade da educao pblica ofertada (OLIVEIRA, 2007).
Tais questes repercutem, ou deveriam repercutir, na formulao de polticas
educacionais particularmente quando um contingente cada vez maior de ado-
lescentes concluem o ensino fundamental e tornam-se potenciais demandantes
dos nveis subsequentes, como visto no grfico 2 apresentado anteriormente, e
que ser objeto de mais discusso a seguir.

3.3 Cenrios e perspectivas


A tendncia de contnua elevao da taxa geral de concluso do ensino fundamen-
tal na faixa etria de 15 a 17 anos, verificada para o perodo 2004-2008 e apresen-
tada no grfico 2, representa um avano que possivelmente persistir nos anos por
vir. Extrapolando essa tendncia para o perodo 2009-2022, percebe-se que, se
mantidas as atuais estruturas dos sistemas educativos e das polticas sociais no
apenas educacionais , essa taxa deve subir continuamente a uma mdia anual em
torno de 2%, at alcanar, em 2022, o ndice de 81,9%. Isto significaria mais de
7 milhes de jovens entre 15 e 17 anos que estariam, em 2022, cursando ou aptos
a cursar o ensino mdio no Brasil, contra aproximadamente 5,8 milhes que se
espera estarem na mesma situao em 2010.
preciso cautela, contudo, ao examinar essas projees, pois:
1. A tendncia inercial, embora seja animadora ao projetar ndices que
ultrapassam os 80% de concluso na prxima dcada, reflete em grande
medida a mudana de postura que vem sendo adotada gradativamente
desde a dcada de 1990, em especial pelos sistemas pblicos, segundo
a qual a progresso automtica passou a ser regra. Tal postura decerto
vem contribuindo para a reduo da taxa de distoro da idade srie,
da evaso e do abandono, mas no necessariamente implicou melhor
qualidade na formao.
2. Mesmo esse patamar de 80% de concluso do ensino fundamental na
Perspectivas para Promoo da Educao como Direito de Todos 175

faixa etria de 15 a 17 anos estaria bastante abaixo do que seria necess-


rio, por exemplo, para atingir a meta do milnio no 3, que, para o Brasil,
est estabelecida como garantir que at 2015, todas as crianas, de todas
as regies do pas, independentemente da cor, da raa e do sexo, conclu-
am o ensino fundamental (IPEA; MPOG; SPI, 2007, p. 41).
3. Esses nmeros gerais no revelam as desigualdades no percurso escolar
que persistem sob os recortes de renda, cor/raa, gnero e distribuio
espacial e que precisam ser tratadas por polticas especficas.
Assim, faz-se mister introduzir mecanismos de monitoramento dos sis-
temas educacionais que sejam capazes de ir alm da dimenso da eficincia e
incorporem tanto a questo da eficcia escolar quanto a questo da equidade
do sistema educacional. Enquanto o ndice de Desenvolvimento da Educa-
o Bsica (IDEB) representa um avano no acompanhamento dos resultados
dos sistemas educacionais em termos de eficincia, o Brasil ainda ressente de
indicadores mensurveis e de fcil compreenso que atentem para os eventuais
avanos e retrocessos dos diferentes grupos que a democratizao do ensino
trouxe para a escola nas ltimas dcadas.
Isto significaria incorporar medidas acerca da evoluo do desempenho do
indivduo ao longo do seu ciclo escolar e como essa evoluo se d, no agregado,
pelo tipo de escola (pblica/privada, urbana/rural, centro/periferia) e tendo em
vista a composio socioeconmica de seu alunado (ou seja, o capital cultural,
social e econmico das famlias cujos filhos compem o corpo discente da escola).
Tal medida poderia advir inicialmente da prpria varincia das notas da
Prova Brasil intra e entre-escolas, desde que segmentadas por tipo de escola, em
classificaes que levassem em conta: o tipo de organizao administrativa da
escola (federal, estadual, municipal ou privada); ndice de Desenvolvimento
Humano (IDH) do municpio em que est situada; sua localizao no municpio
urbana/rural, centro/periferia; composio do alunado etnia prevalecente, capi-
tal social, cultural e econmico mdio dos pais.
Em um segundo momento, seria desejvel a aplicao da Prova Brasil tam-
bm no incio de cada ciclo escolar, a fim de se acompanhar a evoluo acadmica
de cada indivduo e da ser possvel extrair pistas acerca dos fatores que se mos-
tram mais eficazes para cada conjunto de caractersticas do corpo discente de uma
escola. Embora, conforme j destacado, o processo educativo sofra a influncia de
inmeros fatores externos escola e prpria poltica educacional, um sistema de
avaliao dessa natureza poderia fornecer subsdios mais concretos para a formu-
lao de polticas mais eficazes no mbito da escola.
176 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

4 O DESAFIO DE EXPANDIR COM QUALIDADE A EDUCAO INFANTIL

4.1 Dimensionamento do problema


A educao infantil, que abrange a creche e a pr-escola, foi includa como
dever do Estado para com a educao na Constituio Federal de 1988. Pri-
meira etapa da educao bsica, conforme explicita a Lei de Diretrizes e Bases
da Educao Nacional (LDB) de 1996, destina-se s crianas na idade anterior
ao ensino fundamental, sendo a creche para as crianas de at trs anos e a
pr-escola, para as de 4 e 5 anos.5
A ampliao do acesso educao infantil fenmeno recente na histria
educacional brasileira, tendo iniciado nos anos 1980. Mostram os dados, entre-
tanto, que este ainda restrito, especialmente no caso das crianas de at 3 anos.
Segundo a PNAD 2008, apenas 18% delas frequentam a creche, percentual
muito aqum dos 50% estabelecidos no Plano Nacional de Educao para 2011
e mesmo para os 30% previstos para 2006. Alm disso, o acesso s creches
desigual para as crianas das diferentes regies: as da zona urbana e da rural; as
brancas e pretas ou pardas; e as de famlias mais pobres e mais ricas (tabela 2).

TABELA 2
Taxa de frequncia creche ou escola da populao de 0 a 3 anos Brasil, 2001 e
2005-2008

Regies, sexo, cor, situao Frequencia (em)


do domiclio e renda 2001 2005 2006 2007 2008
Brasil 10,6 13,0 15,5 17,1 18,1
Grandes Regies
Norte 7,3 5,8 8,0 7,6 8,4
Nordeste 10,5 11,7 13,3 14,1 14,9
Sudeste 11,6 15,8 19,2 22,0 22,0
Sul 11,8 16,1 18,3 21,2 24,6
Centro-Oeste 6,7 10,0 11,5 13,3 15,4
Sexo
Homens 10,8 13,3 16,1 16,9 18,4
Mulheres 10,4 12,7 14,8 17,3 17,8
Cor
Branca 11,4 14,5 17,1 19,3 20,7
Preta ou parda 9,6 11,6 13,8 14,8 15,5
Situao do Domiclio
Urbano 11,9 15,2 17,6 19,5 20,6

(Continua)

5. Em decorrncia da EC no 53/2006, que incluiu as crianas de 6 anos no ensino fundamental e prolongou para nove
anos a durao dessa etapa.
Perspectivas para Promoo da Educao como Direito de Todos 177

(Continuao)

Regies, sexo, cor, situao Frequencia (em)


do domiclio e renda 2001 2005 2006 2007 2008
Rural 4,5 4,6 6,6 6,4 7,2
Faixa de rendimento familiar per capita
At meio salrio mnimo 7,5 9,0 10,7 11,4 12,4
3 salrios mnimos ou mais 30,6 33,6 38,7 41,3 39,4

Fonte: PNAD/IBGE.
Nota: os dados de 2001 no incluem a populao dos estados da regio Norte, exceo de Tocantins.

A situao do acesso educao de crianas de 4 e 5 anos melhor, embora


ainda se verifiquem desigualdades segundo as caractersticas analisadas. Con-
forme a PNAD 2008, 72,8% das crianas dessa faixa etria frequentavam escola
(tabela 3). Aqui est includo tambm um pequeno nmero de crianas de 5
anos que se encontram no ensino fundamental. A maior desigualdade no acesso
observada entre as crianas mais pobres e mais ricas, com uma diferena de
28,7 pontos percentuais, a separar as crianas de famlias com renda per capita
de at meio salrio mnimo daquelas com mais de trs salrios mnimos. Essa
desigualdade perversa diante das evidncias de vrios estudos de que as crianas
que mais se beneficiam da experincia pr-escolar so justamente as mais pobres.

TABELA 3
Taxa de frequncia creche ou escola da populao de 4 a 5 anos Brasil, 2001 e
2005-2008

Regies, sexo, cor, situao Frequencia (%)


do domiclio e renda 2001 2005 2006 2007 2008
Brasil 54,9 62,8 67,6 70,1 72,8
Grandes regies
Norte 50,8 48,5 54,6 59,7 64,5
Nordeste 61,9 70,9 73,8 76,8 79,4
Sudeste 57,5 67,3 73,5 75,1 76,7
Sul 40,8 49,1 53,7 56,9 59,4
Centro-Oeste 40,6 49,1 54,7 54,9 61,9
Sexo
Homens 54,3 62,5 67,1 69,5 73,3
Mulheres 55,6 63,1 68,1 70,7 72,3
Cor
Branca 57,3 65,3 70,2 72,5 75,2
Preta ou parda 56,2 60,6 65,4 68,2 70,8
Situao do domiclio
Urbano 59 67,5 72,0 73,8 76,1

(Continua)
178 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

(Continuao)

Regies, sexo, cor, situao Frequencia (%)


do domiclio e renda 2001 2005 2006 2007 2008
Rural 37,5 44,5 50,0 54,9 59,2
Faixa de Rendimento familiar per capita
At por salrio mnimo 46,8 54,5 60,2 63,1 65,8
3 salriosmnimos ou mais 88,3 91,6 93,6 90,9 94,5

Fonte: PNAD/IBGE.
Nota: os dados de 2001 no incluem a populao dos estados da regio Norte, exceo de Tocantins.

A diferena regional pronunciada, porm inversa situao da creche,


estando a regio Nordeste frente das demais, e a Sul com a menor taxa. Isso
em parte resultado de polticas e de programas federais que priorizaram o Nor-
deste na expanso de vagas. Crianas da zona rural e aquelas pretas ou pardas
esto em desvantagem.
Alm das restries no acesso, tambm se verificam padres de qualidade
inadequados na educao infantil brasileira, relacionados infraestrutura, aos
docentes e gesto. Segundo o Censo Escolar 2008, quase metade (45,1%)
das crianas matriculadas na educao infantil frequentam estabelecimentos que
no possuem parque infantil, importante espao para as brincadeiras e para o
desenvolvimento social e psicomotor das crianas. Quanto aos professores, cuja
formao exigida a de magistrio de nvel mdio ou licenciatura, o Censo
Escolar 2008 revela que 22,9% dos docentes das creches e das pr-escolas no
tm essa formao.

4.2 Diagnosticando as causas


Entre as razes para o baixo acesso, encontram-se a insuficincia de vagas e de
recursos para a rede pblica. No existem dados sistemticos sobre a demanda
por educao infantil. Sabe-se, porm, que grande nmero de famlias procura
o atendimento pblico para seus filhos e no consegue matricul-los. Observa-
se que em quase um quarto dos municpios (23,2%) no h oferta de creche
pblica. Esses so, certamente, pequenos municpios. Nos maiores, a insuficin-
cia de vagas evidenciada pelas vrias intervenes dos Ministrios Pblicos de
diferentes estados para que esse direito educao seja assegurado.
A oferta de educao infantil atribuio dos municpios, que para tanto
devem contar com o apoio tcnico e financeiro do Estado e da Unio, conforme
preconiza a Carta Federal de 1988. Entretanto, essa etapa educacional tem his-
toricamente recebido uma parcela muito pequena dos recursos do Ministrio da
Educao (MEC). Segundo estimativas do Ipea, apenas 0,46% dos recursos do
Perspectivas para Promoo da Educao como Direito de Todos 179

MEC, em 2007, foram destinados educao infantil. Embora signifique mais


que o dobro do percentual de 2005 (0,18%), insuficiente. Os estados no for-
necem apoio financeiro aos municpios para o atendimento.
Com a criao do Fundo de Desenvolvimento da Educao Bsica e de
Valorizao dos Profissionais de Educao (FUNDEB), pela EC no 53/2006, e a
incluso das creches e pr-escolas nesse mecanismo de financiamento, espera-se
que o problema de escassez de recursos seja minorado. Entretanto, pelo menos
dois aspectos so ainda desfavorveis educao infantil no que tange ao finan-
ciamento. O primeiro decorre das regras de distribuio dos recursos do fundo,
que atribuem a cada matrcula em educao infantil valor (fator de ponderao)
relativamente inferior s demais etapas, se considerado que os custos nesta etapa
so mais elevados, especialmente em decorrncia da necessidade de haver menor
nmero de alunos por professor. O outro que o fundo financia matrculas regis-
tradas no censo escolar do ano anterior, o que exige que o municpio faa com
recursos prprios os investimentos necessrios criao de novas matrculas
construo, equipamentos etc. , cuja manuteno entrar no cmputo dos recur-
sos do FUNDEB apenas no ano seguinte.
Insuficincia de recursos no acarreta apenas insuficincia de oferta; cons-
trange tambm a qualidade. A expanso da educao infantil a partir dos anos
1980 foi realizada com a utilizao de profissionais no habilitados, espaos e
equipamentos inadequados e/ou insuficientes. Durante muitos anos, o atendi-
mento das crianas de at seis anos foi desenvolvido como poltica pblica no
mbito da assistncia social, em grande parte por meio de convnios com insti-
tuies filantrpicas ou comunitrias. Era uma forma de atender muitas crianas
com o mnimo de recursos governamentais, em uma lgica de atendimento
pobre para pobre. Nos anos ps-Constituio, os avanos legais e normativos
tm sido considerveis, e sua implementao buscada pela instncia federal e por
muitos municpios. Ainda assim, os esforos mostram-se insuficientes.
Quando a questo qualidade educativa, ressalta-se a importncia do pro-
fessor. No caso da educao infantil, os problemas so graves, envolvendo tanto
a formao quanto a valorizao. Muitos profissionais, que cuidam e educam
especialmente as crianas pequenas, no so includos na carreira de magistrio
e h at mesmo os no habilitados como professores, em desacordo com o que
determina a LDB. Nos cursos de formao, as especificidades da educao infan-
til nem sempre tm sido suficientemente tratadas. Como resultado, as prticas
pedaggicas observadas nas creches e nas pr-escolas mostram-se inadequadas,
como atestou recente pesquisa promovida pelo MEC, o Banco Interamericano
de Desenvolvimento (BID) e a Fundao Carlos Chagas dados preliminares
apresentados em junho de 2010.
180 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

4.3 Cenrios e perspectivas

4.3.1 Cenrio inercial/tendencial


O acesso educao infantil vem crescendo ao longo dos anos 2000, tanto no
segmento da creche quanto no da pr-escola. Na estimativa de um cenrio iner-
cial, considera-se que o mesmo crescimento mdio anual se manter nos prxi-
mos anos, assumindo que, ao longo do perodo, as polticas pblicas produziro
efeitos similares aos que vm sendo gerados at ento.
No caso da faixa etria de 0 a 3 anos, correspondente ao segmento creche,
observa-se um crescimento mdio no Brasil de 1,1 ponto percentual (p.p.) entre
2001 e 2008 e no da pr-escola, de 2,6 p.p. Consideradas essas mesmas mdias,
em 2022, apenas 33,1% das crianas brasileiras tero acesso creche. Na idade
de 4 e 5 anos, por outro lado, todas as crianas estariam frequentando a escola.
Nesse cenrio inercial, mantidas as desigualdades vigentes, na regio Sul
50,7% das crianas de at 3 anos estariam na escola, enquanto na Norte esse
percentual seria de 10,6% e no Nordeste, 23,7%. Para aquelas de 4 e 5 anos, as
regies Sul e Norte no teriam atingido a universalizao, mostrando percentuais
de 91,9% e 96,6%, respectivamente.

4.3.2 Cenrio-objetivo desejvel perspectiva oficial


O Plano Nacional de Educao de 2001 estabeleceu como metas para o acesso
educao infantil as seguintes taxas de atendimento, ao fim de dez anos (2011):
para a faixa de at 3 anos de idade creche , 50%; para a de 4 e 5 anos, 80%.
certo que a meta para a creche no ser cumprida, podendo mesmo no atingir
sequer o previsto para 2006 (30%). O novo PNE encontra-se em fase de ela-
borao e provvel que mantenha a meta estabelecida para a creche no plano
anterior (50%). Esse segmento inclui crianas muito pequenas (at 2 anos) e
muitas famlias, quando tm condies, preferem dar-lhes cuidado e educao
exclusivamente na famlia. No caso da pr-escola, a EC no 59/2010 ampliou a
obrigatoriedade da educao ao segmento etrio de 4 e 5 anos, determinando seu
cumprimento at 2016.
necessrio considerar que outro objetivo explicitado no PNE a reduo
das desigualdades sociais e regionais no acesso e na permanncia na educao
bsica, inclusive a educao infantil. O desejvel no caso da pr-escola est esta-
belecido: universalizao at 2016. Para a creche, se mantida a taxa do PNE de
2001, o almejado seria que metade das crianas de todas as regies e estratos
sociais tivesse seu acesso garantido. Ou, se considerado que para as famlias mais
pobres o atendimento das crianas em creches especialmente necessrio, as taxas
desejveis de acesso oferta pblica seriam at mais elevadas.
Perspectivas para Promoo da Educao como Direito de Todos 181

4.3.3 Cenrio-objetivo desejvel (perspectiva tcnica)


Tendo sido a insuficincia de recursos financeiros apontada entre as causas do
acesso restrito e da baixa qualidade para a educao infantil, espera-se que a inclu-
so da educao infantil no FUNDEB e no Salrio-Educao a partir de 2007
traga impactos favorveis para a reduo desses problemas.
Como os dados disponveis sobre cobertura do atendimento (2008) refe-
rem-se ao segundo ano de implementao do fundo e como o aumento de vagas
exige investimentos na ampliao da infraestrutura prdios, mobilirio, equi-
pamentos etc. e, consequentemente, certo tempo, no seria esperado aumento
imediato das taxas. Ainda assim, o crescimento mdio da frequncia creche ou
escola de 2005 a 2008 tanto para a faixa de at 3 anos quanto para a de 4 e 5
anos mostra-se mais elevado que aquele verificado para 2001-2008 (1,7 p.p. para
0 a 3 anos e 3,3 p.p. para 4 e 5 anos), provavelmente havendo algum impacto do
fundo. Com esses mesmos crescimentos mdios anuais, pode-se projetar que em
2022 cerca de 42% das crianas estariam em creches, percentual ainda inferior
aos 50% definidos no PNE para 2010; a pr-escola estaria universalizada (99,5%)
em 2016, como prev a EC no 59/2010.
Alguns aspectos devem ser considerados sobre as possibilidades de essas esti-
mativas se concretizarem. Por exemplo, a pr-escola, semelhana do que ocorre
com o ensino fundamental, cujo acesso tem ficado aqum dos 98%, pode ter sua
universalizao limitada aos mesmos ou at a menores percentuais. No caso em
que o acesso escola envolve os incmodos dos grandes deslocamentos, possvel
prever mais dificuldades para as crianas mais novas e, em consequncia, taxas de
cobertura menores que aquelas atingidas no ensino fundamental. Alm disso, se a
importncia da educao antes dos 6 anos de idade no for reconhecida por todas
as famlias, sero necessrias estratgias efetivas de persuaso implementadas pelas
instncias governamentais.
Quanto s crianas de at 3 anos, os 42% projetados com base nos lti-
mos quatro anos percentual pouco superior quele alcanado em 2008 pelas
crianas de famlias da faixa de renda acima de trs salrios mnimos per capita,
nas quais provavelmente no existem constrangimentos financeiros para matri-
cular seus filhos mesmo em instituies particulares. Parece legtimo supor que
o aumento da oferta pblica de creches, possibilitando o acesso das crianas de
famlias de menor renda que em 2008, para aquelas de at meio salrio mnimo,
a cobertura foi de apenas 12,4% levar a taxa geral para o valor projetado ou
maior. Conforme comentado anteriormente, no h dados sistematizados sobre
a demanda por creches, mas sabe-se que a procura e a presso das famlias so
elevadas. A crescente participao da mulher no mercado de trabalho e a diminui-
o das condies da famlia em contar com quem possa cuidar de suas crianas
182 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

pequenas so fatores que tendem a aumentar a procura por creche. O aumento


da oferta e a consequente expectativa de atendimento podero tambm acarretar
mais explicitao da demanda.
Nesse cenrio de expanso quantitativa, cabe considerar os riscos de que ela
continue a se dar, como historicamente ocorreu nessa etapa educacional, com o
sacrifcio da qualidade. Esses parecem maiores para o segmento da creche, para
o qual os fatores de ponderao do FUNDEB so mais desfavorveis quando
considerados os custos do atendimento. Indcios de que esse vem sendo o caso
observado em municpios que vm utilizando como estratgia para a expanso a
parceria com o setor no governamental, visando diminuio de custos. Como
esses so mais elevados na creche, principalmente porque cada professor atende
nmero menor de crianas, as parcerias viabilizam compor o quadro de profis-
sionais com remuneraes mais baixas que as do magistrio da rede pblica. Tais
profissionais em muitos casos sequer so professores habilitados em magistrio de
nvel mdio, o mnimo exigido pela LDB. Mesmo para as creches pblicas, alguns
municpios tm criado cargos fora da carreira do magistrio, aos quais se atribuem
menores remuneraes e incentivos profissionais, ou seja, menos valorizao.
No caso da pr-escola, a opo de parceria com o setor no governamental
no vantajosa, uma vez que o FUNDEB incluiu apenas at 2009 as matrcu-
las oferecidas por meio de convnio, restringindo-se s contabilizadas no Censo
Escolar 2006. A partir de 2010 o fundo abrange somente as da rede pblica.
Entretanto, para cumprir a obrigatoriedade, se os investimentos no forem sufi-
cientes, h o risco de que sejam aproveitados espaos escolares existentes. Sem a
devida adequao faixa etria da pr-escola do mobilirio e do espao fsico, com
rea externa ampla e parques infantis que possibilitem os movimentos amplos e as
brincadeiras, no so oferecidas as condies para o desenvolvimento integral da
criana, finalidade da educao infantil segundo a LDB.

5 AMPLIAO E DEMOCRATIZAO DO ACESSO EDUCAO SUPERIOR

5.1 Dimensionamento do problema


Apesar de ter havido ampliao do acesso educao superior, sobretudo a partir
de meados da dcada de 1990, o Brasil ainda est longe de atingir a meta esta-
belecida em 2001 pelo Plano Nacional de Educao (PNE) para 2010-2011.
Findo o ano de 2008, 6 apenas 13,9% dos jovens de 18 a 24 anos frequentavam
este nvel de ensino, taxa bem inferior aos 30% que o PNE estabeleceu como
meta. Pode-se ter, com esse dado, uma clara dimenso de tal desafio.

6. Inclusive os que frequentavam cursos de ps-graduao stricto sensu.


Perspectivas para Promoo da Educao como Direito de Todos 183

Alm de ser notria a grande distncia que separa a situao atual daquela
almejada por meio do PNE, deve-se ter em conta que na educao superior em
que so evidenciadas as maiores desigualdades de acesso, segundo diversas catego-
rias de anlise. Deste modo, o desafio nesta rea no se reduz ampliao da taxa
mdia de frequncia a este nvel de ensino, mas, tambm, pressupe a incorpora-
o de grupos sociais que se encontram marginal ou totalmente excludos.

5.2 Sobre as causas


A baixa frequncia educao superior deve-se, em grande medida, ao carter
seletivo e excludente que perpassa o processo de escolarizao, que pode ser
facilmente constatado pelos baixos ndices de concluso da educao bsica.
Apesar de o pas ter logrado inserir na escola quase 98% das crianas e ado-
lescentes de 7 a 14 anos, apenas trs quartos dos jovens de 18 anos haviam
completado o ensino fundamental, em 2008. Quando se toma por referncia
o ensino mdio, verifica-se que menos da metade da faixa etria de 18 a 24
anos j havia concludo esse nvel de ensino. Portanto, enquanto etapa final da
educao formal, a educao superior sofre os efeitos dessa seletividade e evaso
verificadas nos nveis de ensino anteriores.
Entre aqueles que conseguem superar parcial ou totalmente os obstculos
que surgem ao longo dessa trajetria escolar, somente uma parcela consegue
ingressar na educao superior, o que pode explicar o fato de que menos da
metade dos 30% dos jovens de 18 a 24 anos que estudavam, em 2008, frequen-
tavam este nvel de ensino. A necessidade de ingressar no mercado de trabalho
constitui um dos principais obstculos, que no limite pode levar ao abandono
definitivo da escola. Mas se na melhor das hipteses for possvel conciliar estudo
e trabalho, a alternativa do estudo no perodo noturno, que via de regra pago e
de pior qualidade, acaba sendo a nica opo.
A despeito de serem absolutamente necessrios a continuidade e o aperfeioa-
mento de aes que favoream a ampliao do acesso e da permanncia dos jovens
brasileiros na educao superior, sobretudo daqueles que se encontram em situao
de desvantagem socioeconmica, deve-se ter em mente que um dos limitantes dessa
ampliao corresponde ao reduzido contingente de jovens que consegue concluir
a educao bsica. De acordo com dados da PNAD 2007, apresentados no estudo
situao educacional dos jovens brasileiros (CASTRO; AQUINO; ANDRADE,
2009), cerca de dois teros da populao de 18 a 24 anos se encontrava fora da
escola, sendo que a metade destes no havia concludo o ensino mdio.
Por sua vez, a expanso da educao superior pela via privada, cujo auge
se deu no perodo 1998-2003, j evidenciou seus limites, uma vez que o cresci-
mento das matrculas, nos ltimos anos, retornou aos nveis anteriores ao deste
perodo, tal como mostra o grfico 4.
184 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

GRFICO 4
Taxas de crescimento das matrculas nas IES privadas Brasil, 1995-2008
(Em %)

Fonte: Instituto Nacional de Estudos Ansio Teixeira (INEP)/MEC.


Elaborao: Ipea/Disoc.

Esse menor incremento das matrculas est diretamente relacionado com


a reduo da demanda. Se, no incio do perodo sob anlise, o crescimento do
nmero de ingressantes era maior que o da expanso das matrculas, no perodo
2001-2004 verifica-se grande descompasso entre estas duas taxas, conforme mos-
tra o grfico 5.
Perspectivas para Promoo da Educao como Direito de Todos 185

GRFICO 5
Taxas de crescimento das vagas ofertadas e dos ingressos de estudantes nas IES
privadas Brasil, 1992-2008
(Em %)

Fonte: INEP/MEC.
Elaborao: Ipea/Disoc.

Essa situao poderia ter sido agravada caso no houvesse sido institudas duas
linhas de financiamento aos estudantes (Fundo de Financiamento ao Estudante
Fies e Programa Universidade para Todos ProUni) que, juntas, viabilizam a
permanncia de cerca de 20% do total de matriculados nas IES privadas. Ou seja,
sem o respaldo dessas duas linhas de financiamento, possvel que a rede de educa-
o superior privada viesse a ser acometida por grave crise financeira.
A anlise quanto ao acesso educao superior evidenciou que, nos ltimos
anos, vm sendo reduzidas as desigualdades devidas s variveis renda e raa/cor.
possvel que os programas de financiamento ao estudante (Fies e ProUni) tenham
influenciado a trajetria assumida por essa tendncia.

5.3 Cenrios e perspectivas


Ao menos trs cenrios bsicos poderiam ser delineados para o perodo 2008-2022:
i) inercial; ii) legal ideal e iii) tcnico.
A dificuldade de se aceitar como razovel o cenrio inercial de natureza
tica, uma vez que ele aprofunda as desigualdades entre as regies melhor e pior
situadas. Neste caso, verifica-se que a proporo entre as taxas de frequncia das
regies Nordeste e Sul recuaria de 44% para 41%.
186 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Caso fosse mantida a mesma tendncia de crescimento das matrculas,


observada ao longo do perodo 1992 e 2008, o ndice mximo a ser alcanado em
2022 ficaria em torno de 21%. Neste caso, apenas a regio Sul atingiria a meta
estipulada no PNE, enquanto que as regies Norte e Nordeste permaneceriam em
patamar inferior metade da meta estabelecida pelo PNE 2001-2011, conforme
mostra o grfico 6. De qualquer modo, para se atingirem as metas que compem
a projeo inercial da taxa de frequncia, seria necessrio incorporar apenas 1,4
milho de jovens dessa faixa etria.
Em extremo oposto encontra-se o ndice de 30% estabelecido pelo PNE
em vigor, a ser alcanado em 2010-2011 que, ao estar longe de ser alcanado,
continua a ser a nica referncia legal existente, no que concerne a esse indicador.
Considerando-se a projeo demogrfica ao longo do perodo, o alcance
desta meta implicaria aumento absoluto de 3,3 milhes de jovens frequentando a
educao superior, em comparao a 2008. Com este acrscimo, mais que dobra-
ria o contingente de estudantes nessa faixa etria, existente em 2008, que girava
em torno de 3,2 milhes.

GRFICO 6
Cenrios de metas para a taxa de frequncia lquida educao superior Brasil e
grandes regies, 2008-2022
(Em %)

Fonte: PNAD/IBGE.
Elaborao: Ipea/Disoc.
Notas: Cenrio da tendncia inercial.
Cenrio com meta do PNE (30%).

Um terceiro cenrio entre a tendncia inercial, que compreende o aprofun-


damento das desigualdades inter-regionais, e o ideal postulado pelos dispositivos
Perspectivas para Promoo da Educao como Direito de Todos 187

legais, que continua a se mostrar de difcil alcance no mdio prazo, teria como
meta uma taxa mdia nacional em torno de 25%. Entretanto, tendo-se como
objetivo a reduo das desigualdades regionais existentes, prope-se como meta
secundria mnima aceitvel que a proporo entre as taxas de frequncia nas
regies Nordeste e Sul alcanasse patamar mnimo entre 55% e 60%.7
Tendo-se como referncia esse princpio, outras metas secundrias seriam
estabelecidas com vista a reduzir desigualdades relacionadas renda, raa/cor e
localizao do domiclio.
Em suma, para que se acelere o processo de ampliao e democratizao do
acesso educao superior no Brasil, sero necessrias iniciativas e aes em pelo
menos trs nveis de interveno.
1. Ampliao das taxas de concluso da educao bsica e reduo do tem-
po mdio gasto para tal.
2. Ampliao da oferta de vagas em IES pblicas, com incluso de siste-
mas de cotas.
3. Ampliao das condies de acesso e permanncia no ensino privado,
de estudantes economicamente desfavorecidos.

6 CONSIDERAES FINAIS
Os quatro grandes desafios educacionais brasileiros, anteriormente analisados,
guardam estreita relao entre si, tendo em vista a natureza sistmica da educa-
o. Portanto, intervenes em um destes campos necessariamente impactaro os
demais. Por sua vez, aes isoladas em qualquer destes nveis tendero a apresen-
tar resultados aqum dos desejados.
A comear pela erradicao do analfabetismo, que constitui, talvez, o mais
difcil dos quatro desafios, verifica-se que os esforos at ento empreendidos
tm sido absolutamente insuficientes no que se refere, por exemplo, ampliao
da oferta e mobilizao do pblico-alvo. No primeiro caso, sintomtico que as
taxas de analfabetismo sejam maiores justamente onde a oferta se mantm redu-
zida. Por sua vez, a baixa frequncia de adultos e idosos em cursos de alfabetizao
evidencia, em parte, a incipiente mobilizao deste pblico-alvo.
Tambm no constitui tarefa trivial universalizar a concluso do ensino fun-
damental, uma vez que este desafio no poder prescindir de intervenes mais
ousadas a fim de melhorar a qualidade do ensino e as oportunidades educacio-
nais daqueles estudantes pertencentes aos grupos populacionais mais vulnerveis.

7. Pelo cenrio inercial, a proporo seria de apenas 41%, em 2022.


188 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Ainda que a ampliao da oferta e do acesso a este nvel de ensino seja reconhe-
cida como grande conquista das ltimas dcadas, a qual demandou aumento de
investimentos em infraestrutura e em assistncia ao educando, o desafio atual
pressupe tambm melhoria da formao e capacitao de professores; refor-
mulao curricular; instituio de projeto pedaggico da escola; participao e
controle social etc. Alm disso, e com o respaldo de resultados de pesquisas, faz-se
necessria a ampliao da frequncia educao infantil, sobretudo s crianas
em situao de vulnerabilidade socioeconmica.
Portanto, o desafio de ampliar o acesso, com qualidade, educao infantil
ter impactos efetivos sobre o alcance da meta de universalizar a concluso do
ensino fundamental. Ainda que no esteja em pauta a universalizao da educa-
o infantil, sobretudo em relao creche, deve-se garanti-la a todas as crianas
que a demandem.
Por fim, a democratizao e equalizao do acesso educao superior cons-
tituem desafios, cuja superao implicar no apenas reduo de desigualdades
sociais, mas, tambm, efetiva contribuio para o alcance das metas que integram
os demais desafios aqui analisados. Ao mesmo tempo que a educao superior
gera externalidades positivas para seus beneficirios e para o conjunto da socie-
dade, tambm empresta, aos demais nveis e modalidades de ensino, meios e
condies mais favorveis para o seu desenvolvimento.
Perspectivas para Promoo da Educao como Direito de Todos 189

REFERNCIAS

CASTRO, J. A.; AQUINO, L. M. C; ANDRADE, C. C. (Org.). Juventude e


polticas sociais no Brasil. Braslia: Ipea, 2009.

GOMES, C. A. A educao em novas perspectivas sociolgicas. So Paulo:


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IPEA; MINISTRIO DO PLANEJAMENTO ORAMENTO E GESTO


(MPOG); SECRETARIA DE PLANEJAMENTO E INVESTIMENTOS
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NASCIMENTO, P. M. Recursos destinados educao e desempenho escolar:


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______. School resources and student achievement: worldwide findings and


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qualidade: uma anlise histrica. Educao e Sociedade, v. 28, n. 100, p. 661-
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SOARES, J. F. Melhorias no desempenho cognitivo dos alunos do ensino


fundamental. Cadernos de Pesquisa, v. 37, n. 130, p. 135-160, jan./abr. 2007.
CAPTULO 5

CENRIOS PARA A CULTURA EM 2022

1 INTRODUO
Esse trabalho apresenta uma reflexo sobre as perspectivas para a rea cultural at
o ano 2022. A estratgia analtica central a elaborao de cenrios que permitam
explorar possibilidades para o futuro e, ao mesmo tempo, organizar a reflexo a
respeito de desafios do presente. Em geral, a tcnica de elaborao de cenrios deve
lidar com simplificaes, em contexto de incerteza e complexidade. Em muitos
casos, o processo de reflexo e a organizao de hipteses so mais importantes do
que os cenrios gerados.
Nesse esprito, foram elaborados quatro cenrios possveis para a rea cul-
tural em 2022, tendo como varivel central comum os recursos financeiros ou,
mais precisamente, o sistema de financiamento subjacente. Os cenrios no s
tm significados em termos de prospeco do futuro, mas tambm permitem
problematizar as linhas de fora da organizao e das estratgias de construo do
Sistema Nacional de Cultura (SNC).1 Ento, pde-se usar os cenrios para uma
reflexo sobre as necessidades polticas de curto prazo que permitiriam ordenar,
hierarquizar e priorizar aes.
Como se disse, a questo do financiamento ser tratada neste trabalho com
certa mincia, pois central no cenrio normativo (CN),2 expresso do cenrio
desejado. Existe uma proposta de Emenda Constitucional (EC) voltada para esse
assunto, a Proposta de Emenda Constituio (PEC) no 150/2003, que atri-
buiria ao setor cultural, caso aprovada, um sistema de financiamento com base
fiscal-oramentria de carter nacional e pblico. O problema do financiamento,
na verdade, o ponto forte e ao mesmo tempo o problema nuclear nas estratgias
de consolidao do SNC. Ento, deve ser considerado quando da reforma e da
construo das instncias organizativas, nas estratgias de ampliao da infraes-
trutura e no desenvolvimento da produo cultural.

1. A definio do SNC encontra-se em vrios documentos da Secretaria de Articulao Institucional do Ministrio da


Cultura (SAI/MinC); entre eles, o Cultura, cidade e desenvolvimento local, que o descreve como um processo de arti-
culao, gesto e promoo conjunta e coordenada de iniciativas, na rea cultural, entre governos federal, estaduais e
municipais e destes com a sociedade civil, com o objetivo de implementar uma poltica pblica de cultura democrtica
e permanente, visando o desenvolvimento do setor, com pleno exerccio dos direitos e acesso s fontes da cultura
nacional. Esse documento tambm aponta os acordos de cooperao federativa como um dos instrumentos bsicos
para a implantao do SNC.
2. Os conceitos utilizados neste trabalho foram em grande parte aproveitados de Buarque (2003).
192 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

A reflexo sobre os quatro cenrios vai procurar responder pelas condies


de consolidao do SNC. Parte das premissas de que a Constituio Federal de
1988 (CF/88) estabeleceu a ideia de um federalismo cultural cooperativo, em que
o Estado e a sociedade brasileira no garantiram efetiva e substancialmente sua
realizao e a PEC no 150/2003 oferece os recursos para a realizao do programa
constitucional. Assume-se que, como os diretos culturais so direitos de cidados,
as instituies bsicas que os realizam devem ser universais e os recursos tm de
atender a todos segundo princpios de igualdade e equidade.
Em primeiro lugar, o texto estabelece que o problema central da rea cultural
a sua dificuldade de estabelecer uma poltica nacional abrangente. Mostra a frag-
mentao e a desarticulao das instituies da rea ao apresentar o padro de distri-
buio e as carncias dos municpios brasileiros em termos de instituies culturais.
Depois, apresenta os pressupostos conceituais para delimitar uma das estra-
tgias que viria a responder ao problema selecionado. O SNC organizaria e criaria
capacidades estatais para enfrentar a fragmentao e a escassez de recursos na rea,
otimizando-os e racionalizando os usos dos recursos disponveis. Ento, nessa parte, a
anlise tenta responder provisoriamente a algumas questes. O que o SNC? Como
pode ser interpretado luz do arcabouo jurdico-constitucional no sentido de con-
solidar o federalismo cooperativo? Qual o papel do financiamento, quais os desafios
da PEC no 150/2003 e como se integram aos princpios do federalismo cooperativo?
No mesmo movimento, j se comea a delimitar o cenrio normativo ou desejado.
Esse quadro permite delimitar os potenciais de um SNC e seus desafios,
que convergem em torno da necessidade de encontrar frmulas para a garantia
de equipamentos urbanos culturais em quantidade suficiente, em especial para
aqueles municpios com maiores dificuldades fiscais e econmicas. Embora seja
possvel estabelecer estratgias diferenciais para a adeso dos municpios aos
mecanismos de um SNC, no razovel e nem compatvel com as premissas
constitucionais exclu-las do sistema, sequer provisoriamente, com o argumento
de estratgia poltica ou processo gradualista.
Alm disso, ao refletir-se sobre perspectivas futuras, lanar-se- tambm
um breve olhar sobre o passado e o padro de desenvolvimento da infraestru-
tura cultural dos municpios. O olhar para o passado tem uma funo analtica
e metodolgica especfica, a de permitir que se levante a hiptese de que essa
infraestrutura deve ser objeto de reflexo especfica e ser pensada politicamente
como parte do pacto federativo. Tambm permite assentar outra premissa; qual
seja, a necessidade de fortalecimento dessa infraestrutura.
Por exemplo, sabe-se que os usos e a frequncia aos equipamentos cultu-
rais dependem de variantes socioculturais locais especficas e que no razo-
Cenrios para a Cultura em 2022 193

vel esperar que cada municpio brasileiro tenha o mesmo rol de equipamentos
com estas funes. O desafio neste trabalho repensar o papel e as funes
dos equipamentos e da infraestrutura cultural, dadas as peculiaridades de
cada localidade, mas, sobretudo, o desafio pensar em polticas que permitam
potencializar e de fato articular essas instituies em quadro global de aes.
Para construir os cenrios, partiu-se da ideia de um SNC descentralizado
e participativo; portanto, a partir da ideia de espaos pblicos institucionais
articulados em nvel nacional. Em uma hiptese inicial, esse sistema pode ser
estruturado com significativo aporte de recursos fiscais das trs instncias de
governo ou no. Uma segunda hiptese ergue-se sobre a existncia de um eficaz
arranjo de interlocuo entre atores. E na terceira hiptese, considera-se a pos-
sibilidade da criao de fortes incentivos para o fortalecimento da infraestrutura
institucional dos municpios. Nesse caso, tanto o espao de atuao pode ser o
prprio municpio quanto pode ser agrupamentos deles, ou territrios mais ou
menos abrangentes.
O uso de recursos analticos variados para o estabelecimento das hipteses
de base no deve confundir o leitor. Ao pensarem os desafios da consolidao de
um sistema de financiamento a partir da anlise de probabilidades feitas segundo
premissas polticas no realizadas como a aprovao de vinculao de recursos
PEC no 150/2003 , o que se faz estabelecer como premissa que os recur-
sos financeiros tm centralidade na discusso de federalismo cultural, sejam eles
os previstos na PEC ou em outro arranjo de financiamento, simplificando em
grande parte a discusso a respeito de capacidades estatais.
Por fim, o estabelecimento de cenrio permite que se organizem discusses
mais substantivas a respeito do federalismo cooperativo, especificamente no que
diz respeito ao desenho das atribuies, ou seja, quais so ou devem ser as
responsabilidades e as competncias de cada esfera de governo no processo de
garantia dos direitos culturais.

2 PROBLEMA: A FRAGMENTAO E A DESARTICULAO DAS


INSTITUIES CULTURAIS
Os municpios brasileiros em geral possuem grandes carncias no que se refere s
instituies que garantem os direitos culturais. As redes de orquestras, museus,
bibliotecas e livrarias, as emissoras de rdio e televiso, os arquivos e os equipa-
mentos culturais de estados e municpios integram o SNC. Por isso, a reflexo
sobre as condies de existncia da cultura como objeto da poltica de Estado
este supe o territrio nacional no prescinde do dimensionamento constante
da presena e da importncia da oferta territorializada de equipamentos cultu-
rais, por mais controvertidos que sejam os seus papis nas polticas culturais.
194 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Dos 5.556 municpios brasileiros, 152 no tm nenhum equipamento cul-


tural e apenas 53 possuem todos eles.3 Para efetuar a anlise da densidade da oferta
de equipamentos nos municpios, criaram-se alguns agrupamentos, a partir de 15
tipos de equipamentos culturais.
Foram considerados de alta densidade de oferta os municpios em que se
encontram pelo menos 12 equipamentos (80%); mdia densidade de oferta
pelo menos seis (40%) dos equipamentos; e baixa densidade de oferta menos
de seis equipamentos com presena superior a 50%.
De acordo com essa categorizao, 82% dos municpios apresentam baixa
densidade de oferta de equipamentos culturais, sendo que a regio Norte apre-
senta 85% de municpios nesta categoria, dos quais 16,6% se situam como loca-
lidades com mdia densidade. Apresenta alta densidade apenas 1% das munici-
palidades brasileiras.
Alguns estados esto um pouco melhor relativamente mdia: Rio de
Janeiro, So Paulo e o Esprito Santo no Sudeste; Santa Catarina, Rio Grande
do Sul e Paran no Sul; os estados do Centro-Oeste; Cear no Nordeste; e Acre,
Amazonas, Amap e Rondnia no Norte tm percentual de municpios com
equipamentos acima do percentual nacional.
importante destacar que cada grupo de municpios por densidade de
oferta de equipamentos apresenta heterogeneidades, mas pode-se caracteriz-los
como conjuntos relativos e comparativamente homogneos. Os municpios de
alta densidade de oferta detm 38% do produto interno bruto (PIB) e 26% da
populao. Seu PIB per capita 43% superior ao do Brasil. O PIB mdio dos 53
municpios da categoria alta densidade muito superior ao do Brasil. Aqui est
1% dos municpios brasileiros, ou seja, apenas 53 municpios tm alta densidade
de oferta de equipamentos.
Os municpios de mdia densidade de oferta representam 42% do PIB
e 41% da populao. Seu PIB per capita pouco superior ao nacional (3%).
A mesma distribuio deste indicador pela categoria indicaria que os municpios
de mdia densidade tm um PIB mdio quase 260 vezes o do Brasil. Nesta cate-
goria, esto 83% dos municpios brasileiros.
Os municpios de baixa densidade de equipamentos detm 20% do PIB e
30% da populao. Seu PIB per capita corresponde a 61% do per capita do Brasil.
O PIB mdio dos municpios de baixa densidade de oferta apenas 24% do
nacional. Esta categoria tem 83% dos municpios brasileiros.

3. Bibliotecas, museus, teatro ou casa de espetculos, cinemas, bandas de msica, orquestras, clubes e associaes
recreativas, estdios e ginsios poliesportivos, videolocadoras, loja de discos, cds e fitas, livrarias, shopping center,
estao de rdio AM e FM, geradora de TV, provedor de internet e cinema.
Cenrios para a Cultura em 2022 195

A representao territorial desses agrupamentos oferece um mapa com


aspecto de um arquiplago que representa os agrupamentos de municpios com
caractersticas semelhantes. As ilhas mais escuras (cluster 4) so os municpios
com alta densidade de oferta. O cluster 3 representa os de mdia densidade. Os
clusters 1 e 2 so os de baixa densidade. No entanto, separamos este agrupamento
em dois, em que o mais claro (cluster 1) no tem nenhum equipamento cultural.
Essas breves consideraes apresentam tentativas que, embora parciais, j
permitem pr ordem s informaes sobre os municpios e seus equipamentos
culturais. Esse quadro convoca a enunciao de duas questes. A primeira a
necessidade de estabelecem-se polticas territoriais diferenciais, pois os muni-
cpios, muitos diminutos e sem recursos, devem ser objeto e sujeito de polti-
cas especficas e prprias para cada tipo de necessidade local. A segunda que,
sozinhos, os municpios dificilmente conseguiro articular capacidades para
implementao de polticas culturais abrangentes. Dessa maneira, necessrio
se pensar em articulaes entre estes por meio de uma agenda de problemas
construda em conjunto.
196 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

MAPA 1
reas de cultura

Fonte: C
 ontas Nacionais no 14, PIB dos Municpios 1999-2002 e Malha Municipal Digital de 2001 do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE).

A oferta de equipamentos culturais obedece s motivaes locais, sem esforos


significativos dos governos federal, estaduais e municipais no estabelecimento de
polticas para a criao e o aproveitamento racional de equipamentos culturais. Estes
foram distribudos de forma aleatria (sem coordenao ou planejamento mnimo),
seguindo as razes locais, e no as polticas nacionais, estaduais ou municipais.
De modo geral, a densidade da oferta de equipamentos culturais nos muni-
cpios brasileiros baixa. Esse constitui um dos problemas do SNC: a insufi-
cincia da oferta institucional de espaos de produo, fruio e acesso a bens
culturais e, por decorrncia, da democratizao da cultura.
Cenrios para a Cultura em 2022 197

Frente a isso, algumas indagaes precisam ser feitas. Nas concepes de


cultura vigentes, estritamente necessria e desejvel a presena de todos os tipos
de equipamentos culturais no espao local? Na presena de equipamentos, quais
as funes que cada um deles pode adquirir? Como conect-los entre si e qual
o melhor caminho para isto? Qual o custo financeiro das opes? Esta questo
aparece no que se refere interconexo entre instituies culturais.
Portanto, est-se diante de questes relativas s concepes e ao lugar que
deve ser assumido pelos equipamentos culturais e, por outro lado, questo das
prioridades alocativas, tanto referente ao objeto (tipo de equipamento ou ao),
e ao lugar de investimento (regies de excluso ou territrios culturais diferencia-
dos), quanto s competncias relativas aos entes federados.
Em resumo, a iniciativa de criar o SNC j avana em termos polticos com
uma extensa e interessante rede de interlocuo entre atores, mas dever enfren-
tar indagaes operacionais, ou seja, que tratamento dar a uma possvel rede de
informaes e sua rede fsica de maneira a interconect-las na forma sinrgica
de um sistema? Como fazer para que as decises sejam subsidiadas por informa-
es oportunas? Quais os critrios de alocao de recursos? Quais os mecanismos
institucionais que permitem as aes coordenadas e a negociao de conflitos?
Frente ao exposto, possvel afirmar que o panorama atual e seus desafios
apontam para a existncia dos seguintes problemas: i) insuficincia de recursos
locais, sejam financeiros ou de gesto; ii) vigncia de mecanismo de financia-
mento que no tem referncia com as diretrizes polticas; e iii) ausncia de insti-
tuies federais, regionais e locais capazes de organizar a demanda.
Ensejam-se assim os delineamentos de quatro cenrios para a rea da cultura
no ano de 2022; quais sejam: cenrio de crise, cenrio extrapolativo, cenrio de
referncia ou, o mais provvel, cenrio normativo ou alternativo o desejvel ,
que sero considerados adiante.

3 O CENRIO DESEJADO: O FEDERALISMO COOPERATIVO E O SISTEMA


NACIONAL DE CULTURA
A CF/88 estabeleceu os direitos culturais e a participao como bens primrios.
So direitos para os quais a prpria Constituio Federal indica responsveis pela
sua garantia. No caso da cultura, dever do Estado constituir as condies insti-
tucionais para o exerccio dos direitos pelos cidados.
No entanto, alm do poder pblico e das suas trs instncias organizadoras,
ou seja, a Unio, os estados e o DF e os municpios, cabe tambm aos mercados
e sociedade, ainda interpretando a CF/88, a ao contnua na proteo, dina-
mizao e valorizao do patrimnio cultural, tanto material quanto imaterial.
198 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

A forma mais frequentemente discutida para a potencializao e a racionalizao


das aes do poder pblico na garantia dos direitos consiste no Plano Nacional de
Cultura (PNC) e no SNC. O elemento mais central embora sempre acompanhado
de recursos humanos, de gesto e tecnolgicos o financiamento. O plano foi inse-
rido na Constituio Federal pela EC no 48, o sistema tem a PEC no 416/2005 e o
financiamento, a PEC no 150/2003. Com a aprovao dessas propostas, a rea teria um
conjunto de elementos jurdicos capaz de delinear o SNC de forma clara e explcita.
A CF/88 institui, em seu Art. 23, o federalismo cooperativo, elencando
matrias de competncia comum entre os entes federados. Ressalva ainda que lei
complementar fixe normas para essa cooperao.
O Art. 24 define competncias concorrentes entre a Unio, os estados e o
DF, ressalvando neste ponto a limitao da Unio em estabelecer normas gerais
e conferindo aos estados e aos municpios a prerrogativa de adapt-las s suas
especificidades, desde que no contrariem as leis federais. Os municpios no
esto situados na rea de competncias concorrentes, mas tm competncia para
suplementar as legislaes federais e estaduais quando lhes couber.

QUADRO 1
Organizao do federalismo cooperativo cultural nos arts. da CF/88

Explorar, diretamente ou mediante autorizao,


concesso ou permisso dos servios de radiodi-
fuso sonora e de sons e imagens Lei complementar pode autorizar os estados
Art. 22
Exercer a classificao, para efeito indicativo, de diver- a legislar sobre questes especficas das
Competncia da Unio
ses pblicas e de programas de rdio e televiso matrias relacionadas neste artigo
Legislar sobre populaes indgenas
Legislar diretrizes e bases da educao nacional

Proteger os documentos, as obras e outros


bens de valor histrico, artstico e cultural, os
monumentos, as paisagens naturais notveis e os Leis complementares fixaro normas para
Art. 23 stios arqueolgicos a cooperao entre a Unio e os estados, o
Competncias comuns Impedir a evaso, a destruio e a descaracteri- Distrito Federal e os municpios, tendo em
zao de obras de arte e de outros bens de valor vista o equilbrio do desenvolvimento e do
histrico, artstico ou cultural bem-estar em mbito nacional
Proporcionar os meios de acesso cultura,
educao e cincia

No mbito da legislao concorrente, a com-


petncia da Unio limitar-se- a estabelecer
Proteger ao patrimnio histrico, cultural, artsti- normas gerais
co, turstico e paisagstico A competncia da Unio para legislar sobre
Art. 24 Legislar sobre responsabilidade por dano ao meio normas gerais no exclui a competncia
Competncias concor- ambiente, ao consumidor e a bens e direitos suplementar dos estados.
rentes (Unio, estados de valor artstico, esttico, histrico, turstico e Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os
e DF) paisagstico estados exercero a competncia legislativa
Educao, cultura, ensino e desporto plena, para atender s suas peculiaridades.
A supervenincia de lei federal sobre normas
gerais suspende a eficcia da lei estadual, no
que lhe for contrrio

Fonte: Brasil (1988).


Elaborao prpria.
Cenrios para a Cultura em 2022 199

O desenho de federalismo cooperativo justificvel no apenas pelo qua-


dro de enormes heterogeneidades dos territrios, populaes e economias, mas
tambm pelas necessidades de tratamento adequado a cada uma das realida-
des locais, pelas suas diferentes capacidades institucionais e financeiras. um
instrumento de atuao pragmtica para soluo de problemas concretos, de
maneira a racionalizar a atuao dos entes federativos e dos recursos dispon-
veis. De certa maneira, esse formato implica unidade e complementaridade na
atuao das esferas de governo.
O objetivo desse tipo de federalismo exatamente a cooperao para a
qual so necessrios mecanismos operacionais de coordenao das aes e na
definio de objetivos. Sendo assim, os processos de deciso, em geral, so
conjuntos, embora a execuo possa ser realizada de forma separada. No h
modelo padro a ser seguido.
O que h de elemento comum a cooperao e a possibilidade do planeja-
mento compartilhado. Entretanto, as leis complementares que dariam vigncia a
um sistema com competncias definidas para a Unio, os estados, os municpios
e o DF jamais foram discutidas.
Dessa forma, pode-se afirmar que o que h de caracterstico ao federalismo
cultural brasileiro, tanto em termos jurdico-constitucionais quanto na atualidade
poltica, a presena, por um lado, de um sentido geral e potencial de cooperao,
e por outro, na realidade poltica, de uma falta de iniciativas polticas suficientes
para dar-lhes um carter substantivo e operacional.
Assim sendo, a CF/88 trouxe, no seu desenho, a possibilidade do federa-
lismo cooperativo no mbito cultural. As PECs ora em trmite no Congresso
Nacional apenas explicitam um certo esprito de sistema, j presente no conjunto
do texto constitucional. verdade que a PEC no 150/2003 traz uma novidade,
que a vinculao de recursos para a rea cultural, mas deve-se dizer que, con-
forme expressam os Arts. 22, 23 e 24, em caso de aprovao, a consecuo disso
depender da discusso e da aprovao de leis complementares.
Muito provavelmente, ser no espao poltico de discusso das leis comple-
mentares que deste sistema ganhar contornos mais concretos e consistentes. Sem
descuido dos processos polticos e sociais postos em marcha nos anos 2000 para
a construo do SNC sejam eles traduzidos em seminrios, fruns, confern-
cias, convnios, criao de fundos, conselhos estaduais e municipais, subsistemas
setoriais ou movimentos sociais , parece que a prova dos nove da instituciona-
lizao a inscrio, na Constituio, de dispositivos que expressem definies
mais substantivas e politicamente mais consistentes com o esprito j presente na
Constituinte de 1988.
200 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

3.1 O sistema nacional de cultura: quatro componentes


O SNC em sua engenharia e seu desenho de grande complexidade. E o que
significa isso? Primeiro ponto: que esse sistema, como um todo integrado, vai
ter capacidade de articular atores pblicos e privados em um conjunto de relaes de
interdependncia e coordenao. O sistema, na verdade, visa potencializar capa-
cidades e otimizar a ao dos atores. A melhor forma de fazer isso por meio
de mecanismos de coordenao, seja pelos planos, seja pelas normas gerais, de
seu ajustamento a planos localizados, com vrios nveis territoriais, e assim por
diante. A ideia bsica que deve haver uma articulao e uma coordenao entre
os atores que esto presentes no sistema em torno de estratgias, diretrizes e prio-
ridades polticas.
Segundo ponto: que o sistema ter capacidade de articulao de um arco
de atores em instituies participativas estveis. O sistema tem um conjunto
de mecanismos gerais de articulao. So varias as formas de articular um sis-
tema. Ele pode ser articulado por meio de incentivos fiscais, linhas de crditos,
repasses oramentrios e organizao de espaos e estruturas que permitam
e signifiquem o exerccio efetivo da cultura; ou seja, a articulao pode se
relacionar com um sistema de incentivos financeiros a projetos, planos, com-
portamentos institucionais e assim por diante. Mas h outro elemento tam-
bm presente que existncia de rgo de participao e pactuao. Ento,
este ser o segundo mecanismo, ou seja, um sistema de interlocuo entre os
atores. Em suma, tem-se dois componentes, diferenciados analiticamente, mas
que podem na prtica estar articulados: conjunto de operaes de coordenao e
conjunto de mecanismos de participao.
Terceiro ponto: nesse contexto participativo abrangente, em que se encon-
tram atores da sociedade civil e pblicos, podem-se destacar espaos especficos de
discusso de temas relacionados gesto do sistema. Isso no implica imperme-
abilidade da gesto participao ampliada e nem sua reduo a um tecnicismo.
A nfase dada aos mecanismos estveis de pactuao entre os gestores pblicos nos
trs nveis de governo. Ento, j est neste ponto um terceiro elemento: meca-
nismo de pactuao intergestores. Tambm aqui a separao tem finalidade anal-
tica, no sendo de todo impossvel que participao ampliada reforce a pactuao
intergestores e vice-versa.
Recapitulando. O primeiro elemento consiste no exerccio do sistema, ana-
liticamente falando, separado do elemento participativo e separado do terceiro
elemento que a pactuao de diretrizes, linhas e objetivos pelos gestores. Neste
ponto, enfatiza-se e separa-se analiticamente a participao social ampliada dos
elementos propriamente tcnicos e polticos que envolvem as atribuies admi-
nistrativas dos gestores.
Cenrios para a Cultura em 2022 201

O quarto ponto ser abordado com mais calma mais adiante e central na
conformao do SNC, ou seja, trata-se dos recursos ou do sistema de financia-
mento que d materialidade e amplitude ao conjunto de elementos descritos at
o presente momento. O financiamento deve ser separado em dois tipos: oramen-
trio e via incentivos fiscais (gasto tributrio indireto). Quanto ao financiamento
via gasto tributrio indireto e discusso das leis de incentivo, considerou-se que
os marcos legais no seriam alterados. Essa aposta decorre da anlise das amplas
divergncias que cercam a nova proposta do Programa Nacional de Fomento
e Incentivo Cultura (Procultura), que substituiria a Lei Rouanet. Se ajustes
houver, sero laterais, e no estruturais, que recairiam, sobretudo, na poltica de
alquotas, o que manteria os montantes e no alteraria os mecanismos bsicos de
deciso, mas provavelmente mudaria as propores entre os recursos prprios das
empresas e os da renncia fiscal; ento, a mudana da Lei Rouanet um elemento
fixo nos trs cenrios.
Portanto, o sistema ganha quatro dimenses:
a) sistema como conjunto de relaes e operaes institucionais;
b) sistema como conjunto de mecanismos de participao e comunicao
ampliada entre atores;
c) sistema como conjunto de comunicaes e decises entre os gestores; e
d) sistema de financiamento.
Assim, o sistema nacional composto por quatro elementos que so funda-
mentais, separados analiticamente e que, no seu efetivo funcionamento, devem
ter relaes bastante densas.

3.2 As trs instncias reguladoras


Ainda ser abordado outro ponto, mas que deve ser adiantado. A cultura pode
ser organizada em trs grandes instncias. E deve-se dizer que no se d nfase
neste estudo ao elemento ideolgico e discursivo associado a essas instncias, mas
ao fato histrico e sociolgico de que a cultura tem nelas referncia normativa
e elas oferecem elementos reguladores. Ou seja, as prticas no campo cultural
so referenciadas a essas trs instncias e o entendimento de qualquer padro de
funcionamento do sistema tem de consider-las.
A primeira instncia o mercado. A predominncia da instncia mercado
significaria ou significa, para alguns analistas, neoliberalismo ou liberalismo.
Ao contrrio dessa posio, ao se associar neste trabalho cultura e mercado, no se
faz um julgamento moral ou poltico, mas se descreve um fenmeno. Efetivamente,
o mundo da cultura tem regulao e dinamismo importantes, ligados aos mercados.
202 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Grande parte da atividade cultural, na indstria cultural, no audiovisual, nas


comunicaes, em uma parte das artes, consideradas como belas-artes ou belas-letras,
tem um elemento de mercado e encontra no mercado como sistema de produo e
demanda por bens simblicos uma instncia organizacional importante.
A segunda instncia o prprio Estado. O papel deste considerado central
ao se narrarem estrias sobre a poltica pblica. O Estado, com suas capacidades
organizativas, com capacidades de articulao, de induo, de incentivo e assim
por diante, tal qual preconizado na Constituio, reflete possibilidades de con-
ferir cultura uma densidade normativa e de recursos. Ao alocar e direcionar
recursos financeiros, humanos e de gesto, alm de criar normas, o Estado prov
a sociedade de elementos prprios ao exerccio dos direitos culturais.
A terceira instncia constituda pelas comunidades e pela sociedade civil
propriamente, que cuidam ou desenvolvem atividades culturais que no depen-
dem nem do Estado e nem dos mercados. Hoje, possvel exemplificar aes
nesse sentido com o Programa Arte Cultura e Cidadania, o famoso Pontos de Cul-
tura, e o Programa Mais Cultura como os que captam e estimulam essas formas
de organizao comunitria e locais, que se associam com a induo do governo
federal, depois dos estados e dos municpios, tendo na instncia comunitria e
local os elementos mais presentes na dinamizao dos processos culturais.
Ento, tem-se trs instncias que devem ser pensadas sem preconceitos:
mercado, Estado e comunidade ou a sociedade. A partir desses elementos, e
considerando-se as dimenses constituintes de um SNC (relaes e operaes
institucionais, mecanismos de participao e comunicao ampliada entre atores,
comunicaes e decises entre os gestores e financiamento), elaboraram-se quatro
cenrios diferenciados, como apresentados na prxima seo.

3.3 Os quatro cenrios


O quadro 2 apresenta os cenrios construdos para a rea cultural em 2022.

QUADRO 2
Cenrios para a rea cultural em 2022

Instncia organiza-
Cenrio SNC Elementos
dora dominante

a) No aprovao da PEC no 150/2003


b) No considerao de planos nacionais e locais para a articulao
de diretrizes, objetivos e metas polticas
1 Cenrio de crise Mercado Recessivo
c) No operacionalizao de sistemas de participao
d) No participao de sistemas de pactuao intergestores
e) Manuteno dos incentivos fiscais com mesmo desenho atual
(Continua)
Cenrios para a Cultura em 2022 203

(Continuao)
a) No aprovao da PEC no 150/2003 e aumento natural dos
recursos oramentrios
2 Cenrio extra- Sociedade/ b) Articulao de planos nacionais e locais
Fragmentado
polativo Estado c) Operacionalizao de sistemas de participao
d) Operacionalizao de sistema de pactuao intergestores
e) Manuteno dos incentivos fiscais com mesmo desenho atual
a) No aprovao da PEC no 150/2003 e aumentos significativos
de recursos (1% dos trs nveis de governo)
3 Cenrio de Estado/ Integrado/ b) Articulao de planos nacionais e locais
referncia ou o sociedade focalizado c) Operacionalizao de sistemas de participao
mais provvel d) Operacionalizao de sistema de pactuao intergestores
e) Manuteno dos incentivos fiscais com mesmo desenho atual
a) Aprovao da PEC no 150/2003
b) Articulao de planos nacionais e locais
4 Cenrio alterna- Estado/
Integrado c) Operacionalizao de sistemas de participao
tivo ou normativo sociedade
d) Operacionalizao de sistema de pactuao intergestores
e) Manuteno dos incentivos fiscais com mesmo desenho atual

Cenrio de crise: se o problema a construo do SNC, este o pior dos


cenrios. Ento, o que acontece neste ponto? Aqui, delineia-se a desarticulao
do sistema de financiamento pblico oramentrio e no se criam condies para um
amplo leque de relaes federativas cooperativas. Algo anlogo ao que ocorreu na
dcada de 1990. O incio desta de 1990 no foi realmente de desarticulao do
sistema de financiamento oramentrio, nem de supresso do papel do Estado,
embora, de fato, tenha mantido muitas de suas fragilidades.
A rea encontrou um primeiro momento no incio da dcada de 1990 de
grande desorganizao, mas depois ocorreu uma estabilidade desses recursos ora-
mentrios. Mesmo que continuassem pequenos e insuficientes, estes no deixa-
ram de crescer. No foi, portanto, um momento de desarticulao completa. At
se pode dizer o contrrio, o esforo de gasto foi em termos de participao nos
oramentos, similar ao da dcada de 2000.4
O terceiro elemento do cenrio refere-se mitigao das iniciativas de capa-
citao do governo federal para realizao de polticas federativas. Atualmente
acontecem diversas iniciativas de aproximao do governo federal com governos
estaduais e municipais e vice-versa. J estavam presentes no perodo discusses a
respeito de polticas nacionais e de possibilidades de um sistema, mas nenhuma
iniciativa contundente se deu nesta direo.
Atualmente, h um processo de interlocuo cada vez mais intenso, o que
significa capacitao gradual para se consolidar o sistema. Para o primeiro cen-
rio, essa premissa vista de forma pessimista. Com a desarticulao de recursos
financeiros, essa aproximao acaba sendo problemtica, o que potencializado
por lgicas polticas relacionadas aos cenrios regionais e municipais. Se estas

4. Algo em torno de 0,14% e 0,17% da execuo oramentria.


204 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

forem contraditrias, podem gerar dificuldades e mitigao das iniciativas de


aproximao entre os nveis locais de governo e o governo federal. Apenas um
nvel de recursos ponderveis capaz de estabelecer incentivos e condicionar a
aproximao entre atores com recursos to desiguais.
Cenrio extrapolativo: no segundo cenrio, a hiptese a manuteno das
coisas como esto, em especial em termos de capacidades estatais. O primeiro item
espelho daquele primeiro cenrio, ou seja, se naquele existia a desorganizao
do financiamento, neste, a hiptese a manuteno do sistema de financiamento
pblico oramentrio com suas tendncias atuais.
Teve-se, nos ltimos anos, uma tendncia de aumento dos recursos oramen-
trios, elevao bem significativa na dcada de 2000, mas na lgica oramentria
que oferece acrscimos conforme parmetros fiscais e capacidades de execuo dos
rgos setoriais. Essa lgica responde a condies macroeconmicas e s polticas
fiscais. Seguiu-se uma lgica oramentria que no apenas tem um componente
poltico, mas tambm um componente tcnico-oramentrio muito forte.
Ento, como se disse, a premissa neste a manuteno das tendncias atu-
ais: manuteno dos incentivos fiscais e das capacidades vigentes do Estado para
realizao das polticas federativas, que so bastante pequenas. Mas nesse segundo
cenrio se mantm a mesma trajetria de articulao e de tentativas de capaci-
tao. Ento, ele positivo, mas bastante conservador, seria como se os fatores
continuassem mais ou menos como esto.
Cenrio de referncia ou o mais provvel: este mostra uma ruptura nas ten-
dncias atuais, sobretudo com o aumento dos recursos, sem a aprovao da PEC
no 150, e os aumentos de recursos fiscais significativos. Ento, com esse aumento
dos recursos, presume-se que se elevaro todas as outras capacidades (de articula-
o, de pactuao e de interlocuo entre atores e de articulao entre os gestores).
Observadas as movimentaes em torno do sistema, com a destinao de recur-
sos para projetos locais, interlocuo entre agentes pblicos e atores sociais, esse
cenrio torna-se o mais provvel. Obviamente, apresenta riscos significativos de
no implementao, mas dadas as tendncias e as foras sociais presentes pode ser
qualificado como cenrio de referncia.
Cenrio normativo ou alternativo: j extensamente abordado neste texto,
este seria o ideal. Plasmaria, na realidade brasileira, as prescries da CF/88, que
preconiza a vigncia de um federalismo cooperativo cultural no pas. Em geral,
o cenrio normativo tambm o desejado. No entanto, optou-se por aproxim-
lo do cenrio alternativo, pois este expressa o compromisso com uma hiptese
altamente restritiva e improvvel, que em caso de realizao transformaria todo
o jogo poltico da rea cultural. No entanto, mesmo com todo o apoio social j
registrado nas duas Conferncias Nacionais de Cultura realizadas na dcada de
Cenrios para a Cultura em 2022 205

2000, a aprovao improvvel, dadas as resistncias da rea econmica s vin-


culaes de recursos oramentrios, aos montantes que entraro em disputa com
outras polticas e tambm presena de elementos de impreciso e generalidade
da proposta.

4 PROBABILIDADE DE REALIZAO DOS CENRIOS


O primeiro cenrio pouco provvel de se desenhar no horizonte histrico atual.
A rea cultural formou uma ampla coalizo de defesa e a forma como vem se arti-
culando torna pouco provvel o recuo para formas de regulao apenas mantidas
pelo mercado. As duas Conferncias Nacionais de Cultura e a mobilizao para a
discusso de temas da rea comprovam o amplo espectro do arco de alianas da
rea. Alis, nem na dcada que usualmente se chama de neoliberal, se conseguiu
pulverizar a presena da instncia estatal como fonte normativa, de regulao e
incentivo cultura. Desde ento, muita capacidade de resistncia e de recriao de
instituies tem sido demonstrada na rea cultural. Parece pouco provvel, dado o
cenrio de composio de fora, de articulao, que o primeiro cenrio se cristalize.
O segundo cenrio, pelo seu carter inercial, pareceria o mais verossmil. O
aumento do nmero de operaes polticas de cooperao e de direcionamento
das aes dos nveis de governo para fortalecimento de polticas culturais um
dos elementos que parece guardar forte dinamismo. No entanto, parece evidente,
pelo comportamento das trs esferas de governo, que a inrcia no aumento de
recursos pode ser transposta. Dessa forma, a pactuao de aumento destes at
1% dos recursos prprios pode ser considerada de alta probabilidade, desde que
os problemas de processamento tcnico e poltico, que esto sob certa governabi-
lidade dos atores, sejam trabalhados com a maior celeridade e responsabilidade.
Nesse caso, pode-se considerar que o limite entre o cenrio extrapolativo, que
apenas realiza mudanas conservadoras ou cannicas, e o cenrio de referncia
a inteno poltica de cada nvel de governo em aumentar seus recursos para
a cultura. O terceiro cenrio seria assim o mais provvel dado o potencial de
mobilizao e apoio. Tambm h de se considerar que o segundo cenrio no
aloca recursos em nvel suficiente para a construo de um sistema, mas mantm
um alto nvel de fragmentariedade. As condies para um sistema nacional esto
presentes apenas no cenrio de referncia e no normativo.
Com relao ao quarto cenrio, intuitivo que, dificilmente, a PEC no
150/2003 venha a ser aprovada. Isso torna esse cenrio pouco provvel em sua
realizao. Mudanas no sistema de financiamento, mediante a aprovao de vin-
culao de recursos, que o cerne deste cenrio, tem aparentemente pouca proba-
bilidade de confirmao, observados os conflitos alocativos com outras polticas
e dados os problemas operacionais, que logo de incio tero de ser enfrentados.
206 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

No entanto, nada impede que sejam feitos esforos de aumentos de gastos tri-
butrios oramentrios nos trs nveis de governo. Devido ao amplo leque da
coalizo poltica e social na rea, o principal bice a disputa por recursos e as
necessidades experimentadas por outras polticas pblicas. Frente a esses fatores,
esse cenrio torna-se pouco verossmil.
De qualquer maneira, vale voltar a ateno brevemente para questes que
envolvem a PEC no 150/2003 e a fragilizam para uma aplicao em curto espao
de tempo. Ainda mais porque esta proposta permite interpretaes divergentes,
pois apenas trata da vinculao de impostos e nada diz sobre transferncias cons-
titucionais. Ao contrrio, por exemplo, da EC no 14/1996, que instituiu o Fundo
de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do
Magistrio (FUNDEF) e definiu os critrios operacionais, os objetivos e a forma
do financiamento. Neste fundo, tudo muito mais claro, em termos da destina-
o e das competncias, quem faz o qu e assim por diante.

4.1 A PEC no 150/2003 e o federalismo cooperativo


A PEC no 150/2003 garante a vinculao de receitas de impostos para a cultura:
determina que anualmente a Unio aplique 2%; os estados, 1,5%; e os municpios,
1% das receitas resultantes de impostos diretamente em cultura. O aumento de
recursos para o setor um dos elementos necessrios para a estruturao do SNC.
Em qualquer das opes, o aporte de recursos ser bastante significativo e
fundamental para a construo do SNC. A definio dos mecanismos operacionais
e dos critrios de repasse dos recursos dever ter um papel central na conformao
do sistema. Dessa maneira, provveis conflitos de interpretaes devem ser conside-
rados como parte de cenrios que dificultem a aprovao ou a aplicao da Emenda.
Portanto, cabem consideraes a respeito da interpretao e da aplicao da
PEC no 150/2003 e do aporte de recursos que ela significar. A tabela 1 resume
o problema. Apresenta duas interpretaes possveis para a Emenda. A primeira
considera que os percentuais se aplicam arrecadao de impostos o que exclui
taxas e contribuies antes da deduo de transferncias constitucionais. A
segunda considera impostos depois de deduzidas essas transferncias e a ltima
considera uma posio defensiva de cada nvel de governo que procura o menor
nvel de alocao de recursos.
A expectativa de que essas interpretaes se tornem objeto de conflito
plausvel, dado o fato de que a vinculao implicar em presses maiores ou
menores nos recursos de outras reas, tais quais educao e sade. Os gestores
dos nveis de governo trataro de oferecer interpretaes segundo seus interesses
como visvel na discusso da EC no 29/2000 na rea da sade, controvertida na
definio de seus critrios de aplicao.
Cenrios para a Cultura em 2022 207

A PEC no 150/2003 no se define, por exemplo, se a gesto de documentos


e os recursos destinados ao patrimnio e cultura quilombola, que so parte da
rea cultural na CF/88, devero ser considerados para efeito de aplicao das al-
quotas, ou se bibliotecas de rgos pblicos e de universidades, claramente parte
de polticas culturais, embora no vinculadas ao MinC, tambm o sero. Alm
disso, a Emenda de vinculao de recursos para a cultura bastante genrica com
respeito s transferncias de recursos da Unio para estados e municpios.
A tabela 1 abstrai essas questes simulando diferentes interpretaes para a
aplicao de PEC no 150/2003.

TABELA 1
Simulao da aplicao da PEC no 150/2003
Unio Estados Municpios Total
Receitas tributrias 253.622.786.590 254.970.465.575 47.192.829.661 555.786.081.826
Inpostos antes das transferncias 248.659.477.884 246.825.364.952 43.655.093.888 539.139.936.724
Impostos depois das transferncias 111.839.817.694 297.295.458.961 151.990.297.734 561.125.574.389
Opo 1 (a) antes das transferncias 4.973.189.558 3.702.380.474 436.550.939 9.112.120.971
Opo 2 (b) depois das transferncias 2.236.796.354 4.459.431.884 1.519.902.977 8.216.131.216
Opo 3 (c) menor nvel de gastos 2.236.796.354 3.702.380.474 436.550.939 6.375.727.767
Relao entre as opes 1 e 2 45 120 348 90
Relao entre as opes 1 e 3 45 100 100 70
Participao da opo 1 54,6 40,6 4,8 100
Participao da opo 2 27,2 54,3 18,5 100
Participao da opo 3 35,1 58,1 6,8 100

Elaborao: Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.

Observa-se que as opes 1, 2 e 3 resultam de diferentes interpretaes


da PEC no 150/2003. No primeiro caso, a aplicao da EC resultaria em R$ 9
bilhes e se refere aos percentuais da Emenda aplicados aos recursos antes das
transferncias constitucionais. Nesse caso, a participao da Unio nos recursos
seria de 54%, enquanto os estados teriam 40% e os municpios, 4,6%.
A segunda opo considera a aplicao dos percentuais depois das transfe-
rncias e significa um aporte menor de recursos (em torno de 10%), inferiores
aos da primeira opo. A participao da Unio cai para 27% (R$ 2,2 milhes),
a participao dos estados e municpios sobe para 54,3% (R$ 4,4 bilhes) e R$
18,5% (R$ 1,5 milhes), respectivamente.
Na ltima alternativa, os governos interpretam a PEC de forma defensiva ou
conservadora, destinando o menor nvel de recursos, estes so, nessa estimativa,
30% inferiores primeira opo. A participao dos estados passa a ser de 58%;
a da Unio, de 35%; e a dos municpios, de 6,8%.
208 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

No se deve descuidar do forte potencial conflitivo da PEC, pois implica


presses sobre os recursos destinados a outras polticas, sendo que os recursos
financeiros das polticas federais se tornam objeto de muita sensibilidade, pois,
a depender da opo, significariam, aproximadamente, mais ou menos R$ 3
bilhes no oramento da Unio. Mas problemas alocativos e polticos similares
envolveriam estados e municpios. Outro ponto o da equidade regional, ou seja,
as opes implicariam diferentes resultados distributivos.

4.2 Equidade regional e atribuies das esferas de governo


No custa bater na mesma tecla: o financiamento das polticas culturais governa-
mentais insuficiente e penaliza os diferentes segmentos culturais e a populao
que se v diante da deteriorao do patrimnio cultural e da infraestrutura cul-
tural bsica. Os efeitos so obviamente perversos, no que se refere promoo
dos direitos culturais. Em que pesem os problemas anteriormente apresentados,
clara a necessidade de dar tratamento adequado questo do financiamento
cultural e desejvel o aumento de recursos.
Ao mesmo tempo, necessria uma distribuio de encargos entre as esferas
de governo. Atualmente, as competncias so concorrentes, ou seja, no so claras as
responsabilidades especficas de cada uma das esferas governamentais. Dados os mon-
tantes de recursos, certamente sero necessrias definies pactuadas sobre as respon-
sabilidades respectivas, que permitam aes coordenadas entre nveis de governo, para
a reduo das desigualdades e o desenvolvimento da institucionalidade da cultura.
O grande desafio ser o de conciliar descentralizao com capacidade de
reduo de desigualdades regionais. Esse desafio apresenta-se na forma da neces-
sria conciliao da centralidade do papel dos municpios na execuo de polticas
culturais e do papel da Unio e dos estados na articulao de interesses federativos.
Dada a escala diminuta dos municpios, imprescindvel a articulao
em nveis territoriais e escala ampliada. Os consrcios constituem componente
de uma alternativa interessante, pois partem de ao e iniciativas das prprias
municipalidades. H outras possibilidades, a exemplo de redesenho de territrios
culturais, de uso de microrregies e mesorregies como espaos de representao
de interesse e planejamento de aes.
Embora o conceito de descentralizao comporte mltiplos significados,
importa neste ponto um em especial, o de que a descentralizao significa redis-
tribuio de recursos, espaos de deciso e responsabilidades. A montagem do
SNC implica, ento, a busca de um equilbrio entre essas dimenses.
Entretanto, dada, a reconhecida heterogeneidade dos municpios e sua baixa
densidade econmica, social e cultural, seguidas das suas carncias em termos de
infraestrutura cultural bsica e capacidades financeiras, razovel postular que a
Cenrios para a Cultura em 2022 209

atuao administrativa e poltica na rea cultural tenha que partir de unidades


territoriais maiores do que a do prprio municpio. No razovel esperar, por
exemplo, que todos os municpios menores de 50 mil habitantes tenham todos os
equipamentos culturais, mas possvel uma administrao pactuada por parte de
aglomerados de municpios de tamanhos diversos.
Apesar desses desafios a serem enfrentados, de qualquer ngulo que nos situar-
mos, a PEC no 150/2003, se aprovada, aportar recursos significativos para a cultura,
mas, em termos de equidade regional, depender das atribuies da Unio e dos
estados. A compensao pelas desigualdades poder estar alicerada, no que se refere
ao papel da Unio, na parte dos repasses obrigatrios para os estados e os municpios.
H ainda a questo nada trivial que diz respeito definio do que se constitui
desenvolvimento cultural ou, mais precisamente, o que ou como se define dispn-
dio cultural. Qual o objeto do financiamento cultural? Essa questo ganha relevn-
cia dadas as esperadas resistncias s transferncias vinculadas para a cultura, que so
naturais dados os impactos sobre os recursos de outras polticas. Mas as resistncias
podem ser minimizadas com definies abrangentes para essa questo, com aes
estruturantes sobre a qualidade de vida, a educao, e a gerao de empregos e aes
transversais com outras reas polticas urbanas, de segurana, de transportes etc.

5 ALGUNS DESAFIOS E UM DESAFIO ESTRUTURAL


Os municpios e os estados brasileiros so, em graus variados, dependentes de
recursos de outros nveis de governo. Um complexo sistema de repasses financei-
ros da Unio para estados e municpios e de estados para municpios foi criado
para compensar algumas das assimetrias presentes entre os nveis de governo e
garantir que eles pudessem exercer suas prerrogativas constitucionais.
Na verdade, a estrutura tributria, com repasses constitucionais obri-
gatrios, com a diviso de recursos tributrios que compensam as dificuldades
de estados e municpios. Grande parte dos municpios e boa parte dos estados
dependem de recursos recolhidos pela Unio para realizao de polticas. Essa a
estrutura federativa brasileira.
As assimetrias na distribuio de capacidades, de articulao de realizao de
polticas e de recursos humanos seguem a mesma lgica dos recursos financeiros.
Quando se dispe mais destes ltimos, provavelmente se obtm maiores capaci-
dades institucionais, de recursos humanos e de gesto.
A cooperao de nveis mltiplos. Pode estar presente na formatao e no dese-
nho das polticas e na estruturao de capacidades estatais de diferentes tipos e moda-
lidades, a exemplo das capacidades de planejamento, gesto, formao de recursos
humanos, conhecimentos tcnicos, procedimentais, jurdicos, financeiros entre outras.
210 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

A fixao de focos e objetivos precisos para realizao das polticas e amplia-


o de capacidade necessria. Complementarmente, devem ser desenvolvidas
vises de conjuntos dos problemas a serem enfrentados.
O que se afirma neste estudo que, no processo de construo de um SNC,
ainda se est na fase de articulao e que, para sua consolidao, ser essencial
uma produo normativa muito forte, como aconteceu no Sistema nico de
Sade (SUS), com as diversas normas operacionais.
Portanto, h uma necessidade de criao de normas. No caso desse sistema
so normas gerais, que atingem nveis operacionais muito especficos, tanto
na transferncia de recursos quanto nas atribuies de estados e municpios
e da prpria Unio em um sistema integrado. Portanto, no parece suficiente
simplesmente postular um sistema de articulao, mas h necessidade de uma
produo normativa muito complexa para que essa articulao seja eficaz em
termos de polticas.
Em resumo, se a prtica mostra desde j que o SNC j avana em funo de
capacidades institucionais subjetivas, isto , de informao tcnica e de formao
de pessoal qualificado, dotado de grande plasticidade potencial de adaptao
criativa aos contextos , tambm mostra a carncia de recursos para a ampliao e
a qualificao intensiva desse capital humano e para a pactuao de linhas de ao
e estratgias de mdio e longo prazos.
Por outro lado, as capacidades dobram-se em capacidades objetivas, isto ,
recursos financeiros e de gesto. No se quer dizer neste estudo nada prximo ao
discurso da gesto flexvel. Mas como a rea cultural muito complexa, deve-se
falar o tempo todo da questo da transversalidade de suas atividades.
A rea exige transversalidade e os recursos tm de ser muito qualificados para
aplicar esse princpio ou critrio. Um tcnico formado em determinada rea que
s domina sua especialidade discute e dialoga mal com as outras reas. Ento, a
formao de capacidades de dilogo qualificado neste ponto muito importante:
dilogo tcnico e dilogo referente programao oramentria, dilogo referente
s operaes necessrias, por exemplo, a uma licitao, tudo isso muito impor-
tante na rea, alm da sensibilidade e da capacidade de estabelecer articulaes e
aes qualificadas com agentes culturais propriamente.
Outro ponto o da unidade territorial da poltica. Provavelmente, os muni-
cpios no tm escala suficiente para gerenciamento de uma srie de recursos se
no tm nem na rea de sade, que em alguns casos mais padronizada, muito
menos teriam na cultura. Nesse caso, as escalas de gesto territorial talvez devam
ser objeto de reflexo poltica diferenciada. Os consrcios municipais, as associa-
es de municpios etc. resolvem em parte essa questo.
Cenrios para a Cultura em 2022 211

O consorciamento de municpios significa que eles podem discutir a dis-


tribuio de equipamentos, de atividades, de atribuies relativas capacitao,
entre outras. Ento, isso uma possibilidade a ser tentada de uma forma mais
radical na rea de cultura.
Existem algumas iniciativas, mas a ampliao das experincias talvez seja um
elemento importante de simplificao desse sistema, que tem de lidar com um
grau de heterogeneidade muito grande; no s financeira, tambm de capa-
cidades. Ento, repensar a unidade territorial de gesto talvez seja um elemento
importante para a rea, ao mesmo tempo em que se faz necessrio estabelecer e
consolidar instrumentos de interlocuo e planejamento conjunto.
212 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

REFERNCIAS
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Braslia:
Congresso Nacional, 1988.

BUARQUE, S. C. Metodologia e tcnicas de construo de cenrios globais e


regionais. Braslia: Ipea, fev. 2003 (Texto para Discusso, n. 939).
CAPTULO 6

REFORMA AGRRIA E CONCENTRAO FUNDIRIA

1 INTRODUO
A atualidade e necessidade da reforma agrria vem sendo questionada por
acadmicos e polticos. No raro aparecem na grande mdia pronunciamentos
e artigos que investem na desqualificao da reforma agrria e dos movimentos
sociais que a defendem.
Da parte do Poder Legislativo, so inmeras as tentativas para conter as
demandas dos movimentos sociais rurais, com propostas que tratam desde a
criminalizao desses movimentos caracterizando as ocupaes de terra como
desordem e violncia contra a propriedade e como atentado paz social , at
aquelas que tratam de reduzir, se no eliminar, as brechas legais que possibilitam a
desapropriao de terras por interesse social. Nessa direo convergem os esforos
dos ruralistas para impedir a edio do decreto de atualizao dos ndices de
produtividade da terra e reduzir ou anular seu escopo vigente (IPEA, 2010b).
As demandas mais estruturadas por reforma agrria j somam mais de meio
sculo e, embora presentes em vrios momentos na arena social, apenas a partir
de meados dos anos 1980 ganharam algum espao na agenda governamental.
As transformaes demogrficas e produtivas ocorridas nesse mesmo perodo
na rea rural brasileira atingiram de forma diferenciada as classes sociais rurais.
Com forte apoio do Estado, a estratgia de desenvolvimento agrcola privilegiou
os interesses dos proprietrios latifundirios e do grande capital, produzindo no
Brasil a chamada modernizao conservadora da agricultura, segundo a qual
inexiste questo agrria nacional.
Para o grande capital a questo agrria no mais questo, ou seja,
a reforma agrria no mais exigncia para a expanso e a acumulao do
capital agrcola. Mas preciso considerar como os demais grupos sociais so
afetados pela estrutura agrria atual. Nos meados do sculo passado havia
concordncia no diagnstico que identificava na estrutura agrria vigente
srio obstculo ao desenvolvimento das foras produtivas do capitalismo na
agricultura. A necessidade da reforma agrria, colocada desse ponto de vista,
expressava exclusivamente os interesses do capital. O processo de moderni-
zao conservadora tentou ignorar e desqualificar as propostas por reforma
214 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

agrria, no vendo na concentrao fundiria impedimento ao desenvolvi-


mento nacional. Ao contrrio, a concentrao da posse de terra continuou
como reserva de valor e como smbolo e meio de poder poltico.
Para os trabalhadores rurais e demais setores da sociedade brasileira, persiste
questo agrria sem soluo e que pode se agravar no tempo.
O cerne da questo precisamente a implicao negativa da modernizao conser-
vadora (mudana tcnica sem mudana na estrutura agrria) para a ocupao dos
trabalhadores e agricultores familiares, para o manejo ecologicamente sustentvel do
meio ambiente e para a distribuio da renda e da riqueza geradas no espao rural.
Tudo isto tem significado social concreto: relaes sociais civilizadas ou o imprio da
barbrie dos donos do poder e da riqueza territorial. (DELGADO, 2009).
Os indicadores socioeconmicos recentes1 relativos aos brasileiros que
vivem no campo revelam a face humana do processo histrico de concentrao
fundiria: cerca de um quarto da populao rural acima de 15 anos analfa-
beta; um tero dos domiclios rurais no tem acesso gua encanada; a renda
monetria domiciliar per capita das famlias que moram em rea rural hoje
equivalente a apenas 43% da renda de mesmo tipo das famlias com domiclio
em rea urbana e em quase metade dos domiclios rurais a renda per capita
familiar no ultrapassa meio salrio mnimo; apenas 8% dos trabalhadores
rurais recebem remunerao superior a dois salrios mnimos; e os empregos
temporrios respondem por quase metade das ocupaes. A comparao do
ndice de Gini para a concentrao da propriedade de terra no Brasil (um
dos mais altos do mundo, estimado em 0,854)2 com o ndice de Gini para
a concentrao de renda no Brasil rural (estimado em 0,727, contra um Gini
nacional de 0,544) demonstra a forte correlao existente entre concentrao
fundiria e pobreza rural.
Reconhecida a necessidade ainda presente da reforma agrria, a questo
que importa colocar diz respeito s condies ou aes por meios das quais
se poderia realizar reforma agrria que, nos prximos 10 ou 15 anos, esgo-
tasse essa necessidade. Ou seja, trata-se de investigar dados determinados
condicionantes as possibilidades de superao da concentrao fundiria
brasileira. Subsidiariamente, tambm se tm colocado em discusso teses sobre
a existncia e persistncia de demanda social para a reforma agrria, dada a
velocidade de expanso do agronegcio e do processo de esvaziamento demo-
grfico do campo.

1. Dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD)/Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) 2008.
2. Dado do Censo Agropecurio 2006 do IBGE. O ndice de Gini uma medida de desigualdade que varia entre 0
equivalente a uma distribuio equitativa perfeita e 1 equivalente ao grau mximo de concentrao.
Reforma Agrria e Concentrao Fundiria 215

2 QUADRO GERAL DA ESTRUTURA FUNDIRIA BRASILEIRA


condio imprescindvel para a implantao de polticas pblicas voltadas ao
desenvolvimento rural o aprimoramento constante das informaes relativas aos
modos de vida e produo da populao do campo. Desde 2004, a PNAD/IBGE
cobre todo o meio rural brasileiro; e este avano considervel foi em larga medida
completado recentemente com a publicao do Censo Agropecurio 2006.
As duas pesquisas, embora dotadas de caractersticas diferentes e consagradas
a objetivos especficos, tm importantes pontos de interseo e de complemen-
taridade. Os dados relativos populao rural na PNAD/IBGE a constatao
da baixa escolaridade, das precrias condies de moradia, dos reduzidos nveis
de renda e remunerao do trabalho das famlias residentes no campo oferecem
ilustrao viva ao que talvez tenha sido a principal questo social revelada pelo
censo: a persistncia de estrutura fundiria fortemente concentradora.
Os resultados do Censo Agropecurio 2006 divulgados em setembro de
2009 provocaram controvrsias e debates quanto consistncia e fidedignidade
dos dados. A determinao do ndice de Gini, que fornece uma medida da desi-
gualdade presente na distribuio das reas por estabelecimentos, esteve no centro
das discusses. O clculo inicial foi contestado, mas o valor revisto, mesmo aps
ser ligeiramente corrigido para baixo, ainda revela a manuteno de elevados
nveis de concentrao de rea.3 Destarte, o Brasil continua detentor de uma das
estruturas fundirias mais desiguais do mundo, o que outras formas de apresenta-
o dos dados censitrios reafirmam.
Os estabelecimentos menores de 10 hectares (ha) pelo menos desde o
Censo Agropecurio 1985 constituem cerca de 50% do total, mas abarcam
apenas pouco mais de 2% da rea total recenseada em cada ano. Estes dados
mostram quanto a estrutura agrria brasileira marcada, de um lado, por forte
minifundizao e, de outro, por imensa concentrao de terras, com os estabeleci-
mentos de extenso superior a mil ha, que representam menos de 1% do nmero
total, ocupando quase 45% da rea total.
A observao do ndice de Gini apurado para os estados brasileiros mostra o
aumento da concentrao mesmo nos estados onde se acreditava existir estrutura
fundiria consolidada e, portanto, pouco sujeita a variaes, como no Sudeste e
no Sul. Na maior parte dos estados da regio Norte (Par, Amap, Amazonas e
Tocantins), Centro-Oeste (Mato Grosso do Sul, Gois e Distrito Federal) e em
quatro estados do Nordeste (Pernambuco, Bahia, Alagoas e Cear), registrou-se
aumento da concentrao fundiria.

3. A correo procedida pelo IBGE em relao ao clculo do ndice de Gini calculado pra o Brasil com base no Censo
Agropecurio 2006 baixou de 0,872 para 0,854, ou seja, ajuste para menos de cerca de 2%.
216 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Ainda segundo o IBGE, o Gini do estado de Alagoas o maior do pas


(0,871), seguido por Mato Grosso (0,865), Maranho (0,864), Cear (0,864),
Mato Grosso do Sul (0,856) e Piau (0,855), todos com valores acima da mdia
calculada para o total de estabelecimentos recenseados no pas.
Mais que indicar a continuidade e mesmo aumento da concentrao
fundiria na maior parte das unidades estaduais administrativas do pas, os dados
censitrios refletem a natureza do processo de modernizao produtiva e o sen-
tido das polticas que vm sendo implementadas para fortalecer a participao da
agricultura no mercado internacional de commodities agrcolas. Apontam nesta
direo a produo em larga escala de gros particularmente de soja e milho ,
a expanso mecanizada do algodo e a incorporao de novas reas em direo
fronteira agropecuria a partir do norte de Mato Grosso, regio at recentemente
caracterizada pela pecuria extensiva.
Assim, ao contrrio das reas do Rio Grande do Sul e do Paran, precursoras da
introduo e consolidao da agroindstria da soja no Sul do Pas a partir dos anos
de 1970, na Regio Centro-Oeste esta lavoura alcanou uma escala de tecnificao
que influenciou a concentrao fundiria nestes recortes. (IBGE, 2006).
A concentrao fundiria detectada pelo IBGE pode ser atribuda a trs
processos ligados diretamente entrada do capital estrangeiro na agricultura:
i) expanso dos cultivos para a produo de agrocombustveis, em especial do eta-
nol; ii) o direcionamento de capitais para a compra de terras em pases em desen-
volvimento com potencial agrcola movimento detectado pela Organizao das
Naes Unidas para a Agricultura e a Alimentao (FAO); e iii) a formao do
mercado de crditos de carbono, que tambm teria direcionado investimentos
com expectativas de especulao.
Tambm os dados sobre produtividade da agricultura em geral e da agricultura
familiar tm tido suas consistncias postas em dvida. De certa forma, parte desta dis-
crdia decorre da retomada das propostas do governo para a atualizao dos ndices de
produtividade da terra, parmetro para as desapropriaes para fins de reforma agrria.
Pela primeira vez o censo agropecurio se props a levantar dados sobre os
assentados pela reforma agrria em projetos criados a partir de 1985. Mas, como
o IBGE no teve acesso com antecedncia s informaes relativas aos permetros
dos projetos de assentamento, a determinao dessa categoria ficou prejudicada.
Apenas parte dos assentados se identificou como tal. Segundo dados do Sistema
de Informaes de Projetos de Reforma Agrria (Sipra)/Instituto Nacional de
Colonizao e Reforma Agrria (Incra), 645.207 famlias foram assentadas entre
1985 e dezembro de 2005; o censo de 2006, porm, identificou 189.191 produ-
tores assentados sem titulao. Assim, ficaram de fora os assentados j titulados
e os que no puderam ser identificados como beneficirios da reforma agrria.
Reforma Agrria e Concentrao Fundiria 217

3 ORIGENS DA ESTRUTURA FUNDIRIA BRASILEIRA


As causas e origens da estrutura fundiria brasileira esto descritas e analisadas em
diversos estudos e pesquisas. Relembrando alguns dos argumentos presentes em
vasta bibliografia, destacam-se os seguintes pontos.

3.1 Tradio patrimonialista


Os principais historiadores e cientistas sociais brasileiros convergem ao atribuir
matriz portuguesa da colonizao a marca do patrimonialismo presente nas
origens do Estado brasileiro. Seus fundamentos tericos tm como principal
fonte os conceitos do jurista e socilogo alemo Max Weber, que, de modo geral,
identifica como elemento central do patrimonialismo o trato da coisa pblica,
pela autoridade, como se fosse de domnio privado.
O recurso ao conceito weberiano para designar uma prtica social pre-
sente em toda a histria do povo brasileiro a incapacidade de diferenciar as
esferas pblica e privada teve aplicaes originais no Brasil e deu origem a
diversas interpretaes do processo histrico da formao do Estado, entre as
quais se destacam as elaboradas por Srgio Buarque de Holanda, Raymundo
Faoro e Oliveira Vianna.4
Para Weber (1999), o patrimonialismo traduz uma forma de exerccio
legtimo de poder ancorado conceitualmente na dominao de tipo tradicional,5
cuja legitimidade se baseia no reconhecimento e na aceitao de ordens e poderes
senhoriais existentes desde sempre. O patrimonialismo de origem weberiana teve
forte influncia na histria das doutrinas polticas brasileiras, embasando impor-
tantes estudos sobre a formao das instituies nacionais.
Em Razes do Brasil, obra publicada em 1936,6 Srgio Buarque de Holanda
cunhou a expresso homem cordial para caracterizar o brasileiro como indi-
vduo propenso a no considerar a diferena bsica existente entre seu interesse
privado e a esfera pblica. Mediante o recurso de metodologia embasada na
psicologia e na histria social, Srgio Buarque desenvolveu sua tese de modo a
demonstrar como as caractersticas do homem brasileiro foram moldadas pelo
processo colonizador, com a reproduo de atavismos e padres institucionais
tipicamente patriarcais, marcados pela subordinao autoridade e pelo aberto
descaso com os assuntos relativos esfera pblica.

4. Ver referncias.
5. A obedincia ao chefe poltico decorre de um dos seguintes tipos de dominao: a carismtica, a racional-legal
e a tradicional, que aparecem nos escritos de Weber como sendo tipos-ideais, ou seja, constituem recurso meto-
dolgico a ser utilizado para anlise de fenmenos que no podem ser encontrados em estado puro na realidade,
mas podem ser visualizados no plano abstrato da teoria.
6. Ver referncias.
218 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

O livro Os donos do poder, de Raymundo Faoro, publicado em 1958, cau-


sou forte impacto no meio intelectual. Ao dar peso e significado a caractersti-
cas superestruturais na explicao da formao da sociedade brasileira, o autor
inspirou-se na teoria weberiana da burocracia com o objetivo geral de desvendar
os fatores permanentes e invariantes que atuam como causas profundas dos
processos histricos.
Para Weber (1991), a sociedade feudal europeia tinha-se estruturado em trs
estamentos o clero, a nobreza e o povo , cada um dos quais dotado de estatuto
jurdico prprio e de funes sociais permanentemente determinadas. Uma das
modalidades do senhorio poltico tradicional, segundo o autor, seria a estamental-
patrimonial, em que o estamento dominante se utiliza do poder poltico como
sua propriedade. Weber identifica, com essa categoria, a existncia de um grupo
estamental correspondente ao tipo tradicional de dominao poltica em que
o poder no funo pblica, mas objeto de apropriao privada.
O subttulo da obra de Faoro Formao do patronato poltico brasileiro
incorpora, de certo modo, essa definio. Faoro tomou emprestado de Weber o
conceito-chave de estamento (stand) para assinalar o carter de poder poltico
exercido no para atender aos interesses das classes agrrias, latifundirias ou
burguesas, mas em causa prpria, por um grupo social que atuaria para dominar
a mquina poltica e administrativa do pas, e para se apropriar, por meio dela,
dos benefcios do poder, como prestgio e riqueza. Este estamento burocrtico
verso do patrimonialismo weberiano exprimiria forma de dominao poltica
tradicional, prpria de sistemas centralizados, que, na falta de contrapesos pol-
ticos descentralizados, produzem formas de dominao racional-legal, tpicas de
pases da Europa ocidental.
A contribuio de Faoro vai alm da inspirao nos conceitos weberianos em
sua interpretao do sistema poltico brasileiro: ela consiste, fundamentalmente,
em chamar a ateno sobre a necessidade de examinar o sistema poltico em si
mesmo, e no como simples manifestao dos interesses de classe. O patrimonia-
lismo visto por Faoro como a caracterstica mais marcante do desenvolvimento
do Estado brasileiro atravs dos tempos.
No Brasil atual, no entanto, os problemas no decorrem mais do poder
absoluto do estamento burocrtico, mas, sim, em boa parte, da incapacidade do
Estado de exercer o poder, que lhe delegado democraticamente, de governar
em benefcio de todos. No se deve deduzir disso que os estamentos burocrticos
perderam completamente sua capacidade de disputar, com os demais grupos
sociais, parcelas importantes de poder e riqueza, agora em grande parte por
associao a outros interesses privados. A conjugao de interesses desses atores
produz forte rejeio construo de uma nao que tenha equilbrio na sua
Reforma Agrria e Concentrao Fundiria 219

estrutura fundiria, uma vez que tal projeto implicaria repartio de poder e de
patrimnio. Enquanto estes interesses forem predominantes, a questo agrria e
as demandas por reforma agrria continuaro tendo atualidade.
Uma terceira interpretao terica sobre a difcil relao entre pblico e pri-
vado no Brasil foi formulada por Vianna (1982). Utilizando metodologia que pri-
vilegia o comportamento social como elemento constituinte do direito pblico,
esse autor afirma que o entendimento da sociedade e de seus problemas s
possvel desvendando-se o papel da cultura na sua formao.
Para Vianna (op. cit.), muitas das instituies polticas brasileiras seriam
inteiramente distintas se outro tivesse sido o processo de ocupao geogrfica e
organizao agrria. Em outros termos, se na base da nossa formao no estives-
sem presentes as sesmarias e a conscincia particularista da famlia fazendeira, o
prprio Estado teria configurao bastante diversa.
A hipertrofia da ordem privada e seu predomnio histrico sobre a ordem
pblica so, segundo Vianna (op. cit.), elementos centrais na formao rural da
sociedade brasileira e obstaculizam sua modernizao. Nesse sentido, concorrem
para a manuteno de estrutura fundiria altamente concentrada. A questo do
patrimonialismo, na anlise desse autor, toma rumos prprios, que revelam e
acentuam a presena marcante do individualismo em nossa sociedade e suas con-
sequncias sobre a dificuldade de diferenciao do pblico e do privado.

3.2 Modelo de desenvolvimento agrcola baseado na monocultora de exportao


Desde os primrdios do processo de colonizao, a opo pela monocultura fun-
cionou como incentivo e justificativa para a concentrao fundiria, que de
resto j estava garantida pela vigncia do sistema de sesmarias. Furtado (2006) e
Prado Jr. (1987) em seus trabalhos sobre o processo histrico brasileiro destacam
a importncia e as consequncias da monocultura para a economia colonial, bem
como seus efeitos para a manuteno da concentrao fundiria.
Em sua formao histrica, a economia brasileira privilegiou, em primeiro
lugar, a grande propriedade, as grandes extenses de terra, em conformidade com
os latifndios herdados das capitanias hereditrias e sesmarias; em segundo, a pro-
duo da monocultura para exportao para atender demanda de Portugal; e
em terceiro, a utilizao da mo de obra escrava. Esses trs elementos e seu legado
cortam horizontalmente a sociedade brasileira, conforme a tese dos economistas
que analisam a dependncia econmica do Brasil.
Para Prado Jr. (1998), romper com a grande propriedade via realizao de
reforma agrria, capaz de expandir o mercado interno e dinamizar a economia,
era pr-condio para a transformao socioeconmica do Brasil. Furtado (2006)
220 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

denuncia tambm o baixo grau de dinamizao econmica gerado pela monocul-


tura e traduzido na extensa pauta de importaes com que o pas era obrigado
a arcar. A reforma agrria era necessria para extinguir o modelo do latifndio
monocultor e modernizar o pas, freiando o xodo rural que historicamente pres-
sionava os salrios para baixo.
A grande propriedade, a monocultura de exportao e o trabalho escravo,
elementos estruturantes da organizao econmica no perodo colonial, dei-
xaram marcas profundas no pas mesmo aps o fim do regime colonial e a
abolio da escravido. O modelo de monocultura primrio-exportadora teve
como caracterstica derivada a baixa valorizao da produo agrcola voltada
para o mercado interno, relegando a populao rural no latifundiria agri-
cultura de subsistncia (PRADO JR., 1987). Outro agravante da monocultura
praticada no pas, segundo Prado Jr., o descaso em relao conservao dos
recursos naturais: o modelo, tendo na ocupao de novas reas sua lgica de
manuteno, avanava deixando para trs vastas extenses de terra exauridas
na sua fertilidade. Essa lgica predominou no ciclo da cana-de-acar e no do
caf, e foi assimilada pelas polticas governamentais de ento, configuradas para
atender basicamente grande lavoura.
Furtado (2006) ressalta que, para romper com as limitaes ao desenvolvi-
mento inclusive industrializao impostas pelo binmio latifndio-mono-
cultura agroexportadora, seria preciso promover a reforma agrria. A conservao
de estrutura fundiria fortemente concentrada comprometeria todo o processo
de desenvolvimento e produziria uma sociedade marcada por excluso e desigual-
dade, como de fato aconteceu.
Na atualidade, o agronegcio integrado ao comrcio internacional de com-
modities segue reproduzindo a lgica da produo extensiva em grandes proprie-
dades. Desde a evoluo produtiva resultante da revoluo verde at o conceito
atual de multifuncionalidade da agricultura, a atividade agrcola monocultora de
feio empresarial apoiada na produo de commodities, como a cana-de-acar
e a soja ganhou nova nomenclatura e novos paradigmas. Esta evoluo marca
a transformao da agricultura em agronegcio (MALANOS, 2010), modelo
que atua por intermdio de ciclos de produo e tende a se espalhar por todo
territrio, abrindo novas reas na frente de expanso, reconquistando reas
abandonadas e/ou degradadas, ou ocupando reas de culturas que perderam pro-
tagonismo no comrcio internacional.
A maioria das culturas de exportao herdeira do latifndio. A grande
explorao, forma tpica aplicada por pases e companhias de comrcio impe-
riais para promover a extrao de riquezas e recursos das colnias, foi conservada
na esfera econmica e social e naturalizada na esfera ideolgica, que assimilou
Reforma Agrria e Concentrao Fundiria 221

como dado verdadeiro que a produo agrcola racional depende da grande


propriedade. O maquinrio, o sistema de apoio produo crdito, armazns,
vias de comunicao etc. , e o tecido urbano interiorano foram se produzindo
em funo dessa regra.
A revoluo verde transformou profundamente a agricultura no plano tec-
nolgico, com base na incorporao intensiva de maquinrio, insumos qumicos
e sementes e matrizes cada vez mais artificializadas. O conhecimento cientfico
foi e continua a ser colocado quase que exclusivamente a servio desse modelo.

3.3 D
 inmica de desenvolvimento rural subordinada dinmica de
desenvolvimento urbano
A considerao de que a agricultura teria por funo fornecer matrias-primas
e alimentos para as cidades, de modo a possibilitar o desenvolvimento do setor
realmente importante a indstria , esteve na arena de discusses polticas,
sobretudo nas dcadas de 1950 e 1960. O argumento segundo o qual a agricul-
tura constitua obstculo moderna industrializao do pas esteve presente, em
especial, nas teses dualistas, que dividiam o campo econmico em dois setores
contrapostos, um moderno (o novo) e um atrasado (o velho).
De acordo com esse entendimento,7 o pas possua duas estruturas independentes:
uma moderna, dinmica e de base urbano-industrial; e outra, atrasada, rural e agr-
cola. Cada uma delas caracterizaria diferentes contextos regionais, e as funes do
rural favorecer a acumulao de capital e fornecer mo de obra farta e barata
deveriam estar completamente subordinadas s exigncias e necessidades do urbano.
Apesar de refutado e praticamente abandonado, o iderio dualista, em verso moder-
nizada, ainda marca as avaliaes contemporneas sobre o Brasil que contrapem o
pas moderno e dinmico do agronegcio ao pas atrasado da agricultura familiar,
includos neste ponto, com protagonismo, os assentados da reforma agrria.
Francisco de Oliveira, em seu ensaio Crtica razo dualista (1981), clssico
da cincia social brasileira, estabelece confronto crtico com a tradio estrutura-
lista do pensamento da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe
(Cepal) e com as correntes da dependncia que circulavam no meio acadmico
no incio da dcada de 1970. Fundando novo patamar para os estudos e as an-
lises sobre a economia brasileira, o ensaio de Oliveira abre perspectiva diversa
sobre a questo do desenvolvimento desigual: ele sustenta que a entrada do pas
na modernidade capitalista se tem realizado pela utilizao que o setor moderno
da economia faz do setor atrasado.

7. A partir do livro publicado por Lambert, em 1943, vrios autores ainda hoje se inspiram nas teses deste livro em
anlises tanto sobre o processo de desenvolvimento como sobre a situao socioeconmica do Brasil, e mesmo para
interpretar nossas desigualdades. Tambm inspirao para exerccios de desqualificao da agricultura familiar, dos
movimentos sociais rurais e da reforma agrria.
222 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Esta perspectiva contrariou a interpretao, at ento dominante, que


presumia existir antagonismo e duplicidade entre os dois setores. Para o autor,
a originalidade do desenvolvimento brasileiro reside precisamente na expan-
so do capitalismo no pas que se deu pela introduo de relaes novas no
arcaico e pela reproduo de relaes arcaicas no novo, configurando relao
no apenas desigual, mas combinada, entre os dois polos. Nesse processo, a
no superao da questo agrria permitia manter os custos de reproduo da
fora de trabalho a nveis reduzidssimos e viabilizou a acumulao de capital e
o crescimento industrial. Em outras palavras, a agricultura atrasada financiava
a agricultura moderna e a industrializao, e fornecia para os centros urbanos
industrializados mo de obra suficientemente abundante para formar exrcito
industrial de reserva.
A tese central da Cepal, nesse perodo, representada pela contribuio de Celso
Furtado e inscrita no Plano Trienal 1963-1965, via na elasticidade da oferta de
alimentos, frente s presses da demanda urbana e industrial, o problema estrutural
do setor agrcola brasileiro. Sua soluo dependia fundamentalmente da reforma da
estrutura fundiria e da modernizao das relaes de trabalho no campo.
De outra parte, tambm se fazia presente o entendimento de que a agri-
cultura atrasada impunha entraves ao processo de desenvolvimento do pas.
O reduzido poder de compra do homem rural, a deficincia de abastecimento
alimentar nas cidades e a insuficincia do mercado agrcola para produtos indus-
triais eram apontados como os principais fatores desse impedimento. A despeito
disso, a concentrao fundiria, o latifndio improdutivo e as precrias condies
de trabalho no campo raramente eram referidos como possveis justificativas para
os problemas diagnosticados.

3.4 O processo, ainda em curso, de modernizao conservadora no campo


O processo de modernizao conservadora fez prevalecer a ideia de que a ques-
to agrria estava resolvida e de que a reforma agrria deixara de ser necessria,
visto que a incorporao de novas tecnologias produo agrcola, ainda que
houvesse expulsado grande contingente populacional das reas rurais, teria
tornado o campo capaz de corresponder funo econmica de provedor dos
centros urbanos.
Este entendimento deriva em parte dos argumentos expostos anterior-
mente, mas introduz a questo da tecnologia como fator de diferenciao e de
definio da agricultura, ignorando todos os que estejam excludos deste crculo
de excelncia: os trabalhadores rurais sem-terra, os pequenos produtores em por-
es minsculas de terreno; em suma, a maior parte da populao rural e dos
estabelecimentos agrcolas.
Reforma Agrria e Concentrao Fundiria 223

O sucesso do processo de modernizao da agricultura brasileira desde


meados do sculo passado teve como suporte tanto a recusa em absorver mudan-
as fundamentais na propriedade da terra, como a manuteno de estrito con-
trole sobre a fora de trabalho rural, historicamente impotente para se libertar
de relaes de subordinao pessoal e para se apropriar ao menos em parte do
excedente econmico.
Na modernizao conservadora, as tradicionais elites agrrias foraram uma bur-
guesia relutante e avessa aos processos de democratizao a um compromisso: a
modernizao fazia-se, sob a liderana e levando muito em conta os interesses dos
proprietrios agrrios, conformando-se uma subjetividade coletiva centrada em
um bloco transformista, cauteloso e autoritrio em suas perspectivas e estratgias.
(DOMINGUES, 2002).
A consolidao de setor rural forte sob a gide do agronegcio, basi-
camente voltado para o comrcio exterior, contou com o apoio tanto dos
proprietrios rurais quanto da burguesia urbano-industrial. Recentemente, a
centralidade assumida pelo setor como lcus de acumulao e produo de
lucros motivou a entrada macia do capital financeiro na agricultura empre-
sarial. Os ganhos de produtividade obtidos com a explorao de commodities
passaram a justificar a ocupao de grandes pores de terras fora e no inte-
rior da fronteira agrcola. Problemas sociais e ambientais, no entanto, vm
colocando este modelo em xeque, seja pela acirrada disputa travada entre o
grande capital e os movimentos dos trabalhadores rurais pelo domnio de
terras pblicas, seja pelos danos causados a biomas importantes para a huma-
nidade, no s na Amaznia, mas tambm no Cerrado, no Pantanal e mesmo
no pouco que resta da Mata Atlntica.

3.5 Polticas pblicas orientadas reproduo desse modelo agrcola


Os subsdios pblicos ao seguro rural e a busca de consolidao de sistema nacio-
nal de crdito rural sob o patrocnio do aparato bancrio do Estado concentram
os frutos do progresso tcnico e privilegiam o agronegcio em detrimento da
agricultura familiar.
A oferta de crdito para o agronegcio e para a agricultura familiar no
Plano Safra 2009-2010 ainda dspar. Para contingente de cerca de 800 mil
estabelecimentos agrcolas conforme dados do Censo Agropecurio 2006
foram disponibilizados R$ 92,5 bilhes; para os mais de 4,3 milhes de estabe-
lecimentos da agricultura familiar, R$ 15 bilhes.
224 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

TABELA 1
Nmero e rea dos estabelecimentos agrcolas, e crdito disponibilizado para a
agricultura familiar e no familiar Brasil, ano-safra 2009-2010
Agricultura Total de estabelecimentos rea total Plano Safra 2009-20101
familiar Nmero (%) Hectare (%) R$ bilhes (%)
Total 5.175.489 100,0 329.941.393 100,0 107,5 100,0
Agricultura
familiar Lei no 4.367.902 84,4 80.250.453 24,3 15,0 14,0
11.326/2006
No familiar 807.587 15,6 249.690.940 75,7 92,5 86,0
Fonte: IBGE (2010).
Nota: Valores disponibilizados.

Paralelamente importante considerar outras iniciativas no mbito do cr-


dito agrcola, especificamente aquelas relativas reestruturao da dvida rural
acumulada desde a dcada de 1980. A Lei no 11.775/2008, que trata das formas
de ressarcimento de dvidas acumuladas na ordem de R$ 76 bilhes, ilustra as
discrepncias entre os graus de endividamento dos respectivos setores da agri-
cultura: do valor total, apenas R$ 3 bilhes so relativos a dbitos de pequenos
agricultores, ao passo que os R$ 73 bilhes relativos dvida do setor rural empre-
sarial e que no incluem todos os crditos no pagos por agricultores de mdio
e grande porte excedem em 25% a soma do total de emprstimos concedidos
pelo Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF)
desde o incio de suas operaes, em 1995 (em valores atualizados at dezembro
de 2007) (IPEA, 2008b).

3.6 Uso especulativo da terra, grilagem de terras pblicas e valorizao


financeira dos ttulos de propriedade
Durante muito tempo a terra constituiu importante mecanismo de reserva de
valor, antes mesmo de ser capital. A terra somente se tornou atrativa para a pro-
duo agrcola quando a demanda por produtos agrcolas cresceu e os preos
e as polticas passaram a garantir crditos para a produo e facilidades para a
comercializao interna e para as exportaes. Com a valorizao, a terra transita
da condio de patrimnio para a de capital, ou seja, ela se torna, de meio de
produo, em fonte de gerao de mais valor.
O processo de desenvolvimento e de ocupao desigual do territrio nacio-
nal gerou tanto reas com elevada produtividade agrcola, com altos ndices tec-
nolgicos, como reas subexploradas e mantidas como reserva de valor. Muitas
dessas terras so adquiridas para fins especulativos (SAYAD, 1977). Esse processo
foi especialmente intenso em pocas de instabilidade da moeda e de elevados
ndices de inflao, e recrudesceu recentemente com o avano da fronteira agr-
cola sobre a Amaznia.
Reforma Agrria e Concentrao Fundiria 225

Como observado em todas as ocasies de expanso da fronteira agrcola,


em cada ciclo agrcola importante cana-de-acar, caf, pecuria, soja etc. a
busca por terra tem sua lgica econmica ancorada nas expectativas dos ganhos
futuros advindos no s do aumento contnuo da rea explorada, mas tambm
da penetrao de grandes projetos de infraestrutura, que promovem a valorizao
de terras desbravadas.
Igncio Rangel, em 1957, em seu livro A questo agrria brasileira, previa que
a elevao da produtividade capitalista no campo iria acelerar a liberao de foras
produtivas na agricultura mo de obra e reas ociosas , o que a modernizao
conservadora e o agronegcio realizaram. Este fato, contudo, acrescenta o autor,
no poderia impulsionar o desenvolvimento rural ou um projeto reformista no
campo em virtude de caracterstica especfica de nossa conformao social: o uso
da terra como reserva de valor.
A grilagem apropriao indevida de terras pblicas por meio da falsificao
de documentos est presente em todo territrio nacional. Embora a grilagem
de terras na Amaznia venha tendo mais divulgao, o fenmeno abarca todas
as unidades da Federao (UFs). A grilagem obedece a vrios interesses, desde
a simples especulao imobiliria at a venda de recursos naturais, lavagem de
dinheiro e captao de recursos financeiros.
Em 1999, a Comisso Parlamentar de Inqurito Destinada a Investigar a
Ocupao de Terras Pblicas na Regio Amaznica levantou a existncia de mais
de 100 milhes de ha de terras griladas. O processo de registros de terras rurais
no Estado do Amazonas, certamente como em outros Estados da Amaznia,
apresenta muitas falhas e irregularidades, aponta o Relatrio Final da Comisso
Parlamentar de Inqurito (CPI), do qual se destacam ainda os seguintes pontos:
1. A existncia de extensa, vasta e alarmante quantidade de terras pbli-
cas matriculadas irregularmente e ilegalmente por particulares, muitas
vezes favorecidos por atuaes de flagrante delito executadas por re-
gistradores pblicos das comarcas do interior do estado, com eventual
cobertura de integrantes do prprio Poder Judicirio e dos institutos de
terras estaduais e federais.
2. A extenso do estado e a falta de fiscalizao por parte da Justia facili-
taram a falsificao e a multiplicao de registros de imveis rurais com
procedncia ilegal ou fictcia, persistindo problemas como duplicidade
de registros e de proprietrios, ou ainda a possibilidade de registro de
um mesmo imvel em mais de um municpio.
3. Certides de terras foram outorgadas por autoridades estaduais, em de-
sacordo com documentos legais e legtimos.
226 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

4. Ausncia de regras para procedimentos correcionais nos cartrios, es-


tabelecidas por rgos superiores, o que possibilita a prtica de atos
de registro pblico sem a presena das partes envolvidas, facilitando a
fraude, acarretando registro de demarcatrias e, em alguns casos, au-
mentando em mais de 30.000% as reas originais.
5. A partir da fraude, era possvel criar, por meio de Certides Vinten-
rias, de Inteiro Teor e outras, cadeias dominiais sem o devido lastro de
origem legal e de autenticidade que as comprovasse.
6. Dificuldade em se concretizarem os cancelamentos de registros frauda-
dos, seja por conta de aes interpostas no Judicirio, seja pela abertura
de novas matrculas do mesmo imvel em outro livro do cartrio.
Como consequncia dessa CPI, o Incra realizou srie de vistorias com o
objetivo de anular grandes fraudes e recuperar, para a reforma agrria, essas reas.
O relativo xito inicial dessa fiscalizao fez diminuir, por algum tempo, a quan-
tidade de terras griladas. Contudo, novas invases de terras pblicas e novos casos
de registro fraudulento continuaram a acontecer, e muitas das reas recuper-
veis pelo instituto permaneceram em poder dos grileiros por efeito de liminares
da Justia.
A invaso de terras pblicas e as tratativas posteriores para serem legali-
zadas ainda constituem a nota dominante do processo de ocupao de vastas
regies da Amaznia. Se, em primeiro momento, a invaso propicia a apropriao
dos recursos naturais, sobretudo madeira e castanha, em seguida abre caminho
a negociaes para a instalao de projetos agropecurios que, com frequncia,
contam com financiamentos de entidades estatais.
O mapa da grilagem, elaborado pela Comisso Permanente de Monito-
ramento e Assessoramento das Questes Ligadas Grilagem formada por rgos
da Justia, do estado, Ministrio Pblico e entidades da sociedade civil, em 2009,
revela que os ttulos irregulares somam mais de 110 milhes de ha, quase a exten-
so territorial do Par. Em So Flix do Xingu, por exemplo, os ttulos existen-
tes equivalem a quase 16 vezes o tamanho do municpio. Ao encabeada pelo
Ministrio Pblico Federal tramita no Conselho Nacional de Justia pedindo que
seja autorizado o cancelamento administrativo sem necessidade de ao judicial
desses ttulos, uma vez que o Tribunal de Justia do estado no atendeu ao pedido.
A partir de reiteradas denncias de grilagem de terras e de atuao ilegal de
madeireiras, foi novamente criada CPI para investigar a situao fundiria, bem
como o uso ilegal de terras na regio Amaznica. Para alguns deputados esta nova
comisso desnecessria, pois dever-se-ia concentrar esforos na aplicao das
recomendaes da comisso anterior, finalizada em 2001.
Reforma Agrria e Concentrao Fundiria 227

3.7 Novo ciclo de concentrao fundiria e regulao do agronegcio


O aumento mundial do preo dos alimentos a partir de 2006 e suas consequncias
na economia interna de pases importadores de commodities agrcolas provocaram
enorme interesse por terras frteis de pases em desenvolvimento, especialmente
na frica e Amrica Latina. O pressuposto de que a terra abundante e barata
nestes pases tem alavancado a tendncia de aquisio de grandes propriedades
pelos Estados que tm pouca terra arvel e por fundos de investimento privado.
Enquanto pases importadores buscam terra para garantir a segurana ali-
mentar de sua populao, os fundos de investimento miram a especulao imo-
biliria e a altssima rentabilidade das commodities, especialmente com as polticas
internas que incentivam o incremento da produo agrcola e colocam em relevo
a primarizao das economias. O incentivo s monoculturas para produo de
alimentos da pauta de exportao, o incremento das atividades mineradoras e a
aposta nos biocombustveis como matriz energtica do impulso tendncia de
valorizao da terra e a sua incorporao como reserva de valor.
Recente pesquisa do Instituto Internacional de Pesquisa em Poltica Alimentar
(VON BRAUN; MEINZEN-DICK, 2009) identificou srie de problemas nos con-
tratos firmados entre os compradores de terras e os pases africanos. Trata-se de con-
tratos de compra ou aluguel de terras com prazos que vo de meio a at um sculo,
colocando em risco o acesso de pequenos agricultores terra e gua. Na maior
parte dos contratos, segundo o estudo, no h qualquer garantia de contrapartidas
como transferncia de tecnologia, investimento na produo, criao de empregos e
construo de infraestrutura. Em muitos contratos no h um nico centavo gasto
com o aluguel das terras e em outros os preos so meramente simblicos.
O Brasil surge com fora na rota do que parece ser novo ciclo de concentrao
fundiria no mundo, baseada na expanso do agronegcio, nova face da moder-
nizao conservadora do campo. Com vasta e rica extenso territorial, o Brasil
possui um dos maiores mananciais aquferos do mundo, a maior biodiversidade
concentrada do planeta (Amaznia), percentual elevado de terras improdutivas
apropriadas por poucos especuladores, um dos maiores potenciais minerais do
mundo, polticas pblicas voltadas para o fortalecimento do agronegcio e, por
fim, a total ausncia de controle pblico sobre a aquisio de terras por estrangeiros.
Tendo em vista a presena crescente do capital estrangeiro no mercado de
terras brasileiro, o Ministrio Pblico Federal iniciou investigao sobre os registros
de imveis em nome de estrangeiros no pas, a fim de traar um mapa da situao
fundiria atual. E a constatao da instituio no poderia ser outra: as informaes
disponveis so precrias, baseadas em informaes declaratrias fornecidas apenas
por pessoas fsicas. Ainda assim, os dados do Servio Nacional de Cadastro de Terras
identificam que 4 milhes de ha so de propriedade de pessoas fsicas estrangeiras.
228 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Deste total, 50% esto situados em territrio amaznico e o estado com a maior
presena de estrangeiros o Mato Grosso do Sul, com 800 mil ha alienados.
primeira vista, os relatos de aquisio antes apontados indicariam total
ausncia de regulao sobre a insero de pessoas fsicas e jurdicas estrangeiras
na alienao de terras. No o que ocorre, contudo. H farta legislao brasileira
direcionada regulao da aquisio de imvel rural por estrangeiros, merecendo
especial meno os seguintes dispositivos legais:
Constituio Federal de 1988 (CF/88), especialmente o Art. 190.
Lei no 4.504/1974 (Estatuto da Terra), que disciplina juridicamente
todo o regime de propriedade nacional.
Lei no 5709/1971, regulamentada pelo Decreto no 74.965/1964, que es-
tabelece regras especficas para a aquisio de imvel rural por estrangeiro.
Lei no 6.634/1979, que dispe sobre a faixa de fronteira.
Decreto no 85.064/1980, que disciplina a aquisio de imvel rural em
faixa de fronteira.
De forma esquemtica, todo o regime de aquisio e arrendamento de terras
por estrangeiros possui diversos limites, amparadas pelo Art. 190 da CF/88,
norma taxativa ao estabelecer que a lei regular e limitar a aquisio ou o
arrendamento de propriedade rural por pessoa fsica ou jurdica estrangeira e
estabelecer os casos que dependero de autorizao do Congresso Nacional.
Todas as disposies se dirigem tanto s pessoas fsicas e jurdicas estrangeiras
como tambm s pessoas jurdicas brasileiras cujo capital social seja composto
majoritariamente por capital estrangeiro com residncia ou sede no exterior.
A reduo destas disposies condio de letra morta da lei buscou legiti-
mao na prpria interpretao das normas vigentes por rgos ligados adminis-
trao pblica federal nos anos 1990. Com o objetivo de intensificar o processo de
abertura econmica do pas e privilegiar a entrada de capital estrangeiro no pro-
cesso de privatizao, o governo FHC revogou, via Emenda Constitucional (EC)
no 6/1995, o Art. 171 da Constituio Federal, que discriminava empresas brasi-
leiras e empresas de capital nacional das empresas estrangeiras, dispensando-lhes
tratamento diferenciado e disposies especiais. A revogao acabou por embasar
controvertido parecer da Advocacia-Geral da Unio (AGU/LA 04/94), que,
resumidamente, entendeu estar revogado o 1o do Art. 1o da Lei no 5.709/1971.8

8. Art. 1 - O estrangeiro residente no Pas e a pessoa jurdica estrangeira autorizada a funcionar no Brasil s podero
adquirir imvel rural na forma prevista nesta Lei.
1 - Fica, todavia, sujeita ao regime estabelecido por esta Lei a pessoa jurdica brasileira da qual participem, a
qualquer ttulo, pessoas estrangeiras fsicas ou jurdicas que tenham a maioria do seu capital social e residam ou
tenham sede no Exterior.
Reforma Agrria e Concentrao Fundiria 229

A despeito do parecer, se fossem aplicados todos os dispositivos regulatrios


vigentes, grande parte das aquisies de terras por estrangeiros teriam de ser revis-
tas e/ou anuladas. Alm disso, convm lembrar que a aquisio de terras para fins
especulativos, independente da nacionalidade do adquirente, viola o princpio da
funo social da propriedade.
O que est em jogo, porm, no um conflito xenfobo ou nacionalista,
mas a perda de soberania do Estado brasileiro sobre o seu prprio territrio, a
reproduo de modelo de desenvolvimento excludente e a expanso de novo ciclo
de concentrao fundiria. Diante da constituio de grandes enclaves extraterri-
toriais em solo brasileiro, como o pas poder, no mdio prazo, garantir soberania
alimentar sem possuir soberania territorial?
O controle dos meios de produo essencial para garantir segurana
alimentar. Para tanto, porm, mais do que estabelecer mecanismos pblicos de
controle sobre a aquisio de imveis rurais por estrangeiros necessrio avanar
para o estabelecimento de amplo marco regulatrio sobre o agronegcio. Isto exi-
gir, pois, no s o cumprimento de toda a legislao j existente como tambm
estabelecer politicamente o que, para quem e sobre quais condies se continuar
produzindo alimentos no Brasil.

4 VISO DE MUNDO, REPRESENTAO DO MUNDO E PREVISIBILIDADE:


A CONSTRUO DAS POSSIBILIDADES FUTURAS
A constituio de sociedade fortemente concentrada em reas urbanas tem
sido utilizada como um dos motivos pelos quais a reforma agrria deixou de
ser pauta relevante na agenda de reformas do Estado. Segundo os profetas
do novo mundo rural, autoproclamados porta-vozes da opinio pblica, a
reforma agrria desapareceu da agenda poltica de todos os pases em razo
da rpida urbanizao do mundo. No Brasil, insistir no tema concentrao
fundiria seria ento contrassenso, haja vista a ausncia de demandantes
por terra e o aumento da produtividade no campo. Para muitos analistas,
os dados tm demonstrado o sucesso de um modelo hbrido, em que a
agricultura familiar convive harmoniosamente com o agronegcio. Os pro-
blemas do campo seriam, pois, de incluso dos pequenos em sociedade de
mercado. A porta de entrada do maravilhoso mundo rural est, para alguns,
no investimento tecnolgico.
A escolha da concentrao fundiria como tema-problema evidencia nossas
discordncias com relao a essa concepo onipresente. O rural no est desco-
nectado do urbano, assim como no existem dois regimes capitalistas dissociados
e estanques entre si, como se o mundo rural fosse governado por generosidade
intrnseca dos grandes com os pequenos. Se no se reinventa a roda, se reacende
230 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

certamente algumas grandes questes. Os problemas do mundo rural dialogam


com todas as esferas da poltica pblica e escapam armadilha da especializao e
das iluses de um mundo imvel. Para alm dos nmeros e das tabelas, interessa
identificar as contradies e as antinomias. Ao se optar por um problema estru-
tural na questo agrria, a concentrao fundiria, evita-se a tentao de elaborar
texto de teor excessivamente especulativo.
A estrutura fundiria ao mesmo tempo causa e consequncia do urbano
e do rural que se construiu ao longo da histria. A interferncia em problema
estrutural no o resultado da aplicao de frmulas acabadas ou modelos per-
feitos. O que desejvel tambm no est imune a contradies.
Qual o papel da concentrao fundiria sobre as condies sociais do
meio rural brasileiro? Quais so a dimenso e o teor da questo agrria atual?
Quais so as suas relaes com as outras dimenses do mundo social? Existe
demanda por reforma agrria hoje? Em caso afirmativo, quem so seus deman-
dantes? H poltica de reforma agrria em curso no pas? Em caso afirmativo,
ela interfere na estrutura fundiria? Que mundo est se construindo com as
polticas que vm sendo implementadas? Quais so as possibilidades de modi-
ficao do quadro atual?

4.1 O cenrio inercial: em 2022, bem-vindo a 1920


O financiamento de modelo de desenvolvimento urbano-industrial, como visto
na seo 3 deste captulo, foi sustentado pela aliana entre burguesia urbana e
elites rurais proprietrias. O surgimento de novos blocos setoriais hegemnicos
no processo de desenvolvimento capitalista nacional deslocou as elites agrrias
rurais do eixo central das decises polticas. Contudo, a concentrao fundiria
garantiu permanente poder de barganha ao setor ruralista.
Diante de um pas predominantemente agrrio e da necessidade de cons-
tituir operariado urbano, um dos eixos de sustentao do desenvolvimento
capitalista brasileiro foi o incentivo migrao campo cidade. A tendncia de
esvaziamento do campo e de superpovoamento das cidades tem-se mantido cons-
tante, diminuindo um pouco de intensidade nos ltimos dez anos, em razo do
j elevado desequilbrio na distribuio populacional pelo territrio. De acordo
com projees elaboradas pela Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc),
mantidas as condies atuais, o quadro de concentrao urbana e esvaziamento
do meio rural deve manter-se constante at 2022, com ligeira perda de participa-
o percentual da populao rural na populao total do pas.
Reforma Agrria e Concentrao Fundiria 231

GRFICO 1
Evoluo da populao residente
(Em %)

Fonte: Projees da Disoc/Ipea.

Destaque-se ainda que, mantidas as tendncias atuais, o meio rural contri-


buir com menos de 5% no aumento populacional no perodo 2010-2022. Este
quadro fruto de alguns fatores: tendncia de queda da taxa de natalidade, enve-
lhecimento da populao no campo, masculinizao do meio rural e diminuio
expressiva do nmero de jovens. No longo prazo, as tendncias so mais preocu-
pantes, ante a queda percentual expressiva do nmero de jovens e crianas nos
prximos 12 anos. Sem poltica que estimule ocupao equilibrada do territrio
a partir da reforma agrria, o processo de desertificao demogrfica do mundo
rural tende a se reproduzir e se intensificar.
Os indicadores demogrficos, por sua vez, so determinados pelo quadro
permanente de concentrao fundiria, visto que a expropriao de terras de um
vasto contingente populacional significa, sobretudo, o bloqueio a diversos direitos
e a inviabilizao das condies de vida no campo. De acordo com os dados do
Sistema Nacional de Cadastro Rural (SNCR) do Incra, dos 5,18 milhes de im-
veis rurais existentes, 3,37 milhes so minifndios. O latifndio, por sua vez,
representado por 131,6 mil imveis, que ocupam 321,8 milhes de ha. Portanto,
mais da metade dos imveis rurais cadastrados so habitados por famlias sem
quaisquer condies de se reproduzirem de forma autnoma. Na outra ponta,
2,2% dos imveis cadastrados ocupam 56,3% da rea total. Se se considerar que
nico proprietrio possui mais de um imvel rural, o grau de concentrao de
terras ainda maior do que as estatsticas permitem demonstrar.
232 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

GRFICO 2
Estrutura fundiria Brasil, 2010
(Em %)

Fonte: SNCR/Incra.
Elaborao: Disoc/Ipea.

Os custos sociais desse modelo so perversos e tendem a radicalizar os graves


problemas que j se possui. Os dados do Incra e do censo permitem afirmar,
pois, que, em termos de estrutura fundiria, a projeo de cenrio inercial no
mais do que a extenso de uma tendncia histrica, cujos reflexos e eixos de
sustentao j so conhecidos. Para compreender que pas se projeta sob 2022,
ser necessrio investigar as bases a partir das quais o mundo rural vem se conso-
lidando no modelo de desenvolvimento atual.

4.1.1 Os reflexos das condies estruturais: necessidades e carncias da vida no campo


O processo de expanso da explorao dos recursos naturais e a lgica produti-
vista que preside a poltica agrcola brasileira tm gerado pesados nus para as
geraes de hoje, com tendncias de agravamento das condies de vida. Neste
estudo as ligaes entre o modelo de explorao racional do campo, com nfase
na primarizao da economia, e os problemas urbanos se tornam evidentes.
A intensificao do desmatamento nos diversos biomas nacionais permite iden-
tificar que, mesmo diante do reforo do aparato fiscalizatrio do Estado, a rea
desmatada nos diversos biomas no perodo 2002-2008 foi significativa, com a
supresso de cerca de 24,5 milhes de ha (245 mil km) de vegetao nativa, rea
equivalente a 160 vezes o municpio de So Paulo.
Reforma Agrria e Concentrao Fundiria 233

TABELA 2
Projeo de desmatamento por biomas 2022
Vegetao remanescente (ha) Desmatamento no
Vegetao original perodo 2009-2022 em
Biomas
(ha) 2002 2008 2022 relao a 2008
(%)
Amaznia 419.694.300 369.886.350 356.740.150 328.839.981 7,8
Cerrado 203.938.689 113.652.100 105.118.200 88.144.938 16,1
Caatinga 82.652.445 46.002.908 44.318.241 40.737.268 8,1
Mata Atlntica 131.546.000 10.408.458 10.201.200 9.739.882 4,5
Pantanal 15.000.000 13.305.000 12.152.000 9.932.861 18,3
Total 852.831.434 553.254.816 528.529.791 477.394.930 9,67

Fonte: M
 inistrio do Meio Ambiente (MMA), Instituto nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe), SOS Mata Atlntica (Sosma), IBGE
e Atlas da Questo Agrria Brasileira.
Elaborao: Disoc/Ipea.

Mantido este ritmo, poder-se- ter em 2022 rea total desmatada de 51,1
milhes de ha, com impactos expressivos nos biomas Amaznia, Cerrado e Pan-
tanal. A supresso dos remanescentes de Cerrado tem se intensificado em razo
do avano das pastagens, da soja e da cana-de-acar em toda a regio, com des-
taque para os estados de So Paulo e Gois. O Pantanal tem sido impactado pela
expanso das pastagens e pela explorao de carvo, destinado principalmente
s siderrgicas de Minas Gerais. A Amaznia, por sua vez, tem sido fortemente
atingida pela explorao de madeira associada expanso de pastagens. Em todos
os biomas identificados, portanto, a supresso dos remanescentes dos biomas
est associada intensificao de exploraes agropecurias e ao fornecimento de
matria-prima para setores industriais de peso na economia nacional, estimuladas
pelas trs esferas governamentais.
Os impactos ambientais, por sua vez, tm causado srias consequncias para
as condies de vida da populao e para as prprias atividades agropecurias.
De acordo com a Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais do IBGE, cerca de 90%
dos municpios brasileiros declararam ter registrado alguma ocorrncia impactante
no meio ambiente entre 2007 e 2008. Mais de 40% dos municpios declararam
ter ocorrido escassez, poluio e assoreamento de corpo dgua no municpio.
A mesma pesquisa identificou que 934 municpios declararam prejuzos sofridos
pelas atividades agrcolas em virtude de agresses ao meio ambiente. Por sua vez,
722 municpios alegaram que os problemas ambientais impactaram a atividade
pecuria. A natureza dos problemas declarados pelos municpios revela haver, na
maior parte dos casos, relao direta com a interveno humana sobre o meio
234 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

ambiente e o uso da terra. Alm disso, o nmero expressivo de municpios indica


que os problemas ambientais identificados atingem indistintamente campo e
cidade em todas as regies do pas. No se trata, pois, de questo de poltica
local, mas de um dos mais graves sintomas de um modelo de desenvolvimento
sustentado por pesados custos sociais.
Um dos pilares da revoluo verde foi a modificao de tcnicas agr-
colas e a utilizao intensiva de insumos. Instrumentalizada por uma lgica
produtivista, a agropecuria brasileira no parou de crescer. Os ganhos de
produtividade foram impulsionados pelo investimento estatal em pesquisa,
especialmente vinculado aos imperativos da alavancagem do setor agropecu-
rio na acumulao capitalista. Desde ento, mesmo diante das alternativas de
produo j conhecidas, o pas vem aumentando constantemente as importaes
de fertilizantes e agrotxicos. De acordo com a Agncia Nacional de Vigilncia
Sanitria (Anvisa), o Brasil o maior mercado de agrotxicos do mundo. Entre
2000 e 2007, a importao destes produtos aumentou 207%. O pas concentra
84% de todas as vendas de agrotxicos da Amrica Latina e 107 empresas aptas
ao registro de produtos e com permisso para utilizao de insumos banidos
em diversos pases. Grande parte das substncias so utilizadas na produo
das principais culturas de exportao e nos produtos que compem a dieta
alimentar do brasileiro.
A estratgia comumente indicada para o controle do uso excessivo de
agrotxicos acaba recaindo sobre o consumidor final dos produtos. Parte-se do
pressuposto equivocado de que existem alternativas alimentares nas diferentes
regies e que todos os consumidores gozam de capacidades financeiras suficien-
tes para reorientar suas escolhas. Em uma sociedade em que a maior parte da
populao empregada vive com um salrio mnimo, o critrio de escolha dos
alimentos o preo.
No h outra alternativa, portanto, seno a reviso dos padres de produ-
o dos alimentos, que exigem mudanas nas polticas de crdito e de assistn-
cia tcnica. A postergao desta mudana representa risco real sude e vida
da populao. De acordo com os dados do Sistema Nacional de Informaes
Toxico Farmacolgicas (Sinitox)/Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz)/Ministrio
da Sade (MS), nos ltimos nove anos, foram registrados 51,9 mil casos de
intoxicao por agrotxico de uso agrcola. Deste universo, 1,6 mil pessoas
morreram. O nmero de pessoas contaminadas suficiente para levantar ques-
tionamentos sobre as formas de explorao e de cultivo que vm financiando a
atividade agropecuria.
Vale destacar, porm, que o risco sade aumenta medida que cresce a
capacidade de consumo. Esta uma verdade apenas parcial para a populao
Reforma Agrria e Concentrao Fundiria 235

rural. De acordo com os dados da PNAD/IBGE 2004, cerca de 50% dos domic-
lios particulares na rea rural apresentavam algum tipo de insegurana alimentar.
Desse contingente, a maioria (30,6%) apresentava insegurana alimentar mode-
rada ou grave, ou seja, a dieta alimentar de um tero da populao do campo tem
srias restries nutricionais.
Outro fator, porm, chama ateno: na comparao urbano rural, mais
uma vez o meio rural possui o pior indicador em termos de insegurana alimen-
tar. A contradio aqui que o lcus de produo dos alimentos possui percentual
de domiclios em insegurana alimentar maior se comparado ao meio urbano,
isto , o campo produz alimentos, mas a produo no chega de forma satisfatria
at a mesa dos trabalhadores rurais. A ausncia de reforma agrria o elemento
determinante da situao, mas a explicao merece mais detalhamentos.
Em geral, as condies sociais da populao urbana so muito melhores do
que as do meio rural. No perodo 2004-2008, de acordo com os dados da PNAD/
IBGE, o rendimento mdio no meio rural eleva-se a uma taxa ligeiramente supe-
rior (51,3% em quatro anos, contra 47,2% no meio urbano). Porm, a desi-
gualdade de renda na relao campo cidade aumentou, mesmo em perodo
de crescimento econmico mais elevado e apesar do incremento de mecanismos
de transferncia direta de renda.
O percentual da populao economicamente ativa sem rendimento mone-
trio tambm toma maior proporo no meio rural (quase 25% em 2008, contra
pouco mais de 10% no meio urbano), sustentando o quadro permanente de
desigualdade. A mecanizao da produo agrcola tende a diminuir o nmero de
pessoas ocupadas nos grandes estabelecimentos, o mesmo no ocorrendo na agri-
cultura familiar. Nesta, o proprietrio trabalha na prpria terra, o que significa
dizer que uma poltica de redistribuio de terras que interfira na estrutura fun-
diria no resolve apenas os problemas do campo brasileiro, como ainda garante
trabalho a quem deseja produzir.
Este diagnstico ganha sustentao na srie histrica do censo agropecu-
rio. Os dados tm mostrado variao negativa da ocupao nos estabelecimentos
agropecurios ao longo nos ltimos 20 anos. Embora o recorte agricultura fami-
liar versus agricultura patronal s tenha sido adotado no ltimo censo, a srie
histrica sobre ocupao nos permite estabelecer relao direta entre a estrutura
fundiria e a gerao de trabalho no campo. As curvas de ocupao e do nmero
de estabelecimentos de at 100 ha so semelhantes ao longo de toda a srie his-
trica do censo. De 1920 a 1985, o nmero de pequenos estabelecimentos passa
de 463 mil para 5,2 milhes, incremento de 1.100%. Neste perodo a ocupao
cresce, chegando a 23,4 milhes de pessoas ocupadas. A partir da, o pessoal
ocupado decresce: verifica-se perda de 30% das ocupaes entre 1985 e 2006.
236 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Nesse mesmo perodo, o nmero de pequenos estabelecimentos decresce em


torno de 15%. Como de cada quatro pessoas ocupadas no meio rural trs esto
laborando em regime de agricultura familiar, pode-se inferir que grande parte
das relaes de trabalho extintas no perodo se deram em razo da diminuio
significativa das pequenas propriedades.
Tem-se, portanto, uma estrutura fundiria que gera desemprego rural.
De outro lado, tem-se contingente no desprezvel de trabalhadores que laboram
para a agricultura patronal. Quais so as condies de trabalho de 4,5 milhes de
pessoas ocupadas em atividade agropecuria? Uma das caractersticas marcantes
do mundo do trabalho rural o alto grau de instabilidade das relaes de tra-
balho. De acordo com o Anurio Estatstico do Departamento Intersindical de
Estatsticas e Estudos Socioeconmicos (Dieese), o setor agropecurio possui a
segunda maior taxa de rotatividade na economia por setor de atividade, perdendo
apenas para a construo civil. O mesmo departamento identificou nas pesquisas
de pisos salariais que o setor rural possui os piores salrios na comparao com
todos os setores econmicos.
O setor, porm, no apresenta apenas custos sociais e ambientais, mas tam-
bm elevado nus econmico. Desde meados dos anos 1990 as dvidas relativas ao
crdito rural vm sendo renegociadas. Do montante do endividamento, cerca de
70% de responsabilidade do setor patronal. A estes valores devem ser somados
os subsdios financeiros, a securitizao da dvida agrcola, a renncia fiscal sobre
produtos agropecurios, insumos e fertilizantes, a prorrogao do pagamento das
dvidas das cooperativas e os convnios estabelecidos entre entidades patronais
(Confederao da Agricultura e Pecuria do Brasil CNA, Servio Nacional de
Aprendizagem Rural SENAR, Organizao das Cooperativas Brasileiras OCB
e Sociedade Rural Brasileira SRB) e o Ministrio da Agricultura, Pecuria e
Abastecimento (Mapa). Os valores soterram a soma de todos os investimentos
destinados reforma agrria e agricultura familiar.
Diante de um quadro de pesados custos sociais, ambientais e econmicos,
qual o bnus do modelo de desenvolvimento apresentado pelo setor agrope-
curio no conjunto da economia nacional? As respostas dos setores ruralistas
so unssonas em apontar para a participao do setor nos supervits da balana
comercial. Este, entretanto, no o melhor indicador, dada a participao irris-
ria do Brasil no comrcio internacional pouco acima de 1%. Quando avalia-se,
porm, a participao percentual dos setores de atividade no valor adicionado, a
importncia econmica do setor agropecurio diminui de tamanho.
Reforma Agrria e Concentrao Fundiria 237

GRFICO 3
Participao dos setores de atividade no valor adicionado
(Em %)

Fonte: Contas Nacionais Trimestrais/IBGE.

Se a estrutura fundiria permanece intocada e todos os indicadores a ela


conectados no fornecem novas perspectivas, quais so as possibilidades da
reforma agrria no contexto atual? O que se pode esperar de 2022? Recrudesci-
mento do modelo atual ou reforma agrria como alternativa? Como transitar de
um novo mundo rural desigual e excludente para uma alternativa de democra-
tizao do acesso terra e de preservao dos recursos naturais?

4.1.2 O mundo rural entre as expanses e as constries


Da mesma forma como a estrutura agrria se perenizou ao longo de toda a hist-
ria brasileira, os arranjos polticos das elites agrrias se reproduziram no tempo.
A influncia da classe se concretiza no acesso ao crdito e na submisso dos
investimentos pblicos aos interesses privados locais. Neste trabalho o princpio
de justia, que preconiza tratamento desigual aos desiguais na medida de sua
desigualdade, maximiza as diferenas entre grandes e pequenos. o que se pode
depreender de simples anlise do grfico a seguir.
238 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

GRFICO 4
Evoluo do volume de crdito programado e aplicado por safra
(Em R$ mil)

Fonte: Mapa/Secretaria de Poltica Agrcola (SPA)/Departamento de Economia Agrcola (Deagri).

Em toda a srie histrica, o volume de crdito disponibilizado para a agri-


cultura patronal muito superior ao disponibilizado para a agricultura familiar.
Depois de perodo de queda no volume de recursos desembolsados na safra
2008-2009, os recursos disponibilizados voltaram a crescer para o agronegcio. A
curva de crescimento do crdito disponibilizado para este setor muito superior
da agricultura familiar, motivo pelo qual mesmo o crescimento constante dos
crditos para os pequenos produtores e beneficirios da reforma agrria no chega
a constituir qualquer interferncia no nvel de concentrao fundiria.
A poltica voltada para o fortalecimento do agronegcio se projeta sobre
o futuro. De acordo com as projees do Mapa, a rea plantada de soja deve
crescer a uma taxa de 1,9% ao ano (a.a.), alcanando, em 2020, 26,9 milhes
de ha. A cana-de-acar, por sua vez, dever crescer a substanciais taxas de 4,1%
a.a., alcanando 12,9 milhes de ha. O mesmo estudo do ministrio prev incre-
mento de 2,7% e 2,5% respectivamente para a produo de papel e celulose, o
que significa tambm o aumento na rea plantada de eucalipto. Enquanto isso, a
rea plantada de feijo, arroz e trigo decrescer no perodo, apesar de se tratar de
culturas que compem a dieta alimentar do brasileiro. Se mantidas as tendncias
de aumento real da renda, o aumento do consumo consequncia lgica. Diante
disso, o prprio Mapa prev, ironicamente, que em 2020 um dos pases com a
maior rea agricultvel do mundo dever importar o produto mais consumido
pelos brasileiros de todas as classes sociais: feijo.
Reforma Agrria e Concentrao Fundiria 239

A expanso da rea plantada das monoculturas pe em xeque a possibilidade


de convivncia dos dois modelos de explorao agrcola vigentes. Consequn-
cia da reprimarizao da economia, os monocultivos tm crescido de forma
vertiginosa, ganhando espao na diviso dos recursos pblicos em razo de sua
participao na formao dos supervits da balana comercial. De acordo com
as previses do Mapa, as exportaes das commodities crescero a taxas anuais
significativas: soja a 2,9%, acar a 3,8%, etanol a 10,7% e celulose a 4,1%.
Aqui reside o n da questo: possvel garantir segurana alimentar popu-
lao brasileira com a expanso dos monocultivos? Os monocultivos tm afetado a
produo de outras culturas? Como harmonizar a produo em excesso de culturas
que no se consome com a necessidade de produzir alimentos diversificados sem
esgotar os recursos naturais e sem avanar sobre os remanescentes dos biomas?
Os dados da produo agrcola municipal explicitam os frutos das contra-
dies do modelo. A rea plantada dos monocultivos de exportao avana con-
sideravelmente em relao rea ocupada por 20 diferentes produtos necessrios
a uma boa alimentao do ponto de vista nutricional. Em 2006, cinco culturas
de exportao ocupavam quase o triplo da rea total ocupada por outros cultivos.
O que chama ateno, porm, que no s tem crescido a diferena de rea plan-
tada como tem diminudo, em nmeros absolutos, a plantao de uma diversidade
de alimentos. Ou seja, a monocultura se expande pela incorporao da fronteira
agrcola, ao mesmo tempo que pressiona e suprime a diversificao de cultivos.

GRFICO 5
Evoluo da rea plantada monocultivos de exportao versus produtos da
dieta alimentar
(Em hectare)

Fonte: Produo agrcola municipal.


240 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Se a monocultura avana incorporando a nova fronteira e suprimindo cultivos


diversificados, caberia ao Estado, como em qualquer outra atividade econmica,
exercer o seu papel regulatrio. Quais so, pois, os instrumentos de regulao esta-
tudos no ordenamento jurdico? H efetividade das normas regulamentadoras?
Embora os dispositivos normativos no sejam suficientes para transformar
o mundo rural atual, a sua efetivao garante ao menos a sinalizao de novas
perspectivas, impactando o conjunto da sociedade e melhorando as condies da
vida urbana e rural. O delineamento dos intrumentos presentes fornece os acessos
ao que se poderia ser em face do que se . O cenrio inercial que se delineou at
agora ir paulatinamente se contrapor ao cenrio desejvel apontado para 2022.

4.2 Os direitos e os instrumentos pblicos de regulao: o cen-


rio desejvel e as estruturas inalteradas
A construo do cenrio desejvel passa pela definio do modelo de desenvolvi-
mento territorial que se quer e de uma avaliao crtica da trajetria histrica. Essa
definio, por sua vez, s se legitima a partir de um projeto de democratizao dos
processos decisrios que garanta o poder de interveno dos excludos da histria. O
futuro, porm, s se constri a partir das condies objetivas e subjetivas dos homens
presentes. E neste sentido que se destaca a existncia de ponto de partida inescap-
vel, a partir do qual realidade diversa da atual ganha sustentao poltica: a afirmao
histrica dos direitos fundamentais e sociais na Carta Magna atual e a dignidade da
pessoa humana como princpio fundante de toda a ordenao social brasileira.
O prembulo da CF/88 estabelece como finalidade do Estado democrtico a
garantia do exerccio dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurana, o bem-
estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justia. Na mesma direo, o Art. 3o diz que
a Repblica Federativa do Brasil tem por objetivo a constituio de uma sociedade
livre, justa e solidria (inciso I); a garantia do desenvolvimento nacional (inciso II);
a erradicao da pobreza, da marginalizao e a reduo das desigualdades sociais e
regionais (inciso III); e, por fim, a promoo do bem de todos, vedada qualquer forma
de preconceito ou discriminao (inciso IV). Por sua vez, o Art. 6o define o contedo
dos direitos sociais: educao, sade, trabalho, moradia, lazer, segurana, previdncia
social, proteo maternidade e infncia e assistncia aos desamparados.
Estes mandamentos se irradiam de forma sistmica pelos cdigos e pela
legislao esparsa como princpio de interpretao. o que prescreve, por exem-
plo, o Art. 5o da Lei de Introduo ao Cdigo Civil (LICC), segundo o qual, na
aplicao da lei, o juiz atender aos fins sociais a que ela se dirige e s exigncias
do bem comum. Portanto, estes dispositivos no so meras recomendaes ou
frases de efeito, mas prescries dotadas de fora normativa, submetendo toda e
qualquer autoridade pblica e seus atos persecuo de suas determinaes.
Reforma Agrria e Concentrao Fundiria 241

Tem-se, pois, que a lei no um fim em si e que sua aplicao deve atingir
os fins sociais; que todos os cidados so titulares de um patrimnio comum,
imaterial posto que so direitos , embora materializvel; que o legislador
constituinte no s apontou para os princpios e objetivos de toda a organizao
poltica e territorial brasileira como diagnosticou os grandes problemas nacionais
que necessitam ser superados; e, por fim, que todos os agentes pblicos esto
jungidos persecuo do bem comum.
Porm, as leis no bastam. Os lrios no nascem das leis, diria Drummond.
Em um cenrio em que as relaes sociais so desequilibradas e o poder econmico
fortemente concentrado em torno de um grupo ou uma frao de classe, o papel do
Estado na defesa do interesse pblico e na proteo dos direitos da maioria hipossufi-
ciente ganha relevo. Uma das formas clssicas de interveno estatal nas relaes sociais
se d pelo exerccio do seu poder regulatrio.9 O Estado exerce assim o seu poder
civilizatrio, resguardando o patrimnio coletivo, protegendo um mnimo existencial
como ponto de partida ao qual a parte mais forte das relaes tem de se submeter.
No mundo rural, como j visto no cenrio inercial, a regulao opera em sentido
oposto. Enquanto a legislao penal utilizada contra movimentos de trabalhadores
sem-terra, as normas que orientam a reforma agrria tm sido sabotadas cotidiana-
mente, fruto de orientao jurisprudencial seletiva quanto aos destinatrios de suas
prescries e dos mecanismos polticos que do sustentao econmica ao agronegcio.
Apesar de os direitos sociais e fundamentais estabelecerem srie de manda-
mentos que vinculam toda a ao estatal, a desregulao do agronegcio retira a
fora normativa dos direitos fundamentais dos trabalhadores rurais, inutilizando,
sobretudo, os requisitos da funo social da propriedade. Convm, portanto,
indicar as vias possveis de desenvolvimento de um mundo rural menos desigual,
estruturado sobre outro modelo de desenvolvimento territorial.

4.2.1 Estrutura fundiria: bases para construo de novo cenrio


Para construo dos dois cenrios propostos, primeiro necessrio descrever uma
estrutura fundiria mais prxima realidade brasileira, combinando informaes
de diferentes fontes e bases de dados. As duas principais fontes de informao para
analisar a estrutura fundiria brasileira so o Censo Agropecurio 2006 do IBGE e
o SNCR do Incra. O primeiro utiliza o conceito de estabelecimento agropecurio,
relacionado com a unidade de terra sob uma mesma administrao. O segundo tra-
balha com a categoria imvel rural, este diretamente ligado propriedade/posse
da terra, conceito considerado mais adequado para anlise da estrutura fundiria
brasileira. H, de acordo com o SNCR, 5,2 milhes de imveis rurais no Brasil.

9. Por regulao entenda-se aqui a prerrogativa do Estado de intervir na relao entre particulares, a partir do reconhecimen-
to de uma situao real de desigualdade que pe em risco a fruio plena de direitos fundamentais da parte mais vulnervel.
242 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

No entanto, por conter somente o registro das propriedades e posses rurais,


o SNCR no contempla categorias relativas ao acesso precrio terra. Dessa
maneira, torna-se necessrio agregar as categorias produtor sem rea, parceiro
e arrendatrio do universo agricultura familiar estabelecido pelo IBGE. De
acordo com o Censo Agropecurio 2006, h cerca de 565 mil estabelecimentos
precrios assim distribudos regionalmente:

TABELA 3
Estabelecimentos sob condies precrias
Regio Estabelecimentos (no) Estabelecimentos (%)
Centro-Oeste 9.078 1,6
Nordeste 369.231 65,4
Norte 41.653 7,4
Sudeste 61.259 10,8
Sul 83.751 14,8
Brasil 564.972 100,0

Fonte: Censo Agropecurio 2006/IBGE.


Elaborao: Disoc/Ipea.

Alm disso, h de se considerar o universo de famlias sem-terra acampadas


e registradas pelo Incra. Tem-se, desse modo, retrato mais adequado da estrutura
fundiria no Brasil. Havia cerca de 238 mil famlias acampadas cadastradas pelo
Incra em 2009.
Assim, optou-se por considerar o SNCR como a base para as informaes da
estrutura fundiria brasileira, acrescentado dos estabelecimentos familiares pre-
crios e das famlias sem-terra acampadas. Nestes casos, como h estreita relao
entre estabelecimento/imvel com domiclio/famlia, considera-se, para fins da
anlise ora proposta, que um estabelecimento/imvel desses segmentos corres-
ponde a uma famlia. Tem-se, ento, a seguinte estrutura fundiria brasileira:

TABELA 4
Estrutura fundiria brasileira
rea total Imveis rea
Grupos de rea mdulos fiscais Total de imveis
(ha) (%) (%)
Sem rea 803.195 0 13,4 0,0
Mais de 0 a 0,5 mdulo fiscal 2.243.796 18.737.085,45 37,5 3,3
Mais de 0,5 a menos de 1 mdulo fiscal 1.123.101 29.596.967,86 18,8 5,2
Subtotal 1 4.170.092 48.334.053,31 69,7 8,5
De 1 a 2 mdulos fiscais 837.319 41.165.050,98 14,0 7,2
Mais de 2 a 3 mdulos fiscais 300.681 25.560.494,02 5,0 4,5

(Continua)
Reforma Agrria e Concentrao Fundiria 243

(Continuao)
rea total Imveis rea
Grupos de rea mdulos fiscais Total de imveis
(ha) (%) (%)
Mais de 3 a 4 mdulos fiscais 163.231 20.633.560,02 2,7 3,6
Mais de 4 a 5 mdulos fiscais 96.006 16.649.701,73 1,6 2,9
Mais de 5 a 6 mdulos fiscais 63.094 13.229.915,94 1,1 2,3
Mais de 6 a 10 mdulos fiscais 145.231 45.183.245,25 2,4 7,9
Mais de 10 a 15 mdulos fiscais 77.611 39.196.217,67 1,3 6,9
Subtotal 2 1.683.173 201.618.185,61 28,1 35,3
Mais de 15 a 20 mdulos fiscais 37.571 27.683.390,30 0,6 4,8
Mais de 20 a 50 mdulos fiscais 69.322 99.802.397,09 1,2 17,5
Mais de 50 a 100 mdulos fiscais 17.226 57.870.899,13 0,3 10,1
Mais de 100 a 200 mdulos fiscais 5.356 33.506.588,65 0,1 5,9
Mais de 200 a 400 mdulos fiscais 1.346 17.262.051,27 0,0 3,0
Mais de 400 a 600 mdulos fiscais 309 7.888.807,37 0,0 1,4
Mais de 600 mdulos fiscais 445 77.774.546,69 0,0 13,6

Subtotal 3 131.575 321.788.680,50 2,2 56,3


Total 5.984.840 571.740.919,42 100 100
ndice de Gini 0,83649
Fontes: S NCR/Incra; Relao de Acampamentos por Municpios e Nmero de Famlias Acampadas/Ministrio do Desenvolvi-
mento Agrrio (MDA); e Censo Agropecurio 2006/IBGE.
Elaborao: Disoc/Ipea.

Os dois segmentos adicionados, acampados e precrios, constituem parte da


demanda por terra no Brasil, sendo os primeiros, obviamente, o grupo priorit-
rio de uma poltica de redistribuio de terra. Para estimativa de demanda mais
prxima da realidade, deve-se levar em conta que cada famlia deva ter uma rea
de imvel rural mnima que garanta sua sobrevivncia e seu desenvolvimento
econmico, ou seja, uma rea no inferior a 1 mdulo fiscal. Abaixo disso, seria
a reproduo de minifndios. Atualmente, os minifndios, segundo os dados do
SNCR, somam, em todo o territrio brasileiro, 3,4 milhes de imveis com uma
rea de 48,3 milhes de ha, correspondendo a 65% dos imveis registrados, mas
apenas 8% do total das reas registradas. Para resolver a questo dos minifn-
dios seria necessria rea complementar de 76 milhes de ha, a fim de que essas
famlias tivessem uma rea de ao menos 1 mdulo fiscal e superem a condio
de minifundirios.
Assim, a estimativa de demanda por terra ora proposta abrange os grupos de
famlias acampadas, as famlias com acesso precrio terra e os minifundirios, o
que corresponde atualmente a mais de quatro milhes de famlias, distribudas da
seguinte maneira entre as categorias:
244 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

TABELA 5
Demanda por terra no Brasil
rea prpria rea mnima necessria
Categoria Total de imveis Dficit
(ha) (ha)
Minifundirios 3.366.897 48.334.053,31 124.458.074,00 -76.124.020,69
Acampados 238.223 0,00 10.832.082,24 -10.832.082,24
Precrios 564.972 0,00 26.638.606,00 -26.638.606,00
Total 4.170.092 48.334.053,31 161.928.762,24 -113.594.708,93

Fontes: S NCR/Incra; Relao de Acampamentos por Municpios e Nmero de Famlias Acampadas/Ministrio do Desenvolvi-
mento Agrrio (MDA); e Censo Agropecurio 2006/IBGE.
Elaborao: Disoc/Ipea.

Cumpre considerar que esse contingente de demandantes por terra no


ficar estanque no decorrer dos anos. Como, em geral, cada estabelecimento
familiar corresponde a um ncleo familiar, tal contingente tende a reproduzir-se,
o que elevar a demanda futura por terra. Levando-se em conta o ano de 2022,
estima-se que os atuais grupos de demandantes somaro 5,5 milhes de famlias.10
Destarte, em uma poltica de distribuio de terras, a formao de um estoque
fundirio deve levar em considerao a reproduo da agricultura familiar e, por-
tanto, evitar novos processos de fragmentao da propriedade que acabem por
reconduzir minifundizao do campo. Estrutura fundiria mais equitativa
aquela que permite a reproduo de novos estabelecimentos familiares em condi-
es de sustentar e desenvolver as famlias de agricultores.
Como, ento, formar estoque de terras para atender plenamente demanda
das famlias e promover estrutura agrria desconcentrada e pautada no desenvol-
vimento da agricultura familiar e na produo sustentvel de alimentos? Basica-
mente, aplicando-se os preceitos constitucionais da funo social da terra11 em
suas dimenses econmica, social e ambiental. Caberia, pois, ao Estado aplicar
instrumentos geis e eficazes para a desapropriao de grandes propriedades que
descumpram uma ou mais das trs prerrogativas antes citadas.
Com relao dimenso ambiental, at dezembro de 2009, encontravam-se
embargados pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Natu-
rais Renovveis (Ibama) em virtude de ilcitos ambientais 183 estabelecimentos
caracterizados como grandes propriedades, somando uma rea de 1,2 milho de
ha distribudos entre 13 estados.

10. Projeo realizada tendo como base a evoluo estadual do nmero de domiclios rurais entre 2004 e 2008,
segundo a PNAD/IBGE.
11. O caput do Art. 5o da Constituio Federal prescreve, na ordem aqui descrita, que todos os brasileiros e estrangeiros
residentes tm direito inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade. Por sua
vez, o inciso XXIII do mesmo artigo prescreve que a propriedade atender sua funo social. Esta mesma disposio
aparece no Art. 170, inciso III, segundo o qual a funo social da propriedade princpio geral da atividade econmica.
O termo reaparece mais cinco vezes na Constituio indicando a sua condio de princpio: funo social da cidade
(Art. 182, caput); funo social da propriedade urbana (Art. 182, 2o) e funo social dos imveis rurais (Arts. 184,
caput, 185, Pargrafo nico, e 186 e incisos).
Reforma Agrria e Concentrao Fundiria 245

Apesar do nmero elevado de propriedades flagradas, a desapropriao por


prtica de crime ambiental no avana. Em mais de 20 anos de Constituio
vigente, apenas em 2009 foi assinado o primeiro decreto de desapropriao de uma
fazenda de 1.182 ha localizada em Minas Gerais pela prtica de crime ambiental.
Outro critrio que autoriza a desapropriao concerne violao dos direitos
trabalhistas. As condies precrias de trabalho no meio rural j so conhecidas
de longa data e deveriam, em tese, autorizar a desapropriao dos imveis rurais.
Na prtica, porm, o desrespeito legislao trabalhista vulgarizou-se a tal ponto
que at mesmo pesquisa recente da CNA, em parceria com a Universidade Federal
de Minas Gerais (UFMG) e a Fundao Getulio Vargas (FGV), constatou que,
em visitas realizadas a pouco mais de mil propriedades, apenas 1% delas cumpria
os direitos dos trabalhadores.12 Para piorar a situao, aps o retorno da equipe de
pesquisadores, apenas 12% das fazendas corrigiram as irregularidades verificadas.
Contudo, o que a prpria CNA diagnosticou entre seus pares j de conhe-
cimento pblico e notrio. Os dados do Sistema de Inspeo e Sade no Traba-
lho para o setor agrcola mostram nmero crescente de notificaes e autuaes
ao longo do tempo. Como o Estado no tem condies de fiscalizar todos os
estabelecimentos, provvel que o nmero de violaes seja exponencialmente
superior ao identificado. Se for levado em considerao ainda que, conforme os
dados da PNAD/IBGE 2008, 43% dos empregados do grupamento agrcola so
temporrios, alta taxa de reincidncia no parece improvvel.
As condies de trabalho tm piorado ainda mais quando se trata da expan-
so de alguns setores da agricultura patronal. O avano do agronegcio canavieiro
recoloca o pas diante das tragdias do seu passado: trabalhadores imigrantes do
Nordeste, aliciados por gatos contratados por usineiros, refazem o mesmo tra-
jeto das geraes passadas em direo ao Sul do pas. O labor nos latifndios
comumente recompensado por um regime salarial baseado em metas de pro-
duo que tm obrigado os trabalhadores a se submeterem a jornadas de trabalho
extensas em condies degradantes.
O que ocorre no interior paulista uma das modalidades das formas contem-
porneas de trabalho escravo.13 Em resumo, o proprietrio que escraviza comete,
em geral, quatro crimes tipificados no Cdigo Penal (BRASIL, 1940): reduo de
algum condio anloga de escravo (Art. 149), frustrao de direitos trabalhistas

12. Esse resultado, alm de sugerir que 99% dessas fazendas poderiam sofrer ao de desapropriao por descum-
primento da dimenso trabalhista da funo social da propriedade, confirma numerosos estudos que tm reiterado o
problema da persistncia de relaes de trabalho precrias no meio rural.
13. Por trabalho escravo contemporneo entenda-se aquele em que o empregador sujeita o empregado a condies
de trabalho degradantes, inclusive quanto ao meio ambiente em que ir realizar sua atividade laboral, submetendo-o,
em geral, a constrangimento fsico e moral, que vai desde a deformao do seu consentimento ao celebrar o vnculo
empregatcio, passando pela proibio imposta ao obreiro de rescindir o vnculo, quando bem entender, tudo motivado
pelo interesse mesquinho de ampliar os lucros s custas da explorao do trabalhador (SENTO-S, 2001, p. 27).
246 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

mediante fraude ou violncia (Art. 203), exposio da vida ou da sade de outrem


a perigo direto e iminente decorrente do transporte em condies ilegais (Art. 132,
Pargrafo nico) e aliciamento de trabalhadores, com o fim de lev-los de uma para
outra localidade do territrio nacional (Art. 207). Alm disso, o Brasil signatrio
de duas convenes internacionais14 que o comprometem a incorporar no seu orde-
namento jurdico tanto o reconhecimento da ocorrncia de trabalho escravo em seu
territrio quanto a obrigao de erradic-lo.
Diante da gravidade da infrao cometida, era de se esperar que um ordena-
mento que tem em seus pilares a dignidade da pessoa humana estabelecesse sanes
econmicas capazes de demonstrar o repdio do pas a prticas inaceitveis de explo-
rao desumana em pleno sculo XXI. No , infelizmente, o que ocorre. Neste
sentido, tramita h quase dez anos no Congresso Nacional a Proposta de Emenda
Constituio (PEC) no 438/2001 que trata da expropriao de imveis rurais cujos
proprietrios explorem trabalho escravo. De acordo com as informaes do Minist-
rio do Trabalho e Emprego (MTE), desde 2003, foram notificados cerca de mil esta-
belecimentos por explorao de trabalho escravo. Em termos percentuais, a maior
parte dos trabalhadores em situao anloga escravido foi resgatada em atividades
financiadas pelo Estado e que comandam a expanso da fronteira agrcola no pas.
A dimenso econmica da funo social da terra a nica que vem sendo
efetivamente aplicada pela poltica de reforma agrria e relativamente aceita pelos
tribunais. Trata-se da utilizao de ndices de explorao e de produtividade do im-
vel rural, classificando-os como produtivos ou improdutivos. A atualizao desses
ndices, defasados desde 1975, incrementaria sobremaneira os estoques de terra pas-
sveis de desapropriao para fins de reforma agrria. Mesmo com os ndices atuais
defasados, segundo dados do SNCR, gerenciado pelo Incra, esto classificadas como
improdutivas 66.093 grandes propriedades, somando uma rea de 176 milhes de ha.

TABELA 6
Grandes propriedades improdutivas
Regio Total de imveis rea total (em ha)
Centro-Oeste 17.993 52.735.388,97
Nordeste 14.312 32.326.830,30
Norte 15.498 74.992.262,32
Sudeste 11.664 11.198.542,09
Sul 6.626 4.672.246,85
Brasil 66.093 175.925.270,54

Fonte: SNCR/Incra.
Elaborao: Disoc/Ipea.

14. Trata-se das Convenes no 29/1930 e no 105/1957, ambas da Organizao Internacional do Trabalho (OIT).
Reforma Agrria e Concentrao Fundiria 247

Admitindo-se interpretao ampla do conceito de funo social da propriedade


da terra, no sentido de que ela no se aplica individualmente a um imvel rural espe-
cfico e sim ao conjunto dos atores envolvidos no mundo rural brasileiro, constata-se
que a atual estrutura fundiria brasileira intrinsecamente lesiva a esse preceito cons-
titucional, uma vez que extremamente inqua e, por isso, injusta. A concentrao da
terra nas mos de poucos impede a reproduo do pequeno estabelecimento familiar
de forma sustentvel, proliferando a constituio de minifndios e expulsando con-
tingentes populacionais para as cidades. Alm disso, inerente grande propriedade
a monocultura agrcola de escala, altamente mecanizada e dependente de insumos
qumicos, capaz de causar srios impactos ambientais e sociais, alm de promover o
esvaziamento do campo, por ser eliminadora de mo de obra. A partir dessa constata-
o, em 2000, foi submetida no Congresso Nacional, por meio de iniciativa popular,
a PEC no 287, que propunha a fixao de limite mximo de 35 mdulos fiscais para a
propriedade da terra. Atualmente, segundo dados do SNCR, existem 84.594 imveis
rurais que excedem tal patamar, ocupando rea de quase 348,6 milhes de ha. Tal pro-
posta encontra-se atualmente arquivada no Congresso, mas, se fosse levada a efeito,
permitiria a liberao de um estoque de terras de 208,6 milhes de ha.15
A partir das informaes disponveis, buscou-se identificar os estoques de terras
passveis de serem utilizados para atender demanda por terra atualmente existente.
Os estoques podem ser maiores do que ora apresentado, se for levada em conta
a atualizao dos ndices de produtividade, e se houvesse informao de rea dos
imveis envolvidos com trabalho escravo e a identificao dos estabelecimentos agro-
pecurios que descumprem as normas que regem as relaes de trabalho. Adiante,
apresentada a relao estoque/demanda por terra para cada unidade da Federao.

TABELA 7
Relao demanda/estoque de terras
Demanda por terra Estoque de terra (ha) Estoque/demanda

UF Imveis com
Total de rea mnima Imveis impro- Imveis maiores
embargos Estoque total (G) (G-C)
famlias necessria (C) dutivos que 35 mdulos
ambientais
RO 50.950 1.304.283,15 2.642.392,72 229.872,00 20.265,00 2.892.529,72 1.588.246,57
AC 23.687 1.089.881,77 2.980.946,97 382.278,00 4.879,00 3.368.103,97 2.278.222,20
AM 62.412 3.610.227,90 22.079.400,41 40.681,00 132.071,00 22.252.152,41 18.641.924,51
RR 20.554 747.533,09 6.474.055,56 3.560,00 0 6.477.615,56 5.730.082,47
PA 109.935 4.977.574,24 31.527.037,38 3.119.094,60 144.045,00 34.790.176,98 29.812.602,74
AP 4.656 119.766,22 429.560,16 14.857,00 0 444.417,16 324.650,94
TO 28.818 1.247.621,38 8.858.869,13 911.822,00 14.140,00 9.784.831,13 8.537.209,75
MA 172.861 8.829.200,22 8.403.643,67 537.543,00 1.737,00 8.942.923,67 113.723,45
PI 140.821 6.812.700,37 7.450.778,00 294.980,00 475.047,00 8.220.805,00 1.408.104,63
CE 242.547 10.095.443,68 830.306,39 108.905,00 3.982,00 943.193,39 -9.152.250,29

(Continua)

15. Desse universo, apenas 21.538 imveis no esto classificados como improdutivos. Os demais j estariam sujeitos
a desapropriao pelo critrio da produtividade.
248 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

(Continuao)
Demanda por terra Estoque de terra (ha) Estoque/demanda

UF Imveis com
Total de rea mnima Imveis impro- Imveis maiores
embargos Estoque total (G) (G-C)
famlias necessria (C) dutivos que 35 mdulos
ambientais
RN 53.911 1.790.542,96 792.329,38 52.834,70 10.271,00 855.435,08 -935.107,88
PB 117.431 3.818.980,52 854.624,86 52.378,50 10.334,00 917.337,36 -2.901.643,16
PE 203.296 6.477.474,07 678.025,57 110.889,60 0 788.915,17 -5.688.558,90
AL 61.994 2.109.408,03 243.104,81 75.244,30 0 318.349,11 -1.791.058,92
SE 84.255 2.844.256,85 176.085,24 33.307,60 0 209.392,84 -2.634.864,01
BA 541.824 21.097.751,79 12.897.932,38 1.211.222,00 177.105,00 14.286.259,38 -6.811.492,41
MG 552.901 12.468.305,77 6.997.528,26 1.936.375,30 0 8.933.903,56 -3.534.402,21
ES 77.102 942.539,85 727.305,88 198.869,80 0 926.175,68 -16.364,17
RJ 61.705 734.809,05 464.724,57 191.662,80 0 656.387,37 -78.421,68
SP 264.503 3.095.672,48 3.008.983,38 17.585.440,90 408 20.594.832,28 17.499.159,80
PR 364.000 3.852.583,74 1.950.479,67 1.368.761,20 0 3.319.240,87 -533.342,87
SC 237.362 2.308.101,13 1.153.702,45 564.181,60 0 1.717.884,05 -590.217,08
RS 472.881 5.553.901,71 1.568.064,72 1.688.756,10 0 3.256.820,82 -2.297.080,89
MS 50.510 1.615.146,59 4.742.612,72 10.290.580,00 0 15.033.192,72 13.418.046,13
MT 75.127 4.017.262,68 41.548.774,44 5.997.189,00 272.465,00 47.818.428,44 43.801.165,76
GO 82.554 1.742.903,60 6.259.310,94 3.027.629,20 0 9.286.940,14 7.544.036,54
DF 11.495 290.836,08 184.690,88 27.146,00 0 211.836,88 -78.999,20
Brasil 4.170.092 113.594.708,93 175.925.270,54 50.056.061,20 1.266.749,00 227.248.080,74 113.653.371,81

Fontes: S NCR/Incra; MDA: Relao de Acampamentos por Municpios e Nmero de Famlias Acampadas; e Censo Agropecurio
2006/IBGE.
Elaborao: Disoc/Ipea.

Pela tabela 7, constata-se que, com as informaes disponveis para formar


um estoque de terras, em 14 UFs toda a regio Sul, e quase a totalidade das
regies Sudeste e Nordeste o estoque identificado no supriria plenamente a
demanda por terra das respectivas famlias. Nos demais estados, o estoque formado
propiciaria s famlias rea maior que o mnimo correspondente a 1 mdulo fiscal.
Adota-se, para construo do cenrio desejvel, a premissa de manter as famlias
em seus estados de origem, evitando, dessa maneira, grandes fluxos populacionais.
Assim, para 74% das famlias demandantes por terra, o estoque identificado nos
seus respectivos estados no lhes permitiria superar a condio de minifundirios.
Obviamente, como j mencionado, o estoque real de terra no Brasil muito
maior do que o calculado. Aplicando-se mecanismos eficazes de verificao de
cada um dos quesitos previstos na Carta Constitucional para avaliao individual
da funo social da propriedade e considerando os comportamentos atuais dos
grandes proprietrios de terras, haveria condies de promover o acesso pleno
dos atuais demandantes terra. No entanto, a aplicao de critrios para a ava-
liao individual da funo social da propriedade da terra, por si, no garantir
novo modelo agrrio para o pas, baseado na agricultura familiar, na segurana
alimentar e na sustentabilidade ambiental. Em ltima anlise, pode-se fazer cum-
prir as legislaes trabalhista e ambiental, bem como atingir os padres mnimos
de produtividade exigidos e manter, ao mesmo tempo, a concentrao fundiria
Reforma Agrria e Concentrao Fundiria 249

imperante. Para mudana real da estrutura fundiria brasileira necessrio que


o Estado considere que a funo social da terra um princpio coletivo e, com-
plementarmente, individual. Dessa forma, estrutura fundiria altamente desigual
e concentrada est em franca contradio com tal premissa constitucional, uma
vez que a concentrao de grandes reas em poder de poucos impede o desen-
volvimento da grande maioria de agricultores familiares que detm pouca terra
e o principal produtor de alimentos. Disso se depreende que, para se atingir
paradigma justo na distribuio do ativo terra, a principal motivao para uma
poltica de reestruturao agrria deva ser o combate concentrao fundiria.
Seguindo essa diretiva, tomando por base as informaes da atual estru-
tura fundiria, simulou-se uma redistribuio de rea entre os grupos de modo
que nenhum dos imveis tivesse menos de 1 mdulo fiscal, subtraindo reas dos
grupos classificados como grande propriedade acima de 15 mdulos propor-
cional sua participao atual nessa categoria. Desse modo, os imveis que detm
mais de 600 mdulos fiscais, por exemplo, os quais representam atualmente 24%
da rea das grandes propriedades, contribuem com 24% (27,4 milhes de ha)
da rea necessria para atender demanda por terra. A seguir, apresentada a
simulao de como poderia ser a estrutura fundiria em 2022.

TABELA 8
Simulao estrutura fundiria com redistribuio de reas
rea total rea
Grupos de rea mdulos fiscais Total de imveis Imveis (%)
(ha) (%)
De 1 a 2 mdulos fiscais 5.007.411 203.093.813,22 83,67 35,52
Mais de 2 a 3 mdulos fiscais 300.681 25.560.494,02 5,02 4,47
Mais de 3 a 4 mdulos fiscais 163.231 20.633.560,02 2,73 3,61
Mais de 4 a 5 mdulos fiscais 96.006 16.649.701,73 1,60 2,91
Mais de 5 a 6 mdulos fiscais 63.094 13.229.915,94 1,05 2,31
Mais de 6 a 10 mdulos fiscais 145.231 45.183.245,25 2,43 7,90
Mais de 10 a 15 mdulos fiscais 77.611 39.196.217,67 1,30 6,86
Mais de 15 a 20 mdulos fiscais 37.571 17.910.869,22 0,63 3,13
Mais de 20 a 50 mdulos fiscais 69.322 64.571.125,96 1,16 11,29
Mais de 50 a 100 mdulos fiscais 17.226 37.441.877,41 0,29 6,55
Mais de 100 a 200 mdulos fiscais 5.356 21.678.418,75 0,09 3,79
Mais de 200 a 400 mdulos fiscais 1.346 11.168.369,89 0,02 1,95
Mais de 400 a 600 mdulos fiscais 309 5.103.977,35 0,01 0,89
Mais de 600 mdulos fiscais 445 50.319.332,98 0,01 8,80
Total 5.984.840 571.740.919,42 100 100
ndice de Gini: 0,54457

Fontes: SNCR/Incra; MDA: Relao de Acampamentos por Municpios e Nmero de Famlias Acampadas; e Censo
Agropecurio 2006/IBGE.
Elaborao: Disoc/Ipea.
250 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Nota-se que, apenas com o atendimento da demanda atual de terra e da


superao da condio de latifndio de milhes de estabelecimentos rurais, have-
ria drstica reduo da desigualdade no campo. Para ilustrar, o ndice de Gini,
atualmente em 0,84, seria reduzido para 0,54. A rea mdia dos imveis com at
quatro mdulos fiscais subiria de 29 para 45,6 ha. Por outro lado, a rea mdia
das grandes propriedades passaria de 2,4 mil ha para 1,6 mil.
Uma poltica de redistribuio de terras do modo proposto no se justifica
apenas pelo alcance de nvel mais equitativo e democrtico da estrutura fundiria.
A destinao de mais reas para o trabalho da agricultura familiar propiciaria
aumento do valor da produo no campo. Segundo o Censo Agropecurio 2006,
o valor bruto da produo obtido pela agricultura patronal foi de R$ 358,26
por hectare, enquanto o da agricultura familiar foi de R$ 677,48. Isso decorre
da diferena intrnseca desses dois modelos: enquanto o primeiro trabalha com
economia de escala e precisa de grandes reas para obter lucro, o segundo trabalha
com diversificao e com maximizao do valor da produo por hectare a fim
de tornar seu pequeno estabelecimento rural economicamente vivel. Portanto,
distribuir terras de modo a criar uma estrutura agrria fundada no modelo de
agricultura familiar significa aumentar o valor produzido no campo e, ao mesmo
tempo, prover o mercado interno de alimentos.

4.2.2 Novas dimenses da questo agrria: as terras tradicionalmente ocupadas


Desde a dcada de 1970, os movimentos sociais no campo vm consolidando
novas formas de organizao e reivindicao, a partir de processo de autoidenti-
ficao coletiva baseado em formas distintas de vida e de relao com a natureza.
A ascenso poltica desses grupos se refletiu no seu reconhecimento pela CF/88 e
nas convenes internacionais ratificadas pelo Brasil.16
O processo de desenvolvimento capitalista do campo brasileiro no afetou
apenas as milhares de famlias sem-terra acampadas pelo pas. Apesar da sua
incorporao normativa, os povos e as comunidades tradicionais so hoje forte-
mente impactados pelos desastres ambientais, pelas grandes obras pblicas, pela
invaso de seus territrios tradicionais por grandes grileiros e especuladores, alm
dos bloqueios rotineiros ao acesso a recursos naturais imprescindveis ao desen-
volvimento de suas atividades produtivas.
De acordo com Almeida (2008), as comunidades tradicionais vivem em rea
total de 178 milhes de ha, cerca de 20% do territrio nacional (tabela 9).

16. Os povos e comunidades tradicionais foram juridicamente reconhecidos nos Arts. 68, 231, 232 do Ato das
Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT) da Constituio Federal; pela lei que institui os Sistema Nacional
de Unidades de Conservao (Lei no 9.985/2000, Arts. 17 e 18); pelo Decreto no 6.040/2007, que institui a Poltica
Nacional de Desenvolvimento dos Povos e Comunidades Tradicionais; pela ratificao da Conveno no 169 da OIT; e
pela conveno relativa ao patrimnio mundial, cultural e natural, alm de outros dispositivos estaduais e municipais.
Reforma Agrria e Concentrao Fundiria 251

TABELA 9
Povos e comunidades tradicionais
rea habitada (milhes de ha) Nmero de famlias
Indgenas 110 734.127
Quilombolas 30 2.000.000
Seringueiros 3 36.850
Seringueiros e castanheiros 17 163.000
Quebradeiras de coco-de-baba 18 400.000
Atingidos por barragens 1.000.000
Fundos de pasto 140.000
Total 178 4.473.977

Fonte: Almeida (2008).

Nos ltimos anos os movimentos do campo tm intensificado a reivindi-


cao de seus direitos, j reconhecidos em termos jurdico-formais. O avano
dos processos de demarcao, o grande nmero de comunidades quilombolas e
o aumento substancial do nmero de comunidades autoidentificadas em torno
de fatores tnicos, culturais e histricos locais tm despertado a reao do setor
ruralista. Esses povos e essas comunidades se desenvolvem e reproduzem modo de
vida sustentvel e harmnico com a natureza, pois dependem dela para sobrevi-
ver. Devem ter seus direitos garantidos pelo Estado de modo a evitar que o avano
da fronteira agrcola afete seus territrios.

5 FATORES CONDICIONANTES DOS CENRIOS


Premissa: em havendo o reconhecimento da centralidade da reforma agrria como
poltica pblica de distribuio de patrimnio moradia e trabalho e da agri-
cultura familiar como opo democrtica e sustentvel para o desenvolvimento
com equidade social e respeito ao meio ambiente, o que fazer?

5.1 Requisitos da funo social da propriedade


O princpio da funo social da propriedade foi introduzido na legislao bra-
sileira pela EC no 10/1946, e revalidado em novembro de 1964, no incio do
perodo militar; e pela Lei no 4.504/1964, que em seu Art. 2o assegurava a todos
a oportunidade de acesso propriedade da terra, condicionada pela sua funo
social. Essa norma foi recepcionada pela Carta Magna de 1988 em seu Art. 186,
o qual estabelece os critrios que compem a funo social da propriedade rural.
O reconhecimento do princpio no texto constitucional no concerne apenas
s questes relativas poltica agrcola e agrria: ele tambm citado entre os
direitos e as garantias fundamentais do Art. 5o (inciso XXIII) e entre os princpios
gerais da atividade econmica (Art. 170, inciso III).
252 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

A adoo do princpio da funo social da propriedade no ordenamento


jurdico no est em contradio com a defesa da propriedade privada, muito
embora assinale limites precisos tradio civilista-privatista, assumida no Cdigo
Civil de 1916, que, em linhas gerais, concebia a existncia do Estado a partir da
necessidade de proteger a propriedade privada. Incorporado Constituio de
outros pases ao longo do sculo XX, o princpio da funo social da propriedade
marca o advento da poca histrica que se convencionou chamar era dos direitos
sociais. A funo social no restringe o exerccio do direito de propriedade; ela
integra o contedo desse direito e constitui o fundamento de sua garantia.17 A
propriedade que no cumpre sua funo social no faz jus proteo jurdica.
A doutrina da funo social da propriedade conjuga o estatuto jurdico do
direito de propriedade com o conceito econmico de propriedade, que assinala seu
carter de patrimnio a partir do qual se podem gerar bens socialmente teis ou de
valor social. Ao atribuir funo social propriedade rural, a lei brasileira reconhece
a esta ltima a condio de fator de produo essencial ao desenvolvimento socio-
econmico do pas, seja em funo dos bens que a terra capaz de produzir ali-
mentos e matria-prima para a indstria , seja em funo do trabalho necessrio
gerao desses bens. A terra deixa de ser concebida exclusivamente como mer-
cadoria ou reserva de valor para ser considerada como capital produtor de renda
em funo do trabalho. A funo social da terra valoriza o trabalho em relao ao
capital18 e confere precedncia figura do produtor sobre a do proprietrio, no
para penalizar a propriedade privada, mas para assegurar que seu proprietrio d
a ela destinao produtiva. O interesse social, citado no Art. 184 da Constituio
Federal como razo de desapropriao para fins de reforma agrria, diz respeito
destinao produtiva da propriedade rural, e a desapropriao o meio pelo qual o
imvel improdutivo redistribudo a fim de alcanar sua funo social.
O princpio da funo social incide tambm sobre as pequenas e mdias
propriedades rurais, mas estas, como as produtivas, so insuscetveis de desapro-
priao. Apenas as propriedades cuja rea superior a 15 mdulos fiscais, tal como
define a Lei no 8.629/1993, podem ser desapropriadas por descumprimento de
sua funo social. O conjunto de imveis rurais com extenso acima desse limite
corresponde a 2,64% do total dos cadastrados no Incra e abrange 51,4% da rea
rural total do pas.
Os requisitos da funo social da propriedade rural, definidos no Art. 186 da
Constituio, so: o aproveitamento racional e adequado; a utilizao adequada
dos recursos naturais disponveis e preservao do meio ambiente; a observncia

17. A lio dada pelo constitucionalista Silva (2006, p. 274).


18. A tese consta da obra de Gil (1969, p. 213). Para anlise aprofundada do papel da funo social da propriedade
no ordenamento jurdico brasileiro, consultar o livro de Falco (1995).
Reforma Agrria e Concentrao Fundiria 253

das disposies que regulam as relaes de trabalho; e a explorao que favo-


rea o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores. A funo social da terra
cumprida quando esses requisitos so atendidos simultaneamente.

5.1.1 Aproveitamento racional e adequado


De acordo com o 1o do Art. 9o da Lei no 8.629/1993, considera-se racional e
adequado o aproveitamento que atinja grau de utilizao da terra (GUT) igual
ou superior a 80% e grau de eficincia na explorao (GEE) igual ou superior a
100%. O GUT dado pela razo entre a rea efetivamente utilizvel e a rea apro-
veitvel total do imvel.19 O GEE calculado da seguinte maneira: para produtos
vegetais, divide-se a quantidade colhida do produto pelo ndice de rendimento
estabelecido pelo Incra para a microrregio homognea onde a propriedade est
situada; para a pecuria, divide-se o total de unidades animais do rebanho pelo
ndice de lotao fixado pelo Incra para a zona pecuria de localizao do imvel.
O GEE dado pela soma dos resultados relativos produo vegetal e pecuria
dividida pela rea utilizada e multiplicada por 100.20 Conforme determina o Art.
11 da Lei no 8.629/1993, os ndices de produtividade devem ser periodicamente
atualizados a fim de acompanharem o estgio de desenvolvimento tcnico da
agropecuria. A exigncia legal vincula-se ao conceito de propriedade produtiva, e
sua finalidade formar critrios tcnicos que permitam aferir a produtividade de
um imvel rural: caso no atenda aos requisitos, isto , caso no esteja cumprindo
sua funo social, a propriedade declarada improdutiva e considerada passvel
de desapropriao.
Esses ndices, porm, no so atualizados h 29 anos. rgo competente
para calcul-los e para realizar as vistorias de avaliao, o Incra j empreendeu
vrias tentativas de aplicar a previso legal que torna obrigatria a atualizao.
Os ndices em vigor tomam por referncia os dados do Censo Agropecurio
1975, e traduzem os padres de produo da poca.
Embora esteja prevista em lei a determinao de revisar periodicamente
os ndices, a ausncia de definio do intervalo especfico de tempo ou das
condies em que a atualizao ser feita acaba por dificultar sua aplicao.
O mais recente projeto de reajuste dos indicadores, elaborado em 2009 por
tcnicos do Incra/MDA e do Mapa, oferece parmetros adequados a suprir
essa lacuna. Em sntese, trs critrios poderiam ser adotados para a agricultura:

19. A rea aproveitvel do imvel resulta da diferena entre a rea total e a rea no aproveitvel. O Incra classifica
como no aproveitveis as reas ocupadas com instalaes, exceto aquelas que atendem a fins produtivos estufas,
sementeiros etc. , reas imprestveis para explorao, reas sob explorao mineral, reas protegidas por lei ambien-
tal e de preservao permanente.
20. No perde a qualificao de produtiva a propriedade que, por caso fortuito ou fora maior, deixar de preencher, no
respectivo ano, o GEE fixado para seu produto ou sua atividade.
254 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

i) considerar-se-ia como base de clculo o universo das atuais informaes dis-


ponveis, abrangendo srie histrica de dez anos e excluindo, da mdia, os anos
atpicos, marcados por graves intempries naturais; ii) os municpios seriam
distribudos, em cada microrregio, segundo os nveis de produtividade, e o
novo ndice seria dado pela produtividade mdia do primeiro quartil (25%)
nessa distribuio; e iii) o novo ndice no poderia ser menor que o vigente
nem maior que o dobro deste. O primeiro critrio relativo base de clculo
valeria tambm para a pecuria, e os parmetros de produtividade seriam
derivados do terceiro decil, para o GUT, e do stimo decil, para o GEE, da
distribuio dos municpios, segundo os ndices mdios de lotao nmero
de unidades animais por rea de cada zona pecuria. Seria desejvel que o
enunciado legal referente atualizao dos ndices contivesse instrues de
efeito semelhante que imprimissem sistematicidade sua execuo.

5.1.2 Utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do meio ambiente
O 2o do Art. 9o da Lei no 8.629/1993 define como adequada a explorao dos
recursos naturais que mantm o potencial produtivo da propriedade. O requisito
compromete o proprietrio a promover mtodos de correo e recuperao do
solo e a utilizar com responsabilidade insumos que degradam a fertilidade da
terra. A preservao do meio ambiente, referida no 3o do mesmo artigo, diz
respeito manuteno das caractersticas prprias do meio natural, do equil-
brio ecolgico da propriedade e da qualidade de vida de comunidades vizinhas.
Tal exigncia permite alargar o conceito de funo social e aludir a uma funo
socioambiental da propriedade. Ela reafirmada no Art. 225 da CF/88, que reco-
nhece a todos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e impe ao
poder pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para a presente
e para as futuras geraes. A mesma lei, que regulamenta as prescries constitu-
cionais relativas poltica agrria, exclui do conceito de rea agrcola aproveitvel
dos imveis rurais as reas de preservao permanente e as que so protegidas por
leis ambientais, como as reservas legais.
As reas de preservao permanente por imposio legal, cuja proteo
definida no Art. 2o do Cdigo Florestal (Lei no 4.771/1965), so espaos desti-
nados proteo das guas e dos solos, vedados explorao de qualquer tipo.
So consideradas de preservao permanente as matas ciliares, as vegetaes
situadas ao redor de lagoas, de reservatrios dgua naturais ou artificiais, de
nascentes, no topo de morros e montanhas, sobretudo em elevadas altitudes,
em encostas, nas restingas, especialmente em dunas e mangues, e na borda dos
tabuleiros e chapadas. Alm destas, o cdigo estabelece a categoria de reas de
preservao permanente criadas por ato do poder pblico; tambm indispo-
nveis a qualquer explorao, elas atendem a objetivos ambientais especficos,
Reforma Agrria e Concentrao Fundiria 255

como atenuar eroso, formar faixas de proteo ao longo de rodovias e ferrovias,


proteger stios de valor cientfico ou histrico, manter o ambiente necessrio
vida das populaes silvcolas, asilar espcies ameaadas de extino etc.
As reas de reserva legal, por sua vez, correspondem a um percentual da rea
total de um imvel rural destinado proteo da biodiversidade e conservao
dos processos ecolgicos. A vegetao compreendida na rea de reserva legal
no pode ser desmatada.
As disposies do Cdigo Florestal a respeito da reserva legal foram em
parte alteradas pela MP 2.166-67/2001, que ampliou os percentuais de rea sob
proteo: 80% no caso de rea florestal em propriedade situada na Amaznia
Legal; 35% para imveis localizados no cerrado. Dentro dos limites da Amaznia
Legal o proprietrio autorizado a compensar, noutra rea da microbacia, no
mximo 15% desse total, contanto que cumpra a restrio em 20% da rea de
sua propriedade ; e 20% para os imveis rurais de outras regies. A lei obriga
o proprietrio a averbar a rea de reserva legal ao registrar o imvel. A MP
ressalva que a localizao da reserva legal deve ser aprovada por rgo oficial,
considerando, como critrios, o zoneamento econmico-ecolgico, o plano da
bacia hidrogrfica, o plano diretor municipal, outros zoneamentos ambientais e
a funo social da propriedade.
Entretanto, o Projeto de Lei (PL) no 6.424/2005, em curso no Congresso
Nacional, pretende introduzir alteraes no Cdigo Florestal que poriam em
risco as reservas legais da Amaznia Legal e o estoque de floresta nativa que
elas conservam: principal objetivo da proposta permitir que 30% das reservas
legais da regio possam ser reconstitudas com plantio de espcies exticas, por
exemplo, as palmceas. A mudana permitiria o avano em larga escala, na
regio, da monocultura de dend, matria-prima para a produo de biocom-
bustveis. Em termos prticos, porm, reduziria a reserva legal na Amaznia de
80% para 50%, visto que o uso de espcies exticas no favorece a preservao
do ecossistema florestal situado no interior dos imveis rurais, e, ao contrrio
do que pregam os ruralistas, no garantiria a preservao da Amaznia. O leo
de dend, extrado da palma, o segundo mais comercializado no mundo,
depois do leo de soja.
Se aprovada, a modificao proposta no PL tornaria mais restrita a aplica-
o do princpio da funo social da propriedade a processos de desapropriao.
O retrocesso que a medida acarretaria s polticas de reforma agrria teria impacto
particularmente negativo no momento em que se celebram os primeiros dois
casos na histria do pas de desapropriao por descumprimento de leis ambien-
tais o da Fazenda Nova Alegria, em Felisburgo (MG), e o da Fazenda Escalada
do Norte, em Rio Maria (PA).
256 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

5.1.3 Observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho


estabelecido pelo 4o do Art. 9o da Lei no 8.629/1993 que o cumprimento das
normas que regulam as relaes de trabalho envolve no apenas o respeito s leis
trabalhistas e aos contratos coletivos de trabalho, mas tambm o acatamento das
disposies que regem os contratos de arrendamento e parcerias rurais. As relaes
de trabalho no campo so disciplinadas pela Lei no 5.889/1973, parcialmente modi-
ficada pela Lei no 11.718/2008, que, por sua vez, revogou acrscimos feitos ao dis-
positivo original pela MP no 410/2007. A MP autorizava a dispensa da assinatura da
carteira de trabalho para contratos de at dois meses de trabalhadores rurais, o que,
dando foros de legalidade a uma relao de trabalho precria, permitia dissimular,
sob a figura de contrato por prazo, situao de semiescravido. A Lei no 11.718/2008
corrigiu essa distoro, tornando obrigatria a formalizao do trabalhador tempor-
rio e assegurando-lhe remunerao equivalente do trabalhador rural permanente.
A regulao da relao de trabalho no meio rural tem precisamente por
objetivo coibir a explorao do trabalho escravo. A lei determina que os locais de
prestao de servio no campo devem atender s normas de segurana e higiene, e
fixa, respectivamente, em 20% e 25% os descontos a ttulo de moradia e de forne-
cimento de alimentao sadia e farta, a preos de mercado aplicveis ao salrio
do empregado. Outro dispositivo til ao combate ao trabalho escravo, includo
pela Lei no 11.178/2008 na Lei no 5.889/1973, determina que apenas o produ-
tor rural, pessoa fsica, diretamente dedicado atividade agroeconmica, poder
contratar trabalhadores rurais por pequeno prazo: esta regra inibe a atuao dos
intermediadores de mo de obra rural os gatos , usados por proprietrios
rurais para arregimentar, em outras regies ou em periferias urbanas, trabalha-
dores posteriormente submetidos a condies de trabalho anlogas de escravo.
Nem a lei reformada, nem o pacto assumido em meados de 2009 por usineiros
com o governo federal suspendem a prtica do pagamento por produo, adotada
nos canaviais, que submete os trabalhadores a jornadas exaustivas e sujeita sua
remunerao pesagem da cana cortada.
Definida como crime contra os direitos humanos, a explorao de trabalho
escravo tratada como caso de desrespeito regulao trabalhista, para efeito de
caracterizao de descumprimento de funo social da propriedade. Este tema
abordado adiante, mas oportuno observar que a violao das normas que
presidem s relaes de trabalho no se confunde com o uso de trabalho escravo.
A fronteira, porm, entre o crime e o descumprimento de obrigao trabalhista ,
no meio rural, bastante tnue. A existncia de uma lei especfica, como a PEC
no 438/2001, demarcaria essa distino, e, a par da hiptese de desapropriao
por infrao ao princpio da funo social, tornaria passvel de expropriao
sem direito a indenizao o imvel em que se flagrasse a existncia de pessoas
submetidas a condies semiescravistas de trabalho.
Reforma Agrria e Concentrao Fundiria 257

5.1.4 Explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores


O atendimento das necessidades bsicas dos que trabalham a terra, o reconhe-
cimento das normas de segurana do trabalho e a convivncia pacfica so os
elementos que, segundo o pargrafo 5o do Art. 9o da Lei no 8.629/2003, definem
a ideia de bem-estar contida no dispositivo. Embora a sua formulao no o
cite expressamente, este requisito da funo social poderia, em casos concretos,
servir de fundamento para proposio de aes de desapropriao de imveis
em que a fiscalizao constatasse a utilizao inadequada de agrotxicos. Tanto
as irregularidades de manejo e aplicao, que contrariam normas de segurana
no trabalho, quanto o uso abusivo de agrotxicos em casos de extrapolao do
limite permitido e emprego de substncias proibidas poderiam constar entre as
razes que justificam a desapropriao de imvel rural por interesse social para
fins de reforma agrria.
O Brasil o maior consumidor mundial de agrotxicos e a notificao de
casos de intoxicao , de modo geral, menor que o nmero presumvel de ocor-
rncias. O confronto dos dados do Sinitox, da Fiocruz, com os dados do Censo
Agropecurio 2006, do IBGE, atesta essa disparidade: enquanto o Sinitox regis-
trava, em 2006, 6,3 mil contaminaes, o censo, cujo levantamento de origem
declaratria, constatou que em 25 mil estabelecimentos rurais havia ocorrido
ao menos um caso de intoxicao por agrotxicos. O nmero dos estabeleci-
mentos que acusam a utilizao de agrotxicos cresceu 53% de 1996 a 2006.
A competncia para registrar e autorizar o uso de agrotxicos partilhada pelo
Mapa, pelo Ibama e pela Anvisa. Este ltimo rgo responsvel pela classifica-
o toxicolgica dos agrotxicos, e pela fixao de limites de uso e de intervalo
de segurana entre a aplicao e a comercializao para cada cultura agrcola.
A adulterao qumica dos agrotxicos e o uso de substncias proibidas podem
causar cncer e desregulao endcrina em trabalhadores rurais e consumidores,
alm de contaminar animais e o meio ambiente.
O Censo Agropecurio 2006 constatou que de 5,2 milhes de estabele-
cimentos rurais no pas, 1,5 milho utiliza agrotxicos; e, em 56,3% destes, a
aplicao do veneno feita sem orientao tcnica. O mtodo de aplicao mais
comum o pulverizador costal: adotado em 84,7% dos estabelecimentos que
relatam casos de intoxicao, o pulverizador, acoplado s costas, expe o aplicador
ao risco de vazamento e de contato direto com substncias txicas. Segundo o
censo, pouco expressivo o nmero de estabelecimentos que lanam mo de
prticas alternativas, como o controle biolgico (1,3%), a queima de resduos
agrcolas (0,9%) e o uso de repelentes, caldas ou iscas (7,8%) capazes de substituir
ou minorar a utilizao de agrotxicos. Processos caractersticos da agricultura
orgnica ou agroecolgica registram tambm baixa adeso entre os estabeleci-
mentos (1,7%).
258 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

O entendimento de que a utilizao indevida de agrotxicos configura caso


de descumprimento da funo social da propriedade poderia no apenas ampliar
as possibilidades legais de desapropriao por interesse social, como tambm esti-
mular os proprietrios a atender aos parmetros oficiais que regulam o trato com
substncias qumicas na agricultura, e a conhecer e aplicar, em alguma medida, os
mtodos agroecolgicos de cultivo.

5.2 O limite mximo de propriedade como instrumento de regulao do


mercado fundirio e de democratizao do acesso terra
Demanda histrica dos movimentos sociais que militam em favor da democrati-
zao do acesso terra e da reforma agrria, a instituio de um limite mximo
propriedade tem, por objetivo, eliminar o latifndio por extenso, considerando
que a concentrao de grandes reas rurais nas mos de poucos intrinsecamente
adversa ideia de funo social da propriedade. A fixao desse limite assinalaria
um critrio regulador do mercado fundirio, operando, maneira dos mecanismos
que inibem a formao de monoplios em outros setores produtivos, como um
princpio normativo capaz de modificar o padro dominante da estrutura agrria
brasileira, marcada por uma forte polarizao entre, de um lado, a persistncia e
mesmo o avano do latifndio, e, de outro, a proliferao de minifndios. Essas
duas modalidades de propriedade rural o latifndio e o minifndio so expres-
ses do problema da concentrao fundiria, e a reforma agrria, tal como advertia
o Estatuto da Terra, no 2o do Art. 11, deve ter em vista a erradicao de ambos.
A experincia, em outros pases, de estabelecer limites mximos de proprie-
dade tem variado segundo suas respectivas estruturas fundirias e dimenses ter-
ritoriais. De modo geral, pode-se dizer que etapa comum trajetria dos pases
desenvolvidos a realizao de reforma agrria, ainda que esta nem sempre se tenha
realizado em toda parte nos mesmos moldes. Na Europa, onde praticamente no
existem propriedades rurais de extenso superior a 500 ha, alguns pases adotaram
um limite mximo de propriedade (caso, por exemplo, da Bulgria: 30 ha), ao
passo que outros constituram rgos de controle do mercado de terras agrcolas
(caso da Frana, onde as propriedades tm tamanho mdio de 7 ha e onde atuam
instituies especificamente incumbidas de realizar o planejamento fundirio).
No continente sul-americano, pases como Peru, Uruguai, Chile e Bolvia tm
praticado polticas semelhantes de delimitao da rea das propriedades rurais:
no Chile, por exemplo, esse limite varia de 80 ha at 300 ha, para as terras de pior
qualidade, e na Bolvia plebiscito realizado ano passado estabeleceu, como limite
mximo de propriedade, a extenso de 5 mil ha. Na Coreia do Sul e no Japo
vigoram outras determinaes do gnero: na primeira, por exemplo, o governo
props recentemente estender o limite de 3 ha para 20 ha de rea por propriedade
rural. Nos Estados Unidos, onde, sem embargo, se tm registrado nos ltimos
Reforma Agrria e Concentrao Fundiria 259

anos aumento da concentrao fundiria, o processo de colonizao do interior


do pas, pautado pelo Homestead Act (1862), obedeceu igualmente a um limite de
rea a ser ocupada por cada famlia: 65 ha.
Mesmo no Brasil, projeto de lei que intentasse fixar limites propriedade
de terras no seria exceo histrica. Cartas rgias de 27 de dezembro de 1695 e
7 de dezembro de 1697, que regulavam a concesso de sesmarias, estabeleciam
que estas no deveriam exceder rea igual a 2.400 ha e 1.800 ha, respectivamente,
tendo no se cultivarem as terras pela maior parte e acharem-se muitos mora-
dores sem data alguma.21 Um alvar de 5 de outubro 1795 determinava que as
terras muito prximas das capitais, onde mais frequente o comrcio e muito
maior o nmero de moradores, no poderiam ser concedidas em tamanho maior
que 1.200 ha, a fim de que houvesse entre todos os ditos moradores a igualdade
que merecem. Esses dispositivos vigoraram por pouco tempo, e a Lei de Terras,
de 1850, que promoveu a mercantilizao da terra ao dispor que a nica via de
acesso propriedade fundiria seria a compra, no apenas reforou o vnculo
entre patrimnio e poder poltico, como tambm operou a converso mgica
de terras improdutivas em reserva de valor, que est na base do problema
brasileiro da concentrao fundiria.
Se, por um lado, possvel atribuir s razes histricas da colonizao o
padro concentrador da estrutura agrria do pas, por outro lado, a persistncia e
mesmo o agravamento dessa estrutura explicam-se em boa medida pelo processo
de transformao tcnica da produo agrcola, ocorrido na segunda metade do
sculo XX, e que, privilegiando a grande propriedade por meio de poltica de
crditos alimentada por fundos pblicos, manteve inalterado o regime de con-
centrao de terras. Chamado de modernizao conservadora, esse processo, em
pleno andamento, expulsou mo de obra agrcola e atualizou, sob o nome de
agronegcio, o histrico modelo de explorao caracterizado pela grande pro-
priedade monocultora voltada exportao. Esse modelo se tem especializado em
bater recordes de safra e em proliferar a pobreza no meio rural. Para mostrar a
correlao entre a estratgia econmica que prestigia o agronegcio e o aumento
da misria no campo, bastar citar o exemplo de Campos Lindos, municpio de
Tocantins, que encabea a lista dos mais pobres do pas e que, em 2008, no
arrecadou menos de U$ 78,5 milhes com a exportao de soja.
Os movimentos sociais rurais e as entidades defensoras da reforma agrria,
reunidos, desde 2000, no Frum Nacional pela Reforma Agrria e Justia (FNRA),
tm promovido campanha em favor do estabelecimento de limite mximo pro-
priedade de terra. Seu objetivo inserir, no Art. 186 da Constituio Federal, inciso
que fixe em 35 mdulos fiscais isto , 35 vezes o tamanho de uma pequena pro-

21. Carta Rgia de 27 de dezembro de 1695 (apud PINTO JNIOR; FARIAS, 2007).
260 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

priedade do mesmo municpio22 o tamanho das propriedades rurais. Segundo


a proposta, todas as reas acima desse limite seriam incorporadas ao patrimnio
pblico e destinadas reforma agrria. Estima-se que a aprovao dessa emenda
liberaria cerca de 200 milhes de ha para a reforma e afetaria pouco mais de 50 mil
propriedades de terra, cerca de 1% do total. O FNRA planeja realizar, em setembro
de 2010, um plebiscito de iniciativa popular pelo limite de propriedade da terra.

5.3 Custos da desapropriao: o impacto dos juros compensatrios sobre o


valor das indenizaes por interesse social
Conforme o Art. 15-A, acrescentado pela MP no 1.774-22/1999 e suas sub-
sequentes reedies ao Decreto-Lei no 3.365/1941, so chamados compensa-
trios os juros destinados a reparar a perda da renda sofrida pelo proprietrio
quando, tendo havido imisso prvia na posse no curso de uma ao de desapro-
priao por interesse social, houver divergncia entre o preo depositado em juzo
pelo Incra e o valor do bem fixado em sentena, a partir de parecer tcnico de
perito nomeado no processo. Em sua verso original, o texto determinava que os
juros compensatrios deveriam incidir, a uma taxa anual mxima de 6%, sobre
a diferena eventualmente verificada entre essas estimativas, at o pagamento da
indenizao ditada por deciso final de mrito. Arbitrada esta ltima, o atraso na
quitao acarretaria ao Estado o pagamento de juros moratrios ao proprietrio
que houvesse sofrido a perda do bem. O 2o do referido artigo dispensava o ente
pblico desapropriante de pagar juros compensatrios quando o imvel possusse
graus de utilizao da terra e de eficincia na explorao iguais a zero.
Trs pontos essenciais dessa lei foram revistos por interpretao do Supremo
Tribunal Federal (STF) no julgamento de ao direta de inconstitucionalidade
(Adin) no 2.332-2/DF em 2001. Em deciso liminar, evocando o princpio cons-
titucional da justa e prvia indenizao, o STF suspendeu a eficcia da determi-
nao legal que fixava em 6% ao ano a taxa dos juros compensatrios. Com isso,
tornou-se a considerar, como parmetro de indexao dos juros compensatrios,
a taxa anual de 12%, prevista na Smula 618 do STF, de 1984. O tribunal firmou
ainda o entendimento de que a base do clculo desses juros seria a diferena entre
80% do preo ofertado em juzo e o valor do bem definido em sentena. Por fim,
o STF reconheceu como inconstitucional a no incidncia de juros compensa-
trios nos casos de desapropriao de imveis cujo grau de produtividade fosse
nulo; em outros termos, a eventual improdutividade do imvel no desonera
o ente expropriante do pagamento das verbas compensatrias. A deciso teve

22. De acordo com o 2o do Art. 50 da Lei no 6.746/1979, o mdulo fiscal de cada municpio ser determinado
levando-se em conta: i ) o tipo de explorao predominante; ii ) a renda obtida nesse tipo de explorao; iii ) outras
exploraes existentes no municpio que, embora no predominantes, sejam expressivas em funo da renda ou rea
utilizada; e iv ) o conceito de propriedade familiar.
Reforma Agrria e Concentrao Fundiria 261

por base o princpio de que a indenizao constitucionalmente assegurada ao


expropriado -lhe devida no s para reparar a perda da renda do bem, mas para
compensar a prpria perda do bem sem recebimento de preo justo.
A interpretao do STF tornou dominante a jurisprudncia que, prevale-
cendo sobre o contedo normativo da MP, tem adotado, a ttulo de aplicao
dos juros compensatrios, a taxa de 12% a.a. O Incra vem recorrendo sucessi-
vas vezes, sem xito, das decises que seguem a orientao do referido tribunal.
A consequncia objetiva da restaurao da alquota de 12%, decorrente da sus-
penso judicial da taxa de 6% prevista na MP, o aumento dos custos da reforma
agrria no pas. Em 2006, por exemplo, dos R$ 160 milhes despendidos pelo
Incra em processos de obteno de terras por meio de desapropriao de imveis
rurais, cerca de 50% foram gastos no pagamento de juros compensatrios.
O aumento real desses custos, resultante da aplicao da taxa de 12% defendida
por uma Smula do STF de 1984, no pode ser rigorosamente ponderado sem
que se leve em conta a disparidade, do ponto de vista macroeconmico, entre o
momento em que aquela alquota foi fixada naquele ano, a inflao superou
a marca de 200% , e a situao atual, que registra inflao de 6% a.a. aproxi-
madamente. Alm disso, como o clculo de indenizao apresentado nos laudos
tcnicos do Incra frequentemente contestado em juzo, em especial nas regies
onde o mercado de terras dinmico, a recorrncia dos casos de diferena entre o
preo oferecido pela autarquia e o valor do bem fixado em sentena tende a tornar
regra e no uma eventualidade a cobrana dos juros compensatrios.
Conquanto fundamentada no princpio constitucional da indenizao justa
devida ao proprietrio, cujo bem foi desapropriado por ato unilateral do Poder
Executivo, no deixa de parecer incongruente que se paguem juros a ttulo de
compensao pelos lucros cessantes da explorao de imveis improdutivos,
sobretudo se estes apresentam ndice de produtividade nulo. A propriedade que
gera lucros produtiva e, por definio, no suscetvel a aes de desapropriao.
A MP que alterou o Decreto-Lei no 3.365/1941 j havia operado modificao
no fato gerador dos juros compensatrios, identificando-o no mais ao lucro, mas
receita. A suspenso pelo STF do dispositivo que exclua do direito a receber esses
juros as propriedades com graus de utilizao da terra e de explorao econmica
iguais a zero acaba por impor inflacionamento artificial e excessivo dos custos da pol-
tica de reforma agrria. A considerar apenas esse aspecto jurdico-legal, um imvel
de 10 mil ha, onde existisse um quintal cultivado de legumes ou onde pastasse uma
parelha de bois, produziria receita e, por conseguinte, seu proprietrio faria jus per-
cepo de juros compensatrios caso sofresse processo de desapropriao. A hiptese,
a despeito de seu exagero, serve para ilustrar como um instituto de aplicao restrita,
como os juros compensatrios, pode gerar interpretao invertida da lei e subordinar
a realizao do interesse social defesa do direito absoluto de propriedade.
262 Perspectivas da Poltica Social no Brasil

O Cdigo Civil j prev no Art. 404, Pargrafo nico, o pagamento de juros


de mora com funo de reparao de dano, que pode sofrer complemento finan-
ceiro