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Apresentao ................................................................................................................................

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Aula 1: Interveno do estado na propriedade dos institutos afins desapropriao limitao
e servido administrativa .............................................................................................................. 6
Introduo ................................................................................................................................. 6
Contedo................................................................................................................................ 8
Limitaes administrativas Introduo...................................................................... 8
Limitaes administrativas Forma ............................................................................ 11
Servido Administrativa Natureza jurdica e indenizao ................................... 14
Chaves de resposta ..................................................................................................................... 25
Aula 1 ..................................................................................................................................... 25
Exerccios de fixao ....................................................................................................... 25
Aula 2: Interveno do estado na propriedade: dos institutos afins desapropriao
tombamento, ocupao temporria e requisio ...................................................................... 28
Introduo ............................................................................................................................... 28
Contedo.............................................................................................................................. 30
Tombamento - Introduo............................................................................................ 30
Legislao federal ............................................................................................................ 31
Natureza jurdica.............................................................................................................. 32
Natureza jurdica - posicionamento ............................................................................ 33
Fundamentos.................................................................................................................... 34
Forma ................................................................................................................................. 35
Tipos de tombamento .................................................................................................... 36
Ocupao temporria ..................................................................................................... 41
Objeto ................................................................................................................................ 43
Exerccios de fixao ......................................................................................................... 46
Notas ........................................................................................................................................... 49
Chaves de resposta ..................................................................................................................... 50
Aula 2 ..................................................................................................................................... 50
Exerccios de fixao ....................................................................................................... 50
Aula 3: Desapropriao competncias exclusivas e regra geral .............................................. 52
Introduo ........................................................................................................................... 52
Contedo.............................................................................................................................. 54
Natureza jurdica e forma de aquisio ...................................................................... 54
Os condicionantes constitucionais da desapropriao ........................................... 57

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 1


Competncia exclusiva para desapropriar ................................................................. 71
Referncias........................................................................................................................... 76
Notas ........................................................................................................................................... 79
Chaves de resposta ..................................................................................................................... 80
Aula 3 ..................................................................................................................................... 80
Exerccios de fixao ....................................................................................................... 80
Aula 4: Modalidades de desapropriao..................................................................................... 82
Introduo ............................................................................................................................... 82
Contedo.............................................................................................................................. 84
Da competncia para promover a desapropriao .................................................. 84
Chaves de resposta ................................................................................................................... 111
Aula 4 ................................................................................................................................... 111
Exerccios de fixao ..................................................................................................... 111
Aula 5: Imisso provisria na posse .......................................................................................... 113
Introduo ......................................................................................................................... 113
Contedo............................................................................................................................ 115
Consideraes iniciais .................................................................................................. 115
Da deciso que defere a medida e do recurso cabvel .......................................... 126
Chaves de resposta ................................................................................................................... 139
Aula 5................................................................................................................................... 139
Exerccios de fixao ..................................................................................................... 139
Aula 6: Casos especiais .............................................................................................................. 141
Introduo ............................................................................................................................. 141
Contedo............................................................................................................................ 142
Fundamentos da desapropriao indireta ................................................................ 142
Chaves de resposta ................................................................................................................... 168
Aula 6 ................................................................................................................................... 168
Exerccios de fixao ..................................................................................................... 168
Aula 7: A questo da revenda ................................................................................................... 170
Introduo ............................................................................................................................. 170
Contedo............................................................................................................................ 170
Consideraes iniciais .................................................................................................. 170
O Artigo 4 do Decreto-lei n 3.365/41 ..................................................................... 175
Poder expropriatrio ..................................................................................................... 176
Desapropriao por zona ............................................................................................. 183
Valorizao da zona ...................................................................................................... 184

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 2


Desapropriao para fins de urbanizao ................................................................ 187
Chaves de resposta ................................................................................................................... 198
Aula 7 ................................................................................................................................... 198
Exerccios de fixao ..................................................................................................... 198
Aula 8: Interveno econmica................................................................................................. 200
Introduo ............................................................................................................................. 200
Contedo............................................................................................................................ 201
Meios de atuao do estado........................................................................................ 201
Monoplio ....................................................................................................................... 201
Fomento pblico e planejamento econmico ........................................................ 210
Subsdio especfico ........................................................................................................ 221
Chaves de resposta ................................................................................................................... 229
Aula 8 ................................................................................................................................... 229
Exerccios de fixao ..................................................................................................... 229
Conteudista ............................................................................................................................... 231

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 3


Nesta disciplina, daremos nfase ao estudo da interveno do Estado na
propriedade: dos institutos afins desapropriao limitao e servido
administrativa.

A seguir, entenderemos o instituto do tombamento, os diversos efeitos que


causa coisa tombada bem como a possibilidade do destombamento. Alm
disso, trataremos dos seguintes temas: a ocupao temporria e a requisio,
com destaque aos sujeitos ativo e passivo, a indenizao e o objeto, de acordo
com as decises dos Tribunais Superiores brasileiros.

Abordaremos, ainda, os fundamentos constitucionais para desapropriao


identificando como funciona a fase de sua materializao e o que pode ser
desapropriado e a competncia exclusiva de alguns entes da federao para
expropriar indicando quais so os efeitos do decreto expropriatrio e em que
consiste o controle judicial desse procedimento.

Posteriormente, analisaremos casos especais de tais institutos. Diante de


divergncias, indicaremos a linha de raciocnio a ser adotada aquela que est
de acordo com as mais recentes decises do Superior Tribunal de Justia (STJ)
e do Supremo Tribunal Federal (STF).

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Por fim, apresentaremos os meios de que o Estado dispe para intervir no
domnio econmico e as medidas de polcia administrativa contra o abuso desse
poder.

Sendo assim, esta disciplina tem como objetivos:


1. Identificar o procedimento e os conflitos da atuao estatal em termos de
interveno supressiva da desapropriao;
2. Listar as caractersticas dos institutos afins desapropriao como forma de
interveno restritiva do Estado na propriedade privada e suas consequncias
jurdicas;
3. Definir os princpios da autoridade do Estado no domnio econmico.

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Introduo
Hoje, a postura genrica a de que o Estado tem o domnio eminente sobre
todos os bens situados em seu territrio, sejam eles pblicos (o domnio aqui
tambm ser direto) ou privados. A CF reconhece expressamente a existncia
da propriedade particular (CF, 5, XXII).

Logo aps essa regra, vem a CF, 5, XXIII, que estabelece que a propriedade
deve cumprir sua funo social e prev a possibilidade da interveno do
Estado na propriedade para garantir que essa funo social seja respeitada.
Sobre os bens pblicos, o Estado possui aquele controle j visto (ora como
gestor, ora como proprietrio).

Sobre os bens privados, o Estado pode intervir para garantir o cumprimento da


funo social da propriedade (exigido pelo CF, 5, XXIII). As mais importantes
formas de intervenes do Estado na propriedade sero as limitaes
administrativas, ocupaes temporrias, servides administrativas, tombamento
e requisio. Depois delas, chegamos mais importante e drstica forma de
interveno na propriedade, que a desapropriao.

Cada uma das cinco formas iniciais de interveno do Estado na propriedade


dever passar pela anlise de cinco indagaes bsicas: 1) quem o sujeito
ativo (quem vai intervir); 2) quem o sujeito passivo (quem sofrer a
interveno); 3) qual o objeto da interveno; 4) se haver ou no indenizao;
e 5) a forma com que ela feita. Na desapropriao, que mais importante,

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veremos mais coisas, portanto, no nos prenderemos s a essas cinco
indagaes.

Objetivo:
1. Entender que a Constituio ao mesmo tempo garante o direito de
propriedade, contudo limita e condiciona seu uso, gozo e disposio, bem
como, identificar as diversas caractersticas da limitao/servido
administrativa, como forma de interveno restritiva do Estado na
propriedade privada.

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Contedo

Limitaes administrativas Introduo


A interveno do Estado na propriedade (como um todo) ora atinge o carter
absoluto da propriedade (faculdades de usar, fruir e dispor), ora atinge a
utilizao exclusiva dela (s a faculdade de uso). As limitaes administrativas
atingem o carter absoluto da propriedade, e so consideradas intervenes
brandas do Estado na propriedade, pois no retiram do particular a propriedade
daquele bem, apenas impem algum gravame sobre ele, com base no interesse
social, para atender a alguma finalidade pblica.

Ento, a limitao administrativa uma interveno branda do Estado na


propriedade (no retira a propriedade do particular), que atinge o seu carter
absoluto. Ela limita o uso, o gozo e a disposio.

Sujeito ativo e passivo


Entenda a diferena entre sujeito ativo e passivo nas limitaes administrativas:

Ativo: sero todos os entes da federao, com ntido predomnio dos


Municpios, j que esse assunto eminentemente de direito urbanstico, e a CF
diz que a poltica urbana cabe aos Municpios. Isso aparece na Lei Orgnica, no
Plano Diretor e no Cdigo de Obras. A mais famosa limitao administrativa a
fixao de gabaritos.

Passivo: um grupo genrico, abstrato. As limitaes geralmente atingem um


grupo indeterminado de pessoas. Na fixao de gabarito de um certo bairro,
no se atinge especificamente uma pessoa ou um grupo. Geralmente, lei que
cria a limitao administrativa. a lei que prev, mas o decreto que
especifica as incidncias daquela limitao.

Limitaes administrativas Objeto

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Geralmente, a limitao administrativa atinge bens imveis (restrio ao direito
de construir pela fixao de gabaritos), mas tambm pode atingir atividades.
Exemplo: um determinado prefeito tentou limitar a venda de produtos de
supermercado em farmcias. Essa seria uma limitao de atividade. Farmcia
deveria vender s remdios. O Cdigo de Posturas traz vrias limitaes
administrativas, tanto para imveis como para atividades.

Gasparini divide as limitaes administrativas em trs classes:

Limitaes positivas
O Poder Pblico impe ao particular uma obrigao de fazer. Exemplo: o
particular tem a obrigao de manter a calada em frente testada do seu
imvel em ordem.

Limitaes negativas
Impe-se uma obrigao de no fazer. Exemplos: fixao de gabaritos, que
obriga o particular a no construir acima de certo nmero de andares;
obrigao de no desmatar o terreno alm do permitido.

Limitaes a permitir
Atingem mais as atividades do que as construes, e ocorrem com mais
frequncia atravs das vistorias. Exemplo: fiscal de salubridade das atividades,
fiscal de posturas. Eles tm poder de polcia sobre aquilo que fiscalizam.

Essa diviso de Gasparini vai contra aquela posio clssica (Diogo e Celso),
segundo a qual o poder de polcia s atua negativamente, impondo obrigaes
negativas, de no fazer. Essa corrente chega a dizer que as obrigaes
positivas seriam impostas no pelo poder de polcia, mas pela funo social da
propriedade, que seria algo separado do poder de polcia. A funo social
imporia obrigaes positivas, enquanto o poder de polcia imporia obrigaes
negativas. H autores que no concordam, dizendo que a funo social da

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propriedade espcie do poder de polcia, portanto, pode impor obrigaes
positivas ou negativas, no se descaracterizando por isso.

Limitao administrativa exemplo tpico do exerccio do poder de polcia.


limitao do direito individual em prol do coletivo. E h a previso de
obrigaes positivas, de fazer, tambm impostas pelo poder de polcia. O CTN,
78, que conceitua o poder de polcia, j traz a previso dessa atuao positiva.

Limitaes administrativas Quanto indenizao


A limitao administrativa s a prev se houver dano. Essa a regra para todas
as cinco formas de interveno branda do Estado na propriedade (na
desapropriao diferente). Deve-se comprovar o dano para que haja direito
indenizao. Se no houver dano, no se indeniza.

Aqui, nem poder haver prejuzo individual em razo da limitao em si, j que
ela ser fixada por lei, e o Estado no tem responsabilidade por seus atos
legislativos. Posteriormente, poder haver a responsabilizao do Estado por
ato legtimo e lcito (realizado com base naquela lei). A regra no haver dano,
mas, caso haja, a responsabilidade do Estado por ato lcito permite a
indenizao, mesmo que o ato que causou o prejuzo seja lcito.

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Ateno
Primeiro exemplo: criao de rea ambiental em rea particular,
inviabilizando sua explorao econmica. Isso uma limitao
administrativa. Os proprietrios propem ao ordinria de
desapropriao indireta ou ao ordinria de indenizao
(conforme eles queiram que o Estado efetivamente compre o
bem, j que ele no tem mais utilizao econmica, ou que o
Estado lhes d indenizao pela perda da atividade econmica
antes exercida).
Segundo exemplo: recuo do alinhamento (s pode haver a
construo a partir de tantos metros para dentro do terreno, a
partir do alinhamento), que ser visto no direito urbanstico,
mais frente.

Limitaes administrativas Forma


A forma pela qual surge no mundo jurdico uma limitao administrativa, como
vimos, a lei.

Natureza Jurdica
Para ser coerente com o que foi dito, devemos encarar as limitaes
administrativas como espcies de manifestao do poder de polcia em sentido
amplo, j que incidem especificamente sobre a propriedade ou atividades que
possam ser desenvolvidas nelas (ou com elas).

Celso Antnio Bandeira de Mello define Polcia Administrativa como a atividade


da Administrao Pblica, expressa em atos normativos ou concretos, de
condicionar, com fundamento em sua supremacia geral e na forma da lei, a
liberdade e a propriedade dos indivduos, mediante ao, ora fiscalizadora, ora
preventiva, ora repressiva, impondo coercitivamente aos particulares um dever

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de absteno (non facere) a fim de conformar-lhes os comportamentos aos
interesses sociais consagrados no sistema normativo.

Se restringimos o alcance desse enunciado ao mbito do direito de propriedade,


poderemos enxergar a definio de limitao administrativa. Alis, o que o
mesmo autor faz, linhas frente, quando se refere s limitaes administrativas
como forma de expresso do Poder de Polcia.

No mesmo sentido parece se expressar Lcia Valle Figueiredo, para quem a


noo de poder de polcia sempre foi ligada ideia de limitaes ou restries
liberdade e propriedade.

Diferentemente, entretanto, Jos dos Santos Carvalho Filho entende que a


natureza jurdica das limitaes administrativas a de leis ou atos
administrativos de carter geral que do o contorno do prprio direito de
propriedade. E coloca o ilustre prof. da Universidade Estcio de S, o Poder de
Polcia como fundamento dessa forma de interveno do Estado na
propriedade1. Com isso, o que parece pretender destacar o autor citado o tipo
de ato que veicula as limitaes.

Distino entre limitao administrativa e direito de vizinhana


Como tivemos a oportunidade de verificar anteriormente, as limitaes
administrativas tm como fundamento o interesse pblico e/ou coletivo, que se
sobrepem aos interesses meramente individuais. vista de um conflito entre
esses interesses de diferentes graus de relevncia, havero de prevalecer os
interesses pblico e social.

No mbito da propriedade, tal conflito resultar numa das formas de ingerncia


do Estado no domnio privado, seja restringindo ou suprimindo parte do
patrimnio particular.

1
JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO, Manual de Direito Administrativo, 17 edio, Editora
Lumen Juris, 2007, p. 492.

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Ateno
De outra forma, os limites impostos pelo direito privado, que
configuram normas de vizinhana, esto a proteger interesses
iguais, entre particulares, sem que um tenha prevalncia sobre o
outro, razo pela qual se diz que no h verdadeiramente uma
restrio ao direito de propriedade, mas uma identificao de
seu mbito de atuao para que no se prejudique igual direito
de outrem.

Tais consideraes podem ser decisivas numa demanda em que um


determinado Municpio tenha institudo pretensa limitao administrativa para
defender no um interesse pblico ou social, mas um interesse privado,
configurando verdadeira norma de vizinhana. Obviamente que, ocorrendo essa
hiptese, tal norma ser inconstitucional, posto que cabe exclusivamente
Unio legislar sobre direito civil, ex vi do disposto no art. 22, I, da CRFB/88. E,
consequentemente, no prevalecer a limitao imposta.

Nesse sentido que o prof. Digenes Gasparini diz no poder prevalecer a


limitao que impede a construo de motel ou drive-in, com a finalidade de
prestigiar a poltica da igreja. Essa , ento, a mais importante consequncia
prtica que se pode verificar a partir da distino do que seja limitao
administrativa e direito de vizinhana.

Servido administrativa Consideraes


uma interveno branda sobre a propriedade do particular, pois s atinge o
uso exclusivo da propriedade. Ela fora o proprietrio a dividir o uso do bem
com o Poder Pblico. A grande maioria das intervenes na propriedade
branda.

Todos os entes da federao podem instituir servido administrativa,


especialmente porque a lei que regula a desapropriao nos fala da

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possibilidade da servido (DL 3365, art. 40). O expropriante pode ser
qualquer ente da federao, conforme diz o art. 2. Em regra, a servido recai
sobre bem imvel (a servido seria um direito real).

Servido Administrativa Objeto


Todos os entes da federao podem instituir servido administrativa,
especialmente porque a lei que regula a desapropriao nos fala da
possibilidade da servido (DL 3365, art. 40). O expropriante pode ser
qualquer ente da federao, conforme diz o art. 2. Em regra, a servido recai
sobre bem imvel (a servido seria um direito real).

Exemplo: servido administrativa instituda para o transporte gratuito de


militares e carteiros uniformizados em nibus de empresas particulares. Essa
seria uma espcie de servido, onde o servio militar ou postal seria a coisa
dominante, e o servio de transporte coletivo seria a coisa serviente. Seria um
exemplo de servido administrativa no limitada a bens imveis. Mas a ideia
predominante que a servido s recai sobre imveis, tendo at carter de
direito real.

Ateno
Vale observar que o passe livre de idosos e estudantes no pode
ser servido, pois eles no so servidores. Isso mera
liberalidade da legislao.

Servido Administrativa Natureza jurdica e indenizao


Natureza jurdica: no Direito Civil, a servido tem sempre natureza de direito
real. No Direito Administrativo, entretanto, alguns acreditam que a servido
poderia ser direito pessoal em certos casos (como esse do transporte), sempre
em favor da Administrao.

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Indenizao: quanto possibilidade de indenizao na servido
administrativa, em regra, o mesmo art. 40 do DL 3365 fala que o expropriante
pode instituir servides mediante indenizao. A servido administrativa (como
quase todas as formas de interveno do Estado) s dar ensejo indenizao
se ela causar algum dano ou prejuzo ao proprietrio.

Exemplo: passagem de fio de alta tenso por terrenos particulares. Se aquilo


no afeta a atividade econmica do dono do terreno, no h porque haver
indenizao. Se afeta, se ele tiver de interromper a explorao econmica
daquela rea, isso ser um prejuzo, que dever ser indenizado pelo Poder
Pblico.

A servido administrativa instituda de forma bem semelhante


desapropriao. Ela tambm deve ser objeto de um decreto, declarando a
utilidade pblica de um bem para fins de servido. O prprio decreto diz se
haver prejuzo ou no ao proprietrio, e se ser paga ou no indenizao. O
particular pode concordar ou no com isso. Se concordar, faz-se um acordo e
pronto. Se ele no concordar em exigir indenizao (maior), fazendo surgir o
impasse, parte-se para as vias judiciais. A servido no ser autoexecutria,
pois a Administrao no poder imp-la. Havendo dvida sobre se h ou no
indenizao, ou sobre o valor da eventual indenizao, o particular no celebra
o acordo administrativo, e a Administrao ter que ir a juzo para sacramentar
a servido. Em juzo, at por meio de perito, discute-se sobre o valor da
indenizao a ser paga.

Para a servido administrativa, portanto, deve tambm haver decreto


declarando a utilidade pblica do bem e, se no houver acordo sobre o
cabimento ou o montante de indenizao, a servido s pode ser imposta ao
particular por sentena judicial. A feitura da servido segue o mesmo caminho
da desapropriao. A Administrao indireta no pode declarar a servido, mas
pode efetiv-la. H raros casos em que a servido decorre de lei, como a que
institui o tombamento. Um dos efeitos do tombamento a criao de uma

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 15


servido administrativa. O DL 25/37, que trata de tombamento, diz em seu art.
18 que, com o tombamento, surgem servides do bem tombado (que ser o
dominante) sobre os vizinhos (que sero os servientes), que ficaro limitados
em sua possibilidade de fazer obras que impeam a visibilidade do imvel.

Havia outro exemplo de servido administrativa criado por lei, no DL 9760/46,


art. 4, que atinge os terrenos marginais de rios. At 15 metros da margem,
havia servido administrativa, no para que qualquer do povo entrasse l, mas
para que a polcia hdrica (polcia administrativa de guas pblicas) possa agir
mais eficazmente. Com a nova CF, os terrenos marginais transformam-se bens
da Unio (o que mata nosso exemplo), mas antes eles eram servides
administrativas.

Servido administrativa , ento, uma interveno branda do Estado na


propriedade, que atinge o uso exclusivo dela, instituda da mesma forma que a
desapropriao (decreto declarando a utilidade pblica, seguido de acordo ou
de sentena judicial, dispondo sobre a existncia e o montante da indenizao,
que deve ser levado(a) ao Registro de Imveis), por qualquer dos entes da
federao.

Traos distintivos limitao administrativa e servido


administrativa
Em concursos, uma famosa casca de banana o questionamento
sobre a diferena entre servido administrativa e limitao
administrativa.

H um exemplo de servido administrativa criada por lei que confundida com


limitao administrativa, que a fixao de gabaritos em torno de um
aeroporto. Gabarito lembra limitao administrativa, mas, sendo em torno de
aeroporto, isso ser uma servido, onde a coisa dominante ser o servio
pblico de navegao area, e a coisa serviente ser os imveis vizinhos ao
aeroporto.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 16


Essa servido instituda por lei. Ela no ser limitao administrativa. Os
gabaritos geralmente so fixados em limitao, mas, nesse caso, existe
servido, pois h uma coisa dominante e outras servientes.

Questo da magistratura

H quatro diferenas entre servido administrativa e limitao administrativa


que podem ser apresentadas:

1 - Quanto ao carter de interveno na propriedade


A servido atinge o carter e o uso exclusivo da propriedade; a limitao mais
ampla, atingindo o carter absoluto da propriedade, abrangendo todas as
faculdades da propriedade (uso, gozo e disposio).

2 - Quanto ao sujeito passivo


A servido atinge um sujeito determinado (o dono do imvel serviente),
enquanto a limitao tem sujeito passivo indeterminado (atinge toda uma rua
ou um bairro igualmente), ou seja, limitao genrica.

3 - Quanto forma de criao


Em razo do fato de no ter sujeito passivo determinado, a limitao
instituda em regra por lei, que tem efeito genrico e abstrato. J a servido,
tendo sujeito passivo determinado (o dono do imvel serviente), feita por
decreto. H excees a isso, pois h servides institudas por lei, e limitaes
fixadas em decreto, obviamente respeitando lei autorizativa.

4 - Quanto ao fim de cada uma delas


A limitao administrativa defende interesses pblicos genricos, abstratos
(melhoria da qualidade de vida, diminuio da poluio). J a servido tem um
fim especfico, voltada para uma atividade concreta (passagem de fio de alta
tenso ou gasoduto, fixao de placa com nome de rua em casas de esquina).
No primeiro contato que se tem com o tema interveno do Estado na
propriedade, via de regra posterior s tradicionalistas lies de direito civil

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 17


sobre o dominium, a perplexidade toma conta de nossa mente. A noo do
absoluto direito de propriedade se esvai e os publicistas nos tentam mostrar por
que no mais bem assim.

Quando nos contam, ento, sobre aquela evoluo conceitual e passamos a


aceitar isso, que, inicialmente, nos parecia uma violncia, a primeira indagao
que nos vem sobre a indenizao pelo desfalque no patrimnio das pessoas
atingidas. Ora, se uma ou algumas pessoas tm a sua propriedade limitada em
favor do interesse pblico ou social, nada mais justo que tal nus seja repartido
por todos, como uma medida de respeito ao valor de igualdade, ncleo do
conceito de justia, como j anunciado por Gustav Radbruch.2 Da se pensar,
ipso facto, no direito indenizao.

E esse tem sido um importante argumento utilizado para fundamentar a tese


do direito indenizao nessas hipteses. Entretanto, na maioria das vezes, s
tem encontrado acolhida nos casos de interveno drstica do Estado na
propriedade.

Via de regra o que se afirma que, nas modalidades de interveno branda,


que so aquelas em que no h supresso do direito de propriedade, s ser o
particular indenizado se comprovar efetivo dano causado pela atuao estatal.
Essa a posio predominante na doutrina.

Com relao s limitaes administrativas, especificamente, Jos dos Santos


Carvalho Filho nos ensina que a inexistncia do direito de indenizao decorre
do fato de a lei, que seu veculo, por ser genrica e abstrata, no atingir uma
propriedade determinada. Vejamos suas palavras:
As normas genricas, obviamente, no visam a uma
determinada restrio nesta ou naquela propriedade. Abrangem
quantidade indeterminada de propriedades. Desse modo,

2
GUSTAV HADBRUCH, Leyes que no son derecho y derecho por encima de las leyes. In:
Derecho injusto y derecho nulo, Aguilar, Madrid, 2005, p. 14.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 18


podem contrariar interesses dos proprietrios, mas nunca
direitos subjetivos. Por outro lado, no h prejuzos
individualizados, mas sacrifcios gerais a que se devem obrigar
os membros da coletividade em favor desta.3

Veja-se que, com isso, utiliza-se, ainda que implicitamente, o princpio da


igualdade para fundamentar a tese contrria quela utilizada anteriormente,
que se vale, curiosamente, do mesmo valor jurdico-constitucional.

O que se tem admitido, por outro lado, a possibilidade de uma interveno


drstica na propriedade se disfarar de limitao administrativa para no gerar
o dever do Poder Pblico de indenizar os atingidos pela norma. Isso ocorre
quando a pretensa limitao retira do bem toda ou quase toda a possibilidade
de utilizao, anulando ou diminuindo significativamente o seu valor econmico.
Na prtica, essa hiptese tem ocorrido com muita frequncia e os tribunais,
nesses casos, tm abraado a tese do dever de indenizar. Vejamos, a esse
respeito, a seguinte deciso do Tribunal de Justia do Rio de Janeiro:

Desapropriao indireta. rea florestal abrangida por parque


estadual de reserva ecolgica. Vigilncia permanente do Poder
Pblico, privando o uso, gozo e livre disposio do bem.
Indenizao devida.

As limitaes administrativas, como regra, no do direito indenizao por


serem de carter geral, impostas com fundamento no poder de polcia do
Estado, gerando para os proprietrios obrigaes positivas ou negativas, com o
fim de condicionar o exerccio do direito de propriedade ao bem estar social.
Mas, se a pretexto de limitao administrativa ou tombamento, a Administrao
impe propriedade particular restrio que afeta integralmente o direito de
uso, gozo e livre disposio do bem, tratar-se- de desapropriao, qual deve
corresponder a devida indenizao, sob pena de configurar-se o confisco.

3
Ob. cit., p. 493.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 19


Assim, provado que a rea de terras pertencentes aos embargantes est
includa no Parque Estadual do Desengano e que, em razo disso, perderam o
uso, gozo e livre disposio da mesma, impe-se o dever de indenizar.
Provimento dos embargos.4

O Supremo Tribunal Federal abraa esse entendimento, mas adverte para o


fato de que, se a limitao administrativa imposta anteriormente data de
aquisio do imvel atingido pelo comando legal, no assistir ao proprietrio
adquirente o direito de cobrar indenizao do Estado, ainda que seja notado
aquele esvaziamento do contedo econmico do bem. Vejamos a ementa do
seguinte Acrdo, que julgou o Recurso Extraordinrio n 140.436-SP:

Constitucional. Administrativo. Civil. Limitao administrativa. Indenizao.

I - Se a restrio ao direito de construir advinda da limitao administrativa


causa aniquilamento da propriedade privada, resulta, em favor do proprietrio,
o direito indenizao. Todavia, o direito de edificar relativo, dado que
condicionado funo social da propriedade. Se as restries decorrentes da
limitao administrativa preexistiam aquisio do terreno, assim j do
conhecimento dos adquirentes, no podem estes, com base em tais restries,
pedir indenizao ao poder pblico.
II - R. E. no conhecido.5

Portanto, no nos parece suficiente afirmar, simplesmente, que as limitaes


administrativas no rendem direito indenizao. No que isso esteja incorreto,
mas ignora o fato de outras modalidades interventivas vestirem a roupa de
limitao para liberar-se o ente poltico instituidor do dever de pagar a devida
indenizao pela desapropriao indireta.

Atividade proposta
4
TJRJ, II Grupo de Cmaras Cveis, Rel. Des. SRGIO CAVALIERI FILHO, Embargos
Infringentes na Apelao Cvel n 4.324.
5
STF, 2 Turma, Rel. Ministro CARLOS VELLOSO, RE 140.436-SP.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 20


Leia o CASO CONCRETO a seguir e responda questo formulada:

Joo proprietrio de um hotel em Nova Friburgo e pretende ampli-lo com a


construo de mais trs andares sobre os quatro j existentes. No entanto, foi
surpreendido pela denegao do poder pblico municipal de seu pedido de
ampliao do prdio, sob a alegao de que o espao areo de seu imvel ser
utilizado para a instalao de um telefrico, o qual passar a integrar o sistema
de transporte coletivo urbano consoante lei municipal de modo a viabilizar a
locomoo da populao de baixa renda de um bairro de difcil acesso ao centro
da cidade. Procurado por Joo, na condio de seu advogado, diga a espcie de
interveno que restou caracterizada e se o proprietrio do hotel ter direito ao
recebimento de indenizao em razo da instalao do telefrico.

Chave de resposta: Creio na caracterizao de servido administrativa,


porque o espao areo parte do imvel, e a finalidade da interveno
restritiva em apreo ser a de viabilizar a prestao de servio pblico
(transporte coletivo previsto em lei municipal). O fato de existir a possibilidade
de a propriedade continuar a ser utilizada, afasta, em meu sentir, a
necessidade da desapropriao com fundamento no art. 2, 1, do
Decreto-Lei n 3365/41, porque o prejuzo patrimonial a que se refere o
dispositivo no deve ser interpretado literalmente. Todavia, a argumentao
por parte do aluno no sentido da necessidade da desapropriao (em vez de
servido), com fundamento no referido dispositivo, poder ser aceita, porque
no se apresenta fora dos limites do razovel.

Quanto ao direito indenizao, a resposta positiva diante da configurao


de servido administrativa (ou mesmo para aquele acredita na necessidade de
desapropriao). No restam dvidas de que o proprietrio ficou prejudicado,
do ponto de vista econmico e patrimonial, pela restrio provocada pelo novo
transporte coletivo municipal.

Referncias

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 21


CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. 26
ed. rev. e atual. So Paulo: Atlas, 2013.
GASPARINI, Digenes. Direito administrativo. 17. ed. So Paulo: Saraiva,
2012.
MADEIRA, Jos Maria Pinheiro. Administrao pblica centralizada e
descentralizada: Tomo II. 12 ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2011.

Exerccios de fixao
Questo 1
O imvel de Jos foi objeto de um ato administrativo, segundo o qual, sobre o
referido imvel, foi constituda uma servido administrativa para a afixao,
bem ao centro, de um equipamento eletrnico de telefonia. O citado ato
administrativo, fundado em argumentos tcnicos, restringia a utilizao do seu
imvel, de maneira que Jos passou a no mais poder utiliz-lo para qualquer
fim. Diante da situao hipottica de Jos, assinale a alternativa correta:
a) Jos ter direito indenizao em razo da servido administrativa
configurada.
b) Jos ter direito indenizao em razo da ocupao temporria, que, a
rigor, configurou-se no caso.
c) Jos ter direito indenizao, em razo da caracterizao de
desapropriao indireta.
d) Jos no ter direito indenizao por falta de previso legal para as
situaes da espcie.
e) Jos no ter direito indenizao em virtude da preponderncia do
princpio da supremacia do interesse pblico.

Questo 2
Um imvel de 500 m, onde funcionava um posto de gasolina, foi
desapropriado para alargamento de uma estrada, restando ao proprietrio uma
rea de 50 m, beirando o acostamento da rodovia. O proprietrio:
a) Poder pleitear a incluso da rea de 50 m no preo da indenizao,
remanescendo com a propriedade dela.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 22


b) No ter xito em eventual demanda judicial proposta, vez que, no
havendo fundamento legal para questionar judicialmente os motivos da
desapropriao, no h como pretender discutir a dimenso da rea
desapropriada.
c) Dever ajuizar ao de desapropriao indireta, buscando indenizao
pela rea remanescente de 50 m, que restou inutilizvel.
d) Poder contestar a ao de desapropriao, questionando o cabimento
da medida.
e) Poder invocar, em contestao, direito de extenso, pretendendo a
incluso dos 50 m remanescentes na rea expropriada, porque a rea
restou economicamente inaproveitvel.

Questo 3
O Estado do Acre ocupa, h mais de 15 anos, uma propriedade rural
denominada Reserva Boi-Bumb. Essa rea no foi desapropriada, estando
registrada em nome de particulares, muito embora haja uma lei estadual
transformando a referida propriedade em rea de proteo ambiental.
Considerando a situao hipottica acima, assinale a opo correta acerca da
interveno estatal na propriedade e dos precedentes dos tribunais superiores.
a) A hiptese trata de desapropriao indireta. Caso o pedido indenizatrio
do proprietrio seja julgado procedente, o estado do Acre deve ser
condenado a pagar juros compensatrios contados desde a efetiva
ocupao do imvel, taxa de 6 % ao ano.
b) A responsabilidade pelo pagamento do IPTU incidente sobre um imvel
urbano que esteja localizado no interior da propriedade do proprietrio,
independentemente da ocupao pelo Estado.
c) A ao de desapropriao indireta tem prazo prescricional de cinco anos,
na forma da lei.
d) A criao, por lei estadual, da referida rea de proteo ambiental
importa apenas em limitao administrativa, pela qual no h
indenizao, mesmo que haja prejuzo econmico em face da referida lei.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 23


e) Por se tratar de assunto de interesse regional, prevalece lei do Estado
do Acre.

Questo 4
A Constituio Federal prev, como instrumento da reforma urbana, em relao
ao proprietrio do solo urbano e no edificado subutilizado ou no utilizado, a
faculdade de o Municpio, mediante lei especfica para a rea includa no plano
diretor, nos termos de lei federal, exigir o seu adequado aproveitamento, sob
pena de:
a) Imediata desapropriao, com prvia e justa indenizao em dinheiro.
b) Alternadamente, parcelamento ou edificao compulsria; IPTU
progressivo em funo da rea do imvel; desapropriao com
pagamento mediante ttulos de dvida pblica especiais, de emisso
previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at
10 (dez) anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas.
c) Sucessivamente, IPTU progressivo no tempo; parcelamento ou edificao
compulsrios; desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida
pblica especiais, de emisso previamente aprovada pelo Senado
Federal, com prazo de resgate de at 5 (cinco) anos, em parcelas anuais,
iguais e sucessivas.
d) Sucessivamente, parcelamento ou edificaes compulsrios; IPTU
progressivo no tempo; desapropriao com pagamento mediante ttulos
da dvida pblica especiais, de emisso previamente aprovada pelo
Senado Federal, com prazo de resgate de at 10 (dez) anos, em parcelas
anuais, iguais e sucessivas.
e) Imediata desapropriao, com prvia indenizao em moeda corrente.

Questo 5
A fim de permitir o escoamento da produo at uma refinaria, uma empresa
pblica federal, que explora a prospeco de petrleo em um campo terrestre,
inicia a construo de um oleoduto. O nico caminho possvel para essa
construo atravessa a propriedade rural de Josenildo, que, em razo do

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 24


oleoduto, teve que diminuir o espao de plantio de mamo e, com isso, viu sua
renda mensal cair pela metade.
Assinale a afirmativa que indica a instruo correta que um advogado deve
passar a Josenildo.
a) No h bice constituio da servido administrativa no caso, mas
cabe inde-nizao pelos danos decorrentes dessa forma de interveno
na propriedade.
b) A servido administrativa ilegal, e Josenildo pode desconstitu-la, pois o
instituto s tem aplicao em relao aos bens pblicos.
c) A servido administrativa ilegal, pois o nosso ordenamento veda a
interveno do Estado sobre propriedades produtivas.
d) No h bice constituio da servido administrativa e no h de se
falar em qualquer indenizao.
e) A servido ilegal, por ter aplicao somente em relao aos bens
pblicos.

Aula 1
Exerccios de fixao
Questo 1 - C
Justificativa: A instituio da servido administrativa acarreta ao particular uma
restrio de uso e gozo de sua propriedade de forma plena, pois este dever
dividir seu bem com o Poder Pblico para o beneficiamento da coletividade.
Mas tal restrio no pode acontecer, pois limita todo o direito do particular, de
forma que ele s permanea com a titularidade do bem, mas sem dele poder
dispor de nenhuma forma. Neste caso, portanto, ter o Estado praticado
verdadeira desapropriao da propriedade sem ter se valido do devido
procedimento para tanto, sem decreto expropriatrio e sem a consequente
indenizao ao particular (desapropriao indireta), o que rechaado pelo
ordenamento, verdadeiro esbulho possessrio, ato ilegal da Administrao
Pblica.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 25


Questo 2 - E
Justificativa: A corrente dominante no STJ e no STF tem afirmado estar
substitudo tal direito pela disposio do art. 37 do Decreto-lei n0 3.365/41, que
a seguinte:
Art. 37 Aquele, cujo bem for prejudicado extraordinariamente em sua
destinao econmica pela desapropriao de reas contguas, ter direito a
reclamar perdas e danos do expropriante.

Questo 3 - A
Justificativa: A desapropriao indireta pode ser obstada, oportunamente, por
meio de ao possessria, reivindicando o proprietrio a reintegrao da posse
do bem. Esse momento oportuno de suma importncia para a manifestao
do proprietrio do imvel pretendido pelo Poder Pblico, se expirando a partir
do momento em que a Administrao confere um fim pblico ao bem
expropriado.
A partir desse momento, esse bem no ser mais suscetvel de retornar
esfera de domnio do particular, partindo-se da premissa de que os bens
expropriados, uma vez incorporados no patrimnio pblico, no mais sero
objeto de reivindicao pelo particular, conforme expe o art. 35 do Decreto-lei
n 3.365/41.

Questo 4 - D
Justificativa: O fundamento ocorrer por fora do poder de polcia, posto que se
trata de uma desapropriao punitiva.
O valor real da indenizao a que se refere o inciso III do pargrafo 4 do art.
182 reflete o nico caso na legislao brasileira em que a indenizao no
precisa ser justa. O texto desse artigo no faz meno expresso de justa
indenizao em nenhum momento. Essa justificativa se d pelo fato de que,
sendo esta modalidade de desapropriao punitiva, caso o Poder Pblico
pagasse o valor justo, descaracterizaria a punio, ocorrendo uma
desapropriao normal, no punitiva, prevista no pargrafo anterior, pargrafo

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 26


3 do art. 182. Nessa hiptese, e somente nessa, o valor real de indenizao
no ser o valor justo. Simplesmente ser preservado o valor econmico das
parcelas estabelecidas para pagamento pelo Poder Publico, incidindo to
somente a correo monetria e os juros sobre esse valor.

Questo 5 - A
Justificativa: possvel a constituio da servido, cabendo indenizao em
razo dos danos decorrentes dessa forma de interveno na
propriedade.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 27


Introduo
Hoje vamos estudar as demais formas de Interveno do Estado na
propriedade: o Tombamento, a Requisio e, finalmente, a Ocupao
Temporria.

O tombamento sempre uma forma branda de interveno na propriedade. Se


o Estado quiser tombar um bem e abri-lo visitao pblica, ter que se fazer
desapropriao, porque o tombamento no retira a propriedade do particular,
no se podendo impor ao dono do imvel que seu bem seja aberto visitao.
A desapropriao pode perfeitamente ser usada nesse caso, pois ela tambm
instrumento de preservao do patrimnio cultural brasileiro.

A Ocupao Temporria outra forma de interveno branda do Estado na


propriedade. O prprio nome j demonstra isso ( temporria, ou seja, ser
devolvida ao particular depois de um certo tempo). A ocupao temporria ,
portanto, uma forma de interveno branda na propriedade que atinge o uso
exclusivo da mesma.

E, finalmente, abordaremos a Requisio.Muito comum nos filmes de Hollywold


a cena do heroico policial que, na busca ao transgressor das leis penais, se
utiliza do carro de um cidado, que passeia calmamente pelas ruas da violenta
cidade. Eis a um tpico caso de requisio, que tambm encontra amparo no
direito brasileiro.

Objetivo:

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 28


1. Analisar e compreender as demais modalidades restritivas de interveno do
Estado na propriedade, de acordo com as recentes interpretaes dos
nossos Tribunais Superiores (STJ e STF).

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 29


Contedo

Tombamento - Introduo
Junto opinio pblica, o tombamento cercado de dualismo, porque, ao
mesmo tempo em que o instituto desperta simpatias, vem despertando,
tambm, antipatias. No Brasil, um assunto que se ouve falar, mas se conhece
pouco.

No se trata de querer viver uma eterna nostalgia, mas viver sem conhecer o
passado como comear a ler um livro a partir da sua metade. E o direito de
conhecer a histria, que fundamental para a compreenso de nosso presente,
deve ser assegurado tambm para os cidados vindouros.

Disciplina normativa
A Constituio de 1937 foi a pioneira em relao previso de medidas
pblicas voltadas para a proteo do patrimnio histrico, artstico e natural
(art. 134), sem, contudo, fazer meno expressa figura do tombamento, que
viria a ser inaugurado na ordem jurdica ptria atravs do Decreto-lei n. 25, de
30 de novembro de 1937.

A partir de ento, todas as Constituies reservaram espao para a disciplina da


preservao do patrimnio histrico, cultural e natural do pas: a Constituio
de 1946 (art. 175); a Constituio de 1967 (art. 172, pargrafo nico); a
Constituio de 1969 (art. 180, pargrafo nico); e a Constituio de 1988 (art.
216, 1.).

Mas foi a Constituio vigente a primeira a se referir ao tombamento


expressamente, no dispositivo anteriormente citado. Vejamos a sua redao:
Art. 216 - 1. - O Poder Pblico, com a colaborao da comunidade,
promover e proteger o patrimnio cultural brasileiro, por meio de inventrios,
registros, vigilncia, tombamento e desapropriao, e de outras formas de
acautelamento e preservao.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 30


Mediante o tombamento, os poderes pblicos se habilitam a proporcionar uma
especial proteo a documentos, a obras e a locais de valores histricos,
artsticos, aos monumentos, s paisagens notveis e, at mesmo, s jazidas
arqueolgicas. O fundamento constitucional o art. 216, nos seus pargrafos
1 e 5. Este ltimo diz o seguinte:

Ficam tombados todos os documentos e os stios detentores de


reminiscncias histricas dos antigos quilombos.
No primeiro pargrafo do aludido artigo, fala que o Poder Pblico, com a
colaborao da comunidade, promover e proteger o patrimnio cultural
brasileiro, por meio de inventrios, registros, vigilncia, tombamento e
desapropriao, e de outras formas de acautelamento e preservao. Essa
preservao realizada fundamentalmente por meio do tombamento, isto , da
inscrio da coisa em livro prprio, denominado Livro do Tombo.

Ateno
O Decreto-lei n. 25/37 ainda hoje o diploma legal
disciplinador do tombamento (norma geral) e o procedimento
est regulado pela Lei Federal 6292/75, mas Estados, Distrito
Federal e Municpios tambm tm competncia para legislar
sobre o tema, como se infere do disposto no art. 24, VII e art.
30, I e II, todos da CRFB/88. Portanto, temos neste caso
competncia legislativa concorrente, o que importa em dizer que
a legislao daqueles entes federados dever se amoldar
legislao federal, mas s no que essas tiverem de geral.

Legislao federal
Todos os entes da federao podem efetuar o tombamento, mas o nico
problema com respeito legislao j que o Texto Constitucional quando fala
da competncia para legislar art. 23, da Constituio Federal , diz da
competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 31


Municpios. Todos podem providenciar o tombamento, o que diz o inciso III
(exibir documentos, provas contundentes do valor histrico, artstico e
cultural...).
Art. 24, inc. VII: compete Unio, aos Estados, Distrito Federal, legislar
concorrentemente, porm, no fala dos Municpios.

Quanto proteo ao patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e


paisagstico, de acordo com o inc. VII percebe-se que o Municpio, em questo
de competncia, aparentemente, no teria condies de legislar. Porm,
usando da mesma tcnica, exatamente pelo que diz o art. 30, encontramos:
compete aos Municpios, incisos I, II, legislar sobre assuntos de interesses
locais e suplementar a legislao federal e a estadual no que couber. Podemos
somar com o inc. IX que fala, apesar de parecer mais materializao e no
legislao, vale promover a proteo do ambiente histrico cultural local,
observada a legislao e ao fiscalizadora federal estadual. O que significa
dizer que compete ao Municpio, com base no art. 30, incisos I, II e IX, legislar
suplementarmente legislao federal e estadual.

Ateno
Dada a complexidade do tema, analisaremos, aqui, to somente
a legislao federal, sem fazer referncia legislao dos
Estados e Municpios.

Natureza jurdica
Discute-se, em doutrina, qual seria a natureza jurdica do tombamento, no
sendo de forma alguma pacficas as concluses alcanadas pelos
administrativistas de peso.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 32


Celso Antnio Bandeira de Mello advoga a tese de que o tombamento seria uma
espcie de servido administrativa, ganhando, por incrvel que parea, a
adeso da professora Lcia Valle Figueiredo, quando esta afirma:

De conseguinte, o tombamento, alm de fato administrativo - ato de inscrever -


nada mais que rtulo intil no que tange ao regime jurdico. dizer: ou
estaremos diante da figura jurdica da expropriao, ou da servido
administrativa.

Natureza jurdica - posicionamento


No que toca ao primeiro posicionamento, que trata do tombamento como
verdadeira servido administrativa, de se considerar que aquele no confere
direito real incidente sobre o poder de uso da propriedade atingida
Administrao Pblica. E, mesmo que se considere de natureza real o direito de
preferncia institudo pelo art. 22 do Decreto-lei n. 25/37, no se poderia,
por isso, afirmar tal equiparao, pois este incide (ou incidiria) sobre o poder de
disposio do bem (mvel ou imvel), enquanto as servides gravam o direito
de propriedade no que concerne ao poder de uso do bem (sempre imvel).

Em relao ao segundo posicionamento, que trata do tombamento como


limitao administrativa, de se verificar que esta necessariamente genrica
e abstrata, atingindo bens indeterminados, enquanto o tombamento, ao
contrrio, interveno concreta, dirigida a um ou mais bens determinados.
Mas aqui ainda cabe uma observao.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 33


Ateno
Hely Lopes Meirelles faz distino entre tombamento individual e
tombamento geral.
O primeiro atingiria bem determinado;
O segundo uma coletividade de bens.
E cita como exemplo de tombamento geral o que atinge locais
histricos ou paisagsticos. Nisto parece estar, de alguma forma,
pretendendo equiparar o dito tombamento geral s limitaes
administrativas.

Fundamentos
Assim como as demais modalidades analisadas anteriormente, a interveno do
Estado na propriedade atravs do tombamento se funda naqueles dois grandes
pilares constitucionais, quais sejam:

a) o princpio da supremacia do interesse pblico sobre o privado


(princpio implcito);
b) princpio da funo social da propriedade (art. 5., XXIII e art. 170,
III da CRFB/88).

Entretanto, podemos vislumbrar, aqui, um diferencial:


Com efeito, no qualquer interesse pblico que legitima o tombamento de um
bem. Trata-se de um interesse pblico especfico, relacionado com
peculiaridades do bem atingido. Vale dizer, deve este bem guardar alguma
vinculao com fatos memorveis da histria do Brasil ou ter um excepcional
valor de natureza cultural, artstica, arqueolgica, etc. S neste caso se justifica
a dita interveno, com vistas sua preservao.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 34


Ateno
No poder, verbi gratia, o prdio da esquina X, onde funciona o
Botequim da Cachaa, ser tombado com a finalidade de ali ser
exercida uma atividade pblica consistente no cadastramento de
pessoas portadores do vrus da hepatite C, pelo Ministrio da
Sade. Seria, sem dvida, essa interveno motivada por um
interesse pblico. Entretanto, nenhuma relao guardaria com a
finalidade de preservao de um patrimnio que traz em si
lembranas, por exemplo, de um fato histrico relevante para a
nao. Seria o caso, isto sim, de uma ocupao temporria,
como veremos.

Forma
A forma de tombamento vai depender da estrutura de cada ente da federao.
Em mbito federal e estadual, a forma do tombamento a inscrio no
Livro Tombo. Em geral, h uma autarquia destinada especificamente a isso. Em
mbito municipal, pela falta de possibilidade de haver uma estrutura
especializada no tema, mais comum que os tombamentos sejam feitos por via
de Decreto.

Em relao indenizao do tombamento, a regra era a de que no havia


indenizao, a menos que houvesse dano. Nem sempre o tombamento gera
desvalorizao (em relao a bens mveis tombados, seu valor geralmente d
um salto aps o tombamento). O problema maior em relao especulao
imobiliria. Um bem imvel tombado no vai poder dar lugar a um prdio de 40
andares, por exemplo. Seu dono vai, possivelmente, deixar de ter lucro com
uma eventual venda. Caso: quer-se preservar as caractersticas arquitetnicas
de um bairro.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 35


Mas, em vez de tombar todo o bairro, tomba-se apenas uma casa, para que
aquele estilo seja preservado. O dono da casa ter seu imvel tombado,
enquanto seus vizinhos todos vo poder vender suas casas. Isso seria injusto.
Deve-se ento indenizar o dono daquela casa, pois aquele ser um sacrifcio
imposto a ele, individualmente, em favor do coletivo (Celso Antnio).

Ateno
O STF tem uma deciso recente, em que no se segue a posio
de Celso Antnio, mas diz que cabe indenizao se houver
comprovado esvaziamento do valor econmico da propriedade
(RDA 200).

Tipos de tombamento
Compreenda sobre os tipos de tombamentos:

Temos um caso tpico em que o Poder Pblico quer tombar, mas o dono do
bem quer evitar o tombamento. Isso est no DL 25/37, art. 6, que diz que o
tombamento de bem de pessoa fsica ou jurdica pode ser voluntrio (a pedido
do proprietrio) ou compulsrio (a Administrao quer tombar e o proprietrio
contra). No caso de tombamento de bem pblico, ele ser tombado de ofcio,
devendo ser notificado o ente proprietrio. No caso de tombamento
compulsrio, haver um processo administrativo para isso (arts. 8 e 9 do DL).
Haver aceitao tcita por parte do proprietrio, se ele no impugnar o
tombamento at 15 dias depois de notificado do processo.

Quando o particular impugna tempestivamente, o processo volta ao ente que


faz o tombamento, para sustentar a iniciativa do tombamento. Depois disso, o
Conselho Consultivo do Iphan decide. O final do art. 9, III diz que no cabe
recurso dessa deciso, mas isso no foi recepcionado pela CF. Deve haver
ampla defesa (possibilidade de recurso) tambm nos processos administrativos.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 36


Haver recurso ao Ministro da Cultura ( recurso imprprio, pois muda-se de
entidade: a deciso ser de uma pessoa jurdica, a autarquia Iphan, e o recurso
ser para outra pessoa jurdica, a Unio Federal, atravs do Ministro da
Cultura). Alm disso, desse possvel recurso administrativo, sempre pode haver
a ida a Juzo para discutir o tombamento.

Outro detalhe interessante que, muitas vezes, quando o proprietrio recebe a


notificao de tombamento (que ele no deseja), ele passa a tomar certas
providncias no sentido de destruir logo o bem, para que o tombamento fique
sem efeito (ex: incndio criminoso). Para evitar isso, o art. 10 fala que, no
tombamento compulsrio, a notificao j constitui um tombamento provisrio.
Enquanto rolar o processo administrativo que discute o tombamento definitivo,
aquele bem j vai ser considerado tombado. Quando houver a inscrio no
Livro Tombo, o tombamento passa de provisrio a definitivo. Pode ser tambm
que o Iphan ache que aquele bem realmente no deve ser tombado, e a, nesse
caso, o tombamento levantado. O Iphan autarquia federal. No mbito
estadual, a autarquia outra.

Efeitos do tombamento
So positivos, negativos e perante terceiros. compreenda cada um deles:

Efeitos positivos so os que impem obrigao de fazer (ex: DL 25/37, art.


22: oferecimento de bem tombado preferencialmente ao ente que tombou,
quando de sua alienao. No h qualquer restrio alienao de bem
tombado, mas o Poder Pblico tem o direito de preferncia de aquisio.
Outro exemplo: DL, art. 19: o proprietrio de bem tombado que no tiver
condies financeiras de arcar com os custos das obras de conservao tem a
obrigao de levar a necessidade das obras ao conhecimento do Iphan, que
dever conseguir os recursos para realiz-las. Se o proprietrio no fizer essa
notificao, ele sofrer multa de duas vezes o valor necessrio para a obra).

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 37


Efeitos negativos so os que impem obrigao de no fazer. Um efeito
negativo importante est no art. 14 do DL, e a proibio da retirada do pas
de bem tombado, salvo por motivo de intercmbio cultural, por curto prazo e
sem que haja transferncia do domnio. o Conselho Consultivo do Iphan que
decide se pode haver ou no aquela determinada sada. Outro efeito negativo
o do art. 17: as coisas tombadas no podero, em caso algum, ser destrudas,
demolidas ou mutiladas. Alm disso, deve haver prvia autorizao do Iphan
para sua pintura, reparao e restaurao, sob pena de multa de 50% do dano
causado.

Alm dos efeitos positivos (que impem obrigao de fazer) e dos efeitos
negativos (que impem obrigao de no fazer), h tambm os efeitos
perante terceiros, que a servido criada em decorrncia de tombamento
(DL, art. 18). O art. 18 diz que, sem autorizao do Iphan, no pode haver, na
vizinhana do bem tombado, construo ou fixao de cartazes que impeam
ou reduzam a visibilidade do bem, sob pena de ser mandado destruir a obra ou
retirar o objeto, alm da pena de multa de 50% do valor do objeto. o efeito
perante terceiros, no tombamento. questo que seria prato feito para
concurso de Procuradoria do Municpio.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 38


Ateno
Ex: particular recebe alvar da Prefeitura para construir perto de
bem tombado. Quando ele j comeou a obra, vem o Iphan e
diz que ela deve ser interrompida, pois iria afetar a visibilidade
do bem tombado. O particular diz que obteve autorizao da
Prefeitura, tendo atendido todos os requisitos previstos pela
legislao municipal sobre construes. Ele ter que ser
indenizado. Quem deve pagar a indenizao o Iphan, pois o DL
no fala o que se deve ter por vizinhana do bem tombado. Ele
deveria fazer um convnio com as prefeituras, para
regulamentar essa metragem. Isso tambm passaria a ser
exigido pelo Municpio para a concesso de licena. Onde j
houver regra municipal sobre isso, Di Pietro entende que
tambm haveria responsabilidade do Municpio quando da
concesso indevida da licena.

Muito comum nos filmes de Hollywold a cena do heroico policial


que, na busca ao transgressor das leis penais, se utiliza do carro
de um cidado, que passeia calmamente pelas ruas da violenta
cidade. Eis a um tpico caso de requisio, que tambm encontr a
amparo no direito brasileiro.

A requisio a utilizao coativa de bens ou servios


particulares, pelo Poder Pblico, por ato de execuo imediata e
direta da autoridade requisitante e indenizao ulterior, para
atendimento de necessidades coletivas urgentes e transitrias.

Trata-se de uma modalidade de interveno branda na


propriedade, em regra, mas que pode se converter em interveno
drstica em algumas hipteses. Sempre ser drstica, no entanto,

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 39


quando incidir sobre bens de consumo imediato, i sto , aqueles
que se desintegram com a sua utilizao normal.

A requisio tem dupla face. Ora pode ser branda, ora pode ser drstica. Tudo
depende do objeto da requisio, do que est sendo requisitado. Ser branda
quando atingir apenas o uso exclusivo da propriedade (ao seu trmino,
devolve-se ao particular). Ser drstica quando atingir o carter absoluto da
propriedade, e, neste caso, nem ser possvel a devoluo. A requisio est
sempre voltada ao perigo pblico. A CF traz um conceito de requisio, no CF,
5, XXV: No caso de iminente perigo pblico, a autoridade competente poder
usar de propriedade particular, assegurada ao proprietrio indenizao
ULTERIOR, se houver dano. A maioria da doutrina entende que esse
dispositivo autorizao constitucional no s para a requisio, mas para
todas as formas de interveno do Estado na propriedade.

O iminente perigo pblico caracterstica exclusiva da requisio. Ele acha que


isso o perfeito conceito de requisio (conferir em Hely Lopes Meirelles).
Quando o policial se utiliza do carro particular para perseguir um bandido, isso
uma requisio (branda, pois o carro ser devolvido depois). O dono do carro
ser indenizado pela gasolina gasta e pelos furos de bala no carro, e.g., que
sero os prejuzos sofridos. Outro exemplo, mas de requisio drstica (que foi
erradamente chamado de confisco), foi o dos bois do Sarney, no Plano
Cruzado. Isso no foi confisco, porque confisco punio, na qual no h
indenizao. Naquele caso, houve indenizao (pagou-se o preo tabelado, que
era menor, mas pelo menos houve o pagamento). A requisio foi drstica, pois
os bois no seriam (e nem poderiam ser) devolvidos depois.

Conforme a urgncia, a iminncia do perigo pblico, a requisio pode ser feita


at verbalmente. Nem sempre se pode reduzi-la a termo (exemplo do policial
que pega o carro do particular).

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 40


A diferena entre requisio branda e drstica gera outra, no montante da
indenizao. Na requisio branda, s se perde o uso da coisa por certo
perodo. Na requisio drstica, a perda definitiva, o bem no devolvido.

Todos os entes da federao podem fazer requisio. Mas s a Unio poder


legislar sobre isso (CF, 22, III, que tambm liga a requisio ao iminente perigo
pblico).

O sujeito passivo da requisio ser sempre determinado. Eu sempre saberei


qual bem estarei utilizando. Poderei, assim, saber quem o proprietrio.

Exemplo que poderia trazer confuso entre requisio e ocupao temporria:


arrasto na praia de Ipanema. Se a PM ocupar um apartamento na praia para
observar o movimento do arrasto, isso ser uma requisio. S haver
indenizao (que sempre a posteriori) se houver dano ao apartamento. Do
contrrio, no se indeniza. A requisio no s de bens; pode ser de bens,
servios e pessoas. Ex: requisio do servio de um mdico, em uma situao
de calamidade pblica; requisio de pessoas para trabalhar em eleio (neste
ltimo caso, no concordamos muito com a requisio, pois ele no vislumbra o
perigo pblico).

Quando no houver iminente perigo pblico, o que h ocupao temporria.


Nesta, tambm, s se paga indenizao se houver dano. LOCJ diz que no h
iminente perigo pblico na ocupao temporria.

Diferena entre requisio, desapropriao e confisco: a mais significativa


referente indenizao. Na desapropriao, a indenizao prvia e justa (CF,
5, XXIV). Na requisio, a indenizao posterior, e s se houver dano. No
confisco, no h indenizao.

Ocupao temporria

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 41


Encerraremos a ltima forma de interveno branda do Estado na
propriedade, que a ocupao temporria:

Sujeito ativo: todos os entes da federao podem fazer ocupao temporria.


H quem diga que o nico exemplo de ocupao temporria que existe est na
lei de desapropriao (DL 3365/41), no art. 36. Como esse DL aplica-se a todos
os entes da federao, todos eles tambm poderiam fazer essa ocupao
temporria prevista no art. 36, que fala da ocupao de rea (no edificada)
vizinha ao terreno desapropriado, para fins de construir o canteiro daquela obra
que vai ser feita na rea desapropriada. No concordamos em que esse seja o
nico exemplo de ocupao temporria.

A Lei 3924/61, que fala dos stios arqueolgicos, e diz no art. 13 que antes do
Estado fazer uma desapropriao ou um tombamento da rea, a Administrao
poder fazer uma ocupao temporria, para a verificao da real existncia
(ou no) de elementos da cultura pr-histrica naquela rea. Havendo a
confirmao disso, o Estado parte ento para outras formas de interveno na
propriedade, como o tombamento e a desapropriao.

Ateno
Alm desse caso, h um outro, tambm de ocupao
temporria. uma posio no pacfica da doutrina, que em sua
maioria entende que se trata de requisio. a instalao de
zonas eleitorais. Atinge apenas imveis. Na requisio h
iminente perigo pblico, o que no existe no caso das zonas
eleitorais (j que as eleies sempre so marcadas muito tempo
antes).

Sujeito passivo: ser determinado, na ocupao temporria, j que ela atinge


imveis (e a pode-se conhecer o proprietrio). Ser, ento, o proprietrio da
rea ocupada.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 42


Indenizao: mais uma vez, s surge se houver dano. Se a ocupao no
causar qualquer dano, qualquer prejuzo, no h direito indenizao. Segue-
se a regra das intervenes brandas na propriedade.
Forma: a ocupao temporria se faz por Decreto do chefe do Poder Executivo
(federal, estadual ou municipal, j que todos os entes podem faz-la).
A principal diferena entre requisio e ocupao temporria est no fato de
que a primeira pressupe iminente perigo pblico.

Questo da Magistratura: Falar da ocupao temporria de bens privados pelo


Poder Pblico, apontando seu objetivo e indicando a legislao concernente ao
tema. A resposta para isso dizer que a ocupao temporria forma de
interveno branda do Estado na propriedade, que atinge seu uso exclusivo.
Seu objeto ser bem imvel (no edificado, nos casos do DL da desapropriao
e na lei dos stios arqueolgicos).

Ateno
A legislao que pode ser apontada so o DL da desapropriao
e a lei dos stios arqueolgicos. Mas h um artigo da CF/88 que
fala em ocupao temporria, mas de forma imprpria. Deve-se
mencionar o artigo, apontando o erro tcnico. o CF, 136, 1,
II, que fala do estado de defesa, em que poderia haver a
ocupao temporria em caso de calamidade pblica. Ocorre
que aqui h urgncia, o que caracterizaria aquele pressuposto da
requisio, o iminente perigo pblico. por isso que essa regra
da CF fala de ocupao temporria (devemos mencionar isso em
concursos), mas LOCJ entende ser caso de requisio.

Objeto
Neste ponto, trs perguntas sero respondidas, a saber:

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 43


a) Somente os bens imveis, ou tambm os mveis, sero atingidos pela
ocupao temporria?
b) Quanto aos imveis, somente os no edificados podem ser temporariamente
ocupados?
c) Somente por ocasio de uma desapropriao que as ocupaes
temporrias sero institudas?
Analisando a questo com os olhos voltados somente para o art. 36 do
Decreto-lei n. 3.365/41, a resposta seria, tranquilamente, no sentido de
somente os imveis no edificados poderem ser objeto de ocupao
temporria, por ocasio de uma desapropriao. Mas no bem assim.

Para iniciar, diga-se que no encontramos registros, entre os autores nacionais


mais conhecidos, de opinio no sentido de ser possvel a ocupao temporria
de bem mvel.
Ao contrrio, o professor Jos dos Santos Carvalho Filho afirma que a
ocupao temporria instituto tpico de utilizao da propriedade
imvel.
Mas ainda persistem as outras duas dvidas, href="docs/a02_t12.pdf" clique
aqui e compreenda essa questo.

Extino
Se para a instituio da ocupao temporria somos daqueles que entendem
necessria a declarao de utilidade pblica do bem (por decreto ou no), para
a extino parece-nos despicienda qualquer formalidade. Vale dizer, a extino
da ocupao temporria ser um mero fato administrativo.

Neste sentido a opinio do professor Jos dos Santos Carvalho Filho, in


verbis:

Quanto extino, no haver muita dificuldade em identificar a situao que


a provoca. Se a ocupao visa consecuo de obras e servios pblicos,
segue-se que a propriedade deve ser desocupada to logo esteja concluda a

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 44


atividade pblica. Prevalece, pois, o princpio de que, extinta a causa, extingue-
se o efeito.

Embora no se utilize da expresso fato administrativo, o que prega o citado


mestre, como no deixam dvidas as suas palavras transcritas. Para aprender
mais sobre o controle do tombamento, href="docs/a02_t13.pdf" clique aqui e
compreenda essa questo.

Atividade proposta
Leia o CASO CONCRETO a seguir e responda questo formulada:
O municpio de Itabuna, no interior da Bahia, decretou o tombamento, por
interesse histrico, da Fazenda Cacau Amarelo, pertencente Cacau Brasil Cia.
Ltda., que teria sido uma das primeiras propriedades da regio a dedicar-se
produo em larga escala daquele produto na regio. Entretanto, com a crise
econmica mundial, a empresa titular do imvel embora mantivesse atividade
produtiva na propriedade deixou de empreender as medidas atinentes
manuteno nos prdios histricos da Fazenda.

Intimada pela municipalidade a proceder conservao do imvel tombado, a


empresa informou que no lhe cabia tal encargo, vez que o imvel fora objeto
de interveno do Estado na propriedade privada tombamento com o que
passava a assistir ao Poder Pblico os deveres de conservao.
Alternativamente, afirma ainda que no poderia promover s obras, ao
argumento de indisponibilidade de recursos para fazer face s despesas. No
mesmo processo, suscita o cabimento de desapropriao da rea, em funo de
que requerer o imediato pagamento de justa e prvia indenizao, a teor do
art. 5, XXIV CF como a nica alternativa cabvel para garantir a preservao
do imvel, postulando ainda a incluso de juros compensatrios.

Examine, como assessor da Secretaria Municipal de Cultura, o requerimento do


proprietrio, manifestando-se, de forma fundamentada, em relao a cada qual
dos quatro argumentos suscitados.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 45


Chave de resposta: A decretao do tombamento no transfere entidade
responsvel por essa modalidade de interveno na propriedade privada o
dever de conservao, que ao contrrio, permanece primariamente confiado ao
proprietrio.
O argumento de indisponibilidade de recursos para as obras de conservao,
esse sim poderia desde que devidamente comprovado transferir para o
Poder Pblico o nus de manter as condies do prdio tombado (art. 19 do
Decreto-Lei 25/37).
Descumprido esse dever pelo Poder Pblico, a providncia que pode ser
requerida pelo proprietrio o cancelamento do tombamento da coisa (art. 19,
2 do Decreto-Lei 25/37) e no a decretao da desapropriao, que se
constitui medida sujeita ao juzo da administrao, e no do proprietrio.
Finalmente, ainda que de desapropriao se cuidasse, jamais teriam incidncia
juros compensatrios, na medida em que o seu pressuposto a imisso
provisria na posse, que in casu no se deu.

Referncias
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Direito administrativo. 26. ed. rev. e
atual. So Paulo: Atlas, 2013.
GASPARINI, Digenes. Direito administrativo. 17. ed. So Paulo: Saraiva,
2012.
MADEIRA, Jos Maria Pinheiro. Administrao pblica centralizada e
descentralizada, Tomo II. 11. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2011.

Exerccios de fixao
Questo 1

Carlos, morador de Ouro Preto MG, proprietrio de casaro cujo valor


histrico foi reconhecido pelo Poder Pblico. Aps regular procedimento, o bem
foi tombado pela Unio, e Carlos, contrariado com o tombamento, decidiu
mudar-se da cidade e alienar o imvel. Na situao hipottica apresentada,
Carlos:

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 46


a) Pode alienar o bem desde que o oferea, pelo mesmo preo, Unio,
bem como ao Estado de Minas Gerais e ao Municpio de Ouro Preto, a
fim de que possam exercer o direito de preferncia da compra do bem.
b) No pode alienar o bem, visto que, a partir do tombamento, o casaro
tornou-se bem inalienvel.
c) Pode alienar o bem livremente, sem qualquer comunicao prvia ao
poder pblico.
d) Somente pode alienar o bem para a Unio, instituidora do Tombamento.
e) O proprietrio de bem imvel que tenha os requisitos necessrios para
ser considerado parte integrante do patrimnio histrico e artstico
nacional pode vender o bem, independentemente da comunicao ao
poder pblico.

Questo 2
Considere que o Poder Judicirio tenha anulado o tombamento de imvel
particular por entend-lo desprovido de valor cultural. Em face dessa
considerao, assinale a opo correta.
a) A existncia de valor cultural atribudo a um bem matria que no est
sujeita sindicabilidade do Poder Judicirio, por ser matria de ndole
meritria na adminstrao pblica.
b) Como o tombamento resultado de um processo administrativo que
nasce e se desenvolve no mbito da administrao pblica, a ingerncia
do Poder Judicirio nessa questo constituiria leso ao princpio da
separao dos poderes.
c) Se o Poder Judicirio invocar-se o manifesto desvio de finalidade do ato
de tombamento para desconstitu-lo, por restar provado que o
tombamento deu-se em razo de perseguio ao particular, estar-se-ia
diante de um vcio de legalidade que autorizaria a ingerncia do Poder
Judicirio sobre o ato de tombamento.
d) O valor cultural de um bem a finalidade ou o pressuposto de fato que
serve de fundamento ao ato administrativo de tombamento.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 47


e) No caso concreto apresentado, a discusso acerca da relao entre
questes de mrito e de legalidade de interesse meramente terico.

Questo 3
Legislao probe que propriedades vizinhas de coisa tombada coloquem
anncios ou cartazes que impeam ou reduzam a visibilidade desta coisa
tombada. Essa restrio do Estado sobre a propriedade privada caracteriza:
a) Servido administrativa em princpio no indenizvel.
b) Tombamento no indenizvel a no ser que a limitao impea
totalmente a utilizao da propriedade privada.
c) Desapropriao indireta, podendo ser indenizada.
d) Servido ou requisio administrativa, dependendo de ser, a indenizao,
prvia ou posterior.
e) O tombamento no pode impor tal conduta porque estaria ferindo o uso
da propriedade.

Questo 4
Considerando que a execuo de obras para implantao de uma linha de
metr compreende inmeras fases, destaca-se a primeira delas como sendo a
identificao das reas que sero afetadas pelo investimento pblico. Nem
todas as reas utilizadas para a implantao da obra tero seu aproveitamento
econmico esvaziado, de forma que muitas prescindiro de aquisio de
domnio (por exemplo, reas para canteiro de obras ou margem de segurana
para perfurao). Nesse sentido, correto afirmar que, alm da desapropriao
para alguns trechos da obra, podero ser utilizados pela Cia. do Metropolitano
METR, os seguintes institutos de interveno na propriedade privada:
a) Limitao administrativa, na medida em que impe obrigaes de no
fazer decorrentes de necessidade urgente do Poder Pblico.
b) Ocupao temporria, na medida em que viabiliza a utilizao transitria
remunerada de propriedade particular.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 48


c) Requisio administrativa, instituda por acordo entre as partes e que
visa obrigao de fazer pelo proprietrio, que dever colaborar com a
obra.
d) Tombamento, que grava a propriedade particular com limitaes do
aproveitamento econmico, restringindo-lhe os usos permitidos.
e) Servido, na medida em que impe ao proprietrio o dever de suportar,
gratuita e por meio de lei, o servio pblico cuja prestao justificou sua
instituio.

Questo 5
No curso de uma inundao e do aumento elevado das guas dos rios em
determinada cidade no interior do Brasil, em razo do expressivo aumento do
ndice pluviomtrico em apenas dois dias de chuvas torrenciais, o Poder Pblico
municipal ocupou durante o perodo de 10 (dez) dias a propriedade de uma
fazenda particular com o objetivo de instalar, de forma provisria, as sedes da
Prefeitura, do Frum e da Delegacia de Polcia, que foram completamente
inundadas pelas chuvas.
Diante da hiptese acima narrada, assinale a afirmativa que indica o instituto
do direito administrativo que autoriza a atitude do Poder Pblico.
a) Tombamento
b) Limitao Administrativa
c) Servido Administrativa
d) Ocupao Temporria
e) Requisio

Servido administrativa: So exemplos de servido administrativa: a


passagem de fios eltricos sobre imveis particulares, a passagem de
aquedutos, a instalao de placas sinalizadoras de ruas nos imveis
particulares, o trnsito sobre bens privados, o tombamento em favor do
Patrimnio Histrico, etc. (Ob. cit., p. 182).

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 49


Ob. cit., p. 200. Note-se que, linhas atrs, a autora se refere possibilidade de
a Administrao mascarar a desapropriao, fazendo-a parecer com o
tombamento, para se livrar do dever de indenizar. Da ela se referir, neste
ponto, desapropriao.

Aula 2
Exerccios de fixao
Questo 1 - A
Justificativa: O proprietrio poder, sim, alienar o bem tombado. No entanto,
antes de vend-lo, obrigatoriamente ter que dar preferncia para o ente da
federao que promoveu o tombamento, sob pena de nulidade, de acordo com
DL n 25/32, art. 13. O tombamento definitivo dos bens de propriedade
particular ser, por iniciativa do rgo competente do Servio do Patrimnio
Histrico e Artstico Nacional, transcrito para os devidos efeitos em livro a cargo
dos oficiais do registro de imveis e averbado ao lado da transcrio do
domnio.
1 No caso de transferncia de propriedade dos bens de que trata este artigo,
dever o adquirente, dentro do prazo de trinta dias, sob pena de multa de dez
por cento sobre o respectivo valor, faz-la constar do registro, ainda que se
trate de transmisso judicial ou causa mortis.

Questo 2 - C
Justificativa: O tombamento ato vinculado, por se tratar de motivo de direito.

Questo 3 - A
Justificativa: Os institutos afins desapropriao so indenizveis, salvo se
causarem o esvaziamento econmico da propriedade.

Questo 4 - B

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 50


Justificativa: Ocupao temporria, na medida em que viabiliza a utilizao
transitria remunerada de propriedade particular.

Questo 5 - E
Justificativa: Trata-se do instituto da requisio, tal como prev o artigo 5,
XXV, da CRFB.
A requisio de bens privados consiste no apossamento, mediante ato
administrativo unilateral, de bem privado para uso temporrio, em caso de
iminente perigo pblico, com o dever de restituio no mais breve espao de
tempo e eventual pagamento de indenizao pelos danos produzidos. Deve o
examinando explicitar que se trata de instrumento de exceo e que exige a
configurao de uma situao emergencial.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 51


Introduo
A partir dos ensinamentos do insigne Jos Carlos de Moraes Salles, conceitua-
se desapropriao como o instituto de direito pblico, consubstanciado no
procedimento pelo qual a Administrao Pblica, em todas as suas esferas de
competncia (Unio, Estados membros, Municpios de Distrito Federal), suas
autarquias, fundaes ou entidades delegadas, provenientes de autorizao
legal ou contratual, promovem a retirada de determinado bem de pessoa fsica
ou jurdica, justificando-se pela necessidade, utilidade pblica ou interesse
social, mediante prvia e justa indenizao, que, em regra, dever ser em
dinheiro, com exceo dos casos previstos em lei, quais sejam, inadequado
aproveitamento do solo urbano ou rural, para fins de reforma agrria.

Nestas hipteses, o pagamento poder se dar atravs de entrega de ttulos da


dvida pblica ou agrria, resgatveis de acordo com a devida previso legal e
observadas as clusulas de preservao de seu valor real.

Reportando-se aos ensinamentos de Pontes de Miranda, desapropriao ato


de direito pblico, mediante o qual o Estado subtrai direito, ou subtrai o direito
de outrem, a favor de si mesmo ou de outrem, por necessidade ou utilidade
pblica, ou por interesse social, ou simplesmente o extingue.

Hely Lopes Meirelles, numa simtrica definio, assim diz: a desapropriao


o moderno e eficaz instrumento de que se vale o Estado para remover
obstculos execuo de obras ou servios pblicos; para propiciar a
implantao de planos de urbanizao; para preservar o meio ambiente contra
devastaes e poluies; e para realizar a justia social, com a distribuio de
bens inadequadamente utilizados pela iniciativa privada. A desapropriao ,

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 52


assim, a forma conciliadora entre a garantia da propriedade individual e a
funo social dessa mesma propriedade, que exige usos compatveis com o
bem-estar da coletividade.

Conceituando indenizao justa, assim o faz o mestre Celso Antnio Bandeira


de Mello: aquela que corresponde real e efetivamente ao valor do bem
expropriado, ou seja, aquela cuja importncia deixe o expropriado
absolutamente indene sem prejuzo algum em seu patrimnio. Indenizao
justa a que se consubstancia em importncia que habilita o proprietrio a
adquirir outro bem perfeitamente equivalente e o exima de qualquer
detrimento.

Prescrevendo ainda a definio do ilustre Diogo de Figueiredo Moreira Neto,


desapropriao o grau mximo de interveno ordenatria concreta do
Estado na propriedade privada, que opera a transferncia de seu prprio objeto
para o domnio pblico, de forma onerosa, permanentemente imposta, de
caracterstica no executria e de promoo delegvel, sempre que houver
motivo de necessidade ou de utilidade pblica ou de interesse social.

Objetivo:
1. Compreender o procedimento e as vrias questes conflitantes que regem a
atuao estatal no que diz respeito interveno supressiva da
desapropriao, bem como suas bases normativas e sua utilizao como
medida de punio pelo uso inadequado da propriedade privada.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 53


Contedo

Natureza jurdica e forma de aquisio


A natureza de qualquer espcie de desapropriao a de modo originrio de
aquisio da propriedade, que aquele em que, entre o adquirente e a coisa,
no se interponha o dono, como na acesso, no usucapio.

A desapropriao poder ocorrer ainda que a Administrao no saiba quem


o proprietrio da rea a ser desapropriada, hiptese em que se proceder a
citao do proprietrio por edital, depositando em juzo o valor atribudo
indenizao ou imisso provisria da posse. Nesse caso, o proprietrio dever
se manifestar com a devida comprovao de sua propriedade, bem como
contestar o valor arbitrado.

Em razo dessa natureza jurdica, assevera-se que no pode existir evico, ou


vcio redibitrio, contra bem expropriado, posto que uma aquisio originria.

Muito se discutiu sobre essa natureza (modo originrio de aquisio), porque,


em princpio, haver sempre um proprietrio que est sendo expropriado.
Ento, a relao entre o expropriante e a coisa, objeto da expropriao, seria
triangular, isto porque, o expropriante, para chegar coisa, teria que passar
pelo seu atual proprietrio.

Relao triangular, em relao propriedade, o modo derivado de aquisio,


e no originrio. Na doutrina, h uma discusso, praticamente consolidada, no
sentido de que a desapropriao forma originria, porque, por fora de lei, d
origem a um ttulo, sentena do juiz, que tem poder bastante para produzir, em
favor do Estado, os legtimos direitos sobre a propriedade.

A lei bsica da desapropriao, no art. 31, assim se manifesta: ficam sub-


rogados no preo quaisquer nus ou direitos que recaiam sobre o bem
expropriado. Ento, como se verifica facilmente, nos termos do Decreto-lei n

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 54


3.365/41, o legislador est dizendo que essa aquisio originria, porque, se
assim no fosse, se fosse derivada, todos os nus que incidissem naquele bem
iriam acompanhar o objeto da desapropriao.

A Administrao Pblica pretende desapropriar um bem hipotecado. Essa


hipoteca pode ser oposta Administrao?

No, porque a aquisio ocorre de forma originria. Independe dos ttulos e


gravames que eles tenham tido anteriormente. Deve, apenas, depositar o valor
da indenizao em juzo. Portanto, lcito tambm Administrao Pblica
desapropriar um bem hipotecado, pois as garantias de direitos reais no
obstaro que recaia a desapropriao sobre os bens dados em garantia. Isso
porque a aquisio do Poder Pblico ser originria, extinguindo-se a hipoteca,
que ficar sub-rogada ao valor da indenizao, cuja previso se encontra no
prprio decreto expropriatrio (Decreto-lei n 3.365/41) em seu art. 31: ficam
sub-rogados no preo quaisquer nus ou direitos que recaiam sobre o bem
expropriado.

Credor hipotecrio
O credor hipotecrio sub-roga-se no preo do valor da indenizao. Portanto, o
valor da indenizao que passa a garantir aquele crdito. A desapropriao
faz com que a Administrao receba o bem livre de qualquer nus, sem o
chamado instituto da sequela.

Sendo forma originria de aquisio, se a Administrao Pblica desconhece


quem o proprietrio, ela pode desapropriar, publicando-se o edital,
depositando o dinheiro. O desconhecimento de quem seja o real proprietrio
no inviabiliza a desapropriao, bem como eventual disputa sobre a
propriedade. Se duas pessoas esto disputando a propriedade do mesmo bem,
a Administrao no precisa esperar essa disputa para efetivar a
desapropriao.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 55


A forma de aquisio da propriedade pela desapropriao, originria, acarreta
uma srie de implicaes importantssimas, uma das quais est na liberao de
todos os gravames reais que recaiam sobre o bem. A Administrao Pblica
recebe o bem livre e desembaraado de todos os nus reais.

Ao de desapropriao
Na desapropriao, esse acordo de vontades irrelevante, no se indagando a
vontade do expropriado, servindo, ento, a ao de desapropriao para
apenas discutir o valor da indenizao. Surgem, ento, quatro consideraes:

1
Em se tratando de forma de aquisio originria, no h de se preocupar com o
real proprietrio e com seu histrico. A partir do momento em que ocorre o
depsito, quem se diz proprietrio comprova com seu ttulo de propriedade
para levantar a quantia prvia ou anular a desapropriao.

2
Entende que, sendo forma originria de aquisio, no h imisso sobre o bem
desapropriado e no h mais interesse em saber o histrico do bem. A
indenizao ir subjugar-se no direito ao imvel.

3
Esta terceira corrente baseia-se no art. 31 da Lei n 3.365/41, que diz ficar
sub-rogado no preo quaisquer nus ou direitos que recaiam sobre o bem
expropriado.

4
A desapropriao no transfere ao novo proprietrio o Estado nenhum nus
ou encargos precedentes do expropriado, no sendo, em nenhuma hiptese,
este sucessor daquele particular. Desta feita, tem-se que a desapropriao
um ttulo originrio de aquisio, sem trazer consigo os acessrios que a
integravam a ttulo de dbitos.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 56


Os condicionantes constitucionais da desapropriao
A Constituio atribui Administrao Pblica o poder de desapropriar, do qual
decorre o direito de desapropriar. Este poder e o direito dele resultante so
condicionados, logicamente, por pressupostos constitucionais, que so ou de
ordem teleolgica ou finalstica, ou seja, a existncia de utilidade pblica,
necessidade pblica ou interesse social.

Atravs de decreto expropriatrio, exerce o poder pblico o seu direito de


desapropriar, declarando ou enunciando, ento, a existncia da utilidade
pblica, necessidade pblica ou interesse social. Ao faz-lo, deve se orientar
por enunciados tericos padronizados, de certo modo especificadores do
conceito mais genrico de utilidade pblica.

Isso quer dizer que a lei, no enunciado dos standards, deve se pautar pela
existncia de um contedo de utilidade pblica, necessidade pblica ou
interesse social, e que, se assim no agir, ser inconstitucional, bem como
contrrio Constituio o ato expropriatrio que por ela se pautou.

O poder de desapropriar se traduz, assim, num poder discricionrio de dizer,


dentro dos enunciados dos standards, que esta obra ou esta medida deve ser
realizada, agora ou no futuro, com urgncia ou sem urgncia, e de enunciar
que tais bens ou direitos so necessrios de tomar, para tanto.

Recentemente, decidiu o Tribunal de Justia do Estado de So Paulo, fazendo-o


nos seguintes termos: no processo de desapropriao, vedado decidir se
verificam ou no os casos de utilidade pblica. A contrrio sensu pode essa
verificao se dar em ao direta.

Se o proprietrio, por exemplo, entender que no se verifica um dos


pressupostos constitucionais da desapropriao, poder recorrer ao Poder
Judicirio, objetivando o controle. A enumerao no exaustiva, pois

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 57


quaisquer situaes ou circunstncias podem ser enquadradas em dois, trs
conceitos, dada a sua latitude, que s esbarra no princpio da finalidade pblica.

Bens suscetveis de desapropriao


Os bens suscetveis de serem desapropriados encontram-se elencados no art.
2 do Decreto-lei n 3.365/41:

Art. 2 Mediante declarao de utilidade pblica, todos os bens podero ser


desapropriados, pela Unio, pelos Estados, Municpios, Distrito Federal e
Territrios.

A leitura apressada desse dispositivo legal poderia levar o incauto intrprete da


norma jurdica a uma concluso equivocada, no sentido de no haver limites ao
poder expropriatrio dos entes pblicos, quanto ao objeto desse ato de fora. A
verdade que existem, podendo ser classificados em limites implcitos e
explcitos, estes contemplados expressamente pela norma positiva e aqueles
decorrentes dos conceitos jurdicos utilizados pelo ordenamento.

Procuraremos analisar sistematicamente esse tema, com vistas a fornecer ao


estudioso regras seguras para determinar quais so os bens suscetveis de
desapropriao.

Regra bsica
Chamamos a ateno que um bem facilmente encontrvel no mercado no
pode ser objeto de desapropriao, por fraudar o procedimento licitatrio.
Importante registrar ainda que todos os bens podem ser desapropriados, desde
que possuam valorao econmica.

Com base nessas regras, alguns administrativistas se apressaram em firmar que


bens mveis no poderiam ser desapropriados, exemplo o que ocorre na
Frana, Itlia e em Portugal. Todavia, nada impede que tais bens apresentem-
se como singulares, no sentido de terem peculiaridades que os destaquem

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 58


diante de outros da mesma espcie, e que, por isso, despertem o legtimo
interesse do Poder Pblico. Nesses casos, ser possvel, sim, a sua declarao
de utilidade pblica para fins de desapropriao.

Atualmente, a questo da desapropriao dos bens mveis est pacificada no


sentido de sua possibilidade.

Subsolo e espao areo


Costuma-se afirmar, no mbito do Direito Civil, que o direito de
propriedade sobre bem imvel se estende, verticalmente, ao que lhe
est superior e inferior, no se restringindo, pois, sua superfcie.

Entretanto, tal afirmao no autoriza a concluso dos romanos, no sentido de


que o dono do solo o at o cu e at o centro da Terra (qui dominus est soli,
dominus est usque ad coelum et usque ad inferos).

Modernamente, entende-se que a altura e a profundidade at onde se


estendem os poderes do proprietrio do solo so limitadas. Mas qual seria
esse limite?

H limites mais ou menos definidos para o exerccio do direito de propriedade


que recai sobre a propriedade imobiliria, que nem se restringe sua superfcie
e nem se estende ilimitadamente em altura ou profundidade. E o limite a
utilidade que o subsolo e o espao areo podem oferecer ao titular do domnio
terrestre.

Voltando agora a discusso para o mbito da interveno do Estado na


propriedade, de se questionar sobre a possibilidade (ou necessidade) de se
expropriar o espao areo ou o subsolo.

Imagine que um determinado Estado deseje ampliar o sistema metrovirio no


mbito da Cidade do Rio de Janeiro, determinando a desapropriao do que for

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 59


necessrio para a satisfao deste interesse pblico. Nesse caso, seria de se
indagar sobre a necessidade de se incluir no decreto expropriatrio todos os
bens por baixo dos quais a linha do metr viria a passar.

vista do que antes foi dito, no haveria interesse dos proprietrios em impedir
que o Estado se utilizasse daquele subsolo, de modo que seria despicienda a
incluso dos referidos bens no decreto expropriatrio, visto que o direito de
propriedade no se estende alm do que possa oferecer utilidade ao seu titular.

Essa concluso encontra-se positivada no 1 do art. 2 do Decreto-lei n


3.365/41, seno vejamos:

Art. 2. - ......................................... .
1 - A desapropriao do espao areo ou do subsolo s se tornar
necessria, quando de sua utilizao resultar prejuzo patrimonial do
proprietrio do solo.

Diferente disso, se a atividade a ser exercida pelo Estado prejudicasse em


alguma coisa o exerccio dos poderes da propriedade ou viesse a restringir a
sua utilidade, a sim seria necessria a desapropriao do subsolo, com a
respectiva indenizao, justa e prvia.

Portanto, resolve-se esse ponto com seguinte concluso: a expropriao do


subsolo ou do espao areo s ser cabvel quando a atividade a ser
empreendida pelo ente estatal diminuir ou suprimir as possibilidades de
utilizao do bem a que correspondem, no se incluindo o cmputo da
indenizao, quando for adequada a medida, os valores correspondentes aos
recursos minerais ali depositados pela natureza, j que so bens da Unio e,
portanto, inexpropriveis.6

6
Sobre o tema, assim leciona Jos Cretella Jnior:

se o Estado precisa de galerias subterrneas situadas sob o imvel, digamos, a algumas centenas de
metros de profundidade, no precisa recorrer desapropriao do imvel situado na superfcie, desde que
a abertura e a utilizao daquelas galerias em nada afetem o proprietrio do solo, trazendo-lhe prejuzo

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 60


O espao areo e o subsolo da propriedade se encontram elencados no
Decreto-lei n 3365/41, abaixo prescrito:

Dec.-lei n 3.365/41
Art. 1 (...)
Art. 2 - (...)
Pargrafo 1 - A desapropriao do espao areo ou do subsolo s se tornar
necessria, quando de sua utilizao resultar prejuzo patrimonial do
proprietrio do solo.

O Cdigo Civil dispe que o proprietrio tem o direito de usar, gozar e dispor da
coisa. Contudo, a Lei Maior quem respalda o direito propriedade, em seu
art. 5, XXII, ressaltando, no inciso subsequente, que esta est condicionada
sua funo social. Sacramentado est que a propriedade do solo se estende ao
subsolo e ao espao areo, mas que esta propriedade no absoluta, cessando
quando ao direito do particular se sobrepe o interesse da sociedade.

O Poder Pblico, face sua supremacia, poder utilizar o espao areo ou o


subsolo de um imvel particular para a consecuo de uma atividade pblica
que se faa necessria, se desta interveno no restar prejuzos ou perigos ao
proprietrio. Exemplo tpico ocorre quando aquele utiliza um imvel particular,
como via de passagem de fios telefnicos ou de condutores de energia eltrica,
desde que este ato no acarrete em nenhum prejuzo ou perigo ao proprietrio.

Bens Pblicos
O Decreto-lei n 3.365/41 dispe, em seu art. 2, 2, que os bens do domnio
dos Estados, Municpios, Distrito Federal e Territrios podero ser
desapropriados pela Unio, e os dos Municpios pelos Estados, mas, em
qualquer caso, ao ato dever proceder autorizao legislativa.

patrimonial, mas foroso ser recorrer desapropriao do subsolo (ou do espao areo), se da utilizao
de um ou de outro resultarem danos patrimoniais ao proprietrio do solo, como ocorreria, por exemplo, na
abertura de galerias para construo de obras do metr, abalando os imveis da superfcie.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 61


De acordo com esse texto a desapropriao ser sempre de cima para baixo,
devendo preceder a competente autorizao legislativa, e, no sendo possvel,
o contrrio. Exemplo: o Municpio desapropriar bens do Estado ou da Unio. O
fundamento da desapropriao de bens pblicos por outros entes federados se
baseia no fato de que o interesse nacional, defendido pela Unio, dever
sempre sobrepor ao interesse regional, defendido pelos Estados; e estes se
sobreporo ao interesse regional, exercido pelos Municpios.

A Lei da Desapropriao, n 3.365/41, no obstante datar de mais de seis


dcadas, guarda estreita consonncia com a Lei Maior de 1988, coadunando-se
com o princpio da predominncia do interesse pblico sobre o privado. Com
isso, a Unio poder desapropriar os bens dos demais entes, em razo do
interesse social. A necessidade de autorizao legislativa prvia traz um freio
aos impulsos que porventura viessem, arbitrariamente, acometerem os
membros dos poderes superiores sobre os hierarquicamente inferiores.

Ressalta-se que a inverso desse poder no acolhida na legislao, nem na


Constituio da Repblica. Com efeito, no possvel ocorrer a desapropriao
pelo Estado de um bem pertencente Unio, nem pelo Municpio de um bem
cujo Estado seja o titular, configurando-se tais atos em violao da hierarquia
poltica adotada na Federao.

Num Estado federal, possvel vislumbrar uma hierarquia de interesses dos


entes que a compem. Nessa perspectiva, afirma-se que o interesse de um
Estado-membro o interesse de todos os municpios compreendidos em seu
territrio; e que o interesse da Unio engloba os de todos os Estados e
Municpios, alm do Distrito Federal. Veja-se a propsito, o trecho da ementa
do acrdo do Supremo Tribunal Federal sobre a matria:

Assim, no mais se questiona sobre a validade da norma compreendida no art.


2., 2 do Decreto-lei n 3.365/41, embora doutrina fiel no deixe de criticar
a deciso do Supremo Tribunal Federal no acrdo transcrito.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 62


A fundamentao seria, segundo alguns autores, a hierarquia existente entre as
entidades polticas federativas, de modo que s as maiores podero
desapropriar bens pertencentes s menores. Ora, estamos diante de uma
Federao e no h hierarquia entre os entes polticos. Hierarquia uma
terminologia que alguns autores usam de forma incorreta. Hierarquia pressupe
uma vinculao, fiscalizao, poder de reviso de atos, o que no acontece, em
face da autonomia prevista na prpria Constituio. Os Estados e os Municpios
so todos autnomos quanto administrao dos assuntos do peculiar
interesse. O correto seria falar em hierarquia de interesses. No h hierarquia
nenhuma entre eles. O que fundamenta essa desapropriao uma hierarquia,
sim, mas no entre os entes da federao, mas dos interesses pblicos.

A Unio uma entidade federativa que tutela o interesse nacional, mais amplo.
Visa evidentemente todo interesse da sociedade brasileira, por representar o
interesse nacional, que, inquestionavelmente, predominar sobre interesses
regionais. Ento, seria correto afirmar a existncia da hierarquia dos interesses
pblicos. A Unio defende o interesse geral. Logo, h possibilidade de
desapropriar todos os bens pblicos. O interesse regional do Estado sobrepe
ao interesse local. O fundamento, portanto, no hierarquia; o fundamento a
predominncia de interesses. O interesse nacional, defendido pela Unio, se
sobrepe ao interesse local sobre o interesse regional. O interesse regional,
defendido pelos Estados, se sobrepe ao interesse local. Logo, o Estado poder
desapropriar bens, de qualquer um de seus municpios, porque o Estado est
defendendo um interesse pblico maior que o local. Portanto, isso no
hierarquia dos entes da federao; hierarquia de interesse pblico.
Finalmente, interessante observar que, s quem pode desapropriar bens
pertencentes ao Distrito Federal ser a Unio.

Autorizao legislativa do expropriante um dos pressupostos para a


desapropriao, somente, de bens pblicos. Chamamos ateno dos eleitores
que o 2, art. 2, do Decreto-lei n 3.365/41, fala, em sua parte final, que,
em todos os casos, dever preceder autorizao do Legislativo. bvio que

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 63


essa autorizao do legislativo do expropriante. Se fosse do desapropriado,
lgico que certamente encontraramos uma barreira enorme. A ttulo de
ilustrao, a Unio quer desapropriar um bem do Estado do Rio de Janeiro. Se
dependesse, por exemplo, da Assemblia Legislativa desse Estado, evidente
que a pretenso da Unio estar fadada ao insucesso. Logo, quem vai ter que
aprovar, no caso, o Congresso Nacional. No mesmo sentido, o Estado,
pretendendo desapropriar um bem de determinado Municpio, quem vai aprovar
no a Cmara Municipal e, sim, ser a Assemblia Legislativa do Estado-
expropriante.

Outros bens terrenos da Marinha


H uma indagao interessante: terrenos da Marinha podem ser
desapropriados?

Em conformidade com o art. 20 do nosso Texto Constitucional, os terrenos da


Marinha so bens da Unio. Ora, se os terrenos da Marinha so bens da Unio,
no podem ser desapropriados. No que tange enfiteuse, esta de domnio
til, que possui valorao econmica, e, portanto, passvel de ser
desapropriada. Em assim sendo, o domnio til em uma enfiteuse no terreno da
Marinha pode ser desapropriado, mas o terreno da Marinha, em si, no poder
s-lo, posto que bem da Unio.

Como exemplo, a Unio deu o domnio til (a enfiteuse) a um particular. O


Estado poder desapropriar o domnio til, pagando por ele, ficando a Unio
com a propriedade do terreno da Marinha. Deve-se levar em conta, no valor da
indenizao, que no a propriedade do bem que est sendo desapropriada,
mas to somente o seu domnio til.

A base de referncia para estabelecer o valor do domnio til ser um


determinado nmero de foros e laudmios.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 64


Oportuno ressaltar que essa forma de clculo tambm ser til para saber, em
caso de desapropriao, quanto receber o senhorio direto e o enfiteuta,
quando esta versar sobre bem privado. Abate-se o valor do domnio til (que
ser pago ao enfiteuta, que utiliza o bem) e do valor da propriedade, e o que
sobrar ser do senhorio direto, que o valor atribudo nua propriedade.

Dessa forma, no caso de desapropriao da enfiteuse de terreno de Marinha, o


que desapropriado no o bem, mas o domnio til do bem. O Estado apenas
substitui o enfiteuta, pois a propriedade j era do Poder Pblico, sendo que s
o domnio til que estava com particulares.

Finalizando, a enfiteuse em terrenos da Marinha j passvel de


desapropriao, uma vez que tudo que tem valorao econmica pode ser
expropriado. Portanto, tal como a posse, uma enfiteuse pode ser objeto de
desapropriao.

Admitindo a hiptese em que a Unio, atravs da enfiteuse, entrega para


particular o uso do terreno da Marinha. A enfiteuse dada ao terreno da Marinha
poder, certamente, ser desapropriada, dando margem indenizao, mas to
somente o domnio til do particular, isto porque o domnio til tem valorao
econmica. Ento, no h a mnima dvida de que Municpios e Estados podem
expropriar o uso e os bens edificados sobre o terreno da Marinha. Entretanto,
as margens dos rios navegveis de domnio pblico so insuscetveis de
desapropriao e, por isto mesmo, excludos da indenizao, em conformidade
com a smula 479 do Supremo Tribunal Federal.

Bens tombados
possvel a desapropriao de bens particulares tombados?
Embora seja possvel, a desapropriao de bens tombados encontra limites?

Segundo o Professor Jos dos Santos Carvalho Filho, a soluo deve levar em
conta que o tombamento ato administrativo de carter restritivo, que tem

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 65


fundamento constitucional, e visa ao entendimento do interesse pblico
retratado pela necessidade de tutela do patrimnio cultural brasileiro, como
consta do art. 215 e 216 da Constituio. Sendo assim, abrem-se duas
hipteses:

Se o tombamento provm de entidade federativa menor, ser possvel, em


tese, a desapropriao do bem pela entidade maior, desde que, bvio,
comprovado que o interesse pblico a ser atendido pela desapropriao tem
prevalncia sobre o que gerou o tombamento. A recproca, porm, invivel,
ou seja, no pode a entidade menor desapropriar o bem cujo tombamento foi
institudo pela entidade maior, porque de se supor que o interesse atendido
por esta ltima prevalece sobre a proteo do patrimnio local, objeto do ato
restritivo. A desapropriao somente seria admissvel se houvesse autorizao
da autoridade maior. A soluo alvitrada, inclusive, se compatibiliza com os
2 e 3 do art. 2 do Decreto-lei n 3.365/41.

Desapropriao de um bem tombado


Em tese, tudo pode ser desapropriado. Qualquer direito que seja suscetvel de
apropriao, seja de que natureza for, passvel de desapropriao.
Ressalvam-se exclusivamente os direitos de carter personalssimo, que no se
incluem no conceito de propriedade, tais como a vida, a liberdade, o status
jurdico, ou que, includos nele, so a projeo da personalidade do indivduo,
como o nome, a fama, a bagagem cultural, a liberdade civil, poltica e religiosa,
e o direito ao segredo.

Sendo o tombamento um instituto jurdico que visa preservao de


um bem com valor histrico e cultural, poderia um bem tombado ser
desapropriado?

Quando sustentado que a desapropriao de um bem tombado possvel caso


o interesse pblico superveniente seja superior ao que gerou o tombamento, na
verdade, nada mais estamos fazendo do que ponderar os interesses em

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 66


aparente conflito, de forma ao final, harmo-nizar os bens e valores em jogo, em
um mecanismo de concesses rec-procas que procura preservar, na maior
intensidade possvel, os valores contrapostos. Dissertando sobre a ponderao
de valores ou bens, o brilhante prof. Lus Roberto Barroso deixou registrado, de
forma lapidar e intocvel.

Mais a frente, na mesma obra, o aludido Mestre relaciona a ponderao entre


bens e valores em jogo, e o princpio da unidade hierrquica-normativa da
Constituio:

O princpio da unidade, tambm referido como princpio da unidade hierrquico-


normativa da Constituio, uma especificao, no mbito do direito
constitucional, do elemento sistemtico de interpretao jurdica. As normas
constitucionais consagram valores que guardam tenses entre si. O princpio da
unidade remarca a ausncia de hierarquia entre normas integrantes de um
mesmo documento constitucional e impe ao intrprete o dever de atuar
ponderando bens e valores em jogo, de modo a harmonizar preceitos
aparentemente conflitantes e a evitar conflitos e contradies entre as normas
constitucionais.

Bens tombados Concluses


Por tudo que foi exposto, podemos chegar as seguintes concluses:

Tanto o tombamento quanto a desapropriao so formas de interveno do


Estado na propriedade, sendo que, nesta ltima, o Estado retira a propriedade
de seu dono, normalmente, mediante o pagamento de indenizao, j naquela,
a Administrao impe restries e condicionamentos ao uso da propriedade,
sem, no entanto, retirla do domnio alheio.

O tombamento da rea, impedindo o proprietrio de usar e usufruir do bem


imvel de sua propriedade, constitui desapropriao indireta.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 67


Caso o tombamento seja originrio de entidade federativa menor, ser possvel,
em tese, a desapropriao do bem pela entidade maior, desde que, bvio,
seja comprovado, atravs de um juzo de ponderao entre os interesses,
valores e bens em jogo, que o interesse pblico a ser atendido pela
desapropriao tem prevalncia sobre o que gerou o tombamento.

Bens de famlia
Os bens de famlia tambm podem ser desapropriados, posto que, em tese, no
se altera o patamar econmico daquela famlia, j que desapropriao
corresponder a sua respectiva indenizao. Na prtica, contudo, nem sempre
o valor da indenizao corresponder o valor da propriedade, pois, havendo a
imisso provisria na posse, o pagamento ser menor que o valor real.

De acordo com o preceito Constitucional, a competncia para legislar sobre


desapropriao privativa da Unio:

Art. 22 Compete privativamente Unio legislar sobre:


(...)
II desapropriao

Com efeito, a competncia da Unio se aplica s regras gerais que se destinem


desapropriao, e a competncia dos Estados-membros ser restrita s
matrias especficas deste instituto. O legislador Constituinte, com isso,
restringiu a criao de leis que versem sobre a matria, justificando-se a
competncia federal pela importncia desse estatuto, bem como pelo fato de
que o instituto da desapropriao, juntamente como o correlato instituto da
propriedade, e a sua consequente funo social, encontram-se inseridos no art.
5 da Carta Magna, que preceitua os direitos e garantias fundamentais.

Alm da Unio, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municpios tambm


sero competentes para promoverem, diretamente, por ato do Chefe do Poder
Executivo, ou atravs de seus agentes delegados, a respectiva desapropriao,

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 68


no lhes sendo permitido a expedio de normas adjetivas acerca do referido
instituto, eis que esta se encontra restrita Unio. Podem, contudo, exercer a
legislao local objetivando capacitar plenamente a entidade estatal a efetivar
os certames constitucionais sobre a matria. No esto tambm pr-excludas
as regras jurdicas acerca de competncia dos membros da Magistratura e do
Ministrio Pblico que versem sobre o instituto em tela.

Constata-se, com isso, que so distintos os atos de legislar sobre


desapropriao e declarar a expropriao. Conforme j exposto, legislar sobre
desapropriao competncia exclusiva da Unio. Declarar expropriao ato
que advm do Presidente da Repblica, Governador, Interventor ou Prefeito, e,
embora raramente ocorra, do Poder Legislativo, de acordo com o mbito em
que se torne necessria ou til a desapropriao.

Competncia Exclusiva para Desapropriar

Da Unio
A Unio tem a competncia exclusiva para desapropriar em dois casos
especficos. O primeiro, descrito no art. 184 da Constituio Federal, a
desapropriao com base no interesse social, para fins de reforma agrria. Esse
dispositivo tambm prev os demais procedimentos exclusivos da Unio que se
seguem ao ato expropriatrio, tais como: o pagamento da propriedade que se
dar atravs de ttulos de reforma agrria, as benfeitorias sero pagas
previamente e separadas, em dinheiro.

A segunda hiptese de desapropriao exclusiva da Unio a desapropriao


punitiva, que se encontra elencada no art. 243 da Constituio da Repblica, e
que a doutrina a define de confisco. Entretanto, para fins de definio legal, ela
se constitui numa espcie de desapropriao sem direito indenizao.

Art. 243 As glebas de qualquer regio do pas, onde forem localizadas


culturais ilegais de plantas psicotrpicas sero imediatamente expropriadas e

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 69


especificamente destinadas ao assentamento de colonos, para o cultivo de
produtos alimentcios e medicamentosos, sem qualquer indenizao ao
proprietrio e sem prejuzo de outras sanes previstas na lei.

Constitui-se condio para o confisco que o cultivo de plantas psicotrpicas,


para dar respaldo desapropriao, dever ser de carter ilegal. Contudo,
ainda que o cultivo seja para fins cientficos, para que se configure como
legal, dever ter a devida autorizao do Ministrio da Justia e da Sade.
Essa competncia federal se justifica plenamente por dois fundamentos
tambm previstos na Constituio Federal.

O primeiro fundamento que o art. 144 da CF confere a competncia Polcia


Federal para a represso do trfico ilcito de entorpecentes. O segundo que o
bem expropriado destina-se ao assentamento de colonos, enquadrando-se na
questo da reforma agrria, que tambm de competncia exclusiva da Unio.

Oportuno ressalvar que, de acordo com o entendimento predominante da


jurisprudncia, a referido desapropriao est limitada to somente rea em
que se encontrar o cultivo, e no rea total da propriedade em que este se
encontre.

No entanto, h cerca de um ano que o STF decidiu, atravs de um Recurso


Extraordinrio, que a expropriao confisco deve abranger toda a propriedade e
no apenas o pedao onde ocorre (ilicitamente) a plantao de espcies
vegetais psicotrpicas de uso proibido/regulado constantes da lista da ANVISA.

Esse o nico caso de desapropriao vinculada, posto que neste,


especificamente, o legislador obrigar o administrador a realizar a
desapropriao, e em todos os demais casos, ele apenas limita, oferecendo um
rol de situaes consideradas de utilidade pblica, elencadas no art. 5 do
Decreto-lei n 3.365/41, mas sero por discricionariedade da Administrao
Pblica, no havendo imposio ao administrador.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 70


Competncia exclusiva para desapropriar
Com efeito, ainda que subsista um rol taxativo do decreto expropriatrio,
caber ao administrador decidir qual o bem que ser desapropriado, quando,
onde e porqu, ao passo que, na hiptese do art. 243 da CF, no lhe restar
opo de escolha nem quanto convenincia de desapropriar, nem quanto
rea a ser desapropriada, nem quanto a quando expropriar, pois o texto diz,
expressamente, que a desapropriao deve ser de imediato. Em outros termos,
no h que se falar em discricionariedade nem na feitura do ato expropriatrio,
nem em seu objeto, nem em seu tempo.

Pode-se dizer que o Municpio tambm possui uma competncia exclusiva para
desapropriar, embora muitos doutrinadores advogam que esta competncia
carece de regulamentao legal. a chamada sano urbanstica, que tambm
se constitui numa desapropriao punitiva, disposta no art. 182, pargrafo 4,
inciso III, da Constituio Federal, onde o pagamento se dar atravs de ttulos
de dvida agrria.

Art. 182 (..)


Pargrafo 4 (...)
III desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica
(...)

O referido dispositivo trata-se de uma desapropriao punitiva, cujo pagamento


se dar atravs de ttulos da dvida pblica. Registre-se, contudo, que a edio
da Lei n 10.257/01, denominada Estatuto da Cidade, regulamentou tal
dispositivo.

Questiona-se qual a natureza jurdica da lei mencionada no pargrafo 4, do


art. 182, da Constituio Federal, cujo texto se segue. Qual o fundamento da
desapropriao de que trata o inciso III do mesmo pargrafo? Qual o
significado da expresso valor real da indenizao? Qual o prazo de
caducidade do decreto expropriatrio que venha a ser editado com base na

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 71


norma?

Art. 182 (...)


Pargrafo 4 - facultado ao Poder Pblico municipal, mediante lei especfica
para rea includa no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do
proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, que
promova seu adequado aproveitamento (...).
(...)
III desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica
(...) assegurado o valor real da indenizao e os juros legais.

A princpio ressalta-se que o pargrafo 4, do art. 182, menciona trs leis


distintas, quais sejam: a lei especfica, o Plano Diretor, que ser uma lei
municipal, e a lei federal. No que tange natureza jurdica da lei especfica,
pode-se afirmar ser esta uma lei de efeito concreto, ou seja, refere-se a uma lei
que foi editada com o intuito de resolver determinada questo.

O pargrafo 4 do art. 182 dispe que a desapropriao no ter incio pelo


decreto expropriatrio, como de regra, mas, sim, atravs de lei especfica.
Trata-se, pois, de um exemplo de que foge regra, posto que ter incio
atravs de lei especfica e no do usual decreto expropriatrio. No obstante, o
decreto expropriatrio no ser dispensado, pois o legislador apenas autoriza o
Poder Executivo a desapropriar, devendo os demais tpicos sobre a
desapropriao vir atravs do dito decreto.

Por isso, a lei a que se refere o art. 182, pargrafo 4 ter a natureza de lei
municipal de efeito concreto. Esse ato se traduz na manifestao do Poder
Legislativo municipal, alm da do Poder Executivo municipal, pois inobstante a
iniciativa do Chefe do Poder Executivo, essa lei ser editada pela Cmara dos
Vereadores, e, se aprovada, includa no Plano Diretor. Dada a sua peculiar
caracterstica de ser lei de efeito concreto, caber Mandado de Segurana.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 72


A segunda lei mencionada o Plano Diretor e tem a natureza jurdica de lei
complementar, sendo lei complementar Lei Orgnica do Municpio. Essa lei
tem o prazo de durao de dez anos. Transcorrido este prazo, dever ser feito
um novo plano diretor para a cidade.

A ltima a lei federal que regulamentou todo o dispositivo constitucional


constante no captulo que dispe sobre Poltica Urbana, Lei n 10.257/01,
denominada de Estatuto da Cidade, sendo uma lei ordinria. Com isso, a
desapropriao mencionada no art. 182, pargrafo 4, III est regulamentada
pela aludida lei. Portanto, registre-se que a desapropriao a que se refere esse
dispositivo legal obedece a uma ordem sucessiva das punies listadas nos
incisos do pargrafo 4, o que pressupe que s ocorrer a desapropriao
depois de esgotadas as demais punies previstas nos incisos anteriores.

O fundamento dessa desapropriao punitiva o poder de polcia, devendo-se


buscar ainda um dos fundamentos previstos na Constituio Federal para que
ocorra a desapropriao: utilidade pblica, necessidade pblica ou interesse
social. Dentre essas hipteses, o interesse social o primeiro a ser descartado,
pois que essa desapropriao no se destina a beneficiar um grupo social
especificamente, sendo o seu objetivo mais amplo, qual seja, atender
genericamente a um interesse coletivo. Desta feita, o seu fundamento ser a
utilidade pblica, e se dar por fora do poder de polcia, posto que se trata de
uma desapropriao punitiva.

O valor real da indenizao a que se refere o inciso III do pargrafo 4 do art.


182 reflete o nico caso na legislao brasileira em que a indenizao no
precisa ser justa. O texto deste artigo no faz meno expresso justa
indenizao em nenhum momento. Essa justificativa se d pelo fato de que,
sendo essa modalidade de desapropriao punitiva, caso o Poder Pblico
pagasse o valor justo, descaracterizaria a punio, ocorrendo uma
desapropriao normal, no punitiva, prevista no pargrafo anterior, pargrafo
3 do art. 182. Nesta hiptese, e somente nesta, o valor real de indenizao

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 73


no ser o valor justo. Simplesmente ser preservado o valor econmico das
parcelas estabelecidas para pagamento pelo Poder Publico, incidindo to
somente a correo monetria e os juros sobre este valor.

Atividade proposta
Leia o caso concreto a seguir e responda questo formulada:

O Poder Executivo municipal da cidade X resolve, aps longos debates pblicos


com representantes de associaes de moradores, editar um decreto de
desapropriao de uma determinada rea urbana, a fim de atender s
exigncias antigas da comunidade local dos Pontinhos, que ansiava pela
construo de um hospital pblico na regio. Entretanto, outra comunidade de
moradores do mesmo municpio X, localizada a 10 km da primeira comunidade
acima citada e denominada Matinhos, resolve ajuizar mandado de segurana
coletivo contra o ato (decreto expropriatrio) praticado pelo Prefeito. A
comunidade de Matinhos devidamente representada pela respectiva
associao de moradores, constituda h pelo menos cinco anos e em
funcionamento.

A ao judicial coletiva objetiva, em sede liminar e de forma definitiva, sob


pena de multa, a decretao de nulidade do decreto de desapropriao e a
determinao de que o hospital seja imediatamente construdo na localidade de
Matinhos. Argumenta a associao, ora autora da ao coletiva, que, em sua
campanha poltica, o Prefeito prometeu a construo de um hospital na
localidade de Matinhos e que, por razes de convenincia e oportunidade, o
Poder Executivo municipal no deveria construir o hospital na localidade de
Pontinhos, pois l j existe um hospital pblico federal em funcionamento,
enquanto na localidade de Matinhos no h qualquer hospital.

Diante da situao acima narrada e ao considerar que o decreto de


desapropriao foi editado de forma vlida e legal, sem qualquer vcio de
legalidade, explicite a possibilidade ou no de:

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 74


a) anulao do ato administrativo de desapropriao pelo Poder Judicirio;
b) determinao judicial de que o Prefeito deva construir o hospital na regio
de Matinhos.

Chave de resposta: O princpio da autotutela administrativa que se encontra


consagrado por fora de reiterada jurisprudncia, pela Smula n 473 do
Supremo Tribunal Federal, impe Administrao Pblica o poder/dever de
anular os atos ilegais ou revog-los, por motivo de oportunidade e
convenincia, em ambos os casos, respeitados os direitos adquiridos. Esse
enunciado, entretanto, no afasta a apreciao do Poder Judicirio, ou seja, o
controle judicial dos atos praticados pela Administrao Pblica que, hoje, ante
ao avano das decises judiciais e da doutrina do direito pblico, permite que
seja realizado luz no s da adequao do ato aos ditames legais e jurdicos
(princpios) controle de legalidade ou de juridicidade , como tambm
permite ao Juiz apreciar o denominado mrito administrativo, ou seja, permite
a anlise e o controle dos atos discricionrios. Os atos discricionrios, segundo
a melhor e atual doutrina do direito administrativo, devem pautar a sua edio
em determinados critrios eleitos que sero analisados pelo Poder Judicirio,
quais sejam: se o ato praticado atendeu ao princpio da razoabilidade (se foi
necessrio e se os meios foram proporcionais aos fins pretendidos e
executados);se o ato atendeu aos motivos que determinaram a sua edio ou
se apenas atendeu a interesses privados e secundrios (teoria dos motivos
determinantes); e se o ato atendeu s finalidades da lei, em ltima anlise, se o
ato atendeu aos interesses pblicos reais, sem qualquer desvio de poder.Por
fim, importa ressaltar que o Poder Judicirio no pode substituir o
administrador. Dessa forma, quando da anulao do ato discricionrio, no
cabe ao Juiz determinar a prtica do ato, mas, sim, devolver ao administrador
pblico essa deciso, que dever ser fundamentada e exposta, segundo novos
critrios de oportunidade e convenincia, respeitados os motivos
determinantes, a razoabilidade e a finalidade (interesse pblico).

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 75


Referncias
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. 26.
ed. rev. e atual. So Paulo: Atlas, 2013.
GASPARINI, Digenes. Direito administrativo. 17. ed. So Paulo: Saraiva,
2012.
MADEIRA, Jos Maria Pinheiro. Administrao pblica centralizada e
descentralizada: Tomo II. 12. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2011.

Exerccios de fixao
Questo 1

A Unio pretende desapropriar determinada rea por utilidade pblica para


atender a projeto de Ministrio dos Transportes. Para tanto, solicita parecer
sua consultoria jurdica que, entre outras orientaes, fixa as seguintes:

pressuposto da desapropriao a declarao de utilidade pblica da rea por


meio de decreto, que, no presente caso, pode ser editado pelo Ministro dos
Transportes ou pelo Presidente da Repblica.

Uma vez declarada a utilidade pblica do imvel, ficam as autoridades


administrativas autorizadas a nele penetrar, podendo recorrer, em caso de
oposio, ao auxlio de fora policial.

A desapropriao dever efetivar-se, amigvel ou judicialmente, dentro de


cinco anos, contados da data da expedio do decreto expropriatrio, sob pena
de caducidade deste.

Caso venha a caducar o decreto expropriatrio, um novo decreto, sobre o


mesmo imvel, apenas poder ser expedido decorridos dez anos.

SOMENTE correto o que se afirma em:

a) I e II

b) II e III

c) II e IV

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 76


d) I, II e III

e) II, III e IV

Questo 2
O Estado do Par desapropriou 7 (sete) quadras em determinado bairro a fim
de promover a interligao do sistema virio local com uma rodovia
interestadual, no intuito de reduzir o fluxo de veculos que transitavam na
regio, em especial os de grande porte, que realizavam o transporte de cargas
pesadas para outros municpios. No obstante a concluso dos processos de
desapropriao, a obra nunca chegou a ser implantada. Passados alguns anos,
o Poder Pblico Estadual identificou que, em razo do aquecimento do mercado
imobilirio na regio, ocorreu sensvel valorizao dos imveis. Pretende, dessa
forma, alienar onerosamente os imveis, j tendo, inclusive, obtido autorizao
legislativa para tanto. A pretenso do Governo Estadual neste caso :
a) Inconstitucional, uma vez que o Estado obrigado a manter a finalidade
indicada no decreto de declarao de utilidade pblica ou a dar outra
destinao de interesse pblico aos imveis incorporados ao patrimnio
pblico.
b) Constitucional, uma vez que o Estado no pode ser obrigado, passados
cinco anos desde a edio do decreto de declarao de utilidade pblica,
a manter em seu patrimnio bens pblicos que no tm potencial de
aproveitamento.
c) Constitucional, desde que seja respeitado o direito de preferncia de
cada expropriado para aquisio do imvel que lhe pertenceu, nos
termos da legislao civil.
d) Inconstitucional, porque o encaminhamento do anteprojeto de lei para
obter autorizao normativa para alienao consubstanciou-se em desvio
de finalidade, configurando, em favor dos expropriados, direito de
retrocesso.
e) Constitucional, sendo dispensvel oferecer os imveis aos expropriados
em preferncia, visto que a alienao por meio de licitao possibilita

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 77


maior valia, e o Poder Pblico no pode ser compelido a receber quantia
menor pelos bens pblicos.

Questo 3
Considere-se que, para a construo de uma estrada, um estado-membro
tenha editado decreto declarando de utilidade pblica um imvel privado,
situado no traado da pretendida estrada. Nessa situao, havendo urgncia na
desapropriao do bem, poder o ente pblico imitir-se imediatamente na
posse do imvel, ainda que o proprietrio no con-corde com o valor da
indenizao que lhe foi oferecido?
a) No, porque o interesse pblico no pode se sobressair ao direito de
propriedade, constitucionalmente assegurado.
b) No, a no ser que seja editado novo decreto de necessidade pblica,
declarando a urgncia e estabelecendo o valor venal do imvel para
pagamento do Imposto Predial Territorial Urbano (IPTU) como valor da
indenizao.
c) Sim, pelo poder de auto-executoriedade, que tem o poder expropriante,
combinado com a comprovao da urgncia.
d) Sim, desde que obtenha urna liminar em juzo, depositando um valor que
se entenda justo para a devida indenizao.
e) No, porque a imisso provisria na posse no foi recepcionada pela
atual Constituio.

Questo 4
O Municpio M, com o objetivo de ali construir escola profissionalizante rural,
e sem outras formalidades, declarou de utilidade pblica para fins de
desapropriao a parte situada em seu territrio do lveo abandonado de um
rio navegvel que banha os Municpios M e situados nos Estados do Rio
Grande do Sul e de Santa Catarina, respectivamente, e cuja corrente,
atravessando propriedades particulares, havia sido desviada pelos mencionados
Estados-Membros em decorrncia de convnio entre ambos, celebrado para

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 78


construo de usina hidreltrica. Com base nesses dados, pode-se afirmar que
o decreto expropriatrio :
a) Ilegal, porque no se inclui na competncia do Municpio a prestao do
servio para que se deu a declarao de utilidade pblica.
b) Legal, porque o bem expropriado insuscetvel de desapropriao.
c) Legal, por falta de autorizao legislativa municipal.
d) Legal e constitucional.
e) Legal, por atender ao Plano Energtico do Estado.

Questo 5
A companhia de energia eltrica de determinado estado da Federao, empresa
pblica exploradora de atividade econmica, pretende instalar o servio de
energia eltrica em determinada comunidade rural. Para isso, ser necessrio
instalar a rede em diversas propriedades rurais. Com base nessas informaes,
assinale a opo correta.
a) A companhia tem prerrogativa para declarar as reas das referidas
propriedades privadas que sero utilizadas na edificao da rede de
energia eltrica como de utilidade pblica para, depois, promover a
respectiva desapropriao.
b) A declarao de utilidade pblica na espcie da competncia da
Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL).
c) Ao contrrio do que ocorre na desapropriao, o Poder Executivo do
estado tem, nesse caso, direito de optar pela limitao administrativa.
d) O ato administrativo de desapropriao pode ser conceituado como ato
genrico.
e) Somente a Unio tem competncia para decretar a desapropriao.

Controle: Assim se manifesta Jos Carlos de Moraes Salles:

(...) cumpre lembrar que a Constituio Federal em vigor no determinou que


os casos de desapropriao fossem fixados em lei. Por isso, havendo a Carta

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 79


Magna brasileira estabelecido como pressuposto ou condies da
desapropriao a existncia de uma causa de utilidade ou necessidade pblica
ou de interesse social, caber a expropriao sempre que tal causa ocorra,
ainda que no prevista em lei, porque bastante a previso constitucional.

Lapidar e intocvel: "A doutrina mais tradicional divulga como mecanismo


ade-quado soluo de tenses entre normas a chamada pondera-o de bens
ou valores. Trata-se de uma linha de raciocnio que procura identificar o bem
jurdico tutelado por cada uma delas, associ-lo a um determinado valor; isto ,
ao princpio constitucional ao qual se reconduz, para, ento, traar o mbi-to de
incidncia de cada norma, sempre tendo como referncia mxima as decises
fundamentais do constituinte." Interpretao e Aplicao da Constituio.
Saraiva: So Paulo, 6a ed., 2004, p. 200-201.

nus reais: CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO elucida-nos com outra


consequncia, alertando:

(...) se o Poder Pblico desapropriar um bem e indenizar, erroneamente, a


quem no for seu legtimo proprietrio, nem por isso se invalida a expropriao
e se obriga realizao de novo processo expropriatrio. A propriedade estar,
de qualquer forma, adquirida pelo Poder Pblico.

Aula 3
Exerccios de fixao
Questo 1 - B
Justificativa: Primeiramente, consigne-se que, aps a publicao do decreto
expropriatrio, as autoridades administrativas estaro legalmente autorizadas a
adentrarem no imvel constante do decreto, a fim de procederem aos atos que
se faam necessrios para a consecuo de tal fim, tal como, medir, fotografar,
filmar, etc., objetivando execuo da futura obra.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 80


Este direito inclui o auxlio da fora policial em caso de oposio do
expropriado. Outro o contexto se, a partir dos atos destes agentes, resultar
excesso, abuso de poder ou desvio de finalidade, casos estes que ensejaro a
devida penalizao dos expropriantes, bem como a indenizao por perdas e
danos aos expropriados.Aps a publicao do decreto expropriatrio, que
dispor sobre a declarao de utilidade pblica, vinculado estar este ao prazo
prescricional de cinco anos, no qual a autoridade expropriante dever promover
a competente desapropriao, atravs de acordo entre as partes envolvidas ou
pelas vias judiciais, sob pena de, no o fazendo, ocorrer a caducidade do
referido ato legal.

Questo 2 - C
Justificativa: O poder pblico expropriante dever, obrigatoriamente, dar o
direito de preferncia ao antigo proprietrio, sob pena de caracterizar a
retrocesso (reaver o imvel), consoante reiteradas decises do STJ e do STF.

Questo 3 - D
Justificativa: A imisso provisria na posse exige a participao do poder
judicirio, que dever conceder a liminar, em conformidade com o art. 15 do
Decreto-lei n 3.365/41.

Questo 4 - B
Justificativa: Na questo enfocada, estamos diante de um bem insuscetvel de
desapropriao, conforme deciso do STJ, 2012/0843971-2.

Questo 5 - B
Justificativa: De acordo com o art. 10 da Lei n 9.074/95, a ANEEL tem
competncia para a fase declaratria, podendo promover a declarao de
utilidade pblica. J para a fase executria, relativa tentativa de acordo com o
proprietrio da coisa e ao ingresso com ao de desapropriao, os
concessionrios de servio pblico podem obter legitimao para sua promoo
(art. 3o do Decreto-lei n 3.365/41).

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 81


Introduo
A desapropriao, inegavelmente, caracterizada por um procedimento
bifsico, portanto, no se extinguindo num s momento. Da, distinguirmos o
procedimento em dois grandes momentos: fase declaratria e a fase
executria. A seguir, examinaremos, uma a uma, isoladamente, enfocando as
suas respectivas consequncias jurdicas.

a fase durante a qual o Poder Pblico manifesta, apenas, a inteno de


adquirir determinado bem. Esta declarao, via de regra, exterioriza-se atravs
de decreto de declarao de utilidade pblica ou de interesse social, expedido
pelo Chefe do Executivo (arts. 6 e 8 do Decreto-lei 3.365/41, art. 1 da Lei
4.132/62), constituindo-se, basicamente, com o decreto, o primeiro passo para
a desapropriao.

A declarao de utilidade pblica um ato de natureza administrativa, atravs


do qual o Poder Pblico manifesta o seu interesse por determinado bem, por
este satisfazer a uma utilidade ou necessidade pblica ou a um interesse social,
caracterizando-se em um ato-condio para a desapropriao.

atravs do ato de declarao de utilidade pblica que o Poder Pblico d


conhecimento aos interessados, quais sejam, os proprietrios do bem colimado,
que este bem de utilidade ou necessidade pblica, ou, ainda, de interesse
social, para fins de desapropriao. O ato declaratrio, por si s, no importa
em desapropriao, sendo to somente o meio pelo qual esta se inicia, e que
precede o acordo entre o Poder Pblico e o expropriando, ou, na falta deste, o
consequente processo judicial, o qual dar termo desapropriao. Para tanto,
necessrio, contudo, que ela seja promovida por aquele que dela se
beneficiar.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 82


So estas, pois, as fases que se impem desapropriao: declarao de
utilidade pblica; acordo entre as partes interessadas ou o devido processo
judicial, a fim de estabelecer o valor a ser pago a ttulo de indenizao;
promoo da desapropriao pela entidade poltica ou por quem conceder,
atravs de lei ou contrato, a competncia para promov-la, ou seja, lev-la
adiante, quando enfim se concretizar.

Ento, embora a denominao de decreto expropriatrio, o decreto, por si s,


no desapropria nada, funcionando to somente como protocolo de inteno.
S depois do pagamento justo e prvio do bem, a, sim, efetiva a
desapropriao, momento em que o ente pblico adquire a propriedade.

O caput do art. 2 do Dec.-lei 3.365/41 dispe que a competncia declaratria


concorrente entre a Unio, os Estados, os Municpios, o Distrito Federal e os
Territrios, que atravs de decreto dos respectivos Chefes do Poder Executivo,
e de eventuais Interventores Estaduais ou municipais, manifestaro a
declarao de utilidade ou necessidade pblica sobre bem a ser desapropriado.
Consigne-se que na hiptese de a desapropriao versar sobre bem imvel, o
aludido decreto expropriatrio dever constar os seus limites e confrontaes,
e, sendo possvel, nmero de matrcula ou da transcrio do registro imobilirio.
Referida competncia expropriatria se estende, ainda, ao Poder Legislativo
federal, estadual ou municipal, atravs da edio de lei que declare certo bem
pblico de utilidade pblica, restando ao Poder Executivo, nestas hipteses, os
demais procedimentos. Observe-se, contudo, que o Poder Executivo no est
excludo de praticar os atos eminentemente administrativos, necessrios
efetivao da desapropriao, o que torna a lei emitida pelo Poder Legislativo
to somente formal.

Objetivo:
1. Compreender o procedimento expropriatrio e as vrias questes
conflitantes que regem a atuao estatal no que diz respeito interveno
supressiva da desapropriao.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 83


Contedo

Da competncia para promover a desapropriao


Unio, Estados-membros, Municpios, Distrito Federal e Territrios
O art. 2 do Decreto-lei 3.365/41 prev que so competentes para promover a
desapropriao os entes polticos da Federao Unio, Estados-membros,
Municpios, Distrito Federal e Territrios. Ocorre, contudo, que a Constituio
Federal de 1988 no mais acolhe o Territrio como entidade poltica, sendo, a
partir de ento, polmica a sua natureza jurdica.

Atualmente, no que concerne Unio, aos Estados, aos Municpios e ao Distrito


Federal, no suscita nenhuma controvrsia quanto s suas respectivas
competncias para promover a desapropriao. Contudo, no que tange aos
Territrios, oscilam opinies doutrinrias sobre a sua competncia, posto que se
constata a existncia de uma corrente que, numa atitude extrema, nega at
mesmo a existncia de personalidade jurdica desses entes.

Concessionrios de Servio Pblico


Os concessionrios de servio pblico so as pessoas jurdicas ou empresas
consorciadas que exercem um servio de utilidade pblica, atravs de
delegao concedida pelo Poder Pblico. Com o fito de melhor ilustrar esta
explanao, far-se- uma breve distino entre os servios pblicos
propriamente ditos e os servios de utilidade pblica.

s concessionrias de servio pblico lcito to somente promover a


desapropriao, desde que autorizadas por lei ou por contrato. Essas pessoas
sero sempre delegadas do Poder Pblico concedente.

Na falta da mencionada autorizao legal ou contratual, as entidades polticas


podero desapropriar bens em favor das concessionrias de servios pblicos,
bem como dos estabelecimentos de carter pblico e daqueles que exeram
funes delegadas do Poder Pblico. Entende-se, com isso, que as entidades

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 84


polticas maiores podem declarar de utilidade pblica bens que interessam s
menores, para que estas promovam a competente desapropriao.

Afirme-se, com isso, que quando determinado bem interessa a um


concessionrio ou delegatrio de servio pblico, a competente declarao de
utilidade pblica ser sempre editada pela entidade poltica s quais aqueles se
encontram vinculados, cabendo a estes apenas promov-la, em nome prprio.
Quando j desapropriados, os bens passaro a integrar o patrimnio destas
pessoas e no do Poder Pblico.

Portanto, apenas ao Poder Pblico caber declarar originariamente de


utilidade pblica um bem, para fins de desapropriao. Oportuno
transcrever a conceituao de concesso de servio pblico, nos termos do
art. 2, inc. II, da Lei 8.987/95:

a delegao de sua prestao, feita pelo poder concedente, mediante


licitao, na modalidade de concorrncia, pessoa jurdica ou consrcio de
empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e
risco e por prazo determinado.

Conforme se depreende deste dispositivo legal, os concessionrios de servios


pblicos e os estabelecimentos de carter pblico ou que exeram funes
delegadas de poder pblico podero apenas promover a desapropriao,
mediante autorizao expressa constante de lei ou contrato, no restando
dvidas de que a Administrao Indireta est includa neste entendimento. Em
razo deste dispositivo legal, constata-se que estas pessoas podem promover a
desapropriao, mas no podem desapropriar, sendo certo que o ente
federativo quem desapropria, atravs de decreto expropriatrio.

Servio Pblico
Promover a desapropriao equivale a materializ-la, com a prtica de atos tais
como firmar ou tentar firmar um acordo, promover a ao judicial, responder

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 85


contestao etc., ao passo que fazer a desapropriao declarar a utilidade
pblica, o que requer pessoa plenamente capaz.
Como exemplo: desapropriao para a reforma agrria. Nesta hiptese, a
desapropriao s pode ser feita pela Unio, ou seja, somente a Unio
competente para declarar interesse social para fins de reforma agrria, atravs
de decreto do Presidente da Repblica. Em seguida declarao de interesse
social do bem, esta publicada no Dirio Oficial, onde o INCRA, uma autarquia
federal, ser a pessoa responsvel pela promoo da desapropriao.

Neste caso especfico, o ato administrativo que dar incio desapropriao


ser uma Portaria, que declarar a utilidade pblica do bem, no lugar do
decreto expropriatrio, pois este de competncia do Chefe do Poder
Executivo. Legalmente falando, somente o DNIT (Departamento Nacional
Infraestrutura de Transportes) tem poder de declarar utilidade pblica de um
bem, para fins de desapropriao, e por meio de Portaria, conforme dispe o
DL 512/69.

Conclui-se que todos os entes da federao podem desapropriar (declarar a


utilidade pblica), alm do DNIT (Departamento Nacional Infraestrutura de
Transportes), autarquia federal, excepcionalmente para fins de conservao e
construo de estradas. A desapropriao se inicia atravs da declarao de
utilidade pblica, conforme previso do art. 2 do decreto expropriatrio, e
este ato originariamente de competncia exclusiva de um dos entes da
federao.

Autarquias
So pessoas jurdicas de direito pblico, criadas por lei especfica e que
integram o organismo estatal. Portanto, a elas se aplicam as prerrogativas e os
privilgios das pessoas pblicas. Por pertencerem Administrao Indireta, so
consequentemente vinculadas a um rgo da Administrao Direta, mas a este
no devem subordinao. Possuem, tambm, autonomia administrativa e
financeira.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 86


Sendo as Autarquias parte integrante da Administrao Pblica, por certo
podero promover a desapropriao, bastando que estejam previamente
autorizadas por lei, de acordo com a previso do art. 3 do Decreto-lei 3.365/41.
A princpio, a prpria lei que cria a Autarquia prescrever a autorizao para
desapropriar.

Em caso de omisso nesta lei e na eminncia da necessidade desta entidade


autrquica em desapropriar determinado bem, necessrio ser que a
autorizao expropriatria conste em outro diploma legal.

Ressalta-se que a competncia das Autarquias ser to somente para promover


a desapropriao, devendo assim prever a lei autorizatria, a no ser se a lei
criadora da autarquia contenha a previso de que ela possa declarar, por via
Portaria, desapropriao, visando ao desenvolvimento de sua atividade-fim.

Quanto fundao, vai depender da sua natureza jurdica. Sendo pessoa


jurdica de direito Pblico, havia entendimento de que era lcito, apenas,
promover a desapropriao, desde que autorizada previamente por lei para este
fim. Contudo, este seu entendimento restou superado em razo do Texto
Constitucional.

Desta feita, se coadunando a redao do Decreto-lei 3.365/41 com a


Constituio da Repblica, instituindo a fundao pblica como estabelecimento
de carter pblico, ficou selada a sua competncia para promover e declarar a
desapropriao.

Estabelecimentos que Exercem Funo Delegada


Por fim, o Decreto-lei 3.365/41, em seu art. 3, faz meno aos
estabelecimentos que exercem funo delegada. So eles, segundo a
interpretao doutrinria, as entidades paraestatais, que compreendem as

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 87


empresas pblicas, as sociedades de economia mista e os servios sociais
autnomos.

Empresa pblica
So estas entidades, pessoas jurdicas de direito privado, cujas personalidades
jurdicas nascem com o efetivo registro dos seus estatutos. Exercem funo
pblica atpica e tm suas funes delegadas pelo Estado, embora no o
integrem. O Decreto-lei 200/67, em seu art. 5, II, assim a define: Empresa
Pblica a entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, com
patrimnio prprio e capital exclusivo da Unio, criada por lei para a explorao
de atividade econmica que o Governo seja levado a exercer por fora de
contingncia ou de convenincia administrativa podendo revestir de qualquer
das formas admitidas em direito.

Com efeito, ainda que possuam personalidade jurdica de direito privado, criada
por autorizao legislativa especfica (art. 37, inc. XIX da CRFB), e no realizem
atividades tpicas do poder pblico, mas sim atividades econmicas em que o
Poder Pblico tenha interesse prprio, ou considere conveniente coletividade,
as empresas pblicas so competentes para promover a desapropriao.

Sociedade de economia mista


As sociedades de economia mista se encontram definidas no n III, art. 5, do
Decreto-lei 200/67: Sociedade de economia mista a entidade dotada de
personalidade jurdica de direito privado, criada por lei para a explorao de
atividade econmica, sob a forma de sociedade annima, cujas aes com
direito a voto pertenam em sua maioria Unio ou entidade da
Administrao indireta.

Da mesma forma que as empresas pblicas, as sociedades de economia mista


executam atividades de interesse ou de utilidade pblica e, portanto, vinculadas
ao Poder Pblico atravs de delegao. Desta forma, dado este vnculo com a
Administrao Pblica, so competentes para promover a desapropriao,

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 88


conquanto que preexista autorizao na lei que permitiu a sua constituio, ou
em legislao posterior.

Importa mencionar que estes entes desempenham servios que so outorgados


pelo Poder Pblico, transferindo-lhes a sua titularidade originria de servios
atravs de lei. Em razo da outorga conferida pela Administrao Pblica,
tornam-se competentes, apenas, para promover a desapropriao.

Efeitos / consequncias do decreto expropriatrio


Os efeitos do decreto matria muito cobrada em concursos jurdicos.
Portanto, trata-se de assunto de maior importncia. Importa acrescentar que a
declarao de utilidade pblica desencadear importantes consequncias tanto
ao expropriante quanto ao expropriado. Conhea cada uma delas a seguir!

1 Consequncia
Primeiramente, consigne-se que aps a publicao do decreto expropriatrio, as
autoridades administrativas estaro legalmente autorizadas a adentrarem no
imvel constante do decreto, a fim de procederem aos atos que se faam
necessrios para a consecuo de tal fim, tal como, medir, fotografar, filmar
etc., objetivando execuo da futura obra.

Este direito inclui o auxlio da fora policial, em caso de oposio do


expropriado. Outro o contexto, se a partir de atos destes agentes resultar
excesso, abuso de poder ou desvio de finalidade, casos estes que ensejaro a
devida penalizao dos expropriantes, bem como a indenizao por perdas e
danos aos expropriados.

Art. 7 - Declarada a utilidade pblica, ficam as autoridades administrativas


autorizadas a penetrar nos prdios compreendidos na declarao, podendo
recorrer, em caso de oposio, ao auxlio de fora policial. Aquele que for
molestado por excesso ou abuso de poder, cabe indenizao por perdas e
danos, sem prejuzo da ao penal.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 89


O livre acesso decorre de lei. Logo, no h que se pedir autorizao do Poder
Judicirio. O direito de penetrao no se confunde com a imisso provisria na
posse. A penetrao est intimamente ligada com os atos avaliatrios e
preparatrios para a realizao da eventual futura obra, no se admitindo que
isso venha causar danos ou prejudicar a normal utilizao do bem pelos
proprietrios, ficando o Estado responsvel pelos danos que causar ao
administrado.

Essa primeira consequncia de suma importncia para deixar bem ntido que
o simples decreto expropriatrio no transfere a propriedade ao poder pblico,
continuando com o atual possuidor, s que gravado com a declarao de
utilidade pblica.

2 Consequncia
A segunda consequncia est contida no art. 10 do Decreto-lei 3.365/41, que
aduz:

Art. A 10 A desapropriao dever efetivar-se mediante acordo ou intentar-


se judicialmente, dentro de cinco anos, contados da data da expedio do
respectivo decreto e findos os quais este caducar. Neste caso, somente
decorrido um ano, poder ser o mesmo bem objeto de nova declarao.

Aps a publicao do decreto expropriatrio, que dispor sobre a declarao de


utilidade pblica, vinculado estar este ao prazo prescricional de cinco anos, no
qual a autoridade expropriante dever promover a competente desapropriao,
atravs de acordo entre as partes envolvidas ou pelas vias judiciais, sob pena
de, no o fazendo, ocorrer a caducidade do referido ato legal.

Ocorrendo a caducidade deste decreto, contar o prazo de um ano, dentro do


qual no ser admissvel a incidncia deste mesmo diploma legal, versando
sobre o mesmo bem. Transcorrido este perodo, poder ocorrer a publicao de
novo decreto com a mesma disposio.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 90


Registre-se que outro o prazo quando a desapropriao versar sobre o
pressuposto de interesse social, o qual ser de dois anos a partir da publicao
do decreto expropriatrio. Essas disposies encontram respaldo no art. 10 do
Decreto-lei 3.365/41 e da Lei 4.132/62, respectivamente.

Portanto, no aspecto prtico, registre-se esta diferena no prazo de caducidade


dos decretos que anunciam a declarao expropriatria com os diferentes
requisitos: necessidade ou utilidade pblica e interesse social, sendo estes de
cinco e dois anos, respectivamente. Com isso, a desapropriao dever ocorrer
neste nterim, sob pena de, no se consubstanciando, mediante acordo ou
judicialmente, opera-se a caducidade do referido decreto. Em caso de
caducidade, s poder ser editado outro decreto de declarao de utilidade
pblica incidindo sobre o mesmo bem, aps o lapso temporal de um ano.

A efetiva fluio do aludido prazo tem incio a partir da publicao do decreto


no rgo de imprensa oficial. Da mesma forma, no caso de interesse social,
incide o prazo em face do Poder Pblico para o incio de aproveitamento dos
bens expropriados, o que no ocorre nas outras duas hipteses.

Outra diferena registrada a que se d quando da destinao dos bens


expropriados. Nas hipteses de necessidade ou utilidade pblica, os bens
expropriados passam a integrar o patrimnio do Estado. Quando a
desapropriao se d por interesse social, os bens se destinam a particulares.
Por fim, caducando o decreto de utilidade pblica ou de interesse social, nasce
para o proprietrio o direito de ser indenizado pelos prejuzos, caso decorrentes
do ato declaratrio.

3 Consequncia
Esta ltima consequncia , sem dvida, a mais explorada em Concurso
Pblico, principalmente, Procuradorias, expressa no artigo 26 do Decreto-lei
3.365/41 e no atual Cdigo Civil. Como j frisamos, a expedio do decreto de
declarao do interesse pblico, em hiptese alguma, retira a propriedade e,

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 91


consequentemente, no impede a sua alienao. O proprietrio do imvel no
sofre restries.

Consequncia proveniente da declarao de utilidade pblica a que diz


respeito s benfeitorias necessrias, teis e volupturias que se seguiro a este
ato. De acordo com o preceito legal (art. 26, pargrafo 1 do Decreto-lei
3.365/41), as benfeitorias necessrias sero indenizadas quando feitas aps a
desapropriao, e as teis, quando feitas com autorizao do expropriante. Diz-
se ainda que as benfeitorias necessrias so as que tm por fim conservar a
coisa ou evitar que se deteriore. As teis, as que aumentam ou facilitam o uso
da coisa (art. 96, pargrafos 3 e 2, respectivamente, do Cdigo Civil).

Oportuno retificar que o termo aps a desapropriao, utilizado pela lei, se


reveste de uma inapropriada conotao, posto que, a partir daquele ato, no
ser possvel a incidncia de quaisquer manifestaes do expropriado, excludo
que estar da posse de tal bem, bem como de seu uso. Subentende-se,
portanto, que o legislador se referiu expresso: aps a publicao do ato de
declarao de utilidade pblica.

Cumpre registrar que o expropriado no est legalmente impedido de construir


no terreno objeto do decreto expropriatrio. Se ocorrer de o Poder Pblico
negar a concesso do alvar de construo, com a alegao de que uma obra
acarretaria a onerao dos gastos pblicos destinados desapropriao deste
bem, caber ao proprietrio recorrer s vias judiciais para obter este direito.
Valendo-se do texto da Smula 23, do Supremo Tribunal Federal, que reza que
benfeitorias e construes so coisas diferentes, e a qual garante ao particular
o direito de construir, o proprietrio lograr xito para efetivar a construo
almejada.

O que a lei cobe so as benfeitorias, e no a construo, pois esta se constitui


em um direito do proprietrio. Ademais, o alvar um ato administrativo

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 92


vinculado. Deste feita, se o requerente atender aos requisitos da lei, a
Administrao obrigada a conceder o alvar.

A Smula 23 do STF dispe que o proprietrio PODE construir, mesmo j tendo


havido o decreto expropriatrio, j que este se constitui num direito do
proprietrio, mas o valor desta obra no constar no clculo indenizatrio.

O que se tem, de fato, que dificilmente algum ir se valer deste direito,


posto que no ser indenizado pela Administrao pelo valor que empregar
numa obra de um bem que foi declarado de utilidade pblica, e que est preste
a ser desapropriado, ao menos que ocorra a caducidade da desapropriao.

Ateno
De acordo com o entendimento majoritrio da doutrina, aps a
publicao do decreto expropriatrio, poder ocorrer a
mudana na destinao do terreno a ser expropriado, desde
que a nova destinao atenda ao interesse pblico. Como
exemplo, a Administrao declara um terreno de utilidade
pblica para a construo de um estdio, mas muda de ideia e
decide construir uma escola naquele terreno.
Ilustra-se esta questo com um exemplo de que uma
determinada Prefeitura Municipal publicou um edital declarando
de utilidade pblica, para fins de desapropriao, um imvel
daquela regio. Poucos dias aps a publicao do edital, o
proprietrio do referido imvel requereu licena para proceder
edificao do mesmo, tendo sido negado o alvar sob o
argumento de que a pretendida construo oneraria sobremodo
o errio pblico quando do pagamento da indenizao.

Ocorre que o procedimento da Administrao foi irregular posto que o direito


de construir um ato administrativo vinculado. Desta feita, o alvar de licena

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 93


no pode ser negado, se cumpridos todos os requisitos legais que o antecedem.
Alm disso, a Suprema Corte possui um entendimento acerca deste tema, na
smula 23, que estabelece que h de ser reconhecido o direito de construir. No
entanto, a nova edificao no integrar o clculo da indenizao quando do
seu pagamento.

Tem-se que, entre referida publicao e a desapropriao propriamente dita,


lapso temporal em que sero realizados os diversos procedimentos que
antecedem a transferncia da propriedade do particular ao Poder Pblico, estas
benfeitorias podero ser efetivamente realizadas.

O ilustre administrativista Seabra Fagundes faz meno ao lapso temporal de


perodo suspeito. Segundo ele, este perodo se inicia com a declarao de
utilidade pblica e s se encerra com a transferncia efetiva do bem ao
expropriante. Afirma ainda que nesse perodo, surge uma fase intermediria
entre a livre propriedade anterior do indivduo e a propriedade ulterior da
Fazenda Pblica, na qual o indivduo ainda dono, mas no dispe
integralmente da coisa e o Patrimnio Pblico, sem ser ainda titular do direito
de propriedade, est na certeza de incorpor-lo no seu ativo, dentro de certo
lapso de tempo e atendidas certas formalidades. Nem o dono detm o direito
de propriedade em toda a sua plenitude (uso, gozo e disposio, segundo o art.
1.228 do CC), nem a Administrao pode utiliz-lo e dele dispor.

certo que o indivduo sofre restrio na livre disposio do bem em virtude da


declarao de utilidade pblica. J a Fazenda Pblica no pode us-lo na
dependncia da fixao e pagamento do preo.7 Segundo seu entendimento,
nesse perodo suspeito poder ocorrer a incidncia de atos judiciais, tal como
o seqestro ou busca e a apreenso do bem mvel eventualmente transportado
pelo expropriando para lugar diverso da circunscrio territorial do
expropriante, com a inteno de desviar o bem para rea de competncia
diversa e evitar, assim, a sua desapropriao pelo Poder Pblico.

7
Ob. Cit., p. 64.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 94


Oportuna a afirmativa de que o expropriado poder, sem qualquer obstculo,
aps editada a declarao de utilidade pblica, alienar o bem expropriado posto
que a mera declarao no produz, por si s, o efeito da transferncia da
propriedade do bem do particular para a Administrao Pblica.

A declarao de utilidade pblica to-somente declara o expropriamento, no


gerando qualquer efeito sobre o direito de propriedade, permanecendo o
particular na qualidade de proprietrio do bem e no pleno direito de sua
utilizao e de sua disponibilidade. Conceitua o mestre Hely Lopes que s se
considera iniciada a desapropriao com o acordo administrativo ou com a
citao para a ao judicial, acompanhada da oferta do preo provisoriamente
estimado para o depsito. At ento a declarao expropriatria no tem
qualquer efeito sobre o direito de propriedade, nem pode impedir a normal
utilizao do bem ou a sua disponibilidade8.

Ressaltamos que, no obstante a permisso legal acerca da alienao do bem a


ser expropriado, haja vista que o decreto expropriatrio no transfere restries
jurdicas ao direito de propriedade do expropriado, outra a realidade que
advm deste fato. Cristalino que, concretamente, ocorrero limitaes no
direito do proprietrio aps a declarao do dito decreto.

Na prtica, certo que dificilmente algum adquirir um bem com a cincia de


que este est fadado desapropriao. No mnimo, pode-se supor uma nova
aquisio com um valor irrisrio, dado o conhecimento do seu destino o
patrimnio pblico. No se questiona aqui a legalidade do ato, mas a sua
conseqncia no mundo prtico que, a toda evidncia, j se configura num
prejuzo ao expropriado.

8
Ob. Cit., p. 559.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 95


A declarao de utilidade pblica de um determinado bem implica na
conseqente fixao do seu estado fsico, sobre o qual seria calculado o
respectivo valor e arbitrada a indenizao equivalente.

Quando a declarao de utilidade ou necessidade pblica pender sobre bem


imvel que se destine a fim comercial ou industrial, constata-se, atravs da
melhor doutrina vigente, que poder ser intentada ao renovatria referente
ao contrato de locao, posto que o locador no deixar de ser o proprietrio
do bem expropriado, da mesma forma que o inquilino apenas pretende o uso
do imvel, at que a desapropriao se consume em todos os seus efeitos.

Da mesma forma, quando ocorrer a declarao de utilidade ou necessidade


pblica sobre determinado terreno, o entendimento da doutrina e da
jurisprudncia de que o proprietrio poder efetuar construo sobre este bem,
antes de ser concretizada a desapropriao.

A este respeito, insurgem-se pareceres e decises, conforme seguem:

O nico remdio jurdico que a Municipalidade tem pra indeferir o


requerimento de licena para construo em terreno declarado de utilidade
pblica, para efeito de desapropriao, iniciar desde logo o processo
expropriatrio.9

Antes de efetivar-se a desapropriao pode, o proprietrio, construir no seu


imvel; mas somente ser indenizado da obra nova se o expropriante houver
10
consentido na construo.

Antes de efetivar-se a expropriao, o particular tem direito de levantar, no


seu imvel, as construes que lhe aprouver; mas a indenizao somente
11
contemplar as que se fizerem com assentimento do expropriante.

9
RDA n 80392-394
10
RDA n 70/223

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 96


Numa oportuna observao, o mestre Hely Lopes Meirelles tece pertinente
comentrio acerca da negao de indenizao constante na deciso supra: Se
a simples declarao expropriatria no tolhe o direito de construir, no se
pode deixar de indenizar a construo levantada no exerccio normal desse
12
direito.

Em entendimento contrrio, o insigne jurista Jos Carlos de Moraes Salles assim


preceitua: que, segundo entendemos, a restrio imposta pelo Pretrio
Excelso deriva da aplicao analgica de dispositivo da prpria Lei de
Desapropriao espcie. Com efeito, se, por fora do disposto no pargrafo
1 do art. 26 do Dec.-lei n 3365/41, nem mesmo as benfeitorias teis, quando
feitas sem autorizao do expropriante, sero indenizveis, com maior razo
no devero ser ressarcidas as edificaes erguias sem tal autorizao, ainda
que se reconhea o direito de o proprietrio do imvel desapropriando levant-
las.13

No que tange consumao da transferncia da propriedade do proprietrio


particular para a Administrao Pblica, esta s se consuma com a
desapropriao, o que no ocorre automaticamente com a publicao do
decreto expropriatrio - que declara de utilidade ou necessidade pblica um
determinado bem. A simples declarao constante do decreto no produz esse
efeito, sendo apenas um ato declaratrio.14

11
RDA n 72/223.
12
Ob. cit. p. 559.
13
SALLES, JOS CARLOS DE MORAES. A Desapropriao Luz da Doutrina e da Jurisprudncia.8 ed. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 2006, p. 116.
14
Elenca-se a seguir acrdos do Tribunal de Justia do Estado de Santa Catarina acerca do requisito de
declarao de utilidade pblica:

Ao Declaratria - Desapropriao de Imvel Por Interesse Social - Pedido Reconhecido Por Sentena
Da Caducidade do Decreto Municipal - Prazo do Art. 3 Da Lei N. 4.132/62 - Anuncia Do Municpio -
Interesse De Agir Inexistente - Ato Compositivo Da Lide Confirmado. Ex vi do art. 3 do Cdigo
Processual Civil, para propor ou contestar ao necessrio ter interesse e legitimidade. No plano da
ao declaratria, ENSINA CELSO AGRCOLA BARBI que "o interesse de agir fundamental para se
admitir ou no a propositura da ao. Nessas aes, [...], a necessidade da sentena surgir quando
houver uma incerteza objetiva, jurdica, atual, e que cause dano ao autor" (Comentrios ao cdigo de
processo civil. Rio de Janeiro: Forense, 1998. v. 1, p. 29). Na espcie, dispe o art. 3 da Lei n. 4.132,
de 10.9.62 que "o expropriante tem o prazo de 2 (dois) anos, a partir da decretao da desapropriao

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 97


O tema, inclusive, foi objeto de pergunta pelo examinador Prova para a
Defensoria Pblica do Rio de Janeiro:

por interesse social, para efetivar a aludida desapropriao e iniciar as providncias de aproveito do
bem expropriado". Irrelevante a dvida meramente subjetiva existente no esprito da irresignada e
no no plano do direito. Inexiste utilidade/necessidade na entrega de prestao jurisdicional
declaratria para simplesmente comprovar aos possveis investidores ou mesmo para que se permita a
averbao ou transcrio do registro pblico do referido imvel, visto que, diante da inrcia da
Municipalidade durante o prazo legal de dois anos, o ato administrativo em questo no possui mais
eficcia alguma. Ademais, todos os imveis localizados no Municpio de So Jos esto sujeitos
desapropriao por interesse social por parte da Municipalidade. Assim, na hiptese, vez que decorrido
o lapso temporal de 2 anos prescrito no art. 3 da Lei n. 4.132/62, o ente pblico poder exercer seu
poder expropriante, novamente, sobre o mesmo imvel. Ainda, ressalte-se que a prpria sentena a
quo, por si s, atende o interesse/necessidade da autora, pois ao concluir pela inexistncia de interesse
processual, manifestou, por via adversa, a declarao da caducidade pleiteada. E mais: nos termos do
art. 3 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil, "ningum se escusa de cumprir a lei, alegando que no a
conhece". Da mesma forma, ausente qualquer litgio entre as partes que necessite de tutela do Poder
Judicirio. Por fim, saliente-se que a "falta de interesse de agir, dito no anterior Cdigo de Processo
Civil interesse legtimo, falta de necessidade de tutela jurdica. O Estado prometeu tutela jurdica aos
que dela precisem; no aos que dela no precisam. Tal verificao prvia se lhe impunha, para evitar
gastos inteis, assoberbamento dos servios judicirios e incmodos s pessoas que teriam de entrar na
relao jurdica processual ou seriam chamadas a angulariz-las" (PONTES DE MIRANDA. Comentrios
ao cdigo de processo civil. Tomo I. Rio de Janeiro: Forense, p. 124).

Processo n 2010.022018-0. 25/08/2010.

Mandado de Segurana - Violao a Direito Lquido e Certo - Restrio Imotivada a Direito de


Propriedade Imposta Por Lei Municipal, Motivando Embargos de Obra - Lei Vedativa de Edificaes de
Qualquer Natureza - Ausncia de Declarao de rea de Utilidade Pblica Para Fins Desapropriatrios
Ou De rea De Preservao Permanente - Violao Ao Art. 572 Do Cc De 1917 - Ordem Concedida -
Sentena Confirmada - Parcial Iseno Nas Custas, A Teor Do Art. 33, Caput, Da Lc N. 156/97, Com As
Alteraes Da Lc N. 161/97 - Apelo Desprovido - Remessa Parcialmente Provida. Os imveis de
marinha so submetidos ao regime de enfiteuse, regidos pela Lei n. 9.760/46, e demais disposies do
CC, cabendo Unio a nua propriedade do imvel, e, aos ocupantes, a propriedade til individual. A
vedao s edificaes de qualquer natureza imposta s propriedades urbanas situadas em rea de
marinha, impostas por lei municipal, quando no visam ao atingimento do interesse local, tampouco a
declarao de rea de preservao permanente ou de utilidade pblica para fins de desapropriao,
ferem o direito de propriedade e no atingem sua funo social, violando direito lquido e certo dos
impetrantes.

Processo n 2010.021870-4. Data da deciso:

Apelao Cvel - Ao de Desapropriao - rea de Utilidade Pblica - Construo de um novo Terminal


Rodovirio - Imisso Provisria na Posse aps o Prvio Depsito da Quantia Indicada Na Inicial -
Insurgncia por Parte do Proprietrio Com Relao ao Quantum Oferecido - Realizao de Percia
Judicial - Inexistncia de Reclamo quanto ao Valor Apurado Pelo Expert - Justa Indenizao - Iseno
Parcial Nas Custas - Remessa Parcialmente Provida. Nas demandas de natureza expropriatria, o
proprietrio faz jus ao percebimento de justa indenizao, representada pela avaliao judicial que se v
corroborada pelas partes, seja de forma explcita ou implcita

(Processo n 201106.006824-2).

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 98


A Prefeitura Municipal de Petrpolis publicou edital, declarando de utilidade
pblica para fins de desapropriao o imvel sito naquela cidade na rua das
Accias, n 300. Poucos dias aps a publicao do dito, o proprietrio do
referido imvel requereu licena para proceder a edificaes no mesmo, tendo
sido negado o alvar sob o argumento de que a pretendida construo oneraria
sobremodo o errio no momento do pagamento da indenizao. Procurado pelo
proprietrio, como deve proceder o Defensor Pblico?

O alvar de licena um ato vinculado. Construir um direito do proprietrio.


O proprietrio no sofre restries em sua propriedade, se cumpridos os
requisitos legais para construir, sendo manifestamente ilegal a negativa de
licena.

O simples decreto expropriatrio no transfere a propriedade para o Poder


Pblico. O bem ainda do particular, o particular ainda proprietrio. Essa
transferncia s se faz no momento em que paga a indenizao e, por isso, a
declarao de utilidade pblica no priva o proprietrio de seu direito de uso e
disposio da coisa. Esse assunto ficou to polmico que o Supremo Tribunal
Federal sumulou sobre o tema. Neste sentido, temos a Smula n 23:

"Verificados os pressupostos legais para o licenciamento da obra, no o impede


a declarao de utilidade pblica para desapropriao do imvel, mas o valor da
obra no se incluir a indenizao, quando desapropriao for efetivada.

Ilegal a recusa de aprovao do projeto de construo ou de plano de


loteamento pelo simples fato de haver decreto expropriatrio do terreno ou
mero plano de obras pblicas para rea, ou qualquer outra circunstncia que,
de futuro, possa impedir a construo particular, pois a Administrao Pblica
no tem o poder de bloquear a propriedade privada e estancar o direito de
construir, indefinidamente e sem indenizao do proprietrio prejudicado. Sc h
interesse pblico da rea, incumbe Administrao interessada efetivar a justa
e prvia indenizao constitucional para apossar-se dos terrenos necessrios e

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 99


impedir a construo particular, sem isto, a recusa da licena para construir ou
lotear, quando o projeto ou o plano estiver em ordem, c ilegal e abusiva,
podendo mesmo ser obtida por mandado de segurana dada a ofensa a direito
lquido e certo do proprietrio. Esse abuso da Prefeitura tanto se revela no
indeferimento formal da licena de construo ou de loteamento quanto na
protelao da aprovao do projeto ou do plano, caracterizados de omisso
lesiva ao direito de construir ou de lotear.

Uma observao oportuna: A construo que o proprietrio vier a fazer ser


objeto de indenizao? Se o proprietrio construir, dever saber,
antecipadamente, de que esta nova obra, essa nova construo, no entrar no
clculo da indenizao porque, na vigncia do decreto expropriatrio de
utilidade pblica ou de interesse social, fixa o valor da indenizao sobre o
estado fsico do imvel poca da declarao.

Vale destacar, ainda, que o proprietrio no precisa comprovar a regularidade


da construo para fazer jus ao recebimento de sua indenizao. O fato de ser
a construo clandestina no desonera o municpio da obrigao de indenizar,
porque essa situao jamais elimina o direito de propriedade. O ato ilegal do
particular que constri sem licena rende ensejo a que a Administrao use do
poder de polcia que lhe reconhecido, para embargar, direta e sumariamente,
o prosseguimento da obra e efetivar a demolio do que estiver irregular. Se
no cumpriu esse elementar dever e se no utilizou dos meios postos ao seu
alcance, no pode valer-se de sua omisso para eximir-se de indenizao a
construo edificada em lote expropriado.

Controle judicial
O decreto expropriatrio se materializa atravs de um ato administrativo e,
como tal, submete-se ao, de uma forma geral (requisitos do ato). O que o
Poder Judicirio no pode adentrar no mrito da desapropriao em termos
de exame de convenincia e oportunidade.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 100


Cumpre assinalar que este poder privativo da Administrao, e no cabe ao
juiz criar outro juzo de valor, pois fundamental que se garantam a separao
de Poderes e de funes. Assim, esclarece Carvalho Filho, se um decreto
expropriatrio tem vcio de finalidade ou de competncia, poder ser controlado
pelo juiz, mas no se pode questionar a valorao dos critrios adotados pela
Administrao para a desapropriao.

No art 20, que est limitando a fase da contestao, h dois argumentos, vistos
no processo de impugnao do preo, que no ferem o Direito Constitucional
da ampla defesa, mas contraditrio. No fere porque, na parte final do
referido artigo, permite-se outro questionamento, mas em outra ao. Observe-
se a ao direta. Isto significa questionar a validade da desapropriao, se
utilidade pblica ou no, se o terreno ao lado melhor que o seu, vai entrar
com outra ao.

Em regra, todos preferem mandado de segurana para conseguir uma liminar e


evitar a imisso provisria na posse, paralisando o processo normal de
desapropriao. o normal, mas gera um novo questionamento, que ir ao
encontro de mandado de segurana ou de uma ao cautelar para ganhar uma
liminar e paralisar o processo expropriatrio. Assim sendo, o art. 20 no fecha a
porta para outros questionamentos, apenas indica outro caminho. No processo
expropriatrio, s se tem o questionamento quanto a vcios do processo judicial
e impugnao do preo.

Princpio da separao dos poderes


Giza-se, neste tpico, o famoso princpio da separao dos poderes, adotado
por vrios pases, inclusive o Brasil, imortalizado na clebre obra O esprito da
leis, de Montesquieu.

Tal princpio da separao dos poderes, vale frisar, executivo, legislativo e


judicirio, foi consagrado na Constituio de 1988 , em seu artigo 2, dizendo
que os mesmos so independentes e harmnicos entre si e, erigido a condio

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 101


de clusula ptrea no artigo 60, 4 , III , da mesma CF. Extrai-se claramente
do texto constitucional a vedao de ingerncia de uns poderes nos outros .

Contudo, o mesmo artigo 2 da Constituio em sua parte final diz serem os


poderes harmnicos entre si, abrindo espao para a doutrina do checks and
balances, ou freios e contrapesos, sem a qual indubitavelmente no existiria o
estado democrtico de Direito. Diante desta doutrina , ficou permitido um poder
limitar o outro sem que se configurasse interferncia, mas sim objetivando
evitar desmandos e abusos dos poderes sem que nada pudesse ser feito, e,
como corolrio lgico, a existncia de poderes ilimitados.

Outrossim , tal doutrina permite ao judicirio que, sem que ele interfira na
esfera de competncia do poder Executivo, de certa forma, fiscalize a atividade
administrativa para que esta no extrapole os limites a que est adstrita, e se
exteriorize sempre nos liames de sua competncia, no transpondo fronteiras
legais que viciariam quela atividade.

Com efeito, muito embora todo ato administrativo, como o ato declaratrio de
desapropriao, por emanar da Administrao Pblica, goze de presuno de
legitimidade e legalidade , no pode este mesmo ato, quando viciado pela
ilegalidade encobertar-se por esta presuno e ferir direitos dos administrados,
cabendo ao judicirio , nos termos do inciso XXXV do artigo 5 da CF/88,
impedir tal leso ou repar-la, consistindo o mandado de segurana como a via
indicada.

A vedao Constitucional consubstancia-se na impossibilidade de intromisso do


Poder judicirio no mrito administrativo, ou seja, na proibio do Poder
judicirio de adentrar na anlise da oportunidade e convenincia do ato
expropriatrio , sob pena de afronta e , conseqente violao, do princpio da
separao dos poderes que permeia toda a estrutura poltico administrativa
do sistema federativo brasileiro.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 102


Por conseguinte , sendo o ato expropriatrio ilegal lato sensu, deixa de
existir esta vedao . ou melhor, ela continua a existir, todavia no alcana o
ato eivado de ilegalidade, possibilitando ao administrado recorrer ao judicirio,
que diante desta situao j no encontra-se mais impedido de apreci-lo e
decidi-lo, sendo, insofismavelmente , a via mandamental , de acordo com o
disposto no artigo 5, inciso LXIX, a forma adequada e apta para sanar a leso
decorrente do ato ilegal.

Acaso no fosse assim, o mandado de segurana no serviria para resguardar


e preservar direitos individuais atingidos frontalmente contra as formas legais ,
esvaziando-se e deixando deriva, abandonados com a prpria sorte os
titulares desses direitos, sobretudo nas desapropriaes onde o ato
expropriatrio tipicamente administrativo , posto que, como notrio e claro,
no direito brasileiro o administrado no possui outro amparo , em tais
situaes, que no seja o da segurana, alcanada atravs do denominado ,
com muita propriedade, remdio herico .

Evidente est , que o que se procura nas medidas de segurana a reparao


do ato praticado com ilegalidade, ficando de fora do controle jurisdicional outra
questes ligadas oportunidade e convenincia do ato (mrito administrativo),
por fora do j citado princpio da separao dos poderes e , at mesmo por
fora dos motivos e requisitos ensejadores da segurana, positivados na lei
1533/51, e em seus permissivos constitucionais.

Vale ressaltar que, a lei de desapropriaes, explicitamente procurou evitar, na


esteira de tudo o que j foi dito, o controle jurisdicional do ato expropriatrio
quando perfeito nos seus elementos e fins, admitindo tal controle quando o ato
no atingir tal ideal de perfeio. No fosse desta forma, a mesma lei no
falaria em ao direta, que no silncio legal, tanto pode ser pela via ordinria
como tambm atravs do mandado de segurana, nico remdio capaz de
atender a celeridade do processo expropriatrio, sem que o expropriado sofra
prejuzos patrimoniais ou que a ao a ser proposta no atinja o seu objetivo,

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 103


vale dizer, no se prestando mais, posto que intempestiva, a amparar o direito
do administrado expropriado .

Diante disso , para corroborar tal afirmao supra, traz-se colao trecho de
grande relevncia alado do douto magistrio de Caio Tcito os tribunais
brasileiros tm acolhido , como causa de nulidade de desapropriaes, a
chamada tredestinao do bem expropriado, ou seja, a destinao a um fim
incompatvel com o interesse pblico. Destarte, no pode a Administrao
separar-se do interesse pblico, pois este o seu fim, preconizado pela lei e
pelos mandamentos magnos.

Reveste-se de suma importncia a transcrio de parecer proferido pelo


anteriormente citado mestre Caio Tcito, em conferncia realizada no I
Congresso Brasileiro de Direito Administrativo, realizado em Curitiba , fevereiro
de 1975, denominado Problemas Atuais da Desapropriao, no qual o ilustre
professor disseminou o seguinte: - Destaco, entre eles, dois julgamentos
recentssimos do Supremo Tribunal Federal , de grande repercusso . No
primeiro caso, o Supremo Tribunal federal, em deciso de 12 de junho de 1974,
anulou, 16 anos depois, a desapropriao de imvel para efeito de doao
Sociedade Pestalozzi do Brasil, instituio particular de utilidade pblica, com
servios relevantes na assistncia a excepcionais ( acrdo no R.E. n 78.229 ).
de se notar que a desapropriao fora feita mediante ato legislativo Lei n
3162, de 1 de junho de 1957 embora incidisse sobre bem privado. A doao
de bem desapropriado tomou, certamente , como paradigma o precedente da
Fundao Getlio Vargas , que viria a merecer o beneplcito do Supremo
Tribunal Federal ( acrdo no R.E. n 52.113 RDA- 77/233/2444 ) .
interessante mencionar que , decorridos seis meses , o Governo do Estado da
Guanabara, mediante decreto E n 7648 , de 11 de dezembro de 1974,
tornou a declarar a utilidade pblica do imvel para desapropriao, tendo
como objetivo a instalao de centro escolar dedicado exclusivamente
educao de excepcionais. Em outra deciso, da mesma poca, o Supremo
Tribunal Federal anulou igualmente a desapropriao de imveis tombados

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 104


como patrimnio histrico nacional, porque, a seguir, haviam sido cedidos a
uma instituio particular de ensino, para fins comerciais ( acrdo no Mandado
de Segurana n 19.901). oportuno observar que, no julgamento desse caso,
o Supremo Tribunal Federal tambm decidiu, como preliminar, a questo de
que a ao direta da desapropriao no exclui o cabimento do mandado de
segurana, quando reunidos os seus pressupostos . Em parecer de 15 de
dezembro de 1971 , aprovado pelo Sr. Presidente da Repblica, o Sr, Consultor
Geral da Repblica opinou contrariamente pretenso de instituio particular
de ensino que pleiteava fosse desapropriada uma rea , para lhe ser doada a
fim de atender ao ensino de educao fsica . Fundamentou-se, especialmente,
o parecer no desvio de poder em que importaria o atendimento do pedido
(grifo nosso).

Diante de tal transcrio, carregada de decises chanceladas pelo Pretrio


Excelso brasileiro, mormente na sua funo de intrprete da Constituio,
vislumbra-se hialino o cabimento do mandado de segurana como meio hbil
de defesa de direito do expropriado, desde que satisfeitos os seus pressupostos
legais.

Atividade proposta
Leia o CASO CONCRETO a seguir e responda questo formulada:

O Prefeito de certa Municipalidade, no intuito de desapropriar um imvel de


uma Sociedade de Economia Mista Estadual, localizado em seu Municpio, e
preocupado com a correta e legal administrao da sua gesto, resolve
procur-lo, especialista em desapropriao, para que elabore um parecer sobre
o assunto, servindo este como fundamento para a deciso do Prefeito.

Chave de resposta: Por falta de disposio que regule a matria, tem sido
muito discutida a questo relativa desapropriao de bens que pertenam a
entidades administrativas, como autarquias, empresas pblicas, sociedade de

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 105


economia mista e fundaes pblicas. Para melhor exame do assunto, melhor
que se faa uma distino preliminar.

A desapropriao de bens dessas entidades por entidades maiores no


encontra bices na disciplina pertinente e, ao contrrio, guarda compatibilidade
com o que dispe o artigo 2, 2, do Decreto-lei 3.365/41. possvel,
portanto, que a Unio desaproprie bem de uma sociedade de economia mista
estadual ou de uma empresa pblica municipal. O mesmo se d na relao
entre o Estado e entidades administrativas municipais.

O problema se situa em relao possibilidade de uma entidade menor, como,


por exemplo, um Municpio, desapropriar bens de uma autarquia ou empresa
pblica vinculada a pessoa federativa maior, como o Estado ou Unio Federal. A
desapropriao de bens pblicos, como se viu, fundada na hierarquia das
pessoas federativas considerando-se a sua extenso territorial. O princpio deve
ser o mesmo adotado para os bens de pessoas administrativas, ainda que
alguns deles possam ser qualificados como bens privados. Prevalece nesse caso
a natureza de maior hierarquia da pessoa federativa a que est vinculada a
entidade administrativa. Por conseguinte, se afigura juridicamente invivel que
o Estado, por exemplo, desaproprie bens de uma sociedade de economia mista
ou de uma autarquia vinculada Unio Federal, assim como tambm
impossvel que um Municpio desaproprie bens de uma empresa pblica ou de
uma fundao pblica vinculada ao Estado, seja qual for a natureza desses
bens. O STJ e o STF j se manifestaram sobre o tema, decidindo ser ilegtima a
desapropriao do Estado sobre bens de sociedade de economia mista federal,
sob a considerao de que, sendo o servio executado da competncia da
Unio, os bens da entidade a ela vinculada esto a merecer proteo.

Refora esse entendimento o 3 do art. 2 da lei expropriatria, segundo o


qual vedado a Estados, Distrito Federal e Municpios desapropriar aes, cotas
e direitos representativos do capital de instituies ou empresas cujo
funcionamento dependa de autorizao do Governo Federal e se subordine

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 106


sua fiscalizao, salvo com prvia autorizao do Presidente da Repblica. Se
para tais pessoas jurdicas meramente autorizadas a lei fixou a vedao como
regra, como muito maior razo de se impedir a desapropriao de bens das
pessoas administrativas descentralizadas que integram a prpria Administrao.
Portanto, a desapropriao de bens que pertenam Sociedade de Economia
Mista Estadual pelo Municpio ilegal e no encontra amparo jurdico.
o parecer, s.m.j. Referncia: (STJ Rec. Em MS n 1.167, Rel. o Min. PEDRO
ACIOLI) e (STF RE 172.816, Rel. o Min. PAULO BROSSARD, RDA 195/197).

Referncias
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. 26.
ed. rev. e atual. So Paulo: Atlas, 2013.
GASPARINI, Digenes. Direito administrativo. 17. ed. So Paulo: Saraiva,
2012.
MADEIRA, Jos Maria Pinheiro. Administrao pblica centralizada e
descentralizada. Tomo II.12.ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2011.

Exerccios de fixao
Questo 1

Em 30 de junho de 2007, o Governo do Estado editou decreto declarando


determinado imvel, de utilidade pblica, para fins de desapropriao. At 30
de outubro de 2012, no havia proposto ao de desapropriao. A propositura
dessa ao:
a) Pode ser feita a qualquer momento.
b) Depende de novo decreto de utilidade pblica, que pode ser editado a
qualquer momento.
c) Depende de novo decreto de utilidade pblica, que apenas poder ser
editado a partir de 30 de junho de 2013.
d) Depende de novo decreto de utilidade pblica, que apenas poder ser
editado a partir de 30 de junho de 2014.
e) No pode expedir novo decreto, por previso do art. 10 do DL 3.365/41.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 107


Questo 2
Um determinado Municpio, tendo a necessidade de construir novas moradias
populares para populao, cumprindo assim seu mnus constitucional, inicia
processo de desapropriao em determinado loteamento particular visando ao
atendimento de seu objetivo. Diante do fato, podemos concluir que tal
desapropriao :
a) Desapropriao Urbanstica
b) Desapropriao por Zona
c) Desapropriao por Interesse Social
d) Desapropriao Rural
e) Desapropriao Indireta

Questo 3
A companhia de energia eltrica de determinado estado da Federao, empresa
pblica exploradora de atividade econmica, pretende instalar o servio de
energia eltrica em determinada comunidade rural. Para isso, ser necessrio
instalar a rede em diversas propriedades rurais. Com base nessas informaes,
assinale a opo correta acerca da interveno do Estado no domnio
econmico.
a) A companhia em tela tem prerrogativa para declarar as reas das
referidas propriedades privadas que sero utilizadas na edificao da
rede de energia eltrica como de utilidade pblica, para depois promover
a respectiva desapropriao.
b) A declarao de utilidade pblica na espcie da competncia da
Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL).
c) Ao contrrio do que ocorre na desapropriao, o Poder Executivo do
estado tem, nesse caso, direito de optar pela limitao administrativa.
d) O ato administrativo de desapropriao pode ser conceituado como ato
genrico.
e) A Agncia Nacional de Energia Eltrica tem competncia para decretar
desapropriao e nunca promov-la.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 108


Questo 4
Paulo ajuizou mandado de segurana em face do Presidente da Repblica em
virtude de este, por meio da publicao de decreto, ter declarado a fazenda
Roseirinhas de interesse social para fins de reforma agrria. Paulo um dos
herdeiros da fazenda Roseirinhas, juntamente com seus dois filhos. Cada um
dos trs detm parte ideal do imvel, em virtude da herana deixada por Aline,
esposa de Paulo e me de seus dois filhos. Paulo alega que cada uma das
fraes ideais que cada um dos herdeiros possui deve ser considerada como
unidade autnoma, e que se isso fosse levado em conta, cada uma das
propriedades seria considerada uma propriedade pequena e no uma grande
propriedade improdutiva, descumpridora de sua funo social. Paulo alegou
ainda que nenhum dos herdeiros possui outra propriedade rural. Considerando
a situao hipottica descrita e que a partilha ainda no foi realizada nem de
fato nem de direito, assinale a opo correta.
a) Paulo no pode, sozinho, ajuizar o mandado de segurana para tentar
invalidar o decreto expropriatrio, pois, como co-herdeiro, ele deveria
estar acompanhado de todos os demais para dar incio ao litgio.
b) A titularidade do imvel identifica-se com a sua integridade fsica. A
existncia de um condomnio entre os co-herdeiros deve agir para que se
tome a parte ideal como capaz de repercutir na propriedade imobiliria,
gerando a diviso da propriedade comum como se trs unidades
autnomas houvesse.
c) A existncia de condomnio sobre o imvel rural no impede a
desapropriao-sano prevista na CF, cujo alvo o imvel rural que no
esteja cumprindo sua funo social.
d) A inexistncia da partilha, seja de fato, seja de direito, no repercute
negativamente no direito dos herdeiros, pois o que deve ser levado em
considerao o elemento volitivo presente, ou seja, a deliberada
vontade dos herdeiros de realizar uma diviso do imvel em partes
ideais.
e) No possvel decretar-se a desapropriao-sano, mesmo que se trate
de pequena ou de mdia propriedade rural, se resultar comprovado que

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 109


o proprietrio afetado pelo ato presidencial possui outra propriedade
imobiliria rural.

Questo 5
Proprietrio de lotes de Nova Friburgo teve imvel escolhido pela Administrao
Pblica Municipal para fins de desapropriao. Como no houve acordo entre as
partes pelo quantum a ser pago, o Municpio ajuizou ao de desapropriao
com pedido liminar de Imisso provisria na Posse, face a urgncia na
construo do anexo ao Hospital Raul Sert, visando ao atendimento da
populao com maior eficincia. Diante desta situao, podemos afirmar:
a) Que a liminar requerida no poder ser concedida sem a oitiva do
proprietrio, visando preservar seu direito constitucional de moradia.
b) Que a liminar dever ser concedida, desde que demonstrada a urgncia,
ainda que no tenham sido feitos o depsito prvio e a avaliao
provisria do bem.
c) Que, para conceder a liminar, o expropriante dever obedecer aos
pressupostos previstos no Decreto-lei 3.365/41, sob pena de
indeferimento.
d) Que a liminar deve ser indeferida posto que representa a antecipao do
mrito quanto transferncia da propriedade para o expropriante.
e) Que a liminar na ao de desapropriao por utilidade pblica deve ser
deferida face a comprovao da urgncia do poder pblico e o depsito
prvio exigido, visando assim ao atendimento aos interesses da
coletividade.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 110


Aula 4
Exerccios de fixao
Questo 1 - D
Justificativa: O art. 10 do Dec.-lei 3.365/41 diz textualmente que o prazo de
validade do Decreto de 5 anos. Portanto, somente decorrido um ano poder
ser o mesmo bem objeto de nova declarao.

Questo 2 - C
Justificativa: De acordo com os termos da Lei 4.132/62, artigo 2, V.

Questo 3 - B
Justificativa: (Vide o art. 10 da Lei 9.074/95, a ANEEL, por ser autarquia, tem
competncia para a fase declaratria, bem como promover a desapropriao,
em conformidade com art. 3).

Questo 4 - C
Justificativa: Na real verdade, o domnio do imvel um s e h vrios
herdeiros. Logo, as dedues de direito no so pertinentes.

Questo 5 - C
Justificativa: A imisso provisria na posse situao jurdica em que o
expropriante passa a ter a posse provisria do bem antes da finalizao da ao
expropriatria, que segundo o regime jurdico que regulamenta a
desapropriao, o artigo 15 que estabelece os pressupostos. A imisso
provisria da posse no representa a transferncia do bem, mas seus efeitos
so radicais para com o proprietrio. Perante a legislao em vigor, os
pressupostos da declarao de urgncia no prazo de 120 dias, a avaliao
pericial e o depsito prvio devem ser obedecidos sob pena de indeferimento
da liminar em que pese recentemente o STJ estar decidindo a favor do
expropriante com a dispensa dos pressupostos: TJ-RS - Agravo de Instrumento

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 111


AI 70050835990 RS (TJ-RS). Data de publicao: 09/11/2012 AGRAVO DE
INSTRUMENTO. DESAPROPRIAO. IMISSO
PROVISRIA NA POSSE. AVALIAO PRVIA. DESNECESSIDADE. DEPSITO
PRVIO. A imisso provisria na posse do imvel objeto de desapropriao,
caracterizada pela urgncia, prescinde, em princpio, de avaliao prvia ou de
pagamento integral. Na desapropriao por utilidade pblica, havendo urgncia
e depsito antecipado do valor previamente arbitrado, dever ocorrer, a rigor,
a imisso do expropriante provisoriamente na posse do bem objeto
da desapropriao. AGRAVO DE INSTRUMENTO DESPROVIDO.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 112


Introduo
Ainda paira a grande discusso se a imisso provisria na posse foi ou no
recepcionada pela atual Constituio Federal. Na real verdade, o Estado se
imite na posse, como se fosse proprietrio definitivo, sem que tenha havido a
prvia e justa indenizao.

Valendo-se de uma outra linha de raciocnio, entende-se que a imisso


provisria no definitiva, posto que nela no a propriedade que est sendo
indenizada: ocorreria to somente uma indenizao preliminar, para que o
particular suporte a perda da propriedade inicialmente.

No obstante esse entendimento, consigna-se que parte da doutrina destaca-se


nos Tribunais, ainda que em votos vencidos, e inclinando-se como uma
tendncia a ser perfilhada futuramente pelos ministros das Cortes Superiores,
dada a percepo de muitos juristas de que a imisso provisria, na verdade,
traz efeitos por demais contundentes ao particular.

Registre-se que h um voto vencido com o consistente argumento de que a


imisso provisria no atinge apenas a posse, mas tambm a propriedade
diretamente, e que a inteno do Estado, ao valer-se da imisso provisria
claramente definitiva, de forma que a suposta provisoriedade no se concretiza
de fato embora se valha da constitucionalidade.

Procuraremos analisar a imisso provisria na posse, instituto intimamente


ligado desapropriao, luz da doutrina e da jurisprudncia, com vistas a
identificar uma possvel justificao para isso, que nos parece, em princpio, um
resqucio da concepo hobbesiana de Estado totalitrio. Iluminadas por desejo
de imparcialidade, nossas ideias sero apoiadas na seguinte anttese: interesse
pblico versus direitos fundamentais individuais. S assim ser possvel o

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 113


alcance de concluses equilibradas. Passemos, ento, ao exame dos vrios
aspectos que compem a sua noo completa.

Objetivo:
1. Compreender o procedimento expropriatrio.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 114


Contedo

Consideraes iniciais
Como o prprio nome do instituto analisado j deixa transparecer, o que o ente
expropriante adquire com o deferimento da medida examinada a posse e no
a propriedade do bem declarado de utilidade pblica ou de interesse social para
fins de desapropriao ou servido administrativa. Faamos, ento, a devida
distino.

Feitos esses esclarecimentos, oportuno se faz sublinhar, sem medo de ser


repetitivo, que o deferimento da imisso provisria na posse no transfere a
propriedade do bem ao ente expropriante, mas to somente lhe defere o
exerccio dos poderes de uso e gozo da propriedade.

A rigor, portanto, no pode o expropriante destruir a propriedade possuda a


pretexto de estar exercendo o poder de uso que lhe defere a qualidade de
titular da posse do bem, posto que no lhe cabe o poder de disposio. No
entanto, assim procede o Poder Pblico quando, por exemplo, demole um
prdio para construir no local uma estrada. Nesse caso, parece-me que est a
avocar ntida condio de proprietrio e no a de mero possuidor, extrapolando
os poderes que a medida em anlise lhe pode conferir.

No estrito rigor tcnico, o que se pode concluir a partir da identificao do


contedo da posse. Entretanto, essa limitao intrnseca ao conceito ora
invadido no tem sido prestigiada pela jurisprudncia, especialmente do STF.
Por outro lado, de se admitir que, se o Poder Pblico no pudesse dispor da
coisa a ser desapropriada, no teria sentido a medida, posto que a satisfao
imediata do interesse pblico premente no seria, muitas vezes, possvel. por
isso que, nesses casos, a medida retira desde logo a propriedade de seu titular
originrio, devendo, coerentemente, ter tratamento diferenciado.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 115


Essa concepo tambm ser importante para o debate acerca da indenizao
pela imisso na posse, o que justifica uma das correntes outrora prestigiada
pela jurisprudncia. Mas a anlise desse aspecto da distino se far em
momento outro.

Requisitos
Dois so os requisitos indispensveis ao deferimento da imisso provisria na
posse:

A
a alegao de urgncia;

B
o depsito do valor arbitrado pela autoridade judicial. o que se extrai do
disposto no caput do art. 15 do Decreto-lei n 3.365/1941, ipsis litteris:

Art. 15 Se o ente expropriante alegar urgncia e depositar quantia arbitrada


de acordo com o art. 685 do Cdigo de Processo Civil, o juiz mandar imiti-lo
na posse dos bens.

Analisemos cada um desses requisitos separadamente, a seguir.

Da alegao de urgncia
Em verdade, alega-se a urgncia e, no prazo mximo de 120 (cento e vinte)
dias, deve ser requerido o deferimento da medida (DL 3.365/1941, art. 15,
2). Sendo excedido o prazo, no se poder deferir a imisso provisria na
posse ( 3).

Ressalte-se, contudo, que a imisso provisria na posse est subordinada


urgncia, alguma coisa atual. Se a AP no demonstr-la, no h urgncia e o
juiz dever indeferir o pedido. No basta a simples alegao de urgncia.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 116


Inclusive, o expropriado dever demonstrar que no h urgncia, naquele caso
concreto, mesmo que j tenha existido o depsito.

A natureza a que se destina, na prtica, que vai determinar se h ou no h


urgncia. O poder pblico, ao desapropriar um imvel para construo de
hospital, ter que demonstrar urgncia em constru-lo para prestar servio
comunidade, indispensvel e necessrio. Ento, justifica-se a urgncia da
imisso provisria para que a Administrao Pblica possa iniciar
imediatamente a obra. Tudo vai depender da situao prtica.

H quem afirme que a alegao de urgncia no precisa ser demonstrada. No


concordamos, data venia. Entendemos que o expropriante deva motivar a
alegao de urgncia, obrigatoriamente. O juiz pode denegar imisso
provisria, se no ficar ntida a necessidade de urgncia. Nesse particular,
alerta Bielsa:

O carter de urgncia deve ser explicado. A faculdade de a Administrao


declarar a urgncia no a exime de fundamentar a medida em motivada
declarao, que, se no corresponder realidade dos fatos, poder ensejar
consequncias jurdicas.

Em artigo publicado no jornal O Estado de S. Paulo, em 7 de julho de 1985, p.


32, a juza da 16 Vara da Justia Federal, dra. Lcia Valle Figueiredo, analisou,
com profundidade e muita propriedade, o problema da alegada urgncia,
prevista no 2 do art. 15 do Decreto-lei n 3.365/1941. Pela importncia do
tema, houvemos por bem transcrever passagens mais significativas do referido
artigo:

Mantenho o despacho agravado por seus fundamentos, deduzindo, ainda, as


seguintes ponderaes. O conceito de urgncia, embora dotado de certo
elastrio, exatamente por ser conceito, finito.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 117


No caso 'sub judice', restou absolutamente comprovado e, alis, corroborado
depois pelos fatos que a desapropriao no era urgente, nos termos
postulados pelo conceito.

Deveras, o Programa Nuclear Brasileiro no era mais como at agora no o


meta prioritria. Tal fato constitui-se em verdade sabida. Ora, quer a
doutrina, quer a jurisprudncia aliengena tm, insistentemente, afirmado que a
simples declarao de urgncia sem qualquer fundamentao s por s no
pode conduzir a uma verdadeira subverso do procedimento normal
expropriatrio.

Quanto ao momento em que deve ser externada, a doutrina se divide: uns


entendem que a alegao de urgncia deve constar do decreto expropriatrio,
outros entendem que a qualquer momento e em qualquer grau de jurisdio
poder ser demonstrada.

A declarao de urgncia para fins de imisso provisria na posse poder ser


feita a qualquer tempo, seja no ato declaratrio de utilidade pblica, seja na
data do ajuizamento da ao e, at mesmo, em instncia superior, inteligncia
do artigo 15, pargrafo 2, do Decreto-lei 3.365/1941, em consonncia com a
doutrina e a jurisprudncia. A importncia dessa discusso est no fato de ser a
partir da declarao de urgncia que se conta o prazo decadencial de 120 dias
para o requerimento da imisso provisria na posse, de modo que, se vier no
decreto expropriatrio a tal declarao, a data de sua publicao ser o termo
inicial do prazo, que no se interrompe e nem se suspende.

Do depsito do valor arbitrado


No que concerne ao depsito prvio a que alude a imisso provisria, esse deve
ser prvio e fundando na urgncia declarada pelo expropriante.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 118


1
Em tese, o valor no precisa ser to justo, pois que no se est, ainda,
retirando a propriedade. O art. 15 do decreto expropriatrio diz que deve haver
declarao de urgncia para que se justifique a imisso provisria na posse,
alm do depsito prvio.

2
Como vimos, o depsito de uma quantia a ser arbitrada pelo juzo em que corre
o processo expropriatrio requisito para o deferimento da medida. E, sobre
esse tema, discute-se qual o valor a ser despendido pelo autor da ao. Essa
a maior discusso sobre o tema abordado neste trabalho; entretanto, ser
apreciada em item posterior. Aqui, vamos nos limitar a explicar como se
procede.

3
Antes de mais nada, de se recordar que o poder pblico, antes de ajuizar a
ao de desapropriao, deve procurar estabelecer um acordo com o dono do
bem, oferecendo-lhe um preo que entenda justo para que se proceda
aquisio. S no caso de no ser aceita a oferta que se parte para o
aforamento da questo. Caso no se tente resolver a questo
consensualmente, o processo dever ser extinto, sem julgamento do mrito,
por falta de interesse de agir.

Mandado de imisso provisria (MIPP)


Ajuizada a ao, a parte autora (expropriante) poder requerer a imisso
provisria na posse, j na petio inicial ou, se a urgncia surgir
posteriormente, no curso do processo, como vimos anteriormente. No primeiro
caso, costuma-se requerer, desde logo, a expedio de guia de depsito junto
ao juzo competente, para que disposio dele fique a quantia ofertada no
acordo (art. 15, 1 do DL 3.365/1941). No segundo, costuma-se pedir a
expedio da guia por simples petio nos autos do processo. Feito o depsito,

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 119


deve o juiz deferir a medida, em qualquer dos casos, expedindo o mandado de
imisso provisria (MIPP).

Hoje, h um grande movimento doutrinrio que vem considerando a imisso


provisria na posse, por no permitir impugnao, por parte do particular-
proprietrio, inconstitucional. No s o STJ, como o prprio Supremo,
reconheceu a sua constitucionalidade. A imisso provisria na posse fere a
Constituio Federal porque, de provisria, na verdade, ela s tem o nome. Na
prtica, a imisso provisria na posse nunca foi provisria. praticamente
definitiva, pois o Poder Pblico assume a posse direta sobre o bem, podendo,
inclusive, demolir o imvel para passar uma rodovia. Logo, como se observa
facilmente, de provisria, ela no tem absolutamente nada. Na real verdade, a
perda da posse literal e no provisria, visto que ocorre a transferncia da
propriedade em si. E se isso acontece, tem que haver uma avaliao justa, pelo
valor real da propriedade, e no uma avaliao, com base no valor cadastral,
pela perda, apenas, da posse.

Parte significante da doutrina e da jurisprudncia entende, com alguma razo,


embasada no 1 do art. 15 do Decreto-lei n 3.365/1941, que a imisso
provisria poder ser feita independentemente da citao do ru, mediante
depsito; isso no recepcionado pela Constituio, pugnando sempre pela
realizao de uma percia, ainda que menos complexa do que a que se destina
a apurar o valor definitivo da indenizao, para que no se veja o expropriado
obrigado a aceitar valores muitas vezes irrisrios, perdendo o bem desde logo e
ficando sem a possibilidade de adquirir outro com o valor depositado. Sob esse
prisma, tem-se a lio do prof. Pedro Aurlio Pires Marngolo, que adota o
procedimento padro acordado pelos juizes das Varas de Fazenda Pblica de
So Paulo.

Para facilitar a compreenso do que se disse acima, consulte-se o seguinte


quadro explicativo:

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 120


1) Imisso requerida antes da realizao da percia definitiva:
a - 1 corrente (STF) procede-se de acordo com o 1
do art. 15 do DL 3.365/1941 ou, nos casos cabveis, de acordo com o disposto
na Lei n. 1.075/1970;
b - 2 corrente (STJ15) avaliao provisria realizada
sumariamente por perito do juzo.

2) Imisso requerida aps a realizao da percia definitiva: depsito


realizado de acordo com a avaliao pericial, salvo se o juiz decidir afastar o
laudo por deciso fundamentada (art. 436 do CPC).

Efetivado o depsito, o valor ficar disposio do juzo, que s autorizar o


levantamento de 80 % de seu montante pelo expropriado e vista da prova de
propriedade (certido do RGI, de acordo com o Cdigo Civil), de quitao fiscal
quanto aos tributos que recaiam sobre o bem (certido negativa, nos termos do
art. 205 do CTN) e publicao de editais, com o prazo de 10 dias, para
conhecimento de terceiros (art. 33, 2 e 34, caput, do DL 3.365/1941).

Diga-se, entretanto, que o levantamento do valor depositado no requisito


para o deferimento da imisso provisria, bastando a efetivao do depsito.

Espcies
A imisso provisria em bem imvel residencial urbano regulada pela Lei n
1.075/1970, enquanto a de outros bens regulada pelo j mencionado 1 do
art. 15 do Decreto-lei n 3.365/1941. Analisemos cada um separadamente, a
seguir.

Procedimento do art. 15, 1 do Decreto-lei n 3.365/1941


Em primeiro lugar, convm reproduzir a redao do texto a ser analisado:

15
Antes da deciso do STF, que confirmou a manuteno do dispositivo legal em anlise no
ordenamento constitucional vigente a partir de 1988.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 121


Art. 15 - Se o expropriante alegar urgncia e depositar quantia arbitrada de
conformidade com o art. 685 do Cdigo de Processo Civil, o juiz mandar imiti-
lo provisoriamente na posse dos bens; 1 - A imisso provisria na posse
poder ser feita, independentemente da citao do ru, mediante o depsito:

a) do preo oferecido, se este for superior a vinte vezes o valor locativo, caso o
imvel esteja sujeito ao imposto predial;

b) da quantia correspondente a vinte vezes o valor locativo, estando o imvel


sujeito ao imposto predial e sendo menor o preo oferecido;

c) do valor cadastral do imvel, para fins de lanamento do imposto territorial,


urbano ou rural, caso o referido valor tenha sido atualizado no ano fiscal no ano
imediatamente anterior;

d) no tendo havido a atualizao a que se refere o inciso c, o juiz fixar,


independentemente de avaliao, a importncia do depsito, tendo em vista a
poca em que houver sido fixado originariamente o valor cadastral e a
valorizao ou desvalorizao posterior do imvel.

Procedimento da Lei n 1.075/1970


A aludida lei incluiu em sua disciplina uma imisso provisria na posse com o
tratamento diferenciado e to peculiar, admitindo-se que quando da imisso
provisria na posse haja impugnao do valor do depsito prvio. Trata-se de
um decreto especfico e no genrico. precedida de maiores garantias para o
particular.

O Decreto-lei n 1.075/1970 teve como fonte material o fato de que, na cidade


de So Paulo, a onda de desapropriaes daquela poca ameaava desalojar
milhares de famlias, j que no conseguiam os expropriados adquirir novas
residncias com o valor depositado pelo poder pblico para obteno do

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 122


deferimento da imisso provisria na posse. Os valores eram,
reconhecidamente, irrisrios, o que gerava insatisfao generalizada.

O mbito de aplicao da norma em anlise restrito. Somente os imveis


residenciais urbanos, em regra, so atingidos por suas disposies, desde que
ocupados pelo proprietrio ou por compromissrio comprador com o ttulo
devidamente registrado no RGI (deve ter o direito real de aquisio do imvel).
Os demais continuam a ser regidos pelo 1 do Decreto-lei n 3.365/1941.

Ento, o Decreto-lei n 1.075/1970, no seu art. 6, no aplicvel em qualquer


imvel urbano, mas to somente no imvel urbano habitado pelo proprietrio
ou compromissrio-comprador, cuja promessa de compra esteja devidamente
inscrita em registro de imveis. Quando isso acontecer, a imisso provisria na
posse no ser mais regulada por aquele Decreto-lei 3.365/1941, sendo
regulada por esse Decreto-lei 1.075/1970.

A sistemtica introduzida pelo Decreto-lei n 1.075/1970 foi inovadora.


Entretanto, algumas disposies infelizes condenaram-no ao fracasso. De
acordo com o diploma legal em comento, o expropriado tem o prazo de cinco
dias para impugnar o valor da oferta do expropriante, contados da intimao
para esse fim especfico. Se correr in albis o prazo, ser homologado o valor do
depsito pelo preo ofertado.

Entretanto, se o ru impugnar a oferta, instaurar-se- um incidente processual


destinado elaborao de um laudo provisrio, que apontar sumariamente o
valor aproximado do bem objeto da imisso provisria na posse.

O perito do juzo dever apresentar o laudo no prazo de cinco dias. Recebido o


laudo, o juiz fixar, no prazo de 48 horas, o valor a ser depositado pelo
expropriante.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 123


Vejam que o tratamento bem diferenciado. Na regra geral da desapropriao,
art. 15 do Decreto-lei 3.365/1941, o expropriado no intimado, a fim de se
manifestar sobre o valor do depsito prvio oferecido pelo expropriante. J no
Decreto-lei 1.075/1970, diferente: o expropriado ser intimado previamente
para se pronunciar, explicitar se aceita ou no o valor ofertado, o que no
ocorre na imisso provisria pelo Decreto-lei n 3.365/1941, que pode ser
concedida inaudita altera parte.

At aqui andou bem o legislador; entretanto, o disposto no art. 3 do Decreto-


lei n 1.075/1970 lanou por terra toda virtude que marcam os dispositivos que
lhe antecedem. Diz a lei que, se o valor arbitrado for superior oferta, a
imisso provisria na posse ser autorizada mediante a complementao do
depsito, at que atinja a metade do valor arbitrado.

Para piorar a qualidade da lei, limita o art. 4 em 2.300 salrios mnimos o


mximo do depsito a que ser obrigado o expropriante. certo que a soma
considervel, posto que, atualmente, alcanaria o valor de R$ 347.300,00
(trezentos e quarenta e sete mil e trezentos reais). Entretanto, se o valor real
do imvel for superior a esse, ficar no prejuzo o expropriado,
injustificadamente. Mais uma vez, ofendido est o princpio da isonomia.

Parece-nos lcito afirmar, sem medo de errar, que o disposto na parte final do
art. 3 do Decreto-lei n 1.075/1970 afronta o princpio constitucional da
razoabilidade, posto que aparece como obstculo ao alcance dos fins colimados
pelo diploma legal em anlise. Fere o dito princpio, pois inadequado o meio
utilizado para atingir a meta proposta nos considerandos16. Essa disposio
especfica, pelo contrrio, desvirtua a atuao do Judicirio e o impede de
afastar a injustia que se pode instaurar com o deferimento da imisso
provisria na posse naqueles termos.

16
Sobre a conceituao do princpio da razoabilidade, vide BARROSO, Lus Roberto.
Interpretao e aplicao da constituio. 2. edio, Editora Saraiva, 2005. p. 206.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 124


Veja-se que, suprimido o comando ora questionado, resultar plenamente
atingido o fim idealizado pelo diploma legal como um todo, sendo de se
destacar o disposto no art. 5, que diz sobre a possibilidade de o expropriado
levantar toda a quantia depositada. Para que o proprietrio no fique sem a
posse e a propriedade realmente fique esvaziada naquilo que tem de mais
importante, a legislao permite que ela venha levantar o valor do tal depsito
prvio, mesmo que no concorde com o valor. Ademais, a imisso provisria na
posse, aqui, poder ser impugnada pelo proprietrio, levando o magistrado a
obrigar o Poder Pblico a completar o valor do depsito prvio, sob pena de
no conceder a imisso. Dessa forma, torna-se possvel ao contemplado com a
desapropriao e com a imisso provisria na posse adquirir outro imvel com a
quantia depositada. Ao contrrio, se somente for depositada metade do valor
arbitrado, no se impedir a realizao dos males citados nos considerandos do
Decreto-lei n 1.075/1970.

O art. 182, 3, da atual Constituio prev indenizao justa e prvia para a


desapropriao de imvel urbano, defendendo-o da sanha expropriatria mal
planejada sem recursos, custa do proprietrio particular, em ltima anlise.
Tambm em reforo tal interpretao, aplica-se a previso do art. 5, XXIV,
da CRFB/1988. Assim de se entender que apenas o caput do art. 15 do
Decreto-lei 3.365/1941 est em vigor, estando seus pargrafos derrogados por
incompatibilidade com a norma constitucional. A imisso provisria em imvel
expropriado somente possvel mediante prvio depsito do valor apurado em
avaliao judicial provisria17.

De outro vrtice, a Constituio Federal, em seu art. 5, estabelece os


fundamentos do princpio da isonomia, garantindo a propriedade, e
estabelecendo prvia indenizao em dinheiro para a desapropriao por

17
Sobre o assunto vertente, adverte Hely Lopes Meirelles, em seu festejado Direito
administrativo brasileiro: Os depsitos provisrios geralmente so nfimos em relao ao preo
efetivo do bem, o que atenta contra o princpio da indenizao prvia. Essa burla Constituio
s poder ser obviada pelo maior rigor dos juzes e Tribunais, na urgncia de depsito prvio
que mais se aproxime do valor real do bem expropriado.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 125


necessidade ou utilidade pblica ou por interesse social (inciso XXIV). J o art.
182, 3, da Carta Magna, estabelece que as desapropriaes de imveis
urbanos sero feitas com prvia e justa indenizao em dinheiro.

18
Frente a tal tratamento constitucional, Hely Lopes Meirelles anota que o STJ
tem entendido que, com novo disciplinamento constitucional do instituto da
desapropriao, os pargrafos e incisos do art. 15 do Decreto-lei 3.365/1941,
bem como o art. 15 do Decreto-lei 1.075/1970, esto derrogados. Por isso, a
imisso prvia na posse est condicionada ao integral e anterior depsito do
valor apurado em avaliao provisria.

Assim que, tratando-se de desapropriao de imvel urbano, tem-se como


inaplicveis as normas dos arts. 3 e 4 do Decreto-lei n 1.075/1970 por
incompatveis com a nova ordem constitucional, pois no foram por esta
recepcionada.

Entretanto, caso se entenda constitucional a integralidade do art. 3 do diploma


legal em anlise, de se observar que, sendo maior a oferta relativamente
metade do preo arbitrado pelo laudo pericial, no caber devoluo da
diferena ao ente expropriante. Essa a opinio do prof. Jos Carlos de Moraes
Salles, que reproduziu a seguinte lio de Antnio Carlos Costa e Silva:

o depsito no pode sofrer reduo, quando for superior


metade do valor arbitrado, porque o comando da lei no
sentido e complement-lo, e jamais de reduzi-lo, tendo em
vista a ratio legis do diploma comentado, to bem exposta pela
sua mens legislatoris19.

Da deciso que defere a medida e do recurso cabvel


Assim dispe o art. 162 do Cdigo de Processo Civil:

18
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 30 ed. Editora Malheiros. p. 523.
19
Ob. cit., p. 357.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 126


"Art. 162 - Os atos do juiz consistiro em sentenas, decises interlocutrias e
despachos.
1 - Sentena o ato pelo qual o juiz pe termo o processo, decidindo ou no
o mrito da causa.
2 - Deciso interlocutria o ato pelo qual o juiz, no curso do processo,
resolve questo incidente.
3 - So despachos todos os demais atos do juiz, no curso do processo, de
ofcio ou a requerimento da parte, a cujo respeito a lei no estabelece outra
forma.
4 - Os atos meramente ordinatrios, como a juntada e a vista obrigatria,
independem de despacho, devendo ser praticados de ofcio pelo servidor e
revistos pelo juiz quando necessrios.

A crtica estabelecida pela doutrina a esse dispositivo legal se concentra no na


conceituao em si do que seja deciso interlocutria, mas na falta de indicao
de critrios seguros para distingui-las dos meros despachos. Estes so
conceituados por excluso. Significa dizer que, o que no for deciso
interlocutria, ser despacho, desde que no ponha termo ao feito, caso em
que ser uma sentena.
A distino importante, pois da deciso interlocutria cabe agravo; mas dos
meros despachos no cabe qualquer recurso (arts. 504 e 522 do CPC).

O prof. Jos Carlos Barbosa Moreira, em seus fantsticos Comentrios ao


Cdigo de Processo Civil (vol. V), nota a existncia de decises interlocutrias
que so chamadas pelo Cdigo de despachos e afirma que o nomen juris no
importante. Assim, identifica ele que o que vai distinguir uma figura da outra
o contedo decisrio do pronunciamento20: as decises interlocutrias o tm e
os despachos no.

20
MOREIRA, Jos Carlos Barbosa. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. Vol V. Editora
Forense, 2005. p. 242-243.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 127


Obtidos esses conceitos, fica fcil verificar que o pronunciamento do juiz que
defere ou indefere a imisso provisria na posse uma deciso interlocutria,
que poder, portanto, desafiar o recurso de agravo de instrumento (dada a
urgncia, no h que se cogitar do cabimento do agravo retido). E, atualmente,
no mais se discute sobre isso, sendo de se destacar a lio conceituada do
prof. Jos Carlos de Moraes Salles: "Com efeito, evidente o carter
interlocutrio da deciso que concede ou denega a imisso provisria na posse
do imvel expropriando, pois se trata de ato pelo qual o juiz, no curso do
processo, resolve questo incidente (art. 162, 2, do CPC)"21.

Portanto, na vigncia do Cdigo de Processo Civil de 1973, no h ambiente


para dvidas acerca da recorribilidade da deciso que defere ou indefere a
imisso provisria na posse, estando plenamente sepultada a discusso que
tomou corpo durante a vigncia do CPC de 193922.

Ressalte-se, entretanto, que, como vimos anteriormente, o requerimento


poder ser feito a qualquer momento, de modo que, se o for quando o
processo j estiver no tribunal, caber ao relator decidir sobre o pedido. Neste
caso, o recurso cabvel ser o agravo regimental, j que deciso interlocutria
dada no mbito do tribunal.

Importante, ainda, a observao no sentido de ser vedada a invaso do


mrito administrativo para se aferir a real existncia da urgncia alegada. Essa,
como j se afirmou anteriormente, inaprecivel pelo Judicirio. Se o juiz no a
pode questionar, pela mesma razo ao Tribunal ser vedado esse tipo de
exame. No entanto, o prof. Roberto Mattoso Cmara Filho admite a
impugnao da concesso da medida, "quando a urgncia patentemente

21
Ob. cit., p. 373.
22
O STF, inclusive, decidiu, em 16/05/1955: "Desapropriao: no cabe agravo da imisso
liminar, no sendo tambm possvel sust-la, para mandar avaliar terreno lanado em valor
certo para cobrana de imposto territorial. A consignao de preo sobre tal base, e medida
provisria at final fixao na sentena." (RE 24.882, 2. Turma, Relator Ministro Afrnio Costa,
publicada no DJ em 04/08/1955).

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 128


falsa"23. No mesmo sentido doutrina do consagrado Celso Antnio Bandeira
de Mello, seno vejamos:

Se o expropriado, entretanto, puder demonstrar de modo


objetivo e indisputvel que a alegao de urgncia inverdica,
o juiz dever neg-la, pois, evidentemente, urgncia um
requisito legal para a imisso provisria, e no uma palavra
mgica, que, pronunciada, altera a natureza das coisas e
produz efeito por si mesma24.

Essa opinio minoritria e no tm merecido acolhida nos tribunais.


Entretanto, com o crescimento da importncia do princpio da razoabilidade e
da melhor compreenso do que seja um "conceito jurdico indeterminado",
possvel que a situao se inverta. Alis, o Supremo Tribunal Federal, em
recente deciso, vislumbrou a inexistncia de relevncia e urgncia na Medida
Provisria que dava novo nome ao aeroporto Galeo, no Rio de Janeiro. Esse
um importante precedente, perfeitamente adaptvel para fundamentar a
procedncia da tese esposada pelo citado autor.

A indenizao, para ser justa, deve ser composta de valores que compensem
integralmente a perda que o expropriado experimentar por ocasio da
desapropriao. Assim, no se restringe ao valor do imvel, abarcando tambm
outros itens a serem considerados.

Vejamos, ento, quais as demais parcelas a serem consideradas na indenizao


da desapropriao.

Honorrios advocatcios
A Smula 141 do STJ preceitua que os honorrios advocatcios so devidos
na base de clculo entre o valor oferecido e o valor definitivo, perodo esse que

23
Ob. cit., p. 315.
24
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 14 edio, Editora
Malheiros, p. 701.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 129


equivale ao nterim em que o advogado atuou no processo expropriatrio. Veja
um exemplo, a seguir!

Exemplificando, a Administrao Pblica oferece X pela indenizao da


expropriao de um determinado bem. O particular, proprietrio, contrata um
advogado para atuar no curso do processo, contesta o valor arbitrado e prova
que aquele valor oferecido no equivale a um valor justo, conseguindo alter-lo
para X + Y. Em consequncia, a atuao do douto advogado redundou no
acrscimo referente a Y, e ser em cima dessa diferena que incidir a base
de clculo para o pagamento de seus honorrios, fixado pelo competente
magistrado a percentagem dessa diferena.

Dos juros
So devidos tambm juros compensatrios e moratrios:

Os juros compensatrios destinam-se, como o prprio nome diz,


compensao do expropriado pela privao sofrida em decorrncia da imisso
provisria na posse ou da desapropriao indireta. Em ambos os casos, o
expropriado se v impossibilitado de utilizar o bem antes de receber a justa
indenizao. Leiamos a Smula n 164 do STF:

No processo de desapropriao, so devidos juros compensatrios desde a


antecipada imisso de posse ordenada pelo juiz por motivo de urgncia.

Posteriormente, o Supremo Tribunal Federal editou a Smula n 618,


estipulando que, na desapropriao direta ou indireta, a taxa de juros
compensatrios seria de 12% ao ano. Com essa legislao, uma srie de
restries trazida baila.

Em primeiro lugar, somente poder se cogitar da incidncia dos juros


compensatrios se houver diferena entre o valor ofertado e o valor
sentenciado. Alm disso, essa mesma diferena ser a base de clculo dos

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 130


juros. Por fim, para fazer jus aos juros decorrentes da imisso provisria na
posse, dever o proprietrio comprovar a perda em que se baseia a tal verba (
1 da Smula n 618 do STF).

No que se refere aos juros moratrios, ficou assentado na jurisprudncia do


Superior Tribunal de Justia (Smula n 70) que sero devidos juros
compensatrios sempre que houver defasagem entre a data do trnsito em
julgado da deciso condenatria e a do efetivo recebimento pelo expropriado.
Questo que se tem insurgido com frequncia se h a possibilidade de
acumulao de juros compensatrios e moratrios aps o trnsito em julgado
da ao, at o efetivo pagamento da indenizao. A resposta, todavia, advm
do mesmo Tribunal Superior, posto que as Smulas n 12 e n 102 do STJ
trazem a afirmativa de que possvel a acumulao.

Por fim, vale ressaltar que perfeitamente vivel a cumulao dos juros
compensatrios com os juros moratrios, tal qual se extrai das Smulas n 12 e
n 102 do Superior Tribunal de Justia:

Smula n. 12 - Em desapropriao, so cumulveis juros compensatrios e


moratrios.
Smula n. 102 - A incidncia dos juros moratrios sobre os compensatrios,
nas aes expropriatrias, no constitui anatocismo vedado em lei.

Da correo monetria
A correo monetria a atualizao do valor da moeda pelos ndices
inflacionrios, evitando assim que perca seu poder de compra. No se trata de
um plus capaz de incrementar o valor histrico, mas de um instrumento de
manuteno do real valor da moeda diante do decurso do tempo e da inflao.

A jurisprudncia tem entendido que a correo deve ser contabilizada a partir


da data do laudo, desde que tenha transcorrido mais de um ano entre a
avaliao e o pagamento. Deve ser ressaltado, por outro lado, que a Lei n

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 131


6.899/1981 determinou de forma genrica a correo monetria nas aes
judiciais, incluindo-se a as indenizaes decorrentes de desapropriao.
Entretanto, no se conta a correo monetria da data do ajuizamento da ao,
mas da data de emisso do laudo pericial, afastando-se a incidncia do art. 1,
2 da Lei n 6.899/1981.

Por fim, cabe registrar que todas as parcelas da indenizao sero


corrigidas monetariamente e no apenas o valor principal.

Danos emergentes e lucros cessantes


Deve-se registrar que o exemplo mais comum que se aplica quando se fala em
danos emergentes e lucros cessantes o que se refere desapropriao de
uma determinada propriedade rural, onde h uma rea pronta para a colheita
(danos emergentes) e outra rea recm-semeada, cuja colheita est prevista
para um tempo futuro (lucros cessantes).

Portanto, deve-se atentar que o exemplo de propriedade rural que possui uma
rea pronta para colheita e outra que acabou de ser semeada, a qual caber o
pagamento indenizatrio das parcelas de danos emergentes e lucros cessantes,
no poder ser aplicado em casos de desapropriao de propriedade rural para
fins de reforma agrria, posto que, nessa modalidade de desapropriao, a
propriedade produtiva jamais ser desapropriada.

Esse exemplo s ser cabvel desapropriao para fins de utilidade pblica,


como o caso em que o poder pblico desapropria determinada fazenda para a
construo de uma estrada. Nesses casos, nada obsta se a fazenda ou no
produtiva; em caso positivo, soma-se indenizao as referidas parcelas
descritas neste item.

Dano emergente o prejuzo efetivamente produzido, o prejuzo real.


aquilo que se perdeu em virtude de ato praticado ou do fato ocorrido. No nosso

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 132


caso particular, so os danos efetivamente comprovados, ocorridos com o
advento da desapropriao.

Lucros cessantes so os frutos que se produziriam no futuro, caso no se


tivesse deteriorado ou destrudo a fonte produtora. Vale dizer, so lucros que
deixaram de ingressar no patrimnio em virtude de fato estranho e no
desejado pelo proprietrio. Em suma, trata-se do lucro frustrado.

Atividade proposta
Leia o caso concreto a seguir e responda a questo formulada:

Para viabilizar a pesquisa botnica de alunos da rede pblica, o prefeito


municipal iniciou a desapropriao de certa rea florestal em permetro urbano,
alegando urgncia. Baseando-se no contido no 1 do art. 15 do Decreto-Lei
3.365/1941, requereu Administrao a imisso provisria na posse do bem,
oferecendo como depsito valor encontrado em avaliao prvia administrativa
muito inferior ao valor venal do imvel, uma vez que esse, por ter sido
tombado pelo Poder Pblico Federal, sofrera significativa desvalorizao.
Sabendo-se que atualmente notria a indisponibilidade de recursos para
satisfao de dvidas pelos entes pblicos, os quais protraem no tempo a
quitao de suas obrigaes, como voc decidiria o pedido de imisso
provisria na posse do bem?

Sabendo-se que atualmente notria a indisponibilidade de recursos para


satisfao de dvidas pelos entes pblicos, os quais protraem no tempo a
quitao de suas obrigaes. Como voc decidiria o pedido de imisso
provisria na posse do bem?

Chave de resposta: Tratando-se de rea de preservao ambiental tombada


pelo Poder Pblico, o ponto nodal da questo saber se, alegada a urgncia e
efetuado o depsito do preo estabelecido pelo juzo, sem a oitiva da parte
contrria, pode ser deferida a imisso de posse.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 133


A faculdade estabelecida no 1o do art. 15 do Decreto-Lei 3.365/1941 A
imisso provisria poder ser feita, independentemente da citao do ru,
mediante o depsito deve ter interpretao restrita, se considerarmos que,
na atual situao, os entes pblicos procrastinam no tempo a satisfao de
suas dvidas, sob a alegao de indisponibilidade de recursos.

O preceito constitucional cogente determina que, no caso de desapropriao, a


indenizao seja prvia, integral e justa, motivo por que caber ao Judicirio
cercear pretenses de administraes que, sem o prvio plano de investimento,
se lanam em obras ou empreendimentos que depois no podero ser
honrados por seus sucessores polticos.

Sem querer entrar na discricionariedade do administrador, deve-se questionar


quanto planificao das despesas decorrentes da expropriao ou resguardar-
se os direitos do expropriado, permitindo-lhe acompanhar a percia oficial e
mesmo dela discordar. No caso vertente, a expropriada no foi citada e o valor
ofertado muito aqum do valor venal do imvel para efeitos tributrios, tendo
como motivo a depreciao sofrida pelo bem em razo de seu tombamento
pelo poder pblico federal, exatamente pelos mesmos motivos que
determinaram a expropriao, ou seja, ser rea de preservao permanente.
Para se evitar que constitua a expropriao um confisco e que, apesar da
redao que se deu ao art. 15 do citado Decreto-Lei, por meio da Medida
Provisria 1901 de 24/09/99, no venha de futuro o expropriado a receber as
diferenas a que faz jus, j que ter que se submeter a um procedimento
administrativo demorado e cuja soluo estar diretamente vinculada ao poder
expropriante, que se deve dar provimento parcial ao embargo para que possa
o agravante proceder a quesitao suplementar e apresentar laudo tcnico por
seu assistente, decidindo o juiz o quantum dever ser depositado antes da
efetivao da emisso.

Referncia jurisprudencial que suporta a concluso:

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 134


Agravo de instrumento; desapropriao por utilidade pblica e interesse social;
alegao de urgncia; area florestal no permetro urbano que se destinar
construo de horto botnico voltado para estudo e pesquisa dos alunos da
rede pblica de ensino. Avaliao prvia determinada pelo juzo; valorao
aqum do valor venal fixado para efeitos de tributao considerando
depreciao em razo de tombamento pelo poder pblico federal, por se tratar
de rea de preservao.

Imisso de posse deferida condicionada ao depsito do valor apontado pelo


expert; ausncia de prvia citao do expropriado; faculdade deferida ao juzo
pelo 1 do art. 15 do Decreto-lei 3.365/1941 cuja aplicao no se
recomenda na hiptese, ante as peculiaridades do imvel e a discrepncia entre
o valor venal e o ofertado administrativamente; ausncia de prova pelo ente
pblico de que a iniciativa tivesse sido contemplada em seus planos de
investimentos e que, portanto, de futuro, quando da exigibilidade dos
acrscimos indenizatrios, no se alegue impossibilidade do errio.

Mitigao quanto aceitao da alegao de urgncia como fator determinante


de imisso, mormente quando, notoriamente, pelos executivos nos diversos
nveis de Administrao alegada indisponibilidade de recursos para cumprir os
precatrios; parcial provimento para que feita a citao se permita ao
expropriado requerer quesitos complementares e ofertar laudo por seu
assistente tcnico, decidindo o juiz quanto ao preo que deve ser integralizado
(Agravo de Instrumento n 2004.002.09032/04, Dcima Segunda Cmara Cvel
do Tribunal de Justia do Rio de Janeiro, Rel. Des. Leila Mariano).

Referncias
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. 26
ed. So Paulo: Atlas, 2013.
GASPARINI, Digenes. Direito administrativo. 17 ed. So Paulo: Saraiva,
2012.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 135


MADEIRA, Jos Maria Pinheiro. Administrao pblica centralizada e
descentralizada. Tomo II. 12.ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2011.

Exerccios de fixao
Questo 1
O governador do estado de Rondnia, em atendimento a um pleito de
organizaes da sociedade civil que atuam na defesa do meio ambiente, criou
uma reserva florestal no estado. Pedro, que possui uma fazenda no local, na
qual se desenvolve atividade pecuria e de ecoturismo, entendendo que houve
prejuzo econmico em decorrncia desse ato, ingressou com ao na justia.
Com base nessa situao hipottica, assinale a opo correta a respeito da
interveno do estado na propriedade.
a) O governador do estado de Rondnia no tem competncia para declarar
uma rea como de interesse social para criar uma reserva florestal, j
que essa matria de competncia da Unio.
b) A natureza jurdica dessa espcie de interveno do estado na
propriedade de desapropriao indireta.
c) Pedro far jus indenizao somente se houver comprometimento na
explorao econmica de sua propriedade com a criao da reserva
florestal.
d) Os juros compensatrios, se devidos, tm de ser calculados na taxa de
12% ao ano, a contar do trnsito em julgado da sentena condenatria.
e) Os juros moratrios, na espcie, se devidos, tm de ser fixados em 1%
ao ms, a contar da data do trnsito em julgado da respectiva sentena.

Questo 2
Com relao s formas de interveno do Estado na propriedade e as matrias
correlatas, assinale a opo correta.
a) Considere a seguinte situao hipottica: Joo, proprietrio de um
quadro do artista plstico Cndido Portinari, promoveu o tombamento do
referido bem. Inscrito o tombamento definitivo do quadro no Livro do
Tombo, Joo recebeu uma oferta de uma galeria holandesa pela obra.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 136


No embarque para a Holan-da, Joo foi impedido de viajar com a obra.
Nessa situao, as autoridades de proteo ao patrimnio histrico e
artstico da Unio ou do Estado em que se encontrava a obra deveriam
sequestr-la de ofcio.
b) O proprietrio de bem imvel que tenha os requisitos necessrios para
ser considerado parte integrante do patrimnio histrico e artstico
nacional no poder requerer o tombamento desse bem.
c) A regra da lei geral das desapropriaes ,que determina a incidncia dos
juros moratrios razo de 6% ao ano, tem efeito somente a partir de
1 de janeiro do exerccio financeiro seguinte quele em que o
pagamento deveria ser efetuado e se aplica apenas s desapropriaes
iniciadas aps a edio da medida provisria que instituiu a referida
regra.
d) Na desapropriao direta por utilidade pblica, os juros compensatrios
so devidos desde a citao.
e) A expropriao de glebas onde forem localizadas culturas ilegais de
plantas psicotrpicas h de abranger apenas a rea efetivamente
cultivada e no toda a propriedade.

Questo 3
A empresa pblica federal X, que atua no setor de pesquisas petroqumicas,
necessita ampliar sua estrutura, para a construo de dois galpes industriais.
Para tanto, decide incorporar terre-nos contguos sua atual unidade de
processamento, mediante regular processo de desapropriao. A prpria
empresa pblica declara aqueles terrenos como de utilidade pblica e inicia as
tratativas com os proprietrios dos terrenos esses, entretanto, no aceitam o
preo oferecido por aquela entidade. Nesse caso:
a) Se o expropriante alegar urgncia e depositar a quantia arbitrada de
conformidade com a lei, ter direito a imitir-se provisoriamente na posse
dos terrenos.
b) A desapropriao no poder consumar-se, tendo em vista que no
houve con-cordncia dos titulares dos terrenos.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 137


c) Desapropriao demandar a propositura de uma ao judicial e, por no
haver concordncia dos proprietrios, a contestao poder versar sobre
qualquer ma-tria.
d) Os proprietrios podero opor-se desapropriao, ao fundamento de
que a empre-sa pblica no competente para declarar um bem como
de utilidade pblica.
e) Se o expropriante provar a urgncia, no h necessidade de depositar
provisoriamente nenhum valor.

Questo 4
Ao julgar a medida cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 2.332, o
Supremo Tribunal Federal suspendeu liminarmente a eficcia da expresso "de
at seis por cento ao ano", contida no art. 15-A do Decreto-Lei n 3.365/1941.
Aps essa deciso, a taxa de juros compensatrios, na desapropriao:
a) Voltou a ser de 12% ao ano, por expressa disposio constitucional.
b) Passou a ser varivel, dependendo de deciso judicial no caso concreto,
a qual dever levar em conta a poltica de juros definida pelos rgos
governamentais competentes.
c) Manteve-se em 6% ao ano, agora com fundamento em dispositivo do
Cdigo Civil.
d) Voltou a ser de 12% ao ano, conforme jurisprudncia sumulada do
prprio Tribunal.
e) Manteve-se em 6% ao ano, por expressa disposio constitucional.

Questo 5
O Estado declarou de utilidade pblica, para fins de desapropriao,
determinada rea de terreno; algum tempo depois, ingressou em juzo com a
ao expropriatria, tendo obtido a imisso provisria na posse. Trs meses
aps a avaliao, e somente 10 meses transcorridos do incio da ao, foi
efetuado o depsito final do preo. Pergunta-se: desde quando devem ser
computados os juros compensatrios?
a) A partir da propositura da ao.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 138


b) A partir da imisso provisria na posse.
c) A partir da declarao de utilidade pblica.
d) A partir da data da avaliao.
e) Nenhum das respostas anteriores correta porque os juros
compensatrios so devidos somente aps o decurso de um ano e um
dia, sem que haja sido feito o depsito do preo.

Aula 5
Exerccios de fixao
Questo 1 - C
Justificativa: No h que se falar em desapropriao indireta, pois no houve
esvaziamento de sua propriedade. Os juros compensatrios devem ser
calculados na razo de 12% ao ano, de acordo com a Smula n 618 do STF.

Questo 2 - C
Justificativa: No que se refere aos juros moratrios, ficou assentado na
jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia (Smula n 70) que sero
devidos juros compensatrios sempre que houver defasagem entre a data do
trnsito em julgado da deciso condenatria e a do efetivo recebimento pelo
expropriado. Questo que se tem insurgido com frequncia se h a
possibilidade de acumulao de juros compensatrios e moratrios aps o
trnsito em julgado da ao e at o efetivo pagamento da indenizao. A
resposta, todavia, advm do mesmo Tribunal Superior, posto que as Smulas
n 12 e n 102 do STJ trazem a afirmativa de que possvel a acumulao.
Por fim, vale ressaltar que perfeitamente vivel a cumulao dos juros
compensatrios com os juros moratrios, tal qual se extrai das Smulas n 12 e
n 102 do Superior Tribunal de Justia:
Smula n 12 - Em desapropriao, so cumulveis juros compensatrios e
moratrios.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 139


Smula n 102 - A incidncia dos juros moratrios sobre os compensatrios,
nas aes expropriatrias, no constitui anatocismo vedado em lei.

Questo 3 - D
Justificativa: De acordo com o art. 6 do Decreto-lei 3.365/1941, a declarao
de utilidade pblica far-se- por decreto do presidente da repblica. Portanto, a
empresa pblica federal no tem competncia para declarar um bem como de
utilidade pblica.

Questo 4 - D
Justificativa: A Smula n 618 do STF diz que a taxa dos juros compensatrios
deve estar na ordem de 12% ao ano, tanto na desapropriao direta ou
indireta.

Questo 5 - B
Justificativa: Smula n 164 do STF: No processo de desapropriao, so
devidos juros compensatrios desde a antecipada imisso de posse ordenada
pelo juiz por motivo de urgncia. Posteriormente, o Supremo Tribunal Federal
editou a Smula n 618, estipulando que, na desapropriao direta ou indireta,
a taxa de juros compensatrios seria de 12% ao ano.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 140


Introduo
O grande destaque da nossa aula, hoje, a desapropriao indireta, que uma
criao jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal. Gira em torno do famoso
esbulho possessrio, por no se formalizarem os atos que normalmente
precedem a desapropriao, como a emisso de decreto que declare o bem a
ser expropriado de utilidade pblica.

Alm do fato de o Poder Pblico no emitir o competente decreto que declara o


bem colimado de utilidade pblica, da mesma forma, tambm no formalizam
os demais atos pertinentes desapropriao comum, como a busca de um
prvio acordo com o proprietrio do bem e a competente ao judicial caso o
acordo no tenha logrado xito. Nesta situao, o expropriado poder contestar
o valor oferecido, entre outros.

Na desapropriao indireta, o Poder Pbico adentra em uma propriedade


particular, totalmente desprovido da inteno de se informar sobre quem seja o
seu proprietrio, e age como se este fosse, realizando obras de seu interesse.
Da, a compar-la a um esbulho possessrio, o que lamentvel.

Na presente aula, procura-se estudar as caractersticas desse instituto,


pesquisando as posies doutrinrias, e, principalmente, como se tem
posicionado a jurisprudncia, nos tribunais superiores.

Objetivo:
1. Compreender os fundamentos da desapropriao indireta, bem como
enfocar a desistncia da desapropriao.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 141


Contedo

Fundamentos da desapropriao indireta


Todos concordam que h desapropriao indireta quando a obra pblica
construda irregularmente sobre bem particular. Atualmente, o Direito
Administrativo Francs fixou o conceito de indireta, fazendo distino entre essa
e a via de fato, que ato administrativo manifestamente ilegal.

A desapropriao indireta constitui-se em atentado contra a propriedade


cometido dentro de procedimento provido de base legal, mas eivado de alguma
irregularidade que levou a tal penetrao na propriedade privada. Pode-se citar,
como exemplo, a construo de tnel que, por erro de traado, acaba
ocorrendo sob uma propriedade privada.

Em virtude do apossamento administrativo, o particular ter direito a se


ressarcir, no podendo utilizar a proteo possessria, pois acabaria por
prejudicar ou paralisar a obra pblica.

Portanto, o princpio que fundamenta a desapropriao indireta ou


apossamento administrativo a intangibilidade da obra pblica: se a
Administrao construiu obra em bem de que se apossou, no pode haver
restituio. Essa a explicao de Georges Vedel, que traz outro argumento de
ordem pragmtica: a destruio da obra seria formalismo oneroso, pois, logo
aps, a Administrao, mediante procedimento expropriatrio regular, poderia
recomear a mesma obra.

A despeito de tais observaes, faz-se uso, na presente aula, de ambas as


expresses, tendo em vista que a jurisprudncia faz o mesmo em larga escala e
quase sem ressalvas.

A desapropriao indireta no passa de esbulho da propriedade particular e,


como tal, no encontra apoio em lei. [...] Consumado o apossamento dos bens

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 142


e integrados ao domnio pblico, tornam-se, da por diante, insuscetveis de
reintegrao ou reivindicao, restando ao particular espoliado haver a
indenizao correspondente, da maneira mais completa possvel
MEIRELLES, Helly Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 30. ed. So
Paulo: Malheiros. p. 514

No Brasil, a teoria da desapropriao indireta deve-se muito mais


jurisprudncia do que doutrina. De fato, foram os tribunais, mais do que os
autores, diante de casos em que bens de particulares eram ocupados em
carter definitivo por ato do Poder Pblico, neles realizando obras pblicas, que
se viram obrigados a desenvolver teses e aplicar princpios para chegar a
solues mais justas.

No Brasil, a teoria da desapropriao indireta deve-se muito mais


jurisprudncia do que doutrina. De fato, foram os tribunais, mais do que os
autores, diante de casos em que bens de particulares eram ocupados em
carter definitivo por ato do Poder Pblico, neles realizando obras pblicas, que
se viram obrigados a desenvolver teses e aplicar princpios para chegar a
solues mais justas.

Da ao na desapropriao indireta.
Uma vez afetado o bem a uma finalidade pblica, ao titular do direito de
propriedade atingido pelo esbulho resta pretenso ressarcitria, tendo em vista
a impossibilidade de reivindicao do bem. Portanto, a ao tem por pedido a
indenizao, sendo o contedo desta e da sentena uma condenao. O rito a
ser adotado ser o sumrio ou ordinrio, conforme o caso.

Dvidas se levantam sobre a obrigatoriedade de interveno do Ministrio


Pblico na ao de indenizao por apossamento administrativo. A ausncia do
Ministrio Pblico nos casos em que a interveno obrigatria causa de
nulidade do processo (CPC, art. 246).

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 143


O Dec. Lei 3.365/41, ao regular a ao de desapropriao, no faz meno
sobre a necessidade de presena de rgo de parquet no feito. Diante de tal
omisso, cumpre verificar o que dispe o Cdigo de Processo Civil, em vista do
que determina o art. 42 do Decreto Lei. O que for aplicvel ao de
desapropriao o ser tambm, analogicamente, na de apossamento
administrativo, pois, nos termos do art. 20 do DL 3.365, a discusso travada na
ao de desapropriao restringe-se discusso sobre o preo, e no
presena ou no dos requisitos para desapropriar. Da mesma forma, a ao na
desapropriao indireta tambm se restringe a um pedido indenizatrio.

Sobre a obrigatoriedade de interveno, encontramos Carvalho Filho:

A desapropriao acarreta perda da propriedade e esta garantida na


Constituio, desde que condicionada funo social. Ademais, a Lei Maior
exige, ainda, que a desapropriao s se considere legtima quando fundada
em razes de utilidade pblica ou interesse social. Todos esses elementos
qualificam a ao de desapropriao como tendo interesse pblico em virtude
da natureza da lide, o que provoca a necessidade de interveno do Ministrio
Pblico. Ob. cit., p. 586.

O mesmo autor ainda faz meno ao Artigo 18, 2o da Lei Complementar n.


76/93, que dispe sobre a desapropriao para fins de reforma agrria, que
exige interveno do Ministrio Pblico aps manifestao das partes, antes de
cada deciso manifestada no processo. Com efeito, o legislador teria conferido
s aes de desapropriao interesse pblico justificador de interveno do
parquet.

A jurisprudncia diverge acerca da natureza da ao, apresentando duas


posies. A adoo de uma ou de outra postura ter efeitos relevantes em
certas caractersticas da ao. Para uns, tratar-se-ia de uma ao real, posto
que o pedido de indenizao funda-se em um direito real, a propriedade. Essa

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 144


tem sido a posio predominante. A jurisprudncia do Supremo Tribunal
Federal firmou entendimento nesse sentido:
... o mais moderno entendimento jurisprudencial inclina-se por conferir, ao
de desapropriao indireta, o carter da Ao Reivindicatria (Rec.
Extraordinrio 102.574-3-PE, Rel. Min. Soarez Muoz, p. 1984).
Outros afirmam que, por haver na ao um mero pedido condenatrio, de
natureza indenizatria, trata-se de ao pessoal.

Aes correlatas
Passados alguns anos, o particular retorna sua propriedade e se depara com
uma construo, j afetada, a qual sofreu uma desapropriao indireta. S lhe
restar entrar com uma ao por perdas e danos, pleiteando uma indenizao.
Contudo, se a obra ainda no tiver sido concluda, estando visivelmente em
andamento, poder o particular ajuizar ao possessria na tentativa de reaver
o seu bem esbulhado.

A partir deste momento, este bem no ser mais suscetvel de retornar esfera
de domnio do particular, partindo-se da premissa de que os bens expropriados,
uma vez incorporados no patrimnio pblico, no mais sero objeto de
reivindicao pelo particular, conforme expe o Artigo 35 do Dec.-lei n
3.365/41:

Artigo 35. Os bens expropriados, uma vez incorporados Fazenda Pblica,


no podem ser objeto de reivindicao, ainda que fundada em nulidade do
processo de desapropriao. Qualquer ao, julgada procedente, resolver-se-
em perdas e danos.

Suscita-se a hiptese em que o Poder Pblico adentra em uma propriedade


particular, e sem ser interrompido oportunamente, d continuidade a seus
projetos, construindo, como exemplo, um hospital, uma escola, um cemitrio,
uma praa, ou mesmo um prdio que abrigar a Prefeitura Municipal, ou uma
de suas secretarias. Realizada a obra pblica, tornar efetiva a afetao do

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 145


bem, destinando-o ao uso da coletividade ou ao uso especial da Administrao,
conforme o que foi construdo.

Com efeito, a desapropriao indireta pode ser obstada, oportunamente, por


meio de ao possessria, reivindicando o proprietrio a reintegrao da posse
do bem. Este momento oportuno de suma importncia para a manifestao
do proprietrio do imvel pretendido pelo Poder Pblico, se expirando a partir
do momento em que a Administrao confere um fim pblico ao bem
expropriado.

A desapropriao indireta tambm poder se processar atravs de outras


formas de interveno do Poder Pblico na propriedade particular, ou seja,
quando este no se apossa diretamente do bem, mas impede totalmente o
proprietrio de exercer o pleno domnio sobre o seu imvel, atravs de
limitaes ou servides, o que tambm se traduzir na desapropriao indireta,
dada a total impossibilidade de o proprietrio utilizar o seu bem.

Acaso estas limitaes ou servides afetem apenas em parte o bem do


particular, no estar caracterizada a desapropriao indireta, aplicando-se
normas especficas a estes institutos.

Portanto, a ao possessria s poder ser ajuizada at a afetao do bem, isto


, at o trmino da obra, at a entrega da obra coletividade ou ao prprio
uso da Administrao. Desta feita, a afetao do bem cria um liame entre o
particular e o tipo de ao que lhe ser lcito pleitear. Antes da afetao, ao
possessria na qual o particular poder reaver o bem; aps a afetao, ao de
perdas e danos, na busca de uma indenizao pela perda de sua propriedade.

Transferncia da propriedade
Insta registrar que aps o trnsito em julgado da sentena que deu termo
indenizao devida ao proprietrio do imvel desapropriado, esta dever ser

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 146


devidamente transcrita no competente Registro de Imveis, para que se efetive
legalmente a incorporao do bem ao patrimnio pblico.

Oportuno trazer baila que a simples transcrio do imvel no Cartrio de


Registro de Imveis no suficiente para regular a questo patrimonial do
imvel, sendo apenas uma preliminar a este procedimento final.

Portanto, quando o particular no se vale do seu direito de pleitear uma


indenizao atravs da competente ao indenizatria, em tempo hbil,
resultando na prescrio deste direito, restar ao Poder Pblico recorrer ao
de usucapio.

Desta feita, a afetao de um determinado bem particular a um fim pblico no


basta como forma de transferncia de propriedade. Com efeito, insurge-se que
previso legal contida no texto no Artigo 35 do Dec.-lei n 3.365/41,
notadamente a que se refere incorporao dos bens expropriados Fazenda
Pblica, tem o carter apenas simblico.

De fato, na desapropriao indireta no se processa a transferncia de


propriedade do bem para o domnio do Poder Pblico to somente com a
efetiva afetao do bem. O que ocorre, de fato, nas hipteses de
desapropriao indireta, to somente a afetao do bem, a qual traduz a
manifestao de vontade do Poder Pblico em utilizar o bem em tese, para
gozo prprio ou da comunidade, desprovida na transferncia do ttulo de
propriedade do particular Fazenda Pblica.

Prescrio
A prescrio na desapropriao indireta encontra amparo legal diverso do
aplicado na prescrio da desapropriao da regra geral (Dec.-lei 3.365/41). A
princpio, prevalecia o entendimento de que o prazo prescricional desta
modalidade de desapropriao no era o prazo quinquenal, que se encontra
previsto no Dec.-lei 20.910/32, que prev as prescries das aes contra a

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 147


Fazenda Pblica, mas sim o prazo de 20 anos, preconizado no Cdigo Civil de
1916 para fins de usucapio extraordinrio, ainda que o pleito verse sobre
indenizao, mas a propriedade do imvel ainda est na esfera patrimonial do
particular. Endossando esta acepo, registre-se a existncia de Smula do STJ
que contm esta afirmativa.

A aplicao desta tese tinha o respaldo no argumento de que o prazo


prescricional estaria intimamente vinculado ao direito de propriedade.

Como a propriedade do imvel permanece na esfera do particular at que se d


o fim da ao de usucapio interposta pelo Poder Pblico, a partir de quando
este ter, licitamente, a posse do bem em questo, aplicar-se- o prazo
prescricional do usucapio, qual seja, o estipulado no Cdigo Civil.

Este entendimento foi alterado com a vigncia da Medida Provisria n


2.183/01, que deu nova redao ao Artigo 10, pargrafo nico, estipulando em
5 anos o prazo de prescrio para a propositura de ao de indenizao por
apossamento administrativo ou desapropriao indireta, tendo ocorrido a
derrogao da norma anterior.

Entretanto, esta Medida Provisria quedou-se inoperante, posto que foi objeto
da ADIn n 2.260/DF, tendo sido acolhida liminarmente atravs de acrdo
publicado no DOU em 2.8.2002, e restabelecendo-se a norma que a antecedia,
cuja previso se encontra no Cdigo Civil. Ocorre que, com o advento do atual
Cdigo Civil de 2002, o prazo prescricional passou a ser de 15 anos (Artigo
1.238), ressaltando-se a existncia de norma de direito intertemporal, Artigo
2.028. Ento, o prazo foi alterado de 20 para 10 anos.

Desistncia da desapropriao
Lamentavelmente, a regra geral da desapropriao, que o nosso Decreto-lei
3.365/41, no faz aluso a nenhuma disposio expressa em relao
desistncia postulada pelo poder expropriante. Entretanto, a doutrina e as

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 148


decises dos nossos Tribunais tm admitido, por reiteradas vezes, a
desistncia, em conformidade com a dico do Artigo 42 da Lei das
Desapropriaes:

No que esta lei for omissa, aplica-se o Cdigo de Processo Civil.

A Desistncia da desapropriao possvel, em qualquer fase processual,


independentemente de manifestao da parte contrria, porque o Poder Pblico
est defendendo o interesse coletivo. Logo, precisa, evidentemente, de um
tratamento todo especial, diferenciado.

Agora, o Estado s pode desistir da desapropriao at que esta se consolide,


se transforme num fato consumado. Quando a desapropriao se consolida?
Depende do entendimento que se adota. A, tem uma discusso: qual o
momento da aquisio da propriedade? H trs correntes. Compreenda a
seguir!

Uma corrente entende que aps o trnsito em julgado. Outra corrente


entende que com a expedio do precatrio. E, finalmente, h uma terceira
corrente entendendo que com o pagamento do precatrio.

A desistncia biparte-se: total (revogao totalidade do bem desapropriado)


ou parcial (modificao do decreto expropriatrio reduo da rea
inicialmente alcanada), devendo nos dois casos enfocados ser homologados
pelo juiz, pois pode ocorrer fatos supervenientes, como, por exemplo,
modificao da obra pblica. E, porventura, o expropriado haja recebido
quantia em dinheiro, por ocasio da imisso provisria na posse, este ter de
devolv-la, com correo monetria.

Na desistncia do Poder Pblico, em hiptese alguma, h necessidade da


concordncia do expropriado. H, inclusive, total possibilidade de desistncia
parcial independente da modificao da petio inicial, ressalvada, porm, ao

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 149


expropriado, a via ordinria para ressarcimento dos prejuzos eventualmente
sofridos.

oportuno lembrar, por ltimo, de que a sentena, homologando a desistncia


da ao antes do pagamento do preo, no est sujeita ao reexame necessrio,
ou seja, no est sujeita ao duplo grau de jurisdio obrigatria, uma vez que a
hiptese no se enquadra no Artigo 28, pargrafo 1, do Decreto-lei 3.365/41.

Quatro requisitos so exigidos simultaneamente para que a desistncia possa


ocorrer, pouco importando se o expropriado j tenha recebido parcialmente a
indenizao.

a) revogao do decreto expropriatrio de utilidade pblica, necessidade


pblica ou interesse social.
O decreto expropriatrio um ato administrativo e, como tal, admite o
seu desfazimento, isto , a sua revogao.
b) at o trnsito em julgado da sentena que fixou o preo, possvel a
revogao, embora h vozes isoladas defendendo a tese de no ser admissvel,
quando ocorrer a imisso provisria na posse, em funo do inquestionvel
prejuzo suportado pelo particular.
Na verdade, enquanto no efetivada a desapropriao com a adjudicao
do imvel ao Poder expropriante e o pagamento total do preo, a desistncia
admissvel.
c) possibilidade da devoluo do bem nas mesmas condies em que ele
se encontrava na poca da imisso provisria na posse.
Mrio Roberto N. Velloso25, com razo, sustenta que a quase totalidade
das jurisprudncias exige para a desistncia a restituio do bem no mesmo
estado em que se encontrava antes da imisso, ou seja, o particular receberia o
bem exatamente como encontrava no ltimo dia de sua posse. E arremata que

25
VELLOSO MRIO ROBERTO N. Desapropriao: Aspectos Civis. So Paulo: Juarez de Oliveira, 2010. p.
126.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 150


Se a desistncia repe as partes ao statu quo ante, nada mais natural
que o particular receber o que perdeu. Se perdeu a posse do terreno
sem construes, isso que retornar sua esfera de direitos. Se
uma casa deve retornar nas mesmas condies, no s considerando
a rea construda, mas tambm seu estado de conservao
ressalvada a deteriorao natural do bem, no advinda de negligncia
em sua manuteno regular. Ainda que o bem devolvido pelo
expropriante seja de maior valor que o inicialmente tomado, o
expropriado no pode ser compelido a aceit-lo de volta. No se
coaduna com a essncia do direito de propriedade o fato de o
proprietrio ser privado de seu bem para depois t-lo de volta com
reformas e adaptaes por ele no queridas nem realizadas.

A desistncia da desapropriao s ser possvel desde que o bem expropriado


possa ser restitudo in integrum. Se o bem foi desnaturado em sua finalidade,
ou se substancialmente alterado, inviabilizando a restitutio in integrum, a
desistncia no poder ser aceita pelo juiz.

E ainda mais: a desistncia da ao expropriatria pressupe a devoluo do


bem nas mesmas condies em que o expropriante o recebeu do proprietrio.
Restituir fazer a coisa retornar ao primitivo dono com as mesmas
caractersticas, qualitativas e quantitativas, de seu estado anterior. No se
devolve coisa diversa em qualidade ou quantidade do que foi recebida pelo
devolvente. A jurisprudncia que se segue ilustra o afirmado:

DESAPROPRIAO- alegado direito desistncia e composio do


dano em ao prpria inadimissibilidade ocupao por terceiros
impossibilidade de restituio do bem no estado em que se
encontrava indenizao devida recurso no provido. A
expropriante pode desistir da desapropriao antes do pagamento do
preo ou da transcrio, contudo, o bem objeto da ao deve ser
restitudo ao seu proprietrio nas mesmas condies em que se
encontrava quando da imisso na posse. (Relator Nelson Schiesari
Agravo de Instrumento 226.898-2 So Paulo 19.9.00.)

O STJ j se posicionou no mesmo sentido:

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 151


Constatadas substanciais alteraes no imvel objeto da ao expropriatria,
tornando impossvel a restituio no estado em que se encontrava antes da
imisso provisria, no h como se acolher o pedido de desistncia apresentado
pelo expropriante.26

Problema diverso, porm, o que se relaciona com a possibilidade do juiz


homologar a desistncia mesmo com a alterao do imvel, com ressalva da
ao de perdas e danos, em alguns julgados isolados.

No tocante aos honorrios advocatcios, estes so devidos pelo desistente aps


a citao do expropriado e desde que haja contestao, uma vez que o Poder
Pblico deu causa ao procedimento expropriatrio, obrigando, assim, o
expropriado a contratar advogado, visando defesa de seus interesses. A
necessidade, porm, de se levar em conta a fase em que se encontrava o
processo, h vista do trabalho desenvolvido pelo patrono, e a verba advocatcia
ser fixada corretamente com base na avaliao provisria.

Em havendo revelia, no h que se falar em honorrios em funo da ausncia


de prejuzo para o expropriado.

d) pagamento de juros compensatrios pelo expropriante, ttulo de


compensar o expropriado pela retirada da posse do bem, pela ocorrncia da
imisso provisria, base de doze por cento ao ano, conforme Smula 618 do
Supremo Tribunal Federal.

O Supremo Tribunal Federal pronunciou-se a respeito27:

O imvel em mos do dono, pode a qualquer momento ser usado,


receber proposta para arrendamento ou venda, o que no ocorre
achando-se ele fora do comrcio. O dono de uma coisa, seja imvel
ou dinheiro, ou o que for, poder no usar dela. Ser um mau

26
Resp n 132. 398- SP, 2 Turma, Rel. Min. HLIO MOSIMANN, publ. No DGU, p. 62.
27
Artigo publicado in RTJ 91/517.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 152


administrador, ser um inepto, mas o no uso um dos direitos do
proprietrio. Mas ningum sustentar possa um estranho tomar para
si um bem alheio, e mant-lo em seu poder por um determinado
tempo, dele usando, ou no usando, e, negando-se, depois disso, a
indenizar o dono pela privao do que era seu.

Como se observa facilmente, a posterior desistncia da desapropriao


acarreta, sem dvida, para o Poder Pblico, a total responsabilidade de
indenizar o proprietrio pelo perodo de ocupao do imvel e pelos prejuzos,
perdas e danos, que lhe decorreram desse ato, desde que comprovados, cujo
montante deve ser apurado nos respectivos autos.

Os juros compensatrios constituem, na desapropriao, indenizao pela


perda, do proprietrio, do imvel objeto da desapropriao. In casu, tendo
havido desistncia da desapropriao e o acrdo que a homologou,
condenando, desde logo, a Administrao ao pagamento de juros
compensatrios, como indenizao pela perda da posse do imvel, sobre estes
a partir do trnsito em julgado do referido acrdo incidem os juros moratrios.

Retrocesso
A retrocesso se traduz na possibilidade de devoluo do bem ao antigo
proprietrio em funo de uma tredestinao, ou seja, de um desvio de
finalidade. Se o Poder Pblico no der ao bem desapropriado um fim de
utilidade pblica, o expropriado far jus de reaver o seu imvel. Com efeito,
insurge-se que a retrocesso nasce com base em um desvio de finalidade da
Administrao Pblica, ou ainda, com base em
uma tredestinao.

E quando ocorre a Tredestinao?


A tredestinao ocorre quando se muda o motivo, a finalidade de uma
desapropriao. Portanto, quando a mudana da finalidade de uma
desapropriao continuar atendendo ao interesse pblico, no se configurar a
tredestinao e, consequentemente, no haver margem para que ocorra a

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 153


retrocesso, posto que o Direito brasileiro aceita uma eventual mudana no
destino do bem expropriado, desde que continue atendendo ao interesse
pblico.

Exemplificando, quando o Municpio desapropria uma determinada rea com


o objetivo de construir uma escola pblica municipal.

Portanto, ao iniciar as obras, depara-se com uma outra obra, bem prxima a
esta, onde o Estado j est se empenhando na constrio de um CIEP, ou seja,
escola pblica estadual, esvaziando-se com isso a necessidade da construo
da escola municipal. A partir desta constatao, o Poder Pblico municipal
resolve, por bem, alterar o objeto de sua desapropriao, construindo um posto
de sade naquela rea desapropriada, pois que este ter mais valia quela
comunidade local que a escola pblica. Este exemplo no se trata de
tredestinao ou de desvio de finalidade, no ensejando, dessarte, a
retrocesso. Salienta-se que, se o Poder Pblico desapropriar uma rea para
fins de utilidade pblica, com o objetivo de construir uma escola pblica, mas
permite que algum se beneficie desta rea para a construo de uma escola
particular, configurar-se- desvio de finalidade, dando margem tredestinao.
Portanto, a tredestinao um desvio de finalidade especfico, em caso de
desapropriao.

Correntes Doutrinrias
A retrocesso um instituto que gera polmicas, comportando trs correntes
doutrinrias que se formaram anteriormente vigncia do Cdigo Civil de 2002.
A seguir, voc vai conhecer cada uma dessas correntes!

1 Corrente
Esta primeira corrente, a qual eram adeptos o administrativista Hely Lopes
Meirelles e o civilista Clvis Bevilqua, abarcava a tese de que no mais existia
no direito brasileiro a retrocesso como direito real de reivindicar a posse do
imvel. Advogava de que em seu lugar subsistiu apenas o direito obrigacional

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 154


ou pessoal de pleitear perdas e danos, com fulcro no Artigo 1.150 do Cdigo
Civil de 1916, atualmente Artigo 519, que dizia em seu texto que a Unio, o
Estado ou o Municpio oferecer ao ex-proprietrio o imvel desapropriado, pelo
preo por que o foi, caso no tenha destino para o qual se desapropriou.

Artigo 35 do Dec.-lei 3.365/41 Os bens expropriados, uma vez incorporados


Fazenda Pblica, no podem ser objeto de reivindicao, ainda que fundada em
unidade de processo de desapropriao. Qualquer ao, julgada procedente,
resolver-se- em perdas e danos.

O antigo proprietrio do imvel passaria a ter o direito de preferncia ou


preempo (Artigo 1.150 do Cdigo Civil de 1916, atualmente, Artigo519), de
eficcia obrigacional e no real (Artigo 1.156 do mesmo cdigo, hoje, Artigo
518).

Na interpretao dessa corrente, os bens que j se incorporaram ao patrimnio


pblico no mais podem ser reivindicados pelos seus antigos proprietrios,
devendo estes recorrerem ao de perdas e danos, para pleitear qualquer
ao que se proceda sobre o bem expropriado. Com efeito, restar apenas uma
indenizao ao ex-proprietrio do imvel, no lhe sendo possvel pleitear a
retrocesso, posto que, para esta corrente, a retrocesso um direito
obrigacional.

Segundo esta tese doutrinria, s ser admitida a retrocesso ao antigo


proprietrio do imvel, por faculdade da Administrao, quando esta desiste de
fazer uso daquele imvel aps decorrida a desapropriao.

Neste sentido, Hely Lopes Meirelles advoga que o ex-proprietrio ter, em caso
de desistncia do Poder Pblico, o direito de preferncia. Portanto, antes
mesmo que se inicie a licitao, para fins de venda do imvel, o antigo
proprietrio ter de ser consultado sobre a sua vontade de readquirir o bem,

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 155


mediante a devoluo do quantum indenizatrio que recebeu da Administrao
quando da desapropriao.

Entretanto, se a Administrao alienar o bem sem conceder ao ex-proprietrio o


direito de preferncia, se no der a destinao pblica do bem expropriado
aplicando-se um de seus requisitos: utilidade pblica, necessidade pblica ou
interesse social, mas valendo-se do desvio de finalidade, estar caracterizado o
direito do particular de reivindicar uma indenizao pela perda injustificada da
propriedade. Deve-se registrar que esta indenizao no guarda nenhuma
relao com a indenizao j recebida pela perda do imvel, no ato de
desapropriao, esta estar atrelada ao de perdas e danos.
2 Corrente
Esta segunda corrente, a qual fazia parte os civilistas Pontes de Miranda,
Seabra Fagundes, Jos Cretella Jnior, entre outros, alm de inmeras
jurisprudncias, entendia que a retrocesso um direito real, ou seja, um
direito reivindicao do imvel expropriado.

A fundamentao desta corrente doutrinria e jurisprudencial se fincava no


dispositivo constitucional que assegura o direito de propriedade, e que s pode
ser violado se se fundar em benefcio de interesse coletivo. Se outro for o
destino do bem expropriado, diverso de qualquer fim pblico, no se aplicando
os casos de necessidade pblica, utilidade pblica e interesse social, no mais
subsistir a justificativa para a desapropriao, que se traduz em uma alienao
forada, nascendo para o expropriado o direito de reaver o seu bem pelo
mesmo valor pelo qual foi desapropriado.

Entende esta corrente que a norma prevista no Artigo 35 do Dec.-lei 3.365/41


somente aplicvel quando se destinar desapropriao que atenda aos
requisitos constitucionais. Fora estas hipteses, caber a retrocesso.

Argumentava, ainda, que a norma contida no Artigo 1.156 do antigo Cdigo


Civil (Artigo 518, atualmente), a qual concedia ao direito de preferncia o

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 156


carter obrigacional, no se aplicava ao Artigo 1.150 do mesmo diploma legal
(Artigo519 do atual Cdigo), que tratava de desapropriao, pois que a primeira
decorre de uma obrigao de eficcia pessoal, ao passo que a outra, se
aplicaria a um direito de natureza real do expropriado em face do expropriante.
Portanto, para os civilistas, se a desapropriao foi realizada sem atender aos
fundamentos constitucionais - necessidade pblica, utilidade pblica e interesse
social no h que se falar na aplicao do Artigo 35 do Dec.-lei 3.365/41,
nem no direito de preferncia do ex-proprietrio, mas aplicar-se- a
retrocesso, posto que a desapropriao feriu preceito constitucional e se
quedou ao desvio de finalidade.

Oportuno trazer baila que o Supremo Tribunal Federal, embora no tenha


manifestado expressamente que a retrocesso um direito real, tem uma
deciso isolada sobre esta questo, a qual entende que o prazo de prescrio
para a retrocesso o mesmo que se aplica aos direitos reais, cuja previso se
encontra no Cdigo Civil.

Com base nesta deciso, o STF est, implicitamente, acolhendo a tese de que a
retrocesso um direito real, pois que determina que a ela se aplique a
prescrio relativa aos direitos reais, antes estipulados em dez anos entre
presentes e quinze anos entre ausentes, previsto no Artigo 177 do Cdigo Civil
de 1916. Com o atual Cdigo Civil de 2001, a matria est regulada no Artigo
205, o qual no faz mais nenhuma distino entre aes reais e pessoais, para
fins de fixao de prazo prescricional, unificando-se em 10 anos, em qualquer
hiptese.

3 Corrente
Para a terceira corrente, acolhida por Roberto Barcelos de Magalhes e por
Maria Sylvia Zenella de Pietro, entre outros, a retrocesso se figurava num
direito de natureza mista, pessoal e real, sendo lcito ao expropriado a ao de
preempo ou preferncia (de natureza real), ou ainda a ao de perdas e

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 157


danos, sendo a corrente que melhor se coaduna com a previso constitucional
a qual dispe sobre o direito de propriedade.

Com base no antigo Cdigo Civil, a retrocesso era tratada como um direito
real, haja vista que o texto do Artigo 1.150 deste diploma legal previa a
devoluo do imvel pelo expropriante ao expropriado. Contudo, nem sempre
esta devoluo se realizava sem maiores percalos, dados os fatos que
ocorriam no perodo entre a desapropriao e a devoluo do imvel, tais como
a transferncia do imvel a terceiros, a realizao de benfeitorias ou a
deteriorao do imvel etc.

Em face da impossibilidade de pleitear a retrocesso, podia o ex-proprietrio


pleitear judicialmente uma indenizao equivalente ao valor do bem
expropriado, somando-se ou diminuindo-se este valor, de acordo com a
transformao ocorrida no imvel, atribuindo-se, ao final, um justo preo, tal
qual atribudo na ao de desapropriao.

Com o advento do novo Cdigo Civil brasileiro, insurge-se a questo sobre qual
teoria ir prevalecer, se da retrocesso como direito pessoal, ou como direito
real. Ademais, encontra-se superado o Artigo 1.150 de sua antiga edio. J o
atual Artigo 519 no mais prev que o Poder Pblico oferea o imvel ao
expropriado, assegurando-lhe to somente o direito de preferncia, pelo preo
atual da coisa, cujo texto se segue:

Artigo 519 do Cdigo Civil Se a coisa expropriada para fins de necessidade


ou utilidade pblica, ou por interesse social, no tiver o destino para que se
desapropriou, ou no for utilizada em obras ou servios pblicos, caber ao
expropriado direito de preferncia, pelo preo atual da coisa.

Ainda assim, h que se levar em conta que o Cdigo Civil no pode perpassar
mandamento constitucional, ignorando-o ou infringindo-o, mas antes dever se
compatibilizar com o ordenamento constante na Lei Maior, a qual s permite a

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 158


desapropriao por motivo de necessidade pblica, utilidade pblica ou
interesse social. Descaracterizando-se uma destas hipteses, lcito ao ex-
proprietrio reivindicar judicialmente o seu imvel, inclusive valendo-se do
instituto da retrocesso.

Sem retoques, caber o direito retrocesso pelo ex-proprietrio quando o


Poder Pblico atribuir ao imvel expropriado uma utilidade diversa daquela que
fundamentou no ato expropriatrio. Este direito no ser aplicado quando o
Poder Pblico, ainda que no conceda a utilizao previamente estipulada, d
uma outra destinao pblica. Dessarte, a retrocesso s ser possvel quando
ocorrer um desvio de finalidade por parte da Administrao Pblica, o qual se
denomina de tredestinao, ou ainda quando o imvel seja transferido a
terceiros, a qualquer ttulo, nas hipteses em que essa transferncia no era
possvel, descaracterizando-se, a partir de tais atos, o direito de retrocesso.
Esta terceira corrente, defendida pela administrativista Di Petro e que opta pela
teoria de que a retrocesso um direito de natureza mista, em verdade, a
que melhor beneficia o antigo proprietrio do imvel, pois d a ele o direito de
escolha entre ter o seu imvel de volta ou receber uma indenizao
equivalente, repita-se, diversa da indenizao j recebida quando foi
desapropriado, mas que se destina a atender o seu direito de retrocesso, j
que a Administrao no aplicou o seu imvel para uma finalidade pblica.

A inteligncia deste argumento se funda na defesa do antigo proprietrio do


imvel expropriado, que j foi prejudicado por ter sofrido uma desapropriao
injusta, e ainda assim poder ser mais prejudicado ao reaver o seu imvel, com
base na teoria de direito real, descaracterizado, pois a Administrao pode ter
modificado a estrutura original deste imvel, e a radicalizao da teoria do
direito real estaria impondo ao particular que ele reouvesse sem a sua estrutura
original, e amargasse mais um prejuzo.

Com base nesta corrente, o antigo proprietrio, expropriado injustamente, ter


o direito de opo, buscando a que melhor lhe convier, ser indenizado ou ter o

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 159


seu imvel de volta, acolhendo a retrocesso tanto como direito real, como de
direito obrigacional, de acordo com a faculdade do prejudicado pela
tredestinao da Administrao Pblica, no lhe obrigando a acatar nenhuma
delas coercitivamente.

A utilizao do bem expropriado


Oportuno, por fim, mencionar que um dos grandes percalos da retrocesso, de
acordo com o entendimento da doutrina, o que se refere utilizao do bem
expropriado pelo Poder Pblico. Esta questo no se aplica quando se
caracteriza o desvio de finalidade, pois neste caso a Administrao fez uso do
bem desapropriado, embora tenha desviado a sua finalidade de atender ao
interesse pblico, cabendo, indubitavelmente, o direito de retrocesso.

O problema se insurge quando a Administrao desapropria um imvel e no


faz uso de sua finalidade originria, deixando-o, por muitos anos, sem
nenhuma destinao, no que suscita a dvida de qual seria o prazo da
Administrao para utilizar o imvel desapropriado.

Em regra, entendem alguns que este prazo prescricional seria de 5 anos, cujo
entendimento se fundamenta no prazo de caducidade previsto no Artigo 10 do
Dec.-lei 3.365/41. Contudo, este prazo est destinado para que se efetive a
desapropriao, e no para que a Administrao utilize o imvel expropriado.

Em caso de desapropriao para fins de interesse social, encontra-se lei


especfica regulando a matria, a saber, Lei 4.132/62:

Lei 4.132/62 [...]


Art. 3 - o expropriante tem o prazo de 2 anos, a partir da decretao da
desapropriao por interesse social, para efetivar a aludida desapropriao, e
iniciar as providncias de aproveitamento do bem expropriado.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 160


Com efeito, a Administrao Pblica ter o prazo de dois anos para efetivar a
desapropriao, e aps esta, mais dois anos para utilizar o bem. Passados dois
anos aps a desapropriao sem que seja utilizado o bem, comprovar-se-
carncia de interesse social, dando causa ao argumento de que a
desapropriao foi injustificada e gerando o direito de retrocesso ao
expropriado, com base no aludido preceito legal.

Diferentemente o caso de desapropriao para fins de reforma agrria, pois


que esta espcie de desapropriao se constitui em espcie do qual gnero o
interesse social.

O prazo de dois anos ser cabvel, pois, no incio da desapropriao, ou seja,


estipulando que a Administrao tenha 2 anos para desapropriar, para fins de
reforma agrria. J o prazo que se refere ao tempo atribudo legalmente
Administrao para que esta utilize o bem difere da regra geral, encontrando-se
legislao especfica que regula a reforma agrria no direito brasileiro, qual
seja, a Lei 8.629/93.

Dispe o art. 16 desta lei:


Lei n 8.629/93 [...]
Art. 16 Efetuada a desapropriao, o rgo expropriante, dentro do prazo de
3 anos, contados da data de registro do ttulo translativo de domnio, destinar
a respectiva rea aos beneficirios da reforma agrria, admitindo-se, para
tanto, formas de explorao individual, condominal, cooperativa, associativa ou
mista.

Conforme se depreende do exposto, o prazo que versa sobre o Poder Pblico


que realiza a desapropriao para fins de interesse social , em regra, de 2
anos. Porm, no caso especfico de reforma agrria, este prazo para que a
Administrao utilize o imvel passa a ser de 3 anos. Expirado este prazo e
constatada a inao do Poder Pblico, caber o direito de retrocesso ao
particular que teve seu imvel expropriado.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 161


No obstante o prazo previsto no Artigo 10 do Dec.-lei 3.365/41, que se refere
ao prazo o qual a Administrao dispe para efetivar a desapropriao, no h
na lei previso sobre o prazo para a utilizao do bem expropriado, o que
inviabiliza que o antigo proprietrio exera o direito de retrocesso.

O argumento deste prazo de cinco anos, o qual utilizado por analogia por
alguns doutrinadores, nem sempre acatado pacificamente, sobretudo pelos
magistrados, por falta de fundamentao legal.

Atividade proposta
Leia o seguinte caso concreto:
Visando construo de casas populares, determinado municpio promoveu a
desapropriao, por interesse social, de bem imvel pertencente a um
particular. Trs anos depois do decreto expropriatrio, aps avaliar a
inconvenincia da utilizao do bem no propsito que inicialmente tinha em
mente, o poder pblico resolveu do-lo a uma empresa privada que se
comprometera a implantar uma indstria na sede do municpio. A justificativa
para a doao do imvel foi o impacto positivo que a implantao da indstria
causaria na economia local, com o oferecimento de dezenas de empregos e a
elevao da renda do municpio.

Considerando a situao hipottica apresentada, responda, de forma


fundamentada, s seguintes perguntas:
- O municpio tem competncia para promover a desapropriao por interesse
social?
- A conduta da autoridade municipal a doao a particular do bem
desapropriado aps trs anos de sua expropriao est de acordo com a lei?

Chave de resposta: Art. 184 Compete Unio desapropriar, por interesse


social, para fins de reforma agrria, o imvel rural que no esteja cumprindo
sua funo social, mediante prvia e justa indenizao [...].

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 162


Com efeito, o texto constitucional preceitua que a desapropriao de imvel
rural que no esteja cumprindo sua funo social, para fins de reforma agrria,
de competncia da Unio. Portanto, definitivamente a reforma agrria no se
constitui no nico caso de interesse social, mas to somente em um exemplo
deste, sendo at mesmo o mais utilizado pela doutrina.

A exclusividade da Unio no recai sobre o interesse social, mas sim sobre a


reforma agrria. Desta feita, perfeitamente possvel, nos parmetros do que
dispe a Constituio Federal, que outro ente federativo, como o Estado ou o
Municpio, desaproprie imvel rural com base em comprovado interesse social,
desde que no seja para fins de reforma agrria, matria esta de competncia
da Unio.

Ilustra-se a questo com o exemplo que segue. A prefeitura de um


determinado Municpio desapropria uma rea rural com o fim de utiliz-la para
a construo de uma colnia que se destinar recuperao de viciados,
caracterizando-se, assim, o interesse social.

A desapropriao ser em rea rural, que atender de imediato a um


determinado grupo da coletividade (os viciados em drogas injetveis), e de
mediato ao interesse coletivo, com o desafogamento dos leitos dos hospitais
pblicos, com a diminuio da proliferao do vrus da Aids e com um menor
risco aos jovens e aos demais membros daquela sociedade, dada a diminuio
de drogados nas ruas que so, por si s, um risco em potencial sade e
integridade fsica de todos.

Este exemplo um caso de desapropriao de imvel rural por interesse social


diverso da reforma agrria. Portanto, conclusivo que nada obsta que o Estado
ou o Municpio desaproprie imvel rural com fundamento no interesse social,
desde que esta desapropriao no se destine para fins de reforma agrria.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 163


A conduta da autoridade municipal em doar a particular o bem desapropriado ,
inegavelmente, ilcita.

Se outro for o destino do bem expropriado, diverso de qualquer fim pblico,


no se aplicando os casos de necessidade pblica, utilidade pblica e interesse
social, no mais subsistir a justificativa para a desapropriao, que se traduz
em uma alienao forada, nascendo para o expropriado o direito de reaver o
seu bem pelo mesmo valor pelo qual foi desapropriado.

A norma prevista no art. 35 do Dec.-lei 3.365/41 somente aplicvel quando


se destinar desapropriao que atenda aos requisitos constitucionais. Fora
estas hipteses, caber a retrocesso.

Se a desapropriao foi realizada sem atender aos fundamentos constitucionais


- necessidade pblica, utilidade pblica e interesse social no h que se falar
na aplicao do art. 35 do Dec.-lei 3.365/41, nem no direito de preferncia do
ex-proprietrio, mas aplicar-se- a retrocesso, posto que a desapropriao
feriu preceito constitucional e se quedou ao desvio de finalidade.

Oportuno trazer baila que o Supremo Tribunal Federal, embora no tenha se


manifestado expressamente que a retrocesso um direito real, tem uma
deciso isolada sobre esta questo, a qual entende que o prazo de prescrio
para a retrocesso o mesmo que se aplica aos direitos reais, cuja previso se
encontra no Cdigo Civil.

Com base nesta deciso, o STF est, implicitamente, acolhendo a tese de que a
retrocesso um direito real, pois que determina que a ela se aplique a
prescrio relativa aos direitos reais, antes estipulado em dez anos entre
presentes e quinze anos entre ausentes, previsto no art. 177 do Cdigo Civil de
1916. Com o atual Cdigo Civil de 2001, a matria est regulada no art. 205, o
qual no faz mais nenhuma distino entre aes reais e pessoais, para fins de

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 164


fixao de prazo prescricional, unificando-se em 10 anos, em qualquer
hiptese.

Referncias
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. 26.
ed. rev. e atual. So Paulo: Atlas, 2013.
GASPARINI, Digenes. Direito administrativo. 17. ed. So Paulo: Saraiva,
2012.
MADEIRA, Jos Maria Pinheiro.Administrao pblica centralizada e
descentralizada. Tomo II.12.ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2011.
Exerccios de fixao
Questo 1
Morador do Estado de Santa Catarina foi atingido pelo Estado atravs do
apossamento administrativo em seu imvel para fins de construo da Rodovia
SC-469. Diante do fato, marque a resposta correta:
a) O proprietrio poder ajuizar ao possessria uma vez que no houve
comunicao prvia ao apossamento administrativo.
b) O proprietrio poder ajuizar ao indenizatria e ainda pedir o
sobrestamento da obra.
c) O apossamento administrativo, por ser de interesse pblico, legal e por
isso no cabe ao possessria, sendo-lhe devido nica e exclusivamente
a indenizao pela desapropriao indireta.
d) A desapropriao indireta ilegal, pois no cumpre os requisitos
previstos no Decreto-Lei 3365/41.
e) A desapropriao indireta dever ser sobrestada e retornar ao estado
quo ante, para fins de obedecer s regras da legislao em vigor, no
cabendo ao Estado o cometimento de atos contrrios ao sistema jurdico.

Questo 2
O proprietrio de um terreno passou dois anos sem ir at sua propriedade.
Aps esse perodo, ao visitar o local, constata que, em seu terreno, foi

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 165


construda uma escola municipal que, quela altura, j se encontra em pleno
funcionamento. Com base no relatado acima, estamos diante da:
a) Desapropriao indireta
b) Desapropriao direta
c) Desapropriao sano urbanstica
d) Desapropriao por zona
e) Desapropriao por extenso

Questo 3
O Estado do Acre ocupa, h mais de 15 anos, uma propriedade rural
denominada Reserva Boi-Bumb. Essa rea no foi desapropriada, estando
registrada em nome de particulares, muito embora haja uma lei estadual
transformando a referida propriedade em rea de proteo
ambiental.Considerando a situao hipottica acima, assinale a opo correta
acerca da desapropriao e dos precedentes dos tribunais superiores.
a) A hiptese trata de desapropriao indireta. Caso seja julgado
procedente o pedido indenizatrio do proprietrio, o estado do Acre deve
ser condenado a pagar juros compensatrios contados desde a efetiva
ocupao do imvel, taxa de 6% ao ano.
b) A responsabilidade pelo pagamento do IPTU incidente sobre um imvel
urbano que esteja localizado no interior da propriedade do proprietrio,
independentemente da ocupao pelo Estado.
c) A ao de desapropriao indireta tem prazo prescricional de 5 anos, na
forma da lei.
d) A criao, por lei estadual, da referida rea de proteo ambiental
importa apenas em limitao administrativa, pela qual no h
indenizao, mesmo que haja prejuzo econmico em face da referida lei.
e) Trata-se de hiptese da Imisso Provisria na Posse, com prazo de 10
anos para o trmino da propositura da ao.

Questo 4

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 166


Prefeito Municipal baixa decreto declarando de utilidade pblica, para fins de
desapropriao a ser promovida pela Superintendncia de desportos, autarquia
do Municpio, imvel de propriedade de uma seita religiosa que o principal clube
da cidade utiliza, mediante contrato de locao que a locadora notificou no
pretender renovar, como campo esportivo para a realizao de jogos de
incluso obrigatria no calendrio oficial adotado pela Federao de Futebol do
Estado.
No dispondo o Municpio de um estdio de futebol ou de qualquer outra praa
de esportes, o Prefeito expediu o aludido decreto em acolhida de moo
aprovada pala Cmara de Vereadores, diante de memorial assinado por grande
nmero de Municpios vizinhos, propondo que a medida fosse adotada de modo
a impedir a desclassificao do clube a sua eliminao da federao, por no
dispor o Municpio de estdio, o que acarretaria prejuzo no interesse da
comunidade.
Com base no fato narrado, assinale a opo correta.
a) Seria procedente ao anulatria proposta pela proprietria do imvel,
alegando nulidade do ato declaratrio em causa.
b) Tal hiptese no caso de utilidade pblica.
c) A expropriao s ser possvel se se tratar da criao de estdios
pblicos, no sendo possvel desapropriar-se determinada rea para a
construo de estdios particulares.
d) O instrumento adequado para a obteno da anulao do ato
expropriatrio seria a ao direta prevista no Artigo 20, do diploma legal
supracitado. Entenda-se por ao direta qualquer via judicial, especial ou
comum, capaz de atender pretenso do interessado.
e) O Decreto-Lei 3.365/41 no admite, em hiptese alguma, a
desapropriao no caso em tela.

Questo 5
O Municpio do Rio de Janeiro ocupa terreno urbano no edificado e nele
constri, instala e pe em funcionamento uma escola pblica. Passados dois

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 167


anos, os herdeiros do falecido proprietrio o procuram, com advogado, para a
propositura de medida judicial. Tal medida judicial denomina-se:
a) Ao indenizatria
b) Ao de imisso provisria na posse
c) Ao de reintegrao
d) Ao anulatria
e) Ao reivindicatria do bem imvel

Aula 6
Exerccios de fixao
Questo 1 - C
Justificativa: A desapropriao indireta, ou apossamento administrativo, fato
administrativo e conceituada como uma construo pretoriana (fomentada
pelos juzes e tribunais), criada para dirimir conflitos concretos entre o direito
de propriedade e o princpio da funo social, nas hipteses em que a
administrao pblica ocupa propriedade privada sem observncia de prvio
processo de desapropriao (quando observa o prvio processo diz-se
desapropriao direta), para implantar obra ou servio pblico. O fundamento
jurdico para a desapropriao indireta o Artigo 35 do Decreto-Lei 3365/41. O
dispositivo ora aludido disciplina o denominado fato consumado, no qual, em
ocorrendo o fato de incorporao do bem, ao patrimnio pblico, mesmo se
tiver sido nulo o procedimento de desapropriao, o proprietrio no pode
pretender o retorno do bem ao seu patrimnio. Ora, se o fato ocorre mesmo
que o processo seja nulo, pouca ou nenhuma diferena faz que no tenha
havido processo. O que importa, nos dizeres da lei, que tenha havido a
incorporao. Superior Tribunal de Justia. Acrdo proferido em Recurso
Especial N 628.588/SP.

Questo 2 - A

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 168


Justificativa: A desapropriao indireta no passa de esbulho da propriedade
particular e, como tal, no encontra apoio em lei. Consumado o apossamento
dos bens e integrados ao domnio pblico, tornam-se, da por diante,
insuscetveis de reintegrao ou reivindicao, restando ao particular espoliado
haver a indenizao correspondente, da maneira mais completa possvel.

Questo 3 - A
Justificativa: Uma vez afetado o bem a uma finalidade pblica, ao titular do
direito de propriedade atingido pelo esbulho resta pretenso ressarcitria,
tendo em vista a impossibilidade de reivindicao do bem. E, por fim, o estado
do Acre, em sendo condenado, deve pagar juros compensatrios, contados
desde a efetiva ocupao do imvel, taxa de 6% ao ano.

Questo 4 - D
Justificativa: O Artigo 20, do Decreto-Lei 3365/41, responde aludida questo
ao mencionar que, qualquer ao nesse sentido, ter que ser por ao direta,
objetivando anulao do Decreto expropriatrio, em ao autnoma.

Questo 5 - A
Justificativa: A ao de desapropriao indireta, ao de indenizao
(indenizatria ou de responsabilidade civil) por apossamento administrativo,
pelo rito ordinrio.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 169


Introduo
A questo da desapropriao para a revenda foi e ainda palco para os
grandes debates jurdicos, mas, hoje, pacificada pelo Supremo Tribunal Federal.
possvel revender reas desapropriadas com vistas urbanizao e
construo de casas populares, reas contguas a obras ou o excedente
desnecessrio ao Poder Pblico, ou zonas que se valorizarem
extraordinariamente com a execuo de plano de obras de melhoramento?

O Estado no estaria exercendo a funo de comerciante? Tal ato configura um


autntico abuso de poder?

Se o fundamento da desapropriao a utilidade pblica, o expropriador pode


revender a rea contgua obra, ou a excedente (ambas desnecessrias ao
Poder Pblico), para a obteno de recursos financeiros?

Objetivo:
1. Compreender a desapropriao para revenda, ou seja, quando o poder
pblico desapropria grande parte do imvel de particular para revender,
bem como os casos especiais de desapropriao.

Contedo

Consideraes iniciais
Se a desapropriao em si j uma questo provocadora de interminveis
polmicas no mundo jurdico, no de causar pasmo o fato de elas se
tornarem ainda mais acirradas e radicalizadas em relao questo da
revenda. mister, portanto, analisar diferentes perspectivas relativas ao
problema, tendo em vista sua relevncia quando se pensa nas implicaes
sociais que a questo comporta.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 170


Maria Garcia, analisando o Artigo 4 da Lei-Base Expropriatria, j transcrito
pginas atrs neste estudo, apoia-se na lio de Hely Lopes Meirelles no
tocante desapropriao para fins urbansticos para mostrar como ela vem
sendo comumente confundida com a desapropriao por zona.

Diz Hely Lopes Meirelles:

Desapropriao para urbanizao toda aquela que se decreta por


necessidade ou utilidade pblica, mas visando formao de um novo ncleo
urbano ou reurbanizao de uma cidade ou de um bairro envelhecido ou
inadequado para sua nova destinao. (...) Essa operao denomina-se
reurbanizao, renovao urbana ou remembramento e, normalmente, exige
desapropriao de terrenos e de construes particulares para que o Poder
Pblico possa realizar os melhoramentos urbansticos planejados, devolvendo,
aps, ao uso comum do povo, as reas de domnio pblico, permanecendo com
a administrao os estabelecimentos de uso especial e vendendo-se aos
particulares os terrenos e construes excedentes e sem destinao pblica.

Desapropriao para revenda


J a desapropriao por zona vista especificamente no Artigo 4 da Lei-base,
tambm denominada desapropriao extensiva, bastante estudada pela
doutrina ptria, que omissa na apreciao da primeira espcie
(desapropriao para urbanizao). Para Maria Garcia, ambas as modalidades
admitem a possibilidade da revenda numa hiptese, a de reas contguas e
zonas valorizadas (Artigo 4); na outra, a revenda de reas e edificaes
excedentes e sem utilidade para a administrao (Artigo 5, I), nos termos
expostos por Hely Lopes Meirelles, os quais contesta. No que tange revenda
de excedentes, Hely Lopes Meirelles defende:

A desapropriao, em tais casos, tem como utilidade pblica a prpria


urbanizao ou reurbanizao e, uma vez realizada na conformidade dos planos
urbansticos correspondentes, permite a alienao das reas e edificaes

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 171


excedentes das necessidades pblicas a particulares, dando-se preferncias aos
desapropriados.

Nessas linhas, coloca o citado autor toda a questo, defendendo, alis, a tese
de que so alienveis as reas que se tornem desnecessrias ao expropriante
aps a execuo do plano urbanstico.

Excedentes, sobejantes, sobras: comportaria estes o planejamento de


urbanizao ou de reurbanizao?

Sobras ou excedentes
assente que a finalidade do ato expropriatrio para a utilizao pblica, no
caso de urbanizao ou de reurbanizao de determinada rea, dever estar
contida num plano ou estudo, adrede preparado, mensurvel, posto e
explicitado pelos rgos prprios da autoridade expropriante. Prev-se,
ademais, que o plano incidente sobre a rea desapropriada dever abrang-la e
descrev-la integralmente, somente admitindo-se sobras dentro do plano
elaborado e a executar.

Ora, se a motivao do ato expropriatrio constitui determinado plano de


urbanizao ou de reurbanizao, os excedentes ou sobras so inadmissveis:
no constituem finalidade do ato expropriatrio.

O planejamento admitiria, aprioristicamente, a existncia de sobras


ou excedentes?

Sobras ou excedentes podero ocorrer, obviamente, na execuo de um plano


urbanstico; entretanto, devero ser insignificantes e acidentais em relao ao
todo, verdadeiro objeto da desapropriao. de se ponderar, ademais, que
essas efetivas sobras ou excedentes circunstanciais podero ser
aproveitadas efetivamente no prprio plano urbanstico, mediante estudo
complementar, concomitante ao desenvolvimento das obras.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 172


Planejamento
O planejamento representa um processo, um conjunto de fases pelas quais se
realiza a operao, em seu todo. Sendo ele um conjunto de fases, sua
idealizao e execuo no so aleatrias, mas sistematizadas, como um
conjunto de partes coordenadas entre si, de modo a formarem um todo
coerente e harmnico, visando a um objetivo final, determinado. Ou seja, esse
planejamento dever envolver uma rea ampla de estudos apenas de
estudos, que comportar uma rea de interveno na primeira contida, e
especfica e destinada efetivamente realizao ou concretizao do plano.

Levantamento e diagnstico
O levantamento e o diagnstico devero abranger, necessariamente, as reas
do estudo e de efetiva interveno, da iniciando-se outros estudos, agora
relativos viabilidade socioeconmica, financeira, fsica, etc. Antes de tudo,
dever ter lugar uma precisa definio da rea de interveno, objeto da
desapropriao, mediante o traado de plantas e levantamentos cadastrais,
anteprojetos, etc. at sua implantao e execuo. O que se verifica,
justificando a revenda, contudo, a existncia de reas excedentes,
desnecessrias utilizao pblica. Excedentes e desnecessrias porque
exorbitaram, evidentemente, do planejamento urbanstico ou de reurbanizao.

admissvel, tecnicamente, um plano urbanstico cujo contedo


venha abranger sobras estabelecidas a priori e conhecidas tambm
desde logo?

Maria Garcia entende que:

Sobras ou excedentes (...) so possveis, perfeitamente, no obstante o


preciso delineamento da rea a ser urbanizada e, em ocorrendo, poder-se- dar
o seu aproveitamento no mesmo plano (uma praa, um recanto de lazer, um
simples canteiro, etc.) a ser realizado dentro das finalidades da expropriao.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 173


H de haver, entretanto, o reconhecimento de uma finalidade estranha ao
plano de urbanizao quando o ato expropriatrio atinge reas no necessrias
a este fim especfico e que se destinam revenda.

O ato de expropriao
Na verdade, no h de se falar em sobras ou excedentes num planejamento
urbanstico, pois isto representaria exatamente desnatur-lo, inverter todo o
seu significado, uma deturpao.

Parece ter razo Maria Garcia quando denuncia que:

O que vem ocorrendo, efetivamente, sob a cobertura da lei, assim falha de


validade sistmico-constitucional, um propsito claro e determinado de
aquisio pela via (violenta) da expropriao para venda (se possvel, com
lucro) dos bens retirados propriedade particular. De qualquer forma, ao longo
de tantos anos de sua vigncia, deixou-se de promover a declarao da sua
inconstitucionalidade, o que far-se-ia pela via direta (mediante iniciativa do
Poder Pblico), tendo em vista que a via indireta, ou seja, a defesa do
expropriado, a mesma lei no admite que se faa nos prprios autos da
expropriatria e, num processo parte, sero muitas as dificuldades para
quem, afinal, j sofreu a perda de sua propriedade.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 174


Ateno
A concluso que se infere, realmente, na hiptese considerada,
que a propriedade particular compreendida na expropriao,
excedente e comprovadamente desnecessria ao plano de
urbanizao ou de reurbanizao, no foi efetivamente
desapropriada para utilidade pblica, justificadora do ato de
expropriao. Assim sendo, faltou a esse ato base legal e
fundamental, dispensada, neste caso, qualquer arguio sobre a
admissibilidade, ou no, da revenda. Houve, aqui, apenas a
aquisio do bem imvel pelo Poder Pblico para o fim expresso
e reconhecido da sua venda, com objeto especulativo
determinado, alis, pela prpria interveno urbanizadora.

O Artigo 4 do Decreto-lei n 3.365/41


Analisando-se sob outro ngulo o dispositivo em apreciao e abstraindo-se
toda discusso sobre sua inconstitucionalidade, deparamo-nos com uma
situao igualmente anmala e conflitante, agora em relao ao prprio ato
expropriatrio dele emanado como verdadeiro ato administrativo em que se
configura.

O Artigo 4 do Decreto-lei n 3.365/41 deixou descrio do expropriante a


abrangncia ou no das reas destinadas continuao da obra e as que se
destinam revenda (A desapropriao poder abranger...). Essa faculdade
no tem, aparentemente, qualquer medida, limites ou critrios delineadores da
ao expropriatria. Trata-se da discricionariedade mais ampla, em que o
legislador no enuncia as circunstncias de fato em que a Administrao dever
utilizar seus poderes.

Mesmo aqui, a impreciso de conceitos prticos contidos na lei no elide a


abrangncia da descrio, visto que todo conceito, por imperativo lgico, uma
noo finita, que tem contornos reconhecveis.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 175


Poder expropriatrio
Ainda sob o enfoque em tela, verifica-se que o exerccio do poder
expropriatrio, no caso, extravasa o conceito de discricionariedade, e isto
porque a lei sob exame no se convalida no sistema constitucional sob o qual
foi expedida e estranha, anmala, conflitante com os demais princpios
superiormente assumidos.

Cabe a propsito ponderar, a esta altura, que o Estado-empresrio, intervindo


indevidamente na rea imobiliria, ainda mais vem sujeitar os bens pblicos
que passaram a ser aqueles bens adquiridos pela desapropriao aos azares da
oferta e da demanda desses bens, portanto tambm a eventuais prejuzos.

Neste particular, note-se que a preferncia estabelecida pela lei em favor do


expropriado e arguida como niveladora ou compensadora do gravame sofrido
vem revelar-se ineficaz, na prtica, denotando um falso benefcio legal: se a
prvia e justa indenizao dever ser, necessariamente, inferior oferta da
revenda, como poder o expropriado pagar mais do que recebeu?

No entanto, o Tribunal de Justia de So Paulo decidiu, em tese defendida por


Hely Lopes Meirelles, que:

Em se tratando de desapropriao para reurbanizao, alienveis so as reas


e edificaes que se tornam excedentes e desnecessrias expropriante, aps
a execuo do plano urbanstico.

Diante da deciso, pde a entidade beneficiria das desapropriaes, aps a


devida urbanizao do bairro, revender a terceiros as reas e edificaes
excedentes, na forma da legislao vigente.

No entender de Miguel Seabra Fagundes:

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 176


A desapropriao por zona, destinando-se como se destina a ensejar a
revenda dos terrenos mencionados no ato declaratrio, pode suscitar
impugnao por inconstitucionalidade. A objeo at hoje, ao que nos conste,
no tomou corpo. Decerto porque o poder de expropriao para revenda no
tenha conhecido, na prtica, aplicao significativa.

Pontes De Miranda, por seu lado, assevera que:

A desapropriao por valorizao provvel, com fito de revenda, ou sem ele,


ultrapassa os limites conceituais do art. 141, 16, 1 parte, in fine
(necessidade pblica, utilidade pblica ou interesse social). inconcilivel com
o direito brasileiro.

Manoel De Oliveira Franco Sobrinho se manifesta, em princpio, pela


incompatibilidade da revenda com as origens constitucionais do instituto de
desapropriao:

Admitir a revenda dentro da normalidade institucional ser o mesmo que negar


o princpio de que as desapropriaes s se fazem em favor das pessoas de
direito pblico ou privado, delegadas ou concessionrias de servio pblico.

Mas, sem embargo do peremptrio dessa afirmativa, tem como possvel que
algumas situaes legitimem desapropriar para revender:

No entanto, impossvel negar que algumas situaes existem, que autorizam a


revenda. So aquelas situaes em que, sem inteno especulativa, mas, sim,
de aproveitamento coletivo, beneficiam-se certas reas econmicas cujo
aproveitamento particular se torna indispensvel.

Jos Cretella Jnior, seguindo exatamente a mesma linha de pensamento


defendida por Pontes de Miranda, considera totalmente inconstitucional
expropriar para revender:

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 177


A desapropriao extensiva, com vistas valorizao futura para revenda,
ultrapassa o que dispe o art. 153, 22, 1 parte, EC, 17/10/69, cujo
fundamento o clssico e trplice necessidade pblica, utilidade pblica e
interesse pblico.

Tantos so os pontos bvios que no justificam a desapropriao para revenda,


que no se pode discrepar do que nos mostra Miguel Seabra Fagundes:

Alis, no tem a desapropriao por zona prosperado na prtica. Em vrios


pases, acumularam-se razes para frustr-la. (...) Inovemos na legislao
expropriatria, mas guardemo-nos de inovar demais. Preservemos no que
existe e ipsis litteris aquilo que merea ser preservado. E, sobretudo,
preservemos o que se nos afigura como ponto alto do direito vigente a
autonomia do juiz na fixao do valor da indenizao.

A revenda, em si mesma, poder ter sucesso; mas somente para o rgo


desapropriador. Ressalve-se, aqui, a hiptese de se tratar de plano popular
destinado exclusivamente a famlias carentes. Referimo-nos, nesse caso, aos
planos em que a prestao mensal corresponde a um percentual do salrio
mnimo. A histria tem-nos mostrado que se trata de casos raros, contudo,
exequveis.

Ficha cadastral
Como se sabe, para que algum se habilite a qualquer tipo de financiamento,
seja de bem imvel ou mesmo de qualquer bem mvel ou de consumo, torna-
se indispensvel o preenchimento de ficha cadastral e a comprovao de renda;
no caso de imvel, admite-se a renda familiar. Ora, como se sabe, tambm, as
camadas mais carentes da populao vivem de biscate ou pertencem j
consagrada economia invisvel.

Como comprovar, ento, a renda?

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 178


Esses jamais conseguiro qualquer tipo de financiamento oficial e jamais
podero adquirir a to ambicionada casa prpria. Assim, aqueles imveis
acabaro indo parar em mos de pessoas no to necessitadas destes bens;
mas como elas adquiriram o direito de propriedade pela compra do bem,
podero fazer dele o uso que bem lhes aprouver.

Enquanto isso, as famlias miserveis continuam a se aglomerar em favelas e


cortios, at que lhes chegue uma nova ordem de despejo, ou por estarem
ocupando territrio alheio, ou por estarem sendo convencidas de que ali no
um local adequado para morar condignamente uma famlia brasileira, e que,
com a remoo, sero beneficiadas, ou que, to logo sejam procedidas as
obras necessrias para tornar o local salubre, elas retomaro suas casas.

No entanto, elas querem a casa prpria e, na nsia profunda de no perderem


aquela oportunidade nica de compra, recorrem falsidade documental para
suprir a exigncia de comprovao de renda. Como essa falsificao , de modo
geral, facilmente detectvel, os indivduos que assim agem acabam sendo
incriminados penalmente e, se condenados, finalmente podero ficar
despreocupados com o dilema do aluguel, pois, por alguns anos, ocuparo uma
cela em alguma cadeia pblica.

Instituto do desapropriado
A respeito do instituto de desapropriao, tem-se argumentado que representa
uma forma conciliadora entre a garantia da propriedade individual e a funo
social desta propriedade, que exige uso compatvel com o bem-estar coletivo.
Na hiptese especfica da revenda, no h como entender essa conciliao, se,
em nome do interesse coletivo, o indivduo ver-se- despojado de seus bens de
raiz que sero vendidos pelo Poder Pblico ao invs de aplicados no uso da
finalidade social e coletiva.

Sem dvida, as ideias que renovaram a concepo do direito de propriedade,


condicionando a sua legitimidade conciliao do pessoal com o coletivo,

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 179


deixaram bem claro que a propriedade no se pode erigir em direito absoluto,
sem limites e sem obrigaes sociais correspondentes. Todavia, entre essa
colocao e o Artigo 17 da Declarao dos Direitos de 1789, que institui a
propriedade como um direito inviolvel e sagrado, foi cavado um abismo de tal
sorte que o coletivo e o social passaram a assumir posio de ascendncia em
relao ao particular e individual. A questo da revenda est envolta nessa
considerao do processo expropriatrio, em face do necessrio equilbrio de
direitos o coletivo ou social e o individual.

Direito de propriedade na Constituio


A arguio do interesse social, da utilidade pblica a qualquer ttulo, conforme
vem ocorrendo, no se erige realmente em contrapeso, mas em verdadeira
anulao, sob a vis mxima da desapropriao, do direito de propriedade,
garantida igualmente pela Constituio.

No conflito de interesses gerado pelo uso dos bens imveis, necessrio


distinguir a exata situao das partes que se defrontam: no Direito Civil, o
relacionamento das pessoas de Direito Privado, em termos de equilbrio e de
igualdade; no Direito Pblico, a forte manus estatal e o indivduo; da a
necessidade de se estabelecer o necessrio equilbrio desse relacionamento.

Conforme refere Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o Poder Pblico, invocando


razes de interesse pblico, acabou assumindo a condio de parte interessada
no uso do solo. Trata-se de uma situao relativamente nova, e que, por isso,
ainda suscita muitas controvrsias, sobretudo por envolver problemas que tm
graves implicaes sociais.

As publicaes jornalsticas, semanais e outras, vm noticiando, continuamente,


sob inmeros ttulos, as vrias questes surgidas com a implantao de obras
urbansticas do Poder Pblico. Por exemplo: no incio da dcada de 80, houve a
desistncia da Municipalidade de So Paulo s medidas de reurbanizao do
Bairro Santana, na denominada Quadro 50, devido escassez de recursos,

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 180


donde se originou a ponderao contida no noticirio a respeito: Ser de todo
aconselhvel que, sempre que houver o interesse de desapropriar alguma
propriedade particular, mesmo com fins sociais, a medida seja efetivamente
estudada para que no se crie, desnecessariamente, uma situao de tenso
entre muncipes e o Poder Pblico.

Em citada reportagem da revista Veja sobre a grilagem oficial, a aluso recai


sobre 81 terrenos desapropriados para construo das linhas do Metr no
centro da cidade do Rio de Janeiro e no utilizados. Argumentava-se, ali, que a
indenizao se realizou com recursos da poupana nacional, e a Cia. do
Metropolitano tinha a pretenso de vend-los com fins lucrativos, propondo-se,
ento, a devoluo do dinheiro da comunidade em forma de bem-estar, com a
ampliao de reas verdes, em bairros atulhados de arranha-cus.

Conciliao entre interesses


O interesse individual patente, concreto e reconhecvel; o interesse
social transmuda-se conforme as ideologias.

De qualquer modo, a necessria conciliao entre tais interesses, igualmente


vlidos e fundamentais, no se far, entretanto, pela prevalncia de um sobre o
outro, o social sobre o individual: se o indivduo compe, necessariamente, a
sociedade (grupos de indivduos), esses interesses devero estar em absoluto
grau de igualdade, e este equilbrio obter-se- somente a partir de uma reviso
das teorias individualistas sua valorizao, conforme se prope neste
trabalho, com a adoo de medidas que se consubstanciem, na prtica, num
revisionismo necessrio s prprias bases do Estado como agente mediador das
aspiraes dos seus governados.

Direito de propriedade na Constituio


O Decreto-lei n 3.365/41 dispe em seu Artigo 4: A desapropriao poder
abranger a rea contgua necessria ao desenvolvimento da obra a que se
destina e as zonas que se valorizarem extraordinariamente, em consequncia

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 181


da realizao do servio. Em qualquer caso, a declarao de utilidade pblica
dever compreend-las, mencionando-se quais as indispensveis continuao
da obra e as que se destinam revenda.

A redao do dispositivo legal supramencionado, na vigncia da atual


Constituio da Repblica, impe-se com uma exceo garantia constitucional
do direito propriedade, bem como ao prprio Decreto-lei, que restringe a
desapropriao aos casos de necessidade, utilidade pblica e interesse social.

Constata-se que exceo e regra residem no mesmo diploma legal, eis que
dispe sobre a desapropriao de reas contguas. Por oportuno, no se
furtando em observar os preceitos constitucionais e legais, mister atentar para
o princpio da supremacia do interesse pblico sobre o privado, restando claro
que no h direito absoluto, sobretudo quando equiparado ao bem da
coletividade.

Insurge-se a necessidade de desapropriao de rea contgua quando o Poder


Pblico, ao expropriar uma rea para a construo de determinada obra,
constatar, consequentemente, a necessidade de utilizao de outras reas
contguas s primeiras.

No obstante a inexistncia de indispensabilidade de utilizao de reas


contguas, clara a necessidade do uso destas para a consumao da obra.
Portanto, estando o Poder Pblico ciente da eminncia da necessidade de seu
uso, no restaro dvidas quanto sua convenincia e utilidade.

Em face disso, a lei autorizar o Poder Pblico expropriante a declarar de


utilidade pblica reas contguas quelas necessrias efetivao da obra ou
do servio pblico. Com efeito, aps a realizao da obra principal e verificada a
necessidade do uso de reas adjacentes, promover a competente
desapropriao destas, uma vez que j constam do decreto expropriatrio.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 182


Desapropriao por zona
Esta hiptese que se aplica aos casos em que seja previsvel, pelo Poder
Pblico, a valorizao extraordinria das zonas prximas obra ou servio
pblicos, sendo-lhe permitido, por lei, declarar de utilidade pblica as reas
abrangidas por esta zona para fins de desapropriao.

A desapropriao de reas adjacentes que sofreram valorizao em razo do


investimento pblico aplicado em obras ou servios, objeto de desapropriao
originria, se justifica, primordialmente, para fins de revenda das reas
beneficiadas, de forma que a Administrao Pblica possa ressarcir-se das
despesas dispensadas execuo da obra principal, a qual gerou a valorizao
das demais reas. No se pode esquecer, ainda, que esse ato em si j ser
oneroso aos cofres pblicos, j que, desapropriao, equivaler uma
consequente indenizao.

Ateno
O dispositivo legal no traou limites s reas contguas ou s
beneficiadas pela mais-valia extraordinria, restando, ao Poder
Executivo, o uso da discricionariedade quando da sua
declarao, aps observada a convenincia para a efetivao da
obra ou do servio, esperando-se o seu habitual bom senso e
eficincia na prtica do ato administrativo, princpio este que lhe
inerente.

O Decreto-lei n 3.365/41, em seu j citado Artigo 4, dispe expressamente


sobre as zonas que se valorizem extraordinariamente. A interpretao dessa
expresso, contudo, deve ser mais genrica, abarcando no somente as reas
no edificadas, mas tambm os terrenos edificados.

Outra a concepo no que alude ao termo extraordinariamente, posto que


este deve ser literalmente observado. Excludas esto desse contexto as

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 183


valorizaes que provm aos imveis existentes em rea que se deu uma obra
ou um servio pblico, fato este comum e esperado. Imperioso se faz, para o
cumprimento do dispositivo legal, que a obra ou o servio pblico acarrete, de
fato, em uma valorizao extraordinria dos imveis adjacentes, restando claro
que esta mais-valia se deu nica e exclusivamente em razo da atuao do
Poder Pblico.

Ateno
Outro pressuposto para a desapropriao por zona que se
valorize extraordinariamente em funo de obra ou servio
pblico, que a valorizao h de ser futura, ou seja, aps as
suas execues.
Consubstancia-se, contudo, a imprescindibilidade da abrangncia
dessas zonas extremamente valorizadas no decreto
expropriatrio, juntamente com as reas j desapropriadas para
a consecuo das obras ou servios realizados pelo Poder
Pblico. Consigne-se esse pressuposto a previsibilidade da
Administrao, que dever estar expresso no decreto
expropriatrio.

Valorizao da zona
Espera-se do Administrador uma viso crtica e precisa sobre a valorizao
daquela zona, ainda que eventual, j que a sua iniciativa, qual seja, incluir esta
zona no decreto que declare de utilidade ou necessidade o bem a que se
destinar o uso do Poder Pblico, a esta preceder.

Essa assertiva equivale a dizer que o ato declaratrio de utilidade pblica


dever conter a rea a ser utilizada na obra ou no servio pblico, que j de
conhecimento do Administrador, bem como as reas contguas ou as que

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 184


sofrero uma valorizao extraordinria, ou seja, fora do normal, e que,
futuramente, podero ser objeto de revenda pela Administrao.

Ainda se reportando desapropriao por zona, se aps a realizao da obra


ou servio pblico sobre o bem desapropriado ocorrer, por consequncia deste,
uma extrema valorizao daquela zona, no tendo o Administrador a abrangido
no decreto expropriatrio, nada restar a este fazer, recaindo a valorizao
sobre os proprietrios daquela rea adjacente, que sero assim contemplados.
Nessas hipteses, a lei em pauta exige, imprescindivelmente, a previso
antecipada da valorizao extraordinria, pela Administrao Pblica
(devidamente anotada na declarao de utilidade pblica), das reas
indispensveis execuo das obras ou servios pblicos e das que,
futuramente, se beneficiaro com a valorizao extrema.

Em caso de omisso, no h previso legal que permita a reedio de outro


decreto expropriatrio para fins de aquisio das reas que foram
extremamente valorizadas pelo investimento pblico.

Valorizao extraordinria
Por outro lado, consigne-se que nem sempre ocorre, de fato, a tal valorizao
extraordinria prevista pelo Administrador. Pode ocorrer a supervenincia de
fatos diversos que desfaam aquela previso, tais como a formao de uma
favela naquela rea, uma grave crise econmica no pas, que leve os preos
dos imveis a despencarem, entre outros, que resultaro num irreversvel
prejuzo Administrao Pblica, que j investiu e no recebeu o retorno
esperado.

No restam dvidas de que o investimento dispensado pela Administrao traz


em si um certo risco, o que requer uma previso ousada do Administrador,
posto que a valorizao extraordinria previsvel, mas no garantida. Pode-
se equiparar a uma assinatura de um cheque em branco, j que o valor
dispensado tanto poder vir em dobro como poder vir a menos.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 185


neste sentido a explanao do mestre Bilac Pinto, que assim nos ensina:

(...) Com efeito, apesar de o plano de financiamento oferecer elementos que


nos autorizam a prognosticar o seu sucesso, no devemos perder de vista a
experincia de outras grandes cidades da Europa e da Amrica do Norte, que,
contra a evidncia de planos impecveis, viram, pela ocorrncia de
circunstncias supervenientes, de todo imprevisveis, as altas cifras das
imaginrias estimativas de lucros transformadas em sensveis prejuzos a onerar
os seus oramentos ordinrios.

Em face dessa lio, defende ele a adoo da contribuio de melhoria em


lugar da desapropriao por zona. Por motivos dessa ordem, pode-se observar
que esse instituto tem sido pouco explorado pelo Administrador, sobretudo
numa poca em que o dinheiro pblico vigiado, e que deve-se prestar contas
do seu uso, podendo o agente pblico ser responsabilizado pelo seu mau uso
ou desvio

Ateno
Exemplo de desapropriao por zona ocorrida em nosso pas o
que se deu quando da abertura da Avenida Presidente Vargas,
na cidade do Rio de Janeiro.
H a possibilidade de outro desfecho para a Administrao
Pblica nos casos em que a declarao de utilidade pblica for
omissa no que tange s reas contguas necessrias
complementao da obra ou do servio pblico. Perfilhando o
entendimento da doutrina predominante, tendo o Poder Pblico
se abstrado de declarar de utilidade pblica as reas adjacentes
indispensveis efetivao do fim previsto pelo decreto
expropriatrio, ser-lhe- lcito editar novo decreto com a
pendente declarao de utilidade pblica, versando sobre a rea
colimada.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 186


Desapropriao para fins de urbanizao
Alm dessas formas de desapropriaes mencionadas anteriormente, deve-se
atentar para a existncia de outro tipo de desapropriao, que para fins de
urbanizao. Esse instituto encontra-se expresso no Artigo 5, i, do Decreto-lei
n 3.365/41, cujo texto considera caso de utilidade pblica a execuo de
planos de urbanizao.

O objetivo dessa espcie de desapropriao a melhoria das cidades, com a


execuo de obras e servios com fins diversos, como a renovao de bairros
que foram, com o tempo, prejudicados pelas suas instalaes antigas e
inadequadas urbanizao atual.

Nessa modalidade de desapropriao, facultado ao Poder Pblico a revenda,


aps a efetivao das obras, das reas excedentes e desnecessrias
Administrao, assim como a alienao das reas que se encontrem includas
na rea de instalao do ncleo industrial, incrementada pelo Poder Pblico,
com a finalidade de proporcionar uma efetiva urbanizao.

Desapropriao para fins de reforma agrria

A previso de desapropriao para reforma agrria de imveis rurais que no


estejam cumprindo sua funo social tem foro constitucional no art. 184, caput.
O respectivo 3o determina edio de lei complementar para estabelecer o
procedimento contraditrio especial, de rito sumrio, para o processo judicial de
desapropriao.

Com efeito, tal lei para regular o procedimento judicial veio a lume em 1993:
a Lei Complementar n 76, de 6 de julho de 1993. Esta sofreu reformas por
outra: a Lei Complementar n 88, de 23 de dezembro de 1996.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 187


Para poder validamente declarar, de interesse social para fins de reforma
agrria, determinado imvel, incumbe ao Poder Pblico determinar se o bem
enquadra-se nas situaes ensejadoras da expropriao.

Isso levado a cabo pela entidade qual a Unio delegou competncia


executria (o INCRA), que realizar vistorias no imvel a fim de viabilizar o
levantamento tcnico de dados e informaes sobre o imvel rural, permitindo
Unio, atravs do INCRA, constatar se a propriedade realiza ou no sua
funo social.

A vistoria tratada pela Lei n 8.629, cujo art. 2o, 2o, in fine (modificado pela
Medida Provisria n 2.109-50 e reedies) exige prvia notificao escrita ao
proprietrio, preposto ou seu representante. O fundamento da precedncia
reside em garantir ao dono do bem a possibilidade de alegar algum bice
desapropriao.

A jurisprudncia do STJ e do STF entende, em respeito ao princpio


constitucional do devido processo legal (constituio art. 5o, LIV), que a
notificao deve ser efetuada em instante anterior ao incio da vistoria, e
somente considerada regular caso comprovadamente realizada na pessoa do
proprietrio do imvel rural, ou quando efetivada mediante carta com aviso de
recepo firmado por seu destinatrio ou por aquele que disponha de poderes
para receber a comunicao postal em nome do proprietrio rural, ou, ainda,
quando procedida na pessoa de representante legal ou de procurador
regularmente constitudo pelo dominus.

O descumprimento dessa formalidade essencial, ditada pela necessidade de


garantir ao proprietrio a observncia da clusula constitucional do devido
processo legal, importa em vcio radical que configura defeito insupervel, apto
a projetar-se sobre todas as fases subsequentes do procedimento de
expropriao, contaminando-as, por efeito de repercusso causal, de maneira
irremissvel, gerando, em consequncia, por ausncia de base jurdica idnea, a

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 188


prpria invalidao do decreto presidencial consubstanciador de declarao
expropriatria.28 Nesse sentido, tal providncia tem natureza de ato-condio,
necessrio validade da futura declarao de interesse social.

Permitindo que a notificao seja feita na pessoa de prepostos, que, em nome


dos proprietrios, encontrem-se na administrao do bem, a Medida Provisria
n 2.109-50 simplificou seu processamento. Com isso, contornam-se as
frequentes dificuldades de se localizar os proprietrios residentes em lugares
diversos e distantes dos imveis.

Outra mudana trazida pela MP foi a introduo do 3o ao art. 2o: Ausentes


proprietrio, preposto ou representante, publica-se edital para a devida
comunicao da vistoria, em jornal de grande circulao na capital do Estado
da localizao do imvel, por trs vezes consecutivas.

Tendo a vistoria concludo pela viabilidade da desapropriao, em funo do


no cumprimento da funo social do imvel, caber ao Presidente da
Repblica exarar a competente declarao de interesse social para fins de
reforma agrria. Com tal declarao, encerra-se a primeira fase do
procedimento expropriatrio. Nela, deve-se individualizar pormenorizadamente
o bem que constitui seu objeto inclusive com a demarcao de seus limites e
confrontaes , o fim que a motiva e os dispositivos legais e constitucionais
que a autorizam. Decidiu o STJ que:

I lcito ao Poder Judicirio declarar nulo decreto expropriatrio onde


se verifica desvio de poder.
II nulo decreto declaratrio de utilidade ou necessidade publica,
onde no se especifica a finalidade da desapropriao.
REsp 36.6611-SC 1a T Rel. Min. Humberto Gomes de Barros
Note-se que a expropriao somente dever incidir sobre bens imveis.
Caso haja bens mveis ou semoventes abrangidos pelo bem de raiz, devem ser

28
Nesse sentido: STF - MS 22.164-0-SP, 22.193-3-DF, MS 22.285-9.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 189


desmontados e transportados, s custas do expropriante, como se depreende
do art. 20 da Lei Complementar n 76/93.

A declarao expropriatria cria para o expropriante o direito potestativo29 de,


no prazo legal, promover a desapropriao. No retira imediatamente o bem da
esfera de disponibilidade do dono, mas sua propriedade est sujeita a resolver-
se por ato do Poder Pblico.

Exarada a declarao, esto os agentes do expropriante autorizados a penetrar


no imvel, sem necessidade de recorrer os Poder Judicirio, a fim de levantar
mais dados com o fim de determinar seu estado atual para fins de fixar a
indenizao. O art. 2o, 2o da Lei Complementar n 76/93 determina que o
expropriante fica legitimado a promover vistoria e avaliao do imvel. Afirma o
dispositivo que seus agentes podero recorrer fora policial, se necessrio,
mas, neste caso, imprescindvel ser prvia autorizao judicial.

Logicamente, como ainda no se efetivou a transferncia de propriedade, o


exerccio desse direito no pode ser embaraado pela ao do Poder Pblico.
Caso isso ocorra, o proprietrio poder recorrer ao Poder Judicirio a fim de
responsabilizar o Poder Pblico por eventuais perdas e danos causados por seus
agentes, sem prejuzo das sanes penais cabveis.

Esse decreto, nos termos do art. 3o da Lei Complementar n 76/93, possui


prazo de caducidade de dois anos, contados da publicao do decreto
expropriatrio. Esgotado esse binio, sem realizao de acordo ou propositura
da ao judicial cabvel, decai a Unio do direito de promover a desapropriao.
Caso mantido o intento de promover a expropriao, de se aplicar
analogicamente o art. 10 do Decreto-lei n 3.365/41, que, em sua segunda
parte, exige lapso temporal de um ano para que o mesmo bem seja objeto de

29
Direitos potestativos so aqueles em que se atribui a seu titular o poder de produzir, mediante sua
exclusiva declarao de vontade, a modificao ou extino de uma relao jurdica, com efeitos
jurdicos em relao ao outro ou outros sujeitos da referida relao jurdica. in LEONI, JOS MARIA.
Introduo ao Direito Civil. Rio de Janeiro, Ed. Lumen Juris, pg. 409.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 190


nova declarao. Sendo decadencial o prazo de dois anos, pode ele ser
reconhecido de ofcio pelo juiz, a qualquer tempo.

Deve-se enfrentar a questo relativa aos aumentos ou acrscimos sofridos pelo


imvel aps a declarao expropriatria, que tem por efeito fixar o estado fsico
atual da coisa para fins de estabelecer o quantum indenizatrio. As leis sobre a
expropriao para fins de reforma agrria so omissas.

O art. 26, 1o, do Decreto-lei n 3.365 contm disposio acerca das


benfeitorias: as necessrias devem ser pagas, j que se destinam a conservar
ou preservar o bem, enquanto as teis sero pagas quando autorizadas pelo
expropriante. As benfeitorias volupturias, como se destinam a mero deleite ou
embelezamento, no sero indenizadas, podendo ser levantadas, se no
importar em destruio da coisa.

Atividade proposta
Leia o CASO CONCRETO a seguir e responda questo formulada:
Um latifundirio teve parte de sua propriedade rural, por ele no utilizada,
declarada de utilidade pblica, com o propsito de desapropriao. Publicado o
decreto expropriatrio, a Unio depositou o valor cadastral do imvel para fins
de lanamento de imposto territorial rural, cujo valor fora atualizado no ano
anterior, e pediu, independentemente da citao do ru, imisso provisria na
posse. Deferida a imisso, pretendeu a Unio registro da terra em seu nome.
Em face dessa situao hipottica, responda s seguintes indagaes:

A) So devidos, ao expropriado, juros compensatrios?

Chave de resposta:
Sim, cabem juros compensatrios em caso de ter havido imisso provisria na
posse, computando-se a partir da imisso.
Smula 164 STF

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 191


No processo de desapropriao, so devidos juros compensatrios desde a
antecipada imisso de posse, ordenada pelo juiz, por motivo de urgncia.
Smula 69 STJ
Na desapropriao direta, os juros compensatrios so devidos desde a
antecipada imisso na posse e, na desapropriao indireta, a partir da efetiva
ocupao do imvel.

B) O poder pblico deve intentar a ao expropriatria no prazo de at dois


anos, contados da expedio do decreto expropriatrio?

Chave de resposta:
Cuida-se de matria disposta na Lei Complementar n 76/93, in verbis:
Artigo 3. A ao de desapropriao dever ser proposta dentro do prazo de
dois anos, contado da publicao do decreto declaratrio.

C) O depsito do valor cadastral do imvel para fins de lanamento de imposto


territorial rural insuficiente para permitir a imisso provisria na posse?

Chave de resposta:
No ofende a garantia constitucional da justa e prvia indenizao a regra que
autoriza a imisso provisria do expropriante na posse do imvel, mediante o
depsito de seu valor cadastral (Lei n 3365/41, Artigo 15, 1, c).
Entendimento consolidado do STF, que prevalece em face da CF/88.
Precedentes citados: RE 116409-RJ (RTJ 126/854); RE 191661-PE (RTJ
101/717); RE 89033 (RTJ 88/345). RE 195.586-DF, rel. Min. Octavio Gallotti,
julgado em: 12.03.96.

D) Uma vez que, incorporados fazenda pblica, os bens expropriados no


podem ser objetos de reivindicao, o registro da terra em nome da Unio faz-
se possvel desde a imisso?

Chave de resposta:

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 192


Na fase judicial da expropriao, a lei s permite a impugnao do preo
oferecido ou a denncia de vcio da expropriao, e ainda veda a reivindicao
do bem incorporado fazenda pblica, mesmo havendo nulidade processual
(Artigo 20, Decreto-Lei n 3.365/41).
O registro tratado no disposto na Lei Complementar n 76/93, in verbis:
Artigo 6 O juiz, ao despachar a petio inicial, de plano ou no prazo mximo
de quarenta e oito horas:
(...)
III - expedir mandado ordenando a averbao do ajuizamento da ao no
registro do imvel expropriando, para conhecimento de terceiros.
(...)
6 Integralizado o valor acordado, nos dez dias teis subsequentes ao
pactuado, o Juiz expedir mandado ao registro imobilirio, determinando a
matrcula do bem expropriado em nome do expropriante.
COMPETNCIA. AO ORDINRIA DE INDENIZAO CONTRA A
UNIO FEDERAL E A FUNAI. 2. PARQUE NACIONAL DO XINGU. 3.
DESAPROPRIAO INDIRETA. 4. DENUNCIAO DA LIDE AO ESTADO-
MEMBRO QUE VENDEU O IMVEL. CDIGO DE PROCESSO CIVIL, ART.
70. HIPTESE EM QUE OS AUTORES ADQUIRIRAM O IMVEL DO
ESTADO-MEMBRO. 5. A DENUNCIAO DA LIDE NO SE FAZ PER
SALTUM. (...) 6. Na desapropriao indireta, ocorre, to s, splica de
indenizao pela perda do imvel, cuja reivindicao se faz invivel. (...).
(STF ACO-QO 305 / MT Relator(a) Ministro(a) NRI DA SILVEIRA)

E) Se a desapropriao fosse realizada por interesse social para fins de reforma


agrria, o expropriado poderia exigir que toda a sua propriedade fosse
expropriada, caso o remanescente tivesse se tornado inaproveitvel
isoladamente?

Chave de resposta:
JURISPRUDNCIA

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 193


ADMINISTRATIVO DESAPROPRIAO DNER IMISSO DE POSSE
"INITIO LITIS" DIREITO DE EXTENSO JUROS MORATORIOS E
COMPENSATORIOS. Em sede de desapropriao, assiste ao proprietrio o
direito de extenso, previsto no Artigo 12 do Decreto n 4956, de 1903, que lhe
assegura o direito de exigir que, na desapropriao, se inclua a parte restante
do bem expropriado, intil ou de difcil utilizao; a Lei n 4504/64 consignou,
expressamente, tal direito aos que tiverem terras parcialmente expropriadas,
em condies que prejudiquem substancialmente a explorao econmica do
remanescente (Artigo 19, 1); cabe ao expropriado manifestar seu desejo
no acordo administrativo ou ao judicial para fixao da indenizao; no o
fazendo, entende-se que renunciou ao seu direito; assim, no comporta
censura a deciso judicial que, baseada em consideraes tcnicas, elaboradas
por perito do juzo, condenou o expropriante ao pagamento da indenizao pela
totalidade do terreno, includa a correo monetria, mediante aplicao da
BTN substituta da extinta OTN. (...).
(TRF2 Apelao Cvel Relator CELSO PASSOS)

Referncias
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. 26.
ed. rev. e atual. So Paulo: Atlas, 2013.
GASPARINI, Digenes. Direito administrativo. 17. ed. So Paulo: Saraiva,
2012.
MADEIRA, Jos Maria Pinheiro. Administrao pblica centralizada e
descentralizada: Tomo II. 12 ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2011.

Exerccios de fixao
Questo 1

O Poder Pblico resolveu desapropriar uma rea maior que a necessria


realizao de uma obra, em funo de um extraodinrio porto martimo, com
vistas a que seja reservada para posterior desenvolvimento da prpria obra.
hiptese de:

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 194


a) Desapropriao indireta, por j ter o Supremo Tribunal Federal pacificado
o en-tendimento de ser inconstitucional a perda de propriedade por
algum para que o bem fique, simplesmente, reservado para utilizao
futura.
b) Desapropriao indireta, uma vez que a desapropriao em rea maior
do que a inicial-mente necessria somente seria juridicamente vivel
para assentamentos rurais, em atividades concernentes Reforma
Agrria.
c) Direito de extenso, reconhecido ao Poder Pblico quando razes de
utilidade pblica ou interesse social justifiquem a medida.
d) Desapropriao por zona, expressamente prevista em legislao que
disciplina a desapropriao por utilidade pblica.
e) Desapropriao por interesse social, tendo em vista que a destinao do
bem se dar no interesse pblico genrico.

Questo 2
Considere a seguinte situao hipottica: Joo, proprietrio de um quadro do
artista plstico Cndido Portinari, promoveu o tombamento do referido bem.
Inscrito o tombamento definitivo do quadro no Livro do Tombo, Joo recebeu
uma oferta de uma galeria holandesa pela obra. No embarque para a Holan-da,
Joo foi impedido de viajar com o quadro. Com relao s formas de
interveno do Estado na propriedade e as matrias correlatas, assinale a
opo correta:
a) Nessa situao, as autoridades de proteo ao patrimnio histrico e
artstico da Unio ou do Estado em que se encontrava a obra deveriam
sequestr-la de ofcio.
b) O proprietrio de bem imvel que tenha os requisitos necessrios para
ser considerado parte integrante do patrimnio histrico e artstico
nacional no poder requerer o tombamento desse bem.
c) A regra da Lei Geral das Desapropriaes que determina a incidncia dos
juros moratrios razo de 6% ao ano somente a partir de 1 de janeiro
do exerccio financeiro seguinte quele em que o pagamento deveria ser

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 195


efetuado se aplica apenas s desapropriaes iniciadas aps a edio da
medida provisria que instituiu a referida regra.
d) Na desapropriao direta por utilidade pblica, os juros compensatrios
so devidos desde a citao.
e) A expropriao de glebas onde forem localizadas culturas ilegais de
plantas psicotrpicas h de abranger apenas a rea efetivamente
cultivada, e no toda a propriedade.

Questo 3
O estado "X" deseja desapropriar, por utilidade pblica, um imvel pertencente
a particular, razo pela qual edita decreto declaratrio de utilidade pblica de
determinada rea. Diante do caso narrado e tendo em vista as disposies do
Decreto-Lei n 3.365/41, assinale a afirmativa correta:
a) Aps a declarao de utilidade pblica, caso o Estado no efetive a
desapropria-o em at dois anos contados da data da expedio do
respectivo decreto, este caducar.
b) As autoridades administrativas, declarada a utilidade pblica, podem
penetrar nos prdios compreendidos na declarao, desde que possuam
prvia autorizao judicial.
c) Os proprietrios de imveis contguos prejudicados extraordinariamente
em sua destinao econmica devero reclamar perdas e danos do
proprietrio do imvel expropriado, pelo fato de este ter recebido
integralmente o pagamento do preo.
d) O proprietrio do imvel poder discutir em juzo se esto presentes ou
no os casos de utilidade pblica, hiptese em que, procedentes os
pedidos do autor, este poder reivindicar o imvel mesmo aps
incorporado Fazenda Pblica e obter indenizao por perdas e danos.
e) A desapropriao poder abranger as zonas que se valorizaram
extraordinariamen-te em consequncia da realizao do servio, as quais
devero estar compreendidas na declarao de utilidade pblica.

Questo 4

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 196


O Municpio do Rio de Janeiro, tendo a necessidade de construir novas
moradias populares, cumprindo, assim, seu mnus constitucional, inicia
processo de desapropriao em determinado loteamento particular, visando ao
atendimento de seu objetivo. Diante do fato, podemos concluir que tal
desapropriao :
a) Desapropriao urbanstica
b) Desapropriao por zona
c) Desapropriao por interesse social
d) Desapropriao rural
e) Desapropriao indireta

Questo 5
Proprietrio de lotes de Nova Friburgo teve imvel escolhido pela Administrao
Pblica Municipal para fins de desapropriao. Como no houve acordo entre as
partes pelo quantum a ser pago, o Municpio ajuizou ao de desapropriao
com pedido liminar de imisso provisria na posse em face da urgncia na
construo do anexo ao Hospital Raul Sert, visando ao atendimento da
populao com maior eficincia. Diante dessa situao, podemos afirmar:
a) Que a liminar requerida no poder ser concedida sem a oitiva do
proprietrio, visando preservar seu direito constitucional de moradia.
b) Que a liminar dever ser concedida, desde que demonstrada a urgncia,
ainda que no tenham sido feitos o depsito prvio e a avaliao
provisria do bem.
c) Que para conceder a liminar, o expropriante dever obedecer aos
pressupostos previstos no Decreto-lei n 3365/41, sob pena de
indeferimento.
d) Que a liminar deve ser indeferida, posto que representa a antecipao do
mrito quanto transferncia da propriedade para o expropriante.
e) Que a liminar na ao de desapropriao por utilidade pblica deve ser
deferida em face da comprovao da urgncia do poder pblico e o
depsito prvio exigido, visando, assim, aos interesses da coletividade.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 197


Aula 7
Exerccios de fixao
Questo 1 - D
Justificativa: Trata-se da desapropriao por zona que se aplica aos casos em
que seja previsvel, pelo Poder Pblico, a valorizao extraordinria de zonas
prximas a obras ou servios pblicos, sendo-lhe permitido, por lei, declarar de
utilidade pblica as reas abrangidas por esta zona para fins de desapropriao.
Essa desapropriao de reas adjacentes que sofreram valorizao em razo do
investimento pblico aplicado em obras ou servios, objeto de desapropriao
originria, justifica-se, primordialmente, para fins de revenda das reas
beneficiadas, de forma que a Administrao Pblica possa ressarcir-se das
despesas dispensadas execuo da obra principal, a qual gerou a valorizao
das demais reas.

Questo 2 - C
Justificativa: A incidncia dos juros moratrios abraa tanto a desapropriao
direta quanto indireta, na ordem de 6% ao ano, consoante Smula 103 do
Superior Tribunal de Justia.

Questo 3 - E
Justificativa: O Artigo 4 do Decreto-lei n 3365/41 diz que a desapropriao
poder abranger a rea contgua necessria ao desenvolvimento da obra a que
se destina e as zonas que se valorizarem extraordinariamente em consequncia
da realizao do servio. Em qualquer caso, a declarao de utilidade pblica
dever compreend-las, mencionando-se quais as indispensveis
continuidade da obra e as que se destinam revenda.

Questo 4 - C
Justificativa: Baseado nos termos da Lei n 4132/62, Artigo 2, V.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 198


Questo 5 - C
Justificativa: A imisso provisria na posse situao jurdica em que o
expropriante passa a ter a posse provisria do bem antes da finalizao da ao
expropriatria, que, segundo o regime jurdico que regulamenta a
desapropriao, o Artigo 15 o que estabelece os pressupostos. A imisso
provisria da posse no representa a transferncia do bem, mas seus efeitos
so radicais para com o proprietrio. Perante a legislao em vigor, os
pressupostos da declarao de urgncia (no prazo de 120 dias), a avaliao
pericial e o depsito prvio devem ser obedecidos sob pena de indeferimento
da liminar, em que pese recentemente o STJ estar decidindo a favor do
expropriante com a dispensa dos pressupostos. TJ-RS Agravo de Instrumento
AI 70050835990/RS (TJ-RS) Data de publicao: 09/11/2012. AGRAVO DE
INSTRUMENTO.DESAPROPRIAO.IMISSO PROVISRIA NA
POSSE.AVALIAO PRVIA. DESNECESSIDADE. DEPSITO PRVIO. A imisso
provisria na posse do imvel objeto de desapropriao, caracterizada pela
urgncia, prescinde, em princpio, de avaliao prvia ou de pagamento
integral. Na desapropriao por utilidade pblica, havendo urgncia e depsito
prvio do valor previamente arbitrado, de rigor, imisso do expropriante
provisoriamente na posse do bem objeto da desapropriao.AGRAVO DE
INSTRUMENTO DESPROVIDO.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 199


Introduo
A presente aula tem por finalidade analisar os principais aspectos da
interveno do estado sobre o domnio econmico. Pela dico constitucional, o
estado pode atuar no domnio econmico, interferindo na iniciativa privada,
visando satisfao da coletividade?

Inegavelmente, a Constituio Federal fez opo pelo sistema capitalista. Em


princpio, o estado deve evitar exercer atividades econmicas. A vigente Carta
assegurou, ainda, em seu Artigo 173, iniciativa privada a preferncia para a
explorao de atividade econmica, ao estabelecer que, salvo os casos nela
previstos, a explorao direta de atividade econmica pelo estado s ser
permitida quando necessrio aos imperativos da segurana nacional ou a
relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.

Ento, retira-se o estado da condio de comerciante, empresrio e bancrio,


deixando tais opes para o setor privado. Como conter a formao de
monoplio e cartis, bem como a represso ao abuso econmico praticada pelo
setor privado? A Constituio, no captulo que trata da ordem econmica, traa
de forma tmida diretrizes sobre as quais deve agir a Administrao para evitar
a formao de abuso e extorso coletividade.

Objetivo:
1. Compreender os meios de atuao do poder pblico para coibir e
repreender os abusos do poder econmico.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 200


Contedo

Meios de atuao do estado


So os seguintes os principais meios de atuao do estado no domnio
econmico:

Monoplio;

Represso ao abuso do poder econmico;

Controle de abastecimento;

Tabelamento de preos;

Criao de empresas estatais.

Vamos analisar, individualmente, cada um desses meios de atuao, a seguir!

Monoplio
O Monoplio, que tanto pode ser de direito, como de fato, visa a subtrair uma
soma de negcios ou de operaes ao regime da livre concorrncia ou lei da
procura e da oferta, facultando ao monopolizador tornar-se exclusivo.

O monoplio diz-se de direito, quando fundado em autorizao legal. de fato,


quando resulta de ordem econmica ou administrativa. O monoplio de fato,
em regra, constitudo por meio de organizaes que se instituem com esse
fim. Elas recebem, normalmente, o nome de trustes. Essas organizaes so
combatidas pelo estado, por afrontarem o princpio da livre concorrncia.

O monoplio privado, diferentemente do monoplio pblico, institudo pelo


estado em benefcio da sociedade, no visa ao bem comum e traz consigo,
originariamente, a ideia de lucros avantajados. uma iniciativa que se revela

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 201


prejudicial aos interesses pblicos, pois no atende a eles, mas aos de seus
instituidores.
O monoplio estatal a atribuio conferida ao estado para desempenho
exclusivo de atividade econmica.

Represso ao abuso do poder econmico


A Constituio de 1988 enftica no que tange necessidade de reprimir o
abuso econmico, prescrevendo no 4 do Artigo 173 que a lei reprimir o
abuso de poder econmico que vise dominao dos mercados, eliminao
da concorrncia e ao aumento arbitrrio de lucros.

O Artigo 54 da Constituio determina que os atos que, sob qualquer forma


manifestados, possam limitar, prejudicar a livre concorrncia ou resultar na
dominao de bens e servios devero ser submetidos ao CADE. O artigo d
margem a interpretaes muito amplas. Igualmente o faz o Artigo 20 da Lei n
8.884 de 11/06/94, conforme transcrito a seguir:

Art. 20. Constituem infrao da ordem econmica, independentemente de


culpa, os atos sob qualquer forma manifestados, que tenham por objeto ou
possam produzir os seguintes efeitos, ainda que no sejam alcanados:
I - limitar, falsear ou de qualquer forma prejudicar a livre concorrncia ou a
livre iniciativa;
II - dominar mercado relevante de bens ou servios;
III - aumentar arbitrariamente os lucros;
IV - exercer de forma abusiva posio dominante.

1 A conquista de mercado resultante de processo natural fundado na maior


eficincia de agente econmico em relao a seus competidores no caracteriza
o ilcito previsto no inciso II.
2 Ocorre posio dominante quando uma empresa ou grupo de empresas
controla parcela substancial de mercado relevante, como fornecedor,

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 202


intermedirio, adquirente ou financiador de um produto, servio ou tecnologia a
ele relativa.

3 A posio dominante a que se refere o pargrafo anterior presumida


quando a empresa ou grupo de empresas controla 20% (vinte por cento) de
mercado relevante, podendo esse percentual ser alterado pelo CADE para
setores especficos da economia.

Note-se que os incisos do Artigo 20 abraam vrias hipteses de abuso ao


domnio econmico, devendo ser interpretados apenas como um norteador das
condutas consideradas ilcitas pelo ordenamento, pois no as exaure.
As condutas que caracterizam infrao na ordem econmica esto
extensivamente descritas no Artigo 21 da Lei n 8.884 de 11/06/94, mas o
artigo no traz em si um sistema organizado, elencando concentraes verticais
e horizontais, sendo um pouco confuso por deixar muitas vezes obscuro o limite
entre uma infrao e outra.

Formas de dominao
As principais formas de dominao abusiva dos mercados so os trustes, os
cartis e o dumping. Observao: a ttulo de exemplificao, introduzimos,
paralelamente s definies, casos concretos extrados do Tribunal Regional
Federal.

Truste (trust) a imposio das grandes empresas ou corporaes sobre as


menores visando elimin-las do mercado ou obrig-las a seguir a poltica de
preos do maior vendedor. um meio de imposio da grande empresa sobre a
pequena em diversos setores da economia (petrolfero, siderrgico, eltrico,
txtil, etc.). Muitos trustes surgidos no final do sculo XIX e incio do sculo XX,
tornaram-se conglomerados, resultantes de um processo maior de
concentrao e centralizao de capital, de uma ampliao agressiva e
diversificao nos negcios, visando dominar a oferta de produtos ou servios

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 203


no mercado. Os conglomerados so o exemplo mais perfeito de empresas que
atuam no capitalismo monopolista.

Cartel a composio voluntria dos rivais sobre aspectos do negcio comum.


Normalmente essa composio tem como objeto o preo do produto. Dessa
forma, estabelece-se um acerto de preos ou condies a fim de obter lucros
maiores e eliminar a concorrncia. Como exemplo, podemos citar uma liminar
concedida em mandado de segurana impetrado no juzo de primeiro grau, no
tribunal de justia do Rio de Janeiro, em 1994, contra a Cooperativa de
Assistncia Mdica de Volta Redonda sob a alegao de existncia de
cartelizao praticada por hospitais e casas de sade que exigiam alteraes
contratuais impossveis de serem atendidas, agindo por forma orquestrada,
infringindo a Lei n 8.884/1994 (formao de cartel).

Dumping: prtica abusiva, normalmente de carter internacional, em que, por


meio de subsdios oficiais oferecidos pelo pas de origem, a empresa barateia
em excesso o custo de produo, tornando o preo do produto muito inferior
aos das empresas que arcam com seus prprios custos. A Organizao Mundial
de Comrcio (OMC) acusou a China de praticar dumping social, pois as
empresas, em concordncia com a legislao do pas, ofereciam baixos salrios
aos operrios, o que as possibilitava baratear seus produtos em razo da mo
de obra a baixo custo, e impor barreiras comerciais limitando a exportao
dessas empresas a fim de obrig-las a seguir as normas internacionais de
comrcio mundial.

No Brasil, podemos citar, como exemplo, um mandado de segurana interposto


por Marcopolo S/A Carrocerias e nibus contra deciso do conselho
administrativo de defesa econmica (CADE), que instaurou procedimento
administrativo para averiguao de denncia de prtica de dumping por meio
da utilizao de indexao, objetivando o trancamento do processo. O Tribunal
Federal da 2 Regio entendeu negar provimento ao pedido do impetrante, ora
na condio da apelante, por entender que a instaurao de tal processo

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 204


acordava com as garantias legais, inclusive de ampla defesa, e figurava-se
regular (Artigo 17, a, da Lei n 4.137/1962), inexistindo, portanto, na espcie,
abuso de poder.

O caput do Artigo 20 da nossa Constituio determina que constituem infrao


da ordem econmica, independentemente de culpa..., o que remete Teoria
Objetiva que, em princpio, abrangia apenas o estado ou empresa pblica que
prestasse servio pblico no lugar do estado. Essa lei foge um pouco a essa
previso, pois inverte o nus da prova empresa (nesse caso, cabe a ela
provar a no infrao ordem econmica), como tambm faz o Cdigo de
Defesa do Consumidor.

O CADE poder autorizar atos de concentrao que tenham por objetivo


aumentar a produtividade, melhorar a qualidade de bens ou servios, propiciar
a eficincia e o desenvolvimento tecnolgico ou econmico, desde que os
benefcios decorrentes desses atos sejam equitativamente distribudos entre os
seus participantes, de uma lado, e os consumidores ou usurios finais, de
outro; tambm os referidos atos no devem implicar na eliminao da
concorrncia de parte substancial de mercado relevante de bens e servios,
sendo observados os limites estritamente necessrios para atingir os fins
visados, conforme Artigo 54 da Lei n 8.884/1994.

Para que se permita a concentrao econmica, necessrio, ainda que os


interessados assegurem o cumprimento das condies estabelecidas na forma
do Artigo 58 da mesma lei, que se segue:

Artigo 58. O Plenrio do CADE definir compromissos de desempenho


para os interessados que submetam atos a exame na forma do Artigo
54, de modo a assegurar o cumprimento das condies estabelecidas
no 1 do referido artigo:
1 Na definio dos compromissos de desempenho ser levado em
considerao o grau de exposio do setor competio internacional

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 205


e as alteraes no nvel de emprego, dentre outras circunstncias
relevantes.
2 Devero constar dos compromissos de desempenho metas
qualitativas ou quantitativas em prazos pr-definidos, cujo
cumprimento ser acompanhado pela SDE.
3 O descumprimento injustificado do compromisso de desempenho
implicar a revogao da aprovao do CADE, na forma do Artigo 55,
e a abertura de processo administrativo para adoo das medidas
cabveis.

Um terceiro ponto importante definir em que momento atinge-se o mercado


relevante, que muitas vezes mencionado na Lei Antitruste, como, por
exemplo, no Artigo 20 que determina no 2 que ocorre posio dominante
quando uma empresa ou grupo de empresas controla parcela substancial de
mercado relevante, como fornecedor intermedirio, adquirente ou financiador
de um produto, servio ou tecnologia a ele relativa.

No h um conceito determinado no que tange definio dessa parcela de


mercado, deixando margem ampla para interpretaes dos agentes que atuam
na represso ao abuso econmico.

Controle de abastecimento
uma forma de atuao do estado na economia visando manuteno no
mercado consumidor de produtos e servios suficientes para atender
demanda da coletividade. O controle o conjunto de instrumentos de que o
estado dispe para evitar sonegao de mercadorias essenciais (primrias) por
especuladores. H mecanismos legais para evitar o desabastecimento dos
produtos bsicos ou seu aumento excessivo. Um desses instrumentos a
Companhia Nacional de Abastecimento (Conab), que atua em caso de escassez
do produto no mercado. A Conab compra produtos e os armazena para,
eventualmente, coloc-los venda. So alguns desses produtos: amendoim,
algodo, milho, soja, sorgo e trigo.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 206


O controle de abastecimento destinado manuteno no mercado
consumidor da matria-prima, produtos ou servios em quantidade necessria
s exigncias de consumo, podendo adotar carter permanente ou temporrio.
Dados extrados do site da Conab http://www.conab.com.br.

Tabelamento de preos
O tabelamento a faculdade de exerccio do poder pblico da garantia do
preo justo. Atualmente existe apenas um acompanhamento dos preos a fim
de evitar abusos sobre o valor cobrado por produto. Os preos classificam-se
em:

Privados: que se originam das condies normais do prprio mercado


(exemplo: preo de medicamento);
Pblicos: se estabelecidos unilateralmente pelo poder pblico, por meio da
fixao da tarifa ou preo pblico (exemplo: tarifa de nibus).

A atuao do estado no tabelamento de preos d-se quanto aos preos


privados. Conforme determinao legal, quando o preo estipulado pelo
mercado, ante a lei da oferta e da procura no atender ao interesse pblico, o
estado intervm tabelando os preos.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 207


Ateno
A interveno do estado no mercado primordial, no s na
garantia de um sistema econmico sadio, mas tambm na
consagrao de instrumentos fundamentais garantia de valores
previstos no ordenamento jurdico, tais como os direitos do
consumidor e os direitos constitucionalmente previstos no Artigo
5 e incisos.
A efetivao de direitos como vida, sade e dignidade da pessoa
humana, atribuem ao estado igualmente o poder-dever de
intervir no mercado. O ente estatal, caso veja-se obrigado a
contrapor certos valores, como direitos e garantias individuais,
ter que torn-los efetivos, por estarem acima de quaisquer
outros, cabendo apenas ao poder pblico, dentro de seu mbito
de atuao, a opo pela forma pela qual o far, se mediante
regulao econmica, tributao ou reserva de setor econmico
(atuando por meio de monoplio ou como participante no
mercado).

Como j ventilado, a regulao da economia consiste na edio de normas com


o fim de influir na dinmica do mercado, de forma a atender determinados
interesses de ordem pblica. Essa regulao pode consistir em aes positivas
ou na fiscalizao das atividades econmicas. Atualmente, a principal figura
administrativa competente para atuar na regulao de preos a Agncia
Reguladora.

Outro relevante aspecto a gritante fragilidade do consumidor, que tem pouco


poder de deciso sobre o medicamento e desconhece a qualidade, segurana
ou eficcia do produto que a ele est sendo ministrado. Por outro lado, o
mdico e o farmacutico orientam-se, na maior parte das vezes, em
concordncia com as informaes tcnicas indicadas pelo prprio fabricante.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 208


A questo do tabelamento dos preos de medicamentos bastante atual, pois o
Ministro da Fazenda, Antnio Palocci Filho, informou sobre a criao de poltica
transitria para os preos ou acordo com as empresas fabricantes de remdios.
Dados extrados do site do Jornal do Comrcio <
http://www.jornaldocomercio.com.br.

Criao de empresas estatais


Uma outra forma de atuao na ordem econmica se d por meio da criao de
entes estatais, como as sociedades de economia mista e empresas pblicas, em
lei especfica, conforme Artigo 37, XIX, da Constituio Federal:

Somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a


instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao,
cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir suas reas de atuao.
Por outro lado, a criao dessas entidades s est constitucionalmente
autorizada na ocorrncia de imperativos da segurana nacional ou relevante
interesse coletivo, conforme Artigo 173, da Constituio Federal: Ressalvados
os casos previstos nesta Constituio, a explorao direta de atividade
econmica pelo Estado s ser permitida quando necessria aos imperativos da
segurana nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em
lei.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 209


Ateno
Cabe ressaltar que os instrumentos de atuao estatal no
mercado aqui elencados no so taxativos, pois o interesse
pblico poder urgir por novas manifestaes interventivas do
poder pblico, como o caso da instituio de poltica tributria
especfica para algum setor, com o fim de instigar ou
desestimular atividade, por meio de alterao das alquotas
tributrias, como o Imposto sobre Produtos Industrializados e o
Imposto sobre Importao.
Atualmente, a atividade regulatria tem sido realizada pelas
agncias reguladoras, que merecem ateno em tpico especial.
Elas foram criadas a partir da nova concepo de Estado
(situada entre o estado liberal e o estado interventivo) que vem
caminhando em sentido oposto criao de novas empresas
estatais, por meio da flexibilizao dos monoplios, as
privatizaes e a reduo de barreiras ao capital estrangeiro.

Fomento pblico e planejamento econmico

Segundo Srgio de Andra Ferreira, o planejamento a atividade de aplicao


de um sistema de escolha entre um conjunto de alternativas reais de
investimentos e de outras possibilidades para o desenvolvimento, baseado na
considerao dos custos e benefcios sociais e plano o documento que
retrata o planejamento estratgico do governo. Deve conter os objetivos gerais
a serem atendidos, identificar as fontes de recursos e estabelecer as polticas
para o uso desses recursos. Dessa forma, podemos considerar o planejamento
como um processo e o plano como o documento pelo qual esse processo se
formaliza.

A noo de planejamento nos remete a 1921, quando, com fim da guerra civil
russa, que deixou a Rssia arrasada e com graves problemas para recuperar

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 210


sua produo agrcola e industrial, Lenin criou a Comisso Estatal de
Planificao Econmica (GOSPLAN), encarregada da coordenao geral da
economia, visando promover a reconstruo do pas.

Talvez por essa razo o planejamento est sempre associado aos pases cuja
economia dirigida, pois, de certa forma, anda no fluxo contrrio ao do
mercado natural. Porm, o planejamento utilizado at mesmo nos pases
neoliberais, pois traz consigo a racionalizao da economia.

Planejamento da economia
O Artigo 6 do Decreto-Lei n 200 de 25/02/67, que tratou da reforma
administrativa federal, incluiu, dentre os princpios fundamentais o
planejamento da economia, conforme transcrito:

Art. 6. As atividades da Administrao Federal obedecero aos seguintes


princpios fundamentais:
I - Planejamento.
II - Coordenao.
III - Descentralizao.
IV - Delegao de Competncia.
V - Controle.

Hely Lopes Meirelles define o planejamento como:


"O estudo e estabelecimento das diretrizes e metas que devero orientar a ao
governamental, atravs de um plano geral de governo, de programas globais,
setoriais e regionais de durao plurianual, do oramento programa anual e
da programao financeira de desembolso, que so seus instrumentos bsicos."

Definio do planejamento
Pode o planejamento tambm ser definido como uma tentativa de sntese e
coordenao dos recursos disponveis de uma sociedade naturais, humanos e

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 211


financeiros visando atingir objetivos especficos no mais curto perodo de
tempo e com o mnimo custo.

O Artigo 7 do mesmo decreto-lei trata, em captulo prprio do planejamento:


Art. 7. A ao governamental obedecer a planejamento que vise a promover
o desenvolvimento econmico-social do Pas e a segurana nacional,
norteando-se segundo planos e programas elaborados, na forma do Ttulo III, e
compreender a elaborao e atualizao dos seguintes instrumentos bsicos:

a) plano geral de governo;


b) programas gerais, setoriais e regionais, de durao plurianual;
c) oramento-programa anual;
d) programao financeira de desembolso.

Ateno
inimaginvel, portanto, com o ordenamento vigente,
vislumbrar a hiptese de imposio s empresas privadas de
uma linha de atividades a fim de atingir o planejamento do
estado. Portanto, deve-se apenas, ao mximo, oferecer
incentivos para que isso acontea.

Foi, porm, por meio da Constituio de 1988, em seu artigo 174, que o
planejamento foi tido como uma das funes determinantes para orientar a
atividade econmica:

Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o


Estado exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e
planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo para o
setor privado.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 212


1 - A lei estabelecer as diretrizes e bases do planejamento do
desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporar e compatibilizar os
planos nacionais e regionais de desenvolvimento.

O planejamento no uma norma de alcance imediato, apenas indica uma


finalidade que o estado busca atingir e deve observar todas as regras e
princpios constitucionais, dentre os quais esto a livre iniciativa e a livre
concorrncia.
Planejamento pblico
Marcos Juruena Villela Souto, ao citar Dauraci Senna de Oliveira, ensina que:

o planejamento pblico tem uma dimenso tcnica e uma dimenso poltica.


Tcnica porque implica o domnio de uma metodologia de trabalho prpria, o
acesso a informaes atualizadas, sistematizadas e agregadas no nvel
adequado s necessidades e, frequentemente, o apoio dos conhecimentos
especializados de profissionais de diferentes reas. Poltica porque , antes de
tudo, um processo de negociao que busca conciliar valores, necessidades e
interesses divergentes e administrar conflitos entre os vrios segmentos da
sociedade que disputam o benefcio da ao governamental.

O direito deve, assim, buscar equilbrio entre esses dois elementos (tcnico e
poltico) para assegurar a efetividade, a legitimidade do plano e, ao mesmo
tempo, a racionalizao das aes e gastos governamentais.

A promoo da aplicao de meios adequados de planejamento e


gerenciamento integrados pelo governo, em seus diferentes graus, viabilizam a
adoo de uma poltica voltada reduo das desigualdades regionais e
explorao racional dos recursos existentes, possibilitando um desenvolvimento
regional mais equilibrado, na diviso espacial das atividades econmicas, no
uso dos recursos naturais, bem como nos seus efeitos perante a sociedade.
A atividade planejadora engloba uma complexa metodologia consecuo dos
objetivos do Estado, no podendo, portanto, concretizar-se em uma s lei. O

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 213


texto legal deve apenas nortear o rumo a ser traado, sendo a esse impossvel
ser esmiuado de tal forma a abraar o planejamento.

A constituio no dispe expressamente acerca da participao conjunta dos


trs entes da Federao (Unio, Estado e Municpio) na formulao do
planejamento econmico. Ao contrrio, reserva ao Congresso Nacional o poder
de aprovar o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e os oramentos
anuais, conforme Artigo 165, sobre os quais pesa, em nvel federal, o
planejamento econmico brasileiro.

No que se refere ao planejamento estadual, a Carta omissa, fazendo meno


apenas sobre o plano diretor municipal, conforme Artigo 182, 1, como
instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana.
Paulo Maurcio Sales Cardoso defende o planejamento integrado,
argumentando que:

O objetivo genrico do planejamento integrado facilitar a alocao


dos recursos pblicos aos usos que proporcionem os maiores
benefcios possveis e promovam a transio para um gerenciamento
sustentado e integrado de tais haveres. Ao faz-lo, deve o governo,
em seus diferentes nveis, considerar as questes ambientais, sociais
e econmicas. Alm disso, as reas protegidas, o direito
propriedade privada, os direitos das populaes indgenas, os direitos
de outras comunidades locais e o papel econmico da mulher tambm
devem ser levados em conta. Em termos mais especficos, para a
promoo do desenvolvimento nacional equilibrado, deve o governo
adotar como objetivos: anlise e desenvolvimento de polticas de
apoio ao melhor uso possvel dos recursos pblicos, em geral, e do
gerenciamento sustentvel dos recursos naturais, em particular;
melhora e fortalecimento dos sistemas de planejamento,
gerenciamento e avaliao dos recursos existentes; fortalecimento
das instituies e coordenao de mecanismos para a explorao
racional dos recursos naturais; criao de mecanismos para facilitar a
interveno e a participao ativa de todos os interessados,
especialmente os rgos da sociedade civil organizada e a populao

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 214


local, na tomada de decises sobre o uso e gerenciamento dos
recursos existentes. A questo do planejamento integrado pressupe
o desenvolvimento de polticas de apoio e de instrumentos para essas
polticas. Assim, o governo, em seus diferentes nveis, deve certificar-
se de que as polticas e seus instrumentos servem ao melhor uso
possvel dos recursos financeiros e ao gerenciamento sustentvel dos
recursos naturais. Especial ateno deve ser dedicada ao papel de
reduo das desigualdades regionais. Para tanto, deve o governo:
desenvolver um mtodo integrado de determinao de objetivos e de
formulao de polticas nos planos nacional, regional e local, levando
em conta questes ambientais, sociais, demogrficas e econmicas;
desenvolver polticas que estimulem o uso adequado dos recursos
financeiros e o gerenciamento sustentvel dos recursos naturais,
considerando a base de tais recursos, as questes demogrficas e os
interesses da populao local; analisar a estrutura regulamentadora,
inclusive leis, decretos e portarias, com o objetivo de identificar as
melhorias necessrias para apoiar o uso adequado dos recursos
financeiros e o gerenciamento sustentvel dos recursos naturais, alm
de limitar a transferncia de terra arvel produtiva para outros usos;
aplicar instrumentos econmicos e desenvolver mecanismos e
incentivos institucionais para estimular o melhor uso possvel dos
recursos financeiros e o gerenciamento sustentvel dos recursos
naturais; estimular o princpio da delegao, da formulao de
polticas ao nvel mais baixo de autoridade pblica (municpios),
compatvel com a adoo de medidas concretas e uma abordagem de
carter local. Nesse contexto, de suma importncia que a poltica
governamental, em seus diferentes nveis, esteja interligada e
comprometida com tais objetivos. A reviso dos sistemas de
planejamento e gerenciamento torna-se, assim, necessria, para
facilitar uma abordagem integrada dos grandes problemas nacionais.
Para obter efetividade, portanto, o planejamento do desenvolvimento
nacional, deve-se levar em conta: sistemas de planejamento e
gerenciamento que facilitem a integrao de componentes
ambientais, tais como recursos hdricos, minerais, vegetais e animais,
dentre outros, utilizando o planejamento ecolgico da paisagem ou
outras abordagens; estratgias que permitam a integrao tanto de
metas de desenvolvimento como de meio ambiente; uma estrutura
geral para o planejamento do uso dos recursos naturais e o
planejamento do meio fsico, no interior do qual seja possvel

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 215


desenvolver planos especializados e planos setoriais mais detalhados;
organismos consultivos intersetoriais para agilizar o planejamento e a
implementao dos projetos; sistemas de gerenciamento dos recursos
naturais por meio da incluso de mtodos tradicionais e autctones;
abordagens flexveis e inovadoras para o financiamento dos
programas; inventrios detalhados dos recursos produtivos existentes,
que sirvam de guia para a alocao, o gerenciamento e o uso de tais
haveres nos planos nacional, regional e local.

necessrio tambm o estudo envolvendo os problemas e demandas sociais,


para que se definam os objetivos a serem alcanados. Em seguida, analisam-se
alternativas presentes, custos, tecnologias e aproveitamento dos recursos. A
funo administrativa moderna no deve ater-se exclusivamente legalidade,
exigindo tambm o atendimento satisfatrio da comunidade. O Artigo 70 da
Constituio Federal d expresso tratamento legalidade, legitimidade e
economicidade da fiscalizao financeira, contbil, oramentria e patrimonial
da Unio (esse artigo foi objeto da Emenda Constitucional n 19/1998 que
buscou privilegiar o resultado e a eficincia em detrimento do modelo
burocrtico que se atinha legalidade).

Plano plurianual
O plano plurianual estabelece diretriz com carter prospectivo, que ultrapassa o
ano em que foi elaborado. Os meios financeiros objetivam relanar a atividade
econmica buscando o fomento pblico via incentivos iniciativa privada. Diogo
de Figueiredo conceitua fomento pblico como:

Atividade administrativa do Estado ou de seus delegados, que tem por fim


estimular a iniciativa dos administrados ou de outras entidades pblicas, para
que desempenhem ou para que estimulem, por seu turno, tarefas de toda sorte
que resultem em benefcio econmico ou social da coletividade.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 216


Tais incentivos, que so intervenes de fomento, podem ser mencionados:
benefcios, isenes tributrias e subsdios. Entenda cada um deles, a
seguir.

Benefcios e isenes tributrias


A renncia a uma receita tem que proporcionar benefcios coletivos, como a
gerao de novos empregos e atividades, de forma que sua perda seja
neutralizada ou, eventualmente, superada por arrecadaes futuras.

Os incentivos podem ter carter regional ou setorial; o primeiro restringe-se ao


crescimento de atividades selecionadas, enquanto o segundo busca o
desenvolvimento de zonas que sofrem condies climticas adversas, para
elevar a renda per capita ou aproveitar riquezas naturais de zonas carentes de
recursos um dos princpios da ordem econmica, conforme Artigo 170, VII, da
Constituio Federal.

Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho


humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia
digna, conforme os ditames da justia social, observados os seguintes
princpios (...)

VII - reduo das desigualdades regionais e sociais (...)

O Artigo 43 trata do incentivo regional, conforme abaixo transcrito:

Art. 43. Para efeitos administrativos, a Unio poder articular sua


ao em um mesmo complexo geoeconmico e social, visando a seu
desenvolvimento e reduo das desigualdades regionais.
1 - Lei complementar dispor sobre:
I - as condies para integrao de regies em desenvolvimento;
II - a composio dos organismos regionais que executaro, na forma
da lei, os planos regionais, integrantes dos planos nacionais de
desenvolvimento econmico e social, aprovados juntamente com
estes.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 217


2 - Os incentivos regionais compreendero, alm de outros, na
forma da lei:
I - igualdade de tarifas, fretes, seguros e outros itens de custos e
preos de responsabilidade do Poder Pblico;
II - juros favorecidos para financiamento de atividades prioritrias;
III - isenes, redues ou deferimento temporrio de tributos
federais devidos por pessoas fsicas ou jurdicas;
IV - prioridade para o aproveitamento econmico e social dos rios e
das massas de gua represadas ou represveis nas regies de baixa
renda, sujeitas a secas peridicas.
3 - Nas reas a que se refere o 2, IV, a Unio incentivar a
recuperao de terras ridas e cooperar com os pequenos e mdios
proprietrios rurais para o estabelecimento, em suas glebas, de fontes
de gua e de pequena irrigao.

O Artigo 176 do Cdigo Tributrio Nacional previu expressamente que a


iseno, ainda que contratualmente, sempre decorrente de lei que especifique
requisitos, condies e prazo de durao. Da mesma forma, o Artigo 150, 6,
da Carta Maior exigiu a criao de lei especfica para qualquer subsdio ou
iseno, reduo de base de clculo, concesso de crdito presumido, anistia
ou remisso relativos a impostos, taxas ou contribuies, tanto no plano federal
quanto no estadual e municipal, sem prejuzo do disposto no artigo 155, 2,
XII, g, que determina que cabe lei complementar a forma como os benefcios
fiscais, mediante deliberao dos Estados e do Distrito Federal, sero
concedidos ou revogados.

Recentemente, houve o caso (bastante conturbado) da instalao de uma


fbrica da Ford na Bahia, pois o governo baiano, ao contrrio do paulista e do
rio sul-grandense, renunciou por cinco anos o ICMS da empresa
automobilstica. O governo ofereceu esse benefcio tambm para a Arisco,
Perdigo, Unilever e Mitsubishi, e afirma que, embora 92 % da receita do
Estado ser produto da arrecadao de tal imposto, a renncia fiscal acaba
sendo positiva. A questo da Ford foi mais polmica, pois o custeio da fbrica
era de R$ 2,3 bilhes e estaria recebendo uma iseno de R$ 2 bilhes (R$ 180

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 218


milhes ao ano at 2010) do governo federal, tendo o governo estadual
renunciado at o ano de 2005 o ICMS (alm de financiamento a juros
subsidiados pelo BNDES no valor total de R$ 1,3 bilho).

Alm disso, o governo federal tambm concedeu iseno do IPI, de modo que
torna barato FORD a importao de peas, em vez de produzi-las em
territrio nacional, fator que dificulta (e no estimula, pois) a criao de mais
empregos, ainda que terceirizados, no setor.

Em suma, importante buscar o equilbrio entre os estados promovendo um


desenvolvimento industrial equnime, porm, os benefcios no podem ser tais
que deem s empresas vantagens que superem os benefcios sociais que
poderiam trazer.

Subsdios
a concesso de um donativo proveniente de medida poltica objetivando a
manuteno de preos ou a venda, abaixo do custo, de produtos de
determinadas empresas de setores especficos da indstria ou da agricultura. A
concesso desse benefcio se d nas seguintes hipteses:

Haja no pas, na condio de exportador, qualquer forma de sustentao de


renda ou de preos que, direta ou indiretamente, contribua para aumentar
exportaes ou reduzir importaes de qualquer produto;
Haja contribuio financeira pelo governo ou rgo pblico, no interior do
territrio do pas exportador.

No plano internacional (exportao), podemos dizer que as barreiras comerciais


so hoje menores do que no passado, em razo das liberalizaes. A reduo
de tarifas e a reduo de barreiras comerciais tornam a competio mais
acirrada, de modo que se tornaram necessrias regras universais de conduta
que desencorajam prticas desleais de comrcio.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 219


Essas regras vm sido definidas desde o ps-guerra, quando 23 pases
(inclusive o Brasil) assinaram o General Agreement on Tariffs and Trade
(GATT). Desde ento, graas a vrias negociaes, j foram bastante
modificados certos subsdios. A ltima negociao foi no Uruguai, finda em
1993, de onde emergiu um novo sistema multilateral de comrcios, com mais
direitos e obrigaes para os membros integrantes da Organizao Mundial de
Comrcio (OMC). Entre essas novas obrigaes, encontram-se normas mais
rigorosas em relao concesso de subsdios.

As regras da Organizao Mundial de Comrcio so amplas e tratam dos


subsdios considerados especficos os concedidos aos produtores de
determinado territrio. O conjunto normativo complexo e est contido no
Agreement on subsidies and Countervailing Measures SMC (Acordo sobre
subsdios e medidas compensatrias) e no Acordo sobre a Agricultura AA.
Por meio desses acordos, inibe-se a concesso de benefcios que reflitam sobre
o comrcio entre outros pases membros. Via de regra, o primeiro acordo trata
dos produtos industriais, enquanto o segundo restringe-se aos agrcolas.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 220


Ateno
O conhecimento das regras e mecanismos da OMC sobre
subsdios e mecanismos de soluo de disputas comerciais de
essencial importncia aos interessados em aumentar as
exportaes brasileiras, pois podem ser levantados sempre que
um dos integrantes da Organizao entender que uma ao de
um outro elimina ou reduz benefcios decorrentes de uma
concesso negociada anteriormente ou viola algum acordo
prvio.
O SMC define um subsdio como uma contribuio financeira de
um governo ou de uma entidade pblica no territrio de um
membro que outorga uma vantagem (benefit) a uma empresa, a
um ramo de produo ou a uma indstria. Podem assumir as
seguintes formas:
Transferncia direta de fundos (exemplos: doaes,
emprstimos, aportes de capital) ou transferncia de fundos e
obrigaes (exemplo: garantia de emprstimos);
Renuncia de receitas;
Fornecimento e compra de bens ou servios.

Subsdio especfico
interessante ressaltar que uma contribuio financeira s caracterizada
como subsdio caso acarrete em uma vantagem perante outros pases. O SMC,
porm, no determina o que uma vantagem ou define o ngulo sob o qual
deve ser avaliada se da perspectiva comercial ou do custo para o governo.
Torna-se de difcil avaliao precisar se a vantagem est sendo ou foi concedida
como, por exemplo, no caso dos aportes de capital e das compras de bens ou
servios pelo governo.
Apesar da falta de preciso, o SMC considera que um governo concede
vantagem quando oferece condies mais favorveis do que quelas

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 221


determinadas por critrios comerciais. Dessa forma, se um governo faz um
aporte de capital de termos no aceitveis por investidores privados, se
concede um emprstimo em condies mais favorveis do que aquelas
oferecidas pelos bancos comerciais ou se vende bens e servios a preos
inferiores aos de mercado, considera-se que provavelmente um benefcio est
sendo concedido e, portanto, um subsdio.

O SCM possui uma lista de subsdios proibidos, dentre os quais esto os que
tm reflexos na exportao. Somente os subsdios especficos, pois se acredita
que somente eles distorcem a alocao de recursos, esto sujeitos disciplina
do SMC e podem ser objeto de medidas compensatrias. Considera-se que um
subsdio especfico quando restringe-se a:

Uma empresa ou grupo de empresas;


Um setor ou grupo especfico de setores;
Empresas de determinada regio.
Os subsdios podem ser classificados em proibidos, acionveis e no
acionveis. Entenda cada categoria, a seguir.

Subsdios proibidos
So tidos como proibidos os subsdios relacionados de jure ou de facto aos
resultados das exportaes ou utilizao de produtos nacionais em detrimento
de importados (subsdios substituio das importaes). So permitidos
apenas para os pases mais pobres ou aqueles cuja renda per capita seja
inferior a mil dlares, mas devem ser eliminados no prazo de oito anos.

Subsdios acionveis (ou recorrveis)


A maior parte dos subsdios permitidos acionvel se afetar de forma negativa
os interesses de outro membro, seja por:

Dano indstria domstica do pas;

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 222


Prejuzo grave no mercado do pas concedente do subsdio ou em mercado de
um terceiro pas, de forma que o produto subsidiado desloque as exportaes
do pas reclamante no pas que concede o subsdio ou em terceiros mercados;
Anulao ou reduo de vantagens resultantes direta ou indiretamente do
GATT, em particular de concesses feitas pelo pas no que tange ao acesso a
seu mercado, ou seja, se a vantagem decorrente de uma concesso em termos
de reduo tarifria realizada pelo pas que mantm o subsdio reduzida ou
anulada por um subsdio.

Atividade proposta
Leia o CASO CONCRETO a seguir e responda questo formulada:
Diante da atual crise mundial, um determinado estado pretende criar uma
instituio financeira organizada como sociedade de economia mista, com um
duplo objetivo:
a) incentivar a poupana no estado por meio do oferecimento de tarifas
competitivas no mercado;
b) gerar, para os cofres pblicos, divisas resultantes do lucro obtido por meio
dessas tarifas, de modo a contribuir para o atingimento das metas previstas no
plano plurianual que acabou de entrar em vigor. Oriente o governador sobre
essa possibilidade de criao do banco, na qualidade de procurador do estado.

Chave de resposta: claro o texto constitucional: "Ressalvados os casos


previstos nesta Constituio (que so, dizemos ns, os monoplios, ou as
concesses e permisses de servio pblico), a explorao direta de atividade
econmica pelo Estado s permitida quando necessria aos imperativos da
segurana nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em
lei.

O mandamento de ordem constitucional, estampada no Artigo 173, quer evitar,


inquestionavelmente, concorrncia desleal com a iniciativa privada. Averbe-se,
por mais, que, inclusive, o tema foi objeto de questo de concurso para
ingresso na classe Inicial da carreira do Ministrio Pblico, nos seguintes

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 223


termos: - Pode o Estado-membro criar legitimamente empresa pblica que se
destine a servir, por meio de restaurante, comida tpica regional? Resposta
objetivamente justificada.

Um dos fundamentos bsicos da ordem e da atividade econmica, no atual


estgio da nossa sociedade, a livre iniciativa. A liberdade de iniciativa indica
que todas as pessoas tm o direito de ingressar no mercado de produo de
bens e servios por sua conta e risco30. Esse postulado enfatizado no Artigo
170, caput, da CRFB/1988, alm de ser elevado categoria de princpio
fundamental pelo Artigo 1 , inciso VI, da mesma Constituio:

Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio


indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-
se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos:
IV- os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; (...)
Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho
humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia
digna, conforme os ditames da justia social, observados os seguintes
princpios (...)

Sem prejuzo do acima exposto, o estado tambm pode agir exercendo uma
atividade econmica, contudo, o exerccio estatal dessa atividade no pode
constituir-se em regra geral. Ao contrrio, a Constituio estabelece uma srie
de limites atuao dessa natureza, exatamente para preservar o princpio da
liberdade de iniciativa, concedido aos particulares em geral.

Assim, inclusive no caso das empresas estatais (gnero do qual so as


sociedades de economia mista e as empresas pblicas), forma usual de
interveno do estado no domnio econmico, faz-se necessrio que o motivo
legitimador da criao esteja, necessariamente, revestido pelos pressupostos
trazidos ao final do referido Artigo 173.

30
BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Ives Gandra. Comentrios Constituio do Brasil.
Vol. VII. p. 16.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 224


Qanto ao outro pressuposto, interesse coletivo relevante, o mesmo doutrinador
afirma:

A noo de interesse coletivo relevante constitui conceito jurdico


indeterminado, porque lhe faltam a preciso e a identificao
necessrias a sua determinibilidade. Por essa razo, a Constituio
admitiu que essa noo viesse a ser definida em lei. Desse modo, ser
necessrio que o Governo edite a lei definidora do que interesse
coletivo relevante para permitir a interveno legtima do Estado no
domnio econmico.31

Complementando a noo trazida, esclarecedora e insupervel a lio do


aclamado Diogo de Figueiredo Moreira Neto:

... no obstante a enganosa aparncia de discricionariedade, o


adequado entendimento sistemtico da expresso permissiva utilizada
pela Constituio, conforme definido em lei, de que o legislador
ordinrio dever sempre preencher, motivadamente, as condies
definitrias dos dois conceitos indeterminados balizadores da
interveno: a segurana nacional e o relevante interesse coletivo.
Outra fora a interpretao, e estaria escancarada a porta para
proceder-se estatizao de qualquer atividade econmica, e, o que
mais grave inadmissvel, sem controle de constitucionalidade.

Ento, seria andar na contramo da lgica a criao de tal entidade com base
no Artigo 173; deve-se demonstrar que a hiptese no se enquadra naquelas
permissivas do referido Artigo 173 (segurana nacional e relevante interesse
coletivo). Admitir que o Estado explore tal atividade equivaleria violao do
princpio da livre concorrncia que tambm tutelado pela Constituio (Artigo
170).

Referncias

31
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. 17 ed. Lumen
juris, 2007. p. 842.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 225


CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. 26.
ed. So Paulo: Atlas, 2013.
GASPARINI, Digenes. Direito administrativo. 17. ed. So Paulo: Saraiva,
2012.
MADEIRA, Jos Maria Pinheiro. Administrao pblica centralizada e
descentralizada. Tomo II. 12. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2011.

Exerccios de fixao
Questo 1

No exerccio de suas competncias de fiscalizao de atos de despesa e


contratos, o Tribunal de Contas do estado do Cear depara-se com ilegalidade
em contrato celebrado por ente da administrao indireta estadual,
identificando-o para que adote as medidas necessrias ao saneamento da
ilegalidade, em prazo de 30 dias. Decorrido o prazo sem que quaisquer medidas
fossem tomadas, o Tribunal de Contas determina a sustao da execuo do
contrato, comunicando sua deciso Assembleia Legislativa, alm de aplicar ao
ente da administrao multa proporcional ao dano causado ao errio estadual,
em decorrncia da ilegalidade apurada.

Nessa hiptese, o procedimento adotado foi equivocado, pois a Constituio


estadual prev que:
a) O Tribunal de Contas no possui competncia para aplicar sanes, uma
vez que no integra a estrutura do Poder Judicirio.
b) da Assembleia Legislativa, e no do Tribunal de Contas, a competncia
para assinalar prazos administrao quanto a ilegalidades em seus atos
e contratos.
c) A fiscalizao exercida pelo Tribunal de Contas restringe-se a atos e
contratos de rgos da administrao direta estadual.
d) O titular da funo de fiscalizao a Assembleia Legislativa, no
competindo ao Tribunal de Contas, deve tomar quaisquer decises em
casos como esse.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 226


e) O Tribunal de Contas no possui competncia para a sustao da
execuo de contratos celebrados por rgos e entes da Administrao.
Questo 2
No que concerne interferncia estatal no domnio econmico, assinale a
opo correta:
a) A Constituio no estabelece uma srie de limites atuao dessa
natureza, exatamente para preservar o princpio da liberdade de
iniciativa, concedido aos particulares em geral.
b) A explorao direta de atividade econmica pelo estado s permitida
quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante
interesse coletivo, conforme definidos em lei.
c) O Artigo 176 do Cdigo Tributrio Nacional previu expressamente que a
iseno tributria sempre decorrente de lei que especifique requisitos,
com prazo indeterminado de durao.
d) Constituem infrao da ordem econmica, independentemente de culpa,
o que remete Teoria Subjetiva que, em princpio, abrangia apenas o
estado ou empresa pblica que prestasse servio pblico no lugar do
estado.
e) Atualmente a atividade regulatria tem sido realizada pelas agncias
executivas, criadas a partir da nova concepo de estado (situada entre
o estado liberal e o estado interventivo).

Questo 3
A companhia de energia eltrica de determinado estado da federao, empresa
pblica exploradora de atividade econmica, pretende instalar o servio de
energia eltrica em determinada comunidade rural. Para isso, ser necessrio
instalar a rede em diversas propriedades rurais. Com base nessas informaes,
assinale a opo correta acerca da interveno do estado no domnio
econmico.
a) A companhia em pauta tem prerrogativa para declarar as reas das
referidas propriedades privadas que sero utilizadas na edificao da

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 227


rede de energia eltrica como de utilidade pblica, para depois promover
a respectiva desapropriao.
b) A declarao de utilidade pblica na espcie da competncia da
Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL).
c) Ao contrrio do que ocorre na desapropriao, o Poder Executivo do
estado tem, nesse caso, direito de optar pela limitao administrativa.
d) O ato administrativo de desapropriao pode ser conceituado como ato
genrico.

Questo 4
Certa lei estadual, editada em 2006, que autoriza a criao de sociedade de
economia mista para a explorao de atividade econmica, contm ainda,
dentre outras, regras que (I) autorizam tal sociedade a criar subsidirias para
determinadas finalidades que arrola; (II) conferem-lhe isenes quanto aos
impostos estaduais, por tratar-se de entidade da administrao indireta; e (III)
preveem a hiptese de dispensa de licitao para que venha a ser contratada
pelo estado a que se vincula. contestada judicialmente a constitucionalidade
dessa lei. Nessa situao:
a) Todavia, no h inconstitucionalidades nos tpicos apontados.
b) De fato, h inconstitucionalidade apenas nos tpicos (I) e (II).
c) De fato, h inconstitucionalidade apenas nos tpicos (II) e (III).
d) De fato, h inconstitucionalidade apenas nos tpicos (I) e (III).
e) De fato, h inconstitucionalidade nos trs tpicos apontados.

Questo 5
Jos, residente em Palmas (TO), no pagou a fatura de energia eltrica de sua
residncia referente ao ms de abril de 2007; nessa mesma conta, foi cobrada
a contribuio de iluminao pblica. Diante dessa situao hipottica, assinale
a opo correta acerca dos servios pblicos.
a) Conforme entendimento do STJ, a concessionria no pode suspender o
fornecimento de energia eltrica, em face do princpio da continuidade
do servio pblico.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 228


b) No se exige que Jos seja notificado da ausncia de pagamento para
que haja o corte de energia eltrica.
c) O servio de fornecimento de energia eltrica a Jos se caracteriza como
imprprio e individual.
d) A tarifa e a contribuio de iluminao pblica tm natureza tributria.

Aula 8
Exerccios de fixao
Questo 1 - E
Justificativa: Pelo Enunciado n 331, do TCU, o Tribunal de Contas no
dotado de competncia para a sustar a execuo de contratos celebrados por
rgos e entes da administrao, em homenagem da presuno da legalidade e
legitimidade que gozam os atos do poder pblico.

Questo 2 - B
Justificativa: O mandamento de ordem constitucional, estampada no Artigo
173, menciona que: "Ressalvados os casos previstos nesta Constituio (que
so, dizemos ns, os monoplios, ou as concesses e permisses de servio
pblico), a explorao direta de atividade econmica pelo Estado s permitida
quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante
interesse coletivo, conforme definidos em lei.

Questo 3 - B
Justificativa: A Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL), por ser uma
autarquia especial, dotada de personalidade jurdica de direito pblico, poder
espedir, via portaria, declarao de utilidade pblica, em conformidade com o
Artigo 3 do DL 33.65/1941.

Questo 4 - C

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 229


Justificativa: H inconstitucionalidade ao conferir isenes quanto aos impostos
estaduais, por tratar-se de entidade com personalidade jurdica de direito
privado e, consequentemente, no poder gozar de tais benefcios e privilgios,
de acordo com o Artigo 173 da Constituio Federal. No item (III) h, tambm,
uma inconstitucionalidade porque no o caso de hiptese de dispensa de
licitao para que venha a ser contratada pelo estado a que se vincula.

Questo 5 - C
Justificativa: O servio de fornecimento de energia eltrica a Jos se caracteriza
como imprprio e individual, pois h um destinatrio certo e especfico, no
atingindo genericamente a sociedade como um todo. O servio individual ser
caracterizado por uma mensurao.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 230


Jos M. P. Madeira Mestre em Direito do Estado, Doutor em Cincias
Jurdicas e Sociais e Ps-Doutorado pela Cambridge International University
(Inglaterra). Integrante de inmeras bancas de Concurso Pblico. autor de
vrios livros jurdicos, tais como: Administrao Pblica Tomo I (11a edio);
Administrao Pblica Tomo II (11 edio); Servidor Pblico na Atualidade
(8a edio) e colaborador das seguintes publicaes jurdicas: Revista Pr-
Cincia, Revista Ibero-Americana de Direito Pblico, Revista Forense, Revista
Frum, Revista da EMERJ, ADV Advocacia Dinmica, e Revista de Informao
Legislativa.

CurrculoLattes:
http://buscatextual.cnpq.br/buscatextual/visualizacv.do?id=K4205551Z3

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