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I CONGRESO DE URBANISMO Y ORDENACIN DEL TERRITORIO

CONDICIONES PARA ABORDAR LA ORDENACIN


TERRITORIAL DE UNA REGIN URBANA DINMICA: EL
CASO DE LA COMUNIDAD DE MADRID1
Por
Jos Miguel Fernndez Gell2

ABSTRACT
Gracias al continuo desarrollo experimentado en los ltimos 20 aos, la Comunidad de
Madrid se ha convertido en una de las regiones urbanas ms dinmicas de la Unin
Europea, tanto desde el punto de vista de pujanza econmica como de actividad
sociocultural. De hecho, Madrid est apostando decididamente por convertirse en el motor
econmico y en el centro de innovacin del Sur de Europa. Sin embargo, este intenso
desarrollo socioeconmico se ha sustentado en un modelo de expansin fsico-espacial, que
ha dado lugar a un aumento considerable de la huella ecolgica en el territorio circundante y
que, por lo tanto, amenaza su sostenibilidad.

Como toda regin urbana avanzada, el gran reto futuro de la regin madrilea ser mejorar
la sostenibilidad del medio natural y la calidad de vida de sus ciudadanos sin perder su vigor
econmico y social, para lo cual deber satisfacer cinco condiciones bsicas a la hora de
abordar su ordenacin territorial:

I) Aplicar un modelo innovador de planificacin territorial

II) Contemplar el territorio de forma integral y transversal

III) Incorporar la gobernanza en la planificacin y gestin territorial

IV) Utilizar diversas modalidades de gestin territorial

V) Desplegar varios niveles de actuacin en el proceso de implantacin

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Esta ponencia recoge parte de los resultados obtenidos en dos trabajos de investigacin. El primer trabajo,
denominado Enfoque conceptual para abordar la revisin de los estudios de ordenacin territorial de la
Comunidad de Madrid, fue realizado en el ao 2005 por encargo de la Direccin General de Urbanismo y
Planificacin Regional de la Comunidad de Madrid. El segundo trabajo, titulado La sostenibilidad de las
periferias metropolitanas de la regin urbana madrilea, fue financiado conjuntamente por la Comunidad de
Madrid y la Universidad Politcnica de Madrid en el ao 2006.
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Jos Miguel Fernndez Gell es Arquitecto-Urbanista, Doctor en Planificacin Urbana y Regional por Texas
A&M University, Profesor Titular del Departamento de Urbanstica y Ordenacin del Territorio de la UPM y
miembro del Grupo de Investigacin en Arquitectura, Urbanismo y Sostenibilidad. Est especializado en temas
de planificacin estratgica de ciudades, desarrollo econmico y prospectiva.
Jos Miguel Fernndez Gell
Condiciones para abordar la ordenacin territorial de una regin urbana dinmica: El caso de Madrid

1. Retos de las regiones urbanas contemporneas


Desde el comienzo de los tiempos, la ciudad ha mostrado una clara dicotoma que pone en
evidencia la complejidad de su naturaleza: por un lado, ha actuado como un potente
generador de externalidades positivas, mientras que, por otro lado, ha provocado elevadas
dosis de conflicto. En primer trmino, las ciudades han constituido fuentes de considerables
beneficios para las sociedades humanas gracias a que han sido motores del crecimiento
econmico y centros de innovacin, han favorecido las economas de aglomeracin, han
actuado como grandes catalizadores sociales y han generado aparentemente ms bienestar
que los asentamientos rurales. Sin embargo, las aglomeraciones urbanas tambin han
provocado efectos perniciosos que se han traducido en elevados ndices de congestin,
inseguridad, contaminacin, pobreza, enfermedad y exclusin social. En cualquier caso, lo
cierto es que el captulo de beneficios ha debido superar a los inconvenientes, ya que el
proceso de urbanizacin se ha mantenido imparable en todos los pases del globo.

A lo largo del siglo XX, el fenmeno urbano ha crecido en dimensin y complejidad con la
proliferacin de las denominadas regiones funcionales urbanas3, que desbordan los lmites
administrativos de las ciudades centrales y se desparraman espacialmente por amplios
territorios circundantes. No est meridianamente claro si estas metrpolis favorecen la
competitividad de las actividades econmicas y la calidad de vida de sus habitantes, pero s
parece haber un consenso bastante generalizado sobre su falta de sostenibilidad y su
dificultad para ser gobernadas eficaz y eficientemente.

En el momento actual, el tema de la ordenacin territorial de las regiones urbanas o


metropolitanas desafa la capacidad profesional y acadmica de todos aquellos que se
dedican al planeamiento urbano y regional. La considerable complejidad poltica, fsica,
social y econmica del fenmeno metropolitano, as como su diversidad sociocultural y
ambiental, requieren de respuestas institucionales complejas, integradas y
multidisciplinarias que respondan al mismo tiempo tanto a las necesidades del conjunto
metropolitano como a las realidades locales. Consecuentemente, en esta materia no caben
frmulas ni modelos universales, por muy exitosas que parezcan.

Esta situacin se ve agravada porque tanto la planificacin urbana como la ordenacin


territorial no experimentan su mejor momento debido a la larga crisis que atraviesan desde
hace dos o tres dcadas. Esta crisis ha sido alimentada con frecuencia por la excesiva
complicacin tcnica de las figuras de planeamiento, la exasperante lentitud de los procesos

3
El trmino regin funcional urbana --functional urban region (FUR) en inglsse refiere a una entidad
funcional de ndole territorial ms extensa que el rea metropolitana, en la cual no existe necesariamente
continuidad espacial, pero en la que s se observan relaciones de dependencia econmica y laboral entre las reas
centrales y los ncleos ms perifricos de la regin.

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administrativos y la escasa transparencia de las decisiones urbansticas. Estas realidades


han producido un progresivo divorcio entre los planificadores y los agentes sociales y
econmicos, dando lugar a una prdida de confianza y respeto de la Sociedad hacia la
ordenacin territorial, entendida como un proceso que defiende los intereses colectivos
(Fernndez Gell, 2006).

En el caso espaol, la transferencia de competencias en materia de ordenacin territorial a


las Comunidades Autnomas ha deteriorado la situacin, en lugar de mejorarla. Es un
hecho contrastado (Hildenbrand, 2006) que en las ltimas dcadas los gobiernos regionales
no han ejercido satisfactoriamente su competencia exclusiva en esta materia, ni de forma
cuantitativa (produccin de planes de ordenacin del territorio), ni cualitativa (cumplimiento
efectivo de dichos planes).

As pues, en un momento en que las ciudades, en general, y las regiones urbanas, en


particular, se desenvuelven en un contexto particularmente complejo y dinmico, urge
plantear soluciones innovadoras que ayuden a superar los problemas presentes y los retos
de futuro. Concretamente, los desafos que la ordenacin de regiones urbanas tiene
planteados en el contexto europeo pueden expresarse en los trminos siguientes:

Legitimidad poltica y social. Todo proceso de ordenacin territorial debe ser


legitimado por los representantes polticos elegidos democrticamente por los
ciudadanos y por efectivos procesos de participacin pblica.

Visin a largo plazo. A pesar de la creciente incertidumbre que envuelve al


entorno socioeconmico, geopoltico y tecnolgico, los territorios necesitan ms
que nunca formular una visin a largo plazo que dirija su ordenacin espacial.

Coordinacin horizontal entre polticas sectoriales. La creciente naturaleza


intersectorial de los problemas y retos que afrontan los territorios metropolitanos
obligan a desplegar procesos que garanticen la comprensin integral de los
diversos sectores involucrados.

Coordinacin vertical entre Administraciones Pblicas. La creciente


extensin demogrfica y espacial de las metrpolis obliga a movilizar a muchas
ms administraciones territoriales que antes, siendo necesario coordinarlas con
el fin de reforzar sus actuaciones y evitar duplicidades innecesarias.

Colaboracin entre agentes pblicos y privados. La planificacin espacial ha


dejado de ser el dominio exclusivo de los agentes pblicos. Por razones tanto de
legitimidad como operatividad, se debe dar cabida a los agentes sociales y
econmicos para compartir la toma de decisiones y la implantacin de acciones.

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Involucracin de la base ciudadana. La legitimidad del proceso de ordenacin


territorial no slo se alcanza con la participacin de los agentes sociales y
econmicos, sino que es preciso contar con el propio pueblo, los ciudadanos.

Instrumentacin ms indicativa que vinculante. La intensidad y turbulencia


de los cambios del entorno en el que operan los territorios metropolitanos obliga
a desplegar instrumentos de tipo ms indicativo que flexible con el propsito de
ganar flexibilidad en la toma de decisiones.

Estas cuestiones no son el mero fruto de una reflexin intelectual. Estudios y seminarios
recientes sobre experiencias de planificacin espacial en diversas metrpolis europeas y
americanas (Albrechts, 2003; Comunidad de Madrid, 2007; Ezquiaga y Asociados, 2005;
Hall y Pain, 2006) ponen en evidencia la preocupacin hacia los citados desafos. En primer
lugar, en las metrpolis ms avanzadas el Plan aparece como punto de encuentro de las
Administraciones Pblicas con el fin de fomentar la coordinacin vertical y horizontal as
como la cooperacin y concertacin interadministrativa. En segundo lugar, el Plan fomenta
la transparencia en la toma de decisiones mediante la negociacin y la colaboracin pblico-
privada. En tercer lugar, el Plan trata de integrar los temas econmicos, sociales y
ambientales con los tradicionales de transporte, infraestructuras, equipamientos y vivienda.
En cuarto lugar, el Plan establece sistemas de indicadores que posibilitaban su seguimiento
y, por lo tanto, permite instaurar un proceso de planificacin continua. En ltimo lugar, el
Plan opta por la flexibilidad frente al determinismo a la hora de formular las actuaciones.

2. El caso de la Regin de Madrid


Los retos que tienen planteados las grandes metrpolis mundiales son perfectamente
trasladables a la Regin de Madrid. De hecho, el intenso dinamismo socioeconmico que
ha disfrutado la regin madrilea en los ltimos aos est provocando una serie de
implicaciones fsico-espaciales, que debern reconducirse en un futuro prximo si se desea
mantener la viabilidad y sostenibilidad del modelo territorial.

Posicionamiento estratgico

La Regin de Madrid est ubicada en el centro de la Pennsula Ibrica y es la sede de la


capital espaola. Es un territorio relativamente pequeo, con una superficie de apenas
8.000 km2, pero densamente poblado con ms de 6 millones de habitantes. Aunque la
regin slo ocupa el 2% del territorio nacional, en el ao 2005 generaba ms del 17% del
producto interior bruto del pas.

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Dentro del contexto del Sur de Europa, Madrid es una metrpoli muy dinmica tanto desde
el punto de vista sociocultural como econmico. Esta afirmacin se sustenta en slidos
hechos: la regin madrilea es el segundo centro industrial del pas; constituye el primer
centro de servicios avanzados en la Pennsula Ibrica; es un potente hub aeroportuario
entre Europa y Amrica Latina; acta como un centro distribuidor de mercancas de primer
rango; es el principal centro universitario del pas, con 14 universidades y cerca de 300.000
alumnos; cuenta con ms de 100 centros de I+D pblicos y privados, concentrando cerca
del 30% del gasto total nacional en I+D; y se encuentra dentro de las 10 ciudades del mundo
con mayor capacidad para acoger ferias y congresos.

Dado su posicionamiento econmico actual, Madrid est apostando fuertemente por ganar
el estatus de Ciudad Global y convertirse en el motor econmico y en el centro de
innovacin del Sur de Europa (Ayuntamiento de Madrid, 2005). Para lograr esta visin, el
Gobierno Regional ha decidido convertir Madrid en el hub aeroportuario de la Europa
Mediterrnea y en un gran centro logstico a nivel continental. Asimismo, se estn
fortaleciendo los clusters industriales y de servicios existentes --aeronutico,
telecomunicaciones, qumica fina, servicios productivos y conocimiento y se estn
desarrollando nuevos clusters en las reas de biomedicina, biotecnologa, nanotecnologa,
tecnologas de informacin y comunicacin, ingeniera y tecnologas ambientales.

Esta visin estratgica de clara lgica econmica unida al proceso de globalizacin imponen
a la metrpoli madrilea la construccin de grandes infraestructuras y pesados
equipamientos, que generan una apreciable huella ecolgica en el territorio. Entre estas
actuaciones cabe destacar las siguientes:

Ampliacin del aeropuerto de Barajas, hasta convertirlo en el segundo mayor


aeropuerto europeo con una capacidad de 70 millones de pasajeros al ao.

Construccin de nuevas autopistas radiales y orbitales.

Nuevos trazados de ferrocarril de alta velocidad.

Modernizacin y extensin de la red de metro y de ferrocarril de cercanas.

Creacin de grandes centros integrados de transporte y actividades logsticas.

Construccin de nuevos centros de negocios (Eje Castellana).

Extensin de los Recintos Feriales.

Construccin de nuevos barrios residenciales (PAUs) con capacidad para ms


de 500.000 habitantes.

Evolucin fsico-espacial

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El imparable desarrollo socioeconmico de la metrpoli madrilea puede sintetizarse en tres


grficos, que plasman con bastante fidelidad su evolucin fsico-espacial a travs de las
principales infraestructuras de transporte.

En torno al ao 1975 (ver Figura 1), Madrid mostraba ya una clara estructura
radioconcntrica, determinada por las carreteras nacionales que convergan en la
capital espaola y reforzada por una primera autopista orbital (M-30).

Figura 1: La regin urbana de Madrid en 1975

Red de autopistas Sistema aeroportuario Centros urbanos

En el ao 1992 (ver Figura 2), Madrid ya tena una segunda autopista orbital (M-
40), el Aeropuerto de Barajas segua creciendo y apareca el primer trazado del
ferrocarril de alta velocidad Madrid-Sevilla.

En el momento actual (ver Figura 3), Madrid cuenta con otros dos anillos semi-
orbitales (M-45 y M-50), con nuevas autopistas radiales (R-2, R-3, R-4 y R-5),
con nuevos trazados de ferrocarril de alta velocidad (Madrid-Barcelona, Madrid-
Toledo y Madrid-Valladolid) y con la gran ampliacin del aeropuerto de Barajas.

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Figura 2: La regin urbana de Madrid en 1992

Red de autopistas
Ferrocarril de alta velocidad

Grandes estaciones ferroviarias Sistema aeroportuario Centros urbanos

Figura 3: La regin urbana de Madrid en 2007

Red de autopistas
Ferrocarril de alta velocidad

Grandes estaciones ferroviarias Sistema aeroportuario Centros urbanos

A la vista de este sucinto recorrido histrico, puede apreciarse que la metrpoli madrilea ha
ocupado velozmente su territorio circundante mediante el trazado de pesadas
infraestructuras de transporte en forma de malla, que han fragmentando su medio natural.
Lgicamente, una vez que una malla de infraestructuras se completa, es cuestin de tiempo
que sus celdas interiores se rellenen con todo tipo de edificaciones y que en pocos aos
congestionen la nueva red viaria y ejerzan presin adicional sobre el rea central.

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Esta dinmica territorial responde a un modelo de expansin fsico-espacial que se observa


en muchas otras metrpolis de carcter global, que deben crecer basndose en su
capacidad de innovacin y deben diferenciarse mejorando la calidad de sus servicios. Entre
los rasgos que presenta este modelo destacan el aumento del consumo per cpita de suelo
urbanizado, la creciente dispersin espacial, la mayor demanda de movilidad, el alejamiento
del binomio residencia-empleo, la aparicin de grandes centros comerciales y de ocio
basados en el automvil, el mallado del territorio por una pesada red de infraestructuras de
transporte y la rotura de la unidad de los espacios de inters natural. Evidentemente, este
modelo favorece el elevado consumo de suelo y acrecienta la insostenibilidad de la
metrpoli madrilea en trminos ambientales y puramente operativos.

Escenario inercial de futuro (ao 2025)

Qu pasara si la regin urbana madrilea mantuviera las pautas de crecimiento


anteriormente descritas durante los prximos aos? Esta pregunta fue contestada
parcialmente y a ttulo experimental por un proyecto de investigacin realizado
recientemente en la Universidad Politcnica de Madrid (Fernndez Gell y Faria, 2007).
En dicho proyecto y utilizando tcnicas de prospectiva4 se esboz un escenario inercial5
para la Regin de Madrid en el horizonte del ao 2025, asumiendo que no se produciran
graves alteraciones geopolticas y socioeconmicas que afectaran a la metrpoli madrilea.
Algunas de las conclusiones obtenidas en el ejercicio de prospectiva fueron las siguientes:

El cambio climtico se dejar sentir en la Regin de Madrid a travs de los


crecientes episodios de sequas, que pondrn en serios aprietos el
abastecimiento de agua a la metrpoli durante los veranos y deteriorarn
considerablemente los ecosistemas naturales de la sierra y de las vegas.

La regin madrilea presentar una estructura demogrfica envejecida, a pesar


de las polticas pblicas de fomento de la natalidad y del flujo de inmigrantes. La
voluminosa poblacin inmigrante no ser efectivamente integrada, lo cual
producir graves problemas en trminos de convivencia e identidad social. Los
ciudadanos se agruparn y se encerrarn espacialmente por afinidades tnicas o
por estratos sociales, dando lugar a la proliferacin de clubes privados y
vecindades amuralladas.

4
La prospectiva territorial se define como una tentativa sistemtica para observar a largo plazo el futuro de la
ciencia, la tecnologa, la economa y la sociedad con el propsito de identificar las tendencias emergentes, que
previsiblemente generarn los principales vectores de cambio en el territorio.
5
Por escenario inercial se entiende una herramienta cualitativa que nos ayuda a observar con perspectiva el
contexto futuro en el que se va a operar un territorio determinado, asumiendo que las condiciones y los
comportamientos presentes se mantienen en el futuro.

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La economa madrilea superar la media de renta per cpita de la Unin


Europea y seguir creciendo a buen ritmo; sin embargo, estos logros se
traducirn en fuertes costes ambientales y desigualdades sociales. La economa
regional ser muy dependiente de las fluctuaciones de la economa mundial y
estar expuesta a frecuentes deslocalizaciones empresariales que buscarn los
bajos costes de produccin de los pases en vas de desarrollo.

Los costes energticos sern altos, pero asumibles por las economas ms
desarrolladas. Se habr diversificado notablemente la cesta energtica
respecto a la pasada dependencia del petrleo; sin embargo, esta diversificacin
se lograr primando la energa nuclear de fisin y la energa generada en plantas
limpias de carbn respecto a las energas renovables.

Este escenario estar marcado por la falta de compromiso real de los madrileos
con el desarrollo sostenible. El creciente consumo de energa, materiales,
agua y otros recursos provocarn un aumento considerable de la huella
ecolgica en la regin. Predominar la creencia segn la cual la tecnologa y la
disponibilidad de nuevos recursos podrn minimizar y reconducir los efectos
perversos de un modelo netamente desarrollista sobre el medio natural.

Se avanzar poco en materia de ordenacin territorial debido a la resistencia


de los ayuntamientos a ceder competencias urbansticas. La proteccin del
medio natural se circunscribir a aquellos reductos declarados de inters natural,
pero el resto del territorio quedar muy expuesto a las acciones urbanizadoras.
Madrid acentuar su macrocefalia sin haber sido capaz de crear un sistema
urbano policntrico en torno a si misma.

A medida que prospere la economa madrilea, aumentar la demanda de


transporte en general, producindose una extensa ocupacin del suelo de
carcter irreversible por parte de las infraestructuras y los usos asociados. El
ferrocarril de alta velocidad se desplegar extensamente por todo el pas,
teniendo a Madrid como su nodo central. Los sistemas de transporte colectivo
darn un adecuado servicio a las reas de mayor centralidad de la regin, pero
no sern viables en amplias zonas del territorio por la excesiva dispersin y la
baja densidad de los usos.

A pesar de las fuertes convulsiones que sufrir el mercado inmobiliario en los


perodos de crisis econmica, la vivienda seguir siendo cara tanto para comprar
como para alquilar. Esta situacin obligar a las administraciones madrileas a

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efectuar cuantiosas inversiones para promocionar viviendas sociales que


satisfagan las necesidades de las clases menos pudientes.

Sin nimo de ser catastrofista, el escenario descrito muestra la evolucin lgica e inercial
que previsiblemente tomar la Regin de Madrid si se mantienen las tendencias y los
comportamientos actuales en materia de uso y consumo territorial. Evidentemente, el futuro
para la regin no tiene por qu materializarse en los trminos presentados, si el gobierno y
la ciudadana reaccionan adecuadamente y a tiempo ante los retos expuestos.

Dilema clave para la Regin de Madrid

Llegados a este punto, parece que la cuestin crtica se perfila con claridad. Desde la lgica
de la competitividad econmica, Madrid se proyecta como una metrpoli de xito porque
avanza con rapidez hacia los atributos de ciudad global; mientras que desde la lgica de la
sostenibilidad ambiental, Madrid transita por una senda que en pocos aos puede acabar
con sus frgiles espacios naturales y puede, incluso, debilitar su cohesin social. A todas
luces resulta difcil cuadrar este dilema, en el que aparecen dos posiciones contrapuestas
sobre el modelo de desarrollo a seguir: para unos es preciso aprovechar la bonanza actual y
seguir alimentando los motores del crecimiento econmico y poblacional de la regin
madrilea, mientras que para otros ya es momento de frenar este modelo de desarrollo y
reorientarlo hacia otro ms sostenible y respetuoso con los recursos naturales. Es posible
encontrar una tercera va que conjugue desarrollo econmico y sostenibilidad ambiental?

3. Condicionantes de la ordenacin territorial en la Comunidad de


Madrid
Antes de dar respuesta a la cuestin crtica anterior, es preciso identificar los factores que
condicionan la ordenacin del territorio madrileo:

Modelo monocntrico. Dentro de las grandes metrpolis europeas, Madrid se


encuadra dentro de los denominados sistemas macrocfalos, en los cuales la
ciudad central domina claramente un entorno territorial configurado por una red
de ciudades mucho ms pequeas (Pumain, 2003).

Variedad de los mbitos territoriales. En la regin madrilea conviven


unidades territoriales con unas caractersticas morfolgicas, unos ecosistemas y
unos valores paisajsticos muy variados.

Complejidad del fenmeno metropolitano/urbano. La presencia de una


metrpoli con 3 millones de habitantes en el centro geomtrico de la regin junto

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con un conglomerado de asentamientos perifricos que alcanzan los 1,5 millones


de habitantes configura un modelo metropolitano de elevada complejidad.

Diversidad de los agentes territoriales. La complejidad metropolitana


madrilea se ve acrecentada por la amplia diversidad tipolgica de agentes
econmicos y sociales que trabajan, residen, visitan o intervienen en el territorio.

Superposicin de diversos niveles administrativos. En el territorio madrileo


confluyen las decisiones de diversos niveles administrativos: local, regional,
nacional y europeo. Esta confluencia decisoria obliga a un esfuerzo adicional
para coordinar actuaciones pblicas a nivel vertical y horizontal.

Fragilidad del medio fsico. La fuerte presin urbanizadora que experimenta el


conjunto de la regin supone una preocupante amenaza sobre algunos de sus
ecosistemas de gran calidad y fragilidad ambiental.

Competencia creciente de otras metrpolis. El rango que ostenta Madrid en


el sistema urbano europeo le obliga a competir con las grandes metrpolis
continentales, exigindole un esfuerzo constante en esta materia.

Desbordamiento de los lmites regionales. El fuerte y continuado crecimiento


econmico y urbano experimentado por la regin en los ltimos aos ha
desbordado sus lmites administrativos, lo cual complica la implantacin de
medidas efectivas para ordenar su territorio y regular el proceso de urbanizacin.

Segregacin social/espacial en la regin. Los elevados precios del suelo, la


creciente especializacin funcional y el efecto separador de las grandes
infraestructuras estn aumentando la segregacin espacial de los grupos
sociales en la Comunidad de Madrid.

Adicionalmente, la ordenacin del territorio por parte del Gobierno Regional de Madrid est
condicionada por factores poltico-administrativos.

a) Falta de control directo. La Comunidad de Madrid tiene competencias limitadas


en materia de ordenacin territorial. De hecho, las responsabilidades sobre los
diversos elementos de la oferta territorial se comparten entre varios niveles de la
Administracin, sin olvidar que el sector privado tiene un creciente papel en la
toma de decisiones territoriales.

b) Intervencin de otras Administraciones. Incluso cuando el Gobierno Regional


disfruta de competencias directas sobre una materia, sus decisiones pueden

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verse fuertemente influidas por las acciones de los gobiernos locales, el gobierno
nacional o la propia Unin Europea.

c) Participacin de otros grupos de afectados (stakeholders)6. Cada vez ms,


empresarios, ecologistas, medios de comunicacin y pblico en general exigen
un rol que jugar en el proceso de planificacin territorial y ejercen de facto una
gran influencia en el proceso de toma de decisiones.

En suma, el catlogo de factores que condicionan y pueden obstaculizar los procesos de


ordenacin territorial en la Regin de Madrid no es en absoluto despreciable. Entre estos
factores destaca el gran nmero de actores que intervienen directa e indirectamente en las
decisiones territoriales. Por ello, quizs un amplio proceso de involucracin de agentes
pueda aliviar parcialmente los bloqueos que se suscitan en la ordenacin territorial, siempre
y cuando este proceso no recorte la capacidad de decisin y la autoridad ltima que reside
en el Gobierno Regional.

4. Premisas para la ordenacin territorial de una regin urbana


avanzada
Como se ha sugerido anteriormente, la cuestin central radica en cmo planificar y
gestionar la regin urbana de Madrid para mejorar su sostenibilidad ambiental sin perder su
vigor econmico. Tras examinar los principales retos que afrontan las regiones urbanas
contemporneas, la evolucin reciente de la metrpoli madrilea y los condicionantes de la
ordenacin territorial, se plantean cinco premisas a partir de las cuales debiera abordarse un
enfoque conceptual que gue el desarrollo de la regin.

Condicin I: Evolucin del modelo de planificacin

Actualmente, la planificacin espacial observa una evolucin marcada por tres cuestiones:
(1) aplicacin a territorios cada vez ms amplios, tratando de amoldarse a los contornos de
las regiones urbanas funcionales; (2) integracin de ms actores, abrindose cada vez ms
a la sociedad civil; y (3) vocacin ms intersectorial, incorporando innovaciones procesuales
que den respuesta a la complejidad de los problemas contemporneos.

En la literatura especializada (Comisin Europea, 1999; Fernndez Gell, 2006; Innes,


1999) se han identificado una serie de principios que debera contemplar una planificacin
territorial de carcter innovador (ver Figura 4):

6
En el texto se mantiene el trmino anglosajn por su difcil traduccin al castellano. Stakeholder es la
persona o el grupo de personas afectadas por las actuaciones de una organizacin pblica o privada. Tambin
puede traducirse como el agente portador de intereses o directamente interesado o afectado por una cuestin.

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Figura 4
Condicin I: Evolucin del modelo de planificacin

Formulacin
Formulacin estratgica
estratgica

Orientacin
Orientacin aa la
la demanda
demanda
Planificacin
Planificacin Planificacin
Planificacin
Tradicional
Tradicional Innovadora
Innovadora
Proceso
Proceso flexible
flexible ee indicativo
indicativo

Filosofa
Filosofa colaborativa
colaborativa

1) Formulacin estratgica. Se trata de poner en prctica un proceso de


planificacin espacial estratgica, tal y como en su da marc la Estrategia
Territorial Europea, que tenga en cuenta los factores que pueden modificar el
posicionamiento de un territorio en un sistema urbano.

2) Orientacin a la demanda. Frente a una planificacin excesivamente escorada


hacia la oferta, se propone prestar ms atencin a las necesidades y
peculiaridades de los diversos segmentos de la demanda territorial. Esta
orientacin supone reconocer las diferencias especficas de cada mbito
territorial y segmentar las polticas de ordenacin segn dichos condicionantes.

3) Proceso flexible e indicativo. Sin olvidar los mbitos en los que las
competencias adquiridas permitan practicar la planificacin normativa y
vinculante, se aconseja una mayor utilizacin de la planificacin flexible e
indicativa para adaptarse a los cambios del entorno, dirigir las acciones de otros
agentes y preservar la autonoma local.

4) Filosofa colaborativa. De la idea anterior se deduce la necesidad de


promocionar los procesos de participacin, negociacin y consenso para dotar de
legitimidad y transparencia a las decisiones territoriales.

Estas cuatro principios rectores deben plasmarse y articularse a travs de una nica
metodologa para garantizar la coherencia del proceso de planificacin territorial.

Condicin II: Comprensin integral y transversal del territorio

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La regin madrilea, como todo territorio, est constituido por diferentes subsistemas que se
encuentran ntimamente relacionados en sus respectivos procesos evolutivos. La
necesidad y oportunidad de aplicar un enfoque integrado al Plan Regional deriva de la
complejidad funcional de los asentamientos urbanos localizados en la Comunidad de
Madrid. Si estos asentamientos funcionaran de manera independiente, las polticas de
desarrollo podran ser fragmentadas e implantadas aisladamente, pero en la realidad
generan una intrincada red de dependencias e interrelaciones, requiriendo unos de otros
para su supervivencia y desarrollo.

Asumiendo estas hiptesis, la Comunidad de Madrid puede entenderse como un sistema


funcional definido en los trminos siguientes (ver Figura 5):

Figura 5
Condicin II: Comprensin integral del territorio

Gobernabilidad
m no
o

En oc
Medio
ic
on or

Medio

t o ia l
Vivienda

S
Ec Ent

Vivienda

rn
Ambiente

o
Ambiente

Actividades
Actividades Equipamientos
Equipamientos
Productivas
Demanda Territorial Sociales
Productivas Sociales

TTe EEnntt
eccn oor Sistemas o
noo rnnoo
llg Sistemasdede Infraestructuras
Infraestructuras rnno o
ttoor tiicco
giic Transporte Gobernabilidad Bsicas EEnn ppoollt
coo Transporte Bsicas oo
GGee

Demanda territorial integrada por ciudadanos, visitantes, empresas e


inversores que requieren una serie de prestaciones por parte de la oferta
territorial para operar adecuadamente en la regin madrilea.

Oferta territorial constituida por seis elementos --Medio Ambiente, Vivienda,


Actividades Productivas, Equipamientos Sociales, Sistemas de Transporte e
Infraestructuras Bsicasy por un elemento horizontal que afecta a todos los
anteriores: la gobernabilidad.

Tendencias sectoriales y territoriales del entorno que generan cambios


sociales, econmicos, tecnolgicos y polticos que afectan tanto a la
demanda como a la oferta territorial.

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Este enfoque permite plantear una abstraccin simplificada y legible de la complejidad


inherente a la realidad territorial, facilitando la deteccin de desequilibrios funcionales. Con
este enfoque se trata de primar la visin integral del territorio frente a la puramente sectorial.

Condicin III: Inclusin del concepto de gobernabilidad

Por gobernabilidad7 entendemos la capacidad conjunta del Gobierno, Stakeholders y


Ciudadanos para formular polticas pblicas y realizar acciones colectivas que resuelvan
problemas territoriales y aborden el desarrollo futuro del territorio, as como la capacidad de
la regin urbana para establecer mecanismos, instrumentos y ordenamientos para que el
territorio sea gobernable. As, la tercera condicin plantea una ordenacin del territorio que
considere el concepto de gobernabilidad con las siguientes dimensiones (ver Figura 6):

Figura 6
Condicin III: Inclusin del concepto de gobernabilidad

Dimensin de Responsabilidad
Dimensin Cultural
Dimensin Integral
Dimensin Funcional

Gobierno
Gobierno

Stakeholders
Stakeholders Ciudadanos
Ciudadanos

a) Dimensin funcional. La gobernabilidad implica un buen nivel de eficacia y


eficiencia en el tratamiento y la resolucin de los problemas territoriales as como
en el abordaje de los retos futuros.

b) Dimensin integral. La gobernabilidad en un mbito metropolitano complejo


debe tratar problemas de ndole intersectorial, lo cual debe dar lugar a polticas
intersectoriales integradas.

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Gobernabilidad es un concepto relativamente novedoso que ha sido definido de diferentes maneras: primera,
como un proceso de equilibrio permanente entre las necesidades y las capacidades de gobierno (Kooiman,
1990); segunda, como la capacidad para mantener las disfuncionalidades bajo control al mismo tiempo que se
conduce el cambio hacia las direcciones deseadas (Lefvre, 2003); y tercera, como el estado de un territorio
donde es posible producir polticas pblicas y acciones colectivas que sean capaces de resolver problemas y
abordar el desarrollo (Lefvre, 2003).

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Condiciones para abordar la ordenacin territorial de una regin urbana dinmica: El caso de Madrid

c) Dimensin cultural. La gobernabilidad no slo se alcanza con procesos


participativos, sino que requiere una amplia cultura ciudadana sobre los temas
urbanos y territoriales.

d) Dimensin de responsabilidad. La buena gobernabilidad lleva implcita un


proceso de explicacin desde los poderes pblicos de cmo se hacen las cosas
para satisfacer la responsabilidad ante terceros (accountability).

Finalmente, las decisiones quedan supeditadas a su legitimidad poltica de acuerdo con el


marco legal vigente y la estructura poltica establecida. De no ser as, se pueden vulnerar
los derechos de una sociedad democrtica e invalidar todo el proceso.

Condicin IV: Utilizacin de diversas modalidades de gestin

En el momento presente, pueden identificarse seis modalidades bsicas de gestin


territorial (Snchez de Madariaga, 2000; Simmonds, 1997), ordenadas segn el siguiente
gradiente (ver Figura 7):

Figura 7
Condicin IV: Utilizacin de diversas modalidades de gestin

Intervencin
IntervencinPblica
PblicaDirecta
Directa

Controles
ControlesReguladores
Reguladores(Plan
(PlanyyNormas)
Normas)

Medidas
MedidasDesincentivadoras
Desincentivadoras(Vigilancia)
(Vigilancia)

Medidas
MedidasIncentivadoras
Incentivadoras(Tutela)
(Tutela)

Mtodos
MtodosVoluntarios
Voluntarios(Mejores
(MejoresPrcticas)
Prcticas)

Laissez
LaissezFaire
Faire

Intervencin pblica directa. Tiene dos vertientes: la realizacin de grandes


infraestructuras urbanas y la gestin directa de actuaciones urbansticas a travs
de la propiedad pblica del suelo. Ejemplo: Promocin de viviendas sociales.

Controles reguladores. La normativa urbanstica tiene dos vertientes: la


legislacin y los planes que controlan directamente la actividad urbanstica
privada. En los controles prima la imposicin y la sancin. Ejemplo: Leyes sobre
el uso del suelo y planes de ordenacin urbana.

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Medidas desincentivadoras. Pretenden influir indirectamente con carcter


negativo en el comportamiento de los agentes privados en determinados lugares
y en ciertas actividades. En estas medidas prima el carcter de vigilancia.
Ejemplos: Tasas a desarrollos suburbanos de baja densidad.

Medidas incentivadoras. Influyen indirectamente con carcter positivo en el


comportamiento de los agentes privados en ciertas actividades. En estas
medidas prima el carcter de tutela. Ejemplos: Subvenciones y exenciones
fiscales para rehabilitar el patrimonio urbano.

Mtodos voluntarios. Se basan en el consenso, el consejo, la demostracin, la


informacin y la publicidad. Con frecuencia, estos mtodos estn respaldados
por la amenaza o promesa de alguna de los cuatro anteriores. Ejemplo:
demostracin de buenas prcticas para orientar las acciones de los agentes.

Laissez Faire. Supone la ausencia de controles e intervenciones del sector


pblico, dejando total libertad a la iniciativa privada en el desarrollo urbano.

Las citadas modalidades de gestin territorial no son en absoluto excluyentes entre si. De
hecho, es muy aconsejable utilizar todo el abanico posible de modalidades para abordar los
diversos problemas territoriales que se despliegan en una regin metropolitana.

Condicin V: Despliegue de varios niveles de actuacin

La puesta en marcha de un nuevo enfoque de ordenacin territorial debe prestar especial


atencin a los diversos niveles de actuacin en los que puede desenvolverse el Gobierno
Regional a la hora de ordenar su territorio. En el caso concreto de la Regin de Madrid, se
diferencian tres niveles de actuacin en materia de ordenacin territorial (ver Figura 8).
Estos tres niveles se estructuran segn un gradiente, que mide de forma decreciente la
capacidad de intervencin del Gobierno Regional. Aunque estos niveles muestran
diferencias sustanciales, no son mutuamente excluyentes entre s; esto quiere decir que es
factible, incluso deseable, actuar simultneamente los tres niveles.

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Condiciones para abordar la ordenacin territorial de una regin urbana dinmica: El caso de Madrid

Figura 8
Condicin V: Despliegue de diversos niveles de actuacin

Nivel I
Competencias y
Recursos Propios
Planificacin Normativa

Nivel II
Recursos Propios y
Competencias Ajenas
Planificacin Colaborativa

Nivel III
Competencias y Recursos Ajenos
Planificacin Indicativa

Nivel I: Competencias y recursos propios. Este nivel corresponde a aquellas materias


sobre las cuales la Comunidad de Madrid disfruta de absoluta autonoma legislativa y
normativa, como es el caso con la legislacin urbanstica, la proteccin y gestin de
espacios naturales, la planificacin, desarrollo y gestin de infraestructuras y estructuras
urbanas y la promocin econmica de la regin.

Estrategia recomendada: Toma de decisiones a partir de la legislacin y normativa


vigente, pero buscando el mayor nmero de apoyos y acuerdos posibles con el fin
de evitar fricciones y enfrentamientos innecesarios.

Modalidad de planificacin: En este nivel debe practicarse una planificacin


normativa, basada en leyes y normas propias, siendo conveniente reforzarla por
mecanismos de negociacin con agentes afectados y de participacin ciudadana.

Nivel II: Competencias ajenas y recursos propios. Este segundo nivel agrupa a todas
aquellas materias en las cuales el Gobierno Regional no dispone de competencias, pero si
cuenta con recursos propios que le permiten colaborar con otros agentes. Un ejemplo son
las ayudas del Gobierno Regional para la construccin de viviendas sociales a nivel local.

Estrategia recomendada: Utilizacin de los recursos propios (tcnicos y


econmicos) para negociar y alinear a los diversos stakeholders con los objetivos
territoriales.

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Modalidad de planificacin: En este nivel debe practicarse una planificacin


colaborativa, basada en la negociacin de acuerdos con las diversas partes
involucradas como contrapartida de los recursos aportados.

Nivel III: Competencias y recursos ajenos. Este ltimo nivel corresponde a aquellas
materias en las cuales el Gobierno Regional no dispone de competencias ni de recursos
relevantes, ya que ambos estn en manos ajenas. Este caso corresponde los nuevos
desarrollos residenciales, cuya aprobacin urbanstica es competencia exclusiva de los
ayuntamientos y cuya financiacin corre por parte de la iniciativa privada.

Estrategia recomendada: Utilizacin de incentivos para estimular a los agentes a


seguir los modelos territoriales propuestos por el Gobierno Regional.

Modalidad de planificacin: Debe practicarse una planificacin indicativa,


basada en la transmisin de recomendaciones y buenas prcticas a los agentes y
organismos con competencias en la materia, complementada con la planificacin
colaborativa.

5. Evaluacin crtica del enfoque propuesto


Frente a los procesos tradicionales de ordenacin territorial que hasta la fecha se han
seguido en la Comunidad de Madrid, un enfoque basado en las cinco condiciones anteriores
presenta tanto ventajas como inconvenientes. Como en toda situacin compleja, hay que
valorar el balance entre puntos positivos y negativos antes de decidir sobre la conveniencia
o no de aplicar el citado enfoque.

Entre las ventajas que encierra el presente enfoque cabe distinguir las siguientes:

Comprensivo e integrador. El enfoque propuesto integra las diferentes


visiones verticales y horizontales que actan sobre el territorio. La consideracin
de todos los aspectos territoriales ayuda a identificar y evaluar impactos fsico-
espaciales, sociales, econmicos o ambientales que puedan presentar
importantes implicaciones en la regin.

Visionario y estratgico. El enfoque propuesto formula una visin de futuro


para el desarrollo territorial de la regin y establece estrategias viables para
alcanzar dicho modelo de futuro. Tanto la visin de futuro como las estrategias
de desarrollo permiten aunar y conducir las acciones de los diversos agentes
regionales en una direccin determinada.

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Participativo. El enfoque propuesto facilita la involucracin efectiva de los


diversos agentes que operan en el territorio, aumentando a su vez el capital
social de la regin madrilea. Asimismo, este enfoque mejora la coordinacin
interadministrativa y estimula la implicacin de la iniciativa privada en el proceso
de ordenacin territorial.

Educativo. El enfoque propuesto permite educar y aumentar la concienciacin


de los agentes pblicos y privados sobre las complejidades que encierra la
ordenacin territorial, ayudando a crear una cultura ciudadana sobre la gestin y
preservacin del territorio.

Manejo de la incertidumbre. El enfoque propuesto utiliza criterios de


flexibilidad y adaptabilidad para hacer frente al dinamismo del entorno y a las
incertidumbres que depara el futuro. En este sentido, se conjugan mtodos de
prospectiva para escenificar el futuro con instrumentos de gestin flexibles y
operativos que se adaptan a las necesidades cambiantes del entorno.

Libertad de ejecucin. Un enfoque en el que predomina la flexibilidad y la


adaptabilidad al entorno puede facilitar la ejecucin de proyectos y actuaciones a
corto y medio plazo. Este criterio es particularmente valorado por los polticos
que no disponen de largos mandatos para ejecutar sus programas de gobierno.

En el captulo de limitaciones, el enfoque propuesto muestra las siguientes:

Complejidad. Este enfoque de ordenacin territorial es particularmente


complejo ya que exige un sistema de gestin bastante sofisticado, dotado de
personal tcnico altamente capacitado y con buenas condiciones de liderazgo.

Discrecionalidad. Un exceso de flexibilidad puede desembocar en la toma de


decisiones arbitrarias y caprichosas, que les haga muy vulnerables desde el
punto de vista de la comunidad.

Incertidumbre. Demasiada discrecionalidad en la toma de decisiones respecto


al desarrollo urbano futuro genera incertidumbre entre los agentes
socioeconmicos.

Fuerte carga administrativa. Este enfoque requiere una carga adicional de


trabajo administrativo para tramitar solicitudes, audiencias, revisiones, etc.

Costes elevados. Los puntos anteriores indican que este enfoque da lugar a
decisiones ms lentas y ms consensuadas, que resultan ms costosas.

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Sofisticacin de los agentes. El presente enfoque requiere un cierto nivel de


cultura territorial y sofisticacin participativa por parte de los agentes territoriales
para evitar el estancamiento del proceso y la confrontacin radical entre ellos.

En definitiva, los propios atributos del enfoque propuesto, que en principio justifican su
utilidad y atractivo, pueden ocasionar serias desventajas si algunas de las condiciones
propuestas son aplicadas de forma excesiva y fuera de contexto. Asimismo, cabe expresar
que las condiciones propuestas pueden ser necesarias, pero no suficientes para garantizar
la adecuada ordenacin territorial de una regin urbana avanzada.

Ciertamente, la propuesta aqu presentada es complicada de llevar a la prctica; pero


tambin la resolucin de realidades muy complejas, como es el caso de la regin madrilea,
requiere soluciones altamente sofisticadas y elaboradas. De cara al futuro, hay que
experimentar con procesos e instrumentos que permitan una discusin y una consulta
pblica sobre las actuaciones a realizar en un territorio. En otras palabras, la idea central
debe ser utilizar instrumentos de representacin, argumentacin y persuasin, frente a la
reconocida ineficacia de los actos autoritarios y las decisiones puramente tecnocrticas.

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