172. Lu Commueventae TRBuTARA de um dos elementos dos quaiso caos se compe, seria {ti Ummundo castico, embora concebive, é portanto, insuportivel. O espirito, em sua vontade de poder’, reeu- sacseaaciti-lo2” Harmonizar evitando desordem e caos: eis a sua funglo pri- mordial das normas gerais. O que nfo implica afirmar, todavia, que essa é a sua tinica fungdo, mas, apenas a precipua. Adiante tema seri desenvolvido mais acuradamente. 333 FLUSSER, vin, Lingua e realidad, cit, ps 31. Capitulo V Funcgées das Normas Gerais esua Plena Compatibilidade com a Constituicio Federal174 - Le Conmusenras Temurha 5.1. FUNCAO PRIMARIA Como foi explanado rapidamente no capitulo anterior, a for- ‘ma como este trabalho iri se desenvolver pretende absorver aquilo que de methor foi produzido por “monotémicos” e “tricotémicos” Nio que se vislumbre uma tentativa de conciliagio entre eles, mas objetiva-se um aproveitamento de seus pontos que s nos afigura- ram como mais importantes, sob a ética que aqui se oferece. Entretanto, inicia-se a apresentago da proposta com a de- monstrasio da existéncia de uma funsio que parece ser capital para a adequada andlise das normas gerais. Nessa rota, antes de qualquer outro fim que se pretenda dar & norma geral em matéria tributiria, entendemos que essa espécie nor- mativa se configura como instrumento necessirio & o-ganizacio do sistema, por pretender, em regra, Ihe dar racionalidade, coesio, uni~ formidade ¢ harmonia™, almejando, assim, evitar que se instaure a incerteza nas relagdes tributirias. Visa servir de parimetro, de cali- brador dos eventuais desvios que a Federagao possa softer". Esse é 0 fim primordial das normas gerais®*. Diz Humberto Avila: ‘As normas gerais no sto apenas instrumentos para de- Jimitar as competéncias dos entes no sistema federativo, 334 lo Fomeca Ral expca que “(hg de paonzagao,hamonizagao ¢ uniloomizagi das roma gris da tbteao she x nna ie eee Bmore de Dita Ala Sem metas Edo Demmerdice oe Dhagy ‘tevam cons ua soca ve, sta sla, nos pate pode de vista que tal objetivo passa, necestvtamont, pela ntnuges dares, Bude tat ple ate da em hon glo dency ' nacional pia fngso soci da empresa e do popcdade, pos ocak se anes objets «indus do te Derctc be Dre i. Nao hd coma mopar a inuenta de as furdamestase eee oo Federale braeoe, via de comers no Dicho Witte cere, {lal nas pormas gerals de direito tributéri, porquarto estas devern buscar a ‘meni do coc utero tne tat ibutay, com visa 3 unlade materi, & dgndade du pesca hee iriraigto dis desis vegionas, ete Cader fsck corte, cna rman ge dae, hp. AHO, Cstano, Toi doses rte eo, economia, a= ‘$40, cit,, p. 324. Si + a lnspradamentc, Vere Damani pretende demonstra a imporcncia das normas FreDeaco ARAiv0 Seaaka De MOURA 175, ‘mas também mecanismo para garantirracionalidade, do ponto de vista legislativo, eseguranca jueidic, do ponto de vista dos interesses dos contribuintes.*” E ébvio que 0 citado clima de incerteza deve ser erradica- do do ordenamento juridico, Em diversos casos, € necessério muito mais que a simples garantia da legalidade (que assegu- 4, 20 menos, a positividade do direito) para que se tenha se- guranga juridica, em funsio da liberdade que é dada a0 legistador em muitas éreas. Assim, a despeito da existéncia da regra da legalidade, é comum haver inseguranca juridica em fangao da facilidade com que os contetidos normativos podem ser alterados pelo legislador ordindrio. Em razdo disso € que, por exemplo, existe no direito tributario a regra da anteriori- dade. E & também por isso que existem as normas gerais em smatéria tributéria: além da necessidade de se observar a legali- dade, nos casos em que houver legislag20 complementar para determinado tributo, as regras ali postas devem ser obedecidas pelo ente politico competente para sua instituigao. Deacordo com Glauco Salomao Leite, a Constituicao é “um referencial para a promogdo de uma relativa unidade normativa no sistema juridico, na medida em que a interpretacao das leis em geral deve caminhar para onde ela aponta. Em sma, a Constitui~ fo se apresenta como um elemento uniformizador do ordena- gers com o segunte exemplo: “Syponhamos que 0 Senbor do Universo, na ‘tganizacao da grande nebulosaincial, nao tivese adaquado espito de lott e dscplina.€ que deisasse os domos, 0: 301, as contelagdes, pat- Cularmente 2 de Hercles, comporemse lvremente, cada quil formando 3 propria forga de interagao 2 sua vontade. Uma tal solugao sigifieaia 0 prosseguimenco do caos na nebulosa, ou trabalho que duraria mihoes de 870s para ser ulmado. Mas © Senhor do Universo, com seu genio iad, vie {que Iso sera desacroso, Fentdo oganizou Segundo poucas ‘notas gras, para comandiélo harmoniosamente © com simplicidade miximar os elgttons glam em ton do nicleo do stoma, os planetas em toma dos ss, oF sis foxmam constelagdes que gira em tino ta conselacao de Hercule, Spor Jsso order e beleza ro Univers” (DAMIAN|, Vera Maria Aaja. Nownas sgeris de diet wibutirio. Revista de Die Tabutd, S30 Palo, Revita dos Tibunais,v. 6,7. 1920, p. 32, jandun. 1982), 337 AVILA, Humber, Siena consituciona tibutio, eit, p. 265.176 Let Conesewenrae TRRLTARA mento jurfdico”™*. Analogamente, as normas gerais se prestam ‘a0 mesmo escopo, mas com relagio a0 subsistema tributario. A ctiagio, interpretacio ¢ aplicasio das normas tributirias ndo pode se das, em ultima analise, sem que se observe suas prescrigdes. Recentemente, Paulo de Barros Carvalho afirmou: Posso resumir, para dizer que o consttuinte elegewa le sjslasao complementar como o veiculo apto a pormenoti- zat, de forma cuidadosa 2s virias outorgas de competéa~ cia atribuidas as pessoas politicas, compat Jnteresses locas, regionals efederals, debaixo da discpli- na unitéria, veedadeiro corpo de tegras de ambito nacio~ nal, sempre que os elevados valores do Texto Supremo estiverem em jogo'™(destacamos). Portanto, as normas gerais existem no ordenamento para que ‘uma série de assuntos que dizem respeito a todos os entes polit cos sejam estabelecidos e prescritos de forma coesa, tendo sempre em mira a uniformidade™ na produsio e aplicagao normativa. Nessa senda, Alice Gonzalez Borges acentua: (..) slo normas gerais aquelas que, por alguma razio, convém ao interesse piblico sejam tratadas por igual, centre todas as ordens da Federagio, para que sejam devidamente instrumentalizados e viabilizados os prin- cipios constitucionais com que tém pertinencia. A bem LETTE, Glauc Salomao. Samu vincuane e jrstiezo consucional bras Tera 2007221 p, Dasaraga (etado ert Die) - Por Universe ‘be Catdlica de S80 Pala PUCSP), S30 Paulo, 2007. p. 75 CARVALHO, Pale de Baox arkting de Incevo e ses aspects ributé- Sa eevee de Deno Tibco Pal, Malho,n 96, p39, 2007 “rao eral cooeratvo va necendade de unformizagao de cos imseses um porto basco da colaboracae. Asi toda mata que exavase ‘merese creuncrto de ums uniade (ead em face da Unig, mari pal fe det ou pr ¢corm ogerem so ee o venga enolve Spoons, concetuaes que, parcularzads num am Tersticeno, engender coniion u diicaldaes no tert naco ‘tal coral mutha de noma geval” (FERRAZ JONTOR, Teco Sama, Nomar gras compettncis concorenes uma exegee do nin 24 da Cone tiuigao Fede ep 1) dda ordem harménica que deve manter coesos os entes federados, evitam-se, desse modo, atritos,colidéncias, discriminagées, de possivel e fic ocorréncia.™ Percebe-se do exposto que o ato do legislador constituinte originério, em conferir competéncia para a Unido instituir nor- ‘mas gerais, se configura como uma autorizagao para que esse cate politico realize uma “atividade coordenadors’, na feliz eonstata- 0 de Oswaldo Aranha Bandeira de Mello**. 5.1.1. A AMBIGUIDADE DA EXPRESSAO “NORMAS GERAIS” E OS SEUS POSSIVEIS DESTINATARIOS ‘Mas com que significado deve ser compreendida a expres sio “normas gerais’? Si0 gerais no sentido de multiplicidade de destinatirios, ou em fungao de seu contedido “geral”? De fato, hi ambigtidade na expressio. Parece evidente que as normas gerais podem ser encaradas de acordo com a primeira acepglo, vale dizer, pela existéncia de vatios destinatirios™, pois elas sto dirigidass pessoas politicas de dire:- to piblico intemo. Adiante seri visto que essa generalidade pode estar presente quando a norma se voltar para fados os entes politi- cos, ou apenas para uma das esferas de governo (s6 para os Estados ‘ou 86 para os Municipios) que, por serem conjuntos com mais de um elemento, ensejam a edigio de normas “gerais". 541 BORGES, Alice Gonzalez, Norma geais no esto de lcitagdese contratos tdiinistatives, ct, p. 2. 442 MELLO, Oswaldo Avanha Bandera de. Natwrezajurdica do Estado fedora Sto Paulo: Prefetura do Municipio de Sio Patio, 1948p, 78. 543 Bo que diz Sacha Calman Navarro Coho: ‘As normas gerals de direito tibutro velculadas plas leis complementares so eficazes em todo oteté- Honactonal, acompanhando o ambit de valde espacial des, e se ende- ‘Scam a0: lgsiadores das és ordens de govero da Federacio, em verdad, sei leminatirion. A norma geralaricula © sistema tribtsio de Consituicdo Sr tegslagdes fiscal das pessoas polticas fordens juridicas percai). See perme sabre como fazer notmas em sede de tribulagao” (Comentarios + Consituigdo de 1988: sistema tibaiio, ct, . 109).178 - Le Conran Tetirhsin ‘Todavia, a expressao “normas gerais” também diz respeito a generalidade da prépria matéria veiculada. O conteiido das nor- ‘mas gerais — justamente por ser no mais das vezes destinadas a virios entes ~ ndo tem como ser especifio, singular. Para ser“ge- ral”, ¢ invidvel que a norma seja substancialmente especifica, mes- mo quando destinada a miiltiplas pessoas: a generalidade dos destinatirios implica a generalidade dos conteiidos. Posteriormente, observar-se-4 que existem normas gerais voltadas somente para a Unido. Aqui, portanto, nio hé plura~ lidade de destinatirios ¢ a norma geral nao desempenha fun- io harmonizadora, mas simplesmente delimitadore, conforme se explicard em seguida. Assim, nem sempre a norma é geral pelo fato de ser en- deregada a mais de um ente politico. Mesmo sem pluralidade de destinatirios, a norma pode ser geral. Nesse caso, 0 6 por seu préprio contetido™, Note-se que, independentemente de a norma geral ser pres~ rita ou ndo a uma plutalidade de sujeitos dotados de capacidade legiferante, 0 seu contetido devert ser tal que nio diga respeito somente a uma esfera politica em particular. Isso ndo se da nas normas gerais voltadas especificamente para os impostos da Unio. Apesar de ser enderegada a Unido, sua edico gera reflexos no am- bito das outras pessoas politicas, eis que sio ditigidas a zonas de potenciais conflitos entre os entes: as normas gers fazem com que Unio no transborde o seu campo impositivo constitucional- mente outorgado ¢, desta forma, nio invada competéncia alheia. ‘Trata-se de norma geral imediatamente dirigida & Unio, ¢ media tamente a Estados ou Municipios, a depender do caso. £ uma nor- ‘ma mediatamente no-especifica ¢, portanto, mediatamente geral. 344 “Assim, em principio, do pont de visa ligico, quando o exo eonstucional atribui 3 Uniso comperéneia pata legslar sobre “nora porta linguagem ‘constitucional pode estar tratando de normas gerals pela conte, ou Ge norms universe eo 6, gerals pelo destination (-b (FERRAZ JONIOR, Tercio Sampaio, Normas geras © Competéncia concovienie: uma exeyese Jo ‘tiga 24 ds Constuigao Federal che p. 18). Freoenico ARAUIO SeassA oF Moves = 179 Vé-se, assim, que pode haver normas gerais sem multiplici- dade de destinatirios. Contudo, sem generalidade de conteido (mesmo mediata), no hi que se falar em norma geral. Por esta razdo, as normas gerais nada mais so que enurciados prescritivos de cardter geral,emitidas pela Unido e destinadas 8s or- dens parciais (ou todas conjuntamente ou apenas para uma das esfe~ ras de governo especificamente), para que estas, ao legislarem scbre 0 direito tributério™, o fram de forma unificada, no-dissonarte, Com o mesmo raciocinio, assevera Misabel Abreu Machado Derzi: Nos Estados unitirios, a expressio normas gerais ganha apenas a conotacio imprecisa de norma abrangente ou de prinefpio e diretriz,J4 nos Estados federativos, as nor ‘mas gers versam sobre materia que, originariamente,é de competéncia também de Estados-membros e Muni- ipios, padronizando a normatividade do contetido a ser. desenvolvido pela legislacio ordindria desses entes esta tais e da propria Uniao e tornando de summa relevincia a dificil tarefa de tragar-thes os lindes.*6 Assim, para que o direito tributirio seja criado de maneira Uuniforme em todas as esferas, & imperativo que sejam expedidas as normas gerais. I 0 que acontece no caso daquelas previstas pelo artigo 146, III, “b” da Constituiglo Federal, onde ha determina~ 345 Fisal ald, mais uma importante obeeragso, Po se destinatem ao legslador © 08 ageriescompeenes para inroducso de norms individuals e concteas nd dre posto (aplcadorey), as normas gers si0 0 que se comms charar de “nonas de etuura’,e no “normas Se componment’. A lego de Palo de Barros Carvalho conta esa asetva: “Os tericosgerais do deto cosumiarn scan as regres jcces em dois grandes grupos: nomas de comporarces « normas de extra. As pimeias esti dctarertevoladas pasa Condota dds pessoas, nas elagdes de imersubjeividade 2 de esitura Gu de organ, ‘20 dirigemsoigualmente para as condutasimerpessoas, tendo por set, porém, 0s compertamenos relacionados prod de novasunidacs Jobo, |iicas, mio pelo qual dspoam sobre Cros, procedineniose exer de ‘que modo as scgras ever se clad, rarsormovim ou epules do tre CARVALHO, Paulo de Baros, Curso de cetohnbutro Ck, p. 145-145) 346 _DERZ1, Misabel Abreu Machado. Note. I: BALEEIRO, liom. nacbes cons: ticionas ao pack tibua. 7. Rio de Jani: Frere, 2008p 107.108,180- La Conroe Turan do para que tais regras tratem de obrigazdo, langamento, crédito, presrigao e decadéncia tributdrios. Sao matérias da parte geral do dircito tributirio e que precisam™” ser veiculadas de forma a no sgerar disparidades dentro do sistema. Repita-se: essas normas ge~ sais se voltam para todas as esféras de governo, Para Eurico Marcos Diniz de Santi: ‘As normas gerais de dircito tributirio sio sobrenormas ‘que, dirigidas a Unido, Estadss, Munieipiose Distrito Fe- deral, visam ’ realizagio das fungées certeza c seguranga do direito, estabelecendo a uriformidade do Sistema Tri- butério Nacional, em consoniincia com principios e limi tes impostos pela Constituicio Federal. Como diz Lucia Valle Figueiredo, a “norma geral, se corretamente dentro de seu campo de abrangéncia, a0 contririo do que se pode dizer em matéria de invasio de competéncias fede- rativas, é sobretudo fator de seguranga c certeza juridicas, portanto, tendem a igualdade e certeza da aplicagio uni- forme de dads principios”.%* (destacamos). ‘Mas existem normas gerais que nao tém como destinatirios todas as ordens parciais - Unio, Estados, Distrito Federal e Munici~ ‘pios. Algumas delas sto “gerais” nao por essa razlo, mas pelo fato de ‘serem veiculadas com o fito de estabelecer um equilibrio na produ- ‘slo e aplicagio das normas tibutiras referentes a apenas uma das 347 elena oo RESFn. 19.1085 tel. Min Demcrt Kemaldo — 9 13:10.1998o Mins José Dela ara name trgornci sno ferro eto indi rl, tendo tanto 3 ae “a, quarto 80" Ei eB Citroen canoer ata Pc tia arab opr por tao. wei expo Toda, om ei {minis arm ge oto iad ou madcade sen rove dele “complement, € tbo feorssucionsl. Oar Goda’ do rena publi, ota em taro do capo no aio partie? ca Cone {tug Feder "nex ll adn ste nomas gis ov Eads exer 2 competencies plena pars ends a us pecan Esse & exstnca de let complementar vecladora de noms ges ¢ impescindvel 3 ‘boa cxpanizarao do sera, mas sua ausincla no pode suprimir a postldade de exericio da competéncia tibtte por pane das pesos polfics 348 SANT, Eurlco Marcos Diniz de, Decadénciae prescriczo no diet mibusrio, it, p87, Frentnico AanOy0 Seasea o€ Moura - 181 cordens parciais. Séo gerais porque devem ser observadas ou por todos ‘0s Municipios, por todos os Estados, ou simplesmente pela Unio, E 0 que ocorre quando sto editadas normas gerais sobre um determinado imposto, como o ISS. As normas gerais veiculadas na Lei Complementar n. 116/2003 nao se voltam para todas as pessoas politicas simultaneamente, mas para todos os Municipios. Essa lei ‘waz normas gerais nesse sentido. Em alguns casos ~ mais notada- ‘mente na lista anexa =, hé prescrigdes que afttam as outras entidades tributantes, pois, como se veri, tém 0 condio de evitar que conflitos de competéncia advenham entre os Municipios (efetivos destinatisi- 6s dessa norma geral), Estados, Distrito Federal ¢ Unido, O mesmo raciocinio ¢ valido para a Lei Complementar n. 87/ 96 (que regulamenta o ICMS e tem come destinatérios todos os Estados da Federacio) e para o Cédigo Tritutirio Nacional, quan- do emite normas gerais sobre IPTU ou ITR, por exemplo. Anote-se, por oportuno, que 6 Cédigo Tributério Nacio- nal (Lei n. 5.172/66) foi recepcionado™” por nosso ordena- mento juridico com o status de lei complementar™, por expressa determinasio do artigo 34, parigrafo 5° do Ato das Disposigdes Constitucionais Transitérias. E esse diploma le- 349“ ligdo da doutina que 0 Texto Consucional nove recepciona as roxas antares (prncplo da ecopeao) cuando o posal aniagoniera sents se lit aos seus asecos oman verdad, cueenoe parecer que nem poder $21 dlerete. © que imoora pra nov Corse €» alegre foe aero com pcos tana ni op ashe se camo, no passa, se chou 8 elaborcao da ese. € atl cur no ana, iso depois da eran vigor da Corto, os ces fa ena {hls 0 gualmente importantes para caracterzar &iconsiuconaliade Deno desta inka de racic afgirase clr a concssode que ae odie a que dcpline mata, no momo, esrada i i eomoneea conta Vise. quetao que agora se poe 6 a seguir terscin Voss comet complemen? repos hi de sr neta porque 9 Consugao nl tem emote muda a raters de noma arora meres que epee settuive nesie seri, Alem do mas, qualicaio como i coxplemetar epee da satis de raquo oss Incl a nso com sop sre ls rm dea en re {qe asuaccsis acaba pr compart le completa van que Goraariy 58 or ede nature poder er aerada”(BASTOS, Cele fibro, Dora 4a inconthucinaiade no campo epecico da ll corplemertay cp SP) 350 er ST) - RESP n, 625.1930, DIU, de 21.03.1995,182-- Le Covruoventae Tesurisi, gal € veiculador de grande parte das normas gerais de direito tibutétio em vigor atualmente. Em sintese: a0 imporem um padrio normativo, as normas gems fizem com que a criacdo ¢ aplicagio do dircito tributario seja feita de forma isonoma em todas as esferas, funcionando, inclusive, como uma garantia “do pagador de tributos, que na Federacio pode livremente viajar ou alterar seu domicilio, a luz dos mesmos prineipios gerais que regem o sistema”, 5.2. BREVE NOTICIA SOBRE A FUNCAO SECUNDARIA DAS NORMAS GERAIS EM MATERIA TRIBUTARIA (Com efeito, diante da andlise que ora se fz, ndo parece oporti= no falar que as normas geraisserdo expedidas para dispor sobre con- fitos de competéncia ou para regular as limitages constitucionais 20 poder de tributa, Néo. As normas gerais servem, antes de tudo, para dar racionalidade e equilforio ao sistema normativo-tributivio, pres- tigiando valores como seguranga*e certeza do direito'®, E. nada 351. BASTOS Caio ibeto: MARTINS, hes Cana da Sha, Camentios Cone tigto do Oech C1 IS 352 Alisa noc de egran ju se congur eomo um elerenes npn Stel pars aden conan do poo dc oar as eee 1 Si de galas trem oo ue Se Dou We Easy {oro 9 dre io posata fer spo a pure aes dee ene ak es einen trronse recess lacs ah ocd ede Hoot See phos ncn oan cas el sc ons reo, que em 3 ew aad erase comes worn tai eto, viado lomo estos sale cy Segoe ear, seri qe de contigo de pascal deen Imre.) una Ve potvade il tmae sown, eae ot rite engin 8 canara «5 caabldade de sus lee" ALERO Dk Ie Maco ers hese man. ia a te Diet) «oa Urveridae Caca eS Pale POCERE Paulo, 1992, p. 30-31). No me as seria, 2007219. DisearSo Metada em Dieta) Fondils Oorek Stade Catia de $30 Palo PUCSP) Sh Pas OOP pc 253 Ceneza do ditto que & jamere rma ds facets Sa segura ura, © tem aver com anda de prevablidade-O tema seu coneicleaie et sora geri de dro iataro a longo do wabubo.c epeaiosne na ‘timo cape Freoemico Atairo Seasea be MOURA «183 mais adequado que isso se dé através da lei complementar que, como {se asseverou, tem aptido para veicularlegislago nacional voltada & determinagio de diretrizes para todas as pessoas politics. AA disposigo sobre conflitos de competéncia ¢ regulamenta- 40 das limitasdes constitucionais ao poder de tributar, como ve- remos nos capitulos subseqiientes, sto fungaes secundérias de algumas normas gerais. Frise-se: nem fadas as normas gerait tém fuga secundéria, como, por exemplo, as previstas no artigo 146, IIL, *b” da Constituicado (obrigasio, lancamento, crédito, prescri- sao € decadéncia tributdrios) e que sao as que se destinam simul- taneamente a todos os entes federados. Esse parece ser o ponto crucial para o correto tratamento da ‘matéria. Cré-se que, partindo dessa premissa, & possivel a cons ‘rugdo de uma exegese alternativa 20 disposto no artigo 146 da Constituigao Federal. 5.3. RETORNANDO A FUNCAO PRIMARIA DA NORMA GERAL? “HARMONIZACAO" E “DELIMITAGAO” COMO SUAS FACETAS PossiVEls Quando normas gerais sio emitidas para Estados e Muni- cfpios, sua fungao principal sera a de Aarmonizar™a atividade legislativa desses entes, tanto se se tratar de normas gerais refe- rentes & parte geral do direito tributirio (oportunidade na qual 4 Unio também é destinatéria) quanto se forem dirigidas a um imposto especifico. La, a norma geral ter somente fungio pi ‘maria, de simples unificagao. J4, nessa iltima hipétese, a padro- nizaglo referente a um imposto implica em delimitagio de um 354 Ao falar sobre as fanoes das normas gers, referindo-se ao ato 146 da Consituieao Federal, Daniel Monteiro Peixoto reconheceu que “hs também lum papel harmonizidor prevsto nas stuacées expresamente descritas em Seu inciso I" (Responsabilidade dos sécios © administadores em motera tibutiria, ct, po 18184 - Le: Cowpuswnrae Teri, dos critérios da regra-matriz de incidéncia, fazendo com que conflitos de competéncia sejam evitados (fungio secundaria), pois a delimitagio limita a atuasio impositiva, Assim, no que se refere aos Estados ¢ Municipios, a norma geral pode: a) ter fungio meramente barmonizadora, sem evitar conflitos de competéncia; ¢ b) ter fungiio harmonizadora ¢, 10 mesmo tempo, delimitadora do espase de atuagao tributdria do ente politico, evitando invasio em competBncia alheia’®, Nesse tltimo caso, ambas so elementos de uma mesma funséo (a primétia), pois a harmonizaio diz respeito & delimitagio de um dos eritéri- os da regra-matriz (harmoniza-se esse critério). E quando isso ‘corte, esti presente a fungio secuncéria da norma geral, pois hé prevengio de conflitos de competéncia, No que tange as normas gerais voltadas especificamente para a Unido (que ¢ um dos casos do art. 146, III, “a” da CF), inexiste qualquer harmonizag3o a se implementar, restringin~ dose sua atuagio aquilo que denominamos fungio delimitado~ ra. Das normas gerais ditigidas a Unido, a harmonizagao opera apenas nas hipoteses referentes & parte geral do direito tributd~ rio, em que aquele ente é destinatario juntamente com Estados, ¢ Municipios, ou seja, em casos como os do artigo 146, Ill, “b” da Constituigao Federal. Voltaremos & questio no item 7.2.5.1. De qualquer maneira, diante da previsto de competéncia concorrente em matéria tributéria, opera-se uma “centralizacao normativa, ainda que no ambito restr'to das normas gerais’, como ressalta Fernanda Dias Menezes de Almeida**, 0 que leva a uma inevitavel uniformizacao no tratamento de certas matérias, Em seguida, obtempera Diogo de Figueiredo M. Neto que “essa Uma nota importante: em qualquer dos css tharmonizagso pura e simples ox Iharmonizagao com delimtagze do campo de ado tba, a norma geral Ssorprecalegars consi uma important caactarstics, que & a de tunconar como limite 4 atuagao das orders paris, Nessa drei, vet: GAMA, Tacs Lacerda, Contibuieao de intervencao ne dominio econdmico, ci, ps 192 ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de, epartiso de competéncas na Con tuo brasileira de 1988, ci, p. 146. Freoenco ARiio Seat of MoUs = 185, atividade homogeneizadora se justifica 4 medida que a excessiva diversificacao normativa prejudique o conjunto do pais, dai ter sido adotada em intimeros Estados federativos””. Adiante, 0 autor expe seu entendimento acerca do conceito de normas gerais, que deve ser acatado em parte, com as devidas adaptagdes € cautelas, principalmente quando fala em “declaragoes pzinci- piologicas” © por nfo contemplar a possibilidade das normas gerais voltadas especificamente para a Unido: Normas geris sto declaragdes principiolégicas que cabe Unio editar, no uso de sua competéncia concorrente limitada, restrita ao estabelecimento de diretrizes nacio~ nals sobre certos assuntos, que deverio ser respeitadas pelos Estados-membros na feitura de suas legislag5es, através de normas especificas e particularizantes que as detalhario, de modo que possam ser aplicadas, deta e imediatamente, as relagdese situagies concretas a que se destinam, em seus respectivos imbitos politicos." E complementa Alice Gonzalez, Borges: Em suma,anorma geral deve conter-se no minimo indis~ Pensdve! ao cumprimento dos preceitos constitucionais, ‘ou garantia desse cumprimento, deixando o necessério ‘espago para que, por sua vez, surjam normas Jocais que diretamente apliquem seus comandos, scm desrespeité- 4os (..) Sio normas geras diretrizes para legislar,coman- dos ditigidos para o legistador local, para que este as te- ‘nha como orientagdo, no exercicio de sua competéncia Jnafastivel. Normas que detalhem, minudenciem, todos (0 aspectos de uma questo, nada deixando a imagina- io dolegislador local para que crie direito, tendendo as suas peculiaridades, as exigéncias diversificada pelos 357 MOREIRA NETO, Diogo de Figueredo, Competéncia concorene imiada: © problema da conceitia;20 das normae eras cl. p. 158. 358 Ibidem, p. 159TUG ~ LEI COMPLEMENTAR ThaBRTARIA smiltipls interesses pablicos a atender, no uso de sia ‘competéncia constitucional, seguramente dodo normas sgerais.” (destaques no original). De toda sorte, scja harmonizando, seja delimitando™, em ‘quaisquer dessas hipéteses, a norma geral desempenhari a funcio apontada por Souto Maior Borges, que é a de regular a legalida- de, mas nao “sobre a legalidade tributdria oda, porque a norma sgeral deve conviver com as normas tributirias editadas pelas pes- soas constitucionais”™+, ‘Ousa-se discordar do mestre em um tinico detalhe, justamente quando assevera que essa aptido de regular a legalidade seja a zni- «a fangio da norma geral?®, De fato, a harmonizacao e a delimita- sfo podem ser reduzidas a essa funsdo, pois ambas funcionam efetivamente como limite & legalidade. Ou seja, a fungao priméria da norma geral pode ser tida ~ genericamente ~ como sendo a de dispor sobre a legalidade; mas isso se operaria nas formas ja anun- ciadas: harmonizagio em alguns casos, ¢ delimitagao em outros. Todavia, conforme jé se anunciou e de acordo com a exposi- do que se empreenderé adiante com mais vagar, a norma geral no se reduz. necessariamente 4 fungio primaria, sendo dotada, em alguns casos, de fungdes secundatias, motivo pelo qual enten~ demos nao proceder a afirmagio de que a tinica fungio da norma geral é dispor sobre a legalidade. 359, BORGES, Alice Gonzalez, Norma gers no estatuto de litazoeso contatos adinisrativos, ct, p. 4. 360 0 fao € que, apesar de haverempreendido definicto pela negtva, Carvalho Prt nso dehava de ter raza: 3) no so rormas eri a gue obetvers especialmente uma ou aiguras dire virasperoascongéners de co pabt, «©, participates de determindas relagdes juries, b) nto so norms get as ‘que vise, paricularizadamente, deterinada stages ow insitiosjricos, ‘om exusio de ouves, da meura condo ou expéie © ni so normas geal 35 que se afasem den aspect undaetals ou basicos, descends pormenoes ‘ou detahes.” (CARVALHO PINTO, Carl Alber Alves de. Nowmas geal de desi france. Sao Paulo: Prfetura do Municipio de Soo Ploy 1949. p. 2, 361 BORGES, lost Souto Maiox. Norma geras de dieko tibutro,Inovagdes do seu regime na Constiuicdo de 1988, ch, p. 70. 362 Ibidem, mesa pagina, Freoemico ARALIG Sea ce MOURA «187 5.4. DA ADEQUACAO DA PROPOSTA HERMENEUTICA APRESENTADA DIANTE DOS PRINCIPIOS FEDERATIVO E DA AUTONOMIA DOS ENTES Estabeleceram-se os contetidos funcionais ~ primério secundério ~das normas gerais em matéria tributéria. Confor- me aludido, essa proposta guarda consondncia com princfpios importantes dentzo do dircito brasileiro, como seguranga juri- dica ¢ isonomia. Prestigia, de um lado, a fungdo-certeza, além de uma outra faceta da fungao-igualdade, pois gera tratamen- to isonémico entre os contribuintes, por mais que conceda a Unio poderes nao conferidos aos outros entes. E possivel que essa posicao gere as mesmas criticas que fo- ram enderegadas aos tricotOmicos, especialmente no que diz res- peito a aftonta dos principios federativo ¢ da autonomia dos Estados e Municipio Acredita-se, contudo, que a proposta esté a salvo daquelas ‘objegdes, pois determina a fncdo das normas gerais, nfo deixando ‘margem para que se pretenda quilfici-la como agressiva aos prin- cipios da Federaglo e da autonomia dos entes estaduais muni Pais. E com isso nao se esté dizendo que os dicotdmicos nao tém razio em suas ponderagies relaivas & perspectiva tricotémica que, afinal, nfo esclarece devidamente o conteiido das normas gerais, Ors, se cabe as normas geras a funio de prescrever enunciados slobais, que deve ser obediecidos pelas ordens parciais,afim de que © dliseito tributivio seja produzido de maneira uniforme em todo territrio nacional, nfo se vistumbra qualquer possbilidade de argdi- ‘io de inconstitucionalidade por afronta aos principios citados acima (mesmo no servindo as normas gerais, necsiariamente, para ditimix conflitos de competéncia ou dispor sobre as limitacoes constiticio- nais a0 poder de tributar, como pretence a teoria dicottmica)®, 363, Ede se notar que mesmo nio admtinds que 36 norms gerals ever necessa Fiamente ser edtadas pare dispor sobre conflios de Compestncls, ou para188 La Cownenetae TauTia, O que ocorre no € uma exclusio da competéncia impositiva clas pessoas politicas, Suas autonomias continuam plenas e 0 pacto federativo intacto™, uma vez que as competéncias permanecem inalteradas. Inalteradas, porém limitadas, repita-se, por enunciado normativo de cunho nacional. A mera limitacio do exercicio das competéncias no configura nenhuma das inconstitucionalidades aventadas, desde que no haja supressao delas. A norma geral vai servir, assim, como uma baliza dentro da qual a competéncia tribu- tia das pessoas politicas pode ser exercids, nto sendo por outra radio que Raul Machado Horta jé disse que “a lei de normas gerais deve ser uma lei de quadro, uma moldura legislativa™™*, Entre os ardorosos defensores da teoria dicotémica, é cor- iqueiro 0 caso da lista de servigos (hoje anexa a LC n. 116/ 2003) ser utilizada como exemplo de evidente afronta a Fede- raglo ¢ 4 autonomia dos Municipios, porque a Unido poderia, em tese, editar uma lista com pouquissimos servigos tributaveis, ‘oumesmo nenhum. Alegam que essa possibilidade faz da com. peténcia da Unio para emitir normas gerais malversadora de tais principios. Antes de qualquer coisa, deve-se atentar para 0 detathe de que o exemplo utilizado é extremo. Efetivamente, se isso ocorresse, 0 Judiciério poderia ser acionado para corrigit 0 vicio (mandado de injungio ou declaragao de inconstitucionali- dade, por exemplo). Nao se trata de uma afronta pelo simples ‘epulara& limitagdesconsitvcionals 20 pacer de vita ik io fax com 4802 concao qe esas, em aro ds expe ne poe ue els crercem em nos stems 364 “Aine dence or ibutrsay,embrand Gerald Aaa, pars uma fale dade de exalt nonmesgeas pla Unio #excepconal e bleads poke Bini do stems, nde podendo resting ¢ principio demecraicn ae federal, oy o da aioomia uncial, cue a edopendncs Se dee Ressingndoes 0 exaco, a nog ver sem regalo no diets coreinee, ‘a postva bras, erendeo clad aur ue as tottss pee an seas de aro nt sundaes flonan one howe Reo caan floais inuscetives de preenchmeno por qaqa ds orders panto ladanent [ALMEIDA Fernanda Dias Menezes de, A apapa a ee lent Corti brace 7988 chs ps aetna 365, HORTA, Raul Machado, Ftudos ce ret constluciona. Belo Horizonte: ely 1995 p05 Frevenico ARaCya Staaea De Mousa - 189) fato de haver a dita competéncia. A afronta pode surgir em ra~ io da mancira como essa competéncia é exerida, Acontece que 0 ataque 4 diversos principios e regras pode advir do exercicio de qualquer competéncia, desde que manipulada fora dos limites constitecionais ou legais. Da mesma forma que a Unio pode singe os decantados principios, qualquer outra pessoa politica © pode fazer, com relagao a outros parametros normativos Trata-se de excesso no exercfio da competéncia constitucionalmen- te outorgada, passtvel de corregao pelo Pader Judicidrio, Por isso, a Unido deve editar normas gerais tributérias, como manda a Constituigio, Mas veja-se 0 que Misabel Abreu Ma- chado Derzi tem a dizer a respeito de quem as emite: Hi sim a subordinasao das trés ordens parciais a uma ondem juridica total, ou nacional, que corresponde i parce- Ia de poder nao parithada entre as distintas esferas esta- tai, eda qual sio expressio mais evidente as normas cons~ titucionais as normas geras de Direito'Tributiio.™” Com o respeito devido a estudiosa do tema, entendemos que nde € propriamente a “ordem juridica total” que presczeve as normas gerais, como dito na citago supra, porque, como jé coneluimos anteriormente, 6 a “mesma” Unido que emite nor- mas fecerais ¢ nacionais. Nao é o “Estado federal” brasileiro que edita normas gerais. E a Unido. Porque a Constituigao assim 0 determina. De fato, quando se fala em “Unio”, quer- 6 Por exemple: qualquer ent, no exercicio de sua competéncia, pode vir pe npn err etna ae va cic, No ori han ai wo teri de ma Cingatncldee sndepin. Orono casos Ein corps sds bxtnsbocael doe se aaiew Ws Beso Ser exerci deforma ama Caso utvaase os lites potas pe propio Siteto, hi de haver a devida coreg pela atordades compttetes para tanto, € &eatamerte 0 que sed na compatncl da Unio par nip de ronmas geri em mate aria, len sno alt qualquer pane. Seu exericio toca & eu pode vir ar, 4367 DERZ|, Misabel Abreu Machado, Notas, in BALEEIRO, Alomar, Linares ‘onaitucionats 20 poder de nba, cp. 109.190-- Le: Coveuenrag Teri se mencionar personalidade juridica nica, mas que, por atri- buisdo do constituinte originéio, deve produzir regras fede- rais e nacionais. E, como é sabido, essas tltimas tém aptidio para determinar o contetido daquelas. Em sintese: inexiste Produto legislative do Estado federal (“ordem total”) a ser apli- cado internamente que, em regra, somente se manifestard como pessoa politica de direito pablico externa, representando 0 Brasil em suas relagdes internacionais**, Fica cada ver mais nitida a inexisténcia de intromisso inde- vida da Unio nas esferas estaduais ¢ municipais ao editar normas serais de direito tributitio, pois seu objetivo ¢ justamente fazer com que todas as pessoas politicas legislem e apliquem o direito ‘wibutério de forma similar", fungdo essa que advém da prépria repartigio de competéncias constitucionais. E, como diz André Ramos Tavares, “somente por meio da manifestacio originéria do poder constituinte € que pode haver divisio de tarefas e competén- cias dentro de um Estado federal". Quis a Constituisio Federal brasilcira, em sua manifestasio origindria, que a Uniio tivesse a autoridade para instituir normas gerais”", E assim é. 360 “Unio ¢ pessoa diversa do Estado federal, Aqela & pesioa jridica de det Piblio intro, enquont este € pessoa juidca de Direto ikemacional © Fstado federal € também pesioajurdica de Diets inten, poten consul, Bela Unio, Estadosmembros,Dstio Federale municipios" TAVARES, Anco Ramos, Curso de dita consitaciona, cy p. 798). 368 Ver: DAMIAN, Vera Mata Ara, Normas gras de eto tibutco ci, , 3. 370 TAVARES, André Ramos, Curso de dito constucional, ch p. 798, 371 "Desde este punto do vist, una autorided nonnativa Serd Competent para diciar una norms exendo el acto de dicta Is noma en cussion etl autor ao por otra arma dentro de un sistema (1. Ln idencacion de auton ‘des judicas, pues, no puede levarse a cabo sino recuriendo 4 nasnes /utdicas:autoridedes normativas de derecho son los indvducs nombres ‘or un precedmiento prevsto en el progr sistema jurdice Can poder aara ‘cuter aclos armativos, esto es, actos de promulgacin y dernogacion de ‘norma (x) ls mormas de competencia tienen ar unciin abut pode una autorided para ejecutar determinades actos de derecho sobre clei ‘materis yd contormidad con cites procedimienios” (MENDONCA, Donel as claves del derecho, et, p. 127-128 e 134), €€ preclsamente lito qe so Bassa no caso em anise. Tata-co de urna compeiéccle cata cheese, do sistema ju ', nfo podendo haver qualquer intrpretagso ‘que pretonda véla afaatada, Frepeico ARAio Sexsea oF MOURA = 191 Vejam-se as pertinentes observagées de Sacha Calmon Navarro Coélho: Grande, repetimos, €forgae 0 comando das normas ge- nas de Direito Tributirio emitidas pela Unido como fator de ordenagio do sistema tributitio(..). Denorteasul, sea o tributo federal, estadual ou municipal, fato gerador, a ‘obrigagto tributiia, seus elementos, as téenicas de langa- mento, a prescrisio, a decadéncia, a anistia, as isengées, et. cobedecem a uma mesma dsciplina nocmativa, em temos conceituis, evitando 0 caos e a desarmonia, Sobre 05 prolegdmenos doutrinérios do federalismo postlatério da autonomia das pessous politicas prevalecew a praticidade do Dircito, condigao indeclnavel de sua aplicabilidade & vida. preeminéncia da norma geral de Dieito Tibutésio € pressuposto de possibilidade do CTN (veiculado porleicomplementar)2”* ‘Com a conclusfio de que no hi qualquer espécie de affonta 20 principio federativo ¢ autonomia’” dos Bstados ¢ Municipios se chega por meio de uma anilise exclusiva do direito positive bra- sileiro™'. Dela nfo fazem parte quaisquer ponderagdes metajuri- dicas,valorgBes ideoldgicas ou argumentos setéricos. Tata-e de afirmativa que se elabora com uma andlise estritamente dogmatica, despida, portanto, de qualquer carter zetético, pois observa ape~ nas € tlo-somente 0 posto na Constituisa0 Federal 372 CORHO, Sacha Canon Navato, Comentrios § Conse de 198: Sse toa tbr, cp. 99100. st topomia significa 0 poder de auto-organi2ag30,avtogoverno © auto-adi- 778 Aarne, cotome ponders Teel samp FOREAE TOMIOR, Teo Sampaio. Sstema tua e princi federativo, cp. 342. Sendo assim, pana erga em aie eds orm dos ces poised om {ungio de competénc' da Unio para inti normas gras de deo Ube ti, g's apse de orci, gov «admire no 0 Dingids, € dent dese context, nem mesmo a avonomi financira fia maherseda. 74 Ch OLIVERA, Maria Alessandra Bras, Leis complementareshirarquia © importancia na order jrcostitti, cp. 14D ©192 Le: Coveusnentat Trsurien ‘Trlhando exatamente essa linha, Humberto Avila é lapidar: Em primeiro lugar é preciso interpretar aregra de com Peténcia para edisao de normas geras, de acordo com 0 principio federativo. B, porém, eragerado nfo atribuir um ‘minimo de sentido ao dspositivo constitacional que pre~ vas tésfuns6es para alei complementar. Esse entendi- ‘mento tem o seguinte fundamento: as normas previstae No artigo 146 estio dispostas na mesma Constituisio que instituiuo pact federativo. O significado do pr Pio federativo surge, primeiramente, quando as outras ‘ormas que com ele mantém conexio seminticajétive- rem sido analsadas. A regras de competéncia que pre- ‘véem a edisto de normas gerais concretizam exatamente ‘principio federativo. Nao hi, pois, um princfpio federa~ tivo, deum lado, eregras de competéncia, de outro, como se fossem entidades separadas e pudessem serinterpre- tadas em momentos distintos. O que hi & um principio federativa resultante da conexdo com as regras de com- ‘etincia, ¢ regras de competéncia devidamente interpre tadas de acordo com a principio federativo. A partie des- sus consideragSes, pode-seaficmar que 0 modelo federa- tivo adotado pela Constituigio de 1988 é normativamente centralizado®™ (destacamos) E, em seguida, 0 mesmo autor elenca, como elemento deci~ sivo para esse entendimento, as reiteradas manifestagées jurispru- denciais— tanto do Supremo Tribunal Federal quanto do Superior Tribunal de Justica ~ que reconheceram a necessidade e validade das normas gerais de direito tributitio veiculadas pelo Cédigo ‘Tributério Nacional: RE n, 106.217, DJU, de 12.09.1986; RESP n. 36.311, DJU, de 25.11, 1996, RESP n. 140.172, DIU, de 15.12.1997; RESP n. 88.999, DJU, de 19.08.1996. E comple- izendo que “essas decisdes consubstanciam um fundamento 375 AVILA, Humberto, Sitema constucionl tnbutéio, ety pe 136 Fraaoenico Anata Seaaka bs MOURA = 193. suficiente para o reconhecimento das normas gerais em matéria de legislagio tributéria’™, Nio se pretende, portanto, subestimar a importincia do prin cipio federativo no direito brasileiro. Seria até mesmo uma insen- satez para quem assumiu uma postura metodolégica positivista, vez que se trata de cléusula pétrea. O que se quer dizer é que esse principio s6 pode ser interpretado de acordo com as demais re- sas que foram postas na Constituicio, como, por exemplo, a que da competéncia para veiculagao de normas gerais. Assim, tam- ‘bém essas mesmas regras dever ser aplicadas com a devida obser- vancia do prefalado principio. Exemplificando, caso a Unio pretenda: a) ditar a alfquota a ser aplicada a um especifico tribu- to; b) instituir formas de administragao ou fiscalizagao que 56 podem ser determinadas pelos préprios entes competentes; c) ¢s- tatuir prazos para recolhimento; d) criar deveres instrumentais; ou ¢) instituir 0 tributo de competéncia alheia, resta claro que houve afronta ao pacto federativo e & propria autonomia dos en- tes, motivo pelo qual esses enunciados prescritivos devem ser ex- purgados do ordenamento, pois veicularam normas especificas, sob a denominagio de normas gerais. Voltando ao cerne do debate, um cientista do direito que encampe a metodologia proposta por Hans Kelsen’” no poderia chegar i conclusio de que existe afronta aqueles principios, em sazio da simples existéncia da norma de competéncia, Reitere-se, ‘com isso, que se esti a utilizar do método po rmeio do qual 0 376 thidem p. 127. 377 “Come teoria, quer Gnica © exclsivamente conhecer 0 seu proprio cbjso. rocura responder a esa queso: 0 que e corns &o Diteliot Mas [aio The impona a quesao de saber como deva sero Diteio, 0 coma dave le sor feito. € Gnciajuridica e nto politea do Dito (.). Quando a st propia se design como ‘pura’ teoria do Ditto, iso significa que ela se progde a {atanirum conheciments apenas diigido ao Ditto e exclu dese conheci- mento tudo quanto nao petenca 20 Sev objeto, tudo guanto nlo se poss, "igorosamente, determinar como Direto.. Quer ito dizer que ela pretend liber a cenca juncica de todos 0 elementos que Ihe sto estanhos Esse & © seu principio metodalogico fundamental." (KELSEN, Hans, Teoria pure do ‘iret, dt, p. 1 - desscaren)194 Ls Cownenezae TrwurAms sujeito cognoscente deve se debrusar sobre seu objeto, 0 diteito Poxitivo, e, desconsiderando quaisquer influéncias externas, pas- Sar a emitir enunciados de cariterdescrtivo, numa atividade dog Imitica. Por esse método, o exegeta deve observar odireito positivo 6 a partir das prescrgdes nele contidas, livre de impregnages metajurdicas, descrevé-lo como conjunto de enunciados que pre- tendem interferir na conduta humana. Uma interpretagio que ‘no siga essa linha ndo obedece uo postulado metodologice da pu~ reza exigido pelo cientista que se invoca. Kelsen nada mais fer do que propor uma forma de se conhecer 0 direto: essa forma é normativa, ¢ ni politica, sociol6gica, mora” ou ideologica. De se perceber que aspectos ‘como esses $6 tém impor- fincia para o direito no que toca ao momento de predusdo de normas juriicas,e nfo quando da sua interpretacdo, razdo pela qual dize- ‘mos, com Marcelo Neves", que o direito é operacionalmente (nor ‘mativamente) fechado™, mas aberto em termos cognitivos, “Vale dizes, opera por métodos que the sio exclusivos, mas troca informa- 378 er KELSEN, Hans, Teoria pura do dt, ct, p. 67 e ss; DIMOULS, Dimi, Positvismo jridco: uma iewodugao a uma teoria bo dveto ¢ defese oo ragmtismo jurdico-poltico. S%0 Paulo: Método, 2006. p: le? ¢ n° 379A dierencagzo do Dirt na socedade modems pode se interpreta, pox onegulete, como contote do codlgondierenca Metlena’ por an ioe, ‘73 funcional para isso especilizado 9. A postvasdo do Dirtie ne se, dade modema implica 0 contole do codigodierenca Hckoficne” mers, ‘vamente pelo sistema jurco, que adguie dessa manira 0 eou Kekona ‘Operative, Nesse sentido, a posividade € conceituada como autodeernrns, Se operacional do Dito (1 Seo far de por exclasvamente dcop Aierenga‘ictoiicto’ condiz 20 fechamenlo operational, a escolha ene Veto ico ¢ candcionada pelo meio arbieme (1. Com base na disiness nt oat @ o cogitva, o fechamereo operavo do stems fain susegurado e simultaneamente compatlzado com sua aberies Cs ese ambiente (~). O fechamento normative impede a confusto ente ssions Jurca ¢ seu meio ambien, exige a cghalizacan itrna Ge iooreare Provenientes do meio ambiente” (NEVES, Marclo. A constuconalcncss simbiica Sto Paulo: Academica, 1994. p. 115-121) 380 “0 fechamem too exprime a continvidede normaiva, a suesividede dos nivel de proposicoesdebiicas do sstema. TSo-apenasexprme que dev oc, Brovim de devese © fechamnio também no importa gm Sar coco Brocesso de autoprodugao normative nada tetha 8 Ver com Ge Mie ae (Os fatos so irterealares de norma a norma, Os fates so jrgeron con ane, ‘de omnas que hes atibuem efeitos normatvos” WLANGNA, Loma te ‘esrturas legicas © 0 sistema do dlrito posi, ck. p. 244, Sr Frepenco ARAUIO Stape DE MOURA = 195, ‘s0es com outros subsistemas, emitindo atos comunicativos (normas) © 20 mesmo tempo, recebendo de outros subdominios as noticias por ele produzidas”, como bem complementa Paulo de Barros Car~ valho que, logo em seguida, arremata:"O direito processa apenas as i que lhe interessam, submetendo-as, entio, 20s critérios m icos de formaso de normas”™*, Entretanto, nao se nega que inevitavelmente a atividade in- terpretativa tem conexao com fatores ideolégicos. Afinal, como diz Maro Aurélio Greco, “s ideologia é uma valoragio de valores no sentido de definir graus de relevincia distintos dentro de um con- Junto de valores", E claro que, muitas vezes, o intérprete ou 0 aplicador do direito podem ser compelidos, no caso concreto, a «escolher entre dois valores™® colidentes, como “seguranea” e “justi- sa”. E a ideologia que guia essa escolha. Mas essas duas opgdes recisam necessariamente estar calcadas no direito positivo, fazen~ do parte da moldura a que aludiu Kelsen™, fendmeno esse que, 381. CARVALHO, Paulo de Bars. O abo do irtepretactoeconbmica do ao feador. Dir e sua sutonomla, © paradono da ierdeciinaredans {into 382 GRECO, Marco Auto, Plreameno tibia, ck, p 365 383“ deparacae com valores leva o impr neces, a ese mut de stead, mesmo pore ese ence ae Soe ee mais compleras que citar a percep da Hang ¢ Wenene ading uma lunge das idologias don sjetoscoghoscentes” (CARVALFO, aula de Baron, Caso de do ntiia chs 158, 384 tans Klien afima que os normas dor escalessypetres de ord tdica dltrinam a forma como os sor de aplicagan even sx pomon ood verusiment,tambem deteminaem seue contador, Obtompers, conte do, que ess deteminagzo no pode ser complet, see esa caro tive de dscriconaiedade Clive precigla “de tat forma ue « ror do ecalto pair tar sempre, et elagSo av ato de peogl nomen ude execogto gue o apis o carder de um quato ou mola spose he por ett" eovia pr do det, ct p. 960, Bxlcn anda a hae Vera que esa ndetcrminago do sto deepiacao pode sr inane ‘4 nloinfencional €intncional no easo do exabelecnem de ure noe ma simplesmente pl oporunidade am que sampre se opeta “ab 0 res Pos de gn ur mre cl so ede see 8 proceaso de detemine;o que consul ata. seman da sores {eslonada ou gravel das norms ures (-)A lel penal pret pata hipétese de um determinado delta, uma pena pecuniana nuit 06 one era de piso, «dena ao jus fasldade de, ro caso cnet me oecde Br uma‘ pela owe determina a mids os mesma pokes ca ‘ita determinagan, ser fkada ha propia lel um limite rine ea196 - Le Cowenentae TeuTéRe, ‘em larga medida, ¢ explicado através daquilo que Hart denominou de textura aberta® do diteito. Assim, o que ndo se tolera, na doutrina positivista, é que aideologia se substitua as oppbes de interpretagao forme- cidas pelo préprio direito positive analisado, ensejando um resultado “final que se possa considerar extrajuridice, Diz Kelsen: ‘Se por‘interretago’' se entende a fxagdo por via cognosctiva do sentido do objeto ainterpretaso resultado de wma nter- retagio juridica somente pode ser a fixagio da moldura {que representa oDiretoainterpretare,consequenterente, ‘ conhecimento da vrias possbilidades que dentro desta rmoldura exstem. Sendo assim, a interpretagio de uma lei do deve necessariamente concluzir a uma tinica solugio como sendo a correta, mas possivelmente a virias soluies que ~ na medida em que apenas sejam aferidas pela lei a aplicar~ tém igual valor, se bem que apenas uma delas se tome Direito positive no ato do srg aplicador do Direito— noatode tribunal, especialmente." Allis, nao € por outra razdo que o professor Paulo de Barros Carvalho sempre repete, em suas aulas, que “o direito nao é uma ‘questio de bom senso, mas de senso juridico". E, sendo assim, € irrelevante se se considera uma falta de bom senso que as autono- mias dos Estados e Municipios restaram limitadas™” por deter- lite mitimo" biden, p. 288) indeerminag3o seria ngonenciona tremploem coos como'a de plralifae de spncagdes de uma palavs Ge uma sequencia de alaviasem que a nonma se exprime’, 0 que [az Spilcador se deparar com vars potiidaessigiicavas 0 sind, na iNptiese de conradigao err norma bide, p. 389 « 390), “im tds exes, {aos de indeterminate on, o excaldoinron ofrecer ras ponldadesSapicagio jrdca (0 Dito saps oma, or Todos exes ipseses, uma moira dentro ca qual exitom vars posi ts oe aplcago, pelo que &contome 20 Dirt todo a0 que se manna onto deste qundro ou mola, que preenche esta moira em qualquer Sendo posse? idem, p. 390 - desacaos HART, Heer L.A, O conceito de arto, ep. 137 es KELSEN, Hans, Teri pre do ciit ci, p. 39039% ‘Aonamia “initads" dita, € muito, de atononsa “argu” ou “eta ‘Andie Ras Tavares expica, com clreza, qe silo a lads capaci de de arooparizagio © asoleghloga, Mos ponder Teno ua come outa ‘ipscidade sncontam lniagoes cnatclonas Asim na elabrarao das Fasoinco ARO Seaena oF MOURA « 197 ‘minagio da propria Constituicio originatia. O fato € que o fo- ram, sendo jutidicamente inécuo que essa prescrigio do direito constitucional positivo no coadune com determinado tipo de Federasio idealizado' por meio da utilizagio de modelos estran- geiros. Humberto Avila, detectando esse problema, demonstrou 4 inadequagio de interpretagoes que partem de modelos ideais, vicio que chamou de “idealismo”; ‘A consegiiéncia disso ¢ palpével: questdes nucleares, como aquelas atinentes ao principio federativo ou a reparticao de competéncias entre os entesfederados, sto analisadas combase em experiencia alenigenasintransponieis para ‘ocontexto normativo bralezo. E recorrente ainterpreta- 40 do ordenamento juridico com base na doutrina lea, americana outaliana, porexemplo.” Geraldo Ataliba, é sabido, foi um ardoroso defensor do principio federativo™. Sempre acreditou que todo 0 ordena- mento deveria se voltar & sua preservagio™'e que cle haveria Cartas Consitucionas esadusis ¢ neces respitar os principios ds Cons fuga Feder), sendo de esperar cera simeria com o modelo federal nas (tas estaduais. 8 elaborayao das les propia sd poderd acorrer— ademas de esta obserancla dos princfios da Consttaicto Federale de etadual ‘Gectiva = de scordo com 2 dhisio de competencies constnucionsfmente ‘elineada” (Curso de dreto consitucional, ch, p, 818 ~ desacamca. 388 “Adespeito de compleso,nostoordanameno tibutaio tem sue racionaliade, de tal sore que os destnataros, se deselarem, nao fcardo perdids, enregues 1 patca de consirugdo de eaiido desenvovidas Hivemente, cada qual em tino tnterpretagoes talhadas por seu exclusivo modo de compreensao € ‘rientadas por sua particular ideologia” (CARVALHO, Paulo de Battos. ‘Marketing de ncentvo © seus aspecios Wibutiris, cit, p38 ~destacaros 389 AVILA, Humbero, Diritos fundamentals dos contibuiries e os obstculs & ‘Ris ceivocdo. In PIRES, Adlon Rodtigues; TORRES, Heleno Tavera (Ors) Princisics de deta tiburro e fanceir, estudos er hormenagem ao pro- fessor Ricado Lobo Tones Rio de Janeiro: Renovar: 2006. p. 346. 390 rr ATALIBA, Geraldo. Principio federal: rigdez comstacional e poder judi- ‘rio. In: Estudos © pareceres de direlto tributria. Sao Paulo: Revita Gos Tribunals, 1980. v. 3, 9. 9. 391 Adar que a idea de se terem “nornas gras" era “ter ua fei para © Dirt ‘bute, como existe uma lei para o Direlio Civil, © uma lei para © Diteto Proven. Sugindo urn problema, vamos consular ets lek Fao demos 0 ‘Congewo Nacional comptncia para fazer esa lel. Uma iia bon, rit Car titamentedidatica © que resolverla milhares de conftos. Até af tudo198 - Le Coveusnenrae TauTAR de influenciar a interpretagto das demais normas. Esse enten- dimento é possivel. E até imperioso. As clusulas pétreas estio ai para confirmar o raciocinio. A Federacio deve ser protegida. Entretanto, consideragdes desse jaez nfo slo suficientes para se pretender afastar uma competéncia constitucionalmente ou- torgada, como a da Unio de emissio de normas gerais em matéria tributiria. Competéncia constitucional e originaria- ‘mente outorgada, repita-se a exaustio. Especificamente quanto a interpretag2o do principio federativo, 0 Supremo Tribunal Federal ja decidiu o seguinte: 1. A Yorma federativa de Estado’ ~ clevado a principio intangivel por todas as Consttuigées da Repiblica ~, no pode ser conceituada a partir de um modelo ideal ¢ apriorstco de Federago, mas, sim, daquele que o consti~ tuinte origindrio concretamente adotou (.) Pode-se, evidentemente, até levantar criticas® relativas & forma como foi positivada a Federagio brasileira por meio da Constituicio de 1988, em virtude de a Unido concentrar um poder patieto. O grande equivoco esti em que o legislador consitunte detivado, 20 fazer (50, exqueceu de revogat 0 artigo | da CF, 0 artigo 13, oda 0 eter lal epoca a = oleracea (6 argo 15, expansivo da ‘aulonomia dos Municipioe, especialmente em ‘matéria tributria” (ATALIBA” Geraldo eal Conflitos entre ICM, 15 IPL [Debatel. Revista de Dio Tribute Sto Paulo, Revisa dos Thbunas,¥. 3, 1. 718, p. 190, jandjun. 1979), STE - MCADI n. 2.024, rel, Min. Sepilveda Pestence, QJU, de 01.12.2000 0 federalismo brasileiro, apesar de dotado das caractristicas formals de Extado Federal, et contaminado pela profunda centralizagso de poderes «de competéncia na Uniso Federal, 0 que acaba por corwerero federal ‘mo consttucionl em federalism aparente, onde os Etados-membros quase ‘do possuem competéncialegisiatva propria (.). A Consttuigao Federal de 1988 mamteve essa caracteritica de Estado Federal). Apesar da fevistencia da distibuigto de recetas tributaiae entre a Unito Federal, o¢ Estados, ¢ 0 Disro Federal, € 0s Municipio, a verdadeira ditrbulgao da competéncialegislatva ainda no ocorteu. Asssimnas cenvalizagao €a ompeténcla egisatva nas mios da Unido, em dtrimento dos Estados © ‘dos Municipos, que sao relegados a segundo plano.” (MOREIRA JUNIOR, Gilberto de Castro. Retormulagao do federalism no Brasil. In: NOGUEIRA Ruy Barbosa (Coord). Dieto tbutrloatval. S50 Paulo: Resenha Tribute ria; nstiuto Brasileiro de Direto Tbutavio, 1995. v. 14, p. 111-172), Feapeaco ARAvO Staska De Movin - 199 consideravelmente maior que os outros entes. O que nao se com- preende é a pressuposiglo de que omodelo brasileiro é algo dife- rente do positivado constitucionalmente, interpretando-se, por exemplo, 0 artigo 146 da Constituigio Federal como agressor do principio federativo e da autonomia dos entes. De acordo com 0 que jé foi exposto, nfo existe um modelo “pronto” de Federagio. Cada um reflete a realidade posta pelo proprio dieito positive, Embora se reconhega a cxisténcia de tra- 450s comuns a toda Federacio, dentre eles, de certo, a autonomia de seus membros, 0 fato é que essa autonomia é dada por cada ordem jusfdico-positiva. Cada Constituicao acaba delineando 0 modelo federativo adotado. Reconfortante &0fato de posicio simile ser defendida por Sou- to Maior Borges, cujas ponderagbes merecem a longa transcrisfo: ‘Quando a Unio edita uma lei complementar de normas gems, os Estados e Municipios nfo esto, rigor ~como ensinava Pontes de Miranda -, representados neste ato legislative pela Unido, mas sim apresentados, porgue no sistema da Constitugao Federal a autonomia dos Estados Diktrte Federal « Municipio tem que convver com a por- sibilidade de a Unido editar normas de cardter nacional necessrias & harmonizasao do sistema tributrio come um ode.) Dir-se-d que exca li complementar, 0 dispor sobre definiglo de tributos e suas espécies, fatos geradlores, base de cileulo e contribuintes,invadriacompeténciatri- ‘ritaria etaducl.(..) Nao éBem asi, porgue como ela & constituida ~ ai, sim — por sobrenosmas, necessirias & integracdo de normas federas, estaduais ¢ municipais a respeito dessa matéria, nfo se trata sendo de uma hipétese, entre inumerdveis outras, em que pode ocorrer inconstitucionalidade da regulaclo dessa matéria por lei complementa. Porém essa lei nto é categoria insuscetivel de controle jurisdicional de constitucionalidade. Sob esse prima, aautonomia estaduale municipal persstvia intacta.200 La Covrunsenran TesuTARi Suponha-se a edisio de normas gerais em lei comple Imentat, que se mantenbam rigoresamente de acondo com os critérios constitucionais, Qual & a inconstitucionalidade que haveria nisso? Qual € Néo vislumbre, af, inconstiewionalidade alguma™ (des:acamos). Portanto, a Federasio brasileira tem seguinte desenho:os en= tes politicos sio auténomos, mas nos moldes da tesstura constituci- ‘onal, com os limites ali estabelecidos, No caso do direito tributirio, a autonomia € “conformada” (repita-se: pelo priprio constituinte arigindra)™ por meio das previsdes dos arigos 24,1 (e parigrafos)¢ 146 da Constituigio Federal, de onde emara a competéncia da Unio Para estipulario de normas gerais de direito tributirio (em razdo da previsio de competéncia concorrente nessa matéria). Alls, essa autonomia limitada dos entes que compéem a Federagao jd era até mesmo enunciada por Hans Kelsen, quando discorreu sobre a teoria geral do Estado ‘ederal: (© Bstado federal caracteriza-se pelo fato de que o Esta- do componente possui certa medida de autonomia cons- BORGES, José Souto Maio, Normas geris de diteito tibutio,inovagees do S61 regime a Consttuigao do 1980, ch, p, 68-69, Sobre a impossibildade de declaracs0 de inconstvucionaldade de rormas onsituconas ogindrias, ver, STF: ADI n. B15, rel, Min, Morelia Aves, DWC «de 10.05.1996; ADI n, 2683, Rel. Min, Gilmar Mendes DIU, de 30:08 2000, se invocadas para consitucionas inf rigidly com relagao 25 ouras que ndo stim Coteieredas como cldusulas peas, , poraro, possam ser emerdadas. ASO ‘0 conhecida por impossibildade jurdica do pedido” Freoico AtAuO SeaaRa D+ Move - 201 titucional (..). Essa aufonomia constitucional dos Estados ‘componente limitada, Os Estados componentes so obri- gados por certs prineipios constitucionais da consticui- silo federal. (destacamos). Ha de se destacar que o fato de os entes politicos deverem observar os parimetros da legislasao complementar, nao faz com que eles percam sua competéncia de instituir e arrecadar tributos. Em outras palavras, sua autonomia financeira nao resta compro- metida, afinal a faculdade de instituigio e arrecadacio no lhes & retirada, Ocorre, simplesmente, que a instituisdo deve se dar den- tro das balizas postas pela lei complementar que, por sua vez, também sio limitadas & estipulagio de diretrizes genéricas, nio devendo entrar em questées especificas””. Por isso, vé-se que se trata de um nitido caso de conforma- so de amplitude dos aludidos principios, que existem, sto vil dos, mas tém alcance limitado. Ora, aceitar que a previsio para instituisdo de normas gerais € inconstitucional equivale entender ue as previsées das imunidades tributarias também 0 sio* 396 KELSEN, Hans, Teoria geal do dieito & do Eta, ci, p. 453 397 "Ponanto, sea norma geal & sabre deo, se necesariamente hi de ter carter mais gendrico que s demas normas das dens leas do contro, wea necessidade de sua expedic3o ~ ¢ de novel ¢ impresioname, inconesta \unaimidade, entre 0s jwristas pros, o corsenso de ue nie S80 ona fale ‘a: que dessam a pormenores, detalhes, mindeas, enim, como quer Poms Je Miranda, aque ossom exaurro asso que seat," (BORGES, Alce Gonualen, ‘Normas gers no esatuto de ites conratos edminsravos cl, $3) 398 De certa maneita,equiparando a competéncia de igo para inatule nomas keris com a quesio das imunidade,Cleio Chieu alien: "Dessa fone a faculdade arlbuda ao Estado brasllevo para desonear a tibutagao « ear nowmasgerais nao deka des, em sentido amplo, uma excegdo a cna dee 4o sistema e, como tal, ha de se inteptetada resitvanenie Ou sa esa rerogativa somente poders er exercida quando for absokuamente neces, Si para salvaguardarinmeressesnacionas relevantes". A excegio a que dude © autor € a que ci respeito as rigidas dematcagoes nos campos de suagao trbutaria, sendo indevida a inuomissso de uma pessoa pollies ne sera lempostive de outa. € are: “A jusitieativa da exstnela de uma faculdade ‘utorgada 0 Congreso Nacional para atvar na qualidace de én leislaive do Estado brasileiro reside no Tato da existencia de casos ton tae oc ne ecessaria a tomada de medidas desinadas a pretgerinterese naconas qos Se sobrepsem ans interesses das ordens paris) Quanto a esse npc202- Le Cowuevenian Taautaain vex que a autonomia dos entes politicos, para instituigfo de tri- butos, queda-se mitigada (c, muitas vezes, por meio da regula mentagio realizada justamente por lei complementar). 5.4.1. SOBRE 0 SUPOSTO CONFLITO ENTRE A REGRA DO ARTIGO 146, III DA Constiruicio FEDERAL & OS PRINCIPIOS FEDERATIVO DA AUTONOMIA: CONSIDERAGOES ADICIONAIS De acordo com a linha expositiva aqui adotada, resta claro que se discorda da existéncia de qualquer afronta aos principios federativo ¢ da autonomia dos entes politicos, em fice da facul- dade legislativa concedida constitucionalmente Unio para a edigdo de normas gerais. Os argumentos, nesse sentido, jé foram suficientemente demonstrados. ‘Contudo, uma outra consideragao ha de ser feta, ¢ que repousa em ensinamentos da moderna teoria do direito. E sobre a questo da distingdo entre principios, ¢ regras ¢ da solugto a ser adotada diante de eventual conflito entre essas espécies normativas. Ja se deu inicio a ‘essa discussio no item 1.4.1, e agora a retomaremos. Que fique claro: ndo se estd defendendo, com este topico, a existéncia de confito entre as regras contidas no artigo 146, IIe -alineas eos mencionados princtpios. Acredita-se, como facilmente ‘se percebe, que entre eles hd uma evidente harmonia, nao se podendo cogitar de conflito. Séo todas normas de carater cons- tiitucional, que se compatibilizam perfeitamente, de acordo ‘com a interpretag2o aqui proposta. Entretanto, considere-se, para fins de exposigdo, que tal con- ‘lito efetivamente exista. Admita-se que o enunciado no artigo 146, Ml da Constituigio Federal vai de encontro aqueles prineipios. ‘no ha 0 que tegiversr, ol uma ops do do legslador constuinteoriginrio (Go. Tiatase de uma competéncia excepcional que tem fnaldade especiic: rege 0 iteresse nacional." (A competéncia tributna do Estado brasileira: ‘esoneragdes nacionas e imunidades condiionadas, cit, p.#=44), Feoeico AR Seaana oc Movs - 203 arcela significativa da doutrina defende que, diante de con- flito entre um prinefpio e uma regra, deve haver prevaléncia da- quele, em fungéo de sua decantada “posiedo privilegiada” e “superioridade hierdrquica’, o que faria com que devesse ser con- siderado como um dos “pilares do ordenamento”. Nao é essa a orientagio aqui adotada, de acordo com o que jé foi explanado. A distingdo entre principios e regras nao se dé em razio do grau de fundamentalidade da norma dentro do ordena- mento, mas da forma como sao estruturados seus enunciados. E, pois, uma questio qualitativa, ¢ nio de hierarquia. ‘Ao passo que as regras trazem deveres bem definidos, ex- pressamente descritos em seus enunciados, 0 mesmo nao se dé com os principios, que encerram mandamentos mais abstratos, AA diferenga na estrutura enunciativa das normas denuncia, por~ tanto, que entre principios e regras ha uma diferenga no que concerne A forma com que eles s30 aplicados: regras sto aplica- das ou nio; prinefpios sfo aplicados mais ou menos, € se volta A promogio de um estado de coisas. Assim, por essa concepsio, normas que foram consagradas a0 longo dos tempos como “prineipios” so, em verdade, regras, como, por exemplo, legalidade, seletividade™, anterioridade e ir- retroatividade. Tais normas, mesmo sendo regras, muitas vezes trazem valores altamente prestigiados pelo direito brasileiro, po- dendo, por isso, ser consideradas fundamentais & sua manuten- cao. E assim ha que se concluir: nao s6 os principios podem ser considerados como “pilares” do ordenamento. Hii de se afirmar que quando se fala em “principio federati- wo" e ‘principio da autonomia’, estamos efetivamente diante de 399 Ver: SEABRA DE MOURA, Frederico Arao. A seletivdade do IP: sua core lagio com a extrafscalidade, a capacidade contributiva e 2 nogao de ‘essencalidade. Revista de divetotibuttio ca APET. S30 Paulo, MP Editor, helt, p. 934119, set. 2006.204- Le Conpurvenra Tsun Principios, ¢ nao de regras. Essas normas no encerram deveres definitivos, mas apenas mandamentos vagos e abstratos, Ji o conteiido do artigo 146, II] da Constituigao Federal deve ser considerado como regra. Aliés, regras, jf que o inciso se combina com varias alineas. Assim, existe uma tegra que prevé a ‘competéncia da Unido para legislar sobre normas gerais, tratan- do de fatos geradores ou bases de célculo; outra que prevé com- Peténcia equivalente, mas para tratar de prescrigao ou decadéncia. E assim por diante*, Reitere-se, mais uma vez, que nio se considera haver colisio entre tais normas. Todavia, mesmo que se admitisse que o confli- to existe, as premissas adotadas neste trabalho levam @ conclusio de que, ainda assim, deve baver prevaléncia da regra, desde que a colisio se dé entre normas do mesmo nivel (um principio consti- tucional contra uma regra constitucional, ou um principio infra constitucional contra uma regra infraconstitucional) Humberto Avila, apés demonstrar que a violagao de um principio ndo deve ser considerada mais grave que a violacao de ‘uma regra, uma vez que nao se trata necessariamente de normas ‘mais fundamentais ou mais valoradas, sentencia: (Como as regras possuem um cariter descritivo imedia- to, ocontetdo de seu comando é muito mais inteligivel ‘tel normas atts de compttncias vibwtias lencadas na Consitucso ‘ras consdo cso central de eras Nao agreseniam gas Se setts generale da prescricao norma sigficatvamente elevate w evecearae td carder foal de Jide, por apresereatem hipéeses © conse ves faciimente do texto normative consitucle. lanes de po imedito para um dtcrnedo am conatuindo preeelion juridcos (.). N80 conditvem mores Wages ou caus de a i. | Fecocico ABAino SeaaRa De MOURA - 205 do que o comande dos principios, cujo cardter imediato é apenas a realizacio de determinado estado de coisas. Sendo assim mais reprovavel é descumprir aquilo que ‘se sabia’ dever cumprir. Quanto maior for o grau de conhecimento prévio do dever, tanto maior ¢ a reprovabilidade da transgressio. De outro turno, é mais reprovivel violar a concretizacio definitoria do valor na regra do que o valcr pendente de definigio e de ‘complementago de outros, como ocorre no caso dos prin- cipios (..) Ou dito diretamente: descumprir uma regra é mais grave do que descumprir um principio," F, assim, de se concluir que, mesmo diante de um suposto, conflito entre as regras que prevéem a faculdade da Unido em enunciar normas gerais em matéria tributéria ¢ os principios federativos ¢ da autonomiz dos entes politicos, devem prevale- cer aquelas regras. De ambos os lados tém-se normas de carter constitucio- nal — postas pelo constituinte originirio ~ 0 que denota sua ‘igualdade em termos hieré-quicos. Aqueles principios no “va- Jem? mais que aquela regra, e vice-versa. A distingao € axiologi camente neutra". Os princfpios nao tém a dimensio de peso que Dworkin apregoa™. No entanto, a forma como essas nor- ‘mas so enunciadas ¢ a conseqiiente fungio que desempenham no ordenamento levam a conclusio de que deve ser considerado © contetido da regra, e ndo do principio. Raciocinando de forma idéntica, Paulo Ayres Barreto: (..) como vimos, 0s potencizis conflcos existentes entre regrse principio constitucionais devem ser resolvidos em 401 AMA Humbe, ers on rns de defi 3 api dos ne eee aia * * 7 VA, Vile Nos ds Pinion eegas mise euvoces cerca ‘MY rm dna Rovio tahoamcseons Saabs Cotes Bos Horse, bel fey m1 psi2613, ann. 2003p. 615, 403 OWORON, Ron, evant or dios» sa chy #0206 - Le Comreenras Tessas, favor das primeiras, Ha que se empreender esforgo ‘exegético que reconheca a prevaléncia da regra, sem, evi- oposo, Cristiano Carvalho: “Mais ear teria sido se 0 constitute ‘apenas tives expressado que ¢ fungao de tal diploma, além de regular as, Timitagoes 20 poder de tibutay,'éspor sobre normas Bera, de modo a rie conflios de competencia. Net-se que a metho técnica nao seria especiicar “quais' nermas geais, pois uma vez que 25 mesmas $30 rterida, qualsquet utes sic exclutas dessa competénca (principio onolgica do dreto pabli- ‘ol. Como exemplo, a aliquots, imporancssimo eritio que deveria tt sido previo como norma geal ser dispota pall complement, vio serum dot prncipasinsrumentosulizados na guetta cal raveda plon ens federadon” (Teoria de sistema jrcice: drei, economia, tibutag2o, ci, . 325). Sobre as aliquoas, dedicaremos algumas palavias no topico sepuine. Frapenco ARACHO Stasea of MOURA - 209 fim de que o direito seja produzido e aplicado de maneira certa 2 igual em todas as unidades da Federagao -, estar-se-4 cuidando de matéria tipica de norma geral. ‘A principio, tudo aquilo que reclame um tratamento genera- lizado deve scr veiculado por lei complementar com normas gerais. E sso nfo vai suprimir autonomia de nenhuma pessoa politics, nem ferir a Federacao. Ou seja, quando a matéria nao disser respei- to a pormenores que devem ser prescritos pelas ordens parcais (as- suntos de interesse particular daquele ente tributante), devera ser regulada via norma geral. Diz Johnson Barbosa Nogueira: ‘O contetido das normas gerais de direitotributirio sio as, ‘matérias da teoria geral do direito tributirio, ndose diri~ _gindoespecifcamente a determinado tributo ow a determi- nada competéncia tributiria. © tratamento dispar desses assuntos comuns as trés ordens normativas poderia fazer ‘perigar a harmonia do sistema tributiti. (..). fato de serei nacional, ou seja, de ndo ser norma de uma ordem parcial, central ou local, mas da ordem global, ¢ de ter ‘como conterido matéria prépria da teria geral do direito tributario e, portanto, comum, ao mesmo tempo, 20 legis lador federal, estaduale municipal, buscando 2 harmonia do sistema, € que dé a especificidade das normas gerais de dizeito tributirio (.)” (estacamos). Nao concordamos totalmente. Algumas normas gerais, de fato, info veicular prescrigoes atinentes & parte geral do direito tributério, como nos casos de obrigacZo, crédito, lancamento, pres cerigéo ou decadéncia. Nessas situagdes, a norma geral se dirige para todas as unidades da Federagio, de forma indistinta. Entre tanto, hé hipéteses nas quais a norma geral se impée a apenas ‘uma das ordens parciais (ou para todos os Municipios, todos os 407 NOGUEIRA, Johnson Barbosa. Lei complemertartrbutiria e 2 competéncia legislativa estadval. In: CONGRESSO NACIONAL DE PROCURADORES CE ESTADO, 18, 1992, Mace. Tees... Maceé: Pocuradoria Geral do Estado de Alagoas, 1992. p. 264210 Le: Courueventat TesutAR Estados ou para a Unio): & 0 que se verifica quando houver pres- ctigdo geral sobre definigZo de tributos, ou disposigoes acerca de fatos geradores, bases de célculo e contribuintes, por exemplo. E ‘io mesmo simples exemplos, afinal o que se encontra nas alineas do artigo 146, IIT nao é uma lista taxativa. A propria literalidade do artigo 146, III deixa claro que 0 rol contido em seus incisos € exemplificativo, pois ali se 1é que ccabe A lei complementar estabelecer normas gerais em matéria de legislacio tributaria, especialmente sobre aqueles itens elencados. Se é “especialmente”, significa que nao ha uma exaustio daquilo que pode ser objeto de norma geral. ‘Tangenciando a questo, Ives Gandra da Silva Martins faz importante observagio histérica sobre a origem do dispo- sitivo em comento: “Preferiu, o constituinte, o discurso explicativo, enumeran= do hipéteses de normas gerais. Esta cnumerasio seria ‘taxativa, nos termos do primeiro texto da Subcomissio, se, em longa conversa com o deputado Dornelles e com seu assessor, Dr. Accioly Patury, nao tivéssemos ck consenso de que o mais adequado ao espitito da norma seria a incluso do advérbio especialmente na redacio do. Aispositivo, para tomar lista exemplificativa. O argumen- to de que me utilizei, para sensibilizé-los, foi o de que as ‘normas gerais que tém estruturalmente essa natureza po- deriam restar afastadas de veiculacio por lei complemen- tar, se a doutrina e a jurisprudéncia viessem a entender ‘que oclenco constante do artigo 146, na redagio proposta, representaria mumerus clausus (..). Desta forma, hoje se pode dizer que tal elenco é exemplificativo, nfo excluindo ‘outras normas gerais,cuja estruturalidade tenha esse per~ fil, embora nfo elencadas expressamente no inciso II." Continuemos a reflexio, 408 MARTINS, ves Gandia da Siva. Uma teria do tibuto. Sto Paulo: Quarter Latin, 2005. , 344-345, Freovaco ARai10 Seasta be Moura = 211 6.2, EXEMPLOS DE MATERIAS TIPICAS DE NORMAS GERAIS NAO EXPRESSAMENTE VEICULADAS PELO ARTIGO 146, IIT DA CONSTITUIGAO, Nota-se, por exemplo, que o constituinte nfo falou em aliquotas, no artigo 146, III, “a’, e sim em “fatos geradores, bases de célculo ¢ contribuintes”. Mas poderia té-lo feito, nao com o escopo de estabelecer especificamente gua! aliquota deve ser aplicada, Isso, sem diivida, afrontaria a autonomia dos Es- tados ¢ Municipios, pois se trata de assunto que deve ser regu- lado por cada um deles, individualmente. Contudo, seria concebivel ~ em busca de uma maior estabi- lidade federativa -, que as leis complementares dos diversos im- postos estabelecessem sempre as aliquotas méximas permitidas, com excegdo das hipéteses em que a propria Constituigao atri- buiu essa tarefa a0 Senado, por meio de suas resolugbes. Refere-se apenas as aliquotas méximas”, pois conceber que a lei complementar (ou resolusio do Senado) determine qual aiquota minima pode ser aplicavel subverte a ordem*, e deixa a possibilida- de de que haja supressio no dircito dos entes politicos em conceder isengées, 0 que nio se pode admitir: aqui sim, além de sua autono- mia restarescancaradamente ferida, um dos principais instrumentos da implementacio da extrafiscalidade poderia desaparecer. Por tal razo, a Emenda Constitucional n. 45/2003 pode~ ria ser declarada inconstitucional ~ no que tange & inclusio do parégrafo 6°, I do artigo 155 da Constituic’o Federal -, pois prescreveu que o IPVA devera ter suas aliquotas minimas fixa~ 409 °No caso das aliquotas maximas esta verdaeir "vlvula de escape’ do sistema {oi concebda para ser uilizada se houverinetesse nacional em evita grandes dsparidades ene of Muneipios na tibutacao das prestagoes de senigas de ‘qualquer natureza ou, ainda, no caso de els virem a se excedernafxagao das Aliquots dase impost.” [CARRAZZA, Roque Antonio, Cuso de dete cons- tiucional ributii, ch, p. 856-857) 4410 Excetua-se deste comentiio 0 IOMS, que ¢ um impost de carat nitidamente nacional ecujo complena regime de aliquotas no permite que o afimado se aplique a esa exacto.212 La Conpuevantan TaurAan as por resolugao do Senado Federal. A inconstitucionalidade, aqui, no diz respeito a0 vefculo (resolugio do Senado), mas ‘unicamente em razao da estipulagio de aliquotas minimas, Ali- 4s, sobre o vinculo das normas gerais com as resolugées do Sena- do, vide o item 6.7. Sob esse mesmo argumento, a Emenda Constitucional n. 37/2002, ao alterar o artigo 156, parégrafo 3°, I, determinan- do que as aliquotas méximas e minimas do ISS seriam regula- das por lei complementar, incorreu em vicio de inconstitucionalidade. Essa mesma emenda, também de for- ma indevida, criou o artigo 88 do Ato das Disposigées Cons- titucionais Transitérias, cuja redagao prescreve que: a) enquanto a lei complementar nao tratar da aliquota minima do ISS, ela deverd ser de dois por cento, com as excesses que arrola; e, b) © ISS nao sera objeto de isengées, incentivos e beneficios fis- cais que resulte, direta ou indiretamente, na reducio da ali- quota minima de dois por cento. Perfilhando 0 mesmo entendimento, Aires Barreto aduz: A inconstitucionalidade da EC n, 37/2002 ¢ patente. igitada emenda, na medida em que atribui a com- peténcia lei complementar para fixar as aliquotas mi- nimas do ISS, prevendo sua aplicagao imediata, inde~ pendentemente de lei municipal (art. 88 do ADCT), no s6 tende aaboliz,como diminui, restringe a autono- ‘mia dos Municipios (sua capacidade de insttuisao de teibutos, arrecadacio e aplcagio: autonomiafinanceirs) (.). Merece também especial atengio o fato de a EC a, 37/2002 ter, nadvertidamente, vedado a concessio de isengées, incentivos e beneficios fiscais de que resulte, direta ou indiretamente, a redugao da alfquota minima «stabelecida no inciso I, do § 3°, do artigo 156, da Cons- tituigao Federal. Ora, tem-se ai...) afronta a0 magno principio da autonomia municipal. E que quem é com- petente para insituir também o € para isentas, reduzie, Fatbinco ARain0 Staska De MOURA - 213, incentivar. E, afirmamos isso com lastro nas ligoes de Souto Borges, para quem a competéncia de isentar € conseqiiéncia da de tributar, verdadeira expressio do exercicio do dircitosubjetivo de legislan* Um outro exemplo de matéria tipica de norma geral de direito tributério — no expressamente prevista nas alineas do artigo 146, Il] da Constituiso Federal — 6 0 da responsabi dade tributéria, Daniel Monteiro Peixoto se ocupou do as- sunto, afirmando que os dispositivos sobre 0 tema nfo sio revogiveis por lei ordinaria federal, pois isso implicaria assu- mir sua submissio & ordem federal, 0 que faria com que seus ditames fossem inaplicdveis aos atos jurfdicos de langamento municipais e estaduais. Diz 0 autor: Neste sentido, num caso concreto em que houvesse in- corporasio da empresa com diversos débitos de ISS ¢ ICMS, a empresa incorporadora ver-se-i live da res- ponsabilidade ante aimpossibilidade de aplicago do ar~ tigo 132 do CTN, porexemplo (.). Deste modo, o tema da responsabilidade tributéria adequa-se a0 espectro semintico do artigo 146 da CF/88, visto que o seu trata mento pornorma geral de direto tributirio cumpre dois parmetros de harmonizagio do sistema tibutério brasi- leiro: um positivo, consistente no oferecimento de regras de responsabilizasio aplicdveis de imediato por quais- quer dos entes federativos, ndependentemente de pos- sufrem lei ordinéria especifica (ex, arts. 129 € 135 do CTI); outro, de cunho negativo, ao impedir que sejam criadas hipdteses de responsabilizagao de modo desencontrado entre os diversos entes politicos que com- poem a federagio brasileira." 411 BARRETO, Aites Fernandina, Lei complementar e as allquotas méximas © ininimas do 85, cit, p. 710 © 713+ 412 PEKOTO, Daniel Montero, Responsabilidade dos sécios © administradores fem matéia wibutria, ct 9. 121214 Le Conmenunar TRBUTARA [Apesar de nfo estar expressamente previsto no artigo 146, TM, “bY da Constituigio Federal, o tema da “responsabilidade tri- butéria” se conecta umbilicalmente ao da “obrigagio tributiria’, lo sendo por outra razio que 0 Cédigo Tributirio Nacional tra- tou desta tiltima questdo ce forma a englobar aquela (a responsabi- lidade é um “capitulo” do “titulo” sobre obrigagio tributaria). Por isso, deve-se perceber que a amplitude de vocibulos, como “obrigagio” e “crédito” faz com que uma série de outras ‘matérias ~ nelas incluidas — sejam tipicas de normas gerais. Vol- taremos ao assunto no item 6.4. E de se ver, com o exposto, que o contetido das normas gerais, pode ser encontrado, apesar de sua delimitagao ser de dificil opera- cionalizagio. Ao passo que é possivel se saber quais matérias po- ddem e devem ser veiculadss através de norma geral, tentar elaborar ‘uma lista exaustiva se torna mais complicado, e até desnecessirio, De toda forma, nota-se que o desafio langado por Geraldo “Ataliba é ultrapassével, pois ele afirmava ~ a0 criticar a corrente tricotomica - no ser possivel estabelecer 0 contetido das normas igerais e que aqueles que acreditavam em sua existencia no direito brasileiro deveriam demonstrar qual a matéria tipica dessas nor- ‘mas, sempre com respeito a autonomia dos entes federados", Acreditamos té-lo feito. 6.3. DEFINIGAO DE TRIBUTOS E SUAS ESPECIES, BEM COMO DOS FATOS GERADORES, BASES DE CALCULO E CONTRIBUINTES DOS IMPOSTOS: ARTIGO 146, III, “A” DA CoNsTITUICAO FEDERAL Eis aqui uma questo extremamente controvertida. Alguns doutrinadores simplesmente nfo encontram explicago para 0 413. ATALIBA, Geraldo, Contetdo e aleance da competéncia para editar normas fers de direito titi lan. 18, § 1 do Texto Consitucional. Revista de Tiiermacdo Legislative, ana 19," 75, p- 85, julset. 1982. Freornco Ana Seapia o€ MOURA = 215, fato de a Constituigio Federal possuir a alinea “a” de seu artigo 146, IIT. Entendem ser praticamente uma letra morta, pois nada acrescentaria a0 ordenamento juridico brasileiro. Indagam como é possivel a lei complementar cuidar desses assuntos, se a Cons tituigdo jé haveria definido todos os tributos ¢ espécies, além dos fatos geradores, bases de célculo e contribuintes dos impos tos nela previstos. Em conferéncia sobre a lei complementar em matéria tribu- téria, Geraldo Ataliba fulminou 0 dispositive aludido: Te. IIL: Estabelecernormas gers em maria delegislacio ‘wibutira. Varios lverse esta lei complementar vai se sal- vat. Especialmente sobre: A definigdo de trbutos e suas cexpécies. Mas como? O artigo 150 j classifica os tributos ‘nfo sé pelos nomes,mas dando a materalidade dahipotese deade tds os poss tributes, da contibuisao de melhors, das taxas, das espéces de taxas, dos impostos dizendo nos ats, 153, 155 € 156 tudo deimaginsvelarespeito de todoe ‘qualquer imposto possivel no mundo, a pontode—evejam ‘9s senhores ~haver um artigo que prevé que a Unio pode ‘car outrosimpostos $5 que no vio exstir outrosimpostos, porque tudo que & possvel esté aqui! Entio, diz-se que uma lei complementar vai defini tributos! Mas esti tudo definido no Texto Constitacional! E vai clasific-los em cexpécies. Ji esté tudo classificado. O que essa lei comple mentar vai fazer? Vai repetira Constiuiglo.™* Nota-se, com a conclusio do autor ~ quando diz. que a lei complementar iri meramente repetir a Constituigdo ~ que ele enceta a posigao de que essa alinea seria totalmente desprezivel initil no sistema, pois determinaria que a lei complementas, sim- plesmente, estaria a reproducir dicgdes constitucionais. ‘No mesmo sentido, Clélio Chiesa: 4414 ATALIBA, Geraldo. Lei complement em matéiatibutiia, Revista de Dir ‘io, Sa0 Palo, Revista doe Tibial, v.13, n. 48, p. 9091, abx/un. 1988216 Lo Cowruowenan TeeuTAR Nesse contexto, nfo ha como sufragaratese meramente literal do artigo 146 da Constituigio Federal para admitir ‘que o Congresso Nacional possa, a titulo de editar nor mas gerais de direitotributitio, redefiniro que foi exaus- ‘ivamente dsciplinado pelo constituinte no préprio texto constitucional, como ¢0 caso da faculdade atribuida para © legislador ordinstio proceder a ‘definigao de sributns @ dle suas especie (..). Seria um verdadeiro disparate (. Portanto,o ambito de atuagSo do legislador para editar rnormas gerais de diteto tributiio sobre os arquétipos dos impostos € bastante restrito, circunscrevendo-se ba- sicamente a veicular comandos de caréter meramente didético. Nao ha possbilidade de inovara ordem consti~ tucional para o fim de redimensionar os comandos nela contidos, apenas explicité-los.¥8 Entretanto, de acordo com a perspectiva que se esta a suge- tir neste trabalho, acredita-se que o dispositivo em comento tem sim uma fungo importante no ordenamento. Explica-se. Jé foi referida a possibilidade das normas gerais terem uma fungio se- cunditia, evitando conflitos de competéncia ou regulamentando limitages constitucionais ao poder de tributar. Tércio Sampaio Ferraz Jéinior comenta: Na Constitugio atual, a atribuigdo, lei complementar, de ‘estabelecer normas gerais em matéria de legisla tribu- varia, especialmente sobre a definigao de tributos © suas, ‘espécies, bem como, em relagio aosimpostos diserimina- dos nel, adefinigao dos respectivos fatos peradores, bases de cculo econtribuintes, eporta-sea uma sistematcayao de tributes discriminados na propria Constituigio (..) os ‘tributes discriminades nao podem ser degigurades(.).6 415 CHIESA Clio, mmunitades « normar geri de drs ibuirio, ct, p. 977, 2979, 4416 | FERRAZ JONIOR, Tércio Sampaio, Sistema tibutito € principio federativo, cot, p. 347. Franco ARAUIO Seasta b€ MOURA - 217 Norma geral tributéria que disponha sobre fatos geradores, ctitério espacial ou contribuintes dos impostos discriminados na Constituigio estari desempenhando fungio secundaria, derivada da sistematizagio apontada acima. A regra ¢ que essas matérias fiquem a cargo das legislasoes especificas, nfo no que pertine & sua “delimitagao”, mas no de sua “instituicao”. Assim, em situagdes de possivel ocorréncia de contflitos de ‘competéncia, a norma geral pode ser editada e tera a dita fungio secundaria (repita-se: é secundiria, porque fada norma geral tem por fungi primeira estabelecer balizas, ao passo que as outras fungoes sao eventuais). Eo caso, por exemplo, da norma geral veiculada na lista de servigos, anexa & Lei Complementar n. 116, ¢ daquela que se enuncia no artigo 3° da mesma Lei. ‘Como é possivel se negar relevancia a esse dispositivo, se é por meio do trato dessas matérias que conflitos entre as enti- dades tributantes podem ser evitados? E, mesmo que nio fos- se pelo desempenho dessa funsio secundiria, o simples fato da veiculagio de norma geral tratando de fatos geradores, ba- ses de célculo ¢ contribuintes seria salutar, em fungéo da jé tantas vezes repetida necessidade de manutengao da homoge- neidade no sistema tributério. Com entendimento similar, Cristiano Carvalho assevera: Se fosse permitido a todos os entesfederativos estabele- cerlivremente os critérios da regra-matriz de incidéncia ‘ributira, sem qualquer pardmetro, estabelecer-se-iauma, -verdadeira panacéia no sistema. Os eonfitos de compe- tnciaseriam tantos que iteralmente paralisariam ost bbunais de todo o Pals eo pacto federtivo estaria amea- ‘ado. Cabe dizer que a uniformizagaa de normas gerais, conforme o disposto no artigo 146, jt ¢ uma das formas de evita esses conflitos."7” 417 CARVALHO, Cristiano, Teoria do sistema jurices dro, econoena,wibutae ‘fo, cit, p. 326218. Le Conruovensat Teou7Am, Diante dessas observagies, consegue-se perceber que essa norma assume um papel de grande relevancia na configuracio do sistema constitucional brasileiro: a “definigdo” dos critérios da re~ ‘gra-matriz gera efeitos marcantes em todas as esferas de governo, pois verdadeiramente impoe limites & atividade tributéria, E na hipétese da definigZo dos fatos geradores ha uma conse «iéncia que propicia conclusdo interessante: uma vez estatuida norma geral que defina o fato gerador de um imposto, essa definisito adquire foros de taxatividade, néo sendo permitido as ordens parciais tributar quais- quer materialidades ndo previstas ou abarcadas pela formllasio lin~ gilstica exprimida na lei complementar. Esse fendmeno nao se dé somente no caso da lista de servigos. ‘Veja-se que, nessa hipétese, a “definigao” dos servigos por lei com- plementar é exigéncia do artigo 156, III da Constituigio Federal. No caso dos outros impostos, a imposicio de definigao ¢ do praprio artigo 146, TU, “x” da Constituigto. Vale dizer, a situagao é similar. Em todos os impostos, a lei complementar ira definir saxarivamen- 4e qual o fato gerador a ser considerado quando de sua instituigao pela pessoa politica competente. Pode haver instituigao a¢é aquele limite; nunca além dele (vide exemplo no item 7.2.3.1) Comentou-se a segunda parte da referida alinea “a” do art go 146, III da Constituigao Federal. Resta, agora, falar sobre a possibilidade de lei complementar instituir norma geral para “de~ finir tributos e suas especies’, primeira parte da alinea “a” do arti- go 146, III. Diz Eduardo Fortunato Bim: A ratio do requisito do artigo 146, III, aé a protesao do cidadio contribuinte; por isso, a exigéncia da definigio dos tributos (impostos, taxas, contribuigdes de melhoria, contribuighes especiais e empréstimos compuls6rios) suas espécies (CIDE, contribuigécs a seguridade social, etc.). Por outro lado, esse dispositivo também tem a fina lidade de protege o proprio sistema federatvotibutario (cstabilizar o sistema federativotibutério), porque sem a defini¢do dos aspectos bisicos das espécies normativas Frepeeco ARAUIO Seana DE MOUtA «219° ‘ocorreriam atrtos tributirios-federativos, ameacando a principal fonte de autonomia da Federagio, qual sja, a utonomia para instituir earrecadar seus préprios tribu- tos sem interferéncia dos outros entes federativos.** Aqui, em se tratando de impostos*, entra também a fun- gfo secundaria da norma geral. Recorde-se que “definir"®"€ to- talmente diverso de “instituir”. Essa dltima fungio é de competéncia exclusiva da legislagéo ordinaria das ordens parci- ais. A definigio nfo, Pode ~ ¢ deve ~ a lei complementar trata, por exemplo, de ICMS e ISS, para definir*™ os seus contornos e balizas e, assim, evitar a possibilidade de serem instituidos de forma miltipla pelos diversos Estados e Munieipios da Federa ‘40 ¢, com isso, evitar que surjam conflitos. De se reiterar sempre que essa competéncia da Unido nao pode extrapolar seus limites, enquanto norma geral, sendo-lhe vedado descer a pormenores que nao digam respeito aos caracte~ res gerais dos tributos. Anote-se que a redasio do artigo 146, TIT, “x” é confusa, pois sugere que a definigo dos tributos seria algo diverso da esti- palagdo de seus fatos geradores, bases de calculo e contribuintes, © que definitivamente nao € verdadeiro. Quando a norma geral 478 IM, Eduatdo Fonunato, A necesidade de lei complement para a insiui- ‘530 de contriouigdes de imtervenczo no dominio econdmico- exegese do ‘tig 146, I, a, da Corstnuicso Federal, Reviva Dsktica de Dieta Tabs. rio, S30 Paulo, Dialétia,n. 108, p. 9, ot, 2004 4419 No subi sogunt, se visto se essa “defngfo", no que rept 20s tb tos vinculads, gera ou no os mesmos eeios gue nos imposios. 420. “Dein ¢, timologicamente, deliizar (a defniczo consize em cltcurs- ‘crever exatamente a compreensio de um conceit, au, em outs palavras, ‘zero que uma cota &" (MELLO, Gustave Miguez de. Lei complementar ou lei suplementar? Problemas importantes. A contibuic2o 20 Finsocal. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva [CooWd). Cadoos de pesquas bibutras Ii complemonar tibutrin 8, 9363) 421 “() a CF atibui 8 lei complementar a taefa de deinir os wibutos, nto no sentido de inavguraries 0 sentio, 0 que ¢ feto pela Consituigao, mas de ‘sabelecerthes as foieras Us, donde dene, so, agar limites de pork 2 ponta) em conformidde com o sentido consiticional” IFERRAZ JUNIOR, “Tercio Sampaio, Sistema ributrio principio federtivo, cit, p. 350.220- Lei Conruenestat TRBUTARA tratar desses componentes da regra-matriz, nada mais estard fa- zendo do que definindo o tributo, pelo que deve cingir-se 20s contornos gerais da exagio. 6.3.1. SOBRE AS NORMA GERAIS QUE DEFINEM TAXAS E ‘CONTRIBUIGOES DE MELHORIA Determina o artigo 145 da Constituigao Federal que a Unio, os Estados, 0 Distrito Federal e 0s Municipios podem instituir os seguintes tributos: I - impostos; II - taxas, em razio do poder de policia ou pela utilizacdo, efetiva ou poten- cial, de servigos puiblicos especificos e divisiveis, prestados aos contribuintes ou postos 4 sua disposicdo; III - contribuigées de melhoria, decorrente de obras piiblicas “Todas as pessoas politicas de direito pablico interno so, por isco, aptas a exigir o recohimento desses txéstributos, desde {que os respectivos fatos juricicos tributérios sejam constituidos devidamente por intermédio de norma individual e concreta. © artigo 146, TI, “x” da Constiuigio Federal determina que ‘cabe A lei complementar estabelecer normas gerais em matéria de le- gislagio tibutiria, especialmente sobre definipto de tributes esuas spe cies,bem como em relaso aos impostos discriminados na Constituisio € 20s respectivos fatos geradores, bases de cilculo e contrbuintes. © destaque acima foi proposital, pois a conessio que se faz.com as outras espécies tributarias ~ que no os impostos ~ € instantanea: taxas e contribuigdes de melhoria devem ser definidas por norma geral, pelo que se depreende facilmente do texto constitucional. Essa definigdo ¢ feita pelo proprio Cédigo ‘Tributirio Na- ional, que introduziu no ordenamento dispositivos especificos sobre esses tributos. 422 Ver: CARVALHO, Paulo de Bares, Direito tibutrio: fundamentosjurisicos a incidénca, cht, especialmente os captulos Ile IV Frepeaico Aru States De Moura « 224 ‘As normas gerais sobre as taxas sio veiculadas entre os arti- gos 77 ¢ 80 do Cédigo Tributirio Nacional, que cuidam de deli- mitar qual 0 fato gerador possivel, definindo o que hé de ser entendido como “poder de policia’, o que configura servigo utili- zado efetiva ou potencialmente, além estabelecer o que € especi- ficidade e divisibilidade. Para os fins deste trabalho, é irrelevante a discussio sobre a pertinéncia ou no da positivacio de categorias, como “poder de policia” ou “especificidade” e “divisibilidade”, ou se isso deveria ser feito pela doutrina. © fato € que 0 Cédigo Tributério Nacio- nal os definiu, o que faz com que a concepsao acerca da materia lidade das taxas reste influenciada. Tudo que 0 Cédigo Tributério "Nacional disse acerca daquelas categorias ha de ser levado em consi- deracdo pelos legisladores das ordens parciais, devendo eles: a) ‘quando forem instituir taxas referentes ao poder de policia, se~ guir 0 que a legislagdo nacional prescreve como tal; ¢, b) no caso ddas taxas de servicos, 6 cobré-las quando for prestado (ou posto 4 disposigdo) determinado servigo que seja espectfico € divisivel, ‘tudo conforme os parametros do Cédigo. No que respeita as contribuigdes de melhoria, a situagio € semelhante. © Cédigo Tributirio Nacional define sua materiali dade (art. 81), determinando que a exagio 86 pode ser cobrada quando houver valorizagio imobiliia advinda de obra piblica realizada pelos entes politicos, no ambito de suas respectivas atri- buigoes. E uma clara delimitagao da faculdade impositiva, pois as ‘pessoas politicas s6 podem cobrar a contribuigfo no momento tem que se verifiquem os pressupostos fiticos previstos, € que sio delineados na legislagio nacional. Observe-se que “definir as materialidades” - seja nas taxas, con- tribuiges de melhoria ou mesmo impostos ~ significa, em outras palavras, uma parte da definigdo do préprio tibuto, que se dé, ade- ‘mais, com a determinagio de seus contomnos e caractersticas funda~ ‘mentais, E & justamente o que acontece no caso das prescrigbes do CCédigo Teibutério Nacional, sobre os dois gravames ora analisados.222 Le Couneventag Testi Voltando as contribuigdes de methoria, observa-se que no artigo 82", 0 Cédigo Tributario Nacional também esta belece normas gerais, dessa feita atinentes a questoes procedi- mentais, determinando que a lei instituidora: a) observe a necessidade de publicagio prévia de determinados elementos; ») disponha acerca do prazo para impugnagio desses elemen- f0s; ¢; ¢) regulamente processo administrativo de instrugdo julgamento dessa impugnagio. Veja-se que nos incisos ¢ alineas do artigo 82, 0 Cédigo Tributério Nacional cumpre perfeitamente o papel de harmoni- ar 0 contetido da legislacdo ordindria que ird instituir a contri- buisio de melhoria, estipulando requisitos minimos para sua edicdo. Estipular os requisitos necessérios para que se tenha uma instituiglo valida da contribuicio ndo deixa de ser uma forma de definisto do tributo (controle da legalidade), apesar de nao tan- ‘genciar quaisquer dos critérios de sua regra-matriz. Ademais, ha previsdes acerca do célculo da contribuigio (art. 82, § 19%) e do langamento e da respectiva notificasio, formas, prazos de pagamento e elementos que integram o cil. culo (art. 82, § 2%). O primeiro é norma geral que determina 4 formula que deve ser obedecida para o céleulo da exacio, em todo o territério nacional, e que corresponde a definigio do cri- 423 “An. 62 lel relativa 3 conituigso de melhoria bserack os seguinies ‘sauisios misimos:- publicacio previa dos seuines elementos memorel escitivo do projets; b) orcamento do cust da Oba; ©) deerninagse aa parcel do custo da obra a ser ranciada pela comtiulcae:d deiriecay de 20ne beneficiada e determinasdo de fator de absonso Go bercio ua aoe *3.1°- A contlbuiczorelaiva a ca, parcela do custo da obra aque s afere ‘ituados na zona beneicada em fungi, e valrizacio." pect lancamont, cada contribuine deverd ser isibuicdo, da forma e dos prazon de seu papa. ‘mento e dos elementos que integram 0 respeetvo caleules Freornico ARNO Seapsa oe Mouta » 223 tério quantitativo da exasio. Ja no outro dispositive, hé uma extrapolacéo no papel de norma geral, pois o Cédigo Tributitio Nacional pretende cuidar de assuntos da algada exclusiva dos entes tributantes, como sio os casos de fiscalizacio e prazos de recolhimento, Ha um excesso em seu enunciado, 0 que acarreta invasao na competéncia das pessoas politicas competentes. Ade- mais, ndo se trata de uma norma geral, simplesmente porque ha alusio 4 expressio “langamento”, figura que, afinal, nfo foi re- gulamentada por esse artigo. De se atentar para 0 fato de que nenhuma das normas gerais que dizem respeito as taxas e contribuigées de melhoria desempenham quaisquer das fungées secundarias caracteristi- cas. S20 normas gerais simples, que visam tio-somente a pa~ dronizasao do sistema tributério e detém, por isso, somente fanga0 priméria. Afirmou-se no item 6.3 que quando a norma geral “define © tributo”, pode desempenhar também a fungo secundaria, mas isso quando o tributo for um imposto e quando essa definicio disser respeito a algum critério da regra-matriz que tenha o con- dio de evitar o surgimento de conflitos. Isso serd reafirmado no capitulo seguinte. Aqui o raciocinio ¢ diverso. No caso dos tributos vincula- dos, a sua definigao via norma geral nio tem como evitar confli~ tos de competéncia, o que faz com que tenha apenas Fangio priméria, harmonizadora. Diferentemente dos impostos ~ tributos nao-vincula- dos*-, taxas ¢ contribuigdes de melhoria sio tributos vinculados‘”’a uma atividade estatal, o que gera impossibili- dade de conflitos, pois suas materialidades se encontram ne- cessariamente atreladas a um facere por parte do ente publico, © que torna sua competéncia intangivel. Isso fica claro, no que 426 Ver: ATALIBA, Geraldo. Hipétese dle incidénciatnbutdri. 6, ed. Sto Paulo: Malheios, 2003. p. 137 es. 427 er: ATALIBA, Geraldo, Hipétese de incidencia tibutiria, cit, p. 146 € x.224 Lea Couruewanre Traut concemne as taxas, pela redagio do artigo 80 do Cédigo Tribu- tario Nacional, 20 determinar que s6 podem ser cobradas em tazio do desempenho das atribuigdes constitucional ou legal- mente afetadas as respectivas pessoas politicas'% e, no ambito as contribuigdes de methoria, pelo disposto no artigo $1 do Cadigo™, que nto deixa dividas que o tributo s6 pode ser cobrado pela pessoa politica que realizou a obra. 6.3.2. Let COMPLEMENTAR, NORMAS GERAIS E CONTRIBUIGOES ‘Assim como ocorre com as taxas ¢ contribuigdes de me= Ihoria, as demais contribuigdes sociais necessitam de definisto por meio de lei complementar*, Pereeba-se, contudo, que nl0 ee esté a afirmar que diante da inexisténcia dessas normas ge- rais ser impossivel a instituicio de contribuigdes, como se poderia depreender da simples leitura do artigo 149 da Cons- tituigao Federal: “Art, 149 - Compete exclusivamente & Unido instituir contribuigSessociais, de intervengio no dominio eco ‘némico e do interesse das categorias profissionais ou econdmicas, como instrumento de sua atuagio nas res- pectivas Areas, observado o disposto nos artigos 146, III, 150, Tel, esem prejuizo do previsto no artigo 195, pardgrato 6°, relativamente as contribuigBes que alude o dispositivo. (destacamos) EeSaecS——— van. 80 Para efeto de instuicao ¢ cobranga de texas, consideram-se ‘eee aldas no iat das atibuigdes da Unido, do Eads, do Dist Ce are Muneipios, aquelas qe, segundo a Constivicso Federal 10 eter aden dos Estados, a8 Leis Orginicas do Distrito Federale dor Barn a legislgio com elas compativel,competem a cada uma Ueseas pessoas de dieto pablico.” cee a conrbuigan de melhor cobrada pela Unido, pelos Esa, esto FAB fefues polos Manteo, no ami de ats respecva a utes a ttn oe face ao cuso de Oras pblics de que dco vlzasso imo tends com lite tt 8 i de valor que da oa resulta para cada imvelbeneiiad,” 430 Yer AVILA, Humbeno, Sétema consttecional wibuio, Ct 265. Freoenico nx Seasna 0 MOURA - 225, Portanto, deve haver legislagio complementar tratando do assunto, por determinagio do artigo supra, Essa, contudo, nao €a porigio de Paulo Ayres Barreto. Entende 0 autor que 0 artigo {ae II, “a” da Constituigio Federal s6 é aplicivel aos impostos, ‘motivo pelo qual as contribuigoes nfo necessitariam ser reguladas por normas gerais: ‘Os que entendem possuir as contribuigdes sociais na ‘ureza diversa da dos impostos, sejz por critério de va- tidagdo finalstica, seja por outros critéros, esto ips2 facto impedidos de pleitear lei complementar regrando, ‘ofato gerador, abase de céleulo€ 08 contribuintes, des ‘sa exagio. -Todavia, o enunciado do aludido artigo fala em “definicao de tributos estas espécies, bem como em rlardo aos imposes dis-

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• The 7 Habits of Highly Effective People: The Infographics Edition

  

  No Everand

  The 7 Habits of Highly Effective People: The Infographics Edition

  Stephen R Covey

  Nota: 4 de 5 estrelas

  4/5 (2475)
• American Gods: The Tenth Anniversary Edition

  

  No Everand

  American Gods: The Tenth Anniversary Edition

  Neil Gaiman

  Nota: 4 de 5 estrelas

  4/5 (12945)
• Habit 1 Be Proactive: The Habit of Choice

  

  No Everand

  Habit 1 Be Proactive: The Habit of Choice

  Stephen R. Covey

  Nota: 4 de 5 estrelas

  4/5 (2556)
• American Gods [TV Tie-In]: A Novel

  

  No Everand

  American Gods [TV Tie-In]: A Novel

  Neil Gaiman

  Nota: 4 de 5 estrelas

  4/5 (12520)
• The 7 Habits of Highly Effective People

  

  No Everand

  The 7 Habits of Highly Effective People

  Stephen R. Covey

  Nota: 4 de 5 estrelas

  4/5 (2566)
• Habit 3 Put First Things First: The Habit of Integrity and Execution

  

  No Everand

  Habit 3 Put First Things First: The Habit of Integrity and Execution

  Stephen R. Covey

  Nota: 4 de 5 estrelas

  4/5 (2507)
• Habit 6 Synergize: The Habit of Creative Cooperation

  

  No Everand

  Habit 6 Synergize: The Habit of Creative Cooperation

  Stephen R. Covey

  Nota: 4 de 5 estrelas

  4/5 (2499)
• How To Win Friends And Influence People

  

  No Everand

  How To Win Friends And Influence People

  Dale Carnegie

  Nota: 4.5 de 5 estrelas

  4.5/5 (6520)
• Good Omens

  

  No Everand

  Good Omens

  Neil Gaiman

  Nota: 4.5 de 5 estrelas

  4.5/5 (12010)
• Wuthering Heights (Seasons Edition -- Winter)

  

  No Everand

  Wuthering Heights (Seasons Edition -- Winter)

  Emily Brontë

  Nota: 4 de 5 estrelas

  4/5 (9486)
• The Iliad: A New Translation by Caroline Alexander

  

  No Everand

  The Iliad: A New Translation by Caroline Alexander

  Homer

  Nota: 4 de 5 estrelas

  4/5 (5718)