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Contratao Pblica -

Guia prtico
para profissionais sobre a preveno dos erros mais
comuns em projetos financiados pelos Fundos Eu-
ropeus Estruturais e de Investimento
Europe Direct um servio que responde
s suas perguntas sobre a Unio Europeia

Linha telefnica gratuita (*):


00 800 6 7 8 9 10 11
(*) As informaes prestadas so gratuitas, tal como a maior parte das chamadas, embora
alguns operadores, cabines telefnicas ou hotis as possam cobrar.

European Commission, Directorate-General for Regional and Urban policy


Competence centre Administrative Capacity Building; Solidarity Fund
Pascal Boijmans
Avenue de Beaulieu 1
1160 Brussels
BELGIUM
E-mail: regio-publication@ec.europa.eu
Internet: http://ec.europa.eu/regional_policy/index_en.cfm

Mais informaes sobre a Unio Europeia encontram-se disponveis na rede Internet,


via servidor Europa (http://europa.eu)

Luxemburgo: Servio das Publicaes da Unio Europeia, 2015

ISBN 978-92-79-51752-5
doi:10.2776/303330

Unio Europeia, 2015


Reproduo autorizada mediante indicao da fonte
Contratao Pblica -

Guia prtico para profissionais sobre


a preveno dos erros mais comuns
em projetos financiados pelos Fundos
Europeus Estruturais e de
Investimento

O presente documento foi elaborado pelos servios da Comisso, em consulta com o


Banco Europeu de Investimento.
Guia prtico para profissionais sobre
a preveno dos erros mais comuns
em projetos financiados pelos Fundos
Europeus Estruturais e de
Investimento
DECLARAO DE EXONERAO DE RESPONSABILIDADE
O presente documento contm orientaes relativas forma de prevenir erros encontrados
frequentemente em contratos pblicos para projetos cofinanciados pelos Fundos Europeus
Estruturais e de Investimento. Destina-se a facilitar a execuo dos programas
operacionais e a incentivar boas prticas. No juridicamente vinculativo, mas destina-se
a apresentar recomendaes gerais e ter em conta as melhores prticas.

Os conceitos, ideias e solues apresentados no guia no prejudicam a aplicao das


legislaes nacionais, devendo ser lidos e podendo ser adaptados para atender ao quadro
jurdico nacional.

O presente guia no prejudica a interpretao que possa ser dada pela Comisso, no
futuro, a qualquer disposio da legislao aplicvel.
ndice

ndice .................................................................................................................................................... 4
Glossrio de acrnimos ................................................................................................................. 6
Prefcio ............................................................................................................................................... 7
Como utilizar o presente guia ..................................................................................................... 8
1. Preparao e planeamento ................................................................................................ 11
1.1 Delimitao preliminar do mbito ............................................................................................................ 11
1.2 Gesto do projeto/contrato ........................................................................................................................... 15
1.3 Elaborao do estudo de viabilidade ...................................................................................................... 18
1.4 Seleo do procedimento .............................................................................................................................. 18
1.5 Limiares e publicidade..................................................................................................................................... 22
1.6 Requisitos operacionais para lanar um concurso .......................................................................... 24
2. Publicao ................................................................................................................................ 28
2.1 Publicao de anncios da UE .................................................................................................................... 28
2.2 Procedimentos e calendrios....................................................................................................................... 29
2.2.1 Prazos mnimos .................................................................................................................... 29
2.2.2 Procedimento acelerado ...................................................................................................... 32
2.3 Documentos do concurso .............................................................................................................................. 32
2.3.1 Definio dos critrios de seleo ....................................................................................... 32
2.3.2 Elaborao do questionrio de pr-qualificao (QPQ) ...................................................... 34
2.3.3 Definio de critrios de adjudicao e respetivas ponderaes ........................................ 34
2.3.4 Tabela de preos .................................................................................................................. 35
2.3.5 O contrato ............................................................................................................................ 35
2.4 Caderno de encargos e normas ................................................................................................................. 36
2.4.1 Elaborao do caderno de encargos .................................................................................... 36
2.4.2 Normas a aplicar na elaborao de cadernos de encargos ................................................. 38
2.4.3 Critrios sociais, ticos e ambientais ................................................................................... 38
2.4.4 Variantes .............................................................................................................................. 39
2.5 Obteno e apresentao de propostas ............................................................................................... 39
2.6 Queixas, meios de recurso e responsabilidade ................................................................................. 40
3. Apresentao de propostas e seleo dos concorrentes ........................................ 45
3.1 Apresentao da proposta de acordo com as instrues ........................................................... 45
3.2 Seguir as instrues de apresentao de propostas ..................................................................... 45
3.3 Guarda em segurana dos documentos do concurso ................................................................... 46
3.4 Ato de abertura do concurso ....................................................................................................................... 46
4. Avaliao das propostas..................................................................................................... 49
4.1 O preo mais baixo ............................................................................................................................................ 49
4.2 Proposta economicamente mais vantajosa (PEMV) ....................................................................... 49
4.3 Lidar com propostas anormalmente baixas ....................................................................................... 50
4.4 Esclarecimentos .................................................................................................................................................. 50
4.5 Negociaes aps o concurso ..................................................................................................................... 51
4.6 Deciso da comisso de avaliao .......................................................................................................... 51
5. Adjudicao.............................................................................................................................. 54
5.1 Anncio de adjudicao .................................................................................................................................. 54
5.2 Prazo suspensivo e informao aos concorrentes .......................................................................... 54
6. Execuo do contrato........................................................................................................... 56
6.1 Relao fornecedor/contratante ................................................................................................................ 56
6.2 Alteraes contratuais..................................................................................................................................... 56
6.3 Encerramento do contrato ............................................................................................................................ 56
CAIXA DE FERRAMENTA - DOCUMENTOS ............................................................................... 59
CAIXA DE FERRAMENTA - DOCUMENTO 1 - ESTUDO DE VIABILIDADE ........................................ 60
CAIXA DE FERRAMENTA - DOCUMENTO 2 - PLANEAMENTO DOS RISCOS E DE
CONTINGNCIA ............................................................................................................................................................. 62
CAIXA DE FERRAMENTA - DOCUMENTO 3 - PONTOS DE REVISO (Gateways) .................. 65
CAIXA DE FERRAMENTA - DOCUMENTO 4 - PR-SELEO ................................................................. 67
CAIXA DE FERRAMENTA - DOCUMENTO 5 - ELABORAO DE CRITRIOS DE SELEO E
FASE DE SELEO ...................................................................................................................................................... 69
CAIXA DE FERRAMENTA - DOCUMENTO 6 - ELABORAO DE CRITRIOS DE ADJUDICAO
E FASE DE ADJUDICAO....................................................................................................................................... 73
CAIXA DE FERRAMENTA - DOCUMENTO 7 - REDAO DO CADERNO DE ENCARGOS .......... 83
CAIXA DE FERRAMENTA - DOCUMENTO 8 - ALTERAO DE CONTRATOS ................................. 90
CAIXA DE FERRAMENTA - DOCUMENTO 9 - LISTA DE VERIFICAO DA CONFORMIDADE 95
CAIXA DE FERRAMENTA - DOCUMENTO 10 - HIPERLIGAES TEIS ........................................... 99
Agradecimentos ........................................................................................................................................................ 101
Glossrio de acrnimos

EA: entidade adjudicante

AC: anncio de concurso

DG GROW: Direo-Geral Mercado Interno, Indstria, Empreendedorismo e PME

DG ENV: Direo-Geral do Ambiente

FEEI: Fundos Europeus Estruturais e de Investimento

UE: Unio Europeia

PEMV: proposta economicamente mais vantajosa

JOUE: Jornal Oficial da Unio Europeia

API: anncio de pr-informao

PPP: parcerias pblico-privadas

QPQ: questionrio de pr-qualificao

SIMAP: sistema de informao para os contratos pblicos (do francs: Systme


d'information sur les Marchs Publics)

PME: pequenas e mdias empresas

RQP: relao qualidade/preo


7

Prefcio
A contratao pblica um aspeto essencial dos investimentos pblicos: estimula o desenvolvimento
econmico na Europa e constitui um elemento importante para relanar o mercado nico. A contratao
pblica conta, j que representa cerca de 19 % do PIB da UE e faz parte da nossa vida quotidiana. As
administraes pblicas adquirem bens e servios para os seus cidados, e isso tem de ser feito da forma
mais eficiente. A contratao pblica oferece tambm oportunidades s empresas, promovendo assim o
investimento privado e contribuindo para o crescimento e o emprego no terreno. Por ltimo, a contratao
pblica desempenha um papel importante na canalizao dos Fundos Europeus Estruturais e de
Investimento.
Estima-se que cerca de 48 % dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento so gastos pela via da
contratao pblica. Nos Estados-Membros, os projetos cofinanciados pelos fundos da UE devem respeitar as
regras da contratao pblica aplicveis, que garantem a otimizao dos recursos e uma concorrncia leal no
mercado. A transparncia e a integridade nos procedimentos competentes tambm essencial para manter
a confiana dos cidados no governo.
Por todas estas razes, a aplicao correta e coerente das regras em matria de contratao pblica reverte
em benefcios em termos de eficincia e de eficcia para todos para as administraes pblicas a nvel
nacional e regional, para as empresas e para os cidados. Ajuda-nos a todos a tirar o maior proveito do
investimento pblico e garantir o mximo de benefcios provenientes dos fundos da UE. No entanto, os dados
disponveis mostram que uma parte significativa do total global de erros na aplicao dos fundos da UE se
deve a uma aplicao incorreta das regras da UE em matria de contratao pblica.
O objetivo do presente documento fornecer orientaes aos funcionrios pblicos envolvidos na gesto dos
Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI), ajudando-os a evitar erros frequentes e a adotar boas
prticas no que se refere tramitao de procedimentos de adjudicao de contratos pblicos. Embora no
fornea interpretao jurdica das diretivas da UE, representa um instrumento til para guiar os profissionais
pelas reas em que ocorrem os erros mais frequentes, dando sugestes prticas sobre a forma de os evitar,
bem como a forma de tratar cada situao. O presente documento enumera igualmente uma srie de boas
prticas, exemplos de situaes reais, explicaes sobre tpicos especficos, estudos de casos e modelos. Por
ltimo, a sua apresentao, que inclui alertas e elementos interativos com ligaes para os textos legislativos
pertinentes e outros documentos teis, tem como propsito facilitar a utilizao do presente guia.
Este documento inscreve-se na ao prioritria da Comisso que visa ajudar os Estados-Membros a reforar
as suas capacidades administrativas, a fim de melhorar a forma como os fundos da UE so investidos e
geridos. o resultado dos esforos conjuntos dos servios da Comisso, em consulta com o Banco Europeu
de Investimento. Gostaramos de agradecer a todos os que participaram na sua elaborao.
Esperamos que o presente guia preste uma ajuda til.

Corina Creu, Comissria responsvel pela Poltica Elbieta Biekowska, Comissria responsvel pel
Regional Mercado Interno, Indstria, Empreendedorismo e PME
8

Como utilizar o presente guia


A quem se destina o presente guia?
O presente guia destina-se essencialmente aos responsveis pela celebrao de contratos
que, no seio das entidades adjudicantes, so encarregados de planear e levar a cabo uma
aquisio conforme, eficiente e economicamente vantajosa de empreitadas de obras
pblicas, fornecimentos ou servios. As autoridades gestoras podem igualmente encontrar
utilidade neste guia, especialmente a lista de verificao na Caixa de ferramenta
documento 9, aquando da realizao de controlos a contratos pblicos executados pelos
beneficirios de subvenes da UE.
Estrutura do presente guia
O presente documento constitudo por duas partes:
O Guia estruturado em torno das seis fases de um procedimento celebrao de
contratos pblicos, do planeamento execuo do contrato, destacando as questes a
ter em ateno e possveis erros a evitar, com hiperligaes para uma caixa de
ferramenta com documentos mais pormenorizados.

A Caixa de ferramenta que contm documentos de natureza informativa que


tratam temas especficos em maior profundidade, com exemplos de boas prticas
sobre o que fazer e o que no fazer durante o ciclo de celebrao de contratos.
De um ponto de vista prtico, o processo de celebrao de contratos subdivide-se em seis
fases:
1. Preparao e planeamento
2. Publicao
3. Apresentao de propostas e seleo dos concorrentes
4. Avaliao das propostas
5. Adjudicao do contrato
6. Execuo do contrato.
O guia ir conduzir, passo a passo, os responsveis pela celebrao de contratos ao longo
do processo, incluindo na importante fase de planeamento, destacando, ao longo do
caminho, as reas em que geralmente so cometidos erros e a forma de os evitar. No final
de cada seco encontra-se uma lista que indica os erros mais comuns e d alguns
exemplos. Sempre que estiverem disponveis recursos adicionais, na caixa de ferramenta
ou outros documentos teis disponveis na Internet, fornecida uma hiperligao.
O Guia abrange os contratos financiados pela UE para a adjudicao de obras,
fornecimentos e servios, tal como estabelecido na Diretiva 2004/18/CE1. A diretiva, os
limiares aplicveis e as comunicaes interpretativas acerca de temas especficos (tais

1
Diretiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de maro de 2004, relativa
coordenao dos processos de adjudicao dos contratos de empreitada de obras pblicas, dos contratos
pblicos de fornecimento e dos contratos pblicos de servios (JO L 134 de 30.4.2004, p. 114).
9

como Contratos-quadro e Celebrao de contratos abaixo dos limiares) encontram-se no


stio Web da UE - consultar Caixa de ferramenta documento 10.
Explicao dos smbolos
Ao longo do Guia, os smbolos seguintes assinalam reas fundamentais:

Aviso! Este smbolo indica uma fase em que surgem os erros mais graves e mais
comuns.
Alerta! Este smbolo reala uma zona de risco da qual se deve estar ciente, a fim de
obter economia, eficincia e eficcia durante o processo de celebrao de contratos.

Ajuda! Este um domnio para o qual so facultados recursos adicionais, atravs da


caixa de ferramenta ou de hiperligaes para outros documentos.
Obras, fornecimentos ou servios?
Existem trs tipos de contratos pblicos aos quais se aplica a Diretiva 2004/18/CE: os
contratos de empreitadas de obras pblicas, os contratos pblicos de fornecimento e os
contratos pblicos de servios. Os contratos de empreitadas de obras pblicas so
contratos pblicos que tm por objeto a execuo, ou a conceo e a execuo, de obras
relacionadas com uma das atividades enumeradas no anexo I da Diretiva 2004/18/CE. Por
obra entende-se o resultado de um conjunto de trabalhos de construo ou de
engenharia civil destinado a desempenhar, por si s, uma funo econmica ou tcnica, tal
como uma estrada ou uma estao de tratamento de guas residuais. Os contratos
pblicos de fornecimento so contratos pblicos que tm por objeto a aquisio, locao
financeira, aluguer ou locao-venda com ou sem opo de compra, de produtos, tais
como computadores ou veculos. Os contratos pblicos de servios so contratos pblicos
diferentes das empreitadas de obras pblicas ou dos contratos de fornecimento que tm
por objeto a prestao de servios enumerados no anexo II da Diretiva 2004/18/CE, tais
como servios de consultoria e formao.
Contrato versus gesto de projetos
Cada entidade adjudicante tem os seus prprios procedimentos e formas de organizao
da gesto de projetos e contratos. No contexto do financiamento dos FEEI, os contratos
so celebrados no quadro de um projeto apoiado pela Unio Europeia, que pode ou no ser
executado atravs de um nico contrato. Os projetos de contratos mltiplos exigem uma
coordenao cuidadosa. Tm sido feitas muitas anlises, frequentemente com grande
notoriedade, sobre como que correu mal?, concluindo-se que o mau planeamento,
especialmente no incio de um processo de celebrao de contratos, responsvel por
erros. Por conseguinte, as entidades adjudicantes cada vez mais contratam gestores de
projeto especializados para fazer a celebrao de contratos pblicos complexos, arriscados
e de elevado valor, o que considerado como uma boa prtica. Por conseguinte, os
princpios e prticas da boa gesto de projetos e da gesto de contratos esto a ser objeto
de fuso. No presente guia, o termo gesto de projetos por vezes utilizado como
sinnimo de gesto de contratos.
10

Conformidade com o regulamento interno e a legislao nacional


Naturalmente, imperativo que os funcionrios pblicos envolvidos no processo de
celebrao de contratos respeitem a legislao nacional e o regulamento interno da sua
organizao, bem como as regras da UE. Tal aplica-se tanto aos contratos acima como
abaixo dos limiares para publicao do JOUE.
O estatuto do presente documento o de orientao. Destina-se a ajudar, de forma
prtica, os responsveis pela celebrao de contratos a evitar alguns dos erros mais
comuns e correes financeiras2. No se trata de um manual de instrues sobre a forma
de cumprir os requisitos estabelecidos na Diretiva 2004/18/CE, nem evidentemente de
uma interpretao jurdica definitiva do direito da UE. O presente guia pretende ser um
apoio e no um substituto para os procedimentos e regulamentos internos. Na ausncia de
documentos de orientao nacionais equivalentes ou especficos do fundo, as autoridades
gestoras podem voluntariamente aprovar o documento como orientao para os
beneficirios de subvenes da UE.

As novas diretivas de contratos pblicos da UE


As novas diretivas de contratos pblicos3 foram aprovadas em fevereiro de 2014, tendo os
Estados-Membros de efetuar a respetiva transposio para a lei nacional at abril de 2016
(exceto no que se refere adjudicao em linha, em que o prazo termina em setembro de
2018).

Esto disponveis informaes adicionais acerca das novas diretivas em:


http://ec.europa.eu/growth/single-market/public-procurement/rules-
implementation/new/index_en.htm

2
O termo correes financeiras abrange as medidas tomadas pela Comisso ou por um Estado-Membro
para excluir do cofinanciamento do oramento da UE as despesas que no cumprem as condies de
financiamento devido a irregularidades. Consultar as orientaes para a determinao das correes
financeiras a introduzir nas despesas financiadas pela Unio no mbito da gesto partilhada, em caso de
incumprimento das regras em matria de contratao pblica aprovadas pela Deciso C(2013)9527 da
Comisso, de 19 de dezembro de 2013, em:
http://ec.europa.eu/regional_policy/pt/information/publications/cocof-guidance-documents/2013/commission-
decision-of-19122013-on-the-setting-out-and-approval-of-the-guidelines-for-determining-financial-
corrections-to-be-made-by-the-commission-to-expenditure-financed-by-the-union
3 Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos
contratos pblicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE, Diretiva 2014/23/UE do Parlamento Europeu e do
Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa celebrao de contratos de concesso e Diretiva
2014/25/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos
pblicos celebrados pelas entidades que operam nos setores da gua, da energia, dos transportes e dos
servios postais e que revoga a Diretiva 2004/17/CE).
11

1. Preparao e planeamento
Esta fase tem por objeto a conceo de um processo slido para a execuo das obras,
dos servios ou dos fornecimentos necessrios.
De um modo geral, um processo de concurso pblico executado de uma forma aberta,
objetiva e transparente deve obter a melhor relao qualidade/preo em matria de
contratos pblicos, em consonncia com os princpios do Tratado da Unio Europeia e da
Diretiva 2004/18/CE. Os princpios bsicos a observar na celebrao de um contrato
pblico incluem a no discriminao, a igualdade de tratamento, a transparncia, o
reconhecimento mtuo, a proporcionalidade, a liberdade de prestao de servios e a
liberdade de estabelecimento dos potenciais concorrentes. A Diretiva 2004/18/CE impe
obrigaes jurdicas a organismos pblicos no que se refere publicidade de contratos que
ultrapassem certos limiares.
Esta primeira fase do processo fundamental e influenciar todas as atividades futuras
relacionadas com o contrato. Se esta parte do concurso for efetuada corretamente, as
restantes devem decorrer sem dificuldade, mas o inverso tambm se verifica. Sucede
frequentemente a entidade adjudicante (EA) subestimar a fase de planeamento do
processo ou nem sequer a realizar. provvel que as autoridades gestoras e os auditores
analisem esta fase pormenorizadamente para assegurar que as subvenes foram bem
gastas e que a entidade adjudicante exerceu as suas responsabilidades de modo
competente.
Consoante a dimenso e a complexidade do contrato, esta fase do processo pode levar
meses at o anncio de concurso poder ser publicado. Um bom planeamento deve
minimizar o risco de necessidade de alteraes ou variaes do contrato. Os erros maiores
(e potencialmente mais dispendiosos) e mais comuns dos contratos resultam de um
planeamento deficiente. Deve ser considerada a realizao de um estudo de exequibilidade
e a organizao de uma fase de anlise e delimitao do mbito, aes de sensibilizao
do pblico e consultas pblicas para planos ou programas pblicos de maior escala.
Consultar tambm Caixa de ferramenta documento 10.
O planeamento fundamental. Se a entidade adjudicante errar nesta
parte do processo, muito provvel que venham a seguir-se erros e
problemas. Muitos erros podem dever-se a um planeamento deficiente.
Nesta fase aconselhvel elaborar modelos normalizados para a
comunicao com os concorrentes, com vista a registar decises
fundamentais (ou seja, registar informaes conhecidas nesta fase,
opes disponveis e a justificao da opo escolhida), e a ter regras
acerca do planeamento, realizao e controlo dos procedimentos de
celebrao de contratos.

1.1 Delimitao preliminar do mbito


As etapas e questes seguintes devem ser tidas em considerao desde o incio. Os
elementos infra no esto ordenados por prioridade.
Participao dos principais intervenientes: o reconhecimento dos intervenientes
(externos) um aspeto essencial de um contrato e importante para o sucesso do mesmo
que sejam reconhecidos e geridos corretamente. Os intervenientes podem ser pessoas
12

singulares, grupos ou subgrupos de clientes (incluindo clientes internos),


clientes/utilizadores ou outras partes (por exemplo, empresas de servios de utilidade
pblica afetadas) que tenham um interesse no contrato. medida que o contrato evolui e
o seu foco se altera, os intervenientes e as suas necessidades podem igualmente alterar-
se. A consulta do cliente/utilizador e de outros intervenientes to importante como a
consulta do mercado e ambos os aspetos da consulta devem realizar-se em conjunto. A
consulta dos intervenientes permitir-lhes- ter uma palavra a dizer quanto forma como
deve ser especificado o contrato.
No reconhecer a necessidade de participao dos intervenientes
(externos) constitui uma crtica frequentemente lanada em muitos
contratos e este facto tem, frequentemente, um impacto negativo no xito
do contrato, resultando por vezes em custos adicionais para corrigir erros
ou omisses. Todavia, estas participaes e consultas to importantes no
devem comprometer a independncia do processo de tomada de deciso da
entidade adjudicante e/ou criar potenciais situaes de conflito de
interesses e conduzir a uma violao dos princpios de igualdade de
tratamento e de transparncia; as observaes dos intervenientes no
devem influenciar o contedo e o objetivo do concurso.

Identificao e avaliao das necessidades: o que se pretende adquirir e por que


motivo? Quais os aspetos essenciais e quais os opcionais? Qual o principal incentivo para
esta aquisio? Quais so os fatores de sucesso fundamentais? Que resultados esto a ser
procurados? Precisamos de adjudicar essa obra/servio/fornecimento? Quem diz que
necessrio? Que margem existe para adquirir solues j preparadas? O melhor frum para
fazer uma anlise crtica dos fundamentos essenciais para a aquisio muitas vezes uma
sesso de grupo interativa que envolva todos os intervenientes principais.
Avaliao das opes: foi realizada uma avaliao das opes para procurar diferentes
formas de satisfazer as necessidades identificadas? Consideremos, por exemplo, a
possibilidade de compra, locao ou aluguer, o que quer que seja que se pretenda
contratar; deve recorrer-se tradicional celebrao de contratos ou a uma parceria
pblico-privada (PPP)? Devemos procurar uma soluo inovadora para as nossas
necessidades?
Oramento e financiamento: definir um oramento realista para que um contrato
alcance os resultados pretendidos e garantir em seguida os fundos que financiem o
contrato outra atividade fundamental. Tal deve basear-se numa definio dos requisitos
e em informaes atualizadas relativas aos preos de mercado. Consoante a natureza do
contrato, deve ser includo um nvel adequado de contingncias. O oramento e as
contingncias devem ser analisados em fases crticas, ao longo do ciclo de vida do
contrato. Os custos ligados ao ciclo de vigncia podem ser tidos em considerao nesta
fase, j que se trata de um mtodo para avaliar o oramento necessrio.
Acessibilidade econmica: a entidade adjudicante dispe do oramento para o contrato,
tal como atualmente estimado? A acessibilidade econmica refere-se igualmente ao facto
de os custos do contrato poderem disparar at a um ponto em que podem ultrapassar os
oramentos disponveis, para o que so necessrios planos de contingncia.
13

Relao qualidade/preo: de que forma ir a entidade adjudicante demonstrar a relao


qualidade/preo? Com que exatido so previstos os custos? Quais so os recursos
necessrios para a execuo do contrato? Quais so os custos do ciclo de vida esperados?
Existem outras implicaes econmicas/de recursos (por exemplo, manuteno adicional,
custos de funcionamento ou licenas personalizadas)?
Estabelecimento de valores de referncia: deve estabelecer-se uma srie de valores
de referncia predeterminados para demonstrar o que seria considerado como uma
proposta aceitvel, ou seja, uma proposta terica ideal elaborada previamente pela
entidade adjudicante. Tal til no caso de serem recebidas propostas de preos
anormalmente baixas, na medida em que existe uma obrigao de solicitar ao concorrente
uma explicao das partes da proposta consideradas anmalas. A proposta pode ser
rejeitada se as explicaes do concorrente no forem documentadas de modo a convencer
a entidade adjudicante de que o concorrente consegue executar o contrato (consultar
tambm o ponto 3.2). Tal deve ser considerado na fase de pr-celebrao de contratos a
fim de assegurar que so recolhidos os dados necessrios.
Exequibilidade: um erro frequente a entidade adjudicante partir do princpio que o
mercado consegue executar um contrato sem ter de consultar o que o mercado propes.
Nem todos os contratos so exequveis. Os problemas podem ter que ver com a
maturidade tecnolgica, a procura demasiado saturada ou com nveis inaceitveis de
transferncia do risco. O mercado consegue executar? A entidade adjudicante procura algo
que est para alm das capacidades (atuais) do mercado? Os cronogramas so realistas?
Estudos de mercado: ao determinar o que comprar, estimar os custos e antes de
elaborar critrios de seleo e de adjudicao de um procedimento de celebrao de
contrato, muitas vezes til que os compradores compreendam o mercado. Os estudos de
mercado podem fornecer informaes acerca da disponibilidade de produtos ou servios
que satisfaam os requisitos da entidade adjudicante, permitindo determinar a abordagem
de adjudicao mais adequada. Um dilogo com o mercado antes do incio do processo de
adjudicao pode ajudar a identificar solues inovadoras ou novos produtos ou servios
dos quais a autoridade pblica pode no ter conhecimento. Pode igualmente ajudar o
mercado a satisfazer os critrios que sero aplicados no processo de adjudicao,
prestando informaes acerca dos requisitos esperados pela autoridade pblica. No
entanto, o mercado deve ser abordado de forma a assegurar o respeito pelos princpios da
transparncia e igualdade de tratamento, evitando a divulgao de informao privilegiada
e/ou posies privilegiadas no mercado. Sempre que um candidato, concorrente ou uma
empresa relacionada com um candidato ou concorrente tiver aconselhado a entidade
adjudicante ou tiver estado envolvido na preparao do processo de celebrao de
contrato, a entidade adjudicante deve tomar as medidas adequadas para garantir a no
distoro da concorrncia com a participao desse candidato ou concorrente, a fim de
evitar a sua excluso do processo de apresentao de propostas (consultar processos
apensos C-21/03 e C-34/03, Fabricom).
A celebrao de contratos pr-comerciais4 (CPC) e o dilogo concorrencial, institudo nos
termos da Diretiva 2004/18/CE, oferece as melhores oportunidades para as autoridades
pblicas participarem no dilogo do mercado.

4
Comunicao da Comisso relativa a Contratos pr-comerciais: promover a inovao para garantir
servios pblicos sustentveis de alta qualidade na Europa (COM(2007) 799, 14/12/2007).
14

As boas prticas revelam que a realizao de estudos de mercado 6 a 12


meses antes da publicao de um anncio de concurso (AC) pode ser
extremamente til.
Consultar a hiperligao para pgina Web da Agenda Digital para a Europa
(ADE) em matria de celebrao de contratos de inovao: Caixa de
ferramenta documento 10

Consultar a hiperligao para o stio Web da plataforma PPI: Caixa de


ferramenta - documento 10 - HIPERLIGAES TEIS

Determinar o objeto do contrato/ obra nica/ publicao como contrato nico ou


em lotes:
A primeira etapa consiste em estabelecer claramente o objeto do contrato.
A segunda etapa consiste em determinar se o objeto do contrato constitui uma obra nica
tal como definido no artigo 1., n. 2, alnea b), da Diretiva 2004/18/CE e na jurisprudncia
- consultar processos C-16/98 - Comisso/Frana, C-574/10 - Comisso/Alemanha, T-
358/08 - Espanha/Comisso e T-384/10 - Espanha/Comisso.
A terceira etapa determinar se o contrato superior ao limiar para publicidade no JOUE.
Em especial, a entidade adjudicante no deve fracionar artificialmente grandes obras/
fornecimentos/ servios em unidades mais pequenas, a fim de contornar esses limiares.
Relativamente s obras, deve existir uma juno de todos os contratos separados que
tenham uma relao temporal e funcional entre si. De um modo geral, se o conjunto dos
contratos se referir ao mesmo objeto, os valores devem ser agregados. Se os valores
juntos forem superiores aos limiares, os contratos devem ser anunciados no JOUE. Os
projetos de colaborao com vrios parceiros devem ter em conta os requisitos de
celebrao de contratos pblicos ao nvel do projeto e no ao nvel de cada parceiro.
[Consultar o ponto 1.5 relativa ao fracionamento artificial de contratos.]
Aps terem sido tomadas as medidas acima referidas, a entidade adjudicante pode decidir
ter apenas um contrato ou fracion-lo em lotes. Ter apenas um contrato pode originar
economias de escala e de mbito, sendo mais fcil de gerir pela entidade adjudicante. A
desvantagem que os elevados critrios financeiros ou tcnicos fixados para os
concorrentes podem reduzir ou eliminar a participao no mercado de contratantes de
menor dimenso ou mais especializados. A vantagem de fracionar o contrato em lotes
abrir a concorrncia a mais potenciais concorrentes. A desvantagem que, dado que
existem vrios contratos, mais difcil de gerir pela entidade adjudicante.
As decises acerca do objeto do contrato e do modo como anunciado devem ser
justificadas e podem ser analisadas durante as auditorias do projeto. Saiba mais na Caixa
de ferramenta documentos 7 e 9 e no ponto 1.5.
Acordos-quadro: os acordos-quadro so amplamente utilizados em determinados
Estados-Membros. Acordo-quadro um termo geral para acordos com prestadores, que
estabelecem os termos e as condies ao abrigo dos quais podem ser efetuadas
aquisies especficas (notas de encomenda) durante todo o perodo de vigncia do acordo.
Um acordo-quadro por si s no um contrato, mas a celebrao de contratos para
estabelecer um acordo-quadro est sujeita s regras de celebrao de contratos na UE.
15

Os acordos-quadro podem aplicar-se a todos os tipos de contratos. No entanto, tal no


significa que seja o mtodo mais adequado para a adjudicao de todos os contratos. Por
este motivo, a entidade adjudicante deve avaliar a adequao da utilizao do acordo-
quadro, tendo em conta as vantagens e desvantagens deste em funo das circunstncias
do mercado a que se destina. A utilizao de acordos-quadro mais adequada para
contratos que satisfaam necessidades repetitivas e estabelecidas, cujo montante, bem
como o momento exato da ocorrncia da sua necessidade, no conhecido
antecipadamente.
Estes acordos podem conduzir a poupanas de tempo, de custos relacionados com o
produto e de recursos. Se a inteno for celebrar um acordo-quadro, os documentos do
concurso devem, no mnimo, refletir as condies relativas ao perodo de execuo do
contrato, ao nmero de produtos/servios dos fornecedores e ao mtodo de encomenda,
tal como exigido nos termos do artigo 32., n.os 3 e 4 e do anexo VII da Diretiva
2004/18/CE. Os dados histricos acerca de volumes so um fator crucial em todas as
adjudicaes de contratos, mas ainda mais na celebrao de acordos-quadro. Quanto mais
certeza um fornecedor tiver em relao ao volume de encomendas esperado, maior a
probabilidade de ser capaz de apresentar propostas de preos competitivas.
Consultar a hiperligao para a nota explicativa da DG GROW relativa a
acordos-quadro: Instrumento 10

Calendrio: preciso elaborar durante a fase de planeamento um calendrio realista para


todo o processo de adjudicao, incluindo possveis procedimentos de recurso, at
adjudicao do contrato e fase de execuo. Calendrios demasiado otimistas so
comuns e levam a erros nas subsequentes fases de execuo. Por exemplo, podem resultar
num fracasso do processo de adjudicao ou em problemas de execuo graves, devido a
perodos irrealistas de preparao de propostas, que, por conseguinte, limitam o nmero de
propostas e afetam a sua qualidade.

A celebrao de contratos de empreitadas de obras pblicas, fornecimentos ou servios


que impliquem subvenes de FEEI ocorre frequentemente no contexto de um projeto de
envergadura financiado por subvenes da UE, que pode ser executado atravs da
coordenao de vrios contratos. Os atrasos num contrato podem afetar a execuo de
outros contratos. A calendarizao de aprovaes de subvenes e pagamentos pode ter
um impacto sobre aprovaes oramentais e sobre todo o processo de contratao, o que
deve ser tido em conta pela entidade adjudicante. As subvenes da UE podem igualmente
ter implicaes nos prazos de elegibilidade das despesas do contrato e, consequentemente,
no seu reembolso.

1.2 Gesto do projeto/contrato


Organizao do projeto e recursos: a conceo da organizao do contrato depende da
dimenso e da complexidade do mesmo e dos riscos envolvidos. Todos os contratos,
independentemente da dimenso e da complexidade exigiro, no mnimo, um responsvel
pela celebrao de contratos, que tambm pode ser o gestor de projeto/contrato ou um
especialista integrado na equipa para gerir processos especficos (o que se recomenda em
contratos de valor elevado, complexos ou de risco). As funes e as responsabilidades
durante o processo de adjudicao devem ser claramente definidas nos manuais
16

operacionais da entidade adjudicante. Em funo do nmero previsto e da complexidade


dos contratos, podem ter de ser introduzidos na equipa consultores externos especializados
em determinados aspetos da celebrao de contratos, tais como questes jurdicas.
Controlos e pontos de reviso gateway reviews: podem ser utilizadas diversas
tcnicas e instrumentos de gesto de projetos para ajudar a controlar e a gerir o projeto,
tais como o controlo de documentos e os registos de problemas. Estes instrumentos e
tcnicas asseguram a funo de garantia do projeto que cabe organizao do projeto. A
utilizao de pontos de reviso uma poderosa tcnica de gesto de projetos cada vez
mais aplicada celebrao de contratos mais complexos. O mecanismo de anlise dos
pontos de reviso na celebrao de contratos Procurement Gateway Review um
processo de controlo que a entidade adjudicante pode utilizar para garantir que as
atividades que constituem cada fase do contrato foram concludas satisfatoriamente,
antes de ser dada aprovao para passar fase seguinte. Deve ser estipulada a realizao
de anlises dos pontos de reviso da celebrao de contratos em etapas fundamentais do
ciclo de vida do contrato geral. As anlises formais dos pontos de reviso so utilizadas
principalmente para contratos de valor elevado/complexos/de risco elevado.
Consultar Caixa de ferramenta - documento 3 acerca da utilizao de
pontos de reviso
Recursos humanos: foram atribudos recursos humanos adequados para executar a o
processo de contratao? Esto disponveis para fazer parte da comisso de avaliao as
pessoas com o perfil adequado, assim como pessoas com competncias de gesto de
projetos, celebrao de contratos, jurdicas, financeiras, tcnicas, de auditoria e outras?
Quem deve assumir a responsabilidade final por decises essenciais e pela afetao de
verbas? Essa pessoa foi identificada, informada e aceitou a funo de titular do
contrato/projeto? Se o contrato for complexo ou de risco e de custos elevados, deve ser
considerada a criao de uma comisso de gesto para supervisionar o contrato. A
comisso de gesto aprovar todas as decises essenciais e incluir geralmente pessoas
no envolvidas na execuo efetiva do contrato.
Comisso de avaliao: prtica recomendada criar a comisso de avaliao assim que
tenha sido tomada a deciso de avanar com a celebrao do contrato, a fim de garantir
que o processo de adjudicao seja feito da forma mais profissional, com a participao de
pessoal que rena todas as qualificaes necessrias logo desde o incio. A comisso
precisa de ter um ncleo de membros permanente. As pessoas responsveis pelos
domnios de celebrao de contratos e assuntos jurdicos e financeiros devem ser
membros permanentes. O pessoal tcnico ser membro consoante o tipo de contrato. A
comisso deve ser composta idealmente por membros experientes em cada uma das
reas a examinar na proposta. Frequentemente presidida pelo gestor de contrato/projeto
e est sujeita a regras e procedimentos que conduziro a uma deciso equilibrada
decorrente das avaliaes individuais dos seus membros. Nalguns Estados-Membros,
apenas a entidade adjudicante (membro individual/organismo coletivo) tem competncias
decisivas no que precede. Tambm possvel haver representao de organizaes
externas que sejam intervenientes no resultado do contrato, devidamente designadas pela
entidade adjudicante. As decises devem basear-se exclusivamente em critrios publicados
e comprovadamente isentos de influncia poltica ou de qualquer outra influncia indevida.
Os trabalhos da comisso de avaliao devem ser registados (pelo menos com a lista de
presenas e o resumo das deliberaes/atas das reunies).
17

Integridade e conflito de interesses: o conceito de conflito de interesses engloba no


mnimo qualquer situao em que os membros do pessoal da entidade adjudicante, ou de
um prestador de servios de adjudicao que age em nome da entidade adjudicante, que
participem na conduo do procedimento de contratao ou que possam influenciar os
resultados do mesmo, tm direta ou indiretamente um interesse financeiro, econmico ou
outro interesse pessoal suscetvel de comprometer a sua imparcialidade e independncia
no contexto do procedimento de adjudicao.
Os intervenientes financeiros e outras pessoas envolvidas na execuo e na gesto
oramentais, incluindo os atos preparatrios, bem como na auditoria ou controlo no
podem realizar qualquer ato no mbito do qual os seus prprios interesses possam estar
em conflito com os da Unio. Existe conflito de interesses sempre que o exerccio imparcial
e objetivo das funes de um interveniente financeiro ou de outra pessoa se encontre
comprometido por motivos de ordem familiar, afetiva, de afinidade poltica ou de
nacionalidade, de interesse econmico, ou por qualquer comunho de interesses com um
beneficirio.
As melhores prticas so:
que cada membro da comisso de avaliao assine um formulrio de declarao
de conflito de interesses (embora no exista qualquer obrigao nos termos da
Diretiva 2004/18/CE). Algum que tenha um possvel conflito de interesses no
deve desempenhar qualquer papel na celebrao de contratos;
que sejam aplicados sistemas, controlos e formao para garantir que todos os
intervenientes essenciais capazes de influenciar as decises relativas ao mbito do
contrato ou sua celebrao esto cientes da sua responsabilidade de agir com
imparcialidade e integridade, devendo ter assinado uma declarao de conflito de
interesses. No incio do processo de contratao, a comisso de avaliao deve ser
instada a declarar qualquer conflito de interesses real ou potencial. Estas
declaraes devem ser registadas e conservadas no processo do contrato. Cada
entidade adjudicante dever dispor de procedimentos adequados a este respeito;
que os concorrentes sejam instados a declarar qualquer conflito de interesses (e
tambm qualquer conflito de interesses com familiares dos concorrentes) aquando
da apresentao das suas propostas. Essa declarao um requisito mnimo
estabelecido nos documentos do concurso.
Ver processo C-538/13, eVigilo, que determinou que a entidade adjudicante est obrigada
a verificar a existncia de eventuais conflitos de interesses e a tomar as medidas
adequadas a evitar, detetar e remediar conflitos de interesses (consultar nomeadamente
os pontos 42 a 44).
As novas diretivas definem o conceito de conflito de interesses e indicam-no, em princpio,
como um motivo de excluso.
O OLAF elaborou um guia prtico sobre Identificao de conflitos de interesses nos
procedimentos de celebrao de contratos pblicos para aes estruturais. O acesso ao
mesmo est disponvel para o pessoal dos Estados-Membros.

A descoberta de um conflito de interesses no declarado pode pr em


dvida a imparcialidade do processo de contratao e conduzir a correes
financeiras.
Consultar a hiperligao para os princpios da OCDE relativos
integridade na celebrao de contratos pblicos: hiperligao
18

Saiba mais acerca das medidas antifraude e anticorrupo no artigo 125.


do Regulamento (UE) n. 1303/2013 na Caixa de ferramenta - documento
10
Manuteno de registos e de documentao: documentar todo o processo de
contratao e justificar todas as decises essenciais um requisito fundamental para
garantir a possibilidade de a regularidade das despesas ser posteriormente objeto de
verificao ou auditoria. Os sistemas de registo de informaes podem ser manuais,
eletrnicos ou mistos, mas a tendncia a do tratamento e armazenamento totalmente
eletrnicos, de uma forma que assegure a transparncia da tomada de decises. A
entidade adjudicante deve manter um registo dos procedimentos de contratao e de toda
a documentao associada, abrangendo todos os documentos de todos os participantes do
procedimento.
1.3 Elaborao do estudo de viabilidade
Estudo de viabilidade: necessrio que o estudo de viabilidade justifique a execuo do
contrato e a concretizao dos benefcios. A entidade adjudicante deve prever que o estudo
de viabilidade seja elaborado no departamento de origem do pedido de adjudicao e
aprovado pelos rgos de gesto do referido departamento. No caso de contratos de
adjudicao de risco muito elevado, o titular do projeto poder ter de submeter o estudo
de viabilidade equipa de gesto empresarial da organizao. Relativamente a
adjudicaes de contratos de valor elevado, o estudo de viabilidade deve incluir um registo
do risco.
Consultar Caixa de ferramenta - documento 1 para uma lista de
verificao do estudo de viabilidade.
Planeamento de contingncia, gesto de riscos e planos de escalonamento: quais
so os principais riscos e de que forma sero repartidos? Podem/devem ser geridos atravs
do contrato? Qual seria o impacto de uma falha? O gestor do contrato/projeto deve realizar
uma avaliao de riscos que incida sobre todo o contrato e definir planos de
escalonamento e de contingncia adequados. Deve igualmente assegurar que preparado
um plano de contingncia durante as primeiras fases do ciclo de vida do contrato e que o
plano includo no registo de riscos. O plano deve estabelecer: as disposies que devem
ser postas em prtica caso o projeto seja anulado, no concludo atempadamente ou falhe
durante a fase de execuo; a responsabilidade pela prestao de financiamento de
emergncia; e as medidas necessrias para acionar o plano.
Consultar Caixa de ferramenta - documento 2 relativo ao desenvolvimento
de um registo dos riscos e do plano de contingncia
1.4 Seleo do procedimento
A deciso sobre o procedimento a utilizar fundamental e estratgica, afetando todo o
processo de contratao. Deve ser tomada e justificada na fase de planeamento.
Existem vrias opes, trs das quais so mencionadas a seguir.
Pblico: o processo em que todos os prestadores interessados no contrato e que
tenham respondido a um anncio podem apresentar propostas. Todas as propostas
devem ser consideradas sem qualquer processo de seleo prvio. A seleo e a
avaliao so efetuadas aps a apresentao das propostas.
19

Limitado: um processo composto por duas fases, em que apenas os prestadores que
tenham sido convidados podem apresentar propostas. Normalmente a seleo e a pr-
seleo so levadas a efeito com base num questionrio de pr-qualificao (QPQ). A
diretiva fixa um mnimo de cinco candidatos. A entidade adjudicante pode impor um
limite ao nmero mximo para um determinado procedimento.
Negociado a ttulo excecional/dilogo concorrencial: neste ponto que a
organizao pode, em determinadas circunstncias excecionais, negociar as clusulas
de um contrato com um ou mais prestadores sua escolha. Normalmente, a
negociao/dilogo deve ocorrer com pelo menos trs candidatos, desde que esteja
disponvel um nmero suficiente de candidatos. Os candidatos com quem realizar um
dilogo concorrencial podem ser selecionados atravs de um concurso limitado.
Os concursos pblicos ou limitados so os mtodos habituais de celebrao de contratos
para obras, servios ou fornecimentos com um carter de rotina. Dos dois, o concurso
pblico utilizado sobretudo quando a concorrncia limitada a alguns candidatos e o
caderno de encargos pode ser complexo e serem necessrios conhecimentos tcnicos. O
concurso limitado utilizado geralmente quando existe um elevado grau de concorrncia
(vrios concorrentes possveis) no mercado, como a rea da limpeza, equipamentos de TI,
servios ou mobilirio, e a entidade adjudicante pretende elaborar uma pr-seleo. Numa
primeira fase, os requisitos da entidade adjudicante so enunciados num anncio de
concurso publicado (no JOUE quando acima de limiares significativos) e os potenciais
concorrentes so convidados a apresentar manifestaes de interesse. O anncio de
concurso pode indicar informaes pertinentes a apresentar ou as informaes podem ser
obtidas atravs de um questionrio de pr-qualificao (QPQ) enviado s partes
interessadas. A segunda fase envolve a emisso de documentos do concurso, sendo
enviado um convite apresentao de propostas apenas aos pr-selecionados como tendo
o nvel necessrio de conhecimentos e capacidades profissionais, tcnicas e financeiras.
As vantagens e desvantagens dos concursos pblicos e limitados esto resumidas no
quadro que se segue.
PROCEDIMENTO Vantagens: Desvantagens:
PBLICO altamente competitivo devido ao o processo pode parecer demorar mais
nmero ilimitado de propostas, tempo, dado que todas as propostas
toda a documentao dos conformes devem ser examinadas pela
concorrentes recebida ao mesmo entidade adjudicante. Esta situao pode
tempo para avaliao, ou seja, atrasar o procedimento de adjudicao,
poupana de tempo, consumidor de recursos para a entidade
critrios de seleo e de adjudicao adjudicante e para os concorrentes.
indicados previamente no anncio de
concurso,
a rapidez do procedimento,
as queixas com pedidos de reparao
so menos provveis, uma vez que as
medidas e as decises da entidade
adjudicante esto relacionadas com
uma tramitao de processo
nico,
mais fcil defender a deciso visto
que se centra na adjudicao.
20

LIMITADO nmero limitado de propostas a menor concorrncia devido ao nmero


avaliar e, por conseguinte, menor reduzido de concorrentes,
consumo de recursos para o painel de maiores probabilidades de introduo de
avaliao/entidade adjudicante, queixas com pedidos de reparao, uma
possibilidade de limitar a participao vez que as medidas e as decises da
apenas a operadores de mercado entidade adjudicante esto relacionadas
com elevado nvel de especializao com a tramitao de um procedimento
(no caso de contratos complexos para de dois processos,
os quais a preparao de uma requisitos elevados e mais difceis em
proposta implica custos significativos, relao a transparncia.
limitar o nmero de concorrentes
atravs de pr-qualificao pode
tornar o concurso mais atrativo, na
medida em que as hipteses de
concorrentes pr-qualificados o
ganharem superior do que num
concurso pblico).

O procedimento por negociao pode ser utilizado apenas em circunstncias


excecionais, tal como previsto na Diretiva 2004/18/CE. A utilizao do procedimento deve
ser justificada em todos os casos. A entidade adjudicante deve garantir a igualdade de
tratamento de todos os concorrentes. O nus da prova para as circunstncias que
permitam a utilizao do procedimento por negociao cabe entidade adjudicante.

Existem dois tipos de procedimentos por negociao na Diretiva 2004/18/CE:

1) Procedimento por negociao com publicao de anncio de concurso (artigo 30.


da Diretiva 2004/18/CE):
As entidades adjudicantes publicitam e negoceiam as clusulas do contrato. Este
processo implica a apresentao de propostas formais por, pelo menos, trs
candidatos (pr-qualificados numa base idntica do concurso limitado acima
descrito, desde que exista pelo menos este nmero que satisfaa os critrios
mnimos de qualificao) com negociao acerca das clusulas definitivas num
processo concorrencial. Este procedimento pode ser utilizado:
sempre que a natureza do requisito no permita a fixao global dos preos;
sempre que no seja possvel especificar os requisitos de um servio com
preciso suficiente para permitir aos concorrentes dar resposta s propostas de
preos;
quando forem solicitadas obras que so realizadas apenas para fins de
investigao, ensaio ou desenvolvimento e no com o objetivo de assegurar a
rendibilidade ou a recuperao dos custos de investigao e de
desenvolvimento; e
sempre que um procedimento de dilogo aberto, limitado ou concorrencial no
tiver atrado propostas regulares e aceitveis. (Propostas irregulares na
aceo do artigo 30., n. 1, alnea a), da Diretiva 2004/18/CE, so propostas
que no esto em conformidade com os documentos de celebrao de
contratos, que foram recebidas tardiamente, que comportam provas de coluso
ou corrupo, ou que foram consideradas anormalmente baixas pela entidade
adjudicante. Propostas inaceitveis na aceo do artigo 30., n. 1, alnea a),
da Diretiva 2004/18/CE, so propostas inaceitveis ao abrigo das disposies
nacionais compatveis com os artigos 4., 24., 25., 27. e o captulo VII (por
21

exemplo, propostas apresentadas por concorrentes que no tenham as


qualificaes exigidas).

As entidades adjudicantes podem no publicar um anncio de concurso (AC) se


inclurem no procedimento por negociao todos os concorrentes, e exclusivamente
os concorrentes que satisfaam os critrios dos artigos 45. a 52. da Diretiva
2004/18/CE, na medida em que as condies originais do contrato no sejam
alteradas substancialmente.
2) Procedimento por negociao sem publicao de anncio de concurso (artigo 31.
da Diretiva 2004/18/CE):
As entidades adjudicantes negoceiam diretamente com uma ou mais partes, sem
publicidade, as condies do contrato. Este um desvio em relao aos princpios
fundamentais de abertura, transparncia e concorrncia e um procedimento
muito excecional. O nus da prova para as circunstncias que permitam a utilizao
do procedimento por negociao cabe entidade adjudicante.
As principais situaes em que este procedimento pode ser utilizado so:
motivos imperiosos, justificados por circunstncias imprevisveis. Este
procedimento refere-se a motivos imperiosos que uma entidade adjudicante
no poderia ter previsto no incio do procedimento de celebrao de contratos e
que no so imputveis s aes da entidade adjudicante (tal como catstrofes
naturais, inundaes...).
para obras/servios/fornecimentos adicionais, justificados por circunstncias
imprevistas ocorridas mesmo que a entidade adjudicante tenha preparado o
projeto e/ou o caderno de encargos de forma diligente (consultar os processos
T-540/10 e T-235/11, Espanha/Comisso)
sempre que, por motivos tcnicos ou artsticos, ou devido existncia de
direitos especiais ou exclusivos, exista apenas um fornecedor ou prestador de
servios possvel;
sempre que um concurso pblico ou limitado no tenha atrado quaisquer
propostas ou qualquer proposta adequada - (desde que todos aqueles que
apresentaram propostas sejam includos nas negociaes e as especificaes
do requisito no sejam alteradas substancialmente. Nenhuma proposta
adequada na aceo do artigo 31., n. 1, alnea a), da Diretiva 2004/18/CE,
so propostas inutilizveis, irrelevantes para o contrato, que so
manifestamente incapazes de satisfazer as necessidades e os requisitos da
entidade adjudicante conforme especificado nos documentos do concurso,
consultar o processo C250/07, Comisso / Grcia).
ao prorrogar contratos existentes e contratos repetidos sujeitos a determinadas
condies; e
para aquisio de fornecimentos em condies especialmente vantajosas, seja
de um fornecedor que cesse definitivamente uma atividade ou do recetor ou
liquidatrio de uma falncia, de um acordo com credores ou de procedimento
regulamentar ou legal anlogo.
A utilizao destes procedimentos constitui uma derrogao s regras gerais e, por
conseguinte, deve ser justificada. As entidades adjudicantes devem assegurar que
as circunstncias exatas que justificam a negociao, tal como estabelecido na
22

diretiva, se verificam previamente deciso de utilizar este procedimento.


indispensvel que todas as propostas de utilizao do procedimento por negociao
sejam justificadas por referncia pormenorizada diretiva. Em caso de dvida,
conveniente obter aconselhamento jurdico (mantendo um registo escrito para esse
efeito). Note-se que as definies de excees e urgncia so interpretadas no
sentido estrito. O nus da prova para as circunstncias que permitam a utilizao
do procedimento por negociao cabe entidade adjudicante.
O processo de dilogo concorrencial destina-se a fornecer uma determinada margem de
flexibilidade durante a contratao de projetos particularmente complexos, que pode
ocorrer quando a entidade adjudicante no est objetivamente em condies:
de definir os meios tcnicos capazes de responder s suas necessidades ou
objetivos; e/ou
de estabelecer a montagem jurdica e/ou financeira de um projeto.
A ttulo de exemplo, pode utilizar-se este procedimento para projetos que no tenham sido
executados/construdos anteriormente, tais como novos sistemas de TI complexos, projetos
de PPP, gesto de infraestruturas ou instalaes (consultar artigo 1., n. 11, alnea c), da
Diretiva 2004/18/CE). O nus da prova para as circunstncias que permitam a utilizao
deste procedimento cabe entidade adjudicante.
Existe complexidade tcnica quando a entidade adjudicante no consegue definir os
meios para responder s suas necessidades e/ou no capaz de atingir os seus objetivos.
Podem surgir dois casos: a entidade adjudicante no capaz de definir os meios tcnicos a
utilizar de modo a obter a soluo indicada (raro); ou a entidade adjudicante no capaz
de determinar qual das vrias solues possveis seria mais adequada para responder s
suas necessidades (mais frequente). Em ambos os casos, o contrato em causa teria de se
considerar como sendo particularmente complexo. Nestas situaes, a entidade
adjudicante pode considerar aceitar propostas variantes. Saiba mais no ponto 2.4.4 e na
Caixa de ferramenta - documento 7.
Pode surgir complexidade jurdica ou financeira em projetos que impliquem
financiamentos complexos e estruturados, cuja montagem financeira e jurdica no pode
ser definida antecipadamente. Tal complexidade surge, muitas vezes, no mbito de
projetos de PPP.

1.5 Limiares e publicidade


O teste que revelar se um processo de celebrao de contratos est sujeita s regras da
UE em matria de contratao pblica (e, por conseguinte, exige publicidade e processos
de concurso ao nvel da UE) o do valor monetrio. Se o valor do contrato for superior a
um determinado limiar (que alterado de dois em dois anos) deve ser seguida a Diretiva
2004/18/CE. O clculo do valor previsto do contrato pode ser feito com base nas
estatsticas de venda de fornecedores atuais ou anteriores. Por exemplo, uma entidade
adjudicante calcula os custos mensais por fornecimento/servio de 12 meses durante um
perodo total de quatro anos - o montante total do contrato determina se aplicada a
diretiva ou os regulamentos nacionais de celebrao de contratos. Saiba mais no artigo 9.
da Diretiva 2004/18/CE.
23

Os limiares mais recentes podem ser consultados no seguinte endereo:


http://ec.europa.eu/growth/single-market/public-procurement/rules-
implementation/index_en.htm
Relativamente a contratos mistos que combinam obras, fornecimentos e/ou servios
num nico contrato, o princpio o de que o limiar aplicvel para obras, fornecimentos ou
servios deve ser determinado com base na finalidade principal do contrato. O problema
principal prende-se com os contratos mistos para obras e servios, pois no o valor de
todos os aspetos do contrato que define a finalidade principal do contrato, mas o objeto do
contrato (consultar o n. 48 do processo C-145/08, Hotel Loutraki e n.os 23 a 26 do
processo C-331/92 Gestin Hotelera Internacional). Em caso de dvidas, as entidades
adjudicantes devem procurar aconselhamento especializado acerca do regime a aplicar
para os contratos mistos (e, como regra geral, em matria de contratao pblica agir
sempre com precauo).
Acima dos limiares, obrigatria a publicidade no JOUE. As opes adicionais de
meios de publicidade dependero da estratgia para a celebrao de contratos. Os
anncios do JOUE podem ser colocados por via eletrnica, em suporte de papel ou por fax
e num formato normalizado; o JOUE publicado apenas por via eletrnica. Sempre que os
contratos abaixo dos limiares da CE apresentem um potencial de interesse transfronteirio,
a atuao mais segura para evitar riscos de irregularidades e eventuais correes
financeiras anunciar o contrato no JOUE, num stio Web nacional de contratao pblica
ou num stio Web de contratao pblica bem conhecido.
Um dos erros mais graves no publicitar o contrato. Em caso de dvida,
recomenda-se a publicidade no JOUE como forma de garantir uma ampla
concorrncia comunitria.
O fracionamento artificial de contratos a diviso de contratos que visam atingir o
mesmo objetivo em contratos de menor dimenso no intuito de contornar os limiares de
publicidade obrigatria no JOUE consultar o artigo 9., n. 3 da Diretiva 2004/18/CE
[consultar o ponto 1.1 - Determinar o objeto do contrato/ obra nica/ publicidade como um
contrato nico ou em lotes]. Esta diretiva aplica-se a todos os contratos de direito pblico
(o contrato consiste em todas as partes (lotes) que so necessrias para cumprir o
objetivo) que tenham como objeto fornecimentos, obras e servios cujo valor previsto
igual ou ultrapassa os limiares, tal como especificado. As caractersticas que determinam o
tipo de procedimento a utilizar e as vrias obrigaes jurdicas so:
a finalidade do contrato (obra, fornecimento ou servio); e
o valor do contrato (sem IVA).
Por exemplo, se uma entidade adjudicante necessitar de pintar um edifcio com dez salas,
no pode dividir o contrato em dez ou menos contratos (por exemplo seis) e adjudicar os
contratos sem concurso. Todos esses servios/fornecimentos ou obras devem ser
reunidos para criar um conjunto funcional, devendo ser calculados, neste exemplo, no
valor total dos dez contratos. O valor global determina se necessrio lanar um concurso
nos termos da Diretiva 2004/18/CE.
O fracionamento artificial de contratos para que sejam inferiores aos
limiares da UE para publicao ilegal.
24

Faseamento: a entidade adjudicante pode dividir o contrato em fases, desde que os


documentos do concurso o indiquem e o processo de concurso seja equitativo, aberto e
transparente. Relativamente s obras, deve existir uma juno de todos os contratos
separados que tenham uma relao temporal e funcional entre si. De um modo geral, se
os contratos, em conjunto, permitirem atingir o mesmo objetivo, os valores devem ser
agregados. Por exemplo, o projeto de uma estrada da cidade x para a cidade y pode ser
dividido em vrias fases (fase 1, do ponto de ligao xx ao ponto de ligao zz, seguido da
fase 2, do ponto de ligao zz ao...) e nos respetivos contratos se for executado durante
um longo perodo.

1.6 Requisitos operacionais para lanar um concurso


No final da fase de planeamento, devem ter sido alcanados os requisitos operacionais
fundamentais a seguir referidos para lanamento do concurso.
Recolha de dados/informaes necessrios para quantificar o caderno de encargos
(incluindo todos os requisitos da base de dados de tecnologias de informao e
comunicao),
Preparao do caderno de encargos (este deve incluir a consulta aos
clientes/utilizadores e a outros intervenientes, a elaborao do caderno de encargos
e a sua aprovao final),
A especificao de requisitos adicionais deve ser tratada separadamente dos
requisitos principais (por exemplo, os requisitos principais so automveis com
quatro portas e os requisitos adicionais so automveis com cinco portas).
Quaisquer requisitos adicionais e reforados tambm devem ser tratados
separadamente na elaborao das tabelas de preos (ou mapas de quantidades),
mas devem ser calculados com os requisitos principais para estimar o volume total
do contrato (por exemplo, o nmero de automveis de quatro portas adquiridos
acrescido do nmero de automveis de cinco portas adquiridos),
Clculo de uma estimativa realista do custo do contrato a adjudicar, prvia ao
concurso,
Confirmao de que os nveis e os padres especificados podem ser custeados
dentro da proviso oramental disponvel,
Consulta do mercado sobre o caderno de encargos proposto, propostas de
contratos, requisitos de apresentao de propostas e calendrios,
Avaliao comparativa dos nveis e padres propostos em relao a disposies
idnticas noutro local.

Os erros comuns que implicam correes financeiras na fase de planeamento


so:
1. Adjudicao de um contrato por ajuste direto com justificao inadequada
para no publicao de um anncio de concurso (AC).
Exemplo: o anncio de concurso no foi publicado em conformidade com as normas
pertinentes (por exemplo, publicao no JOUE quando tal exigido pela Diretiva
2004/18/CE ou pelas normas nacionais) e o contrato foi adjudicado por ajuste direto sem
qualquer concorrncia.
Como evitar: o clculo do valor do contrato deve ser uma verdadeira estimativa prvia.
25

No esquecer que o artigo 9. da Diretiva 2004/18/CE explica os mtodos de clculo. A


forma mais simples de evitar este erro a publicao de um anncio de concurso para
todos os contratos superiores aos limiares pertinentes da UE ou nacionais para o tipo de
contrato em causa.
Nos termos do artigo 9. da Diretiva 2004/18/CE:
No caso de contratos pblicos de fornecimento ou de servios que tenham carter regular
ou se destinem a ser renovados durante um determinado perodo, o valor estimado do
contrato deve ser calculado com base:

a) Quer no valor total real dos contratos anlogos sucessivos adjudicados durante os doze
meses anteriores ou no exerccio anterior, corrigido, se possvel, para atender s alteraes
de quantidade ou de valor suscetveis de ocorrerem durante os doze meses seguintes
adjudicao do contrato inicial;
b) Quer no valor total estimado dos contratos sucessivos adjudicados durante os doze
meses seguintes primeira entrega ou durante o exerccio, caso este tenha durao
superior a doze meses.

Para os contratos de servios que no indiquem um preo total:


a) Nos contratos de durao determinada, caso esta seja igual ou inferior a 48 meses: o
valor total estimado para todo o perodo de vigncia;

b) Nos contratos de durao indeterminada ou superior a 48 meses: o valor mensal


multiplicado por 48.

2. Fracionamento artificial de contratos relativos a


obras/servios/fornecimentos.
Exemplo: um projeto de obra ou aquisio de uma determinada quantidade total de
fornecimentos e/ou servios subdividido artificialmente em vrios contratos com o intuito
de assegurar que o valor de cada contrato se situa abaixo dos limiares estabelecidos na
Diretiva 2004/18/CE, ou seja, evitando deliberadamente a publicao do contrato no JOUE
para todo o conjunto de obras, servios ou fornecimentos envolvidos.
Como evitar: certificar-se de que o verdadeiro mbito e o valor do projeto so
considerados e que o clculo feito corretamente, em conformidade com o artigo 9. da
Diretiva 2004/18/CE. O valor dos lotes individuais deve ser agregado para determinar se o
valor global superior aos limiares da diretiva.
3. Casos que no justificam o recurso ao procedimento excecional por
negociao com publicao de anncio de concurso ou sem publicao de
anncio de concurso.
Exemplo: uma entidade adjudicante procede adjudicao de um contrato pblico atravs
de um procedimento por negociao, mas no consegue provar que tal procedimento se
justifica.
Como evitar: o procedimento por negociao apenas pode ser utilizado a ttulo excecional,
em circunstncias muito especficas que so indicadas nos artigos 30. e 31. da Diretiva
2004/18/CE. Antes de recorrer ao procedimento, verifique cuidadosamente na diretiva as
circunstncias especficas nas quais os procedimentos por negociao podem ser utilizados
26

e obtenha o parecer das autoridades nacionais em matria de contratos pblicos, em caso


de dvidas. O artigo 30. especifica o recurso ao procedimento por negociao com
publicao de anncio de concurso. O artigo 31. especifica o recurso ao procedimento por
negociao sem publicao de anncio de concurso. A utilizao do procedimento por
negociao uma derrogao das normas gerais. As entidades adjudicantes devem
assegurar que se verificam as circunstncias precisas que justificam a negociao, tal
como estabelecido na diretiva, e recomenda-se vivamente que documentem os motivos
para a escolha do procedimento por negociao.
4. i) Critrios de seleo desproporcionados e discriminatrios e ii) critrios de
adjudicao no relacionados com o objeto do contrato.
Exemplo: i) Quando puder ser demonstrado que os nveis mnimos de capacidade
definidos para um contrato especfico so desproporcionados em relao ao objeto do
contrato ou so discriminatrios, criando assim um entrave injustificado aos concorrentes.
Os exemplos incluem a definio de critrios financeiros a um nvel demasiado elevado
(desproporcionado) ou a exigncia de registo de peritos junto de um organismo nacional e
o no reconhecimento de qualificaes equivalentes obtidas noutros Estados-Membros.
ii) A utilizao de um critrio de adjudicao como o nmero de contratos anteriores
celebrados com a entidade adjudicante especfica. Tal no est relacionado com o objeto
do contrato e pode igualmente ser considerado como discriminatrio, na medida em que
favorece potencialmente empresas locais que seriam mais suscetveis de conseguir
cumprir este critrio.
Como evitar: antes da publicao do anncio de concurso, a entidade adjudicante deve
verificar se os critrios de seleo e adjudicao e a respetiva metodologia so
proporcionados e no discriminatrios. Ter em ateno que os artigos 44. a 53. da
Diretiva 2004/18/CE estabelecem os requisitos em relao aos critrios de seleo e de
adjudicao. Os documentos 5 e 6 da caixa de ferramenta aconselham sobre como aplicar
corretamente os critrios.
1. Erros/falhas na encomenda no mbito de um acordo-quadro
Exemplo: no mbito de um acordo-quadro com vrios fornecedores, uma entidade
adjudicante realiza encomendas diretas, determinando ela prpria o fornecedor desse
acordo-quadro. Os fornecedores no foram classificados com base na avaliao da
proposta original.
Como evitar: a entidade adjudicante deve classificar os fornecedores com base nos
critrios de adjudicao constantes dos documentos do concurso numerados como 1, 2, 3,
4 etc. Em primeiro lugar, a entidade adjudicante deve definir um limiar para encomenda
direta pelo fornecedor nmero um (por exemplo, encomendas inferiores a 30 000 EUR). Se
o nmero um no puder executar (situao aceite pela entidade adjudicante apenas sob
condies raras justificadas), a encomenda segue para o nmero dois, etc. Em segundo
lugar, a entidade adjudicante define que as encomendas superiores ao limiar estabelecido
para a encomenda direta sero adjudicadas aps uma pequena competio entre todos os
fornecedores do acordo-quadro, com base nos documentos originais do concurso e nos
critrios de adjudicao. O artigo 32. da Diretiva 2004/18/CE estabelece os requisitos em
matria de acordos-quadro.
27

Exemplos concretos

Diviso artificial ou fracionamento, a fim de contornar a aplicao da


Diretiva 2004/18/CE

Exemplo 1: A anlise de um plano de celebrao de contrato para um projeto revelou


uma tendncia para a criao de vrios lotes com montantes ligeiramente inferiores ao
limiar previsto na diretiva, sem uma justificao tcnica clara. Todos estes lotes foram
adjudicados a nvel local, sem ter em conta o valor global dos lotes que, que
ultrapassou largamente o limiar.

Exemplo 2: As obras do projeto foram artificialmente divididos num contrato a


adjudicar por concurso, cujo valor era 1 % inferior ao limiar previsto na diretiva e num
contrato de obras prprias executadas diretamente pela AC.
28

2. Publicao
Esta fase destina-se a atrair propostas de preos competitivas para executar um contrato,
com resultados que satisfaam as necessidades da entidade adjudicante.
2.1 Publicao de anncios da UE
Um princpio fundamental da legislao da UE em matria de contratos pblicos o de que
todos os contratos que ultrapassem um determinado valor-limite devem ser publicados
num formato normalizado ao nvel da UE no JOUE, para que os operadores econmicos em
todos os Estados-Membros tenham a possibilidade de se candidatar a contratos para os
quais consideram preencher os requisitos. O anncio de pr-informao alerta o mercado
para contratos futuros, o anncio de concurso lana um procedimento de celebrao de
contratos especfico e o anncio de adjudicao informa o mercado acerca do resultado de
um determinado concurso.
Os formulrios-tipo utilizados na celebrao de contratos pblicos europeus esto
disponveis em linha atravs do eNotices. Todos os anncios enviados ao JOUE devem
utilizar um vocabulrio normalizado. O Vocabulrio Comum para os Contratos Pblicos
(CPV, do ingls Common Procurement Vocabulary) um sistema de classificao de oito
dgitos (com um nono para verificao), que descreve todas as aquisies para obras,
servios e fornecimentos. Os cdigos do CPV esto disponveis em linha atravs do stio
Web do SIMAP; consultar Caixa de ferramenta - documento 10.
Anncio de pr-informao (API): a publicao de um API no obrigatria. No entanto,
ao publicar um API no incio do ano possvel aproveitar os prazos reduzidos para a
apresentao de propostas. O API foi introduzido para que as entidades adjudicantes
pudessem informar o mercado de todos os seus contratos futuros, por exemplo nos seis
meses seguintes ou no ano seguinte. No entanto, mais recentemente, as entidades
adjudicantes tm utilizado o API para certos contratos especficos. importante estar ao
corrente de outras celebrao de contratos de servios, obras ou fornecimentos prximos
ou superiores aos limiares da UE, na organizao da entidade adjudicante e programadas
para o mesmo perodo. O API do ano seguinte pode ser anunciado em novembro/dezembro,
mas deve ser publicado pelo menos 52 dias e no mais de 12 meses antes da publicao
do contrato especfico.
Anncio de concurso (AC): se a celebrao de contratos for superior ao limiar da UE (e,
por conseguinte, recair no mbito de aplicao da Diretiva 2004/18/CE) obrigatrio
publicar um anncio de concurso. Em princpio, assim que o anncio tiver sido publicado,
no podem ser efetuadas alteraes substanciais aos aspetos principais, tais como
requisitos tcnicos do produto, volume, calendrios, critrios de seleo e adjudicao e
termos contratuais, caso contrrio, impe-se a anulao do processo de concurso.
essencial que o contedo destes anncios seja exato (e corresponda aos requisitos do
caderno de encargos). Caso se verifiquem pequenas alteraes na fase de apresentao de
propostas, obrigatrio publicar as alteraes no JOUE e recomenda-se sempre a
prorrogao do prazo para apresentao das propostas.
De acordo com a Diretiva 2004/18/CE, possvel enviar uma retificao das
informaes/formulrios publicados pelo formulrio n. 14 - retificaes, que foi criado
pelo Servio de Publicaes da UE TED. O artigo 51. da nova Diretiva 2014/24/UE prev
igualmente a publicao de uma retificao. Alm disso, os Estados-Membros receberam
29

um projeto dos novos formulrios-tipo para informaes da publicao relativa


celebrao de contratos pblicos, que contm o formulrio 14 (retificaes) para
publicao das retificaes.

Exceto em casos muito especficos, a ausncia de publicao de um


anncio de concurso para um contrato com um valor superior aos limiares
ser considerada uma violao das regras de celebrao de contratos da
UE e pode conduzir a correes financeiras. O cumprimento dos requisitos
de publicidade da Diretiva 2004/18/CE est assegurado quando todas as
informaes exigidas pelo formulrio-tipo so fornecidas de uma forma
clara e precisa.
Novos anncios: importa informar sempre o mercado se forem introduzidas alteraes
nos documentos e anncios (por exemplo, a data de receo das propostas) atravs da
publicao de um novo anncio (e, adicionalmente, informando todos os que manifestaram
interesse no contrato). Se a entidade adjudicante fizer alteraes substanciais na
especificao tcnica, nos critrios de seleo/adjudicao e/ou nas condies contratuais,
ser necessria a anulao do processo. A nova Diretiva 2014/24/UE faz a distino entre
alterao material e alterao da natureza global do contrato.

2.2 Procedimentos e calendrios


2.2.1 Prazos mnimos
A escolha do procedimento deve ser feita e justificada na fase de planeamento. Para as
adjudicaes de contratos superiores aos limiares aplicveis, os concursos pblicos e
limitados so os utilizados com mais frequncia.
Independentemente do procedimento que for escolhido, o processo est rigorosamente
regulamentado em termos de prazos, comunicao e documentao. O calendrio deve
cumprir os prazos estabelecidos na Diretiva 2004/18/CE (consultar o quadro abaixo
relativo os prazos para apresentao de propostas).
Prazo mnimo
(em dias, a contar da data de envio para publicao no JOUE)
Concurso Concurso limitado
pblico
propostas Candidaturas propostas

Ordinrio 52 37 40
SEM API

Anncio eletrnico 45

Acesso eletrnico 47 30 35

Acesso e anncio 40
eletrnicos
30

COM
API
Ordinrio 36 37 36

Anncio eletrnico 29 30 31

Acesso eletrnico 31

Acesso e anncio 24
eletrnicos

O calendrio e as etapas do concurso pblico so os seguintes:


Aguardar um mnimo de 52 dias a partir da data em que o anncio foi enviado para
receo das propostas. Este perodo pode ser reduzido em 12 dias no total se o
anncio de concurso for transmitido por via eletrnica e a entidade adjudicante
permitir acesso totalmente eletrnico aos documentos (ou seja, 40 dias). O perodo
pode ser reduzido para 36 dias a partir da data de envio do anncio de concurso se
tiver sido publicado um API num prazo mnimo de 52 dias e num prazo mximo de
12 meses antes da data em que o anncio de concurso foi enviado. Se os anncios
forem enviados eletronicamente, o API deve conter tanta informao quanto o
anncio de concurso, no caso de essa informao estar disponvel no momento (por
exemplo, o volume do contrato, os critrios de seleo e adjudicao e a durao do
contrato). Todas as respostas s questes dos concorrentes devem ser annimas e
enviadas a todas as partes interessadas, o mais tardar seis dias antes de expirar o
prazo para a entrega da proposta (artigo 39. da Diretiva 2004/18/CE). Os
esclarecimentos prestados aos concorrentes no devero ter o efeito de alterao
do caderno de encargos inicial (incluindo os critrios de seleo e adjudicao
iniciais). A fim de assegurar a plena transparncia antes de expirar o prazo para
apresentao de propostas, todos os esclarecimentos devem ser publicados no stio
Web da entidade adjudicante, para que possam estar disponveis a todos os
potenciais concorrentes.

Quando tiver sido efetuada uma adjudicao, deve ser enviado ao JOUE um
anncio de adjudicao de contrato, no prazo de 48 dias aps a adjudicao, para
publicao.

O calendrio e as etapas do concurso limitado so os que se seguem.


Aguardar um mnimo de 37 dias (este prazo pode ser reduzido para 30 dias se for
efetuado um anncio eletrnico) a partir da data em que o anncio foi enviado at
data em que os pedidos de participao devem ser recebidos.
Se a entidade adjudicante pretender limitar o nmero de concorrentes no mbito
deste procedimento, devem ser no mnimo cinco. No entanto, a entidade
adjudicante no obrigada a especificar um limite se no pretender aplicar
nenhum.
A entidade adjudicante deve selecionar aqueles que sero convidados a apresentar
proposta com base num questionrio de pr-qualificao (QPQ) (consultar Caixa de
ferramenta - documento 10 com uma hiperligao para o QPQ).
31

Os convites por escrito apresentao de propostas devem ser enviados aos


selecionados, prevendo-se um mnimo de 40 dias a partir do envio dos convites
para receo de propostas. Este perodo pode ser reduzido para 35 dias se houver
pleno acesso eletrnico aos documentos do concurso.
Se tiver sido publicado eletronicamente um API, no prazo mnimo de 52 dias e no
mximo de 12 meses antes da data em que o anncio de concurso foi enviado, o
prazo para apresentao de propostas pode ser reduzido para 31 dias. O API deve
conter tanta informao quanto o anncio de concurso, no caso de essa informao
estar disponvel no momento (por exemplo, o volume do contrato, critrios de
adjudicao e prazo do contrato).
Todas as respostas s questes dos concorrentes devem ser annimas e enviadas
a todas as partes interessadas, o mais tardar seis dias antes de expirar o prazo
para a apresentao da proposta (artigo 39. da Diretiva 2004/18/CE).
Quando tiver sido efetuada uma adjudicao, deve ser enviado ao JOUE um
anncio de adjudicao de contrato no prazo de 48 dias aps a adjudicao, para
publicao.

O calendrio e as etapas do procedimento por negociao com publicao de


anncio de concurso so os seguintes.
Aguardar um mnimo de 37 dias a partir da data em que o anncio foi enviado (no
o anncio original que foi mal sucedido) at data em que os pedidos de
participao devem ser recebidos.
Todas as respostas s questes dos concorrentes devem ser annimas e enviadas
a todas as partes interessadas, o mais tardar seis dias antes de expirar o prazo
para a apresentao da proposta (artigo 39. da Diretiva 2004/18/CE).
Aps essa data, a entidade adjudicante pode negociar com um ou mais
concorrentes.
Quando tiver sido efetuada uma adjudicao, deve ser enviado ao JOUE um
anncio de adjudicao de contrato no prazo de 48 dias, para publicao.
Se se justificar a utilizao do presente procedimento, a entidade adjudicante apenas tem
de publicar um anncio de concurso no JOUE (indicando o recurso a esse procedimento
pela a entidade adjudicante) se tiver recebido propostas irregulares ou propostas que
tenham sido excludas na sequncia da avaliao, em razo da utilizao do concurso
pblico ou limitado, e decidir no negociar com todos os concorrentes. Se a entidade
adjudicante decidir negociar com todos os concorrentes, no exigido um anncio de
concurso no JOUE.
Procedimento de dilogo concorrencial: este procedimento foi introduzido para
celebrao de contratos particularmente complexos e apenas pode ser utilizado em
circunstncias excecionais. Adequa-se a contratos de fornecimentos, servios e obras em
que no ser possvel adjudicar um contrato por concurso pblico ou limitado e em que as
circunstncias no permitem a utilizao do procedimento por negociao. O processo
implica sempre a abertura de concurso e apenas pode utilizar a proposta economicamente
mais vantajosa como base para a adjudicao. Muitos contratos de parcerias pblico-
privadas so adjudicados recorrendo ao procedimento de dilogo concorrencial.
32

2.2.2 Procedimento acelerado


O procedimento acelerado permite a uma entidade adjudicante acelerar os concursos
limitados e os procedimentos por negociao, em conformidade com o artigo 38., n. 8 da
Diretiva 2004/18/CE. Este procedimento pode ser utilizado quando os prazos normalmente
aplicveis no mbito dos concursos limitados ou dos procedimentos por negociao sejam
impraticveis por motivos de urgncia.
Nestes casos, deve ser colocado um anncio de concurso no JOUE, no qual referida a
utilizao do procedimento acelerado e apresentada pela entidade adjudicante uma
justificao das razes objetivas para o recurso a este procedimento. O prazo para
apresentao de pedidos de participao de 15 dias no mnimo (em vez de 37) a partir
da data de envio do anncio de concurso para publicao ou de pelo menos dez dias, se o
anncio tiver sido enviado por via eletrnica. O prazo para a receo de propostas de dez
dias, se a entidade adjudicante estiver a utilizar o procedimento acelerado, sendo que
todas as informaes adicionais solicitadas pelos concorrentes acerca dos documentos do
concurso devem ser fornecidas at quatro dias antes de expirar o prazo para apresentao
das propostas. Nos termos da Diretiva 2004/18/CE, o procedimento acelerado no pode ser
utilizado no concurso pblico, mas a nova Diretiva 2014/24/UE j permite que se invoque a
urgncia no concurso pblico. A aplicao do procedimento acelerado um domnio no
qual se verificam muitos abusos e a entidade adjudicante tem de conseguir justificar a sua
utilizao.
O procedimento acelerado no deve ser confundido com o procedimento por negociao
sem publicao de anncio de concurso, que se baseia num motivo imperioso resultante de
circunstncias imprevisveis, nos termos do artigo 31., n. 1, alnea c), da Diretiva
2004/18/CE, que no exige a publicao de um anncio de concurso. As circunstncias
invocadas para justificar um motivo imperioso no devem ser imputveis entidade
adjudicante.

2.3 Documentos do concurso


Alm de conter as informaes habituais (preo, execuo, data de apresentao da
proposta, etc.), os documentos do concurso devem especificar igualmente as informaes
seguintes:
uma referncia ao anncio de concurso publicado;
aprofundamento dos critrios de seleo e adjudicao do contrato, que
figuram no anncio de concurso;
a lngua em que a proposta deve ser elaborada.
A entidade adjudicante no deve alterar os critrios de seleo ou
adjudicao aps a publicao do anncio de concurso, salvo por
intermdio de uma retificao publicada. A comisso de avaliao deve
aplicar apenas os critrios publicados.
Ao iniciar a conceo dos documentos do concurso, devem ser consideradas as etapas e
questes explicadas infra.
2.3.1 Definio dos critrios de seleo
Tal como acontece com muitas questes de celebrao de contratos, importante que a
entidade adjudicante tome decises acerca do processo de seleo no incio,
33

preferencialmente na fase de planeamento da celebrao de contratos, mas, em qualquer


caso, antes do lanamento de qualquer anncio e de a metodologia ter sido testada. O
objetivo adjudicar o contrato a um concorrente que o consiga executar. A metodologia
para seleo de concorrentes deve ser transparente. Recomenda-se o estabelecimento de
um mecanismo de pontuao previamente acordado que seja transparente para eventuais
objetores. A entidade adjudicante pode pretender obter garantias acerca da capacidade
financeira, tcnica e de gesto e, bem assim, em matria de sade e segurana, questes
ecolgicas ou critrios sociais.
Vrios erros so frequentemente cometidos na fase de seleo. A entidade adjudicante
nunca deve basear a seleo de candidatos/concorrentes no desejo de ter fornecedores
locais ou nacionais, pois tal discriminatrio e contrrio aos princpios fundamentais do
Tratado da Unio Europeia. A informao que a entidade adjudicante procura na presente
fase deve ser proporcionada e pertinente para o objeto do contrato. Por exemplo, os
requisitos financeiros e de seguros no devem ser estabelecidos em nveis
desproporcionadamente elevados, que tenham o efeito de eliminar automaticamente
candidatos perfeitamente competentes, ou (com mais frequncia) no devem ser definidos
sem uma verdadeira conscincia dos efeitos que esses nveis podem ter. Um exemplo
comum o caso em que as entidades adjudicantes estabelecem os requisitos de
vendas/volume de negcios ou o nmero/valor de obras de referncia exigidas num nvel
desproporcionadamente elevado. De um modo geral, a melhor prtica que o volume de
negcios anual dos concorrentes no seja estabelecido em mais do que o dobro do valor
do contrato. Este requisito no est definido no mbito da Diretiva 2004/18/CE, mas est
previsto no artigo 58. da nova Diretiva 2014/24/UE. O requisito pode ser dispensado se o
fornecimento/servio ou as obras exigirem um concorrente financeira e tecnicamente
slido, devido a um risco elevado ao nvel, por exemplo, da execuo, da qualidade do
produto ou do preo.
Todos os critrios de seleo devem ser proporcionados e pertinentes para avaliar a
capacidade de execuo do contrato por parte do concorrente.
Qualquer critrio que possa ser interpretado como discriminatrio ou
desproporcionado no aceitvel nos termos da Diretiva 2004/18/CE, e
pode conduzir a correes financeiras. Uma vez definidos os critrios de
seleo, no so aceitveis alteraes substanciais. Aps a publicao,
apenas so aceitveis pequenas alteraes nos critrios de seleo
principais, tais como alteraes na redao ou no endereo para a
apresentao da candidatura. As alteraes nos requisitos, tais como a
situao financeira (receita anual ou taxa de capital prprio), o nmero de
referncias ou a cobertura de seguro, so consideradas alteraes
substanciais e exigem uma prorrogao do prazo para apresentao de
proposta ou uma anulao do concurso.
Muitas entidades adjudicantes misturam a fase de seleo (e os critrios
de seleo) com a fase de avaliao (critrios de adjudicao). Importa ter
presente que existem duas partes no processo de celebrao de contratos
- a seleo (dos concorrentes) e a avaliao (das propostas). So bastante
diferentes e no devem ser confundidas. Na fase de seleo, o objetivo
selecionar os concorrentes capazes de realizar o trabalho. A fase de
avaliao analisa a melhor proposta recebida dos concorrentes
34

selecionados. Recomenda-se vivamente o estabelecimento de critrios de


seleo e de adjudicao na fase de planeamento da celebrao de
contratos.

Consultar Caixa de ferramenta - documento 5 para obter mais


informaes acerca dos critrios de seleo
2.3.2 Elaborao do questionrio de pr-qualificao (QPQ)
Se a inteno for a de constituir uma lista restrita de concorrentes ao recorrer a um
concurso limitado, ao procedimento por negociao ou ao dilogo concorrencial, importa
que, para o efeito, sejam empregados mtodos equitativos e transparentes (e
documentados), que proporcionem igualdade de tratamento a todos. As informaes
relativas aos concorrentes que sero utilizadas para a seleo podem ser obtidas num
formato normalizado atravs de um QPQ. O QPQ pode abranger questes e requisitos de
documentao para todos os critrios de seleo, de acordo com os artigos 44. a 52. da
Diretiva 2004/18/CE.
Devem ser efetuados controlos para garantir que o QPQ a preencher no entra em conflito
com nenhuma das normas relativas transparncia e igualdade de tratamento. O
anncio de concurso no JOUE e/ou os documentos do concurso devem indicar sempre que
um dos critrios de seleo ser a informao fornecida pelo candidato num QPQ. Tal
permite que as informaes constantes no QPQ sejam tidas em considerao. Se estiver a
ser utilizado um sistema de pontuao ou de ponderaes, estes devem ser plenamente
divulgados no anncio de concurso e nos documentos do concurso. Os questionrios
normalizados (QPQ) devem estar disponveis a partir dos procedimentos empresariais de
celebrao de contratos da entidade adjudicante ou a partir do servio nacional de
compras pblicas.
Consultar Caixa de ferramenta - documento 4 relativo ao QPQ e pr-
seleo
2.3.3 Definio de critrios de adjudicao e respetivas ponderaes
A avaliao de propostas apresentadas uma parte fundamental do processo de
celebrao de contratos e, por esse motivo, h que ter o cuidado de garantir que o
resultado o correto e que foi decidido de uma forma equitativa e transparente.
Os critrios para a celebrao de contratos so:
unicamente o preo mais baixo; ou
a proposta economicamente mais vantajosa (PEMV)
Se for utilizado o mtodo PEMV, quer o anncio de concurso, quer os documentos do
concurso devem especificar todos os critrios a aplicar. A melhor prtica seria divulgar, no
anncio de concurso ou nos documentos do concurso, a matriz de pontuao ou as
ponderaes que so utilizadas para alm da metodologia de avaliao.
A avaliao das propostas deve:
aplicar critrios de adjudicao que sejam ponderados, por forma a refletirem a
importncia/prioridade e sejam centrados nos requisitos do caderno de encargos
(sem coeficiente de ponderao pelo preo mais baixo);
ser pertinente para o objeto do contrato;
35

ser baseada, de preferncia, num modelo que tenha em conta um equilbrio entre o
preo e a qualidade, em que o preo o critrio dominante em %. Deve ter-se
cuidado de garantir que a separao preo/qualidade reflete os requisitos do
contrato;
ter aprovao para os critrios de adjudicao e o modelo de avaliao (incluindo
coeficientes de ponderao de cada critrio); e
recorrer a uma comisso de avaliao constituda por uma representao adequada
e pertinente, com a experincia, competncias tcnicas e conhecimentos
necessrios.
A experincia profissional pertinente deve estar disponvel no mbito da comisso de
avaliao ou, em alternativa, pode ser utilizado outro pessoal qualificado da entidade
adjudicante como consultores sem direito de voto. aconselhvel estabelecer contacto
com essas pessoas, logo que possvel, a fim de assegurar a sua disponibilidade.
A adoo de critrios de adjudicao adequados a um determinado contrato dever ter
devidamente em conta a fase de planeamento da celebrao de contratos. Os critrios de
adjudicao devem ser enumerados por ordem de importncia (com as respetivas
ponderaes, se for caso disso), por exemplo: 50 % preo, 30 % qualidade, 20 % servio.
Consultar Caixa de ferramenta - documento 6 relativo aos critrios de
adjudicao
2.3.4 Tabela de preos
O tipo de contratao ir influenciar os documentos de clculo de preo preparados. Por
exemplo, nos contratos de construo habitual ter um mapa de tarifas ou, mais
provavelmente, um mapa de quantidades, que deve corresponder ao caderno de encargos.
A melhor prtica seria preparar, internamente e em pormenor, uma proposta simulada
baseada no documento de clculo do preo e no caderno de encargos. Tal permite
entidade adjudicante detetar imediatamente as situaes em que os concorrentes tenham
detetado um erro nos documentos (apresentado, por isso, preos por baixo), de que
poderiam mais tarde tirar proveito (fazer estimativa de custos) caso viessem a vencer o
concurso. Este exerccio pode igualmente ajudar a detetar eventuais erros nos documentos
do concurso. Por exemplo, a receo de propostas de preos anmalos pode significar que
os concorrentes interpretaram mal o requisito, como comprovado pelo facto de os preos
apresentados parecerem anmalos. Em caso de receo de uma proposta anormalmente
baixa, uma proposta simulada com um preo justo, que servir como referncia, pode ser
fundamental para justificar a rejeio dessa proposta (porm a rejeio de uma proposta
anormalmente baixa s se pode verificar depois de a entidade adjudicante ter solicitado
uma justificao do concorrente sobre a proposta anormalmente baixa e de a ter
analisado).
2.3.5 O contrato
Deve ser anexado aos documentos do concurso um projeto do contrato, para que todos os
concorrentes apresentem propostas segundo os mesmos princpios. Num concurso pblico
ou limitado, no deve ocorrer qualquer negociao sobre os pormenores do contrato aps
ter sido escolhida a proposta vencedora (faz-lo violar o princpio da igualdade de
tratamento). As melhores prticas indicam que um contrato bem elaborado deve incluir
disposies referentes indexao anual dos preos, regulamentao, m conduta,
responsabilidade e confidencialidade. O contrato deve ser equitativo e equilibrado em
termos de partilha de riscos. Deve ser evitada a transferncia, pro meio de clusulas
36

especficas ou condies contratuais, de riscos para o contratante que estejam


completamente fora do seu controlo, pois podem limitar o nmero de propostas, ter um
impacto significativo no preo ou conduzir a litgios sobre o contrato. Os documentos do
concurso, incluindo anexos e as propostas do concorrente vencedor para o respetivo
cumprimento, devem ser transpostos para o contrato definitivo em conformidade com o
qual o contrato executado.
Consultar hiperligaes na Caixa de ferramenta - documento 10
Resoluo de litgios: o contrato dever conter disposies relativas a mecanismos de
resoluo de litgios. Alm disso, devem ser sempre consideradas solues de mediao.
Os contratos pro forma normalizados iro conter com frequncia opes de clusulas de
resoluo de litgios (e muitas outras questes que a entidade adjudicante pode no ter
considerado inicialmente, tal como direitos de propriedade intelectual). A entidade
adjudicante dever ter igualmente conhecimentos profundos sobre direito dos contratos no
que se refere a indemnizaes e, se assim no for, dever procurar aconselhamento
jurdico adequado.
Clusulas de alterao de contratos:
A regra geral que as alteraes aos contratos exigem um novo procedimento de
adjudicao. De acordo com o artigo 31. da Diretiva 2004/18/CE, apenas em
circunstncias excecionais pode ser utilizado um procedimento por negociao para uma
alterao do contrato. A forma como o contrato aborda a necessidade de introduzir
alteraes um domnio crtico. O planeamento da possibilidade de alteraes ao contrato,
ou seja, as circunstncias e os limites de custos e mbito, devem ser cuidadosamente
considerados durante a fase de planeamento. Nessa altura, devem ser includas
disposies adequadas na proposta e nos documentos do concurso.
Para a nova Diretiva 2014/24/UE, indicado o nvel de autorizaes exigidas para a
alterao de um contrato e o mbito das alteraes autorizadas sem que se exija a
abertura de um novo concurso. O princpio subjacente que qualquer alterao da
proposta inicial que modifique substancialmente o objeto do contrato em termos de valor,
calendrio ou mbito, na medida em que poderia ter alterado o resultado do concurso
inicial, deve ser tratada como substancial e, por conseguinte, deve ser apresentada
como um novo contrato para obras ou servios complementares. O contrato inicial pode
prever obras, servios ou fornecimentos complementares facultativos e solicitar preos
aplicveis na fase de apresentao de propostas. O artigo 72. da nova Diretiva
2014/24/UE explica os motivos. Consultar 6.2 Alteraes contratuais e Caixa de ferramenta
- documento 8.

2.4 Caderno de encargos e normas


2.4.1 Elaborao do caderno de encargos
O caderno de encargos o documento mais importante no processo de concurso. Deve
descrever o servio/fornecimento/obra a executar, os nveis, as normas e os contributos,
em conjunto com os efeitos ou os resultados requeridos. Aquando da elaborao do
caderno de encargos, no deve ser esquecido o facto de que tem uma influncia direta no
custo.
Um caderno de encargos bem preparado deve:
37

ser exato na forma como descreve os requisitos;


ser facilmente compreendido pelos concorrentes e por todos os intervenientes;
ter contributos, efeitos e resultados claramente definidos, alcanveis e
mensurveis;
no mencionar nomes de marcas ou requisitos que limitem a concorrncia (ou, no
caso de mencionar marcas, incluir a expresso ou equivalente);
fornecer informaes suficientemente pormenorizadas que permitam aos
concorrentes apresentar propostas realistas;
identificar separadamente requisitos complementares ou reforados, mas calcul-
los na totalidade;
ter em conta (tanto quanto possvel) as opinies da entidade adjudicante, de
clientes/utilizadores, de outros intervenientes assim como ideias/contributos do
mercado;
ser redigido por pessoas com conhecimentos suficientes, pertencentes entidade
adjudicante ou com recurso a competncias externas;
ser elaborado de modo que tenha em conta critrios de acessibilidade para
portadores de deficincia ou uma conceo para todos os utilizadores quando a
aquisio se destina a ser utilizado por pessoas singulares, seja o pblico geral,
seja pessoal da entidade adjudicante;
ser aprovado pela comisso de avaliao e/ou pelos rgos de gesto da entidade
adjudicante, consoante o regulamento interno pertinente;
englobar no mnimo (para cadernos de encargos de obras): uma descrio tcnica
da obra, um relatrio tcnico, um conjunto de informaes sobre o projeto
(desenhos de engenharia, clculos do projeto, desenhos pormenorizados),
pressupostos e regulamentos, mapas de quantidades (quando aplicvel) e lista de
preos das obras, calendrio dos programas.
Muitas das melhores prticas das entidades adjudicantes incluem agora pormenores do
oramento do contrato no caderno de encargos, para apresentao de documentao do
concurso to transparente quanto possvel. No entanto, o oramento deve ser realista face
s obras, servios ou fornecimentos solicitados. Alm disso, a determinao de um
oramento para um contrato que ser adjudicado com um coeficiente de ponderao
elevado no aspeto da qualidade, como o caso de servios profissionais, significa na
prtica que, na sua maioria, os concorrentes apresentaro provavelmente um oramento
igual ou ligeiramente inferior ao previsto. sempre possvel promover um concurso pblico
sem um oramento divulgado, mas os documentos do concurso devem indicar que a
entidade adjudicante se reserva o direito de no avanar se no forem recebidas propostas
a preos razoveis (ou por qualquer outra razo objetiva). A entidade adjudicante deve
fixar pelo menos um preo mximo aceitvel no publicado antes de iniciar o
procedimento de concurso. O caderno de encargos tem de ser redigido com exatido. A
designao de marcas e produtos especficos contrria s normas da concorrncia leal e
aberta. Se for impossvel evitar esta disposio, essencial que a meno ou
equivalente seja acrescentada e que as tais propostas equivalentes recebidas sejam
avaliadas equitativamente.
Uma elaborao deficiente do caderno de encargos frequentemente a causa principal de
alteraes subsequentes ao contrato, devido ao facto de no ter refletido a verdadeira
dimenso do contrato proposto. Se uma quantidade significativa de obras
complementares for acrescentada ao contrato (a ttulo de alteraes/variaes) aps a
38

sua assinatura, estar a inflacionar-se a dimenso e o custo do contrato em relao ao


inicialmente previsto. Nestas circunstncias, se essas obras forem atribudas ao
contratante existente sem que seja lanado qualquer novo concurso, as disposies
relativas concorrncia leal e aberta sero violadas, porque o contrato j no se
assemelha ao inicialmente anunciado. As obras complementares ficaro num nvel
reduzido se a fase de planeamento da adjudicao for levada a cabo com profissionalismo
e o caderno de encargos for devidamente redigido. aconselhvel que a entidade
adjudicante defina prioridades para cada projeto e disponibilize tempo suficiente para
considerar todas as questes e riscos, atravs da participao, se for caso disso, de
especialistas internos ou externos na conceo do caderno de encargos e do contrato.

2.4.2 Normas a aplicar na elaborao de cadernos de encargos


A regra de base que a celebrao de contratos deve ser definida por referncia s
normas europeias pertinentes. Quando no existam normas europeias, a entidade
adjudicante deve ter em conta produtos de outros Estados-Membros com um desempenho
equivalente ao dos produtos nacionais. A entidade adjudicante est, por conseguinte,
obrigada a recorrer a:
uma norma nacional que transponha uma norma europeia;
homologaes tcnicas europeias; ou
uma especificao tcnica comum, ou seja, uma especificao com vista a uma
aplicao uniforme em todos os Estados-Membros;
em qualquer caso, deve ser sempre acrescentado ou equivalente.

O caderno de encargos o documento fundamental que influencia a


qualidade e competitividade global do processo de celebrao de
contratos. As condies que possam ser interpretadas como
discriminatrias, especialmente contra concorrentes de outro pas ou que
exijam bens que apenas um fornecedor (ou fornecedores de um pas)
pode(m) entregar, no so aceitveis.
No caderno de encargos, utilize a expresso ou equivalente para evitar
restringir a concorrncia
Consultar Caixa de ferramenta - documento 7 para mais sugestes sobre a
redao do caderno de encargos

2.4.3 Critrios sociais, ticos e ambientais


As entidades adjudicantes utilizam cada vez mais as adjudicaes de contratos pblicos
como um meio para atingir objetivos alm da estrita relao qualidade/preo. Podem
incluir critrios relacionados com o ambiente5, a economia local (como o recrutamento de

5 A Comisso desenvolveu critrios de celebrao de contratos pblicos ecolgicos para mais de 20 grupos
de produtos, a maioria deles disponveis em todas as lnguas da UE, consultar:
http://ec.europa.eu/environment/gpp/eu_gpp_criteria_en.htm
39

jovens ou de desempregados de longa durao) e valores sociais ou ticos. Embora estes


objetivos possam ser legitimamente prosseguidos no contexto da celebrao de contratos
pblicos, necessrio velar por que eventuais disposies especiais estejam em
consonncia com a Diretiva 2004/18/CE e as normas nacionais, a fim de assegurar um
tratamento leal e equitativo dos concorrentes. As novas diretivas europeias em matria de
contratao pblica so muito mais explcitas acerca da forma como tais consideraes
podem ser integradas no processo de concurso. Consultar tambm o processo C-225/98,
Comisso/Frana (Nord-Pas-de-Calais); o processo C-19/00, SIAC Construction; o
processo C-448/01, EVN e Wienstrom; o processo C-368/10, Comisso/Pases Baixos; o
processo C-513/99, Concordia Bus e o processo 31/87, Beentjes.
Consultar diferentes temas no stio Web da DG GROW: hiperligao
Consultar os critrios ambientais no stio Web da DG ENV: hiperligao

2.4.4 Variantes
Os concorrentes devem apresentar proposta com base nos documentos do concurso, tal
como esto redigidos. Se for tomada uma deciso estratgica de que, para alm das
propostas baseadas nos documentos do concurso, a entidade adjudicante estar disposta
a considerar uma variante adicional (uma soluo alternativa no mencionada nos
documentos originais do concurso), os documentos do concurso devem indicar os requisitos
mnimos para uma variante. Nesse caso, os critrios de adjudicao devem ter em conta a
possibilidade de serem recebidas variantes alm das estabelecidas nos documentos do
concurso. Tal no tarefa fcil, exige conhecimentos tcnicos adequados na comisso de
avaliao e deve ser abordado e acordado na fase de planeamento da celebrao de
contratos. Saiba mais no ponto 1.4, no pargrafo sobre complexidade tcnica
Consultar a seco relativa s variantes na Caixa de ferramenta -
documento 7
2.5 Obteno e apresentao de propostas

A entidade adjudicante deve permitir aos concorrentes um perodo razovel para obter os
documentos do concurso e apresentar uma proposta respeitando pelo menos os prazos
mnimos estabelecidos no artigo 38. da Diretiva 2004/18/CE. Os prazos mnimos podem
ser prorrogados, se necessrio, por exemplo, em razo da complexidade do contrato. Pode
ser cobrada uma taxa para obter os documentos do concurso, mas no deve ser
desproporcionada. A melhor prtica que os documentos do concurso sejam gratuitos e
estejam disponveis atravs de descarregamentos de stios Web. As propostas devem ser
apresentadas por escrito, presencialmente ou pelo correio. No caso de apresentao de
propostas por via eletrnica, que ser cada vez mais a norma, devem ser aplicadas
determinadas medidas de salvaguarda relativas confidencialidade e confirmao de
receo. Devem ser igualmente aceites assinaturas eletrnicas. As propostas devem ser
apresentadas segundo o mtodo definido nos documentos do concurso. O calendrio deve
ter em considerao a complexidade do contrato. Nomeadamente, para contratos
complexos, de conceo/construo ou parcerias pblico-privadas (PPP), no raro haver
perodos de preparao de propostas de quatro a seis meses.
Prazos curtos podem ser interpretados como um obstculo concorrncia.
Taxas elevadas e desproporcionadas para processos de concurso podem
ser interpretadas como um obstculo concorrncia.
40

2.6 Queixas, meios de recurso e responsabilidade


A Diretiva 89/665/CEE, que coordena as disposies legislativas, regulamentares e
administrativas relativas aplicao dos processos de recurso em matria de adjudicao
dos contratos de direito pblico de obras de fornecimentos, com a redao que lhe foi
dada pela Diretiva 2007/66/CE (a chamada Diretiva relativa aos meios de recurso), visa
assegurar que os fornecedores e os contratantes podem apresentar queixas sobre uma
diversidade de questes e que a entidade adjudicante pode tomar medidas contra
alegadas deficincias. Os meios de recurso incluem a suspenso de qualquer deciso
tomada pela entidade adjudicante, a anulao de decises ilegais, incluindo o prprio
contrato e o pagamento de indemnizaes a contratantes. Alm disso, o incumprimento da
Diretiva relativa aos meios de recurso poder prejudicar futuras subvenes da UE
organizao, ou poder conduzir recuperao de subvenes j atribudas. Ademais, a
no observncia das regras em matria de contratao pblica pode originar
consequncias financeiras, por exemplo para a entidade adjudicante e para o seu pessoal,
que pode ser responsabilizado pessoalmente em algumas jurisdies. Se for necessrio,
pode ser procurado aconselhamento jurdico sobre o tratamento de uma queixa.

Erros comuns conducentes a correes financeiras na fase de convite apresentao de


propostas:
1. Definio insuficiente do objeto do contrato, conduzindo a subsequentes alteraes
irregulares do contrato
Exemplo: a descrio no anncio de concurso e/ou no caderno de encargos insuficiente
para que os potenciais concorrentes/candidatos possam determinar o objeto do contrato.
Por exemplo, se os documentos do concurso descreverem apenas mveis ou veculos,
sem explicar que tipo de mveis ou de veculos a entidade adjudicante deseja adquirir.
Como evitar: os redatores do caderno de encargos devem ser suficientemente qualificados
para poderem definir o contrato com preciso, devendo envolver outros intervenientes que
os ajudem nessa tarefa. No entanto, o caderno de encargos deve ser redigido de forma
neutra e incluir uma descrio clara do objeto do contrato, sem qualquer tipo de
referncias discriminatrias a determinadas marcas ou normas. O artigo 23. da Diretiva
2004/18/CE explica os requisitos. Pode encontrar mais ajuda relativa redao do caderno
de encargos na Caixa de ferramenta - documento 7
2. No publicao de um anncio de concurso
Exemplo: o anncio de concurso no foi publicado em conformidade com as normas
pertinentes, por exemplo publicao no JOUE quando tal exigido pela Diretiva
2004/18/CE ou publicao de acordo com as normas nacionais para contratos abaixo dos
limiares.
Como evitar: verificar o valor do contrato identificado no estudo de viabilidade segundo as
disposies do artigo 9. da Diretiva 2004/18/CE. Se o valor do contrato for superior aos
limiares financeiros, este deve ser anunciado no JOUE por meio de um anncio de
concurso.

3. No cumprimento dos prazos mnimos de receo das propostas e pedidos de


participao
Exemplo: os prazos de receo das propostas (ou receo de pedidos de participao)
41

foram inferiores aos prazos previstos na Diretiva 2004/18/CE.


Como evitar: tal acontece quando a entidade adjudicante no d tempo suficiente aos
concorrentes para participarem. O artigo 39. da Diretiva 2004/18/CE trata dos prazos para
os processos de concurso (consultar o quadro no ponto 2.2.1). A entidade adjudicante deve
ter em conta os prazos antes de publicar o anncio e definir calendrios realistas na fase
de planeamento. Quando se apliquem prazos reduzidos devido publicao de um API,
preciso velar por que o API contenha todas as informaes necessrias ao prprio anncio
de concurso, incluindo critrios de seleo e adjudicao, na medida em que estejam
disponveis no momento. A no publicao de uma prorrogao do prazo no JOUE e a
simples comunicao dessa informao aos concorrentes que j tenham obtido os
documentos do concurso pode resultar em tratamento desigual de potenciais concorrentes
que no tenham tido conhecimento da prorrogao.
4. No publicao da prorrogao de prazos para receo de propostas ou para pedidos
de participao
Exemplo: os prazos de receo de propostas (ou receo de pedidos de participao) foram
prorrogados sem publicao, em conformidade com as normas pertinentes (ou seja,
publicao no JOUE se o contrato pblico estiver abrangido pela Diretiva 2004/18/CE).
Como evitar: todas as prorrogaes de prazos tm de ser publicadas no JOUE, sempre que
se trate de contratos para os quais se exige a publicao de um anncio de concurso no
JOUE, em conformidade com os artigos 2., 35. e 38. da Diretiva 2004/18/CE.
5. No indicao de critrios de seleo e/ou critrios de adjudicao (e ponderao) no
anncio de concurso ou no caderno de encargos
Exemplo: o anncio de concurso e/ou o caderno de encargos no definem os critrios de
seleo e adjudicao (incluindo as ponderaes), ou fazem-no sem pormenor suficiente,
em violao dos artigos 44., n. 2, e/ou 53., n. 2, da Diretiva 2004/18/CE.
Como evitar: os critrios de seleo e adjudicao (e as ponderaes) devem ser indicados
no anncio de concurso e ainda no caderno de encargos ou noutros documentos do
concurso. As listas de verificao e a utilizao de anncios de concurso pro forma, bem
como documentos do concurso/cadernos de encargos, ajudam a evitar que tal acontea.
6. Critrios de seleo ilegais e/ou discriminatrios no anncio de concurso ou nos
documentos do concurso
Exemplo: casos em que operadores tenham sido dissuadidos de apresentar proposta
devido a critrios de seleo ilegais enunciados no anncio de concurso ou nos
documentos do concurso, em violao dos artigos 2. e 44., n. 1, da Diretiva 2004/18/CE.
Podem referir-se como exemplos uma obrigao de dispor previamente de um escritrio
ou de um representante no pas ou regio, uma obrigao de possuir experincia no pas
ou regio, uma obrigao de ter uma receita anual de dez milhes de EUR mesmo que o
valor do contrato seja de apenas uma milho de EUR, uma obrigao de ter no mnimo
cinco referncias pblicas similares, por exemplo para contratos de limpeza.
Como evitar: os critrios de seleo no devem ser desproporcionados ou desleais perante
os operadores econmicos de outros Estados-Membros. Nos casos acima referidos, a
entidade adjudicante deve indicar um requisito de receita razovel por ano ou no pode
fazer distino entre uma referncia pblica e uma privada. Em caso de dvidas, deve
procurar-se aconselhamento jurdico. Encontram-se orientaes adicionais na Caixa de
42

ferramenta - documentos 5 a 9.
7. Especificaes tcnicas discriminatrias
Exemplo: estabelecer especificaes tcnicas para fornecimento de equipamento mediante
a especificao de uma determinada marca sem ter em conta um equivalente, ou utilizar
especificaes personalizadas, deliberada ou acidentalmente, que favorecem determinados
fornecedores. Trata-se de uma violao dos artigos 23., n.os 2 e 8, da Diretiva 2004/18/CE.
Tal acontece por vezes quando pessoal inexperiente responsvel pela elaborao de
especificaes tcnicas relativas a uma parte do equipamento se limita a copiar as
especificaes diretamente de uma brochura de um determinado fabricante, sem se
aperceber de que isso pode limitar o nmero de empresas que conseguiro fornecer o
equipamento.
Como evitar: deve utilizar-se a meno ou equivalente em todos os casos nos quais a
referncia a uma determinada marca inevitvel. Aquando da elaborao de
especificaes, certifique-se de que no so simplesmente copiadas de especificaes
tcnicas de um determinado fabricante e que possuem abrangncia suficiente para
assegurar a concorrncia efetiva de um conjunto de fornecedores. Consultar Caixa de
ferramenta - documento 7.
8. Critrios de seleo desproporcionados:
Exemplo: exigir aos concorrentes que forneam referncias de obras anteriores que sejam
significativamente superiores, em valor e alcance, ao contrato a adjudicar. Tal
desproporcionado e pode ter como efeito limitar desnecessariamente o nmero de
concorrentes, em violao do artigo 44., n. 2, da Diretiva 2004/18/CE.
Como evitar: assegurar que as referncias exigidas so relativas a obras de natureza e
dimenso semelhantes quelas apresentadas a concurso.
9. Procedimento por negociao sem justificao (com ou sem publicao de anncio de
concurso)
Exemplo: a entidade adjudicante atribui um contrato pblico atravs de procedimento por
negociao, com ou sem publicao de anncio de concurso, mas tal procedimento no
justificado pelas disposies aplicveis.
Como evitar: esta situao constitui uma violao fundamental das regras relativas
concorrncia leal e aberta. Importa ter sempre em conta a necessidade de justificar a
deciso da escolha do procedimento no estudo de viabilidade. De notar que os artigos 30.
e 31. da Diretiva 2004/18/CE estabelecem as circunstncias muito limitadas em que o
procedimento por negociao pode ser utilizado a ttulo excecional e os respetivos
requisitos que justificam a sua utilizao, que so muito restritos, em especial aqueles que
se prendem com a utilizao do procedimento por negociao sem anncio de concurso. O
nus da prova para as circunstncias que permitam a utilizao deste procedimento cabe
entidade adjudicante.
10. Seleo discriminatria (por exemplo, especificao de normas/qualificaes nacionais
sem reconhecimento de normas/qualificaes equivalentes)
Exemplo: casos em que os operadores tenham sido dissuadidos da apresentao de
propostas devido a critrios de seleo ilegais estabelecidos no anncio de concurso ou
nos documentos do concurso, em violao dos artigos 2. e 44., n.os 1 e 2, da Diretiva
2004/18/CE. Por exemplo, a obrigao de que o certificado profissional/de qualificaes j
tenha sido reconhecido por um organismo do pas da entidade adjudicante no momento da
apresentao de propostas seria discriminatria, na medida em que seria difcil aos
43

concorrentes estrangeiros estar em conformidade no momento da apresentao de


propostas.
Como evitar: a entidade adjudicante deve reconhecer normas/qualificaes equivalentes,
utilizando a expresso ou equivalente. O registo e o reconhecimento das qualificaes
podem ser fornecidos, frequentemente, aps o prazo de apresentao das propostas. So
facultados mais conselhos na Caixa de ferramenta documentos 5 e 6.
11. Confundir critrios de seleo e critrios de adjudicao
Exemplo: casos em que a entidade adjudicante utiliza a experincia prvia de um operador
com um contrato semelhante como critrio de seleo e de adjudicao. Trata-se de uma
violao dos artigos 44. e/ou 53. da Diretiva 2004/18/CE.
Como evitar: a experincia anterior obtida com um contrato semelhante no deve ser
utilizada como critrio de adjudicao, na medida em que se refere capacidade do
concorrente para executar o contrato e tal deve ser avaliado na fase de seleo, no na
fase de adjudicao. Apenas os critrios diretamente relacionados com o objeto do
contrato podem ser aplicados na fase de adjudicao.
44

Exemplos concretos
Utilizao de critrios de contedo local ilegais e/ou discriminatrios
Exemplo 1: Adjudicao. Uma parte de um concurso indicava que o o equipamento j
deveria estar presente no momento da apresentao da proposta. O cumprimento deste
requisito tinha uma ponderao de mais de 30 % nos critrios de adjudicao.

Exemplo 2: Seleo. Os requisitos do concurso mencionavam que qualquer empresa que


apresentasse proposta deveria deve ter um engenheiro registado na ordem nacional dos
engenheiros no momento da apresentao das propostas, o que constitua uma restrio
significativa concorrncia internacional. Este requisito no dever ser formulado para a
data de apresentao das propostas, devendo apenas ser exigido numa fase posterior do
processo de concurso (ou seja, antes da assinatura do contrato). Poderia ser indicado
como uma condio do contrato.

No cumprimento dos prazos mnimos para a receo das propostas e pedidos


de participao

Exemplo 3: As diretrizes para a correo financeira preveem a aplicao de uma correo


financeira quando o prazo para a obteno da documentao do concurso for inferior a
80 % do prazo fixado para a apresentao das propostas. Qualquer restrio temporal
disponibilidade dos documentos do concurso deve ser apreciada sob este prisma,
mormente nos casos em que o prazo para a apresentao das propostas tenha sido
reduzido em razo da publicao eletrnica do anncio de concurso ou da publicao de
um API. Se a entidade adjudicante, por qualquer razo, no puser documentao do
concurso disposio durante os 10 dias que precedem o termo do prazo para a
apresentao de propostas, tal pode ser considerado como uma restrio inadequada da
disponibilidade dos documentos do concurso. Por exemplo, quando o nmero normal de
dias para a apresentao de uma proposta num concurso pblico for reduzido de 52 para
45 dias, em razo da publicao eletrnica dos documentos do concurso, se o prazo para
obteno dos documentos tambm for reduzido de 10 dias (por exemplo, 45 dias -
10 dias = 35 dias) 35/45 = 77 %, poder ser aplicada uma correo financeira, uma vez
que o perodo durante o qual os documentos esto disponveis inferior a 80 % do prazo
para a apresentao das propostas.
45

3. Apresentao de propostas e seleo dos


concorrentes
A fase de apresentao e seleo destina-se a assegurar que as propostas conformes so
recebidas e selecionadas de acordo com as regras e critrios estabelecidos no processo de
concurso.
Recomenda-se que a comunicao com concorrentes antes da
apresentao da proposta seja efetuada apenas por escrito, sendo a
mesma informao enviada a todos os concorrentes. As respostas a
eventuais perguntas de um concorrente devem ser annimas e distribudas
a todos os concorrentes com prazos claros (para as perguntas e as
respostas s mesmas). A comunicao com os concorrentes aps o prazo
para apresentao de propostas limita-se clarificao da proposta mas
apenas em concursos pblicos e limitados. Qualquer dilogo relativo
substncia de uma proposta no aceitvel (e ser interpretado como
negociao).
3.1 Apresentao da proposta de acordo com as instrues
A data e o local de apresentao de propostas so indicados no anncio de concurso. Se
um concorrente solicitar uma prorrogao do prazo, esta dever ser considerada e decidida
pela comisso de avaliao e/ou pela entidade adjudicante. Se for decidido prorrogar a
data de apresentao de propostas, todos os concorrentes devem ser informados
imediatamente, por escrito, e deve ser enviado um anncio para o JOUE/o stio Web
utilizado, de modo a que todos os potenciais concorrentes tomem conhecimento do novo
prazo, para o caso de estarem interessados em apresentar uma proposta tendo em conta
o prazo prorrogado. Tal inclui os concorrentes que j apresentaram propostas e, se o
desejarem, podem apresentar uma proposta de substituio dentro do novo prazo. Todas
as prorrogaes do prazo efetuadas pela entidade adjudicante devem ser justificadas e o
processo deve ser aberto e transparente. As prorrogaes podem justificar-se, por exemplo,
se a entidade adjudicante necessitar de mais tempo para responder a questes de um
concorrente.
O anncio de concurso deve indicar claramente o local (nome, morada, nmero da sala ou
escritrio) onde as propostas devem ser entregues, e que no ser considerada qualquer
proposta que tenha sido entregue de outra forma que no a indicada. da
responsabilidade do concorrente assegurar a entrega em conformidade com o convite
apresentao de propostas. Os concorrentes devem ser informados de que os envelopes
com a proposta devem ostentar uma marca com o nome do remetente, o nome, morada,
nmero da sala ou escritrio da entidade adjudicante e o seguinte texto: Este envelope s
deve ser aberto pelo responsvel pela celebrao de contratos (nome).
3.2 Seguir as instrues de apresentao de propostas
A primeira tarefa da comisso de avaliao ser verificar todas as propostas, a fim de
assegurar que esto conformes; por outras palavras, que os concorrentes seguiram
rigorosamente as instrues. Se no o fizeram, devem ser imediatamente rejeitados como
no conformes e deve ser dada uma explicao ao concorrente acerca do motivo por que
foi rejeitado. A rejeio e o(s) motivo(s) devem ser registados. Este facto importante, na
46

medida em que cria uma convico entre os concorrentes de que o incumprimento ir


resultar em rejeio e num desperdcio evitvel dos seus valiosos recursos.
3.3 Guarda em segurana dos documentos do concurso
A entidade adjudicante deve garantir que tem um sistema que preserve a
confidencialidade e a segurana das propostas apresentadas (tambm no caso de serem
apresentadas por via eletrnica). igualmente aconselhvel que as entidades adjudicantes
emitam um comprovativo de receo para as propostas entregues em mo. A melhor
prtica que a entidade adjudicante elabore uma lista de propostas recebidas (nmero,
hora) e emita ao concorrente um comprovativo de receo para confirmao da proposta.
3.4 Ato de abertura do concurso
Muitas entidades adjudicantes realizam um ato formal de abertura das propostas, que se
recomenda como boa prtica. O sistema varia de pas para pas. Devem estar presentes
pelo menos duas pessoas da comisso de avaliao, para registar os pormenores da
proposta. Podem ser convidados membros do pblico. Todas as propostas no conformes
devem ser rejeitadas.
3.5 Seleo, requisitos mnimos e documentao complementar
Se uma proposta no preencher os requisitos mnimos/de seleo, deve ser rejeitada.
Nesta fase, a entidade adjudicante apenas pode solicitar aos concorrentes que confirmem
informaes ou esclaream informaes contraditrias, por exemplo se algumas estiverem
escritas de forma imprecisa ou nitidamente erradas. O artigo 51. da Diretiva 2004/18/CE
estipula Documentao e informaes complementares: A entidade adjudicante pode
convidar os operadores econmicos a complementar ou a explicitar os certificados e
documentos apresentados. A entidade adjudicante pode utilizar o seu poder discricionrio
e solicitar informaes complementares aos concorrentes a fim de garantir a mxima
concorrncia, desde que as informaes complementares no tenham por efeito alterar a
proposta. Por exemplo, uma entidade adjudicante poder solicitar um determinado
documento (por exemplo um certificado existente) que o concorrente se esqueceu de
incluir na sua proposta. No entanto, quando o fizer, obrigada a tratar todos os
concorrentes da mesma forma (tem de pedir documentao complementar a todos os
concorrentes cujos documentos precisem de ser complementados). Os esclarecimentos no
devem ser entendidos como negociaes. O clculo acidental, erros aritmticos, erros
ortogrficos ou gralhas sero aceites como complementos ou esclarecimentos. No so
permitidas alteraes ou modificaes substanciais da proposta. Aps a sua avaliao de
eventuais informaes complementares solicitadas, a comisso de avaliao deve
prosseguir com a avaliao de todas as propostas conformes.
O processo de seleo encontra-se descrito na Caixa de ferramenta -
documento 5

Erros comuns que implicam correes financeiras na fase de apresentao e


seleo:
1. Eliminao de candidatos/concorrentes utilizando critrios de seleo ilegais
em violao dos artigos 2. e 44. da Diretiva 2004/18/CE.
Como evitar: uma melhor conceo e ensaio dos critrios de seleo e da metodologia de
avaliao, combinados com anlises de pontos de reviso pela comisso de avaliao ou
47

pela entidade adjudicante, devem contribuir para eliminar estes tipos de erro. Para
contratos complexos, as entidades adjudicantes podem decidir recorrer a consultores
especializados. Consultar Caixa de ferramenta - documento 5.
2. Tratamento desigual dos concorrentes
Exemplo: durante o processo de seleo, a comisso de avaliao no procura obter
esclarecimentos de todos os concorrentes em relao a omisses destes sobre os mesmos
aspetos das suas propostas. Por exemplo, solicitar a um concorrente que apresente um
certificado de conformidade fiscal que, claramente por esquecimento, no foi includo na
apresentao, mas ao mesmo tempo no o solicitar a outro concorrente representaria um
tratamento desigual que infringe os artigos 2. e 44. (seleo) da Diretiva 2004/18/CE.
Como evitar: garantir que todos os pedidos de esclarecimento ou de documentao
complementar relativos aos critrios de seleo so efetuados de forma igual para todos
os concorrentes afetados.
3. Aceitao de concorrentes que deveriam ter sido eliminados na fase de
seleo
Exemplo: registaram-se casos de concorrentes que deveriam ter sido eliminados por no
cumprirem um determinado critrio de seleo sendo, todavia, aceites para avaliao pela
comisso de avaliao. Nalguns casos, tais concorrentes acabaram por conseguir o
contrato. Trata-se de um caso evidente de tratamento desigual que infringe os artigos 2.
e 44. da Diretiva 2004/18/CE.
Como evitar: certificar-se de que existe um mecanismo de controlo da qualidade na
comisso de avaliao, para garantir que efetuado um reexame, pelo menos do
concorrente vencedor, a fim de confirmar que cumpriu todos os critrios de seleo.
4. Alterao dos critrios de seleo aps a abertura das propostas, de que
resulta uma rejeio incorreta de concorrentes
Exemplo: os critrios de seleo so alterados durante a fase de avaliao, o que resulta
na rejeio de concorrentes que deveriam ser aceites caso os critrios publicados tivessem
sido respeitados.
Como evitar: a alterao dos critrios de seleo aps a apresentao das propostas
ilegal e infringe os artigos 2. e 44. da Diretiva 2004/18/CE.
5. Falta de critrios de seleo objetivos utilizada para reduo do nmero de
candidatos
Exemplo: num concurso pblico ou num procedimento por negociao com publicao de
anncio de concurso, no foram includos quaisquer critrios de seleo e, por conseguinte,
no claro como ir a entidade adjudicante reduzir o nmero de candidatos convidados a
apresentar uma proposta nos termos do artigo 1., n. 11, alnea b), da Diretiva
2004/18/CE. Por exemplo, a entidade adjudicante deve selecionar no mnimo cinco
candidatos para participar no processo de concurso final. Por conseguinte, necessrio que
a entidade adjudicante conceba critrios de seleo objetivos e no discriminatrios para
que os candidatos saibam quais os critrios em que sero avaliados.
Como evitar: conceber critrios de seleo transparentes e objetivos, que podem ser as
receitas anuais mais elevadas no mbito do objeto do contrato durante os ltimos trs
anos, ou trs experincias mais prximas do contrato em questo (avaliadas e decididas
pela entidade adjudicante). Se no forem enumerados critrios objetivos, o processo de
48

seleo ilegal e infringe os artigos 2. e 44. 2004/18/CE.


49

4. Avaliao das propostas


Esta fase destina-se a determinar o concorrente vencedor, mediante rigorosa aplicao
dos critrios de adjudicao publicados.
Nunca altere os critrios de adjudicao ou a metodologia de avaliao a
meio do processo de celebrao de contratos
4.1 O preo mais baixo
Na fase de planeamento da celebrao de contratos, a entidade adjudicante ter tomado
uma deciso quanto ao mtodo de avaliao a seguir e tal deve ser evidente no anncio
de concurso e na documentao do concurso. Se for escolhido o preo mais baixo, este
critrio o mais transparente (e, consequentemente, difcil aos concorrentes
argumentarem contra a deciso). No entanto, tida em conta a qualidade apenas de
acordo com os requisitos mnimos de qualidade indicados no caderno de encargos. Sendo
assim, aconselhvel o preo mais baixo, na condio de que as especificaes tcnicas
possam ser fixadas antecipadamente pela entidade adjudicante e, por conseguinte, devem
ser as mesmas em todas as propostas.

4.2 Proposta economicamente mais vantajosa (PEMV)


A PEMV est a tornar-se, cada vez mais, o mtodo de avaliao mais popular, na medida
em que as entidades adjudicantes se tornam mais competentes na sua aplicao. As
entidades adjudicantes devem ter recursos para realizar uma avaliao com base no preo
e na qualidade, no mrito tcnico e nas caractersticas funcionais; e os concorrentes devem
igualmente compreender como preparar uma proposta nessa base. A fixao prvia de
especificaes tcnicas, a verificao de propostas apresentadas em funo destes
critrios e a avaliao de propostas baseadas no preo e na qualidade requerem nveis
elevados de competncia tcnica. Se a entidade adjudicante no possuir essas
competncias, ser necessrio prever formao, bem como apoio de peritos independentes
dos concorrentes. Numa avaliao baseada na PEMV, possvel (de facto, deve ser
incentivada se pertinente) incluir critrios relacionados com questes ambientais e/ou
sociais, bem como custos operacionais.

Se for utilizada a PEMV, devem ser includos pormenores de todos os


critrios (bem como a metodologia de avaliao proposta) - por ordem de
importncia - no anncio de concurso, nos documentos do concurso ou em
ambos.

Definir critrios de PEMV para um contrato complexo exige competncias


tcnicas considerveis e as entidades adjudicantes podem precisar de
procurar aconselhamento de um perito externo. Os consultores tcnicos
tambm podem ser utilizados como membros sem direito de voto das
comisses de avaliao, mas importante que no tenham qualquer
conflito de interesses em relao a potenciais concorrentes.

Consultar Caixa de ferramenta - documento 6 relativo avaliao de


propostas, incluindo a PEMV e a pontuao
50

4.3 Lidar com propostas anormalmente baixas


Esta uma rea que traz algumas dificuldades s entidades adjudicantes. Antes de a
entidade adjudicante decidir rejeitar o que considera ser uma proposta anormalmente
baixa, deve em primeiro lugar definir o que considera ser uma proposta anormalmente
baixa para todas as propostas! A entidade adjudicante deve comear por inquirir, junto do
concorrente, sobre o motivo de a sua proposta ser to baixa e se existem algumas
circunstncias especiais que expliquem razoavelmente a proposta baixa, por exemplo
solues tcnicas inovadoras ou, nomeadamente, circunstncias que lhe permitam obter
fornecimentos em condies favorveis. Com base na anlise da justificao fornecida
pelo concorrente, a entidade adjudicante deve decidir se a proposta deve ser rejeitada ou
aceite. A entidade adjudicante tem de pedir uma justificao para uma proposta
anormalmente baixa em qualquer situao e no apenas quando a proposta for rejeitada.
Esta questo deve ser abordada de preferncia na fase de planeamento da contratao.
Deve ser colocada a pergunta: o que iremos fazer se recebermos mais propostas
anormalmente baixas? Uma proposta anormalmente baixa pode pr em destaque uma
anomalia no caderno de encargos ou indicar um clculo eventualmente incorreto do valor
total previsto do contrato. Pode dar-se o caso de o concorrente ter compreendido mal o
caderno de encargos ou este ter sido mal elaborado (situao que poder ser explorada,
logo que o contrato for assinado).
4.4 Esclarecimentos
Na realizao de um concurso pblico ou limitado possvel entidade adjudicante obter
esclarecimentos dos concorrentes relativamente a aspetos das suas propostas. No entanto,
no possvel realizar negociaes relativas a essas propostas. Estes pedidos apenas
podem ter o carter de pequenos esclarecimentos de informaes j apresentadas pelo
concorrente.
Em determinadas circunstncias, existe uma obrigao de a entidade adjudicante solicitar
ao concorrente que esclarea ou complete os documentos apresentados. Esta obrigao
aplica-se quando o texto do concorrente for vago ou pouco claro e as circunstncias de
que a entidade adjudicante est ciente sugerirem que esta ambiguidade pode ser
facilmente explicada ou eliminada. Neste caso, um procedimento da entidade adjudicante
que tiver dado origem excluso do concorrente sem pedido prvio de esclarecimento ou
de apresentao de documentos complementares ser contrrio ao princpio da boa
governao.
Consultar o processo C-599/10, SAG ELV Slovensko, no qual foi decidido que a entidade
adjudicante pode solicitar aos concorrentes, por escrito, que clarifiquem as suas propostas,
sem solicitar nem aceitar qualquer alterao s propostas. A entidade adjudicante deve
tratar os diversos concorrentes de modo igual e justo, de forma a que um pedido de
esclarecimento no parea ter favorecido ou desfavorecido o concorrente ou concorrentes
a quem se dirigiu o pedido. Consultar tambm os pontos 45 e 46 do processo C-42/13,
Cartiera dell'Adda.

Os esclarecimentos no devem ter por efeito a alterao da proposta j


apresentada em relao a informaes substanciais, tais como os
elementos de fixao de preos, qualidade e servio. Todas as
comunicaes com os concorrentes devem ser devidamente documentadas.
51

4.5 Negociaes aps o concurso


Num concurso limitado ou pblico no so permitidas negociaes e o responsvel pela
celebrao de contratos deve ter o cuidado de no negociar as condies contratuais com
os concorrentes, j que qualquer alterao pode invalidar o processo de avaliao. Se as
propostas contiverem um erro claramente aritmtico no preo da proposta, a entidade
adjudicante pode contactar o concorrente a fim de clarificar e corrigir o preo da proposta.

4.6 Deciso da comisso de avaliao


O presidente da comisso de avaliao deve promover a apresentao dos resultados da
avaliao da proposta decididos pela comisso de avaliao ao comit de gesto (no caso
de este ter sido criado). No processo do contrato deve ser registado e mantido um relatrio
completo e abrangente sobre o processo e o resultado das deliberaes da comisso de
avaliao. Os relatrios de avaliao das propostas devem ser claros e suficientemente
pormenorizados para demonstrar de que forma foi tomada a deciso de adjudicao o
contrato.

Os erros mais comuns que impliquem correes financeiras na fase de avaliao:


1. Alterao de critrios de adjudicao aps a abertura das propostas, facto
que resulta numa aceitao incorreta das mesmas
Exemplo: os critrios de adjudicao foram alterados, pelo que a avaliao foi feita com
base em critrios que no foram publicados. Por vezes tal pode acontecer quando a
comisso de avaliao cria subcritrios durante a avaliao.
Como evitar: se os critrios de adjudicao tiverem de ser alterados aps a publicao do
anncio de concurso, a entidade adjudicante deve anular o concurso e voltar a abrir um
novo ou emitir uma errata e, possivelmente, prorrogar o prazo para apresentao de
propostas. A alterao de critrios de adjudicao aps o prazo de apresentao das
propostas uma violao dos artigos 2. e 53. da Diretiva 2004/18/CE.
2. Falta de transparncia/de igualdade de tratamento durante a avaliao
Exemplo: as pontuaes atribudas a cada proposta so pouco
claras/injustificadas/carecem de transparncia ou no foram completamente registadas/ou
o relatrio de avaliao no existe ou no contm todos os elementos exigidos para
demonstrar de que forma a deciso de adjudicar o contrato a determinado concorrente foi
tomada. O artigo 43. da Diretiva 2004/18/CE prev que as entidades adjudicantes
mantenham informaes sobre cada contrato suficientes para justificar, posteriormente,
decises tomadas quanto seleo de operadores econmicos e celebrao de
contratos.
Como evitar: esta situao infringe os artigos 2., 43. e 53. da Diretiva 2004/18/CE. O
presidente da comisso de avaliao deve assegurar que existe uma justificao escrita
para cada pontuao atribuda na avaliao das propostas. As pontuaes e observaes
para cada concorrente devem ser apresentadas numa carta escrita ao concorrente e
includas no relatrio de avaliao.
3. Um conflito de interesses no revelado
Exemplo: na sequncia de um relatrio de denncia, descobriu-se que um membro da
52

comisso de avaliao tem ligaes no declaradas a um dos concorrentes. Esta situao


infringe o artigo 2. da Diretiva 2004/18/CE, tal como interpretado pelo processo C-538/13,
e Vigilo.
Como evitar: deve ser assinada por todos os membros da comisso de avaliao uma
declarao de conflito de interesses. Alm disso, devem ser utilizadas pela entidade
adjudicante tcnicas de extrao de dados ou sinais de alerta para identificar e investigar
possveis ligaes no reveladas entre o pessoal da entidade adjudicante e os
concorrentes.
4. Alterao de uma proposta durante a avaliao
Exemplo: a entidade adjudicante autorizou um concorrente a alterar a sua proposta
durante a avaliao de propostas, mediante a apresentao de informaes
complementares substanciais.
Como evitar: esta situao infringe os artigos 2. e 44., n. 1, da Diretiva 2004/18/CE. O
responsvel pela celebrao de contratos e o presidente da comisso de avaliao devem
assegurar que avaliada apenas informao facultada no momento da apresentao da
proposta.
5. Negociao durante o procedimento de adjudicao
Exemplo: no contexto de um concurso pblico ou limitado, a entidade adjudicante
negociou com o(s) concorrente(s) durante a fase de avaliao, dando origem a uma
alterao substancial das condies iniciais estabelecidas no anncio de concurso ou no
caderno de encargos (por exemplo, alterao significativa do mbito do projeto ou do
preo do contrato).
Como evitar: nos termos do artigo 2. da Diretiva 2004/18/CE, esta situao no
permitida. Todos os esclarecimentos ou comunicaes com os concorrentes aps a
apresentao das propostas devem ser efetuados por escrito. Se a entidade adjudicante
tiver dvidas acerca da clareza dos documentos do concurso, deve considerar relanar o
concurso com um caderno de encargos revisto.
6. Rejeio de propostas anormalmente baixas sem justificao
Exemplo: as propostas revelam-se anormalmente baixas em relao aos bens, obras ou
servios solicitados, mas a entidade adjudicante, antes de as rejeitar, no solicitou por
escrito pormenores que considera oportunos sobre os elementos da proposta. Algumas
entidades adjudicantes utilizam um preo de proposta mnimo de referncia, calculado
frequentemente por meio de uma frmula matemtica, e eliminam automaticamente
propostas inferiores a esse ndice de referncia, sem primeiro lhes solicitarem que
justifiquem as suas propostas baixas. Tal no permitido nos termos do artigo 55. da
Diretiva 2004/18/CE.
Como evitar: esta uma situao comum para muitas entidades adjudicantes. Pode ser
evitada por um planeamento cuidadoso prvio celebrao de contratos, incluindo a
criao de preos de referncia. A entidade adjudicante deve dar aos concorrentes com
propostas baixas a oportunidade de as justificar, no podendo ser excludos
automaticamente. A entidade adjudicante tem a obrigao de solicitar uma justificao
escrita ao concorrente, que clarifique os fundamentos para a proposta de baixo preo.
53

Exemplos concretos

Conflito de interesses durante a avaliao das propostas


Aps a adjudicao do contrato, verificou-se que a esposa do presidente do comit de
avaliao da AC foi um alto funcionrio do concorrente vencedor. A AC no disponha de
quaisquer orientaes nem protocolos para lidar com um to manifesto conflito de
interesses.

Grande reduo do mbito do contrato durante o processo de concurso


Aps uma fase de pr-qualificao para um projeto com um custo estimado de
600 milhes de euros, foi decidido reduzir o mbito do contrato, de que resultou um novo
preo contratual de 60 milhes de EUR, mas mantendo a lista dos concorrentes j pr-
qualificados. Esta reduo implicou uma restrio da concorrncia, j que os critrios de
pr-qualificao ficaram desproporcionados em relao ao mbito reduzido do contrato, o
que deveria ter exigido o lanamento de um novo procedimento de contratao. Outros
concorrentes poderiam ter manifestado interesse se tivessem tido conhecimento do valor
real do projeto.

Alteraes significativas do mbito do contrato durante o processo de concurso


Uma definio pouco clara do objeto do contrato originou alteraes sucessivas ao longo
de todo o processo do concurso, tendo a falta de preciso do anncio de concurso inicial
sido invocada como justificao para aumentar significativamente o mbito do contrato,
por forma a incluir servios que no estavam inicialmente contemplados.
54

5. Adjudicao
5.1 Anncio de adjudicao
Quando a entidade adjudicante tiver decidido a quem deve ser adjudicado o contrato,
todos os concorrentes devem ser informados do resultado. Aps o prazo suspensivo (ver
abaixo) e presumindo que nenhuma queixa foi apresentada, o contrato pode ser assinado.
No prazo de 48 dias aps a assinatura do contrato, a entidade adjudicante deve enviar um
anncio de adjudicao de contrato ao JOUE para publicao (mesmo que no tenha
havido respostas ao anncio do JOUE).
A no publicao do anncio de adjudicao de contrato um erro
relativamente comum que pode ser eliminado mediante a utilizao de
listas de verificao e controlos nas fases-chave. Logo que seja
constatado que um anncio de adjudicao de contrato no foi publicado,
mesmo aps o perodo de 48 dias, as entidades adjudicantes devem, ainda
assim, tomar medidas imediatas para garantir que publicado.
5.2 Prazo suspensivo e informao aos concorrentes
A Diretiva 89/665/CEE relativa aos meios de recurso, com a redao que lhe foi dada pela
Diretiva 2007/66/CE (consultar tambm o ponto 2.6 relativa a queixas, meios de recurso e
responsabilidade), estabelece um requisito de prazo suspensivo para anlise das decises
de celebrao de contratos tomadas pela entidade adjudicante. As cartas (conhecidas
como cartas suspensivas) a informar os concorrentes acerca da deciso de adjudicao
do contrato devem ser enviadas a todos os participantes, indicando que o contrato ser
adjudicado aps o termo do prazo suspensivo (no inferior a dez dias consecutivos).
A carta suspensiva informar o candidato da deciso tomada, em conformidade com o
artigo 41. da Diretiva 2004/18/CE, e indicar claramente o prazo suspensivo exato
aplicvel por fora das disposies do direito nacional que transpem a diretiva relativa
aos meios de recurso.
Uma entidade adjudicante pode, em qualquer momento, decidir anular um processo de
concurso, mediante justificao. Se o concurso for anulado, este facto deve ser
comunicado a todos os concorrentes. A melhor prtica incluir no anncio informaes
acerca do calendrio para o relanamento do concurso.
Logo que um contrato tenha sido adjudicado, a entidade adjudicante deve
guardar e arquivar todos os documentos que abrangem a fase de
avaliao das propostas, incluindo todas as propostas recebidas e o
relatrio da comisso de avaliao.

Erros comuns que implicam correes financeiras na fase de celebrao de


contratos:
1. Negociao do contrato
Exemplo: a entidade adjudicante negoceia com o concorrente vencedor a natureza do
contrato, concordando alargar ou reduzir o mesmo bem como o preo do contrato
publicitado. Os elementos essenciais da adjudicao do contrato incluem, mas no
exclusivamente, o preo, a natureza das obras, o perodo de execuo, as condies de
55

pagamento e os materiais utilizados. sempre necessrio fazer uma anlise caso a caso,
do que , de facto, um elemento essencial.
Como evitar: este tipo de negociao infringe o artigo 2. da Diretiva 2004/18/CE e
proibido, na medida em que altera a natureza do contrato publicitado e significa que os
outros concorrentes no tiveram a oportunidade de apresentar uma proposta para o
contrato alterado. Caso a entidade adjudicante detete, antes da assinatura do contrato,
que a natureza deste tem de ser redefinida, deve anular o processo de concurso e voltar a
apresent-lo para que o mercado tenha uma nova oportunidade de concorrer ao contrato
alterado. Tal aplicar-se- tanto no caso de um aumento como de uma reduo
significativos do mbito do contrato.

Exemplo concreto

Negociao do preo com a proposta de preo mais baixo num concurso pblico
Embora o preo da proposta vencedora num concurso pblico correspondesse ao
oramento previsional da entidade adjudicante, esta convidou o concorrente para uma
negociao a fim de reduzir ainda mais o preo da sua proposta.

Como evitar: Este tipo de negociao no legal no mbito de procedimento de


concurso pblico ou de concurso limitado. S se pode recorrer negociao com um nico
concorrente no quadro de procedimentos excecionais ao abrigo do artigo 31..
56

6. Execuo do contrato
Esta fase do processo visa assegurar que o contrato executado satisfatoriamente, em
conformidade com o resultado do processo de concurso.
6.1 Relao fornecedor/contratante
A primeira reunio com o concorrente vencedor deve estabelecer de que forma funcionar
a relao entre as partes, incluindo a regularidade das reunies, presenas, atas, relatrios
de progresso e planos de escalonamento. Durante a fase de execuo do contrato, a
entidade adjudicante deve organizar reunies peridicas com o contratante para assegurar
o cumprimento do contrato e deve incluir no processo um acompanhamento regular e
retorno de informao a fim de evitar conflitos. essencial que os papis e
responsabilidades das partes, no mbito do contrato, sejam mutuamente acordadas e
compreendidas antes da assinatura do mesmo.
6.2 Alteraes contratuais
Com um bom planeamento, um caderno de encargos abrangente e slido e um contrato
bem concebido e preparado com diligncia por uma entidade adjudicante, conseguir-se-
minimizar a necessidade de alteraes contratuais ou de contratos para
obras/servios/fornecimentos complementares durante a fase de execuo.
As alteraes contratuais e a utilizao de um procedimento por
negociao para obras complementares com um contratante existente sem
qualquer apresentao a concurso destas obras ou servios
complementares um dos erros mais comuns e graves. Na maioria dos
casos, se forem precisas obras/servios complementares, deve ser
colocado a concurso um novo contrato. As nicas excees a esta regra
geral esto previstas no artigo 31. da Diretiva 2004/18/CE. No entanto,
como o artigo 31. constitui uma derrogao da regra geral de que as
obras/servios complementares devem ser novamente colocados a
concurso, apenas deve ser utilizado em circunstncias excecionais e tem
de ser justificado. O nus da prova para as circunstncias que permitam a
utilizao deste procedimento cabe entidade adjudicante. As auditorias
analisam com muita ateno esta questo.
Consultar Caixa de ferramenta - documento 8 relativo s alteraes
contratuais

6.3 Encerramento do contrato


Aps a concluso do contrato, importante realizar uma reunio de anlise para avaliar de
que modo o contrato foi executado em relao s expetativas iniciais. Uma considerao
importante a ter em conta aquando do encerramento do contrato a comunicao de xito
e reconhecimento de todos os intervenientes na obteno do xito e a aprendizagem
retirada dos problemas superados, para alm dos riscos identificados. Algumas das
questes a colocar como parte de uma anlise de final de projeto so as seguintes:
Obtivemos o que solicitmos?
Obtivemos o que realmente precisvamos?
57

Conseguimos ver a diferena entre esses dois aspetos?


Conseguimos explicar a diferena entre os dois?
Compreendemos de que forma essa situao influenciar a nossa contratao e
gesto de contratos no futuro?
Foram retiradas algumas lies que possam afetar contratos/projetos futuros?

Erros comuns conducentes a correes financeiras na fase de execuo:


1 Reduo da natureza do contrato
Exemplo: o contrato foi adjudicado em conformidade com a Diretiva 2004/18/CE, mas
seguiu-se uma reduo do seu mbito. Durante a execuo do contrato, a entidade
adjudicante e o contratante concordaram em reduzir significativamente o mbito das
obras, com o correspondente decrscimo do preo do contrato. Na medida em que tal
implicava uma alterao significativa do contrato, provvel que outras empresas mais
pequenas tivessem estado interessadas em concorrer ao contrato de dimenso reduzida.
Assim que a dimenso reduzida do contrato foi conhecida, a entidade adjudicante deveria
ter anulado o concurso inicial e voltado a apresentar o contrato de dimenso reduzida.

Como evitar: esta situao poderia constituir uma infrao do artigo 2. da Diretiva
2004/18/CE e a melhor forma de a evitar na fase de planeamento envolvendo todos os
intervenientes numa anlise da natureza e dos riscos, incluindo a disponibilidade de um
oramento suficiente. Caso a reduo do objeto seja substancial, o contrato tem de ser
redefinido e a entidade adjudicante deve anular o concurso e voltar a apresent-lo por
forma a que o mercado tenha outra oportunidade de concorrer ao contrato revisto.
2 Celebrao de contratos para obras ou servios complementares sem
concorrncia na ausncia de urgncia justificada resultante de
acontecimentos imprevisveis
Exemplo: o contrato principal foi adjudicado em conformidade com as disposies
pertinentes, mas foi seguido de um ou mais contratos para obras/servios/fornecimentos
complementares (formalizados ou no por escrito), adjudicados sem cumprir as
disposies da Diretiva 2004/18/CE, ou seja, as disposies relativas aos procedimentos
por negociao sem publicao por motivo de fora maior resultante de acontecimentos
imprevisveis.
Como evitar: esta situao no permitida nos termos do artigo 31., n. 1, alnea c), da
Diretiva 2004/18/CE, quando no exista uma justificao para o motivo de fora maior. A
fase de planeamento da contratao deve ser executada por especialistas e todos os
riscos devem ser includos na preparao dos documentos do concurso.
3 Obras/fornecimentos/servios complementares adjudicados que ultrapassam
os limites estabelecidos nas disposies aplicveis
Exemplo: o contrato principal foi adjudicado em conformidade com a Diretiva 2004/18/CE,
mas foi seguido de um ou mais contratos para obras ou servios complementares
adjudicados sem concorrncia ao mesmo contratante e que ascenderam, no total, a mais
de 50 % do valor do contrato inicial.
Como evitar: mesmo que as obras/servios complementares sejam verdadeiramente
58

imprevisveis, o artigo 31., n. 4, alnea a), da Diretiva 2004/18/CE estabelece um limite de


50 % do montante do contrato inicial.
Em primeiro lugar, um melhor planeamento do projeto dever ajudar a evitar a
necessidade dessas obras/servios complementares. Em segundo lugar, pode prever-se
logo no incio disposies de contingncia nos contratos, ao abrigo das quais possvel
satisfazer variaes contratuais normais. No entanto, o objetivo da contingncia deve ficar
devidamente especificado no contrato desde o incio. Esto igualmente previstas no artigo
31. disposies relativas possibilidade de adjudicar obras/servios complementares ao
contratante existente quando essas obras impliquem a repetio de obras similares.
Alm disso, durante a execuo do contrato, a entidade adjudicante deve acompanhar
atentamente essas obras ou servios complementares, para garantir que cumprem as
condies previstas no artigo 31.; caso contrrio, a entidade adjudicante deve planear
lev-los a concurso numa fase inicial, a fim de evitar atrasos desnecessrios de execuo
do contrato.

Exemplo concreto

O prazo para prestao de um servio de valor acima do limiar da UE para a superviso


dos contratos de execuo de obras (projeto de transportes) foi prorrogado diretamente
pela entidade adjudicante com o engenheiro responsvel pela superviso, sem terem sido
publicados os servios adicionais a prestar. Daqui resultou um aumento de mais de 40 %.
do valor do contrato original. A entidade adjudicante considerou que a prorrogao da
durao do contrato de superviso se deveu a circunstncias imprevistas, pelo que estaria
autorizado nos termos da Diretiva 2004/18/CE. O atraso na execuo do contrato de
empreitada para a construo de uma estrada deveu-se aos atrasos, por parte da
entidade adjudicante, na aquisio aos proprietrios da totalidade dos terrenos
necessrios para a estrada. Uma parte substancial das terras no tinha sido adquirida
data de incio do contrato de empreitada de obras para a construo da estrada. Alm
disso, registaram-se ainda outros atrasos significativos devido a uma forte resistncia dos
proprietrios, que se recusaram a vender as suas terras e que intentaram processos
judiciais morosos no intuito de frustrar os esforos envidados pela entidade adjudicante
para adquirir os terrenos.

Neste caso, a Comisso Europeia no aceitou que as circunstncias que foram invocadas
para o recurso ao processo por negociao sem publicidade para os servios de
superviso adicionais fossem consideradas imprevisveis. Uma entidade adjudicante
diligente deveria ter previsto que alguns proprietrios iriam oferecer resistncia s
tentativas de compra das suas terras, pelo que deveria ter tomado medidas para garantir
que estaria na posse de todos os terrenos antes do incio dos trabalhos. Quando se tornou
evidente que a aquisio dos terrenos iria levar mais tempo, a entidade adjudicante,
deveria ter previsto que iria necessitar de servios de superviso suplementares e decidir
lanar um novo concurso para esses servios enquanto contrato distinto.
59

CAIXA DE FERRAMENTA - DOCUMENTOS


60

CAIXA DE FERRAMENTA - DOCUMENTO 1 - ESTUDO DE VIABILIDADE

Descrio:
Proporcionar uma base comercialmente slida para dar incio a um concurso especfico e
fornecer provas documentais para decises tomadas no incio do contrato.

Erros comuns:
Por vezes, esta etapa omitida. avaliada uma necessidade e lanado um processo sem
nunca se documentar a fundamentao para determinadas opes e sem obteno das
devidas aprovaes. As adjudicaes de contratos complexas necessitam de uma
quantidade significativa de tempo e de esforo. essencial que a deciso de iniciar um
projeto de concurso especfico se baseie numa avaliao pormenorizada e exaustiva das
questes envolvidas e das opes disponveis. Os projetos de celebrao de contratos
baseados numa investigao deficiente e em pressupostos no testados no podero
atingir os objetivos pretendidos.

Boas prticas:
A entidade adjudicante deve preparar um estudo de viabilidade (sempre proporcional
dimenso e complexidade do projeto, nem todos os aspetos so necessrios no caso de
projetos de menor dimenso) que fornea uma fundamentao clara dos motivos pelos
quais a adjudicao deve avanar e que demonstre que foram considerados os aspetos
fundamentais de planeamento.

O objetivo do estudo de viabilidade proporcionar uma fundamentao clara para a linha


de ao proposta, demonstrando que o projeto/contrato ir:

satisfazer as necessidades da organizao;


escolher o processo de concurso mais adequado;
ser exequvel;
ser economicamente acessvel;
ser um acordo comercial slido; e
ser sustentvel.

O estudo de viabilidade deve abranger:

os benefcios a concretizar/os problemas que o projeto ir resolver;


o resumo dos cronogramas;
a justificao do projeto;
os custos estimados e a disponibilidade oramental;
o oramento para o material necessrio e as quantidades;
as implicaes em matria de mo de obra e de clientes/ utilizadores; e
os principais riscos.

O estudo de viabilidade deve ser aprovado, na entidade adjudicante, no nvel hierrquico


adequado para o oramento necessrio, na fase de planeamento da celebrao de
contratos e, em todo o caso, antes de se iniciar efetivamente o processo de adjudicao.
61

Uma lista de verificao ou de contedos para um estudo de viabilidade deve


normalmente abranger:

1. ENQUADRAMENTO ESTRATGICO
alinhamento dos resultados com as estratgias e planos internos;
estratgias externas tidas em considerao;
objetivos do projeto/contrato;
principais benefcios a concretizar;
principais riscos identificados;
fatores de sucesso decisivos e de que forma sero medidos;
principais intervenientes.

2. AVALIAO DAS OPES


lista de opes avaliadas;
anlise da relao custo/benefcio de alto nvel;
benefcios no financeiros;
opo preferida e fundamentao para a escolha;
formato preferido e fundamentao para a escolha;
a opo preferida est disponvel atravs de um contrato j adjudicado?

3. ASPETOS COMERCIAIS
opes de aprovisionamento e fundamentao para a seleo;
estratgia de celebrao de contratos e fundamentao para a abordagem.

4. ACESSIBILIDADE ECONMICA
financiamento disponvel e respetivas fontes;
resumo da estimativa de custos;
custo de ciclo de vida do contrato.

5. EXEQUIBILIDADE
plano de alto nvel das tarefas e calendrio de execuo do contrato.
62

CAIXA DE FERRAMENTA - DOCUMENTO 2 - PLANEAMENTO DOS RISCOS E DE


CONTINGNCIA

Descrio:
Proporcionar uma base para avaliao dos riscos de um determinado projeto/contrato
apresentando os benefcios esperados de maneira regular e fornecer provas documentais
para os riscos avaliados e as aes previstas ao longo do ciclo de vida do contrato. As
listas de verificao normalizadas para preparao de uma avaliao do registo de riscos e
de um plano de contingncia, que as entidades adjudicantes podem adaptar aos seus
prprios modelos e procedimentos, so indicadas a seguir.

Erros comuns:
Os projetos de celebrao de contratos complexos requerem quantidades significativas de
tempo e de esforo. essencial que a fundamentao para uma determinada linha de
ao seja justificada e que os riscos de qualquer projeto/contrato sejam continuamente
avaliados. Muitos projetos de risco elevado ou muito elevado no preveem medidas de
contingncia adequadas para os riscos classificados como elevados no registo de riscos,
incluindo a identificao de rubricas oramentais de contingncia. O principal erro cometido
pelos gestores o de no desempenharem esta funo, porque consideram que no
dispem das competncias ou por desconhecimento da necessidade desta etapa do
processo.

Boas prticas:
A entidade adjudicante deve garantir que so preparados um registo de riscos e o
respetivo plano de contingncia, durante as primeiras fases de vigncia do
projeto/contrato, e que so atualizados periodicamente nas principais fases ao longo da
vigncia do projeto/contrato, incluindo um relatrio sobre a gesto de riscos elevados e
emergentes. A boa gesto de riscos reduz a probabilidade de processos interrompidos, de
necessidade de alteraes ao contrato durante a execuo e de risco de correes
financeiras s subvenes da UE.

A avaliao de riscos deve:


ser capaz de identificar e quantificar todos os riscos associados ao projeto;
incluir a repartio da responsabilidade dos diferentes riscos;
incluir um registo de riscos;
ser parte integrante do mecanismo de anlise dos pontos de reviso da celebrao
de contratos (quando aplicvel). Consultar Caixa de ferramenta - documento 3; e
incluir a atribuio de responsabilidades por:
preparar o registo de riscos; e
acompanhar e analisar o registo com regularidade.

Existem seis elementos na avaliao de riscos, a saber:


identificao de eventuais problemas e respetivas causas;
avaliao da probabilidade de ocorrncia (alta/mdia/baixa);
avaliao do impacto nas atividades e na reputao, caso os riscos identificados se
materializassem (alto/mdio/baixo);
avaliao dos custos e benefcios relativos de estratgias alternativas para
minimizar riscos; concluso quanto oportunidade da sua prossecuo;
63

identificao da parte mais capacitada para gerir o risco;


elaborao de estratgias (com prazos e responsabilidades) para gerir os riscos.

Entre as questes a considerar para cada risco individual figuram as que se seguem.
Quem tem mais capacidade para controlar acontecimentos que possam levar
ocorrncia do risco?
Quem pode controlar o risco, caso ocorra?
prefervel que a entidade adjudicante esteja diretamente envolvida no controlo do
risco?
Quem deve ser responsvel por um risco, caso este no possa ser controlado?
Caso o risco seja transferido para o contratante, o custo total para a entidade
adjudicante suscetvel de ser reduzido?
O responsvel pelo risco conseguir suportar todas as consequncias caso o risco
ocorra?
Existe a probabilidade de os riscos terem de ser de novo assumidos pela entidade
adjudicante (por exemplo, aumento do preo do contrato)?
A transferncia de riscos seria juridicamente segura?

Deve ser criado um registo de riscos especficos do contrato. Na elaborao de um registo


de riscos, a entidade adjudicante deve ter em conta os elementos que se seguem.
O enquadramento com o registo de riscos empresariais da organizao.
Prioridades do setor de atividade - mediante a anlise de planos futuros e reunio
com representantes do setor de atividade.
Planeamento da continuidade das atividades.
Interdependncias com outros contratos - que efeitos potencialmente adversos
ocorreriam se a) o incumprimento do contrato X influenciasse o contrato Y ou b) se
houvesse uma falta de coordenao em todos os contratos.
Aspetos especficos das matrias primas - conforme consagrados no caderno de
encargos pertinente (por exemplo para um fornecimento de mobilirio - risco de
reputao associado compra de madeira proveniente de fontes no sustentveis).
Importncia crtica dos ativos - a avaliao de riscos centrada nos ativos
particularmente importante em contratos nos quais est implicada a gesto de
infraestruturas crticas, por exemplo manuteno de equipamentos.
Perodo de mobilizao - facilitar uma transferncia direta de disposies
contratuais provisrias para novas disposies contratuais.
Base de referncia do desempenho - avalia o nvel existente segundo o qual o
servio est a ser executado - internamente ou por um terceiro contratante.

Durante a vigncia do contrato, o gestor de contratos deve acompanhar continuamente os


riscos e destacar rapidamente quaisquer problemas emergentes. Muitos riscos podem
implicar a incapacidade de o contratante cumprir ou no executar com o nvel certo de
qualidade. Estes riscos podem incluir:
falta de capacidade;
reafetao de elementos essenciais do pessoal do contratante para outro local,
fragilizando a qualidade do servio prestado;
deslocao do cerne da atividade do contratante para outros domnios aps a
adjudicao do contrato, reduzindo o valor acrescentado para a entidade
adjudicante no acordo;
64

deteriorao da capacidade financeira do contratante aps a adjudicao do


contrato, suscetvel de comprometer a sua capacidade de manter os nveis de
servio acordados; e
problemas na prpria cadeia de abastecimento do contratante.

Outros riscos para o contrato esto fora do controlo do contratante, entre os quais
provvel que se incluam os seguintes:
a entidade adjudicante no definir adequadamente o requisito desde o incio;
a procura de um servio ser muito superior ao esperado e o contratante no
conseguir cumprir;
a procura de um servio ser muito reduzida, o que significa que se perdem as
economias de escala e os custos operacionais so desproporcionadamente
elevados;
elementos do pessoal da entidade adjudicante com competncias de cliente
inteligente serem transferidos ou promovidos (o mesmo se aplica ao contratante);
fora maior: fatores fora do controlo do contratante que perturbem a execuo, por
exemplo instalaes que no estejam acessveis devido a uma catstrofe natural;
alteraes fundamentais nos requisitos da entidade adjudicante, eventualmente em
resultado de alteraes polticas, tornando o acordo uma prioridade maior ou menor
ou alterando o nvel de procura do servio; e
incapacidade da entidade adjudicante para cumprir as suas obrigaes nos termos
do contrato.

O plano de contingncia deve:


definir as medidas de contingncia a implementar;
identificar a responsabilidade pela aplicao da contingncia;
definir as medidas de execuo;
tornar-se parte integrante do documento de incio do projeto e do plano de
transio e execuo; e
integrar os documentos relativos ao concurso.

Os principais componentes do planeamento de contingncia so:


identificao dos servios que devem ser mantidos em determinadas circunstncias
- ou seja, funes de atividades essenciais;
elaborao de um plano de contingncia de atividades que especifique de que
forma a empresa prosseguir os seus servios essenciais no mbito de uma srie
de cenrios de catstrofe;
os consequentes requisitos para a continuidade de cada servio essencial s
atividades da resultantes;
planos de contingncia (continuidade) do servio a serem possivelmente
desenvolvidos nessa altura; e
identificao do financiamento no caso de os oramentos existentes serem
ultrapassados.
65

CAIXA DE FERRAMENTA - DOCUMENTO 3 - PONTOS DE REVISO (Gateways)


Descrio:
Os pontos de reviso so um mecanismo destinado a analisar os contratos pblicos em
pontos crticos do seu desenvolvimento, antes de serem tomadas decises importantes,
permitindo-lhes assim evoluir ao longo das suas vrias fases e, se necessrio, alterar ou
cessar o processo. Tem por objetivo introduzir uma srie de controlos sanitrios no
calendrio do projeto/contrato; os pontos de reviso destinam-se a assegurar que a
celebrao de contratos fundamentada, bem planeada e que todos os intervenientes
adequados esto envolvidos, para que os objetivos sejam alcanados. O mecanismo
contribui igualmente para assegurar a coerncia da abordagem em diferentes projetos e
contratos. Cada ponto de reviso constitudo por uma srie de questes concebidas para
testar a solidez das decises. Os elementos de prova so apresentados comisso de
avaliao ou entidade adjudicante, a fim de demonstrar que os tpicos abrangidos pelas
questes do ponto de reviso foram adequadamente resolvidas antes de ser dada
autorizao para avanar para a fase seguinte. A lista de verificao abaixo descreve um
modelo simplificado de pontos de reviso.
Erros comuns:
Os pontos de reviso na celebrao de contratos (um termo genrico) so um conceito da
rea da gesto de projetos introduzido h relativamente pouco tempo no domnio da
contratao. A sua utilizao surgiu em resultado de vrios exerccios ao estilo de
ensinamentos retirados (suscitados pela questo: como que isto aconteceu?),
principalmente em projetos governamentais que correram muito mal por razes diversas,
resultando em custos importantes, prolongamento dos prazos ou no apresentao dos
benefcios esperados. No estabelecer pontos de interrupo com as autorizaes para de
avanar/no avanar necessrias significa no cumprir uma parte essencial do bom
funcionamento de um sistema de controlo.
Boas prticas:
O objetivo do processo de pontos de reviso erradicar, tanto quanto possvel, perigos
inerentes para o processo. Ao insistir que, em cada fase do processo (o ponto de
reviso), a entidade adjudicante deve ser convencida das razes para prosseguir antes de
se poder iniciar uma nova fase, os perigos so tratados em tempo til. Se no se
convencer a comisso de avaliao ou a entidade adjudicante significa que a proposta no
avana. Esto disponveis vrios sistemas de anlise dos pontos de reviso.
Um processo formal de pontos de reviso deve ser aplicado apenas a projetos complexos,
estrategicamente importantes ou de alto risco, devendo ser levada a cabo uma avaliao
antes de se iniciar cada projeto de celebrao de contratos (consultar Caixa de ferramenta
- documento 2). Para os projetos que se inserem nessa categoria, a comisso de avaliao
ou a entidade adjudicante devem estar habilitadas a executar as anlises dos pontos de
reviso. Deve ser conservado no dossi do projeto um registo do processo de pontos de
reviso.
Os pontos de reviso
Em funo do formato que for utilizado, podem existir at quatro pontos de reviso
diferentes. O exemplo seguinte ilustra os quatro pontos de reviso:
Ponto de reviso 0 - Concluso do planeamento
66

Esta anlise necessria nas fases muito iniciais, a fim de verificar a determinao de
metas viveis, coerentes e realistas para o processo de contratao.
Ponto de reviso 1 - mbito do contrato e estratgia de contratao
Esta anlise deve ocorrer no incio do projeto, na primeira reunio da comisso de
avaliao ou da entidade adjudicante, antes de terem sido colocados quaisquer
anncios ou produzidos documentos do concurso.
Ponto de reviso 2 - Pr-seleo
Esta anlise realiza-se na sequncia da avaliao de QPQ, quando tiverem sido
decididas as recomendaes da pr-seleo e produzidos todos os documentos do
concurso, mas antes do convite apresentao de propostas.
Ponto de reviso 3 - Avaliao das propostas
Essa anlise ocorre quando tiver sido tomada a deciso sobre o concorrente
preferido, mas antes da adjudicao do contrato; ou antes de prosseguir para o
concurso final, no caso de um processo de concurso de duas fases.
Ponto de reviso 4 - Contrato
Esta anlise ocorre quando tiver sido avaliada a proposta da segunda fase, mas
antes da assinatura do contrato.
67

CAIXA DE FERRAMENTA - DOCUMENTO 4 - PR-SELEO


Descrio:
Este instrumento descreve de que modo um questionrio de pr-qualificao (QPQ)
normalizado pode ser utilizado para selecionar os candidatos nos procedimentos de
concurso limitado, por negociao e dilogo concorrencial, ou para procurar obter
informaes pertinentes acerca da capacidade do concorrente no mbito do concurso
pblico.

Contexto jurdico aplicvel:


Artigos 44. a 52., especificamente os artigos 45. a 48., da Diretiva 2004/18/CE.

Erros comuns:
Os principais erros que as entidades adjudicantes cometem so:
no verificar se todas as questes so pertinentes (ou proporcionadas) para um
contrato especfico;
adicionar questes sem qualquer reflexo sobre as respostas possveis; ou
no chegar a acordo, com antecedncia, sobre a metodologia para a pontuao
como um jri de avaliao.

Boas prticas:
O planeamento anterior contratao fundamental para evitar os erros referidos supra.
Sugere-se que a entidade adjudicante utilize um modelo normalizado para QPQ, porquanto
torna mais fcil a sua utilizao quer para a entidade adjudicante quer para os candidatos.
Os nicos critrios de seleo admissveis so os relativos situao pessoal, capacidade
financeira, capacidade tcnica, experincia pertinente, conhecimentos especializados e
competncia dos concorrentes, enunciados nos artigos 45. a 48. da Diretiva 2004/18/CE.

Um QPQ deve abranger as questes e os requisitos relativos aos seguintes itens:


perfil da organizao;
motivos de excluso;
seguros;
informao financeira;
sade e segurana;
igualdade e diversidade;
capacidade tcnica;
referncias;
responsabilidade social das empresas;
compromissos; e
referncias bancrias.

As entidades adjudicantes podem optar por pr-selecionar apenas um nmero limitado de


candidatos qualificados, mas tal deve ser indicado no anncio de concurso, que deve
referir o nmero ou o leque de candidatos a serem includos na pr-seleo. A pr-seleo
dos candidatos que satisfaam os critrios mnimos de qualificao deve realizar-se
mediante regras no discriminatrias e transparentes e critrios comunicados aos
candidatos. A Diretiva 2004/18/CE exige que seja convidado a apresentar propostas um
nmero suficiente, a fim de assegurar uma concorrncia adequada, e indica um mnimo de
68

cinco (desde que existam pelo menos cinco que satisfaam os critrios de pr-
qualificao).

A comisso de avaliao deve adotar as medidas que se seguem sempre que efetuar a
pr-seleo dos candidatos do QPQ.
Deve ser preenchida uma matriz de avaliao do QPQ - candidato para cada
candidato. Revela qual a informao que foi solicitada, com espaos para
pontuao e observaes relativamente a cada seco.
A modalidade de pontuao deve ser decidida pela comisso de avaliao antes de
qualquer membro iniciar a classificao, por exemplo se se deve pontuar
individualmente ou em grupo e como sero atribudas as pontuaes. Se for
aplicada a classificao individual, a ficha de pontuao individual da matriz de
avaliao do QPQ resumido de cada candidato deve apresentar as pontuaes de
cada membro individual da comisso, bem como a pontuao total. Se preferir, a
comisso de avaliao pode acordar uma pontuao de forma colegial, em vez de
calcular uma mdia das classificaes individuais. Para esta opo deve ser
utilizada uma ficha nica de pontuao do QPQ. O mecanismo de pontuao deve
ser divulgado no anncio de concurso, no podendo os documentos do concurso e o
mecanismo ser alterados posteriormente.
Deve ser includo o nome de todos os avaliadores na ficha de pontuao.
Cada candidato deve ser tratado equitativamente e a abordagem utilizada para a
pontuao deve ser coerente, no discriminatria e justa.
Os QPQ devem ser pontuados apenas com base em informaes neles contidas,
no podendo a comisso de avaliao ter em conta quaisquer outras informaes
recebidas por outro meio, incluindo conhecimento pessoal ou experincia do
candidato.
O contedo das pontuaes da comisso de avaliao, individualmente ou no total,
no deve ser divulgado a pessoas externas comisso.
Todas as questes devem ser respondidas segundo o princpio
aprovao/reprovao (elegibilidade) ou pontuadas de acordo com os critrios de
seleo publicitados.
Se um candidato falhar nas circunstncias obrigatrias pr-definidas, tais como o
volume de negcios mnimo, a candidatura deve ser dada como no elegvel, sem
se avaliar a restante apresentao do candidato.
Se for caso disso, a pr-seleo pode incluir todos os candidatos que cumpram ou
ultrapassem um determinado limiar de qualquer um dos critrios pontuados.

Hiperligao para um exemplo de QPQ na Caixa de ferramenta - documento 10


69

CAIXA DE FERRAMENTA - DOCUMENTO 5 - ELABORAO DE CRITRIOS DE


SELEO E FASE DE SELEO
Descrio:
Este documento destina-se a ajudar os profissionais a elaborar e a aplicar um processo de
seleo dos processos dos concorrentes que se paute por um nvel elevado. A primeira
seco aconselha sobre a elaborao dos critrios de seleo definidos nos documentos do
concurso. A segunda seco apresenta as melhores prticas sobre a forma de aplicar os
critrios de seleo, a fim de identificar as candidaturas mais adequadas ou as propostas
elegveis.

Contexto jurdico aplicvel:


Artigos 44. a 52. da Diretiva 2004/18/CE.

Erros comuns:
Os critrios propostos no esto relacionados/proporcionados ao objeto do contrato ou so
discriminatrios. So exemplos tpicos de ms prticas os critrios que se apresentam de
seguida.
Exigncia de receitas anuais mnimas de dez milhes de EUR para um contrato com
um valor anual de um milho de EUR.
Exigncia de determinadas normas, sem mencionar ou equivalente.
Exigncia de uma percentagem de solvncia anormalmente elevada ou reduzida
que tende a favorecer determinados operadores.
Falta de critrios objetivos claros para selecionar os melhores concorrentes. Por
exemplo, se a entidade adjudicante apenas pedir experincias anteriores, sem que
sejam exigidas informaes adicionais nas referncias, como o tipo e perodo do
contrato, volume e resultado.
Exigncia de criao de um escritrio local no momento da apresentao de
propostas (pode ser exigida apenas data do contrato).
Exigncia de registo de uma empresa nos Estados-Membros no momento de
entrega das propostas.
As entidades adjudicantes no efetuam um ensaio de ambas as fases do processo
para excluir quaisquer anomalias potenciais na fase de planeamento.
Frequentemente, as entidades adjudicantes misturam duas fases distintas do
processo. Uma vez concluda a fase de seleo, a entidade adjudicante no pode
voltar a ela. Existem igualmente determinadas questes que apenas podem ser
abrangidas na fase de seleo (e, da mesma forma, determinadas questes que
apenas podem ser abrangidas na fase de avaliao). A abertura e avaliao dos
documentos de participao e das propostas tcnicas (fase de seleo) precedem a
abertura e avaliao das propostas econmicas (fase de adjudicao).

Critrios de seleo:
importante notar que a seleo dos operadores econmicos e a adjudicao do contrato
so dois exerccios diferentes no mbito da adjudicao de um contrato pblico. A seleo
trata de determinar quais os operadores econmicos que esto qualificados para executar
70

o contrato a adjudicar com base nos critrios de seleo previamente estabelecidos pela
entidade adjudicante. Todos os critrios de seleo pertinentes para um determinado
contrato devem ser tidos em conta, a fim de garantir que s os operadores econmicos
que sejam capazes de cumprir o contrato so selecionados para se submeterem fase de
avaliao das suas propostas. Os critrios de seleo devem ser:
conformes aos os princpios do Tratado da Unio Europeia, nomeadamente os
princpios da transparncia, igualdade de tratamento e no discriminao;
proporcionais dimenso e natureza do contrato;
determinados tendo em conta a necessidade especfica de cada proposta e
pertinentes para o contrato especfico a adjudicar. No devem ser determinados de
forma abstrata;
concebidos de modo a que os operadores econmicos, incluindo as PME, que tm
potencial para ser fornecedores eficientes e eficazes no so dissuadidos de
participar;
formulados de uma maneira simples, para que possam ser facilmente
compreendidos pelos operadores econmicos; e
os critrios de seleo devem mencionar sempre ou equivalente ao especificarem
normas, marcas ou origens de qualquer tipo.

Como que devem ser desenvolvidas as condies para os critrios de seleo?


Os critrios de seleo utilizados dependem da natureza especfica da aquisio. A melhor
prtica ser desenvolv-los em simultneo com a elaborao do caderno de encargos. De
um modo geral, as condies para os critrios de seleo incidiro:
no valor tcnico das obras, fornecimentos ou servios oferecidos; e
na capacidade do concorrente para cumprir o caderno de encargos, incluindo as
competncias tcnicas e de gesto, a viabilidade financeira, as competncias
pertinentes, a experincia e disponibilidade ou pessoal fundamental.

Quando se deve desenvolver as condies para a metodologia e os critrios de


seleo?
As condies de participao no concurso e a metodologia devem ser concludas e
aprovadas na fase de planeamento da adjudicao, dado que devem ser claras
quando o anncio de concurso for publicado.
A entidade adjudicante solicita:
o historial da empresa - por exemplo, uma definio da gama de produtos, anos de
atividade, a rotao de pessoal;
documentao relativa capacidade tcnica - por exemplo, experincia anterior,
equipamento e composio da fora de trabalho;
receita anual mnima de, por exemplo, dois milhes de EUR, sendo o valor do
contrato de um milho de EUR por ano. (O requisito mximo de volume de negcios
anual dos operadores econmicos o dobro do montante atual nos termos do
artigo 58. da nova Diretiva 2014/24/UE. Na Diretiva 2004/18/CE no esto
previstos requisitos especficos para alm dos princpios da igualdade de
tratamento, transparncia, no discriminao e proporcionalidade.)
rcios de solvabilidade por ano, durante os ltimos trs anos (a definir um nvel
mnimo, por exemplo 25 % ou mais);
71

referncias de contratos/projetos anteriores similares nos ltimos trs anos. Cada


referncia deve ser pormenorizada - regra geral, pelo menos dois dos elementos de
referncia devem ser adequados ao contrato (requisito mnimo);
certificados de seguro vlidos - comprovativos de que o seguro est em vigor (pode
tambm ser pedido apenas no momento da assinatura do contrato).

Os critrios (ou as metodologias) que podem ser aplicados a fim de escolher os operadores
econmicos convidados para o concurso/negociar/realizar um dilogo de entre os
operadores econmicos qualificados devem ser objetivos e no discriminatrios e no
podem exceder os critrios autorizados pela prpria diretiva da UE.

Propostas conjuntas
possvel que um operador econmico se socorra dos recursos de outras entidades para
provar a sua capacidade econmica e financeira e/ou provar a sua capacidade tcnica e/ou
profissional. Se necessrio e em relao a um determinado contrato, o operador econmico
pode recorrer s capacidades de outras entidades, independentemente da natureza jurdica
das relaes que com elas mantenha. Neste caso, deve provar que ter sua disposio os
recursos necessrios, por exemplo atravs do compromisso de tais entidades nesse
sentido. Esta possibilidade permite que um operador econmico socorrer-se dos recursos
econmicos e financeiros de filiais, bem como de subcontratantes ou de qualquer outra
entidade que tenha efetivamente disponibilizado recursos ao operador econmico. Um
agrupamento de operadores econmicos pode tambm, nas mesmas condies, recorrer s
capacidades dos participantes no agrupamento ou de outras entidades (artigo 47., n. 3,
da Diretiva 2004/18/CE). Quando o operador econmico for membro de um agrupamento
de operadores econmicos ou de um consrcio, suficiente que os requisitos de
capacidade econmica e financeira sejam preenchidos pelo agrupamento no seu conjunto
e no por cada membro individualmente. Esta possibilidade pode igualmente ter o efeito
de incentivar a participao de PME no processo de celebrao de contratos.

Seleo dos concorrentes


A seleo dos concorrentes a fase em que se identifica os candidatos ou propostas mais
adequados, que sero selecionados como elegveis para apresentar uma proposta ou
passar para a fase de avaliao final do concurso pblico.

Como elaborar uma metodologia de seleo?


A metodologia de avaliao utilizada depende da natureza e da complexidade da
aquisio. A metodologia selecionada deve permitir entidade adjudicante determinar
objetivamente e de modo transparente qual o concorrente que oferece a melhor opo em
termos de capacidade de execuo (seleo), atravs da anlise:
da conformidade com as condies de participao (requisitos obrigatrios) - uma
resposta sim/no ou preenche/no preenche;
de medida em que uma proposta preenche os critrios qualitativos;
do nvel de risco associado seleo de um oramento especfico; e
os critrios devem constar (por ordem de prioridade) dos documentos
(normalmente do caderno de encargos) com coeficientes de ponderao (se for
caso disso) e a metodologia de avaliao.
72

Em qualquer caso, nos concursos pblicos todas as propostas que satisfaam os critrios
de seleo devem ser avaliadas na fase de adjudicao, em obedincia ao disposto nos
artigos 44., n.os 1 e 2 (princpio da igualdade de tratamento), da Diretiva 2004/18/CE).

Como aplicar uma metodologia de classificao numrica?


Nos concursos limitados, depois de excludos os concorrentes que no estejam em
conformidade com os critrios mnimos de seleo, atribuda uma classificao numrica
se o nmero de candidatos tiver de ser reduzido, a fim de se apresentar uma lista restrita.
As entidades adjudicantes devem indicar no anncio de concurso ou no convite
confirmao de interesse, os critrios ou regras objetivos e no discriminatrios que
pretendem aplicar, o nmero mnimo e, eventualmente, o nmero mximo de candidatos
que pretendem convidar. Aquando da classificao dos candidatos, a deciso sobre as
pontuaes deve ser sempre seguida de observaes de avaliao, a fim de permitir
informar os candidatos sobre o resultado.

Boas prticas
Na prtica, consideram-se bons critrios de seleo os seguintes:
as experincias mais adequadas com as melhores funes comparveis;
os melhores dados econmicos especficos, tais como a solvabilidade;
as habilitaes e as qualificaes do pessoal fundamental.
73

CAIXA DE FERRAMENTA - DOCUMENTO 6 - ELABORAO DE CRITRIOS DE


ADJUDICAO E FASE DE ADJUDICAO
Descrio:
Este documento destina-se a ajudar os profissionais a elaborar critrios de adjudicao de
alto nvel nos documentos do concurso e na execuo da fase de adjudicao.

Contexto jurdico aplicvel:


Artigos 53. a 55. da Diretiva 2004/18/CE.

Erros comuns:
Os erros mais comuns so a mistura dos critrios de seleo e de adjudicao ou a no
definio de um conjunto claro de requisitos. So exemplos tpicos de ms prticas:
As descries de critrios so demasiado vagas (no esto claramente definidos),
apenas os requisitos mnimos so definidos e no esto ligados ao objeto do
contrato - consultar o ponto 34 do processo C-340/02, Comisso/Frana. So
exemplos de ms prticas os que se seguem.
A qualidade avaliada:
quanto durabilidade do produto (demasiado vago, no caso de no
ser fornecida uma definio clara da durabilidade do produto);
com um perodo de garantia de cinco anos (apenas critrios mnimos,
vagos, ligados ao objeto do contrato);
quanto cor azul (apenas critrios mnimos); ou
quanto robustez do material (demasiado vago no caso de no ser
fornecida uma definio clara de material robusto).

O servio avaliado:
quanto ao momento da entrega, que em sete dias (apenas critrios
mnimos, vago);
quanto ao aconselhamento de consultoria slido (demasiado vago, no
caso de no ser fornecida uma definio clara de aconselhamento de
consultoria slido);
quanto possibilidade de encomendar durante 24 horas por dia, sete
dias por semana (ligado ao objeto do contrato); ou
quanto formao na utilizao de produtos (demasiado vago no
caso de no ser fornecida uma definio clara da formao.

Nenhuma ligao entre os critrios de adjudicao e o objeto do contrato.


Demasiados critrios sem ter em conta a natureza e a necessidade do contrato.
Os critrios de seleo e os critrios de adjudicao so misturados (ou seja, utilizar
os critrios de seleo como critrios de adjudicao (por exemplo a experincia
anterior), ou utilizar critrios j aplicados na fase de seleo novamente na fase de
adjudicao.
74

Utilizao de preos mdios, em que as propostas que se situam mais prximas da


mdia entre todas as propostas recebem mais pontos do que as que se encontram
mais longe da mdia. Embora o preo da proposta seja um critrio objetivo para
aplicar na fase de adjudicao, a utilizao desta metodologia de preos mdios
representa um tratamento desigual dos concorrentes, nomeadamente em relao a
propostas baixas vlidas. A prtica no est, por conseguinte, conforme Diretiva
2004/18/CE.

Os erros que costumam ocorrer durante a fase de adjudicao so os seguintes:


incapacidade de adaptar os critrios de adjudicao e a metodologia s
especificaes do contrato;
mistura das fases de seleo e de avaliao do processo;
no divulgao da metodologia de avaliao nos documentos do concurso, em
determinadas condies - consultar processo C-532/06, Lianakis;
erros aritmticos na soma das pontuaes e na classificao das propostas;
eliminao de propostas por serem demasiado baixas, mesmo que no existam
critrios ou metodologia previamente estabelecidos para tal, em violao do artigo
55. da Diretiva 2004/18/CE.

Elaborao dos critrios de adjudicao

Quando devem ser formulados os critrios de adjudicao e a metodologia?


Os critrios de adjudicao e a metodologia devem ser elaborados e aprovados antes da
publicao do anncio de concurso.

Como que os critrios de adjudicao devem ser formulados?


Os critrios de adjudicao so utilizados para avaliar at que ponto uma proposta cumpre
os requisitos da entidade adjudicante e, por conseguinte, permitem classificar as
propostas. Os critrios de adjudicao a utilizar dependem da natureza especfica do
concurso. Recomenda-se que sejam criados juntamente com o caderno de encargos. Os
critrios de adjudicao devem contemplar:
o cumprimento das clusulas contratuais;
o valor tcnico dos bens ou servios oferecidos;
os custos de ciclo de vida do contrato;
os riscos ou restries relacionados com a proposta; e
quaisquer benefcios sociais mais amplos para a organizao (por exemplo,
consideraes ambientais).

Boas prticas:
Os critrios de adjudicao (artigo 53. da Diretiva 2004/18/CE) so os critrios que
constituem a base em que uma entidade adjudicante escolhe a melhor proposta ou seja,
a proposta que melhor satisfaz os requisitos estabelecidos no caderno de encargos e,
consequentemente, adjudica um contrato. Estes critrios devem ser previamente
determinados, de preferncia na fase de planeamento, no devendo prejudicar a
concorrncia leal.
75

O artigo 53., n. 1, determina que os critrios em que uma entidade adjudicante se deve
basear para a celebrao de contratos pblicos de fornecimentos, obras ou servios devem
ser:
a) a proposta economicamente mais vantajosa (PEMV) - diversos critrios
ligados ao objeto do contrato podem ser tidos em conta para a adjudicao, por
exemplo qualidade, preo, valor tcnico, prazo de entrega, servios ps-venda.
b) o preo mais baixo o contrato adjudicado com base unicamente no preo
mais baixo.

So apresentados de seguida alguns casos em que pode ser considerado adequado utilizar
o critrio do preo mais baixo.
A celebrao de contratos de fornecimentos para a aquisio de produtos
simples, normalizados e prontos a utilizar (por exemplo, artigos de papelaria), o
preo normalmente o nico fator relevante em que se baseia a deciso de
adjudicao do contrato.
A celebrao de contratos de obras para obras em que os projetos so fornecidos
pela entidade adjudicante ou para obras com um projeto j existente, comum
utilizar o preo mais baixo.
A celebrao de contratos de servios para alguns servios (por exemplo, servios
de limpeza de edifcios ou servios de publicao), uma entidade adjudicante pode
preferir especificar pormenorizadamente os requisitos exatos do caderno de
encargos e, em seguida, selecionar a proposta que oferece o preo mais baixo.
O critrio da PEMV utiliza-se quando a relao qualidade/preo pode ser avaliada como
um equilbrio entre o preo e a qualidade. Por relao qualidade/preo entende-se a
combinao tima entre os diferentes critrios (critrios relacionados e no relacionados
com os custos) que em conjunto satisfazem os requisitos da entidade adjudicante. No
entanto, os elementos que constituem a melhor combinao destes diversos critrios
diferem de concurso para concurso e dependem dos resultados exigidos pela entidade
adjudicante.
Utilizar a PEMV, em oposio ao critrio de preo mais baixo, apresenta uma srie de
vantagens. Permite s entidades adjudicantes ter em conta consideraes relativas
qualidade. O critrio da PEMV normalmente utilizado quando a qualidade importante
para a entidade adjudicante. Relativamente aos requisitos com uma vida til longa,
permitem entidade adjudicante ter em conta os custos de ciclo de vida (ou seja, os
custos ao longo da vida do produto) do requisito adquirido e no apenas o custo direto de
aquisio (ou preo de compra inicial) no mbito das especificaes definidas.
So apresentados de seguida alguns casos em que pode ser considerado adequado utilizar
a PEMV.
A celebrao de contratos de fornecimentos para os contratos pblicos de
fornecimentos que impliquem instalao e/ou manuteno e/ou atividades de
formao do utilizador do produto significativas e especializadas, habitual que a
adjudicao se faa com base no critrio da PEMV. Na realidade, para este tipo de
contrato a qualidade normalmente de especial importncia.
76

A celebrao de contratos de obras para obras concebidas pelo concorrente,


frequentemente utilizado o critrio da PEMV.
A celebrao de contratos de servios para a celebrao de contratos de servios
de consultoria e, de um modo mais geral, de servios intelectuais, a qualidade
normalmente muito importante. A experincia mostra que, aquando da aquisio
deste tipo de servio, os melhores resultados em termos de relao qualidade/preo
so alcanados quando aplicado o critrio da PEMV.
Uma entidade adjudicante pode ter em conta diversos critrios para determinar a PEMV. O
artigo 53., n. 1, da Diretiva 2004/18/CE contm uma lista ilustrativa destes critrios, que
so os seguintes:
preo
qualidade
valor tcnico
caractersticas estticas e funcionais
caractersticas ambientais
custo de utilizao
rendibilidade
assistncia tcnica e servio ps-venda
data de entrega e prazo de entrega ou de execuo.
No entanto, podem ser adicionados outros critrios de acordo com a natureza do contrato,
por exemplo as qualificaes e experincia do pessoal proposto para a execuo de um
contrato de servio (mas apenas nas condies estabelecidas no processo C-601/13,
Ambisig).
Os critrios de adjudicao no podem ser misturados com os critrios de seleo. Ao
abrigo da Diretiva 2004/18/CE, podem ser apresentados os mesmos documentos tanto
para a fase de seleo como para a de adjudicao apenas se destinados a identificar a
proposta que oferece a melhor relao qualidade/preo (aplicvel caso a caso) e no a
capacidade do concorrente para executar o contrato, que j tinha sido estabelecida na fase
de seleo. Se for utilizado um critrio como critrio de seleo na fase de pr-
qualificao, no pode voltar a ser aplicado como critrio de adjudicao da mesma forma.
Consultar tambm o processo C-31/87, Beentjes; o processo C-532/06, Lianakis; e o
processo T-402/06, Espanha/Comisso.
O artigo 67. da nova Diretiva 2014/24/UE fornece informaes acerca dos critrios de
adjudicao.
A entidade adjudicante pode igualmente decidir subdividir os critrios da PEMV em
subcritrios. Os subcritrios indicam os fatores especficos que so tidos em conta pela
entidade adjudicante no mbito de um critrio especfico. O critrio/subcritrio (consultar o
processo C-513/99, Concordia Bus, para um exemplo):
deve estar relacionado com o objeto da proposta;
no deve dar entidade adjudicante uma liberdade de escolha sem restries;
deve constar do anncio de concurso ou dos documentos do concurso;
77

deve ser mensurvel e definir um intervalo para cada critrio (margens


concorrenciais), incluindo um valor mnimo e mximo aceitvel para a entidade
adjudicante;
deve ser elaborado e expresso de modo a que todos os participantes interpretem os
critrios da mesma forma; e
deve estar em conformidade com os princpios fundamentais do direito da UE, em
especial os princpios do Tratado da Unio Europeia (igualdade de tratamento,
transparncia, no discriminao, proporcionalidade).
A identificao dos critrios (e eventuais subcritrios) a aplicar deve ser feita com o devido
cuidado na fase de planeamento e a sua utilizao no processo de avaliao deve ser
preparada para uma variedade de possveis propostas e conjuntos de critrios, a fim de
assegurar que atingem a relao qualidade/preo desejada. A no incluso de critrios
pertinentes ou a incluso de critrios inadequados por engano pode implicar a no-seleo
da proposta economicamente mais vantajosa. Os critrios sero geralmente classificados
por meio de um sistema de classificao ou de uma regra de pontuao, que atribui
coeficientes de ponderao aos critrios aplicados.
Alm disso, os critrios e subcritrios devem ser claramente formulados para que os
concorrentes tenham uma compreenso comum e clara dos mesmos. Por exemplo, , por
conseguinte, recomendado formular critrios de qualidade com um ou mais subcritrios
e formular igualmente cada subcritrio descrevendo os nveis mnimos e mximos para
cada um deles. Um concorrente deve, com base na descrio constante dos documentos do
concurso, ver como ir organizar a sua proposta a fim de alcanar um bom resultado,
devendo a proposta ser completada com documentao que explique como que o
concorrente assegurar a qualidade e o servio oferecidos.
Exemplos de subcritrios:
servio:
execuo (deve ser indicado o nvel mnimo e mximo)
condies de pagamento (nvel mnimo e mximo)
qualidade:
materiais (nvel mnimo e mximo)
cores (nvel mnimo e mximo)

Exemplos de ms prticas - No fazer Exemplos de boas prticas - Fazer


1. O fornecedor deve oferecer um horrio de 1. O fornecedor deve oferecer um horrio de
funcionamento mnimo das 8h00 s 16h00 funcionamento mnimo das 8h00 s 16h00 cabe
descrever o horrio de funcionamento dos ao concorrente descrever o horrio de funcionamento
concorrentes sero avaliados positivamente os oferecido a oferta de horrios de funcionamento de
horrios de funcionamento alargados (os horrios 24 horas por dia durante sete dias por semana ter
de funcionamento alargados no esto definidos uma avaliao e ponderao positivas. (O
pela entidade adjudicante, por exemplo 24 horas concorrente est agora a competir entre os horrios
por dia, sete dias por semana). de funcionamento das 16h00 s 24 horas durante
sete dias por semana).
2. A entidade adjudicante deve descrever os dias
que demora a entrega da encomenda sero 2. Cabe ao concorrente descrever os dias que
avaliados positivamente os tempos de entrega demora a entrega a partir da data da encomenda o
78

curtos (o tempo de entrega curto no definido mximo so 12 dias a proposta de 4 dias ter uma
pela entidade adjudicante, por exemplo os dias avaliao e ponderao positivas. (O concorrente
mximos e os dias oferecidos tero uma est agora a competir entre 12 e 4 dias sem
ponderao positiva). pontos adicionais para um prazo de entrega mais
curto do que 4 dias).
Ou o modelo de pontuao pode ser indicado e
publicado:

< 4 dias, 5 pontos


5-6 dias, 4 pontos
7-8 dias, 3 pontos
9-10 dias, 2 pontos
11 dias, 1 ponto
3. A entidade adjudicante deve indicar se sero > 12 dias, 0 pontos
adicionados custos adicionais a encomendas
urgentes (a entidade adjudicante deve comunicar 3. Cabe ao concorrente descrever se sero
uma estimativa do nmero de encomendas adicionados custos suplementares para encomendas
urgentes por ano, para o clculo dos custos). urgentes. O nmero previsto de encomendas
urgentes por ano de 500. (A entidade adjudicante
pode agora calcular um custo total por ano para
4. A entidade adjudicante deve descrever a encomendas urgentes que transparente e claro).
durabilidade dos produtos a durabilidade
mnima de dois anos a contar da data de 4. A durabilidade dos produtos oferecidos deve ser
produo (no definida nenhuma durabilidade de pelo menos (critrios mnimos) dois anos a partir
preferencial pela entidade adjudicante). da data de produo. A oferta de uma durabilidade
de cinco anos ser avaliada e ponderada de forma
positiva (o concorrente est a competir entre os dois
e os cinco anos, na durabilidade sem pontos
5. Sanes contratuais: a utilizao de sanes suplementares para uma durabilidade proposta
contratuais (ou seja, quanto maior for a sano superior a cinco anos).
contratual que o concorrente est disposto a
pagar por atrasos na entrega do contrato, mais
pontos so concedidos) no recomendada como
um critrio de adjudicao. Tais sanes devero
apenas ser previstas nas clusulas do contrato.
6. Igualdade entre homens e mulheres: a entidade
adjudicante no pode utilizar a questo do sexo
como um critrio de adjudicao, por exemplo
atribuindo pontos num contrato de servios com
base no sexo dos membros da equipa de peritos
proposta pelo concorrente (tal constitui
discriminao e uma violao dos princpios do
Tratado).
7. Extras: a entidade adjudicante no deve utilizar
extras ao contrato como um fator para a
celebrao de contratos, por exemplo atribuindo
pontos adicionais aos concorrentes que oferecem
elementos gratuitos para alm dos que foram
solicitados.
8. Preo mdio: no permitida a utilizao da
mdia de preos (ou seja, atribuio de mais
79

pontos s propostas prximas da mdia de todas


as propostas recebidas), dado que no se trata de
um critrio objetivo relacionado com o objeto do
contrato.
9. Nvel de subcontratao: a entidade adjudicante
no deve utilizar o nvel de subcontratao a
fim de limitar a sua utilizao, por exemplo
atravs da atribuio de pontos mais elevados
aos concorrentes que no tencionam utilizar a
subcontratao do que aos que a propem. A
entidade adjudicante no tem o direito de limitar
o nvel de subcontratao proposto pelo
concorrente (este um critrio de seleo).

Avaliao das propostas e fase de adjudicao do contrato


A presente seco descreve a metodologia de execuo da avaliao da fase de propostas
do processo de contratao.

Quais so as diferentes metodologias de avaliao que podem ser aplicadas?


A metodologia de avaliao utilizada depende da natureza e da complexidade da
aquisio. A metodologia selecionada deve permitir que a comisso de avaliao
determine, de modo objetivo e transparente, quais as propostas que apresentam a melhor
relao qualidade/preo analisando:
em que medida uma proposta preenche os critrios qualitativos;
os custos de ciclo de vida do contrato;
o nvel de risco associado seleo de um oramento especfico; e
os critrios devem constar (por ordem de prioridade) dos documentos
(normalmente o caderno de encargos), com coeficientes de ponderao (se for caso
disso) e a metodologia de pontuao.

Os principais mtodos de avaliao so:


A. O preo mais baixo
A metodologia do preo mais baixo til para a celebrao de contratos simples ou
normalizados. Trata-se apenas de selecionar a resposta de preo mais baixo que satisfaa
todas as condies de participao.
B. PEMV: preo/qualidade classificao numrica
Esta metodologia til para avaliar aquisies moderadamente complexas, nas quais os
critrios qualitativos assumem uma importncia mais ou menos igual. Aps a eliminao
das propostas que no satisfaam as condies de participao, atribuda uma
classificao numrica, tendo em conta cada um dos critrios desejados de adjudicao
qualitativos ou no relativos aos custos, em funo do nvel de conformidade. As
classificaes so combinadas para cada proposta, para se obter uma pontuao global da
qualidade. As propostas so, de seguida, classificadas de acordo com o rcio da relao
preo/qualidade.
C. PEMV: metodologia da classificao ponderada
Esta metodologia til para avaliar aquisies complexas em que os critrios de
adjudicao assumem uma importncia diferente. Aps a eliminao das propostas que
no satisfaam as condies de participao, atribuda uma percentagem do coeficiente
80

de ponderao a cada critrio (somando 100 % no total). O coeficiente de ponderao


atribudo a cada critrio deve ser divulgado nos documentos do concurso e no pode ser
modificado posteriormente. atribudo ao preo um coeficiente de ponderao numrica
da mesma forma que aos outros critrios, sendo depois combinados para obter uma
classificao global.
D. PEMV: metodologia de classificao numrica
Esta metodologia til para avaliar aquisies complexas em que os diferentes fatores
qualitativos so pontuados de acordo com um sistema de classificao de 0 a 5. Aps a
eliminao das propostas que no satisfaam os critrios de seleo, atribuda uma
classificao numrica para cada um dos critrios de adjudicao qualitativos, em funo
do nvel avaliado de conformidade, por exemplo utilizando uma escala de 0 (inaceitvel) a
5 (excecional). O preo pontuado e considerado como parte da avaliao da relao
qualidade/preo. proposta mais barata normalmente atribuda uma classificao de
100 % e aos outros concorrentes uma percentagem inferior, em proporo do valor da sua
proposta. As pontuaes so somadas e feita uma avaliao da relao qualidade/preo
comparando as pontuaes totais, os custos de ciclo de vida e os riscos associados.

Os concorrentes podem ser contactados durante a fase de avaliao?


Aquando da avaliao das propostas, podem ser solicitados esclarecimentos aos
concorrentes, mas a entidade adjudicante deve assegurar o respeito pelo princpio da
igualdade de tratamento e da no discriminao. Recomenda-se que sejam solicitados
esclarecimentos por escrito atravs de correio eletrnico, que devem incidir numa seco
especfica da proposta e colocar uma pergunta especfica. Deve evitar-se colocar questes
que acabam por dar ao concorrente a oportunidade de apresentar outras informaes
adicionais ou de alterar a proposta, pois qualquer alterao poder invalidar o processo de
avaliao. Se as propostas contiverem um erro claramente aritmtico no preo proposto, a
entidade adjudicante pode contactar o concorrente a fim de clarificar o preo da proposta.

Como deve a comisso de avaliao tomar a sua deciso?


A comisso de avaliao deve pontuar as propostas apresentadas apenas relativamente
informao nelas contida e a eventuais esclarecimentos recebidos. Quaisquer outras
informaes que os membros da comisso possam j ter recebido, incluindo por
experincia pessoal, no devem ser tidas em conta.
Cada membro da comisso de avaliao deve iniciar, realizar e concluir uma avaliao
individual de cada proposta. As avaliaes sero sintetizadas e ser alcanada uma
classificao de consenso para toda a comisso. Pode acontecer que os membros da
comisso no cheguem s mesmas concluses. Nestes casos, a comisso deve debater,
tanto quanto possvel, quaisquer diferenas individuais. Das discusses pode resultar um
consenso ou cada membro pode manter o seu parecer independente na sua pontuao,
que ser somada s dos outros membros para da extrair uma mdia. Se estes mtodos
produzirem um resultado que seja inaceitvel para algum membro, este pode, por sua
iniciativa, solicitar que tal seja referido no relatrio final. Sempre que tais divergncias
incidam em questes de facto (de natureza matemtica ou com base m elementos de
prova) e no possam ser resolvidas por consenso, o presidente da comisso deve tomar a
deciso e registar tais acontecimentos e decises.
A ficha de pontuao deve registar observaes para sustentar a pontuao e deve
garantir que estas so suficientes para que o membro consiga explicar a pontuao. O
membro pode igualmente anotar uma cpia da proposta medida que a analisa, mas ter
81

em ateno que tais observaes podem ser invocadas num eventual relatrio ou
contestao subsequente. Todos os membros devem estar cientes e tratar todas as partes
da avaliao com a conscincia de que as suas observaes e recomendaes se podem
tornar parte do registo pblico.
A comisso de avaliao deve decidir, com antecedncia, se vai:
pontuar individualmente e, em seguida, calcular a mdia das pontuaes; ou
obter uma classificao consensual de todo o jri para cada um dos concorrentes.
Na pontuao das propostas em relao aos critrios de adjudicao, a fundamentao da
pontuao deve ser decidida antes de os membros da comisso de avaliao comearem a
fazer a avaliao. Uma sugesto adotar uma abordagem estruturada, tal como
apresentado no quadro seguinte:

PONTUAO CLASSIFICAO
5 Excecional
4 Acima das expetativas
3 Satisfaz as expetativas
2 Abaixo das expetativas
Muito abaixo das
1
expetativas
0 Inaceitvel

As classificaes para cada um dos concorrentes so aditadas ficha de pontuao global


para se obter a pontuao final e a classificao. Este mtodo evita qualquer desvio da
pontuao de um membro da Comisso de Avaliao. Todos os membros da comisso de
avaliao devem assinar e datar as fichas de pontuao. O presidente da comisso de
avaliao deve assinar o processo de pontuao e declarar que est registado com
exatido e confirmar que as decises tomadas esto claramente documentadas para que
possam ser explicadas aos concorrentes.

Como que os concorrentes devem ser informados do resultado?


Quando o processo de avaliao estiver concludo, todos os concorrentes devem ser
notificados dos resultados, em conformidade com o artigo 41. da Diretiva 2004/18/CE.
Essas informaes devem ser enviadas logo que a deciso de adjudicao do contrato for
tomada e pelo menos dez dias antes de o contrato ser adjudicado (o chamado prazo
suspensivo).

Se algum solicitar uma reunio de balano nos dois dias teis seguintes, a entidade
adjudicante deve fornecer as informaes seguintes dentro e um prazo que permita ao
concorrente ou parte interessada ter a informao pelo menos trs dias teis antes da
adjudicao do contrato. Esta situao conhecida como um balano acelerado e, se for
caso disso, significa que a adjudicao do contrato tem de ser adiada para alm do
perodo mnimo de dez dias.
Um balano acelerado para um concorrente preterido deve explicar por que motivo o foi e,
caso tenha apresentado uma proposta admissvel, quais foram as caractersticas e
vantagens relativas da proposta selecionada. A dimenso e o tipo de informaes
82

divulgadas dependero das circunstncias, devendo a entidade adjudicante solicitar o


parecer da equipa jurdica relativamente ao que adequado.
83

CAIXA DE FERRAMENTA - DOCUMENTO 7 - REDAO DO CADERNO DE ENCARGOS

Descrio:
Destina-se a ajudar os profissionais na elaborao de um caderno de encargos
abrangente, de elevada qualidade, por meio de uma srie de perguntas e respostas e de
uma lista de verificao.

Contexto jurdico aplicvel:


Artigo 23. e 24. da Diretiva 2004/18/CE.

Erros comuns:
A definio de especificaes tcnicas uma rea em que so cometidos muitos erros,
muitas vezes devido falta de qualificaes/experincia na elaborao desses
documentos. O que se segue representa uma lista dos domnios em que geralmente
ocorrem erros.
Omisso no caderno de encargos de importantes reas de trabalho, sendo apenas
adicionadas numa fase posterior, levando a confuso ou a concorrncia desleal.
Uma resposta insuficiente do mercado ou preos anormalmente baixos (ou
propostas de preos extremamente diferentes) podem dever-se a cadernos de
encargos mal concebidos (apesar de tambm poderem resultar de condies de
mercado anormais). Cada parte deve conhecer e compreender o que exigido (um
consensus ad idem).
Celebrao de contratos de obras/servios/fornecimentos adicionais decorrentes do
contrato principal que deveriam ter sido previstos.
Invocao de motivo imperioso resultante de acontecimentos imprevisveis,
embora na realidade se deva a um calendrio irrealista e/ou a mau planeamento.
Violaes dos requisitos de igualdade de tratamento, no discriminao e
transparncia (particularmente a referncia ao nome de produtos ou especificaes
restritivas).
Disposies ilegais, incorretas ou desadequadas (nomeadamente no caso de
critrios de seleo e de adjudicao e do favorecimento de contratantes locais).
Cadernos de encargos que no contm um calendrio do concurso e do projeto ou
critrios de seleo e de adjudicao.

Perguntas e respostas
O que um caderno de encargos e quando, como e por quem produzido?
O caderno de encargos o documento principal da celebrao de contratos que estabelece
as necessidades a satisfazer pelo contrato. Constitui a base para a seleo do concorrente
vencedor e ser integrado no contrato, especificando o que o concorrente deve fornecer. A
sua reviso final e aprovao , por conseguinte, um ponto de deciso essencial no
processo de celebrao de contratos e importante que aqueles que os assumam tenham
os conhecimentos, autoridade e experincia necessrios. A aprovao do caderno de
encargos normalmente uma fase essencial num processo de anlise por pontos de
reviso. O objetivo do caderno de encargos apresentar aos potenciais fornecedores uma
descrio clara, precisa e completa das necessidades da entidade adjudicante e, por
conseguinte, permitir-lhes propor uma soluo para satisfazer essas necessidades.
84

Em funo da sua complexidade, o caderno de encargos pode ser elaborado por um


indivduo ou por uma equipa da organizao da entidade adjudicante ou por consultores
externos. Com exceo dos casos mais simples, as pessoas que elaboram o caderno de
encargos precisam de recolher informaes de um conjunto de intervenientes e fontes,
incluindo exemplos de cadernos de encargos anteriores para aquisies similares.
Para adjudicaes de contratos simples, o caderno de encargos elaborado antes de o
anncio de concurso (JOUE) ser publicado. Para contratos mais complexos, o caderno de
encargos desenvolvido a partir de uma declarao das necessidades da empresa
especificadas durante a preparao do estudo de viabilidade. Nos casos excecionais do
procedimento por negociao ou do dilogo concorrencial, pode ser criado medida que o
projeto for evoluindo.
Normalmente, os cadernos de encargos passam por um processo de aperfeioamento. Os
requisitos de alto nvel so afinados progressivamente at atingirem um nvel em que
facultam os pormenores necessrios para que os fornecedores compreendam o que
exigido e criem uma soluo adequada. Os requisitos podem ser afinados em consulta com
os fornecedores no mbito do estudo de mercado ou aps a fase de seleo de
fornecedores. Tal pode ser particularmente til quando esto a ser consideradas solues
inovadoras. Este processo deve ser tratado com cuidado e integridade, a fim de manter a
igualdade de tratamento entre os potenciais fornecedores e evitar acusaes de
influncias (que resultam frequentemente em queixas). O caderno de encargos no dever
adotar uma linguagem que implique uma soluo de propriedade patenteada ou
denominaes de produtos. Utilizar sempre a meno ou equivalente.
O caderno de encargos tambm inclui material de referncia para ajudar os fornecedores a
compreender os requisitos no contexto e fornece material de apoio. O volume do material
de referncia pode ser considervel e o aspeto prtico de o copiar e enviar para todos os
potenciais fornecedores pode ser complicado. Para contratos pblicos muito complexos, o
material de referncia pode ser disponibilizado num CD separado ou pode ser acedido
fisicamente numa sala de dados.
O caderno de encargos deve ser concludo antes de ser enviado aos fornecedores com um
convite apresentao de propostas. A entidade adjudicante deve ponderar quem mais
idneo adequa melhor para rever o caderno de encargos, a fim de assegurar que
completo e rigoroso, e quem deve estar envolvido na avaliao de respostas ao mesmo.
Consultar tambm o ponto 2.4.

Os requisitos so enunciados no artigo 23. e anexo VI da Diretiva 2004/18/CE


De entre eles, convm assinalar:
As especificaes tcnicas devem constar dos documentos do concurso.
As especificaes tcnicas devem ser suficientemente precisas para permitir aos
concorrentes determinar o objeto do contrato e s entidades adjudicantes adjudicar o
contrato.
As especificaes tcnicas devem permitir o acesso dos concorrentes em condies de
igualdade e no criar obstculos injustificados abertura dos contratos pblicos
concorrncia.
85

Uma especificao deve ser formulada por referncia a normas nacionais, a normas
europeias, a homologaes tcnicas europeias, a normas internacionais ou a outros
sistemas de referncia tcnica estabelecidos pelos organismos europeus de
normalizao ou por homologaes tcnicas nacionais de normas nacionais ou
especificaes tcnicas nacionais relativas conceo, clculo e execuo da obra e
utilizao dos produtos. Cada referncia deve ser acompanhada da meno ou
equivalente.
A especificao tcnica pode igualmente requerer exigncias funcionais, por exemplo
de caractersticas ambientais.
A entidade adjudicante deve aceitar uma proposta que lhe prove satisfatoriamente que
cumpre de forma equivalente o caderno de encargos, requisitos funcionais ou de
rtulos ecolgicos ou normas referidas nos documentos do concurso. Um meio
adequado pode ser um dossi tcnico do fabricante ou um relatrio de ensaio de um
organismo aprovado.
As especificaes tcnicas no devem referir-se a uma determinada marca ou fonte,
ou a um processo especfico, bem como a marcas registadas, patentes, tipos ou a uma
determinada origem ou produo, com o efeito de favorecer ou eliminar determinadas
empresas ou determinados produtos.
Essa referncia s permitida a ttulo excecional, se no for possvel uma descrio
suficientemente precisa e inteligvel do objeto do contrato; essa referncia deve ser
acompanhada da meno ou equivalente. A entidade adjudicante deve justificar a
razo pela qual utiliza marcas registadas ou patentes, por exemplo nas especificaes
tcnicas.
O caderno de encargos deve ser definido de modo a ter em conta critrios de
acessibilidade para pessoas com deficincia ou de conceo para todos os utilizadores.
As definies de especificaes e normas esto descritas no anexo VI da Diretiva
2004/18/CE.

Quais so os diferentes tipos de especificaes?


Existem trs tipos de especificaes (tambm conhecidos por outras denominaes):
Especificaes de contributo (input), de efeito (output) e de resultado.
Uma especificao baseada no contributo (por vezes designada especificao tcnica)
consiste numa srie de instrues sobre como realizar um trabalho. Estas
especificaes tornaram-se, em grande medida obsoletas, (salvo para contratos
pblicos de base), porque so inflexveis, frequentemente no refletem a relao
qualidade/preo e no permitem ao concorrente inovar. Todos os suplementos
adicionados posteriormente sero normalmente cobrados com um preo agravado.
Costumam ser utilizadas com uma avaliao tendo por base unicamente o preo mais
baixo.
Uma especificao baseada no efeito centra-se nos resultados desejados de um
servio em termos comerciais, em vez de numa especificao tcnica pormenorizada
da forma como o servio deve ser fornecido; tal confere margem aos prestadores para
proporem solues inovadoras que podem no ter ocorrido equipa de celebrao de
contratos.
86

Uma especificao baseada no resultado pode ser a mais fcil de conceber, mas a
mais difcil de avaliar (e acompanhar). Trata-se de uma demonstrao dos benefcios a
alcanar com o contrato, em vez do contributo ou das realizaes do contratante.
Estes ltimos dois tipos so normalmente apoiados por uma explicao do mtodo do
concorrente, a apresentar com a proposta, que indica de que modo o concorrente se prope
cumprir os requisitos do caderno de encargos. Cada concorrente pode propor algo
diferente, de modo que a comisso de avaliao precisa de conseguir avaliar essas
alternativas.

Como sero avaliadas as propostas para cumprir o caderno de encargos?


A estratgia de avaliao define a abordagem da avaliao e a matriz de avaliao
descreve a forma como o processo ser conduzido. O plano de avaliao e o modelo de
avaliao devem ser criados em paralelo com o caderno de encargos a fim de assegurar:
que todas as informaes necessrias para a avaliao so solicitadas aos
fornecedores;
que os requisitos e os pedidos de informao no caderno de encargos so
abrangidos pela avaliao; e
que as respostas do fornecedor sero fornecidas num formulrio que coincida com
o modelo de avaliao.

So permitidas variantes?
Nos termos do artigo 24. da Diretiva 2004/18/CE, as entidades adjudicantes esto
autorizadas (se o escolherem) a incluir na sua documentao a possibilidade de variantes
quando a adjudicao do contrato se basear na PEMV. A possibilidade de variantes
includa quando a entidade adjudicante tiver redigido um caderno de encargos mas
considerar que pode haver uma forma melhor, mais eficiente, com melhor relao
qualidade/preo ou mais inovadora de execuo do projeto, da qual pode no estar
plenamente consciente. As variantes referem-se s diferentes formas como as respostas
ao convite apresentao de propostas podem ser analisadas. As variantes so permitidas
em circunstncias controladas pela diretiva, mas se um concorrente apresentar uma
variante os critrios e o plano de avaliao tm de estar preparados e capazes de a
avaliar.
Os documentos (e anncios) do concurso devem indicar claramente se sero ou no
permitidas variantes. Caso sejam autorizadas variantes, a entidade adjudicante deve
assegurar o seguinte:
Planeamento A possibilidade de variantes deve ser abordada na fase de
planeamento da adjudicao. O estudo de mercado deve revelar se existe a
possibilidade de o projeto de caderno de encargos poder ser cumprido por um
contratante por mtodos diferentes dos previstos. Se for possvel e a entidade
adjudicante estiver disposta a aceitar a possibilidade, o caderno de encargos deve
ser redigido em conformidade.
Especificao A entidade adjudicante pode convidar variantes apenas no caso
de especificaes baseadas no efeito ou no resultado.
Metodologia e critrios de adjudicao Os critrios de adjudicao devem ser
concebidos de modo a que tanto as propostas conformes como as variantes
possam ser avaliadas utilizando os mesmos critrios. essencial que os critrios de
adjudicao sejam cuidadosamente ensaiados na fase de planeamento de
87

celebrao de contratos. O que pode acontecer e acontece de facto os critrios de


adjudicao no serem suficientemente slidos para permitir uma avaliao justa,
aberta e transparente; no entanto, os critrios de adjudicao no podem voltar a
ser elaborados depois de serem estabelecidos na fase de planeamento e
publicados. Em casos extremos, tal pode levar a que o concurso tenha de ser
anulado e reiniciado.

Requisitos previstos no artigo 24. da Diretiva 2004/18/CE


A utilizao de propostas variantes exige a proposta economicamente mais
vantajosa como critrio de adjudicao.
A entidade adjudicante indica nos documentos do concurso se autoriza variantes ou
no.
Se for permitido apresentar variantes, a entidade adjudicante define uma lista de
requisitos mnimos a serem cumpridos para a variante.
Apenas as variantes que satisfaam os requisitos mnimos devem ser tidas em
considerao.
88

Lista de verificao do caderno de encargos


O caderno de encargos deve ser coerente com as seguintes situaes:
o estudo de viabilidade
os anncios publicados no JOUE
as estratgias do concurso e do contrato
a metodologia de avaliao.

De um modo geral, o caderno de encargos:


apoia a normalizao e racionalizao dos fornecimentos/servios?
restringe a concorrncia?
permite ao contratante tomar uma deciso rpida sobre a participao no
concurso?
constitui um obstculo a produtos alternativos/novos/tecnologia avanada?
incentiva a inovao?
ajusta-se s especificaes normalizadas em uso na organizao?
inclui elementos que deviam ser melhor abordados com vantagem noutro local
atravs de outro contrato?
reflete as prioridades da organizao, por exemplo a estratgia local para PME?
permite propostas de consrcios?
identifica a via de celebrao de contratos?
inclui disposies de risco/ganho para incentivar o desempenho?
abrange a confidencialidade e a proteo de dados?
apresenta um calendrio realista para a adjudicao e execuo dos contratos?
indica data de incio e de termo/perodo do contrato e eventuais prorrogaes?
indica certeza acerca de volumes (ou esto agrupados?)?
permite subcontratao?
tem um mecanismo de controlo da verso?

O caderno de encargos:
uniforme para os requisitos idnticos ou similares?
claro, completo, fivel e foi revisto?
facilmente integrado num contrato?
prova de contestao?
no pede informao irrelevante?

A entidade adjudicante:
consultou parceiros essenciais, intervenientes do setor, intervenientes legais,
comunidades locais, o setor tercirio, sindicatos?
identificou as necessidades do utilizador incluindo necessidades locais?
analisou de que forma a inovao ser integrada na execuo?
estudou o mercado cumprir o custo provvel e os calendrios?
analisou os mecanismos alternativos de execuo?
realizou uma avaliao dos riscos e repartiu riscos adequadamente?
analisou o impacto de uma falha do fornecedor?
identificou o que ser adquirido e se satisfar s necessidades do cliente?
refletiu as consultas ao mercado e aos intervenientes e as prioridades
empresariais no pacote do contrato?
determinou o mbito e a gama de produtos/servios/obras necessrios?
89

determinou os critrios de seleo e adjudicao, incluindo os coeficientes de


ponderao, o mecanismo de pontuao e a metodologia (e documentou-os)?
assegurou-se de que os critrios de adjudicao so claros para todos?
experimentou execues simuladas para testar os critrios de seleo e
adjudicao?
considerou colaborar com outras entidades adjudicantes?
assegurou-se de que as declaraes de interesse/conflito de interesses foram
ou sero feitas (especialmente pelos consultores e pelos membros da comisso
de avaliao)?
analisou e identificou elementos obrigatrios/desejveis do caderno de
encargos?
contemplou abrangeu questes de responsabilidade social?
considerou a diviso em lotes?
assegurou-se da disponibilidade do financiamento?
lanou um plano de comunicao?
tomou providncias para congelar o caderno de encargos (e oramento) num
momento oportuno?

Anlise ao caderno de encargos atual:


O caderno de encargos definiu com preciso os efeitos/resultados necessrios?
O caderno de encargos identificou com preciso os requisitos do cliente?
Esto em vigor disposies para informar futuros cadernos de encargos?
90

CAIXA DE FERRAMENTA - DOCUMENTO 8 - ALTERAO DE CONTRATOS

Descrio:
Este instrumento trata das questes se colocam quando um contrato pode ser alterado ou
obras/servios/fornecimentos complementares podem ser adjudicados por ajuste direto a
um contratante existente, num formato de perguntas e respostas, e d exemplos de boas
prticas de como evitar esta situao, essencialmente melhorando o planeamento e ou os
controlos, ou lanando concorrncia um novo contrato para atender s necessidades
adicionais.

Contexto jurdico aplicvel:


Os artigos 30. e 31. (artigo 61. sobre obras complementares em concesses) da Diretiva
2004/18/CE

Erros comuns:
As entidades adjudicantes presumem erradamente que as alteraes necessrias durante
a fase de execuo podem simplesmente ser realizadas mediante a alterao do contrato
existente ou a celebrao de um contrato de obras ou servios complementares com o
contratante titular da execuo do contrato, na condio de que tais alteraes no
aumentem o valor do contrato em mais de 50 %.

Boas prticas:
O princpio geral que, durante a fase de execuo de um contrato, a entidade adjudicante
no pode alterar as suas condies essenciais. Qualquer alterao deste tipo deve ser
considerada equivalente celebrao de um novo contrato, que exige, em princpio, um
novo concurso. Uma alterao do contrato ou um contrato de obras ou servios
complementares pode dizer respeito a: alteraes do objeto ou da natureza do contrato, o
preo, a durao ou o volume de trabalho. Os contratos (ou as alteraes do contrato) de
obras ou servios complementares s podem ser adjudicados por ajuste direto (ou seja,
sem a publicidade prvia) se as condies cumulativas estabelecidas no artigo 31., n. 4,
alnea a), da Diretiva 2004/18/CE forem cumpridas. O princpio subjacente que todas as
alteraes que modifiquem o contrato em termos de valor, calendrio ou mbito (volume,
objeto ou natureza) na medida em que poderiam ter alterado o resultado da proposta
inicial devem ser tratadas como substanciais, devendo por isso voltar a ser
apresentadas, como novo contrato de obras/servios/fornecimentos complementares.

Obras ou servios complementares s podem ser autorizados se ocorrerem circunstncias


imprevistas. As circunstncias imprevistas devem ser interpretadas de forma muito restrita
e devem ser justificadas.

Diversas medidas durante o ciclo de celebrao de contratos podem ajudar a evitar o


risco de alteraes ou de contratos de obras ou servios complementares. Nem todas
estas medidas podem ser pertinentes para todos os casos. A entidade adjudicante deve ter
em conta todas as aes e decidir quais so pertinentes:
uma anlise dos pontos de reviso que avalie se todos os estudos e investigaes
necessrios antes do lanamento do contrato esto concludos;
congelao do caderno de encargos e do oramento na fase de planeamento de
celebrao de contratos;
91

assegurar que o contrato inicial prev obras, servios ou fornecimentos


complementares facultativos e inclui preos aplicveis na fase de concurso;
a utilizao de contratos pro forma normalizados que incluiro clusulas de
controlo de alteraes e regulamentao anual de preos;
procedimentos formais que exigem que as alteraes sejam documentadas e
aprovadas ao nvel do rgo de gesto da entidade adjudicante e/ou da comisso
de avaliao.

Uma entidade adjudicante diligente que celebre um contrato de obras deve, por exemplo,
realizar os estudos geotcnicos necessrios para determinar as condies do solo com
antecedncia, ou transferir os riscos para o contratante, mas com tempo adequado para os
concorrentes poderem apresentar as suas prprias investigaes e quantificar o risco e os
preos em conformidade. Todas as autorizaes, homologaes de construo e licenas
devem ser obtidas por uma entidade adjudicante diligente antes do incio das obras, no
podendo ser invocadas como circunstncias imprevistas para justificar a adjudicao
por ajuste direto de obras complementares.

A melhor maneira de evitar alteraes substanciais durante a fase de execuo atravs


de um planeamento mais diligente, incluindo a concluso de todos os estudos necessrios
antes da contratao, da escolha de um procedimento de concurso adequado e da
utilizao de um formulrio de contrato com preos, incentivos e transferncia de risco
adequados. Os planos de contingncia devem preparar para a possibilidade de serem
necessrias obras/servios/fornecimentos adicionais e estar preparados para iniciar um
novo concurso pblico para esses extras, se for caso disso.

Perguntas e respostas
P. 1. Durante a fase de execuo, em que momento que uma entidade
adjudicante pode adjudicar um contrato de obras ou servios complementares
por ajuste direto?
R.1. O artigo 31. da Diretiva 2004/18/CE define as circunstncias em que uma entidade
adjudicante pode utilizar o procedimento por negociao sem publicao de anncio de
concurso para adjudicar diretamente obras/servios/fornecimentos complementares.
Devem ser cumpridas as condies que se seguem (artigo 31., n. 4).
a) Relativamente a obras ou servios complementares que no estejam contempladas
inicialmente no projeto nem no contrato inicial e que se tenham tornado
necessrios, na sequncia de uma circunstncia imprevista, para a execuo da
obra ou a prestao do servio neles descritos, na condio de o adjudicatrio ser o
mesmo operador econmico que executa a referida obra ou servios:
Quando essas obras ou esses servios complementares no possam ser
tcnica ou economicamente separados do objeto de contrato inicial sem
grande inconveniente para as entidades adjudicantes, ou
Quando essas obras ou esses servios, embora possam ser separados do
objeto do contrato inicial, sejam absolutamente necessrios sua
concluso.
Contudo, o valor total dos contratos relativos a obras/servios/fornecimentos
complementares no pode exceder 50 % do montante do contrato inicial.
92

Todas estas condies cumulativas (ou seja, i) imprevistas, ii) no separveis


ou se separveis absolutamente necessrias e iii) no superior a 50 % do valor
do contrato inicial) devem ser cumpridas, a fim de justificar a adjudicao por
ajuste direto de obras ou servios complementares. As excees previstas pela
Diretiva 2004/18/CE devem ser interpretadas de maneira estrita.

b) Relativamente a obras ou servios novos que consistam na repetio de obras ou


servios similares confiados ao operador econmico adjudicatrio de um contrato
inicial celebrado pelas mesmas entidades adjudicantes, desde que essas obras ou
esses servios estejam em conformidade com um projeto de base e que esse
projeto tenha sido objeto de um contrato inicial adjudicado por concurso pblico ou
limitado. A possibilidade de recurso a este procedimento deve ser indicada aquando
da abertura do concurso para o primeiro projeto, devendo o custo total previsto das
obras ou dos servios subsequentes ser tomado em considerao pelas entidades
adjudicantes para efeitos de clculo do valor estimado do contrato. O recurso a
este procedimento s ser possvel no trinio subsequente celebrao do contrato
inicial.

Qualquer entidade adjudicante que pretenda utilizar o artigo 31. deve assegurar-se de
que as circunstncias especficas coincidem com as enunciadas na diretiva.

P.2. possvel prever eventuais alteraes aos documentos do concurso?


R.2. A entidade adjudicante pode prever expressamente nos documentos de concurso a
possibilidade de introduzir eventuais alteraes s condies do contrato inicial. A clusula
que prev essa possibilidade deve ser estabelecida de forma clara, precisa e inequvoca,
indicando o mbito e a natureza de possveis alteraes e as condies em que a clusula
pode ser utilizada. Clusulas que sejam vagas, imprecisas ou permitam que as entidades
adjudicantes introduzam alteraes no futuro no sero vlidas.

P. 3. Quando que um contrato pode ser alterado sem alteraes substanciais e


como faz-lo na prtica?
R.3. Em princpio, um contrato pblico no pode ser alterado, exceto se for autorizado pela
Diretiva 2004/18/CE ou pela jurisprudncia pertinente.

Exceto nas situaes supracitadas (ou seja, obras ou servios complementares e clusula
de reviso adequada), a Diretiva 2004/18/CE e a jurisprudncia assente probem alteraes
substanciais aos contratos sem abertura de um novo concurso. A possibilidade de
introduzir alteraes aps a assinatura do contrato est limitada da mesma forma que no
perodo do anncio de concurso at adjudicao do contrato. As alteraes feitas aps a
assinatura do contrato podem ser consideradas como tentativas de contornar a Diretiva
2004/18/CE. Devem ser tidas em conta as orientaes seguintes:
Os princpios da igualdade de tratamento e de transparncia so vlidos em todo o
perodo do contrato (do incio ao termo);
A entidade adjudicante est vinculada pelas disposies contidas nos documentos
do concurso;
Alteraes substanciais relacionadas com o contrato exigem um novo concurso;
A entidade adjudicante pode introduzir alteraes aps a assinatura do contrato,
mas apenas depois de obter conselho sobre os efeitos jurdicos.
93

A questo fundamental , o que constitui uma alterao substancial?

P.4. Quais so os trs critrios para alterao substancial?


R.4. Uma alterao do contrato substancial se a resposta for sim num ou mais dos
seguintes critrios:
A alterao poder ter influncia sobre a escolha do concorrente a quem a entidade
adjudicante adjudicou o contrato inicial. Se, durante o perodo do contrato, forem
efetuadas alteraes que teriam incentivado outros concorrentes a participar, ou
tivesse sido possvel a entidade adjudicante ter aceitado outra proposta, as
alteraes devem ser consideradas substanciais, pelo que no so permitidas;
A alterao amplia significativamente o contrato quantitativa e qualitativamente
para incluir elementos que no estavam inicialmente previstos no momento da
apresentao da proposta;
As alteraes tm incidncia no equilbrio econmico a favor da parte privada, de
uma forma que no foi especificada nas condies iniciais.

Em qualquer das circunstncias acima referidas, as alteraes so substanciais e


proibidas. Existe agora um acervo significativo de jurisprudncia sobre esta matria, do
qual a entidade adjudicante deve estar ciente e, em caso de dvida, deve procurar
aconselhamento.

A jurisprudncia acima referida baseia-se nos princpios da igualdade de tratamento, no


discriminao e transparncia. A Diretiva 2014/24/UE codifica as regras acerca das
alteraes, incluindo o conceito de alterao substancial.

P.5. O que so circunstncias imprevistas?


R.5. Circunstncias imprevistas so circunstncias que uma entidade adjudicante diligente
no podia ter previsto racionalmente no incio e que no so imputveis a aes da
entidade adjudicante, tais como um mau planeamento (consultar os processos T-540/10 e
T-235/11, Espanha/Comisso). Este critrio deve ser aplicado de maneira estrita. As
circunstncias imprevistas devero ser avaliadas caso a caso, mas podem incluir (no
exaustivamente) o seguinte:
nova legislao/regulamentao (consoante o caso)
greve

P.6. Quando que se aplica o critrio de 50 %?


R.6. O artigo 31. da Diretiva 2004/18/CE refere uma situao especfica na utilizao do
procedimento por negociao sem publicao de anncio de concurso, ou seja, de
negociao por ajuste direto. O limite mximo de 50 % do montante inicial do contrato
est includo na diretiva como uma advertncia. A entidade adjudicante apenas pode
invocar a opo de 50 % em caso de ocorrncia de circunstncias imprevistas, estando
estas bem documentadas, e se for dada uma justificao do motivo pelo qual no
possvel um novo concurso pblico. dever da entidade adjudicante provar as
circunstncias imprevistas e que estas no podem ser imputveis a aes da entidade
adjudicante.
94

P.7. As opes de aditamentos ao mbito do contrato sero a melhor forma de


lidar com esta situao?
R.7. Uma maneira de evitar elementos adicionais num contrato prev-las desde o incio
como obras/servios/fornecimentos complementares facultativos. A diretiva permite que as
opes faam parte do contrato, no entanto estas devem ser claramente especificadas,
calculadas, apreadas e avaliadas como parte do contrato inicialmente proposto. Uma
opo um direito da entidade adjudicante de adquirir outros produtos, obras ou servios,
mas pode ser tambm um direito de adquirir outras ou mais obra/servios/fornecimentos e
um direito de alargar o contrato atual. A opo deve ser claramente descrita nos
documentos do concurso. A opo deve ser apreada pelos concorrentes e calculada no
volume total durante o processo de adjudicao. Se uma alterao no for contemplada
por uma opo, as alteraes s so possveis se no forem substanciais. A entidade
adjudicante deve tambm, neste caso, referir-se ao artigo 31. da Diretiva 2004/18/CE e
verificar a sua aplicabilidade. A diretiva, por conseguinte, permite alteraes apenas se
estiverem contempladas por uma opo que permita a alterao e a opo esteja
apreada em conformidade. Ser necessrio o lanamento de um novo concurso quando a
variao do contrato inicial for classificada como substancial. A prtica recomendada a
de utilizar opes para garantir os contratos complementares. As opes devem ser
includas no valor total do contrato.

P.8. Como devem ser aprovadas e documentadas as alteraes?


R.8. Os procedimentos internos da entidade adjudicante e os prprios contratos devem
estabelecer a metodologia para aprovar e documentar as alteraes. Os contratos devem
incluir uma disposio para as alteraes (variaes) e essas clusulas devem explicar de
que forma ir funcionar o sistema de alterao. Normalmente, podem ser
propostas/aprovadas pela pessoa nomeada para gerir o contrato. Num contrato de
construo, seria o arquiteto ou o engenheiro a ordenar uma variao num formulrio-tipo,
para ser avaliada pelo medidor-oramentista. O contrato deve incluir uma disposio para
que o contratante tenha a capacidade de contestar o valor da variao. Mecanismos de
controlo semelhantes devem estar em vigor para contratos de servios. boa prtica que
todas as alteraes com implicaes no custo adicional superiores a determinados limiares
requeiram a aprovao ao nvel dos rgos de gesto, na entidade adjudicante.
95

CAIXA DE FERRAMENTA - DOCUMENTO 9 - LISTA DE VERIFICAO DA


CONFORMIDADE

Descrio:
Segue-se uma lista de verificao final dos elementos-chave que, frequentemente, so
controlados ex post a fim de verificar se a celebrao de contratos pblicos cumpriu as
obrigaes mnimas.
Lista de verificao
Fase de planeamento
1) O contrato deveria ter sido publicitado no JOUE, mas no foi?
2) O contrato foi dividido artificialmente, a fim de contornar a necessidade de publicar o
anncio de concurso no JOUE?
3) O valor do contrato foi subestimado em relao ao preo de contrato real,
intencionalmente ou no, nomeadamente quando o preo oramentado est
ligeiramente abaixo do limiar da diretiva, mas o preo contratual real superior ao
limiar?
4) Se um contrato tiver sido adjudicado por ajuste direto pela entidade adjudicante, sem
publicidade, por exemplo um contrato de servio contemplado no anexo II B da
Diretiva 2004/18/CE (lista de servios no obrigatrios para os quais no obrigatria
a abertura de concurso) verificou-se se h interesse transfronteirio, ou seja, se o
concurso suscetvel de ter interesse para os operadores econmicos de outros
Estados-Membros?
5) Relativamente a adjudicaes de contratos abaixo do limiar, existem elementos para
demonstrar a existncia de uma violao da legislao nacional relativa celebrao
de contratos?
6) Se o contrato tiver sido adjudicado pelo procedimento por negociao sem anncio de
concurso, pode um dos processos autorizados (artigo 31. da Diretiva 2004/18/CE)
justificar-se?
7) Caso o contrato tenha sido adjudicado por procedimento por negociao com
publicao de anncio de concurso ou tenha sido utilizado o procedimento de dilogo
concorrencial, estavam preenchidas as condies pertinentes (artigo 30. da Diretiva
2004/18/CE) para a utilizao destes procedimentos?
8) Recorreu-se s disposies excees ou imperioso para evitar a publicidade,
restringir a concorrncia e/ou acelerar os procedimentos, sem que esta que haja uma
justificao baseada em fatores imprevisveis e fora do controlo da entidade
adjudicante?
9) Caso tenha sido seguido o procedimento de dilogo concorrencial, h uma justificao
vlida (artigo 29. da Diretiva 2004/18/CE) para a complexidade em razo da
montagem tcnica ou jurdica e/ou financeira do projeto?
10) Existia alguma comisso de avaliao constituda num ponto adequado no processo e,
em tal caso, esta comisso ou rgo de gesto da entidade adjudicante deu
autorizao para as etapas-chave da celebrao do contrato?
96

11) A constituio da comisso de avaliao adequada para o objeto do contrato? Todos


os seus membros assinaram uma declarao de conflito de interesses?
12) O formato do contrato reflete as consultas do mercado e dos intervenientes e as
prioridades empresariais da organizao? Garante uma concorrncia s?
Fase de publicidade e de apresentao de propostas
13) Os prazos mnimos especificados na Diretiva 2004/18/CE (consoante tenha sido
publicado ou no um API) foram cumpridos?
14) Todos os elementos obrigatrios (anexo VII A da Diretiva 2004/18/CE) foram includos
no anncio de concurso?
15) A utilizao de subvenes da UE no financiamento estava indicada no anncio de
concurso (note que tal no obrigatrio, mas boa prtica para os projetos apoiados
por subvenes da UE)?
16) O anncio de concurso ou os respetivos documentos de consulta indicam claramente
os critrios a utilizar para selecionar os concorrentes capazes de levar o contrato a
bom porto e avaliar a melhor proposta?
17) Sempre que o contrato deva ser adjudicado proposta economicamente mais
vantajosa (PEMV), os coeficientes de ponderao para os critrios de celebrao de
contratos foram enumerados no anncio de concurso ou no respetivo documento de
consulta, ou, se tal no foi possvel, os critrios foram enumerados por ordem
decrescente de importncia?
18) Sempre que pertinente e possvel, as especificaes tcnicas tm em conta critrios
de acessibilidade para utilizadores com deficincia (artigo 23., n. 1, da Diretiva
2004/18/CE)?
19) As especificaes tcnicas asseguram o acesso em condies de igualdade a todos os
concorrentes sem criar obstculos injustificados concorrncia (artigo 23. da Diretiva
2004/18/CE), por exemplo evitam a criao de normas nacionais sem reconhecer a
possibilidade de normas equivalentes ?
20) So autorizadas variantes e esse facto foi referido no anncio de concurso?
21) So utilizados critrios da PEMV e esse facto foi referido no anncio de concurso?
22) Relativamente aos concursos limitados, pelo menos cinco empresas (trs de dilogo
concorrencial e negociado com publicidade) foram selecionadas e convidadas, por
escrito e simultaneamente, a apresentar propostas, a negociar ou a participar no
dilogo (artigo 44., n. 3, da Diretiva 2004/18/CE)?
23) Os pedidos de informao dos concorrentes foram respondidos com igualdade de
tratamento para todos os concorrentes e dentro dos limites previstos na Diretiva
2004/18/CE (no prazo de seis dias a contar do pedido e pelo menos seis dias antes de
expirar o prazo para a receo das propostas)?
24) No ato de abertura do concurso, todas as propostas foram abertas, na presena de
pelo menos dois membros da comisso de avaliao, foram registadas corretamente
e foram rejeitadas algumas, recebidas aps a data/hora de encerramento?
97

Fase de seleo
25) No caso de procedimentos de concursos limitados, por negociao com publicao de
anncio ou de dilogo concorrencial, se o nmero de participantes a convidar aps a
pr-seleo tiver de ser limitado, estavam os critrios de pr-seleo declarados no
anncio de concurso ou nos respetivos documentos de consulta? Foi indicado o
nmero mnimo e mximo de participantes pr-selecionados?
26) Os critrios de seleo utilizados para selecionar os candidatos suscetveis de
executar o contrato foram limitados aos autorizados pela diretiva, por exemplo
situao pessoal, capacidade financeira, capacidade tcnica, experincia pertinente,
conhecimentos especializados e competncia?
27) Os critrios aplicados foram apenas os previstos nas instrues aos concorrentes e no
anncio de concurso?
28) Os critrios de seleo foram aplicados de modo correto e equitativamente entre os
candidatos?
29) Se alguns candidatos foram rejeitados na fase de seleo, os motivos da recusa
foram vlidos?
Fase de adjudicao
30) A comisso de avaliao realizou um procedimento de avaliao no discriminatrio
seguindo a metodologia de celebrao descrita no anncio de concurso ou nos
respetivos documentos de consulta?
31) Os critrios de adjudicao utilizados para avaliar as propostas e os respetivos
coeficientes de ponderao foram apenas os indicados nas instrues aos
concorrentes e no anncio de concurso?
32) Sempre que foi utilizado um procedimento de concurso limitado, por negociao ou
dilogo concorrencial, algum dos critrios utilizados na fase de pr-seleo voltou a
ser utilizado na fase de avaliao?
33) Se o contrato foi adjudicado com base na PEMV, estavam os critrios de adjudicao
ligados ao objeto do contrato (por exemplo qualidade, preo, valor tcnico,
caractersticas estticas, funcionais ou ambientais, custos de execuo, relao custo-
eficcia, servio ps-venda, calendrio de entrega) e no capacidade dos
concorrentes?
34) Se propostas foram rejeitadas por serem anormalmente baixas, estavam reunidas
as condies, nomeadamente a entidade adjudicante solicitou por escrito informaes
pormenorizadas dos elementos constitutivos da proposta (artigo 55. da Diretiva
2004/18/CE), que considerou relevantes para justificar o preo anormalmente baixo
da proposta?
35) Todas as decises essenciais relativas ao contrato esto claramente documentadas e,
em especial, existe um relatrio de avaliao completo assinado por todos os
membros da comisso de avaliao?
36) O contrato foi efetivamente adjudicado ao concorrente escolhido pela comisso de
avaliao?
37) O resultado da adjudicao do contrato foi publicado no JOUE no prazo de 48 dias
aps a data de assinatura do mesmo?
98

38) Todos os concorrentes preteridos foram notificados com as informaes corretas,


dentro do prazo aplicvel e foi aplicado um prazo suspensivo antes da assinatura
do contrato?
39) Algum concorrente apresentou uma reclamao ou interps recurso para a entidade
adjudicante ou outro organismo competente e havia alguma substncia para essa
reclamao?
Fase de execuo
40) Caso obras/servios/fornecimentos complementares tenham sido adjudicados sem
concurso, estavam cumpridas todas as condies pertinentes (artigo 31., n. 4, da
Diretiva 2004/18/CE): i) circunstncias imprevistas pela entidade adjudicante; ii)
no separveis ou no caso de serem separveis, absolutamente necessrias; e
iii) de valor adicional no superior a 50 % do valor do contrato inicial?
41) Caso as obras/servios/fornecimentos complementares tenham sido adjudicados por
negociao sem publicao de anncio, o valor dos contratos de obras ou servios
complementares colocaria o valor cumulativo do original e dos contratos de obras ou
servios complementares acima do limiar aplicvel na diretiva?
42) Ocorreu alguma reduo no mbito do projeto ou foram alterados os prazos
contratuais de molde a pr em causa a deciso inicial de adjudicar o contrato ao
contratante?
99

CAIXA DE FERRAMENTA - DOCUMENTO 10 - HIPERLIGAES TEIS

O stio Web da DG GROW em matria de contratao pblica a principal fonte de


informaes em matria de celebrao de contratos pblicos da UE:
http://ec.europa.eu/growth/single-market/public-procurement/index_en.htm

Regras atuais, limiares e orientaes


http://ec.europa.eu/growth/single-market/public-procurement/

Nota explicativa - acordos-quadro:


http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/explan-notes/classic-dir-
framework_en.pdf

Formulrios-tipo a utilizar na celebrao de contratos pblicos europeus acessveis em


linha via eNotices:
http://simap.europa.eu/enotices/changeLanguage.do?language=pt

O stio Web do SIMAP contm muitos recursos teis sobre celebrao de contratos,
incluindo os modelos para publicaes e documentos essenciais:
http://simap.ted.europa.eu/

As explicaes do Vocabulrio Comum para os Contratos Pblicos (CPV) e os cdigos


podem ser encontrados aqui:
http://ec.europa.eu/growth/single-market/public-procurement/

Documentos legislativos:
http://eur-lex.europa.eu/
Diretiva 2004/18/CE:
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2004:134:0114:0240:pt:PDF
Diretiva 2014/24/UE:
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/HTML/?uri=CELEX:32014L0024&from=PT
http://uk.practicallaw.com/6-422-3174
http://gettingthedealthrough.com/books/33/public-procurement/

Hiperligaes sobre poltica regional e celebrao de contratos pblicos:


http://ec.europa.eu/regional_policy/

Regulamento (UE) n. 1303/2013


http://ec.europa.eu/regional_policy/pt/information/legislation/regulations/
http://europeanfundingnetwork.eu/policy/procurement
http://admin.interact-
eu.net/downloads/1909/Public_procurement_in_IPA_cross_border_cooperation_programme
s_with_EU_Member_States_in_shared_management.pdf

Adjudicao sustentvel de contratos e ambiente:


http://ec.europa.eu/environment/gpp/index_en.htm
http://ec.europa.eu/environment/gpp/buying_handbook_en.htm
http://ec.europa.eu/environment/eia/home.htm
http://ec.europa.eu/environment/newprg/
100

http://www.iclei-europe.org/topics/sustainable-procurement
http://www.scotland.gov.uk/Resource/Doc/116601/0053331.pdf

Inovao na celebrao de contratos:


https://www.innovation-procurement.org/
http://ec.europa.eu/digital-agenda/en/innovation-procurement

Frum de celebrao de contratos / Plataforma PPI:


https://procurement-forum.eu/

Outras orientaes em matria de celebrao de contratos pblicos questes prticas


em torno da celebrao de contratos:
A OCDE e os princpios de integridade na celebrao de contratos pblicos:
http://www.oecd.org/gov/ethics/public-procurement.htm
http://www.oecd.org/gov/ethics/48994520.pdf
http://www.eib.org/epec/resources/epec-procurement-and-cd-public.pdf
http://www.procurementportal.com/
http://www.etenders.gov.ie/generalprocguide.aspx
http://www.scotland.gov.uk/Topics/Government/Procurement
Exemplo de QPQ
http://www.wandsworth.gov.uk/downloads/file/4441/template_pqq
101

Agradecimentos
O presente documento foi produzido sob a superviso de um grupo de trabalho que
representa: as Direes-Gerais da Comisso Europeia responsveis pela gesto dos Fundos
Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) (ou seja, as Direes-Gerais da Poltica
Regional e Urbana, do Emprego, Assuntos Sociais e Incluso, da Agricultura e
Desenvolvimento Rural e dos Assuntos Martimos e Pesca); a Direo-Geral do Mercado
Interno, Indstria, Empreendedorismo e PME; e o Banco Europeu de Investimento.
COMO OBTER PUBLICAES DA UNIO EUROPEIA

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ou pelo telefone 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito em toda a UE) (*).
(*) As informaes prestadas so gratuitas, tal como a maior parte das chamadas, embora alguns operadores,
cabines telefnicas ou hotis as possam cobrar.

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ISBN 978-92-79-51752-5
doi:10.2776/303330