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M arcus Vincius F u rta d o Coelho

W alber de M o u ra A g ra
(Coordenadores)

Prefcio: O phir Cavalcante Junior

DIREITO ELEITORAL E
DEMOCRACIA
Desafios e Perspectivas

J
CONSELHO FEDERAL
Editora
O r d e m d o s A d v o g a d o s d o B r a s i l - C o n s e l h o F ed eral
Gesto 2010/2013
D ir e t o r i a

O p h i r C a v a lc a n te J unio r P r e s id e n te
A l b e r t o d e Pa u la M a c h a d o V ic e - P r c s id c n t e
M arcus V in ic iu s Fu rtado C o lh o S e c r e l r io - G e r a l
M r c ia M el a r S e c r e t r ia - G e r a l A d j u n t o
M iguel n gelo Canado D ir e to r - T e s o u r e i r o

C o n s e l h e i r o s Fe de r a is
AC: C e s a r A u g u s to B a p tis ta d e C a r v a lh o , R e n a to C a s te lo d e O liv e ira e T ito C o s ta d e O liv e ira ;
AL: F e lip e S a r m e n to C o r d e ir o , M a r c e lo H e n r i q u e B ra b o M a g a lh e s e P a u lo H e n r i q u e F a lc o
U rda; A P: A d a m o r d e S o u z a O liv e ira , S a n d r a d o S o c o r r o d o C a r m o O liv e ira e V e ra d e
Jesu s P in h e ir o ; A M : Jean C le u te r S im e s M e n d o n a , Jos A lb e r to R ib e iro S im o n e tti C a b r a l
c M iq u c i a s M a tia s F e r n a n d e s ; BA: D u r v a l J u lio R a m o s N e to , L u iz V ia n a Q u e i r o z e M a r c e lo
C i n t r a Z a r i f ; C E: H r c u l e s S a r a i v a d o A m a r a l , J o s D a n i l o C o r r e i a M o t a e P a u l o N a p o l e o
G o n a l v e s Q u e z a d o ; D F : D a n i e l a R o d r i g u e s T e i x e i r a , D l i o F o r t e s l . i n s e S ilv a c M e i r e
L c i a G o m e s M o n t e i r o M o t a C o e l h o ; ES: D j a l m a F r a s s o n , L u i z C l u d i o S ilv a A l l e m a n d
e S e te m b rin o Id w a ld o N e tto P elissari; G O : F e lic s s im o S en a, lo o B ez e rra C a v a lc a n te
e M ig u e l n g e lo C a n a d o ; M A : Jos G u ilh e r m e C a r v a l h o Z a g a llo , R a i m u n d o F e rr e ir a
M a r q u e s e U lis se s C s a r M a r tin s d e S o u s a ; M T: F r a n c is c o A n is F a la d , F r a n c is c o E d u a r d o
T o r r e s H s g a ib e j o s A n t o n i o T a d e u G u i l h e n ; M S : A f e i f e M o h a m a d H a jj, C a r m e l i n o d e
A r r u d a R e z e n d e e Jos S e b a s ti o E s p n d o la ; M G : Jos M u rilo P r o c p io d e C a r v a lh o , P a u lo
R o b e r t o d e G o u v e a M e d i n a e R a i m u n d o C n d i d o J u n i o r ; P A: A n g e l a S e r r a S a le s , F r e d e r i c o
C o e l h o d e S o u z a e R o b e r t o L a u ria ; P B : G e n i v a l V e l o s o d e F r a n a F i l h o , V i t a l B e z e r r a L o p e s
e W a l t e r A g r a J n i o r ; PR : A l b e r t o d e P a u l a M a c h a d o , R e n A r i e l D o t t i e R o m e u F e lip e
B a c e l l a r F i l h o ; PE : J a y m e J e m i l A s f o r a F i l h o , L e o n a r d o A c c i o l y d a S il v a e P e d r o H e n r i q u e
B r a g a R e y n a l d o A lv e s ; PI : J o s N o r b e r t o L o p e s C a m p e i o , M a r c u s V i n i c i u s F u r t a d o C o l h o e
W i l l i a n G u i m a r e s S a n t o s d e C a r v a l h o ; RJ: C a r l o s R o b e r t o S i q u e i r a C a s t r o , C l u d i o P e r e i r a
d e S o u z a N e to e M a r c u s V in ic iu s C o r d e ir o ; RN: L u c io T e ix e ira d o s S an to s, S rg io E d u a rd o
d a C o s t a F r e i r e e W a g n e r S o a r e s R i b e i r o d e A m o r i m ; RS : C l e a C a r p i d a R o c h a , L u i z C a r l o s
L e v e n z o n e R e n a t o d a C o s t a F i g u e i r a ; RO : C e l s o C e c c a t t o , G i l b e r t o P i s e l o d o N a s c i m e n t o
e O r e s t e s M u n i z F ilh o ; RR: E d n a ld o G o m e s V id a l, F r a n c is c o d e A ss is G u i m a r e s A lm e id a
e M a r y v a l d o B a s s a l d e F r e i r e ; SC: P a u l o M a r c o n d e s B r i n c a s . R a f a e l d e A s s is H o r n e W a l t e r
C a r l o s S e y t f e r t h ; SP: A r n o l d o W a l d F i l h o , G u i l h e r m e O c t v i o B a t o c h i o e M r c i a M e l a r ;
SE: H e n r i C la y S a n t o s A n d r a d e . V a l m i r M a c e d o d e A r a u j o e M i g u e l L d u a r d o H r i t t o A r a g o ;
TO : A n to n i o P im e n te l N e to , M a n o e l B o n fim F u r t a d o C o r r e i a e M a u r o Jos R ib a s.

E x - P r e si d e n te s
I. L e v i C a r n e i r o ( 1 9 3 3 / 1 9 3 8 ) 2. F e r n a n d o d e M e l o V i a n a ( 1 9 3 8 / 1 9 4 4 ) 3. R a u l F e r n a n d e s
( 1 9 4 4 / 1 9 4 8 ) 4. A u g u s t o P i n t o L i m a ( 1 9 4 8 ) 5. O d i l o n d e A n d r a d e ( 1 9 4 8 / 1 9 5 0 ) 6. H a r o l d o
Vallado (1950/1952) 7. A ttlio V ivqua (1952/1954) 8. M iguel Seabra Fagundes
( 1 9 5 4 / 1 9 5 6 ) 9 . N e h e m i a s G u e i r o s ( 1 9 5 6 / 1 9 5 8 ) 10. A l c i n o d e P a u l a S a l a z a r ( 1 9 5 8 / 1 9 6 0 )
I I . J o s E d u a r d o d o P. K e l l y ( 1 9 6 0 / 1 9 6 2 ) 12 C a r l o s P o v i n a C a v a l c a n t i ( 1 9 6 2 / 1 9 6 5 ) 13.
T h e m s t o c l e s M . F e r r e i r a ( 1 9 6 5 ) 14. A l b e r t o B a r r e t o d e M e l o ( 1 9 6 5 / 1 9 6 7 ) 15. S a m u e l V i t a l
D u a r t e ( 1 9 6 7 / 1 9 6 9 ) 16. L a u d o d e A l m e i d a C a m a r g o ( 1 9 6 9 / 1 9 7 1 ) 17. *J os C a v a l c a n t i N e v e s
( 1 9 7 1 / 1 9 7 3 ) 18- J o s R i b e i r o d e C a s t r o F i l h o ( 1 9 7 3 / 1 9 7 5 ) 19. C a i o M r i o d a S i l v a P e r e i r a
( 1 9 7 5 / 1 9 7 7 ) 20. R a y m u n d o F a o r o ( 1 9 7 7 / 1 9 7 9 ) 21, ^ E d u a r d o S e a b r a F a g u n d e s ( 1 9 7 9 / 1 9 8 1 )
22. *J. B e r n a r d o C a b r a l ( 1 9 8 1 / 1 9 8 3 ) 2 3 . ' M r i o S r g i o D u a r t e G a r c i a ( 1 9 8 3 / 1 9 8 5 ) 24.
" H e r m a n n A s s i s B a e t a ( 1 9 8 5 / 1 9 8 7 ) 2 5 . ' M r c i o T h o m a z B a s t o s ( 1 9 8 7 / 1 9 8 9 ) 26. " O p h i r
F i l g u e i r a s C a v a l c a n t e ( 1 9 8 9 / 1 9 9 1 ) 2 7 . M a r c e l l o L a v e n r e M a c h a d o ( 1 9 9 1 / 1 9 9 3 ) 2 8 . *J os
R o b e r t o B a t o c h i o ( 1 9 9 3 / 1 9 9 5 ) 2 9 . E r n a n d o U c h o a L i m a ( 1 9 9 5 / 1 9 9 8 ) 30. * R e g n a I d o
O s c a r d e C a s t r o ( 1 9 9 8 / 2 0 0 1 ) 31. R u b e n s A p p r o b a t e M a c h a d o ( 2 0 0 1 / 2 0 0 4 ) 32. ' R o b e r t o
A n t o n i o B u s a t o ( 2 0 0 4 / 2 0 0 7 ) 33. * C e r a r B r i t t o ( 2 0 0 7 / 2 0 1 0 )

M e m b r o s H o n o r r i o s V italcio s
Ordem dos Advogados do Brasil
Conselho Federal

DIREITO ELEITORAL E
DEMOCRACIA
Desafios e Perspectivas

9i Editora
CONSELHO FEDERAL
Ordem dos Advogados do Brasil
Conselho Federal, 2010

Setor de A utarquia Sul - Q uadra 5, Lote 1, Bloco M


Braslia, DF - C E P 70070-939

E ditorao e distribuio
G erncia de Relaes Externas/Biblioteca
Fones; (61 )2 1 9 3 -9 6 6 3 e 2 193-9605
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Capa
Sergio Ricardo da C unha Freitas

O rganizao
A line M achado C osta Timm

Im presso
N o va Letra Grfica e Editora

FIC H A CA TA LOG R FICA

Direito eleitoral e dem ocracia: desafios e perspectivas / Marcus


Vincius Furtado Colho, Walber de M oura A gra (coordenadores).
- Braslia: OAB, Conselho Federal, 2010.

326p.

ISBN 978-85-7966-004-7

O A B -C F/G R E /B IB L IO TE C A
Sumrio

P R E F C I O ..................................................................................................................................... 7

A IN E L E G IB IL ID A D E C O M O C O N S E Q N C IA D A R E JE I O DAS
CONTAS
A d r i a n o S a n tA n a P e d r a / A n d e r s o n S a n t A n a P e d r a .................................................. 9

A A R E N A I N C L U S IV A C O M O M O D E L O D E D E M O C R A C I A
A n d r R a m o s T a v a r e s .............................................................................................................41

O P IN I O LEGA L
C a rlo s M r io d a Silva V e l l o s o ............................................................................................69

A R E P B L IC A E O S F IC H A S SUJA S
D ja l m a P i n t o ...............................................................................................................................75

I N C L U S O E L E IT O R A L D A S P E S S O A S C O M D E F I C I N C I A
F b ia L im a d e B rito D a m i a / L u iz A lb e r to D a v id A r a u j o ...................................... 95

BREVES A N O T A E S SOBRE O EXCESSO D E D O A E S DE REC UR SO S


P A R A C A M P A N H A S E L E IT O R A I S
F e r n a n d o N ev e s d a S i l v a .....................................................................................................121

A O R I G E M D O S IS T E M A E L E IT O R A L P R O P O R C I O N A L N O B R A SIL
G ilb e r t o B e r c o v i d .................................................................................................................. 127

P O L T IC A , S O N E G A O E F IN A N C IA M E N T O D E C A M P A N H A S
H lio Silvio O u r m C a m p o s / G u s ta v o P o n t e s ........................................................ 139

P A R L A M E N T A R IS M O E P R E S ID E N C IA L IS M O
Ives G a n d r a d a Silva M a r t i n s ............................................................................................ 149

L EI C O M P L E M E N T A R N . 135. E SUA A D E Q U A O A O P R I N C P I O
C O N S T IT U C IO N A L P R E S U N O DE IN O C N C IA
Jan ine A c c io ly ............................................................................................................................ 159

R E F L E X E S D O U T R I N R I A S E J U R I S P R U D E N C I A I S S O B R E O ART.
4 1 - A D A L EI N . 9 .5 0 4 /9 7
Jos A u g u s to D e l g a d o ..........................................................................................................171

S U S PE N S O E PE R D A D O S D IR E IT O S P O L T IC O S
Luiz V ia n a Q u e i r o z ................................................................................................................189
o PROBLEM A D A ( S U B )R E P R E S E N T A O P O L T I C A D A M U L H E R :
U M T E M A C E N T R A L N A A G E N D A P O L T IC A N A C IO N A L
M a r ia C la u d ia B u c c h ia n e ri P in h e i r o ........................................................................... 209

O S L IM IT E S D A P R O P A G A N D A E L E IT O R A L E SU A F U N O N A
D E M O C R A C IA
M a r c u s V in ic iu s F u r ta d o C o l h o ................................................................................... 221

F I N A N C I A M E N T O D O S P A R T ID O S P O L T I C O S E D A S C A M P A N H A S
E L E IT O R A IS
P a lh a re s M o r e ir a R e is........................................................................................................... 227

F I D E L I D A D E P A R T ID R IA
R ic a rd o L e w a n d o w s k i.......................................................................................................... 263

IN V E S T IG A O JU D IC IA L E L E IT O R A L POR ABUSO DE PODER


E C O N M IC O O U A B U SO D E P O D E R P O L T IC O
Silvio R o m e r o B e l t r o .......................................................................................................... 269

E L E I E S 2 0 1 0 - F I C H A SUJA & Q U E S T E S C O N S T I T U C I O N A I S
T h ales T c ito P o n te s L u z d e P d u a C e r q u e i r a .......................................................... 287

C A P T A O I L C IT A D E A R R E C A D A O E G A S T O S . A N L IS E D O
ART. 3 0 - A D A L EI E L E IT O R A L
W a lb e r d e M o u r a A g r a ........................................................................................................2 97

IN F E D E L ID A D E P A R T ID R IA : A T IV IS M O JU D IC IA L E FE IT O S E
C O N S E Q N C IA S PA R A OS SU PL E N T E S
W a lte r d e A g r a J n i o r ......................................................................................................... 311
PREFCIO

So inm eras as contribuies a que se presta a presente obra no


contexto dos intensos debates acerca das mais recentes transformaes
polticas e sociais de nosso Pas. C om referncias doutrinrias dos mais
renom ados formuladores do Direito Eleitoral contem porneo, este
ser, sem dvida, um im portante instrum ento para quem lida diaria
m ente com dem andas nessa rea, alm de constituir fonte perm anente
de pesquisa junto com unidade jurdica, o que s enaltece a iniciativa
de publicao do Conselho Federal da OAB, com o apoio da Escola
Judiciria do Tribunal Superior Eleitoral (TSE).
Deve-se ressaltar que a escolha do tem a em ano eleitoral de
um a das maiores democracias do planeta, levando s urnas cerca de
150 milhes de brasileiros, particularm ente oportuna, adotando-
se, na formulao do conjunto da obra, um a zettica abrangente, di
versificada, sob o prism a crtico de advogados de intensa militncia,
alguns dos quais com passagem na atividade julgadora do TSE, alm
daqueles cujo trabalho marco referencial entre os operadores de
Direito. Questes teorticas de profunda im portncia para com pre
enso da legislao eleitoral aqui so analisadas com peculiar sabe
doria p o r mestres com o A ndr Ramos Tavares, ao tratar da dem o
cracia; Ives G andra M artins, num a anlise dos sistemas parlam enta
rista e presidencialista; Gilberto Bercovici, sobre a origem do siste
m a proporcional de votos; e, da lavra do Secretrio-Geral de nossa
entidade, M arcus Vinicius Furtado Colho, os Hmites da propaganda
eleitoral e sua funo para o postulado da igualdade dem ocrtica. No
podem os deixar de mencionar, ainda, as preciosas reflexes do ex-
m inistro Carlos M rio Velloso acerca da possibilidade de reeleio de
quem ocupa cargo de governador seis meses antes da eleio; a inves
tigao judicial eleitoral, de Silvio Romero; alm do excesso de doao
nas cam panhas, do tam bm ex-m inistro Fernando Neves. Nesse rol de
contribuies inclui-se o atual presidente do TSE, m inistro Ricardo
Lewandoswski.
Desse modo, o trabalho se insere inevitavelmente no grande de
bate dem ocrtico cujo envolvimento da sociedade organizada, num

7
m ovim ento de baixo para cima, tem sido fundam ental para dar mais
transparncia e legitimidade s eleies. So exemplos notveis a legis
lao que refreia o abuso do poder econmico, a com pra de votos, os
excessos da propaganda eleitoral, e, mais recente, a que desmascara os
malfeitores disfarados de polticos, apropriadam ente batizada de Lei
da Ficha Limpa.
Todas essas medidas resultaram de proposies de iniciativa p o p u
lar encabeadas p o r entidades representativas da sociedade civil, dentre as
quais, com sobeja honra, a O rdem dos Advogados do Brasil.
Com segurana, pode-se afirm ar que raras publicaes renem,
com o esta, um a ctedra to diversificada de mestres do Direito com en
tando matrias consideradas essenciais ao pleno exerccio da cidadania,
ao desenvolvimento de nossa dem ocracia e ao aprim oram ento do ar
cabouo jurdico eleitoral. Se aps sua leitura novos entendim entos se
firmarem, respeitando-se as opinies divergentes, como peculiar (e
necessrio) nos embates intelectuais democrticos, ento o objetivo da
obra ter sido alcanado.

O PH IR CAVALCANTE JUNIOR
Presidente do Conselho Federal da OAB
A IN EL EG IB ILID A D E C O M O CO NSEQ N CIA DA REJEIO
DAS CONTAS

A d r i a n o S a n t A n a P e d r a '
A n d e r s o n S a n t A n a P e d ra -

SUMRIO: 1 Introduo; 2 A elegibilidade com o direito poltico e a


m oralidade administrativa; 3 Conceito e natureza da inelegibilidade;
4 Inelegibilidade decorrente da rejeio das contas; 5. Requisitos
configuradores da inelegibilidade prevista no art. 1, I, g, da LC 64; 5.1
Rejeio das contas; 5.2 Deciso proferida p o r rgo competente; 5.3
Irrecorribilidade da deciso; 5.4 Irregularidade insanvel; 5.5 Prazo
qinqenal; 5.6 Inexistncia de ao judicial questionando a rejeio
das contas; 6 Consideraes Anais; 7 Referncias bibliogrficas.
PALAVRA-CHAVE: direitos fundam entais; inelegibilidade; rejeio
de contas.

1. IN TR O D U O

Aproximando-se as eleies, os Tribunais e Conselhos de Contas


de todo o pas tm um a incum bncia de extrem a relevncia determ ina
da pelo art. 11, 5, da Lei n" 9.504, de 30.09.1997, de tornar disponvel
Justia Eleitoral, at o dia 05 de julho do ano em que se realizam as
eleies, a relao daqueles que tiveram suas contas relativas ao exer
ccio de cargos ou funes pblicas rejeitadas p o r irregularidade insa
nvel e por deciso irrecorrvel do rgo com petente, ressalvados os
casos em que a questo estiver sendo subm etida apreciao do Poder
Judicirio, ou que haja sentena judicial favorvel ao interessado.

1 D o u tu r e m D ireito d o E stado (P U C -S F). M estre em D ireitos e G a ra n tia s C o n stitu c io n a is E u n d a m e n -


tais (FDV-ES). M estre e m Fsica (UFES). Pro fesso r d e D ire ito C o n stitu c io n a l d a F a cu ld ad e d e D ireito
d e V itria (g radu ao , especializao e m e stra d o ). Professor d a Escola d a M ag istra tu ra d o Esprito
Santo (EMES). P r o c u r a d o r Federal. E-mail: a d ria n o p e d ra @ ig .c o m .b r;
2 D o u to ra n d o e m D ireito d o E sta d o (P U C -S P). M estre em D ireito (FD C -R J). Especialista e m D ireito
P b lico pela C o n s u ltim e /C n d id o M endes/ES. Pro fesso r e m p s -g ra d u a o d e D ireito C o n stitu cio n al
e A dm in istrativ o. C o o r d e n a d o r A c ad m ic o d a Escola S u p e rio r d a PGEES. Ex -C hefe d a C o n su lto ria
Jurdica d o TCEES. P r o c u r a d o r d o E sta d o d o E sp rito Santo. A dvogado.
E-mail: a sp ed ra@ ig .co m ,br

9
o cum prim ento deste com ando visa a inform ar Justia Eleitoral
os cidados que esto com sua elegibilidade com prom etida p o r fora
do art. 1, L ^ d a Lei C om plem entar n" 64, de 18.05.1990 (LC 64). C o n
tudo, p o r mais que possa parecer claro este com ando, vrios requisitos
devero ser analisados para sua execuo at que a Justia Eleitoral con
signe com o inelegvel determ inado candidato.
Dessa forma, sem a pretenso de esgotar o assunto, buscar-se-
fazer um a abordagem do tem a de acordo com a viso doutrinria e
jurisprudencial, analisando os requisitos configuradores da inelegibili-
dade prevista no art. 1, I, g, da LC 64.
De partida, deve-se esclarecer que no se est aqui a visitar o art. 37,
4 da Constituio brasileira de 1988 (CRFB), que prev a suspenso dos
direitos polticos caso ocorra a prtica de atos de improbidade administra
tiva, um a vez que este dispositivo trata de condenaes em processos judi
ciais cuja deciso deixe claro a sano aplicada (art. 12 da Lei n 8.429/92).
Afirma-se isto pois, para alguns, p o r fora dos arts. 15, V e 37,
4, da CRFB, um a conduta proba j requisito essencial para a elegi
bilidade, no se podendo considerar elegvel um cidado que teve suas
contas rejeitadas pelo rgo Legislativo^ e/ou pelo Tribunal de Contas,
simplesmente porque ajuizou ao ordinria de anulao (ou descons-
tituio) de prestao de contas."

2. A ELEGIBILIDADE COMO D IR E IT O P O L T IC O E A
M ORALIDADE A DM INISTRATIVA

Os direitos polticos constituem o p od er que os cidados ativos


tm de participar direta ou indiretam ente das decises do seu Estado.
Os direitos polticos so direitos pblicos subjetivos que investem o in
divduo no status activae dvitatis, constitudos de instrum entos que vi
sam disciplinar as formas de atuao da soberania popular, perm itindo o
exerccio da liberdade de participao nos negcios polticos do Estado.
N a lio de Pim enta Bueno, direitos polticos so

3 N este tra b a lh o ser utilizada a ex p resso rg o Legislativo p a ra re p re s e n ta r as C m a r a s M unicipais,


as A ssem blcias Legislativas o u o C o n g re ss o N acional, e sp e c ia lm e n te c o m o p ro p s ito d e n o d a r azo
d iscu sso d e q u e os Tribunais d e C o n ta s in te g ra m (o u n o ) o P o d e r l egislativo - d iscu sso estril para
0 q u e p re te n d e esse trabalho.
4 FIN T O , D jalm a. Direito eleitoral: a n o ta e s e tem as polm icos. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2000, p.
94-96.

10
prerrogativas, atributos, faculdades, ou p o d er de
interveno dos cidados ativos no governo de seu pas,
interveno direta ou indireta, m ais ou m enos ampla,
segundo a intensidade do gozo desses direitos. So o
Jus Civitatis, os direitos cvicos, que se referem ao Poder
Pblico, que autorizam o cidado ativo a participar na
form ao ou exerccio da autoridade nacional, a exercer
o direito de vontade o u eleitor, o direito de d eputado ou
senador, a o cu p a r cargos politicos e a m anifestar suas
opinies sobre o governo do E sta d o \

Conform e preceitua a Constituio brasileira de 1988, em seu art.


14, caput, a soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e
pelo voto direto esecreto, com valor igual para todos e, nos term os da
lei, m ediante plebiscito, referendo e iniciativa popular. Nos term os da
Constituio brasileira, possvel elencar com o direitos polticos o di
reito de sufrgio, o direito de votar em eleies, plebiscitos e referendos,
a iniciativa popular, a ao popular, a organizao e participao de
partidos polticos, bem com o a elegibilidade.
A elegibilidade o direito subjetivo pblico que detm o cida
do para subm eter o seu nom e apreciao dos seus iguais, postulando
a designao para um m andato poltico no Legislativo ou no Executivo,
m ediante a sufragao popular.
Na lio de Luiz Pinto Ferreira,
a elegibilidade a capacidade de ser eleito, a qualidade
de u m a pessoa que elegvel nas condies perm itidas
pela legislao. A elegibilidade , n a restrita preciso
legal, o direito do cidado de ser escolhido m ediante
votao direta ou indireta p ara representante do povo ou
d a com unidade, segundo as condies estabelecidas pela
Constituio e pela legislao eleitoral^

A verificao da elegibilidade de um cidado conditio sine qua


non para a efetivao de u m a candidatura, sendo necessria ainda a
convenincia pessoal do cidado e do partido poltico ao qual se ache
filiado, que dever subm et-lo conveno partidria para a escolha
dos seus candidatos.
Todavia, com o no existem direitos absolutos, a elegibilidade

5 BUF.NO, P im en ta . Direito pblico brasiieiro e anlise da constituio do imprio. Rio d e laneiro: N ova
Edio. 1958, p. 459.
6 FERREIRA, Luiz Pinto. Princpios gerais do direito constitucional m oderno. 6. ed. So Paulo: Saraiva,
1983,v. l , p . 364.

11
tam bm no o ser. A prpria Constituio brasileira de 1988 prescre
ve a possibilidade de serem estabelecidos casos de inelegibilidade a fim
de proteger a probidade adm inistrativa e a m oralidade para o exerccio
do m andato (art. 14, 9).
Deve-se esclarecer que a hiptese de inelegibilidade pela rejeio
das contas no tem por efeito a suspenso dos direitos polticos^. So
institutos com conseqncias totalm ente diferentes. A suspenso dos
direitos polticos a privao tem porria do direito de votar e de ser vo
tado, enquanto que a inelegibilidade a sano que im pede a obteno
da elegibilidade (direito de ser votado).
Assim, no h superfcie para se falar em suspenso dos direitos
polticos quando se tratar de rejeio das contas nos term os do art. 1,
I, g da LC 64, sob pena de lhe atribuir efeito jurdico que ela despida.^
Essa distino importante, pois a rejeio das contas em razo de
irregularidades insanveis no autoriza a perda do cargo ou mandato, mas
apenas a suspenso da participao nas eleies nos cinco anos seguintes.

3. C O N C E ITO E NATUREZA DA INELEGIBILIDADE

Nas palavras de Luiz Pinto Ferreira, a inelegibilidade o con


trrio da elegibilidade^ A inelegibilidade"^ se configura pela inaptido
jurdica para receber voto, obstando, dessa forma, a existncia da can
didatura. Segundo a lio de Carlos M rio da Silva Velloso e W alber de
M oura Agra, inelegibilidade a impossibilidade de o cidado ser eleito
para cargo pblico, em razo de no p od er ser votado, im pedindo-o de
exercer seus direitos polticos de form a passiva"", no obstante p erm a
necer intacto sua cidadania ativa, ou seja, o direito de votar nas eleies.

7 N a tu ra lm e n te q u e o a to q u e e n sejo u a rejeio das c o n ta s p o d e r e n se ja r a a o p rev ista n o art. 17


d a Lei n 8.429/92, c o m a finalidade d e d e clarar a im p ro b id a d e a d m in istra tiv a d o agente pblico. O
o rd e n a m e n to ju rd ic o b rasileiro a trib u i d iversos efeitos im p ro b id a d e a d m in istra tiv a , d e n tre os quais
se p o d e c ita r o d a s u sp e n s o d e d ire ito s polticos pelo p ra z o prev isto n a sen te n a judicial.
8 Cf. nesse sentido: C OSTA, A d ria n o Soares. Instituies de direito eleitoral. 3. ed. Belo H orizonte: Del
Rey, 2000, p. 161, q u e registra a in d a n a m e s m a pgiiia: "Afirmar, c o n so a n te fez o a r e s t o d o STl- que
essa n o r m a d a LC 64/90 im p u ta a p e rd a d o s d ire ito s polticos, e m p o lg -la in d e v id a m e n te, a trib u in
d o -lh e efeito q u e ela n o tem.
9 FERREIRA, Luiz Pinto. Princpios gerais do direito onstifuciona! m o derno , p. 364.
10 N o se deve c o n fu n d ir inelegibilidade c o m in c o m p atib ilidad e. A p rim e ir a im p e d e a lg u m de scr c a n
d id ato , a seg u n d a p e rm ite a c a n d id a tu ra , m a s im p e a e sco lh a e n tre o m a n d a to eletivo e a atividade
tid a p o r incom patvel.
11 VELLOSO, C arlo s M rio d a Silva; A G RA , W alber d e M o u ra . Elem entos d e direito eleitoral. So Paulo:
Saraiva, 2009, p. 36.

12
Pode-se afirmar que a inelegibilidade a ausncia de capacidade
eleitoral passiva, ou seja, a inexistncia do direito de ser votado, consti
tuindo assim um a restrio ao status de cidadania ativa.
As hipteses de inelegibilidade esto elencadas diretam ente na
Constituio ou rem etidas p o r ela a um elenco a ser trazido em lei com
plem entar - Lei C om plem entar n 64, de 18.05.1990 (LC 64). Merece
ser destacado que as inelegibilidades devem ser expressas. As inelegi-
bilidades, que so vedaes ou proibies constitucionais ao direito de
ser eleito ou capacidade eleitoral passiva, devem ser expressas"'^.
As norm as constitucionais concernentes inelegibilidade so de
eficcia plena, o que perm ite a sua im ediata aplicao. C ontudo a C ons
tituio brasileira de 1988, no seu art. 14, 9, autorizou que lei com
plem entar prescrevesse outras causas de inelegibilidade.
Nesse passo, merece que sejam lanadas luzes sobre a LC 64, que
traz hipteses infraconstitucionais de inelegibilidade. Antes, contudo,
imprescindvel a verificao das situaes de inelegibilidade previstas
constitucionalmente.
Calha frisar que a norm ativa infraconstitucional somente p o d e
r criar novas hipteses de inelegibilidade se estas m ostrarem -se como
desdobram entos daqueles originariam ente previstos na CRFB. Tais
restries no podem implicar norm as violadoras do princpio d em o
crtico, mas, pelo contrrio, devem servir de aprim oram ento da d em o
cracia, sob pena de inconstitucionalidade a ser expurgada do o rdena
m ento jurdico.
Para o que interessa para anlise, trazido o seguinte trecho do
texto constitucional:
Art. 14. A soberania p o p u lar ser exercida pelo sufrgio
universal e pelo voto direto e secreto, co m valor igual
para todos, e, nos term os da lei, mediante:
[...]
9" Lei complementar estabelecer outros casos de
inelegibilidade e os prazos de sua cessao, a fim de proteger
a probidade administrativa, a moralidade para exerccio
de m andato considerada vida pregressa do candidato, e a
normalidade e legitimidade das eleies contra a influncia
do poder econmico ou o abuso do exerccio de funo,
cargo ou emprego na administrao direta ou indireta.

12 FERREIRA, Luiz Pinto. Princpios gerais do direito constitucional m odern o, p. 371.


13 R ed a o d a d a pela E m en d a C o n stitu cio n al d e R ev iso n" 4, de 0 7 d c ju n h o de 1994.

13
Com o se pode perceber, o legislador constituinte atribuiu lei
com plem entar a possibilidade de estabelecer outros casos de inelegibi-
lidade a fim de proteger a probidade adm inistrativa, a m oralidade para
exerccio de m andato considerada a vida pregressa do candidato.
Com supedneo no texto do art. 14, 9 da CRFB, alguns juristas
vm extraindo um entendim ento de que basta um a rejeio das contas,
sem a necessidade de verificar se foi p o r rgo com petente ou no, ou
que haja um a ao civil pblica p o r im probidade adm inistrativa, m es
m o sem que haja condenao com o trnsito em julgado, para se ter
configurada a inelegibilidade do cidado, tendo em vista que a CRFB
repudia a elegibilidade de pessoas mprobas em hom enagem ao princ
pio da m oralidade administrativa.
No se nega que a Constituio brasileira realmente repudie a
elegibilidade de pessoas mprobas. Contudo, ao assim dispor, o legis
lador constituinte fez ntida opo em atribuir lei com plem entar o
condo de estabelecer os casos de inelegibilidade.
Alguns juristas'^ ainda entendem que, em razo do art. 14, 9 da
CRFB prescrever que para a elegibilidade deve ser considerada a vida
pregressa do candidato, existiria razo de per si para que a Justia Elei
toral considerasse inelegvel aquele candidato que estiver envolvido (ou
que seja suspeito) em qualquer ato de improbidade, pouco im portando
se h ou no condenao com trnsito em julgado.
Com todo o respeito queles que advogam tese em contrrio,
deve-se considerar que, do mesm o m odo que a CRFB homenageia o
princpio da m oralidade adm inistrativa, tam bm festeja os princpios
da legalidade, da presuno de inocncia e do devido processo.
Dessa forma, no se pode fazer um a leitura fracionada da C ons
tituio, perscrutando apenas dispositivos constitucionais isolados (art.
14, $ 9^*; art. 15, V; art. 37, 4), para se buscar um a concluso de que
o texto constitucional abom ina um com portam ento mprobo, e pronto.
certo que a Constituio brasileira repudia u m com portam ento
mprobo. Contudo, essa m esm a Constituio tam bm estabelece que
ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido p ro
cesso legal (art. 5, LIV), que ningum ser obrigado a fazer ou deixar

14 PIN T O , D jaim a. Direito eleitoral', an o ta e s e te m a s polm icos, p. 109-111,

14
de fazer alguma coisa seno em virtude de lei (art. 5, II), e que n in
gum ser considerado culpado at o trnsito em julgado de sentena
penal condenatria (art. 5, LVII).
Por tudo isso, necessrio que sejam ponderados os interesses
trazidos pela Constituio brasileira de 1988, e isso que ser feito no
tpico que se segue.

4. INELEGIBILIDADE DECORRENTE DA REJEIO DAS CONTAS

As hipteses de inelegibilidade elencadas pela LC 64 decorrem


de situao jurdica personalizada que devem ser verificadas com zelo
de m odo a no com prom eterem n enhum valor sobranceiro do Texto
Constitucional. Neste trabalho a hiptese de inelegibilidade a ser anali
sada a do art. 1, I, g da LC 64.
Q ualquer pessoa que tenha exercido cargo, emprego ou funo
pblica e que tenha tido suas contas rejeitadas pode se subsum ir ao
enunciado norm ativo prescrito no art. P , I, g, da LC 64, seno vejamos:
Art. 1" So inelegveis:
I - p ara qualquer cargo;
1...1
g) os que tiverem suas contas relativas ao exerccio de
cargos ou funes pblicas rejeitadas p o r irregularidade
insanvel e p o r deciso irrecorrvel do rgo competente,
salvo se a questo houver sido o u estiver sendo subm etida
apreciao do Poder ludicirio, para as eleies que
se realizarem nos 5 (cinco) anos seguintes, contados a
partir d a data da deciso;

De partida, pode-se afirm ar que a inelegibilidade prevista no dis


positivo trasladado efeito anexado deciso irrecorrvel de natureza
no judicial, cujo contedo rejeita contas prestadas por quem exerceu fun
o pblica, contaminadas que estavam por irregularidade insanvel.*'
V-se tam bm que se trata, na verdade, de um manancial n or
mativo, j que do enunciado retro extrai-se inm eras norm as que m e
recem ser analisadas dentro de um sistema norm ativo sistematizado,
j que a norma pode ser expressa p or meio de diferentes enunciados

15 CO STA , A d ria n o Soares. Instituies de direito eleitoral, p. 158.

15
normativos'^y e de um enunciado norm ativo podem ser extradas diver
sas norm as/^ A norma na verdade o significado de um ou de vrios
enunciados normativos.
Nesse passo, cuidar-se- agora das norm as que podem ser extra
das do art. 1 ,1, g da LC 64, que sero abordadas aqui com o requisitos
que devem ser verificados para se ter configurada a inelegibilidade p re
vista no m encionado dispositivo.

5. REQ U ISITOS CO N FIG U R A D O R ES DA INELEGIBILIDADE


PREVISTA N O ART. 1, I , ^ d a LC 64

Para se ter configurada a hiptese de inelegibilidade no basta


simplesmente que as contas tenham sido rejeitadas, mas se m ostra for
oso verificar os requisitos cumulativos a seguir analisados.

5.1. REJEIO DAS CONTAS

O prim eiro ponto que merece destaque a delimitao do que


vem a ser contas rejeitadas.
Analisando o Texto Constitucional, nota-se que aos Tribunais de
C ontas'^ incubem , dentre outras, as seguintes competncias:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso
Nacional, ser exercido com o auxlio do T ribunal de
Contas d a Unio, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualm ente pelo
Presidente d a Repblica, m ed ian te parecer prvio que
dever ser elaborado em sessenta dias a contar de seu
recebimento;

16 n o in c o m u m q u e a n o r m a seja e n c o n tra d a a p a r tir d e e n u n c ia d o s n o rm a tiv o s c o n stantes d e d i


p lo m a s legislativos diferen tes (CRFB, Leis C o m p le m e n tares , Leis O rd in ria s e d e m a is in s tru m e n to s
n o rm a tiv o s) - o q u e se intitula d e interpretao sistemtica. N esse s e n tid o cf.i PE D RA , A n d e rso n
SantA na. O controle da proporcionalidade dos atos legislativos: a h e rm e n u tic a co n stitu cio n al c o m o
in s tru m e n to . Belo H orizo nte: D el Rey, 2006, p. 144-148, p a ra q u e m ; A in te rp re ta o d o d ire ito a
in te rp reta o d o direito e m seu to d o . n o d e textos isolados - n o se in te rp re ta o d ire ito e m tiras, aos
pedaos; s e n d o u m d o s p o stu la d o s d a m e to d o lo g ia ju rd ic a o d a existncia f u n d a m e n ta l d a u n id a d e
d o D ireito (p. 145).
17 Cf. nesse sentido: LARHNZ, Karl. Metodologia d a cincia do direito. 3. ed. Trad. Jos Lamego. Lisboa;
C alo u ste G u lb e n k ia n , 1997, p. 270; ALEXY, R o b e r t Teoria de los derechos fu n d a m e n ta le s. Trad. E rn e s
to G a rz n Valds. M ad rid ; C e n tro d e E st d io s Politicos y C o n stitu cio n ale s, 2002, p. 50.
18 Registre-se q u e o STF te m c o n sid e ra d o c o m o n o rm a s d e o b s e rv n c ia ob rig at ria (p rin cip io d a s im e
tria c o n stitu cio n al) as n o rm a s referentes a o T rib u na l d e C o n ta s d a U n i o (arts. 71 a 73) (v. A D I 1.140/
RR e A D I 9 I6 /M T ) . N este passo n o h q u e se fazer d is tin o e n tre T rib u n a l d e C o n ta s d a U nio,
T rib u n a is d e C o n ta s d o s Estados e T rib u n a is (o u C o n se lh o s ) d e C o n ta s d o s M u n icip io s, o n d e houver.

16
II - julgar as contas dos adm inistradores e demais
responsveis p o r dinheiros, bens e valores pblicos da
adm inistrao direta e indireta, includas as fundaes
e sociedades institudas e m antidas pelo Poder Pblico
federal, e as contas daqueles que derem causa a perda,
extravio ou o utra irregularidade d e que resulte prejuzo
ao errio pblico;

Tem-se ainda a seguinte com petncia do Congresso Nacional'^:


Art. 49. d a com petncia exclusiva do Congresso
Nacional:
[ -]
IX - julgar anualm ente as contas prestadas pelo
Presidente d a Repblica e apreciar os relatrios sobre a
execuo dos planos de governo;

Assim, para um aprofundam ento naquilo que se pretende neste


trabalho, indispensvel analisar os incisos I e II do art. 71 da CRFB,
j que se tratam de com petncias dspares: "apreciar as contas e ju l
gar as contas^. Alm disso, essas com petncias repercutem , de forma
bem peculiar, no Tribunal de Contas, no rgo Legislativo e na Justia
Eleitoral.
Com o bem salienta Antnio Carlos Mendes^', h de se ter p re
sente que o art. 7 1 ,1, da CRFB outorga aos Tribunais de Contas a co m
petncia para deliberar sobre as contas do Chefe do Poder Executivo,
e, assim, a deciso adm inistrativa apresenta-se com o parecer prvio ao
rgo Legislativo, a quem incum be a faculdade de acolher ou no a
prestao de contas. Com o o parecer prvio do Tribunal de Contas no
tem contedo decisrio, mas opinativo, sugerindo ao rgo Legislati
vo a deciso a ser tom ada, no poderia, p o r si s, obter a anexao da
ilegitimidade com inada. Apenas deciso do rgo Legislativo, sobre
a rejeio das contas do Chefe do Poder Executivo, que se anexam os
efeitos da inelegibilidade.

19 Pelo principio da sim etria constitucional as C o n stitu i es dos H stad o s-M em b ro s e as Leis O rg n ic as
M u nicip ais esto c o m p e lid o s a re p e tire m os p a ra d ig m a s tra a d o s p e la CRFB, salvo q u a n d o esta d is
p u s e r em c o n trrio . M u ito e m b o ra n o esteja expresso n o tex to co n stitu cio n al, este p rin c p io p o d e ser
d e d u z id o a p a rtir d a exegese d o s arts. 25 e 29 d a CRFB, b e m c o m o d o art. 11 d o A to das D isposies
C o n stitu cio n ais Transitrias.
20 N o foi p o r c ap ric h o q u e o legislador c o n stitu in te utilizou v e rbos diferentes; a p reciar e ju lg a r. Cf.
e m id n tic o sentido: G O M E S J N IO R , Luiz M anoel. Tribunais d e contas-, a sp e c tos c o n tro v e rtid o s. Rio
d e Janeiro: Forense, 2003, p. 28.
21 A p u d CO STA , A d ria n o Soares. Instituies d e direito eleitoral, p. 159.

17
Registre-se que nos M unicpios a situao sui generis, u m a vez
que, por fora do art. 31, 2 da CRFB^^, o parecer prvio em itido pelo
Tribunal de Contas s deixar de prevalecer por deciso de dois teros
dos m em bros da Cm ara Municipal.
Voltando visitao do art. 71 da CRFB, observa-se que seu inci
so II conferiu aos Tribunais de Contas o p od er de julgar as contas dos
agentes responsveis por direitos ou bens pblicos, devendo, inclusive,
esse julgam ento recair sobre os Chefes do P oder Executivo, quando es
tes atuarem com o ordenadores de despesas
Inexistindo outro rgo juridicamente qualificado para exercer
essa competncia constitucional, a deliberao da Corte de Contas ver
dadeira deciso, sujeitando o ordenador das despesas inelegibilidade.^^
Mas no foi esse o entendim ento do STF no Recurso Extraordi
nrio n 132.747-DF^\ que proclam ou a com petncia da C m ara M u
nicipal, e no do Tribunal de Contas, para rejeitar as contas do Prefei-
to^^. Contudo, essa deciso, e tantas outras manifestaes doutrinrias e
jurisprudenciais que da partiram , m erecem ser revisitadas em face do
equivocado entendim ento acerca do contedo norm ativo do art. 7 1 ,1 e
II da CRFB p o r parte do STF.
Tal balizam ento im portante, j que a p artir dessa manifestao
do STF, os Tribunais Regionais Eleitorais, em todos os Estados, aderi
ram ao entendim ento ali consagrado, segundo o qual a inelegibilidade
somente se configura com a rejeio das contas pela Cm ara M unici
pal^. Contudo, esposam tal entendim ento sem a necessria verificao
da temtica, pois se pode ter tanto um a deciso poltko-adm inistrativa
com o um a deciso poltico-legislativa que ensejar a inelegibilidade.
Merece destaque que a deciso deve ser motivada, bem como
deve ser assegurada a ampla defesa. Nos julgamentos pelos Tribunais de

22 Art. 31, 2" da C R tB : "O parecer prvio, emitido pelo rgo competente sobre as contas que o Prefeito deve
anualmente prestar, s deixar d e prevalecer p o r deciso d e dois teros dos m em bros da C m ara Municipal.
23 M EN D ES, A n t n io C arlos, a p u d COSTA, A d ria n o Soares. Instituies de direito eleitoral, p. 159.
24 [,..!. IN ELEG IBILID A D E PR EFEIT O - REJEIO D E C O N T A S - C O M P E T N C IA . Ao P o d e r Le
gislativo c o m p e te o ju lg a m e nto das contas d o C hefe d o Executivo, c on sid e ra d o s os trs nveis - federal,
estadual e m unicipal. O Tribunal d e C o n ta s exsurge c o m o sim ples rgo auxiliar, a tu a n d o n a esfera opi-
nativa - inteligncia d o s artigos i I d o Ato das Disposies C onstitucionais Transitrias, 2 5 , 3 1,4 9 , inciso
IX, 71 e 75, to d o s d o c o rp o p e rm a n e n te d a C arta d e 1988. A utos conclusos pa ra confeco d o ac rd o em
9 de n o v e m b ro d e 1995. (DJ 07.12.1995). C a p tu ra d o em http ://w w w .stf.ju s.b rem 13 d e ju n h o d e 2009.
25 N esse ju lg a m e n to e n te n d e u -se q u e so m e n te C m a r a M u n icip al c o m p e te o ju lg a m e n to d o Prefeito.
O s de m a is agentes pblicos, q u e n o Prefeitos, q u e p o d e ria m ser ju lg a do s p e lo T rib u n a l d e C ontas.
26 P IN T O , D jalm a. Direito eleitoral: a n o ta e s e te m a s p o l m ic o s, p, 87.

18
Contas, h m uito que se tem com o imprescindvel no processo adm i
nistrativo a obedincia das garantias constitucionais do devido proces
so legal, da ampla defesa, do contraditrio, da motivao das decises e
da publicidade dos atos.
Contudo, esses mesmos princpios tambm devem ser verificados nos
julgamentos realizados pelo rgo Legislativo. Como se trata de julgamento
(competncia prevista no art. 49, IX, CRFB) e deciso (art. 31, 2, CRFB),
no h como se afastar de tal procedimento. No julgamento das contas,
indispensvel a aplicao das garantias constitucionais previstas no art. 5,
LV, combinado com o art. 93, IX e X, todos da CRFB, ensejando assim a obe
dincia aos princpios constitucionais da ampla defesa, do contraditrio, da
motivao (fundamentao) das decises e da publicidade dos atos.^
Jos Nilo de Castro risca com pena forte no sentido de que, m es
m o sendo o rgo julgador o Legislativo, no pode este rgo deixar de
m otivar seu julgam ento no juzo poltico de controle externo de fiscali
zao, quer seja pela aplicao por sim etria (e aplicao analgica) das
disposies do art. 93, IX e X da CRFB, quer seja em razo da garantia
de ampla defesa insculpida no art. 5^, LV da CRFB.^^

5.2. DECISO PRO FERID A P O R RG O CO M PETEN TE

indispensvel, para que ocorra a hiptese de inelegibilidade,


que a deciso da rejeio das contas tenha sido proferida pelo rgo
com petente para apreciar as contas.
Nesse passo, a prim eira questo que se deve buscar responder
neste tpico : quem o rgo com petente para o julgam ento das co n
tas: 0 Tribunal de Contas ou o rgo Legislativo?
A resposta : depende.
Pela simples leitura do Texto Constitucional (art. 7 1 ,1 e II), e tam-

27 Cf. RE 261.885-SP: P R E F E IT O M U N IC IPA L . C O N T A S REJEITADAS PELA C M A R A DE V E


R EA D O RE S, A L E G A D A O FE N S A A O P R IN C IP IO D O D IR E IT O D E DEFESA (IN C . LV D O A R T
5" DA CF). S e n d o o ju lg a m e n to das co n tas d o reco rren te, c o m o ex-C hefe d o E xecutivo M unicipal,
realizado pela C m a ra d e V ereadores m e d ia n te pa re ce r prv io d o T rib u n a l d e C o n ta s, q u e p o d e r
d eix ar d e prevalecer p o r d eciso d e d o is teros d o s m e m b ro s d a C a s a Legislativa (arts. 31, ^ e 71 c/c
0 75 d a CF), fora d e d v id a que, n o p re sen te caso, e m q u e o p a re c e r foi pela rejeio das contas, no
p o d e ria ele, em face d a n o r m a co n stitu cio n al so b referncia, te r sido ap ro v ad o , sem q u e se houvesse
p ro p ic ia d o a o in teressad o a o p o r tu n i d a d e d e o p o r-se ao referid o p ro n u n c ia m e n to tcnico, d e m a n e ira
am p la, p e ra n te o rg o legislativo, c o m vista a sua a lm e ja d a reverso. R ec u rso c o n h e c id o e provido.
[-].
28 CA STR O , Jos N ilo de. ju lg a m e n to das contas municipais. 3. ed. Belo H o rizo n te: Del Rey, 2003, p. 33.

19
1

!
i
bm do a r t 49, IX, v-se que os Tribunais de Contas ora tm a com petn
cia para em itir parecer prvio nas contas do Chefe do Poder Executivo
(inc. I), ora para julgar as contas dos ordenadores de despesas^^ (inc. II).
Carlos Ayres de Britto, em voto na A DI-M C 3715-TO, consignou
que se trata de funo fiscalizatria nica, contudo exercida p o r dois
rgos distintos e independentes, cada qual com suas competncias,
com seu rol de inconfundveis com petncias constitucionais.
Q uando os Tribunais de Contas exercem a com petncia elencada
no inc. I do art. 71 da CRFB - em itir parecer nas contas prestadas pelo
Chefe do Poder Executivo^" - fica ao rgo Legislativo a com petncia
para julgar as contas a partir do parecer em itido pelo respectivo Tribu
nal de Contas (art. 71,1 c/c art. 49, IX (e art. 31, 2)). A com petncia
delimitada neste pargrafo cham ar-se- de julgam ento da prestao de
contas - deciso poltico-legislativa.
Ao apreciar as contas na form a do art. 7 1 ,1, da CRFB, os Tribu
nais de Contas analisam o balano oram entrio, o balano financeiro,
o balano patrim onial, os limites legais e constitucionais (aplicao em
sade e educao), o m ontante das despesas com pessoal, a averiguao
se os projetos, as metas, as prioridades e os investimentos estabelecidos
na lei oram entria foram atingidos etc. No entra nesta anlise aquilo
que se cham a de atos de gesto, que com preende o objeto das audito
rias in locu dos tcnicos dos Tribunais de Contas, que analisam: a folha
de pagamento, os procedim entos licitatrios, os convnios, os contratos
administrativos, a disponibilizao de agentes pblicos etc.
Contudo, os Tribunais de Contas tam bm exercem a com petncia
elencada n o inc. II do art. 71 da CRFB e julgam as contas dos ordenado
res de despesas. Neste caso, o rgo com petente para julgar as contas
o prprio Tribunal de Contas, que no fica a merc de qualquer atuao
do rgo Legislativo, atuando com o autntica instncia julgadora.

29 U sar-se- a qu i a ex p resso o rd e n a d o re s d e d esp esas p a r a d e sig n a r os a d m in is tra d o re s e d em ais


responsveis p o r d in h e iro s, b e n s e valores p b lic o s d a a d m in is tra o d ire ta e in d ireta, inclu d as as
fu n d a es e so cied ad es institudas e m a n tid a s pelo P o d e r Pblico federal [e ta m b m d a s o u tra s esferas
federativas], e as c o n ta s d a q u eles q u e d e re m cau sa a p e rd a , extrav io o u o u tr a irreg u larid ad e d e que
resulte preju zo a o e r rio pblico, m e n c io n a d o s n o a r t 71. II d a CRFB.
30 O STF j d e cid iu q u e n o possvel as C on stitu i es e stad u ais a la rg a re m a c o m p e t n c ia p a ra ju lg a
m e n to d a s prestaes d e c o n ta s p o r pa rte d o P o d e r Legislativo. Cf. nesse s e n tid o a A D I-M C n 1964-
ES, e m q u e o STF ju lg o u in c o n stitu c io n al dispositivo d a C o n stitu i o d o E sta d o d o Esprito Santo
q u e incluiu c o m o c o m p e t n c ia d o P o d e r Legislativo, e n o d o T rib u n a l d e C o n ta s, o ju lg a m e n to da
p re sta o d e c o n ta s d a M esa D ire to ra d a A ssem blia Legislativa e d a s M esas D ire to ra s d a s C m aras
M unicipais. N o m e s m o s e n tid o a A D I 849-M T.

20
no exerccio desta com petncia (art. 71, II, CRFB) que os Tribunais de
Contas julgam os ordenadores de despesa acerca dos atos de gesto. A
com petncia delim itada neste pargrafo cham a-se de julgam ento dos
atos de gesto - deciso poHtico-administrativa^K
No obstante as afirmaes retro, o STF, quando da apreciao do Re
curso Extraordinrio n 132.747-DF, marchou em sentido contrrio para
afirmar que s com relao s contas dos Chefes do Executivo que o pro
nunciamento do Tribunal de Contas constitui mero parecer prvio, sujeito
apreciao da Cmara Municipal, antes do qual no h inelegibilidade
O TSE, infelizmente, indo no m esm o sentido apontado pelo STF
no RE 132.747-DF, tam bm j abordou essa distino de com petncia
para julgam ento no Ac. TSE 13.174, de 30.09.1996, consignando que
s com relao s contas do Chefe do Poder Executivo que o pro n u n
ciamento do Tribunal de Contas constitui m ero parecer prvio, sujeito
apreciao final da C m ara Municipal, antes do qual no h inele
gibilidade. As contas de todos os dem ais responsveis p o r dinheiro e
bens pblicos so julgados pelo Tribunal de Contas, e suas decises a
respeito geram inelegibilidade (art. 7 1 ,1 da CRFB).
Contudo, um a situao m uito interessante e corriqueira que
ocorre nos m unicpios brasileiros, e que foi deixada de lado pelo STF
quando da apreciao do RE n 132.747-DF^^ que o Prefeito M unici
pal, alm de agente poltico (Chefe do Poder Executivo), tam bm pode
atuar com o ordenador de despesa (responsvel p o r bens, dinheiro e
valores pblicos)^^. Assim sendo, subm etido a u m duplo julgamento

31 E n te n d e m o s q u e as decises d o s Trib u nais d e C o n ta s p o s su e m n a tu re z a po ltico -ad m in istrativ a, u m a


v ez que, n o Rrasil, n o existe u m c o n te n c io s o a d m in is u a v o q u e o u to rg u e o carter d e definitividade
s decises d a lavra d a A d m in is tra o Pblica, pois, p o r fora d o art. 5", X X X V d a CRFB, n e n h u m a
leso o u a m e a a a direito p o d e r ficar excluda d e apreciao d o P o d e r Judicirio. A ssim , q u a lq u e r
deciso d o s Trib u nais d e C o n ta s p o d e ser s u b m e tid a ao re ex am e d o P o d e r Judicirio se o interessado
c o n sid e ra r q u e seu d ire ito so freu leso o u e n c o n tra -se am e a a d o . As decises d o s Trib u n ais d e C o n ta s
n o d e t m a caracterstica d a d e fin itiv id ad e o u im u ta b ilid ad e d o s efeitos in e re n te s aos atos jurisd icio -
nais, m u ito e m b o ra p o ssu a e sta tu ra c o n stitu cio n al. N este tem a, p o r to d o s, face a p e squ isa im p le m e n
tada, re c o m e n d a -se a leitu ra de: G O M E S J N IO R , Luiz M an o el. Tribunais de contas p. 23-37; e,
B R ITT O , C arlos Ayres. 0 R egim e co n stitu cio n al d o s trib u n a is d e contas. In: O novo tribunal de contas:
rg o p ro te to r dos d ire itos fu n d a m e n ta is. 3. ed. Belo H o riz o n te : F r u m , 2005, p. 59-75.
32 Registre-se que n o julgam ento d o RE 132.747-DF, o Min. Carlos Velloso, voto vencido, lanou luzes d o que
viria a ser prestao d e contas anuais e a possibilidade d o prefeito atu ar c o m o o rd e n a d or de despesas.
33 N a m a io ria d o s m u n ic p io s brasileiros c o m u m ver o Prefeito M u n icip al e x erce n d o ta m b m a f u n
o d e o rd e n a d o r d e d esp esa, a ss in a n d o c o n tra to s, cheq u es, d e t e r m in a n d o o p a g a m e n to d e folha de
pessoal, h o m o lo g a n d o e a d ju d ic a n d o p ro c e d im e n to s licitatrios etc., c o m p o rta m e n to s estes q u e no
re c ae m so b re o P resid e n te cia R epblica o u sobre os G o v e rn a d o re s d e Estado. N a U n i o e nos Estados
F ed erad o s a fu n o d e o rd e n a d o re s d e d esp esa, e m geral, recai sobre o s escales d a e s tr u tu ra a d m i
nistrativa, e n o so b re o C hefe d o P o d e r Executivo.

21
das contas^*: um pelo Tribunal de Contas (art. 71, II, CFRB) e outro
pela C m ara M unicipal (art. 7 1 ,1 c/c a r t 31, 2, CFRB).
O que se est aqui a defender, em entendim ento oposto ao aci
m a delineado, que o Prefeito M unicipal ser julgado pelo Tribunal
de Contas quando agir com o ordenador de despesas. Nesta hiptese,
o Tribunal de Contas aprecia atos pessoais do Prefeito que atuou como
ordenador de despesas, vale dizer, julgar a legitimidade dos contratos
administrativos, dos convnios, das licitaes e dos pagam entos que o
Prefeito M unicipal atue pessoalm ente em um a das fases dos procedi
m entos administrativos. aqui que o Tribunal de Contas verificar se
o Prefeito/ordenador praticou ato lesivo ao errio e julgar suas contas.
Contudo, se o Prefeito no atuar com o ordenador de despesas^^ ao Tri
bunal de Contas com petir, to-som ente, apreciar as contas e em itir
parecer prvio-'^, ficando a cargo da C m ara M unicipal o julgamento
das suas contas.
No se pode conceder ao art. 7 1 ,1 e II da CRFB um a interpreta
o liberalizante com o fez o STF no RE 132.747-DF, sob pena de se estar
enfraquecendo um dispositivo que veio a lum e pelo poder constituinte
objetivando a proteo do dinheiro, dos bens e dos valores pblicos,
sob pena de ver o reflexo da advertncia de Augustin Gordillo: de nada
vale que Ias personas digan que son dem ocrticas y estn al servicio de
Ia Constitucin, si sus acciones no respaldan tales afirmaciones."
Em sentido contrrio ao decidido no RE 132.747-DF, e na mes-

34 Q u e fique claro q u e n o sc tra ta d e d o is ju lg a m e n to s so b re o m e s m o co nte d o .


35 R n te n d em o s q u e o M u n icp io p o s su i a u to n o m ia p o ltico -ad m n istrativ a (art. l , caput. c/c art. 29,
a m b o s d a C RFB) p a ra estabelecer a q u e m c o m p e te o r d e n a r despesas, p o d e n d o tal a irib u i o restar
especificada e m Lei O rg n ic a o u e m o u tra legislao m u n ic ipa l. P o d e e n t o c ad a M u n icp io especificar
a q u c n i c o m p e te o m ister d e o rd e n a r d esp esa - se ao Prefeito M u n icip al o u a o u tro agente pblico.
C o n tu d o , c aso haja p reviso n o o rd e n a m e n to ju rid ico m u n ic ip a l q u e c o m p e te a o Prefeito o rd e n a r
dcspesa.s, e este, p o r ato n o rm a tiv o s e c u n d rio (p o rtaria , d e creto etc.), delegar esta c o m p e t n c ia a
o u tre m , p e rm a n e c e r ele r e s p o n d e n d o c o m o o rd e n a d o r d e d esp esas - resp o n sab ilid ad e solidria
c o m p e tin d o a in d a a o Tribunal d e C o n ta s o ju lg a m e n to d e su as contas.
36 Cf- nesse m e sm o sentid o ; G O M E S f N IO R , Luiz M anoel. Tribunais de co n ta s .... p. 32; A tu a n d o c o m o
o rd e n a d o r de d esp esas (c e leb ran d o convnio, p.ex.) de to d o claro q u e a a tuao d o T rib u n a l d e C o n
tas se d a r c o m f u n d a m e n to n o inciso II d o art. 71 d a C F-88, n o h a v e n d o a m an ifestao d o P o d e r
Legislativo e te n d o c arter definitivo n o m b ito a d m in is tra tiv o Em id n tic o sentido; G O M E S, Jos
Jairo. Direito eleitoral. 2. ed. Belo H o rizo n te: D el Rey, 2008, p. 155: O u tr o a sp ecto a ser c o n sid e ra d o
reside n o fato d e q u e o Prefeito, m o r m e n te n o s p e q u e n o s e m d io s M u n icp io s, a c u m u la as fu n es de
executor do oram ento e ordenador de despesas. Isso n o o c o rre nas esferas estad ual e federal, e m que
os chefes d o executivo n o o rd e n a m despesas, z elan d o ap en a s pela e x ecu o geral d o o ram en to . D e s
tarte, o p refeito p o d e ser ju lg a d o d ire ta m e n te p e lo T rib un a l d e C o n ta s c o m o o rd e n a d o r d e d esp esas e,
ainda, pela C m a ra M unicipal, c o m o e x ec u tor d o oram ento.
37 G O R D IL L O , A u gu stin A. La adm inistracin paralela: el p a ra lis tem a ju rd ico -ad m in istra tiv o . M ad rid;
Civitas, 1982, p. 65.

22
m a linha crtica de Augustin Gordillo, o Ministro Carlos Velloso, no RE
132.747-DF (voto vencido), registrou que interpretar o art. 71, I e II da
CRFB da forma pretendida pela maioria do Plenrio do STF - de que o
Prefeito Municipal s pode ser submetido a julgamento perante a Cmara
Municipal - anular muito o que se pretendia fazer contra a corrupo que
lavra, infelizmente, milhares de administraes pblicas municipais deste
pas, pois a influncia poltica de um Prefeito Municipal sobre os Vereado
res pode comprometer a lisura do julgamento das contas municipais.
Pode-se assim afirmar, em sntese, o seguinte;
a) caso se esteja falando do julgam ento da prestao de
contas do Prefeito M unicipal, o rgo com petente
para julgam ento a C m ara M unicipal, no sendo
suficiente o parecer em itido pelo Tribunal de Contas
do Estado (ou do Municpio, onde houver)"'^;
b) caso se esteja falando do julgam ento da prestao
de contas do G overnador de Estado, o rgo com
petente para julgam ento a Assemblia Legislativa,
no sendo suficiente o parecer em itido pelo Tribu
nal de C ontas do Estado;
c) caso se esteja falando do julgam ento da prestao de
contas do Presidente da Repblica, o rgo com pe
tente para julgam ento o Congresso Nacional, no
sendo suficiente o parecer em itido pelo Tribunal de
Contas da Unio;
d) caso se esteja falando do julgam ento dos atos de
gesto do Prefeito M unicipal, do G overnador de
Estado, do Presidente da Repblica^'^, ou de qualquer
outro agente pblico que atue com o ordenador de
despesa, o rgo com petente para julgam ento o
Tribunal de Contas^^;

38 Krise-se n o v a m e n te que, p o r fora d o art. 31, 2' d a CRFB. o p a re c e r d o T rib u n a l d e C o n ta s acerca d a


p re sta o d e c o n ta s d o Prefeito M u n icipal p o ssu i aqui u m p eso maior, te n d o e m vista que o pa re ce r
prv io d o T rib un a l d e C o n ta s s d e ix ar d e prevalecer p o r q u o r u m qualificado (2 /3 ) da C m a ra M u n i
cipal.
39 C o n s o a n te a firm ad o a n te rio rm e n te , o P residen te d a R epblica n o a lu a c o m o o rd e n a d o r de despesa,
e se crc q u e a m a io ria dos G o v e rn a d o re s ta m b m no.
41) C aso SC tra te d e re c u rso s federais, a c o m p e tn c ia ser d o T ribu n a l d e C o n ta s d a U nio. Se os recursos
forem e stadu ais o u m u n ic ip a is, a c o m p e tn c ia ser d o T rib u n a l d e C o n ta s d o Estado, salvante a exis
t n cia de Tribu n ais (o u C o n se lh o s ) d e C o n ta s d o M u n icp io e o re c u rs o seja m unicip al.

23
C orroborando o entendim ento aqui esposado, o prprio TSE,
quando cuida de convnios firmados entre M unicpio e ente da federa
o, parece cambiar o raciocnio ao entender que o rgo com petente
para julgar as contas prestadas pelo Prefeito o Tribunal de C o n ta s/'

5.3. IRRECO RRIBILID A DE DA DECISO

A princpio^^ a deciso, para acarretar a inelegibilidade, deve ser


irrecorrvel, isto , no deve mais caber recurso perante a instncia p r
pria, nem deve haver recurso pendente de julgamento.
A deciso irrecorrvel a que se refere a do rgo adm inistrati
vo que, no caso, so os Tribunais de Contas, na form a da iei que regula
esses rgos e sua atividade fiscalizadora, frisando que o julgamento
tem natureza poltico-administrativa. Mas assim tam bm deve ser con
siderada a do rgo Legislativo, cuja apreciao poltica, no cabendo
aqui falar em deciso irrecorrvel^^
Calha ainda registrar que, segundo o TSE, os recursos adm inis
trativos que podem ser interpostos, ou que esto pendentes de julga
mento, devem possuir o efeito suspensivo, ou ento, se no possuem
automaticam ente, deve ser reconhecido este tipo de efeito p or parte do
rgo administrativo, sob pena que a inelegibilidade j se estabelea/^
No obstante, um problem a que se verifica, p o r vezes, na expe
rincia brasileira a protelao do julgam ento pelo rgo Legislativo.
Com o regra tem -se que, enquanto no julgadas pelo rgo Le
gislativo as contas prestadas pelo Chefe do Poder Executivo as quais

41 Ac. TSE n 24.848 d e 07.12.2004. P or incrvel q u e p area, verifica-se neste A c rd o a seg u in te em enta;
[...) 3. A c o m p e t n c ia d a s C o rte s de C o n ta s n a a p reciao d a s co ntas d e co n v n io d e ju lg am en to ,
e n o opinativa, o q u e significa d ir e r q u e o ag en te p b lico n o ju lg a d o p e lo T rib un a l d e C o n ta s na
q u a lid a d e d e chefe d o P o d e r Executivo, m a s t o -s o m e n te n a c o n d i o d e gestor pblico, u m a v ez que
os re c u rso s n o p e rte n c e m a sua rbita federativa. Cf. e m id n tico s e n tid o o Ac. TSE n 23.345 de
24.09.2004, q u e assinala: (...| 1. A te o r d a s e d im e n ta d a ju ris p ru d n c ia d o Tribunal S u p e rio r EJeitoral,
o rg o c o m p e ten te, o rig in ariam cn te , p a ra ju lga r a re g u la rid a d e d a ap licao d e v erbas pro v en ien tes
d e c o n v nio s c eleb rad o s e n tre o m u n ic ip io e o e sta d o o T rib un a l d e C o n ta s d o E sta d o (Ac. n 13.935,
d e ].10.96, R Espe n" 13.935, rei. M in istro N ilson Naves; Ac. n 13.299, d e 30.9.96, R Espe n 13.299,
rei. M in istro E d u a rd o Ribeiro; Ac. n 20.437, d e 25.9.2002, R Espe n 20.437, rei. M in istro Sepulveda
P ertence). [...]
42 D eve-se d e sta c a r q u e c o n so a n te ser a d ia n te a firm ad o , e n te n d e o TSE q u e alg u n s re c u rso s existentes
jas Leis O rg n ic as o u n o s R eg im en to s In te r n o s d o s T rib u n a is d e C o n ta s q u e n o p o s su e m efeito s u s
pensivo, e q u e e m m u ito se asse m elh am a u m a a o rescisria, n o t m o c o n d o d e a fa sta r/su sp en d e r
a deciso q u e rejeitou as contas.
43 M ais a d ia n te v o lta re m o s nesse a ss u n to d e sta c a n d o a po ssibilid ade d e Lei O rg n ic a M u n icip al fr a n q u e
a r re c u rs o e m face d a sua a p reciao politica.
44 Cf. Ac. TSE 12.132 d e 06.08.1994 e Ac, TSE 12.192 d e 10.08.1994.

24
obtiveram o parecer prvio do Tribunal de Contas pela rejeio, p erm a
nece elegvel este agente poltico.
Contudo, caso o rgo Legislativo protele de form a exacerbada
sua apreciao, prevalecer a concluso do Tribunal de Contas at que
ocorra o julgam ento pelo rgo Legislativo."^
Interessante soluo a fim de afastar a situao colocada no p a
rgrafo anterior apresentada em algumas Leis Orgnicas, que estabe
lecem prazo perem ptrio para que a C m ara M unicipal aprecie a pres
tao de contas do Chefe do Poder Executivo, sob pen a de prevalecer a
concluso do parecer em itido pelo Tribunal de Contas.
Jos Nilo de Castro no com unga de tal soluo, um a vez que,
para seu magistrio, no h julgam ento ficto de contas, como no h
aprovao ficta."*^
Com a devida vnia, tal raciocnio do professor m ineiro parece
no restar om breado com a idia de que o Tribunal de Contas se apre
senta no ordenam ento jurdico brasileiro vigente com o um rgo de
envergadura constitucional e garantidor dos valores poltico-constitu-
cionais de um Estado D em ocrtico de Direito, j que exerce funes
indispensveis para a observncia dos princpios republicano e dem o
crtico. O TSE, no Ac. N 23.921, de 09.11.2004, entendeu que prevale
cer a deciso da Corte de Contas se o parecer p o r ela em itido no for
apreciado e julgado pela C m ara M unicipal no prazo estipulado na Lei
O rgnica do Municpio.
Pelo m esm o motivo, tam bm no seria compatvel com as dis
posies da Constituio brasileira de 1988 enunciados norm ativos de
leis orgnicas municipais que prescrevessem que, caso a C m ara M u
nicipal no aprecie em determ inado prazo o parecer prvio em itido
pelo Tribunal de Contas, as contas seriam consideradas aprovadas, no
im portando a concluso do parecer prvio em itido - se pela aprovao
ou pela rejeio.
J no que tange ao sistema de aprovao ficta em caso de omisso
dos Tribunais de Contas, no em itindo o parecer prvio dentro do p ra
zo legal, entendeu o STF, na ADI 215-PB, que essa hiptese no seria
compatvel com as disposies da CRFB.

45 Ac. TSE n M 7 .4 0 9 d e 28.09.2000.


46 CA STR O , Jos N ilo de. J u lg am en to das co n tas m u n ic ip a is, p. 47.

25
Mas se deve considerar, ainda, a possibilidade de retratao do
julgamento.
No incom um no Brasil, pas de dim enso continental, verificar
Cmaras Municipais julgarem (ir)regulares as contas do Prefeito e, p o s
teriorm ente, m udarem o prprio entendim ento. Na m esm a legislatura,
ou em outra, optam p o r exercer um juzo de retratao e procedem a
novo julgamento, favorecendo ou prejudicando o Prefeito Municipal.
O julgam ento pelo rgo Legislativo um julgam ento poltico,
em instncia nica, em regra irrecorrvel^\ Contudo, em hom enagem
ao princpio da autotutela^^, pod e ocorrer que este julgam ento seja re
visto p o r meio de um a retratao.'^''
Assim, caso a Cm ara M unicipal aprove as contas que anterior
m ente tinham sido rejeitadas, em um juzo de retratao, essa deciso
ltim a deve ser acatada para fins de registro de candidatura. E, como
no com pete Justia Eleitoral exam inar a motivao da deciso da
C m ara M unicipal que rejeita contas, tam bm no possvel exam inar
os motivos que levaram retratao.
E quanto possibilidade do com portam ento inverso? O u seja, o
que dizer em relao a contas aprovadas que, em um juzo de retratao
do rgo Legislativo, restem rejeitas? Entendem os que esse com porta
m ento seria lesivo a um dos princpios mais caros num Estado D em o
crtico de Direito: o princpio da segurana jurdica.
Contudo, na possibilidade da prim eira hiptese, deve-se sempre
observar, no mnim o, os princpios constitucionais da motivao (fun
dam entao) das decises, da ampla defesa, do contraditrio e da p u
blicidade.

5.4. IRREGULARIDADE INSANVEL

Deve-se destacar que, para que ocorra a inelegibilidade, no basta


que as contas tenham sido rejeitadas. H a necessidade de um plus, ou

47 N a d a o b sta q u e u m a Lei O rg n ic a v e n h a possibilitar a im p e tra o d e inii recurso.


48 Cf. S m u la n" 473 d o STF; A a d m in is tra o p o d e a n u la r seus p r p r io s atos, q u a n d o eivados dc vcios
q u e os to r n a m ilegais, p o rq u e deles n o se o rig in a m direitos; o u revog-los, p o r m o tiv o d e c o n v e n i n
cia o u o p o rtu n id a d e , resp eitad o s os direitos a d q u irid o s , e ressalvada, e m to d o s os casos, a apreciao
judicial. Para ou tro s, so m e n te c o m p reviso n a Lei O rg n ic a seria possivel a retratao. Cf. nesse
sentido; C ASTRO, Jos N ilo de. Julgam ento das contas niunicipais, p. 49.
49 Ac. TSH 18.847 de 24.10.2000.
50 Ac. TSE n" 18.847 d e 24.10.2000.

26
seja, devem ainda as irregularidades que com inaram tal resultado se
rem consideradas insanveis pelo rgo julgador (Tribunal de Contas
ou rgo Legislativo).
A prim eira grande dificuldade que se tem definir o conceito
norm ativo da expresso irregularidade insanvel.
Para Gomes Jnior, irregularidade insanvel aquela que vai
alm de um a falha m eram ente formal, devendo existir um prejuzo
para a Administrao, em regra dolosa e que no p ode ser corrigida."'
Jos Jairo Gomes assevera que irregularidade insanvel aquela
grave, decorrente de conduta perpetrada com dolo ou m-f, contrrias
ao interesse pblico; pode causar dano ao errio, enriquecim ento ilcito
ou ferir princpios constitucionais reitores da A dm inistrao Pblica.^"
Adriano Soares da Costa registra que, p o r irregularidade insa
nvel, devem ser com preendidas tam bm aquelas irregularidades que
no tragam prejuzo ao errio, mas que atentem contra a m oralidade
adm inistrativa, a econom icidade, a razoabilidade, a publicidade, ou
qualquer outro valor tutelado pelo ordenam ento jurdico.
Para Pedro Niess, a expresso irregularidade insanvel deve ser
utilizada apenas para os atos que causem prejuzo irreparvel, quer ao
errio, quer ao adm inistrado, no mais adm itindo correo.^*
Talvez pelo fato de o legislador no ter preenchido o contedo
semntico"^ do que vem a ser irregularidade insanvel, alguns dou-
trinadores pegam em prestado noes relativas aos atos tidos como m-
probo pela Lei Federal n 8.429 para servir com o caracterizador de um a
insanabilidade.
O STF j se m anifestou no sentido de que a rejeio das contas
pblicas a ensejar a inelegibilidade do art. 1 ,1, ^ da LC 64 aquela que
vier tam bm com notas de im probidade administrativa.^
Cobra relevo sublinhar que esse entendim ento vem sendo repe
tido sem maiores reflexes pela d ou trin a e pelos Tribunais Eleitorais^^

51 G O M E S IC N R , Luiz M anoel. Tribunais de cotitas p. 133.


52 G O M E S, Jos lairo. D ireito eleitoral, p. 153.
53 C O STA , A d ria n o Soares. J5tifuies de direilo eleitoral, p. 158.
54 NIESS, P e dro H e n riq u e Tvora. Direitos polticos: co n d i es d e elegibilidade e inelegibilidade. So P a u
lo: Saraiva, 1994, p. 76.
55 N o se est a q u i a d e fe n d e r q u e seja p a p el d o legislador e la b o ra r co n ceito s Jurdicos.
56 RE 129.392, Rei. M in. SE P l.V E D A PE R T E N C E , julg.: 17.06.1992.
57 A c . T S E n 11.145 d e 15.08.1990 e Ac. TSE n 11.238 d e 27.08.1990.

27
olvidando, inclusive, que o m esm o fora construdo sem considerar^* a
Lei n" 8.429, de 02.06.1992 (Lei de Im probidade Administrativa).
Entendem os que tal posicionam ento deve ser analisado com cui
dado, pois no se deve fazer confuso entre a inelegibilidade pela rejei
o das contas e a existncia ou no de improbidade administrativa^ j
que se est diante de institutos jurdicos distintos, bem com o de campo
material de aplicao diverso.
O que se pode afirm ar que a verificao de insanabilidade das
irregularidades deve levar em conta tam bm a gravidade da conduta e
suas conseqncias, analisando-a sob o prism a da probidade, ou seja,
se h constatao de que o agente agiu com improbidade. Mas isso no
quer dizer que dependa de ao p o r im probidade administrativa.^^
F irm ando posicionamento, deve-se entender que a conduta ir
regular do agente pblico, para tipificar ato de im probidade adm inis
trativa, deve ter os seguintes traos com uns ou caractersticos de todas
as m odalidades de im probidade administrativa: desonestidade, m-f e
falta de probidade no trato da coisa pblica. Afinal, irregularidade no
sinnim o de improbidade e a ocorrncia daquela, p o r si s, no confi
gura ato de improbidade, at porque o vocbulo latino improbitate tem
o significado de desonestidade.^
Mas no sero apenas as condutas m probas e/ou dolosas que e n
sejaro a inelegibilidade. N em m esm o pode-se afirm ar que, em virtude
do legislador no ter delim itado a expresso irregularidade insanvel,
poderia a jurisprudncia adot-lo naquele sentido.^*
No se pode coadunar com este raciocnio, um a vez que a respu-
blica deve ficar protegida daqueles que, m esm o po r culpa (negligncia,
im prudncia ou impercia), lesem o errio, ou dele no cuidem.
Assim, deve-se ter cuidado ao ler os entendim entos daqueles que
advogam a tese de que as meras irregularidades formais, ou de que os
atos que com portem convalidao, no ensejariam a insanabilidade e,
p o r conseguinte, a inelegibilidade.
Em suma: difcil apontar de form a definitiva qualquer parm e-

58 Pode ser verificado pelos ju lg a d o s citados q u e os p rim e iro s ju lg a m e n to s neste s e n tid o d a ta m d e m o


m e n to anterior, o u logo ap s, a edio d a Lei de Im p ro b id a d e A d m in istrativ a.
59 Ac. T S E n M 9 .0 2 7 d e 20.10.2000.
60 PE D RA , A n d e rso n SantA na. A d e lei im p ro b id a d e a d m in is tra tiv a e o p rin c ip io d a p rop o rcio n a lid a d e .
R evista interesse pblico. P o rto Alegre; N o ta Dez. A n o 7, n. 34, nov./dez. 2005, p, 86-87.
61 COSTA. A d ria n o Soares. Instituies de direito eleitoral, p. 158.

28
tro que se configure a priori com o ensejador de inelegibilidade p o r con
tas rejeitadas em virtude de irregularidade insanvel
Apesar da dificuldade, pode-se entender com o irregularidade
insanvel aquela irremedivel, que no pode mais ser corrigida, con-
validada, sanada, mas que tam bm seja oriunda de desonestidade, de
inteno em lesar o errio. Inadmissvel atribuir tal adjetivao a equ
vocos m eram ente formais, sem considerar a gravidade da conduta e
suas conseqncias, at porque, a contrario sensu, quase toda irregulari
dade j seria insanvel caso restasse ultrapassado o exerccio financeiro,
e no foi isso o que foi objetivado e escrito na LC 64.^ Mas tam bm
se configura com o irregularidade insanvel aquela oriunda de atecnias
formais, que m esm o praticadas sem dolo, sem a inteno de lesar o
errio, dem onstrem que o ordenador de despesa no foi zeloso e que
colocou 0 errio, mesm o que indiretamente^^ em risco.
Explica-se. Imagine a situao em que um agente pblico m un i
cipal no tenha atingido o percentual m nim o com despesas em ed u
cao (25%) em determ inado exerccio, e o percentual real s tenha
sido verificado n u m exerccio posterior. Esse ato no mais possvel de
convalidao. O gasto verificado foi de 24,97% e a diferena percentual
foi verificada tendo em vista entendim entos divergentes entre a equi
pe tcnica da adm inistrao m unicipal e a do Tribunal de Contas, que
em itiu parecer sugerindo a rejeio das contas e que foi aprovado pela
Cm ara M unicipal. Acresce-se ainda o fato de que o investimento com
a educao tenha suprido todas as necessidades locais. Restaria intato o
princpio da proporcionalidade^"*, ao entender com o insanveis essas
contas, e ficar o responsvel inelegvel? Entendem os que, com o ocorre
nesta situao, e em tantas outras, no so todas as irregularidades in
sanveis que conduzem inelegibilidade.^^

62 Tem -se a in d a q u e o g ig a n tis m o e a excessiva b u ro c ra c ia d a A d m in is tra o P b lica o am b ie n te p ro p


cio pa ra o c o m e tim e n to d e tolerveis, m a s n o aceitveis, p e q u e n o s e q u v o co s formais.
63 E n te n d e m o s q u e o e r rio fica e m risco de fo rm a in d ir e ta q u a n d o a p a r tir d e irreg u larid ad e s form ais
reste p re ju d ic a d o o co n tro le d a A d m in is tra o P b lica c o m o n o s ex em p lo s q u e sero a p re se n ta d os
logo em seguida.
64 Est-se a q u i falan d o d o p rin c p io d a p ro p o rc io n a lid a d e e m sua fu n o negativa, c o m o ved ao "p ro i
b i o d e excesso d e p o d e r . Cf. PE D RA , A n d e rso n SantA na. O controle da proporcionalidade dos atos
legislativos, p. 196: P o d e-se d iz e r q u e o principio da proporcionalidade ta m b m te m u m a fu n o n e g a
tiva p a rtic u la rm e n te relevante, p rin c ip a lm e n te a fim d e o b stac u liz a r o excesso de p o d e r . Cf. ta m b m :
C A N O T IL H O , 5os )o a q u im G o m e s. D ireilo constitMcional e teoria da constituio. 4. ed. C o im bra:
A lm e d in a , 1998, p. 1128-129.
65 E n te n d im e n to diferente ser e n c o n tra d o em: NIESS, Pedro H e n riq u e Tvora. Direitos polticos, p. 76, que

29
Outra situao seria se as contas de um agente pblico fossem re
jeitas pelo Tribunal de Contas em razo de ausncia de publicidade em
diversos atos administrativos, ou porque diversas despesas foram efetiva
das sem o necessrio empenho. Mas, em ambas as circunstncias, nenhum
prejuzo ou nota de improbidade foi verificada. Ento, seria possvel que
este agente fosse atingido pela inelegibilidade, mesmo sendo os atos elen-
cados passveis de saneamento?^ Entendemos que sim, pois no se pode
perm itir que a administrao da res publica fique nas mos de uma pessoa
que tratou com menoscabo o controle da Administrao Pblica.^^
Imagina-se ainda a situao em que um ordenador de despesas
municipal, aps manifestao favorvel da assessoria jurdica, realize
o pagam ento de despesas relacionadas a hospedagem e transporte de
um M inistro do STF que esteve na inaugurao do Centro de Estudos
Jurdicos M unicipal m inistrando aula m agna que teve como tem a A
evoluo do controle de constitucionalidade no STF No julgamento
das contas, o Tribunal de Contas entendeu que tais despesas estariam
divorciadas do interesse pblico municipal, j que, apenas excepcio
nalmente, aes envolvendo o m unicpio chegariam ao STF, principal
m ente aps a instituio da necessidade de dem onstrao da repercus
so geral para o conhecim ento do apelo extraordinrio.^
Este m esm o Tribunal de Contas, agora julgando as contas de um
outro ordenador de despesas, verificou que o m esm o realizou o paga
m ento de um a obra que apresentava u m sobrepreo, m esm o aps a ex-

en tc n d e q u e u m a v e i u ltrapassado o a n o n o h c o m o c o rrig ir a irregularidade. O STF, n o R 160.432-


SH possui a seguinte em enta: A rejeio d e co ntas pblicas, c o m fu n d a m e n to n a ausncia d o percentual
co m p u ls rio m n im o d e te rm in a d o pelo texto constitucional e m favor d o e n sin o fu n d a m e n to , n o c o n
d uz, p o r si s, ao re c o nh ec im e n to d e u m a situao caracterizadora d e im p ro b idad e administrativa."
66 E sta n d o o agente p b lico n o m e s m o exerccio, b a sta ria ele pu b lic a r os atos e e m itir as n o ta s d e e m p e
n h o q ue, sob o p ris m a form al, n o h a v eria m ais irregularidade.
67 A n o p u b licao d e atos ad m in is tra tiv o s im possibilita o co n tro le d a A d m in is tra o Pblica, ta n to
p elos rgos d e co n tro le (T rib u n ais de C o n ta s, A u d ito rias (con tro le in te rn o ) e M in istrio Pblico)
q u a n to pelos cidados. J a n o em isso d e n o ta d e e m p e n h o p re v ia m e n te d espesa, p ossibilita a
a ssu n o d e resp o n sa b ilid a d e q u e n o p o d e r ser s u p o rta d a pela A d m in istrao .
68 Est m a is d o q u e e v id e n te q ue, nessa situao, o T rib u n a l d e C o n ta s a d e n tro u n o m rito d o ato p ara
a n alisar o interesse pblico. K o cabe a q u i a d e n t r a r n e ssa (im )p o ssibilid ad e d e atuao. Pa ra o e x e m
p lo exposto, p a rte -se d o ra c io c n io q u e isso o c o rre u in d e p e n d e n te m e n te d a (im )po.ssibilidade d e tal
glosa. Im p o r ta n te reg istrar q u e o co n tro le d o m rito d o ato a d m in is tra tiv o pelos Trib u n ais d e C o n ta s
se a p re se n ta aos b o rb o t e s na atualid ade, p o r fora, inclusive, d a utilizao e q u iv o c ad a d o fe n m e
n o d e n o m in a d o d e c o n stitu cio n alizao d o direito a d m in is tra tiv o e pela novel te o ria q u e d e te n d c o
c o n tro le d o m rito d o ato a d m inistra tiv o . Cf.; PE D RA , A n d e rso n SantAna. A c o n stitu cio n alizao
d o direito e o co n tro le d o m rito d o a to a d m in is tra tiv o p e lo judicirio. In: A G RA , W alber d e M oura;
C A STR O , C elso Luiz Braga de; TAVARES, A n d r R am o s (C o o rd .). C onstiucionalism o: o s d esatio s no
terceiro m ilnio. Belo H o rizo n te: F ru m . 2008, p. 41-82.

30
plcita observao do setor de engenharia do m unicpio acerca desta
irregularidade.
Em am bos os processos o Tribunal de Contas entendeu, p or de
ciso irrecorrvel, p o r rejeitar as contas p o r irregularidade insanvel*^^
Indaga-se: se esses agentes pblicos ressarcirem aos respectivos m un i
cpios as despesas que foram pagas indevidam ente, as irregularidades
tornar-se-iam saneadas? Entendem os que, na prim eira hiptese, sim,
um a vez que naquela situao o pagam ento ocorreu sem qualquer eiva
de desonestidade ou com a inteno de lesar o errio; todavia, na se
gunda hiptese, no se pode airm ar o mesmo.
Acrescente-se que, na segunda hiptese, perfeitam ente aplicvel
0 entendim ento de que, verificada a ocorrncia de irregularidade in

sanvel, esta no se afasta pelo recolhim ento ao errio dos valores in


devidam ente utilizados^, at porque, com o bem adverte Joel Cndido,
eventual ressarcim ento de parte do investigado aos cofres pblicos no
im pedir sua inelegibilidade. O ressarcim ento tem natureza retributiva;
a inelegibilidade tem natureza m oral'.
Antes de continuar analisando a questo da insanabilidade de
bom tom que se traga tona, para reflexo, os ensinam entos de fos
Nilo de Castro:
N o h garantia individual de cidado to forte que se
co ntrapo n ha suprem acia do interesse pblico e da
probidade adm inistrativa. No h, em contrapartida,
tam b m defesa do errio to poderosa que se afaste do
exerccio de garantia d o cidado."-

Pode-se, ento, dizer que deve ser analisado cada caso concreto
para se definir se a irregularidade insanvel ser configuradora da
inelegibilidade, sendo necessrio que a Justia Eleitoral verifique se essa
irregularidade colocou em risco, de form a dolosa ou irresponsvel, o
patrim nio pblico, direta ou indiretam ente, sob pena de se retirar do

69 Registre-se que no existe n e n h u m a n o rm a constitucional c]iie obrigue os Tribunais de Contas, em seus


julgamentos, a qualificar as irregularidades c om o (in)sanaveis, A previso n o art. 11, 5 d a I ei n"9.504/97
n o legtima para canto, u m a vez que no se p o d e ter u m a lei federal estatuindo atribuies para todos os
'tribunais de C ontas, sob p e n a de o tend er o a au to n o m ia indissocivel d o pacto federati\o, C o n lu d o. im p o r
ta registrar que seria d e b o m alvitre - e assim afastar u m a parte das discusses - que os Tribunais de Contas
e/ou os rgos Legislativos aquilatassem a irregularidade verificada de fo rm a expressa em suas decises.
70 A c .T S F .n " 19.140 d e 07.12.20.
71 C N D ID O , foel ]. Direito c k ito ra l brasileiro. 11. ed. 2. tir. B auru: Edipro, 2004. p. 131.
72 (JASTRO. los N ilo de. lulgaincnto das contas iiniiiicipais, p.97.

31
cidado um direito fundam ental to caro, e ainda de form a ofensiva ao
princpio da proporcionalidade.
Assim, sendo as contas rejeitadas pelo Tribunal de Contas ou pelo
rgo Legislativo, pelo com etim ento de irregularidades insanveis,
ficar o agente pblico responsvel inelegvel nos term os do art. 1, I, g
da LC 64, at que esta deciso seja revisitada pela Justia Com um , nos
term os da parte final do dispositivo m encionado, ou ento que a Justia
Eleitoral no considere a declarao de insanabilidade com o motivo
suficiente a ensejar a inelegibilidade.
A declarao da inelegibilidade compete Justia Eleitoral, no po
dendo utilizar as decises dos Tribunais de Contas^^ ou do rgo Legislati
vo de forma absoluta e automtica a fim de considerar o cidado inelegvel.
No se pode perder de vista que o art. 2 da LC 64 prescreve que compete
justia eleitoral conhecer e decidir as arguies de inelegibilidade.
A ttulo de exemplo, cum pre trazer colao o entendim ento do
Tribunal de Contas da Unio no sentido de que a incluso de nom es de
responsveis em listas a serem enviadas ao M inistrio Pblico Eleitoral
ato m eram ente declaratrio deste Tribunal, cabendo Justia Eleito
ral a com petncia exclusiva de declarar a inelegibilidade, nos moldes da
m encionada Lei C om plem entar.^**
Nesse sentido j se pronunciou o TSE ao decidir que h necessi
dade de a Justia Eleitoral avaliar se as irregularidades motivadoras da
rejeio de contas, por deciso irrecorrvel do Tribunal de Contas com
petente, denotam insanabilidade. No com provado esse fato, no h
que se falar em inelegibilidade.^^ O m esm o TSE, na Consulta n 940-
DF, de 18.11.2003, assinalou que: B) A rejeio de contas pelo TCU
p ode ser causa de inelegibilidade (Lei C om plem entar n 64/90, art. 1,
I, g); no entanto, a incluso do nom e do adm inistrador pblico na lista
rem etida Justia Eleitoral no gera inelegibilidade, pois se trata de
procedim ento m eram ente informativo.
O STF tam bm j se posicionou n o MS 22.087-DF ao afirmar
que a justia eleitoral com pete form ular juzo de valor a respeito das

73 Alis, e n te n d e u o TSE, n o s Ac. 13.847 d e 19.11.1996 e Ac. 12.009 d e 04.08.1994, q u e m e s m o o T ribunal


d e C o n ta s te n d o a p ro v a d o as c o n ta s c o m ressalva, p e r m iti d o a Justia Eleitoral a n alisa r as irre g u la ri
d a d e s verificadas e, se e n te n d e r q u e as m e s m a s so insanveis, co n clu ir pela inelegibilidade.
74 T C 299.035:90-2, A c rd o 5;1997.
75 Ac. TSE n 22.296 d e 22.09.2004.

32
irregularidades apontadas pelo tribunal de contas, vale dizer, se as irre
gularidades configuram ou no inelegibilidade.
Pode-se assim dizer que a deciso pela irregularidade apenas
um dos pressupostos da inelegibilidade, j que, quando for decidir so
bre o registro da candidatura, que a Justia Eleitoral analisar se a irre
gularidade insanvel ou no, considerando para tanto toda a deciso
do Tribunal de Contas ou do rgo Legislativo.
Por fim, deve-se registrar que, caso o rgo julgador (Tribunal
de Contas ou rgo Legislativo) que rejeitou as contas no tenha adje
tivado com o insanvel(is) a(s) irregularidade(s) encontrada(s), dever
ento a Justia Eleitoral verificar se os vcios que conduziram rejeio
das contas so sanveis ou no'^, sendo imprescindvel para essa anlise
o inteiro teor da deciso que rejeitou as contas'^, a fim de perm itir tal
apreciao pela Justia Eleitoral.

5.5. PR A Z O Q INQENAL

O prazo de cinco anos de inelegibilidade previsto no art. 1, I,g d a


LC 64 inicia-se a p artir da publicao do Acrdo irrecorrvel do Tribu
nal de Contas, ou da publicao do Decreto Legislativo, e fica suspenso
enquanto estiver tram itando a ao judicial anulatria/desconsttutiva,
caso esta seja proposta.
O prazo se reinicia quando a ao judicial transitar em julgado,
ou seja, o prazo, quando suspenso pela propositura de ao judicial que
visa a anular/desconstituir o ato que rejeitou as contas, recom ea a cor
rer pelo tem po que falta, aps o trnsito em julgado da sentena que
no acolher o pedido.^'^

5.6. IN EXISTNCIA DE AO JUD ICIAL Q U ESTIO N A N D O A


REJEIO DAS CONTAS

O art. 1, I, in fine, da LC 64 traz a ressalva de que, se o ato que


considerou as contas rejeitadas estiver subm etido apreciao do Po
der Judicirio, a inelegibilidade ficar suspensa.

76 a , Ac. T S E n 661 d e 14,09.2000.


77 Cf, Ac. T S E n 659 d e 20.09.2002,
78 A c ,T S E n " 4 7 4 d e lO ,1 0 . 2 0 0 0 .

33
sedutora, em um a anlise perfunctria, a tese"^ de que a LC 64,
em seu art. 1, J,g, seria inconstitucional no que concerne a ressalva de
excluso da inelegibilidade pela simples interposio de ao judicial.
Tal tese tem como fundam ento o fato de que a lei complementar, neste
particular, conferiu a ato particular e unilateral o efeito, por si s, de
sustar a eficcia de ato do rgo Legislativo ou do Tribunal de Contas,
usurpando a com petncia do Judicirio.
Muito em bora a com petncia dos rgos independentes (Po
der Judicirio, Poder Legislativo, Poder Executivo, Tribunal de Contas
e M inistrio Pblico)^ tenham previso constitucional, a eficcia e a
abrangncia das suas decises possuem outro bero - a legislao in-
fraconstitucional.
Trilhar a tese apresentada seria a m esm a coisa que concluir que
um a apelao no juzo cvel no poderia ter autom aticam ente efeito
suspensivo (art. 520, caput, do CPC), j que um ato particular e unila
teral sustaria a eficcia de um a deciso do Poder Judicirio - o que no
se admite!
A pura e simples interpretao literal da parte final do art. 1, I,
g, da LC 64, gerava situaes esdrxulas, com o salienta Djalma Pin
to, no sentido de que era possvel que um candidato com im probida
de caracterizada, docum entalm ente comprovada, cujas contas haviam
sido rejeitadas pelo Tribunal de Contas e/ou pelo rgo Legislativo,
tornava-se elegvel simplesmente porque ingressou com ao judicial
em que especificava, inclusive, seu propsito puro e simples de apenas
afastar a inelegibilidade. Eleito, diplom ado e empossado, poderia voltar
a praticar os mesm os saques ao errio que, no passado, m otivaram a
rejeio de suas contas.^'
D urante um bom tempo, restou irrelevante, para fins de inelegi
bilidade, se a ao foi ajuizada at m esm o na vspera da im pugnao ou
se foi proposta logo aps a deciso que rejeitou as contas.
Esta questo foi objeto de anlise do Tribunal Superior Eleitoral,
que editou a Smula 1:
Proposta a ao para desconstituir a deciso que rejeitou

79 jA R D JM , 'lorquato. D i m t o deU oralpositivo. 2. ed. Braslia; Brasilia Jurdica, 1998, p. 77.


80 MtilRELLHS, H ely Lopes. D ireito adm in istrativo brasileiro. 26. ed, So Paulo: .Vlalheiros, 2001, p. 63.
81 PIN T O , D jalm a. D ireito eleitoral, an o ta e s e tem as polm icos, p, 87.

34
as contas, anteriorm ente im pugnao, fica suspensa a
inelegibilidade (Lei C om plem en tar no 64/90, art. 1, I,
&)'
O que se exigia era to-som ente a objetiva comprovao da m era
propositura da ao desconstitutiva. Dessa forma, proliferavam-se
aes anulatrias abusivas suspendendo a inelegibilidade e devolven
do ao gestor pblico, com um a simples petio que sequer tinha seus
pressupostos de admissibilidade analisados (muito m enos o mrito), a
condio de ser livremente votado"^-.
Assim, era com um o ajuizamento da ao anulatria na undci-
m a hora com o propsito de buscar o m anto do enunciado da Smula
n 1 do TSE.
At pouco tem po atrs, prevalecia a interpretao literal desta s
mula, ou seja, exigia-se apenas a objetiva com provao de m era propo
situra de ao desconstitutiva.
Todavia, o prprio TSE superou antiga interpretao que dava
Smula n 1, que vigorava h mais de 14 anos, para privilegiar o inte
resse coletivo de preservar a m oralidade e a probidade administrativa,
como bem determ ina a Constituio brasileira de 1988 (art. 14, 9).
A este respeito, lecionam Carlos M rio da Silva Velloso e Walber
de M oura Agra:
O Tribunal Superior Eleitoral, que an terio rm en te aceitava
que a m e ra p ro positura de ao anulatria da deciso
de rejeio de contas suspenderia a inelegibilidade,
m odificou seu p osicionam ento p ara adotar que a simples
propositura da ao anulatria, sem a obteno de
provim ento lim inar ou tutela antecipada, no suspende
a inelegibilidade. Dessa forma, n o basta a inteno de
co n tin uar a discusso judicial p ara im pedir essa causa
de inelegibilidade, preciso que haja o deferim ento
dc lim inar ou cautelar, o que assegura que o pedido
pleiteado po d e apresentar razoabilidade jurdica,
posicionam ento anterior praticam ente inutilizava esse
tipo de deciso dos Tribunais de Contas porq ue bastava
a simples interposio de m e d id a judicial para postergar
os efeitos da rejeio de contas. Posteriormente,
protelava-se o an d am en to processual que perm itia ao

82 M O R A IS. G eorge \ c n t u r a . Inelegibilidade d e c o rre n te d a rejeio d e c o n ta s d e gestores p blicos e a


n o v a im e rp re ta n d a S m u la n" 1 d o TSH; a m o ra lid a d e a d m in is tra tiv a c o m o desafio d o Terceiro M i
lnio, In: AGRA, W alb er d e M o u ra ; CAS'i'RO. C elso Luiz Braga de; TAVARES, A n d r R am o s (coord.).
CoiistitucioiHilisino: os desafios n o te rceiro m ilnio. Belo H o rizo n te: f' ru m , 2008, p. 201-21)2.

35
im p etran te te rm in a r seu m a n dato sem ser alcanado por
essa ineiegibilidade.

Nesse sentido, a m era propositura d a ao anulatria, sem a o b


teno de provim ento lim inar ou tutela antecipada, no suspende a ine-
legibilidade'^.
Afinal, ao em prestar eficcia suspensiva autom aticam ente s
aes interpostas antes da im pugnao do registro da candidatura, era
esvaziado p o r com pleto o princpio da moralidade, em detrim ento do
controle das contas pblicas e desprezando a ponderao entre os p rin
cpios constitucionais.
Agora isto m udou. Se ficar caracterizado que a propositura da
ao dem onstra a existncia de m anobra com inteno de burlar a lei,
esta no deve ser aceita para afastar a inelegibilidade.^^
Alm disso, a ao a ser proposta pelo candidato deve objetivar a
desconstituio da deciso que rejeitou as suas contas. Isto , deve ser
direcionada contra esta deciso, no sendo suficiente, v.g., a alegao de
que 0 candidato encontra-se respondendo a um a ao penal ou a um a
ao civil pblica (im probidade adm inistrativa) pelas mesmas irregula
ridades que ensejaram a rejeio das contas.
Assim, a ao a que se refere a alnea g do art. 14 da LC 64 aquela
proposta pelo candidato para anular a deciso que rejeitou suas contas,
cabendo Justia Eleitoral aferir se ela apta para tanto.*^ E tal ao
anulatria que busca desconstituir a deciso que rejeitou as contas deve
ser proposta antes da im pugnao do registro da candidatura, a fim de
evitar oportunsticas e casusticas aes judiciais.
C om efeito, a Justia Eleitoral no deve interferir no juzo que h
de ser form ulado nem antecipar qualquer julgam ento sobre o p ro n u n
ciam ento da Justia Com um . Em outras palavras, se a deciso do rgo
com petente para julgar as contas for subm etida em um a ao Justia
Com um , deve a Justia Eleitoral abster-se de qualquer pronunciam ento
sobre aquele fato tido com o irregular.

83 VELLOSO, C arlos M rio d a Silva; A G RA , VValberde M o u ra . E lem entos d e direito eldioral. p. 72-73.
84 Ac.-TSE, d e 24.8.2006. n o R O n 912; d e 13.9.2006, n o RO n" 963; d e 29.9.2006, n o R O n" 965 e n o
R E spc n 26.942; e d e 16.11.2006, n o AgRgRO n" 1.067, d e n tre outros.
85 C ER Q U E IR A , 71)aJes Tcito Pontes l uz d e Pdua. D ireito eleitoral brasileiro. 2. ed. Belo H o riz o n te ; Del
R ey,204, p. 775.
86 TSE, A c rd o n 19.981, de 29.08.2002 e A c rd o 619. dc 12.09.2002 - Rcl. M in . F E R N A N D O NEVES.
Cf. ainda: C E R Q U E IR A , Thales Tcito P ontes Luz d e Pdua. D ireito eleitoral brasileiro, p. 775.

36
Por fim, merece ser destacado que, a fim de utilizar a ao anula-
tria e ver suspensa a sua inelegibilidade, alm de considerar os aspec
tos abordados anteriormente, no se pode esquecer que todos os fianda-
m entos da deciso administrativa ou poltico-legislativa que ensejaram
a rejeio das contas devero ser combatidos, e no apenas algum(ns)
ponto(s).^' No obstante, obviamente possvel ter suspensa a inelegibi
lidade caso a ao judicial questione, v.g., unicamente a impossibilidade
do exerccio da ampla defesa e do contraditrio, e que esta situao tenha
com prometido todo o julgamento acerca dos aspectos meritrios.

6. CO NSID ERA ES FINAIS

A inelegibilidade decorrente da rejeio das contas um tem a


sempre em pauta n a prtica eleitoral brasileira, m orm ente na proxim i
dade do perodo eleitoral. Muitos candidatos, principalm ente aqueles
que buscam a reeleio para cargos de chefe do Poder Executivo, tm
julgadas irregulares as contas sob sua responsabilidade, podendo, em
razo disto, terem im pugnadas as suas candidaturas em razo da inele
gibilidade prevista no art. 1, I, g, da LC 64.
Este trabalho buscou lanar luzes aos aspectos polmicos envol
vendo a inelegibilidade decorrente da rejeio das contas. Nesse senti
do, foram feitas consideraes acerca da rejeio das contas bem como
sobre a inelegibilidade dela decorrente.
D entro de um a ponderao entre o direito fundam ental ele
gibilidade e a necessidade de zelo com a res publica, foram analisados
aspectos controvertidos envolvendo os requisitos configuradores da
inelegibilidade prevista no art. 1, I, g, da LC 64, quais sejam, rejeio
das contas, deciso proferida po r rgo competente, irrecorribilidade
da deciso, irregularidade insanvel, prazo qinqenal, e inexistncia
de ao judicial questionando a rejeio das contas.
O que se almejou neste estudo foi provocar um debate para a d e
finio de novas balizas quanto anlise das (ir)regularidades p o r parte
dos rgos com com petncia de controle das contas da Administrao
Pblica - Tribunais de Contas e rgo Legislativo - e o reflexo das de
cises deste rgos junto Justia Eleitoral acerca da (in)elegibilidade.

87 Ac. I sr. i r l.\2 2 3 , d e 30.09.1996.

37
Isto se faz necessrio para que, de um lado, seja respeitado o d i
reito fundam ental elegibilidade, e, de outro, seja vedado que pessoas
m probas tenham a possibilidade de concorrerem a u m cargo pblico e
novam ente usurparem o errio.

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39
40
A ARENA INCLUSIVA COMO MODELO DE DEMOCRACIA

A n d r R a m o s Tavares'"^

I. APONTAMENTOS INICIAIS

O presente estudo procura apresentar a cham ada democracia


deliberativa, tam bm conhecida com o dialgica, consensual, inclusiva
ou discursva^^, que se realiza p o r meio de um a arena que chamarei
inclusiva
Q ualquer das opes terminolgicas, contudo, pode ocasionar
confuses conceituais decorrentes de arm adilhas da linguagem. A de
m ocracia assim concebida no se circunscreve ao m om ento de deciso,
como seria razovel de se com preender o term o deliberao na lngua
portuguesa (nesse sentido: Souza Neto, 2006: 87); no busca apenas a
incluso de todos exclusivamente no m om ento d a escolha de repre
sentantes ou na votao (concepo mais participativa); no pretende,
necessariamente, o consenso universal e pleno; nem se satisfaz com a
m era abertura ao dilogo (dialgica) ou com algum canal (espao) co
m unicativo (discursiva).
Nas lnguas latinas o term o deliberativo se prende fortem ente
idia de deciso. Deliberativa, contudo, deve ser com preendida - neste
contexto de deliberao dem ocrtica - com o a dem ocracia que se pre
ocupa com a discusso (no toda e qualquer form a de discusso, mas
um especfico m odelo de cunho com unicativo - inclusi vo, conform e se
analisar a seguir).
Assim, dem ocracia deliberativa no pode ser confundida com

88 Professor d o s P ro g ra m a s de D o u to r a d o e M e s tra d o e m D ireito d a PU C /S P ; Visiling Research Scholar


n a C a n io z School o f L a w - N ew York; Pro fesso r C o n v id a d o d a U niversidade de Santiago de C om poste
la-. D ire lo r d o In s tu to B rasileiro d e E stu d o s C o n stitu cion ais; Parecerista; e-m ail: artsp ro f@ g m ail.co m .
89 O p ta r-sc - , aqui, e x clu sivam en te pe la p rim e ir a te rm in o lo g ia. A d e m o c ra c ia d eliberativa, con tu d o , no
d escarta, c o m p le ta m e n te , a d e m o c ra c ia p articip ativa e a d e m o c ra c ia representativa. C a n o t i l h , c o n
tudo, p re te n d e di.stltiguir a d e m o c ra c ia d iscu rsiva d a d eliberativa, p r o m o v e n d o u m a vinculat^o e n tre
esta e a Escola d o re p u b lic a n ism o liberal e e n tre a d e m o c ra c ia discu rsiv a e a te o ria d e H a b e r m a s ,
a p re se n ta n d o esta c o m p ro p o s ta m ais relevante (su b sta n c ia lm e n te engajada). O a u to r acrescenta,
a in d a , u m terceiro e diverso m o d e lo : a d e m o c ra c ia c o rp o ra ts ta ( p o d e ra m o s c h a m a r d e negociai) de
S c H M l T T F . R (cf. C a N O T I L H O , 2 0 0 ) : I 4 1 6 - 7 ) .

41
dem ocracia na deliberao (deciso), ainda que essa deliberao se
estabelea por votao na qual participe a totalidade dos interessados
(um a dem ocracia direta).
A d e m o c r a c i a d e lib e r a tiv a , a s s i n a l a m A m m y G u t m a n n e D e n
n i s T h o m p s o n , p o r q u e o s t e r m o s d e p a r t i c i p a o r e c o m e n d a d o s s o
co n c e b id o s c o m o ra z e s q u e os c id a d o s o u seus re p re se n ta n te s o fere
c e m n u m p r o c e s s o e m c u r s o d e m t u a j u s tif ic a o [e r e s p e i t o ] ( G u t
m a n n , T h o m p s o n , 2004:126).
A nfase recai, antes, no m odo de formao e encam inham ento
da discusso e concluso, do que na deciso ou seu contedo.

II. P O R QUE UMA NOVA PROPO STA DEM OCRTICA?

Assim como a proposta de u m a dem ocracia participativa, a de


mocracia deliberativa assume com o insuficiente os modelos calcados
exclusivamente na (ainda que ampla) votao em representantes que
decidem (cf. S o u z a N e t o , 2006: 10), a cham ada democracia represen
tativa.
A idia de um modelo dialgico, essencial dem ocracia delibe
rativa, prende-se ao pressuposto terico de que a dem ocracia haveria
de incorporar um m om ento de amplas discusses, que fosse capaz de
prom over um embate e conhecim ento profundo de idias e pontos de
vista, am pliando os horizontes da agenda poltica, das convices e co
nhecim entos pessoais e da harm onia entre todos que se dispusessem a
incorporar um debate franco e racional.
Essa proposta de um governo dem ocrtico assentado em discus
ses pblicas pode retroagir, num a arqueologia das idias, a A r i s t t e
l e s . Mas tam bm possvel considerar com o bem recente um desen
volvimento mais preciso dessa proposta, com J o h n D e w e y e seu prag
m atism o poltico (cf. P o g r e b i n s c h i , 2004). O autor assegurava que,
mesm o nas instituies dem ocrticas mais rudim entares j haveria
indcios da necessidade de se prom over a consulta e discusso.
Uma das obras contem porneas que mais influenciou o debate
sobre o assunto, considerada com o referencial obrigatrio, a de A m y
G u t m a n n e D e n n i s T h o m p s o n , Democracy and Disagreement (1 9 9 6 ),
em bora muitos reputem que as posies apresentadas so extrem a

42
m ente vagas, parciais e desvinculadas do m u n do real. Ademais, como
se sabe, J r g e n H a b e r m a s tam bm contribuiu decisivamente para a
difuso dessa discusso, na vertente dita procedimental.
Para as grandes questes e divergncias sociais cada concepo
de dem ocracia oferece seus modelos prprios, de tom ada das decises
que fatalmente iro vincular as pessoas em geral. As resolues alcan
adas sem a oitiva dos diversos pontos de vista envolvidos - concepo
agregativa de dem ocracia ( G u t m a n n , T h o m p s o n , 2004: 13) - con
siderada - pela concepo deliberativa de dem ocracia - com o injusti
ficvel num contexto to complexo com o o das sociedades atuais (cf.
G u t m a n n , T h o m p s o n , 2004; 12). Assim, tendo em vista a existncia
de diversas posies sobre os mais variados assuntos, e considerando
que as pessoas discordam entre si sobre as m elhores solues e, ainda,
considerando que boa parte desse desacordo razovel, certas prefe
rncias esto na base das leis e do governo^", sendo a mais adequada
form a de decidir seria a dialgica^'.
Isso eqivale a dizer que o contedo das leis em geral (m om ento
decisrio do Parlamento) deveria ser realizado em term os deliberati
vos. Os cidados deveriam discutir - em term os deliberativos - acerca
do mais adequado contedo das leis ou decises^^ que os iro vincu
lar. Nessa m edida considerada com o incompatvel com essa viso a
proposta de solues definitivas individualm ente pr-concebidas ou a
aceitao/imposio de solues externas concebidas sem o debate. Por
qu? Como coloca B o h m a n , a abertura de um espao deliberativo na
formao das leis ou decises que vincularo os participantes j oferece
um a (convincente) razo para que estes sujeitos se sintam obrigados
a seguir essas leis ( B o h m a n , 1996: 4; nesse m esm o sentido, tratando
das polticas pblicas, parece posicionar-se B o b b i o , 2004: 26). Nem
m esm o a instituio de referendos pblicos (m om ento ureo de uma
dem ocracia participativa) seria mais im portante do que a abertura das
instituies ao dilogo ( B o h m a n , 1996: 189; cf. D e w e y , 1927: 206).
Considera-se, ainda, que as concepes agregativas vo apenas

90 O b se rv a S u s r t i N (1993: 164) q u e esta idia d e q u e o (io v e rn o te m d e re a li/a r preferncias relativa


m e n te nova, ap esar de e x tra o rd in a ria m e n te influente.
91 A d v erte nesse s e n tid o B o h m a n q u e a p e n a s p r m ta fncic o p lu ra lis m o e c o m p le x id a d e das sociedades
p o d e m p a re c e r o b stc u lo s d e m o c ra c ia d eliberativa ( B o h m a n , 1996: 2. 152 e ss.).
92 A in d a q u e p o s te r io rm e n te te n h a m d e ser c ria do s m e c a n is m o s o u u m a especfica c u ltu ra p a ra in c o rp o
ra r essas deliberaes.

43
reforar a distribuio de poderes j existente na sociedade (cf. G u t -
MANN> T h o m p s o n , 2004: 16), em bora haja acusaes (por parte dos
crticos) de que a dem ocracia deliberativa tam bm gere esse mesm o
inconveniente, p or supostam ente realizar a eliminao das proposies
inicialmente aceitveis na discusso pblica.
Umas das vantagens apontadas pelos tericos da dem ocracia
deliberativa estaria num a espcie de capacidade pacificadora deste m o
delo, na m edida em que as escolhas mais difceis seriam mais aceitveis
por todos se as afirmaes e reivindicaes de cada um tivessem sido
avaliadas adequadam ente para se chegar quela soluo (cf G u t m a n n ,
T h o m p s o n , 2004:10). Essa m esm a capacidade pode ser encontrada na
postura terica que propugna um a constante rediscusso e reviso
das grandes questes e decises ( B o h m a n , 1996: 192).
A dem ocracia deliberativa exige, essencialmente, que os partici
pantes dialoguem entre si e estejam abertos aos argum entos contrrios
aos seus pontos de vista, recebendo-os p ara aceit-los ou refut-los de
m aneira racional e convincente. Isso exige que se leve a srio os argu
m entos dos adversrios ( G u t m a n n , T h o m p s o n , 2004: 11) e que haja
um certo policiamento quanto aos argum entos prprios que sero
apresentados. A dem ocracia deliberativa representa, desse modo, um a
aplicao da tica do discurso no cam po da poltica ( S o u z a N e t o ,
2006: 145).
No modelo deliberativo dem ocrtico os atores envolvidos no
promovem qualquer arranjo de interesses, no sentido negociai com um
da expresso. Os modelos dialgicos comunicativos concebidos teori
camente (e praticados em alguns setores pblicos e sociais) insistem na
necessidade de que os diversos atores envolvidos cheguem a um ponto
com um, a um a posio aceita por todos, por meio do convencimento
racional, ainda que isso no signifique um consenso. Esse modelo, p o r
tanto, trabalha com o pressuposto de que, num a discusso adequada, o
dilogo poder ser capaz de transform ar posies inicialmente adotadas
pelos participantes desse processo, am pliando o conhecimento daqueles
que deliberam, p o r meio do que se poderia cham ar dilogo responsvel.
Em franca contradio com um a form a dem ocrtico-deliberativa
de com preender o Estado, encontra-se a posio de burocratas^\ tecno-

93 Alis, te rm o que, d e tcnico, pa sso u a c o n sid e ra r-se a lta m e n te pejorativo.

44
cratas e idelogos que se consideram dispensados de buscar a deciso
a ser tom ada no seio da sociedade civil (para um a crtica: B a s t o s , T a
v a r e s , 2000: 418), porque se crem suficientemente preparados para
decidir p o r ela. Em rota de coliso encontram -se tam bm as concep
es calcadas no critrio majoritrio ou m esm o no utilitarismo, pela
oposio que representam ao livre m ercado de idias.
Com o se percebe, um modelo deliberativo de dem ocracia te n
der a resgatar o com prom isso m tuo nsito idia de contrato social
(cf. B o b b i o , 2000: 36), supostam ente cristalizado, adaptado e reinven
tado pelo constitucionalism o na m odelagem genrica de um a C onsti
tuio^^. A tenso, contudo, entre dem ocracia deliberativa e constitu
cionalismo, ir aparecer justam ente pela constante e ampla abertura^^
que um modelo deliberativo propugna. Proposies (constitucionais)
deveriam ser constantem ente avaliadas e subm etidas ao teste pblico
do dilogo aberto e responsvel, perm itindo-se que novas solues fos
sem apresentadas e adotadas po r todos. Essa postura conflita com a
prpria origem (contra-revolucionria) do constitucionalism o (norte-
am ericano), que pretendeu sufocar as vozes das grandes massas e as
m udanas, form ada p o r contra-revolucionrios que tom aram um a
revoluo dem ocrtica radical e transform aram -na em um a sociedade
dom inada pelos ricos e poderosos ( M e e , 1993: abertura).
O enaltecim ento de um a postura dialgico-inclusiva-racional
tam bm ir chocar-se com os modelos dem ocrticos que, seguindo o
norte-am ericano, reconheam amplos poderes ao Judicirio'^^.
A prpria teoria de G u t m a n n e T h o m p s o n se contrape s preo
cupaes e marcos liberais do constitucionalism o clssico, que se ocupa
do Poder Judicirio e da preservao de certos valores suprem os e
intangveis, seja em relao ao legislador, seja em relao s diversas v o
zes sociais. No deixa de ser, neste ponto, um a p ostura crtica ao m ovi
m ento do constitucionalism o liberal (e pseudo-dem ocrtico) que teria
vingado nos EUA e em diversos outros pases.
H, contudo, diferenas, p or vezes profundas, entre os tericos

94 E m sua o rig e m , d e n tid o m a tiz a n lim ajo ritrio .


95 E m b o ra a a n u n c ia d a a b e r tu r a total seja. e m parte, c o n te sta d a p o r crticos d o m o delo , c o m o se verifi
car a seguir.
96 A p e sa r disso, h u m a p e rsp ec tiva d e c o o rd e n a o possvel e n tre in te rv e n o Judicial e d e m o c ra cia
deliberativa, in d ic a d a adiante.

45
defensores da dem ocracia deliberativa, podendo-se falar em vrias
verses de tal dem ocracia (cf. M a c e d o , 1999: 4 ). Algumas das posi
es de certos autores no so adotadas p or inm eros outros que tm
se alinhado ao modelo deliberativo de democracia. Disso decorre certa
dificuldade em pretender realizar u m estudo descritivo desse modelo
que no prom ova constantes referncias a autores e perspectivas sin
gulares da dem ocracia deliberativa como proposta terica e prtica.
S o u z a N e t o prope um a sntese inicial dos modelos de dem o
cracia deliberativa teoricam ente sustentveis, quais sejam, a substanti
va, a procedim ental e a cooperativa, cuja fundam entalidade reconhe
cida, respectivamente, com

a) os direitos que correspondam aos princpios ou aos valores


polticos fundam entais de nossa sociedade; b) os que consistam
em condies procedim entais da democracia; c) ou os que capa
citem os cidados para cooperar n a deliberao pblica tendo em
vista a realizao do bem comum. ( S o u z a N e t o , 2006: 12-3)

Nas concepes procedimentalistas, um a vez respeitado o proce


dim ento, qualquer que seja o resultado estaria ele justificado. E ly , um
dos grandes representantes desta concepo, argum enta que a C onsti
tuio (estadunidense) se tornou distinta da demais por ter se caracte
rizado como um processo de governo, e no um a ideologia governante
(axiologicamente vinculante). Citando o justice L i n d e , tem-se que a
Constituio deve prescrever processos legtimos e no resultados leg
tim os (cf. E ly , 1980: 101). Contudo, a crtica que se apresenta a de
que essa concepo tam bm com unga de certas posies substantivas
iniciais (pressupostas), com o a liberdade e igualdade (cf. G u t m a n n ,
T h o m p s o n , 2004: 25).
As posies essencialmente substanciahstas, p o r seu turno, pare
cem retirar do prprio espao dem ocrtico a discusso acerca de quais
seriam as pautas m nim as a serem observadas, o que de certa m anei
ra poderia ser considerado com o inconsistente com certos postulados
apresentados p o r alguns tericos para a dem ocracia deliberativa.
Ademais, nas teorias procedim entalistas costum a ser vislum bra
da um a estratgia de desjuridificao, com o form a de favorecer o ra-
cionalismo e o pluralismo jurdico, ampliando, para seus defensores, o

46
e s p a o d a c id a d a n i a (B e r c o v i c i , 2 003 : 16), j q u e n o h v in c u l a o
in ic ia l a v a lo r e s p r - c o n c e b i d o s .

IH .E L E M E N T O SD O M O D E L O D E M O C R T IC O DELIBERATIVO

A propalada falta de unanim idade dos modelos de dem ocracia


deliberativa aparece com m aior nfase nas condies consideradas
necessrias para assegurar a realizao do prprio modelo.
G u t m a n e T h o m p s o n adotam , p o r exemplo, um a postura radi
cal ao propugnarem que os prprios princpios da dem ocracia delibera
tiva seriam m oral e politicam ente provisrios ( G u t m a n n , T h o m p s o n ,
2004: 97)^, no reconhecendo que algum m todo possa ser, de ante
mo, suficiente para justificar qualquer deciso que nele seja produzida
( G u t m a n n , T h o m p s o n , 2004: 18,26'^^). B o b b i o (2004: 55), nessa m es
m a linha, indica que nen h um a tcnica dehberativa pode ser boa para
todos os casos.
Alguns autores parecem pretender u m a aplicao totalitria do
modelo deliberativo, enquanto outros aparentem ente visam apenas s
questes mais problemticas, em bora esta identificao seja, ela pr
pria, difcil. H, ainda, autores que excluem do m odelo deliberativo a
idia de representantes eleitos com o aptos a prom overem esse modelo,
enquanto outros a adm item.
Estudiosos com o B o h m a n consideram que algumas das condi
es necessrias para a dem ocracia deliberativa no podem ser garan
tidas po r regras institucionais, desenhos ou procedim entos. Lembra o
autor que a dem ocracia deliberativa deve prover peridicas reestrutu
raes das instituies quando a razo pblica comece a falhar (cf. B o
h m a n , 1996-. 198). Isso significa que a dinm ica do m odelo deve no
apenas se preocupar com a m udana das atitudes e crenas individuais
(o que indicado como o corao da dem ocracia deliberativa), mas
tam bm com a m udana da prpria m oldura do m odelo quando isso se
faa necessrio (cf. B o h m a n , 1996: 198; G u t m a n n , T h o m p s o n , 2004:
97).

97 E m b o ra os criticos n o c o n sid e re m q u e referid a te oria seja e te tiv a m en te t o a b erta c o m o essa assertiva


nos le varia a con clu ir
98 O s a u to res rejeitam as posies m inim alista s, calcadas e x clu siv am en te n o p ro c e d im e n to e c o m p r e e n
d e n d o - o c o m o justificativa d e q u a lq u e r so lu o ao final a d otad a.

47
Ademais, as estruturas, contexto e requisitos norm alm ente
apontados pelos tericos costum am apresentar escasso apelo prtico,
sendo m uito raro encontrar estudiosos com o L u i g i B o b b io ^ ^ e J a m e s
B o h m a n que se dediquem a verificar com o o modelo pode desenvol-
ver-se em condies sociais reais ( B o h m a n , 1996: ix) .
Isso bem dem onstra que um a m aior discusso e reflexo acerca
da teoria e prtica da dem ocracia deliberativa ainda necessria (essa
a linha adotada em: M a c e d o , 1999).
A seguir so apresentadas algumas dessas condicionantes, des
ses elementos gerais, levantados p o r diversos autores, p o r vezes inte
grantes de teorias prprias e isoladas'^'.

III.1. Publicidade das discusses

Exige-se, na dem ocracia deliberativa, a publicidade das discus


ses, que h de se realizar em um frum pblico (nesse sentido: B o h
m a n , 1996; 5; G u t m a n n , T h o m p s o n , 2004: 4; S o u z a N e t o , 2006: 93).
Ademais, todo indivduo deve ter igual oportunidade de colocao no
espao pblico de discusso (cf. B o h m a n , 1996:151).
Mas as prprias razes utilizadas devem refletir condies da
publicidade, ou seja, devem ser convincentes para todos (cf. B o h m a n ,
1996: 6, 25). Esta tese est na base da idia de u m standard m nim o de
concordncia entre cidados livres e iguais ( B o h m a n , 1996: 25).
Com um ente tam bm se fala em publicidade da deliberao, no
sentido de sua universalidade ou incluso mxima, considerada pbli
ca ao invs de coletiva ou com o atividade de um especfico grupo (B o
h m a n , 1996: 8 ) ' .

99 B o b b io (2000; 2004) p re o c u p a -se e sp e c ia lm e n te e m a n alisar as caractersticas fu n d a m e n ta is d o f u n


c io n a m e n to d a a re n a deliberativa, u m a vez in d iv id u a liz a d o s os possveis in terlocu to res, e q u e seriam
b a sic a m e n te trs: e s tr u tu ra o {evitando a e te rn id a d e das discusses), in fo rm a lid a d e e tran sparncia.
O c u p a seus e stu d o s c o m as tcnicas p a ra q u e a de lib e ra o seja p ro d u c e n te , c o m o o brainslormirig
(2004; 74).
100 N a o b ra recen te m e n te o rg a n iz a d a p o r J o h n G a s t i l e P c t e r L eviN (2005) possvel e n c o n tra r u m a
srie d e estud o s c o m a m p lo s u p o rte e m ex em p lo s con creto s d e p rticas deliberativas.
101 N h n e n h u m a p re o c u pa o , a seguir, e m f o r m a r os e le m en to s d e u m a n ic a e m e lh o r (c o n s iste n
te) teoria, m a s ap en a s levan tar d iversos e le m en to s c o m u m e n te in d ic a d o s o u iso la d am e n te sub lin h a d o s
pelos tericos, Tsse tip o cie a b o rd a g em p e rm ite v is lu m b ra r a lg u m a s d ificu ld ad es (te ricas e prticas),
ao invs b u s c a r a fo rm ata o im e d ia ta d efinitiva d o m o d elo . A p o s tu ra d e a p ro x im a o c o m o te m a
a d u la d a n e ste e s tu d o est b a se a d a em c erto d e sc o n h e c im e n to , n o Brasil, acerca das p o stu la es da
d e m o c ra c ia deliberativa.
102 Esse e n fo q u e ser an alisa d o abaixo, c o m o p rin c p io d a incluso o u universalidade.

48
A publicidade deve alcanar o desenvolvimento do prprio proces
so deliberativo de apresentao e interao de razes ( B o b b i o , 2000: 31).
Por im, preciso acentuar, com B o h m a n (1996:192), que o em
prego da razo pblica no pode restar isolado na esfera pblica infor
mal. A publicidade das discusses deve ser arrastada para as prprias
instituies dem ocrticas tradicionais ou para seu entorno (abrindo
canais de recepo ao dilogo deliberativo realizado nesse entorno).

111.2. Princpio da justificao das decises e a idia de razo pblica

Parece que u m dos pontos de contato entre as diversas corren


tes da dem ocracia deliberativa encontra-se justam ente na necessida
de de que as decises sejam precedidas de razes que as justifiquem,
a exigncia de um a reason-giving (cf G u t m a n n , T h o m p s o n , 2004:
3 ), 0 que, de resto, recorrente em diversos tericos (com o em R a w l s ,
preocupado em enfrentar o pluralismo da complexa sociedade atual e a
proteo de suas liberdades bsicas).
Isso compreensvel na m edida em que se trata de um m ode
lo comunicativo, que incorpora a livre apresentao e troca de razes
com o parte essencial do processo.
Mas essas razes devem ter um a qualidade especial: devem ser
razes admissveis, aceitveis, que no possam ser rejeitadas de p ro n
to (cf. B o h m a n , 1996: 5, 25; G u t m a n n , T h o m p s o n , 2004: 3; R a w l s ,
2003: 128), acessveis a todos cidados (cf. G u t m a n n , T h o m p s o n ,
2004: 4). Tambm se exige que sejam razes no apenas toleradas, mas
que produzam um respeito m tuo (cf G u t m a n n , T h o m p s o n , 2004: 4,
22, 65 e 79-90), que possam ser com unicadas de um a form a que todos
possam entend-las, aceit-las e livremente respond-las. Essas exign
cias deliberativas so consideradas com o justificadoras das decises a
serem adotadas.
As razes devem ser elaboradas voltadas para o problem a (forma
de pensam ento aparentem ente tpico-dialtica). Em outras palavras,
com o assinala B o b b i o (2000: 23), prefervel que os participantes se
jam confrontados com o problem a e no com um a oficial soluo, para
a qual sejam convocados apenas para se sentirem (artificialmente) in
corporados.

49
Fazendo u m a aplicao especfica deste princpio na tom ada de
decises pela A dm inistrao Pblica (voltada, portanto, para a esfera
de execuo de decises de eficcia geral), B o b b i o lem bra que num
processo deliberativo preciso estar disposto a se surpreender. Assim,
a Administrao Pblica, quando fizer a opo pela participao deli
berativa de todos, dede estar preocupada no em legitimar a deciso
(com um a convocao artificial para justificar concluses prvias), mas
em eventualm ente corrigi-la ( B o b b i o , 2004: 38).
Tendo em vista a nfase que a teoria deliberativa coloca nos ar
gum entos e razes que levam a um a deciso ou concluso, torna-se ne
cessrio saber com a m aior objetividade possvel quais seriam razes
ou argum entos aceitveis no espao deliberativo, para fins de justificar
um a postura final Isso envolve um a ampla teoria acerca da lingua-
gem^*^\ do discurso, do discurso prtico geral, do discurso jurdico'^'*,
bem como dos m todos aceitveis de exposio, articulao e contes
tao das razes. Certas condies substantivas'^^ so consideradas im
prescindveis, para os tericos que as adotam , em virtude da necessida
de de s assim poder haver u m controle efetivo, pelos prprios partici
pantes, das razes apresentadas na arena inclusiva, na qual se promove
a discusso e se realiza a dem ocracia deliberativa. A m edida de tais
opinies est no veredicto dos cidados livres ( B o h m a n , 1996: 8).
H, na base de certas teorias deliberativas, um a razo prtica para
a apresentao dessas razes: elas produzem decises mais convincen
tes. B o h m a n , contudo, adverte que no s esse o aspecto positivo,
pois as decises assim alcanadas seriam tam bm epistemologicamente
superiores ( B o h m a n , 1996: 25-6).
Indica-se, aqui, ainda, um a base m oral para essa exigncia, que
justam ente a considerao da dignidade da pessoa hum ana, n o sentido
de que as pessoas devem ser tratadas no apenas com o objetos da le
gislao ( G u t m a n n , T h o m p s o n , 2004: 3).

103 B o b b io (2000) defende, d e n tr o d a idia d e in fo r m a lid a d e d a are n a d eliberativa, o uso d e lin g u ag em


n o tcnica.
104 Pa ra u m d e se n v olv im e n to d o tem a; A le x y , 1978. Envolve ta m b m u m a c o rd o sobre o s p rin c p io s d a
a rg u m e n ta o (R a w l s , 2003) e a c o m p re e n s o d o papel d o s crticos n a d iscu sso pblica ( c f Bo h
m a n , 1996; 203-8).
105 D escritas abaixo.

50
111.2.1. Comunicao e outros processos sociolgicos: o outreach

B o b b i o enftico ao ressaltar o que se poderia considerar como


um a espcie de princpio implcito idia de publicidade, m as que aca
ba p o r reforar o uso pblico e genrico que se quer das razes em er
gentes para o tema. Trata-se do princpio com unicao (divulgao).
preciso comunicar aos diversos agentes interessados a formao de um a
arena inclusiva e dialgica.
Uma com unicao prvia deve, nos term os trabalhados p o r B o b
b i o , produzir o necessrio interesse e alarme. Aqui deve haver um estu
do mais acurado do processo em que se deve desenvolver essa com u
nicao, de m aneira a analisar quais seus mecanism os, pressupostos e
objetivos (por exemplo, ser neutra ou crtica, utilizar-se da mdia ou de
processos seletivos previamente concebidos).
Por meio dessa com unicao-divulgao procura-se incorporar
(incluir) na arena deliberativa todos sujeitos potencialm ente interessa
dos no sentido de incluir todos pontos de vista razoveis que merecem
estar presentes na discusso.
Mas se esta a inalidade, com o bem aponta B o b b i o (2 0 0 0 : 26),
outros mecanism os com plem entares devero ser utilizados, como
questionrios e entrevistas. Isso porque muitas vezes os indivduos
mais interessados simplesmente no aparecero para apresentar suas
dem andas e pontos de vista e, m esm o assim, imprescindvel que as
instituies oficiais, que prom ovam um a arena deliberativa (quando
for esse o caso), cerquem-se de todas as razes para deliberar. o que
se cham a de outreach, ou seja, ao invs de aguardar que as demandas,
declaraes e pontos de vista simplesmente se apresentem A dm inis
trao ou Poder Pblico responsvel pela deliberao, estes devem pro-
cur-las fora de suas estruturas.

111.2.2. Princpio da economia do desacordo moral

Q uanto s razes a serem apresentadas, A m y G u t m a n n e D e n


n i s T h o m p s o n falam do princpio da econom ia do desacordo moral,
que pressupe, em realidade, a aceitao de um postulado de certa m a
neira oposto dem ocracia deliberativa, pois parece pressupor que o d e
sacordo m oral deve ter limites ou sofrer limitaes, m esm o no suposta

51
m ente amplo e ilimitado contexto deliberativo. Contudo, argum entam
os autores que isso no significa que se devam com prom eter as razes
a serem apresentadas na arena pblica, no sentido de um com prom eti
m ento engajado com o objetivo de se obter um acordo ao final.
Sinteticamente, significa que se deve praticar um a conteno dos
argum entos que levam ao desacordo, tentando encontrar justificativas
ou desvios que m inim izem as diferenas e a possibilidade de rejeio
da posio que se apresenta (cf. G u t m a n n , T h o m p s o n , 2 0 0 4 : 7 e 8 5),
ou seja, deve-se proceder busca de pontos de convergncia entre o
argum ento apresentado e aquelas outras posies que se vo rejeitar
( G u t m a n n , T h o m p s o n , 2 0 0 4 : 86).
Esse tipo de postura pode ser viabilizada, em parte, quando as
pessoas se conscientizam de que no agem como pessoas privadas, mas
sim com o parte de um a esfera pblica que constituda por outros
cidados ( B o h m a n , 1996: 2 0 7 ).

III.3. Princpio da incluso ou universalidade; o stakeholder

Fala-se em princpio da incluso, no sentido de que no pode


haver nenhum a conseqncia para aqueles cujos argum entos no es
tiveram presentes (representados) na discusso. a regra de ouro da
dem ocracia deliberativa: n en hu m im pacto sem representao (cf. B o b -
B io , 2000: 25 e 2004: 22). B o b b i o (2000: 24) pressupe, nessas circuns
tncias, que a abertura do processo decisrio exige, via de regra, que
alternativas ainda estejam disponveis. Da um a definio expansiva
acerca de quem deve ser includo no processo deliberativo (cf. G u t
m a n n , T h o m p s o n , 2004: 9) ou um a universalidade propriam ente dita
(cf B o h m a n , 1996: 8).
H, b a s i c a m e n t e , tr s f o r m a s d e p r o m o v e r e s s a in te g r a o d ia -
l g ic a ( c f B o b b i o ) : (i) p e l a a b e r t u r a a m p l a e p e r m a n e n t e d o p o r t o
d e e n t r a d a ; (ii) p e la i n c lu s o r e p r e s e n t a t i v a d a s d iv e r s a s o p i n i e s e
p o n t o s d e v ista ; (iii) p e la c r ia o d e u m e s p a o p a r a o c i d a d o c o m u m
a l e a t o r i a m e n t e s e le c i o n a d o i n t e g r a r a s discusses*^.
A abertura total do porto de entrada enfrenta o problema (his
trico) de que 0 espao da deciso pblica norm alm ente fechado, in-

106 Esta v ariante, co n tu d o , ir sofre r as restries d o s a rg u m e n to s razoveis.

52
compatvel com um espao pblico, aberto e inclusivo. Na concepo
deliberativa, espao de deciso pblica e espao pblico passam a ser
representados com o um m esm o e com um espao, no com o espaos
prprios e separados'^. O Direito assim produzido ter sido, dessa
forma, legtimo ( S o u z a N e t o , 2006: 155). Essa abertura signiHca que
qualquer um que detenha um argum ento razovel deve poder apre
sent-lo ao espao de deliberao ou, pelo m enos, ver seu argum ento
sendo ali apresentado (v. G u t m a n n , T h o m p s o n , 1996).
Ainda que os sujeitos no se integrem ao processo deliberativo,
m elhor que se tenha o porto aberto e que sejam eles a optarem pela
excluso (cf. B o b b i o , 2 0 0 4 : 48),
essencial explicitar este princpio da incluso justam ente p or
que ele tem sido descurado pelas dem ocracias na atualidade (YOUNG:
1999, 155).
Pretende-se incluir no processo deliberativo todos (indivduos,
associaes, grupos e instituies, alm do prprio Poder Pblico) que
tenham alguma razo aceitvel, algum ponto de vista relevante. Para
tanto, tem-se feito m eno igura do stakeholder, ou seja, todo aquele
que tem (hold) u m interesse especfico sobre o que foi colocado em jogo
(stake) ( B o b b i o , 2 0 0 4 : 4 1 ).
A abertura para todos os pontos de vista possveis coloca a ques
to acerca das limitaes (prprias do constitucionalismo) e suas com-
patibilidades com essa proposta (cf. M a c e d o , 1999; 4 ). Assim, em que
m edida poderia o Poder Judicirio intervir para assegurar o nvel de
sejvel de razoabilidade dos pontos de vista? Seria possvel im por lim i
tes prvios a esses argumentos, como, p o r exemplo, os direitos funda
mentais assegurados constitucionalm ente (cf. M a c e d o , 1999: 4)? Para
ficar com os exemplos anteriorm ente referidos: um debate no qual se
apresente o argum ento da necessidade de estabelecer a ampla priso por
dvidas civis ou a discriminao de base exclusivamente racial poderia
(ou deveria m esm o) ser descartado de pronto (e qual o fundam ento d e
liberativo para tanto?), descarte a ser prom ovido p o r fora de um a inter
veno preventiva de um a declarao formal de direitos? O u isto cons
tituiria um a restrio vexatria ao modelo de dem ocracia deliberativa?

107 Isso de co rria , e m parte, d a dissociao e n tre E stado e so cie d a d e r\o m u n d o o c id e n ta l c o n te m p o r n e o ,


0 q u e inv o cad o p o r a lg u m a s p o s tu ra s cticas q u a n to d e m o c ra c ia p ra tic a d a n a atualidade.

53
Mais ainda: qual o limite dessa incluso e em que m edida algu
mas pessoas, representantes de certas idias, devem ser im pedidas de
participar? A resposta remete discusso acerca dos argum entos no
aceitveis no frum deliberativo e s crticas dirigidas dem ocracia de
liberativa.

111.4. Princpio da aplicao seletiva

Cham o de princpio da aplicao seletiva as posturas delibera-


tivo-democrticas que adm item, em um prim eiro mom ento, que nem
todas as questes devem ser submetidas arena deliberativa (a arena
semi-inclusiva), que nem toda a atividade poltica deva se curvar a esse
modelo (nesse sentido: G u t m a n n , T h o m p s o n , 2 004 : 3, 41 , 43 e 5 6 ), e
que p o r vezes a justia ou a privacidade deva prevalecer sobre o m odelo
deliberativo-dem ocrtico (cf. G u t m a n n , T h o m p s o n , 2 00 4: 3 4 -5 e 41).
Alm disso, admite-se que nem todas as decises podero ser o b
tidas em pregando-se exclusivamente o m todo deliberativo, sendo n e
cessria, em alguns casos, um a com plem entao por outros processos
decisrios (cf. G u t m a n n , T h o m p s o n , 2004: 18-9; B o h m a n , 1996; 28),
com o a votao e a representao^"^*.
N a teoria apresentada p o r B o b b i o (2 0 0 0 : 2 1 ), indicam -se duas
condies nas quais deve haver o alargamento da arena decisria pelo
modelo deliberativo: i) quando a interveno produzir reflexos exter
nos relevantes (externalidade relevante) e, ii) quando a incerteza no
puder ser simplesmente elim inada com base em anlises tcnicas. O u
seja, quando houver bons motivos p ara entender que se pode resolver
o problem a adequadamente, sem im por a arena deliberativa, ento ser
m elhor optar pelas m odalidades tradicionais (cf. B o b b i o , 2 0 0 4 : 15).
O autor chega a sustentar que o processo inclusivo deve ser a exceo
( B o b b i o , 2 0 0 4 ).
Ressalte-se, ainda, que o m odelo deliberativo no pretende ex
pandir-se para as relaes privadas.

111.5. Princpio da reciprocidade

108 Fala-se, aqui, n u m a a p ro p ria o d a te rm in o lo g ia de A c k e r m a n ( 1 9 9 1 e 1 9 9 8 ) . cm in stituies d e m o


c rticas dualistas (cf. B o h m a n , 1996: 154, 197 e ss.).

54
Deve-se exigir, ademais, consoante alguns pensadores da de
m ocracia deliberativa, a justificao (em term os morais) das aes
(e decises) adotadas, com o m edida de reciprocidade (nesse sentido:
G u t m a n n , T h o m p s o n , 1996; 129). S e no possvel retornar idia
de um m andato imperativo, o elemento dialgico vai im por um a pres
tao de contas [accountability), que seja capaz de convencer a todos
sobre a legitimidade da deciso adotada pelos representantes eleitos.
Assim, em bora a deciso possa no ser desejada p o r certos grupos, es
tes devem se sentir includos naquela deciso e p o r ela convencidos
(nesse sentido: S o u z a N e t o , 2 0 0 6 : 8 9 ), de m aneira a dim inuir o custo
dem ocrtico da divergncia praticando um a econom ia na extenso do
desacordo m oral (cf. G u t m a n n e T h o m p s o n , 2 0 0 4 : 7).
G u t m a n n e T h o m p s o n (1996: 52 e ss.) falam em reciprocida
de, baseada na justificao para os demais participantes, substituindo a
idia de consenso pela de justificaes m utuam ente razoveis e aceit
veis ( G u t m a n n , T h o m p s o n , 1996: 55). Isso porque os participantes, ao
apresentarem suas posies, tero (no sentido impositivo) levado em
conta os argum entos contrrios, incorporando-os no discurso e, assim,
d em onstrando o porqu de no terem sido aceitos.
C om isso, a dem ocracia dialgica no tem de chegar, necessaria
mente, a um consenso definitivo, o que acentua seu carter dinm ico
e a possibilidade (politicamente relevante) de retom ar os argum entos
utilizados anteriorm ente (v. G u t m a n n , T h o m p s o n : 6-7).

III.6. Clusula de reabertura das discusses

Algumas teorias deliberativas, em especial a de G u t m a n n e


T h o m p s o n , parecem propor um a espcie de eternidade nas discus
ses, m esm o quando a deciso j tenha sido tomada.
Um dos exemplos utilizados pelos autores o d a guerra no Iraque
e a continuidade das discusses m esm o aps a invaso ( G u t m a n n e
T h o m p s o n , 2004: 2 )'"l
im portante anotar que os autores no pretendem desabilitar o
m om ento de deciso, nem negar que os argum entos invocados pelos

109 U m dos m o tiv u s p a ra tal o c o rr n c ia te m ba se n a existncia de raz es q u e fo ra m oferecidas p a ra a


invaso, o q u e p e rm itiria tal p e rm a n n c ia discursiva.

55
diversos participantes de um a arena deliberativa objetivem justam ente
influenciar essa deciso. Apenas almejam anunciar que essa arena deli
berativa deve perm anecer, mesm o aps a deciso ter sido tom ada pelas
autoridades. Desde que a deciso tenha sido justificada, as razes apre
sentadas perm item essa linha de continuidade dialgica (cf. G u t m a n n ,
T h o m p s o n , 2004; 6).
Invoca-se u m a razo prtica para essa postura dialgica cont
nua; os cidados que discordassem da deciso seriam mais receptivos a
estarem vinculados p o r essa deciso se soubessem da possibilidade de
revert-la (cf. G u t m a n n , T h o m p s o n , 2004: 7), o que exige a abertura
discusso constante.
J na teoria proposta p o r B o b b i o (2000) aparece com o funda
m ental a preocupao em evitar que a discusso possa protrair-se ao
infinito e degenerar em um a frustrao geral. Para tanto, B o b b i o in
dica, como pressuposto, que os participantes deliberem previamente
acerca das regras do jogo, que estas sejam razoveis e que contem plem
am pla possibilidade de participao e acesso. Presentes esses elem en
tos, a discusso deve encerrar-se em algum mom ento.

III.7. Condies substantivas de validao

Em certas concepes de dem ocracia deliberativa, o Estado de


Direito e alguns direitos fundam entais (aqueles considerados como de
im pacto im ediato no processo deliberativo) sero tratados com o condi
es de possibilidade democrtica^ e no limites democracia.
Nesse sentido, para estas vertentes, Estado de Direito e direitos
fundam entais com o pautas m nim as tam bm no sero com preendi
dos com o contrrios soberania, m as a ela conform es (cf. S o u z a N e t o ,
2006: 58), atuando n a sua prpria preservao contra eventuais desvios
que a degenerem ou eliminem. N o s haveria u m a auto-restrio justa
(em m aior ou m enor grau, mas sempre m inim alista) com o tam bm
necessria sobrevivncia (preservao contra a vontade calcada em si
m esm a mas arbitrria e destrutiva).
No se pretende fazer, aqui, um inventrio dos diversos autores
e suas respectivas filiaes tericas, nem tam pouco estabelecer um ca
tlogo dos diversos direitos ou pautas considerados essenciais pelas te

56
orias substancialistas'". Apenas se quer prom over um a aproximao
inicial com o tem a e registro do sentido dessa concepo.
Q uanto aos valores substantivos que haveriam de ser incorpo
rados pela dem ocracia deliberativa, encontra-se com um ente a igualda
de.
A rgum enta-se que a igualdade deve ser incorporada como um
im portante ingrediente do m odelo deliberativo de democracia, porque
a pobreza social e poltica bloqueiam a realizao da democracia.
Nesse sentido, a excluso social operada por sculos de discri
m inao racial exercer u m elemento desagregador e desfigurador da
dem ocracia dialgica, devendo ser tratada com o um a das condies
prelim inares da dem ocracia a igualdade e as aes afirmativas nos con
textos sociais de discrim inaes histricas.
Assim, a igualdade, com o afirma H a b e r m a s , ser um a das con
dies para que possa ocorrer um dilogo efetivo. Mas no s. O autor,
em sua concepo mais procedim entalista de dem ocracia deliberativa
aponta tam bm para a liberdade. Do contrrio, ter-se- apenas a m a
nipulao dos processos de discusso e formao da opinio pblica.
D a m esm a form a B o h m a n sustenta a necessidade tanto da igualdade
como da liberdade dos cidados ( B o h m a n , 1996).
A m y G u t m a n n e D e n n i s T h o m p s o n , em sua concepo no
apenas procedimentalista, invocam a liberdade e a oportunidade como
elementos substantivos necessrias para assegurar a dem ocracia delibe
rativa.

IV. ALGUMAS PAUTAS EM CO N EX O CO M O M OD ELO


DELIBERATIVO

As preferncias ou solues alcanadas no espao deliberativo


so sustentadas a p artir de dentro do processo de discusso. Isso sig
nifica que no h im posio de valores alheios ao prprio processo dia-
lgico .
Dessa forma, qualquer resultado poder surgir de u m processo
dem ocrtico assim concebido.

110 Sobre o tem a: B e r c o v i c i , 2003.


111 Ver, sobre este p o n to , o ite m acerca das crticas d e m o c ra c ia deliberativa.

57
A dem ocracia deliberativa aceita e preserva o pluralism o que
se im pe na complexidade inafastvel da sociedade contem pornea. A
profunda discordncia existente na sociedade acerca dos valores a se
rem adotados faz com que no se possa escolher, previamente, n enh u m
deles. H um a necessidade de respeitar, aqui, a deciso dem ocratica
m ente adotada, desde que as condies de existncia dem ocrtica te
n ham sido preservadas.
Parece que nem mesm o na dem ocracia deliberativa possvel
im pedir que haja algum sufocamento, ainda que parcial ou reduzido,
de certas minorias. O pluralismo inicial da teoria pode ser, ao final e
na prtica, eliminado. Apenas os valores eleitos com o precondies
deliberativas que podem servir com o im pedim entos (no totais) a
essas ocorrncias, alm da suposta falta de qualquer razoabilidade em
certos argumentos. Um observador externo poder considerar certos
resultados alcanados seguindo o m odelo dialgico, com o prejudiciais
s prprias minorias. Evidentemente que a igualdade e a liberdade, com
todos seus consectrios, podem servir com o redutores im portantes do
risco. Alis, as prprias m inorias esto no centro das discusses delibe
rativas (cf. S o u z a N e t o , 2 0 0 6 : 6 9 ).
Uma interessante constatao a de que as teses que seguem a
concepo kelseniana ( K e l s e n , 1928: 56-7) de justificao de um a Jus
tia Constitucional tiveram com o horizonte o m odelo de dem ocracia
no-deliberativa, de dem ocracia m ajoritria (representativa).
Em bora voltado para um m odelo especfico de democracia,
S o u z a N e t o (2006: 161) bem observa ser fundam ental que cada in d i
vduo se com preenda, nas sociedades plurais, como parte do todo, que
seja assim reconhecido e tratado pela sociedade.
Trata-se de um a dim enso da dignidade, no sentido de ser asse
gurado a cada um interagir no espao pblico, ser respeitado, quanto
s suas opinies e pontos de vista, pelos demais, assim com o tam bm
respeitar outras opinies e pontos de vista. Exige-se, na dem ocracia de
liberativa, o tratam ento do outro como sujeito, e no com o objeto, e
um a certa responsabilidade dialgica.

58
V. DIFICULDADES NO ASSIMILADAS PELO N OVEL M ODELO:
POSTURAS CRTICA S PROPO STA DELIBERATIVA

O q u a n t o d e s e j v e l e n e c e s s r io , a l m d e o p o r t u n o , p r o m o
v e r u m d e b a t e a m p l o e p o p u l a r s o b r e q u e s t e s m o r a i s d e lic a d a s , e m
d e t r i m e n t o d e u m a a p r o x i m a o t c n i c a (cf. B o b b i o , 2000: 20), d a e x
p e r i n c i a a c u m u l a d a e a t d a e s t a b i l i d a d e p o ltic a , s o , d e n t r e o u t r o s ,
a s p e c t o s q u e s t i o n v e i s d o m o d e l o d e d e m o c r a c i a d e lib e r a tiv a .
Sendo o modelo de dem ocracia deliberativa aplicvel no a toda e
qualquer situao, em qualquer mom ento, mas especialmente s ques
tes m oralm ente controvertidas e, ao m esm o tempo, sobre as quais seja
vivel o estabelecimento de um espao dialgico, muitos crticos vis
lum bram nessa restrio um problem a do modelo.
Limitar e exigir a aplicao do modelo deliberativo s grandes
questes morais e para elas estabelecer, prim a fa d e , a possibilidade de
um espao com um de dilogo significa, nessa linha, excluir opinies
extrem am ente divergentes e utilizar, para tanto, um critrio circular,
s aceitando as questes que j se saiba, previamente, acerca de sua
plausibilidade em gerar algum consenso discursivo ou im por s ques
tes mais delicadas um especfico senso-com um (admissvel no espao
deliberativo). Temas com o discrim inao racial e intolerncia religiosa
podem m inar a liberdade propugnada por alguns modelos (cf. F i s h ,
1999; 89).
Um grande problem a aparece, assim, consoante os crticos, na
teoria de A m m y G u t m a n n e D e n n i s T h o m p s o n quando estes autores
distinguem entre opinies divergentes que merecem respeito daquelas
outras opinies divergentes, que devem ser descartadas do processo
dialgico como posies que ningum razoavelmente aceitaria ou que
ningum deveria apresentar. M esmo B o b b i o parece aceitar um a idia
de pontos de vista relevantes com o os que devem fazer parte do contex
to deliberativo ( B o b b i o , 2004: 41); o autor adverte que alm de saber
quem representa preciso saber se pode contribuir? ( B o b b i o , 2004:
41). O u seja, adm item -se opinies e argum entos no relevantes.
Da a crtica contundente de S t a n l e y F i s h : quem determ ina o
que e o que no um a premissa plausvel? ( F i s h , 1999: 95). Este
um dos pontos centrais da crtica dem ocracia deliberativa, pois atinge

59
diretam ente as bases sobre as quais se constri esse modelo, ou seja, a
possibilidade do dilogo aberto.
O mesm o autor pretende revelar que o pano de fundo no qual
se desenvolvem propostas com o a deliberativa o da arbitrariedade
n a aceitao inicial do razovel, anotando que essa reserva de prem is
sas discutveis aponta, em verdade, para um ato de p o d er que execu
ta um a excluso perem ptria das posturas que no interessam (no s
porque diferem radicalm ente das posturas dos defensores da dem ocra
cia deliberativa, mas tam bm porque estes no querem assumir o risco
- real - de v-las vencedoras no espao dialgico). Ora, se se tratasse
de posies realmente insustentveis elas, po r essa nica e exclusiva
razo, seriam descartadas pelos participantes de um a deliberao. Mas
autores com o G u t m a n n e T h o m p s o n insistem em descart-las teori
camente, criando um a espcie de espao vlido de discusso.
Com o bem lem bra F i s h , o s seguidores do m odelo deliberativo
no toleram certas idias (razes) e, p o r esse motivo, passam a exclu-
las ao argum ento de um a inequvoca falta de razoabiiidade das mesmas,
procurando, contudo, m anter a aparncia (retrica) de ampla abertura,
m tuo respeito, tolerncia, etc.. O u seja, com essa postura conseguem
excluir deliberadamente da agenda poltica certos assuntos ou posies.
Se no o fizessem, o m odelo deliberativo (aberto p o r definio a todos
argum entos, sem qualquer discrim inao ou reprovao inicial) p o
deria conduzir queles resultados no desejados. E essa possibilidade
seria um risco^'% no apenas as convices pessoais de certos autores,
mas igualmente prpria subsistncia da teoria deliberativa.
A ampla abertura propugnada pelo m odelo deliberativo fica, p o r
tanto, estremecida, quando se utilizam argum entos favorveis a algu
mas excluses preliminares e perem ptrias.
Retom ando a afirmao de que o valor da razo pblica do p ro
cesso deliberativo no apenas outra opo m orai (dentre a enorm e
variedade delas existente), mas um a espcie de base m oral de exceln
cia na qual os cidados que discordem m oral e religiosamente podem
agir coletivamente ( G u t m a n n , T h o m p s o n , 1996: 67), pode-se aqui

112 feita a q u i u m a a p ro x im a o c o m o p e n s a m e n to d o re a lism o ju rd ico n o rte -a m e ric a n o , especifica


m e n te c o m H o l m e s , c o m a id ia d e u m c erto fatalism o q u a n d o s decises a s erem a d o ta d a s {H o l m l s
falava de u m a sovereign prero g ative o f choice).

60
i d e n tif ic a r a c o n s t r u o d e u m a b a r r e i r a d e c o n t e n o p a r a o p e s m o
ra is i n d e s e ja d a s , a o a r g u m e n t o d e q u e n o a t e n d e m r a z o p b l ic a d o
o l h a r d e lib e r a tiv o q u e , n e s s e s e n tid o , a m o r a l i d a d e e n o q u a l q u e r
m o r a l i d a d e ( n e s s e s e n tid o : F i s h , 1999: 6 9 ).
Parece que esses tericos da dem ocracia deliberativa no perce
bem a existncia dessa dificuldade, e no fornecem solues para com
preender ou resolver m elhor o problema.
Um dos exemplos apresentados para ilustrar o que se disse o
de polticas pblicas que prom ovam a discrim inao racial, no sentido
de que todos concordariam que tais polticas no merecem nenhum
espao na agenda poltica (e no espao deliberativo-dem ocrtico). No
seriam opes polticas que o Parlamento ou os cidados pudessem
seriam ente considerar e, se o fizessem, os tribunais deveriam interce
der, conform e sustentam os autores pr-deliberativos. F i s h identifica,
aqui, um argum ento prtico de ordem histrica, que fundam enta essa
restrio. E, assim como foi estabelecido ao longo de anos, bem po d e
ria, em sua anlise, ser tam bm abandonado. Para o autor, G u t m a n n
e T h o m p s o n pretendem excluir essa opo base de um argum ento
forte, que no perm ita um a excluso m eram ente circunstancial (his
trica) posterior, e que im ponha um abandono definitivo dessa posi
o indesejada. A pergunta, portanto, dirige-se a saber quem fornece e
com o so construdas essas razes mais fortes (no-histricas). Eis aqui
o ponto falho vislum brado nessa teoria, que descortina um a verdade:
0 desejo de rem over esse e outros tipos de polticas pblicas no u n i
versal, pois se fosse elas seriam excludas sem necessidade de recorrer a
esses argum entos [artificiais] mais fortes (F i s h , 1999: 9 8 -9 ).
Logo, se algumas pessoas devem ser deixadas de fora da conver
sao porque elas no acreditam no que G u t m a n n e T h o m p s o n
acreditam ( F i s h , 1 9 9 9 :1 0 0 ) .

VI. ALGUMAS IMPLICAES CONCEITUAIS DO MODELO


DELIBERATIVO DE DEMOCRACIA

VI. 1. Aes afirmativas e democracia deliberativa

A concepo deliberativa da dem ocracia estaria a perm itir que,


p or meio de um discurso que incorpore a oposio, no a sufocando,

61
m as afastando suas pretenses de m aneira racional, possam ser im ple
mentadas polticas extrem am ente polmicas, com o as aes afirmativas
(cf. Souza Neto, 2006: 90-1 e 257). Em certo sentido, no incio prom o-
via-se, quanto ao espao de deciso, apenas um certo encorajam ento
em considerar as (adm itir os argum entos da) aes afirmativas (G o
m e s , 2001: 39).

N um a democracia, essencial que no se declarem apenas for


m alm ente os direitos, mas que se perm ita m aterialm ente a todos alcan
arem o efetivo exerccio desses direitos.
As poltica de aes afirmativas tm em com um com a dem ocra
cia dialgica a tese da incluso e do m ulticulturalism o (para as aes
afirmativas: G o m e s , 2001: 47-8; para a dem ocracia, sublinhando a im
portncia de sua expressa referncia: Yo u n g , 1999: 155). Na primeira,
a incluso o objetivo. Na segunda, a incluso um a condio inicial.
Contudo, para que possa haver a efetiva incluso de que necessita a d e
m ocracia dialgica, alguns processos inclusivos prvios, que habilitem
os atores do discurso que se seguir, seriam imprescindveis. Dentre
eles esto as aes afirmativas.
As aes afirmativas, ademais, tm a qualidade de potencializar
as diferenas, prom ovendo a inevitvel incluso argum entativa do di
ferente, no contexto democrtico-decisrio. Antes, porm , h um re
conhecim ento das diferenas (pela presena de aes afirmativas). O
reconhecim ento de diferenas, de m aneira que possam nortear o dis
curso de um a m aioria que no se com preende como representada nes
sas diferenas um a hiptese de trabalho que tem m uito mais sentido
no contexto da dem ocracia dialgica. O u seja, as aes afirmativas en
contram lastro num a deliberao de m odelo dialgico, em bora possam
tam bm ser alcanadas - j aqui com um cunho mais assistencial (e,
p o r vezes, populista) - nas dem ocracias representativas ou majoritrias,
assim com o naquelas estruturas estatais que reconheam aqui um es
pao de livre conformao do legislador (a depender, portanto, da boa
vontade do legislador).
Aqueles que adotam um a concepo material de dem ocracia d e
liberativa (no-procedim entalista) adm item , num a vertente aparente
m ente finalista, que este modelo tam bm deve prom over a incluso
sob um prism a cultural (S o u z a N e t o , 2006: 174), de m aneira que

62
todos sejam tratados com o dignos de igual respeito (S o u z a N e t o ,
2006: 236). Contudo, a idia de igualdade de condies iniciais para
u m a discusso sempre cara dem ocracia dialgica, porque p o r meio
dela que se poder observar o surgim ento dos diversos pontos de vista
necessrios a um a verdadeiram ente ampla discusso. reverberado o
papel essencial da cultura e da educao. Portanto, trata-se de pr-re-
quisitos da deliberao dialgica, e no apenas de seus possveis resul
tados (lei form alm ente aprovada aps um a eventual discusso aberta e
racional).
Por fim, ressalte-se que as polticas afirmativas procuram , dife
rentem ente da dem ocracia deliberativa, alcanar o espao privado,
com o 0 de grandes corporaes e empresas.

VI.2. Democracia deliberativa e constituconalismo

Sria crtica dirigida dem ocracia deliberativa encontrada


nas formulaes clssicas do constitucionalismo. Isso porque um a das
alavancas do constitucionalism o e que forma, atualmente, o cerne de
sua teoria, est na proteo fechada dos direitos fundam entais, con
siderada imprescindvel e definitivamente incorporada ao patrim nio
constitucional.
Essas posies definitivas so incompatveis com a arena delibe
rativa aberta. E, em bora certas teorias adm itam que os direitos fu n
dam entais devam estar mais protegidos que as leis comuns, nem por
isso afasta esses direitos da discusso ampla e contnua (cf. G u t m a n n ,
T h o m p s o n , 2004: 53-4).
Com o observou B o h m a n , o modelo deliberativo pode parecer
mais apropriado para os m om entos constituintes, no para a poltica
ou legislatura ordinrias.
As posturas precedimentalistas da dem ocracia deliberativa no
reivindicam determ inados contedos para as leis, ao contrrio das pos
turas substancialistas, que envolvem determ inados com andos n o rm a
tivos como necessrios e revelando u m a im posio terica a u m a atu
ao norm ativa de contedo livre. Aqui certam ente pode ser invocado
um srio atrito com o constitucionalismo, que privilegia as decises
tom adas pelos representantes populares, especialmente baseado na

63
idia perm anente de um a soberania popular. Este atrito da viso subs-
tancialista estar presente - e com m aior intensidade - no m om ento
constituinte (inicial, fundante, incondicionado e ilimitado).
De qualquer maneira, as vises substancialistas rem ontam aos
direitos fundam entais, ou a parte deles, considerados como essenciais
para um a bem -sucedida deliberao, com o liberdade comunicao, de
expresso, de inform ao (cf. B e r c o v i c i , 1999: 17-25; B o h m a n , 1996:
23).

VI.3. Democracia deliberativa e interveno judicial

A opo do Judicirio para resolver conflitos reconhecida como


um dos cam inhos clssicos, rejeitada pelo modelo de dem ocracia de
liberativa, p o r no ter com o preocupao o oferecimento de um a res
posta pertinente s razes do conflito, j que muitas vezes a apresenta
o destas m eram ente formal e pessoal (cf. B obbio , 2004: 100 '). O
processo judicial no tem como preocupao a verificao das distintas
razes admissveis e um a aproximao das mesmas.
Tom ando outro paradigm a, S o u z a N e t o (2006: 281) procura es
tabelecer a idia de que, no contexto de um a dem ocracia deliberativa,
ao Judicirio restaria a possibilidade de aplicar, im ediatam ente, apenas
as norm as que configuram condies para um bom funcionam ento da
vida democrtica
Uma das conseqncias relevantes dessa postura est em reco
nhecer, num a clara aplicao da dem ocracia deliberativa teoria da
Constituio, que o Judicirio pode e deve concretizar norm as classifi
cadas tradicionalm ente como de eficcia limitada, alm de outras, des
de que sua realizao seja considerada com o condio imprescindvel
para a democracia, operando com o ator im portante no espao da d e
mocracia deliberativa.

Vl.3.1. Controle judicial de constitucionalidade dos pressupostos


democrticos

Um im portante papel p ode ser destinado Justia Constitucio-

113 0 a u to r refere-se p a rtic u la rid a d e d a Justia ad m in istra tiv a italiana.

64
nal no m odelo deliberativo de dem ocracia"^ j que as leis e o com por
tam ento estatal so m onitorados a fim de garantir a no-supresso dos
pressupostos necessrios para a democracia.
Esses pressupostos haveriam de estar previstos, contudo, na
Constituio do pas, o que rem ete constatao de que apenas um
m om ento constituinte"^ consciente do m odelo deliberativo de dem o
cracia poderia se aproveitar dos benefcios de u m guardio constitucio
nal vocacionado a tutelar seus pressupostos (constitucionais). Eviden
tem ente que a atuao de um a Justia Constitucional assim concebida
seria mais circunscrita e menos interventiva"^. O espao de deciso
seria claramente transposto para as arenas deliberativas, salvo aqueles
pressupostos m nim os, sobre os quais a prpria deliberao no bem
vinda.

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necer. aqui, u m a indicat;o ge n ric a dessa conexo.
115 C o n sis te n te m e n te c o n sid e ra d o d ife re n c ia d o d o m o m e n to legislativo o rd in rio (cf. A c k e r m a n , 1991 ),
116 N o , ev id e n tem en te , a n ic a c o n c e p o q u e c o n d u z a essa re d u o d o o b jeto d e co n tro le ju dicial da
co n stitu cio n alid ad e.

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MACEDO.

67
68
PRESIDENTE DA CM ARA DISTRITAL QUE EXERCE,
TEM PO RA RIA M EN TE, EM SUBSTITUIO, O CA RGO DE
G O V ERN A D O R, EM RAZO DE D U PLA VACNCIA D O S
CARGOS DE G O V ERN A D O R E DE V ICE G OV ERN A D O R,
P O D E D ISPU TA R A REELEIO - M ANDATO DE D EPU TA D O
- PARA A CM ARA, AIND A QUE A SUBSTITUI O TENHA
O C O R R ID O N O S SEIS MESES A NTERIORES AO PLEITO.

O P IN L lO LEGAL

C a rlo s M r io da Silva V e llo so

I. A CONSULTA

1. Indaga o ilustre advogado Reginaldo Oscar de Castro sobre a possibi


lidade de 0 Presidente da Cm ara Distrital, que exerce, em substituio
tem porria, o cargo de Governador, em razo de dupla vacncia dos
cargos de G overnador e de Vice-Governador, disputar a reeleio para
a C m ara - m andato de deputado distrital - ainda que essa substituio
ocorra nos seis meses anteriores eleio.

II. A M A TR L\ POSTA: A IN TERPRETA O D O 6 D O ART, 14


DA C O N STIT U I O FEDERAL.

2. A questo diz respeito interpretao do disposto no 6 do art.


14 da Constituio Federal:
Art. 14.
$ 6" Para concorrerem a outros cargos, o Presidente da
Repblica, os Governadores de Estado e do Distrito Federal

117 M in istro a p o se nta d o , ex -p re sid en te d o S u p rem o T rib un a l 1'ederal e d o T rib u n a l S u p e rio r Eleitoral.
Professor e m rito d a U n iv ersidad e d e Braslia, C nB, e d a Pontifcia U n iv ersid ad e C atlica d e M in as
G erais. P U C /M G . e m c u ja s F a c u ld a d es d e D ire ito foi p ro fesso r titu lar d e D ire ito C o n stitu c io n a l e
Teoria G eral d o D ireito Pblico. N a UnB, nos c u rso s d e g ra d u a o e p s-g ra d u a o . Professor e m rito
d a Escola da M ag istra tu ra Federal d a I R egio I T R E /P Regio, Braslia, DF). A dv o g ad o : OA.B/M G n
7.725; O A B /D F n" 23.750

69
g OS Prefeitos devem renunciar aos respectivos mandatos
at seis meses antes do pleito!'

2.1. dizer, os chefes dos Poderes Executivos, federal, estaduais m u n i


cipais e do Distrito Federal, que desejarem concorrer a outros cargos,
devem renunciar aos respectivos m andatos at seis meses antes do plei
to.
2.2. Esta a regra.
2.3. Prim eiro que tudo, relevante verificar que a Constituio, no ci
tado 6do art. 14, refere-se a detentores de m andato de Presidente
da Repblica, G overnador de Estado e do Distrito Federal e Prefeitos.
o que deflui da parte final do citado dispositivo constitucional - se
quiserem concorrer a outros cargos ''devem renunciar aos respectivos
mandatos... - Ora, quem no tem m andato de governador, porque
simplesmente est exercendo citado cargo em substituio tem por
ria, no h que renunciar ao que no tem. E, na verdade, quem apenas
substitui, tem porariam ente, e o faz porque, sendo titular de m andato
de deputado, presidente da C m ara e, em tal situao posto, pela
Constituio e pela lei, como substituto tem porrio do Governador, at
que se realize a eleio indireta, no tem m andato de Governador.
2.4. M atria semelhante a esta, em que a "ratio legis igual, foi apre
ciada pelo Tribunal Superior Eleitoral e pelo Supremo Tribunal Federal.
2.5. C om efeito.
2.6. O Tribunal Superior Eleitoral decidiu que, ''havendo o vice - reeleito
ou no - sucedido o titular, poder se candidatar reeleio, como titular,
por um nico m andato subsequente^ (Resoluo TSE/21.026). O acr
do po rta a seguinte ementa:
RE G ISTRO D E C A N D ID ATU R A.V IC E -G O V E RN A D O R
E LEITO POR DUAS VEZES CONSECUTIVAS, QUE
SUCEDE 0 T IT U L A R N O SEG UNDO M AN D ATO .
POSSIBILIDADE DE REELEGER-SE A O CARG O DE
G O V E R N A D O R POR SER O A TU A L M A N D A T O
O PRIM EIRO CO M O T IT U L A R D O E XEC U TIVO
E ST A D U A L PRECEDENTES: RES./TSE n 20.889 e

2.7. Foi interposto contra esse acrdo o recurso extraordinrio, que foi
adm itido, dado que se trata de m atria constitucional: RE 366.488/SP.

70
2.8. O Supremo Tribunal Federal, julgando o citado RE 366.488/SP, -
caso Geraldo Alckniin - decidiu:

Y..J
I. Vice-governador eleito duas vezes para o cargo de vice-
governador. No segundo m andato de vice, sucedeu o
titular, certo que, no seu primeiro m andato de vice, teria
substitudo 0 governador. Possibilidade de reeleger-se ao
cargo de governador, porque o exerccio da titularidade
do cargo d-se mediante eleio ou p o r sucesso. Somente
quando sucedeu o titular que passou a exercer o seu
primeiro m andato como titular do coro.'"
U '

2.9. Decidiu o Supremo Tribunal Federal, confirm ando acrdo do Tri


bunal Superior Eleitoral: (i) o vice-governador, eleito duas vezes para o
cargo de vice-governador, no prim eiro m andato substituiu o titular; (ii)
no segundo mandato, sucedeu ao titular, dado que este faleceu (G o
vernador Covas); (iii) som ente no segundo m andato de vice que veio
a exercer o cargo de governador, na plenitude deste, em sucesso ao
titular. Poderia, ento, pleitear a reeleio para um segundo m andato
de governador. Esclareceu o relator, no seu voto:
'Y.J
Realmente, o constituinte no fo i feliz no redigir o 5 do
art. 14 da Constituio Federal, na utilizao da expresso
de "quem os houver sucedido, ou substitudo no curso dos
mandatos."
Isto fo i bem ressaltado no voto da eminente M inistra Ellen
Gracie, Relatora do acrdo recorrido:
% )
No mrito, esta Corte apreciou a matria em duas
oportunidades: p o r ocasio do julgam ento das Consultas
n"' 689 e 710, relator de am bas o em inente Ministro
Fernando Neves. As consultas deram origem s Res./TSE
20.889. (e 9.f0.200f, e ,026, (fe 72.3.2002.
Ficou assentado, ento, que 'havendo o vice - reeleito ou
no - sucedido o titular, poder se candidatar reeleio,
como titular, por um nico m andato subseqente (Res./
TS/in" 27.026;.
Conforme ressaltado pelo em inente Ministro Seplveda
Pertence na Consulta n 689, o preceito insculpido no
art. 14, 5, da Constituio Federal de redao infeliz

118 RH 366.488/SP, R elator M in. C arlos Velloso, D l d e 28.10.2005; vvww.stt.ius.br

71
quando trata de quem houver sucedido ou substitudo, no
curso do mandato' o titular do Executivo.
Naquela oportunidade, ficou estabelecido que o instituto
da reeleio no pode ser negado a quem s precariamente
tenha substitudo o titular no curso do mandato, pois o
vice no exerce o governo em sua plenitude. A reeleio
deve ser interpretada strictu sensu, significando eleio
para o m esm o cargo. O exerccio da titularidade do cargo,
por sua vez, somente se d mediante eleio ou, ainda, por
sucesso, como no caso dos autos. O importante que este
seja o seu primeiro m andato como titular, como de fa to o
, no caso do Sr Geraldo Alckmin. Conforme destacado
pelo M inistro Fernando Neves, b fa to de estar em seu
segundo m andato de vice irrelevante, pois sua reeleio
se deu como tal, isto , ao cargo de vice (Cta 689).
r...)
Acentua, no ponto, com propriedade, o ilustre
Subprocurador-Geral da Repblica, Dr. Roberto Gurgel
Santos, no parecer de fis. 757-761:
X..)
7. O texto constitucional no probe a candidatura daquele
que tenha substitudo precariamente o titular do cargo,
um a vez que o exerccio pleno do m andato somente se d
p o r m eio da eleio e, no presente caso, o quadrinio 2003-
2006 o primeiro m andato do recorrido como governador
do estado, no se revelando terceiro m andato consecutivo e
no havendo, portanto, im pedimento para o seu exerccio.
8. Neste sentido a jurisprudncia desse Egrgio Supremo
Tribunal Federal:
Elegibilidade: possibilidade de o Vice-Prefeito, que
substitui 0 titular, concorrer reeleio ao cargo de
Prefeito M unicipal (CF, art. 14, 5)- 1- certo que,
na Constituio - como se afere particularmente do
art. 79 - substituio do chefe do Executivo, nos seus
impedimentos', pelo respectivo Vice, expresso que se
reserva ao exerccio temporrio das funes do titular,
isto , sem vacncia, hiptese na qual se d sucesso.
2. O caso, assim - exerccio das funes de Prefeito pelo
Vice, vista do afastamento do titular por deciso judicial
liminar e, pois, sujeita deciso definitiva da ao -, o que
se teve fo i substituio e no, sucesso, sendo irrelevante
a indagao, a que se prendeu o acrdo recorrido, sobre
0 nim o definitivo com que o Vice-Prefeito assumiu o
cargo, dada a improbabilidade da volta da Prefeita ainda
no curso do mandato. 3. A discusso, entretanto, ociosa
para a questionada aplicao espcie do art. 14, 5,
no qual, para o fi m de permitir-se a reeleio, situao
dos titulares do Executivo so equiparadas no apenas a

72
de quem bs houver sucedido, m as tam bm a de quem os
houver (...) substitudo no curso do m andato. 4. Certo, no
contexto do dispositivo, o vocbulo reeleio imprprio
no tocante ao substituto, que jam ais se fez titularo cargo,
m as tam bm o com relao ao sucessor, que, embora
tenha ascendido titularidade dele, para ele tio fora
anteriorm ente eleito. 5. RE conhecido, m as desprovido.
fJE n 318.494/SE, R ei: M in. Sepulveda Pertence, D)
3/9/2004 - sem grifos no original)
9. No se verifica a alegada violao Constituio
Federal, um a vez que o vice-governador apenas substituiu
0 governador no prim eiro mandato, sucedendo-lhe
no m andato seguinte, em razo de seu falecimento. A
sucesso no retira a elegibilidade do recorrido para o
cargo de governador no pleito de 2002, pois sua eleio
no ocasionaria o exerccio do cargo de titular do
executivo estadual pela terceira vez consecutiva, sendo
perm itido que o vice - reeleito ou no - que tenha sucedido
0 titular, se candidate reeleio, como titular, por um
nico m andato subseqente.
(Fis. 759-761)
(..r

III. A L G IC A D O EN TE N D IM E N T O O U A fA T/O LEGIS^\

3. A lgica dos acrdos do Supremo Tribunal e do Tribunal Superior


Eleitoral, ou a ''ratio decidendi \ forte na ra tw ' da Constituio, isto;
somente quem se investe na plenitude do cargo de governador, por
eleio ou p o r sucesso, que titular do m andato de governador. A
m era substituio no significa investir-se na plenitude do cargo. Por
isso, 0 Tribunal Superior Eleitoral e o Supremo Tribunal Federal deci
diram, conform e vimos de ver, (i) que o vice-governador, eleito duas
vezes para o cargo de vice, exerceu, no prim eiro mandato, o cargo de
governador, em substituio; (ii) no segundo m andato, sucedeu ao go
vernador; (iii) poderia, ento, candidatar-se reeleio. que o fato de
apenas substituir o governador, no prim eiro mandato, no o fez titu
lar do m andato de governador. Isto somente ocorreu no seu segundo
mandato, quando se investiu no cargo de governador, p o r sucesso, em
razo do falecimento deste.
3.1. A mesm a lgica h de ser aplicada - porque a ratio legis'
a m esm a - no caso do deputado, presidente da C m ara que, em razo

73
de dupla vacncia, investe-se, em substituio, tem porariam ente, no
cargo de governador. E a m esm a lgica aplicar-se-, na hiptese, com
m aior razo, dado que o 6 do art. 14, no m enciona ou no contm
a palavra substituio, tal com o faz o num a redao infeliz. O
6^ do art. 14, de que aqui cuidamos, dispe que Ptzra concorrerem a

outros cargos, o Presidente da Repblica, os Governadores de Estado e do


Distrito Federal e os Prefeitos devem renunciar aos respectivos mandatos
at seis meses antes do p leito Dvida no h que a Constituio, no
ponto, est se referindo aos respectivos titulares dos cargos indicados,
ou aos titulares dos respectivos m andatos. Ora, quem est no exerc
cio tem porrio d o cargo de governador, com o substituto, no titular
do m andato desse cargo. , vale repetir, m ero substituto no exerccio
tem porrio do cargo, at que ocorra a sucesso m ediante eleio que,
n o caso, indireta.
3.2. Ento, ao deputado que est exercendo o cargo de governa
dor, em carter de substituio tem porria, em razo da dupla vacncia,
no seria aplicvel a regra do $ 6 do art. 14 da Constituio Federal.
dizer, poder ele disputar a reeleio para a Cm ara, ainda que essa
substituio tem porria tenha ocorrido nos seis meses anteriores elei
o.

IV. CONCLUSO.

4. Concluo dando resposta indagao form ulada, resposta que cons


titui ratificao do que exposto no item 3.2, acima: ao deputado que
est exercendo o cargo de governador, em carter de substituio tem
porria, em razo da vacncia dos cargos de governador e de vice-go-
vernador, no seria aplicvel a regra do 6 do art. 14 da Constituio
Federal. Assim, poder ele disputar a reeleio para a Cmara, ainda
que a substituio tem porria tenha ocorrido nos seis meses anteriores
ao pleito.
o m eu entendim ento, s.m.j.
Braslia, DF, 30 de m aro de 2010.
Carlos M rio da Silva Velloso

74
A REPBLICA E OS FICHAS SUJAS

Djalma Pinto'"'

Todo poder em ana do povo, que o exerce p o r meio de repre


sentantes eleitos ou diretamente, nos term os da Constituio. Poucos
dispositivos so to exaltados como esse contido no pargrafo nico do
art. 1 do Texto constitucional. Tem ele origem na Assemblia N acio
nal em que foi transform ada a velha assemblia feudal dos monarcas
franceses denom inada Estados Gerais, convocada pelo rei Lus XVI na
tentativa de conter a crescente determ inao de seus sditos de m enor
projeo social, integrantes do Terceiro Estado, de retir-lo do poder.
A extino do absolutismo, lem bra M irabeua, se deu quando um de
sacreditado e brilhante ex-nobre disse ao rei: Majestade, vs sois um
estranho nesta Assemblia e no tendes o direito se pronunciar aqui
(A Revoluo Francesa, EJ.Hobsbaw m , Paz e Terra, 2010, p.22). Aquela
Assemblia, com predom inncia dos Com uns, equiparou povo n a
o, produzindo, em 1789, a Declarao dos Direitos do H om em e do
Cidado, cujo art. 3 afirm ou de form a enftica: O princpio de toda a
soberania reside essencialmente na Nao. N enhum a corporao, ne
n h u m indivduo pode exercer autoridade que daquela no em ane ex
pressamente.
Aps destacar ser o povo a fonte de toda a soberania, a C onsti
tuio de 1988 assegurou-lhe o prprio exerccio do poder atravs de
plebiscito, referendo e iniciativa popular (art. 14). Nossa democracia,
portanto, no apenas representativa, mas sem idireta ou participativa.
O povo manteve preservado o seu direito de afirm ar o que deseja na
condio de soberano
No exerccio dessa prerrogativa, apresentaram os cidados, na
Cm ara dos Deputados, o Projeto de Lei C om plem entar n 518, exi-

119 F x -P ro fe sso r d e D ireito T r ib u t rio d a U n iv e rsid ad e d e F ortaleza, ex- l^ ro cu rad or G e ra l d o R slado d o


C e a r e professo r d e D ire ito Eleitoral d a F u n d a o ts c o l a S u p e rio r d e A d v o cacia d o E stado d o C ea r
- FESAC. Autor, e n tre ou tro s, d o s seguintes livros; Meditai^es so b re a V iolncia, A C id a d e dos M en i
nos, D ireito Eleitoral: Tem as Polm icos, D isto r es d o Poder, M ark etin g Poltica e Sociedade, D ireito
Eleitoral A n o ta e s e le m a s Polm icos, D ire ito Eleitoral I m p r o b id a d e A d m in is tra tiv a e R esp o nsab ili
d a d e Fiscal.

75
gndo que fosse impossibilitado de exercer a representao popular, em
seu nome, quem tivesse condenao penal transitada em julgado, esti
vesse condenado em prim eira instncia ou tivesse denncia contra si
recebida p o r rgo judicial colegiado.
N um a situao de flagrante tenso entre dem ocracia represen
tativa e participativa, referido projeto, a despeito de exprim ir o anseio
de milhes e milhes de cidados, no apenas sofreu surpreendente
protelao, com o foi m utilado no seu ponto essencial de im pedir a in
vestidura no m andato de indivduo inquestionavelmente inapto para
o exerccio do p od er poltico. Afinal, crim inoso no pode atuar em
nom e do povo. Essa um a premissa bsica que prevalece em qualquer
sociedade em que se com preenda a finalidade do mandato. Vale dizer,
literalmente incompatvel com a funo de legislador, aplicador de re
cursos pblicos ou de fiscalizador da atuao do Executivo a condio
de criminoso, com o tal considerado aquele que com ete crime, estando
a autoria e a materialidade do delito devidam ente comprovada. O subs
titutivo aprovado. Projeto de Lei C om plem entar n 168/03, no art. 1, I,
letra e, considerou inelegveis os que forem condenados, em deciso
transitada em julgado ou proferida por rgo judicial colegiado, desde
a condenao at o transcurso do prazo de oito anos aps o cum pri
m ento da pena pelos crimes
Nos term os do Projeto aprovado na C m ara dos D eputados e no
Senado, encam inhado para a sano do Presidente, o chefe de um a m i
lcia cujos crimes foram filmados, m esm o que condenado em prim eira
instncia, poder se candidatar, ser diplomado, tom ar posse e exercer
o m andato, atuando em nom e do povo, enquanto no houver ratifica
o dessa condenao pelo respectivo rgo judicial colegiado. O u seja,
mesm o com sua ilicitude filmada, fotografada, exaustivamente d o cu
m entada o autor de crim e de trfico de entorpecentes e drogas afins,
contra a vida, a dignidade sexual, racismo, tortura, terrorism o, p rati
cado por organizao crim inosa, quadrilha ou bando etc poder ser
candidato e investido na representao popular enquanto no transitar
em julgado a deciso condenatria ou no for condenado por rgo
judicial colegiado.
Sob outro enfoque, no se pode falar em alterao do processo
eleitoral (art. 16, CF), para adiar a vigncia da lei que, tim idam en
te, busca dar efetividade exigncia constitucional que m anda aferir a

76
vida pregressa de quem pretende ser investido na representao p op u
lar. No se trata de alterao do processo, mas de aprim oram ento dos
requisitos exigidos para m aior qualificao dos que postulam mandato.
A bem da verdade, as futuras geraes jam ais conseguiro com
preender com o possvel u m a sociedade, que consagra expressamente
a norm atividade dos princpios (art. 5, $ 2*, CF), que exalta o prin c
pio da m oralidade (art. 37, CF), que determ ina seja considerada a vida
pregressa de todo e qualquer candidato a fim de proteger a probidade
adm inistrativa durante o exerccio do m andato ( 9, art. 14, CF), em
pleno sculo XXI, acolha crim inosos no exerccio da representao p o
pular sob o fundam ento de no terem sido condenados por rgo ju
dicial colegiado. Com o se a com provao p ura e simples de um crime,
atravs de filmagem inquestionvel, no fosse suficiente para a desqua-
lificao do infrator para o exerccio de to relevante funo.
Sob todos os ngulos, h excesso de tolerncia da sociedade b ra
sileira para com os delinqentes de m aior projeo. Mais grave e de
plorvel o excesso de ousadia daqueles que, m esm o sabendo que seus
crimes se acham filmados, buscam p o r todos os meios conquistar o
mandato. Obviamente, um delinqente participando da disputa pelo
p o d er poltico levar para o processo eleitoral todo o potencial de sua
criminalidade. C om pra de voto, utilizao acintosa da m quina pbli
ca, coao a eleitores tudo isso previsvel n u m certam e em que se b u s
ca a vitria a qualquer custo para satisfao apenas das convenincias
do postulante, cuja vida m arcada pela prtica de aes delituosas sem
qualquer preocupao em servir coletividade. Com o conciliar a exi
gncia de m oralidade no exerccio da funo pblica com o fato de um
cidado ter priso decretada, ordem de deteno em diversos pases e,
no Brasil, agir, falar e atuar em nom e do povo, com o se a crim inalidade
comprovada, em pas tido como desenvolvido, nada estivesse a signifi
car em outro Estado cujo Texto constitucional exalta a probidade.
A verdade que um a pessoa condenada pela prtica de crime
pelo juiz mais respeitado do Poder Judicirio, com seu ilcito filmado
est apto a transform ar-se em representante do povo. Para eleger-se
utilizar todo o seu potencial de astcia e delinqncia.
Por que o denom inado Ficha Suja tem a audcia de falar e agir
em nom e do povo, enfim, de gastar na condio de gestor o dinheiro
arrecadado dos tributos?

77
A resposta p o der at encher pginas de tratados nas academias
de Sociologia e Cincia Poltica. Mas p ode assim ser resumida. Poucos
no Brasil com preendem as trs finalidades bsicas do Estado: 1) p ro
duzir as leis, 2) dirim ir os conflitos e 3) realizar o bem comum. A vasta
m aioria buscar captur-lo para dele se utilizar em proveito prprio. O
poder almejado no para servir de instrum ento para que o cidado
possa atuar para m elhorar a vida dos demais integrantes da sociedade,
mas para ser usado a fim de aum entar o patrim nio, garantir emprego
para parentes do titular, facilitar a vida de correligionrios etc.
Raim undo Faoro, que muito contribuiu para im ortalizar o con
ceito da OAB perante o povo brasileiro, retratou o perfil daqueles que
buscavam integrar o parlam ento no tem po do Imprio. Naquela poca,
crim inoso jamais poderia cogitar de falar em nom e do povo. A notou
aquele portentoso jurista:
Os jovens retricos, hbeis no latim, bem -falantes,
argutos para o sofisma, atentos s novidades das livrarias
de Paris e Londres, com frase de Pitt, G ladstone e Disraeli
bem decorada, fascinados pelos argum entos de Guizot
e Thiers, em dia com os financistas europeus, tmidos
na im aginao criadora e vergados ao peso das lies
sem crtica, fazem, educados, polidos, bem -vestidos,
a matria prima do parlamento. O lhados distncia
tero o ar ridculo dos velhos retratos, com os versos
Anos dedicados a m usas e dam as mal-alafabetizadas.
Falta-lhe a voz spera, o to m rude, a energia nativa
dos colonos norte-am ericanos e dos polticos platinos,
m enos obedientes ao estilo europeu, mais hom ens,
m enos artistas e mais dotados de encanto potico.
(G randes N om es do Pensam ento Brasileiro - Os D onos
do P o der -, vol. I, Publifolha, So Paulo, 2000, p.439).

Se aos jovens polticos do im prio faltava voz spera e tom rude,


a um a parte expressiva dos polticos da Repblica do incio do sculo
XXI, sobra aspereza, h excesso de rudeza na voz e nos gestos para de
fender os prprios interesses. Falta com postura e inform ao para com
preender que 0 exerccio do poder no instrum ento para conquista de
riquezas e benesses. Tem por finalidade nica servir sociedade e no
servir-se dele o agente pblico para aum entar seu patrim nio ou favo
recer parentes e amigos.
Q uem afinal o Ficha suja na sociedade contem pornea? Ape

78
nas o condenado por rgo colegiado judicial? Ficha suja, para cons
tatao da inaptido para o exerccio do poder, em qualquer nvel,
quem o utiliza em proveito prprio. quem envolveu-se com a prtica
de ilcito, faltando-lhe, assim, decncia, decoro, dignidade para o exer
ccio de funo pblica. Q uem investe contra o patrim nio pblico,
estando sua ilegalidade comprovada, indigno para agir em nom e do
povo em qualquer repblica civilizada.
Muitos integrantes da sociedade no se deram conta do mal que
os Fichas sujas lhes fazem ao serem investidos no m andato eletivo.
No exigem, p o r isso, reao altura de sua nocividade. No param se
quer para avaliar a m onstruosidade de um a ordem jurdica produzida
por criminosos. A situao assemelha-se quela vivenciada no passado
quando no se tinha noo sobre os malefcios do cigarro. Paulo Freire,
com a sua autoridade de educador, explica m elhor esse fenmeno:
Q u an d o assum o o m al o u os m ales que o cigarro me
p o d e causar, m ovo-m e no sentido de evitar os males.
Decido, rom po, opto. Mas, n a prtica de no fum ar que
a assuno do risco que corro p o r fu m ar se concretiza
m aterialm ente.
M e parece que h ainda u m elem ento fundam ental
na assuno de que falo: o em ocional. A lm do
conhecim ento que tenh o do m al que o fum o m e faz,
te n h o agora n a assuno que dele fao, legtim a raiva do
fumo. E te n h o tam b m alegria de ter tid o a raiva que, no
fundo, ajudou que eu continuasse n o m u n d o por mais
tempo. Est errad a a educao que no reconhece na justa
raiva, n a raiva que protesta co n tra as injustias, co n tra a
deslealdade, co ntra o desamor, co ntra a explorao e a
violncia um papel altam ente form ador. O que a raiva
no pode, p erdend o os limites que a confirm am ,
perder-se em raivosidade que corre sem pre o risco de
se alongar em odiosidade. (Pedagogia da A utonom ia.
Saberes Necessrios Prtica Educativa, E ditora Paz e
Terra, 2009, p.40-1).

O Ficha Suja, que com provadam ente desvia verba da m erenda


escolar, adquire rem dio com validade vencida, que se apropria do
dinheiro destinado construo da estrada, do hospital to nocivo
a cada pessoa residente no territrio do Estado onde exerce o poder,
com o o fumo. O cigarro aniquila o indivduo, o Ficha suja investido no
p o d er causa dano sociedade a partir do m au exemplo a estim ular a
propagao da prpria criminaUdade.

79
Argumenta-se, com freqncia, que todos os que ocupam cargos
eletivos so indicados pelos cidados. verdade, Mas a lei deve ser pro
duzida e aplicada, tom ando como base a realidade do m undo no qual ter
ela vigncia. Nesse passo, como u m eleitor humilde resistir ao assdio de
candidatos envolvidos com faces ou no comando da criminalidade, em
sua comunidade, diante da ostensiva exibio de armas potentes, exigindo-
lhe o voto como condio para permanncia naquela localidade?
Com o com petir u m cidado de bons propsitos com algum
que, acintosam ente, desvia verba publica, distribuindo, bem prximo
do pleito, um a parcela desta a eleitores carentes, estando a prtica de
seu crim e docum entado em processo ainda no julgado?
preciso u m a com preenso elem entar para a durao de qual
quer democracia: o poder s deve ser exercido p o r pessoas decentes,
insuspeitas, probas, virtuosas. Jamais p o r delinqentes em dbito com
a Justia. Uma premissa bsica em toda sociedade que almeja paz e
prosperidade; lugar de quem praticou crim e contra o particular ou con
tra a A dm inistrao Pblica na penitenciria, ou em qualquer outro
lugar, m enos no exerccio do p o d er poltico.
Por outro lado, o Supremo Tribunal Federal ao julgar a ADPF n
144 consagrou o entendim ento segundo o qual som ente aps o trnsito
em julgado da deciso penal condenatria algum, que com eteu grave
crime, considerado inelegvel no Brasil. A exigncia de vida pregres-
sa, em bora expressamente reclamada no art. 14, 9, CF, foi afastada,
prevalecendo a presuno de inocncia que assegura a participao, no
processo eleitoral, de qualquer infrator cuja condenao penal no se
tornou definitiva.
Cum pre destacar que nenhum a das Declaraes de Direito faz
qualquer aluso exigncia de coisa julgada para que algum perca sua
condio de inocente. Alis, a Conveno A m ericana de Direitos H u
m anos (Pacto de San Jose da Costa Rica) prev expressamente a exi
gncia de sentena no mais sujeita a recurso apenas para o caso de
aplicao da pena de morte. Nesse sentido, dispe o seu art. 4. 2:
Nos pases que no houverem abolido a pena de morte,
esta s p oder ser im posta pelos delitos mais graves, em
cum prim ento de sentena fin a l de tribuna] com petente e
em conform idade com a lei que estabelea tal pena, pro
m ulgada antes de haver o delito sido cometido. Tampouco
se estender a delitos aos quais no se aplique atualm ente.

80
J o art. 8*2 daquela Conveno, que consagra a presuno de
inocncia, no faz referncia alguma exigncia de deciso transitada
em julgado para supresso dessa presuno, exigindo apenas a com pro
vao legal da culpa:
Toda pessoa acusada de u m delito tem direito a que
se presum a sua inocncia, enquanto m o fo r legalmente
comprovada sua culpa.

A Conveno A m ericana inspirou o STF a suprim ir do direito


brasileiro a priso do depositrio iniel, expressamente prevista no Tex
to constitucional vigente (art. 5, LXVII). Poderia tam bm ser ela in
vocada para mitigar a exigncia de condenao transitada em julgado
quando confrontada com a necessidade do exame da vida pregressa
para aferio da elegibilidade. Isso evitaria a aberrao bem visualizada
no fato de um criminoso, com delito filmando e j condenado no juzo
singular, ser investido na representao popular, estim ulando a propa
gao de sua delinqncia em todos os segmentos sociais.
Na verdade, a comprovao legal da culpa para fins de inelegibi-
lidade no pode ficar condicionada irrecorribilidade da deciso penal
condenatria. Significa essa exigncia, em ltim a anlise, desconfiana
nos prprios julgadores que prolatam sentenas penais, nas instncias
inferiores, reconhecendo a culpabilidade do ru, enquanto no se tor
narem estas coisa julgada.
Depois, no h direito fundam ental absoluto. A Constituio
no art. 5, XLVII, prev a pena de m orte no caso de guerra. A p r
pria priso do ex-governador Jos A rruda sem sentena condenatria
comprova a im possibilidade da prevalncia sempre do princpio da no
culpabilidade. Alis, nesse particular, h um a contradio insupervel
a exigir reflexo dos juristas contem porneos: possvel u m governa
d o r eleito, no exerccio do mandato, ser preso sem condenao alguma,
mas no possvel reconhecer sua inelegibiiidade pela prtica do crime
comprovado, que m otivou a supresso de sua liberdade.
A Declarao Universal dos Direitos Hum anos, adotada e p ro
clamada pela O N U atravs da Resoluo n 217/1948, tam bm no
consagra a exigncia de coisa julgada para extino da presuno de
inocncia. L-se no seu art. XI. I:

81
Toda pessoa acusada de u m ato delituoso tem o direito
de ser p resu m id a inocente at que a sua culpabilidade
tenha sido provada d e acordo com a lei, em julgam ento
pblico no qual lhe ten h am sido asseguradas todas as
garantias necessrias sua defesa.

A Declarao dos Direitos do H om em e do Cidado, de 1789,


dispe no se art. 9:
Todo acusado considerado inocente at ser declarado
culpado e, se julgar indispensvel prend-lo, to d o o
rigor desnecessrio g uarda d a sua pessoa dever ser
severam ente rep rim id o pela lei.

As Constituies brasileiras de 1824,1891, 1934, 1946, no cogi


taram da presuno de inocncia na dilatao atualm ente consagrada.
A Constituio de 1824, no art. 179, XIV, exigia, expressamente, ta
lentos e virtudes para investidura nos cargos pblicos civis, polticos
e militares
Hegel, po r sua vez, enfatizou a im portncia da virtude como re
quisito para o exerccio do poder:
"O p rincpio que M ontesquieu in dico u para a dem ocracia
a virtude; efetivamente, u m a constituio dem ocrtica
tem de fundar-se n a disposio das subjectividades,
nica form a de substancial em que a vontade que para si
e em si existe, ainda se manifesta.
(...)
D o m esm o m odo. E um a vez que na Repblica D em o
crtica a disposio para a virtude constitui a form a subs
tancial, preciso p o r de parte o contra-senso de que tal
disposio seria facultativa, ou nem sequer existiria, na
m onarquia, com o se entre a virtude e u m p o d er poltico
definido n u m a organizao subdividida houvesse oposi
o e incompatibilidade. (Princpios da Filosofia do Di
reito, G uim ares Editores, Lisboa, 1986, p. 231).

M ontesquieu relacionou sem pre a virtude com o requisito essen


cial para a fruio da democracia. Escreveu ele:
Os polticos gregos, que viviam no governo popular,
no conheciam ou tra fora que pudesse sustent-los
alm d a virtude. O s d e hoje s nos falam d e m anufaturas,
de com rcio, de finanas, de riquezas e at de luxo.
Q u an d o cessa esta virtude, a am bio entra nos coraes
que esto p rontos para receb-la, e a avareza en tra em

82
todos. Os desejos m u d a m d e objeto; o que se am ava no
se am a mais; era-se livre com as leis, quer-se ser livre
con tra elas; cada cidado com o u m escravo fugido da
casa de seu senhor; o que era m xim a cham ado rigor; o
que era regra cha m a m -n o incm odo; o que era cuidado
ch am am -no temor. (...) A repblica u m despojo; e sua
fora n o consiste em nada alm do p od er de alguns
cidados e n a licenciosidade de todos. (O Esprito das
Leis, M artins Fontes, So Paulo, 1996, p.33).

Qual a qualificao de um a repblica, em que todo e qualquer


crim inoso pode ser investido no governo, sob o fundam ento de que seu
crime docum entado ainda no recebeu sano em carter definitivo ou
julgam ento em segundo grau?
Por isso mesmo, Thomas M. Cooley considera u m a loucura co
locar um a pessoa no governo (traficante, peculatrio, receptador etc)
que represente perigo ao Estado. O M inistro Ayres de Brito resum iu
seu ponto de vista que, em bora vencido, num futuro no distante, por
certo, prevalecer:
"Meus colegas en tend eram q u eo po lticom ultiprocessado
p o d e se candidatar. Eu no. Q u an d o u m poltico
exibe processos que evidenciam um n am oro com a
delituosidade, ele n o p o d e representar a coletividade.
(Revista Veja, 16 de ju lho de 2008, p. 17).

N orberto Bobbio invoca esta lio de John Locke, extrada do seu


livro clssico O Segundo Tratado sobre o G overno Civil, para destacar
a necessidade de pessoas com provadam ente idneas para com andar o
p o d er poltico ou integrar a prpria oposio ao partido dom inante em
determ inado mom ento:
O fim do governo o bem dos hom ens: e o que
m elhor para a hum an id ade: que o povo se encontre
sem pre exposto vontade ilim itada d a tirania ou que os
governantes se encontrem s vezes expostos oposio,
q u an d o se excedem no uso do p o d e r e o utilizam para
a destruio e no para a conservao das propriedades
do povo (D ireito e Estado n o P ensam ento de Em anuel
Kant, E ditora M andarim , So Paulo, 2000, p.64).

Com o possvel ser alcanado o bem dos hom ens, a satisfao


do interesse coletivo, entregando-se o com ando do governo a crim ino
sos, cujos delitos encontram -se filmados ou gravados, com autorizao

83
da Justia, sob o argum ento de inexistncia de trnsito em julgado da
deciso penal que os condenou? M esmo quem no consiga definir vida
pregressa, sabe que um cidado com esse perfil no a possui, deixando
assim de satisfazer esse requisito para o exerccio do m andato em qual
quer lugar em que haja respeito pelo patrim nio do povo.
A inda que a Constituio no m andasse considerar a vida pre
gressa de quem pretende ser investido no poder poltico, a simples fi
nalidade deste, de realizao do bem com um, dem onstra, p o r si s, a
impossibilidade de sua ocupao p o r marginais. Aristteles j constata
ra isso ao enfatizar: No existe Estado feliz p o r si m esm o seno o que
se constitui sobre as bases da honestidade. (...) Aqueles, pelo contrrio,
que se propem d ar aos Estados u m a boa constituio prestam ateno
especialmente nas virtudes e nos vcios que interessam sociedade civil,
e no h nenhum a dvida de que a verdadeira Cidade (a que no o
somente nome) deve estim ar acima de tudo a virtude \ (A Poltica, Edi
tora M artins Fontes, So Paulo, p. 53-46).
No h sequer necessidade de lei para definir o que seja vida p re
gressa, como desnecessria a definio de amarelo para a com preen
so de tal cor. Todo m undo capta o alcance dessa expresso e o seu real
significado. Na Constituio, p or exemplo, no existe definio de re
putao ilibada, um dos requisitos, ao lado do saber jurdico, para que
possa algum, com mais de 35 anos, ser nom eado M inistro do STF. Um
advogado, processado por levar celular para o interior de u m presdio,
haver de ter reputao ilibada exigida para investidura naquele cargo
apenas p o r no haver transitado em julgado a sua condenao ou ter
sido condenado p o r um juiz singular?
A certeza do conhecim ento de todos sobre o sentido da expres
so vida pregressa a m esm a que levou o legislador a tam bm no
definir reputao ilibada exigida nos arts. 101, 104, pargrafo nico,
da Constituio, para nomeao, no cargo de M inistro, no mbito do
P oder Judicirio. Tem-se aqui a cham ada zona de certeza negativa, na
feliz expresso de Afonso Rodrigues Q ueir para resum ir a situao em
que, em bora algum no saiba precisar o que seja algo, tem certeza ab
soluta do que no seja. Uma pessoa condenada p or furto e formao de
quadrilha, mesm o sem o trnsito em julgado da deciso, no poder ser
integrante do Judicirio. Com o atribuir-lhe a misso de elaborar as leis?

84
Algum chefe de famlia, pai de duas filhas adolescentes, contra
tar, na condio de sndico, para a funo de vigia do prdio, no qual
residem elas, um jovem indiciado pela prtica de trs estupros? O ar
gumento, invocado pelo interessado no emprego, com um exemplar da
Constituio n a mo, de que os condm inos podem ficar tranqilos,
p or ser apenas indiciado, no tendo ainda sequer ocorrido denncia
do M inistrio Pblico contra sua pessoa, merece ser considerado? Sua
veemncia, na invocao do Texto constitucional, para ter a sua inocn
cia reconhecida, po r no existir contra si sentena penal condenatria
transitada em julgado ou deciso de rgo judicial colegiado, deve ser
levada em considerao pelo pai que busca a preservao de suas filhas?
- S se ele estiver com pletam ente fora de si, hipnotizado - brada
o cidado espantado e com os olhos arregalados diante da ousadia do
infrator em pretender aquele tipo de trabalho, onde acabaria p o r en
contrar cam po livre para praticar novos delitos.
A recusa do emprego ao indiciado pela prtica de estupro decor
re, na verdade, de simples anlise da sua vida pregressa. Todo m undo
sabe o que vida pregressa, m esm o que no consiga defini-la. O m es
m o absurdo, visualizado na colocao de um estuprador para ser vigia
de u m prdio onde residem garotas adolescentes, pode, com mesmo
grau de estarrecimento, ser detectado na perm isso para que um a pes
soa, com provadam ente envolvida em desvio de dinheiro pblico, fique
com a guarda de valores pertencentes populao, com ande licitaes e
prom ova a realizao de concurso pblico. Enfim, seja investida no p o
der para atuar, em nom e do Estado, cuja finalidade realizar o m elhor
para a sociedade, e no para os interesses do eventual delinqente, que
tem a petulncia de se tornar autoridade m ediante ameaa a eleitores,
com pra de voto e outros ilcitos compatveis com os seus antecedentes
conhecidos por todos.

A vida pregressa com o requisito de elegibilidade

A finalidade bsica do p o der poltico, com o reiteradam ente e n


fatizado, a realizao do bem com um. Esse objetivo impossvel de
ser alcanado atravs de pessoas, no seu com ando, j envolvidas com a
prtica de delitos. Aristteles advertia: Q uem quiser ouvir com provei-

85
to as exposies sobre o que nobre e justo, e em geral sobre a cincia
poltica, preciso ter sido educado nos bons hbitos'\ (tica a Nicma-
co, M artin Claret, 2001, p. 20).
A exaltao da virtude por M ontesquieu, como requisito essencial
para aqueles que se propem a exercer o p od er poltico, na democracia,
est, com o se pode observar, em absoluta sintonia com a exigncia do
exame da vida pregressa a que se reporta a norm a do 9, do art. 14, da
Constituio brasileira. No caso de recusa em assegurar-se efetividade
s exigncias desse com ando normativo, constatar-se- a possibilida
de de im plantao do prprio governo dos marginais. Governo sob o
com ando daqueles que, com provadamente, j atuaram revelia da lei,
do qual a cleptocracia a form a mais nociva. A falta de coisa julgada
da deciso condenatria dos governantes, ou de condenao p or rgo
judicial colegiado, no lhes subtrai a condio de infratores, estando
os seus ilcitos com provadam ente dem onstrados, passivos de consta
tao, inclusive, por pessoa m enos letrada. Os fatos delituosos podem
ser aferidos, seguramente, no processo de im pugnao do registro da
candidatura, no mbito da Justia Eleitoral, em que assegurada a mais
ampla defesa, podendo o im pugnado arrolar testem unhas, ju n tar d o
cum entos e recorrer a todas as instncias, no caso de deciso contrria
aos seus interesses.
Na verdade, a inusitada presena de crim inosos com delitos com
provados, no exerccio da representao popular no Brasil do incio
do sculo XXI, decorre da tansform ao em regra jurdica do p rin
cpio da presuno de inocncia at o trnsito em julgado da deciso
penal condenatria. A natureza de m ero princpio impede, porm , a
sua prevalncia absoluta. Por ser apenas um princpio seus efeitos, em
relao a determ inadas situaes, devem ser sustados, prevalecendo o
princpio da exigncia de vida pregressa compatvel com a m agnitude
da representao popular consagrado no art. 14, 9, CF. No se pode
visualizar ira cidad, nessa simples exigncia de calibragem. No se
cuida de rebelio das massas. Apenas se busca o reconhecim ento da
fora norm ativa da Constituio, que consagra o princpio da m orali
dade, para que no continue a prevalecer a tica da criminalidade que
consiste em apropriar-se indevidam ente um a pessoa de dinheiro p b li
co, im pedir o trnsito em julgado dos processos em que literalm ente

86
com provadas tais ilicitudes, utilizar a verba desviada para aliciar elei
tores e invocar, sem disfarar o deboche, ausncia de res judicata para
manter-se no exerccio do poder poltico, com etendo novos crimes.
Lembra o professor Daniel Sarmento:
Ao contrrio das regras, os princpios so dotados de um a
dim enso de peso. Tal caracterstica se revela q uando dois
princpios diferentes incidem sobre determ inado caso
concreto, entrando em coliso. Nesta hiptese, o conflito
solucionado levando em considerao o peso relativo as
sum ido po r cada princpio dentro das circunstncias co n
cretas que presidem o caso, a fim de que se possa precisar
em que m edida cada u m ceder espao ao outro.
Assim, possvel que u m princpio seja vlido e p e rti
nente a determ in ad o caso concreto, m as que suas c o n
seqncias jurdicas no sejam deflagradas naquele caso
concreto, ou no o sejam inteiram ente, em razo da
incidncia de outros princpios tam b m aplicveis. H
um a calibragem entre os princpios, e no a opo pela
aplicao de um deles, em d etrim ento de outro. (A P o n
derao de Interesses na C onstituio Federal, Lmen
Jris, Rio de Janeiro, 2003, p. 45).

Justamente essa dim enso de peso, reconhecida aos princpios


no pode ser afastada, na sua aplicao, para evitar a aberrao supre
m a de um a pessoa, condenada na prim eira instncia pela prtica de 5
homicdioSi 15 estupros e trico de entorpecentes, p o d er candidatar-
se ao cargo de Presidente da Repblica, Governador, Senador ou Pre
feito sob o argum ento de que nenhum a das suas condenaes transitou
em julgado ou foi apreciada p or rgo judicial colegiado, estando, as
sim, apta para levar todo o seu potencial de crim inalidade para ser
dissem inado no exerccio do m andato poltico.
A presuno de inocncia at o trnsito em julgado da sentena
penal condenatria um princpio. No um a regra jurdica. No m bi
to da aplicao das regras, as divergncias se solucionam recorrendo-se
aos critrios hierrquico, cronolgico e de especialidade. Na aplicao
destas, no h ponderao, a subsuno prevalece da seguinte forma,
ainda quando se chegue loucura, preconizada p o r Cooley, na sua
aplicao:
Premissa m aior - todo brasileiro inocente enquanto inexistir
contra ele condenao crim inal transitada em julgado.
Premissa m enor - Paulo estuprou 5 menores, m atou dois hom ens

87
e assaltou seis senhoras, no tendo, porm , contra si, sentena penal
condenatria transitada em julgado nem julgam ento p o r rgo judicial
colegiado.
Concluso - Pode candidatar-se a presidente do Brasil, am para
do n o princpio da no culpabilidade consagrado na Constituio da
Repblica.
O absurdo, entretanto, no pode receber o aval do Direito. Tem
este p o r objetivo, justam ente excluir da convivncia social as pessoas
que representam ameaa paz na sociedade. Jamais assegurar-lhe p o
sio de com ando nesta, diante do flagrante perigo que isso representa.
Constatou e advertiu John Dewey sobre os danos que muitos
hom ens acabam causando sua gerao ao recusarem adaptar velhos
princpios a novos casos que reclam am sua reviso: situaes em que
entram a m udana e o inesperado so um desafio para a inteligncia
criar novos princpios (...) A histria hum ana longa. H um longo
registro de experim entao passada, e existem verificaes cumulativas
que do a muitos princpios um prestgio bem merecido. O cm ulo
da loucura desconsider-los de form a leviana. Mas as situaes so
ciais se alteram; e tam bm um a tolice no observar a maneira como
velhos princpios operam de fa to sob novas condies, e no modific-los
de modo que sejam instrumentos mais eficientes para julgar novos casos.
M uitos hom ens so agora conscientes do dano feito em questes legais
ao se supor a existncia antecedente de princpios fixos aos quais todo
caso novo pode ser submetido. Eles reconhecem que essa suposio
apenas estimula de form a artificial idias desenvolvidas sob condies
passadas, e que sua perpetuao no presente gera injustia. No entanto,
a escolha no entre jogar fora regras anteriorm ente desenvolvidas e
aferrar-se a elas de m aneira obstinada. A alternativa inteligente rever,
adaptar, expandir e alterar essas regras. O problem a u m problem a de
readaptao contnua e vital. (Os G randes Filsofos do Direito, M ar
tins Fontes, So Paulo, 2002, p. 510),
Com o se percebe, na aplicao do direito, no pode o julgador
deixar de considerar a realidade dos fatos n a qual tem ele vigncia.
fato pblico e notrio, em muitos municpios, que gestores desviam
verba acintosam ente da m erenda escolar, m altratando crianas j des
nutridas pela carncia absoluta de bens. Apropriam-se de dinheiro da
sade, de estradas, da escola etc, estando seus ilcitos com provados nas
instncias adm inistrativas e judiciais. C onquistam , ainda assim, m a n
dato eletivo sob o espantoso argum ento de que nen hu m a condenao
pela prtica de seus crimes transitou em julgado. C om o dinheiro des
viado, que historicam ente no devolvem aos cofres pblicos, passam
a aliciar eleitores carentes que, pela excessiva dependncia de tudo, se
transform am em presas fceis, trocando voto p o r bens materiais, a sa
ber: tijolo, telha, cesta bsica, dinheiro em espcie etc.
Nesse contexto, o argum ento de que cabe ao eleitor fazer a tria
gem, entre os candidatos, desautorizado pela situao de carncia,
falta de escolaridade e agressividade dos candidatos delinqentes.
Na aplicao do Direito, no pode o julgador desconhecer essa
particularidade dolorosa, mas cruel, real. A ousadia de crim inosos
candidatos sepulta a prpria norm alidade que se exige da disputa elei
toral. Com um a agravante: ningum tem coragem de denunci-los. A
sua inocncia presum ida prevalece sobre a realidade contundente dos
fatos, em que a frieza dos seus crimes, com etidos luz do dia, sem
disfarce, com o ntido propsito de intimidao, acaba servindo ainda
de estmulo ao surgim ento de novos infratores que, aps um a srie de
delitos sem condenao definitiva, tam bm se sentem credenciados
postulao de um m andato eletivo.
preciso ter em m ente que o Direito C onstitucional no cincia
da realidade, com o so a sociologia e a cincia poltica. Ele dotado de
juridicidade. cincia normativa, com o adverte K onrad Hesse, na sua
obra clssica A Fora N orm ativa da Constituio, que se caracteriza
pelo dever-ser, que im pe com pulsoriam ente conduta, e no simples
m ente pelo ser, que se restringe observao da realidade, ao m undo
da natureza, aos fatos regidos pela causalidade e no pela im putabilida
de, com o ensinava Kelsen.
O Direito Constitucional no pode tornar-se estril a pretexto de
proteger o princpio da presuno de inocncia, com o se apenas este
existisse no Texto constitucional. Deve im por-se sobre os fatos aberran-
tes, pautando a realidade com base nos demais princpios vigentes na
ordem jurdica a partir da ponderao dos valores neles consagrados.
Pertinente a advertncia de Konrad Hesse: Se a Cincia d a C onstitui
o adota essa tese e passa a adm itir a C onstituio real com o decisiva.

89
tem-se a sua descaracterizao como cincia normativa, operando-se
a sua converso num a simples cincia do ser. No haveria mais como
diferen-la da Sociologia ou da Cincia Poltica (A Fora Normativa
da Constituio, Srgio Fabris Editor, p. 11).
Entre o interesse de um indivduo candidatar-se e o interesse da
sociedade de no ter o seu patrim nio gerido p o r pessoa sem com pro
vada probidade, este ltim o deve prevalecer, com o j sustentava Aris
tteles: O bem hum ano tem de ser a finalidade da cincia poltica, pois
ainda que seja o caso de o bem ser idntico para o indivduo e para o
Estado, o bem do Estado visivelmente u m bem m aior e mais perfeito,
tanto para ser alcanado e preservado. Assegurar o bem de u m indi
vduo apenas m elhor do que nada; porm , assegurar o bem de um a
nao ou de um Estado um a realizao mais nobre e divina (tica a
Nicmaco, Edipro, So Paulo, 2007, 2^ edio, p. 38-9).
A propsito, a desapropriao de bens do patrim nio do p articu
lar por interesse pblico, mesm o com pagam ento de justa indenizao,
nada mais do que o efetivo reconhecim ento da legitimidade da preva
lncia do princpio do interesse coletivo sobre o privado.
Por outro lado, o exerccio do poder poltico p o r pessoas com-
provadam ente sem idoneidade, com repugnncia prtica da virtude
reclamada por M ontesquieu, no pode ser apenas objeto de constata
o pelos aplicadores do Direito Constitucional, sob pena de ser este
transform ado em sociologia. A investidura no m andato de criminosos,
cuja periculosidade detectada, em alguns casos na prpria eterniza-
o dos processos em que figuram com o rus, atesta a supresso da
prpria norm atividade do Direito Constitucional, a despeito da nfase
de suas norm as exigindo observncia da moralidade, da probidade e do
exame vida pregressa.
O fato que criminosos, com ilcitos docum entados, exercem o
poder poltico no Brasil. Chefes de milcias arm adas buscam fortalecer
suas aes delituosas, atravs da investidura no m andato outorgado por
cidados, coagidos pelos fuzis que lhes so apontados.
Diante desse quadro dantesco, reitere-se, o Direito C onstitucio
nal no pode ser convertido em sociologia, observando passivamente
tais aberraes se propagarem na sociedade na qual tem vigncia. Essa
imobilizao, em conseqncia da subtrao da efetividade da norm a

90
do art. 14, 9^, CF, o transform a em m era cincia contemplativa da
realidade.
A rgum enta-se, sob outro enfoque, com m uita nfase, ser p eri
goso exigir-se anlise da vida pregressa, afinal, no passado recente da
ditadura, bastava um a simples denncia do M inistrio Pblico para
tornar-se o cidado inelegvel, com base na Lei C om plem entar n 5,
ento vigente.
Na verdade, no perodo obscuro de 1964, realmente ocorreu in
justia de toda ordem. Direitos polticos foram duram ente sacrificados.
O Pas encontrava-se subm etido ao AI n 5, que suprim iu, inclusive, as
garantias da magistratura.
Entretanto, a realidade vivenciada no presente outra completa
mente diferente. A Constituio de 1988 consagrou o prim ado da ga
rantia da ampla defesa, hoje vivenciado em processo de toda natureza.
At para desligamento de filiado de clube, sem expresso e de qualquer
lugar, a falta de observncia do contraditrio e da ampla defesa provoca
a nulidade da ao da diretoria, ensejando o restabelecimento do direi
to do scio prejudicado.
Assim, aquele acusado pela prtica de crime, que tem seu p ed i
do de registro im pugnado perante o Juiz Eleitoral, pode, no curso do
processo de impugnao, exercitar a am pla defesa, dem onstrando a
inconsistncia da acusao, a insignificncia do fato que lhe im puta
do, enfim, no ser pessoa de alta periculosidade descredenciada para o
exerccio da representao popular.
O que parece inadmissvel - e as geraes futuras sero im pla
cveis na crtica am parada pela iseno que a H istria propicia - a
prevalncia de um a interpretao que consagra a situao absurda,
sob todas as ticas, segundo a qual, m esm o que todos sejam sabedores
dos inm eros atos delituosos, com provadam ente praticados p or deter
m inado cidado, pode este ainda assim ser registrado candidato, sob
0 argum ento de que a condenao que lhe foi im posta no se tornou
res )udicata ou no foi imposta por rgo judicial colegiado. Pare
ce inacreditvel, mas a interposio de simples recurso de Embargos
de Declarao, da deciso condenatria no STF, em pleno sculo XXI
afastava a inelegibilidade, desacreditando toda a comprovao do cri
me atestada nas prprias instncias judiciais.

91
o poder poltico, na Repblica, no pode ser transform ado em
abrigo de peculatrios, receptadores, homicidas, estelionatrios e o u
tros infratores com crimes devidam ente comprovados. Um condenado
p o r peculato, registrado e eleito prefeito municipal, no deixar de co
m eter novos ilcitos porque no transitou em julgado sua condenao.
Ter pressa em comet-los e buscar ocult-los atravs de novos m eca
nismos, afinal, no freqentou n en h u m reform atrio que lhe estim u
lasse a respeitar a coisa pblica. Pelo contrrio, a certeza de retorno ao
m andato pela dem ora do julgam ento em rgo judicial colegiado ou
do trnsito em julgado de sua condenao, o estim ular prtica de
novos delitos, e, o que mais grave, disseminar exemplos de xito no
desvio de verbas pblicas que acabaro se disseminando intensamente na
sociedade.
O resultado da negativa de vigncia do princpio constitucional
da exigncia de vida pregressa compatvel com a m agnitude da repre
sentao popular a propagao da delinqncia em todas as camadas
sociais. O contribuinte deve se preparar para custear a edificao de
mais penitencirias para abrigar o crescente nm ero de jovens infrato
res, inspirados em lderes polticos que, a despeito do rosrio de crimes
cometidos, acabaram agraciados com a investidura no poder poltico,
n u m portentoso exemplo de estmulo a mais devastadora crim inalida
de.
Impe-se, assim, a necessidade de garantir-se efetividade exi
gncia de vida pregressa com o requisito de elegibilidade para inves
tidura na representao popular, tal com o exigido pela Constituio
vigente no seu art. 14, 9.
Os cidados que exercem funo pblica e aqueles que buscam
p o r meios escusos aum entar seu patrim nio devem m editar sobre esta
observao de Aristteles;
'b h o m em feliz, en q u an to h om em , necessita tam b m
de bens exteriores, pois nossa natureza no basta a si
m esm a, p ara ser saudvel, de ser alim entado e cuidado.
E ntretanto, no se deve p en sar que o h om em , para ser
fehz, necessite de m uitas o u de grandes coisas, s porque
no p o d e ser sum am ente feliz sem bens exteriores.
D e fato, a auto-suficincia e a ao no im plicam
excesso, e p o d em o s praticar aes nobres sem p ara isso
necessitarm os ser donos d a terra e do mar. M esm o com

92
recursos m oderados, po d e-se proceder virtuosam ente
(alis, isso evidente, pois se pen sa que u m cidado p od e
praticar atos no m enos dignos que os dos que detm o
po der; e m uitas vezes at mais), basta que tenh am o s o
necessrio p ara isso, pois a vida das pessoas que agem
em co nform idade com a virtude ser feliz. (tica a
N icm aco, E ditora M artin Claret, p. 233).

Todo hom em tem o livre arbtrio para agir conform e lhe con
vm. Se optar p o r praticar ao tipificadora de delito, deve saber de
antem o que se to rn a inapto para o exerccio do mandato. A investi
dura de delinqente na representao popular incompatvel com a
ordem constitucional vigente que, de form a enftica, m anda que seja
considerada a vida pregressa de quem pretende ser candidato com o
fim especfico de proteger a probidade adm inistrativa e a m oralidade
durante o exerccio do m andato (art. 14, 9, CF). preciso apenas
com preender que um infrator da lei ou espertalho no pode exercer
o poder. N o pode atuar em nom e do povo, sob pena da crim inalidade
ser mais prestigiada do que a virtude, cujo cultivo essencial para que a
Repblica Federativa do Brasil no seja reduzida a m era Repblica dos
Fichas sujas.

93
94
INCLUSO ELEITORAL DAS PESSOAS COM DEFICINCIA

F b ia L im a d e B r ito D a m ia '-"
L u iz A l b e r to D a v id A r a u jo '- '

SUMRIO: L Consideraes sobre a dignidade da pessoa hum ana; 2.


Da dignidade igualdade de direitos; 2.L O que significa acessibilidade?
3. O acesso das pessoas com deficincia ao processo eleitoral; 3.1 A
norm ativa eleitoral existente e as barreiras de acesso; 3.2 A questo
dos intrpretes de LIBRAS e dos debates televisivos; 4. Concluses; 5.
Bibliografia.

1. CONSIDERAES SOBRE A DIGNIDADE DA PESSOA


HUMANA

O ponto de partida para o estudo de qualquer direito deve ser o


de que a pessoa hum ana o bem mais valioso para a hum anidade e,
portanto, est sempre acima de qualquer valor'^\
Para que possa existir e desenvolver-se de form a plena, deve-se
assegurar pessoa hu m ana um m nim o de condies necessrias para
a sua participao ativa na sociedade ou para que possa usufruir dos
benefcios de se viver em sociedade. Essas condies m nim as so os
direitos fundam entais da pessoa hum ana, imprescindveis para a sua
existncia digna. Sim, pois, o direito fundam ental vida deve ser enten
dido como direito vida digna e esta no prescinde da coexistncia de
outros direitos igualmente fundam entais, com o a alimentao, a sade,
a m oradia, a educao, a participao na vida poltica etc.
A dignidade da pessoa hum ana , portanto, intrnseca ao ser h u
mano.

120 A ssessora Jurdica n o M in striu P b lico Federal, Especialista e m D ireito Processual Civil, Especialista
em D ireitos H u m a n o s pela Faculdade d e D ireito d a U n iversid ade d e So Paulo.
121 Professor T itular d e D ireito C o n stitu c io n a l d a F a culd ad e d e D ireito d a PLC-SP, Pro fesso r e C o o r d e n a
d o r d o C u rs o d c P s -G ra d u a o (M e strad o e D o u to ra d o ) d a In stitu io T oledo d e B au ru -IT E , Mestre,
D o u to r e L iv re -D oce n te e m D ireito C on stitu cio n al.
122 DALLARI, D a lm o d e Abreu, Direitos h u m a n o s c cidadiinia. 2^ cd, reform , So Paulo: M o d e rn a , 2004
(C oleo Polmica), p, 9,

95
A localizao topogrfica da dignidade da pessoa hum ana, no
texto constitucional, com o um dos fundam entos da Repblica (art. 1,
inciso II), ao lado da soberania, da cidadania, dos valores sociais do
trabalho e da livre iniciativa e do pluralismo poltico, bem denota a sua
excepcional im portncia em nosso ordenam ento jurdico.
De acordo com Jos Afonso da Silva, a dignidade da pessoa h u
m ana um valor suprem o que atrai o contedo de todos os direitos
fundam entais do hom em , desde o direito vida"^^\ Nesse ponto, dis
cordando de parte da doutrina, afirma que a dignidade da pessoa h u
m ana no constitui um princpio constitucional fundam ental, pois a
Constituio lhe d mais do que isso, quando a pe com o fundam ento
da Repblica Federativa do Brasil constituda em Estado Democrtico
de Direito.
De outra parte, m esm o quando tom ada, pela doutrina, como
princpio constitucional, a dignidade da pessoa h u m ana entendida
como vetor que norteia a prpria unidade da Constituio. Nesse sen
tido, Paulo Bonavides, no prefcio da obra de Ingo Wolfgang Sarlet,
Dignidade da pessoa hum ana e direitos fundam entais na Constituio
Federal de 1988, afirmou que:
[...] n en h u m princpio mais valioso para co m pen diar
a unidade m aterial da C onstituio que o princpio da
dignidade da pessoa hum ana.
Q u an d o hoje, a p ar dos progressos herm enuticos do
direito e de sua cincia argum entativa, estam os a falar, em
sede de positividade acerca d a u nidade da Constituio,
o princpio que urge referir n a ord em espiritual e
material dos valores o principio da dignidade da pessoa
humana'-*.

123 SILVA, Jos A fonso da. A d ig n id a d e d a p e sso a h u m a n a c o m o v alor s u p re m o d a d e m o c ra cia , fiev/i-fa de


Direito Adm inistrativo. Rio d e laneiro, v. 212, pp. 89-94, abr./jun . 1998, pp. 91-92, grifo d o autor.
124 A in d a p re fa c ia n d o a m e n c io n a d a o b ra , P a u lo B onavides aduziu: A u n id a d e d a C o n stitu i o , na m e
lh o r d o u trin a d o c o n stitu cio n alism o c o n te m p o r n e o , s se tr a d u z c o m p re e n siv e lm e n te q u a n d o t o
m a d a em sua im prescritvel b id im e n sio n a lid a d e, q u e ab ran g e o fo rm al e o axiolgico, a saber, form a
e m atria, ra z o e valor. A m b o s os te rm o s c o n ju g a d o s assin alam , c o m a rev o lu o h e rm e n u tic a , o
m o m e n to definitivo d a s u p re m ac ia p rin c ip io l g ica d o s c o n te id o s co n stitu cio n ais sobre os c o n te d o s
legislativos o rd in rio s d a velha d o g m tic a e a o m e s m o te m p o e x p rim e m a a scen so d a leg itim idad e
m aterial q u e p e e m g ra u d e m e n o r im p o rt n c ia , p o r carncia d e p r s tim o s u p e r io r nas solues
in te rpreta tiv a s da C on stitu io, o fo rm a lism o positivista e legalista d o p assad o , p e cu liar d o g m tic a
ju rd ica d o scu lo XIX. F o rm a lism o q u e in te rp reta v a regras, e n o princp io s. P o r isso m e sm o , mais
a ten to a o texto d a s leis q u e ao D ireito p ro p r ia m e n te dito (S A R L tT , n g o Wolfgang. D ignidade da
pessoa h u m a n o e direitos fu n d a m e n ta is na Constituio Federai de 1988. 4 ed. P o rto Alegre; Livraria
d o A dvogado, 2006, Prefcio).

96
Seja entendida com o princpio fundam ental, seja como fu n da
mento do Estado, no pairam dvidas acerca da im portncia da digni
dade da pessoa hum ana, a qual deve sempre nortear a interpretao de
qualquer norm a existente no arcabouo jurdico ptrio. Em havendo
coliso entre direitos fundam entais e, na im possibilidade de coexisti
rem, o princpio que deve prevalecer aquele que mais se aproximar
da dignidade da pessoa humana'-% na m edida em que o hom em deve
ser sempre visto e tratado com um fim em si mesmo, nunca com o um
meio.'-'
O marco histrico m oderno desse entendim ento de 1948,
quando a Organizao das Naes Unidas (ONU) aprovou a Decla
rao Universal dos Direitos do H om em e proclamou os direitos fun
damentais. A im portncia do term o proclam ar, segundo D alm o de
Abreu Dallari'-% reside na evidncia de que no h concesso ou re
conhecim ento de direitos, m as proclam ao deles, significando que sua
existncia independe de qualquer vontade ou form alidade. Assim, por
serem direitos fundam entais inerentes natureza hum ana, nenhum
indivduo ou entidade, nem os governos, os Estados ou a prpria O r
ganizao das Naes Unidas, tem legitimidade para retir-los de qual
quer indivduo.

2. DA D IG N ID A D E IGUALDADE DE D IREITO S

Firm ado o entendim ento de que a dignidade condio inerente


a toda pessoa hum ana, decorre a assertiva de que todas as pessoas so
iguais. Uma pessoa no vale mais ou m enos do que outra.
Essa igualdade de que se cuida no significa que cada pessoa no

125 COMPARA'1'O, Fbio Kondcr. A ajirnino histrica dos direitos h u m anos, p. 61 ef


126 N esse s e n tid o so as p o n d e ra e s d e D aniel S a rm e n to : " O ser h u m a n o p re c ed e o D ire ito e o Estado,
q u e ap en a s se justificam e m r a / o dele. N esse sentido, a p essoa h u m a n a deve ser c o n ceb id a e tra ta d a
c o m o valo r-to n te d o o rd e n a m e n to ju rdico , c o m o assevera M iguel Reaie, s e n d o a defesa e p ro m o o
d a d ig n id a d e , em to d a s as suas d im e n s es, a tarefa p rim o rd ia l d o E stado D e m o c r tic o d e D ireito, f...]
N esta linha, o p rin c ip io d a d ig n id a d e d a pessoa h u m a n a re p re s en ta o ep ic en tro axiolgico d a o rd e m
co n stitucio n al, irr a d ia n d o efeitos so b re to d o o o rd e n a m e n to ju rd ico c b a liz a n d o n o a p e n a s os atos
estatais, m a s ta m b m to d a a m iria d e d e relaes p riv a d a s q u e se d e senv o lv em n o seio d a socied ad e
civil e d o m e rc a d o [...] A ssim, ap en a s o resp eito d ig n id a d e d a p e sso a h u m a n a q u e legitim a a o rd e m
estatal c c o m u n it ria , c o n stitu in d o , a u m s te m p o , p re s su p o s to e objetivo d a d e m o c ra cia . (S A R M E N
TO, Daniel. .4 ponderao de interesses na C onstituio Federal. Rio dc Janeiro: L m en Juris, 2000, pp.
59 - 60 ).
127 DALLARl. D a lm o de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado, 14'' ed. So Paulo: Saraiva. 1989, p. 178.

97
tenh a a sua prpria individualidade e personalidade. Tambm os varia
dos grupos sociais, distinguem -se p o r sua prpria cultura, costum es e
relaes sociais. Em tal sentido, as pessoas, assim como os grupos so
ciais so diferentes, mas continuam todas iguais com o seres hum anos,
tendo as m esm as necessidades e faculdades essenciais. Disso decorre a
existncia de direitos fundam entais, que so iguais para todosV^
Em que pese a dicotom ia existente entre o universalismo e o
relativismo dos Direitos Humanos^^^, h que se ter em m ente que h
direitos m nim os que so com uns a todos os seres hum anos, porque
derivam justam ente dessa condio hum ana, da qual a dignidade e o
respeito no se dissociam, independentem ente de sua origem tnica,
sexo, idade, credo, nacionalidade, convico poltica, ter ou no defici
ncia e demais diferenas.
Nesse sentido, vale lem brar que o Supremo Tribunal Federal, em
julgam ento histrico no qual lanou m o da interpretao teleolgica e
sistemtica da Constituio, dialogando com circunstncias histricas,
polticas, sociolgicas e antropolgicas, firm ou o entendim ento de que

128 D AI.l.A RI, D a lm o d c A breu. Direitos h unuinos e ciiladania. pp. 13-14.


129 Critica-.se a un iv ersa lid ad e d o s d ireitos h u m a n o s, a o a r g u m e n to d e q u e esta seria u m a fo rm a de
c o lo n ia lism o e a p ro te o d o s d ire ito s h u m a n o s , u m a fo rm a de in gern cia estran g eira o c id e n tal nos
a ss u n to s d o m stico s dos paises orientais, c o m a im p o s i o d e valores c c o n se q e n te sacrifcio d a d i
versid ade cultural- C ritica-se, ain d a , a le g itim id ad e d a D eclarao U niversal d o s D ireitos d o H o m e m ,
em ra z o das oito a b sten es q u e teve, b e m c o m o p elo fato d e q u e m u ito s pases d c hoje e ra m colnias
eu ro p e ia s p o ca d e sua form u lao . E n tretan to , o b serv a A n d r <Je C a rv a lh o R am o s q u e "a origem
eu ro p ia e a n tro p o c e n tric a das p rim e ira s c artas d e direitos h u m a n o s n o p o d e ser c o n sid e ra d a p ara
alm d e m e ro d a d o histrico. [...) A p ro te o d o s direitos h u m a n o s , q u e r nas p rim e ira s revolues
liberais, q u e r n o s dias atuais, c o n tin u a se n d o u m a co n q u ista, n o p e rte n c e n d o a d e te rm in a d a tra d i o
cultural, m a s sim o b jeto d e p e rm a n e n te d is p u ta poltica, d u ra n te a qual tradi es c u ltu ra is e religiosas
p o d e m se a lterar e n ov as leituras dessas m e sm a s tra d i e s p o d e m aflorar. [...| N o se tra ta d e buscar,
assim, u m a d e n o m in a o c o m u m m n im a d o s d iversos valores culturais, q u e aceita diversas c o n d u ta s
h u m a n a s ap en a s p o r serem in teg rantes d c tra d i e s culturais, e m sacrifcio d a d ig n id a d e d a pessoa
h u m a n a , m a s d e se a firm a r q u e a p lu ra lid a d e d e c u ltu ra s e orie u fa e s religiosas !o u d e c osm ovises)
de v em ser resp eitad as c o m o re c o n h e c im e n to d a lib erd ad e e p a rtic ip a o c o m d ireito s iguais p ara
to d o s C o m isso, p o n tu a R am os, "o a r g u m e n to c u ltu ra l d e relativzao u n iv e rsalid ad e d o s direitos
h u m a n o s so m e n te p o d e ser aceito c o m o clusula de s alv ag u ard a queles q u e assim d e sejarem exercer
seus direitos de escolha, m a s n u n c a p a ra coag ir o u tro s a se s u b m e te re m a d e te rm in a d o s c o m p o r ta
m e n to s ap en a s p o r se tra ta r d e p r tic a tradicional'", (R A M O S, A n d r d e C arv alh o . Teoria gera! dos
direitos hu m a n o s na ordem internacional. Rio d e Janeiro: R enovar, 2005. pp. 182 e 192-194). Dc to d o
m o d o , a D eclarao de V iena, q u e c o n to u c o m m ais d e cen to e o ite n ta pases, p rev q u e a na tu re z a
universal d o s d ireito s h u m a n o s n o a d m ie d v id a s (art. 1), b e m c o m o q u e "iod o s os direitos h u m a n o s
so universais, indivisveis in te rd e p e n d e n te s e in te r-relacionados. A c o m u n id a d e in te rn a c io n a l deve
tra ta r os direitos h u m a n o s de fo rm a global, ju s ta e eqiiitativa, em p d e ig u a ld a d e e c o m a m e sm a n
fase. E m b o ra p a rtic u la rid a d e s n acio n ais e regionais d e v am ser levadas e m co nsiderao, assim c o m o
diversos con tex to s h istricos, c u ltu ra is e religiosos, d e v er d o s E stad o s p ro m o v e r e p ro te g e r to d o s os
d ireito s h u m a n o s e liberdades fu n d a m e n ta is, sejam quais fo rem seus sistem as polticos, e co n m ic o s e
culturais. (art. 5)

98
inexiste subdiviso n a raa hum ana, pois no h diferenas biolgicas
entre os seres hum anos. Na essncia so todos iguais '^^
A Constituio Federal brasileira estabelece no caput do art. 5
que todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza
(igualdade formal). Entretanto, no s perante a n o rm a posta se nive
lam os indivduos, mas, a prpria edio dela assujeita-se ao dever de
dispensar tratam ento equnim e s pessoas (igualdade m aterial).'
Por outro lado, outra coisa no faz a lei a no ser desigualar situ
aes: o jovem do idoso, o nacional do estrangeiro, a criana do adulto,
a pessoa com deficincia da pessoa sem deficincia etc. Todavia, outro
no o seu objetivo a no ser igual-las nos seus direitos, j que to
dos os seres hum anos so iguais. As variadas caractersticas externas de
cada pessoa, contingenciais (sexo, idade, profisso, nacionalidade etc.),
no podem e no devem ser capazes de diferenci-las naquilo que, es
sencialmente, tem em com um ; a sua condio hu m ana e a dignidade
que dela decorre.
Do princpio da igualdade, tom ado na sua acepo isonmica, e
dos objetivos fundam entais da Repblica previstos no art. 3, incisos I,
III e IV (a construo de um a sociedade livre, justa e solidria; a erra
dicao da pobreza e da marginalizao e reduo das desigualdades
sociais e regionais; assim com o a prom oo do bem de todos, sem p re
conceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas
de discrim inao), afere-se o dever de todos, e do prprio Estado, no
sentido de prom over as aes necessrias (aes afirmativas) garantia
da no excluso de pessoas ou grupos marginalizados. Isto porque, a
construo de um a sociedade livre, justa e solidria; a reduo das desi
gualdades sociais e a promoo do bem de todos sem preconceitos (CF,
art. 3) implicam um fazer, um a atuao positiva do Estado em direo
incluso social.
Portanto, a efetividade do princpio da igualdade, nos dias atuais,
leva ao entendim ento de que, no basta u m a atuao negativa do Esta
do no sentido de im pedir violaes s liberdades individuais; a tran s
formao pela qual passou a sociedade, que resultou no surgim ento dos

130 S1'F, T ribunal Pleno, H C - Q O 82424/R S, Rei. M in. M o re ira Alves, Rei. p / A c rd o M in. M au rcio C o r
ra, j. 17/9/2003, v.m., D \ 19/3/2004, p. 17). T a m b m disponvel n a p u b lic a o Racism o e anli-sem itis-
tno: u m julgam ento histrico do ST F (H abeas Corpus n" 82.424/RS). Braslia; Brasilia Jurdica. 2004.
131 M ELLO, C elso A n to n io B an d eira de. C.ontei'uh jurdico do p rincipio d a igualdade, p. 9.

99
direitos sociais, reclama u m a atuao positiva, um a prestao positiva
do Estado, que objetiva nada m enos do que a igualao de direitos^^.
nesse contexto que se insere a proteo jurdica das pessoas
com deficincia, a qual, fundada nos princpios da dignidade da pes
soa hum ana, da igualdade e da isonomia, busca a plena incluso social
dessas pessoas, bem com o a garantia do pleno acesso a todos os seus
direitos.
No h mais espao, nos dias atuais, para que a excluso das pes
soas com deficincia da vida social seja vista com naturalidade'^^. Nesse
sentido expressa a afirmao contida na Conveno Interam ericana
para a Eliminao de Todas as Formas de Discrim inao contra as Pes
soas Portadoras de Deficincia (Conveno de Guatemala), da qual o
Brasil s i g n a t r i o , e segundo a qual as pessoas com deficincia tm
os m esm os direitos hum anos e liberdades fundam entais que outras
pessoas e que estes direitos, inclusive o direito de no ser submetidas
a discrim inao com base na deficincia, em anam da dignidade e da
igualdade que so inerentes a todo ser hum ano.
A m elhor e mais recente definio do que seja deficincia, ali
s, dada pela Conveno Internacional sobre os Direitos das Pessoas
com Deficincia'^^, da ONU, em seu prem bulo, alnea e: Deficincia
um conceito em evoluo. A deficincia resulta da interao entre
pessoas com deficincia e as barreiras atitudinais e ambientais que im
pedem sua plena e efetiva participao na sociedade em igualdade de
oportunidades com as demais pessoas.

132 A esse respeito p ro n u n c io u -s e o S u p e rio r T rib u n a l d e Justia, c m a c rd o re la ta d o p e lo M in istro Luiz


Fux: C o m o d e sabena, as a e s afirm ativas, fu n d a d a s e m p rin c p io s le g itim a d o re s d o s interesses h u
m a n o s re a b re m o d ilog o p s-p o sitiv ista e n tre o d ire ito e a tica, t o r n a n d o efetivos os p rin c p io s c o n s
titucionais d a is o n o m ia e d a p ro te o d a d ig n id a d e d a p e sso a h u m a n a , c n o n e s q u e re m o n ta m s mais
antigas d e ciara e s U niversais d o s D ire ito s d o H o m e m . Eifim. a p ro te o d a p r p r ia h u m a n id a d e ,
c e n tro q u e h oje ilu m in a o u n iv e rs o ju rd ico , ap s a t o d e c a n ta d a e a p la u d id a m u d a n a d e p a ra d ig m a s
d o sistem a jurd ico , q u e a b a n d o n a n d o a igualizao d o s d ire ito s o p to u, axiolo g icam ente, pela b u sca da
ju stia e p e l a p essoalizao das situ a es co n sa g ra d a s n a o r d e m ju rd ic a . (ST), P rim e ira T u rm a . RESP
5 67873-M G , Processo 200301510401, Rei. M in. Luiz Fux, j. 10-2-2004, v,u Dl 25-2-2004, p. 120).
133 E xem plos dessa viso p re t rita so c ita d o s p o r Flvia Piovesan, B eatriz Pereira d a Silva e H elosa B or
ges P e d ro sa C am po li: n a E s p a rta d o s s cu lo s IX a V II a .C - u m a deficincia fsica im p licav a a c o n d e
n a o d e u m a cria n a m o rte. T a m b m n o Brasil d o scu lo XVI, q ua se to d o s os hospitais d e m is e ri
c rd ia m a n tin h a m as c h a m a d a s R o d as d o s Expostos, o n d e re c m -n a sc id o s c o m d e fo rm id a d e s p o d ia m
ser c o lo c ad o s p a ra , m a rg e m d a socied ad e, serem c riado s e m o rfan a to s o u c o n v en to s (PIO V ESA N ,
Flvia, Temas de direitos h u m a n o s, 2 \ ed., So Paulo: M ax L im o n ad , 2003, p. 305).
134 D e creto p residen cial 3.956/2001.
135 Esta C o n ven o, a p ro v a d a e m m aro /2 00 7 , e m N ov a York, e n tr o u em v ig o r n o Brasil, p e lo D ecreto
Legislativo n. i 86 d e 9 d e ju lh o d e 2008. H ouve, p o s te rio rm e n te , o D ecreto 6.949/2009.

100
Alm disso, ser pessoa com deficincia no deveria gerar reflexos
negativos. Nas palavras de Eugnia Augusta Gonzaga Fvero:
[...] deficincia no o contrrio de eficincia. O
con trrio de eficincia ineficincia. Especialmente
qu an d o se refere a seres h u m an os, a deficincia no deve
ser tradu zid a com o im perfeio ou defeito, j que no
existe perfeio ou ausncia total de defeitos em qualquer
ser h um ano, ou se)a, n o se p o d e dizer que pessoas sem
deficincia so pessoas... perfeitas.
A deficincia, neste caso, indica falta, limitao. Indica
que algum no tem certos atributos fsicos, sensoriais
ou m entais com u m en te en co ntrado s nas dem ais pessoas,
o que absolutam ente natural. Por isso, n o preciso
receio no uso da palavra deficincia e a substituio dela
p o r outros term os. A lm de no con tribu ir em nada
para o reco nhecim ento do direito cidadania, acaba p or
prejudicar a comunicao.'-^

Sem embargo do em penho e da participao de cada um , a atua


o positiva do Estado de grande im portncia, pois som ente a partir
da participao efetiva do Estado, que o direito poder se concretizar.
No se trata, portanto, de exigir um a absteno do Estado, para que o
direito no sofra interferncia, tal com o a prim itiva idia de liberdade,
mas exatamente o contrrio, estamos diante de um a tpica necessidade
de interveno do Estado para a composio da igualdade"'^\

2.1 O QUE SIG N IFICA ACESSIBILIDADE?

A perspectiva d a incluso social, que decorre da aplicao efetiva


do princpio da igualdade, traz nsita a idia da acessibilidade, a qual
no se restringe m era eliminao de barreiras arquitetnicas nas edi
ficaes e logradouros pblicos.
Acessibilidade conceito mais amplo, pois significa ter acesso aos
mais variados direitos, ainda que para isso seja necessria a tom ada de
algum a m edida afirmativa p o r parte d a sociedade ou do Poder Pbli
co. Isto porque, no basta a declarao constitucional de igualdade de

136 FVERO. Eug n ia A u gu sta G onzaga. Direitos das pessoas com deficincia: gara ntia de igualdade na
diversidade. R io d e janeiro: W V A , 2004. pp. 23-24.
137 A RAU fO, Luiz A lb e rto D avid, A proteo constitucional das pessoas p o rtad ora s de deficincia. Braslia:
C O R D E , 1994, p. 64,

101
direitos de todos perante a lei, se esses direitos no puderem ser efeti
vamente exercidos.
A idia da acessibilidade, portanto, est ligada idia da igual
dade material e atuao positiva do Estado, p o r m eio das chamadas
discriminaes positivas, que buscam com pensar as discriminaes
de fato ou a inacessibilidade a determ inado direito, na situao que se
fizer necessria. Sim, pois, o uso de tais medidas s se justifica nas h i
pteses em que a pessoa com deficincia estiver im pedida de exercer
determ inado direito.
de se ponderar, todavia, que tais m edidas afirmativas, que bus
cam perm itir o exerccio de determ inado direito s se justificam q u an
do a pessoa com deficincia no conseguir superar as barreiras de ex
cluso, em razo de sua deficincia, pois h determ inadas situaes em
que a pessoa com deficincia no precisa desse apoio do Estado'^^.
Apesar das diversas norm as que decorrem do dever constitucio
nal de incluir a pessoa com deficincia, ainda encontram os determ i
nadas reas em que a proteo deve ser im plem entada, sob pena de
no com pletude do processo de incluso social. A proteo se justifica,
portanto, j que o sistema normativo, por si s, atualm ente existente,
no perm ite a efetividade do processo inclusivo.

3. O ACESSO DAS PESSOAS COM DEFICINCIA AO PROCESSO


ELEITORAL

Considerando-se que todo p od er em ana do povo, que o exerccio


desse poder pode ser direto ou p o r meio de representantes, que a dig
nidade da pessoa hum ana um dos fundam entos de nossa Repblica
Federativa, que busca construir um a sociedade livre, justa e solidria,
desprovida de quaisquer formas de preconceito ou discriminao, te n
do em vista que todos so iguais em direitos e obrigaes, alcana-se a
assertiva de que o exerccio da soberania popular, que viabilizado pelo
processo eleitoral, deve ser acessvel a todos os cidados, em igualdade
de condies, ainda que se enquadrem no conceito de m inoria, como
as pessoas com deficincia.

138 ARAU JO , Luiz A lb erto D avid. B u sc a n d o significados a p a r tir d e critrio s d e in te rp re ta o c o n stitu


cional e, m u ita s vezes, e n c o n tra n d o u m d e sc o n c e rta n te precon ceito. Defesa dos direitos dos pessoas
portadoras de deficincia, So Paulo; Revista d o s T rib u n ais, 2006, p. 215.

102
o conceito de m inoria, nesse passo, no se refere a um critrio
necessariamente quantitativo. Entende-se m inoria p o r u m grupo com
interesses especficos e multifacetados, que podem no se alinhar com
os interesses da m aioria'*^. o caso do grupo das pessoas com deficin
cia, contigente populacional expressivo, que representa o percentual de
14,5% da populao brasileira'^". Talvez pudssemos adotar a expresso
de grupo vulnervel, que m elhor se encaixaria na questo.
Cuida-se de grupo com interesses multifacetados e no unifor
mes, j que cada tipo de deficincia (fsica, auditiva, visual, mental)
reclama um tratam ento prprio. Assim, as necessidades especficas de
um a pessoa com deficincia visual, por exemplo, so diversas das ne
cessidades de um a pessoa com deficincia auditiva, que p or sua vez,
so diferentes das necessidades de um a pessoa com deficincia de loco
moo. Seja como for, todos necessitam de um a proteo especial do
Estado, tal fato inegvel. Mas a especificao de tal proteo leva para
cam inhos especficos e nem sempre uniformes.''
N o cenrio eleitoral, a incluso das pessoas com deficincia, co m
preende a idia de que no so apenas os seus esforos pessoais que
devem ser envidados para o exerccio de u m direito - de soberania p o
ltica, de sufrgio, de cidadania - que lhe pertence e que igual ao de
todo cidado. Sob a perspectiva da incluso eleitoral, que difere do
conceito de integrao'''^ tam bm a sociedade e o Estado tm o dever
de disponibilizar os meios necessrios para acolher essas pessoas, na
m edida de suas desigualdades, isto , na conform idade de cada tipo de

139 AKAL10, Luiz A lb e rto David. A q u e st o das m in o r ia s n o sistem a con stitu cio n al brasileiro: an lise de
u m casu. Democracia, hoje. Um tnadelo politico paru o Brasil. M aria (ia rc ia (C o o rd .). So Paulo: Celso
Bastos / in s titu to B rasileiro d c D ire ito C o n stitu cio nal, 1997, p. 198.
140 D e a c o rd o c o m os d a d o s d o C en s o D e m o g r lic o d e 200(1, o b tid o s n o e n d ere o e letrnico d o IB GE -
In stitu to Brasileiro d c tie o g ra fia e Estatstica (hp: ihge.gov,br), d o s 170 m ilh e s de brasileiros,
24,6 m ilh e s so pessoas c o m deficincia (14,5% d a p o p u la o to tal), da.s q u a is 19,8 m ilh e s esto nas
zonas u rb a n a s e 4,8 m ilh e s nas z o n as rurais.
141 ARAL'JO, Luiz A lb e rto David. A q u e st o das m in o rias n o sistem a con stitu cio n al brasileiro: anlise de
u m caso. Deritcracia, hoje. Um nnnielo politico para o Brasil. M aria G arcia (C o o rd .). So Paulo: Celso
B astos I In s titu to B rasileiro d c D ire ito C o n stitu cio n al, 1997, p. 200
142 A expresso in clu so social c o nstitu i evoluo d a ex p resso in teg rao social", as quais so co m u-
m e n te m e n c io n a d a s e m cen rio s d e de sig u a ld a d e social. A ex p resso in clu so social", representa
persp ectiva n ova na luta c o n tra a excluso social, ao passo q u e " in tegrao social" explica I.auro Luiz
G o m e s Ribeiro (As n o rm a s co n stitu cio n ais d e tutela d a s pessoas p o r ta d o ra s d e deticincia. Revista de
D ireito C onstitucional c Internacional, v. 47. pp. 164-165, abr./iun. 2004), re lacion a-se a u m esforo
u n ilateral e exclusivo d a pessoa excluda (p o r exem plo, d a p e sso a c o m deficincia); se ela co n seg u ir
a d ap tar-se p o r si o u p o r seus fam iliares, a so cie d a d e a aceita". N a in c lu so social", o p ro c e ss o b ila te
ral, a so cie d a d e e a p e sso a excluda, c o n ju n ta m e n te, b u s c a m m eio s d c interao, de incluso.

103
deficincia, para que o seu acesso ao processo eleitoral seja efetivo. No
outra, com efeito, a postura que se espera de u m regime democrtico.
Se no for assim, pessoas com deficincia tero dificuldade em
acom panhar a propaganda eleitoral, pois podem ser cegas ou surdas. A
inscrio como eleitor poder ser dificultada, se se tratar de pessoa com
algum grau de deficincia mental. Os que tiverem dificuldade de loco
moo precisaro dem onstrar um civismo quase exagerado, enfrentan
do escadarias para tirar o ttulo, para dirigir-se ao local das votaes e
para alcanar sua seo eleitoral. E m esm o para um surdo capaz de ler
lbios, os lbios dos polticos sero m uito velozes..
Assim, a acessibilidade ao processo eleitoral no se restringe ao
acesso fsico s zonas eleitorais no dia da votao. O processo eleitoral
mais amplo e o acesso a ele deve alcanar toda essa amplitude, de forma
a abranger, alm da acessibilidade fsica aos locais de votao, tam bm
o acesso com unicao eleitoral, isto , s propagandas institucionais,
partidrias e eleitorais. Com preende, ainda, o atendim ento prioritrio
e diferenciado"^^, bem com o o acesso s discusses e debates entre os
candidatos durante a cam panha eleitoral e, at mesmo, o acesso aos
partidos polticos (filiao partidria).

3.1 A NORMATIVA ELEITORAL EXISTENTE E AS BARREIRAS


DE ACESSO

No mbito infraconstitucional eleitoral, algumas norm as ofe


recem um incio de proteo aos direitos das pessoas com deficincia.
A prim eira delas o Cdigo Eleitoral (Lei 4.737/65). Dos 383 artigos
que o com pem , dois so os dispositivos que se referem s pessoas com
deficincia: o art. 150 e o 6'^ A, do art. 135, 6^-A.
O art. 150, estabelece que o eleitor cego poder: assinar a folha indi
vidual de votao em letras do alfabeto com um ou do sistema Braille (inci
so I); assinalar a cdula oficial, utilizando tambm qualquer sistema (inciso
II); usar qualquer elemento mecnico que trouxer consigo, ou lhe for for
necido pela mesa, e que lhe possibilite exercer o direito de voto (inciso III).

143 D A M IA , Fbia Lima d e Brito; G O N A L V E S, Luiz C arlo s d o s Santos. A incluso eleitoral das pessoas
com deficincia. D isponvel em ; < http;//www.prcsp.mpr.gov.br>, D o u trin a , Acesso e m 02-07-2008.
144 A Lei 10.048/2000 d isp e sobre o a te n d im e n to p rio rit rio q u e deve ser d is p e n s a d o s pessoas co m
deficincia.

104
O corre que, deficincia visual, de acordo com os Decretos fede
rais 3.298/99, art. 4", III e 5.296/2004, art. 5", V\ c abrange a cegueira
e a baixa viso. C om isso, medidas afirmativas em prol de pessoas com
baixa viso podem deixar de ser tomadas, porque no existem neste ce
nrio de proteo e, portanto, so desconhecidas as suas necessidades e
peculiaridades. Esse conceito fixado pelo Decreto regulamentar, enten
demos, apenas til quando inclui. No para excluir. Expliquemo-nos.
O Decreto regulamentar, na verdade, cria direitos e obrigaes, matria
reservada, pela Constituio Federal, lei, norm ativa de ordem p rim
ria, distinta da do decreto regulamentar, de carter secundrio. Alm
disso, com o advento da Conveno Internacional j mencionada, o
conceito de pessoa com deficincia passou a ser mais amplo, deixando
o decreto regulam entar sem sua base prim ria (que, alis, nunca exis
tiu). Portanto, deve prevalecer o conceito genrico, am plo e inclusivo
da Conveno, com o j visto acima. Se a hiptese concreta se enqua
d rar no decreto, ele deve ser aplicado, porque facilita a Adm inistrao
no seu quotidiano. No entanto, se o Decreto no contem plar o caso
concreto, ele no poder ser aplicado para barrar, para excluir. Nesse
caso, 0 conceito deve ser retirado da prpria Conveno, desprezando-
se, p o r restritivo, o decreto, que ferir o conceito amplo d a Conveno,
que tem estatura equivalente de em enda constitucional.
Vale m encionar que, em bora nenhum a norm a de proteo elei
toral trate do tema, a pessoa com deficincia visual - cega ou com
baixa viso - tem o direito de ingressar e perm anecer com o seu co-
guia nas sees e zonas eleitorais (Lei federal 11.126/2005 e Decreto
5.904/2006)'^\ Portanto, tal direito deve ser inserido tam bm no m bi
to da proteo eleitoral das pessoas com deficincia. O fato de inexistir
tratam ento especfico para o tem a eleitoral no im pede a aplicao da
regra geral para o caso das pessoas cegas ou com baixa viso.
J 0 art. 135, 6-A do Cdigo Eleitoral (Lei 4.737/65), inserido

145 O art. 1" d a Lei 11.126/2006 Icin o seguinte teor: "Art. 1" a ss e g u ra d o p e sso a p o r ta d o ra de defici
ncia visual u s u ria d e c o -g u ia o d ire ito d e in gressar e p e rm a n e c e r corn o a n im a l n o s veculos e nos
e sta b e le cim ento s p blicos e p riv a d o s de usu coletivo, d e sd e tjue o b s erv ad a s as c o n d i es im p o sta s p o r
esta Lei. V' A deficincia visual referida n o c a p u t deste a rtig o re strin ge -se cegueira e baixa viso.
2" O d isp o sto n o c ap u t deste a rtig o aplica-se a to d a s as m o d a lid a d e s d e tra n s p o rte in te re stad u a l e
in te rn a c io n a l c o m o rig e m n o te rrit rio brasileiro". ]o art, 3 " d a referid a lei p re c o n iz a que: Art. 3"
C o n stitu i ato d e d is crim in a o , a ser a p e n a d o co m in te rd i o e m ulta , q u a lq u e r te n ta tiv a v o ltad a a
im p e d ir o u dificultar o g ozo d o direito prev isto n o art. 1- desta Lei.

105
pela Lei 10.226/2001, diz respeito acessibilidade fsica aos locais de
votao. Diz o dispositivo:
Ari. 135 [...] 6 - A Os Tribunais Regionais Eleitorais d e
vero, a cada eleio, expedir instrues aos juizes eleito
rais, para orient-los n a escolha dos locais de votao de
mais fcil acesso para o eleitor deficiente fsico.

Tal dispositivo est em consonncia com o teor do pargrafo n i


co, do art. 21, do Decreto federal 5.296/2004^^^, o qual determ ina que as
urnas das sees eleitorais devem ser adequadas ao uso com autonom ia
pelas pessoas com deficincia ou com mobilidade reduzida, alm esta
rem instaladas em local de votao plenam ente acessvel e com estacio
nam ento prximo.
Portanto, em bora se reira apenas ao eleitor deficiente fsico, a lei
tu ra atualizada do 6'^-A do art. 135, do Cdigo Eleitoral, deve contem
plar os demais tipos de deficincia, quando for necessrio, bem assim
as pessoas com dificuldades de locomoo, com o idosos, gestantes e
recm-operados. Essa interpretao recolhida dos dizeres da C onsti
tuio Federal e da Conveno.
A Resoluo TSE 21.008/2002 dispe sobre o voto dos eleitores
com deficincia e estabelece que os juizes eleitorais, sob a coordenao
dos tribunais regionais eleitorais, devero criar sees eleitorais espe
ciais destinadas a eleitores com deficincia (art. 1, caput). Nos m unic
pios onde no for possvel, um a das sees existentes poder ser desig
nada para funcionar, tam bm , com o seo especial para esses eleitores
(art. 1, 1). Essas sees especiais devero ser instaladas em local de
fcil acesso, com estacionam ento prxim o e instalaes, inclusive sani
trias, que atendam s norm as tcnicas de acessibilidade (art. 1, 2*).
Alm de fixar o prazo para que os eleitores com deficincia solici
tem transferncia para as sees especiais (at 151 dias antes do pleito)
e com uniquem as suas restries e necessidades (at 90 dias antes da
eleio), conform e arts. 2 e 3, referida Resoluo determ ina que as
urnas eletrnicas instaladas nas sees especiais para eleitores com de
ficincia visual, contero dispositivo que lhes perm ita conferir o voto
assinalado, sem prejuzo do sigilo do sufrgio (art. 3, pargrafo nico).

146 O D e creto 5.296/2004 re g u la m e n ta a Lei 10.048/2000, q u e d isp e sobre o a te n d im e n to p rio rit rio das
p esso as c o m deficincia, b e m c o m o a Lei 10.098/2000, q u e estabelece n o rm a s gerais e critrio s bsicos
p a ra a p ro m o o d a acessibilidade das p esso as c o m deficincia o u c o m m o b ilid ad e reduzida.

106
Esse dispositivo que perm ite a conferncia do voto consiste na
funo udio das urnas eletrnicas instaladas nas sees especiais, onde
possvel acoplar fone de ouvido. De acordo com inform aes do TRE/
SP, a nica diferena entre a u rna eletrnica instalada nas sees elei
torais com uns e nas sees especiais que, nestas, a funo udio est
ativada.
Por im, preceitua que seja dada am pla divulgao das regras que
estabelece, pelos tribunais regionais eleitorais (art. 4^).
A criao das sees eleitorais especiais destinadas aos eleitores
com deficincia, todavia, foi repudiada, pelo Conselho Nacional dos
Direitos da Pessoa Portadora de Deficincia (CONADE), o qual, em
16/12/2002, solicitou a alterao dos term os da Resoluo 21.008/2002,
ao argum ento de que tal procedim ento cristaliza a excluso da pessoa
portadora de deficincia que tem o direito de utilizar sua sesso [sic]
eleitoral desde que acessvel na form a dos princpios constitucionais e
da Lei 10.098/00?'"
O Tribunal Superior Eleitoral, p or m eio da Resoluo 21.342,
da relatoria do M inistro Fernando Neves, indeferiu o pedido veiculado
pelo CONADE, sob o fundam ento de que a transferncia para as se
es especiais no obrigatria, bem com o que a soluo adotada pela
Resoluo 21.008 era a vivel para aquele mom ento, pois a Justia Elei
toral no tinha condies de adaptar todas as sees eleitorais do Pas
s necessidades dos eleitores com deficincia. Por fim, asseverou que
nunca houve inteno de excluir as pessoas deficientes, com o afirma
o Conade, mas, ao contrrio, possibilitar a elas que exeram seu direito
da m aneira mais cm oda e facir'^^ Trata-se de soluo provisria, que
dever sofrer transform ao com o decorrer do processo inclusivo. No
deve haver, em tese, sees eleitorais especiais. No estgio em que esta
mos, elas so aceitveis, mas no definitivas. Q ualquer seo deve ser
acessvel, nos term os da legislao de acessibilidade. Portanto, a criao

147 TSH, Processo A d m in is tra tiv o 18,764, Classe 19, D istrito Federal (Braslia), Rei. M m . F e rn a n d o N e
ves.
148 A d eciso p ro ferid a pelo T rib u na l S u p e rio r Eleitoral est assim e m e n ta d a : R e s ./I SE ii'^ 21,008. Solici
tao. C o n se lh o N acional d a Pessoa P o r ta d o r a d e Deficincia - C O N A D E , Sees eleitorais especiais
d e stin ad a s a eleitores p o rta d o re s d e deficincia. Extino, Im p o ssib ilid ad e. I, A tra n sfe r n cia d e elei
tores p o rta d o re s d e deficincia p a ra as sees eleitorais n o o b rigat ria. 2. Inviab ilid ad e d e a Justia
Eleitoral a daptar, n o p re s e n te m o m e n to , to d a s as sees eleitorais d o pas s ne ce ssid a d e s especiais
d o s eleitores nela in scritos" (P ro cesso A d m in is tra tiv o 18.764, Classe 19, D istrito Federal/B raslia, Rei.
Min. F e rn a n d o Neves. R esoluo 'l'SE 21,342, d e 13/2/2003, v,u., D | 2 8 /3 /2 0 0 3 . p. 158).

107
de urnas acessveis algo transitrio e que, com o tem po, deve ser su
prim ido, pois todas devem ser acessveis.
Por ocasio das eleies m unicipais de 2004, o Tribunal Superior
Eleitoral proferiu a Resoluo 21.633^^^, a qual dispe sobre algumas
regras em prol das pessoas com deficincia, N o art. 52, 2 assegurou-
lhes a preferncia para votar, nas zonas eleitorais em que estejam inseri-
tas^^". Nos arts. 57 a 59 estabeleceu que:
Art. 57. Os eleitores com necessidades especiais que
votarem em sees eleitorais apropriadas podero
utilizar os m eios e recursos postos sua disposio pela
Justia Eleitoral para facilitar o ex ercid o do voto.
Pargrafo nico. Os eleitores com necessidades
especiais podero contar com ajuda de pessoa de sua
confiana para o exerccio do voto^'.
Art. 58. As urnas eletrnicas, instaladas em sees
especiais para eleitores com deficincia visual, contero
dispositivo que lhes p erm ita conferir o voto assinalado,
sem prejuzo do sigilo do sufrgio.
Art. 5 9 .0 eleitor cego p o d er (C digo Eleitoral, art. 150,
I a III};
I - assinar o caderno de votao, utilizando-se de letras
do alfabeto co m u m ou do sistem a Braille;
II - usar qualquer instru m en to m ecnico que trouxer
consigo, ou lhe for fornecido pela mesa, e que lhe
possibilite exercer o direito de voto;
III - utilizar-se do sistem a de udio, q u an d o disponvel;

149 A R esoluo TSE 21.633, de 19/2/2004, foi p u b lic a d a n o D i rio d a Justia d e 9 /3 /20 0 4 , p. 118. Re
ferida n o r m a foi an te ce d id a pela R eso lu o T S E 2 1 .3 9 5 /2 0 0 3 a q u a l d e te r m in o u q u e as sugestes
a p re se n ta d a s p e lo C o rre g e d o r R egional Eleitoral d e M in as G erais, n o s e n tid o d e facultar s pessoas
c o m deficincia fsica serem a c o m p a n h a d a s p o r p e sso a de s u a confiana, n a cabine d e votao, p a ra
auxili-las n o a to d e votar, b e m c o m o n o d e re g u la m e n ta r a pre sen a d e in trp retes e a inscrio de
legendas n o s p ro g r a m a s eleitorais televisivos, d e v eria m ser o bjeto d e anlise p o r ocasio d e e labo rao
das in stru e s p a ra as eleies d e 2004. A l m das sugestes m e n c io n a d a s , o T R E /M G sugeriu; (a) que
se d e te rm in a ss e q u e os serv en tu rio s d o s c art rio s se o rg a n iz e m d e m o d o que. se necessrio, se d e slo
q u e m at as p o rta s das serventias p a ra a te n d im e n to s pessoas c o m deficincia fsica e (b) q u e se d e sti
n e v e rb a o r a m e n t r ia p a ra q u e os p r d io s d e p ro p r ie d a d e d a U nio, q u e ab rig a m c art rio s eleitorais,
sejam a d ap tad o s a fim d e p e rm itir o acesso d o s c id a d o s c o m deficincia fisica aos servios eleitorais
(TSE, Processo A d m in istra tiv o 18.764, Classe i 9 , D istrito Federal, Braslia. Rei. M in . f c r n a n o Neves,
R esoluo 21-395, d e 8/5/2003, v.u., DJ 23/5/20 0 3 , p. 125).
150 O 2" d o art. 52, d a R esoluo TSE 21.63^/2004, te m o seg u in te teor; "O b se rv a d a a p rio rid a d e a sse
g u ra d a aos can d id ato s, t m prefern cia p ara votar, n a s z o n as eleitorais e m q u e esto inscritos, o juiz
eleitoral d a zona, os juizes d o s trib u n ais eleitorais, seus auxiJiares d e servio, os p ro m o to re s p blicos
q u a n d o a servio d a justia Eleitoral, os policiais m ilitares e m efetivo exerccio de p o lic ia m e n to, os
fiscais e d e le g ad o s d e p a r tid o p o litico o u d e coligao m u n id o s d a re spec tiv a c re d en c ia l e. ain d a , os
eleitores de m a is d e 65 an os d e idade, os e n fe rm o s, os p o rta d o re s d e necessid ad es especiais e as m u lh e
res g r v ida s e Jactantes (C d ig o Eleitoral, art. 143, 2")"
151 G rifo nosso.

108
IV - utilizar-se d o princpio d a m arca d e idenftcao da
tecla n m ero 5;
V - assinalar as cdulas, utilizando o alfabeto co m u m ou
o sistem a Braille, no caso de votao p o r cdulas.

Em virtude do confronto aparente entre o preceito contido no


supra transcrito pargrafo nico, do art. 57 d a Resoluo TSE 21.633,
que autoriza as pessoas com deficincia a contar com o auxlio de pes
soa de sua confiana no exerccio do voto e o art. 14 da Constituio
Federal que preconiza o sigilo do voto, o qual, se violado, atrai a nulida-
de da votao'^^ e, ainda, considerando a necessidade de se viabilizar o
efetivo exerccio da cidadania por parte das pessoas com deficincia, a
Corregedoria-G eral Eleitoral questionou o Tribunal Superior Eleitoral
acerca do alcance do m encionado pargrafo nico do art. 57, da Reso
luo em referncia.
Assim, sobreveio a R esoluo TSE 21.819/2004^-\ da relatoria
do M inistro Fernando Neves, em cujo voto assevera que a garantia do
sigilo no pode ser elevada a extremos que im peam o exerccio do
voto, j que am bos so princpios constitucionais e o sigilo no pode
existir sem o direito ao voto. Deste m odo, na com provada im possibili
dade de se observar ambos os princpios, o direito ao voto que deve
prevalecer, p or ser expresso m aior da cidadania. C om essas conside
raes, props os critrios adiante transcritos, que foram aprovados,
unanim idade, pelos M inistros do Tribunal Superior Eleitoral:
o eleitor com necessidades especiais poder, para
votar, contar com o auxlio necessrio, ainda que
no o tenha requerido antecipadam ente ao juiz
eleitoral e/ou ainda que no esteja inscrito em seo
eleitoral especial;
o presidente de m esa de seo eleitoral, verificando
ser imprescindvel que eleitor com necessidades
especiais conte com o auxlio de pessoa de sua
confiana para exercer o direito de voto, estar
autorizado a perm itir o ingresso dessa segunda

152 D e a c o rd o c o m o in ciso IV, d o art. 220, d o C d ig o Eleitoral, n u la a v o ta o q u a n d o p re te rid a fo r m a


lid a d e essencial d o sigilo d o s sufrgios.
153 A R esoluo TSE 21.819, d e 13/6/2004, foi p u b lic a d a n o D i rio d a iustia d e 28/6/2 0 0 4 , p. 100. V.,
adiante, A n e x o B.

109
pessoa, junto com o eleitor, na cabine eleitoral,
sendo que ela poder, inclusive, digitar os nm eros
na u rn a eletrnica;
a pessoa que ajudar o eleitor com necessidades
especiais no poder estar a servio da Justia
Eleitoral, de partido poltico ou de candidato.
Por outro lado, ao dispor sobre o alistam ento eleitoral e o voto
dos cidados com deficincia, cuja natureza e situao impossibilitem
ou tornem extrem am ente oneroso o exerccio de suas obrigaes elei
torais, a Resoluo TSE 21.920, de 19/9/2004, em bora ressalte que o
alistam ento eleitoral e o voto so obrigatrios para todas as pessoas
portadoras de deficincia (art. 1, caput), estabelece que no estar su
jeita sano'^^ a pessoa cuja deficincia torne impossvel ou excessi
vam ente oneroso o cum prim ento das obrigaes eleitorais, relativas ao
alistamento e ao exerccio do voto (art. 1, pargrafo nico).
Deste modo, m ediante requerim ento do cidado, ou de seu p ro
curador, e comprovadas as condies acima descritas, consideradas,
ademais, a situao scio-econmica do interessado e as condies de
acesso ao local da votao ou de alistam ento desde a sua residncia, es
tar o juiz eleitoral autorizado a expedir certido de quitao eleitoral,
com prazo de validade indeterm inado (art. 2^, caput e 1).
Entretanto, dispe ainda a aludida Resoluo que seus dispositi
vos no tm o condo de alterar a aptido da inscrio eleitoral para o
exerccio do voto (art. 2, $ 5). Alm disso, a expedio da certido de
quitao eleitoral no impede, a qualquer tem po, o alistam ento eleitoral
de seu beneficirio, que no se sujeitar sano do art. 8 do Cdigo
Eleitoral.
Todavia, ao argum ento de que o voto, mais do que um direito,
um a obrigao e, p o r entender que o Tribunal Superior Eleitoral estava
tornando facultativo o voto das pessoas com deficincia grave, o que
levaria a consider-las cidads de segunda categoria, a Associao dos
Policiais Militares Deficientes Fsicos do Estado de So Paulo im petrou

154 D e aco rd o c o m o art. 7". caput, d o C d ig o Eleitoral, o eleitor q u e d eix ar d c v o ta r c n o se justificar


p e ra n te a luiz Eleitoral at trin ta d ia s a p s a realizao d a eleio in c o rre r n a m u lta d e trs a d e z p o r
c e n to s o b re o sal rio nonim o P o r sua vez, o caput d o art. 8". d o referido C d ig o e statu i q u e o
brasileiro n a to q u e n o se alistar at os d e ze n o v e an o s o u o n a tu ra liz a d o q u e n o se alistar at u m a n o
d e p o is d e a d q u irid a a n a c io n alid ad e b rasileira in c o rre r n a m u lta d e trs a de z p o r cen to so b re o valor
d o salrio m n im o

li O
M andado de Segurana C oletivo' perante aquela Corte, a fim de afas
ta r 0 assim entendido cerceam ento do direito de votar das pessoas com
deficincia. Na linha desse entendim ento, em seu parecer, o M inistrio
Pblico opinou no sentido de que a perspectiva em que colocada a
questo deve ser reconsiderada pois, em bora a norm a parea um a libe
ralidade, pode estar exim indo a obrigao do Poder Pblico de cum prir
o seu papel, no que concerne acessibilidade dos locais de votao.
Em seu voto, o Relator, M inistro H um berto Gomes de Barros, de-
negou a segurana, observando que tal norm a no im pede o exerccio
da obrigao, apenas faculta ao requerente a possibilidade de requerer,
m otivadam ente, que no seja compelido sua prtica e, a ttulo de
esclarecimento, acrescentou que o Estado deve propiciar ao mxim o o
exerccio do voto, mas h situaes que esto alm do limite. Na colo
cao feita pelo M inistro G ilm ar Mendes:
Im aginar que a questo d a acessibilidade pudesse ser
resolvida com um A bre-te, Ssamo acreditar tam bm
n a V elhinha de Taubate. H grandes dificuldades
neste processo. A Justia Eleitoral est aberta a isso,
m as so questes que aparentem ente s guardam
conexo espiritual. A resoluo trata daquele que de
fato est praticam ente im possibilitado e tinha u m nus
desm esurado ou para ir votar, ou im p u n h a famlia esse
nus.

O M inistro M arco Aurlio, po r sua vez, ao tem po em que p o n


derou que a norm a em com ento apenas cogita o reconhecim ento da
justa causa ao no com parecim ento para votar, sustentou a possibilida
de de se repensar a redao da referida norm a, at para inserir algo que
estimule a adaptao dos locais de votao
Dessa forma, com base nos argum entos expostos, o Tribunal Supe
rior Eleitoral, unanimidade, denegou a segurana pleiteada pela Asso
ciao dos Policiais Militares Deficientes Fsicos do Estado de So Paulo.

155 O in teiro te o r d o a c rd o p ro ferid o pelo T ribunal S u p e rio r Eleitoral p o d e ser o b tid o n o e n d ere o ele
trnico-. \ \ ww.ise.gov.br. A e m e n ta d o re fe rid o ju lg a d o a seguinte: M A N D A D O DH S E G U R A N A
C 0 1 , E T I \ '0 PR EV E N TIV O - A to d o TSE. P o r ta d o r de deficincia fsica. D ire ito de votar. C e r c e a m e n
to. N o -o c o rr n c ia. S eg u ran a deneg ad a. A Resoiuo-TSE n 2 1 .920/2004 n o im p e d e o p o r ta d o r de
deficincia d e e xercer o d ireito d e votar, antes, faculta-lhe o de requerer, m o tiv a d a m e n te , a d isp en sa
d a obrigao, da d as as p e cu liarid a d es d e sua situao" (TSE. M S C O I, - M a n d a d o d e S eg u ran a C o
letivo n 3,203, (Hasse 35 ', So Paulo, SP, Re!- M in. H u m b e rto G o m e s de B arros, j. 3/11/2005, v.u,, DJ
9 /12/2005, p. 142),
156 N o h no tcia, at os d ia s atuais, d e q u e a re d a o d a R eso lu o 21,920 te n h a s id o a lte ra d a n e ste s e n
tido.

111
N a linha desse entendim ento, ainda, a R esoluo TSE
21.991/2005^-'^', que dispe sobre o cancelamento de inscries e a re
gularizao da situao dos eleitores que deixaram de votar nas trs
ltimas eleies consecutivas, estabelece, em seu art. 1, 2, que no
estaro sujeitas ao cancelamento as inscries atribudas a pessoas p o r
tadoras de deficincia que torne impossvel ou extrem am ente oneroso
0 cum prim ento das obrigaes eleitorais

Convm mencionar, tam bm nessa esteira, a deciso m onocrti-


ca proferida pelo M inistro Francisco Csar Asfor Rocha, em 4/4/2006,
a qual, endossando o posicionam ento firm ado pelo Tribunal Superior
Eleitoral, concluiu que:
{...] para o alistam ento eleitora] do cidado p o rtad o r
de deficincia, privado dos m em bro s superiores, o
cartrio eleitoral dever providenciar, nos espaos
prprios d o form ulrio RAE, d o ttulo eleitoral e do
seu protocolo de entrega, a consignao da expresso
im possibilitado de assinar, devendo o m esrio exigir-
lhe, no m o m en to do com parecim ento para o exerccio
do voto, a apresentao de d o cu m en to oficial com foto
que com prove sua identidade, sen do facultado ao eleitor
fazer-se acom p an har de pessoa de sua confiana, nos
term os das instrues p ertinentes desta C orte Superior.
O presidente d a m esa providenciar, ainda, o registro
da expresso im possibilitado de assinar no local
apropriado da folha de votao e da ocorrncia n a ata
da eleio. C om un iqu e-se s corregedorias regionais
eleitorais.

3.2 A QUESTO D O S INTRPRETES DE LIBRAS E D O S DEBATES


TELEVISIVOS

Destacam-se, ademais, as norm as que dispem sobre os intrpre


tes da Lngua Brasileira de Sinais (LIBRAS), nas propagandas eleitorais
televisivas. A Resoluo TSE 14.550/1994^^, decorrente de Represen
tao oferecida pelo M inistrio Pblico Eleitoral de So Paulo'^'^, auto-

157 A R esoluo TSE 21.991, d e 15/2/2005. foi p u b lic a d a n o D i rio d a Justia d e 2 5 /2 /2 0 0 5 , p. 103.
158 TSE, Processo A d m in istra tiv o 19538, Belcm-PA, Rcl. M in . Francisco C sa r Asfor R ocha, d eciso m o -
n o c r tic a,). 4/4/2006, D l 10/4/2006, p. 8 6 .
159 A R esoluo TSE 14.550. d e 01/9/1 9 94 , foi p u b lic a d a n o D i rio d a justia d e 11/10/1994, p. 279.
160 O ofe re c im e n to d a referida R ep rese n ta o p e lo M in istrio P blico Eleitoral d e c o r re u d e solicitao
feita pela c o m u n id a d e d e deficientes auditivos.

112
rizou os partidos polticos a utilizarem intrpretes de sinais, no horrio
da propaganda eleitoral gratuita veiculada pela televiso, com a ressalva
de que a funo do intrprete, necessariamente tcnico especializado,
deve ser discreta, vedado o seu exerccio p or outro candidato ou pessoa
famosa, que p o r si s, implique prom oo do partido ou candidaturas.
Em maro/2006, a R esoluo TSE 22.158'^\ disps sobre a p ro
paganda eleitoral e as condutas vedadas aos agentes pblicos em cam
p an h a eleitoral nas eleies de 2006 e, no seu art. 60, previu que: A
propaganda eleitoral gratuita na televiso dever utilizar Linguagem
Brasileira de Sinais (LIBRAS) e os recursos de legenda. Todavia, a Re
soluo TSE 22.261/2006^ , revogou a m encionada Resoluo 22.158
e disps, em seu art. 58 que: A propaganda eleitoral gratuita na tele
viso dever utilizar a Linguagem Brasileira de Sinais (Libras) ou os
recursos de legenda Desde ento, as Resolues do Tribunal Superior
Eleitoral que lhe sucederam - R esoluo TSE 22,718/2008 (art. 25, P
- eleies2008) e R e s o lu o 23.191/2009 (art. 33, 1 * - eleies2010)
- repetem o m esm o teor, ao regulam entar as eleies de que cuidam.
De acordo com tal normativa, portanto, na propaganda eleito
ral gratuita veiculada pela televiso, no mais obrigatria a utilizao
concom itante da Lngua Brasileira de Sinais e da legenda, pois perm ite-
se a opo entre um ou outro recurso. Essa possibilidade de alternncia,
contudo, no abrange a plenitude das pessoas com deficincia.
Isto porque, h surdos (em regra, de nascena, no oralizados)
que no podem ser destinatrios do recurso da legenda oculta, j que,
p o r no conhecerem a Lngua Portuguesa, no conseguem com preen
der textos escritos e, assim, necessitam da janela de LIBRAS para com
preenderem 0 contedo da propaganda.
A determ inao para que o uso da janela de LIBRAS e da le
genda seja alternativo, e no concom itante, dem onstra o absoluto des
conhecim ento das peculiaridades inerentes s pessoas com deficincia
auditiva, afastando parcela desse grupo do acesso propaganda eleito
ral. Alis, a sigla LIBRAS significa Lngua e no Linguagem Brasileira
de Sinais.

16] A R esoluo TSE 22.158, d e 2/3/26, foi p u b lic a d a n o D irio d a Justia d e 14/3/2006. p. 106.
162 A R esoluo TSE 22.261, d e 29/6/2 0 0 6 , q u e revo g o u a R esoluo 22.158, foi p u b lic a d a n o D irio da
]ustia d e 17/7/2006, p. 124.

113
Pode-se apontar, como justificativa para essa norm ativa atual
do Tribunal Superior Eleitoral, questes com o a dificuldade e o custo
na obteno de intrpretes, a interferncia da interpretao no campo
visual da propaganda etc. Razes com o essas, contudo, se invocadas
fossem, ainda assim no nos pareceriam vlidas para dim inuir a pos
sibilidade de que os surdos tivessem plena participao no processo
eleitoral.^^^
Mesmo nas hipteses em que a Justia Eleitoral faz uso de ambos
os recursos, ainda assim, h que se atentar para a qualidade da legenda
e da janela para intrprete de LIBRAS, isto porque, tm chegado ao
conhecim ento do M inistrio Pblico Eleitoral reclamaes como: (i)
legendas com letras pequenas, de cor fraca e que no contrastam com
o fundo, dificultam a leitura; (ii) legendas que \o r r e m m uito rapida
m ente no vdeo, tam bm dificultam a leitura; (iii) janela para intrprete
de LIBRAS m uito pequena, com pouca nitidez e sobreposta imagem
da propaganda, dificulta sua visualizao e compreenso.
A incluso eleitoral das pessoas com deficincia auditiva reclama,
ainda, o uso dos recursos de legenda e janela de LIBRAS tam bm nos
debates televisivos entre os candidatos aos cargos majoritrios. Nesse
sentido, a Procuradoria Regional Eleitoral de So Paulo vem atuando
desde 2006, p o r meio da expedio de recom endaes s emissoras de
televiso do Estado, a fim de que a transmisso pela televiso de debates
entre candidatos dos mais diversos nveis, seja acompanhada de legenda-
gem, ainda que no sistema do closed caption e de traduo simultnea
para a Lngua Brasileira de Sinais\ Em 2006 no obteve xito; em 2008,
o xito foi parcial, pois as emissoras com prom eteram -se a fazer uso da
legenda.
Nesse ponto, im portante ressaltar que a incluso eleitoral das
pessoas com deficincia, que vem acontecendo, tem com o grande alia
do o M inistrio Pblico Eleitoral. No Estado de So Paulo, p o r exem
plo, o marco dessa atuao foi a audincia pblica de julho/2006, que
convidou a com unidade em geral e as pessoas com deficincia a indi
car os problemas, dificuldades, necessidades e sugestes. O utra atua
o im portante foi a Representao apresentada ao Tribunal Regional

163 D A M IA , Fbia Lim a d e Brito; G O N A L V E S. Luiz C arlos d o s Santos. A incluso eleitoral da$ pessoas
com deficincia. D isponvel em: < iittp://w/ww.prcsp.mpf.gciv.br>. D o u trin a , A cesso e m 02-07-2008.

114
Eleitoral de So Paulo (TRE/SP), em fevereiro/2009, com pedido para
que a acessibilidade das pessoas com deficincia e com dificuldades de
locomoo fosse m apeado e tom adas as providncias cabveis.
Um dos argum entos utilizados foi o de que as eleies acontecem
a cada dois anos e, portanto, nada justifica a no tom ada das medidas
necessrias.
A boa notcia que tal atuao, que tam bm contou com o em
penho do Tribunal, j para as eleies 2010, trouxe dados de relevo. O
objetivo o de que haja pelo m enos um a seo especial, com acessibi
lidade universal, em cada local de votao. De acordo com dados do
TRE/SP, em m aro de 2009, na Capital, havia 473 sees especiais; em
fevereiro/2010, esse nm ero passou para 1.674 sees especiais, o que
representa u m aum ento de 254%. No interior, das 1.905 sees espe
ciais que existiam em maro/2009, num aum ento de 185%, alcanou-se
o nm ero de 5.749 sees especiais instaladas. Em breve, com a tarefa
da acessibilidade cum prida (os prazos do decreto regulam entar j esto
esgotados, em sua m aioria), no haver mais sees especiais, m as ape
nas sees (todas acessveis, claro). Para tanto, o M inistrio Pblico
deve ficar atento para exigir o cum prim ento da regra d a acessibilidade
em TODOS os imveis pblicos e, certamente, naqueles destinados ao
processo eleitoral.
A perspectiva otimista; o cam inho longo...

4. CONCLUSES

A incluso eleitoral das pessoas com deficincia, a par do aces


so efetivo ao processo eleitoral, reclama tam bm p o r legitimidade na
feitura das norm as que a regulamenta. Dadas as peculiaridades que as
qualificam, im portante que as pessoas com deficincia participem,
prvia e dem ocraticam ente, da elaborao das norm as que buscam tu
telar seus direitos.
Destarte, e n a esteira do lem a N ada sobre ns, sem ns"'^\ as
pessoas com deficincia devem ser consultadas acerca de suas necessi
dades, para que o acesso aos seus direitos seja efetivo. Isto porque, sem

164 O lem a N a d a so b re n s, sem n s , foi a d o ta d o p a ra o d ia 3 d e d e z e m b ro d e 2004, institu d o pela O N U


- O rg a n iz a o das N a e s U n id a s (O N U ), o D ia In te rn a c io n a l das Pessoas c o m Deficincia.

115
conhecer as suas reais dificuldades e interesses, com que legitimidade
sero fixadas norm as que as regularo, a pretexto de proteg-las? Para
que essa ilegitimidade no ocorra, a participao das pessoas com d e
ficincia no processo de incluso social fundam ental, o que implica
conferir-lhes o papel de agentes no desenvolvimento dos sistemas de
apoio e servios de que necessitam, bem com o o reconhecim ento do
direito de exercerem presso em prol dos seus prprios interesses'^\
Em consonncia com esse entendim ento, M aria de Lourdes Can-
ziani assinala que;
O novo parad ig m a [com que se pensa a deficincia
nos dias de hoje] d nfase aos apoios, aos am bientes
naturais e considera o nvel de funcionam ento d a pessoa
em seu am biente - tendo em conta sua opinio, escolhas,
decises, participao, e conseguindo, assim, reduzir os
indicadores das desigualdades sociais.
[...] a nova form a de pensar a deficincia afasta-a d a tica
d a patologia, d a etiologia, intro du zind o a dim enso da
abordagem de que a incapacidade causada por uma
deficincia agravada ou m inimizada conforme
sua relao com a sociedade. Esta, p o r sua vez, deve
oferecer os apoios facilitadores para que o indivduo
com deficincia possa ter as m esm as o p ortu nidades que
qualquer o u tra pessoa, para satisfazer suas necessidades
gerais e especficas'*^.

Uma sugesto de m edida inclusiva seria a realizao de audincia


pblica pelo Tribunal Superior Eleitoral, com a participao de pes
soas e entidades representantes de cada tipo de deficincia, antes da
expedio de Resolues que se destinem ao am paro de seus direitos,
a exemplo do que estabelece o art. 105 da Lei 9.504/97, segundo o qual
at o dia 5 de maro do ano da eleio, o Tribunal, antes da expedio
das instrues necessrias realizao do pleito, ouvir os delegados
dos partidos polticos participantes. O utro exemplo nesse sentido o
da audincia pblica prom ovida pelo Tribunal Superior Eleitoral, desti
nada a discutir diretrizes para os Tribunais Regionais Eleitorais assegu
rarem o exerccio do direito de voto pelos presos provisrios e adoles
centes em m edida scio-educativa de internao, apresentando m inuta

165 C A N Z IA N I, M aria d e Lourdes. D ireitos h u m a n o s e os no v os p a ra d ig m a s das p esso as c o m deficincia.


Defesa dos direitos das pessoas p ortadoras de deficincia. Luiz A lb e rto D av id A ra u jo (C oo rd.). So P a u
lo; Revista d o s Tribunais, 2006, pp. 258-259.
166 Ibidem , pp. 259-260, grifo nosso.

116
da Resoluo, que veio a ser posteriorm ente expedida (Resoluo TSE
23.219/2010).
C am panhas informativas so providncias igualmente essenciais
que, necessariamente devem ser tomadas, ou reforadas, para a ampla
divulgao desses direitos, pois no so poucos os casos de reclamaes
que chegam ao M inistrio Pblico, decorrentes da falta de informao.
Vale destacar, ainda, que as medidas em prol da acessibilidade
para as pessoas com deficincia, no que concerne ao processo eleito
ral, no deveriam ser tom adas apenas s vsperas das eleies, pois a
proxim idade do pleito e as m edidas necessrias para o seu bom an
dam ento so, muitas vezes, impeditivas de solues eficazes. Ademais,
considerando-se que as eleies acontecem a cada dois anos, medidas
de incluso eleitoral no deveriam ser tom adas de form a to episdica
e casustica. H que se assumir, portanto, o com prom isso de viabilizar o
acesso das pessoas com deficincia, no apenas ao dia da votao, mas
ao processo eleitoral como um todo.
Seja como for, nenhum a situao que afete, em m aior ou m e
n o r grau, quase 15% da populao brasileira pode ser desconsiderada,
m uito m enos quando do exerccio de funo basilar do Estado D em o
crtico de Direito, que a de plena participao eleitoral, em todas as
suas posies. A igualdade construda pela sociedade condio para o
respeito dignidade da pessoa hum ana. Nisso consiste o 'ser cidado
sob pena de se configurar m odalidade indesejvel de cidadania restrita,
a qual acarretar lam entoso retrocesso na Histria^^^
Na projeo para o futuro, im portante citar o carter vinculativo
para o Estado Brasileiro, do artigo 29 da Conveno sobre o Direito das
Pessoas com Deficincia, aprovada com estatura equivalente em enda
constitucional (Decreto Legislativo n. 186 de 09 de julho de 2008):
A rtig o 29
Participao na vida poltica e pblica
Os Estados Partes garantiro s pessoas com deficincia direitos pol
ticos e oportunidade de exerc-los em condies de igualdade com as
demais pessoas, e devero:

167 D A M IA, Fbia Lim a d e Brito; G O N A L V E S, Luiz C arlo s d o s Santos. A incluso eleitoral das pessoas
com deficincia. D isponvel em; < h t t p ; / / w w w . p r e s p . m p f . g o v . b r > , D o u trin a , A cesso e m 02-07-
200&

117
a) Assegurar que as pessoas com deficincia possam participar efetiva e
plenam ente na vida poltica e pblica, em igualdade de oportunidades
com as demais pessoas, diretam ente ou p o r meio de representantes li
vrem ente escolhidos, incluindo o direito e a oportunidade de votarem
e serem votadas, mediante, entre outros:
I) G arantia de que os procedim entos, instalaes e materiais e equipa
m entos para votao sero apropriados, acessveis e de fcil com pre
enso e uso;
II) Proteo do direito das pessoas com deficincia ao voto secreto em
eleies e plebiscitos, sem intimidao, e a candidatar-se nas eleies,
efetivamente ocupar cargos eletivos e desem penhar quaisquer funes
pblicas em todos os nveis de governo, usando novas tecnologias assis-
tivas, quando apropriado;
III) G arantia da livre expresso de vontade das pessoas com deficin
cia como eleitores e, para tanto, sempre que necessrio e a seu pedido,
perm isso para que elas sejam auxiliadas na votao p o r um a pessoa de
sua escolha;
b)Prom over ativamente um am biente em que as pessoas com deficin
cia possam participar efetiva e plenam ente na conduo das questes
pblicas, sem discrim inao e em igualdade de oportunidades com as
demais pessoas, e encorajar sua participao nas questes pblicas, m e
diante:
I) Participao em organizaes no-governam entais relacionadas com
a vida pblica e poltica do pas, bem com o em atividades e adm inistra
o de partidos polticos;
II) Formao de organizaes para representar pessoas com deficincia
em nveis internacional, regional, nacional e local, bem com o a filiao
de pessoas com deficincia a tais organizaes

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term os da Reforma Constitucional. So Paulo: Malheiros, 2002.

120
BREVES ANOTAES SOBRE O EXCESSO DE DOAES DE
RECURSOS PARA CAMPANHAS ELEITORAIS

1'Vriiaiido N e \ e s cia S ilv a '"'

Ponto nevrlgico das cam panhas eleitorais, seu financiamento


sempre foi -- e certam ente sempre ser -- objeto de debates; seja para
definir novas formas, seja para aperfeioar os mecanism os de controle
dos recursos para ela arrecadados e nela utilizados.
Comisso instituda no final do ano de 2004, pelo ento Presi
dente do Tribunal Superior Eleitoral, o notvel M inistro Carlos Mrio
Velloso, se deteve sobre o assunto e apresentou diversas sugestes.
Uma das idias ento debatidas foi adotada pela Secretaria de Re
ceita Federal, que introduziu nos formulrios de inform aes quele
rgo, um cam po especfico para os contribuintes indicarem valores
doados a partidos polticos e a seus candidatos. Buscou-se, com isso,
fornecer meios prpria Receita para aferir se os limites estabelecidos
nos artigos 23, 1"^, e 81, 1, da Lei 9.504, de 1997, estavam efetiva
m ente sendo respeitados.
Em paralelo, o Tribunal Superior Eleitoral firm ou com a Secre
taria da Receita Federal um convnio para o controle desses mesmos
limites. Em razo do acordado, aps consolidar todas as doaes decla
radas Justia Eleitoral, os totais, p o r contribuinte, so com unicados
Receita, que, em seguida, efetua as conferncias devidas, relacionando
quais os doadores que possam ter extrapolado os limites legais, o que
feito com base nas inform aes relativas aos exerccios fiscais anterio
res ao do ano da eleio.
Recebendo a relao dos contribuintes que, nas eleies de 2006,
teriam doado acima dos limites previstos, deu-se que o M inistrio P
blico Eleitoral, ao invs de requerer judicialm ente acesso aos nm eros
pertinentes aos rendim entos brutos das pessoas fsicas que destinaram
recursos para cam panhas eleitorais ou, no caso de pessoas jurdicas, ao

168 A dvogado, P resid en te d o In stitu to B rasileiro d e D ire ito Eleitoral, M in istro d o T rib u n a l S u p e rio r Elei
to ral de 1997 a 2004.

121
faturam ento bruto das mesmas, optou po r requisitar tais informaes
diretam ente Receita Federal e, com base nelas, iniciar procedim entos
contra os referidos doadores, buscando im por-lhes elevadas multas e,
em alguns casos, a proibio de participar de licitaes pblicas e de
celebrar contratos com o Poder Pblico pelo perodo de cinco anos,
sano de questionvel constitucionalidade, na m edida em que parece
no ser razovel, nem respeitar o princpio da proporcionalidade.
Evidentemente tais pessoas, logo que citadas, argiram a ilicitude
da prova, na m edida em que o M inistrio Pblico Eleitoral utilizou-se
de informaes protegidas pelo sigilo fiscal sem a necessria autoriza
o judicial.
Aps inm eros julgados de Tribunais Regionais reconhecendo a
ilicitude do procedim ento do M inistrio Pblico, a questo chegou ao
Tribunal Superior Eleitoral, merecendo, de imediato, decises m ono-
crticas (entre outras, cabe destacar a do em inente M inistro Ricardo
Lewandowski, atual Presidente da Corte, n o Recurso Especial Eleitoral
n^ 28.362, publicada no Dirio da Justia eletrnico em 5.8.2009), rea
firm ando a inviabilidade de o parquet Eleitoral obter, direta e indepen
dentem ente de autorizao judicial, inform aes protegidas pelo sigilo
fiscal e, com base nelas, iniciar aes buscando a imposio de elevadas
e graves sanes.
Depois de intensos debates, o Tribunal, ao julgar o Recurso Espe
cial Eleitoral n 28.756, de Gois, reconheceu que o M inistrio Pblico
Eleitoral no pode requisitar diretam ente Secretaria da Receita Fede
ral inform ao sobre o valor do faturam ento de empresa para dem ons
trar que ela no respeitou o limite previsto na Lei das Eleies.
Conform e im ediatam ente divulgado pela assessoria de im prensa
do TSE, para a douta maioria form ada p o r ocasio do julgam ento e na
linha da proposta apresentada pela em inente M inistra C rm en Lcia,
o M inistrio Pblico Eleitoral pode apenas indagar Receita Federal
se determ inada pessoa fsica ou empresa, em razo das doaes que
fez, ultrapassou o limite fixado na legislao eleitoral, E, se a resposta
for positiva, deve pedir autorizao judicial para obter junto mesm a
Receita, informaes sobre rendim entos ou faturam ento bruto.
Entretanto, considerando o convnio firmado entre o Tribunal
Superior Eleitoral, essa etapa preparatria pode ser desnecessria, na

122
m edida em que tal informao, ou seja, a de que determ inado contri
buinte no respeitou o limite estabelecido pela legislao em vigor,
fornecida autom aticam ente pela Secretaria da Receita Federal ao Tri
bunal Superior Eleitoral, que a com partilha com o M inistrio Pblico
especializado.
De qualquer forma, o que vale destacar que se o M inistrio P
blico resolver tom ar a iniciativa de pleitear, em juzo, a imposio de
sanes por excesso de doao, deve ter o cuidado de p edir autorizao
judicial para afastar o sigilo que protege as inform aes encam inhadas
Receita Federal pelos contribuintes.
Com o m uito bem registrado na deciso m onocrtica referida li
nhas acima em bora o sigilo fiscal e bancrio no sejam direito abso
luto, exige-se, m esm o em defesa do interesse pblico, a requisio ao
juzo com petente.
Essa garantia assume m aior vulto e im portncia quando diz res
peito a doador pessoa fsica, que no pode ter sua intim idade invadida
e violada pelo simples fato de haver resolvido contribuir para o finan
ciamento de um a cam panha eleitoral.
Com o devido respeito a quem pensa diferente, entendo no ser
correta a afirmao de que quem resolve doar para u m candidato adm i
te, tam bm , abrir mo de seu sigilo.
A m eu ver so coisas diferentes, que m erecem tratam entos dife
rentes. Participar, com o financiador, de cam panhas eleitorais, direito
de todo 0 cidado e tam bm das empresas, observadas as condies e
os limites legais. O utra coisa a garantia m anuteno do sigilo de d a
dos fiscais protegidos, que, ainda que relativa, s pode ser afastada por
autorizao judicial.
Alm disso, a prevalncia de tal posio poderia acabar p o r de
sestim ular doaes para as cam panhas eleitorais, atitude que, desde que
adotada de acordo com a lei e com com pleta transparncia, contribui
sobrem aneira para o aperfeioam ento do processo dem ocrtico e para
a diviso das responsabilidades, pela desconcentrao da origem dos
recursos.
Consequentem ente, por mais nobres que possam ser as intenes
dos ilustres m em bros do M inistrio Pblico, eles no tm o direito
de requisitar diretam ente A dm inistrao Pblica inform aes prote-

123
gidas, cujo conhecim ento p o r terceiros condicionado obteno de
autorizao judicial. Ter Poder, no tudo poder.
Constatada a ilicitude da prova que deu incio ao procedim en
to judicial intentado pelo parquet, aquele se encontra ferido de morte,
pouco im portando que o acusado tenha, no exerccio de seu sagrado
direito de defesa, trazido aos autos inform aes sobre seus rendim entos
ou faturamento.
Isso porque h de se aplicar, sem dvida, a teoria dos frutos da
rvore envenenada, segundo a qual a ilicitude da prova original conta
m ina as demais, produzidas em seqncia e p o r conseqncia daquela
primeira.
Desse modo, irrelevante que algum acusado, em sua defesa, tenha
aceitado ou reconhecido os nm eros indicados pelo M inistrio Pbli
co, pois direito seu apresentar a defesa mais am pla possvel, exploran
do todas as vertentes admissveis.
Sobre a aferio dos limites de doaes de pessoas jurdicas, in
teressante abordagem do tem a foi realizada pelo Eg. Tribunal Regional
Eleitoral do Amazonas, p o r ocasio do julgam ento da Representao
57 de 2009 (Acrdo 137/2010). Para o Juiz Federal Mrcio Luiz C oe
lho de Souza, cujo voto prevaleceu, faturam ento bruto no se confunde
com receita bruta, que o resultado com um ente solicitado e fornecido
pela Receita.
Assim, o ilustre M agistrado teve p or insuficiente, naquele caso, as
informaes relativas aos rendim entos da representada, tendo em vista
a posio firm ada pelo Supremo Tribunal Federal por ocasio do julga
m ento dos recursos extraordinrios 357.950/RS, 358.273/RS, 390.840/
M G e 346.084/PR, no sentido da inconstitucionalidade da ampliao
d a base de clculo das contribuies destinadas ao PIS e COFINS,
um a vez que faturam ento receita que decorre apenas da venda de
m ercadorias e servios, no includas as receitas de natureza diversa.
Portanto, caso venha a prevalecer a distino proposta, no ser
suficiente apenas apontar o resultado final dos balanos, mas se ter
que adentrar no exame dos nm eros e das rubricas, a fim de apurar,
com exatido, o resultado das vendas e dos servios, ou de ambos, de
m odo a identificar o faturamento.
Entretanto, sem deixar de reconhecer a excelncia da distino

124
sob a tica do direito tributrio, considero que para fins de aferio de
limites de doaes p o r pessoa jurdica, toda e qualquer receita deve ser
considerada, pois sem dvida essa a interpretao que m elhor atende
a finalidade da lei eleitoral.
O utra im portante deciso do Eg. Tribunal Superior Eleitoral re
lacionada com a questo da apurao e punio de excesso de doaes
para cam panha eleitoral foi tom ada p or ocasio do julgam ento do Re
curso Especial Eleitoral n 36.552, de So Paulo, quando foi definido o
prazo para ajuizamento da representao do M inistrio Pblico.
Ante a constatao de que a legislao de regncia no estipulava
prazo certo para tal ao, a Corte, a exemplo d o que definiu tam bm em
relao a situaes assemelhadas e realando a necessidade de se dar
eficcia aos princpios da segurana jurdica e da razoabilidade, acatou
a proposta do em inente e atento M inistro Marcelo Ribeiro e decidiu
privilegiar, p or analogia, o term o final para os candidatos e os partidos
conservarem a docum entao concernente a suas contas: cento e oi
tenta dias aps a diplomao*^^.
Com isso, deu-se tratam ento isonmico para doador e benefici
rio, pois desde que o beneficirio da doao s est obrigado a con
servar a docum entao pertinente a suas contas de cam panha at cento
e oitenta dias aps a diplomao, o m esm o prazo foi considerado para
eventual questionam ento da doao, inclusive quando se suspeita ou se
alega que ela possa ter sido feita em quantia superior ao limite estabele
cido pela Lei das Eleies.
E no se im agine que a fixao desse prazo pode prejudicar o
controle da observncia dos limites das doaes, nem im pedir a co
brana de m ultas ou imposio de sanes, se justas e pertinentes.
Observe-se, de incio, que o prazo de cento e oitenta dias a par
tir da diplomao (que o ato que encerra o cham ado m icro perodo
eleitoral), na verdade bastante dilatado quando se tem em conta que
a questo diz respeito a procedim ento pertinente ao Direito Eleitoral,
seara em que os prazos norm alm ente so fixados em trs dias e a ao
rescisria tem que ser ajuizada no prazo mxim o de cento e vinte dias.
Alm disso, de se ter presente que a Justia Eleitoral recebe,
antes da diplomao, todas as inform aes dos candidatos acerca das

169 A rtig o 32 da Lei 9.504, d e 1997

125
doaes por eles recebidas e tem plenas condies de automaticam ente
agrupar as doaes pelo nm ero do CPF e ou do CNPJ do doador.
Obtidos esses totais, eles ficam disponveis para os interessados,
inclusive para o M inistrio Pblico Eleitoral, que poder, ento, aguar
dar a conferncia a ser feita pela Receita Federal em razo do convnio
j mencionado, pedir informaes sobre eventual extrapolao do lim i
te legal prpria Receita, ou, desde logo, requerer, ao Poder Judicirio,
autorizao para ter acesso aos dados protegidos, pertinentes a rendi
m entos ou faturam ento no ano anterior ao da eleio.
A informatizao dos sistemas utilizados pela Justia Eleitoral
bem como dos sistemas utilizados pela Receita Federal perm ite, sem
dificuldade, que todas essas etapas sejam vencidas em curto espao de
tempo.
Portanto, plenam ente satisfatrio o prazo estabelecido, que assu
m e relevante significado ante a necessidade de se concluir o processo
eleitoral e assegurar que os m andatos obtidos sejam exercidos de forma
definitiva e segura, o que s ocorre quando restam firm emente consoli
dadas as relaes jurdicas que envolvem os diversos atores, principais
ou secundrios, do evento eleitoral.
A segurana jurdica, assim com o a total transparncia das cir
cunstncias e etapas percorridas para a obteno do m andato popular,
constitui elemento fundam ental de qualquer Nao que pretenda ser
respeitada com o legtima, desenvolvida e democrtica.

126
A ORIGEM DO SISTEMA ELEITORAL PROPORCIONAL NO
BRASIL

G i l b e r t o B e r c o v ic i'"

INTRODUO

Os sistemas de representao proporcional so reconhecidos


como os mais representativos, reproduzindo m elhor a vontade do elei
torado ao perm itir a representao das m inorias^'. Apesar disso, a su
perioridade dos sistemas m ajoritrios apregoada no tocante estabili
dade poltica. De acordo com vrias anlises, os sistemas proporcionais
conduzem ao m ultipartidarism o, o m ultipartidarism o fracionalizao
eleitoral e partidria e estas instabilidade p oltica''^ Os sistemas p ro
porcionais so frmulas de traduzir votos em cadeiras parlam entares
de m odo tal que, ultrapassado certo limite m nim o de peso eleitoral,
todas as nuances de preferncia do eleitorado se convertam em poder
parlam entar na proporo aproxim ada de suas respectivas densida
des eleitorais, Intuitivamente, supe-se que quanto m aior o eleitorado,
m aior a disperso das preferncias e quanto m enos exigentes os requi
sitos legais para a constituio jurdica de partidos, m aior a tendncia a
que a disperso das preferncias se traduza em rtulos partidrios
Um sistema proporcional perfeito aquele em que os partidos obtm
um percentual em cadeiras igual ao percentual de votos. Na prtica,
impossvel um sistema proporcional perfeito. Os sistemas de represen
tao existentes tm se afastado, em m aior ou m enor grau, desse ide-

170 Professor A ssociado d a F a cu ld ad e de D ireito d a U n ive rsid ad e de So Paulo. D o u to r em D ireito do


listad o e l.iv re-D o cen te e m D ireito H conm ico pela USP.
171 CA CiG lA N O , M o n ica H e r m a n n Salem, Sistemas Eleitorais X Representao. Braslia, C e n tro G rafico
d o S enad o Federal, 1987, pp. 200-202.
172 SA N TO S, W an d e rley G u ilh e rm e dos, C m t e Castigo - Partidos e Generais na Poltica Brasileira, So
Pau lo /R io d e Janeiro, Vrtice/Ed. R171UFHRI, 1987, p. 55. Para u m a anlise a p ro fu n d a d a sobre o te m a,
vide RAE, D ouglas W., l h e Political C.oiisequences o f Electoral Laws, N ew H a v e n /l.o n d o n , Yale U n iv e r
sity Press, 1971, pp. 148-176.
173 SA N TO S, W an d e rley G u ilh e rm e d os, O i s e t Castigo cit., p. 62.

127
al, gerando as desproporcionaiidades^^**. A representao proporcional
possui o grave problema de muitas vezes gerar a distoro do prprio
princpio representativo. A representao proporcional, na realidade,
proporcional at certo ponto; da em diante um a distribuio polti-
ca'^\
No Brasil, a tradio poltica no tocante representao gira em
torno de trs idias fundam entais. A prim eira a do m andato livre e
independente, isto , de que os representantes, ao serem eleitos, no
tm nenhum a obrigao, necessariamente, para com as reivindicaes
e os interesses de seus eleitores. O representante deve exercer seu papel
com base no exerccio autnom o de sua atividade, na m edida em que
ele quem possui a capacidade de discernim ento para deliberar sobre
os verdadeiros interesses dos seus constituintes. A segunda idia a
de que os representantes devem exprim ir interesses gerais, e no inte
resses locais ou regionais. Os interesses nacionais seriam os nicos e
legtimos a serem representados. Em terceiro, o princpio de que o sis
tem a dem ocrtico representativo deve se basear no governo da maioria.
Praticam ente todas as leis eleitorais que vigoraram no Brasil buscaram
a formao de maiorias compactas que pudessem governar. Por causa
dessas duas grandes idias, abandonou-se no Brasil a tradio do sis
tem a majoritrio (que vinha desde o Imprio) para a instituio, em
1932, do sistema proporcional'"^.

ASSIS BRASIL E O CDIGO ELEITORAL DE 1932

C um prindo um a das promessas da Revoluo de 1930, o Gover


no Provisrio de Getlio Vargas prom ulgou o Cdigo Eleitoral (Decre
to 21.076, de 24 de fevereiro de 1932, alterado pela Lei n*^ 48, de 4
de m aio de 1 9 3 5 ) Garantia-se o voto secreto, alm de se introduzir
o voto fem inino e o dos maiores de 18 anos. O alistam ento eleitoral em

174 N IC O LA U , Jairo C s a r M arciini. O Sistem a Eleitoral Brasileiro: A Q u e s t o d a P n ip n rc io n a lid a d e da


R ep resen tao Poltica e seus D e te rm in a n te s in LIM A Jr., O lavo Brasil d e (org.), Siem Eleitoral
Brasileiro: Teoria e Prtica, Rio d e laneiro. R ia F u n d o /IU P E R J, 1991. p. 99.
175 FR A N C O , A fo n so A rin o s d e Neki (org.), M odelos Alternativos de Representao Poltica no Brasil (Se
m in rio realizado n a U nB e m s e te m b ro d e 1980), Braslia, EdU nB, 1981, pp. 18-19.
176 F R A N C O , A fonso A rin o s d e M elo (org.). M odelos A lternativos de Representao Poltica no Brasil cit.,
pp. 85-86 e K IN Z O , M aria D'Alva Gil, Representao Poltica e Sistem a Eleitoral no B rasii So Paulo,
Sm bolo, 1980, pp. 112-117.
177 Pa ra a c rtica d o C d ig o Eleitoral d e 1932 pela p e rsp ec tiva d o te n e n tism o , vide SA N TA ROSA, Virg-
nio, O Sentido do Tenentismo. 3" ed, So Paulo, A lfa-O m ega, 1976 (e d io o rigin al d e 1932), pp. 83-90.

128
todas as instncias, a apurao dos votos, o reconhecim ento e a procla
mao dos eleitos passariam a ser de com petncia exclusiva da recm-
criada Justia Eleitoral. Foi introduzido, no lugar do voto distrital (que
vigorou durante o Im prio e a Repblica Velha), o voto proporcional,
atravs dos quocientes eleitoral e partidrio. C om essas novas regras
seriam realizadas as eleies para a Assemblia Constituinte, m arca
das, desde maio de 1932, para 15 de maio do ano seguinte'^ Alm da
representao eleita pelas novas regras eleitorais, haveria tam bm a re
presentao classista, regulada pelos Decretos 22.653, de 20 de abril
de 1933, e n 22.696, de 11 de maio de 1933.
O Cdigo Eleitoral foi inspirado n a obra Democracia Representa
tiva: Do Voto e do Modo de Votar, do poltico gacho Joaquim Francisco
de Assis Brasil, chefe do Partido Libertador. O seu livro teve 4 edies,
as trs prim eiras no final do sculo passado e a ltim a em 1931, aps
a Revoluo, pela Im prensa Nacional. A diferena entre as prim eiras
edies e a ltim a se d no tocante ao voto secreto. Assis Brasil conde
nava o voto secreto p o r ser, ento, o voto fechado, passvel de fraude.
No passava d o gesto de colocar o voto na u rn a dentro de u m envelope
opaco. J em 1931, passou a defender a instituio do voto secreto, que
na sua opinio no era propriamente dado em segredo, mas em reca-
fo. Assis Brasil defendia o sufrgio universal, mas com restries. Para
ele, a universalidade era do direito, no do exerccio: O que distingue
as limitaes do sujfragio universal das do restrictivo o caracter de
privilegio que encerram as d e ste ultimo. A questo no de extenso;
de intensidade. Isto tudo no quer dizer que as limitaes do suffragio
universal no possam tambm ser injustas. Sero apenas mais ou menos
justificveis, segundo a situao do povo a que disserem respeito (grifos
do a u t o r ) E s s a s restries no atingiam mais as mulheres, devendo-
lhes ser perm itido votar. Entretanto, os militares da ativa no deveriam

178 M es m o c o m as eleies p a ra a C o n stitu in te m arcad as, a olig a rq u ia d e So Paulo, sob o p re te x to d e ex i


g ir a im e d ia ta reconstitucionali7.ao d o pais, se le v a n tou e m a r m a s n a a u to - d e n o m in a d a Revolu<;o
Constitucionaiista". e m 9 d e ju lh o d e 1932. A d e rira m a o m o v im e n to a Tora Pblica, a lg u n s b atalh es
d o Exrcito s ed ia d os em So Paulo e p o u c o s m ilitares s ed ia d o s e m M a to G rosso, sob o c o m a n d o d o
G e n eral B erto ld o Klinger, alm d o s v o lu n t rio s civis. O G o v e rn o P rov is rio m o b ilizo u to d o s os ou tro s
E stad o s e c o m b a te u o s re v o lto sa s p e lo sul e pe la d iv isa m in e ira . A ps 3 m e se s d e lutas, o s rebeldes
fo ram d e rro ta d o s , re n d e n d o -s e em 1" d e o u tu b ro d e 1932. Foi a ltim a vez q u e u m E sta d o se levantou
em a rm a s c o n tra a U nio.
179 ASSIS BRASIL, Joaquim Francisco de. D em ocracia Representativa: D o Voto e do M o do de Votar, 3 ed,
P aris/L isboa, G uUlard, AUlaud & C\a, 189S. p. 62.

129
votar, nem ser votados e os analfabetos tam bm no deveriam votar:
No ha remedio; portanto, seno colher a todos os analphabetos na regra
geral de que elles so incapazes de escolher conscientemente bons repre
sentantes. E, se algum houver que se sinta prejudicado com a excluso, o
remedio conhecido: aprenda a l e r e a escrever
A eleio direta era defendida por Assis Brasil {"o voto no deve
ser 0 echo, mas a voz"), mas no para a Presidncia da Repblica. A
eleio presidencial direta era encarada com o um a espcie de plebis
cito, que s gerava crises e comoes internas. A eleio deveria ser
feita com o na Frana, atravs das Cmaras, pois o suffragio popular,
arrebatando-se mais por emoes do que deixando-se levar por conside
raes de bem entendida utilidade causava a nica crise verdadeira das
democracias. O u tra inovao do Cdigo Eleitoral que havia sido p ro
posta por Assis Brasil foi o do sistema proporcional, a seu ver, o nico
capaz de representar as minorias^*^'.
N a ltim a edio de seu livro, Assis Brasil trata da questo da
proporcionalidade de representantes p o r Estado. Para ele, existiriam
dois critrios de diviso proporcional: pela populao ou pelo eleitora
do. O critrio do eleitorado seria o mais racional. Com o crescimento
da populao, a proporo deveria ser de u m deputado por 150 mil
habitantes. Cada Estado, inclusive o Territrio do Acre, deveria ter o
m nim o de 3 deputados. Dessa forma, para Assis Brasil, as cadeiras de
veriam ser distribudas, alm dos 3 deputados que cada Estado teria
direito, da seguinte maneira; Alagoas, 8; Amazonas, 4; Bahia, 26; Cear,
11; D istrito Federal, 10; Esprito Santo, 4; Gois, 4; M aranho, 7; Mato
Grosso, 4; M inas Gerais, 37; Par, 9; Paraba, 9; Paran, 6; Pernambuco,
19; Piau, 5; Rio de Janeiro, 13; Rio G rande do Norte, 5; Rio G rande do
Sul, 20; Santa Catarina, 6; So Paulo, 34 e Sergipe, 4. Alm de fixar o
m nim o, Assis Brasil era favorvel a im por um limite m xim o para a
representao: Objectivando a hypothese, no seria abusar da propor
cionalidade attribuir a So Paulo mais de 40 representantes e mais de 50
a Minas, enquanto Amazonas, Esprito Santo, Goyaz, M atto Grosso, Ser-

180 ASSIS BRASIL, Jo aq u im Francisco de. D emocracia Representativa cit., ed, pp. 68-69. Sobre a re s tri
o d e v o to aos a nalfa b eto s e m ilitares d a ativa, v id e op. cit., 3 ed, pp. 63-69 e 77-85; so b re a defesa
d o v o to fem in ino , vide op. cit.. 3" ed, pp. 71-76 e so b re o v o to secreto, v id e ASSIS BRASIL, Jo aq u im
Francisco de. Democracia Representativa cit., 4 ed, Rio d e Janeiro, Im p re n s a N acional, 1931, pp. 75-85.
181 ASSIS BRASIL, Jo aq u im Fran cisco de. D em ocracia Representativa cit., 3* ed, pp. 101-115 e 262-271
(eleies diretas) e 165-173 (sistem a p ro p o rc io n a l p a r a re p re s e n ta r as m in o rias).

130
gipe apanhassem, apenas 4 cada um, e algum, ainda, po r muito favor?"
(grifo do autor) Essas propostas ainda causariam m uita polmica
nos debates da Constituinte.
A obra de Assis Brasil contm , para M aria DAlva Gil Kinzo, toda
um a viso sobre a representao poltica que se desenvolveu no Brasil e
deu suporte m aneira com que foi im plantado o sistema proporcional
no pas^-\ Assis Brasil defendia um sistema representativo mais ver
dadeiro, sem quaisquer falseamentos, assegurando-se a representao
das minorias. Para tal, o sistema proporcional seria o mais adequado'*\
Entretanto, sua concepo sobre representatividade estava distante da
idia de representao com o am ostra ou espelho da populao"^^ O
m todo proporcional era o m elhor porque garantiria alguma represen
tao s m inorias, estabilizando, assim, o regime, pois a oposio passa
ria a ser feita de form a legal e aberta, no Parlamento. Alm disso, o Par
lam ento deveria ter, prim ordialm ente, um a m aioria capaz de conduzir
as deliberaes e dar estabilidade ao governo. O aspecto fundam ental
da representao no era trazer, proporcionalm ente, representantes de
todas as tendncias, mas assegurar maiorias estveis para o governo.
Assim, a proporcionalidade deveria ser controlada para garantir essa
maioria, no havendo necessidade do sistema eleitoral ser exatamente
proporcional'^^.
Ao defender o sistema proporcional, Assis Brasil considerava
com o um de seus elementos bsicos a ampliao da circunscrio elei
toral para o territrio dos Estados. Com essa m edida, segundo acredita
va, a eleio por Estado contribuiria para que os deputados se ativessem
a temas de im portncia nacional, no local. Para isso, o representante
no poderia estar atrelado a interesses especficos de seus eleitores, mas
deveria exercer livremente o seu mandato, tendo em vista os grandes
problemas nacionais'^^

182 ASSIS BRASIL, lo a q u im Fran c isco de, D em ocnjcju Representativa cil., 4 ed, p. 279. S o b re as dem ais
p ro p o s ta s d e Assis Brasil n o to c a n te p ro p o rc io n a lid a d e d a representao, v id e op. cit., 4 ed, pp. 268
( 273-283
183 K IN Z O , M aria D A Iva Gil, Represeritiio Poluca e Eleitoral no Brasil cit.. p. 118.
184 ASSIS BRASIL, Jo aq u im t-rancisco de, Democracia Representativa cit.. 3* ed, pp. 165-173.
185 Vide P IT K IK , H a n n a Fenichel, lh e Concept o f Representation, B erkcley/Los A n g e les/L o n d o n , U niver
sity o f C alifornia, sd, pp. 60-62.
186 K IN Z O , M aria D Alva Git, Represt;ii(ao Politico e Sisitm a E kito ral tio Brasil cii., pp. 123-126 e 131.
187 K IN ZO , M aria D Alva Gil, Representao Poltica e Sistem a Eleitoral no Brail cit., pp. 126-130.

131
o DEBATE NA ASSEMBLIA CONSTITUINTE DE 1933-1934
O Governo Provisrio controlou todo o processo jurdico de for
mao e instalao do poder constituinte. Foi nom eada u m a subcom is
so para elaborar um anteprojeto de Constituio, sediada n o Itama-
raty. Tambm foi sob a orientao do governo que se estabeleceram as
inelegibilidades e se elaborou o regim ento interno da Assemblia C ons
tituinte. A Assemblia Constituinte foi instalada em 15 de novembro
de 1933. Sua principal tarefa seria tentar harm onizar o confronto entre
centralizao e descentralizao. A grande m aioria dos constituintes
estava disposta a um meio-term o: os federalistas reconheciam a neces
sidade de interveno do Estado e os centralistas aceitavam determ ina
dos nveis de autonom ia regional. O que estava em questo era o m o d e
lo de Estado liberal, arrasado pela crise de 1929. O utro debate im por
tante seria o da representao poltica. Neste se oporiam os defensores
da dem ocracia liberal e os tenentes, que defenderiam a representao
classista como novo modelo de organizao poltica a ser instaurado.
O anteprojeto da C onstituio eliminava o Senado. Em seu lugar
era criado o Conselho Supremo, com atribuies poltico-adm inistra-
tivas e de carter tcnico-consultivo e deliberativo. O Conselho Supre
mo coordenaria os poderes constitucionais. Sua composio mltipla
(seriam 35 membros: 21 dos Estados, 6 nom eados pelo Presidente da
Repblica, 3 representantes das universidades e 5 representantes dos
interesses sociais)' restringia a im portncia da participao dos Es
tados. O Poder Legislativo seria exercido pela Assemblia Nacional,
form ada p o r representantes polticos distribudos proporcionalm ente
populao. Os porta-vozes do tenentism o defendiam o Conselho Su
prem o para assegurar limites ao Executivo atravs de um rgo onde a
representatividade dos pequenos Estados (que dificilmente chegariam
Presidncia da Repblica) fosse maior.
O substitutivo restaurou o Senado e criou o Conselho Nacional,
com posto p or 10 m em bros escolhidos pelo Presidente da Repblica,
com 10 anos de m andato. Caberia ao Conselho Nacional elaborar pro-

188 A lb erto Torres ta m b m p ro p s n o livro A Organizao Nacional, d e 1914, u m C o n se lh o N a cio n al q u e


c o o rd e n a ria os o u tro s p o d e re s (exerceria o c h a m a d o P o d e r C o o rd e n a d o r " ) e m od ificav a fu n e s e a
c o m p o si o d o Senado. Pa ra a n alisar a p ro x im id a d e e n tre as p ro p o s ta s de A lb erto Torres e d a S u b c o
m iss o d o Ita m a ra ty v id e TO RRES, A lberto, A O rganizao N acional, y ed, So Paulo, N acional, 1978,
pp. 249-263,

132
jetos de lei para a boa aplicao e execuo da Constituio e demais
leis. O Senado, agora denom inado C m ara dos Estados, teria 2 m em
bros p o r Estado. A C m ara dos Representantes seria com posta p o r re
presentantes polticos distribudos proporcionalm ente populao e
p o r representantes classistas. D urante as discusses sobre a instituio
ou no do Senado, parte da bancada gacha props a criao de um
Conselho Federal, com as atribuies do Senado e as funes coorde
nadoras do Conselho Nacional. Os Estados seriam representados igual
m ente e o Executivo nom earia 6 m em bros do Conselho, cujo direito
de voto seria restrito. A deciso final da Assemblia foi a de suprim ir
os Conselhos e restabelecer o Senado. Entretanto, o Senado da C onsti
tuio de 1934 era diferente do da de 1891. Pela nova distribuio dos
poderes o Senado no se restringia ao Poder Legislativo, passando a
colaborar na coordenao dos poderes. Sua com posio era de 2 sena
dores p o r Estado (artigos 88 e 89)'^\
A principal prom essa da Revoluo de 1930 havia sido a de sa
nar os vcios na representao poltica. A disputa entre as oligarquias
dissidentes e o tenentism o tam bm se deu nesse campo. Para as oli
garquias, os problemas de alistam ento e fraudes eleitorais s seriam
resolvidos atravs de procedim entos que restaurassem as instituies
polticas liberais como saneadoras do sistema, com o o sufrgio univer
sal (com a constante exceo dos analfabetos), o voto secreto e a Justia
Eleitoral. Assim, a verdade das urnas seria efetivamente respeitada. O
tenentism o questionava o sistema liberal de representao poltica. A
restaurao da verdade eleitoral s ocorreria atravs de reformas que
ultrapassassem os formalismos liberais. Atravs de Juarez Tvora, os
tenentes defenderam o voto direto na esfera municipal e indireto nas
esferas estadual e federal, alm da eleio indireta para a Presidncia da
Repblica. O tenentism o buscava um novo modelo de representao
poltica e, dentro desse modelo, um a das medidas propostas era a da
representao classista, como veremos adiante.
O anteprojeto instituiu a distribuio das cadeiras na C m ara dos
D eputados (denom inada Assemblia Nacional) de form a proporcional

189 SO U Z A , M a n a d o ( ia rm o C a m p e llo de, Lshuio e Partitlos Polticos no Brasil (1930 n 1964), 3" ed, So
Paulo, A lfa-O m eg a, 1990, pp. 72-73 e G O M F S , A ngela M aria d e C a s tro (c o ord.), Regionalism o e Cen-
t r a l i Z i ( o Poltica: Parliilas c C,onstituiiite nos Aiios 30. Rio d e laneiro, Nova Fronteira. 1980, pp. 117,
316-318 0 397-402.

133
populao dos Estados, alm de fixar a representao em no mximo
20 e no m nim o 4 deputados p o r Estado, independentem ente do n m e
ro de eleitores do Estado. A bancada gacha defendeu que o critrio de
diviso das cadeiras na C m ara dos D eputados fosse proporcional ao
eleitorado inscrito e no populao residente em cada Estado, confor
me ocorria durante a Repblica Velha. Esse critrio vincularia o tam a
nho das bancadas populao alfabetizada, ficando o Rio G rande do
Sul em m elhor posio para com petir com M inas Gerais, Bahia e Per
nam buco. Os demais Estados, populosos ou no, seriam prejudicados
pelo elevado nvel de analfabetismo de suas populaes.
M inas Gerais e So Paulo se pronunciaram pela m anuteno da
proporcionalidade referente populao, sugerindo que o desequil
brio na representao entre os grandes Estados e os outros seria m i
nim izado com a restaurao do Senado. Os dois Estados tam bm se
opuseram ao estabelecimento de nm ero m xim o e m nim o de depu
tados. Pernam buco e os demais Estados do Norte-N ordeste tam bm
defenderam o nm ero de deputados proporcional populao e no
ao eleitorado. O fato desses Estados possurem grande parcela de anal
fabetos os prejudicaria na distribuio de cadeiras se esta fosse propor
cional ao eleitorado. Entretanto, as bancadas nordestinas defenderam
a instituio do nm ero m nim o e mxim o de deputados p o r Estado.
O acordo a que se chegou criou um a nova desproporcionalidade, ao
determ inar que o nm ero de deputados p o r Estado fosse fixado por
lei, na proporo de um para 150 mil habitantes at 20 deputados; e, a
partir da, n a proporo de um para 250 mil habitantes'^". Foi fixado o
nm ero m nim o de deputados p o r Estado, mas no o nm ero mximo,
atendendo, nesse ponto, s bancadas m ineira e paulista'^'.

190 O artigo 23 d a C o n stitu i o d e 1934 prescrevia: "A C a m ara dos D eputados com pe-se de representantes
do povo, eleitos m edian te system a proporcional e suffragio universal, igual e directo, e de representantes
eleitos pelas organizaes projissionaes, n a f r m a q u e a lei indicar O n u m e ro de D eputados ser
fix a d o p o r lei; os d o povo, proporcionalm ente populao de cada Estado e do D istricto Federal, no
p o d e n d o exceder d e u m p o r 150 m il habitantes, at o m x im o d e vinte, c, deste lim ite para cima. de um
p o r 2 5 0 m il habitantes; 05 das profisses, em total equivalente a u m q uin to da representao p o p u la r Os
Territories elegero dois D eputados. 2 - O Tribunal Superior de Justia Eleitoral determ inar, com a
necessaria antecedencia, e de acrdo com os ltim os com putos offtciaes da populao, o nu m ero de D e p u
tados do povu q u e devem ser eleitos em cada u m dos Estados e no D istricto Federal."
191 SA N T O S , W an d erley G u ilh e rm e d os. O rdem Burguesa e Liberalismo Poltico, So Paulo, D u a s C idades.
1978, pp. 91-96 e G O M E S, ngela M aria d e C a s tro (c o ord.). R egionalism o e Centralizaio Poltica cit.,
pp. 1 1 0 -113,203, 2 0 7 -2 1 3 ,4 0 3 -4 0 6 e 429.

134
A REPRESENTAO CLASSISTA E A CRISE DO MODELO
REPRESENTATIVO LIBERAL

A representao classista fez parte de u m processo de estmulo


das foras sociais organizadas a se transform arem em elementos de
colaborao do G overno Provisrio. Dessa forma, articulou-se com a
criao do M inistrio do Trabalho, Indstria e C om rcio e a Lei de Sin-
dicalizao (Decreto n 19.770, de 19 de maro de 1931), pois para que
os representantes classistas pudessem ser escolhidos, tornou-se neces
srio o estmulo organizao das associaes e sindicatos profissio
nais.
O Cdigo Eleitoral de 1932, em seu artigo 142, previa a represen
tao classista. A Subcomisso do Itamaraty rejeitou esse tipo de repre
sentao no anteprojeto da Constituio. O prprio Superior Tribunal
Eleitoral ops-se p o r unanim idade representao classista. Apesar
disso, o G overno Provisrio resolveu, em abril de 1933, institu-la, in
clusive prevendo os representantes classistas no regim ento interno da
Constituinte. Atravs do Decreto n 22.653, de 20 de abril de 1933, de
term inou-se que seriam eleitos p o r delegados (eleitores escolhidos pe
los sindicatos devidam ente reconhecidos pelo M inistrio do Trabalho)
40 deputados classistas, distribudos da seguinte forma: 17 em pregado
res, 18 empregados, 3 profissionais liberais e 2 funcionrios pblicos.
O Decreto n 22.696, de 11 de m aio de 1933, regulamentava a
eleio dos deputados classistas representantes dos empregados, ocor
rida em 20 de julho daquele ano. Houve grande m ovim entao para
sindicalizar trabalhadores. Sob instruo do Governo Provisrio, os
Interventores e os tenentes organizaram sindicatos e prepararam de-
legados-eleitores no Norte-Nordeste. O objetivo era alcanar o maior
nm ero possvel de deputados classistas para a regio, com o meio de
enfrentar a dom inao do Centro-Sul. Dos 18 deputados empregados,
12 estavam dispersos p o r vrios Estados (3 do Distrito Federal, 1 do
Rio de Janeiro, 2 de M inas Gerais, 2 de So Paulo, 2 do Rio G rande do
Sul, 1 do Paran e 1 de Santa Catarina) e 6 eram vinculados s regies
ligadas ao tenentism o (2 do Esprito Santo, 1 do Par, 1 da Paraba, 1 de
Pernam buco e 1 da Bahia). A eleio dos em pregadores ocorreu em 25
de julho de 1933, no M inistrio do Trabalho. Havia grande defasagem

135
entre os delegados de So Paulo e Rio de Janeiro e os delegados dos
outros Estados; dos 74 delegados, 47 pertenciam queles dois Estados.
Dos deputados empregadores escolhidos, 6 eram do Rio de Janeiro, 4
de So Paulo, 3 de Minas Gerais, 3 do Rio G rande do Sul e 1 de Per
nambuco. A vinculao das bancadas classistas com os Interventores
pde ser determ inada em algumas situaes. Em determ inado aspec
to, a representao classista dos em pregadores propiciava o reforo das
bancadas dos grandes Estados. Os Interventores do Norte-Nordeste
tiveram pouca participao na escolha dos representantes dos em pre
gadores, ao contrrio dos Interventores do Centro-Sul, particularm ente
A rm ando de Salles Oliveira e Olegrio Maciel. J a m aior influncia na
escolha dos representantes dos empregados foi do tenentism o e no dos
grandes Estados.
As bancadas m ineira e paulista se opuseram representao
classista, assim como, em m enor escala, os deputados gachos. J os
deputados ligados ao tenentism o e as bancadas do N orte-N ordeste de
fenderam o princpio da representao classista, vista com o contrapeso
s grandes bancadas estaduais na C m ara dos Deputados. A represen
tao classista s vigorou em 1933 p o r determ inao do Cdigo Eleito
ral. Como no constava do anteprojeto, a proposta de inclu-la ou no
no sistema poltico brasileiro foi das mais polmicas das debatidas na
Constituinte. A grande oposio representao classista acabou sendo
a da bancada paulista, pois tanto os deputados mineiros como os ga
chos se dispuseram a transigir nesse ponto com o Governo Provisrio.
As razes que justiicavam a existncia da representao classista eram
aceitas p o r todos. A necessidade de se reform ular o m odelo de partici
pao poltica, levando-se em conta os interesses de classe era consen
sual a nvel tcnico, no a nvel poltico. Houve a proposta de instituio
d a representao exclusiva das classes, atravs de um parlam ento cor
porativo, logo excluda. As classes seriam representadas politicamente
atravs de alguma frmula que as acrescesse ao sistema de representa
o j existente. Existiam duas propostas. A participao das classes se
daria atravs de Conselhos Econmicos ou Tcnicos. Dessa forma, a re
presentao se daria a nvel consultivo, com a deciso final pertencendo
C m ara dos Deputados. Essa proposta foi defendida pela bancada
paulista. A outra proposta, defendida pelo Governo Provisrio, era a de
um a C m ara nica de formao mista. Parte dos deputados eleita por

136
sufrgio popular e parte eleita pelas classes. A representao classista
seria deliberativa, com assento ao lado da representao poltica. Essa
ltim a proposta foi a aprovada pela Constituinte. A C m ara dos D e
putados teria um quinto de suas cadeiras ocupados p o r representantes
classistas, eleitos da m esm a forma instituda pelos Decretos n 22.653 e
n" 22.696, de acordo com o artigo 23, s 3" a 9 da Constituio'^^
O debate e as disputas polticas se desenrolaram nos anos trinta
entre os liberais, tenentes e adeptos do autoritarismo. O iderio liberal
de defesa da autonom ia estadual e de independncia dos agrupam entos
polticos de notveis foi utilizado com o proteo contra a centrali
zao e tinha origem no tem or da crescente participao popular. A
tim idez cada vez m aior do liberalismo da dcada de 1930 fez com que
cedesse espao ao pensam ento autoritrio. Isso ocorria em um contexto
de passagem da poltica de notveis de massas, dos partidos repre
sentativos das oligarquias estaduais ou parcelas das classes dom inantes
para partidos fundados em interesses scio-econmicos. O m om ento
era de perplexidade dos liberais diante da radicalizao ideolgica e
do ingresso das camadas populares urbanas no sistema poltico. Com
a inexistncia de um partido nacional, com exceo da fascista Ao
Integralista Brasileira'^^ e do Partido C om unista do Brasil (na clandes
tinidade, sendo representado pela Aliana Nacional Libertadora)'^^*, as

192 SO U Z A , M aria d o C a r m o C a m p e lio de, Estado c Partidos Polticos no Brasil cit., pp. 77-78 e G O M ES,
ngela M aria d e C a s tro (c oord.), Regionalism o c Centralizao Poltica d f., pp. 431, 43 3 -4 3 9 ,4 4 4 -4 4 5 ,
4448-449, 469-471, 474, 483 e 486. Sobre a rep re sen ta o classista, vide, a in d a , n e stu d o TAVARES,
A n a L ucia d e Lyra, A C onstituinte dc 1 934 c a Representao Profissional (E studo de Direito C om p a ra
do), Rio d e Janeiro, Forense, 1988.
193 Sobre a A o Integralista Brasileira (AIB), vide T R IN D A D E , Hlgio, Integralismo (O Fascismo Brasi
leiro n a D cada de 30), 2" ed, So Paulo, Ditcl, 1979; A R A O , R icardo B eiizaquen de. Totalitarismo
e Revoluo: O Integralismo de Pluio Salgado. Rio d e Janeiro, Jorge Z a h a r Editor, 1988; M A IO , M a r
cos C hor, S e m Rotschild N en i Trotsky: O Pensam ento A n ti-S e m ita de G ustavo Barroso, R io d e Janeiro,
Im ago, 1992 e CAVAI.ARI, R osa M aria Eeiteiro, Integralismo: Ideologia e Integrao de u m Partitio de
M assa no Brasil (1932-1937), B auru , ED U SC , 1999. Para a anlise d o p e n s a m e n to ju rd ic o v in c u la d o
c p u la d o m o v im e n to integralista, vide os textos de M iguel Reale, p a rtic u la rm e n te REALE, M iguel,
A B C do Integralismo (edio o rig in al d e 1935) n Obras Polticas (Prim eira Fase - I 9 3 I /I9 3 7 ), Braslia,
E dU nB . 1983, vol. 3, pp. 151-222.
194 Sobre a a tu ao d a A liana N a cion al L ib ertad o ra e suas v iiiculaes c o m o PCB, vide P IN H E IR O ,
Paulo Srgio, Estratgias d a Iluso: A Revoluo M u n d ia l e o Brasil, I9 2 2 -I9 3 5 , 2 ' ed, So Paulo. C o m
p a n h ia das Letras, 1992, pp. 269-326; V IA N N A , M arly d e A lm e id a (i., 0 PCB, a ANT. e a s Insurreies
d e N o v e m b ro d c 1935" in EERREIRA, Jorge & D E L G A D O , Lucilia d e A lm e id a Neves (orgs.), O Brasil
Republicano, Rio d e laneiro. Civilizao Brasileira, 2003, vol. 2 (O Tem po d o N acionaTF.statismo - Do
Incio da Dccada de 1930 ao Apogeu do Estado S o v o ), pp. 6 5-103 e C A S C A R D O , Francisco Carlos
Pereira, "A A liana N acio n al L ibertadora: N ovas A b o rd ag ens" in FERREIRA, Jorge & REIS, Daniel
A a r o (orgs.), Esquerdas no Brasil, Rio d e laneiro. Civilizao Brasileira, 2007, vol. 1 (A Formao
das Tradies, 18S9-I9-I5), pp. 455-491.

137
foras revolucionrias se desestruturaram aps a Assemblia C onsti
tuinte. Os conflitos ocorridos entre 1934 e 1937 foram causados pela
tentativa de institucionalizar u m p o d er ps-revolucionrio sobre a es
tru tu ra poltica baseada novam ente na poltica dos Estados. O cerne
das discusses continuou a ser centralizao versus autonom ia estadu
al. A radicalizao da luta entre os integralistas e os com unistas acabou
por facilitar a reunio dos setores dom inantes e dos setores revolucio
nrios, que se aliariam no apoio ao Estado Novo.

138
PO LTIC A , SONEGAO E FIN A N CIA M EN TO DE
CAMPANHAS

H li o S ilvio O u r e m C a m p o s '" '


G u s t a v o P o n tes'-"

RESUMO: a fragilidade das estruturas polticas brasileiras e as


conseqncias que da resultam em im portante m edida decorrem
da deficincia na transparncia da origem dos recursos destinados
ao financiam ento das cam panhas eleitorais. O interesse pblico pela
identidade dos doadores asseguraria u m a certa lisura no certam e
eleitoral, perm itindo um a m aior paridade. O dbito de favores entre
os eleitos e a iniciativa privada exige instrum entos que dificultem o
pagam ento depois das eleies. Evitar-se a m anipulao das licitaes,
dos contratos pblicos, dos alvars de construo e de licenciamentos
talvez seja u m a tarefa quase impossvel. O recebimento em m oeda
estrangeira e em dinheiro vivo, as remessas ilegais para o exterior
trariam a necessidade de u m a atuao integrada do Estado (fiscalizao
bancria, auditorias das receitas pblicas, m inistrio pblico, Tribunais
de Contas etc.). A questo saber se isto o que realmente se quer.
PALAVRAS-CHAVE: poltica, interesse pblico, financiam ento das
campanhas.
SUMMARY: the fragility of Brazils political structures and the
consequences resulting from deriving im portant m easure of disability
in the transparency o f the source of funds for the financing o f election
campaigns. The public interest in the identity of donors w ould ensure
a certain fairness in the electoral contest, allowing for greater parity in
the campaign. The flow of goods am ong the elect and the private sector
requires tools that make it difficult to pay after the elections. To avoid
m anipulation of tenders, procurem ent, building perm its and licensing
may be an alm ost impossible task. The receipt in foreign currency and in

195 D o u to r e M estre pela UFPE. |u iz Federal. Professor T itu la r e m D ireito Processual e T rib u t rio d a U n i
v ersidad e C atlica d e P e rn a m b u c o . E x -P ro c u ra d o r Judiciai d o M u n ic p io d o Recife. F x - P ro c u ra d o r d o
E sta d o de P e rn a m b u c o . E x -P ro c u ra d o r Federal, wuw.oiireiti.cjb.net
1 % )ui 2 Federal n a Seo Ixidiciria d o E sta d o d e P e rn a m b u c o .

139
cash, illegal rem ittances abroad would bring the need for an integrated
action of the (banking supervision, auditing o f public revenues, public
ministry, audit etc.).. The question is w hether this is really w hat you
want.
KEYWORDS; politics, public interest, cam paign financing.

C om o lder de um G rupo de Pesquisa junto ao CN PQ - C onse


lho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico, desenvolvi,
com alguns profissionais da rea jurdica, um a tentativa de aproxim a
o entre a teoria e a prtica, sobretudo na rea tributria.
sob este enfoque que surgiu Poltica, sonegao e financia
m ento de cam panhas, produto de palestra pronunciada, em 2007, pelo
Juiz Federal Gustavo Pontes, com assento em Vara Especializada em
crim inalidade organizada.
O tem a pareceu-m e palpitante. o que se ver em seguida, sob a
tica do jovem magistrado.
Sobreleva ponderar, logo de incio, que a cincia do Direito, di
vorciada da exatido de proposies algortmicas, calca-se em vicissi
tudes e valores dos que a ela se dedicam. Sendo assim, no se pode ter
p o r autntica a propalada im parcialidade do jurista, razo pela qual o
trabalho desenvolvido neste Ciclo no se revela ideologicamente n eu
tro, m arcado que p o r abordagens a fenm enos sociais decorrentes do
degradado cenrio poltico-social que nos exibido diuturnam ente.
dentro deste panoram a e dplice perspectiva que se pretende,
nesta sucesso de encontros que se iniciou no longnquo ms de maio,
abordar, sob o enfoque de cada rgo estatal conclam ado a com ele co
laborar, a realidade complexa de um pas derrudo em suas estruturas
polticas, frgil em suas instituies e, principalm ente, incipiente em
noes de m oralidade pblica.
A anlise da ordem positiva eleitoral encartada na Constituio e
na legislao esparsa, bem com o dos m ecanism os a ela inerentes, m o s
tra concom itantem ente sntese de valores supremos e instrum ento de
direitos dominantes. C onquanto a Constituio Federal de 1988 revele-
se intolerante para com atos atentatrios m oralidade e isonom ia no
processo eleitoral, dois conceitos intim am ente ligados probidade ad
m inistrativa e indiscutivelmente perniciosos legitimidade do pleito e,
conseqentemente, ao processo dem ocrtico, a legislao vigente em

140
m atria eleitoral tem -se m ostrado hipossuiciente na tarefa de assegu
rar xito ao m andam ento constitucional.
O intrincado sistema eleitoral brasileiro com posto p or arcabou
o norm ativo em que, em plano piram idal, ocupa o vrtice a prpria
Constituio. Em escalonam ento decrescente, em bora sem hierarquia
distintiva, seguem as Leis 4.737/65, que instituiu o Cdigo Eleitoral, e
9.504/97, que im ps diretrizes gerais ao processo eleitoral. Destacam-
se, ainda, a Lei 9.096/95, que disps sobre os partidos polticos, e a Lei
C om plem entar n. 64/90, que estabeleceu casos de inelegibilidade e
prazos de sua cessao. A ltim a ganha especial interesse em face de tu
telar e coibir o abuso do p o d er econm ico ou poltico, regulam entando
a form a e processam ento das representaes eleitorais e apreciao das
contas pblicas, em respeito paridade na disputa eleitoral. Mais recen
temente, ganhou enfoque a Lei 11.300/06, que versa sobre a propagan
da, financiam ento e prestao de contas das despesas com cam panhas
eleitorais, e que alterou a Lei 9.504/97. C om plem entam esses diplomas
diversas Resolues em anadas do Tribunal Superior Eleitoral, autori
zado pelo art. l., pargrafo nico, do Cdigo Eleitoral, dentre as quais
mais nos interessa a 22.250, de 29 de ju n h o de 2006.
D entro da problem tica proposta no presente Ciclo, reala, no-
tadam ente, a abordagem sempre crescente necessidade de transpa
rncia da origem dos recursos destinados ao financiam ento das cam
panhas eleitorais e recentes mecanism os criados na tentativa de elidir
a sonegao e a fraude, dois dos mais triviais artifcios na prtica do
abuso do p o d er econmico.
Perm eando essa questo, a Resoluo TSE 22.250, de 29 de junho
de 2006, editada sob a gide da Lei 11.300/06, regulam entou a arre
cadao e a aplicao de recursos nas cam panhas eleitorais, dispondo
tam bm sobre a prestao de contas.
Ao tratar da origem dos recursos, tanto a referida lei quanto a
Resoluo im puseram restries a determ inadas categorias de pessoas,
s quais vedada a prtica da doao, fixando valores m xim os para
contribuies (art. 14 da Resoluo 22.250), que sero sempre proce
didas m ediante recibo eleitoral. Aquelas que ultrapassarem os limites
fixados sujeitam o infrator ao pagam ento de m ulta no valor de cinco a
dez vezes a quantia em excesso, sem prejuzo de responder o candidato

141
p o r abuso do p o der econmico, nos term os do art. 22 da Lei Com ple
m entar 64/90.
O ineditism o da Resoluo, entretanto, reside no disposto no
4. do art. 14, que autoriza a Justia Eleitoral a, na a verificao dos
limites estabelecidos, aps a consolidao dos valores doados, solici
tar inform aes de todos os rgos que, em razo de sua competncia,
possam colaborar na apurao.
Esse dispositivo atende necessidade de ser levado a conheci
m ento pblico, m ediante inequvoca individualizao, a identidade
dos doadores, a fim de que se perm ita fazer saber ao eleitor quem est
doando o que a quem. A exposio constante visada pelo legislador e
pelo Tribunal Superior Eleitoral necessria para m anter a sociedade
alerta e bem inform ada, em evidente aperfeioam ento do processo d e
m ocrtico e em ateno ao postulado constitucional da publicidade,
sem deslembrar que o processo eleitoral, p o r ser em inentem ente estatal
e relacionar-se diretam ente m quina pblica, no pode ser desvincu
lado dos preceitos esculpidos no art. 37 da C arta Poltica.
Com o cedio , no plano concreto, decorrncia de um a srie de
fatores de ordem legal e temporal, so raros os exemplos de punio
para aqueles que desdenham das norm as eleitorais, pelo que cabe ao
prprio eleitor, por ocasio do pleito, aplic-las pela via transversa do
voto, motivo pelo qual avulta a im portncia da informao.
Buscando mecanism os que perm itissem essa identificao, m es
m o antes da edio da Resoluo 22.250/06, o TSE j havia editado, em
janeiro de 2006, em conjunto com a Secretaria da Receita Federal, a
Portaria C onjunta n. 74, que dispe sobre o intercmbio de informa
es entre o Tribunal Superior Eleitoral e a SRF\ Ela determ ina que o
TSE encam inhe SRF informaes relativas prestao de contas dos
candidatos e dos comits financeiros dos partidos. Im pende gizar o seu
art. 3., pargrafo 2:
Art. 3....

$ 2" Nas declaraes de ajuste anual do imposto de


renda da pessoa fisica e nas declaraes de informaes
econmico-fiscais da pessoa jurdica sero estabelecidos
campos especficos para identificar doaes a candidatos,
comits financeiros e partidos polticos, bem como gastos

142
realizados por eleitores na fo rm a o art. 27 da Lei r f 9.504,
de 30 de setembro de 1997, sem prejuzo da instituio
pela SRE no mbito de sua competncia, de declaraes
especificas dos fornecedores de mercadorias ou prestadores
de servio para campanhas eleitorais!'

Diante do novel instrum ento, tem -se a imposio de que


os doadores se identifiquem e apontem em suas declaraes o quanto
doaram , sob pena de multa. At ento, era exigido apenas do candidato
ou partido que declarasse o quanto recebeu. No havia idntica obriga
toriedade ao doador.
Dessa forma, se Jos da Silva recebe dinheiro para deixar pintar
o m uro de casa com o nom e do candidato ou para distribuir santinho
pelas ruas, dever registrar na declarao de Im posto de Renda. Alm
de declarar o valor gasto, o candidato ou o partido s poder pagar com
cheque nom inal ou transferncia eletrnica. Saques em dinheiro foram
proibidos.
A m edida revela-se boa e realmente facilita o rastream ento dos
valores implicados no processo eleitoral. Mas, evidente, no se presta a
solucionar o problem a alusivo s doaes dos corruptos, dos devedo
res, e nem a evitar aquelas processadas margem da legislao.
Estabelece a Lei 11.300/06, no art. 22, 3., que "ser cancelado
0 registro da candidatura ou cassado o diploma, se j houver sido outor

gado'] para aqueles que se valerem de recursos que no provenham da


conta especfica de que ela trata, mas ressalva que apenas se 'comprova
do 0 abuso do poder econmico".
No obstante louvvel o propsito de assegurar a lisura do certa
m e e a paridade de arm as no transcorrer da cam panha, peca o referido
dispositivo por exigir a comprovao do abuso do poder econmico
p ara que ocorram os dois efeitos atrs referidos. M elhor seria que o
cancelamento do registro ou a cassao do diplom a fosse condicionado
to-som ente ao emprego de recursos no provenientes da conta espe
cfica, independentem ente de resultar caracterizado ou no o abuso do
poder econmico.
Muito em bora o 4.^ do referido dispositivo determ ine que, re
jeitadas as contas, a Justia Eleitoral rem eta cpia de todo o proces
so ao M inistrio Pblico Eleitoral para os fins previstos no art. 22 da
Lei C om plem entar n. 64/90, sabe-se que as sanes ali com inadas

143
aplicam-se apenas s hipteses de uso indevido, desvio ou abuso do
poder econmico ou do poder de autoridade, ou utilizao indevida de
veculos ou meios de comunicao social, em benefcio de candidato ou
de Partido poltico. Abriu-se, assim, margem a interpretaes subjeti
vas a respeito de doaes esprias que, em bora nem sempre tonalizem
abuso de poder econmico, afetam sempre a to almejada isonomia
entre os concorrentes. M elhor seria trilhado se a prpria rejeio ou a
no apresentao de contas j fosse causa de cancelam ento de registro
de candidatura ou cassao de diploma, independentem ente da instau
rao de processo de apurao de que trata a Lei C om plem entar 64/90.
Isso porque o descaso que se tem verificado no alusivo prestao m e
rece p ronta resposta, m orm ente quando, conform e am plam ente divul
gado, at 0 dia l.-ll-2 0 0 6 , apenas 61,09% das prestaes de contas
dos 19.959 candidatos que disputaram o prim eiro turno das eleies
de 2006 haviam sido entregues aos Tribunais Regionais Eleitorais e ao
prprio TSE. O prazo final era 31 de outubro.
Questo que tam bm merece especial ateno aquela condizen
te aos ''recursos no identificados". que dispe o art. 23 da Resoluo
em tela que os recursos de origem no identificada no podero ser uti
lizados pelos candidatos ou comits financeiros. O que vedado, p o r
tanto, o emprego desses valores. Em princpio, no h sano para o
to-s recebimento. O conceito de recurso no identificado nos dado
pelo art. 23, l.*^, da Resoluo 22.250;
Art. 23...
1. A falta de identificao do doador e/ou da informao de n
meros de identificao invlidos no CPF ou no CNF} caracteriza o recur
so como de origem no identificada.
Esses valores, consoante preceitua o 2. do m esm o dispositivo,
"comporo sobras de campanha \ cuja destinao dada pelo art. 27,
pargrafo nico, da Resoluo, e art. 31, pargrafo nico, da Lei 9.507:
sero utilizadas pelos prprios partidos, de form a integral e exclusi
va, na criao e m anuteno de instituto ou fundao de pesquisa e de
doutrinao e educao poltica.
O ainda insuficiente controle sobre a destinao dada s sobras
de cam panha acaba por perm itir que os partidos possam se beneficiar
daquelas doaes tidas p o r ilegtimas, afrontando, novamente, a to

144
perseguida isonomia. Bem p o r isso, parece-nos mais legtimo que os
valores que se enquadrarem nessa conceituao sejam revertidos para
finalidades pblicas, no sujeitos adm inistrao partidria.
Essa posio, verdade, antagnica idia de financiamento
pblico das cam panhas. Em tese, a to em voga proposta do financia
m ento estatal evitaria que os candidatos buscassem doaes na ini
ciativa privada, principalm ente entre empresrios, para quem ficam
devendo favores que sero pagos depois da eleio, atravs das mais
diversificadas formas, onde sobressai a fraude em licitaes, visando a
beneficiar esse ou aquele empresrio. Lastimavelmente, a Lei 8.666/93,
que trata do processo licitatrio e dos contratos pblicos, facilmente
manipulvel e incapaz de evitar as contrataes irregulares, os paga
m entos superfaturados com o form a de reembolso ao doador, o paga
m ento de parte do valor a empresas subcontratadas, que em item notas
fiscais frias e que depositam os pagam entos em nom e de laranjas ou
fantasmas, dentre outros artifcios fraudulentos.
em almejo consecuo desses favores que as doaes acabam
p o r ser pulverizadas a diversos candidatos, com propostas e ideologias
diam etralm ente opostas. A anlise das declaraes perm ite transpare
cer que grandes grupos econmicos e pequenos doadores contribuem
para todos os partidos, graduando o valor dos benefcios na percenta
gem respectiva s possibilidades de vitria na eleio.
O financiam ento pblico eliminaria do cenrio poltico - em
tese - o caixa-dois, m ontado com recursos ilegais. Tambm facilitaria
a fiscalizao, porque todos prom overiam cam panhas de acordo com
o m ontante recebido, sem dem onstrar, portanto, sinais excessivos de
riqueza.
Essa idia, entretanto, m ostra-se se elevada ingenuidade. Com
ou sem doao financeira, os interesses econm icos no sero apar
tados da poltica e no se vai neutraliz-los. E mesm o que as cam pa
nhas passem a ser controladas pelo que ostentarem , a m edida no se
m ostra propcia a im pedir que seja doado dinheiro a partido algum,
At porque, bem se sabe, verte a im prensa inform aes de que valores
recebidos p o r partidos tm sido aplicados em aes bem m enos nobres
do que a divulgao de filosofias e idias partidrias. A revs, tem-se
visto em pregado tanto na fraude ao prprio processo quanto na com

145
p ra de votos parlamentares. Em sntese, Estado financiando cam panha
m edida tendente a elevar a dvida pblica e penalizar o contribuinte,
m ostrando-se inapta no combate corrupo e na extino das doa
es privadas, m orm ente ante o com balido e oprbrio sistema iscali-
zatrio estatal.
interessante observar, tam bm , que boa parte desses recursos
escusos arrecadados com o doao de cam panha - obviamente no os
depositados na conta especfica, mas sim aqueles recebidos em m oeda
estrangeira e em dinheiro vivo, prtica que vem se vulgarizando, tem
sido rem etido de form a ilegal para o exterior.
Sinteticamente, a nova regulamentao do TSE na luta contra o
Caixa 2 consiste em:
Cabos eleitorais:
Q uem recebe dinheiro para deixar o nom e do candidato estam
pado no m uro de casa ou para distribuir folhetos pela cidade tam bm
vai precisar declarar o valor na declarao de Im posto de Renda.

2. Saques bancrios:
Ficaram proibidos os saques em dinheiro, feitos na boca do cai
xa. Saques apenas via transferncia eletrnica (internet) ou m ediante
emisso de cheques nominais. Cada comit obrigado ainda a m anter
Cadastro Nacional de Pessoa Jurdica (CNPJ) prprio e um a conta cor
rente exclusiva para a m ovim entao do dinheiro de cam panha.

3. Arrecadao e gastos:
Os com its de cam panha devem de informar, de 15 em 15 dias ao
TSE, receitas e despesas. As inform aes so divulgadas na pgina do
tribunal na "Internet", e im portante que se efetue constante acom pa
nham ento dessa prestao de contas, em bora no seja da nossa tradio
efetuar esse tipo de controle. Q uem descum prir a no rm a poder ter a
conta bloqueada.

4. Formulrio na Receita:
Foi prevista a criao de novo form ulrio da Receita Federal ex
clusivo a todos fornecedores de materiais de cam panha ou prestadores
de servio aos candidatos. Na declarao de Im posto de Renda, n e

146
cessrios especificar datas, caractersticas do m aterial e do servio, bem
com o valores e nm eros de notas fiscais.

5. Fisco:
Para suprir as deficincias da Justia Eleitoral, no final da eleio
a Receita vai avaliar a prestao de contas em busca de empresas doa-
doras inativas, pessoas fsicas cujo CPF no mais exista, doaes acima
do limite etc. Detectado algum indcio de irregularidade, a fiscalizao
se estender sede dos com its de cam panha e das empresas que com
eles se relacionarem.

Sem dvida, esses trs instrum entos - Lei 11.300/06, Resoluo


TSE 22.250 e Portaria C onjunta n. 74 - so o prim eiro passo, m edi
da preambular, no combate sonegao e fraude na poltica. Mas o
essencial ainda no foi focalizado. O fundam ental que todas as aes
apresentadas durante o processo eleitoral sejam julgadas antes da di-
plom ao dos eleitos. Depois dela, eventual punio torna-se hiptese
remota.
No se pode gerar a falsa expectativa de que se est criando um a
frm ula para im pedir a contabilidade paralela. Mais do que de leis,
preciso eficincia adm inistrativa e gerencial da Justia Eleitoral, em to
dos os nveis.
Aspecto positivo nisso tudo que o Tribunal Superior Eleito
ral tem se m ostrado preocupado com o processo de financiam ento de
cam panha, o que bom , porm no suficiente.
Todo o rigor possvel na legislao bem vindo, mas tam
bm preciso instrum entalizar a Justia para que as aes sejam julga
das em tempo.

Bibliografia: vide em www.ourem.cjb.net

147
148
PARLAMENTARISMO E PRESIDENCIALISMO

Ives G a n d r a d a S ilv a M a r t i n s ' ' "

Em 1987, objetivando colaborar com a Constituinte e tendo p arti


cipado, a convite dos parlamentares maiores, de duas audincias pblicas,
escrevi artigo, em form a de perguntas e respostas, sobre o Parlamentaris
m o e o Presidencialismo. Como no alterei m eu pensam ento anterior,
para a coletnea sobre modelo poltico coordenada pelo bom amigo e
brilhante jurista Walber de M oura Agra, reedito o trabalho de 1987.
QUESTES: l) Q ual a diferena nuclear entre o sistema presi
dencialista e o parlam entar de governo? 2) Quais os tipos fundam entais
de parlam entarism o e presidencialismo? 3) Q ual o tipo de sistema de
governo ideal para o Brasil?
1 Pergunta; Q ual a diferena nuclear entre o sistema presiden
cialista e o parlam entar de Governo?
Em bora divirjam os autores na conform ao conceituai das duas
formas de governo referidas, entendendo uns que correspondem a au
tnticos sistemas e outros a regimes jurdicos de exerccio do poder,
preferimos fugir ao debate semntico utilizando-nos de um ou de outro
vocbulo, mas trazendo reflexo aqueles aspectos que os diferenciam
e que lhes do a tnica dom inante
O parlam entarism o , p or excelncia, o sistem a de governo repre
sentativo, posto que toda a sua conform ao foi plasm ada a partir das
conquistas populares de co-participao, no excelente laboratrio em
que a Inglaterra se transform ou, p o r muitos sculos, para a experincia
democrtica.
O sistema parlam entar de governo propicia a plenitude de tal
exerccio, visto que todas as correntes de pensam ento nacional podem

197 Professor E m rito das U n iv e rsid ad e s M a c k e n z ie /U N IF M U /U N IF IE O /U N IP , d o C IE H /O ESTA D O


D E SO PAULO e d a s Escolas d o C o m a n d o e E sta d o M aio r d o E xrcito -E C E M E e S u p e rio r d e G u e r-
ra-ESG , P residen te d o C o n se lh o S u p e rio r d e D ireito d a F e com rcio - SP
198 Jos A lfred o d e O liveira B arach o ensina; V im os, nas ex p o sies a q u i efetuadas, q u e as discusses
sofre re g im e p a rla m e n ta rista, re g im e p residencialista, ou, c o m o alg u n s p referem , sistem a p re siden c ia
lista d e gov ern o , d e n o m in a o c itad a n o fa m o s o livro d e H a ro ld o Laski, q u a n d o ele analisa o sistem a
p residen cialista n o rte -a m e ric a n o , s u scitam a lg u m a s co lo ca es (S im p sio M in as G erais e a C o n s ti
tuinte. Fase I, Ed. A ssem blia Legislativa d o E sta d o d e M in as G erais, abril d e 1986, p. 211).

149
ser representadas nas Casas Legislativas, perm itindo, p o r outro lado,
que, nas composies que se fazem necessrias para a formao de G a
binetes, os parlamentares, escolhidos pelo povo, exeram sua fora de
representao, na indicao, participando e controlando o Gabinete en
carregado de governar o pas
Os governos de um hom em s, assim com o aqueles originrios
das absolutas e despticas m onarquias ou ditaduras, no po d em con
viver com o sistema parlamentar, visto que neste a representatividade
popular essencial e no naqueles.
O presidencialismo, ao contrrio, surge nos modelos conheci
dos, exceo feita soluo americana, que se constitui em um parla
m entarism o presidencial como verso atual das m onarquias absolu
tas do passado

199 Lockc escreveu: E m s e g u n d o lugar, a a u to rid a d e legislativa o u su p re m a n o saber a s s u m ir p o r si


m e s m a o p o d e r d e g o v e rn a r p o r decretos arbitrrios, im p ro v isad o s, a n te s dever d is p e n s a r ju stia e
d e cid ir os d ireito s d o s s d ito s m e d ia n te leis fixas e pro m u lg a d a s e juizes a u to riz a d o s e c o n hec id o s. Pois
p o r ser n o escrita a lei n a tu ra l, e assim im possvel d e a c h a r e m p a rte a lg u m a, salvo n o s espritos dos
h o m e n s , aqueles que, p o r p aixo o u m f, a c o n c e d e re m o u ap licarem , n o p o d e r o ser c o m facilidade
p e rs u a d id o s d e seu e rro a o n d e n o havia juiz estabelecido,- e a ssim n o n o s serv e d e v id a m e n te p ara
d e te r m in a r os d ire ito s e d e m a rc a r as p ro p rie d a d e s d e q u e m vive nela, e sp e c ia lm e n te q u a n d o c a d a qual
d e la juiz, in t rp re te e executor, e isso e m caso p r p rio ; e ele assistido p e lo direito, n o d is p o n d o sen o
d e seu p r p r io vigor, carece d e fora necessria p ara d e fe n d er-se d e in j rias o u castigar os malfeitores.
Para evitar in co n v e n ien tes tais, q u e p e r tu r b e m as p ro p rie d a d e s d o s h o m e n s em seu e stu d o natural,
u n e m -s e estes e m so cied ad es p ara q u e p o s sa m d is p o r d e u m a fora u n id a d a c o m p a n h ia in teira p ara
defesa e s eg u ran a d e suas p ro p ried a d e s, e te r regras Hxas p a ra d e m a rc -las a fim d e q u e to d o s saibam
q u a is s o o s seu s p ertences. A este ob)eto c e d e m os h o m e n s seu p o d e r n a tu ra l so cie d a d e e m que
in g ressam , e a R epblica co lo ca o p o d e r Legislativo e m m o s d e q u e m se te m p o r idneas, c o n fia n do
nelas o g o v e rn o p o r leis declaradas, pois d e o u tr a m a n e ira a paz, tra n q ilid a d e e p ro p r ie d a d e d e to d o s
se e n c o n tra ria m n a m e sm a in c erteza q u e n o e sta d o n a tu ra l (E nsaio sobre o g o v e rn o civil em O P o d e r
Legislativo, ite m 2 "Separao d e P o d e re s p. 79, M in istrio d a Ju sti a /F u n d a o P e tr n io Portella
e F u n d a o M ilton C a m p o s, co le tn e a o rg a n iz a d a p o r N e lso n S ald an h a, Braslia, 1981).
200 N o sem razo Rui B arb o sa se la m e n ta v a, ap s te r in tr o d u z id o o p re sid en c ia lism o n o Brasil, que; se
h u m a coisa a e s tra n h a r n a nossa h is t ria poltica, p e lo m e n o s, esta im p res s o cau sad a n o m eu
esprito, q u e se h u m p o d e r forte, u m p o d e r o n ip o te n te , c u jo p e d id o d e faculd ad e n o se possa
to m a r a srio, u m p o d e r q u e s carece d e ser lim itad o , c o n tra o q u al os d ireito s co n stitu cio n ais t m
n e cessid ade d e se ro d e a r d e novas garantias, o P o d e r Executivo n in g u m se acautela, se defende,
se bate c o n tra as d ita d u ra s d o P o d e r Executivo. E m b o ra o P o d e r Executivo, n o re g im e presidencial,
j seja, d e s u a natureza, u m a s e m i-d ita d u ra ... o n d e o go v e rn o se realiza pelo sistem a p a rla m e n ta r, o
jo g o das m u d a n a s m in isteriais, d o s votos d e confiana, d o s apelos nao, m e d ia n te a dissoluo das
C m aras , c o nstitu i u m a g arantia, j c o n tra os excessos d o P o d e r E xecutivo j c o n tra as d e m a sia s das
m a io ria s p a rla m e n ta re s. Mas, neste regim e, o n d e p a ra o chefe d o E sta d o n o existe responsabilidade,
p o r q u e a resp o n sa b ilid a d e c ria d a s o b a fo rm a d o im p e a c h m e n t a b so lu ta m e n te fictcia, irrealizvel.
m e n tiro s a , e o n d e as m a io ria s p a rla m e n ta re s so m a n e ja d a s p o r u m sistem a d e eleio q u e as converte
n u m m e io d e p e rp e tu a r u p o d e r s oligarquias estabelecidas, o re g im e presidencial c rio u o m a is chins,
0 m ais tu rco , o m ais russo, o m ais asitico, o m ais a fric a n o d e to d o s os reg im es ... a o g o v e rn o pessoa!
d o im p e ra d o r, c o n tra o q ua l ta n to n o s b a te m o s, su ce d e u h o je o go v e rn o pessoal d o P resid en te da
R epblica, re q u in ta d o n u m c arter in c o m p a ra v e lm e n te m ais grave: g o v e rn o p esso al d e m a n d e s, de
chefes d e p a rtid o , g o v e rn o absoluto, sem resp o n sab ilid ad e, arb itrrio e m t o d a a e x te n s o d a palavra,
neg ao c o m p le ta d e to d a s as idias q u e p re g a m o s, os q u e v im o s en v o lv id os n a o rg an izao desse re
g im e e q u e tra b a lh a m o s co m ta n ta s in ce rid ad e p a r a org an iz-lo (e m D o P a rla m e n ta rism o , n a Fatura
C o n stitu i o , d e A lirR a fa c h esk i, C u ritib a, J985, ps. J6/17).

150
o Presidente, um a vez eleito, titular absoluto e irresponsvel
po r seu m andato, nom eando m inistros e auxiliares, sem qualquer n e
cessidade de controle e revelia da vontade popular, eis que o eleitor
que o escolhe tem os seus direitos polticos restritos ao voto peridico
e nada mais.
C om pertinncia, Raul Pula entendia ser o presidencialism o sis
tem a de governo de irresponsabilidade a prazo certo Uma vez eleito o
Presidente da Repblica, o povo deveria suport-lo, bom o u mau, at o
fim do mandato. Se m uito ruim , apenas a ru ptura institucional poderia
viabilizar sua substituio, posto que a figura do im peachm ent aplic
vel som ente inidoneidade adm inistrativa e no incompetncia.
Contrariam ente, o parlam entarism o o sistema de governo da
responsabilidade a prazo incerto. O governo apenas se m antm e n
quanto m erecer a confiana do eleitor. Se no, ser substitudo, com a
crise poltica encontrando rem dio institucional para sua soluo
D urante a guerra das Malvinas, a prim eira-m inistra da Inglater
ra era obrigada a com parecer diariam ente ao Parlam ento para prestar
contas de sua ao. Se perdesse a guerra, seria derrubada e substituda
p o r u m outro ministro, visto que a responsabilidade a nota principal
do parlam entarism o, O presidente da Argentina, p o r seu lado, ofertava
as inform aes que desejava ao povo, sem a responsabilidade de dizer
a verdade, visto que se sentia livre para fabric-la. A derrota argentina
provocou seu afastamento, atravs de ru ptura institucional, falta de
m ecanism os capazes de equacionarem tais crises no sistema presiden
cial

201 V icto r Faccioni explica; F c o n sa b id o qu e os p a rla m e n ta re s, p o r m ais o u m e n o s ativos q u e sejam , s e m


pre p r o c u ra m a m a lg a m a r os interesses coletivos e d a r o rie n ta r o s aspira es p o p u la re s, visto que,
de q u a tro em q u a tro anos, te r o q u e se s u b m e te r s u rn a s livres c dem oc r tic as. p e ra n te este P arla
m e n to q u e o go v e rn o te m q u e re s p o n d e r n o m b ito d o p a rla m e n ta ris m o . A re c p ro c a ta m b m existe,
p o rq u e o P residen te R epblica p o d e dissolver a C m a ra , a fim d e qu e o p o v o se m a n ife ste so b re o
fato efetiv am ente fu n d a m e n ta l d e q u a l d o s d o is est v e rd a d e ira m e n te re p re s e n ta n d o os Interesses da
c oletividade ( P a rla m e n ta ris m o e P residen cialism o , lo rn a l Z e ro H ora, 31 .8.86, p. 4).
202 Lus A lexand re C a rta W in te r relem bra: " necessrio h a v er u m a p re sta o d e c o n ta s d o m in ist rio
aos p a rla m e n ta re s, q u e so, afmal d e c on tas, os repre sen ta n te s d o p o v o c, atravs deles q u e o povo
deve governar. N o se p o d e im p u n e m e n te fa lh a r e c o n tin u a r go v e rn a n d o . C o m o d i / Pilla: "o p o v o n o
, c o m o n o s istem a p a rla m e n ta r, o s o b e ra n o d e u m dia o d ia d a eleio ' m as, v e rd a d eira m en te
0 s e n h o r d o s seus d estino s, p o rq u e , p o r in te rm d io d o s re p re sen ta n te s, a sua in flu n c ia se est c o n
tin u a m e n te e x erce n d o n o governo. E, c o m o os re p re sen ta n te s se p o d e m transviar, e os m a n d a trio s
p o d e m tra ir o m a n d a to , o in stitu to d a dissoluo d o P a rla m e n to restabelece as relaes n o rm a is entre
0 pov o e os seus representantes. N o h, n e m at h o je foi s e q u e r con ceb id o, m ais perfeito m e c an ism o
p o litico qu e o d o siste m a p a rla m e n ta r. re a lm e n te a o b ra -p r im a d a arte p o litic (O P a rla m e n ta ris m o
e a E x p erin cia Brasileira, 1983, p. 32).

151
o sistema parlam entar , p o r outro lado, sistem a conquistado
pelo povo. Nasce de suas aspiraes e reivindicaes. Assim foi na In
glaterra e em todos os pases em que se instalou
O presidencialismo, pelos seus resqucios m onrquicos, posto
que o Presidente da Repblica um m onarca no vitalcio, constitui-se
em sistema outorgado pelas elites dom inantes, que sobre escolherem
entre elas aqueles nom es que sero ofertados disputa eleitoral, neces
sitam do eleitor apenas para sua indicao.
Em outras palavras, no sistema parlam entar o eleitor controla o
Parlamento e este controla o governo, durante o m andato legislativo.
No sistema presidencial, sobre no ter o eleitor o p od er de escolha de
um a gama variada de candidatos, m as som ente entre os poucos elenca-
dos pela elite, sua participao poltica resume-se, exclusivamente, no
depsito de um voto na u rn a e nada mais
evidncia, o sistema parlamentar, para permitir esta corrente de
mtuos controles, deve se alicerar no voto distrital, de um lado, e no di
reito de dissoluo do Congresso por parte do Poder Moderador, de outro.
N a prim eira estaca do sistema, o voto distrital perm ite que o elei
tor conhea, conviva e controle o seu representante, que, p or seu lado,
depende para reeleio, no distrito em que vive e por que concorre, de
representar condignam ente aqueles que nele depositaram o voto e a
coniana
Graas ao voto distrital, o Parlam ento se transform a, efetiva
mente, na Casa de representao de todos os segmentos e correntes
do pensam ento poltico, econm ico e social de um a nao. A prpria
escolha, pelo parlamentar, do G abinete que deve governar o pas ser
sempre exercitada com a preocupao de intuir a vontade de seu eleitor.
Sua participao na escolha do governo e no seu controle, em verdade,
transform a-o em longa m anus da vontade popular.

203 M o n te s q u ie u escreveu sua clssica o b ra D o Esprito d a s Leis, a p a r tir d a s lies d e Locke e d a e x p e r i


n cia p a rla m e n ta r inglesa, q u e ta n to o in fluenciou. A in flu n cia p a rla m e n ta r inglesa foi d e tal o rd e m
q u e at ho je o p re sid en c ia lism o a m e ric a n o tem , n o P a rla m e n to rg o m ais fo rte q u e o Executivo.
204 M ax W eber, e m seu D u a s V ocaes; Poltica e C ientifica (Ed. U nB ), a o c o m p a ra r o s istem a p oltico
a m e ric a n o co m o alem o, m o s tra c o m o a d e m o c ra c ia n o pre sid en c ia lism o inexiste. n a m e d id a e m que
a escolha d o c an d id a to oficial d o p a rtid o passa, necessariam en te, p o r u m a seleo eleitoral "in te rn a
c o rp o ris, p re v a le ce n d o a fo ra da d ire o sobre a a m p la lib e rd a d e de escolha d o povo, co n d ic io n ad o ,
m e s m o n a s eleies p rim rias, a d e c id ir p o r n o m e s p re v ia m e n te in dicado s, sem sua p articipao.
205 Em m e u liv ro A Separao d e P o d eres (Ed. P r N D e lASP) s ps. 4 5/51, disco rri m ais lo n g a m e n te sobre
o s do is m e c a n is m o s viabilizadores d o s istem a parla m e nta r.

152
Por outro lado, o direito do Chefe de Estado de dissolver o C o n
gresso, se este derru bar Gabinetes constitudos, com m uita freqncia,
traz elemento de estabilizao s relaes entre Parlam ento e Gabinete,
posto que se irresponsvel o Parlamento, poder o Chefe de Estado
consultar novam ente o eleitor para saber se aquele Parlam ento conti
nua a m erecer confiana de seu eleitorado.
E a prpria separao da figura de Chefe de Estado da do Chefe
de G overno no perm ite que o Chefe de Estado seja envolvido nas cri
ses polticas, fator de equilbrio que o presidencialism o no pode ofer
tar pela confuso n a m esm a pessoa das duas representaes
No sem razo que nas 21 nicas democracias estveis que o m u n
do conheceu, sem soluo de continuidade, de 1945 at 1984, 20 eram
parlamentares e naquela nica presidencial (a americana), o Parlamento
de tal form a vigoroso que derruba presidentes, ao contrrio dos demais
pases presidencialistas em que os presidentes fecham os Congressos
Por outro lado, a experincia latino-am ericana, com o m odelo
presidencialista, penosa, na m edida em que a falta de mecanism os
para soluo de crises polticas tem levado todos os pases, que o ad o
taram , a regimes pendulares, os quais vo da ditadura dem ocracia
precria e desta ditadura.
O presidencialismo , portanto, um sistema tendente democracia,
mas inibido pela sua origem e pela pouca confiabilidade do hom em no
poder, razo pela qual no poucas vezes trabalha contra a democracia

206 A lir R atachebki ensina: "A apatia, a in d iferen a p elo q u e o g ov e rn o faz, o u vai fazer, n o re g im e p resi
dencialista, im p rim e n a alm a n a cio n al sensao d e in d iferen a e o rfan d a d e .A m a io ria das criatu ras
n o sen te a pre sen a d o Estado, a n o ser n o m o m e n to de p a g ar trib u to s. M as essa pre sen a faz-se
m a d ra sta. Aos p o u c o s o c id a d o vai m a lq u e re n d o o veread or, o prefeito, o d e p u ta d o e, assim , at o M i
n istro d o Planejam en to. Poltico, p a ra a m a io ria das pessoas, n o re g im e presidencialista, o e m b u s
teiro, 0 en g an ado r, o falso profeta. O u tr o asp ecto qu e fa / do p re s id en c ia lism o u m re g im e ra n o so sua
in c a p ac id a d e de ajustar-se e s u p e r a r as crises. B asta u m ep is d io Juru n a" p a ra q u e o p n ic o se instale
n a alm a nacio nal, co m re p e rc u ss o at nas bo lsas de valores. Ao c o ntr rio , o p a rla m e n ta ris m o , p o r sua
e x tre m a flexibilidade, ab sorv e as m ais im p rev ista s situaes. Se o go v e rn o n o estiver c m con d i es
de e n fren t-las, p o d e ele ser fcil e su av e m e n te su bstitudo. Para c a d a n o v a c o n ju n tu ra , a in d a c o m o
afirm a o s a u d o s o e stadista R aul Pilla, ter a Nao, o g o v e rn o a d e q u a d o : isto p o r ser o Parla m e n to
c o m o u m se n s rio da n a c io n alid ad e e nele se refletirem to d o s os s e n tim en to s, to d a s as necessid ades e
to d o s os desejos dela (D o P a rla m e n ta ris m o , n a F u tu ra C o nstitu io , C uritib a, 1985, p. 28).
207 I.ijphart, e m seu livro D e m o crac ie s {Hd. Yale U niversity Press, 1984), d e m o n s tr a que. c o m regim es
m istos o u p u ro s, so p a rla m e n ta ris tas C a n a d . A ustrlia, Itlia, Frana, Israel, A le m a n h a , Sucia, Su
a, N o ru e g a , lap o, H o la n d a, Blgica, F in ln dia, ustria, L ux em bu rg o, D in a m a rc a , N o v a Zelndia,
R eino U n id o e Islndia e p resid encialista os E stad os U nidos.
208 N o rb e rto B obbio, e m Teoria das F o rm as d e G o v e rn o (Ed. U nB), re le m b ra q u e M o ntesq uie u , p o r no
a cre d ita r n a n a tu re z a h u m a n a , fo rm u lo u a te o ria trip a r tid a p a ra q u e o p o d e r p u d e ss e "co ntro lar o
poder". Seu d e se n c an to c o m a ex p eri n cia h u m a n a n o go v e rn o levo u-o a in tu ir a refe rida diviso.

153
o parlam entarism o, pela sua prpria formulao de conquista
popular, sistema plenam ente dem ocrtico, m otivo por que, nas m u i
tas crises por que passa, encontra sempre formas renovadas de preser
vao da dem ocracia e da vontade popular.
2* Pergunta: Quais os tipos fundam entais de parlam entarism o e
presidencialismo?
O presidencialismo clssico no o americano. Este foi apenas o
prim eiro sistema criado. tradio inglesa de Parlam ento forte fez da
experincia am ericana um a experincia mpar, visto que o Parlamento
nunca perdeu sua dignidade, desde a preparao da C arta M agna da
quele pas, com mais de 200 anos.
O presidencialismo clssico foi aquele desenvolvido por todos os
pases que procuraram copiar a soluo am ericana, sem a m esm a tra
dio parlamentar.
Hegel, que contestou M ontesquieu, de quem foi adm irador in-
conteste, pretendia criar um p o der ideal, ao contrrio do Mestre, que
no se iludia sobre a natureza hum ana.
O presidencialismo clssico, em que na figura de um hom em s
se concentra a essncia do poder, torna-o mais vulnervel s tentaes
prprias de quem detm a fora e, com o tempo, com ele se identifica,
transform ando aqueles que governa, no em seus superiores a quem
deveria servir, mas em seus inferiores que lhe devem obedecer
O parlam entarism o clssico o ingls ou o belga, posto que neles
0 chefe de governo realmente aquele que governa

No 0 francs, nem o portugus.


bem verdade que o parlam entarism o clssico pressupe o bi-
partidarism o ou o pluripartidarism o. Nos pases em que o bipartidaris-
m o dom ina, com o na Inglaterra, tal parlam entarism o reveste a forma
de governo majoritrio, ou seja, o partido que ganha as eleies gover
na sem necessidade de apoio e participao do partido derrotado. Nos
pases em que o pluripartidarism o prevalece, o m odelo consensual. O
partido ou a coligao vencedora governa com participao de muitos

209 H a rt, e m l h e C o n c e p t o f Law (Ed. C la re n d o n . O xford ), m o s tro u q u e se o s reg im es n o so p le n a


m e n te d em o crtico s, as leis feitas p a ra sere m c u m p rid a s p o r g o vern antes e g o v e rn a d o s te rm in a m
in c id in d o p rin c ip a lm e n te so b re os gov ernad os.
210 Lijphart, in D em ocracies (Ed. Yale U n iversity Press, 1984), divid e as d e m o c ra c ia s e m m a jo ritrias ou
co nsen su ais, tais co m o a inglesa o u a belga. Em am b as, te n h a m m a io r o u m e n o r d u ra o o s G abinetes,
a rep re sen ta tiv id ad e d e m o c r tic a faz-se p o r inteiro.

154
partidos, inclusive de partidos m inoritrios. O governo decorre, pois,
de um consenso poltico, reflete-o e se orienta em tal linha.
Entre o parlam entarism o puro e o presidencialism o puro colo-
cam-se os sistemas mistos, com o o francs ou o am ericano
M ister se faz, todavia, rpida observao. Nos sistemas parlam en
tares puros, os partidos polticos se fortalecem e passam a representar
as aspiraes populares.
No presidencialism o puro, as estruturas partidrias so fracas,
m eros instrum entos institucionais para que as personalidades, nem
sempre com elas identificadas, possam alar-se ao poder.
Os partidos polticos so, portanto, instrum ento do povo no p ar
lam entarism o e das elites polticas dom inantes no presidencialismo
Os sistemas mistos parlam entaristas de que falvamos so aque
les em que se procura soluo interm ediria, ofertando m enos p arti
cipao governam ental ao Chefe de Governo, que o dirige ao lado do
Chefe de Estado.
Assim que o Presidente da Repblica na Frana e em Portugal,
indica determ inados m inistros que divergem e discutem com o chefe
de governo a poltica que deva ser adotada p ara o pas
A soluo no m e parece ideal, na m edida em que, p o r ser o Pre
sidente da Repblica no demissvel e s-lo o prim eiro-m inistro, nos
impasses criados, se pertencentes a coligaes partidrias ou partidos
diversos, nem sempre encontram m ecanism os de soluo fcil, no ar
senal jurdico-institucional.
A Frana, em 1987, enfrentou problem as de convivncia srios,
m orm ente porque o presidente socialista divergia da linha econm ica
do prim eiro-m inistro liberal, gerando choques que desestabilizaram,
m uitas vezes, os projetos nacionais, sobre perm itirem que os grupos de
presso se formassem para tirar vantagens das divergncias e choques
entre um prim eiro-m inistro mais fraco do que deveria ser, em regime

211 A n a lisa m o s a m at ria , e m m a io r p ro fu tidid a de, n o livro R o teiro p a ra u m a C o n stitu in te (Ed. Forense,
1987).
212 Jos C arlo s G raa W agner, e m seu livro O s P a rtid o s Polticos (Ed, P r N D e lASR 1986), retra ta tal
realidade.
213 A C o m iss o A fonso A rin o s p re te n d e u a d o ta r sistem a m isto c o m o pais s e n d o d irigido, n o estilo es
p a rta n o , p o r dois chefes e c om dois co n selho s, o u seja, o (ia b in e te d o s M in istro s Parla m e n ta re s e o
C o n se lh o dc E stado d o P resid ente d a Repblica. A so lu o p a re c e u -m e perig o sa p e la possvel desres-
p o n sabilizao d o go vern o, a p a r tir d e cho qu es, q u a n d o div erg entes as polticas su geridas p o r u m e
outro.

155
parlamentar, e um presidente mais fraco do que deveria ser, em regime
presidencial
Pode-se, entretanto, resum ir a questo form ulada na colocao
de existncia de trs tipos clssicos, a saber: o parlam entar, o presiden
cial e 0 misto.
Em m inha opinio, o m elhor dos trs inequivocam ente o parla
m entar puro, na m edida em que fortalece as estruturas polticas, gera a
responsabilidade do eleitor e do eleito e obriga o perm anente exerccio
democrtico, com a depurao natural de elementos aproveitadores e
oportunistas, que se encontram em nm ero consideravelmente m enor
que nos sistemas presidenciais conhecidos
3Pergunta; Qual o tipo de sistema de governo ideal para o Brasil?
O perodo poltico mais estvel que o Brasil conheceu foi poca
do 2 imprio, em que o pas possua o sistema parlam entar de governo.
Por aproxim adam ente 50 anos, m esm o enfrentando um a guerra
externa, a que o pas foi levado sem preparao, os Gabinetes se suce
deram , mas a estabilidade perm aneceu
Rui Barbosa, introdutor do presidencialismo no pas, declarava,
desconsolado 10 anos aps, que preferiria a instabilidade do parlam en
tarismo irresponsabilidade do presidencialismo, em desabafo que de
veria fazer pensar todos os constituintes brasileiros de todas as pocas

214 E m m e u livro O P o d e r (Ed. Saraiva, captulo ' 0 p o d e r rep resen tativo 1984), m ais la rg a m e n te defendi
0 s istem a p a rla m e n ta r puro.
215 D e c erta fo rm a, n o painel so b re p a rla m e n ta ris m o e p re sid en c ia lism o d a A ssem blia Legislativa de
M in as G erais, foi esta a te n d n c ia alb erg ada pe la m a io ria d o s p a rtic ip a n te s d e m in h a conferncia
( Sim p sio M in a s G erais e a C o n stitu in te , Fase 1, A ssem blia Legislativa d o E sta d o d e M in as G erais,
ab ril/86, ps. 179/221).
216 A iir R atacheski em D o P a rla m e n ta rism o , n a F u tu ra C o n stitu i o (Ed. C u ritib a , 1985, p. 20), ensina:
A os pou c o s, pela p r tic a d o regim e, as im p erfeies foram s e n d o ex p u n g id a s e, q u a n d o adveio o p r e
sidencialism o, em 189], n o sso re g im e p o ltic o e r a u m d o s m a is invejveis d o c o n tin e n te a m ericano,
P o d e r Executivo era e xercido p o r u m M inistrio.
Em 1847, foi c riad a a pre sid n c ia d o C o n se lh o de M inistros. H graas llcxibilidade d o regim e, q u e se
a d ap ta a to d a s as tra n sfo rm a e s, sem golpes d e E sta d o ou revolues, foi possvel, sob seus auspcios,
c o n su m a re m -se re fo rm as p ro fu n d a s n a vida nacio nal. N o se p o d e ignorar, ta m b m , ter sido essa fase
d o exerccio d o p a rla m e n ta ris m o n o pas, q u e p re p a ro u os m a io re s e stad istas d e to d a n o ssa histria,
p ro je ta n d o -o c o m o u m a das g ra n d e s na e s da poca. Foi u m a escola d e estadistas qu e o p re s id en c ia
lism o fechou, c o m a im p la n ta o d a C a rta d e 1891. M e s m o aqueles q u e lo g ra ra m destaq ue, n o incio
d a R epblica, tiv e ra m sua fo rm a o po ltica c o n so lid ad a sob o influxo daq uele p e ro d o histrico."
217 a in d a Rui B arb osa q u e m leciona: discu te-se h oje c o m m u ito calor, n a tr ib u n a e n a im p ren sa , a
q u esto de saber se, n o to c a n te a essas in stitu i es fu n e stas q u e to rn a m irresponsveis os governos,
e e stab elecem o p re d o m n io d a incap acidad e, o re m d io n o seria s u b stitu ir a rep b lica presidencial
p e la re p b h c a parla m e n ta r. Q u a n to a m im , a p es a r de tu do . hesito ainda. M as c o m e o a s en tir q u e no
h a v er talvez n e n h u m o u tro m eio de chegar, e n tre ns a u m go v e rn o re a lm e n te d e m o c r tic o fu n d a n d o
a resp o n sa b ilid a d e n o p o d e r p e ra n te o povo. e c h a m a n d o o m rito e a cap a c id a d e p a rtilh a d o poder,
gesto d a s finanas, a d m in is tra o do s u eg cios estran g e iro s e e la b o ra o da lei. N o se p o d e r o

156
o presidencialismo no Brasil, por outro lado, apenas trouxe inse
gurana poltica e sistema gangorra! entre perodos de ditadura real e ou
tros de dbil democracia, De 1889, quando um a quartelada derrubou a
m onarquia do Brasil, ao ponto de Marechal D eodoro pensar ter derruba
do o Gabinete e no a monarquia, b Brasil conheceu revolues peridi
cas (1918, 1924,1930,1937,1954,1957), sucumbiu ditadura de 1930/45
e ao regime de exceo (1964 a 1984), precisando de seis constituies
para conform-lo (1891,1934, 1937,1946,1967 e 1988)
Em term os histricos, portanto, a experincia presidencialista
no foi positiva e a parlam entar foi consideravelm ente m enos negativa.
Em term os de desenvolvimento atual, em que o pas se transfor
m ou no 10 m ercado do m undo e que, no obstante os desacertos da
poltica econm ica governam ental, graas a em presrios e empregados,
ganha novos patam ares de confiabilidade externa, no h por que no
se adotar o sistema parlam entar que, sobre ser o mais estvel no concer
to das naes, representa tam bm form a mais dem ocrtica e civilizada
de governo.
Nem se diga que, p or ser um Estado Federativo, o Brasil, em face
do bicameralismo, dificultaria o exerccio dessa form a mais civilizada,
posto que a Alem anha, Canad, Austrlia tam bm o so e o parlam en
tarism o tem perm itido a segurana das instituies, mesm o nas crises
polticas, sociais e econmicas mais graves que viveram

a d ia r p o r m u ito te m p o re fo rm as t o essenciais sob p e n a de la n a r o pais n a d e so rd e m , e c o m p ro m e te r


os interesses m ais caros d e seu c r d ito e da existncia m e sm a (e m D o P a rla m e n ta rism o , n a futura
C onstituii;o, A lir R atacheski, C u ritib a , 1985, p. 18).
218 R a y m u n d o Farias d e O liveira escreve: N o Brasil, o p re s id en c ia lism o foi g e ra d o n o v entre d o golpe
m o rta l d e sferid o c o n tra a n io n a rq u ia . P o rtan to , n a sc e u d e c im a p a r a baixo, foi im p o s to con scincia
cvica d a N ao a rb itra ria m e n te pelos a rtic u la d o re s d o golpe. N o se p o d e n e g a r a b em d a verd ad e
h istrica, que a R epblica sim, esta v in h a s e n d o p re c o n iz ad a pelos re pu blic a n os j org a n iz a d o s em
P a rtido, C lubes e lornais. O ra , a R cpblica n o precisava ser n e ce ssa ria m e n te p residencialista pa ra
sobreviver.
h m verdade, a eu fo ria e u d elrio d o s inim igo s da m o n a rq u ia d ia n te d o xito d o g olpe lid e ra d o pelo
M arechal M anu el D e o d o ro d a Fonseca c o n tra o Im prio , no se d e sp re z a n d o os efeitos d in a m ita d o -
res dos artig os e d iscu rso s d e Ru B arbosa, a ca b a ra m p o r d e s p e rta r v e rd a d eira s in d ro m e d e im itao
c o nstitucion al g ra n d e R epblica d o N o rte , o n d e , c o m o j se viu, as razes hist ricas e polticas foram
b em o u tra s a in flu en c ia re m o invejvel d o c u m e n to c o nstitu cio nal.A ssim , u m d o s m ales co ng nitos
d e n o sso p re s id en c ia lism o o d e n o te r p a ssa d o p e lo "processo" vivido pelos a m e ric a n o s d o norte.
A n o ite c em o s "p a rla m e n ta ristas" situao q u e v in h a desd e 1847 ~ e a m a n h e c e m o s pre sid enc ia lis
tas co m a in s ta u ra o d a R epblica (M ales C o n g n ito s d o N o sso Presidencialismo", jo rn a l O Estado
de S. Paulo. 11.1.87, p. 44).
219 Em m e u artig o O D ireito em Fran galh o s" ( H R, S u p le m e n to T rib u t rio n 69/86), an aliso os m ales que
o plano de estabilizao tro u x e nao, o q u e s foi possvel g raas ao presidencialism o . Tal insensatez
seria m ipossvel n o regim e p a rla m e n ta r, o n d e em n o m e de 130 m ilh e s de brasileiros. 10 cid a d o s no
p o d e ria m d e c id ir o seu de stino, sem te r que p re star contas.
Entendo que o m om ento de am adurecim ento das instituies e
o Brasil necessita, de um a vez p o r todas, abandonar aquelas que trazem
resqucios das m onarquias absolutas, visto que, no presidencialismo, o
Poder Executivo hipertrofia- do e os Poderes Legislativo e Judicirio
enfraquecidos.
S terem os plenitude dem ocrtica e u m a carta suprem a mais
estvel se abandonarm os, definitivamente, o sistema presidencial de
governo, principal causa de todas as crises polticas que vivemos no
sculo XX
A2009-031 PARLA X PRES

220 V icto r Faccioni, em discu rso n a C m a r a d o s D e p u ta d o s , sug ere p ara e n fre n ta r-s e a crise po litics b r a
sileira a a do o d o p a rla m e n ta ris m o , a o dizer; E m n o s so pas, n o m o m e n to e m q u e foi feita a o p o
p e la d em o c ra cia , to rn a -s e necessrio ta m b m fazer a o p o p elo p a rla m e n ta ris m o , p o rq u e so m en te
n este s istem a represen tativ o p o d e m su rg ir p a rtid o s p olticos c o m clareza ideolgica, d a n d o o p o r t u
n id a d e , d e sta form a, ao s u rg im e n to d a v e rd a d eira O p osio . N o te m p o e m q u e os E stad os U n id os
a d o ta ra m o presid en cialism o , d e m o d o fu n d a m e n ta l n o existiam p a rtid o s ideolgicos, n o h aven d o
o po sio nesse sentido, n in g u m q u e se o p u n h a ao governo, via d e c o n seq n cia, se o p u n h a ao E sta
do. N o m o m e n to e m que surge a O p o si o , c o m o s u rg im e n to d o s p a rtid o s ideolgicos, aqueles que
se o p e m ao g o v e rn o so ao m e sm o te m p o c o n tra o C hefe d e Estado, o p e m -s c Nao, so c o n tra
as Foras A rm a d a s, c o n tra os valores n a cionais, to rn a n d o a d e m o c ra c ia im praticvel e im possivcl de
a p erfeioam ento.E n o c o nte xto d o p a rla m e n ta ris m o q u e se p o d e r a firm a r u m a o p osio estvel e
c o nstru tiva, c o m ch an ces de viabilizar-se p o liticam ente, e m q u e o go v e rn o te m u m a espcie d e p re
p o n d e r n c ia lim itad a no acesso aos m eio s d e coero, isto o n d e o g ru p o n o p o d e r te m fortes chan ces
cJe insucesso ao te n ta r r e p rim ir a ao d e seu s o p o sito re s q u e n o se o p e m N ao m a s ao
C hefe d o G o vern o, ao p rim e iro -m in is tro , exp resso de u m a ideologia, de u m a faco. D e fin itiv a m e n
te, 0 g ru p o n o p o d e r p e rm itir e m e sm o e n co rajar o d e se n v o lv im e n to d e in stituies d e m o c r tic a s

(D i rio d o C o n g re sso N acional. 1 1.9.86).

158
LEI COMPLEMENTAR N. 135. E SUA ADEQUAO AO
PRINCPIO CONSTITUCIONAL PRESUNO DE INOCNCU

Janine Accioly^^'

O crescente nm ero de escndalos polticos que evidenciam a


prtica de diversas ilicitudes no exerccio de m andatos eletivos sejam
elas de natureza cvel, criminal, eleitoral, adm inistrativa ou tica, fez
aum entar o clam or pblico pela adoo de m edidas mais enrgicas no
sentido de im pedir que pessoas com vida pregressa incompatvel com o
exerccio de cargo eletivo possam pleite-lo.
O clam or da sociedade foi suAciente para desencadear, s vspe
ras do pleito M unicipal de 2008, discusso acerca da possibilidade de,
luz do direito atual e com respaldo no art. 14, 9, da Constituio
Federal, considerar inelegvel o candidato que tivesse vida pregressa in
compatvel com o exerccio de m andato eletivo, considerando, assim,
autoaplicvel o dispositivo constitucional supra.
poca, a Associao Brasileira de M agistrados ajuizou Ao de
D escum prim ento de Preceito Fundam ental perante o Supremo Tribu
nal Federal (ADPF 144)^^^ requerendo o reconhecim ento da autoaplica-
bilidade do $9 do art. 14 da Constituio Federal, bem com o que fos
sem revogadas as condies estabelecidas em dispositivos da LC 64/90
no tocante ressalva fl questo houver sido ou estiver sendo submetida
apreciao do Poder Judicirio, prevista na alnea g do art. 1, inciso I,
alm da revogao da exigncia de trnsito e julgado das decises que:
- julgarem procedente representao eleitoral em processo de
apurao de abuso do poder econm ico ou poltico (art.l, I, d ) ^ ;

221 A dvogada; Especialista em D ireito Eleitoral; C o n se lh e ira d a OAB Seccional C ear; Secretria d a C o
m iss o N acion al d e Exa m e d e O rd e m
222 A D PF 144, R e l a t o r : M i n i s t r o C e l s o d e M e l l o , p u b l i c a d a n o D ) E n " 15 3 , d i v u l g a d o
em 15/08/2008
223 Art- 1 So inelegveis:
I - p a ra q u a lq u e r cargo:
(...)

d ) o s q u e te n h a m c o n tr a su a pe sso a re p re s en ta o ju lg a d a pro c e d en te pe la )ustia Eleitoral, tra n sita d a


em julgado, e m proc e sso d e a p u ra o de ab u so d o p o d e r e c o n m ic o ou poltico, p a ra a eleio n a qual
c o n c o rre m o u te n h a m sid o dip lo m a d o s , b e m c o m o p a ra as q u e se realizarem 3 (trs) a n o s seguintes;

159
- condenarem , crim inalm ente, o autor de crim e contra a econo
m ia popular, a f pblica, a adm inistrao pblica, o patrim nio p
blico, 0 m ercado financeiro, pelo trfico de entorpecentes e por crimes
eleitorais (a rt.l, I, e)^^^
- julgarem procedente ao contra os detentores de cargo na adm i
nistrao pblica direta, indireta ou fundacional, que beneficiarem a si
ou a terceiros, pelo abuso do poder econmico ou poltico (art.l I, h ) ^ ;
- declarar a inelegibilidade do candidato (art.l5)^^\
Aps um a acalorada discusso jurdica, a nossa Corte Suprema,
po r maioria, vencidos os M inistros Carlos Britto e Joaquim Barbosa,
m anifestou-se pela im procedncia da dem anda, p o r considerar que o
9 do art. 14 da CF, com redao dada pela Em enda de Reviso 4/94,
no autoaplicvel, exigindo-se, portanto, a edio de Lei C om plem en
tar definindo novos casos previstos nas alneas d, V e h do inciso I
do art. 1 da LC 64/90 no transgride, tam pouco descum pre os precei
tos fundam entais concernentes probidade adm inistrativa e m orali
dade para o exerccio do m andato eletivo.
No caso, a im procedncia da referida ADPF sustentou-se, princi
palmente, na ausncia de Lei C om plem entar disciplinando especifica
mente novos casos de inelegibilidade, manifestando-se, ainda, de form a
expressa, que sentena penal condenatria, no transitada em julgada,
alm de, p o r si s, no acarretar a inelegibilidade, no im pede o registro
de candidatura.-^

224 A rt.l":
(...)
I-
(...)
e) os q u e forem c o n d e n a d o s crim in a lm e n te , co m sen te n a tra n s ita d a em julgado, pela p r tic a d e crim c
c o n tra a e c o n o m ia p opular, a f pblica, a a d m in is tra o pblica, o p a trim n io p blica, o m e rc a d o
financeiro, pe lo trfico d e e n to rp e c e n te s e p o r c rim e s eleitorais, p e lo p ra z o d e 3 (trs) a n os, ap s o
c u m p rim e n to d a pena;
225 A rt.l":
(...)
1-
(...)
h) os d e te n to re s d e cargo n a a d m in is tra o p b lic a d ireta, ind ireta o u fun da c io na l, q u e beneficiarem
a si o u a terceiros, pe lo a b u so d o p o d e r e c o n m ic o o u p oltico a p u ra d o e m processo, c o m sentena
tra n s ita d a em julgado, p a ra as eleies q u e se realizarem n o s 3 (trs) a n u s seg uintes ao t rm in o d o seu
m a n d a to o u d o p e ro d o de su a p e rm a n n c ia n o cargo;
226 A rt. 15. T ran sita d a e m ju lg a d o a de ciso q u e d e clarar a inelegibilidade d o can d id ato , ser-lh e - n e gad o
registro, o u cancelado, se j tiver s id o feito, o u d e c la ra d o n u lo o d ip lo m a , se j expedido.
227 CA STRO , E d so n de Resende. Teoria e Prtica do D ireito Eleitoral. 5 ed., Belo H orizon te: D el Rey, 2010.
P, 267.

160
Apesar de ter sido julgada im procedente, o simples ajuizamento
da ADPF gerou um a valiosa discusso sobre o assunto, com o jamais se
tinha visto, fato este que acabou p o r fortalecer o m ovim ento que almeja
m udanas no sentido de im pedir que indivduos que no possuam vida
pregressa compatvel com o exerccio de m andato eletivo, venham a
concorrer nos pleitos eleitorais.
D iante da deciso que selou o entendim ento da no autoaplicabi-
lidade do 9 do art. 14 da CF, o Supremo transferiu p ara o legislativo a
responsabilidade de aprovar Lei Com plem entar prevendo novos casos
de inelegibilidade, considerando a vida pregressa do candidato^^*.
Assim, as atenes se voltaram ao esquecido Projeto de Lei C o m
plem entar 168/93, que, apesar de proposto em 1993, p o r ntida falta de
interesse dos parlam entares, perm aneceu inerte p o r mais de um a dca
da e meia sem que fosse subm etido anlise e votao.
Entretanto, em 2008, aproveitando o propcio m om ento em que
as discusses sobre a m atria foram intensificadas, inclusive perante
o Poder Judicirio, surgiu u m organizado M ovim ento de Com bate a
C orrupo Eleitoral - MCCE, que lanou um a Cam panha nacional d e
nom inada Ficha Limpa. Para isso foi elaborado um Projeto de Lei de
iniciativa popular que torna mais rgidos os critrios de avaliao do
candidato, levando-se em considerao a sua vida pregressa.
Aps a obteno de mais de um m ilho e m eio de assinaturas, o
projeto chegou ao Congresso com um apelo popular m uito forte, con
tando, inclusive, com o apoio de vrios entes, dentre eles a OAB, As
sociaes de M agistrados e do M inistrio Pblico e CNBB, sendo tal
Projeto apresentado com o substitutivo ao PLP 168/93.
Aps um a tram itao em carter de urgncia, foi aprovada pe
las duas Casas Legislativas, com sano do Presidente da Repblica,
a Subem enda Substitutiva G lobal,apresentada pelo relator do projeto
perante a Comisso de Constituio, Justia e de Cidadania da Cm a
ra dos Deputados, Dep. Jos Eduardo Cardozo, contendo em seu bojo
inm eras previses de inelegibilidade, que visam a excluir da disputa
eleitoral cidados que no possuem um perfil m oral e tico compatvel
com o exerccio de um m andato eletivo, ou que contm em seu passado

228 C O L H O , M arcu s V incius F u rtad o . D ireilo Eleitoral e Processo E leitoral R io d e Janeiro: Renovar,
2010. P.166.

161
mculas que depem pela falta de probidade ou pela prtica de condu
tas que, em virtude de sua gravidade e relevncia no seio da sociedade,
apresentam -se com o incompativeis com o exercicio de m andato eleti
vo.
D entre os aspectos mais polmicos desta Lei, cujos dispositivos
J sero aplicados nas eleies de 2010 conform e manifestao recente
do egrgio Tribunal Superior E l e i t o r a l , e s t a querela envolvendo a
possibilidade ou no de atribuir a pecha de inelegbilidade queles com
deciso condenatria penal, ainda sem trnsito em julgado.
Para um a abordagem mais objetiva do tem a, inicialmente, cu m
pre fazer as seguintes reflexes: o postulado da no-culpabilidade ou da
presuno de inocncia restringe-se ao dom nio penal ou, ao contrrio,
irradia os seus efeitos para alm dos limites em que se apresenta a sen
tena penal de natureza condenatria? E, ainda, o principio processual
penal da presuno de inocncia absoluto, independentem ente de ser
analisado dentro de um procedim ento penal ou m esm o em processos
de natureza no-crim inal e cotejado com outros princpios constitucio
nais, como, no caso, o da probidade e moralidade?
C onform e aludido anteriorm ente, o tema, no tocante consti-
tucionalidade de tal iniciativa, polm ico e vem ensejando profundas
discusses, no apenas no meio jurdico, com o tam bm no legislativo e
no seio da sociedade civil.
De fato, o entendim ento que prevaleceu nos ltim os tem pos foi o
de que tal proposio legislativa colidiria com o princpio da presuno
da inocncia firm ado no art. 5, LVII, da Constituio Federal, na m e
dida em que este afirma que ningum ser considerado culpado at o
trnsito em julgado de sentena penal condenatria
Entretanto, com a evoluo natural do direito e a m aior valora-
o de novos princpios constitucionais, dentre eles o princpio da p ro
porcionalidade, da m oralidade e da probidade administrativa^^\ esse
entendim ento, que at pouco tem po atrs se apresentava como inul-
trapassvel, inclusive quando analisado em m atrias de natureza no
criminal, passou a ser questionado, e a tese de sua relativizao ganhou

229 A G RA , W alber de M o u ra & VELLOSO, C arlos M rio d a Silva. Elem entos d o Direiio Eleitoral. 2ed., So
PauloT Saraiva, 20 J0 . P. 76.
230 Brasilia, T rib u n a l Su p e rio r Eleitoral- C ta 114709, Rei. M in. A rn a ld o Versiani. Julgado e m 17.06.2010
231 BONAVIDHS, Paulo. Curso de D ireito C onstitucional. 12 ed., So Paulo; M alh e ircs, 2002. P 356.

162
fora, principalm ente quando confrontado com outros princpios cons
titucionais.
Assim, nota-se que j no so poucas as manifestaes no senti
do de que ao m encionado princpio da presuno de inocncia no se
pode dar interpretao ampliativa capaz de abranger to d a e qualquer
situao restritiva de direitos decorrente de ato jurisdicional, principal
m ente quando tal princpio for sopesado com outros preceitos tam bm
de natureza constitucional.
Especificamente n o tocante a sua am plitude com relao ao direi
to eleitoral, principalm ente com relao a sua interferncia nas causas
de inelegibilidades, essa interpretao ampliativa da presuno de in o
cncia encontra alguns obstculos, um a vez que, alm da confrontao
necessria com os princpios da m oralidade e da probidade, im prescin
dveis ao exerccio de m andato eletivo, a prtica eleitoral tem dem ons
trado que alguns conceitos afetos a determ inada rea do direito, quan
do transplantados para a seara eleitoral, ganham configurao prpria,
face especificidade desse ram o do direito, inclusive no tocante tem-
porariedade dos m andatos eletivos.
Assim, necessrio que a avaliao acerca da am plitude do p rin
cpio da presuno de inocncia seja feita levando-se em considerao
esse contexto bem particular afeto ao direito eleitoral, ram o este, inclu
sive, que, alm de outras peculiaridades, consagra, com o regra, a apli
cao im ediata de suas decises, conform e previsto n o art. 257^^ do
Cdigo Eleitoral.
Alm disso, a possibilidade de se prever com o causa de inelegi-
bilidade a existncia de sentena crim inal condenatria, proferida por
colegiado, mas ainda sem trnsito em julgado, privilegia de m aneira
mais contundente outros princpios constitucionais tam bm muito
im portantes e que, p o r m uitos anos, foram relegados, com o o caso
dos princpios da probidade e da m oralidade adm inistrativa, devendo
ser considerado que os desm andos praticados p o r u m m andatrio m-
probo afetam to d a u m a coletividade, acarretando danos gravssimos
populao que deixou de usu fru ir de m elhorias em prol de interesses
particulares do m au gestor.

232 Art. 257. Os recursos eleitorais n o tero efeito suspensive.


Pargrafo nico. A execuo de q u a lq u e r ac rd o ser feita im ediatam en te, atravs d e c o m u n ic a o po r
o tk io , telegram a, ou, em casos especiais, a critrio d o presidente d o Tribunal, atravs d e cpia d o acrdo.

163
im portante ressaltar, ainda, que, nessa proposio, no se est
im putando ao acusado qualquer pena, u m a vez que a previso de inele-
gibilidade no possui, neste caso, carter sancionatrio com o o pleitea
do pela seara penaP^\
Na verdade, o que a norm a almeja apenas utilizar o fato conde
nao crim inal p or orgo colegiado com o parm entro de aferio do
perfil necessrio para que um cidado possa pleitear um cargo eletivo.
O u seja, o legislador entendeu que a existncia de u m a condenao cri
m inal p or um dos delitos listado pela prpria lei apresenta-se com o um
requisito objetivo que indica que o candidato possui um a vida pregres-
sa incompatvel com o exercicio de u m m andato eletivo.
Prova disso que o legislador no usou como parm entro a conde
nao criminal p o r qualquer tipo de crime, utilizando-se, apenas, para a
aferio da vida pregressa, alguns delitos que se relacionam diretamente
com a adm inistrao pblica, dentre eles, os crimes contra o sistema fi
nanceiro, eleitoral, de abuso de autoridade, contra os patrimnios pbli
co e privado, de lavagem de dinheiro ou que, em virtude de sua gravida
de e relevncia no seio da sociedade, apresentam-se como incompatveis
com o exercicio de m andato eletivo, como o caso do trfico de trocas,
racismo, terrorismo, formao de quadrilha e terrorismo.
Destarte, verifica-se que o projeto em aluso, visando a dar efe
tividade aos princpios da m oralidade e da probidade administrativa,
apontou, de form a objetiva, algumas condutas que no se coadunam
com o perfil necessrio a um agente politico, adotando, ainda, um cri
trio objetivo de aferio desse perfil, que seria, justam ente, atrves de
um a deciso judicial proferida p o r orgo colegiado.
Observa-se, assim, que a norm a no est utilizando um a conde
nao ainda sem trnsito em julgado para penalizar o indivduo, mas
apenas para abalizar o aplicador do direito n o m om ento da aferio da
vida pregressa do pretenso candidato.
No h de se confundir, ainda, a previso de inelegibilidade con
tida no projeto em referncia com a suspenso de direitos polticos p re
vista no art. 15 da Constituio Federal, o qual dispe, em seu inciso
III, que ocorrer suspenso dos direitos polticos em caso de "conde
nao crim inal transitada em julgado, enquanto durarem seus efeitos

233 D E C O M A IN , P e d ro R o berto . Elegibilidade e Inelegibilidade. So Paulo; D ialctica, 2004. R 53.

164
Nesse caso, a suspenso dos direitos polticos conseqncia n a
tural da condenao crim inal transitada em julgado, pela prtica indis
tinta de qualquer delito.
Alm disso, a elegibilidade (direito de ser votado) constitui-se
apenas das prerrogativas inerentes aos direitos polticos e com este,
portanto, no pode ser confundido.
C um pre ressaltar, ainda, que, no caso em apreo, no est sendo
atribuda a pecha de inelegibilidade de form a aleatria ou arbitrria,
pelo contrrio, esto sendo estabelecidos critrios objetivos, atravs de
um a Lei Complementar, eleita pela Constituio com o meio adequado
para a previso de inelegibilidade, em que se utiliza o fato condenao
crim inal com o fator em baador de um a inelegibilidade, com fins de
proteger a probidade adm inistrativa e a m oralidade para o exerccio do
m andato (art. 14, CF)^^'
No caso, busca-se o equilbrio entre os valiosos princpios da p re
suno de inocncia e da m oralidade e da probidade adm inistrativa,
que precisam conviver de form a harm nica. O u seja, se, p o r um lado,
tem -se que disponibilizar ao cidado pleno direito defesa e a um d e
vido processo legal, que so a alma, p o r assim dizer, de um estado de
m ocrtico de direito, p or outro, tem os que garantir que a sociedade seja
com andada por pessoas probas e com perfil m oral e tico condizentes
com suas funes.
A situao delicada, um a vez que estamos diante de princpios
que, num prim eiro m om ento, parecem chocar-se, cabendo ao operador
do direito buscar um a adequao destes prpria estrutura eleitoral,
que clama p o r providncias rpidas e eficazes, no com portando, as
sim, a m orosidade inerente ao nosso sistema judicirio, alm de um a
compatibilizao de acordo com o ordenam ento jurdico ptrio como
um todo.
Essa avaliao interpretativa da constitucionalidade de tais dispo
sitivos dever ser aferida com auxilio de alguns princpios, dentre eles o
da concordncia prtica o u da harm onizao e o da proporcionalidade.
Para Ingo Wolfgang Sarlet, o principio da concordncia prtica

234 9" I.ei c o m p le m e n ta r estabelecer o u tro s casos d e inelegibilidade c os p razo s d e sua cessao, a fim
d e p roteger a p ro b id a d e a d m in is tra tiv a , a m o ra lid a d e p a ra exerccio d e m a n d a to c o n sid e ra d a vida
pregressa d o can d id ato , e a n o rm a lid a d e e le g itim id ad e das eleies c o n tra a in flu n cia d o p o d e r ec o
n m ic o o u o ab u so d o exerccio de fu n o, cargo o u e m p re g o n a a d m in is tra o d ire ta o u indireta.

165
ou d a harm onizao refere-se a u m procedim ento de ponderao no
qual no se atribui valor absoluto de u m valor a outro, tentando-se a
aplicao sim ultnea e com patibilizada de norm as, ainda que haja um a
atenuao de um a delas.
J com relao ao princpio d a proporcionalidade, Jos Joaquim
Gomes Canotilho m enciona que tal princpio veta restries desneces
srias, inteis ou excessivas de direitos fundam entais. Segundo o m en
cionado autor os direitos fundam entais apenas podem ser restringidos
quando tal se torne indispensvel, e no m nim o necessrio, para sal
vaguardar outros direitos ou interesses constitucionalm ente protegi-
dos.^^^
Destarte, a avaliao da constitucionalidade da norm a, luz do
principio da proporcionalidade, deve ser aferida com base nas seguin
tes premissas: adequao, necessidade e proporcionalidade em sentido
estrito do ato legislativo.
Para Willis Santiago G uerra Filho os subprincpios da adequa
o e da exigibilidade ou indispensabilidade determ inam que, dentro
do faticam ente possvel, o meio escolhido se preste p ara atingir o fim
estabelecido, m ostrando-se, assim, adequado A inda mais, esse meio
deve-se m ostrar exigvel, o que significa no haver outro, igualmente
eficaz, e m enos danoso a direitos fundamentais.^^'
No que tange terceira premissa, o autor afirma que o princpio da
proporcionalidade em sentido estrito determ ina que se estabelea um a
correspondncia entre o fim a ser alcanado p or um a disposio norma-
tiva e o meio empregado, que sej juridicamente a m elhor possvel. ^
N o caso, a previso norm ativa apresenta-se adequada, um a vez
que torna inelegvel aquele cidado cuja vida pregressa no se com pati
biliza com o exerccio de um cargo eletivo.
Por outro lado, o disciplinam ento norm ativo que torna ineleg
vel o condenado crim inalm ente p o r rgo colegiado, mas ainda sem

235 SARLET, In g o Wolfgang. Valor de A lada e L im itao d o Acesso ao D u p lo G ra u d e lurisdio. Revista


d a Ajuris 6 6 ,1 9 9 6
236 C A N O T IL H O , 1) G om es; M O R E IR A , Vital. F u n d a m en to s d a Cotjstuio. C o im b ra ; C o im b ra , 1991,
p, 134.
237 G U ER R A FILH O , W illis S. O P rin cp io d a P ro p o rc io n alid ad e e m D ireito C o n stitu c io n a l e e m D ire i
to P riv ad o n o Brasil, M u n d o Juridico, JO.05.2003,w w w . m u n d o j u n d i c o . a d v . b r / c g i - b i n / u p l o a d /
t e x t o 3 4 7 . r t f - acesso em-.l.maio.ZOlO
238 G U E R R A FILH O , W illis S. op.cit

166
trnsito em julgado, foi o meio encontrado pelo legislador de evitar que
cidados com m culas graves em seu passado venham a se to rn ar os
representantes do povo e os adm inistradores de recursos pblicos. Em
virtude das caractersticas de nosso sistema judicirio, a espera pelo
trnsito em julgado viabiliza que pessoas, m uitas vezes com inm eras
condenaes por desvio de verbas ou at m esm o crimes graves como
o trafico de drogas, venham a exercer m andatos eletivos, sendo suas
cam panhas, inclusive, financiadas com dinheiro proveniente de tais
prticas criminosas.
Assim, a restrio elegibilidade im posta pela n orm a apresenta-
se necessria, com vistas a dar efetividade ao com ando constitucional
descrito no 9 do art. 14 que transfere para a Lei C om plem entar a
incum bncia de estabelecer outros casos de inelegibilidade em que se
considere a vida pregressa do candidato, visando preservar a m oralida
de e probidade no exerccio do mandato.
A proposio apresenta-se proporcional a p artir do m om ento
que os fins nela pretendidos justificam a utilizao, com o parm etro de
aferio d a vida pregressa capaz de acarretar a inelegibilidade, da exis
tncia de condenao crim inal pela prtica de determ inados crimes,
que, em virtude de sua natureza, so incompatveis com o exerccio do
m andato eletivo.
A fim de robustecer os argum etos favorveis possibilidade de
utilizao da condenao crim inal com o ensejador da inelegibilidade
de um cidado, convm registrar que o Supremo Tribunal Federal e o
Superior Tribunal de Justia tem jurisprudncia pacfica no sentido de
que legtimo o levantam ento da vida pregressa de candidato a cargo
em concurso pblico, com o fator determ inante para a excluso do cer
tame. C om o exemplo, cito o Recurso Extraordinrio n 233.303/CE^^'^,
cuja relatoria foi do M inistro Menezes Direito, em que o Tribunal, u ti
lizando precedentes da Corte, afastou a aplicao do art. 5, LV da

239 Braslia, S u p rem o T rib u n a l Federal. RE 233.303, Rei. M in. M enezes D ireito, ju lg a m e n to , D /E de l-08-
08.
240 A rt. 5 To do s so iguais p e ra n te a lei, .sem d istin o de q u a lq u e r n a tu re z a, g a ra n tin d o -s e aos b rasilei
ros e aos e stran geiro s residen tes n o Pas a inviolabilid ad e d o d ire ito vida, liberdade, igualdade,
s eg uran a e p ro p ried a d e , n o s te rm o s seguintes:
(. ..)
LV - aos litigantes, e m p ro c e ss o ju d ic ia i o u a d m in istra tiv o , e aos ac u s a d o s em geral so a sse g u ra d o s o
c o n tra d it rio e a m p la defesa, c o m o s m e io s e rec u rso s a ela in erentes;

167
Constituio Federal quando se trate de investigao sum ria sobre a
vida pregressa para efeito de inscrio em concurso pblico, entendo-
se no haver necessidade, sequer, de contraditrio nessa sindicncia.
No mesm o sentido, o Superior Tribunal de Justia, quando do
julgam ento do AgRg no RMS 23819 RO 2007/0061793-4, considerou,
explicitamente, que:
constitucional e legal a elim inao de candidato
a concurso pblico para ingresso n a carreira policial
pela caracterizao d e m co nd uta n a investigao
sum ria d a vida pregressa, sendo irrelevante posterior
absolvio no juzo crim inal, ten do em vista o princpio
d a incom unicabilidade das instncias^'^'

Assim, verifica-se que os Tribunais Superiores ptrios adm item


com o constitucionais os atos que excluem candidato em concurso p
blico, em virtude de sua vida pregressa, m esm o quando inexistente
qualquer condenao transitada em julgado, chancelando, inclusive,
investigaes sum rias com o form a de investigao social.
Destarte, se a vida pregressa aferida em simples investigao su
m ria pode ser m otivo im peditivo para o ingresso no servio pblico,
no h com o se dar tratam ento interpretativo diverso quando da ava
liao dos requisitos necessrios investidura em cargo eletivo, que,
igualmente, exige um a idoneidade m oral compatvel com o exerccio
dessa atividade.
Constata-se, inclusive, que, no caso das inelegibilidades, esses
critrios de aferio da vida pregressa esto sendo estabelecidos o b
jetivam ente atravs de Lei Complementar, assim com o determ ina a
Constituio, garantido ao indivduo conhecim ento prvio acerca dos
requisitos.
No parece razovel adm itir tratam ento interpretativo diferen
ciado para essas duas situaes, sob o risco de chancelar a absurda h i
ptese em que determ inado cidado que responda a processos crim i
nais im pedido de concorrer em concurso pblico, podendo, contudo,
se candidatar e ser eleito a qualquer cargo eletivo, inclusive ao cargo
mais im portante de nossa estrutura poltica que o de Presidente da
Repblica.

241 Braslia, S u p e rio r T rib u n a l d e Justia. A g R g n o RMS 2 3 8 )9 R O 2007/0061793-4, R d . M in. A rn a ld o


Esteves Lim a. DJe 15/06/2009

168
Assim, o contedo norm ativo proposto atravs da Lei Com ple
m entar n 135/2010, oriunda de projeto de iniciativa popular denom i
nado Ficha Limpa, que se apresenta com o um instrum ento que expri
me o clam or da sociedade para que sejam adotadas m edidas eficazes,
capazes de excluir do cenrio poltico indivduos no com prom etidos
com os princpios m orais e ticos, necessrios ao exerccio da funo
pblica, apresenta-se compatvel com a nossa estrutura constitucional,
no tocante conjuntura harm oniosa dos princpios da presuno de
inocncia, da m oralidade e da probidade adm inistrativa.

169
I
1i

170
REFLEXES D O U TRIN RIA S E JU R IS P R U D E N C U IS SOBRE O
ART. 41-A DA LEI N. 9.504/97.

J o s A u g u s to D elg a d o ^

1. IN TR O D U O

A aplicao do princpio da m oralidade nos ltim os anos, tem


sido alvo de intensa preocupao do Poder Judicirio, a fim de fazer
cum prir os propsitos inseridos expressamente, a seu respeito, na
Constituio Federal, torn an do efetivo os anseios da cidadania no al
cance desse valor.
A insero do princpio da m oralidade, de m odo explcito, na CF,
com o revelam os arts. 37, caput^^\ $ 4**^'*'', LXXIIF'^^ 14, rea-

242 M in istro d o STJ. D o u to r H o n o ris C au s a pe la U ER N . T itu la r d a C ad e ira n. I d a A cadem ia Brasileira


d e D ire ito T rib u t rio , se d ia d a em So Paulo. T itu la r da C a d e ira n. 19 d a A c ad e m ia Brasileira de Letras
Juridicas, sed ia d a n o Rio d e Janeiro. P rofessor d e D ireito Pblico (A dm inistrativ o, T r ib u t rio e P ro
cessual Civil). Professor U F R N (a p o se n ta d o ). E x -p ro fesso r d a U n iv e rsid ad e C atlica d e Pern am bu co .
Professor C o n v id a d o d o C u r s o d e E specializao e m D ire ito P rocessual Civil d o CEB-DF. Scio
H o n o r rio d a A c ad e m ia Brasileira d e D ire ito T rib utrio . Scio B en e m rito d o In s titu to N acio nal de
D ire ito Pblico. C o n se lh e iro C o n su ltiv o d o C o n se lh o N acio nal das In stitu i es d e M ed ia o e A rb i
tra g e m . In te g ra n te d o G r u p o B rasileiro d a S o ciedad e In te rn a c io n a l d o D ire ito P e n a l M ilitar e D ireito
H u m a n it rio . Scio H o n o r rio d o In s titu to B rasileiro d e E stud os Jurdicos. Scio d a A sso ciao B ra
sileira de D ireito Tribu trio.
243 A rt. 37. A ad m in istra o pblica d ire ta e ind ireta de q u a lq u e r d o s Poderes d a Unio, d o s Estados, do
D istrito Federal e d o s M unicpios o be d ec e r aos prin cp io s d e legalidade, im pessoalidade, m oralidade,
pub licid ade e eficincia e, ta m b m , ao seguinte: (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
244 A rt. 37. A a d m in is tra o p blic a d ire ta e in d ire ta d e q u a lq u e r d o s Po deres d a U nio, d o s Estados, d o
D istrito Federal e do s M u nicpios o b e d ec e r aos prin c p io s d e legalidade, im p e sso a lid a d e , m o ra lid a d e ,
p u b lic id a d e e eficincia e, ta m b m , ao seguinte: (R edao dada pela Em enda Constitucional n 19, de
1998)
4" - O s atos de im p r o b id a d e a d m in is tra tiv a im p o r ta r o a su sp e n s o do s d ireitos polticos, a p e rd a da
fu n o pblica, a in d isp o n ib ilid a d e d o s b e n s e o re ssa rc im e n to ao errio , na fo rm a e g ra d a o previstas
e m lei, sem preju zo d a a o pe n al cabvel.
245 A rt. 5'= Todos so iguais p e ra n te a lei, sem d istin o d e q u a lq u e r na tu re z a, g a ra n tin d o -s e aos b rasilei
ros e aos e strang eiros residen tes n o Pas a inviolabilid ad e d o d ire ito vid a , lib e rd a d e , igu ald ade,
s e g u ran a e p ro p rie d a d e , n o s te rm o s seguintes:
LXXIU - q u a lq u e r c id a d o p a rte le g itim a p a ra p r o p o r a o p o p u la r q u e vise a a n u la r ato lesivo ao
p a trim n io p b lic o o u d e e n tid a d e d e q u e o E sta d o particip e, m o ra lid a d e a d m in istra tiv a , a o m eio
a m b ie n te e a o p a trim n io h ist ric o e cu ltu ra l, ficando o autor, salvo c o m p ro v a d a m -f, isento de
c ustas jud iciais e d o n u s d a sucu m b n c ia ;
246 A rt. 14. A so b e ra n ia p o p u la r ser exercida pelo sufrgio universal e pelo v oto d ire to e secreto, c o m va
lo r igual p a ra to d o s , e. no s te rm o s d a lei, mediante-, 9 Lei c o m p le m e n ta r estabelecer o u tro s casos de
inelegjbilidade e os p razos de su a cessao, a fim de pro te g e r a p ro b id a d e ad m in istra tiv a , a m o ra lid a d e
p a ra exerccio d e m a n d a to c o n s id e ra d a v id a p regressa d o c an d id ato , e a n o rm a lid a d e e legitim idade
das eleies c o n tra a in lu n c ia d o p o d e r e c o n m ic o o u o ab u so d o exerccio de fun o, cargo o u em -

171
briu os debates referentes repercusso da tica e da m oral na prtica
das relaes jurdicas, com destaque para as de natureza eleitoral.
Em face desse novo panoram a principiolgico, a eficcia e a efe
tividade da m oralidade esto sendo exigidas com o m xim o de inten
sidade n o m bito dos fenm enos eleitorais^ a com ear com a postura a
ser adotada pelos candidatos a cargos eletivos.
A busca de ser im posto respeito absoluto ao princpio da m o ra
lidade pelos atores do processo eleitoral no tem ficado circunscrita a
simples debate de natureza filosfica, circulando p o r aspectos m etaf
sicos. O contrrio tem acontecido. H um a m ovim entao crescente
no sentido de ser cristalizada um a conscientizao de ser de grande
valia para o aperfeioam ento do regime dem ocrtico a exigncia de um
com portam ento rigorosam ente lcito p or parte dos que fazem a opo
de se subm eterem ao julgam ento dos eleitores para represent-los nas
atividades estatais executivas e legislativas.
A histria do direito est a dem onstrar que a adoo da moralida
de como regra de conduta a ser exercida pelos agentes pblicos surgiu na
Frana, em decorrncia da ampliao da teoria do desvio do poder, nos
meados do sculo XIX. A aceitao imediata da idia de ser combatido o
desvio de poder pela autoridade pblica, conduziu Maurice Hauriou, juris
ta francs, no incio do sculo XX, a defender a moralidade como princpio
fundamental a nortear qualquer tipo de relao entre o ser humano e o
Estado.A previsibilidade do princpio da moralidade, de forma expressa
e autnoma, na Constituio Federal, reforou o entendimento de que,
qualquer atividade voltada para realizar fins estatais s alcana aperfeioa
mento se for prestigiada pelo cumprimento das regras morais que lhe so
impostas e vinculao disciplina legislativa que lhe diz respeito.
Esse panoram a im pe obrigatoriedade ao Poder Judicirio de
examinar, do m odo m ais am plo possvel, a conduta do agente que se
candidate a qualquer cargo eletivo, a fim de verificar se a sua eleio
p ara integrar o Poder Executivo ou Legislativo ocorreu de conform ida
de com os postulados dem ocrticos, especialmente, os que consagrem
o respeito dignidade hum ana, ao valor da liberdade do voto, legali
dade e igualdade.

pre g o n a a d m in is tra o d ire ta o u ind ireta. (R ed ao d a d a pe la E m e n d a C o n stitu c io n a l d e R eviso n


4, d e ] 994)

172
No crculo dessas idias a serem seguidas pelo Poder Judicirio,
deve ser firm ado o entendim ento de que a carga valorativa a ser presti
giada nas relaes jurdicas eleitorais, p o r influncia das circunstncias
que esto presentes na situao em anlise, deve ser a m oral legitimada
pelo prprio Direito, isto , a que esteja contida na coero de um a
norm a reconhecida com o existncia, vlida, eficaz, efetiva e harm nica
com os desgnios da Constituio Federal.
O conceito de m oralidade adm inistrativa pregado p o r Hely Lo
pes Meirelles, serve, sem qualquer alterao, p ara se com preender esse
im portante valor a ser seguido nos fenm enos jurdicos eleitorais.
Hely Lopes Meirelles, sintetizando o afirm ado p o r M aurice Hau-
riou, considerado o principal sistem atizador da teoria da m oralidade
adm inistrativa, apregoa que
a m oralidade adm inistrativa constitui hoje em dia,
pressuposto da validade de to d o ato d a A dm inistrao
Pblica (art. 37, caput, da CP). N o se trata, diz H auriou,
o sistem atizador de tal conceito - d a m oral com um , mas
sim de um a m oral jurdica, entendida com o o conjunto
de regas de co nd uta tiradas da disciplina interior da
adm inistrao. D esenvolvendo a sua d outrina, explica
o m esm o autor que o agente adm inistrativo, com o
ser h u m a n o d o ta d o d a capacidade de atuar, deve,
necessariam ente, distinguir o Bem d o Mal, o honesto do
desonesto. E, ao atuar, no p o d er desprezar o elem ento
tico de sua conduta. Assim, no te r que decidir som ente
entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente
e o inconveniente, o o p o rtu n o e o in op ortu no , mas
tam bm entre o h onesto e o desonesto. Por consideraes
de direito e de m oral, o ato adm inistrativo no ter que
obedecer som ente lei jurdica, m as ta m b m a lei tica
da pr pria instituio, po rqu e nem tu d o que legal
honesto, conform e j proclam avam os rom anos - non
om inae quod licet ho n estu m est. A m oral com um ,
rem o ta H auriou, im posta ao h o m em para a sua
con du ta externa, a m oral adm inistrativa im posta ao
agente pblico para a sua co n d u ta interna, segundo as
exigncias da instituio a que serve, e a finalidade de
sua ao: o b em com um .

Conclui Hely Lopes:


O C erto que a m oralidade do ato adm inistrativo,
ju n tam e n te com a sua legalidade e finalidade, constituem
pressupostos de validade, sem os quais to da atividade

173
pblica ser ilegtima. (Direito A dm inistrativo Brasileiro,
15 ed., So Paulo, RT, 1990, p. 79/80)

Registramos, encerrando essa fase introdutria de conceituao


do princpio da m oralidade, as precisas observaes feitas p o r Juarez
Freitas, sobre a autonom ia, em nosso ordenam ento jurdico, do prin c
pio da m oralidade. Assevera o autor citado:
N o tangente ao princpio da m oralidade, p o r mais
que tentem assmI-Io a outras diretrizes e conquanto
exp erim entando p ro nu nciad a afinidade com todos os
dem ais princpios, certo que o constituinte brasileiro,
com todas as im ensas e profundssim as conseqncias
tcnicas e herm enuticas que deles advm, pretendem
conferir autono m ia jurdica ao principio d a m oralidade,
ao qual veda condutas eticam ente inaceitveis e
transgressoras ao senso m oral da sociedade, a p o n to de
no co m portarem condescendncia.
De certo m odo, tal princpio p o d er ser identificado com
o d a justia d eterm in a r que se trate a outrem do m esm o
m o d o que se apreciaria ser tratado. O outro, aqui, a
sociedade inteira, m otivo pelo qual o princpio da
m oralidade exige que, fu n d am en tad a e racionalm ente,
os atos, contratos e p rocedim en to s adm inistrativos
v en h am a ser contem plados luz da orientao decisiva
e substancial, que prescreve o dever de a A dm inistrao
Pblica observar, com pro nu nciado rigor e a m aior
objetividade possvel, as referncias v ahrativas basilares
vigentes, cu m prin do , de m aneira precpua at, proteger e
vivificar, exem plarm ente, a lealdade, e a boa-f para com
a sociedade, b em com o travar o com bate co ntra toda
e qualquer leso m o ral provocada p o r aes pblicas
destitudas de probidade e h o n rad ez. (O C ontrole dos
Atos A dm inistrativos e os P rincpios Fundam entais, SR,
M alheiros, 1997, pp. 67/68).
A obedincia ao princpio da m oralidade, em qualquer
tipo de relao jurdica, torna-se essencial a concreo
e persistncia do Estado de D ireito ou do Estado
Social e D em ocrtico de Direito, en ten dido este com o
aprim o ram en to daquele e n o com o categoria distinta
(W eida Zancaner, Prof. Dir. A dm inistrativo d a PU C /
SP, Assessora Jurdica do T ribunal de C ontas do
Estado de So Paulo) em Razoabilidade e m oralidade:
Princpios C oncretizadores do Perfil Constitucional do
Estado Social e D em ocrtico de Direito, pub. hupi/zw-ww,
d irc ito p u b iico -c o m .b r, acessado em 2 1 . 0 8 . 0 7 ) .

174
2 - ASPECTOS HISTRICOS DO ART. 41-A DA LEI N. 9.504, DE
1997.

A crescente conscientizao da sociedade em ser obedecido o


princpio da m oralidade nas relaes jurdicas de qualquer natureza,
motivou, em face do grave explcito com portam ento do voto para a
eleio de candidatos aos cargos do Executivo e do Legislativo, em m ui
tas oportunidades, ser trocado p or dinheiro, cestas-bsicas, m edica
m entos, prestao de servios mdicos e outras vantagens, o surgim en
to de u m a cam panha nacional para com bater esse tipo de concepo
eleitoral.
Esse m ovim ento coordenado pela OAB, AMB, HABI, CUT, C o n
federao dos Bispos e outras entidades associativas, aps ter identi
ficado a inexistncia de legislao especfica p u nind o esse atentado
dem ocracia e m oralidade eleitoral, form ulou um projeto de iniciativa
popular, apoiado no art. 61, 2,da CF, com mais de 1 m ilho de assi
naturas, que, ao ser apresentado no Congresso Nacional, e seguindo os
seus trm ites legais, resultou na Lei Federal de n. 9.840, de 28.09.1999,
que acrescentou o art. 41-A Lei n. 9.504, de 30.09.1997, com a seguin
te redao:
Art. 41-A - Ressalvado o disposto no art, 26 e sem
incisos, constitui captao de sufrgio, vedado p o r esta
lei, o candidato doar, oferecer, prom eter, ou entregar,
ao eleitor, com fim de obter-lhe voto, bem ou vantagem
pessoal d e q ualquer natureza, inclusive em prego ou
funo pblica, desde o registro da can did atura at
o dia da eleio, inclusive, sob p en a de m ulta de mil
a cinqenta mil UFIR, e cassao do registro ou do
diplom a, observado o pro ced im en to previsto no art. 22
da Lei C om p lem entar n. 64, de 18 de m aio de 1990.

O referido dispositivo legal passou, conseqentem ente, a vigo


rar, em toda a sua plenitude, sem determ inar conflito, com o art. 299
do Cdigo Eleitoral. Este regram ento considera crim e eleitoral a ao
de doar, oferecer e prom eter vantagem de qualquer natureza ao eleitor,
para conseguir o seu voto.
Temos, portanto, o ato de doar, oferecer ou prom eter qualquer
vantagem para o fim de ser beneficiado pelo voto, com o determ inante
da possibilidade do candidato ser punido tanto na esfera eleitoral pe-

175
nal, com o na esfera eleitoral cvel. Nesta, so severas as punies: m ulta
e cassao do registro da candidatura ou do diplom a concedido.
O art. 41-A, introduzido na Lei n. 9.504, de 1997, em 1999, pela
Lei n, 9.840, de 28.09.99, veio ao encontro da vontade da sociedade de
testem unhar, de m odo rgido, a punio dos candidatos autores de il
citos eleitorais, especialmente, o de com pra de voto ou votos, regra que
cabe Justia Eleitoral zelar pelo seu integral cum prim ento.
O art. 41-A introduzido pela Lei n 9.840, de 22.09.90, na Lei n.
9.504, de 30.09.97,encerrou um ciclo de mais de 500 anos onde se con
viveu com precrio sistema eleitoral, com caractersticas identificados
p o r M rton Jacinto Reis, Juiz de Direito, em excelente artigo intitulado
M ercadores de Votos, cerca-igrejas e cacetistas ( http://jus 2 .uoi.c om.br/c ioutrina/tex-
io.asp^id=5324), que, pclas boas idias nele contido, transcrevem os de m odo
integral:
P or m ais d e 500 anos, u m precrio D ireito Eleitoral
vem teim ando em ten tar provar aos brasileiros que
dem ocracia assunto srio dem ais para que dele possam
cuidar as pessoas do povo.

E ntre a C olnia e a P rim eira Repblica o pas conviveu


com o den o m in ad o sistem a de veriAcao de poderes,
p o r m eio do qual o processo eleitoral era presidido pelos
m em bros d o Parlam ento.
Os m todos de seleo dos m andatrios, at ento,
com binavam leis injustas (com o a Lei do Tero, de 1875,
que fixava a antecipadam ente a proporo das vagas a
serem ocupadas pela oposio, e a Lei Rosa e Silva,
de 1904, que autorizava o Voto a descoberto) com
falsificaes, abusos e violncia.
So daquela poca as eleies a bico d e pena on de
q u em de fato escolhia os novos m andatrios n o eram
os eleitores, m as os m esrios que, sozinhos o u com o
concurso d e falsrios profissionais, elaboravam as atas
reveladoras do resultado d a eleio.

Era com um o voto dos m ortos e daqueles que no mais residiam


na vila. Por sculos no votaram as mulheres, os negros, os m endigos e
os analfabetos.
Em certa poca, os eleitores de oposio eram esperados boca
das urnas por agressores mercenrios, conhecidos, conform e a regio,
com o capoeiras, capangas ou cacetistas. A violncia que p ro m o

176
viam no raro evolua para as punhaladas e tiros de bacamarte. Costa
Porto nos lem bra que o ano de 1840, no Rio de Janeiro, entrou para a
histria como aquele em que se deram as eleies do cacete.
Ainda no Imprio, a certa altura, definiu-se que as votaes pas
sariam a ocorrer dentro dos tem plos catlicos, para sensibilizar ou inti
m idar a capangagem. No Cear, ficaram conhecidos com o cerca-igre-
jas as hordas que, sob paga dos coronis, invadiam os templos e faziam
uso das prprias imagens e castiais para arrebentar a cabea dos que
tentassem exercer o direito de voto.
Se m esm o aps a utilizao de alguns ou de todos esses m eca
nism os o resultado eleitoral no fosse o esperado, restavam outras al
ternativas: aos da situao, cuja eleio to esperada no sobreviera,
aplicava-se o esguicho (ou com plem entao fraudulenta da votao
faltante); aos oposicionistas mais indesejveis restava a degola (ou a
p u ra e simples retirada de seus nom es da lista dos eleitos).
No sem m uitas baixas (o com bate fraude eleitoral era um a das
principais bandeiras de m uitos dos m ovim entos contestatrios da d
cada de 20 e da prpria Revoluo de 30), surgiu o Cdigo Eleitoral de
1932 e, com ele, a Justia Eleitoral.
Desde ento conseguimos, entre ditaduras e leis eleitorais casu-
sticas excludentes, trilhar alguns passos ru m o ao m om ento atual, em
que sobrepaira a possibilidade de um a m elhor definio dos rum os de
nossa democracia.
Bem recentem ente surgiram algumas novidades. Juntas, a nova
Lei dos Partidos Polticos (1995), a Lei das Eleies editada em 1997
(que dotou as norm as eleitorais de m aior estabilidade) e a universali
zao d a coleta eletrnica do voto superaram , apesar de suas im perfei
es, as mais graves m culas do passado do nosso Direito Eleitoral.
Descrentes da possibilidade de burlar o resultado m atem tico da
votao, os candidatos voltaram todas as suas energias prtica da mer-
cancia eleitoral.
Os cerca-igrejas e cacetistas m odernos no mais distribuem
porretadas e punhaladas, mas dentaduras, chinelos, filtros, promessas
de empregos e funes pblicas, lotes, telhas, tijolos, areia e dinheiro.
Tudo em porcinculas cuidadosam ente definidas, de m odo que em
nada se possa alterar a sorte daqueles que, na prxim a eleio, tero

177
que novam ente bater porta dos seus benfeitores. A motivao e a
violncia so as mesmas, as armas, todavia, m udaram .
Um grande passo foi dado, em 1999, contra esta forma de agresso
eleitoral, por meio da aprovao do prim eiro projeto de lei de iniciativa
popular da histria do Brasil: a Lei n 9.840, de 28 de setembro de 1999.
Nos quatro primeiros anos de sua aplicao cento e vinte de candidatos a
vereador, prefeito, deputado estadual, deputado federal e senador viram
contra si proferidas sentenas em que se reconhecia a prtica da captao
ilcita de sufrgio (denominao legal da com pra de votos). Desse total
aproximadamente 80% foram j foram afastados dos cargos.
Curiosam ente, s vsperas de novas Eleies Municipais, surgem
agora no Senado Federal projetos voltados a to rnar ineficaz a lei prove
niente da mobilizao de mais de um m ilho de brasileiros.
A principal finalidade dos projetos evitar a pronta execuo das
decises judiciais que aplicam a m edida de cassao do registro ou do
diploma.
A rgum entam os seus defensores que a eficcia im ediata das sen
tenas e acrdos, hoje expressamente adm itida pelo TSE, afronta os
princpios constitucionais da segurana jurdica e da presuno de
inocncia. Tais afrontas, no entanto, inexistem. A lei afronta a coisa ju l
gada, o direito adquirido ou o ato jurdico perfeito. Tambm no cobe
o exerccio do direito de defesa ou o m anejo de qualquer recurso. Tam
pouco cuida de m atria penal, a cujos especficos lindes a Constituio
voltou o prim ado da inocncia presum ida.
Em lugar de buscar as lies dos grandes constitucionalistas b ra
sileiros que estudaram tais princpios, os apressados defensores dessa
alterao passaram a repeti-los e a levant-los com o bandeiras de sua
batalha injusta. Esquecem da necessidade de proteo ao princpio da
igualdade e de que vivemos nu m Estado que se proclam a dem ocrtico
e de Direito, o que significa, dentre tantas outras coisas, que os candi
datos devem agir conform e as leis n a busca dos m andatos almejados.
Todos sabem os que a exigncia do trnsito em julgado nas de
cises da Justia Eleitoral sempre ensejou a interposio sucessiva e
protelatria de recursos, perm itindo que os m andatos se cum prissem
em sua inteireza antes da supervenincia do esgotamento das vias im-
pugnativas.

178
Os projetos que visam m utilao da lei de iniciativa popular
bem lem bram o esguicho da Repblica Velha, naquilo em que p e r
m item o exerccio do m andato p o r quem no logrou legitimam ente
alcan-lo. Aos honestos e aos despossudos, restar a nova Megola,
decorrente da preponderncia daqueles que, no fosse o am or ao ilcito,
jamais seriam eleitos para ocupar cargo algum.
A evoluo dos entendim entos para a aprovao do art. 41-A e,
conseqentem ente, a sua introduo na Lei n. 9.504, de 30.09.1997, foi
detectada p o r M arlusse Pestana Daher, Prom otora de Justia no Estado
do Esprito Santo, conform e descreve n o artigo Lei 9.840/99 - eleies
m unicipais e corrupo eleitoral (http://jus2.uol.com.br/doutrina/tex-
to.asp?id=1531). Destacamos, do referido artigo, o trecho seguinte;
D epois de m uitas articulaes, coligaes e outras
iniciativas necessrias, foi deflagrado o processo
sucessrio, p o d e ser reeleio, dos atuais detentores do
p o d er nos m unicpios d a terra d o Brasil.
Neste ano, com particu lar caracterstica, j que, agora,
d ispo m os de u m a lei capaz de coibir os abusos e absurdos
que invariavelmente, v in ham acontecendo em tem po
de eleio, favorecidos pela falta de um m eio eficaz e
inibidor de tais desatinos.
Para que a lei valha, faz-se necessrio qu e o m ilho
de signatrios do projeto que a fez surgir, continue
mobilizado, sentindo-se enriquecido pelas adeses
posteriores e pela efetiva vontade que a todos nos
possui de p o r u m basta queles desm andos, facilitados
pelo dinheiro, nem sem pre limpo, de qu em tem , o que
possibilita o assalto ou a chegada ao poder, p o r parte
d e pessoas desqualificadas, despreparadas e que nunca
deveriam conquist-lo, porqu e no seu exerccio, jamais
se lem bram que exercer u m m an d ato poltico no
sobrepor-se aos concidados, m as estar a servio deles.
N o p ode ser ensejo de auto prom oo.
Pela C onstituio cidad, reconhecido aos cidados
brasileiros, o direito de apresentarem tanto em m bito
nacional, com o m unicipal, projeto de iniciativa popular,
um direito poltico, ao lado do plebiscito e do referendo,
exercido na form a da lei, m ediante apresentao
C m ara dos D ep utado s com subscrio m nim a, de um
p o r cento d o eleitorado nacional, distribudo pelo m enos
p o r cinco Estados, com n o m en os d e trs dcim os po r
cento dos eleitores de cada u m deles.
Passaram -se quase onze anos da prom ulgao

179
constitucional para surgir a Lei 9.840 de 28 de setem bro
de 1999, com o resultado do prim eiro projeto de iniciativa
po p u lar em nosso pas, apresentado ao Congresso
N acional em 10 de agosto do m esm o ano. Modifica
alguns dispositivos d a Lei 9.504, de 30 de setem bro de
1997 que disciplina sobre as eleies para os diferentes
m andatos polticos d e V ereador a d e P residente da
Repblica e fixa o prim eiro d om ingo de o utubro do ano
respectivo para sua realizao. Altera dispositivos do
Cdigo Eleitoral, a lei 4.737 de 15 de ju lh o de 1965.
C om algum as em endas im pressas pelos congressistas, as
quais co ntudo no chegaram a desn ortear os objetivos
iniciais propostos, foi v otado em tem po recorde.
A presentar em endas faculdade que lhes assiste.
O Estado do Esprito Santo p articipo u com 53.144
assinaturas, ficou atrs apenas de M inas Gerais, do
Paran e d e So Paulo, o que nos autoriza a dizer que
proporcionalm ente ao n m e ro de eleitores, ficamos em
prim eiro lugar.
Foi a C om isso Brasileira de Justia e Paz que
considerando que dois teros d a nossa populao vive
em absoluta carncia, qu an to m ais d e conscincia
poltica; que nesta faixa, p o r tais razes a com pra de
votos facilitada, chegando a ser decisiva n u m a eleio,
o que nefasto e prejudicial dem ocracia; que depois de
pesquisa a nvel nacional, de audincias pblicas e outras
mobilizaes, sentiu ainda mais, a gravidade do fato.
Por isto em fevereiro de 1997, fez lanam ento de um
projeto: C o m baten do a corrupo eleitoral e de certa
form a, dava continuidade a C a m p a n h a d a Fraternidade
de 1996, cujo tem a foi F raternidade e Poltica".
E co m o form a concreta d e alcanar u m m eio do qual se
valer em tal com bate, pela expressividade e pela fora
de que se revestiria, p en so u no projeto de iniciativa
popular. N o ta rd o u para que a idia atrasse m uitas
atenes. C om preendia-se que algo de m uita im portncia
estava p o r acontecer. N em que a corrupo eleitoral
j no fosse tipificada com o crim e no seu Cdigo. Mas
q u e a famosa lentido d a justia, decorrente at das
m anhas a que est sujeita u m a tram itao processual,
facilitava a im punidade. Im p u n h a-se p o r conseguinte o
surgim ento de u m a nova lei que agisse de imediato.
Para a redao do respectivo projeto foi form ado um
G rup o de T rabalho que veio a ser presidido pelo D r
Aristides Junqueira Alvarenga, ex-P rocu rado r G eral da
Repblica, qu e foi q u em o apresentou na Assemblia
G eral dos Bispos Brasileiros. Era form ado ainda pelo
Dr. D yrceu A guiar Dias C intra Jr., ex-juiz Eleitoral em

180
So Paulo e pelo D r. Jos G erim Cavalcanti, P rocurador
Regional Eleitoral do Estado do Cear.
C om a conquista da Lei, em pen ha-se a Com isso
Brasileira de Justia e Paz apoiada pela Conferncia
N acional dos Bispos d o Brasil em fazer valer o que nela
est previsto. Neste sentido, nos dias que correm , h um a
grand e m obilizao nacional, envolvendo as Com isses
de Justia e Paz em cada Estado, nas A rquidioceses e
Dioceses. C om o in stru m en to de divulgao, foi editado
u m livreto - publicado pelas Edies Paulinas, cujo
ttulo VAMOS ACABAR COM A CORRUPO
ELEITORAL, m ediante u m lema; VOTO NO TEM
PREO, TEM CONSEQNCIAS. Redigido com
clareza e preciso con tm inclusive m odelos das
iniciativas que p o d em ser tom adas p o r quem a lei faculta.
Alm disto, disponibilizou m uitas outras inform aes na
sua pgina na in tern et (www.cbpj.org.br).
Pela nova Lei oco rreram duas inovaes, a p rim eira
n o sentido de que o candidato que de qualquer forma
ou usando de qualquer artifcio estiver comprando
votos, alm de receber a p en a j prevista no cdigo,
com a tram itao do processo penal tradicional, ter
mediante um procedimento sumrio, seu registro
cassado e ainda pagar uma multa. A outra, inibe o
uso da mquina administrativa em favor da prpria
candid atura o que vai suceder com prefeitos candidatos
reeleio principalm ente, pelo fato de pod erem
concorrer, sem ter que deixar o cargo.
Temos dito que m ais do que de D em ocracia, im porta
falar em Cidados. Se existirem estes, aquela vir com o
conseqncia.
Q ualquer cidado brasileiro, qualificando-se,
m encion an do o n m ero do seu ttulo de eleitor, poder
proceder representao da conduta do candidato ao
P rom o to r Eleitoral da respectiva zona. Ao Prom otor,
com pete representar o infrator ju n to Justia Eleitoral,
mais precisam ente ao Juiz Eleitoral, cujas funes
na respectiva circunscrio correspondem as do
C orregedor-G eral ou Regional m en cio nado n a lei. Assim
que to m ar conhecim ento das reclam aes que lhe forem
feitas verbalm ente ou por escrito, o Juiz deve reduzi-las a
term o e determ in a r as providncias que cada caso exigir.
A lm do P ro m o to r p o d em exercer a m esm a faculdade,
os p artid o s polticos, as coligaes e m esm o quem for
candidato.
Caso o Juiz retarde a deciso p o d er haver representao
direta ao Tribunal Regional Eleitoral que resolver em 24
(vinte e quatro) horas.

181
Se quiserm os, po dem o s m u d a r o curso d a histria que
vem sendo escrita n o p ero d o que antecede as eleies
no Brasil, suas conseqncias se estendem alm dos
quatro anos dos m and ato s dos que os conquistam
desonestam ente.
Q u e decidam os extirpar do cenrio poltico os que
galgam tais m andatos, valendo-se d a carncia dos
m ilhares de eleitores sem condio de bem discernir, at
pela fome, m ed ian te com pra do seu voto.
Tom ara que no retardem os por mais qu atro anos os
resultados e as conquistas que o advento dessa lei nos traz,
que nin gu m ven d a seu voto, que n in gu m se cale a vista
do uso d a m q u in a adm inistrativa e no s denuncie,
m as acom panhe a efetiva punio do transgressor.

E starem os e n c u rtan d o o tem po que nos separa d a aurora


de um dia com m eno s excluso, com m enos excludos

3 - INTERPRETAO E APLICAO DO ART. 41-A DA LEI


9.504, DE 30.09.1997, PELO TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL.

O Tribunal Superior Eleitoral, no exerccio de sua com petncia


constitucional, quando provocado, vem interpretando e aplicando o
art. 41-A inserido na Lei n. 95.04, de 30.09.1997, de m odo que os seus
propsitos produzam os mais intensos efeitos de eficcia e efetividade.
C om o objetivo de ser apresentada u m a visualizao mais ampla
possvel do posicionam ento do TSE sobre o tema, passamos a registrar,
em form a de enunciados, dezenas de precedentes jurisprudenciais. Ei-
los:
E nunciado 1. Inexiste conexo entre a ao de
im pugnao de m and ato eletivo com base no art. 41-A
d a Lei n 9.504/97 e ao penal p o r infrao ao art. 299
do Cdigo Eleitoral (corrupo eleitoral), m esm o que os
fatos sejam idnticos (AC n. 3.949, de 15.04.2003 e AC n.
21.137, de 08.04.2003).

Enunciado 2. A doao de cestas bsicas com prom essa


de voto constitui captao ilcita de sufrgio (art. 41-A da
Lei n. 9.504/97) A crdo no RO n. 907, de 17.08.2006).

E nunciado 3. Dar, oferecer, prom eter, solicitar ou receber,


para si ou para outrem , dinheiro, ddiva ou qualquer

182
ou tra vantagem , para si ou para outrem , par ao fim de
conseguir ou p ro m eter absteno configura a infrao
prevista no art. 41-A, p o r interpretao analgica (AgRg
M C n . 1.850, de 3.8.2006).

E nunciado 4. O oferecim ento de carteira de habilitao


em tro ca de votos configura o delito do art. 41-A da Lei
n. 9.504/97 (RO n. 777, de 6.4.2006).

E nunciado 5. Verificado u m dos ncleos do art. 41-A da


Lei n. 9.504/97, doar, oferecer, pro m eter ou entregar ao
eleitor b em ou vantagem pessoal de qualquer natureza -
no p ero d o com p reend id o do registro da can didatura at
o dia da eleio, inclusive, presum e-se o objetivo de obter
voto, sen do desnecessria a prova visando a d em on strar
tal resultado. P resum e-se o que no rm alm en te ocorre,
sendo excepcional a solidariedade no cam po econmico,
a filantropia. (Resp n. 25146, de 7.3.2006, rei. Min. Marco
Aurlio).

E nunciado 6. As prom essas genricas, sem o objetivo


de satisfazer interesses individuais e provados, no so
capazes de atrair a incidncia do art. 41-A da Lei n.
9.504/97 (Prom essa de pavim entao de via pblica sem
pagam ento de contribuio pelos m oradores) (AC n
5.498, de 11.9.2005), rei. M in. G ilm ar Mendes).

E nunciado 7. Para a caracterizao d a infrao ao art.


41-A d a Lei das Eleies, desnecessria que o ato de
com p ra de votos ten h a sido praticado diretam ente pelo
candidato, m o stran do-se suficiente que, evidenciado o
benefcio, haja participado de q ualquer form a ou com ele
consentido. (A crdo n. 21.264, A crdo n. 21.792, de
15.9.2005, Rei. M in. C aputo Bastos) (Caso: D istribuio
de p on to s de luz).

E nunciado 8. C onfigura a captao ilcita de sufrgio


(art. 41-A da Lei n. 9.504/97) a m anuteno, perodo
eleitoral, de cu rsinh o pr-vestibular gratuito e outras
benesses, s vsperas d a eleio, p o r revelar o intuito do
candidato em obter votos, pois, para a caracterizao
da con du ta ilcita desnecessrio o pedido explcito de
votos, b astan do a anuncia do candidato e a evidncia do
especial fim de agir. (Ac. N. 773, de 24.8.2004, rei. Min.
Carlos Velloso).

E nunciado 9. A configurao do ilcito inscrito no art.


41-A d a Lei n. 9.504/97, conform e a Lei n. 9.840/99, no
exige a aferio da potencialidade de o fato desequilibrar
a disputa eleitoral (AC n. 21.264, de 27.4.2004).

183
E nunciado 10. A alegao de dem isso de servidores que
no apoiassem determ in ad o candidato e nom eao de
outros que fossem sim patizantes d a candidatura, sem
prova de que o candidato p o r si ora p o r terceiro tenha
praticada essa ao com p edido de voto, no configura
a infrao do art. 41-A da Lei n. 9.504/97 (AC n. 704, de
8.4.2003).

E nunciado 11 - (...) II - C aptao ilcita de sufrgios


(Lei no 9.504/97, art. 41-A): no- caracterizao.
N o configura a captao ilcita de sufrgios, objeto do
art.41-A da Lei n o 9.504/97, o fato, d o cu m en tad o no
protocolo de intenesquestionado no caso, firm ado
entre os representantes de diversas igrejas d e d eterm in ado
m unicpio - travestidos de m em b ro s do conselho tico
de um p artid o poltico - e certos candidatos a prefeito
e vice-prefeito, que form alm ente se com prom etem , se
eleitos, ao atend im en to de reivindicaes im putadas
com un id ade evanglica e explicitadas no instrum ento,
entre elas, a doao de u m imvel do patrim nio
m unicipal, se no voltadas as prom essas a satisfazer
interesses patrim oniais privados.
(Ac. no 19.176, de 16.10.2001, rei. M in. Seplveda
Pertence.)

Enunciado. 12 - N o configura co nd uta vedada pelo


art. 41-A da Lei n o 9.504/97 prom essa de cam p an ha no
sentido de m a n ter p ro gram a m unicipal de benefcios.
Recurso conhecido e provido."
(Ac. no 2.790, de 8.5.2001, rei. M in. Fernando Neves.

E nunciado 13 - N a linha d a ju rispru dn cia desta Corte,


estando com provado que houve captao vedada
de sufrgio, no necessrio estejam identificados
no m in alm ente os eleitores que receberam a benesse em
troca de voto, bastando para a caracterizao do ilcito a
solicitao do voto e a prom essa o u entrega d e b em ou
vantagem pessoal de qualquer natureza. (...)
(Ac. de 16.2.2006 no REspe no 25.256, rei M in. Cesar
Asfor Rocha.)

E nunciado 14 - A caracterizao d a captao ilcita de


sufrgio requer qu e a oferta ou prom essa de entrega de
benefcio o co rra desde o registro da cand idatu ra at o
dia da eleio. (...)
(Ac. de 29.6.2006 no AgRgREspe no 25.795, rei. Min.
Caputo Bastos.)

184
E nunciado 1 5 - 0 term o inicial do p ero d o de incidncia
da regra do art. 4 1- A d a Lei no 9.504, de 1997, a data em
que o registro da can didatura requerido, e no a do seu
deferim ento. 2. Para a caracterizao de con du ta descrita
no art. 41-A da Lei no 9.504, de 1997, im prescindvel
a d em onstrao de que ela foi praticada com o fim de
obter o voto do eleitor. NE: D oao pelo prefeito, pr-
candidato reeleio, de 4 tquetes-refeio a um eleitor
e solicitao co m p an h ia de gua e esgoto para no
suspender o fornecim ento ao m esm o eleitor. Ausncia
de com provao d a finalidade de obteno de voto.
(Ac. no 19.229, de 15.2.2001, rei. M in. Fernando Neves.)

E nunciado 16 - Configura captao ilcita de votos,


glosada no art. 41-A da Lei no 9.504/97, a m anuteno
de curso gratuito com entrega de m aterial contendo
propaganda eleitoral.
Ac. no 882, de 24.5.2005, rei. M in. Marco Aurlio.)

E nunciado 17 - Para a configurao do ilcito previsto


no referido art. 41-A, no necessria a aferio
d a potencialidade de o fato desequilibrar a disputa
eleitoral, p orq u an to a proibio de captao de sufrgio
visa resguardar a livre vontade do eleitor e no a
n o rm alid ad e e equilbrio do pleito, nos term os da
pacfica jurisp rud ncia desta C o rte (A crdo no 3.510).
(Ac. no 21.248, de 3.6.2003, rei. M in. Fernando Neves.)

E nunciado 18 - A deciso que julgar procedente


representao p o r captao de sufrgio ved ada por
lei, com base no art. 41-A d a Lei no 9.504/97, deve
ter cu m prim ento im ediato, cassando o registro ou o
diplom a, se j expedido, sem que haja necessidade da
interposio de recurso contra a expedio de diplom a
ou de ao de im pugnao de m an d ato eletivo. NE: (--)
no caso de captao de votos vedada p o r lei, no h que
se indagar sobre a potencialidade de o fato influir no
resultado da eleio (...).
(Ac. no 19.739, de 13.8.2002 , rei. M in. Fernando Neves.)

E nunciado 19 - N o art. 41-A da Lei no 9.504/97, o bem


protegido no o resultado d a eleio, e sim a vontade
do eleitor, n o havendo que falar-se em potencialidade
para influir no resultado da eleio. (Ac. no 19.553, de
21.3.2002, rei. M in. Seplveda Pertence.)

E nunciado 20 - A caracterizao d a captao ilcita de


sufrgio h de ser d em o n strad a m ed ian te prova robusta
de que o beneficirio praticou ou anu iu com prtica das

185
condutas descritas n o art. 41-A da Lei no 9.504/97.
(...) (Ac. de 31.10.2006 no AgRgAg no 7.051, rei. M in.
Caputo Bastos.)

E nunciado 2 1 - 0 art. 41-A d a Lei no 9.504/97 s tipifica


a captao ilcita de votos entre candidato e eleitor, no
a configurando a vantagem dada ou p ro m etida p o r u m
candidato a outro, visando a obter-lhe a desistncia. 2.
Recurso no conhecido.
(Ac. no 19.399, de 23.10.2001, rei. M in. Seplveda
Pertence.)

Enunciado. 22 - No h falar em inconstitucionalidade


do art. 41-A d a Lei no 9.504/97, tese, inclusive, rejeitada
pelo Suprem o T ribunal Federal n o recente julgam ento
d a Adin no 3.592, relator M inistro G ilm ar Mendes.
(Ac. de 21.11.2006 no AgRgREspe no 25.258, rei. Min.
Caputo Bastos.)

E nunciado 23 - Art. 41-A d a Lei no 9.504/97.


C onstitucionalidade. (...) A cassao do registro ou do
diplom a em decorrncia d a captao ilcita de sufrgio
no gera declarao de inelegibilidade. (Ac. de
22.9.2005 no AgRgREspe no 25.241, rei. M in. H um berto
Gomes de Barros; no mesm o sentido o Ac. de 9.3.2006 no
REspe no 25.579, do m esm o relator; o Ac. de 8.11.2005
no EDclRO no 882, rei. M in. Marco Aurlio; o Ac. de
10.5.2006 no AgRgREspe no 25.787; e o Ac. de 8.8.2006 no
AgRgREspe no 25.790, rei. M in. Caputo Bastos.)

E nunciado 24 - Representao. Captao ilegal de


sufrgio. Oferta. Pagam ento. Form aturas. Art. 41 - A d a Lei
no 9.504/97. Art. 22 d a LC n o 64/90. Prefeito candidato
reeleio. Vereador. Extino sem julgam ento de
m rito. Falta de citao do vice-prefeito. Litisconsrcio
necessrio. Inexistncia. Decadncia. N o-ocorrncia.
1. Em representao em que se im p uta a prtica de ato
ilegal apenas ao prefeito, no necessria a citao do
vice-prefeito. Inexistncia de litisconsrcio necessrio.
2. Por se tratar de u m a relao jurdica subordinada, o
m andato d o vice-prefeito alcanado pela cassao do
diplom a do prefeito de sua chapa. (Ac. no 19.782, de
27.6.2002, rei. M in. Fernando Neves.)
E nunciado 25 - A nulados m enos de 50% dos votos
vlidos, im pe-se a posse do candidato segundo
colocado, e no a aplicao do co m and o posto n o art.
224 do C digo Eleitoral. 6. Recurso especial eleitoral
parcialm ente conhecido e no provido.
(Ac. de 17.8.2006 no REspe no 25.937, rei. M in. Jos
Delgado.)

186
E nunciado 26 - Eleio m ajoritria m unicipal.
Renovao. Art. 224 do C digo Eleitoral. Prefeito e vice-
prefeito que tiveram seus diplom as cassados p or ofensa
ao art. 41 -A da Lei no 9.504/97. Registros. Indeferimento.
Prevendo o art. 222 do Cdigo Eleitoral a captao de
sufrgio com o fator de nulidade d a votao, aplica-se o
art. 224 do m esm o diplom a nos casos em que houver a
incidncia d o art. 41 -A d a Lei n o 9.504/97, se a nulidade
atingir mais de m etade dos votos. H avendo renovao
da eleio, p o r fora do art. 224 do C digo Eleitoral, os
candidatos no co ncorrem a u m novo m andato, mas,
sim, disputam com pletar o pero do restante de m andato
cujo pleito foi anulado (iniciado em lo.l.2 00 1, findando
em 31.12.2004). Aquele que tiver con tra si deciso com
base no art. 41-A no p o d er participar d a renovao do
pleito, p o r haver dad o causa a sua anulao. O bservncia
ao principio da razoabilidade. Recursos especiais
conhecidos pela divergncia, a que se negam provim ento,
con firm and o a deciso que indeferiu os registros dos
recorrentes. (Ac. no 19.878, de 10.9.2002, rei. M in. Luiz
Carlos Madeira.)

E nunciado 27 - Tratando-se de deciso fu n d ad a no art.


41- A da Lei no 9.504/97, a ju risp ru dncia deste Tribunal
Superior pacfica q uanto possibilidade de execuo
im ediata do julgado. Precedentes. 2. A regra do art. 257 do
C digo Eleitoral estabelece que os recursos eleitorais no
tero efeito suspensivo, o que, excepcionalm ente, pode
ser concedido, desde que presentes circunstncias que
o justifiquem . Precedentes. 3. Esta C o rte Superior tem
reiteradam ente assentado a convenincia de se evitarem
sucessivas alteraes no com and o d a adm inistrao.
Precedentes. M edida cautelar indeferida. (Ac. no 1.385,
de 26.8.2004, rei. M in. Caputo Bastos; no mesm o sentido
do item 1 da em enta o Ac. de 9.3.2006 no AgRgM S no
3.427, rei. M in. H um berto Gomes de Barros.)
Obs. M edida cautelar. (...) C ondenao. Candidato.
Vereador. C aptao ilcita de sufrgio. Art. 41-A d a Lei
no 9.504/97. Cassao. Deciso. Indeferim ento. Pedido
de execuo im ediata de acrdo regional. Recurso.
N o-interposio. Precluso. Fum us boni iuris. Ausncia.
Cautelar Indeferida".
(Ac. no 1.315, de 11.3.2004, rei. M in. Fernando Neves.)

E nunciado 28 - As decises fundadas no art. 41-A tm


aplicao im ediata, m esm o se forem proferidas aps a
proclam ao dos eleitos. (Ac. no 19.587, de 21.3.2002,
rei. M in. Fernando Neves.)

187
E nunciado 29 - C aptao ilcita de sufrgio (Lei no
9504/97, art. 41-A). Representao julgada procedente
aps a eleio. Validade da cassao im ediata do
diploma; inaplicvel o art. 22, XV, da LC n o 64/90, po r
no im plicar declarao de inelegibilidade. (Ac. no
3.042, de 19.3.2002, rei. M in. Sepulveda Pertence; no
mesm o sentido o Ac. no 25.300, de 15.12.2005, rei. Min.
Marco Aurlio; e o Ac. de 21.3.2006 no AgRgREspe no
25.596, rei. M in. Caputo Bastos.)

E nunciado 30 - (.) Votos. C aptao ilcita. Verificada a


captao ilcita de votos - art. 41- A da Lei no 9.504/97,
incide a m ulta e a cassao do registro ou do diplom a
do candidato. NE: C ontratao de pessoas para
cadastrarem eleitores, com anotao de nom e, n m ero
do ttulo eleitoral, zona e seo eleitoral.

(Ac. no 791, de 12.4.2005, rei M in. Marco Aurlio.)

4 - CONCLUSO

A natureza jurdica do artigo 41-A da Lei 9.504, de 1997, est


voltada, portanto, para garantir a liberdade do voto, afastando qualquer
ato ilcito que contam ine esse valor, em hom enagem cidadania.
A postura da Justia Eleitoral de, p o r via de suas decises, ex
trair das mensagens axiolgicas presentes no art. 41-A toda a sua p o
tencialidade, dando-lhe aplicao do m odo mais extensivo possvel.
A dem ocracia tem na liberdade do voto a coluna m aior de sua
grandiosidade, por essa atitude cvica representar a vontade do eleitor
na escolha dos que vo dirigir os seus destinos administrativos.

188
SUSPENSO E PERDA DOS DIREITOS POLTICOS

L u iz V iana Q u e ir o z ^

l. Conceito e definio de direitos polticos no ordenam en


to jurdico interno e no direito internacional dos direitos
hum anos. 2. Direitos polticos com o direitos fundam entais.
3. Distino entre gozo e exerccio dos direitos polticos. 4.
Suspenso e perda dos direitos polticos. 5. Concluso.

I. Conceito e definio de direitos polticos no ordenamento jurdico


interno e no direito internacional dos direitos humanos.

D enom inou a Constituio da Repblica do Brasil, de 1988^''^


seu Captulo IV, do Ttulo II, Dos Direitos Polticos"; aponta 15CF^^^
hipteses de perda ou suspenso dos direitos politicos; a regra do
II,3,14CF indicou dentre cinco condies de elegibilidade a exign
cia de: pleno exerccio dos direitos polticos'"; o III,85CF tipificou
com o crim e de responsabilidade do Presidente da Repblica os atos
que atentem contra o exerccio dos direitos polticos, individuais e so
ciais; e 0 III,87CF estabeleceu com o requisito para ocupar cargo de
M inistro de Estado que o brasileiro m aior de 21 anos esteja no exerc
cio dos direitos polticos.
O levantam ento das regras acima apontadas dem onstra que a
expresso direitos polticos conceito jurdico de direito positivo,
segundo a Constituio Federal.
Pode-se, inclusive, afirmar que todos os direitos previstos
no Captulo IV, do Ttulo II, que engloba os artigos 14, 15 e 16, so
direitos polticos, no mnimo por topologia constitucional.
Fora daquele Captulo da Constituio Federal, tam bm poss-

247 Luiz V iana Q u e iro z a d v o g ad o e p rofessor d e d ireito eleitoral d a UCSa) - U n iv ersid ad e C atlica do
Salvador.
248 D o ra v a n te ser u sad o C F p ara C o n stitu i o F ederal brasileira de 1988.
249 Utilizo a ab re v ia tu ra d a d esig n a o d o texto legal p re c ed id a d o n m e r o d o artigo, c o m o, neste caso,
15CI- q u e significa artig o 15 d a C o n stitu i o Federal.

189
vel encontrar outros direitos polticos, como, p o r exemplo, a ao p o
pular, prevista entre o rol das garantias individuais {LXXIII,5CF), ou
a liberdade para criar partidos polticos (17CF), m esm o sem que este
jam diretam ente ligados expresso direitos polticos.
Na esfera norm ativa infraconstitucional, igualmente, nosso orde
nam ento jurdico prev direitos polticos em norm as complementares,
com o o caso das inelegibilidades^^^ ou da ao de investigao judicial
eleitoral, previstas n a Lei C om plem entar n64, de 1990^^% ou em leis
ordinrias, com o o caso da propaganda eleitoral, disciplinada tanto
no Cdigo EleitoraP^^ com o na Lei das Eleies^^\
O problem a que nem a C onstituio Federal, nem as leis brasi
leiras definiram os direitos polticos de m odo completo.
A Lei n* 818, de 18 de setembro de 1949, que dispe sobre a aqui
sio, a perda e a reaquisio da nacionalidade, e a perda dos direitos
polticoSy e ainda est em vigor na parte relativa perda dos direitos
polticos, usa a expresso com o seguinte sentido:
Art.38 - So direitos polticos aqueles que a
Constituio e as Leis atribuem a Drasileiros,
precipuamente os de votar e ser votado.

Exatamente na m esm a linha, o Cdigo Eleitoral estabelece em


seu artigo 1:
Art.l - Este Cdigo contm normas destinadas
a assegurar a organizao e o exerccio de direitos
polticos, precipuamente os de votar e ser votado.

As norm as legais, como se v, utilizam o conceito direitos polti


cos como gnero, ao qual pertencem os direitos eleitorais de votar e ser
votado, mas no facilitam a identificao de outros tipos porque se res
tringem a fazer aquela incluso parcial de duas espcies. Disso resulta
certa impreciso no uso daquele conceito, como, po r exemplo, quando
se inclui entre os direitos polticos o de participar de eleies sindicais e
o de dirigir ou ser redator-chefe de jornal ou peridico^^^.

250 A d o to a classificao d e JOSF. A F O N S O DA SILVA p a ra as inelegibilidades c o m o d ire itos polticos


negativos. Curso de direita constitucional positivo. 27 ed., So Paulo; M alheiros, p. 346.
251 A Lei C o m p le m e n ta r n"64, de 18 d e m a io de 1990, ser grafad a c o m o L C 64/90.
252 O C d ig o Eleitoral ser, sim p le sm e n te , CE.
253 A Lei das Eleies a Lei n "9.504. d e 30 d e se te m b ro d e 1997, o u , sim p le sm e n te , LE.
254 FERREIRA. W olgran Junqueira. C omentrios Constituio de 1988. So Paulo: Julex, 1989, v. I, p. 349.

190
A falha de definio, no entanto, m eram ente aparente, porque
possvel encontr-la na norm ativa internacional, internalizada no d i
reito positivo brasileiro atravs da abertura propiciada ao direito inter
nacional dos direitos hum anos pela regra de
Vou, aqui, apenas elencar as regras de direito internacional de di
reitos hum anos mais importantes do sistema global e do sistema am eri
cano, j que estudo mais aprofundado, com anlise de cada um a delas,
bem assim das demais regras do sistema global e dos sistemas europeu e
africano, pode ser encontrado em m eu texto ''Direitos polticos luz do
direito internacional dos direitos humanos (QUEIROZ, Luiz Viana. C a
dernos de Solues Constitucionais, Vol. 3. Malheiros: So Paulo, 2008).
N a Declarao Universal de Direitos H um anos se pode ler no ar
tigo XXI:
Art.XXI
1 - Toda a pessoa tem o direito de tomar parte no
governo de seu pas diretamente ou por intermdio de
representantes livremente escolhidos.

2 - Toda a pessoa tem igual direito de acesso ao servio


pblico do seu pas.

3 - A vontade do povo ser a base da autoridade


do governo; esta vontade ser expressa em eleies
peridicas e legtimas, por sufrgio universal, por
voto secreto ou processo equivalente que assegure a
liberdade de voto^^^.

No Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos, que possui


alguma variao significativa em relao previso da Declarao U ni
versal de Direitos H um anos, dispem a regra do artigo 25:
Artigo 25
Todo cidado ter o direito e a possibilidade, sem
qualquer das formas de discriminao mencionadas
no artigo 2 e sem restries infundadas:

255 E s tu d o a p ro fu n d a d o d a s c o m p a tib ilid a d e s e in c o m p a tib ilid a d e s e n tre a n o rm a tiv a in te rn a c io n a l d e


c o rre n te d o art.23 d o Pacto de So Jos da C o sta Rica e o d ire ito in te rn o brasileiro em : Q U E IR O Z . Luiz
Viana. Direitos polticos com o direitos hum anos: im pacto da Conveno A m e rica n a de Direitos H u m anos
no direito eleitoral brasileiro. U FPE . Recife. 2002 (d isserta o d e m e stra d o ).
256 M azzuoli, Valrio d e Oliveira. C oletnea de direito internacional. 4 ed So Paulo: RT, 2006. pp.556-7.

191
a) de p articipar da conduo dos assuntos pblicos,
diretam ente o u p o r m eio de representantes livremente
escolhidos;
b) de votar e ser eleito em eleies peridicas, autnticas, rea
lizadas por sufrgio universal e igualitrio e por voto secreto,
que garantam a manifestao da vontade dos eleitores;
c) de ter acesso, em condies gerais de igualdade, s
funes pblicas do seu pas-^'.

So, igualmente, interessantes os artigos XX e XXXII, da Declara


o A m ericana dos Direitos e Deveres do Homem:
Artigo XX. Toda pessoa, legalmente capacitada, tem
o direito de tomar parte no governo do seu pas, quer
diretamente, quer atravs de seus representantes, e de
participar das eleies, que se processaro por voto
secreto, de uma maneira genuna, peridica e livre \
Artigo XXXIII. Toda pessoa tem o dever de votar nas
eleies populares do pas de que for nacional, quando
estiver legalmente habilitada para isso"-^^

Por ltimo, o artigo 23 da Conveno A m ericana de Direitos H u


m anos (Pacto de So Jos da Costa Rica) trata do tema:
Artigo 23 - Direitos polticos
1. Todos os cidados devem gozar dos seguintes
direitos e oportunidades:
a) de participar da conduo dos assuntos pblicos,
diretamente ou por meio de representantes livremente
eleitos;
b) de votar e ser eleitos em eleies peridicas,
autnticas, realizadas por sufrgio universal e
igualitrio e por voto secreto, que garantam a livre
expresso da vontade dos eleitores; e
c) de ter acesso, em condies gerais de igualdade, s
funes pblicas de seu pas.
2. A lei pode regular o exerccio dos direitos e
oportunidades, a que se refere o inciso anterior,
exclusivamente por motivo de idade, nacionalidade,
residncia, idioma, instruo, capacidade civil ou
mental, ou condenao, por juiz competente, em
processo penal^^".

257 M azzuoli, Valrio de Oliveira. C oletnea de direito internacional. 4 ed So Paulo; RT, 2006, p.6I9.
258 C A N A D O T R IN D A D E , A n t n io A ugusto. A proteo internacional dos direitos hum a nos: fu n d a m e n
tos jurdicos e instrum ento s bsicos, p.330.
259 Id., Ibid., p . m .
260 M azzuoli, Valrio d e Oliveira. C oletnea de direito internacional. 4 ed., So Paulo: RT, 2006, p.743.

192
C om o se pode constatar da leitura das norm as acima descritas,
so os direitos polticos espcies de direitos hum anos, reconhecidos
pela norm ativa internacional, seja no sistema global seja nos sistemas
regionais de proteo, entre os quais o sistema americano.
Alguns aspectos da qualificao desses direitos so universais, ao
m enos no M undo Ocidental, pois todos os docum entos jurdicos, com
status de tratados internacionais ou no, reconhecem trs grupos de
direitos polticos:
a) direito de participar do governo de seu pas, que
envolve to m ar parte em todos os assuntos pblicos e da
form ulao de polticas governam entais, diretam ente ou
po r m eio de representantes livrem ente eleitos;
b) direito de ter acesso, em condies gerais de igualdade,
s funes pblicas de seu pas;
c) direito de sufrgio e direito de ser votado.

Assim, penso que possvel definir os direitos polticos como


sendo direitos pblicos subjetivos, que integram os cham ados direitos
fundam entais, cujo contedo se desdobra no direito de participao
poltica, no direito de votar e ser votado, e no direito de ter acesso a
cargos e funes pblicas.

2. Direitos polticos como direitos fundamentais.

Direitos polticos so direitos hum anos. A norm ativa interna


cional apontada to rn a desnecessrio dem onstrao mais dem orada.
preciso, ento, diferenciar ''direitos hum anos e direitos fundam entais
Utilizo a proposta daqueles que usam a prim eira expresso para os d i
reitos internacionais e a segunda para os direitos internos-^', na tentati
va de evitar equvocos conceituais que podem com prom eter a adequa
da interpretao e aplicao de categorias distintas, ainda mais quando
os direitos pessoais que passaram a ser protegidos pela norm ativa inter
nacional, sobretudo depois da Declarao Universal de 1948, da ONU,
tam bm se estenderam a quase todas as Constituies nacionais, sendo
tam bm invocados no m bito do direito interno^^l

261 N O G U E IR A , Alberto. A nco n sru o dos liireilos hum ano s da tributao, p.33; R A M O S, A n d r de C a r
valho. Direitos hum a n o s em juzo: com entrios aos casos contenciosos e consultivos da Corte Interamerica-
na de Direitos H um anos, p.29; SILVA, Jos Afonso da. C urio de direito constitucional positivo. p.76-I78.
262 C A N A D O T R IN D A D E , A n t n io A ugusto. Tratado de direito internacional dos direitos h um ano s, vol.
I. p.I9,

193
Afirma JOSE AFONSO DA SILVA que direitos humanos ex
presso preferida nos documentos internacionais] e sugere identificar os
direitos fundam entais do hom em " com o aqueles que, no nvel do direi
to positivo, resum em a concepo do m undo e inform am a ideologia
poltica de cada ordenam ento jurdico, reservado para designar aque
las prerrogativas e instituies que ele concretiza em garantias de um a
convivncia digna, livre e igual de todas as pessoas^'.
Estritam ente sob essa opo conceituai, pareceria inadequada a
opinio de DALLARI, segundo a qual, direitos hum anos um a form a
abreviada de m encionar os direitos fundam entais da pessoa humana']
sem os quais a pessoa h u m ana no consegue existir ou no capaz de se
desenvolver e de participar plenam ente da vida^^^, mas, em verdade, es
ses usos decorrem de genealogias especficas, em cada um a das lnguas.
Direitos humanos" conceito que vem de H um an rights do direito
ingls e norte-am ericano, direitos do hom em" tem origem francesa,
enquanto direitosfundamentais"' ficaria mais circunscrita preferncia
alem, onde h um a Lei Fundamental.
A distino pelo nvel de sua positivao - internacional: direi
tos humanos'] nacional: direitos fundam entais" -, tem a desvantagem
de no perm itir, no cam po do Direito Internacional dos Direitos H u
manos, elaborar um outro conceito, distinto de ''direitos humanos" des
tinado aos direitos no-derrogveis, que CANADO TRINDADE de
nom ina direitos fundam entais inderrogveis", ncleo com um de certos
direitos fundamentais que no adm item qualquer derrogao, porque
isso im portaria adm itir direito humanos" que no fossem fu nd am en
tais", quando, na verdade, todos o so; apenas, alguns so e outros no so
derrogveis, em razo de expressas disposies convencionais, mas como
chega ele a falar no processo de "infiltrao'' dos direitos fundamentais
(incorporados nos tratados sobre direitos humanos), sua doutrina indica
um a distino entre uns e outros, nos term os aqui adotados^^l
O uso indiscrim inado e intercam biante das expresses direitos
humanos" e direitos fundam entais" gera novas conceituaes que po-

263 SILVA, |o s A fon so da. Op. cii., p. 178.


264 DALLARI, D a lm o de Abreu. Direitos h u m a n o s e cidadania, p.7.
265 C A N A D O T R IN D A D E . A n t n io Augusto, A proteo internacional dos direitos hum ano s: fu n d a m e n
tos juridicos e instrum entos bsicos, p.42; Idem . C A N A D O T R IN D A D E . A n t n io Augusto. 0 legado
da Declarao Universal de 1948 e o fu tu r o da proteo internacional dos direitos hu m a n o s [1997], p.640.

194
dem, em lugar de iluminar, encobrir o que se quer expor. Assim, usar
expresses como ''direitos humanos fundam entais'\ com o o fazem os
ilustres professores MORAES^^^ e FERREIRA FILHO^^S para tratar dos
direitos fundam entais'' e no dos direitos hum anos pode gerar certa
instabilidade conceituai, na m edida em que esto estudando e com en
tando direitos e garantias positivadas na Constituio Brasileira e no
nos tratados internacionais.
Por outro lado, corre-se o risco de se considerar que os direitos
fundam entais'' estariam no plano da norm atividade, enquanto os di
reitos humanos" no plano dos valores, vinculando-os ao direito natu
ral, pois seriam estes u m a categoria prvia, legitim adora e inform ado-
ra daqueles, que p o r sua vez seriam um a classe descritiva dos direitos
humanos^^^.
Na verdade, ambas as categorias esto no plano da norm ativida
de. Os direitos humanos" na norm atividade internacional, os direitos
fundam entais" na norm atividade nacional, quase sempre nas C onsti
tuies, com influncia m tua. Q uantos mais direitos humanos" so
declarados e protegidos, mais so incorporados nos sistemas nacionais
com o direitos fundamentais"; quanto mais direitos fundam entals' vo
sendo garantidos, mais vo sendo incorporados norm ativa interna
cional com o direitos hum anos\ Chega m esm o PIOVESAN a destacar
a fora expansiva dos valores da dignidade hum ana e dos direitos fu n
dam entais com o parm etros axiolgicos que orienta a com preenso do
fenm eno constitucionaP^^.
O problem a consiste na natureza 'fu n d a m e n ta r tanto dos ''direi
tos fundam entais, quanto dos direitos hum anos, mas creio que no
incompatvel adm itir que os ''direitos hum anos so fundam entais no
sentido de que tm po r contedo os valores supremos do ser hum ano
e da prevalncia da dignidade humana^^, da m esm a m aneira que os
direitos fundam entais^^'. Mas isso no justifica que se diga que uns e

266 M OR A ES, A lexan dre de. Direitos h u m a n o s fu n d a m e n ta is : com entrios aos arts.1 a 5" da Constituio
da Repblica Federativa do Brasil: do utrin a e jurisprudncia.
267 FERREIRA FILH O , M ano el G onalves. Direitos h u m a n o s fu n d a m e n ta is.
268 M OR A ES, G u ilh e rm e Pena de. Direitos fu n d a m e n ta is : conflitos & solues, p. 16-17.
269 PIO V E SA N , Flvia. Direilos h u m a n o s e o direito constitucional internacional, p.74.
270 M A Z Z U O l.I, Valerio d e O liveira. Direitos h um a nos. C onstituio e os Tratados Internacionais: estudo
analtico da situao e aplicao do Tratado na ordem ju rd ica brasileira, p.228.
271 C U N H A FILH O , Francisco H u m b e rto . Direitos culturais com o direitos fu n d a m e n ta is no ordenam en to
ju rdico brasileiro, p,39.

195
outros sejam sinnimos, nem que os direitos humanos'' tenham sua
fundam entao no direito natural.
Parece mais coerente com o esprito de nossa poca^'^ a doutrina
de HENKIN, para quem;
A idia de direitos hum anos, que tem recebido curso
e aceitao universal (se nom inal) deve m uito a esses
antecedentes, m as distinta e diferente deles. A verso
contempornea no se enraza nem se justifica no direito
natural, no contrato social, ou em qualquer outra teoria
poltica. Em instrum entos internacionais, representantes
de Estados declaram e reconhecem direitos humanos,
definem seu contedo e regulam suas conseqncias em
sociedades polticas e no sistema dos Estados-nao. A
justificativa dos direitos hum anos retrica, no filosfica.
Direitos hum anos so auto-evidentes, implicados com
outras idias que so com um ente intudas e aceitas.
Direitos H um anos derivam de princpios aceitos, ou so
requeridos para finalidades aceitas - finalidades sociais
como p a z e justia; finalidades individuais como dignidade
hum ana, felicidade e plena realizao"^'\

Ademais, tratar direitos humanos e ''direitos fundamentais"'


como expresses sinnim as esvazia a particularidade do II,4CF, que,
antecedendo o Ttulo II, Dos Direitos e Garantias Fundamentais, im
pe ao Brasil, em suas relaes internacional, que se guie, entre outros,
pela prevalncia dos direitos hum anos\
Partindo-se do pressuposto de que a Constituio da Repbli
ca no possui conceitos inteis e que os princpios jurdicos alcanam
mais e mais carter norm ativo e cogente^^**, e no caso especfico dos
princpios constitucionais, so pressupostos da interpretao constitu-
cionaP^\ os ''direitos humanos do I,4CF, no so os mesm os direitos
fundam entais do Ttulo II acima m encionado, apesar de uns e outros
serem fundam entais
Confirm a essa opo de uso term inolgico a Em enda nM 8, de
8.12.2004, que acrescentou entre as com petncias dos juizes federais,

2 72 C A N A D O T R IN D A D E , A n t n io A ugusto. Tratado de direito internacional dos direitos h um a nos, vol.


I , p . 185.
273 H E N K IN , Luuis. The age o f rights, p.2. Livre tr a d u o d o a u to r de ste texto.
2 74 PEREIRA . Jane Reis Gonalves. SILVA, F e rn a n d a D u a rte Lo pes Lucas. A estrutura n o rm ativa das nor
m as constitucionais: notas sobre a distino entre princpios e regras, p .3-24.
275 D A N TA S, Ivo. Princpios constitucionais e interpretao constitucional, p.79-82; Idem . Instituies de
direito constitucional brasileiro, p.367.

196
as causa relativas aos direitos hum anos a que se refere o 5 do art. 108,
da Constituio (V-A,108CF), que atribuiu ao Procurador-G eral da
Repblica a legitimidade para requerer ao STJ incidente de desloca
m ento de com petncia para a Justia Federal de inqurito o u processo
que envolvam grave violao de direitos humanos'' com a finalidade de
assegurar o cum prim ento de obrigaes decorrentes de tratados inter
nacionais de direitos hum anos dos quais o Brasil seja parte.
Aquela norm a constitucional (5,108CF) s pode ser interpre
tada como se destinando a assegurar a proteo de direitos humanos
internacionais, e no direitos fundam entais nacionais. Afinal, se ali
se pretender adm itir deslocam ento de com petncia para Justia Fede
ral de todo processo que envolva violao de direitos fundam entais,
a regra se tornar inexeqveU j que quase todo crim e ou ilcito viola,
direta ou indiretam ente, um direito fundam ental.
Os '"direitos hum anos e os direitos fundam entais se diferenciam
apenas pela rbita internacional ou nacional de sua gnese normativa,
sem que haja, necessariamente, diferenas de contedo. Mas essa ori
gem distinta exige m odos de interpretao e aplicao igualmente dife
rentes, m esm o quando se adm ite que o direito internacional e o direito
interno destinam -se a garantir e am pliar a proteo pessoa hum ana.
Nas palavras de PIOVESAN, ao retratar o relacionam ento entre os sis
temas global e regionais de proteo com os sistemas nacionais:
A dotando o valor da prim azia da pessoa hum ana, esses
sistemas se com plem entam , interagindo com o sistema
nacional de proteo, a fi m de proporcionar a maior
efetividade possvel na tutela e promoo de direitos
fundam entais-'^.

essa, igualmente, a direo apontada po r CANADO TR IN


DADE, quando fala do todo harm nico form ado pelo direito interno e
pelo direito internacional:
A s norm as jurdicas, de origem tanto internacional
como interna, vm socorrer os seres hum anos que tm
seus direitos violados ou ameaados, fo rm a n d o um
ordenamento de proteo. O direito internacional e o
direito interno aqui se mostram, desse modo, em constante
interao, em benefcio dos seres hum anos protegidos^''".

276 PIO V E SA N , Flavia. D ireitos h u m a n o s e o direito constitucional internacional, p.286.


277 C A N A D O T R IN D A D F , A n t n io Augusto. Tratado de direito internacional dos direitos h um ano s, vol.

197
A diferenciao entre 'direitos fundamentais'^ e "direitos hum a
nos a p artir da sua fonte nacional ou internacional po d e servir, tam
bm , para auxiliar a com preenso de sua com plem entariedade, e no de
sua igualdade (jurdicas), o que perm ite flexibilizar sua interpretao e
aplicao, luz das garantias internacionais para os direitos humanos']
mesm o quando no existam para a tutela dos direitos fundam entais"
Alm disso, o consenso da com unidade internacional acerca das
caractersticas dos direitos hum anos - universalidade, indivisibilidade,
interdependncia e o tratam ento global dos mesmos^^^ - exige que se
afaste a tentao de continuarm os a falar em geraes de direitos, como
o faz parte da doutrina^^ e o STF: a prim eira gerao (direitos civis
e polticos) com preenderiam as liberdades clssicas, negativas ou for
mais, os de segunda gerao (direitos econmicos, sociais e culturais)
identificar-se-iam com as liberdades positivas, e os de terceira m ate
rializariam poderes de titularidade coletiva atribudos genericamente
a todas as formaes sociais, consagrando o princpio da solidariedade
e constituindo um m om ento im portante no processo de desenvolvi
mento, expanso e reconhecim ento dos direitos humanos^**. J aponta
BONAVIDES para direitos de quarta gerao, que tratam do futuro da
cidadania e do porvir da liberdade de todos os povos^*'.
A idia das geraes de direitos hum anos decorre da sua catego-
rizao, resultante da falta de condies histricas para que, em 1969,
quando a O NU proclam ou seus Pactos Internacionais, se fizesse apenas
u m tratado, no lugar dos dois que regulam, o prim eiro, direitos civis
e polticos, e o segundo, direitos econmicos, sociais e culturais, sob
o argum ento jurdico (que encobre a verdadeira natureza ideolgica
das divergncias) de que seriam distintos, possuindo os prim eiros auto-
aplicabilidade, e os outros no, porque seriam programticos, exigindo
im plem entao progressiva^*^
Superada a circunstncia histrica da G uerra Fria que dividiu
0 m undo em capitalista e com unista, verificou-se que j no h mais

1, p.408.
278 Op. c it.,p . 186; Op. d t., p .l5 6 .
279 Op. c)f-, p.77.
280 STF, M S n"22164/SP. voto d o R elator M in istro C elso de Mello, pu b lic a d o n o D irio da fustia, Seo I,
e 17/11/1995, p.39.206.
281 BO NA V ID ES, Paulo. Curso de direito constitucional, p.525.
282 C A N A D O T R IN D A D E , A n t n io A ugusto. A proteo dos direitos h u m a n o s e o Brasil, p.30.

198
sentido m anter-se aquela dicotom ia dem arcada nos dois Pactos Inter
nacionais de Direitos Civis e Polticos e de Direitos Econmicos, So
ciais e Culturais, com o foi expressamente consignado na Conferncia
de Direitos H um anos de Viena, de 1993, na qual a delegao brasileira
observou que os direitos hum anos tm im pacto, uns no exerccio de
outros, e recordou a sim ultaneidade da adeso do pas aos dois Pactos
Internacionais de Direitos H um anos das Naes Unidas^^^
Correta, portanto, a crtica que se tem feito quela classificao
tradicional dos direitos hum anos a p artir de suas geraes, seja pela
no correspondncia entre tais geraes e o desenvolvimento histri
co de sua efetivao e solidificao, seja pela falsa noo de sucesso
entre as geraes, quando, em verdade, surgem e so im plem entados
concom itantem ente, seja, sobretudo, pelo enfraquecim ento que pode
produzir sobre as suas caractersticas mais marcantes: universalidade,
indivisibilidade e interdependncia^'^^.
Os direitos polticos, portanto, tipos que integram os direitos hu
manos, na norm atividade internacional, so tom ados, no direito inter
no, como direitos fundamentais.-^^

3. Distino entre gozo e exerccio dos direitos polticos.

A distino entre gozo e exerccio dos direitos polticos questo


relevante.
O problem a est em que, apesar de no haver dvida sobre a n a
tureza de direitos fundam entais dos direitos polticos, no se lhes pode
aplicar todas as regras pertinentes queles, entre as quais, aquela que
nega diferena entre gozo e exerccio na sua titularidade.
Classifica MORAES os direitos polticos com o direitos fu n d a
mentais de prim eira gerao^^\ afirm ando que: a distino entre ca
pacidade de direito ou de gozo e capacidade de fato ou de exerccio,
segundo a qual aquela seria a aptido para ser titular de direitos e o bri
gaes, ao passo que esta seria a aptido para o exerccio desses direitos

283 Idem . Tratado de direito internacional dos direitos h u m a n o s, vol. I, 226.


2 84 M A Z Z U O I.I, V alerio d e O liveira. Direitos h um a nos, C onstituio e os Tratados Internacionais: estudo
analtico da situao e aplicao do Tratado n a ordem ju ridica brasileira, p.211.
285 A d o u trin a est a d e v e r e s tu d o q u e extraia c o ncluses tericas e prticas d o re c o n h e c im e n to d a n a tu
re z a d o s direitos p oliticos c o m o d e dire ito s fu n d a m e n ta is.

286 M OR.A ES, G u ilh e rm e Pena de. D ireitos fu n d a m e n ta is : con/lilos e so lu e s, p.28.

199
e obrigaes, carece de relevncia no cam po dos direitos fundam entais,
porquanto no seria admissvel a disjuno entre titularidade e o exer
ccio dos direitos fundam entais^*^^
O direito positivo brasileiro no acolheu esse argum ento, e dife
renciou gozo de exerccio dos direitos polticos. A Constituio, v.g., no
II,3,14CF, indicou entre outras quatro condies de elegibilidade: o
pleno exerccio dos direitos polticos; no II,85CF, tipificou com o cri
m e de responsabilidade do Presidente da Repblica os atos que atentem
contra o exerccio dos direitos polticos, individuais e sociais; no
Cflpu,87CF, im pe-se com o requisito para ocupar cargo de M inistro
de Estado que o brasileiro m aior de 21 anos esteja no exerccio dos
direitos polticos.
Em todas aquelas regras constitucionais, se usa a expresso exer
ccio dos direitos polticos.
A Lei dos Partidos Polticos - LPP (Lei n 9.096/95), p o r seu
turno, exige que para se filiar o eleito esteja em pleno gozo de seus
direitos polticos (artigo 16).
Isso tem levado a algumas confuses. SOBRINHO, p o r exem
plo, parece confundir gozo e exerccio, quando afirm a que pleno gozo
dos direitos polticos, tem-no o cidado eleitor com capacidade ativa de
votar e passiva de ser votado. Entretanto, pode ocorrer que o cidado goze
da capacidade ativa de votar, mas, temporariamente, no goze da capa
cidade passiva de ser votado. No se trata de penalidade voltada a res
tringir os direitos polticos, mas apenas de impedimentos circunstanciais,
devido a determinados fatores como idade, exerccio de funo pblica,
parentesco at o segundo grau com titulares de m andato executivo, entre
outros, que o impossibilitam a candidatura a cargos eletivos. Porm, esse
tipo de inelegibilidade no retira a capacidade do uso e gozo dos direitos
polticos, que credencia o cidado afiliar-se a partido poltico^^^.
No campo normativo, igualmente, a confuso persiste. O
Tratado da Amizade, entre Brasil e Portugal, aprovado pelo Decreto
Legislativo 165, de 30.05.2001, e prom ulgado pelo Decreto 3.927, de
19.09.2001, dispe que o gozo dos direitos polticos no Estado de re
sidncia im porta na suspenso do exerccio dos m esm os direitos no

2S7 Id., Ibid., p .U .


288 S O B R IN H O , Jos Bispo. C om entrios Lei Orgnica das Partidos Polticos, p .53.

200
Estado da nacionalidade (art. 17, 3), tornando as expresses sinnimas.
Gozar e exercer direitos no so a m esm a coisa. Por todos, pela
profundidade e extenso do estudo, tom a-se a lio de RUY BARBOSA,
n o fam oso caso da im pugnao candidatura de H erm es da Fonseca,
p o r inelegibilidade decorrente de falta de exerccio de direito polticos,
em pgina que m erece ser apreciada, mas que, aqui, basta a sntese m a
gistral do mestre:
Eis a extremadas com a maior lucidez as raias entre
o gozo e 0 exerccio nos direitos polticos: o gozo, mera
capacidade potencial da faculdade jurdica; o exerccio,
capacidade atua!" dessa faculdade.
N o alistvel, que se pode alistar, em lhe aprazendo, o
direito politico de voto est em capacidade potencial. o
gozo. No alistado, que se habilitou a votar atualmente, esse
direito est em capacidade atual. o exerccio!^'^

Sempre que a norm a exigir com o requisito o gozo dos direitos


polticos, estar m encionando alistabilidade^^, enquanto o exerccio
daqueles direitos pressupe alistamento. O alistvel goza, o alistado
exerce direitos polticos.
Ademais, de se observar, que a doutrina de COSTA chega m es
m o a am pliar a definio tradicional, tendo em vista que, a seu juzo,
a alistabilidade um direito pr-eleitoral, integrante daquela catego
ria que so inerentes pessoa por sua condio de integrante do Poder
Constituinte e, neste sentido, prvios a qualquer deciso constitucionar.
E, logo adiante, que a caracterstica de pr-constitucionalidade desse
direito proclam ada na Declarao Universal dos Direitos H umanos,
na qual se diz que: Todo H om em tem o direito de tom ar parte no
governo de seu pas, diretam ente ou p o r interm dio de representantes
livremente escolhidos^^'.
aquela um a proposio inovadora, e dem onstra que houve um a
reduo conceituai da Declarao Universal da O N U em comparao
com o Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos e os Tratados
Internacionais, com o a Conveno A m ericana de Direitos Humanos,

289 BARBOSA, Ruy. Merfiria sobre a eleio preiideiicinL vol. X X X VIII, t. II, p.47.
290 (x>nsidera C ST A a alistabilid ade direito pr-eleitoral, p o r q u e in e re n te p e sso a p o r sua c o n d i o de
in le g ra iu e d o P o d e r C o n stitu in te e, n este sentido, prvios a q u a lq u e r d e ciso constitucion al. COSTA,
Elcias Ferreira da. D ireito eleitoral: legislao, doutrin a e ju risprud ncia, p .53.
291 Idem .

201
tendo em vista que, naquela, afirma-se a natureza pr-eleitoral da ti
tularidade dos direitos polticos, quando se usa a expresso todo h o
mem, e, nestes, no, um a vez que preferiram todo cidado ou todos
os cidados o que j exige um a qualificao constitucional ou legal de
quem so esses hom ens, que adquiriram o estatuto de cidados.
A soluo doutrinria apresentada p o r COSTA, no entanto, no
encontra respaldo nem no sistema global nem no sistema americano
de proteo dos direitos hum anos, j que aquela am plitude conceituai
(todo hom em ) foi reduzida pelo Pacto Internacional de Direitos Civis
e Polticos e pela Conveno A m ericana de Direitos Humanos.
O im portante destacar que o direito brasileiro ora usa a expres
so exerccio dos direitos polticos, ora gozo de direitos polticos,
exigindo do intrprete que aponte a diferena e busque as diferenas
propriam ente jurdicas, como o caso da distino entre suspenso e
perda daqueles direitos.

4. Suspenso e perda dos direitos polticos.

Os direitos polticos esto subm etidos a regime jurdico prprio


na Constituio e nas leis infraconstitucionais.
J foi dito acima que o Captulo IV, do Ttulo II, da Constituio
de 1988 denom ina-se Dos Direitos Polticos. Ali se encontra regula
mentao diversa que envolve: a) soberania popular exercida atravs
do sufrgio universal e pelo voto direto e secreto, com igual valor para
todos, e m ediante plebiscito, referendo e iniciativa popular; b) obriga
toriedade do alistam ento e do voto; c) condies de elegibilidade; d)
inelegibilidades; e) ao de im pugnao de m andato eletivo; f) vacatio
legis de lei que altere o processo eleitoral; e g) causa de suspenso e per
da dos direitos poltico.
O 15CF tem especial relevncia no estudo dos direitos polticos,
porque aquelas hipteses so fatos suspensivos o u extintivos desses di
reitos. Traz ele cinco hipteses de perda ou suspenso desses direitos,
com a seguinte redao:
Art. 15 - vedada a cassao de direitos polticos,
cuja perda ou suspenso s se dar nos casos de:
I - cancelamento da naturalizao por sentena
transitada em julgado;

202
II - incapacidade civil absoluta;
III - condenao criminal transitada em julgado,
enquanto durarem seus efeitos;
IV - recusa de cumprir obrigao a todos imposta ou
prestao alternativa, nos termos do art.5, VIII;
V - improbidade administrativa, nos termos do art.37,
4.

A Constituio no definiu qual ou quais so os casos de perda ou de


suspenso, mas parece evidente que so conseqncias distintas. A
perda consiste na privao definitiva, a suspenso na privao tem-
porria'^-.
O cancelam ento da naturalizao gera a perda dos direitos polti-
cos^^ porque a nacionalidade pressuposto para o gozo daqueles, salvo
os portugueses com residncia perm anente no Brasil, aos quais, nos
term os do 1,12CF, sero atribudos os direitos inerentes aos brasilei
ros, se houver reciprocidade. Aqui vale a pen a observar que, apesar do
1,15CF m encionar apenas o cancelamento da naturalizao, a perda da
nacionalidade pela outra causa prevista na regra do II,12CF,- adquirir
outra nacionalidade -, tam bm produz, com o seu corolrio jurdico,
a perda dos direitos polticos, que possuem com o pressuposto de seu
gozo a nacionalidade brasileira.
A incapacidade civil absoluta decorre de idade inferior a 16 anos,
enferm idade ou deficincia mental, ou causa transitria que im pea ex
pressar a vontade, com o se v na regras de III-II-I,3CC. Consideram -
na hiptese de perda dos direitos polticos RIBEIRO e CNDIDO^^'*; e,
ao contrrio, com o m era suspenso NIESS, D ECO M A IN e COSTA^^^
Penso que esto certos os que a tom am com o causa de suspenso
e no de perda dos direitos polticos, porque a incapacidade civil um
status jurdico passvel de mudana.
Atinge os direitos polticos a condenao crim inal transitada em
julgado, seja qual for o crime, e seja qual for a condenao - III,15CF.

292 MHNDHS, A. C. Introduo teoria das inelegibilidades, p.80-82.


293 D E C O M A IN , P e d ro R o berto . Elegibilidade e iiieegibilidades, p .l4 ; C N D I D O , ], J. Direito eleitoral
brasileiro, p. 115; C O STA . A. S. da. Instituies de direito eleitoral: teoria d a inelegibilidade, direito p r o
cessual eleitoral e com entrios lei eleitoral, p.73-75; NIESS, P e d ro H e n riq u e Tvora. Direitos polticos:
elegibilidade, inelegibilidade e ofes eleitorais, 38; RIBKIRO, Fvila. D ireito eleitoral, p.208, M EN D ES
c o n sid e ra ap en a s o c a n c e la m e n to d a n a c io n alid ad e c o m o hip te se de p e rd a ; to d a s as de m a is se ria m de
su sp e ns o d o s direitos polticos. M E N D E S , A. C. Op. cit.. p.81,
294 RIBBIRO, F. Op. cit., p.208; C N D I D O , ). |. Op. cit., p.92.
295 D E C O M A IN . P e d ro R ob erto . Op. cit., p. 14; COSTA, A. S. da. Op. cit., p.75; NIESS, R H. T Op. cit., p.39.

203
Entre os autores acima citados, apenas RIBEIRO aponta-a com o causa
de perda e no de suspenso, apesar do expresso texto constitucional:
enquanto durarem seus efeitos^^.
A regra do V III,5 CF garante que ningum ser privado de seus
direitos p o r motivo de crena religiosa ou convico filosfica ou p o
ltica, salvo se as invocar para eximir-se de obrigao a todos im posta
e recusar-se a cum prir prestao alternativa, fixada em lei. A ressalva
(salvo) autoriza, portanto, que o cidado seja privado de direitos,
e p o r isso, a razo que encontro para RIBEIRO apontar o IV,15CF
com o causa de perda e no de suspenso dos direitos polticos"^'. Apon-
tam~na com o causa de suspenso D ECO M A IN e A. S. COSTA^^. No
esclarece NIESS sua posio'^*^. Adverte C N D ID O que depender de
disposio legal a fixao do efeito daquela norm a constitucionaP*^
C onfirm am as regras infraconstitucionais a corrente de que a h i
ptese do IV,15CF retrata suspenso e no perda dos direitos polti
cos. A Lei n 8.239, de 04.10.1991, que regulam enta o a r t 143, 1 e
2 da Constituio Federal, que dispem sobre a prestao de Servio
Alternativo ao Servio M ilitar Obrigatrio, dispe em seu l-2, do
art.4, que a recusa implicar o no-fornecim ento do Certificado por
dois anos, findo o qual s ser em itido o certificado aps a decretao,
pela autoridade com petente, da suspenso dos direitos polticos do
inadimplente, que poder, a qualquer tempo, regularizar sua situao
m ediante cum prim ento das obrigaes devidas (grifado aqui). , por
conseguinte, caso de suspenso e no de perda dos direitos polticos.
No m esm o sentido, a regra do 438CPP, introduzida pela Lei n
11.689, de 09.06.2008, prev, expressamente, que: a recusa ao servio
do jri fundada em convico religiosa, filosfica ou poltica im porta
r no dever de prestar servio alternativo, sob pena de suspenso dos
direitos polticos, enquanto no prestar o servio im posto (grifado
aqui). Consigna, p o r conseguinte, caso de suspenso e no de perda
daqueles direitos.
O ltim o inciso do 15CF, traz a im probidade administrativa,

296 RIBEIRO, H Op. cil., p.208; D E C O M A IN . P. R. Op. cit p .l5 ; C N D ID O . IJ. Op. cit., p.92; C O STA , A.
S. da. Op. cit., p.77; NIESS, P. H. T. Op. cit.. p.40.
297 RIBER, F .. Op. cit., p.20S.
298 D E C O M A IN , P. R. O p d t., p,18; C O STA . A. S. da. Op. cit., p,79.
299 NIESS, R H . T. Op. cit.. p. 42-43.
300 C N D ID O , I- J. O p cit-, p.92.

204
que, tam bm , im porta em suspenso dos direitos polticos^', inclusive,
porque 4,37CF a ela se refere expressamente, com a seguinte redao:
Art. 37- . . .
4 - Os atos de improbidade administrativa
importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda
da iino pblica, a indisponibilidade dos bens e o
ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas
em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel.

A suspenso po r im probidade adm inistrativa est regulada pela


Lei n8.429, de 2 de ju n h o de 1992, segundo a qual a perda da funo
pblica e a suspenso dos direitos polticos s se efetivam com o trnsi
to em julgado da sentena condenatria (artigo 20 ).
Com o se viu acima, a dou trin a diverge de m aneira intensa sobre
a natureza das hipteses fticas previstas nos incisos do artigo 15 da
Constituio Federal, ora apontando-as com o perda, ora com o suspen
so dos direitos polticos.
Proponho que para interpretar aquelas regras constitucionais
seja adotado o critrio usado p o r Ruy Barbosa para diferenciar gozo ou
exerccio dos direitos polticos.
No Brasil, entendido gozo com o alistabilidade, gozam dos direi
tos polticos todos os brasileiros, maiores de 16 anos, salvo os conscri-
tos, como se v nas regras insertas em 2-l,14CF. So, portanto,
requisitos a nacionalidade brasileira e a idade. Com o esta no se pode
perder, somente a perda daquela gera desaparecim ento da alistabilida
de, ou seja, do gozo dos direitos polticos. Assim, a perda da nacionali
dade implica em perda dos direitos polticos.
Da porque a regra de I,15CF - cancelam ento da naturalizao
por sentena transitada em julgado - deve ser lida englobando, igual
mente, qualquer outro fato gerador da perda da nacionalidade, como
aqueles previstos em II-I, 4,12CF - ser declarada a perda da nacio
nalidade do brasileiro que: I - tiver cancelada sua naturalizao, por
sentena judicial, em virtude de atividade nociva ao interesse nacional;
II - adquirir outra nacionalidade, salvo nos casos: a) de reconhecim en
to de nacionalidade originria pela lei estrangeira; b) de im posio de

301 DH CO M A IN '. P. R. Op. c/f., p. 19; C N D ID O , J. I. Op. d l., p.92; C O STA , A.S. d a Op. c/f., p. 89; NIESS,
. H . T . O p . d f .,4 6 .

2 05
naturalizao, pela n o rm a estrangeira, ao brasileiro residente em Esta
do estrangeiro, com o condio p ara perm anncia em seu territrio ou
para o exerccio de direitos civis.
Em todas as demais hipteses previstas nos incisos II a V, de
15CF, o fato ali descrito no atinge, no elimina, no alcana requisi
to do gozo dos direitos polticos, mas sim do seu exerccio, razo pela
qual, s poderiam as regras infraconstitucionais caracteriz-las como
fatos geradores da suspenso dos direitos politicos.
preciso dizer, ainda, e para terminar, que o procedim ento para
a efetivao da perda ou suspenso est prevista nos artigos 71 a 81,
do Cdigo Eleitoral O artigo 71 traz cinco causas de cancelamento do
ttulo de eleitor, entre as quais, as do inciso II - a suspenso ou perda
dos direitos polticos O 2, por sua vez, dispe que:
2^* - N o caso de ser algum cidado maior de 18
(dezoito) anos privado temporria ou definitivamente
dos direitos polticos, a autoridade que impuser essa
pena providenciar para que o fato seja com unicado ao
Juiz Eleitoral ou ao Tribunal Regional da circunscrio
em que residir o ru.

Essa regra, a m eu juzo, revogou, parcialmente, o artigo 41, da Lei


n"818, de 18 de setembro de 1949;
Art.41 - A perda e a reaquisio dos direitos polticos
sero declaradas por decreto, referendado pelo
Ministro da Justia e negcios Interiores.

que, qualquer que seja a hiptese de perda ou suspenso, o ttu


lo de eleitor ser cancelado, no havendo a possibilidade de sua revali
dao p or decreto presidencial. Recuperando sua alistabilidade, o cida
do far nova inscrio eleitoral e ter u m novo ttulo de eleitor. Aquele
que perder a nacionalidade brasileira, se a readquirir, segundo o devido
processo legal, far novo alistamento. Nos casos de suspenso da m es
m a maneira. Recuperada a capacidade civil, extintos os efeitos da pena
crim inal ou da sano p o r im probidade adm inistrativa, ou cum prida
obrigao a todos im posta, o cidado que no perdeu alistabilidade p o
der voltar a inscrever-se eleitor.
Penso que deveria haver {de legeferenda) um procedim ento elei
toral distinto para a perda ou suspenso dos direitos polticos, j que.

206
com o disse acima, a perda alcana o gozo, enquanto a suspenso so
m ente 0 exerccio. Deveria a lei eleitoral apontar para o cancelamento
do ttulo apenas para as hipteses de perda dos direitos polticos, fazen
do um a anotao e exigindo a devoluo do ttulo eleitoral ao Cartrio
Eleitoral da Zona respectiva, quando fosse caso de suspenso. Mas no
foi isso que fez o legislador, no Cdigo Eleitoral, j que subm eteu qual
quer das hipteses de perda ou suspenso a cancelamento do ttulo.
No exerccio de seu p od er regulamentador, o TSE baixou a Re
soluo n^ 21.538, de 14 de outubro de 2003, que '"dispe sobre o alista
mento e servios eleitorais mediante processamento eletrnico de dados, a
regularizao de situao de eleitor, a administrao e a manuteno do
cadastro eleitoral, o sistema de alistamento eleitoral, a reviso do eleito
rado e a fiscalizao dos partidos polticos.
Nos artigos 51 a 53, aquela Res. TSE n 21.538/03 disciplina o p ro
cedim ento para o registro no sistema eletrnico de alistam ento eleitoral
das restries aos direitos polticos. Impe-se que a autoridade judici
ria determ inar a incluso dos dados no sistema, m ediante com ando
FASE, de fato ensejador de inelegibilidade ou de suspenso de inscri
o p o r motivo de suspenso de direitos polticos ou de im pedim ento
ao exerccio do voto (art.51); se o interessado, atravs de requerim en
to prprio, com provar a cessao do im pedim ento, ser com andado o
cdigo FASE prprio e/ou inativado, quando for o caso (art.52, 3).
Q uando a restrio alcanar pessoa no inscrita na Justia Eleitoral ou
com inscrio cancelada no cadastro, seu registro ser feito diretam en
te na Base de Perda e Suspenso de Direitos Polticos (art.51,2).
Estipula, ainda, quais os docum entos com probatrios de reaqui
sio ou restabelecimento de direitos polticos. Nos casos de perda: a)
decreto ou portaria, e b) com unicao do M inistrio da Justia; nos ca
sos de suspenso: a) para interditos ou condenados - sentena judicial,
certido do juzo com petente ou outro docum ento; b) para conscritos
ou pessoas que se recusaram prestao do servio m ilitar obrigatrio
- certificado de reservista, certificado de iseno, certificado de dispen
sa de incorporao, certificado do cum prim ento de prestao alterna
tiva ao servio m ilitar obrigatrio, certificado de concluso do curso
de formao de sargentos, certificado de concluso de curso em rgo
de formao da reserva ou similar; c) para beneficirios do Estatuto

207
da Igualdade - comunicao do M inistrio da Justia ou de repartio
consular ou misso diplomtica competente, a respeito da cessao do
gozo de direitos polticos em Portugal, na form a da lei; d) nos casos de
inelegibilidade - certido ou outro docum ento.
Desse conjunto de norm as regulamentares, infere-se que o TSE
adm ite que a suspenso ou a perda seja lanada no sistema, atravs
de um com ando eletrnico, que pode, posteriorm ente, ser novam ente
acionado, quando com provada a cessao do impedim ento.
Malgrado no poder revogar a lei, j que a resoluo tem natu
reza de regulamento, parece ter a Justia Eleitoral encontrado forma
indireta de diferenciar efeitos para a suspenso ou a perda dos direitos
polticos, atravs de com andos eletrnicos que alteram as informaes
constantes no sistema ou no banco de dados.
No demais questionar se, aps as regras das Res-TSE n
21.538/03, ainda possui eficcia a regra legal do Cdigo Eleitoral, em
seu artigo 71, II, que m anda cancelar o ttulo eleitoral, seja hiptese de
suspenso ou de perda dos direitos polticos.

5. Concluso.

possvel atribuir significado jurdico distino entre gozo e


exerccio dos direitos polticos, m esm o sendo eles direitos fundam en
tais. Gozam os alistveis, exercem os alistados.
A Constituio federal atribui alistabilidade aos brasileiros m aio
res de 16 anos, salvo os conscritos. Disso resulta que apenas perder
direitos polticos aquele que perder a nacionalidade, j que a idade n in
gum pode controlar contra o tempo.
Assim, entre as cinco hipteses previstas no 15CF, apenas o inci
so I traz causa de perda, os demais descrevem hipteses de suspenso
dos direitos polticos.

208
o PROBLEMA DA (SUB)REPRESENTAO POLTICA DA
MULHER:
um tema central na agenda poltica nacional

M a r i a C l a u d ia B u c c h i a n c r i Pinheiro*'"-

A realizao, no final de abril de 2009, de audincia pblica na


Comisso de Constituio e Justia da C m ara dos D eputados, voltada
discusso de projeto de le sobre a discrim inao de gnero nas rela
es de trabalho, revelou a im periosidade de se positivar, de form a mais
ampla, e na linha dos diversos com promissos internacionais assum i
dos pelo Estado Brasileiro, verdadeiro Estatuto da Igualdade de Gne
ro, capaz de coibir, de m odo eficaz, a perpetuao de com portam entos
tendentes subalterna inferiorizao da m ulher no s no ambiente
de trabalho, mas, por igual, nas mais diversas esferas da sociedade, a
includa, necessariamente, a esfera d a participao poltica.
Isso porque, para alm da histrica questo vinculada subvalo-
rizao fem inina no am biente profissional - a im plicar dificuldades no
processo de recrutam ento e seleo, restries s prom oes na carrei
ra e inferioridade rem uneratria em relao aos demais empregados e
funcionrios - , a experincia tem dem onstrado que a discrim inao de
gnero possui mltiplas dim enses e est a efetivamente com prom eter
outros papis sociais a serem desem penhados pelos indivduos em ge
ral, e pelas m ulheres em particular.
bom que se diga que essa percepo das coisas, aliada a um
tratam ento jurdico-protetivo mais amplo, j so adotados h dcadas
pelo Reino Unido (Sex Discrimination Act, de 1975) e foram reafirm a
dos, pelo Conselho Europeu, na Drectiva C om unitria 2004/113, na
qual se assentou que as discriminaes em funo do sexo transcendem
0 am biente de trabalho e afetam, p o r igual, outros relevantes papis
sociais.

302 A dvogada; M estra em D ireito e E sta d o pela U n iversidade d e So Paalo; Professora d e P s-g ra d u a o
e m D ireito HIeitorai ID P/L FG ; P resid e n te d o In stitu to d e D ireito Eleitoral d o D istrito F ederal - IDK-
DF; Ex-assessora-chefe da Escola lu d ic l ria Eleitoral do TSE,

209
Em tal Directiva, veiculada n o Jornal Oficial da Unio Europia
de 21/12/2004, assentou-se, p o r exemplo: que a igualdade entre ho
mens e mulheres um princpio fundam ental da Unio Europia'' e que
deve ser garantido em todos os domnios"-, a im periosidade de se esta
belecerem metas contra a ''discriminao em funo do sexo tam bm
fora da esfera laboraF; e que a discriminao em funo do sexo, in
cluindo o assdio e o assdio sexual ocorrem igualmente em reas fora do
mercado de trahalho \ sendo certo que esse tipo de discriminao pode
ser igualmente nocivo, agindo como obstculo plena e bem sucedida
integrao dos homens e das mulheres na via econmica e social.
Finalmente, referida Directiva fez consignar que a fim de garan
tir, na prtica, a plena igualdade entre homens e mulheres, o princpio da
igualdade de tratamento no obsta a que os Estados-Membros m ante
nham ou aprovem medidas especificas destinadas a prevenir ou compen
sar desvantagens relacionadas com o sexo" (art. 6).
A grave situao de discrim inao fem inina justificou, p o rta n
to, no contexto europeu, a expedio de determ inao vinculante, para
im ediata im plem entao pelos Estados m em bros das polticas pblicas
e das m edidas com pensatrias que se fizerem necessrias para a redu
o d o gender gap'\ a includa a questo da sub-representao poltica
das mulheres.
Trata-se, pois, de providncia revestida de inquestionvel gravida
de, pois as ''diretivas comunitrias" com o de todos sabido, vinculam,
quanto s suas finalidades e aos seus objetivos, todos os Estados m em
bros, que, em no adotando as medidas necessrias consecuo das
metas acertadas, podem inclusive ser responsabilizados por sua inrcia.
Nos dizeres de Olivia M aria Cardoso Gomes^*^^, "Directiva Com u
nitria um ato normativo que pode ser emanado tanto pelo Conselho
da Unio Europia quanto pela Comisso da Unio Europia. Consiste
em um a deciso coletiva aprovada pelos Estados-membros do rgo ex
pedidor do documento, que obriga estes Estados a aplicarem a diretiva,
mas os deixa livres para escolher a fo rm a e os meios que sero utilizados
para se chegar ao objetivo traado pela mesma

303 C A R D O S O G O M E S. O livia M aria. O F rm c p io d a ig u a ld a d e e as d is c rim in a e s d e gnero. A nlise


d a D iretiva C o m u n it ria n 2001/113 d o C o n se lh o E u ro p e u e d o Pro jeto d e Lei O rg n ic a n 3/2006
d a A ssem blia d a R ep blica Portu g u esa , )us N a vigandi, Teresina, a n o 13, n. 2128, 29 d e abril d e 2009,
acesso e m 18 de m a io d e 2010.

210
o cam inho, pois, de avanos, e a prpria discusso da tem tica
est a despertar na com unidade a conscincia de que o pleno desenvol
vim ento da sociedade depende efetivamente da quebra de parm etros
discrim inatrios que, subalternam ente, esto a im pedir a plena integra
o das pessoas e o livre desenvolvimento da personalidade individual.
Vera Lcia C arrapeto Raposo, em sua obra intitulada O Poder
de Eva - Princpio da Igualdade no mbito dos direitos polticos. P ro
blemas suscitados pela discrim inao positiva^^'^, alerta que at mesmo
o desconhecim ento sobre a real situao fem inina no contexto pol
tico qualifica-se com o um obstculo a mais, quando em discusso a
adoo de medidas positivas, capazes de ao m enos atenuarem o dficit
de representatividade fem inina, incompatvel com o prprio princpio
m aior da democracia.
Eis 0 que afirma referida autora:
O simples desconhecimento acerca da real situao das
mulheres na poltica fu n c io n a p o r si s como im pedim ento
sua participao. A realizao de estudos e a elaborao
de estatsticas sobre esta problemtica prtica recente.
Como bradar com xito por inovao, quando se ignora o
que se pretende inovar?
A divulgao de dados concretos e efectivos acerca da
real situao das mulheres em todos os sectores da vida
funcio n a como um meio de promoo do estatuto das
mulheres, na m edida em que conduz reflexo sobre a
sua situao e averiguao de solues para eventuais
lacunas a colmatar M ais do que isso, impulsiona as
mulheres a abandonar a passividade que at hoje as
caracterizou e a adaptar um a atitude mais batalhadora
e inconformista.
Os prprios organismos que podero potencialmente
im pulsionar a entrada das mulheres na actividade pblica
- sindicatos, associaes pblicas e, particularmente,
partidos polticos, os mais decisivos nesta rea - s
relativamente tarde se interessam pelo papel das mulheres
na poltica. Afinal, estamos a fa la r de boys clubs". A inda
hoje m uitas destas organizaes desconhecem qual a
efectiva participao fem in in a nos respectivos raios de
aco: to-pouco sentem curiosidade em averiguar tais
dados, pois sabem de antem o que os resultados lhe seriam
desfavorveis".

304 C A R R A P E T O R A PO SO . Vera Lcia. "O P o d er d e Eva - P r in cp io da Ig u a ld a d e n o m b ito d o s d irei


to s p o ltic o s. P ro b lem a s su sc ita d o s p e la d isc rim in a o p o sitiv a C o im b ra : A ln ie d in a . 2004

211
A plena identificao, pois, da real situao de representatividade
feminina no contexto dos Parlamentos e das Chefias de Executivo, sem
falar no mbito das prprias agremiaes partidrias e de seus rgos
de direo, medida que se impe, at mesm o para que se tenha exata
conscincia do gender-gapexistente na seara da representao poltica.

2. A REALIDADE BRASILEIRA

N o que concerne participao poltica das mulheres no Bra


sil, dados da Justia Eleitoral atinentes s ltim as eleies municipais,
ocorridas em 2008, revelam que, dos 15.143 candidatos a Prefeito, ape
nas 1.670 eram mulheres (pouco mais de 10%), e dos 330.630 candida
tos a vereador, apenas 72.476 (pouco mais de 20%). O que revela uma
inaceitvel hegem onia m ascuhna n o contexto das candidaturas polti
cas, a se projetar, inevitavelmente, no percentual de m andatos polticos
titularizados por mulheres, em relao ao nm ero de cadeiras ocupa
das por homens.
Tudo isso, frise-se, a despeito do com ando norm ativo inserido
n o $ 3 do art. 10 da Lei n 9.504/97, em sua redao anterior Lei n
12.034/2009, que estabelecia que Do nmero de vagas resultantes das
regras previstas neste artigo, cada partido ou coligao dever reservar o
m nim o de trinta por cento e o m xim o de setenta por cento para candi
daturas de cada sexo.
Contudo, a com pleta inexistncia de qualquer preceito sancio-
natrio capaz de com pelir as agremiaes partidrias observncia da
m encionada regra de proporo, associada, ainda, a um a interpretao
de m era convenincia, no sentido de que a expresso dever reservar"
deveria ser com preendida como u m com ando de exortao, de apelo,
de m era sugesto, desvestido, portanto, de qualquer fora normativa,
geraram o completo esvaziamento da norm a, que se to rn o u letra m o r
ta no processo eleitoral, sem qualquer repercusso, portanto, no plano
dos fatos.
A inrcia partidria, portanto, na implem entao dos percentuais
legais, culm inou p o r gerar a perpetuao da situao de sub~participa-
o fem inina no contexto das disputas poltico-eleitorais, a despeito do
com ando norm ativo do 3 do art. 10 da Lei das Eleies.

212
Tal circunstncia apenas evidencia a im portncia que assumem
os partidos polticos, quando em discusso qualquer m edida tendente
a atenuar o inaceitvel gender-gap que est a tim brar a representativi-
dade poltica nacional.
que os partidos possuem o m onoplio das candidaturas polti
cas em nosso pas (CF, art. 14, 3^, inciso V), de sorte que um m aior en
gajamento fem inino no processo poltico eleitoral est necessariamente
vinculado ao grau de abertura, incentivo e apoio que lhes fornecido
pelas prprias agremiaes partidrias, que devem adotar polticas vol
tadas questo de gnero no s em tem a de candidaturas, mas, por
igual, em tem a de ocupao de rgos de direo partidria.
As resistncias, contudo, a tais com portam entos, so inescond-
veis, e levam pensadores com o Vitalino Canas a apelidar as agrem ia
es partidrias de mquinas de excluir m ulheres. Nesse sentido, as
esclarecedoras as palavras de Vera Lcia C arrapeto Raposo:
da atitude partidria que, em ltim a instncia,
depende a intensidade da participao poltica das
mulheres. A inda quando exista um a norm a que preceitue
determ inadas actuaes, os partidos conservam certa
margem de liberdade.
A lei belga disso exemplo. Embora preconize um a quota
que os partidos ho de respeitar, nada diz quanto posio
ocupada pelas mulheres em cada lista, de m odo que estes
podem coloc-las onde lher aprouver, inclusive em postos
inelegvies no fin a l da lista. De facto, esta tem sido a
posio adoptada pelos partidos belgas nas eleies para
a Cmara dos Representantes, ao passo que nas eleies
para o Senado optaram p o r situ-las em postos de mais
provvel elegibilidade.
Desempenhando os partidos u m papel to relevante no
acesso das mulheres a cargos polticos electivos (pois
so eles que m onopolizam as candidaturas), no se
poder descurar as suas concepes e o seu m odo de
funcionam ento, procurando aperfeio-lo e mold-lo aos
ojecttvos paritrios.
A prpria posio das mulheres no interior dos partidos no
pode ser negligenciada. Os estudos demonstram que a com
posio dos principais rgos partidrios altamente discri
minatria. Actualmente, a percentagem de mulheres portu
guesas detentoras de cargos directivos nos partidos ainda
mais tnue do que a percentagem de mulheres presentes na
Assemblia da Repblica e no Parlamento Europeu.

213
A t 0 m omento, os partidos tm revelado um a perigosa
ausncia de vontade poltica em alterar este estado de
coisas, circunscrevendo-se as suas actuaes em prol da
igualdade entre os sexos a aces espordicas, cujos efeitos
facilm ente se esgotam. Vitalino Canas apelida-os de
m quinas de excluir mulheres'.

Mais um a vez com vistas a atenuar o dficit de representativida-


de fem inina e a superar o total esvaziamento do com ando normativo
inscrito no 3 do art. 10 da Lei n 9504/97, a Lei n^ 12.034/2009,
conhecida com o m ini-reform a eleitoral, voltou a disciplinar o tema,
tentando, agora, conferir um m nim o de fora e autoridade normativas
regra que disciplina um percentual m nim o de cada um dos sexos,
quando da apresentao, pelos partidos polticos, de seus pedidos de
registro de candidatura para cargos legislativos.
Eis a nova redao conferida ao 3 do art. 10*^ da Lei n 9.504/97 pela
Lei 12.034/2009:
3 Do nm ero de vagas resultante das regras previstas
neste artigo, cada partido ou coligao preencher o
m nim o de 30% (trinta por cento) e o m xim o de 70%
(setenta por cento) para candidaturas de cada sexo.

A substituio da expresso dever reservar por "preencher


foi a m aneira encontrada pelo legislador ordinrio, para expressar seu
desgnio no sentido de que a observncia da norm a seja, de fato, com
pulsria.
Contudo, perm aneceu a n o rm a sem qualquer preceito sanciona-
dor, autorizando fundadas discusses sobre quais conseqncias recai
riam sobre o partido ou sobre a coligao que, ao form ular seu pedido
de registro de candidatura, deixasse de observar a clusula m nim a de
30% de cada u m dos sexos.
E mais: a regra legal em com ento ( 3 do art. 10 da Lei n
9.504/97, na redao que lhe deu a Lei n 12.034/2009) perm aneceu
lim itada aos pedidos de registro para p a ra a Cmara dos Deputados,
Cmara Legislativa, Assemblias Legislativas e Cmaras Municipais, at
cento e cinqenta por cento do nmero de lugares a preencher] sem inci
dncia, pois, nas chefias de executivo, em cujas candidaturas verificam-
se as maiores disparidades (apenas relembrando, no ltim o pleito m u
nicipal, pouco mais de 10% dos candidatos a prefeito eram mulheres).

214
o Tribunal Superior Eleitoral, recentem ente, foi provocado a se
pronunciar a respeito de qual seria a sano derivada da no-observn-
cia da regra prevista n o 3 do art. W da Lei n'* 9.504/97.
M agistrados e m em bros de Cortes Regionais, preocupados so
bre qual procedim ento deveriam adotar na hiptese de receberem um
pedido de registro em que no foram observados os parm etros de re-
presentatividade de cada um dos gneros, subm eteram a questo ao
prprio TSE, para que este, ento, em processo administrativo, pudesse
esclarecer a controvrsia.
A discusso no foi singela e abrangeu desde a possibilidade de
rejeio total da lista de candidaturas apresentadas - o que geraria a
total ausncia de candidatos p o r parte desse partido ou daquela coliga
o - at a cogitao de que as agremiaes partidrias fossem intim a
das para substiturem seus candidatos, cum prindo, assim, a proporcio
nalidade exigida em lei. Uma outra opo seria a reduo no nm ero
de candidatos apresentado, com o corte de algumas candidaturas para
que, ento, o percentual legal de gnero fosse alcanado.
Nada, contudo, ficou definitivamente solucionado, optando a C or
te p o r aguardar que um a especfica e concreta controvrsia chegasse ao
seu conhecimento, para que possa, ento, assentar a soluo necessria.

3. A AUTONOMIA PARTIDRIA E A IMPOSIO DE


PERCENTUAIS MNIMOS DE GNERO

Uma questo, contudo, que pode gerar um debate mais aprofun


dado, refere-se constitucionalidade, ou no, de norm as impositivas de
determinadas regras para candidaturas, em face da clusula constitucio
nal da autonomia partidria inscrita no 1 do art. 17 da Carta Poltica.
Sobre a clusula constitucional da autonom ia partidria, j as
sentou 0 Supremo Tribunal Federal que O princpio constitucional da
autonomia partidria - alm de repelir qualquer possibilidade de controle
ideolgico do Estado sobre os partidos polticos - cria, em favor desses
corpos intermedirios, sempre que se tratar da definio de sua estrutura,
de sua organizao ou de seu interno funcionam ento, uma rea de reser
va estatutria absolutamente indevassvel pela ao normativa do Poder
Pblico, vedando, nesse domnio jurdico, qualquer ensaio de ingerncia

215
legislativa do aparelho estatal. Ofende o princpio consagrado pelo art.
17, 1, da Constituio a regra legal que, interferindo na esfera de auto
nomia partidria, estabelece, mediante especifica designao, o rgo do
Partido Poltico competente para recusar as candidaturas parlamentares
natas (ADI 1.063, Rei. Min. Celso de Mello).
Em sentido idntico, a ADI 2.530, em que se reconheceu a in-
constitucionalidade de norm a constante da Lei n 9.504/97 e que previa
as cham adas candidaturas natas.
E nesse contexto que poderia se colocar a questo de clusula
legal impositiva de determ inado ''tipo ou de determ inada reserva de
candidatura a m andato poltico eletivo. Seria tal clusula inconstitucio
nal, por ofensiva da autonom ia partidria?
Entendem os que no.
que, muito em bora a clusula da autonom ia seja inerente ao p r
prio estatuto constitucional dos partidos polticos, conferindo-lhes uma
esfera de privacidade e intim idade dogmtica e institucional/organiza
cional que infensa interveno estatal, isso no significa que tais cor
pos intermedirios sejam integralmente imunes s regras e aos princpios
fundamentais constantes da C arta Poltica, tal como o o princpio da
igual dignidade de todos e o da no-discriminao entre os sexos.
Para alm disso, no bastasse a expressa determ inao constitu
cional no sentido de que a autonom ia partidria no exime tais agre
miaes do resguardo aos direitos fundam entais da pessoa hum ana
(art. 17, caput), o fato que se m ostra inquestionvel a oponibilidade,
tam bm aos partidos, enquanto entidades privadas que so - art. 1da
Lei Orgnica dos Partidos Polticos - dos direitos fundam entais, o que
decorreria do natural efeito externo ou eficcia horizontal dos direitos
que so revestidos do atributo da fundam entalidade (que deixam de
ser analisados em sua dim enso unicam ente voltada s relaes trava
das entre indivduos e o p o d er pblico, para condicionarem, de igual
modo, os relacionamentos firmados entre particulares)
No h falar, pois, em soberania partidria, mas, unicamente, em

305 Sobre aplicao h o riz o n ta l d o s dire ito s fu n d a m e n ta is: G O N E T B R A N C O , Pa u lo G ustavo, op. cit., p.
169-180; A BRA N TES; Jos Joo N un es. A vinculao das entidades p rivad a s aos direitos fu n d a m e n ta is .
Lisboa; A A FD L, 1990; BILBAO UBILLOS, fu a n M aria. La eficcia de los derechos fu n a m e n ta ie sfr e n te
a particulares. M ad rid ; C E PC , 1997; A N D R A D E , Jos C arlos V iera de. op. cit., p. 141 e ss; HESSE,
K o nrad . Dcrecho constitucional y derecho privado. M ad rid ; C ivitas, 1995; SARLET, Ingo. op. cit.

216
autonom ia, que no se sobrepe ao dever constitucional de observncia
aos direitos fundam entais (art. 17, caput) e que autoriza, sim, sob tal
perspectiva, no s a atuao corretiva do Poder Judicirio, mas, por
igual, determ inadas imposies derivadas da lei, tal com o ocorre na
hiptese da paridade m nim a entre os sexos, em tem a de candidaturas
polticas.
Nesse sentido, Ivan Lira de Carvalho, em seu trabalho Partidos
Polticos: autonom ia, propaganda e controle judicial^^:
A autonom ia dos partidos polticos, assegurada pela
CF (art. 17), no pode sobrepor-se ao princpio da
inafastabilidade, tambm com sede constitucional (art. 5,
inciso X X X V), segundo o qual nem a lei poder excluir da
apreciao do Poder Judicirio qualquer leso ou ameaa de
direito. H um choque de princpios (inafastabilidade versus
soberania partidria) que se resolve em prol do primeiro,
homenageando a supremacia dos interesses pblicos,
polticos e sociais, na linha do que decidiu o j referido
Tribunal Superior EleitoraP^'.

A autonom ia partidria, portanto, est condicionada ao efeti


vo respeito, pelas agremiaes, aos direitos fundam entais inscritos na
Constituio da Repblica, de m odo que ilegtima ser, autorizando to
das as intervenes cabveis, qualquer conduta p artidria que se afaste
de tais parm etros inscritos na Lei Fundamental.

4. O EXEMPLO PORTUGUS - SANES ADEQUADAS AO


DESCUMPRIMENTO DO PERCENTUAL MNIMO DE CADA UM
DOS SEXOS

Antes de tudo o mais, cum pre m encionar que ainda tram itam , no
Congresso Nacional brasileiro, variadas propostas norm ativas contra o
dficit de representatividade poltica da mulher, a includas propostas
de em enda Constituio que prevem a adoo da m edida mais ra
dicar, consistente na prpria reserva de vagas femininas, a serem ado
tadas em todas as Casas Legislativas de todas as unidades da federao.
Contudo, e ten do em vista que, m esm o aps a edio da Lei n

306 D isponvel e m www.jfrn.gov.br/docs/doutrinai93.doc. acesso em 24/05/2010.


307 Rec. 12.990, Rei. Min. E d u a rd o Ribeiro, D fU de 23.09.1996.

217
12.034, que pretendeu conferir m aior densidade norm ativa ao com an
do do 3 do art. 10 da Lei n 9.504/97, ainda no h previso legal de
determ inada sano, a ser aplicada em caso de descum prim ento do pa
tam ar m nim o legal de gnero, m ister considerar, p o r sua pertinncia,
a experincia de Portugal, quando do processo de criao do Estatuto
da Paridade (Lei Orgnica n. 3/2006),
Em sua prim eira redao, o projeto previa a presena m nim a de
33% de cada sexo nas listas de candidatos apresentadas pelos partidos,
determ inando, ainda, que os nomes fossem ordenados de form a alter
nada entre os gneros (vale frisar, no ponto, que o sistema portugus
apia-se na utilizao das cham adas listas bloqueadas''). O descum pri
m ento do com ando geraria a integral rejeio da lista, com a conse
qente im possibilidade de que qualquer dos candidatos ali apresentado
fosse subm etido a escrutnio.
Vetado p o r ''desproporcionalidade\ dada a '"excessividade da san
o im posta (rejeio de toda a lista, com a impossibilidade de apre
sentao de nenhum a candidatura), o texto finalmente aprovado traz
interessante exemplo, a ser objeto de necessria reflexo: o percentual
de 33% de representao m nim a de cada um dos sexos foi mantido,
assim com o a im possibilidade de que, n a com posio das listas, mais de
dois candidatos do m esm o sexo sejam posicionados consecutivamente.
A inobservncia de tais parm etros gera, de incio, um a notificao do
partido, para os devidos ajustes. M antido o dficit de representativi-
dade, a lista ser afixada publicam ente e divulgada no site da Internet
m antido pela Comisso Nacional de Eleies, sempre com a indicao
de que est em desconform idade com a lei.
Trata-se, at ento, de m edida exclusivamente moral, voltada
publicizao do nom e de agremiao partidria que no logrou obter o
patam ar m nim o de cada u m dos gneros em sua lista de candidaturas.
Para alm disso, o partido que no cum prir os dispositivos de
paridade perdero, proporcionalm ente subrepresentao de um dos
gneros, de 25% a 50% da participao n a subveno pblica de cam pa
nhas. O que eqivaleria, no cenrio jurdico nacional, s quotas do fu n
do partidrio ou, at mesmo, ao tem po de rdio e televiso destinado
propaganda partidria (direito de antena) ou m esm o s candidaturas
polticas.

218
Tem-se, agora, interessante m edida no s proporcional, mas,
p o r igual, aparentem ente eficaz.
A percepo das verbas e repasses pblicos, bem assim o acesso
aos horrios gratuitos de rdio e televiso ficariam condicionados ao
efetivo respeito, pelos partidos, do princpio da igualdade de gnero,
cabendo referir que a prpria im portncia assum ida pelo tem po de r
dio e de TV, no contexto das cam panhas polticas e da divulgao p ar
tidria, j seria um bom incentivo a que as agremiaes estimulassem a
formao de lideranas polticas de am bos os sexos.
Im aginar que partidos ou coligaes que no alcanassem o p a
tam ar legal de representatividade p o r gnero pudessem perder at m e
tade de seu tem po no rdio e na TV j revela a potencial eficcia da
m edida e j perm ite antecipar a possvel mobilizao de todas as agre
miaes, na formao de novos lderes e no estmulo a candidaturas de
am bos os sexos.
Seja qual for a m edida adotada, contudo, o que se deve buscar
a criao de instrum entos efetivos, capazes de com bater a inrcia ftica
que vem perpetuando, no contexto das candidaturas, um a situao de
inaceitvel desigualdade de gnero e de injustificvel subrepresentao
fem inina no universo poltico.
As mulheres, m uito em bora constituam a m aioria do eleitorado
nacional, persistem p o r se qualificar com o grupo essencialmente vul
nervel, a merecer, do Estado, tutela jurdica especfica, capaz de lhes
assegurar igualdade material de condies, para o pleno exerccio de
todas suas potencialidades.
Nesse contexto, de toda pertinncia que as autoridades legisla
tivas reflitam sobre a possibilidade de condicionar a integral percepo
das quotas do fundo partidrio e o total desfrute do direito de antena
ou m esm o do tem po de rdio e televiso destinado divulgao de
candidaturas ao atendim ento, pelas agremiaes partidrias, do direito
fundam ental que se posiciona no centro de todo o ordenam ento jurdi-
co-constitucional: o da igual dignidade de todos, independentem ente
do sexo.

219
220
OS LIM ITES DA PROPAGANDA ELEITORAL E SUA FUNO
NA DEMOCRACIA^""

M a r c u s V in c iu s F u r t a d o C o e lh o ''*-'

A propaganda eleitoral possui limites quanto ao tempo, ao conte


do, ao agente e forma, que desem penham a dem ocrtica funo de
garantir a norm alidade e a legitimidade das eleies. Tal limitao no
visa im pedir a constitucional liberdade de expresso, m enos ainda de
obstar o salutar confronto de idias e de sufocar a vida poltica.
O dstico constitucional norm alidade e legitimidade^ a razo
de ser e a m eta a ser alcanada pelo direito eleitoral. Enquanto n orm ali
dade expressa o respeito s regras eleitorais, legitimidade significa a ga
rantia da liberdade do voto, pressupondo a igualdade de arm as entre as
candidaturas. A criao da justia eleitoral pela Revoluo de 30, cujo
slogan era justia e representao, constitua num a promessa de sanear
os costumes polticos do pas^ , tarefa em p erm anente construo.
dizer, p o r sua evoluo e por sua misso constitucional, o Judi
cirio detm o poder-dever de intervir no processo eleitoral para as
segurar o equilbrio entre as candidaturas, possibilitando a livre esco
lha do eleitor. Nesse diapaso, h de ser estim ulado o debate de idias,
aes e projetos, bem com o coibido o abuso de poder nas eleies. As
limitaes propaganda eleitoral devem ser interpretadas luz dessa
finalidade do direito eleitoral.
Tradicional posicionam ento da jurisprudncia define propagan
da eleitoral com o o ato de levar ao conhecim ento geral, propagando-a
ou divulgando-a, um a candidatura, m encionando o pleito eleitoral ou
o cargo poltico pretendido, a ao poltica que se pretende desenvolver

308 Palestra p ro ferid a n o II C o n g re sso B rasiliensc d e D ireito Eleitoral. 5 7 d e m aio, p ro m o v id o pela


A B R A M P P E e pe lo IDEDH
309 A d v o g a d o m ilitante n o TSE, a u to r do livro D ire ito Eleitoral e P ro ce sso Eleitoral, 2 ^ Edio Ed. R e n o
var; D o u to ra n d o pela U n iv ersid ade d e S alam anca; D ire to r S e c re t rio -G e ra l d o C o n se lh o F ederal da
OAB; m e m b ro d a C o m iss o d o S e n a d o p a ra ela b o ra o d o n o v o C d ig o Eleitoral.
310 C o n stitu i o Federal, art. 14, pa r g ra fo n o n o .
311 FAUSTO, Boris. H istria G e ra l d a Civilizao Brasileira. T o m o III O Brasil R epublicano. V olume
10. S o cied ade e Poltica (1930-1964). In tro d u o G eral de Sergio B uarq ue d e H o la n d a, 9 ' ed Rio de
laneiro: B e rtra n d Brasil, 2007, p.22,

221
ou as razes para algum ser considerado apto ao exerccio da funo
pblica, com ou sem pedido de voto^^^. Pode ser definida com o os di
versos meios utilizados para efetuar a captao lcita de sufrgio.
A limitao tem poral da propaganda decorre de um a necessidade
de baratear os custos, condensar e m elhor organizar a cam panha elei
toral, no possuindo a funo de inibir a discusso poltica fora do pe
rodo de propaganda, entre 06 de julho e at a antevspera das eleies.
possvel a propaganda intra-partidria destinada s prvias eventual
m ente realizadas por partidos polticos e na quinzena antecedente das
eleies.
Desde 48 horas antes e at 24 horas depois do dia de votao, no
possvel propaganda em rdio, televiso, comcios e reunies pbhcas^'^
At as 22 horas do sbado antecedente votao podem ser realizadas
carreatas, passeatas e manifestao em amplificadores de som. No dia da
eleio, perm itida a manifestao individual e silenciosa de preferncia
do eleitor por partido poltico, coligao ou candidato, revelada exclusi
vamente pelo uso de bandeiras, broches, dsticos e adesivos/^^
A denom inada m ini-reform a eleitoral ocorrida em 2009 dissipou
antiga polmica sobre os limites da propaganda dos pr-candidatos.
No pode ser considerada propaganda antecipada a concesso de e n
trevistas, inclusive com a exposio de plataformas e projetos polticos,
desde que no haja pedido de votos^'\ Igual tratam ento dispensado
pela no rm a divulgao de atos parlam entares e debates legislativos,
bem assim a realizao de reunio e seminrio, em am biente fechado
e custeado p o r partidos polticos, para tratar da organizao dos p ro
cessos eleitorais, plano de governo ou alianas partidrias visando s
eleies. A legislao, no ponto, evidencia que a limitao da propagan
da no pode engessar a atividade poltica.A propsito, a conteno da
influncia indevida do poder ser bem mais facilitada com a ampliao
da liberdade de manifestao e expresso de pensam ento e a perm is
so da prom oo pessoal. O candidato que utiliza de m todos ilcitos
de captao de sufrgio mais fortalecido quando o debate poltico
inexiste. D o m esm o modo, a renovao da poltica im pedida quando

312 TSE, rei. Fclix Fischer, DJ 05/04/2010.


3 13 C d ig o fleit oral, art. 240, p a r g ra fo nico.
314 Lei 9.504/97, art. 39-A , caput, p ositivo u reite ra d o e n te n d im e n to ju risp ru d e n c ia l.
315 Lei 9.504/97, art. 36 - A , incisos I a IV.

222
so vedados todos os meios de prom oo pessoal do cidado. A idia
do eleitor de que o poltico s aparece na poca da eleio reforada
quando proibida a atividade poltica fora do perodo eleitoral.
O posicionam ento em relao a temas poltico-com unitrios no
pode ser considerado propaganda eleitoral. Por igual, o adesivo com
0 nom e do cidado posto em um carro ou em u m a tabela de jogos da

copa do m undo, sem m eno a pleito, candidatura, pedido de votos ou


aluso a alguma circunstncia associada eleio^'^. O abuso deve ser
coibido, com o a utilizao de outdoor divulgando a aprovao popular
de determ inado poltico^'^, contudo a festa da dem ocracia, expressada
pela atividade poltica, no pode ser posta na ilicitude.
A propaganda eleitoral tam bm lim itada quanto ao contedo,
objetivando assegurar a paz social, m antendo a urbanidade e o respei
to entre os candidatos e partidos polticos. A cam panha no pode ser
transform ada em u m ringue de agresses e ofensas. As crticas so p o s
sveis, desde que no desbordem para a ridicularizao e crimes contra
a honra, nom eadam ente a calnia, difamao e injria. No tolerada
propaganda, dentre outras, de desobedincia lei, de perturbao do
sossego pblico, de desrespeito dos smbolos nacionais e de incitam en
to contra pessoas ou bens^. A propaganda perm itida deve se pautar
pela apresentao de idias e propostas, de anlise da situao atual e
de divulgao das qualidades dos postulantes a cargos eletivos, contri
buindo para a m aturidade dem ocrtica do pas.
Pela influncia que possui no processo eleitoral, faz-se necess
rio dissertar sobre o limite de propaganda quanto ao agente pblico.
A propaganda oficial ou institucional proibida a partir de trs meses
antes das eleies, salvo os produtos com concorrncia no m ercado e
os casos de urgncia reconhecidos previam ente pela justia eleitoral.
Os gastos de propaganda oficial no ano da eleio no podem superar
a m dia dos ltim os trs anos nem o som atrio do ano anterior. Mais
relevante, porm , a proibio constitucional de prom oo pessoal de
servidor ou autoridade em cam panhas, atos, obras e program as gover
namentais^'^, incidindo o princpio da impessoalidade. A publicidade

316 TSE, R espe 26703.


317 TSE. AI 10010,
318 C d ig o Eleitoral, art. 243 ,1 a IX, e Lei n. 5.700/71.
319 C o n stitu i o Federal, art. 37, p a r g ra fo prim eiro..

223
oficial deve ter o carter educativo ou de orientao social e seu desvir-
tuam ento configura abuso de poder.
Q uanto forma, a limitao da propaganda eleitoral visa (a) es
tim ular o fortalecimento dos partidos polticos, ao determ inar conste
as legendas de todos os partidos coligados na propaganda majoritria
e ao prever que filiado a partido coligado nacionalm ente possa ser uti
lizada em propaganda regional; (b) a igualdade entre os candidatos, ao
proibir brindes - com o camisas, chaveiros, bons e canetas showm-
cios e artistas, ainda que candidatos; ao proibir outdoors e ao lim itar as
pinturas em m uros a 4 m etros quadrados e determ inar que a veiculao
no seja paga; ao proibir mais de 10 inseres na im prensa escrita e ao
determ inar o tratam ento isonmico e respeitoso de televiso e rdio e
ao distribuir igualitariamente parte do horrio eleitoral gratuito, sen
do outra parte distribuda de acordo com a representatividade de cada
partido; (c) a preservao do patrim nio pblico e social, vedando-se
propaganda em bens pblicos e de uso com um , em rvore e jardins;
e (d) a transparncia, ao exigir conste o valor da propaganda paga na
im prensa escrita e o nm ero de inscrio do CNPJ, CPF e tiragem de
propaganda impressa.
Alm da propaganda eleitoral gratuita de rdio e televiso e paga
n a im prensa escrita, a novidade introduzida no cenrio eleitoral b ra
sileiro a perm isso da propaganda na internet^^, que certam ente ir
contribuir para realizar as funes preconizadas acima. Isso porque na
internet a propaganda dever ser gratuita e no po der ser veiculada
em stios oficiais ou de pessoas jurdicas, tenha ou no fins lucrativos.
A propaganda dever ser feita em stios do candidato, partido ou coli
gao, m ediante a remessa de m ensagem eletrnica para endereos ca
dastrados gratuitamente, com sistema de descadastram ento pelo desti
natrio, e p or meio de blogs, redes sociais e similares. O uso da internet,
nas ltimas eleies presidenciais americanas, revelou-se em im p o rtan
te instrum ento nivelador das estruturas dos competidores. Sem dvida,
a rede m undial de com putadores u m instrum ento m enos oneroso do
que a televiso e possui u m a relevante eficcia de transm isso de infor
maes e de propaganda.
Os meios de com unicao possuem a constitucional liberdade,

320 Lei 9.504/97, art. 57-A a 57-H .

224
regra que prevalece em relao internet. Contudo, eventuais abusos,
discriminaes, perseguies e tratam ento privilegiado, no so p er
mitidos. O direito inform ao objetiva um direito do cidado e um
dever dos rgos de imprensa. A lei eleitoral, ao disciplinar a conduta
dos veculos de comunicao, deve ser interpretada em conform idade
com a clusula constitucional asseguradora do livre pensar, expressar
e comunicar. O direito a crtica h de ser preservado, desde que no
configure cam panha contrria ao candidato.
O aparato judicial deve se concentrar no combate corrupo
eleitoral, gnero de que so espcies a captao ilcita de sufrgio, a
conduta vedada do agente pblico e a irregularidade na arrecadao e
gastos de cam panha, ao abuso de poder, seja poltico, com o uso de m
quinas administrativas, ou econmico, com a utilizao em excesso de
recursos em cam panhas eleitorais e desvios de conduta. A fiscalizao
da propaganda eleitoral deve ter em m ente que os limites a ela im pos
tos objetivam assegurar a paridade de arm as entre os candidatos, mas
no possuem o desiderato de tolher a atividade poltica antes do pero
do de cam panha eleitoral. Assegurar a prom oo pessoal e a liberdade
de expresso um a das formas de estim ular a renovao da poltica, a
conteno dos atos abusivos e a consolidao da dem ocracia, atraindo
a participao cidad da sociedade.
Atento a finalidade dem ocrtica da limitao da propaganda, o
intrprete-aplicador no incorrer no equvoco de cercear a festa de
m ocrtica do debate poltico, necessrio renovador da atividade polti
ca de representao dos interesses sociais, concentrando-se na tarefa de
assegurar ao m xim o o cum prim ento dos postulados da liberdade do
voto e da legitimidade das eleies.

225
226
FIN A N CIA M EN TO D O S PARTIDOS PO L T IC O S E DAS
CAMPANHAS ELEITORAIS

P a lh a r e s M o r e i r a Reis.'*'^'

S um rio - 1. A Questo do Financiam ento de Partidos e de Cam panhas


Polticas. 2. O Financiam ento Privado dos Partidos Polticos. 3. O
Financiam ento Pblico dos Partidos Polticos. 4. O Sistema Normativo
Brasileiro; a Iseno Tributria. 5. O Sistema Legal de Financiamento,
no B rasil 6 . Os Bnus Eleitorais de 1994. 7. O Fundo Partidrio na Lei
Brasileira. 8. As Despesas Partidrias e de C am panha Permitidas na
Legislao. 9. Financiam ento do Uso do Rdio e da Televiso. 10. O
Controle Legalmente Exigido para as Finanas Partidrias. A prestao
de contas. 11. Efeitos dos Financiam entos sobre os Partidos Polticos.

1. A QUESTO D O FIN A N C IA M EN TO DE PARTIDO S E DE


CAMPANHAS POLTICA S.

Os partidos polticos, mesm o sendo entidades privadas, desem


penham atividades de interesse pblico. Com o toda entidade, um par
tido poltico tem um a srie de custos ixos para a sua m anuteno e,
mesmo, para a sua sobrevivncia. Ao lado dessas despesas p erm an en
tes, ademais, ter aquelas que ocorrem de tem pos em tempos, relacio
nadas com a participao nos pleitos eleitorais.
Para fazer face a tais despesas, bvio que o partido poltico n e
cessita de receitas, de apoio material e financeiro. Q ue seja este apoio
oriundo de seus associados um a conseqncia natural. E como qual
quer outra entidade, poder prom over mecanism os para um a arreca-

321 Professor E m rito d a U n iv e rsid ad e Federal de P e rn a m b u c o . P rofesso r C ated rtico H o n o r rio d a U n i


v e rsid ad e M o d e r n a de Portugal- C o n fe re n cista h o n o r rio d a Escola Su p e rio r de A d vocacia R uy da
C o sta A n tu n e s, d a O rd e m d o s A dvogados d o Brasil, seo dc P e rn a m b u c o . A dvogado. D o u to r em D i
reito e Professor a p o se n ta d o d e C incia Poltica, e d e D ireito C o n stitu c io n a l d a U n iv ersid ade Federal
de Pern a m b u c o . C o o r d e n a d o r A c ad m ic o e Professor d c D ireito Eleitoral d a F O C C A - F a cu ld ade de
O lin da. D o C o n se lh o Ed ito rial d a R evista Consulex. C o n fe re n cista em co n g re sso s nacion ais e in te rn a
cionais. A u to r d e 30 livros, a lg u n s deles em m ais d e u m a edio, e m ais d e 300 titulos, d e n tre artigos
e m revistas especializadas, das quais c o la b o ra d o r p e rm a n e n te , cap tu lo s de ob ra s coletivas e folhetos,
alm de artigo s em jo rn a is e p ro g ra m a s c u ltu ra is em r d io e televiso educativas.

227
dao, eventual ou perm anente, de recursos para a cobertura das des
pesas.
Deste modo, partidos maiores e mais ricos, dispondo de mais
recursos financeiros, podero fazer cam panhas polticas e eleitorais
maiores, usando os veculos e material de propaganda em farta cpia, e
assim desestabilizar a igualdade entre os partidos e candidatos que, em
tese, deveria existir nas cam panhas. Os mais fracos e mais pobres no
tm condies competitivas para tais embates.
Da surgir a grande preocupao entre juristas, polticos, m agis
trados e cientistas sociais em relao a este tipo de desigualdade.
O tem a do financiam ento dos partidos e das cam panhas polticas
tom a ainda um a dim enso especial quando se sabe que, ao lado dos
recursos de origem regular, podem surgir contribuies de precedn
cia no m uito adequada. Nestes casos esto os recursos irregularmente
obtidos de rgos ou entidades pblicas; contribuies de origem es
trangeira; ou m esm o doaes de particulares que buscaro obter uma
contrapartida quando o partido eventualm ente chegar ao Poder. Ade
mais, h que se proceder aos lanamentos contbeis de todas as receitas
e despesas do partido, dentro e fora do perodo eleitoral, a fim de que se
tenha a necessria transparncia da lisura da origem e da aplicao dos
recursos. C om ou sem o controle governamental.
prudente, pois, que o cidado com um saiba de onde vem o di
nheiro que financia os partidos polticos e as cam panhas eleitorais.
Sem dvida que a contribuio oriunda dos m em bros do partido
de fcil entendim ento e aceitao. O m esm o no se dar no caso de
enorm es contribuies de particulares, de grandes empresas, de recur
sos pblicos no previstos ou proibidos pela lei e, ademais, de financia
m entos oriundos de fontes estrangeiras.
As despesas realizadas pelos partidos polticos so relativas, p ri
meiro, ao custeio do seu funcionam ento perm anente e, em segundo
plano, s relacionadas com as cam panhas eleitorais. Claro que h de se
distinguir, do m esm o m odo que no exame das receitas, o das despesas,
a fim de se saber quais os dispndios com atividades regulares ou a
aplicao de tais verbas em situaes irregulares, pouco ticas ou, at
mesmo, criminosas.
Existem sistemas polticos em que o financiam ento dos partidos

228
polticos substancialm ente feito por dinheiro pblico, enquanto n o u
tros a origem sempre de entidades privadas, no s de indivduos,
mas, sobretudo, de grandes corporaes, nacionais e multinacionais
(com sede ou filial local). Em nenhum , porm , adm ite-se form alm en
te o financiam ento de partidos e cam panhas com recursos financeiros
provenientes de Estados ou entidades estrangeiras.
A idia de coibir prticas pouco recomendveis no financiam en
to de partidos polticos e de cam panhas eleitorais teve sua objetivao
com leis de carter penal, buscando reprim ir a corrupo que lastreava
certos com portam entos eleitorais. O Reino U nido foi o pioneiro nesta
ao, com a Corruption Practices Prevention Act, de 1854. A ele se ju n
tou a Frana, em 1914 e bem assim os Estados Unidos da Amrica, em
1925.
No havia, em lugar algum, qualquer no rm a que disciplinasse a
atividade poltico-partidria a respeito do seu financiamento. Somente
depois do trm ino da II G uerra M undial que a Repblica Federal da
Alem anha passou a distinguir os partidos polticos das demais asso
ciaes de pessoas, mas sem que o problem a do financiam ento tivesse
regulam entao de qualquer natureza.
Deve-se constatar que os regulamentos a respeito do tema, na
sua m aior parte, surgiram a partir do fim dos anos sessenta: 1966, na
D inam arca e Sucia; 1967, na A lem anha Federal; 1969, na Finlndia,
na Itha e nos Estados Unidos da Amrica; 1975, na ustria; 1976, em
Portugal; 1977 em Quebec; 1984, na Grcia; 1989, na Blgica; 1985, na
Espanha; 1988 3 1990 na Frana. Todas foram frequentem ente m odifi
c a d a s e c o m p l e t a d a s (D ou B L E T , 1990, p. 4.)
O disciplinamento dos mecanism os de financiam ento pblico ou
privado dos partidos polticos pode decorrer diretam ente da lei, sem
que seja exigida um a base constitucional.
Ademais, um a legislao sobre o financiam ento dos partidos p o
lticos pode existir sem que estes inexistam com o pessoas jurdicas. Foi
assim na Grcia, que no reconhecia os partidos com o pessoas ju rd i
cas, e isto no constituiu obstculo para a aprovao de um a regula
mentao do seu financiam ento ( D o u b l e t , 1990, p. 4)
A idia que orienta o financiam ento pblico dos partidos funda
da nos princpios constitucionais de igualdade entre os participantes do

229
processo eleitoral e da garantia efetiva do exerccio, no s da liberdade
de expresso, quanto da liberdade de associao, neste campo especfico.
Com efeito, n a m edida em que o legislador privilegia o finan
ciamento pblico ou o financiam ento privado dos partidos ou dos can
didatos, que se orienta no sentido de fazer o Estado assum ir um a parte
das despesas correntes das formaes ou exclusivamente as despesas de
cam panhas eleitorais, que limite ou no estas ltimas, que obrigue os
partidos ou candidatos a publicar os oram entos ou as contas de cam
panha, que obrigue os eleitos a declarar seu p atrim nio o u sua renda,
que subm eta as contas dos partidos e dos eleitos a um controle, a inde
pendncia dos hom ens e das foras polticas se apresentam m odifica
d a s ( D o u b l e t , 1 99 0 , p . 15).

2. O FINANCIAM ENTO PRIVADO D O S PARTIDOS POLTICOS.

Em prim eira tese, h a posio de que o financiam ento dos p a r


tidos polticos, seja para a sua m anuteno, seja para as cam panhas elei
torais, deve ser de cunho privado, eis que se trata de entidades civis de
direito privado e sem fins l u c r a t i v o s . (S o s p e d r a , 1996, p. 61)
evidente que os particulares financiadores dos partidos e, em
especial, das cam panhas eleitorais, so pessoas que tm interesse nos
resultados: todos aqueles que financiam as atividades partidrias con
seguem que lhe fique aberta um a via para a obteno de favores e be
nefcios. O u com o diz com propriedade Key, quem paga o gaiteiro diz
o que ele deve tocar, e esta , com freqncia a histria das finanas do
partido n um a democracia ( K e y Jr .: 1962, p. 741).
No elenco de fontes financiadoras de origem privada, podem
ser agrupados, de um lado os recursos oriundos do prprio partido e
de outro os que vm de entes privados estranhos agremiao. No p ri
m eiro caso esto:
a) as contribuies dos filiados;
b) as contribuies dos ocupantes de cargos pblicos e dos
candidatos;
c) os recursos de origem patrim onial;

322 O te x to d o a u to r esp a n h o l m e re c e especial a te n o p a ra esta p a rte d o e stud o , e servir d e base p a ra o


d e se n v o lv im e n to d o texto.

230
d) os recursos oriundos da venda de publicaes e de outras atividades
capazes de produzir renda.
D entre os recursos provenientes de entes privados, situam-se:
a) doaes e contribuies;
b) emprstimos;
c) atividades espordicas de natureza empresarial,
d) receitas atpicas.
Rpida anlise de tais tpicos deve ser feita em seguida.
A ) As contribuies dos filiados - Estas so a prim eira e imediata
fonte de financiam ento dos partidos. O riundas de um a prtica
iniciada pelos partidos de massa, podem ser de m aior ou m enor porte,
dependendo do nm ero de filiados e da condio econm ico-financeira
predom inante. O nm ero de filiados tem um a relevncia m uito grande
para o partido, pois se de um lado evidencia a sua fora que pode se
transform ar em potncia eleitoral, serve igualmente para explicar a
origem de recursos financeiros para custeio das atividades regulares
perm anentes da instituio.
B) As contribuies dos ocupantes de cargos pblicos e dos
candidatos - M uitos so os partidos polticos que cobram dos candidatos
a candidato um a contribuio financeira que pode funcionar como
um a espcie de jia para que o partido o aceite com o postulante a cargo
eleitoral. A seu lado existe a regra estatutria em vrias agremiaes de
que os seus partidrios, u m a vez eleitos, contribuam norm alm ente para
o caixa do partido com um percentual sobre sua rem unerao do cargo
que ocupa, seja parlam entar ou executivo, p o r eleio ou nomeao.
No se trata mais, como dantes, de simples donativos, porm
tais recursos vm envolvidos pela no rm a de um a contribuio
compulsria, que passa a garantir um a receita regular para a agremiao.
Tais contribuies, ademais, podem se revestir do carter de multas
impostas p o r infrao, ou pela disciplina do grupo, ou ainda pelo
descum prim ento de deveres parlamentares.
Em conseqncia, m uitos partidos polticos, quando assumem
o Governo am pliam substancialm ente o nm ero de cargos de livre
nomeao e exonerao, e os preenche com participantes do partido, a
fim de que possa, deste m odo, aum entar a arrecadao das contribuies
para o caixa d o partido.

231
C) Os recursos de origem patrimonial. - O partido poltico, como
evidente, no um a entidade com finalidades lucrativas e, por isso, no
de se esperar que seu patrim nio venha a gerar receitas, com o atividade
normal. Ademais, o patrim nio de um partido poltico, do ponto de
vista imobilirio, m uito restrito, tanto assim que norm alm ente muitos
deles dispem de espaos nos prdios do Congresso Nacional para
sediar a adm inistrao n acio n al A prpria legislao brasileira adm ite
que os partidos polticos devidam ente registrados no TSE possam usar,
gratuitamente, escolas pblicas e Casas Legislativas para a realizao de
suas reunies ou convenes/^^
No entanto, perfeitam ente possvel que em alguns casos exis
tam imveis destinados a sediar os rgos do partido e, a seu lado um
patrim nio mobilirio, especialmente equipam ento para as atividades
regulares e para as cam panhas eleitorais, que podem ser, em determ i
nadas circunstncias, locados a terceiros, para a realizao de reunies
e propaganda, com o carros de som e similares. E esta ser um a eventual
fonte de renda interna do partido.
D) Os recursos oriundos da venda de publicaes e de outras ati
vidades capazes de produzir renda. - M esmo no tendo finalidades lu
crativas, nada im pede que um partido poltico produza material de di
vulgao de suas idias e de suas teses polticas, sociais e econmicas.
Material impresso, como livros, revistas e jornais, e hoje em dia, m ate
rial adequado aos meios eletrnicos de com unicao de massa (discos,
vdeos, e similares).
A im prensa um meio de com unicao que pode ser adequada
m ente usado para a inform ao e o proselitismo polticos. E a venda do
material produzido para este fim igualmente um a fonte de renda para
a entidade.
Hoje em dia, essas atividades esto com um p o d er bem m enor do
que nos m eados do Sculo XX, dos anos 30 aos anos 60, quando o n a
zismo usava o rdio para a divulgao das suas mensagens e dos discur
sos hitleristas; quando jornais partidrios, especialmente da im prensa
comunista, o mais clebre de todos n o m u n do ocidental tendo sido o
VHumanit, do Partido C om unista Francs. No Brasil, diversos foram

323 0 art. 51 d a Lei n . 9.096, d e 1995, que, adem ais, respo n sab iliza o p a rtid o politico pelos d a n o s c a u s a
d o s co m a realizao d o evento.

232
OS rgos de cunho socialista e com unista que existiram, desde antes
da era varguista e at o regime militar, com o Voz Operria, Problemas,
de cunho nacional. E diversos jornais locais, com o a Folha do Povo, no
Recife, todos vendidos em bancas e rendendo para o partido custear as
despesas de publicao.
O utras atividades podem vir a produzir renda para os trabalhos
partidrios perm anentes ou de cam panha eleitoral, como, p o r exemplo,
almoos com militantes e simpatizantes em to rn o de lderes e eventuais
candidatos a cargos eletivos, todos eles destinados a angariar recursos
para a cam panha, e outros tipos de reunies festivas.
A par dessas receitas, provenientes de fontes internas dos p ar
tidos polticos, muitas outras podem existir, de carter privado, cujas
fontes so externas ao partido, como se ver a seguir, detalhadamente:
A ) Doaes e contribuies - norm al u m partido poltico buscar
junto aos seus simpatizantes, seja em poca de cam panha eleitoral, seja
para atender a espordicas necessidades de fluxo de caixa, doaes, na
m aior parte das vezes, financeira.
Diz-se que podem as doaes ser eventualm ente financeiras, p o r
que existem outras doaes realizadas em bens e servios para os p ar
tidos ou candidatos, com o o aporte de cartazes, faixas, financiamento
de horas de estdios de gravao para produo de fitas de som ou de
vdeo para as cam panhas. No s para as cam panhas eleitorais, mas
igualmente para as de referendo, com o j ocorreu, inclusive no Brasil.
O u mesm o para o funcionam ento regular do partido. aquilo que a lei
brasileira sobre partidos polticos denom ina de doaes em dinheiro
ou estimveis em dinheiro.
norm al que a doao feita a um partido poltico tenha como
um dos fundam entos a simpatia do doador pelas idias ou program a
da entidade. No entanto, tam bm sempre foi com um , no Brasil, em re
as onde o antigo Partido Com unista, ento na clandestinidade, recebia
financiam ento de empresrios, o que se chamava de seguro de vida
poltico. No era excepcional que os em presrios financiassem, sim ul
taneam ente, partido de governo e partido de oposio, norm alm ente os
prim eiros vinculados aos proprietrios de terras, industriais e com er
ciantes, e estes ltim os de linha esquerdista.
B) Emprstimos - O recurso ao crdito po de ser usado pelos p a r

233
tidos polticos para o financiam ento das atividades regulares e para co
bertura dos custos de cam panhas. Em prstim os bancrios podero ser
obtidos de bancos privados ou governamentais, com juros subsidiados,
diferentem ente da cesso de recursos a outras entidades ou indivduos.
Tais emprstimos, na verdade, constituem um meio indireto de subs
dio entidade para o financiam ento de suas atividades regulares ou das
cam panhas eleitorais.
C) Atividades espordicas de natureza empresarial - No norm al
u m partido poltico se dedicar a atividades empresariais. Alm de espo
rdicas, n a sua m aior parte no tm obtido o sucesso adequado. Mas,
em alguns casos, possvel que a entidade disponha de instrum entos de
produo que possam ser usados para outras finalidades, alm daquelas
de interesse direto do partido. O exemplo clssico o da existncia de
u m parque grfico, norm alm ente usado para im prim ir jornal ou outra
literatura do partido, e ser usado em horas ociosas p ara produzir para
terceiros, m em bros ou no do partido, agindo empresarialmente.
D) Receitas atpicas - As receitas atpicas so, na m aior parte das
vezes de difcil explicao, pois resultam de atividades que possam ser
consideradas ilegais, ou se aproxim em bastante desse campo.
A prim eira delas a de doaes de origem estrangeira, as quais,
em praticam ente todos os sistemas polticos, so proibidas, porque
um m ecanism o de ingerncia n a poltica interna ou externa do Estado
que a recebe. Mas no estranha ao m undo partidrio essa prtica, e as
grandes potncias sempre encontraram u m m eio de rem eter recursos
financeiros ou materiais para os partidos polticos que possam dissemi
n ar idias em seu prol, para a sua m anuteno e equipam ento ou para
a realizao de cam panhas eleitorais. Os antigos partidos comunistas,
no m undo inteiro, sempre tiveram ligaes, no s ideolgicas como
financeiras, com o Partido C om unista da Unio Sovitica. Os p arti
dos polticos alemes, ou fundaes a eles ligadas, entidades dos Esta
dos Unidos, nos tem pos da guerra fria, principalm ente, pases rabes
na luta contra os israelenses, sempre canalizaram recursos financeiros
para os partidos polticos locais poderem realizar atividades tendentes
a influenciar a opinio pblica ou as atividades governam entais ou p ar
lamentares n um a ou noutra direo.
A seu lado, a cobrana de comisses para influenciar em decises

234
governam entais para obteno de contratos com o governo, neste caso
apenas se considerando a atividade de cobrana deste tipo quando o re
sultado seja dirigido ao caixa do partido e no para os seus integrantes,
que podero at, igualmente, usar tais recursos para o financiamento
de suas cam panhas eleitorais. A prtica da licitao para a escolha dos
contratantes para fornecim ento de bens e servios, em determ inadas
circunstncias, dim inui ou im pede esse tipo de obteno fraudulenta
de recursos, mas em todos dos lugares do m u n do em que se adotam
estes mecanismos, existem as vlvulas de escape para a contratao
sem concorrncia, quando as empresas ligadas aos partidos ou a lideres
partidrios (ou m esm o de propriedade destes) so agraciadas com as
contrataes.
Do mesm o m odo se inclui neste tipo, pela sua enorm e proxim i
dade, o trfico de inform aes privilegiadas. A atividade, considerada
crim inosa, usada, do mesm o m odo, para o financiam ento partidrio
ou de alguns de seus membros. No se deve incluir neste entendim ento
o uso de tais mecanism os apenas para am pliar a riqueza particular dos
polticos, o que, tam bm atividade crim inosa, no se liga necessaria
m ente s tarefas partidrias.
O utro m odo de financiam ento indireto das atividades partidrias
a cesso de servidores pblicos para trabalhar no partido, em detri
m ento de suas atividades regulares na adm inistrao, ou em empresas
pblicas.

3. O FIN A N CIA M EN TO PBLICO D O S PARTIDOS PO L TIC O S.

Em contrapartida, h a posio de que o financiam ento dos p ar


tidos polticos, seja para a sua m anuteno, seja para as cam panhas elei
torais, deve ser de cunho pblico. Os recursos, na sua m aior parte, ou
mesm o na totalidade, devem ser oriundos dos cofres governamentais.
F undam enta esta corrente a alegao de que o aporte financei
ro pblico daria possibilidade aos partidos polticos pequenos e p o
bres para participar da com petio poltica. C om as necessidades cada
vez maiores de recursos para as cam panhas eleitorais, especialmente
para atender a propaganda e as atividades de aliciamento de eleitores
para ingresso no partido, ou para que votem nos candidatos do partido

235
no dia da eleio, argum enta-se que o partido que disponha de m aior
som a de recursos ter oportunidades m aiores de vitria do que os mais
fracos economicamente.
A anlise de S o s p e d r a , neste ponto, elucidativa: O financia
m ento pblico veio obedecer, ademais, a outras trs razes de im por
tncia: ao fracasso das regras destinadas a lim itar os gastos eleitorais,
ao custo crescente das cam panhas eleitorais conduzidas nos moldes da
publicidade comercial e ao crescente reconhecim ento legal do papel
pblico que os partidos desem penham . Finalmente, mais como critrio
de legitimao que outra coisa, cabe aduzir os argum entos baseados no
estabelecimento de um certo grau de igualdade na com petio eleito
ral {S o s p e d r a , 1996 p. 81).
O que se pretende, igualmente, evitar com o financiam ento p
blico, controlado pelo rgo que supervisiona a atividade eleitoral, a
corrupo e o m au uso dos recursos de origem privada.
O financiam ento estatal dos partidos polticos se amplia cada vez
mais face ao crescimento desm esurado dos seus gastos, especialmente
nas cam panhas polticas, com os novos meios de com unicao de m as
sa. a s s i m n a A r g e n t i n a , ( N a t a l e , 1979, p. 95) na F ran a,^^' ( N a t a -
LE, 1979, 95) na S u c i a . ( N a t a l e , 1979.p. 96.) J na Alemanha, que
inicialmente entendia que o Estado deveria assum ir os custos eleitorais,
a C orte Constitucional entendeu que esta contribuio era inconstitu
cional, pelo fato de poder criar dependncia do partido em relao ao
governo.-'^' ( N a t a l e , 1979, p. 95)
A idia de financiam ento pblico das cam panhas eleitorais e dos
partidos polticos antiga, pois na Inglaterra e na Frana rem ontam
prim eira m etade do Sculo XX. Torna-se mais com um nos anos sessen
ta e se torna atividade regular nos anos setenta, sobretudo nos pases
europeus (Sucia, 1966; Repblica Federal da Alem anha, 1967; D ina
m arca e Finlndia, 1969; Noruega, 1970; Estados Unidos, C anad e It
lia, 1974, etc.)

324 A d o ta em te rm o s d e c o n trib u i o m o n e t ria p ro p o rc io n a l a o n m e ro d e vo to s ob tid o s nas elei


es. A dem ais, os p a rtid o s po ltico s t m fra n q u ia postal, telefnica e d c tra n sp o rte .
325 N a F ran a o E sta d o a ssu m e n o s os c ustos eleitorais, c o m o ta m b m os d a s tra n sm iss e s d e rdio e
d e televiso, e co n trib u i p a ra os gastos do s candid atos.
326 A Suci-i s u b sid ia o s p a rtid o s polticos.
327 NATALE, cita n d o u m a d eciso d e 1966.

236
Os m ecanism os de financiam ento pblico, direto ou indireto, so
classificados p o r S o s p e d r a no seguinte elenco: SOSPEDRA, 1996 p. 82
1) Limitao dos gastos:
a) dos candidatos;
b) dos partidos;
c) de terceiros.
2) Regulamentao das doaes e contribuies:
a)individuais;
b) de pessoas jurdicas, em especial de empresas e
sindicatos;
c) proibio de doaes p o r estrangeiros;
3) M edidas fiscais especiais:
a) incentivos fiscais;
b) isenes;
4) Financiam ento pblico:
a) dos partidos;
b) de candidatos;
5) Financiam ento indireto:
a) espao no rdio e televiso;
b) locais;
c) subsdios im prensa e a organizaes dependentes.
Em seguimento, ser procedida um a rpida anlise de tais
tpicos.
A limitao dos gastos - O prim eiro aspecto a ser considerado no
que concerne ao financiam ento pblico (e m esm o de origem privada)
dos partidos e cam panhas polticas o do estabelecimento de um lim i
te para as despesas realizadas nas cam panhas. O limite pode ser rela
cionado com o partido com o um todo, com cada um dos candidatos
registrados e, finalmente, estabelecer u m parm etro para o que podem
terceiros interessados contribuir para o financiamento.
adequado que a lei estabelea um a lim itao para as despesas
eleitorais, a fim de que seja im pedido o desequilbrio entre os diversos
grupos, pois sem esta providncia poder desaparecer a igualdade de
oportunidades entre os partidos.

237
D ependendo do sistema, pode haver apenas o financiamento
pblico para os partidos polticos, ou apenas para os candidatos. O u
tros, ademais, adotam o financiam ento tanto ao partido como entidade
quanto aos candidatos individualmente.
Estes gastos podem ser controlados pelo Governo e em alguns
pases as contribuies eleitorais ou partidrias podem ser deduzidas
para efeito do Im posto sobre a Renda.
Muitos so os sistemas que estabelecem regulamentao das d o
aes e contribuies: no s as individuais, com o as de pessoas ju r
dicas, em especial de empresas e sindicatos. Com o se disse antes h
sempre proibio de doaes p o r estrangeiros.
O financiamento pblico dos partidos polticos pode ser direto
ou indireto. Na prim eira hiptese, o Estado distribui recursos entre as
agremiaes registradas; na outra, assume determ inados gastos ou con
cede isenes fiscais ou incentivos.
No caso de financiam ento indireto com a cobertura dos gastos de
cam panha, norm al o financiam ento pela concesso gratuita para os
partidos e candidatos dos tem pos na program ao de rdio e de televi
so, isoladamente ou em redes.
norm al que os governos perm itam aos partidos polticos o uso
de espaos pblicos para a realizao de suas atividades. Em muitos
casos, esta cesso gratuita, noutras apenas cobrada um a taxa sim
blica. Muitos partidos polticos tm sua sede principal localizadas nos
Palcios dos Congressos, com o se disse antes, ou em outros prdios
pblicos, sendo este o endereo perm anente da entidade.
Tambm existe a cesso de prdios pblicos para a realizao de
convenes ou outras reunies, sejam estas restritas a filiados ou aber
tas ao pblico em geral. Pode-se estender a noo de cesso de espaos
pblicos ao uso de vias pblicas para a realizao de manifestaes, tais
com o passeatas e comcios.
No Direito brasileiro, a garantia constitucional do direito de reu
nio est fixada no inciso XVI do art. 5 do texto de 1988, ao assegurar
que todos podem reunir-se pacificamente, sem armas, em locais abertos
ao pblico, independentemente de autorizao, desde que no frustrem
outra reunio anteriormente convocada para o mesmo local, sendo ape
nas exigido prvio aviso autoridade competente.

238
A regra de 1946 era de cunho mais amplo, quando dizia que to
dos podem reunir-se, sem armas, no intervindo a polcia seno para
assegurar a ordem pblica. Com esse intuito, poder a polcia designar
0 local para a reunio, contanto que, assim procedendo, no a frustre ou

impossibilite.
Com base nessa norm a constitucional tem -se com o corolrio a
lei sobre o direito de reunio, que trata da fixao anual, pela autori
dade policial de m aior categoria, das praas destinadas a comcios, nas
cidades.
Se, porm , a fixao se fizer em lugar inadequado que importe,
de fato, em frustrar o direito de reunio, qualquer indivduo poder re
clam ar autoridade policial indicao de lugar adequado. A autoridade
ter dois dias para providenciar e, se no o fizer, ou indicar lugar inade
quado, poder o reclamante im petrar ao Juiz com petente m andado de
segurana que lhe garanta o direito de comcio, em bora no pretenda
n o m om ento realiz-lo. Em tal caso, caber ao Juiz indicar o lugar apro
priado, se a polcia, modificando o seu ato, no o fizer.
A celebrao do comcio, em praa fixada para tal fim, independe
de licena da polcia; m as o prom otor do mesmo, pelo m enos vinte e
quatro horas antes da sua realizao, dever fazer a devida com uni
cao autoridade policial, a fim de que esta lhe garanta, segundo a
prioridade do aviso, o direito contra qualquer que no m esm o dia, hora
e lugar, pretenda celebrar outro comcio.^-^
De acordo com a legislao brasileira, assegurado ao partido
poltico com estatuto registrado no Tribunal Superior Eleitoral o direi
to utilizao gratuita de escolas pblicas ou Casas Legislativas para a
realizao de suas reunies ou convenes. A entidade se responsabi
liza, no entanto, pelos danos porventura causados com a realizao do
evento.^^"^
Podem ocorrer subsdios aos jornais e demais publicaes p a r
tidrias.
Ademais, existem as isenes tributrias concedidas a partidos
polticos e, em certas situaes, s entidades que lhe so dependentes.

328 Lei n." 1.20/, d e 25/10 /1 95 0 - D O U 27/10/1950. D isp e so b re o D ire ito d e R eu n io, art. 3'"-
329 Lei n." 9096, de 19/9/1995. art. 51.

239
4. O SISTEMA N ORM A TIVO BRASILEIRO: A ISENO
TRIBUTRIA.

A prim eira questo relativa s finanas dos partidos polticos no


Brasil a da iseno tributria assegurada pela Constituio Federal,
desde o texto de 1946. Esta regra foi alterada pela EC-18, de 1965/^'
que determ inou a disciplina da questo p o r lei com plem entar (e no
mais p o r lei ordinria), voltou em 1967 com os requisitos a serem d e
term inados em lei (ordinria, portanto);"'^ regra repetida no texto de
1969. N a Constituio de 1988, a m atria est no art. 150, VI.
Nesta passagem, o Texto Bsico veda s trs rbitas de Poder a
instituio de im postos sobre o patrim nio, renda ou servios dos p ar
tidos polticos, inclusive suas fundaes, ficando claro no 4 que essas
vedaes com preendem som ente o patrim nio, a renda e os servios,
relacionados com as finalidades essenciais nelas m encionadas.
Por essa razo, quando foi vetado o dispositivo do projeto da
lei sobre Partidos Polticos, que estendia essa im unidade tributria aos
institutos dos partidos, nas razes do veto, o Vice-Presidente M a r c o
M a c i e l fundam entou sua inconform idade no fato de que o projeto
extrapolava o previsto naquele artigo, o que dem onstrava vcio de in-
constitucionalidade. A regra legal ultrapassava os parm etros fixados
no texto da Constituio Federal citado.

5. O SISTEMA LEGAL D E FINA N CIAM EN TO , N O BRASIL.

N o Brasil, a Lei nova sobre Partidos Polticos trata da criao do


Fundo Especial de Assistncia Financeira aos Partidos Polticos (Fundo
Partidrio), adotando, com isto, u m sistema misto de financiamento,

330 C onstituio de 1946, art. 31, V. b - U nio, aos Estados, ao D istrito Federal e aos M unicpios vedado:
V - la n a r im p o s to sobre:
b) te m p lo d e q u a lq u e r culto, be n s e servios de p a rtid o s polticos, instituies d e ed u ca o e assistncia
social, desd e que as suas re n d a s seiam ap licadas in te g ra lm e n te n o pas p a ra os respectivos fins.
331 E m e n d a C o n stitu cio n al n. 18, d e 1/12/1965, art. 2, IV, c:
A rt. 2 - E ve d ad o U nio, aos Estados, a o D istrito F ederal e aos M unicpios:
IV - c o b ra r im p o s to s sobre:
c) o p a trim n io , a re nd a o u servios d e p a rtid o s polticos e d e in stitu i es de ed u ca o o u de assistn
cia social, o b s erv ad o s os requisitos fixaclos e m lei co m ple m e ntar.
332 C o n stitu i o de 1967, art. 20 - v e d ad o U nio, aos Estados, a o D istrito federal e aos M unicpios:
III - c ria r im p o s to sobre:
c) o p a trim n io , a re n d a o u os servios d e p a rtid o s polticos e de instituies d e ed u ca o o u d e assis
t n c ia social, o b s erv ad o s o s requisitos fixados em lei.

240
um a vez que estaro presentes os recursos pblicos do Fundo Partid
rio ao lado daqueles oriundos de indivduos e entidades privadas.
Os recursos financeiros disponveis para os partidos polticos
aliam-se iseno tributria j garantida na Constituio desde 1946,
com o se viu.
As regras legais dispem sobre a limitao dos gastos eleitorais e
partidrios p o r indivduos e grupos, controla as doaes, prev o finan
ciam ento pblico pelo Fundo Partidrio ao lado dos recursos privados
para as cam panhas, trata do uso de transm isso gratuita de programas
de rdio e de televiso, com o se ver a seguir.
A legislao, no que concerne s receitas, fixa de logo as proi
bies ao recebimento de determ inados tipos de ajuda financeira, en
tendendo que a participao desses doadores no processo eleitoral e
partidrio com prom etem a lisura do pleito em especial e do sistema
com o um todo.
Assim, a Lei dos Partidos, ao lado da criao do Fundo P arti
drio, com o se ver adiante, fixou n o seu art. 31 algumas vedaes ao
partido poltico, im pedindo-o de receber, direta ou indiretam ente, sob
qualquer form a ou pretexto, certos tipos de contribuio ou auxlio p e
cunirio ou estimvel em dinheiro, de determ inadas procedncias. A
Lei n. 9.504, de 1997, ampliou o elenco de restries.
J no se fala apenas em partidos, mas igualm ente em candidatos,
aos quais se veda receber, direta ou indiretam ente, doao em dinheiro
ou estimvel em dinheiro, inclusive por m eio de publicidade de qual
quer espcie, procedente de:
I - entidade ou governo estrangeiros (regra nas duas leis);
II - autoridade ou rgos pblicos, ressalvadas as dotaes refe
ridas no art. 38 da citada lei, ^ que so as feitas p o r pessoas fsicas ou
jurdicas diretam ente no Fundo Partidrio;

333 A rt. 38. 0 F u n d o Especial d e A ssistncia F in a n c e ira aos P a rtid o s Polticos (P u n d o P a rtid rio ) c o n s
titu d o por:
I - m u lta s c p e n alid ad e s p e c u n i ria s aplicadas nos te rm o s d o C d ig o Eleitoral e leis conexas;
II - rec u rso s fin anceiro s qu e lhe forem d e stin a d o s p o r lei. em c a r te r p e rm a n e n te o u eventual;
III - do a e s de pessoa fsica ou jurd ica , efetuadas p o r in te rm d io de de p sito s ba n c rio s d ire ta m e n te
na c o n ta d o F u n d o Partidrio ;
IV - d o ta es o r a m e n t ria s d a U nio e m valo r n u n c a inferior, cad a ano, ao n m e r o de eleitores in scri
tos em 31 dc d e z e m b ro d o a n o a n te rio r ao d a p ro p o s ta o r a m e n t ria , m u ltip lic ad o s p o r trin ta e cinco
centavos de real, e m valores d e ago sto de 1995.
1 (V E T A D O )
2 (V E T A D O )

241
Ill - rgo da adm inistrao pblica direta e indireta (autarquias,
empresas pblicas ou concessionrias de servios pblicos, sociedades
de econom ia m ista ou fundao m antida com recursos provenientes do
Poder Pblico);
V - concessionrio ou perm issionrio de servio pblico;
V - entidade de direito privado que receba, n a condio de ben e
ficiria, contribuio com pulsria em virtude de disposio legal;
VI - entidade de utilidade pblica;
VII - cooperativa, entidade de classe ou sindical;
VIII - pessoa jurdica sem fins lucrativos que receba recursos do
exterior.
Houve ainda um a disposio que vedava ao partido poltico re
ceber recursos de instituto ou fundao de pesquisa e de doutrinao e
educao poltica, criado ou m antido com recursos do Fundo Partid
rio, que depois desapareceu.
Q uando a regra fala em rgos pblicos ou de utilidade pblica,
o faz no sentido o mais geral possvel, englobando os de cunho federal,
estadual, m unicipal ou distrital, vinculados a qualquer dos poderes. E
a referncia a entidade de classe ou sindical , igualmente, abrangente
p o r demais, nela se incluindo as entidades patronais ou de empregados,
bem como as de profissionais liberais e de qualquer outra profisso ou
atividade. a tentativa de evitar a participao dos grupos de presso
diretam ente sobre o partido poltico ou sobre os candidatos a cargos
eletivos.

6. OS BNUS ELEITORAIS DE 1994.

Em 1994, a legislao previa um sistema diferente para controle


da arrecadao de recursos. Cada partido poltico, recebendo as p re
vises de arrecadao e de gastos de cada circunscrio, acrescidos do
limite que fixasse para a eleio presidencial, solicitava ao M inistrio
da Fazenda a emisso de Bnus Eleitorais ao portad o r em valor corres
pondente ao total de gastos previstos pelo partido para todas as eleies
de disciplinadas pela Lei.^^^
Cabia ao M inistrio da Fazenda em itir os Bnus Eleitorais ao

334 L e in . 8.713, d e 30/09 /1 99 3 - D O U 01/10/1993.

242
portador, os quais tinham as seguintes caractersticas; I - indicar o va
lor em m oeda da doao, convertido em U nidade Fiscal de Referncia
(UFIR); II - ser previam ente num erados, para fins de identificao de
sua distribuio posterior aos partidos; e finalmente, III - ser emitidos
em valores variados. Ditos bnus eram im pressos com um canhoto,
pelo qual o Partido, o candidato ou a prpria Justia Eleitoral poderiam
controlar a arrecadao.
Recebidos os bnus eleitorais, o rgo de direo nacional do
partido repassava aos rgos regionais os Bnus correspondentes
respectiva circunscrio, os quais eram distribudos aos candidatos no
limite individual perm itido para seus gastos.
Deste m odo, toda doao a candidato especfico deveria ser fei
ta m ediante troca p o r bnus eleitorais, correspondente ao seu valor. E
m esm o os recursos prprios do candidato para serem utilizados em sua
cam panha, tinham de ser previa e integralmente convertidos em bnus
recebidos do Com it Financeiro.
O sistema de bnus eleitorais era o m ecanism o pelo qual preten
dia a Justia Eleitoral exercer o controle da arrecadao. Se cada Partido
tin h a recebido bnus em quantidade suficiente para atender s necessi
dades de arrecadao na sua circunscrio, posto que a docum entao
rem anescente (o canhoto) era o docum ento hbil para a escriturao
contbil. Saber-se-ia quem dava os recursos e a quem estes eram desti
nados.
A prpria lei, mesm o assim, estabeleceu as limitaes arrecada
o: era vedado, a partido e candidato, receber direta ou indiretam en
te doao em dinheiro ou estimvel em dinheiro, inclusive atravs de
publicidade de qualquer espcie, procedente de entidade ou governo
estrangeiro; rgo da adm inistrao pblica direta, ressalvado o Fundo
Partidrio, indireta ou fundao instituda em virtude de lei ou m a n
tida com recursos provenientes do Poder Pblico; concessionrio ou
perm issionrio de servio pblico federal, estadual, distrital ou m u n i
cipal; entidade de direito privado que receba, na condio de benefici
ria, recursos provenientes de contribuio com pulsria em virtude de
disposio legal; entidade declarada de utilidade pblica federal, esta
dual, distrital ou municipal; entidade de classe ou sindical; e, finalm en
te, pessoa jurdica sem fins lucrativos que receba recursos do exterior.

243
A desobedincia a este dispositivo, com o partido recebendo
recursos de origem vedada nesta Lei ou gastar alm dos limites esta
belecidos tinham um a sano direta: a entidade perderia o direito ao
Fundo Partidrio do ano seguinte.
Mas o sistema do Bnus Eleitoral foi furado quando se soube ter
havido candidato Presidncia da Repblica que recebia as doaes e
entregue Bnus em valor duplicadam ente superior ao recebido, carac
terizando ntida fraude eleitoral. O sistema no foi repetido na eleio
seguinte.

7. O FUNDO PARTIDRIO NA LEI BRASILEIRA.

No Brasil, a Lei nova sobre Partidos Polticos (n. 9.096, de 1995)


criou 0 Fundo Especial de Assistncia Financeira aos Partidos Polticos
(Fundo Partidrio), adotando, com isto, um sistema misto de finan
ciamento para partidos e cam panhas polticas, um a vez que estaro
presentes os recursos pblicos do Fundo Partidrio ao lado daqueles
oriundos de indivduos e entidades privadas.
O Fundo Partidrio constitudo de multas e penalidades p e
cunirias, recursos financeiros destinados p or lei, doaes de pessoas
fsicas e jurdicas e dotaes oramentrias.
Ao lado do Fundo Partidrio, controlado pela Justia Eleitoral,
os partidos polticos podero constituir seus prprios fundos, com d o
aes de pessoas fsicas ou jurdicas, desde que nestas doaes no se
incluam as proibidas no art. 31 da Lei.^'^
Os recursos do Fundo Partidrio sero aplicados sob a fiscaliza
o da Justia Eleitoral, que poder, a qualquer tempo, exam inar a sua
utilizao. Os recursos do Fundo Partidrio so provenientes do Tesou
ro Nacional, e consignados no O ram ento Federal. Estas somas ficam
disposio do TSE em conta especial no Banco do Brasil.^^^
A sua destinao a m anuteno do partido poltico, das suas se
des e servios, bem como o pagam ento do seu pessoal, sua propaganda
doutrinria e poltica, o alistamento e a cam panha eleitoral, bem como

335 Estas do a e s p o d e m ser feitas d ire ta m e n te aos rg o s d e d ire o p a rtid ria (n acio n al, estadu al ou
m u n ic ip a l). Estes re m e te r o aos rg o s su perio re s d o P a rtid o e Justia Eleitoral o d e m o n stra tiv o do
seu recebim ento , sua d e stin a o e o b a la n o co ntbil - art. 39, 1".
336 A rt. 40. 1" e 44, 2 d a Lei 9.096, d e 1995.

244
a criao e a m anuteno de um instituto de pesquisa e de doutrinao
e educao polticas.^^^
A Lei dos Partidos ainda determ ina que o estatuto partidrio
deve estabelecer especificamente os critrios de distribuio dos recur
sos do Fundo Partidrio entre os rgos de nvel municipal, estadual e
nacional que com pem o partido.^

8. AS DESPESAS PARTIDRIAS E DE CAMPANHA PERMITIDAS


NA LEGISLAO.

D a m esm a m aneira que a legislao cuida das receitas p artid


rias, estabelece parm etros para as despesas regulares de m anuteno
dos partidos e as realizadas para as cam panhas eleitorais.
corolrio da utilizao de recursos pblicos, bem com o de ori
gem privada, porm dedutveis dos tributos devidos, a necessidade de
u m a transparncia em relao origem e utilizao desses recursos.
Da a necessidade de se estabelecer, com o decorrncia do sistema
de financiam ento das atividades partidrias e das cam panhas eleitorais,
da divulgao das contas das agremiaes. Em conseqncia, as p ro
vidncias estatudas na Lei dos Partidos Polticos, de que as entidades
apresentem suas contas Justia Eleitoral, esta as faa publicar e p erm i
ta o seu exame pelas agremiaes congneres. ^
A Lei n. 9.504, de 1997, estabeleceu mecanism os de controle da

337 A rt. 44. O s re c u rso s o r iu n d o s d o F u n d o P a rtid rio s ero aplicados:


I - n a m a n u te n o das sedes e serv ios d o p a rtid o , p e rm itid o o p a g a m e n to d e pessoal, a q u a lq u e r
ttulo, este ltim o at o lim ite m x im o de v in te p o r cen to d o to ta l recebido;
II - n a p ro p a g a n d a d o u trin r ia e politica;
III - n o a lis tam en to e ca m p a n h a s eleitorais;
IV - n a cria o e m a n u te n o d e in s titu to o u fu n d a o d e p esq u isa e d e d o u trin a o poltica, s end o
esta aplicao de, n o m n im o , vin te p o r c en to d o total recebido.
1". N a p re sta o de co n ta s dos rg o s de dire o p a rtid ria de q u a lq u e r nvel d e v em ser d is c r im in a
das as despesas realizadas co m re c u rs o s do F u n d o Partidrio, de m o d o a p e rm itir o co n tro le da Justia
Eleitoral sobre o c u m p rim e n to d o s incisos I e IV deste artigo.
2. A Justia Eleitoral p o d e , a q u a lq u e r te m p o , investigar so b re a ap licao de re c u rso s o r iu n d o s d o
F u n d o Partidrio.
338
339 A rt. 32, O p a rtid o est o b rig a d o a enviar, a n u a lm e n te , Justia Eleitoral, o b a la n o co n t b il d o exerc
cio findo, at o dia 30 d e abril d o a n o seguinte.
$ !" O b a la n o co ntbil d o rg o n a cio n al ser e n v ia d o ao T rib u n a l Su p e rio r Eleitoral, o d o s rgos
e stadu ais aos T ribu nais R egionais Eleitorais e o do s rg os m u n ic ip a is aos Juizes Eleitorais.
2" A Justia Eleitoral d e te rm in a , im e d ia ta m e n te, a p ub licao d o s b a la n o s n a im p r e n s a oficial, e,
o n d e ela n o exista, p ro c e d e afixao dos m e sm o s n o C a r t rio Eleitoral.
$ 3" N o a n o e m q u e o c o rre m eleies, o p a rtid o dev e env iar b a la n ce te s m e n sa is [ustia Eleitoral,
d u ra n te os q u a tro m eses a n te rio re s e d o s do is m eses p o sterio re s ao pleito.

245
arrecadao, da realizao de despesas e de responsabilidades p or um
e outro evento.
Assim, p or exemplo, d as seguintes responsabilidades aos p arti
dos polticos e seus respectivos candidatos durante a cam panha. A re
gra geral a de que as despesas da cam panha eleitoral sero realizadas
sob a responsabilidade dos partidos, ou de seus candidatos, e financia
das na form a desta LeiT"
Esta responsabiUdade solidria entre os partidos e candidatos,
que reponta n a citada Lei, vem do Cdigo Eleitoral de 1965, quando no
seu art. 241 j dispunha que toda propaganda eleitoral ser realizada
sob a responsabilidade dos partidos e p o r eles paga, im putando-se-lhes
solidariedade nos excessos praticados pelos seus candidatos e adeptos.
Juntam ente com o pedido de registro de seus candidatos, os p ar
tidos e coligaes com unicaro Justia Eleitoral os valores mximos
de gastos que faro p o r candidatura em cada eleio em que concorre
rem. Cada partido, como curial, deve estabelecer o seu oram ento de
receitas possveis e de despesas previstas, de m odo a no ultrapassar os
limites que ele prprio se imps.
No entanto, na hiptese de existir coligao partidria, cada p ar
tido que a integra fixar o valor m xim o de gastos de que trata este arti
go. um a salutar alterao da regra anterior. Na no rm a de 1995, estava
escrito: tratando-se de coligao, os valores m ximos de gastos deve
ro ser iguais para os candidatos de cada partido que a integra. Hoje, a
norm a de 1997 esclarece que cada partido, coligado ou no com outros,
estipula os seus gastos (e suas receitas, obviamente). Assim, na repar
tio do valor mxim o entre os candidatos, que no precisa ser igual,
podendo um candidato receber mais do que o outro. O que no pode
a som a de cada um ultrapassar o m xim o previsto pelo partido, como
ensina Jo e l C n d i d o . ( C n d i d o , 1998, p. 407). Em sentido oposto,
dizem F l e u r y e M e s s i a s : A despeito do entendim ento de muitos, em
nossa opinio, havendo coligao, os valores declarados p or cada p ar
tido no deveriam ser diferentes, na m edida em que a coligao tida
pela Justia Eleitoral com o nico partido, partido tem porrio. Na p r
tica tem prevalecido a tese de que, sendo o partido o responsvel pela
prestao de contas, m esm o havendo coligao, e cabendo ao partido

340 Lei n." 9.504. d e 1995, art. 17.

246
com unicar os gastos e no coligao, cada partido poder atribuir o
valor que m elhor entender a seus candidatos. ( F l e u r y F i l h o e M e s
sia s, 2 0 0 0 , p. 221).
Esta tese no prospera, em nosso entender, p o r duas razes: a
prim eira, de ordem legal, pela m udana da sistemtica, e hoje quem
fixa o valor m xim o dos gastos respectivos cada um dos partidos in
tegrantes da aliana eleitoral. O fato de haver coligao irrelevante,
um a vez que esta pode ser feita entre um partido grande, com muitos
candidatos na eleio proporcional, e outro, ou outros partidos m eno
res, com nm ero de candidatos m enos avultado. A diviso eqitativa
no ser possvel, m archando-se para um a proporcionalidade. Portan
to, sem sentido o entendim ento, que j foi norm a legal em 1995, de que
os gastos deveriam ser repartidos eqitativamente.
Na oportunidade, acena a lei com a penalidade: quando o candi
dato ou o dirigente partidrio gastar recursos alm dos valores declara
dos nos term os do citado artigo, fica sujeito o responsvel ao pagam en
to de um a multa, no valor de cinco a dez vezes a quantia em excesso.
Cada partido constituir comits financeiros, com a finalidade de
arrecadar recursos e aplic-los nas cam panhas eleitorais. Estes comits
devem ser constitudos para cada um a das eleies, as m ajoritrias e
as proporcionais, para as quais o partido apresente candidato prprio,
podendo haver reunio, n um nico comit, das atribuies relativas s
eleies de um a dada circunscrio. Q uando da eleio presidencial,
obrigatria a criao de comit nacional e facultativa a de comits nos
Estados e no Distrito Federal, mas som ente quando o partido lanar
candidato mais alta M agistratura da Nao.
Criados pelo partido at 10 dias teis, contados da conveno
para a escolha dos seus candidatos, estes comits financeiros sero re
gistrados, at cinco dias aps sua constituio, nos rgos da Justia
Eleitoral aos quais com pete fazer o registro dos candidatos respectivos.
No entanto, o candidato a cargo eletivo que far, diretamente ou
por intermdio de pessoa por ele designada, a administrao financeira
de sua campanha, o caixa ou tesoureiro da campanha. Esta adm inistra
o financeira usar os recursos repassados pelo comit, inclusive os re
lativos cota do Fundo Partidrio, os recursos prprios do candidato ou
doaes de pessoas fsicas ou jurdicas, na form a estabelecida nesta Lei.

247
Deste modo, ele o nico responsvel pela veracidade das in
formaes financeiras e contbeis de sua cam panha, devendo assinar a
respectiva prestao de contas sozinho ou, se for o caso, em conjunto
com a pessoa que tenha designado para essa tarefa. O adm inistrador
p oder assinar junto com o candidato, mas no pode assinar sozinho, o
que a lei limita ao candidato.
Todos os partidos e candidatos so obrigados a abrir conta b an
cria, na qual ser feito todo o m ovim ento financeiro da cam panha.
Apenas a lei ressalva os casos de candidaturas de Prefeitos e Vereadores
em m unicpios com menos de 20 mil eleitores, ou naqueles em que no
haja agncia bancria. Por sua vez, os bancos so legalmente obrigados
a proceder abertura das contas dos candidatos ou dos p a r t i d o s . E s
tas contas bancrias tm sua abertura em decorrncia de exigncia legal
e, portanto, no pode o banco criar restries a essa abertura de conta,
qualquer que seja o tipo de conta, conta-corrente, de poupana, etc., ou
a fixao de valor m nim o de depsito ou m ovimentao.
Pessoas fsicas podero fazer doaes em dinheiro - ou estim-
veis em dinheiro - para as cam panhas eleitorais, mas somente a partir
do registro dos comits financeiros dantes m encionados. Tais contri
buies tm os seus limites mximos prefixados em lei, a qual, ademais,
dever ter o correspondente recibo, em itido na form a fixada na lei/^^
A lei especifica as despesas que podem ser aceitas pela Justia

341 Lei n. 9.504, d e 1995:


A rt.22 - ob rig a t rio p a ra o p a rtid o e p a ra os can d id a to s a b rir co n ta ba n c ria especfica p a ra registrar
to d o o m o v im e n to fin an ceiro d a ca m p a n h a .
1 O s b a n c o s so o b rig a d o s a aca ta r o p e d id o d e a b e r tu ra d e c o n ta de q u a lq u e r p a rtid o o u c a n d id a
to e sc o lh id o e m conveno, d e stin a d a m o v im e n ta o finan ceira d a c a m p a n h a , sen d o -ih e s v e dad o
c o n d ic io n -la a de p sito m n im o .
2" O disp o sto n este artig o n o se aplica aos casos d e c a n d id a tu ra p a ra Prefeito e V ereado r e m M u n i
cpios o n d e n o haja ag ncia ba n c ria, b e m c o m o aos casos de c a n d id a tu ra p a ra V eread or e m M u n ic
pios c o m m e n o s d e v in te m il eleitores.
342 Lei n . 9.504, d e 1995,
A rt. 23 - A p a rtir do registro do s c o m it s financeiros, pe sso as fsicas p o d e r o fazer do a e s em d in h e i
ro ou estim ves e m d in h e iro p a ra ca m p a n h a s eleitorais, o b e d ec id o o dis p o sto n e sta Lei.
1 As d o a e s e co n trib u i e s de q u e tra ta este artig o ficam lim itadas;
I - n o caso de pessoa fsica, a dez p o r c en to do s re n d im e n to s b ru to s auferido s n o an o an te rio r eleio;
II - n o caso em q u e o c a n d id a to utilize re c u rso s p r p rio s, ao valo r m x im o de gastos estabelecido pelo
seu p a rtid o , n a fo rm a d esta Lei.
4 2 T oda d o a o a c a n d id a to especfico o u a p a rtid o de v er fazer-se m e d ia n te recibo, e m form u lrio
im presso, seg u n d o m o d e lo co n sta n te d o Anexo.
$ 3 * A d o a o d e q u a n tia acim a d o s lim ites fixados neste a rtig o sujeita o in fra to r a o p a g am en to dc
m u lta n o valor d e cin c o a de z vezes a q u a n tia e m excesso.
4 D o a e s feitas d ire ta m e n te nas co n ta s de p a rtid o s e can d id a to s d e v ero ser e fe tu a d as p o r m e io de
c h eq u e s c ru z ad o s e nom inais.

248
Eleitoral Tais gastos eleitorais so sujeitos aos registros contbeis que
perm itam sua fiscalizao, e somente p o dem ser realizados dentro dos
limites fixados na lei. A no rm a que divulga o elenco esclarece que o
m esm o no exaustivo, ao usar a expresso 'dentre outros'\
So eles os seguintes;
I - confeco de material impresso de qualquer natureza e tam a
nho;
II - propaganda e publicidade direta ou indireta, por qualquer
meio de divulgao, destinada a conquistar votos;
III - aluguel de locais para a prom oo de atos de cam panha elei
toral;
V - despesas com transporte ou deslocam ento de pessoal a servi
o das candidaturas;
V - correspondncia e despesas postais;
VI - despesas de instalao, organizao e funcionam ento de C o
mits e servios necessrios s eleies;
VII - rem unerao ou gratificao de qualquer espcie a pessoal
que preste servios s candidaturas ou aos comits eleitorais;
VIII - m ontagem e operao de carros de som, de propaganda e
assemelhados;
IX - produo ou patrocnio de espetculos ou eventos p ro m o
cionais de candidatura;
X - produo de program as de rdio, televiso ou vdeo, inclusive
os destinados propaganda gratuita;
XI - pagam ento de cach de artistas ou anim adores de eventos
relacionados cam panha eleitoral;
XII - realizao de pesquisas ou testes pr-eleitorais;
XIII - confeco, aquisio e distribuio de camisetas, chaveiros
e outros brindes de cam panha;
XIV - aluguel de bens particulares para veiculao, p or qualquer
meio, de propaganda eleitoral;
XV - custos com a criao e incluso de stios na Internet;
XVI - multas aplicadas aos partidos ou candidatos p o r infrao
do disposto na legislao eleitoral.

249
9. FINANCIAMENTO DO USO DO RDIO E DA TELEVISO.

H um a sensvel diferena de tratam ento entre a propaganda p ar


tidria e eleitoral feita pelo rdio e pela televiso e os demais veculos de
propaganda, com o jornais, cartazes e similares.
que os jornais, os locais de fixao de grandes cartazes - outdo
ors - e similares, so de propriedade privada, enquanto as emissoras de
rdio e de televiso operam p o r concesso do Governo. Tais atos so da
com petncia do Poder Executivo, porm subm etidos apreciao do
Congresso Nacional.^'^
Deste modo, pode a Lei dispor sobre o uso do tem po concedido.
Esta prtica existe desde m uito tempo, com a possibilidade de uso das
emissoras de rdio e de televiso para a propaganda partidria e, nas
pocas prprias, da propaganda eleitoral. Hoje em dia, tal possibilidade
se estende tam bm aos canais de televiso p o r assinatura, ao lado das
emissoras de canal aberto.
No que interessa em term os de financiam ento dos partidos, a lei
diz que as agremiaes partidrias tm direito ao acesso gratuito ao
rdio e televiso.^'^^ Q uer dizer, os partidos polticos no pagam s
emissoras pelo uso dos canais de som e de som e imagem.
Mas no quer dizer que haja prejuzo para as emissoras, um a vez
que estas so ressarcidas das despesas com tais emisses. Diz a lei, ex
pressamente que fls emissoras de rdio e televiso tm direito a compen
sao fiscal pela cedncia do horrio gratuito previsto nesta lei.
As norm as sobre propaganda em outdoors e em jornais tm p ro
cedimentos de controle, os quais, se desobedecidos, geram multas para
os infratores, multas estas que sero incorporadas ao Fundo Partidrio.

10.0 CONTROLE LEGALMENTE EXIGIDO PARA AS FINANAS


PARTIDRIAS. A PRESTAO DE CONTAS.

A Constituio Brasileira de 1988, em seu art. 17, exige que cada


um dos partidos polticos preste contas Justia Eleitoral dos seus re-

343 C o nstitu io , art. 49 - d a c o m p c tc n c ia exclusiva d o C o n g re sso N acio nal - X II apreciar os atos de


c on ce ss o e re no va o d a co n cesso d e em isso ra s d e r d io e de televiso.
344 0 art, 47 d a Lei n." 9.504, de 1997.
345 Lei n. 9.096, d e 995, art, 45.

250
cursos financeiros. Por isso, a lei determ ina que a agremiao m ante
nha escriturao contbil, em todos os nveis de deciso, de m odo a
p erm itir o conhecim ento da origem de suas receitas e a destinao das
despesas.^^^
H dois mecanism os de prestao de contas, o do partido polti
co, regulada nos artigos 30 e seguintes da LPP e o dos candidatos, na Lei
n 9504, de 1997, nos artigos 28 e seguintes.
O controle dessas contas feito pela Justia Eleitoral, exam inan
do, em cada nvel poltico, nacional, regional ou municipal, no s o
balano anual,^**' com o as prestaes de contas e as despesas das cam
panhas eleitorais.^^ Se necessrio, poder requisitar para o exame das
contas 0 auxlio de tcnicos dos Tribunais de Contas, da Unio ou dos
Estados. A falta de prestao de contas, ou sua desaprovao (total ou
m esm o parcial), implica a suspenso da liberao de novas quotas do
Fundo Partidrio, sujeitando os responsveis s penas da lei, inclusive o
cancelamento do registro partidrio.^^^ Pode a Justia Eleitoral determ i
n ar o saneam ento das irregularidades existentes nas contas partidrias
ou de candidatos. Isto quer significar que o rgo partidrio respons
vel pelo com etim ento da irregularidade ser o nico penalizado com a
sano do caput do artigo m encionado, ou seja, a suspenso da libera
o de novas quotas do Fundo Partidrio e p unindo-se os responsveis
com as penalidades com inadas na lei, porm , sempre com relao
esfera p artidria responsvel pelo com etim ento da irregularidade, sem
contam inar os outros rgos que se com portaram adequadamente.^^
Neste sentido, a lei nova disciplinou diversam ente o procedim en
to sancionatrio, com o se ver a seguir:
N um prim eiro aspecto, determ ina a lei que a suspenso do re
passe de novas quotas do Fundo Partidrio no dever sacrificar as fi-

346 A rt. 30 da Lei n." 9.096, d e 1995.


347 O b a la n o a n u al a p re se n ta d o lu stia Eleitoral, a n u a lm e n te , at 30 d e abril d o a n o seguinte. Nos
a n o s d e eleies, a l m d o b a la n o anual, h a v er b a la n ce te s m ensais, n o p e ro d o d e 4 m eses antes e 2
m eses d e p o is d o pleito. O art. 33 d e ta lh a o q u e o b a la n o a n u al d e v er conter, m in im a m e n te .
348 N o caso d e c a m p a n h a eleitoral, o b rig a a lei q u e sejam c o n stitu d o s c o m it s d c dirig entes p a rtid rio s
especficos, p a ra m o v im e n ta o d o s re c u rso s financeiros d a c a m p a n h a , c arac te riz a n d o -s e a re s p o n sa
b ilidad e d o s dirig en tes, inclusive d o tesou reiro, os quais re s p o n d e r o civil e c rim in a lm e n te p o r q u a is
q u e r irreg ularidad e s. T e rm in a d a a c a m p a n h a eleitoral, os c o m it s a p re se n ta r o su as co n ta s e re c o lh e
r o os saldo s financeiros e v en tu a lm e n te a p u ra d o s [sobras de cam panha), te so u ra ria d o p a rtid o (art.
32.33 p 34).
349 A rt. 37 da Lei vigente.
350 2'' d o art. 37 da LPP.

251
nanas partidrias e, assim, tal suspenso dever ser aplicada de forma
proporcional e razovel, pelo perodo de um a doze meses, ou p o r meio
do desconto, do valor a ser repassado, da im portncia apontada como
irregular/^'
Consoante a lei nova, n o 6 sub analise, o exame da prestao
de contas dos rgos partidrios tem carter jurisdicional. C om este dis
positivo legal foi encerrada um a das grandes discusses a respeito da
natureza da deciso que apreciava as contas partidrias e eleitorais e,
portanto, dessa forma, essas decises perfazem coisa julgada, em tonos
materiais e formais, sem possibilidade de rediscusses futuras. ( A g r a ,
2010, p. 13).
Por outro lado, em sendo um a deciso jurisdicional a que de
saprova total ou parcialm ente a prestao de contas dos rgos p arti
drios, desta caber recurso para os Tribunais Regionais Eleitorais ou
para o Tribunal Superior Eleitoral, conform e o caso.
Tal recurso, diferentem ente de todos os demais recursos eleito
rais, que no podem ser recebidos com efeito suspensivo na form a do
art. 257 do Cdigo Eleitoral de 1965, o relativo desaprovao da pres
tao de contas ser sempre recebido com efeito suspensivo, conforme
a ressalva legal. E, como resultado desse recurso, as prestaes de con
tas desaprovadas pelos Tribunais Regionais e pelo Tribunal Superior
podero ser revistas para fins de aplicao proporcional da sano apli
cada, m ediante petio trazida aos autos da prestao de contas.
D enncia fundam entada de filiado, de delegado de partido, re
presentao do Procurador Geral ou iniciativa do Corregedor, poder
levar os Tribunais Eleitorais a determ inar o exame da escriturao de
partido, bem como de qualquer ato que possa violar prescries legais
ou estatutrias que disciplinem os filiados em m atria financeira. Para
tanto, poder at determ inar a quebra do sigilo bancrio das contas dos
partidos.^^^
Um partido poltico pode exam inar as contas dos outros, mensais
ou anuais. N a Justia Eleitoral, 15 dias depois de publicados os balanos

351 0 3- e m c o m e n to diz a in d a q u e alm d a san o d a su sp e n s o das q u o ta s d o F u n d o p a rtid rio , no


p o d e r ser aplicada a san o d e susp en so , caso a p re sta o d e c o n ta s n o seja julgada, pelo ju z o o u
trib u n al c o m p e ten te, ap s 5 (cinco) ano s d e su a ap rese n ta o
352 A rt. 35. Q u e b ra o sigilo b a n c rio das co n ta s d o p a rtid o , m a s n o das co n ta s de seus dirigentes. H u m
p ro je to e m c u rs o n o C o n g re sso N acio nal q u e tra ta d este assu nto, p e rm itin d o ig u a lm e n te o exam e das
c o n ta s do s dirig en te s partid rio s.

252
financeiros, ser aberto o prazo de 5 dias para impugnao. Em conse
qncia, poder, alm de impugn-las, relatar fatos e indicar provas,
pedindo a abertura de investigao de qualquer ato que viole as prescri
es legais e estatutrias que sujeitem partidos e respectivos filiados^^^.
As sanes a que podero ser subm etidos os partidos polticos
pelas violaes concernentes s norm as de contedo de controle finan
ceiro so relativas suspenso da liberao das quotas do Fundo P arti
drio: suspenso at que a Justia Eleitoral aceite esclarecimentos sobre
recursos de origem no m encionada ou no esclarecida; suspenso por
um ano, no caso de recebimento dos recursos financeiros vedados pela
lei; suspenso p o r dois anos, no caso de recebim ento de doaes cujo
valor ultrapasse o limite legal, acrescido de m ulta correspondente aos
valores que ultrapassarem tal limite.
Tais mecanism os, de controle das finanas dos partidos, refletem
o interesse cada vez crescente de controlar a origem dos recursos finan
ceiros de que dispem os entes partidrios para seu funcionam ento e a
realizao de suas cam panhas. preocupao m undial o controle das
finanas partidrias, pois com isto se im pede a deformao do processo
eleitoral fundado no m au uso dos recursos pblicos, por um lado, e
pelo abuso do poder econmico, por outro. Esta preocupao sempre
existiu, desde a Redemocratizao, quando j constavam na Lei de 1950
norm as a respeito do assunto, as quais, de certa form a foram repeti
das nas de 1965, 1971 e 1979. Por tais regras, pretendia-se controlar os
gastos eleitorais, fixando as quantias mximas que os seus candidatos
pudessem despender, pessoalmente, com a prpria eleio, e os limites
das contribuies e auxlios dos seus filiados,
Igualmente, pretendeu-se dar ao partido a gratuidade na publica
o de todos os docum entos e notas, o que foi igualmente vetado, por
inconstitucionalidade, eis que qualquer subsidio ou iseno tributria
somente poder ser concedido p o r lei especfica, o que no o caso.
Considera o sistema de especial im portncia a atividade p erm a
nente do partido, de um lado, e a existncia de um instituto desta or
dem. Assim, a Lei destina para a prim eira destas duas atividades um
mximo, e para a outra u m m nim o, da quinta parte (20%) da quota do
fundo que cabe ao partido para cada um a delas.

353 Pargrafo n ic o d o art, 35.

253
Pretende-se, com tais providncias, que no haja desculpas das
agremiaes para no se m anter em funcionam ento perm anente, a si
e a um a entidade subordinada, com a finalidade de realizar um dos
objetivos bsicos do partido poltico, que o de doutrinar o eleitor e,
especialmente, o seu filiado.

11. EFEITOS DOS FINANCIAMENTOS SOBRE OS PARTIDOS


POLTICOS.

Sem a m enor dvida que os financiadores dos partidos polticos


e das cam panhas eleitorais adm item a hiptese de haver um retorno,
seja em dividendos polticos, seja em vantagens sociais, econmicas e
financeiras, diretas e indiretas.
H, pois, que se distinguir entre o financiam ento pbUco e o fi
nanciam ento privado dos partidos polticos e, especialmente, das cam
panhas eleitorais em relao a candidatos a cargos executivos ou a ca
deiras parlamentares, no que concerne a um a eventual contraprestao
das agremiaes e candidatos aos seus financiadores.
No caso dos financiam entos privados, especialmente daqueles
oriundos de pessoas fsicas e de entidades jurdicas com fins lucrativos,
o retorno do financiam ento - o dividendo poltico- pode se realizar
em favores a ser obtidos da parte dos rgos pblicos, a realizao de
contratos sem licitao ou processo com petitivo semelhante, o apa
drinham ento poltico a candidatos a cargos pblicos que dispensem a
admisso p o r concurso pblico. claro que, naqueles pases em que
os processos competitivos so decorrentes de concursos ou certames
outros de carter pblico, as possibilidades so dim inudas. Mas, h
sempre um a via lateral, como a dispensa de licitao para certas con
trataes, a nomeao dos afilhados polticos para cargos de confiana.
Situaes que esto previstas em lei e que, em princpio, sendo rigoro
samente legais, podem , no entanto, estar longe dos princpios ticos.
com um que lderes do m undo dos negcios venham se tornar
lderes partidrios exatamente pelas facilidades que passam a obter no
trato com a coisa pblica, e o seu aporte de recursos financeiros ao p a r
tido torna os dirigentes da agremiao deles dependentes.N orm al que
determ inados indivduos endinheirados se candidatem a determ inados

254
cargos eletivos, com prem o m andato, com o se diz em linguagem cor-
rentia, exatamente para obter facilidades para a realizao dos interes
ses pessoais e empresariais.
Neste ponto, a via de m o dupla, eis que ao lado do interesse
do em presrio em se candidatar para, de posse do mandato, ter facili
dades no trato com as autoridades relacionadas com o seu negcio, h
igualmente interesse partidrio em que os endinheirados participem
das chapas a fim de contriburem pessoalm ente para o trabalho eleito
ral, em term os financeiros.'^"
O abuso do Poder Econm ico nos processos eleitorais j m ere
ceu, da parte do Autor, anlise especial em trabalho anterior, h mais
de 20 anos (nada m udou, portanto), quando foram estudadas situaes
em que candidatos endinheirados com pareciam a cidades interioranas,
em todo o Brasil, a fim de estabelecer acordos polticos pelos quais os
chefes polticos locais se com prom etiam a carrear a votao sob seu
controle para os candidatos que se com prom etessem a cobrir as despe
sas feitas pela m anuteno do eleitorado cativo.
Isto porque os chefes polticos do interior suportam de m odo
p erm anente o nus de um a clientela eleitoral, qual assistem antes, d u
rante e depois do pleito eleitoral. Fazem, em m atria assistencial, m uito
daquilo que caberia ao Poder pblico com petente executar atravs de
obras assistenciais que, ou no existem, ou funcionam mal em muitos
m unicpios. ( C a s t r o , 1976, p. 28).
No m encionado trabalho foi analisado o abuso do Poder E con
mico no processo eleitoral, nas suas diversas formas, inclusive n a h ip
tese em que determ inado candidato, pelo fato de ser rico, entendia que
p oderia fazer poltica e cam panha eleitoral com a arm a do dinheiro, e
at que ponto esta atividade considerada fraude lei e sancionada.
(R eis, 1982, p. 99).
O financiam ento pblico, n o entanto, altera o quadro, quando
perm ite ao partido se to rn ar m enos dependente dos autores das g ran
des contribuies financeiras. C om o diz S o s p e d r a , a relao dinheiro/

354 Muitaii vezes, este tip o d e c a n d id a tu r a de tal m o d o c o n s id e ra d o normal", q u e o c an d id a to se c o m


p ro m e te a, se eleito, n o rec eb e r os s u b sid ie s pela a tividad e p a rla m e n ta r, d o a n d o -o s a u m a en tid a d e
filantrpica; p o r o u tr o lado, c o rre n te que, n a s c a n d id a tu ra s ao S e n ado , u m do s su p len tes seja o fin a n
c ia d o r d a ch ap a e, d u ra n te o p e ro d o , lo n g o de 8 a n os, d o m a n d a to , o titu la r se afaste p a ra o su plen te
a ss u m ir o cargo.

255
p o d er ocorre entre as grandes empresas e os partidos burgueses, de um
lado, e de outro entre os partidos socialistas e as organizaes sindi
cais. Todavia, nada im pede que as linhas de financiam ento se cruzem e
grandes empresas, norm alm ente de posio poltica de direita, venham
a financiar partidos de esquerda, j sentindo o cheiro de um a possvel
virada no exerccio do Poder.
A idia bsica do financiam ento pblico dos partidos polticos e
das cam panhas eleitorais centra-se n o fato de que, em sendo os recur
sos oriundos do oram ento governamental, e divididos p o r um rgo
igualmente pblico, - no caso brasileiro, pela Justia Eleitoral - devero
estar submetidos a um m ecanism o de transparncia m aior do que os
oriundos do setor privado. E, em conseqncia, se saber at que ponto
os recursos pblicos estaro influindo nas condutas dos partidos e dos
candidatos a cargos eletivos.
O que se v, no entanto, a previso de despesas e a prestao de
contas, dos partidos e dos candidatos, apresentarem nm eros que, em-
piricamente, se nota que so pautados na irrealidade. N m eros finan
ceiros que, de nen h u m m odo, correspondem s necessidades bsicas do
material m nim o de um a cam panha eleitoral, so apresentados como
correspondendo totalidade das despesas legalmente permitidas.
Em sntese bastante elucidativa, P i l a r d e l C a s t i l l o estabelece
as suas posies sobre os sistemas privado e pblico de financiamento
eleitoral.
Para ela, um sistema de financiam ento que descanse am plam en
te nos ingressos privados;
a) , contrariam ente ao que possa parecer, mais eficaz frente
corrupo porque torna os partidos mais vulnerveis perante o eleito
rado e os obriga a cuidar de sua credibilidade, em grau m aior que se o
Estado lhe garantisse, em qualquer caso, os recursos;
b) induzir os partidos a realizar um a m elhor gesto de seus o r
amentos;
c) constitui um a form a de participao poltica;
d) fomenta um a relao de confiana entre partidos e eleitores;
e) estimula o trabalho das organizaes locais dos partidos e fa
vorece a dem ocracia interna;

256
f) p or ltimo, o m odo de financiam ento que corresponde n a
tureza jurdico-privada dos partidos tal com o tem sido interpretada
pela jurisprudncia co n stitu cio n al
E, em concluso, prope que a reviso das norm as sobre o finan
ciamento dos partidos polticos devero orientar-se para os seguintes
objetivos:

a) liberalizar as contribuies privadas aos partidos polticos, que


procedam de pessoas fsicas ou jurdicas;
b) desgravar as doaes privadas, estim ulando essencialmente
aos pequenos e m dios contribuintes;
c) desgravar as cotas dos filiados;

d) equilibrar a hoje m uito descom pensada relao entre financia


m ento pblico e privado, com o objetivo de conseguir progressivam en
te u m maior peso da segunda sobre a primeira;
e) lim itar o increm ento das subvenes anuais para atividades or
dinrias dos partidos, como mximo, ao correspondente ao IPC (hoje
no h limite algum);
f) exigir a prvia auditoria dos balanos contbeis que os partidos
apresentam ao Tribunal de Contas. ( C a s t i l l o , 1994, p. 53 )

12. O IN TERC M B IO DAS IN FO RM A ES SOBRE OS


RECURSOS PARTIDRIOS.

Em 2006, atravs da Portaria C onjunta N 74, de 10 de janeiro de


2006, que Dispe sobre o intercmbio de informaes entre o Tribunal
Superior Eleitoral e a Secretaria da Receita Federal e d outras provi
dncias, foi estabelecido um procedim ento pelo qual se pretende obter,
para efeito de controle, inform aes relativas a prestao de contas dos
candidatos a cargos eletivos e dos comits financeiros de partidos p o
lticos. Informaes estas, atinentes a cada pleito eleitoral, so relativas
s fontes de arrecadao de recursos, financeiros ou no, especificando
os doadores, as quantias recebidas, os beneficirios (candidatos ou p ar
tidos polticos) e, no sendo valores em dinheiro, o nm ero do do cu

257
m ento fiscal relativo prestao de servios e fornecim ento de m erca
dorias na cam panha eleitoral^^^
Os dois pargrafos ao art. 1 tratam , o 1, da extenso da no rm a
prestao anual de contas dos partidos polticos e o 2 do processam en
to das informaes a serem enviadas ao Governo.
J o art. 2 versa sobre a fiscalizao do uso indevido dos recur
sos financeiros, ou no, nas cam panhas eleitorais ou nas atividades dos
partidos polticos, quando perm ite a qualquer cidado apresentar d e
nncia Secretaria da Receita Federal sobre o fato alegado.^^^
Logicamente, levando-se em considerao o calor de um a cam
panha poltica, ou m esm o a emulao decorrente do confronto latente
entre as agremiaes partidrias, a norm a conjunta estabelece precau
es sobre as possibilidades de m au uso do m ecanism o que se pretende
salutar para evitar as deformaes financeiras n o processo eleitoral e na
operacionalizao do prprio partido poltico.
Por isso, ela dever ser subm etida ao exame prelim inar na p r
pria Secretaria da Receita Federal, onde ser classificada, como
I - inepta, quando no observar a exigncia contida no do art. 2
ou for encaminhada de forma distinta da prevista no 2 do mesmo artigo;

3 55 A rt. 1" 0 TribunaJ S u p e rio r Eleitora) (TSE) e n c a m in h a r S ecretaria d a R eceita F ederal (SRF), em
c o n fo rm id a d e c o m p ra z o s e p ro c e d im e n to s p o r ele fixados p a ra c ad a pleito eleitoral, in fo rm a e s re
lativas a p re sta o d e co ntas d o s c an d id a to s a carg o s eletivos e d o s co m its financeiros d e p a rtid o s
p oliticos, especificando:
I as fo ntes d c arre c ada o , c o m a in d ic a o d o n m e r o d e inscri o n o C a d a s tro d e Pessoas f sicas
(C P F ) o u n o C a d a s tro N acion al d a Pessoa Jurdica (C N P J) d o s respectivos do ado res;
II os re c u rso s recebidos, fin anceiro s o u no, e u tilizado s n a c a m p a n h a eleitoral, c o m a in d ic a o de
d atas e valores;
III - o n o m e d o ca n d id a to o u co m it fin a n c e iro ben eficirio d a doao, c o m in dicao d o n m e ro de
inscri o n o C N P J e d a c o n ta ba n c ria utilizada;
IV - o n o m e d a p e ss o a fsica o u ra z o social d a p e ss o a ju rd ic a e resp ectiv o n m e r o de inscrio n o
C P F o u n o C N PJ, os v alores recebidos, a d a ta e. q u a n d o fo r o caso, o n m e ro d o d o c u m e n to fiscal,
relativos p re sta o d e s e r \i o s e fo rn ec im e n to d e m e rc a d o ria s n a c a m p a n h a eleitoral.
356 A rt. 2. Q u a lq u e r cid a d o p o d e r ap re se n ta r d e n n c ia SRF sobre us o in d e v id o d e recu rsos, fin ancei
ros ou no, em c a m p a n h a eleitoral o u n a s ativ id ades d o s p a rtid o s polticos.
l o A d e n n c ia d e v er ser fo rm alizada p o r escrito, con tend o:
I - identificao d o de n u n c ia n te , c o m a ind icao d o n o m e , e n dereo , n m e r o d o ttu lo d e eleitor e de
inscrio n o CPF;
II - identificao d o d e n u n c ia d o , c o m a indicao, n o m n im o , d o n o m e o u d o n o m e em p resarial, d o
n m e ro de inscri o n o C P F ou n o CN PJ, e do resp ectivo d o m ic ilio fiscal, o u d e elem en tos qu e p e r m i
ta m lev ar a essa identificao;
III - d escrio d e ta lh a d a d o s fatos a p o n ta d o s c o m o irreg u lares, c o m a in dicao d e d a ta s e valores
envolvidos, a c o m p a n h a d o s d o s d o c u m e n to s co m p ro b a t rio s.
2 A d e n n c ia dever ser e n c a m in h a d a C o o rd e n a o -G e ra l d e Fiscalizao (Cofis) d a SRF. p a ra o
e n d ere o E sp lan ada dos M in istrio s - A n e x o d o M in istrio d a Fazend a - 2o a n d a r - a la A, sala 201 -
Braslia/Dl- - C E P 70048-900, p o r in te rm d io d a E m p re sa Brasileira d e C o rre io s e Telgrafos - ECT,
m e d ia n te Aviso d e R ec e b im e n to (AR).

258
II - improcedente, quando os elementos analisados no indicarem
indcios de irregularidades tributrias.
Finalmente, podero ser consideradas procedentes, na form a do
inciso III, quando os elementos analisados indicarem indcios de irre
gularidades tributrias.
Com o efeito concreto e direto dessa classificao as denncias
ineptas e im procedentes sero arquivadas, enquanto as procedentes se
ro encam inhadas unidade da SRF da jurisdio do domiclio fiscal
do denunciado, com vistas incluso na program ao da fiscalizao.
Tudo subm etido ao m anto do sigilo, conform e determ ina o C
digo Tributrio Nacional, que im pede a SRF de divulgar as denncias
recebidas.
O objetivo direto e m aior dessa verificao da Secretaria da Re
ceita Federal de verificar eventual com etim ento de ilcitos tributrios.
Primeiro, no caso de prestaes de contas dos candidatos a cargos eleti
vos e dos comits financeiros de partidos polticos e dos prprios p arti
dos polticos. Em segundo lugar, sobre eventuais denncias procedidas
p o r cidados sobre uso indevido de recursos, financeiros ou no, em
cam panha eleitoral ou nas atividades dos partidos polticos.
No ficar a este respeito a Secretaria da Receita Federal restrita
s prestaes de contas de candidatos e partidos polticos e das de
nncias recebidas. Poder usar todas as inform aes disponveis nos
sistemas inform atizados da Receita Federal. Sobretudo as declaraes
de ajuste anual do im posto de renda da pessoa fsica e nas declaraes
de inform aes econmico-fiscais da pessoa jurdica, docum entos que
sero exam inados para identificar doaes a candidatos, comits finan
ceiros e partidos polticos, bem como gastos realizados po r eleitores
na form a do art. 27 da Lei n^ 9.504, de 30 de setem bro de 1997, sem
prejuzo da instituio pela SRF, no m bito de sua competncia, de de
claraes especficas dos fornecedores de m ercadorias ou prestadores
de servio para cam panhas eleitorais.
Desses exames podero resultar, em prim eiro lugar, eventuais
sanes dentre as previstas na legislao fiscal, no caso de omisso de
informaes. Para tanto, essas declaraes sero confrontadas com as
contidas nas prestaes de contas de candidatos, comits financeiros e
partidos polticos.

259
Na eventualidade de declaraes omissas ou fraudulentas, susce
tveis de ensejar a existncia de infraes tributrias, a Receita Federal
inform ar ao TSE a circunstncia, e isso sem prejuzo da adoo dos
procedim entos cabveis no mbito de sua competncia. De acordo com
a Portaria conjunta referida, e de carter exemplificativo as irregulari
dades, alm da omisso de doaes recebidas, podero ser considera
dos 0 fornecim ento de m ercadorias ou prestao de servios por pessoa
jurdica, cuja situao cadastral perante o CNPJ revele a condio de
inapta, suspensa ou cancelada, ou, ainda, inexistente; tam bm , a pres
tao de servios p o r pessoa fsica com CPF inexistente ou cancelado;
uso de docum entos fiscais falsos ou fraudulentos; a simulao de ato,
inclusive po r m eio de interpostas pessoas e bem assim qualquer fato
que d causa a suspenso de im unidade tributria de partido poltico,
na form a do arts. 9^^ e 14^^^ do Cdigo Tributrio Nacional.

357 Lei n" 5.172, cie 25 de outubro de 1966. C d ig o T rib u t rio N acional.
A rt. 14. O d is p o sto n a alinea c d o inciso IV d o artigo 9 s u b o rd in a d o o b serv n c ia d o s seguintes
requ isitos pelas en tid a d e s nele referidas;
I - n o d istrib u re m q u a lq u e r parcela de se u p a trim n io o u de su as rend as, a q u a lq u e r ttulo; (Reduo
ciada pela Lei Complementar n " 104. de 10.1.2(1(11) Se b e m q u e o C d ig o T rib u t rio N acio nal te n h a sido
p u b lic a d o c o m o lei o rd in ria e sem essa d e n o m in a o , foi re c ep c io n a d o pela C o n stitu i o d e 1988
c o m o Lei C o m p le m e n ta r e, assim , suas altera es d e p e n d e r o d e n o r m a d e igual qualificao. Cfr.
REIS, Palhares M oreira. A l e i C o m p lem en ta r n a C onstituio de 1988. Belo H orizonte; E ditora F ru m ,
2007, p, 44.
II - ap lic arem in te g ra lm e n te , n o Pais, os seus re c u rso s na m a n u te n o dos seus objetivos institucionais;
III - m a n te re m e sc ritu ra o d e suas receitas e de spe sas e m livros rev estido s d e fo rm alid ad e s capazes
d e ass e g u ra r sua exatido.
1 N a falta d e c u m p rim e n to do dis p o sto neste artigo, o u no 1 d o a rtig o 9", a a u to rid a d e co m p e ten te
p o d e s u sp e n d e r a ap licao d o benefcio.
2 O s servios a q u e se refere a aln e a c d o inciso IV d o artig o 9" so exclusivam ente, os d ire ta m e n te
rela c io n ad o s c o m os o bjetivos institu cio nais d a s e n tid a d e s de q u e tra ta este artigo, previstos n o s re s
pectivo s estatu to s o u atos constitutivos.
358 Lei n." 9.504,de 1997. A rt. 23. A p a r tir d o registro d o s c o m it s financeiros, p esso as fisicas p o d e r o
fazer do a e s em d in h e iro ou estim veis e m d in h e iro p a r a ca m p a n h a s eleitorais, o b e d ec id o o disp o sto
n e sta Lei.
1" As do a e s e co n trib u i e s d e qu e tra ta este artigo ficam lim itadas;
I - n o caso de pe sso a fsica, a dez p o r c e n to d o s re n d im e n to s b ru to s a u fe rid o s n o a n o a n te rio r eleio;
I I ' n o caso e m qu e o ca n d id a to utilize re c u rso s p r p rio s, ao valor m x im o d e gastos estabelecido pelo
seu p a rtid o , n a fo r m a d e sta Lei.
2" T oda d o a o a c an d id a to especifico o u a p a rtid o d e v er fazer-se m e d ia n te recibo, e m fo rm u l rio
im presso, se g u n d o m o d e lo co n sta n te d o Anexo,
3 A d o a o d e q u a n tia acim a dos lim ites fixados n este a rtig o sujeita o in fr a to r ao p a g am en to de
m u lta n o v a lo r de cin c o a dez vezes a q u a n tia em excesso.
$ 4" As do a e s d e re c u rs o s finan ceiro s s o m e n te p o d e r o ser e fetuad as n a c o n ta m e n c io n a d a n o art.
22 desta Lei p o r m e io de; (Redao d ada pela Lei m." / 1.300, de 2006)
I - ch eq u e s c ru z a d o s e n o m in a is o u tra n sfe r n cia eletr nica de dep sito s; (Includo pela Lei n. IL 3 0 0 ,
de 2006)
II - d e p sito s em espcie de v id a m e n te iden tificad os at o lim ite fixado n o inciso I d o 1" deste artigo.
(In clu d o pela i c i n . " } 1.300, d e 2006)
i 5" Ficam v e d ad a s qu a isq u e r d o a e s e m din h e iro , b e m c o m o de trofus, pr m io s, aju das d e q u a lq u e r
e spcie feitas p o r can d id ato , en tre o reg istro e a eleio, a pessoas fsicas o u ju rd icas. (Includo pela Lei

260
A SRF inform ar tam bm qualquer infrao ao disposto nos arts.
2 3 / '' 27-'"" e 81-'"* da Lei no 9.504, de 1997.

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i i M l .3 0 0 . ie 2 0 0 6 )
359 l.ei n." 9.504,d e 1997. Art. 27. Q u a lq u e r eleitor p o d e r realizar gastos, em ap o io a c a n d id a to d e sua
preferncia, at a q u a n tia equ iv a len te a u m mil UFIR, n o sujeitos a contabilizao, d e sd e q u e no
re em bolsados.
360 Lei n. 9.504,de 1997. A rt. 81. As d o a e s c c o n trib u i e s d e pessoas ju rd ic a s p a ra c a m p a n h a s eleito
rais p o d e r o ser feitas a p a rtir d o registro d o s co m its financeiros d o s p a rtid o s o u coligaes.
$ 1" As do a e s e c o n trib u i e s de qu e tra ta este artigo ficam lim itad as a do is p o r c en to d o fa tu ra m e n to
b r u to d o a n o a n te rio r eleio.
S 2" A d o a o de q u a n tia acim a d o lim ite fixado n este artig o sujeita a pe sso a ju rdica ao p a g a m e n to de
m u lta n o v a lo r de cin c o a d ez vezes a q u a n tia em excesso.
4 3" Sem prejuzo d o dis p o sto no p argrafo anterior, a pessoa ju rd ic a q u e u ltrap a ssa r o lim ite fixado no
l" esta r sujeita p roibio d e p a rtic ip a r de licitae.s p blicas e d c c eleb rar co n tra to s c o m o P o der
Pblico pelo p e ro d o d e cinco an o s, p o r d e te rm in a o d a justia Eleitoral, e m pro c e sso n o q ual .seja
asse g u ra d a a m p la defesa.
361 .lurisia brasileiro; M in istro d o Supremo Tribunal Federal e P residen te d o Tribunal Superior Eleitoral,

261
REIS, Palhares Moreira: O Abuso de Poder Econmico no Processo
Eleitoral, m Realidade Eleitoral Brasileira, Paulista (PE): Editora GTB,
1982.

REIS, Palhares Moreira. A Lei Complementar na Constituio de 1988.


Belo Horizonte: Editora Frum, 2007.

SOSPEDRA, Manuel Martinez: Introduccin a los Partidos Polticos.


Barcelona: Ariel Derecho, 1996.

262
F ID E L ID A D E P A R T ID R IA

R ic a r d o L e s v a n d o w sk i" -

1. REFLEXES ACERCA DOS PARTIDOS POLTICOS

necessrio consignar que em um a dem ocracia representativa


com o a nossa, os partidos polticos desem penham um papel funda
mental, porquanto, no dizer de Canotilho, so ''organizaes aglutina-
doras dos interesses e mundividncia de certas classes e grupos sociais
impulsionadores da formao da vontade popular \
C om efeito, a partir do advento do Estado Social, no final da P ri
meira G rande G uerra, a lei deixou de ser a expresso de um a anni
m a vontade geral, no sentido rousseauneano da expresso, conform e
queriam os idelogos do Estado Liberal de Direito dos sculos XVIII
e XIX, passando a representar o resultado da vontade poltica de um a
m aioria parlamentar, form ada a p artir de vontades fragm entrias pree
xistentes no seio de sociedade. ^
No Brasil, como se sabe, os partidos polticos sofreram as vicis
situdes da alternncia cclica entre regimes dem ocrticos e ditatoriais,
o que impediu, com raras excees, que desenvolvessem um a base ide
olgica consistente, capaz de libert-los do fenm eno que M auri
ce Duverger, trilhando a senda aberta p o r Robert Michels, identificou
com o o dom nio oligrquico dos dirigentes partidrios, cujo apangio
'*0 apego a velhas fisionomias e ao conservadorismo ^
Os partidos de quadros e de massas, vinculados s camadas p o
pulares, com matizes ideolgicos mais pronunciados, surgiram apenas
em um a fase mais recente da histria do Pas, com o conseqncia do

362 C A N O T IL H O , Jos Joaq u im G om es. D ireito constitucional e teoria da Constituio, edio. C o im


bra; A lm e d in a , 1998. p. 308.
363 SILVA, D a n iela R om anelli da. D em ocracia e Direitos Polticos. C am p in as: E d ito r-A utor. 2005, p. 62.
364 FLEISCHF.R, D avid. O s p a rtid o s politicos. In: AVELAR. Lucia e C IN T R A A n to n io O t v io (orgs.).
Sistem a politico brasileiro: u m a introduo..So Paulo: UNESP, 2004, p. 249.
365 D U V E R G E R , M aurice. Os p a rtid o s politicos.Rio d e Janeiro; Z ahar, 1970, pp. 197,
366 SILVA, D a n iela R om anelli, op. cit., loc. cit.

263
processo de industrializao, que se acelerou a partir do trm ino da
Segunda G uerra Mundial.
Em que pesem, porm , as imperfeies que ainda caracterizam
0 sistema partidrio brasileiro, no h dvida de que, hoje, os partidos

polticos so indispensveis ao processo dem ocrtico, no apenas p o r


que expressam a m ultiplicidade de interesses e aspiraes dos distintos
grupos sociais, mas, sobretudo, porque concorrem para a formao da
opinio pblica, o recrutam ento de lderes, a seleo de candidatos aos
cargos eletivos e a mediao entre o governo e o povo.

2. O A D V EN TO DA D EM O C RA C IA PARTICIPATIVA

bem verdade que a participao do povo no poder, atualmente,


no ocorre mais apenas a partir do indivduo, do cidado isolado, ente
privilegiado, e at endeusado pelas instituies poltico-jurdicas do li
beralismo, dentre as quais se destacam os partidos polticos^^l
O final do sculo XX e o incio do sculo XXI certam ente en tra
ro para a Histria com o pocas em que o indivduo se eclipsa, surgin
do em seu lugar as associaes, protegidas constitucionalm ente, que
se m ultiplicam nas cham adas organizaes no governamentais vol
tadas para a prom oo de interesses especficos, tais com o a proteo
do m eio ambiente, a defesa do consum idor ou o desenvolvimento da
reform a agrria.
Esse fato, aliado s deficincias da representao poltica tradicio
nal, deu origem a alguns institutos que dim inuem a distncia entre os
cidados e o poder, com destaque para o plebiscito, o referendo, a ini
ciativa legislativa, o veto popular e o recall, dos quais os trs prim eiros
foram incorporados nossa Constituio (artigo 1 4,1, II e III, da CF).

367 LW A N D O W SK I, E n r iq u e Ricardo. Reflexes e m to r n o d o p rin c p io re p u b lic a n o . In; C arlo s M rio


d a Silva Velloso, R o b e rto R osas e A n to n io C arlo s R o d rig u e s d o A m a ra l { C oo rd s,>.Pn:pos co n stitu
cionais fu n d a m e n ta is : estudos em h o m en a g em ao professor I w s G a nd ra M artins. So Paulo; Lex Editora,
2005. p,381.
368 M ILL, lo h n Stuart. Consideraes sobre o governo representativo. So Paulo: IBRASA, 1958, p. 49, o b
s erv a 0 seguinte: desde q u e impossvel a todos, em u m a co m u n id a d e que exceda a u m a nica cidade
pequena, participarem pessoalm ente to-s de a lgum as pores m u ito peq u en a s dos negcios pblicos,
seguc-se q u e o tipo ideal d e g o v ern o perfeito te m de ser o representativo"

264
3. A IM P O R T N C IA D A F ID E L ID A D E P A R T ID R IA

No h negar que a dem ocracia representativa, exercida por meio


de mandatrios recrutados pelos partidos polticos, por indispensvel,
^ subsiste em sua integralidade em nosso ordenam ento poUtico-jur-
dico, embora com plem entada pelo instrumental prprio da democracia
participativa (art. 1", pargrafo nico, da CF).
Com efeito, segundo a nossa Carta Magna, a soberania popular
(art. r , I, da CF) exercida fundamentalmente por meio do sufrgio
universal (art. 14, caput, da CF), constituindo a filiao partidria con
ditio sine qua non para a investidura em cargo eletivo (art. 14, 3, IV,
da CF).
Mas para que a representao popular tenha um mnimo de au
tenticidade, ou seja, para que reflita um iderio com um aos eleitores e
aos candidatos, de tal modo que entre eles se estabelea um liame em
tom o de valores que transcendam os aspectos meramente contingentes
do cotidiano da poltica, preciso que os que mandatrios se m ante
nham fiis s diretrizes programticas e ideolgicas dos partidos pelos
quais foram eleitos.
Sem fidelidade dos parlamentares aos iderios de interesse cole
tivo'' - ensina Goffredo Telles Jnior definidos nos respectivos pro
gramas registrados, os partidos se reduzem a estratagemas indignos, a
servio de egosmos disfarados; e os polticos se desmoralizam.
A fidelidade partidria, porm , conquanto represente um passo
im portante para o fortalecim ento do sistema partidrio brasileiro, no
constitui, ao contrrio do que im aginam alguns, um a panaceia univer
sal, cum prindo ter presente a lcida advertncia feita pelo M inistro
Nelson Jobim, em conferncia que proferiu sobre o assunto:
'Falar-se em fidelidade partidria, sem ter a conscincia
real do que se passa no processo de escolha dos candidatos
um equvoco. Precisamos ter noo do que se passa, para
colocar sobre a mesa a discusso de temas como distrito
eleitoral, sistema de eleies mistas etc.; debater claramente

369 "Todo p o d er e m a n a d o p o v o que o exerce p o r m eio de representantes eleitos ou diretam ente, nos term os
desta Constituio'.'
370 TELLES f N lO R . Goffredo. A d e m o c ra c ia particip ativa. In: Kevifn d a Faculdade de Direito. U n iv e r
sidade d e So Paulo, vol. 100, 2005, 117.
371 /O B IM , N elson. D ireito e p ro c e sso eleitoral n o Brasil. In; M alh eiro s, A n t n io C arlo s e o u tro s (C o o r
ds.). Inovaes do hkiva Cdigo C.vii So Paulo: Q u a rtie r Latin, s/d , p. 195.

265
esse tipo de situao para entendermos o que se passa em
termos poltico eleitorais no Pas".

Com o se sabe, a sano de perda de m andato por infidelidade


partidria foi introduzida no Brasil pela Em enda Constitucional n 1,
editada pela Junta Militar, em 17/10/1969, que alterou a redao do art.
152 da Constituio de 1967.
Mas recordem os tam bm que, em 1985, de form a consentnea
com o clima de redem ocratizao que imperava no Pas, a Em enda
Constitucional n 24 deu nova redao ao m encionado dispositivo
constitucional, suprim indo as hipteses de perda de m andato p o r infi
delidade partidria, assegurando, ademais, a mais ampla liberdade de
criao de partidos polticos, respeitados o regim e dem ocrtico, o plu
ralismo partidrio e os direitos fundam entais, dentre outros valores.
A Assembleia Constituinte de 1988 no se afastou do esprito que
presidiu a elaborao da EC n 24/85, adotada no am biente de redem o
cratizao, deixando de incluir no rol do art. 55 da C arta Magna, que
trata da perda de m andado de deputado e senador, qualquer sano por
infidelidade partidria.
Isso levou Jos Afonso da Silva a concluir que a Constituio de
1988

372 "Perder o m a n d a to no Seriado Federal, na C m ara dos D eputados, m s A ssem blias Legislativas e nas
C m aras M un icip a is quer}! p o r a titu d e s o u pelo voto, se opu ser s diretrizes leg itim a m en te estabelecidas
pelos rgos de direo p artidria ou d eixa r o p a rtid o sob cuja legenda fo i eleito. A perda do m a n da to
ser decretada pela Justia Eleitoral, m ed ia n te representao do partido, assegurado o direito de am pla
defesa."
373 A rt. 152. livre a criao de p artidos polticos. Sua organizao e fu n c io n a m e n to resguardaro a sobera
nia nacional, o regime democrtico, o pluralism o pa rtid rio e os direitos fu n d a m e n ta is da pessoa h u m a n a
u r.
374 "Art. 55. Perder o m a n d a to o D e putado o u Senador: I - q u e infringir q u a lq u er das proibies estabele
cidas no artigo anterior: 11 - cujo proced im en to f o r declarado incom patvel com o decoro parlam entar;
III - q ue deixa r de comparecer, em cada sesso legislativa, tera p a rte d as sesses ordinrias da Casa a
que pertencer, salvo licena ou m isso p o r esta autorizada; I V - q u e perd er ou tiver suspensos os direitos
polticos; V - q u a n d o o decretar a Justia Eleitoral, n os casos previsto s nesta C onstituio; V! - q u e sofrer
condenao crim inal em sentena transitada em julgado. 1 - incom patvel com o decoro p a rla m en
tar, alm dos casos definidos no regim ento interno, o abuso d as prerrogativas asseguradas a m em b ro do
Congresso N a cional o u a percepo de vantagens indevidas. 2" - N os casos dos incisos 1 ,11 e VI, a perda
do m a n d a to ser decidida pela C m ara dos D eputados ou pelo Senado Federal, p o r voto secreto e m aioria
absoluta, m ed ia n te provocao da respectiva M esa ou de p a rtid o poltico representado no Congresso N a
cional, assegurada am p la defesa. $ 3 - Nos casos previstos rios incisos III a V, a p e rd a ser declarada pela
M esa d a Casa respectiva, d e ofcio ou m e d ia n te provocao de q u a lquer de seus m embros, ou de p a rtid o
poltico representado no Congresso Nacional, assegurada a m p la defesa. $ 4" A renncia de p a rla m en ta r
su b m etid o a processo q ue vise ou possa le v a r perda d o m andato, nos term os deste artigo, ter seus efeitos
suspensos at as deliberaes fin a is de que tratam os S 2 e 3."
375 SILVA, Jos A fo nso da. Curso de Direito C onsfilu cio n a l Positivo. JO ed.. So Paulo: M alheiros, J995, p.
386-387.

266
no perm ite a perda do m andato por infidelidade
partidria. A o contrrio, at o veda, quando no art.
15, declara vedada a cassao dos direitos polticos, s
adm itidas a perda e a suspenso deles nos estritos casos
indicados no mesmo artigo.

que o dispositivo em com ento probe, de form a expressa, a cas


sao de direitos polticos, estabelecendo, taxativamente, as hipteses
de sua perda ou suspenso, sem n en h um a referncia hiptese de infi-
dehdade partidria.
Na m esm a hn h a de entendim ento, Clm erson M erhn Clve afir
m a que, no sistema constitucional brasileiro, a circunstncia de o p ar
lam entar
no perder o m andato em virtude de filiao a
outro partido ou em decorrncia do cancelamento da
filiao por ato de infidelidade eloqente. A inda que
doutrinariam ente o regime do m andato possa sofrer
crtica, induvidoso que, luz do sistema constitucional
em vigor, o m andato no pertence ao partido.^'^

No foi esse, contudo, o entendim ento fixado pelo Tribunal Su


perior Eleitoral ao responder afirm ativamente C onsulta 1.389/DF,
consubstanciada na seguinte indagao: O5 partidos e coligaes tm
0 direito de preservar a vaga obtida pelo sistema eleitoral proporcional,

quando houver pedido de cancelamento de filiao ou de transferncia do


candidato eleito por um partido para outra legendaV\
Feitas essas consideraes, observo que inegvel o esforo pelo
fortalecimento da dem ocracia no Brasil, tanto do Poder Legislativo,
com o do Poder Judicirio, e, principalm ente, dos partidos polticos,
que so atores centrais do processo eleitoral. Que a soberania popular
seja exercida de form a cada vez mais plena e consciente.

376 7 - cancelam ento da naturalizao p o r sentena transitada em julgado; I I - incapacidade civil absoluta;
III - condenao crim inal transitada em julgado, era^uanto d urarem seus efeitos; I V - recusa de cum prir
obrigao a todos im posta ou prestao alternativa, nos term os do art. 5", V I I I .
377 C LVE, C l m erso n M erlin. Novo re g im e c o n stitu cio n al d o s p a rtid o s polticos. F idelid ade p a rtid ria
v in c u la n d o v o tao e m proc e sso d e im p e a c h m e n t. R evisibilidade d o s ato s p a rtid rio s pelo udicirio.
C o m p e t n c ia d a Justia Eleitoral. In: C adernos de D ireito C onstitucional e Cincia Poltica, n. 24. So
Paulo: RT, 1998. p. 217-218.
378 C LVE, C l m erso n M erlin. N o vo regim e c o n stitu cio n al d o s p a rtid o s polticos. F idelid ade p a rtid ria
v in c u la n d o v o ta o em proc e sso d e im p e a c h m e n t. R evisibilidade do s atos p a rtid rio s pelo udicirio.
C o m p e t n c ia d a Justia Eleitoral. In: C a d e rn o s d e D ireito C o n stitu c io n a l e C incia Poltica, n. 24. So
Paulo: RT, 1998 , p. 217-218..

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Faculdade de Direito. Universidade de So Paulo, vol. 100, 2005.

268
IN VESTIG A O JUD ICIAL ELEITORAL P O R ABUSO DE
PO D ER E C O N M IC O O U ABUSO DE P O D E R P O L T IC O

S ilv io R o m e r o Beltro'^'-'

Sum rio: 1- Introduo; 2- Abuso de p od er econm ico e poltico; 3-


Potencialidade lesiva; 4- Ao de investigao judicial eleitoral; 4.1-
Efeitos da ao de investigao judicial eleitoral; 4.2- Legitimidade ativa
e passiva; 4.3- M om ento para a propositura d a AIJE; 4.4- Competncia;
5- Concluso; 6- Bibliografia.

1. IN TR O D U O

Diante das Eleies de 2010 tem a dou trin a a misso de descrever


os principais aspectos legais do direito eleitoral e suas principais inter
pretaes segundo a jurisprudncia dos Tribunais superiores, realizan
do as criticas necessrios ao estudo e aplicao prtica das norm as ju r
dicas especficas. nesta linha que o do u trinado r deve apontar as atuais
coordenadas dispostas pelo Direito Eleitoral e dem onstrar a soluo
para os conflitos de interesses. Assim, o presente trabalho delim ita o
estudo da ao de investigao judicial eleitoral com o m eio processual
de combate ao abuso de poder econm ico e poltico, apontando o ca
m inho que deve o interprete utilizar para a aplicao do direito ao caso
concreto.
A ao de investigao eleitoral, prevista no art. 22 da Lei C om
plem entar no. 64/90, tem p o r objeto apurar o uso indevido, desvio ou
abuso do poder econm ico ou do poder de autoridade, ou a utilizao
indevida de veculos ou meios de com unicao social, em benefcio de
candidato ou de partido poltico.

379 )uiz d e D ireito. Ex- D e se m b a rg a d o r Eleitoral d o TRE-PH, Professor de D ire ito Civil d a Faculdade de
D ire ito d o Recife-U FPE, M estre e D o u to r em D ireito Civil p e la UFPE.
380 A rt. 22. LC 64/90. Q u a lq u e r p a rtid o poltico, coligao, c a n d id a to o u M in ist rio P blico Eleitoral p o
d e r re p re s e n ta r Justia Eleitoral, d ire ta m e n te ao C o rre g e d o r-G e ra l o u R egional, re la ta n d o fatos e
in d ic a n d o provas, in dcios e circ u n stn c ia s e p e d ir a b e r tu ra d e investigao judicial p a ra a p u ra r uso
in de vido , d esvio o u a b u so d o p o d e r e c o n m ic o o u d o p o d e r d e a u to rid a d e , o u u tilizao in d e v id a de
veculos ou m eio s de c o m u n ic a o social, en i b enefcio de ca n d id a to o u de p a rtid o poltico, o b e d ec id o
o segu in te rito:

269
Assim, a ao de investigao judicial eleitoral trata de fatos ju
rdicos que envolvem as transgresses pertinentes origem de valores
pecunirios, o uso indevido, desvio ou abuso do poder econm ico ou
poltico em detrim ento da liberdade do voto, a utilizao indevida de
veculos ou meios de com unicao social e a captao ilcita de sufrgio.
As transgresses quanto origem de valores pecunirios, segun
do a doutrina de A driano Soares da Costa^* dizem respeito a qualquer
fato que contrarie as norm as sobre obteno e gastos de recursos para
fins eleitorais.
O uso indevido dos veculos e meios de com unicao social diz
respeito a fatos que envolvam a utilizao de meios de com unicao pu-
blica^^^, os quais so explorados por particulares atravs de concesses
pblicas, buscando evitar que tais veculos sejam utilizados em benef
cio de grupos ou agremiaes partidrias. Nesse m esm o sentido, deve-
se coibir que a propaganda institucional seja usada com a finalidade de
influir no certam e eleitoral favorecendo determ inado candidato.^^^
Por sua vez, a captao ilcita de sufrgio, prevista no art. 41-A
da Lei 9.504/97^^\ consiste na atuao vedada ao candidato que fica
im pedido de doar, oferecer, prometer, ou entregar, ao eleitor, com o fim
de obter-lhe o voto, bem ou vantagem pessoal de qualquer natureza,
inclusive emprego ou funo pblica.
Por fim, o abuso de poder econm ico e poltico, segundo Marcos
Ramayana, toda a conduta ativa ou omissiva que tenha potencialida
de para atingir o equilbrio entre candidatos que almejam determinado
pleito eleitoralP^'^

381 A d ria n o Soares d a C osta, In stituies d e D ire ito Eleitoral, 6''. Ed., Belo H o rizonte: Del Rey, 2006, pg.
528.
382 A rt. 37, p a r g ra fo 1. d a C o n stitu i o Federal: I" - A p u b lic id a d e d o s atos, p ro g ram a s, ob ras, s e r
vios e c a m p a n h a s d o s rg o s p blicos d e v er te r c arter educativo, in fo rm a tiv o o u d e orie n ta o
social, dela n o p o d e n d o co n s ta r no m e s, sm bo lo s o u im a g e n s q u e ca r a c te riz e m p ro m o o pessoal de
a u to rid a d e s o u serv id ores pblicos.
383 A p s as c o n v en es d o s p a rtid o s polticos, q u a n d o se inicia o p e ro d o d e p ro p a g a n d a eleitoral lcita,
deve a lustia Eleitoral fiscalizar c o m rigo r as p ea p u blicitrias v eiculadas p e lo P o d e r Pblico, de
m o d o a p ro ib ir e co ib ir os excessos, ap en a s a d m itin d o aquelas p eas q u e sejam e m in e n te m e n te in fo r
m ativas, n ecessrias p a ra alg u m a finalidad e coletiva. C o sta , op. cit. p. 534.
384 A rt. 41-A . R essalvado o d isp o sto n o art. 26 e seu s incisos, co n stitu i capta o d e sufrgio, v e d a d a p o r
esta Lei, o c an d id a to doar, oferecer, p rom eter, o u entregar, ao eleitor, com o fim d e o b te r-lh e o voto,
b e m ou van ta g em pessoal d e q u a lq u e r natureza, inclusive em p re g o ou fu n o pblica, desd e o registro
d a c a n d id a tu r a at o dia da eleio, inclusive, so b p e n a de m u lta de m il a c in q e n ta mil Ufir, e cassao
d o registro o u d o d ip lo m a , o b s e rv a d o o p ro c e d im e n to p rev isto n o art. 22 da Lei Com plem entar no 64,
de 18 de maio de 1990. (Includo pela Lei n 9.840. de 28.9.1999)
385 M arco s R am ayana, D ire ito Eleitoral, 8". Ed., N iteri; Im p e tu s, 2008, pg. 399,

270
As trs prim eiras hipteses no sero estudadas no presente tra
balho, o qual se restringe a ao de investigao judicial eleitoral nos
casos de abuso de poder econm ico e poltico.
Assim, diante da necessidade de estudar as formas de combate
s condutas de abuso de po d er econm ico e poltico dos candidatos,
diante das eleies de 2010, o presente trabalho pretende estudar o seu
conceito e natureza jurdica, bem com o os aspectos processuais da ao
de investigao judicial eleitoral.

2, ABUSO DE PO D ER E C O N M IC O E PO LTIC O .

O abuso de p od er econm ico e poltico est disposto no art. 22 da


Lei C om plem entar 64/90 e consiste, segundo o Autor Jos Jairo Gomes,
no uso nocivo e distorcido de meios de com unicao social; propagan
da eleitoral irregular; fornecim ento de alimentos, m edicamentos, m ate
riais ou equipam entos agrcolas, utenslios de uso pessoal ou domstico,
m aterial de construo; oferta de tratam ento de sade; contratao de
pessoal em perodo vedado; percepo de recursos de fonte proibida.^^
Esta a m esm a idia de A driano Soares da Costa onde o partido
poltico pode obter recursos quer pblicos, quer particulares com a fi
nalidade de divulgar as suas idias e plataforma poltica, contudo no
podero esses recursos ser utilizados ilegalmente no sentido de co m
prar votos, ou adquirir a preferncia do eleitorado explorando a sua
misria, fome e falta de instruo. Se isto ocorrer, com a distribuio de
alimentos, dentaduras, sapatos, telhado, tijolo, haver evidente abuso
de poder econmico.
O que se pretende proteger com a punio do abuso de poder
econm ico e poltico o equilbrio entre os candidatos que participam
do pleito eleitoral.
Especificamente, o abuso de p o d er econm ico define-se, na li
o de Joel C ndido no emprego, em todo o perodo das campanhas
eleitorais, pelos partidos polticos, coligaes ou candidatos, de recur
sos que, mesmo oriundos de fonte lcita, pela desproporo de seus altos
valores para com os objetivos a que se destinam, venham desigualar a

386 Jos la iro G o m es, D ire ito Eleitoral, Belo H o rizo nte: Del Rey, 2008, pg. 350.
387 C osta, op. cit. p. 530.

271
busca pelos votos em relao aos demais partidos polticos, coligaes ou
candidatos\^^^
Assim, 0 que se combate no abuso de poder econm ico a vanta
gem dada a um a coletividade de eleitores, beneficiando-os ou no, com
a finalidade de obter-lhes o voto, sendo necessria a probabilidade de
influenciar no resultado do pleito.*^^
evidente que o poder econmico exerce um a forte influncia no
resultado do pleito eleitoral, contudo, no esta a idia de eleies dem o
crticas e igualitrias, onde deveria prevalecer a ideologias partidrias.
Investigao judicial. Imprensa escrita. Jornal.
Criao. Proximidade. Eleio. Distribuio gratuita.
Noticias. Fotos e matrias. Favorecimento. Candidato.
Uso indevido dos m eios de comunicao social.
Tiragem expressiva. Abuso do poder econmico. LC
64/90 - I) Jornal de tiragem expressiva, distribudo
gratuitamente, que em sua edies enaltece apenas
um candidato, d-lhe oportunidade para divulgar
suas idias e, principalmente, para exibir o apoio
poltico que detm de outras lideranas estaduais
e nacionais, mostra potencial para desequilibrar a
disputa eleitoral, caracterizando uso indevido dos
meios de comunicao e abuso de poder econmico,
nos termos do art. 22 da LC 64/90 (TSE - Ac. 688/
Xanxer-SC - Rei. Ministro Fernando Neves da Silva
- j . 21.06.2004)

Deve-se destacar que em alguns casos o ato abusivo pode trazer


repercusso em um a eleio para vereador, no provocando nenhum a
repercusso em eleio m ajoritria para prefeito, e vice-versa.
Nesses casos, deve o Juiz Eleitoral p onderar no m om ento da apli
cao da n orm a jurdica, verificando as conseqncias para a eleio e
se houve repercusso na manifestao do eleitor atravs do v o to .^
Por outro lado, o abuso de poder poltico, segundo a lio de
Adriano Soares da Costa, o uso indevido de cargo ou funo pblica,
com a finalidade de obter votos para determinado candidato. Sua gravi
dade consiste na utilizao o m nuspblico para influenciar o eleitorado,
com desvio de finalidade.

388 Joel J. C n d id o , D ire ito Eleitoral Brasileiro, 13^ Ed., B auru; Hdipro, 2008, pg. 142
389 C o sta , op. cit. p. 531
390 idem .
391 Id em , p. 530

272
Segundo Adriano Soares necessrio que o abuso de poder pol
tico tam bm expresse a hiptese de im probidade adm inistrativa assim,
a atividade adm inistrativa pode ser caracterizada com o ilcita do ponto
de vista eleitoral.^'^^
Representao. Procedncia. Declarao de
inelegibilidade. Recurso. Rejeitada preliminar de
intempestividade. Em face das provas acostadas
aos autos, conArmou-se a utilizao de programa
habitacional, financiado com recursos da unio,
para beneficiar candidatura. Comprovado o abuso
de poder poltico, sendo obrigatria e irretocvel a
aplicao do disposto no art. 1 da lei complementar
n 64/90. Recurso a que se negou provimento. Deciso
unnime.(TRE-PE, Des. Leopoldo de Arruda Raposo,
RE 5880, j. 05.09.2002)

Assim, segundo a lio de Joel Cndido, o abuso de poder polti


co 'g 0 emprego, em todo o perodo das campanhas eleitorais, por quem
exerce atividade politica-partidria, de prtica que afronte a tica, a li
berdade de voto, a moralidade para o exerccio do mandato eletivo ou os
bons costumes que devem reinar no Estado Democrtico de D ireito.^^^^
No se im pede que o adm inistrador pleiteie votos tendo p o r base
a sua atuao diante da adm inistrao pblica, explorando a sua boa
gesto, assim, como os seus opositores utilizam sua m gesto diante
da coisa pblica para dem onstrar a necessidade de m udar de adm inis
trador.
Desta forma, nada im pede que o adm inistrador dem onstre a sua
boa gesto com o motivao para a continuidade administrativa, no
podendo ser tolhido ao candidato apresentar em sua cam panha as con
quistas de sua adm inistrao, onde do mesm o m odo, deve ser garanti
do aos partidos de oposio o direito de m ostrar tam bm a atuao, os
desmantelos e as improbidades dos atuais m andatrios e seus candida-
tos.-'^^

392 A buso d e p o d e r poltico, p o rta n to , dev e ser visto c o m o a a tiv id a d e im p ro b a d o a d m in is tra d o r, com
a finalidad e d e influ en ciar n o pleito eleitoral d e m o d o ilcito, d e se q u ilib ra n d o a disputa. Sem im p r o
bid ade, n o h a b uso d e p o d e r politico: a o po pu la r. C o n d e n a o q u e n o d e s a b o n a o im p ug na d o.
Inexistncia c o n o ta o de im p r o b id a d e n o ato im p u g n a d o , n o h lu g a r p a ra a in c id ncia d a alnea h,
inc. I, art. I", d a LC 64/90(R JTSE 3 /95 /3 06 e segts.) C osta, op. cit. p. 531.
393 C n d id o , op. cit. p. 142.
394 C o sta , op. cit. p. 530.

273
3. POTENCIALIDADE LESIVA

Merece destaque a discusso que a jurisprudncia travou a res


peito da potencialidade lesiva, onde o TSE, inicialmente, entendia que
era indispensvel a dem onstrao do nexo de causalidade entre a con
duta lesiva e o resultado das eleies.
Atualmente, o entendim ento jurisprudncia! que se tornou d o
m inante a partir do Resp. 19.553, relatado pelo M inistro Sepulveda Per
tence, dispe que suficiente a dem onstrao da potencialidade lesiva
para a procedncia da Ao de Investigao Judicial Eleitoral, no sen
do necessria a dem onstrao do nexo de causalidade.
1. Para a configurao de abuso de poder poltico,
no se exige nexo de causalidade, entendido esse
como a comprovao de que o candidato foi eleito
efetivamente devido ao ilcito ocorrido, mas que
fique demonstrado que as prticas irregulares teriam
capacidade ou potencial para influenciar o eleitorado,
o que torna ilegtim o o resultado do pleito.
2. Se fossem necessrios clculos matemticos,
seria impossvel que a representao fosse julgada
antes da eleio do candidato, que , alis, o mais
recomendvel, visto que, com o disposto no inciso XIV
do art. 22 da LC n. M /90, somente neste caso poder
a investigao judicial surtir os efeitos de cassao do
registro e aplicao da sano de inelegibilidade.
3. Prova incontroversa de que o candidato utilizou o
DNOCS, arvorando-se de verdadeiro administrador
com o m eio para desequilibrar o pleito e angariar votos,
com a construo de passagens molhadas em vrios
municpios cearenses vinculadas a sua candidatura.
4. Inelegibilidade que se decreta, a teor do art. 22, XIV
da Lei Complementar 64/90. (TRE-CE, IJE n. 11.025,
Ac. n. 11.025, de 6.12.2004, Rei. Des. Jos Eduardo
Machado de Almeida)

A potencialidade lesiva , assim, a probabilidade que tem o ato


lesivo de influenciar no resultado das eleies, no sendo necessria a
efetiva dem onstrao matem tica do nexo de causalidade entre o ato
lesivo e o nm ero de votos conquistados de form a irregular.
Nesse sentido, ensina Jos Jairo Gomes:
Nessa perspectiva, ganha relevo a relao de
causalidade entre o fato imputado e o desequilbrio
do pleito, im pondo a presena de lame objetivo

2 74
entre tais eventos. Todavia, no se faz necessrio - at
porque, na prtica, isso no seria possvel - provar
que o abuso influenciou concretamente os eleitores,
a ponto de lev-los a votar efetivamente no candidato
beneficiado. Basta que se demonstre a provvel
influncia na conscincia e vontade dos cidados.
Note-se que, do ngulo lgico, a probabilidade oferta
grau de certeza superior mera possibilidade. O
provvel verossmil, ostenta a aparncia de verdade
embora com ela no se identifique plenamente.^^^

Nesse m esm o sentido, entende Adriano Soares Costa, o qual es


clarece que som ente haver abuso relevante se, concretam ente, trouxer
possibilidade de modificar o resultado da eleio.^^
Por sua vez, recentemente, o TSE, em apreciao de processo
envolvendo conduta vedada, em deciso aparentem ente contraditria
afastou a anlise da potencialidade lesiva, para a verificao da conduta
vedada, esclarecendo que a potencialidade haveria de incidir apenas no
m om ento da aplicao da penalidade.
RECURSO ESPECIAL ELEITORAL. ELEIES
2004. CO N D U T A VEDADA. CAPTAO ILCITA
DE SUFRGIO. REALIZAO DE N O V O PLEITO.
ELEIES INDIRETAS. PRO VIM EN TO.
L A jurisprudncia do TSE considera que a
configurao da prtica de conduta vedada independe
de sua potencialidade lesiva para influenciar o
resultado do pleito, bastando a mera ocorrncia
dos atos proibidos para atrair as sanes da lei
Precedentes: REspe n 2I.151/PR , Rei. M in. Fernando
Neves, DJ de 27.6.2003; REspe n 24.739/SP, R e i Min.
P eanha M artins, D l de 28.10.2004; REspe n 21.536/ES,
Rei. M in. F ernando Neves, DJ de 13.8.2004; REspe n"
26.908, desta relatoria, DJ de 12.2.2007.
2. O juzo de proporcionalidade incide apenas no
momento da fixao da pena. Precedentes: AgRg no
REspe n 25.358/CE, desta relatoria, DJ de 8.8.2006; REspe
n 26.905/RO, Rei. Min. G erardo Grossi, DJ de 19.12.2006;
REspe n 26.908/RO, desta relatoria, DJ de 12.2.2007.
3. Quanto captao ilcita de sufrgio, o TSE
considera despicienda a potencialidade da conduta

395 G om es, op. cit. p. 355.


396 D esse m o d o , o co n ce ito d e a b u so d e po d e r, e c o n m ic o o u poltico, relacionai: ap en a s h a bu so
ju rid ic a m e n te relevante se, c o n cretam e n te , tro u x e r p ossib ilidad e d e m o d ific a r o resu ltad o d a eleio.
A ssim , ap en a s n o c o nte x to d o caso co n c re to p o d e r scr o b s e rv a d a a ex istn cia de abu so relevante pa ra
in c o a r a san o d e inelegibilidade. C osta, op.cit. p. 531.

275
para influenciar no resultado do pleito. Precedentes;
REspe n 26.118/M G, Rei. M in. G erardo Grossi, DJ
de 28.3.2007; AG n 3.510/PB, Rei. Min. Luiz Carlos
M adeira, DJ de 23.5.2003; REspe n 21.248/SC, Rei. Min.
F ernando Neves, DJ de 8.8.2003; REspe n 21.264/AP,
Rei. M in. Carlos Velloso, DJ de 11.6.2004.
4. U m a vez reconhecida a captao ilcita de sufrgio,
a m ulta e a cassao do registro ou d o diplom a so
penalidades que se im p em ope legis. Precedentes:
AgRg no RO n 791/MT, Rei. M in. M arco Aurlio, DJ
de 26.8.2005; REspe n 21.022/CE, Rei. M in. Fernando
Neves, DJ de 7.2.2003; AgRg n o REspe n 25.878/RO,
desta relatoria, DJ de 14.11.2006.
5. A jurisp rud ncia do TSE tem com preendido que (...)
prevendo o art. 222 do Cdigo Eleitoral a captao de
sufrgio com o fator de nulidade d a votao, aplica-se o
art. 224 d o m esm o diplom a n o caso em que houver a
incidncia do art. 41-A da Lei n" 9.504/97, se a nulidade
atingir mais d a m etade dos votos (REspe n 21.221/MG,
Rei. Min. Luiz Carlos M adeira, DJ de 10.10.2003).
6. descabida a diplom ao dos candidatos de segunda
colocao, haja vista a votao obtida pelo candidato
vencedor, de 51,61% dos votos vlidos.
7. Pelo princpio da sim etria im plicitam ente
correlacionado com o art. 81, 1", d a CF, a renovao do
pleito n o ltim o binio do m an dato ocorre em eleio
indireta, a cargo do Poder Legislativo local. Precedentes:
REspe n 21.308/SC, Rei. M in. Barros M onteiro, DJ de
21.6.2004; AgRg no M S/PE n 3.634/PE, Rei. M in. Ari
Pargendler, DJ de 24.9.2007; Ag n 4.396/MS, Rei. Min.
Luiz Carlos M adeira, DJ de 6.8.2004; REspe n 21.432/
MG, Rei. M in. Francisco P eanha M artins, DJ de
25.6.2004; C ta n 1.140/DF, Rei. M in. G ilm ar Mendes,
DJ de 10.10.2005.
8. Recursos especiais providos para cassar o diplom a
dos recorridos p o r infringncia ao art. 41-A da Lei n
9.504/97, aplicar a penalidade cabvel pela prtica de
conduta vedada (art. 73, 4 e 5", da Lei n 9.504/97) e
determ inar a realizao de eleio indireta no M unicpio
de Caxing/PI.(Respe. N 27.737/Pl, rei. Min. Jos Delgado.
Informativo TSE n. 1/2008, p. 7 - DJ de 1.2.2008)

Ora, no caso acima dem onstrado, contrariando boa parte da atu


al jurisprudncia foi desprezada a anlise da potencialidade, d eterm i
nando que seria suficiente para a cassao do registro a existncia do
ato lesivo.
Contudo, acredito que deva prevalecer o entendim ento pela ne

276
cessidade de apreciao da potencialidade lesiva, em face de situaes
prticas em que m esm o sendo um ato contrrio ao ordenam ento ju r
dico no suficiente para desequilibrar a disputa eleitoral.
O objeto tutelado pelo direito eleitoral, nesses casos, proteger
a norm alidade e legitimidade das eleies contra a influncia do p o
der econm ico ou poltico, onde diante de um fato que no dem onstre
efetivamente a im putao da fora para causar o desequilbrio, no h
como se falar em abuso de poder.
Nesse sentido, pode-se exemplificar pelo caso em concreto julga
do pelo TSE:
Representao. Prefeito. Candidato reeleio.
Conduta vedada. Art. 73, II e VI, b, da Lei n 9.504/97.
Uso de papel timbrado da prefeitura. Publicidade
institucional no perodo vedado.
1. O uso de uma nica folha de papel timbrado da
administrao no pode configurar a infrao do
art. 73, II, da Lei n* 9.504/97, dada a irrelevncia da
conduta, ao se tratar de fato isolado e sem prova de
que outros tenham ocorrido.
2. O art. 73 da Lei n 9.504/97 visa preservao da
igualdade entre os candidatos, no havendo como
reconhecer que um fato de somenos importncia tenha
afetado essa isonom ia ou incorrido em privilgio do
candidato reeleio.
3. A interveno da Justia Eleitoral deve ter como
referncia o delicado equilbrio entre a legitimidade
da soberania popular manifestada nas urnas e a
preservao da lisura do processo eleitoral.
4. Para restar demonstrada a responsabilidade do
agente pblico pelo com etimento do ilcito eleitoral
institudo pelo art. 73, inciso VI, alnea b, da Lei n
9.504/97, indispensvel a comprovao de que
o suposto autor da infrao tenha autorizado a
veiculao de publicidade institucional nos trs meses
que antecedem o pleito.
5. Conforme entendimento contido no Acrdo
n 5.565, por se tratar de fato constitutivo do ilcito
eleitoral, cabe ao autor da representao o nus da
prova do indigitado ato de autorizao.
6. Hiptese em que no ficou configurada a
potencialidade da conduta vedada para interferir no
resultado das eleies.

277
Recurso especial conhecido e provido.
Medidas cautelares prejudicadas.(Recurso especial
eleitoral n. 25.073/BA, rei. Min. Caputo Bastos.
Informativo TSE n. 6/2006, p. 8)

4. ALTERAES IN TR O D U ZID A S PELA LEI N. 12.034/2009

Recentemente a Lei 12.034/09 introduziu um a im portante altera


o ao art. 41-A da Lei 9.504/77, com dispositivos que visam positivar
0 posicionam ento dom inante do TSE.

O prim eiro deles, contido no pargrafo prim eiro, determ ina que
para a caracterizao da conduta ilcita, desnecessrio o pedido expli
cito de votos, bastando a evidncia do dolo, consistente no especial fim de
agir.
A verificao da existncia de captao ilcita de sufrgio vai d e
pender da interpretao do caso, em especial n a verificao da conduta
do candidato, m esm o que no exista o pedido explicito de voto.
O u seja, a interpretao dever se prender inteno expressa na
declarao de vontade, o com portam ento e as circunstncias que en
volveram a manifestao da vontade. Desse modo, a interpretao deve
atender ao com portam ento adotado pelo candidato, diante da situao
do fato concreto, no acolhendo integralmente o sentido literal da lin
guagem, mas atendendo ao esprito da inteno form ada na declarao
ou na conduta tomada.
os mesmos critrios que explicam a construo da
declarao emitida ou comunicada, devem governar,
tambm, a interpretao que no mais do que a sua
reconstituio. Os critrios objetivos de apreciao, que
esclarecem, tendo em vista o conjunto de circunstncias,
o significado social da palavra usada - tanto no emprego
da linguagem falada, como os usos do comrcio e
as concepes dominantes na conscincia social -
comandam, igualmente a interpretao: porque, na
normalidade dos casos, concorrem, essencialmente,
para determinar tambm a concreta situao objetiva
das partesP'^^

397 E m ilio Betti, Teoria G eral d o N eg cio Juridico, Trad. F e rn a n d o d e M ira n d a , E d ito ra C o im b ra , C o i m
bra, 1969, pg. 256.

278
Por sua vez, em Com entrios Nova Lei Eleitoral, Walber Agra
e Francisco Queirs, expe que: para aferir se houve ou no captao
ilcita de sufrgio, necessrio que se leve em considerao todas as ca
ractersticas que 0 fa to pretendido como ilcito encerra: o tipo de eleitores,
0 grau de desenvolvimento socioeconmico, o local em que se realizou a

conduta, as carncias da populao etcP^^


N outra form a de pensar, no possvel p u n ir o candidato por
promessas de cam panha, com o objetivo de melhorias pblicas, as quais
naturalm ente fazem parte do discurso poltico de todos os candida-
tos/^^
Por outro lado, a Lei 12.034/09, tam bm introduziu no art. 41-
A, em seu pargrafo segundo a possibilidade de cassao do diploma
ou do registro daquele que tenha praticado atos de violncia ou grave
ameaa, com o objetivo de obter votos.
Houve tambm uma ampliao da conduta tpica,
passando a incidir nas condutas praticadas atravs
de violncia ou grave ameaa a pessoa. Ou seja, se a
violncia ou qualquer tipo de grave ameaa, como
coao, for realizada com o propsito de captao de
voto, resta configurada a conduta enfocada (art. 41 A,
pargrafo 2. Da Lei n. 9.5 04 /9 7)^

Por ultimo, a Lei 12.034/09 pe um ponto final na discusso


quanto ao prazo m xim o para a interposio da AI)E, determ inando
que : fl representao contra as condutas vedadas no caput poder ser
ajuizada at a data da diplomao."

5. AO DE INVESTIGAO JUDICIAL ELEITORAL

Nos term os do art. 22 da Lei C om plem entar n. 64/90, a ao de


investigao judicial eleitoral o rem dio prprio que visa com bater
os abusos de poder econm ico e poltico. D entre esses abuso de poder,

398 W alb er de M o u ra Agra, Fran cisco Q u e iro z C avalcanti, C o m e n t r iu s N ova Lei Eleitoral: E d ito ra F o
rense, Rio de Janeiro, 2010, pg. 80.
399 N o h pro ib io n e n h u m a c ap ta o do sufrgio, de m a n e ira lcita, u m a vez qu e faz pa rte da pr p ria
essncia d a p r o p a g a n d a po ltica eleitoral. Todavia, o q u e deve s er r e p rim id a a c apta o a d q u irid a
d e fo rm a ilcita, atravs d e a rtim a n h a s , d a c o m p ra d e v otos, p rin c ip a lm e n te p o rq u e o p o v o in c u lto
e caren te se to r n a pressa fcil p elo fascnio q u e a ca b a m d e s p e rta n d o m u ito s h o m e n s e lo q entes, q u e
en tre ta n to , s e n x e rg a m o p o d e r pela tica d a ex tra o de ben efcio pessoal. Id em , pg. 77.
400 Idem , pg. 81 .

279
esto contidas aquela figuras consideradas vedadas pela lei 9.504/97,
em seu artigo 73 a 78.
O Art. 19 da LC 64/90 dispe que as transgresses
pertinentes origem de valores pecunirios, abuso
de poder econm ico ou poltico, em detrimento da
liberdade do voto, sero apuradas mediante investi
gaes jurisdicionais realizadas pelo corregedor-geral
e corregedores Regionais Eleitorais. Mas essas trans
gresses devem ser apuradas mediante 'procedimento
sumarssimo, provocado por representao Justia
Eleitoral, feita por qualquer partido poltico, coliga
o, candidato ou Ministrio Pblico, com relato de
fatos, indicao de provas, indcios e circunstncias,
com rito estabelecido no art. 22 da LC 64/90.^*

A ao de investigao judicial eleitoral tem natureza jurdica


constitutiva negativa, vez que determ ina a cassao do registro, e um a
natureza declaratria, quando declara a inelegibilidade p o r trs anos.
Assim, a pretenso jurdica nos casos de investigao judicial
eleitoral visa declarao de abuso de poder poltico ou econmico,
com a decretao da inelegibilidade do candidato p o r trs anos, a partir
da eleio onde houve a condenao, bem como, a cassao do registro,
dependendo do estado em que se encontre o processo.^^

5.1. EFEITOS DA AO DE INVESTIGAO JUDICIAL


ELEITORAL

Os efeitos da ao de investigao judicial eleitoral esto previstos


no art. 22, XIV da Lei C om plem entar 64/90, e podem ser:
a) a decretao a inelegibilidade do candidato e das pessoas
que contriburam para o fato, para a eleio em questo;
b) a declarao de inelegibilidade dos representados para as
eleies a se realizarem nos 03(trs) anos subseqentes
eleio em questo;
c) a cassao do registro do candidato diretam ente
beneficiado."'^

401 Soares, op. cit. p. 512.


402 A rt. 15. T ran sita d a e m ju lg a d o a d eciso q u e d e c la ra r a inelegibilidade d o can d id ato , ser-lh e- n e g a d o
registro, o u cancelado, se j tiver sid o feito, o u de cla ra d o n u lo o d ip lo m a , se j expedido.
403 Soares, op. cit. p. 517.

280
Contudo, tais efeitos devem ser m elhores explicitados, principal
mente o efeito da cassao do registro, vez que o m om ento do julga
m ento vai ser im portante na determ inao das sanes que podem ser
aplicadas pelo magistrado.
Q uanto decretao de inelegibilidade para as eleies que se re
alizam no m om ento da prtica do abuso de poder, tal m edida constitui
u m a sano pela prtica de ato abusivo, com o fim de impossibilitar a
participao do representado no pleito.
Antes e depois das eleies, a resoluo judicial h
de decretar a inelegibilidade do representado para a
eleio em que se deu o abuso do poder econmico
ou de autoridade(essa eleio), porque do contrrio
no poder o Ministrio Pblico, ou o representante
(autor da ao), propor recurso contra diplomao ou
ao de impugnao de mandato eletivo, com o pres
creve o art. 22, inc. XV. Se aps as eleies transitar em
julgado a deciso sobre a inelegibilidade do represen
tado, como atacar sua diplomao sem que a inelegi
bilidade seja nessa eleio, mas apenas nas prximas?
0 inc. XIV do art. 22 da LC 64/90 prescreve, com o um
dos efeitos atribudos AIJE, a declarao (rectius;
decretao) da inelegibilidade do representado e de
quantos hajam contribudo para a prtica do ato.^"^

Por sua vez, a com inao de pena de inelegibilidade p o r trs anos,


im pede que o representado participe d a prxim a eleio, pois, o prazo
da pena tem incio a p artir da eleio em que foi praticado o abuso.
Tal com inao est prevista no art. 1. da LC 64/90:
Art. 1 So inelegveis:
1 - para qualquer cargo:
d) os que tenham contra sua pessoa representao
julgada procedente pela Justia Eleitoral, transitada
em julgado, em processo de apurao de abuso do
poder econm ico ou poltico, para a eleio na qual
concorrem ou tenham sido diplomados, bem como
para as que se realizarem 3 (trs) anos seguintes;

Por fim, a cassao do registro do candidato significa a descons-


tituio do seu registro para aquela eleio em que se deu o abuso de

404 Id em , p. 518.

281
p o d er poltico e econmico, tornando inexistente o registro de sua can-
didatura/^^
Contudo, p ara que produza realmente efeitos de cassao ao
deve transitar em julgado at a diplomao do candidato eleito, pois,
caso o seu trnsito em julgado ocorra to-som ente aps a diplomao
do candidato ser necessrio o m anejo do recurso contra a diplomao
ou da ao de im pugnao de m andato eletivo para a produo dos
efeitos desejados/^^
Para que eles se deflagrem, necessrio que a deciso
possua carga majidaraental relevante, o que no
ocorre quando a AIJE julgada aps a diplomao
dos eleitos na eleio em que o abuso de poder se deu.
Logo, para que haja esse efeito concreto, no plano
ftco, mister que seja interposto o recurso contra
a diplomao, para cassar os efeitos do diploma
concedido ao candidato inelegvel. Se tal remdio no
for manejado, a inelegibilidade cominada potenciada
no surtir efeitos prticos, podendo o candidato
inelegvel exercer seu mandato integralmente.'*^

H ainda um a diferenciao, em relao aos efeitos, em caso de


captao ilcita de sufrgio, onde o recurso contra a sentena tem efeito
m eram ente devolutivo, p odendo a determ inao judicial ser cum prida
de imediato, inclusive se o candidato j tiver sido diplom ado e estiver
exercendo o seu cargo.
(...) C aptao ilcita de sufrgio. (...) Constitucionalidade
do art. 4 I-A d a Lei n 9.504/97. A usncia de efeito
suspensive (art. 257 do Cdigo Eleitoral). Execuo
im ediata. (...) (Ac. de 4.4.2006 no REspe n" 25.902. rei.
M in. Gerardo Grossi.)
(...) A rt. 41-A d a Lei n 9.504/97. Constitucionalidade.
(...) A cassao do registro ou do diplom a em decorrncia
da captao ilcita de sufrgio no gera declarao de

405 Soares, op. d t . p. 525.


406 C A PT A O ILCITA D E R EC U RSO S O U G A ST O S IL C ITO S. Possibilidade d e a n te cip a o d o ju l
gado, co m a cassao d o dip lo m a . A lterao d a lei realizada em 10 de m a io d e 2006. A rt. 3 0 -A. Q u a l
q u e r p a rtid o p olitico o u co ligao p o d e r re p re s e n ta r Justia Eleitoral re la ta n d o fatos e in d ic a n d o
pro vas e p e d ir a ab e r tu ra d e investigao judicial p a r a a p u ra r c o n d u ta s e m d e sa c o rd o c o m as n o rm a s
d e sta Lei, relativas arre c a d a o e gastos de recursos. (Incluido pela Lei n" 11.300, de 2006)
L' N a a p u ra o d e qu e tra ta este artigo, aplicar-se- o p ro c e d im e n to prev isto n o art. 22 da Lei Com
plementar n" 64, de 18 de maio de 1990, n o q u e couber. (Includo pela Lei n 11.300. de 2006)
2" C o m p ro v a d o s captao o u gastos ilcitos de re c u rso s, p a ra fins eleitorais, ser n e g a d o d ip lo m a ao
c an d id ato , o u cassado, se j ho u v e r sido o u to rg a do . ( Incluido pela Lei n 11.300, de 2006)
407 Idem , p. 526.

282
inelegibilidade. (...) (Ac. r f 25.241, de 22.9.2005, rei
M in. H um berto Gomes de Barros; no m esm o sentido o Ac.
n 882, de 8.11.2005, rei. M in. Marco Aurlio.)
() I - constitucional e tem aplicao im ediata o art.
41-A da Lei das Eleies, de acordo com en tendim ento
consagrado no TSE (REspe n" 25.215/RN, rei. Min.
C aputo Bastos, julgado em 4.8.2005, publicado no D}
de 9.9.2005). (...) (Ac. n 25.295, de 20.9.2005, rei. Min.
Cesar Asfor Rocha.)

Nesse sentido, interessante a fixao dos efeitos da ao de in


vestigao judicial eleitoral no caso de abuso de poder econm ico e
poltico, conforme o quadro exemplificativo abaixo:
a) Sentena prolatada antes da eleio:
a. Decretao da inelegibilidade nessa eleio e
po r mais trs anos;
b. Cancelam ento do registro do candidato;
c. Impossibilidade do representado concorrer ao
pleito;
b) sentena prolatada aps a eleio e antes da diplomao:
a. Decretao da inelegibilidade nessa eleio e
p o r mais trs anos;
b. Cancelam ento do registro do candidato;
c. Impossibilidade do candidato eleito ser
diplomado.
c) sentena prolatada aps a diplomao:
a. Decretao da inelegibilidade nessa eleio e
po r mais trs anos;
b. Envio dos autos ao M inistrio Pblico para
propositura de recurso contra a diplomao
ou AIME - ao de im pugnao de m andato
eletivo;
Em concluso, de form a esclarecedora, ensina A driano Soares da
Costa:
Se a sentena sobre abuso de poder econm ico ou
poltico transitar em julgado antes da diplomao
dos eleitos, ter por efeito o cancelamento do registro
de candidatura, tornando nenhuma(inexistente) a
proclamao dos resultados. Os votos do candidato

283
inelegvel so reputados nulos, no sendo computados
para qualquer efeito. Se, doutra banda, o trnsito
em julgado da sentena de procedncia ocorrer aps
a diplomao, sero remetidos, para o Ministrio
Pblico, cpias do processo, para que este interponha
recurso contra diplomao ou ao de impugnao de
mandato eletivo. Seja com o for, tanto em um remdio,
com o no outro, o que o Ministrio Pblico visar
a resolubilidade dos efeitos da diplomao e apenas
isso. A inelegibilidade foi decretada em sede de AIJE,
para essa eleio e para a que ocorrer nos prximos
trs anos. O fato de tal decretao j no servir de
supedneo para desefcacizao do diploma, com
a necessidade da propositura de nova ao (art. 22,
inc. XV da LC 64/90), se deve a uma opo poltica
do legislador, cuja conseqncia foi tornar incua, em
larga medida, a utilidade prtica da

5.2. LEGIM IDADE ATIVA E PASSIVA.

O art. 22, caput, da Lei C om plem entar 64/90 determ ina que qual
quer partido poltico, coligao, candidato ou o M inistrio Pblico p o
der p ro p o r ao de investigao judicial eleitoral p o r abuso de p oder
poltico ou econmico.
Por outro lado, a legitimidade passiva ser do candidato bene
ficiado pelo abuso do poder poltico ou econm ico e qualquer pessoa
que tenha praticado o ato proibido p o r lei, seja candidato ou no.
Deve-se ressaltar que se o abuso de p o d er econm ico for pratica
do po r pessoa que no seja candidato, m as visando benefici-lo, ocor
rer a figura do litisconsorte passivo necessrio, onde todos devero ser
citados para contestar a ao.
Contudo, tendo a ao de investigao judicial eleitoral a finali
dade de tornar o candidato inelegvel, bem com o de terceiros que con
corram para o ato, no h a hiptese de litisconsorte necessrio com
o partido poltico ao qual o candidato filiado, podendo, todavia, o
partido intervir no processo com o interessado, em face da dependncia
da relao jurdica com o candidato. ^

408 Soares, op. cit. p. 574.


409 Id em , p. 539,

284
5.3. MOMENTO PARA A PROPOSITURA DA AIJE.

No h especificamente a fixao de um prazo pela LC 64/90 para


o ajuizamento da ao de investigao judicial eleitoral.
A lei no fixou o seu term o iniciai.
Contudo, o entendim ento Jurisprudencial o de que o term o ini
cial se d com o registro do candidato, m esm o aguardando recurso. E o
term o final ocorre at a data da diplomao, conform e a nova redao
do artigo 41-A, da Lei 9.504/97.
A fixao do prazo final pela Lei 12.034/09 est de acordo com o
entendim ento predom inante do TSE.
Ao de investigao judicial. Prazo para a
propositura. Ao proposta aps a diplomao do
candidato eleito. Decadncia consumada. Extino
do processo. A ao de investigao judicial do art. 22
da Lei Complementar n. 64/90 pode ser ajuizada at a
data da diplomao. Proposta a ao de investigao
judicial aps a diplomao dos eleitos, o processo
deve ser extinto, em razo da decadncia. Nesse
entendimento, o Tribunal julgou extinto o processo.
Unnime. Representao n. 305/MG, Rei. Min. Slvio
de Figueiredo, em 27/03/2003.*

6. CONCLUSO

Em face das diversas decises do TSE, pode-se verificar que no


h um a uniform idade nos julgados em term os de ao de investigao
judicial eleitoral, existindo jurisprudncia de to d a ordem , o que dificul
ta 0 estudo deste tipo de ao.
C ontudo, diante do tem a discutido no presente trabalho pos
svel concluir que a ao de investigao eleitoral somente pode ser
proposta aps a realizao do registro, todavia, os fatos relacionados
representao podem ser anteriores ao prprio registro.
Inicialmente, a legitimidade para a propositura da ao atribu
da ao M inistrio Pblico, e concorrentem ente pode ser proposta pelos
partidos polticos, coligaes e pelo prprio candidato, sendo a legiti
m idade passiva no candidato beneficiado pelo abuso de p o d er poltico

410 R am ayana, op. cit. p. 418.

285
e econm ico e de qualquer outra pessoa que tenha dado causa ao abu
so, inclusive o partido poltico.
O objetivo principal da ao de investigao judicial eleitoral
dem onstrar a potencialidade lesiva capaz de desequilibrar as eleies
em razo de conduta abusiva de p o d er econm ico ou poltico.
Seus efeitos so a cassao do registro e a inelegibilidade do can
didato se 0 julgam ento for realizado, com o trnsito em julgado, antes
das eleies. Contudo, se o julgamento for posterior as eleies, so
m ente possibilitar a declarao de inelegibilidade, p odendo utilizar as
provas constitudas no processo com o base para fundam entar ao de
im pugnao de m andato eletivo ou recurso contra diplomao.

7. BIBLIOGRAFIA

Agra, Walber Moura; Cavalcanti, Francisco Queiroz. Comentrios


Nova Lei Eleitoral, Ed. Rio de Janeiro: Forense, 2010.

Cndido, Joel J., D ireito E leitoral Brasileiro, 13^. Ed., Bauru: Edipro,
2008.

Costa, Adriano Soares da. Instituies de Direito Eleitoral, 6*. Ed.,


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Gomes, Jos Jairo, Direito Eleitoral, Belo Horizonte: Del Rey, 2008.

Ramayana, Marcos, Direito Eleitoral, 8*. Ed., Niteri: Impetus, 2008.

Serejo, Lourival, Programa de Direito Eleitoral, Belo Horizonte: Del


Rey, 2006.

Stoco, Rui; Stoco, Leandro de Oliveira, Legislao Eleitoral Interpre


tada, 2. Ed., So Paulo: Revista dos Tribunais, 2006.

286
ELEIES 2010
FICHA SUJA & QUESTES CONSTITUCIONAIS

T h a l e s T c i t o P o n t e s L u z d e P d u a C e rq i ie i ra ^ "

O projeto de iniciativa popular (PLP n 518/2009) que altera a


Lei C om plem entar n 64, de 18 de maio de 1990, para incluir hip te
ses de inelegibilidade que visam proteger a probidade adm inistrativa
e a m oralidade no exerccio do m andato, foi aprovado n a C m ara dos
D eputados, no dia 11 de maio, com a redao proposta pelo D eputado
Jos Eduardo Cardozo (PT-SP), designado pela Comisso de C ons
tituio e Justia e de C idadania (CCJ) para em itir parecer sobre as
em endas de Plenrio, e ser agora apreciado pelo Senado Federal.
Para m elhor com preenso da polm ica em to rn o dessa p ro p o s
ta, faz-se necessrio u m relato histrico dos fatos.
Por fora do prim eiro precedente no Tribunal Superior Eleitoral
(RO n 1.069/04) e da C onsulta 1.607/TSE (Procedim ento A d m i
nistrativo n 19.919/08), os M inistros Bros Grau, Ari Pargendler, Capu-
to Bastos e Marcelo Ribeiro entenderam que a matria vida pregressa
somente poderia ser disciplinada p o r lei com plem entar, consoante o
art. 14, 9, da C onstituio de 1988, no vingando, assim, a robusta
tese do M inistro Ayres Britto de que o tem a p o deria ser apreciado sob
0 prism a da condio de elegibihdade im plcita ^.

Em que pese o brilhantism o da tese e da diferenciao histrica


entre inelegibilidade e condio de elegibilidade, o TSE no adotou
o voto revolucionrio do M inistro Ayres Britto. Debalde a Associa
o de M agistrados Brasileiros ingressou com a ADPF n 144-DF, j
que a Suprema Corte, p o r maioria, manteve o entendim ento de que
a m atria vida pregressa som ente p o d e ser regulam entada p o r lei
com plem entar.

411 P ro m o to r tie Justia e Eleitoral e m M in as G erais e V ic e-D ire to r d a Escola Jud iciria Eleitoral d o TSE,
A utor de diversas ob ra s de D ireito Eleitoral, e n tre elas Tratado d e D ireito Eleitoral, 5 to m o s e c o la b o ra
d o r da R dio Justia em m a t ria d e D ire ito Eleitoral.
412 Por este a sp ecto, s e g u n d o o M in is tro C a rlo s Ayres Britto, a v id a p re g re ssa , c o m o esp c ie d o g
n e ro m o r a lid a d e eleitoral", s e ria d e n o m in a d a c o n d i o d e e le g ib ilid a d e im p lcita (TSE - R O n"
i 069/0 4, c o n h e c id o c o m o C a s o E u ric o M ir a n d a ), p o r q u a n to n o p re v is ta n o ro l ex p lic ito d o art.
14, 3, d a C o n s titu i o d e 1988, e s im n o art. 37, p o r in te rp r e ta o s istem tica.

287
Corolrio, a apresentao do projeto de iniciativa popular pelo
M ovimento de Combate C orrupo Eleitoral (MCCE), que se consti
tui um a rede com posta de 44 organizaes da sociedade civil e que deu
incio C am panha Ficha Limpa que recolheu milhares de assinatu-
ras^'^ em todo o Pas, visando a to sonhada lei que im pede candidatos
fichas sujas de exercerem a cham ada capacidade eleitoral passiva.
A proposta original (PLP n" 518/09) previa a condenao em
prim eira instncia ou, conform e o crime, a denncia recebida p o r
rgo colegiado com o suficientes para im pedir a candidatura a cargos
eleitorais.
C om o defendem os poca, a vita anteacta, com o im peditivo
de u m a candidatura, p o r decorrer do princpio da m oralidade, deve
ter u m critrio objetivo, jam ais subjetivo (sujeito ao h u m o r de
prom otores e juizes), em face do garantismo eleitoral que deve n o r
tear as relaes jurdicas eleitorais, de que exem plo-m or o art. 16 da
Constituio.
O critrio objetivo, a nosso sentir, deve ser, no mnimo, um a con
denao em segundo grau de jurisdio, jamais condenao em primeira
instncia^'\ pois destas cabem recurso ao STJ e STF (ou TSE, se mat
ria eleitoral), sendo que nestes, alm de inexistir efeito suspensivo, no
se rediscute matria ftica, apenas de direito.
Com isso, mais de 90% das condenaes em segundo grau so
confirmadas nos Tribunais Superiores e, como tal, a segurana juridica
consagrada.
Isto im portante porque o princpio da inocncia(artigo 5, LVII,
C F/ 88) somente se aplica ao Direito (Eleitoral ou C om um ) Criminal e

413 B astariam u m m ilh o e tre z e ntas m il assinaturas.


414 N a p o c a d a Lei C o m p le m e n ta r n* 5 (de 29.04.1970 - D ita d u r a ) , existia prev iso q u e torn ava ineleg
veis c an d id a to s q u e tivessem d e n n c ia rec eb id a p o r c rim e c o n tra a lei d e segu ran a nacio nal, co ntra
a a d m in is tra o p b lic a etc. (A rt. , I - So inelegveis, para q u a lquer cargo eletivo: n) os que ten ha m
sido condenados ou respondam a processo ju dicial, instaurado p o r d en n cia do M inistrio Pblico rece
bida pela a u to ridade ju d ici ria com petente, p o r crim e contra a segurana nacional e a ord em poltica e
social, a econom ia popular, a f pblica e a a d m inistrao pblica, o p a trim n io ou pelo direito previsto
no art. 2 2 desta Lei C om plem entar, e nq u a n to no absolvidos ou p e n a lm en te reabilitados) N a p o c a da
d ita d u ra , s u rg ira m in m e ro s pro cesso s eiveis e c rim in a is v is a n d o e xclusivam ente to rn a r inelegveis
a lg u n s c and idato s, N e sta p o ca , o TSE, p o r 4 v o to s a 3, d e cla ro u a in c o n stitu c io n alid ad e d a alnea
"n" d e sta Lei C o m p le m e n tar. O STF, c o n tu d o , d e r r u b o u o e n te n d im e n to d o TSE. Todavia, su rgiu a
Lei C o m p le m e n ta r n 64/90, n o in c iso I, g, tra ta n d o d a vita anteacta d a pessoa, q u e p o d e ria to rn-la
inelegvel. M as c o m a Reviso C on stitu cio n al, so m e n te p o r lei co m p le m e n ta r q u e p o d e ria h a v e r u m a
re g u la m e n ta o d a inelegibilidade d e c o r re n te d e vita anteacta, lei esta q u e p o d e ser a d e iniciativa
popular.

288
no ao Cvel-Eleitoral(cf. STF, Recurso Extraordinrio 86.297 e TSE,
RO 1069/04). O u seja: se o candidato for im pugnado num a AIRC por
faltar-lhe m oralidade (vida pregressa ou anteacta duvidosa devido
condenao crim inal por im probidade), este continuar inocente at
prova em contrrio. Mas, na linha do Direito Eleitoral Cvel, no p o d e
r ele se candidatar a cargo eletivo pela falta de requisitos que validem
sua candidatura (alada categoria de inelegibilidade preexistente). Por
essa razo, o critrio objetivo da m oralidade (na espcie de vita ante
acta) deve estar previsto em lei complementar, j que garantidor dos
postulados da dignidade de pessoa hum ana e da cidadania.
C om a aprovao do Substitutivo apresentado pelo D eputado
Jos Eduardo Cardozo, prevaleceu a m elhor tcnica jurdica, consubs
tanciada na condenao p o r rgo colegiado, para ins de ser decla
rada a inelegibilidade. Contudo, a legislao vigente prev o cabimento
de recurso dessa deciso, o que no entender dos defensores da Ficha
Limpa serve to som ente para adiar a sentena deinitiva, dada a d e
m ora para a anlise de processos no Judicirio. A soluo encontrada
pelo parlam entar foi ento estabelecer prioridade para o julgamento
desses processos

A REDAO APROVADA PELO PLENRIO DA C M A RA DOS


DEPUTADOS

A principal novidade em relao ao texto elaborado pelo grupo de


trabalho que analisou o tema a possibilidade de o candidato apresentar
recurso com efeito suspensivo na Justia onde possui processo pendente,
0 que perm itir a candidatura na esfera eleitoral, mas, po r outro lado,

exigir seja conferida prioridade ao julgamento do processo pelo cole


giado. A negativa ao pedido resultar no cancelamento do registro da
candidatura ou do diploma do eleito.
Explica o D eputado Jos Eduardo Cardozo que a finalidade do
efeito suspensivo conciliar o desejo da sociedade de evitar que pessoas
sem icha limpa disputem cargos eletivos com o direito ao contradit
rio e ampla defesa. Assim, de se concluir que o candidato condenado
em segunda instncia p o d er concorrer, p o r fora do disposto no art.
16-A da Lei n<^ 9.504/97, com a redao dada pela Lei n 12.034/09,

289
m as desde que requeira prioridade no julgam ento do recurso in ter
posto contra tal deciso. Assim, o candidato processado ter duas o p
es ao recorrer da sentena que o condena em segunda instncia; es
p erar a dem ora do processo e ficar inelegvel enquanto seu recurso for
julgado ou p edir o efeito suspensivo para que possa disputar as elei
es; porm , no segundo caso, seu processo ser julgado mais rapi
dam ente. S vai pedir o efeito suspensivo quem acreditar que poder
ter xito no tribunal; quem quiser apenas adiar a prpria condenao
no vai concorrer. Isto im pedir que o candidato ardiloso se beneficie
da dem ora da Justia para concorrer no pleito eleitoral de outubro, eis
que antes havia a necessidade de trnsito em julgado para a suspenso
dos direitos polticos e tam bm para configurar-se a inelegibilidade
prevista n o art. 1, I, e, da LC n 64/90. A p a rtir de agora, a inelegi
bilidade decorrer da vida pregressa, leia-se, condenao p o r rgo
colegiado, p o r 8 (oito) anos, no cabendo falar em ofensa ao princpio
da inocncia, que se aplica som ente na esfera penal e no na cvel-
eleitoral. O u seja: inelegibilidade no se confunde com crime.

O C O N C E ITO GARANTISTA DE V IDA PREGRESSA

Evidente que vida pregressa rem ete-nos ao exame da conduta


do cidado durante o exerccio do m andato (conjunto da obra) como
critrio objetivo vlido para a condenao em segunda instncia (leia-
se, TJ, TJM, TRF ou TRE), quer em face da com petncia originria (no
caso de agente com foro por prerrogativa de funo, em matria penal)
quer da competncia recursal (na hiptese de im probidade adm inistra
tiva ou m atria penal de agentes sem foro privilegiado). Isto a virtude
aristotlica do m eio-term o, pois dota a sociedade de um instrum ento
para im pedir que polticos desviados concorram e ao mesm o tem po
lhes perm ite um a espcie de redeno, a saber:
N vel 1. C andidato com condenao a p a rtir de segunda ins
tncia p o r crim e o u im probidade adm inistrativa^'^ Sanes: (i) su s
pen s o dos direitos polticos (art. 15, III, CF) enquanto durarem os

415 Im p r o b id a d e A d m in is tra tiv a d e v e c o m p o r o rol d a m o ra lid a d e , n a esp c ie d e "vita anteacta", p o r


q u e te m reflexo p e n al. J n o s d e m a is caso s d e a e s civis p b lic a s, e n te n d e m o s que, p o r s e r m a t n a
cvel e n o c rim in a l o u cvel c o m reflexo p e n a l, n o p o d e e n s e ja r im p u g n a e s d e c a n d i d a tu r a s p o r
este p rism a .

290
efeitos da condenao; e (ii) inelegibilidade prevista no art. 1^, I, e,
da lei de iniciativa popular (oito anos aps o cum prim ento da p en a
por infraes ali previstas). (Tam bm nestes casos restaria preservado
o princpio da inocncia [do direito penal]).
Nvel 2. C andidato que cum priu toda a pena (ou a teve extinta
pela prescrio ou outra causa prevista em lei) e tam bm o perodo de
suspenso dos direitos polticos ou inelegibilidade prevista na LC 64/90
p oder concorrer novamente, um a vez que a Constituio probe pena
de carter perptuo Trata-se, na verdade, de um a oportunidade para o
candidato analisar se o eleitor o perdoou (ou no) dos desvios com eti
dos no pretrito - redeno.

REGRAS PARA A INELEGIBILIDADE

A redao aprovada pelo Plenrio da Cm ara dos D eputados es


tabelece com o causas de inelegibilidade a condenao pela prtica de
crimes dolosos e aqueles de m aior potencial ofensivo, isto , com pena
de dois anos ou mais; im probidade adm inistrativa; abuso de autorida
de cuja punio seja a perda do cargo; crimes eleitorais punveis com
cassao do diplom a ou do registro da candidatura; doaes ilegais e o
afastamento p o r sano disciplinar, no caso de m agistrados e integran
tes do M inistrio Pblico.

RETROATIVIDADE DA NOVA LEI

Entendem os que a lei no retroagir sob pen a de violao coi


sa julgada (art. 5y XXXVI, CF). Por outro lado, no h que se falar
em aplicao im ediata da lei aos processos anteriores sua entrada em
vigor p o r configurar-se ofensa ao princpio da segurana jurdica (art.
5, caput c/c arts. 16 e 60, 4, IV, todos da Constituio - c f ADI n
3.685-DF, sobre o princpio da segurana jurdica e sua incluso como
clusula ptrea). Isto porque no possvel restrio de direitos polti
cos nos processos em curso. Desta forma, o nosso entendim ento que
a nova lei somente ter aplicao aos feitos que se iniciarem a partir de
sua publicao no Dirio Oicial da Unio.
O utro ponto controvertido reside em saber se acaso a lei for san
cionada pelo Presidente da Repblica at ju n h o de 2010 valer nas

291
eleies de outubro vindouro, em face do art. 16 da Constituio Fede
ral (princpio eleitoral da anualidade e um dia).
Segundo o MCCE, se a lei for aprovada at o ms de junho, leia-se
antes das convenes partidrias, aplicar-se- s eleies de 2010, haja
vista que a LC n 64/90, que materializou as regras para o retorno do
voto direto no Brasil, culm inando com a eleio de Fernando Collor
de Mello, foi declarada constitucional tanto pelo TSE (Consulta n
11.173/90), quanto pela maioria dos M inistros do STF (ADI n 354/90),
oportunidade em que ficou assentado que o art. 14, 9^ da Constitui
o no remete ao seu art. 16. No existindo hierarquia entre norm as
constitucionais, o prim eiro dispositivo (art. 14, 9) seria to somente
um a exceo ao art. 16 da C arta Republicana. A premissa, data venia,
falsa, pois a LC 64/90 veio apenas m aterializar/regulam entar o artigo
14, 9 da CF/SS**^^, razo pela qual foi aceita a m enos de um ano e um
dia do pleito. Isto no significa que doravante toda m udana em inele-
gibilidades poder ofender a clusula ptrea do princpio da segurana
insculpido no artigo 16 da C F/ 88.
O julgamento da ADI 354 foi, sem dvida, um a espcie de fu n
dao para a Casa da Democracia, mas no a pedra angular. Isto porque
a maioria dos M inistros da Corte entendeu o processo eleitoral de for
m a restrita (o art. 16 da CF proibiria m udana adjetiva/processual, mas
no substantiva/material, diferenciando direito eleitoral [art. 22 , 1] de
processo eleitoral [art. 16]), enquanto os demais manifestaram um a
com preenso ampla do processo eleitoral, envolvendo alistamento de
eleitores (e habilitao dos partidos na escolha de candidatos), registro
dos candidatos propaganda, votao e apurao, proclamao e diplo-
mao dos eleitos, e legislao partidria.
Neste sentido, excerto da deciso em que o TSE im pediu m u d an
as na legislao partidria por afronta ao art. 16 da Constituio:
(...) N u m a viso teleolgica, historicam ente vinculado
preocupao de coibir o casusm o d a histria eleitoral,
traduzido em alteraes das regras do jogo, de m o d o a

416 Rejeio pe la m a io ria - v e n cid o s o Relator e o u tro s M in istro s - d a argu i o de in c o n stitu c io n a d a d e


d o art. 27 d a Lei C o m p le m e n ta r 64/1990 (Lei de Inelegibilidades) e m face d o art. 16 da CF: p revalncia
d a tese, j vito rio sa n o T rib u n a l S u p e rio r Eleitoral, de que, c u id a n d o -se de d ip lo m a exigido pelo art. 14.
) 9", d a C a rta M agna, p a r a c o m p le m e n ta r o r e g im e c o n stitu c io n a l d e inelegibU idades, sua vigncia
im e d ia ta n o se p o d e o p o r o art. 16 d a m e sm a C onstituio." (RE 129.392. Rei. M in. Seplveda Per
tence, ju lg a m e n to e m 17-6-1992, Picnrio, D J d e 16-4-1993.)

292
adapt-las, s vsperas de cada pleito, s convenincias
previsveis da corrente partid ria de sustentao do
regim e autoritrio. Disso, data venia, sigo convencido.
Para n o frustrar a n o rm a constitucional - essencial
relativa estabilidade d a disciplina jurdica de disputa do
poder, que da essncia do regim e dem ocrtico (Bobbio)
- o conceito de processo eleitoral, para os efeitos de gizar
o raio de incidncia do art. 16 - p o d e no cobrir toda
m atria de Direito Eleitoral, mas, p or o utro lado, h de
ir alm dele, n a m edida, pelo m enos, e m que do Direito
Eleitoral se exclua o objeto da legislao partidria.
{Proc. n" 12.388, Rei. M in. Sepulveda Pertence).

Como evoluo desse pensam ento, o STF, no julgamento da ADI


n 3.685-DF^^s proposta pela OAB, Armou entendim ento de que o art.
16 da Constituio se configura CLUSULA PTREA e, portanto, im
possvel de ser violada p o r em enda constitucional (EC n 52/06). Im a
gine-se, ento, p o r um a lei complementar.
As principais ADI 's sobre o artigo 16 da CF/88 so:
- A D I 4.307-REF-MC, Rei. Min. Crmen Lcia, julgamento em 11-
11-2009, Plenrio, D}E de 5-3-2010
- A D I 4.298-MC, voto do Rei. Min. Cezar Peluso, julgamento em
7-10-2009, Plenrio, DJE de 27-11-2009
- A D I 3.741, Rei. Min. Ricardo Lewandowski, julgamento em 6-9-
2006, Plenrio, DJ de 23-2-2007
- A D I 3.685, R ei Min. Ellen Gracie, julgamento em 22-3-2006, Ple
nrio, D f de 10-8'2006
- A D I 3.345 e 3.365, R ei Min. Celso de Mello, julgamento em 25-8-
2005, Plenrio, Informativo 398
-A D I 718, Rei. Min. Seplveda Pertence, julgamento em 5-11-1998,
Plenrio, DJ de 18-12-1998). No mesmo sentido: A D I 733, Rei. Min. Se
plveda Pertence, julgamento em 17-6-1992, Plenrio, DJ de 16-6-1995
- A D I 354, Rei. Min. Octavio Gallotti, julgamento em 24-9-90, DJ
de 22-6-01

4 17 N esta A D I, e m q u e se d iscu tiu a c o n stitu c io n a lid a d e d a EC i r 52/06, q u e alte ro u a re d a o d o art. 17


d a C F /8 8 p a ra p r fim verticalizao d a s coligaes, o STF c o n sa g ro u o e n te n d im e n to de qu e seq u er
e m e n d a c o n stitu cio n al p o d e violar o art. 16 d a C o nstituio , p o r se tra ta r de clu sula p tre a - e x
presso d o p rin c p io d a s e g u ran a ju rd ic a d o art. 5, cap ut, logo, v ed a o m a te ria l explcita ao p o d e r
co n stitu in te d e riv a d o refo rm ad o r, c o n fo rm e art. 60, 4", IV d a CK P o r fora desse e n te n d im e n to , a
v erticalizao d a s coligaes foi m a n tid a nas eleies d e 206 e s o m e n te d e sa p a re ce r nas eleies de
201 0 .
C o n fe rir ou tra s A D I 's sobre o artig o 16 da CF/88:

293
Im portante destacar que o M inistro Ricardo Lewandowski, na
ADI 3345 (Rei. Min. Celso de Melo), muito bem relem brou o conceito
de processo eleitoral(art. 16 da CF/ 88) definido pelo plenrio STF:
N aquele julgam ento, adem ais, o Suprem o Tribunal
Federal estabeleceu que s se po de cogitar de
com p ro m etim en to do princpio d a anterioridade,
q u an d o ocorrer:
1) o ro m pim ento da igualdade de participao dos
partidos polticos e dos respectivos candidatos no
processo eleitoral;
2) a criao de deform ao que afete a n orm alidade das
eleies;
3) a in trod uo de fator de p ertu rbao do pleito; ou

4) a prom o o de alterao m otivada p o r propsito


casustico.

Entendemos, assim, que a disciplina da vida pregressa deve


respeitar o art. 16 da Constituio, at porque mudanas no processo
eleitoral s portas da eleio, ainda que com bons motivos, ainda que
diante de um forte apelo popular(o que afasta propsito casustico da
nova lei mas no afasta o rom pim ento da igualdade de participao de
partidos e candidatos no pleito eleitoral), viola os fundam entos Repu
blicanos pela adoo da teoria maquiavlica de que os fins justificam
os meios. M udar as regras do jogo no meio do campeonato, ainda que
haja motivao suficiente, no deixa de ser casusmo com batido pelo
Constituinte de 1988 (casusmo do bem) com a criao do art. 16 da
C F / 88.
Portanto, preciso obtemperar a discusso. No podem os nos
perverter pelo intelectualismo de superfcie, colocando acima da Carta
Republicana o rigorismo aparente ou adotar a m xim a de que os fins
justificam os meios.
No podem os tratar os m em bros do Parlamento com o verdugos,
porque a evoluo de um a sociedade no se faz s pressas ou p o r cima
de valores, mas sim cultivando nos coraes hum anos a necessidade de
mudana. O tem po golpear as tradies, o alvio do progresso m o
dificar a paisagem e as transformaes polticas gradativas e serenas
renovaro a vida intelectual do eleitor.
Assim, no resta dvida de que aceitar a luta necessrio, mas

294
sem olvidar que construir o dilogo da harm onia e do equilbrio sem
pre melhor. Agradar a todos m archar p o r u m cam inho largo, onde se
esconde a m entira das convenes. Do contrrio, no que nos diferen
ciaramos daqueles que criticamos com veemncia? Com o criticar o
casusmo do mal se aceitarmos o do bem ? Por isto a necessidade do
respeito ao prim ado da lei e da ordem (art. 16 da CF), guiando-nos por
cam inhos objetivos e perenes.
Vale airmar, p o r derradeiro, de que servir as longas discusses
pblicas inadas de discrdias e aflies ? evidncia, ao final de to
das elas, restaria motivos para separatividade e odiosas dissenses, em
extremo prejuzo sociedade, j que um a im portante lei de iniciativa
popular poderia se perder em discusses odiosas.

295
296
CAPTAO ILCITA DE ARRECADAO E GASTOS. ANLISE
DO ART. 30-A DA LEI ELEITORAL

W a lb e r d e M oura Agra""

ORIGEM DO ARTIGO 30-A

O art. 30-A foi inserido na legislao eleitoral pela Lei n.


11.300/2006. Ele surgiu diante do clamor da sociedade p o r in stru m en
tos jurdicos que pudessem atacar o problem a de caixa dois de cam pa
nha. T inha a seguinte redao: Q ualquer partido poltico ou coligao
poder representar justia eleitoral, relatando fatos e indicando p ro
vas, e pedir a abertura de investigao judicial para apurar condutas em
desacordo com as norm as desta Lei, relativas arrecadao e gastos de
recursos.
Posteriormente, a Lei 12.034/2009 alterou o art. 30-A, lim itan
do a extenso de sua im petrao para at quinze dias da diplomao:
Q ualquer partido poltico ou coligao poder representar justia
eleitoral, no prazo de quinze dias da diplomao, relatando fatos e in
dicando provas, e p edir a abertura de investigao judicial para apurar
condutas em desacordo com as norm as desta Lei, relativas arrecada
o e gastos de recursos.
O que a alterao de 2006 almejou criar foi um a representao
sem prazo determ inado para seu ajuizamento, im pedindo a diplom a
o ou ensejando a cassao.'*'^ Seu intento principal constituiu-se em
ser um instrum ento de punio para quando a evidenciao de afronta

418 M estre pela U FPE , D o u to r pela U F P E /U n iv e rsit degli Studi d l Firenze; P s -D o u to r pela U niversit
M o n te s q u ie u B ordeaux IV; V isiting R esearch Scholar o f C a r d o z o Law School- Professor V isitante da
U niversita degli Studi d i Lecce; P ro fessor V isitante d a U niversit M o n te s q u ie u B ord e au x IV; D ire to r
d o IBEC - In stitu to B rasileiro d e E stu d o s C on stitu cion ais; M e m b r o C o rre s p o n d e n te d o C E R D R A D I
- C e n tre d 'E tud es et d e Rech erch es s u r les D ro its A fricains et su r le D v elo p p e m e n t In s titu tio n n el des
Pays e n D v elop pe m e nt. Professor d a U n iv e rsid ad e C at lica d e P e rn a m b u c o . P r o c u r a d o r d o Estado
d a P e rn a m b u c o . A dvogado. C o n se lh e iro Seccional d a O A B/PE. P resid ente d a C o m is s o d e D ireito
E leitoral d a OA B/PE.
419 A re p re sen ta o cabvel p a ra p re serv a o da c o m p e t n c ia e g a ra n tia da a u to rid a d e das decises elei
torais. JA R D IM , Torq u arto . D ireito Eleitoral Positivo. 2 ed., Braslia: Braslia Jurdica, 1998. P I 88.

297
as regras vigentes de arrecadao e gastos ocorresse tem po depois da
eleio, quando os prazos para as aes e recursos eleitorais j tivessem
sido exauridos. A modificao im plem entada pela Lei 12.034 impediu
que essa representao fosse intentada a qualquer mom ento, im pondo
um lapso tem poral intransponvel de quinze dias.
Parte da doutrina j vinha reclamando a instituio de um ter
m o determ inado para a im petrao dessa ao especfica. Agora, com
a nova redao desse dispositivo, estabeleceu-se prazo decadencial de
quinze dias, contados da diplomao - o mesm o prazo decadencial
para a ao de im pugnao de m andato eletivo (AIME). Nesse sentido,
com a incluso no dispositivo de prazo para propositura da Represen
tao, todas as discusses a respeito do tem a restaram sepultadas.
Tal modificao vai exigir dos participantes do pleito eleitoral uma
m aior acuidade na fiscalizao das eleies, dem andando que a constata
o de acintes a lisura da arrecadao e gastos seja evidenciada em tempo
hbil, caso contrrio, opera-se o prazo decadencial Pode-se objetar que
as evidncias de utilizao de caixa dois, por exemplo, auferidas em um
lapso mais longo, deixar os infratores sem nenhum a punio na seara
eleitoral. Isto um a verdade. Todavia, a segurana jurdica um dos p i
lares do Direito, e o resultado da eleio no pode ser enodoado por sus
peitas ad infinitum da ocorrncia de condutas ilcitas de financiamento."'^
Alguns doutrinadores vociferam contra a incluso do citado ar
tigo e tam bm contra sua modificao. Joel Cndido afirma que a sua
criao fora intil, haja vista ainda ser aplicvel o art. 22 da Lei da Ine-
legibilidades.^^* J Alexandre Luis M endona Rollo critica sua m odifi
cao, asseverando que houve a m era repetio de instrum ento idn
tico, dispondo o ordenam ento jurdico de instrum ento para coibir tais
prticas.'^^ Pode-se, de form a hipottica, argum entar que o prazo para a
implementao dessa representao poderia ser mais elstico, contudo,
no de bom alvitre deixar um fato jurdico passvel de im pugnao
por tem po indeterm inado, m orm ente quando ele consectrio de uma
expresso da soberania popular.

420 A G RA , W alb er d e M o u ra & CA VA LCA N TI. Franci.'>co Q u e iro z . C om entrios N ova Lei Eleitoral. Rio
d e Janeiro; Forense, 2010. P. 48.
421 C N D ID O . Jos )oel. D rrfo /fio ra/fim si/ero . 13 ed., B auru: Bdipro, 2008. R468.
422 lo F e r n a n d o C arv alh o . R O LLO . A lb e rto (O rg .). D e sv io s n a A rre c a d a o e n o s G a sto s d e R e c u r
sos nas C a m p a n h a s E leitorais - a R ep res e n ta o d o art. 3 0-A . So Paulo; A tlas, 2010. R 120.

298
QUESTES PROCESSUAIS

Sua taxionomia de um a ao de conhecimento, cujo nome ju r


dico representao ou reclamao. Ela no pode ser classificada como
uma prestao jurisdicional de natureza penal, haja vista no produzir
os efeitos apangios dessa seara. Configura-se com o uma ao de natu
reza cvel, modulando-se pelos procedimentos inerentes a Lei 64/90 e
ao Cdigo de Processo Civil.
O stenta partido poltico, legalm ente constitudo, ou coligao,
a prerrogativa de apresentar Justia Eleitoral, no prazo perem ptrio
de quinze dias da diplomao, com a especificao dos fatos e a in d i
cao das provas, a abertura de investigao judicial para apurar con
dutas em desacordo com as norm as relativas arrecadao e gastos de
recursos eleitorais (art. 30-A, caput, da Lei 9.504/97).
C om o falou-se anteriorm ente, a legitimidade ativa para se en
trar com a Representao pertence ao partido poltico ou a coligao.
Excluiu-se dessa prerrogativa os candidatos e os cidados, no se p o
dendo dar interpretao extensiva para inclu-los. Restringiu-se essa le
gitimao porque, teoricamente, os partidos e as coligaes dispem de
maiores condies de analisar as prestaes de contas dos candidatos
de form a abrangente, identificando possveis infraes.
O M inistrio Pblico, mesm o sem indicao legal, possui ta m
bm legitimidade, em razo de que se encontra em seu m ister velar
pela ordem jurdica e pelo regime dem ocrtico, sendo essas atribuies
com inaes constitucionais que no podem ser mitigadas p o r m an d a
mentos infraconstitucionais.
A sua esfera de incidncia abrange a arrecadao e gastos prove
nientes da cam panha eleitoral, descartando todas as demais matrias
fticas. M esmo assim, seu alcance se configura bastante amplo, atin
gindo toda a arrecadao, em suas mltiplas formas, e todos os gastos,
nas mais variadas modalidades. Entrelaa-se, umbilicalmente, com o o
financiamento das cam panhas eleitorais, tem a que sucinta amplos de
bates em todo o mundo.
Sua finalidade im pedir a utilizao de meios que possam des-
nivelar os candidatos em disputa, privilegiando uns em detrim ento de
outros, ou seja, o caixa dois. A arrecadao e gasto de cam panha se re
velam no ponto fulcral do Direito Eleitoral, sendo essa Representao

299
mais um a possibilidade de velar pela lisura dos pleitos. Todavia, se o
intento se configura em acabar realmente com o caixa dois, de m elhor
alvitre estabelecer o financiamento pblico com o nica form a de fi
nanciam ento eleitoral, expungindo definitivamente fontes escusas de
financiamento.
A conduta praticada em desacordo com a Lei Eleitoral deve ser
dolosa, com a firme e deliberada vontade de infringir os parm etros
legais estabelecidos. As condutas culposas no tipificam o acinte n arra
do, pois foge do tipo delineado norm ativam ente. Se de form a clara, no
houve inteno de realizar a conduta, em razo de escusa substancial,
no se pode aplicar a reprim enda prevista por ausncia de tipificao.
Zaffaroni e Perangeli lecionam que dolo um a vontade individu
alizada em tipo, que obriga o reconhecim ento de sua estrutura em dois
aspectos: o reconhecim ento pressuposto ao querer e o prprio que-
rer.""^^ Dessa forma, o dolo a vontade consciente e direcionado a reali
zar a conduta prevista no tipo, de form a livre e consciente. Se as provas
acarreadas aos autos no certificarem que esse dolo realmente existiu,
traduzido na vontade consciente de burlar as com inaes inerentes a
arrecadao e gastos de cam panha, no se pode tipificar a com inao
do art. 30-A do Cdigo Eleitoral.
A captao ilcita de arrecadao e gastos eleitorais um crime
prprio, pois apenas pode ser realizado pelo candidato ou por pessoa por
ele designada, o adm inistrador financeiro (art. 20 da Lei n. 9.504/97).
Ambos so solidariamente responsveis pela veracidade das informaes
financeiras e contbeis da cam panha (art. 21 da Lei n. 9.504/97). N enhu
m a outra pessoa pode realizar a conduta tipificada porque carece de pre
viso legal. Se outra pessoa se responsabilizar por tais atos, no pode ser
ela im putada em razo da ausncia de previso legal.
Todavia, mesm o a conduta podendo ser realizada pelo candida
to ou pelo adm inistrador por ele determ inado, a sano apenas inci
de contra aquele que disputa o pleito eleitoral. Assim, a sano do art.
30-A apenas com ina o candidato, podendo o adm inistrador financeiro
ser tipificado em outras condutas do Cdigo Eleitoral ou do Cdigo
Penal.

423 Zaffaroni e Pierange. M a n u a l de Direito P enal Brasileiro. Parte G eral So Paulo: dos Tribunais,
P. 481.

300
Podem ser im petradas as Representaes do art. 30-A contra can
didatos, desde que sejam intentadas antes da diplomao, contra candi
datos eleitos ou suplentes. Teoricamente o prazo at quinze dias aps
a diplomao, contudo, no h nen h u m im pedim ento que ela ocorra
antes da eleio.
A possibilidade de ela ser oferecida contra suplentes baseia-se
no fato de que eles podem entrar com a referida ao contra o can
didato eleito, assum indo o posto, caso sua dem anda obtenha sucesso,
mesm o tendo com etido infraes mais graves a regulamentao de fi
nanciam ento de cam panhas eleitorais. Se no se pudesse entrar contra
suplentes, eles poderiam utilizar de caixa dois e, posteriorm ente, tentar
im pugnar o m andato dos candidatos eleitos.
A com petncia para o exame dessas representaes determ ina
do consonante a esfera de abrangncia dos rgos eleitorais. Ser c o m
petente o juiz eleitoral para as infraes nos pleitos municipais; os Tri
bunais Regionais Eleitorais nas eleies estaduais; e o Tribunal Superior
Eleitoral, nas eleies nacionais.
C om provando-se a captao ou gastos ilcitos de recursos para
fins eleitorais, atestando-se sua gravidade a norm alidade do pleito
eleitoral, com inou-se a sano de negao do pedido de diplom a ou
sua cassao, se j houver sido outorgado (art. 30-A, 2, da LE).
Dantes no havia a possibilidade de im posio de pena de ine-
legibilidade porque tanto a criao quanto a alterao do art. 30-A
tin h am sido realizados p o r leis ordinrias e a aplicao desta rep ri
m enda apenas pode ser im putada p o r lei complementar.^'^ C om a
prom ulgao da Lei Ficha Limpa, Lei C om plem entar n 135/2010,
os que forem condenados, em deciso transitada em julgado ou profe
rida p o r rgo colegiado da Justia Eleitoral, p o r corrupo eleitoral,
po r captao ilcita de sufrgio, p o r doao, captao ou gastos ilcitos
de recursos de cam panha ou p o r conduta vedada aos agentes pblicos
em cam panhas eleitorais que im pliquem cassao do registro ou do
diploma, sero inelegveis pelos prxim os oito anos a contar da elei
o.
Assim, com a prom ulgao da Lei Ficha Limpa a sano se
configura na perda do registro ou a cassao do diplom a, bem como

424 T O Z Z I, Leonel. Direito Eleitoral. Aspectos Prticos. 2 ed., P o rto Alegre; V erb o Jurdico, 2006. P. 15.

301
a condenao de inelegibilidade pelo prazo de oito anos a contar da
eleio em que houve constatao de captao ilcita de arrecadao e
gasto de cam panha.
At a im plem entao da lei n 12.034/2009, o prazo para a inter-
posio dos recursos nas aes ajuizadas com base no art. 30-A da Lei
9.504/97 era de vinte e quatro horas, nos term os do art. 96, 8, des
ta m esm a Lei/^^ Seguia o rito slito das Representaes, sem nenhum
prazo diferenciado. Agora, o interstcio aum entado para trs dias.
C om essa determ inao legal, paciicou-se o entendim ento de
que 0 processo de prestao de contas tem ndole jurdica, sem que se
possa im putar que ela se caracteriza com o u m processo de natureza
administrativa. Com o a modificao norm ativa expressa que o prazo
recursal de trs dias, a contar da publicao no Dirio Oficial, con-
clui-se que essa deciso um ato jurdico, pois apenas de um a deciso
judicial pode-se im petrar recurso.
C om fundam ento no art. 30-A no possvel a propositura de
recurso contra expedio de diplom a porque as hipteses de cabimento
no incluem arrecadao e gastos eleitorais, sendo a possibilidade de
im petrao numerus clausus, o que im pede o elatrio de suas hipteses
p o r via doutrinria ou adm inistrativa.^^ C ontudo, p o r meio de altera
o legislativa, o recurso contra expedio de diplom a pode ser im pe
trado no caso de captao ilcita de sufrgio.
A representao do art. 30-A no pode ser confundida com a
ao de investigao judicial eleitoral. Ambas apenas apresentam com
similaridade o rito descrito na Lei C om plem entar n. 64/90. Q uanto as
diferenas elas so muitas, como, p o r exemplo, a legitimidade ativa, as
hipteses de incidncia, a sano, a tipificao etc.

425 A gR -A l - A gravo R eg im en tal e m A gravo d e In s tru m e n to n 11957 - so )o o batista/SC ; R elalor(a)


M in . A L D IR G U IM A R E S PA SS A R IN H O J U N I O R ; A c rd o de 27/04/2010.
426 B A RR ETTO , Lauro. D as Representaes no Direito Processual Eleitoral. So Paulo: E dipro, 2006. P. 119.
427 A rt. 262. O re c u rs o c o n tra e x pedi o d e d ip lo m a c a b e r s o m e n te n o s segu in tes casos: I - inelegi
bilid ade o u in c o m p a tib ilid a d e d e c a n d id ato ; II - e rr n e a in te rp re ta o d a lei q u a n to aplicao d o
s istem a d e re p re sen ta o p ro p o rcio n a l; III - e rro d e d ire ito o u d e fato n a a p u ra o final, q u a n to
d e te rm in a o d o q uo c ie n te eleitoral o u p a rtid rio , c o n ta g e m d e vo to s e classificao d e can d id ato , ou
a sua co n te m p la o so b d e te rm in a d a legenda; IV - c on ce ss o o u de n eg a o do d ip lo m a em m an ifesta
c o n tra d i o c o m a p ro v a dos autos, nas h ip teses d o art. 222 d e sta Lei, e d o art. 41-A d a Lei n^ 9.504,
d e 30 d e se te m b ro de 1997. (Redao dada pela Lei n 9,840, de 28.9.1999)

302
PR O PO RC IO N A LID A D E E AS SANES PREVISTAS N O ART.
ART. 30-A

Q ualquer acinte as disposies contidas na Lei 9.504/1997 su


ficiente para aplicao da reprim enda prevista no art. 30-A? A rejeio
de contas, p o r si s, representa motivo para evidenciar conduta que m a
cule os dispositivos norm ativos sobre arrecadao e gastos eleitorais?
Parte-se do pressuposto que no qualquer mcula as norm ati-
zaes que regulam entam a arrecadao e gastos eleitorais ou a mera
rejeio de contas que cerceiam a representao auferida pelo voto p o
pular. Constitui-se em presuno jwn '5 tantum, que necessita ser depre
endida dentro do contexto ao qual estar inserida.
Resta clarividente que na hiptese de descum prim ento das regras
acerca da arrecadao e gastos eleitorais, outras infraes podem ser
configuradas, com o captao ilcita de sufrgio, abuso de poder eco
nm ico e poltico, rejeio das contas, perda do fundo partidrio, etc.
Contudo, a sano prevista no artigo ora analisado apenas perm ite que
a imposio do im pedim ento ao recebimento do diplom a ou sua cassa
o, bem com o a declarao de inelegibilidade.
Portanto, dentro de um a anlise sistmica, qualquer um a das
sanes m encionadas somente pode ser aplicada se houver antes um
prvio juzo de proporcionalidade, analisando-se se a m cula praticada
enseja, de foram racional, a imposio de um a dessas duas medidas
extremadas.
O princpio da proporcionalidade, na terminologia alem, ou p rin
cpio da razoabilidade, na terminologia anglo-americana, exerce uma
im portante funo no sentido de limitar os direitos fundamentais. Ele
um instrum ento imprescindvel para a aplicao dos direitos fundam en
tais diante de casos concretos. Originariamente utilizado no Direito Ad
ministrativo, foi trasladado para o Direito Constitucional e obteve gran
de desenvolvimento principalmente na Alemanha, pela jurisprudncia
do Tribunal Constitucional alemo. De uma forma bastante sinttica po
demos defini-lo como um princpio que tem o objetivo de evitar o excesso.

428 N este m e sm o sen tid o o p o s ic io n a m e n to dc lo o 1-crnando Ciarvalho. R O I.l. , A lb e rto (O rg .), "lUei-
es n o D ire ito B rasileiro . In: A n lise c ju lg a m e n to d a s P resta e s d e C o n ta s. Su Paulo: Atlas,
2010. F. 114.

303
impedindo a desproporo entre os meios e os fins a serem alcanados/^^
Para tanto, parte-se de trs elementos bsicos: o objetivo almejado deve
ser condizente com a ordem constitucional e moralmente defensvel; os
meios escolhidos devem ser adequados para a execuo do objeto, pro
porcionando um a simetria entre ele e os meios para sua consecuo; e
a situao ftica deve favorecer o objetivo previsto, ou seja, a realidade e
as circunstncias que cercam o objeto devem justificar a sua escolha e os
meios de sua execuo.'*^*^
No se pode perder o axioma que o principal ator do processo
eleitoral o povo, e que a interveno das decises do Poder Judicirio
tm o fator teleolgico claro e transparente de assegurar lisura aos plei
tos, im pedindo afrontas a isonomia que deve perm ear a relao entre
os candidatos. A soberania popular se configura com o o nctar de le
gitimidade do regime democrtico, obrigando que as decises judiciais
se atenham a esse esquadro normativo. Torn-la ancilla de decises
judiciais, muitas vezes praeter e contra legem, significa relegar o m ar
co norm ativo vigente, tornado as decises populares subordinadas as
decises judiciais.
O im pedim ento de recebimento do diplom a ou sua cassao ape
nas pode ser aplicado se o acinte realizado, s regras de arrecadao e
gastos eleitorais, for suficiente para m acular o processo eleitoral, im pe
dindo o livre pronunciam ento da vontade popular. Infraes de m enor
monta, que no provocaram alteraes no processo eleitoral no pode
ensejar a reprim enda analisada, sob pena, do Poder Judicirio se tornar
o orculo da vontade popular.
Para o deferimento da Representao do art. 30-A no h ne
cessidade de ser comprovada a potencialidade l e s i v a , o u seja, pouco
im porta se o resultado da captao ilcita ou gasto influiu ou no no
resultado da eleio.^^^ Contudo, a leso a captao ilcita de arrecada
o e gastos no pode ser u m a infrao de bagatela, um a quantidade

429 G U E R R A FILH O , W illis Santiago. P rincpio d a p ro p o rc io n a lid a d e e te o ria d o direito. In: Direito
constitucional - Estudos e m hom ena gem a Paulo Bonavides. So Paulo: M alheiros, 2001. P. 111.
430 A G RA , W alb er d e M o u ra . C u rs o d e D ireito C o n stitu cio n al. 6 ed., Rio d e Janeiro; E d ito ra Forense,
2010. P. 210.
431 O ex am e d a p o te n c ialid ad e n o se v in c u la ao re su lta d o q u a n tita tiv o das eleies. R C E D n" 69 8 /T O , de
m in h a relatoria, Dfe d e 12.8.2009.
432 D E L G A D O , Jos A ugusto. A O D E IN V E S T IG A O JU D IC IA L EL EITO R A L RELATIVA A AR
R E C A D A O D E C A M P A N H A . ART. 30 DA LEI 9.504/97. A rtig o a ser p ub lic a d o e m livro coletivo
d a OAB.

304
insuficiente de dinheiro no pode ensejar a reprim enda devida. H n e
cessidade de se provar que houve um acinte profundo as regras basila
res do financiamento eleitoral, m ontando-se um a estrutura paralela de
caixa dois.
Diante da necessidade da utilizao do princpio da proporciona
lidade, utilizando-a em topois especficos, a rejeio de contas de candi
dato ou comit financeiro no requisito inexorvel para a aplicao da
sano descrita no art. 30-A.
Rejeitadas as contas, urge perscrutar quais os motivos que leva
ram a tal deciso, sem que, de form a imediata tenha que aplicar a san
o prevista no art. 30-A. A pena im plem entada tem que se ater ao
contedo do princpio da proporcionalidade, ponderando se as infra
es cometidas so suficientes para o cerceamento do recebimento do
diplom a ou sua cassao.
Nesse diapaso que foram acrescentados, pela Lei n. 12.034/2009,
nos 2 e 2-A do art. 30 da Lei n. 9.504/97 o seguinte contedo, que,
sob o prism a do dogm atism o positivista, agasalha o que fora dito antes.
Os dois m encionados pargrafos afirm am que erros formais e m ate
riais corrigidos no autorizam a rejeio e a com inao de sano a
candidato ou partido; e que erros formais ou materiais irrelevantes no
conjunto da prestao de contas, que no com prom etam seu resultado,
no acarretaro a rejeio de contas.
Inexiste im pedim ento normativo para que u m a prestao de con
tas seja rejeitada pela inobservncia de determ inados aspectos formais
descritos em lei. No entanto, tais acintes, de m aneira tpica, sem a den-
sificao de outras circunstncias, no serve de suporte lgico para a
aplicao das sanes descritas no art. 30-A. Estes fatos sero apenas
idneos para provocar a punio consectria se elas forem suficientes
para desequilibrar o processo eleitoral, norm alm ente ensejando o abu
so do p o d er econm ico ou poltico.
Por hiptese alguma, a perda do registro ou a cassao do diplo
m a pode ocorrer pelo desrespeito de aspectos m eram ente formais ou
fato de somenos im portncia. Uma coisa o recebimento de recursos
de rgo ou instituio im pedida de doar, outra o recebimento de
um a pequena quantia sem que se tenha providenciado o recibo eleito
ral correspondente.

305
Em sentido contrrio, se as contas forem aprovadas h prova
et de juris de im pedim ento a confeco da Representao do Art. 30-A?
De form a inexorvel no. A aprovao de contas no serve de pressu
posto negativo, p o r impossibilidade jurdica do pedido, para a realiza
o da ao. A sua conseqncia que o autor da Representao deve
apresentar provas contundentes que no foram devidamente analisadas
na anlise da prestao de contas, ou seja, o escoro probatrio deve ser
obrigatoriam ente bastante plausvel p ara forcejar o prosseguimento do
pedido.
Inexiste bice para que a Representao do art. 30-A possa ser
aplicada durante o pleito, sem que as contas de cam panha tenham sido
julgadas. No h problem a algum, contudo, o autor da Representao
ter o nus de m elhor fundam entar seu pedido, sob pena de indefe
rim ento da inicial, por ausncia de material probatrio m nim o (art.
282, VI, do Cdigo de Processo Civil). A vantagem de se im petr-la
depois da prestao de contas que o seu autor ter a disposio todo
0 trabalho tcnico realizado pela Justia Eleitoral, podendo, a partir das

informaes recebidas, m elhor fundam entar a im pugnao intentada.


Se essa anlise for considerada imprescindvel, o prazo fatal para o seu
julgamento de at oito dias antes da diplomao (art. Art. 30, V da
Lei 9507/97).

PR O C ED IM EN TO D O ART. 22 DA LEI COM PLEM ENTAR 64/90

A Representao de captao ilcita de arrecadao e gastos elei


torais segue o rito do art. 22, da Lei C om plem entar 64/90, naquilo que
couber, ou seja, adequando-se as suas inalidades especficas. Nesse sen
tido, a principal diferena era que antes da promulgao da Lei Ficha
Limpa no havia a imposio da sano de inelegibilidade. Atualmente,
h inelegibilidade de oito anos.
Permite-se a formao de litisconsrcio passivo facultativo q u an
do houver candidatos ou cidados que se encontrem nas mesm as h i
pteses de cabimento dessa ao, em virtude de condutas conexas,
ensejando economia processual e celeridade no desenrolar da lide.
Necessita-se da formao de litisconsrcio ativo necessrio em toda a
Representao em razo do art. 30-A para que o partido poltico ao

306
qual pertena o candidato possa se defender, tendo em vista o gravame
que o ameaa.
A Representao contra captao ilcita de arrecadao e gastos
de cam panha obriga a formao de litisconsrcio necessrio passivo
entre o representante e o partido poltico do qual faa parte, em razo
dos gravames perpetrados a ambos. M esmo supondo que no houve
prejuzo na representao do sistema proporcional, inconteste resta a
perda de m andato de seu correligionrio, o que prejudica os interesses
partidrios.
Quando ela se direcionar contra conduta do Chefe do Executivo,
consonante orientao do Tribunal Superior Eleitoral, tom a-se obriga
trio que seu vice seja cham ado a participar e a se defender de todos
os atos processuais, no se tratando mais de uma relao subordinada
entre o mandatrio do Executivo e seu respectivo vice/^^ Dessa forma,
houve modificao da jurisprudncia que anteriormente estava conso
lidada no TSE que no exigia a citao do vice para participar no pro
cesso como litisconsrcio.
N a Representao contra Chefes do Executivo, h necessidade
de citao de seu vice respectivo, sob pena de se m acular o devido
processo legal, o contraditrio e a ampla defesa de forma irremedivel.
M esmo que a formao da chapa seja indivisvel, no exerccio de suas
atribuies funcionais, o vice tem am pla autonomia para o desem pe
nho de suas atividades, podendo responder ou no em conjunto com o
Chefe do Executivo, dependendo da conduta que lhe imputada. Nesse
caso, a exigncia de litisconsrcio passivo no decorre de lei, mas de
natureza jurdica de direito material.
Q uem ocupa as mesmas atribuies de relator o Corregedor
Eleitoral, velando para que o processo tenha o rito adequado para seu
deslinde. Em mbito municipal, o Juiz Eleitoral competente exerce todas
as funes atribudas ao Corregedor, cabendo ao representante do M i
nistrio Pblico Eleitoral as atribuies deferidas ao Procurador-Geral
e ao Procurador Regional Eleitoral (art. 24 da LI). Na esfera estadual, tal
funo exercida pelo Corregedor Regional e, em mbito federal, pelo
Corregedor-Geral.
O Corregedor Eleitoral ou o Juiz de Direito, ao despachar a ini
cial, notificar o representando do contedo da petio, entregando-lhe

307
segunda via, para que oferea defesa no prazo devido, com a juntada
de docum entos e rol de testemunhas. A petio inicial ser indeferida
quando no houver tipificao de conduta ilcita ou quando lhe faltar
algum requisito considerado essencial pelos arts. 282 e seguintes do
Cdigo de Processo Civil. Exige-se que ela seja subscrita p o r advogado
devidamente habilitado.
A oportunidade para requerim ento de produo probatria para
o im petrante se concentra na petio inicial; no sendo ela requeri
da nesse m om ento processual, no pode, posteriorm ente, ser deferi
da. Correlatamente, a oportunidade para o ru requerer sua produo
probatria se concentra na contestao petio inicial, no podendo
ser deferido posteriorm ente. Nos dois casos, o instituto da precluso
im pede a apresentao de provas em outra oportunidade.
Se para a comprovao dos fatos alegados na inicial houver ne
cessidade de docum entos em poder de terceiros, h necessidade que
na petio inicial seja indicada quais so esses docum entos, seu nexo
de causalidade com os fatos narrados e com quem eles se encontram,
pedindo sua apreenso para que sejam anexados aos autos.
Permite-se a concesso de lim inar para a suspenso do ato que
deu motivo representao quando for relevante o fundam ento, e do
ato im pugnado puder resultar a ineficincia da medida, caso seja julga
do procedente. Convm ao magistrado eleitoral verificar atentamente
os dados circundantes do processo, para apenas conceder a liminar se se
convencer da verossimilhana das alegaes, constatar o relevante fu n
dam ento alegado e atestar a possibilidade de dano irreparvel. Exemplo
claro o Juiz Eleitoral conceder lim inar para sustar distribuio de m a
terial de construo por parte de candidato em poca eleitoral.
Esse pedido de lim inar no se destina a antecipar o mrito, ele
apresenta natureza acauteladora, n a m edida em que se destina a im pe
d ir a consecuo de determ inadas prticas que m aculem a liberdade de
escolha do cidado. De form a alguma se antecipam os efeitos da sen
tena, com o o cancelamento do registro de candidatura e a decretao
da inelegibilidade.
Indeferindo o corregedor a inicial ou retardando-lhe soluo, o
interessado pode renov-la perante o Tribunal, que decide no prazo
de vinte e quatro horas. Persistindo ainda a situao de irregularidade,
pode-se levar a dem anda ao conhecim ento do Tribunal Superior Elei

308
toral para que as medidas necessrias sejam tomadas. Atente-se que
inexiste recurso se a petio inicial for indeferida, p odendo o requeren
te im petr-la novam ente perante a instncia superior/^^
O prazo para apresentao da contestao de cinco dias. Toda
a matria pertinente defesa deve ser apresentada nesse momento pro
cessual, inclusive o rol de testemunhas, sob pena de precluso, no
podendo ser posteriormente requerida/^^
A inquirio de testemunhas arroladas pelo representante e pelo
representado realizada no prazo de cinco dias, at um m ximo de
seis testemunhas, que comparecero independentemente de intimao.
Primeiro, sero ouvidas as testemunhas de acusao, e posteriormente
as de defesa.
Aps a oitiva das testemunhas, no prazo de trs dias, o corregedor
pode proceder a todas as diligncias que determinar, ex officio ou a reque
rim ento das partes. Dentro dessas diligncias, inclui-se a possibilidade
de ouvir terceiros referidos pelas partes ou testemunhas que conheam
os fatos e as circunstncias que possam influir na deciso do feito. A lei
lhe possibilita, ainda, a requisio de docum entos em poder de terceiros.
Realizando-se as diligncias, as partes e o M inistrio Pblico
podem apresentar as alegaes finais no prazo com um de dois dias.
Term inada essa etapa, os autos seguem conclusos para o corregedor
apresentar seu relatrio sobre os dados apurados. O relatrio deve ser
assentado no prazo de trs dias e os autos encam inhados ao Tribunal
competente, no dia imediato, com pedido de incluso incontinenti do
feito em pauta. Chegando ao Tribunal, o Procurador-G eral ou Regional
Eleitoral ter vista dos autos por quarenta e oito horas para se p ro n u n
ciar sobre as imputaes e concluses do relatrio.
Se a ao de investigao judicial eleitoral for julgada proceden
te, o rgo com petente da Justia Eleitoral declarar a inelegibilidade
do representado e de quantos hajam contribudo para a prtica do ato,
aplicando-lhes as sanes:
a) decretao da inelegibilidade, p o r oito anos, do requerido e d
quem tenha contribudo para a prtica do ato contado da eleio;

433 A G RA , W alber de M o u ra & VHLLOSO, C arlos M ario d a Silva. Elem entos de D ireito Eleitoral. So
Paulo: Saraiva, 2009. R 268.
434 C N D ID O , Jos J. Inelegihilidades no D ireito Brasileiro. So Paulo: E dipro, 2003. P. 262.

309
b) cassao do registro do candidato diretam ente beneficiado
pela captao ilcita de arrecadao e gastos eleitorais;
c) cassao do diplom a do beneficiado de form a direta pelo ato,
se a deciso ocorrer posteriorm ente eleio, ou im pedim ento sua
concesso, se a deciso for proferida depois da eleio, mas antes de sua
expedio.
A inelegibilidade especificada a cominada, advinda de um a san
o estipulada pela legislao eleitoral. Ela declara a inelegibilidade pre
sente e protrai seu efeito no elastrio de oito anos contados da eleio.
Esse efeito consta de todas as decises judiciais nesse tipo de ao, seja
antes da diplomao, seja aps esse pronunciam ento judicial. A decre
tao da inelegibilidade conseqncia direta da sentena do art. 30-A,
ocorre de forma imediata, sem a necessidade de nenhum outro processo
judicial. Esse efeito foi um dos fins almejados pela referida ao, e se no
pudesse ser um a decorrncia de seus efeitos, ela perderia o sentido.

CONCLUSO

A Representao descrita no art. 30-A, indubitavelmente, ter


u m a grande repercusso no pleito de 2010, podendo se constituir em
um instrum ento jurdico de grande valia para a moralizao dos gas
tos eleitorais. Somente deve ser ressaltado que a soberania popular no
pode ser m aculada por um processo de judicializao, desm esurado e
teratolgico, que possa at m esm o cercear a vontade livre e altaneira do
povo.

310
IN FEDELIDA D E PARTIDRIA:
Ativismo judicial. Efeitos e conseqncias para os suplentes.

W a l t e r d e A g r a Jiiior*"''

SUMRIO: 1. Consideraes iniciais - 2. Histrico e norm atizao da


fidelidade partidria - 3 . 0 ativismo judicial e a fixao de procedim ento
especfico - 4. Legitimidade ativa e passiva dos suplentes - 5. Concluso.
PALAVRAS-CHAVE: fidelidade partidria; perda de mandato;
legitimidade de suplentes; prazo.

1. CONSIDERAES INICIAIS.

Todo poder em ana do povo, que o exerce p o r meio de represen


tantes eleitos ou diretamente, nos term os desta Constituio. Esta a
premissa bsica e a base da dem ocracia brasileira inserida no pargrafo
nico do prim eiro artigo da Constituio Federal. Neste postulado est
sedim entado o princpio da soberania popular brasileira, de onde se
constata que o povo fonte e titular do poder.
C om a constituio das sociedades m odernas ficou cada vez mais
difcil o povo exercer diretam ente o poder dele emanado. Por isso o
exerccio do poder do povo passou a ser feito, em regra, por meio de
representantes p o r eles escolhidos dentro de um regime democrtico.
Entrementes, dem ocracia no um conceito absoluto ou tam
pouco um a form a de exerccio de poder pr-definida com caracters
ticas imutveis, que tenham que ser preenchidas para que um governo
venha a ser tido com o democrtico. Os conceitos e requisitos enseja-
dores definio de dem ocracia so mutveis com o tempo, devendo
adaptar-se a sociedade, mas sempre tom ando como base a necessidade
de efetivao da soberania popular.
Sob esse aspecto, a dem ocracia no um m ero conceito poltico

435 M esire pein U N IC A P - PE; Professor da U niversidade Federal d a Paraiha - UFPB; Presidente da C o m is
so N acional de E x a m e de O rdem ; Especialista em Direito Eleitoral; E x -P rom otor de lustia no Estado de
Pernam buco; Ex-P rocurador Geral de Joo Pessoa; A dvo gado Militante.

311
abstrato e esttico, mas um processo de afirmao do povo e garantia
dos direitos fundam entais que o povo vai conquistando no decorrer de
sua histria**^^.
Em nosso pas vigora o regime de dem ocracia participativa que,
segundo o conceituado constitucionalista portugus J. J. Gomes Cano-
tilho^^^ a form a mais alargada de concurso dos cidados para a tom a
da das decises muitas vezes de form a direta e no convencional.
Por outro lado, em nosso regime democrtico, a relao poltica
no bilateral, ou seja, existente apenas entre o eleitor (povo) e o eleito
(representante). Essa relao tripartite, pois se insere neste contexto
um a relao entre o partido poltico e o eleitor, e outra entre os preten
sos representantes e o partido poltico. Deste vis multi-relacional que
surge a vinculao conceituai e concepcional de fidelidade partidria.
C om efeito, esta vinculao entre o eleito e a vontade dos eleitores
tam bm foi tem a de abordagem de Hans Kelsen^^^ que assim sintetica-
mente pontuou:
A resposta questo de saber se, de lege ferenda, o
m em b ro eleito de u m corpo legislativo deveria estar
juridicam ente obrigado a executar a vontade de seus
eleitores e, portanto, a ser responsvel para com o
eleitorado d ep end e d a opinio sobre a am plitude em
que desejvel que se concretize a idia de dem ocracia.
Se dem ocrtico a legislao a ser exercida pelo povo,
e se por m otivos tcnicos, impossvel estabelecer
u m a dem ocracia direta e se torna necessrio conferir
a funo legislativa a u m parlam en to eleito pelo povo,
ento d em ocrtico garantir, tanto quanto possvel,
que a atividade de cada m em b ro do parlam ento reflita a
vontade de seus eleitores.

Nos term os postos, o controle popular da atividade dos repre


sentantes eleitos feito observando o regime dem ocrtico partidrio
e o sistema representativo, sendo o partido poltico o instrum ento do
povo para exercer o seu poder e para cobrar de seus representantes o
exerccio de sua v