Você está na página 1de 65

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.

indd 2 28/06/2011 13:44:39


Senado Federal

Estatuto
da Cidade
10 anos

avanar no planejamento e na gesto urbana

Senador Incio Arruda - PCdoB-CE

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 3 28/06/2011 13:44:39


Expediente
Impresso na Secretaria Especial de Editorao e Publicaes
Produzido no Gabinete do Senador Incio Arruda (PCdoB-CE)

Chefe de Gabinete: Marly do Carmo e Souza

Reviso: Sylvia de Albuquerque Carvalho,


Marly do Carmo e Souza, Tristo Salustiano Botelho

Projeto Grfico: Maherle

Ilustrao Capa: James Castro

Ilustrao Miolo: Francisco Daniel

Estatuto da Cidade Comentado: Fonte - Ministrio das Cidades

Ficha Catalogrfica:
Stelina Maria Martins Pinha

Tiragem: 30.000 exemplares

Ficha Catalogrfica:

Estatuto da Cidade 10 anos: avanar no planejamento e na gesto


urbana. - Braslia:
Senado Federal, gabinete do Senador Incio
Arruda, 2011.
66p.

1. Direito urbano, Brasil. 2. Urbanizao, Brasil.


3. Poltica urbana, Brasil. 4. Brasil. Estatuto da cidade (2001).

CDDir. 341.374

Gabinete do Senador Incio Arruda - PCdoB-CE


Braslia:
Senado Federal, Anexo II, Ala Filinto Mller, Gabinete 07
Braslia - DF - CEP 70 165-900
Telefone: (61) 3303 5791 - Fax: (61) 3303 5798
e-mail: inacioarruda@senador.gov.br

Fortaleza:
Avenida da Universidade, 3199, Benfica
Fortaleza - CE - CEP 60 020-181
Telefone: (85) 3281 0841
e-mail: falecom@inacio.com.br
www.inacio.com.br

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 4 28/06/2011 13:44:39


SUMRIO
APRESENTAO
Avanos e Desafios da Gesto Urbana - Senador Incio Arruda.................... 5

ARTIGOS
O Estatuto da Cidade dez anos depois - Jos Roberto Bassul..................... 9
Estatuto da Cidade: assim se passaram 10 anos! - Renato Pequeno........17
Estatuto da Cidade: um desafio por mais 10 anos - Olinda Marques........20
Dez anos de Estatuto da Cidade - Jos Borzacchiello da Silva...................22

ESTATUTO DA CIDADE COMENTADO


CAPTULO 1 - Diretrizes Gerais.........................................................................27
CAPTULO 2 - Dos instrumentos da poltica urbana......................................31
Seo I. Dos instrumentos em geral........................................................31
Seo II. Do parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios....35
Seo III. Do IPTU progressivo no tempo................................................36
Seo IV. Da desapropriao com pagamento em ttulos....................37
Seo V. Da usucapio especial de imvel urbano................................39
Seo VI. Da concesso de uso especial para fins de moradia............42
Seo VII. Do direito de superfcie...........................................................42
Seo VIII. Do direito de preempo........................................................44
Seo IX. Da outorga onerosa do direito de construir..........................46
Seo X. Das operaes urbanas consorciadas......................................48
Seo XI. Da transferncia do direito de construir................................50
Seo XII. Do estudo de impacto de vizinhana.....................................51
CAPTULO 3 - Do Plano Diretor........................................................................54
CAPTULO 4 - Da gesto democrtica da cidade...........................................56
CAPTULO 5 - Disposies Gerais.....................................................................58

ANEXO
Medida Provisria n 2.220, de 4 de setembro de 2001................................62
CAPTULO I - Da concesso de uso especial..........................................62
CAPTULO II - Do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano....65
CAPTULO III - Das disposies finais......................................................66

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 5 28/06/2011 13:44:39


Avanos
e Desafios
da Gesto
Urbana
O Estatuto da Cidade foi elaborado levando
em conta a mudana, do campo para as reas
urbanas, de 80 milhes de pessoas, entre as
dcadas de 1940 e 1980. Os movimentos sociais
encontram, no Estatuto, variados mecanismos
para o enfrentamento dos problemas urbanos.

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 6 28/06/2011 13:44:40


A
Constituio Federal de que queremos. Foi fruto de um difcil
1988 tratou, pela primeira e vagaroso processo de negociao
vez na nossa histria, do envolvendo movimentos populares,
direito urbanstico e de- rgos pblicos, universidades, enti-
dicou um captulo poltica urbana. dades tcnico-profissionais, empre-
Colocou para a propriedade urbana endedores privados.
a necessidade de cumprir sua funo O Estatuto foi elaborado levando
social. A ao dos municpios passou em conta a mudana, do campo para
a depender da edio de uma lei fe- as cidades, de 80 milhes de pesso-
deral de diretrizes gerais da poltica as, entre as dcadas de 1940 e 1980.
urbana. O Estatuto da Cidade, Lei n No incio da dcada de 80, foi propos-
10.257, foi aprovado no dia 10 de ta a Lei de Desenvolvimento Urbano.
julho de 2001, regulamentando os A discusso em torno dela repercutiu
artigos 182 e 183 da Constituio, na Assemblia Nacional Constituinte
estabelecendo diretrizes gerais da e, em 1989, j em vigor a nova Cons-
poltica urbana e dando outras pro- tituio, o senador Pompeu de Souza
vidncias. Ele garante um conjunto apresentou um projeto de Estatuto
de instrumentos para a execuo da Cidade. Anos mais tarde, coube-
da poltica de desenvolvimento ur- me a relatoria e a apresentao de
bano. Define o presente e o futuro, substitutivo ao antigo projeto, final-
de acordo com o projeto de cidade mente tornado lei em 2001.

Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana 7

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 7 28/06/2011 13:44:41


A poltica urbana deve ordenar o pleno desenvolvimento das funes
sociais da cidade, promovendo a sua gesto democrtica, oferecendo meca-
nismos para a regularizao fundiria, combatendo a especulao imobiliria
e assegurando a sustentabilidade ambiental, social e econmica dos ncleos
urbanos. Na atualidade, levando em conta os investimentos colocados ao Bra-
sil por sediar a Copa das Confederaes em 2013, a Copa do Mundo em 2014 e
as Olimpadas em 2016, necessrio estabelecer uma agenda de implantao
do Estatuto. Eventos dessa magnitude abrem oportunidades de melhoria nas
condies de moradia, de emprego, de mobilidade, de saneamento ambiental
nas cidades em especial as que, como Fortaleza, vo abrigar jogos da Copa
e podem ser centros de preparao de atletas olmpicos. A promoo destes
eventos, alm de incentivar a populao prtica de variados esportes, tam-
bm leva realizao de obras e atividades que geram empregos e movimen-
tam a economia, melhorando a qualidade de vida do povo.
Hoje, quatro em cada cinco brasileiros vivem em ncleos urbanos. Em
2009, 2.318 municpios, dentre os 5.565 existentes, j haviam aprovado seus
planos diretores, seguindo as determinaes do Estatuto. O Plano Diretor
precisa estar sintonizado com as grandes aes federais, como o Programa
de Acelerao do Crescimento (PAC), o Programa Minha Casa Minha Vida e o
PAC da Mobilidade. Deve contemplar a transferncia do direito de construir,
operaes urbanas consorciadas, direito de preferncia, usucapio especial de
imvel urbano, Zonas Especiais de Interesse Social, estudos de impacto de vi-
zinhana, reas de interesse ambiental e cultural, dentre outros instrumentos.
O Estatuto tambm oferece mecanismos legais destinados a fazer
cumprir a funo social da propriedade. So muitos os imveis urbanos ainda
vazios que, mantidos ociosos espera de valorizao, oneram a cidade e o
oramento pblico.
Cabe ao gestor municipal implementar a Lei n 10.257, articulando as
polticas setoriais, tendo em vista o proveito maior que proporciona popula-
o. Os movimentos sociais, de sua parte, encontram no Estatuto da Cidade
variados mecanismos para o enfrentamento dos problemas urbanos. Podem e
devem exigir a sua aplicao efetiva, em prol do interesse coletivo e da justia
social.

Incio Arruda - Senador (PCdoB-CE)

8 Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 8 28/06/2011 13:44:41


O Estatuto da Cidade dez anos depois
Jos Roberto Bassul*

A cidade no apenas uma linguagem, mas uma prtica.


Henri Lefebvre

Aprovado no dia 10 de julho de 2001, o Estatuto da Cidade completa


agora dez anos de vigncia. Se h imensas conquistas a comemorar, em espe-
cial no sentido da ampliao dos espaos de participao popular, como nos
casos da formao de conselhos, da realizao de conferncias e de audincias
pblicas, tambm se impe o reconhecimento crtico de que ainda nos falta
muito para reduzir a distncia entre as promessas e as realizaes ou, como
percebeu o poeta, entre a inteno e o gesto.
A dificuldade do acesso terra tem sido fator determinante de carn-
cias e desigualdades sociais. Nas cidades, os altos preos do solo urbanizado
determinam a segregao populacional por estratos de renda e impem nus
sociais inversamente proporcionais capacidade de pagamento de quem os su-
porta. Obrigados a buscar alojamento em reas distantes e precariamente pro-
vidas de servios pblicos, so exatamente os mais pobres os que arcam com
os custos mais elevados de transporte e de acesso a bens e servios urbanos.
Ainda no sculo XVIII, Rousseau definia a importncia da terra como
fator de injustia social:
O primeiro que, cercando um terreno, lembrou-se de dizer: Isto me
pertence, foi o verdadeiro fundador da sociedade civil; de que guerras, crimes e
tragdias teria poupado ao gnero humano aquele que, arrancando as cercas e
atulhando os fossos, tivesse gritado aos seus semelhantes: Guardai-vos de escutar
este impostor. Estais perdidos se vos esqueceis de que os frutos a todos pertencem
e a terra no de ningum.1

Claro que hoje o mundo outro, ainda que em grande parte determi-
nado pelas causas de injustia identificadas por Rousseau. Se a propriedade
fundiria dividiu os homens, hoje divide as cidades e exclui aqueles que as fi-
zeram e nelas buscam abrigo. Mesmo aps a revoluo industrial, quando o
papel de protagonista da riqueza migrou da terra para as mquinas e fbricas
e, mais recentemente, para o conhecimento e a tecnologia, a questo fundi-
ria urbana tem remanescido como tema das preocupaes dos que lutam por
justia social.
Ainda que instrumentos legais isoladamente no sejam capazes
de transformar estruturas sociais, o Estatuto da Cidade acendeu fundadas es-
peranas nos que lutam pela causa da reduo da desigualdade nas cidades
brasileiras.

1
ROUSSEAU, Jean-Jacques. Discurso sobre a origem e os fundamentos da desigualdade entre os ho-
mens. Braslia, Ed. Universidade de Braslia, 1989.

Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana 9

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 9 28/06/2011 13:44:41


A construo desse marco legal foi tarefa longa e penosa.
Pautado pela hegemonia do setor industrial 2, nosso processo de urba-
nizao, intensificado a partir de meados do sculo XX, elevou drasticamente
a demanda por empregos, moradia e servios pblicos. Cada vez mais agudas,
as carncias ensejaram a formao de grupos organizados, conhecidos por
movimentos sociais urbanos, que marcaram o cenrio metropolitano nos anos
1970 e 1980. Essa atitude reivindicatria culminou na Assemblia Nacional
Constituinte, instalada em 1986. Entidades sociais e profissionais, integradas
no Frum Nacional da Reforma Urbana (FNRU), formularam uma Emenda Po-
pular que conseguiu angariar 130 mil assinaturas.
A organizao poltica desses movimentos surtiu efeito. A promul-
gao da Constituio de 1988 marcou a introduo da temtica urbana na
histria constitucional brasileira. Nossa Lei Maior passou a tratar de direito ur-
banstico (art. 24, I) e dedicou um captulo especfico poltica urbana (arts.
182 e 183). Esses ltimos dispositivos destinam-se, fundamentalmente, a de-
terminar que os municpios executem a poltica de desenvolvimento urbano
conforme diretrizes fixadas em lei, bem como a exigir da propriedade urbana
o cumprimento de sua funo social. A eficcia desses dispositivos, contudo,
ficou represada at a edio do Estatuto da Cidade.
Na verdade, a ideia de instrumentalizar a gesto urbana por meio de
uma legislao especfica precede a constitucionalizao do tema, ocorrida
em 1988. Ainda em 1963, no contexto efervescente das reformas de base
propostas durante o governo Joo Goulart, realizou-se o Seminrio de Habi-
tao e Reforma Urbana, coordenado pelo Instituto de Arquitetos do Brasil
(IAB). O relatrio final desse encontro, conhecido como Seminrio do Quitan-
dinha, hotel em Petrpolis (RJ) que o sediou, incluiu a seguinte proposta:Que
o Poder Executivo envie projeto de lei ao Congresso Nacional corporificando
os princpios de Poltica Habitacional e de Reforma Urbana aprovados neste
seminrio3. O documento chegava a descrever, detalhadamente, o contedo
da lei reclamada.
A reivindicao do Quitandinha levou vinte anos para ser atendida. Em
1983, o Poder Executivo enviou ao Congresso Nacional o Projeto de Lei n 775,
espcie de pai do Estatuto da Cidade. Nascida no antigo Conselho Nacional
de Desenvolvimento Urbano, a proposta buscava dar materialidade jurdica ao
princpio da funo social da propriedade e estabelecia diretrizes e instrumen-
tos para a poltica urbana.
Eram tempos de regime militar. A Constituio da poca, de 1967/69,
alm de caracterizar-se pelo perfil autoritrio, ignorava a natureza j predomi-
nantemente urbana do Brasil. A nica vez em que a palavra urbana aparecia
no texto constitucional era para referir-se, no captulo dos tributos, ao Impos-
to sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana, o IPTU.

2
SCHMIDT, Bencio; FARRET, Ricardo. A questo urbana. Rio de Janeiro, Jorge Zahar Editor, 1986.
3
SERRAN, Joo Ricardo. O IAB e a Poltica Habitacional. So Paulo, Schema Editora, 1976.

10 Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 10 28/06/2011 13:44:41


Foi, portanto, uma indiscutvel ousadia a elaborao daquele projeto.
A reao dos setores conservadores da sociedade foi imediata. O empresaria-
do urbano mais atrasado acusava o projeto de comunista, como, alis, costu-
mava acontecer naquele perodo com as iniciativas de ndole democrtica. A
revista Viso, representativa do empresariado conservador, chegou a tratar
o assunto em matria de capa. Acusava o projeto de acabar com o direito de
propriedade no Brasil. A reao sustou a tramitao da proposta, que nunca
chegou a ser votada.
H, no entanto, uma importante parcela de xito no pioneirismo da-
quele texto. A partir dele, vrios institutos de direito urbanstico, como o solo
criado e o direito de superfcie presentes no ordenamento de pases dis-
tintos como Frana, Itlia, Espanha e Estados Unidos, por exemplo foram
introduzidos no debate jurdico em nosso Pas.
A partir de 1988, vrios projetos de lei foram apresentados com o ob-
jetivo de dar curso aos mandamentos constitucionais. Todos de iniciativa par-
lamentar. curiosa a contradio: se no regime autoritrio o governo enviou
ao Congresso uma proposta progressista, que mereceu a ira de sua prpria
base conservadora de sustentao, na democracia restaurada o Poder Execu-
tivo optou pela omisso.
No aconteceu o mesmo entre os congressistas. Oriundos de vrios
partidos, dezesseis projetos foram formulados. Com maior ou menor abran-
gncia (apenas cinco abordaram a questo como lei de carter geral), as pro-
postas tinham razovel campo de convergncia e denotavam a importncia
social que a temtica urbana passou a ensejar.
Entre os dezesseis projetos apresentados, ganhou evidncia o Projeto
de Lei do Senado n 181, de 1989, autodenominado Estatuto da Cidade, de
autoria do senador Pompeu de Souza, falecido em 1991. Aps doze anos de
tramitao que de um lado frustraram muitas expectativas, mas de outro
aprimoraram o projeto , a proposta foi aprovada por unanimidade.
certo que a dedicao e competncia largamente demonstradas pelo
Senador Incio Arruda, relator do PLS 181/89, na Cmara dos Deputados, e au-
tor do substitutivo aprovado, explicam em larga medida o sucesso alcanado
ao final dessa longa jornada de debates, mas no podem explicar, por si ss,
essa improvvel unanimidade granjeada pelo texto. Para entend-la, convm
perceber as razes polticas, aparentemente contraditrias, que caracterizam
a difcil tramitao da nova lei.
De incio, tanto quanto ocorrera com o Projeto n 775, de 1983, o Esta-
tuto da Cidade sofreu resistncias do empresariado conservador. Aos olhos de
grande parte desse setor, era um texto de esquerda estatizante e buro-
crtico. Essa percepo determinava marchas e contramarchas, que confluam
para o alongamento dos prazos.
Ao longo do tempo, contudo, o projeto demonstrou ser no uma pro-
posta socializante, como temiam alguns, mas uma lei til ao capitalismo desen-

Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana 11

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 11 28/06/2011 13:44:41


volvido. Afinal, o combate reteno ociosa de terrenos urbanos, por exemplo,
serve ao interesse pblico, mas igualmente atende a um dos princpios da inicia-
tiva privada: maior oferta de terra como fator de produo. Do mesmo modo, a
adoo de instrumentos jurdicos inovadores com vistas regularizao fundi-
ria e a transferncia do direito de construir, por exemplo, que propiciam com-
pensaes adequadas aos proprietrios de terrenos objeto de ocupaes ilegais,
operam em proveito de comunidades de baixa renda, mas igualmente conciliam
interesses conflitantes. Sem falar na possibilidade da realizao de operaes
urbanas consorciadas, instrumento de grande interesse para o mercado.
Na verdade, o Estatuto da Cidade pode ser proveitoso para os diversos
agentes sociais ou econmicos, pblicos ou privados intercorrentes no
processo de urbanizao, o que explica, em grande parte, a unanimidade ob-
tida. O texto da Lei oferece variados mecanismos para o enfrentamento dos
problemas urbanos, que no so poucos nem pequenos. Ainda que as taxas de
crescimento populacional tenham arrefecido nos ltimos anos, a precariedade
das condies de vida de grandes contingentes da populao ainda constitui
caracterstica comum a todas as grandes cidades no Brasil.
Talvez a origem de tais problemas resida num aspecto que merece
maior ateno dos movimentos polticos e sociais. As cidades tm sido apre-
sentadas, comumente, como lugar de concentrao de riquezas e de repro-
duo de tragdias decorrentes da excluso social; como obra do esforo
coletivo que resulta em proveito de poucos; como ambiente da segregao
que desenha o mapa da desigualdade social. Tm sido vistas, tambm, pelos
cientistas mais sensveis, como lugar do encontro4, como espao de formao
e, agora, no curso da globalizao tecnolgica, de renascimento do sentido
de Nao como percebeu o gegrafo Milton Santos, cuja vida dignificou o
Brasil e os brasileiros.
So abordagens necessrias. Mas h tambm, na economia urbana,
na lgica econmica da formao das cidades, um mecanismo to injusto eti-
camente que deveria merecer repdio generalizado, mesmo daqueles que
professam ideologias antagnicas. Ou no ser verdade que tanto socialistas
quanto capitalistas deveriam rejeitar um processo de formao de riquezas que
pode prescindir tanto de trabalho quanto de capital?
Pois, na cidade, se parte da acumulao acontece da forma tradicional
(pela agregao de valores decorrentes dos clssicos fatores de produo),
fartas riquezas se formam e se robustecem sem que haja o investimento de
um centavo de capital nem a dedicao de um minuto de trabalho.
No nos referimos aqui acumulao particular, privada, de riquezas
produzidas pelo trabalho coletivo. J se conhecem bem os mecanismos de for-
mao da renda fundiria urbana. Na cidade, quase todo o valor da terra resul-
ta mais do trabalho coletivo que do esforo individual dos proprietrios. Mas,

4
LEFEBVRE, Henri. O direito cidade. So Paulo, Editora Documentos, 1969.

12 Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 12 28/06/2011 13:44:41


nesse caso, no obstante a evidente iniquidade, h trabalho gerando riqueza,
ainda que injustamente distribuda.
No se trata, igualmente, dos lucros da incorporao imobiliria, que
realiza rendas sem que haja correspondncia direta com os custos de produ-
o. Como se sabe, diferentemente do que ocorre em outros setores produti-
vos, que formam preos pela agregao dos custos acrescidos da expectativa
de remunerao do capital, a incorporao imobiliria forma preos pelo ca-
minho inverso. Primeiro estabelece o preo mximo que o mercado se dispe
a pagar pelo imvel a ser produzido para, s ento, verificar em que custos
pode incorrer. Qualquer economia na cadeia produtiva, ao invs de resultar
em menor preo, propicia maior lucro. Mas, nesse caso, apesar das vantagens
injustificadas, h capital investido, ainda que excessivamente remunerado.
Pior que todas essas distores a formao de fortunas sem que
o beneficirio tenha sequer que recorrer chamada especulao imobiliria
(apropriao privada do esforo coletivo) ou aos fartos lucros da incorpora-
o. Pois basta haver um acrscimo de rea edificvel ou uma alterao do uso
originalmente permitido para que patrimnios particulares se elevem brusca-
mente. Nem o alargamento do direito de construir nem o novo uso autorizado
precisam ser efetivamente utilizados para que se opere o milagre da multipli-
cao patrimonial, verdadeiro enriquecimento sem causa.
Afinal, se no capital nem trabalho, qual o fator de produo que
realiza essa mgica? Chama-se outorga de direito. E quem outorga direito? O
chamado poder pblico, que deriva do disposto no art. 1 da Constituio Fe-
deral: Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes
eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio. Ora, o titular do direi-
to deveria ser tambm o beneficirio dele. Mas no o que tem ocorrido nas
cidades brasileiras.
O enfrentamento dessa distoro, entre muitas outras inovaes le-
gais, passou a ser possvel com a edio do Estatuto da Cidade. Em seus termos,
o objetivo constitucional da poltica urbana (ordenar o pleno desenvolvimento
das funes sociais da cidade) foi expresso em quatro grupos de propsitos:
(1) promover a gesto democrtica das cidades; (2) oferecer mecanismos para
a regularizao fundiria; (3) combater a especulao imobiliria; e (4) asse-
gurar a sustentabilidade ambiental, social e econmica dos ncleos urbanos.
Nesse sentido, a Lei estabeleceu as diretrizes gerais da poltica urbana
(garantia do direito a cidades sustentveis; participao popular; cooperao
entre agentes pblicos e privados; planejamento do desenvolvimento das ci-
dades; proteo do meio ambiente natural e do patrimnio cultural; produ-
o de bens e servios nos limites da sustentabilidade ambiental; recuperao
pelo poder pblico de investimentos que tenham resultado na valorizao
imobiliria, entre outras), que devem ser implementadas por meio dos seguin-
tes instrumentos principais:
1) gesto democrtica: deve ocorrer por meio da ao de conselhos

Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana 13

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 13 28/06/2011 13:44:41


de poltica urbana, da iniciativa popular de leis e da realizao de debates, au-
dincias e consultas pblicas para a aprovao e a implementao dos planos
diretores e das leis oramentrias;
2) plano diretor: obrigatrio para cidades com mais de vinte mil habi-
tantes e referncia para o cumprimento da funo social da propriedade (art.
182, 1 e 2, da CF), o plano diretor passou a ser exigido tambm para cida-
des integrantes de reas de especial interesse turstico, para aquelas influen-
ciadas por empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambien-
tal e para as que pretendam utilizar os instrumentos do Estatuto;
3) parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios: previstos
no art. 182, 4, da Constituio, como primeira penalidade pela reteno
ociosa de terrenos urbanos;
4) IPTU progressivo no tempo: segunda sano prevista na sequncia
do 4 do art. 182 para combater a ociosidade fundiria, o IPTU progressivo
no tempo deve ser aplicado aos proprietrios que descumprirem a primeira
penalidade, pelo prazo de cinco anos, com progresso da alquota, limitada ao
dobro de um exerccio para outro, at o mximo de 15%;
5) desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica:
trata-se da ltima das penalidades constitucionais previstas no captulo da po-
ltica urbana. Torna a desapropriao de imveis urbanos ociosos semelhante
que ocorre para fins de reforma agrria;
6) usucapio especial: a usucapio especial de imvel urbano de pro-
priedade particular constitui dispositivo autoaplicvel da Constituio. O Es-
tatuto da Cidade, contudo, abre a possibilidade da usucapio coletiva, o que
pode facilitar a regularizao fundiria de reas urbanas de difcil individuali-
zao, como as favelas;
7) concesso de uso especial para fins de moradia: permite que
imveis pblicos ocupados h mais de cinco sem oposio tenham a posse re-
gularizada de maneira assemelhada aos casos de usucapio de imveis parti-
culares, mas sem transferncia da propriedade. O dispositivo foi vetado pelo
Presidente da Repblica, mas reposto pela Medida Provisria n 2.220, de 4 de
setembro de 2001(*), que limita a fruio do benefcio aos que satisfaziam as
condies da Lei na data de 30 de junho de 2001;
8) direito de superfcie: permite a transferncia, gratuita ou onerosa,
por escritura pblica, do direito de construir sem que este alcance o direito de
propriedade do terreno. Torna mais flexvel a utilizao de terrenos urbanos;
9) direito de preempo: assegura preferncia ao poder pblico na
aquisio de imveis urbanos desde que, devidamente notificado pelo pro-
prietrio, manifeste o interesse pela compra, no prazo de trinta dias, findo o
qual o direito deixa de prevalecer. Objetiva permitir a formao de estoque de
terras pblicas sem a necessidade de procedimentos de desapropriao;

O texto da Medida Provisria reproduzido,como anexo, no final deste volume.


(*)

14 Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 14 28/06/2011 13:44:41


10) outorga onerosa do direito de construir e de alterao de uso:
consiste na possibilidade de o municpio estabelecer determinado coeficiente
de aproveitamento dos terrenos a partir do qual o direito de construir exce-
dente deve ser adquirido do poder pblico. O mesmo dever ocorrer quando
o uso for alterado e resultar na valorizao do imvel;
11) operao urbana consorciada: permite um conjunto de interven-
es e medidas, consorciadas entre poder pblico e iniciativa privada, com
vistas a alcanar transformaes urbansticas de maior monta. No mbito das
operaes, o direito de construir pode ser expresso em certificados de poten-
cial adicional de construo, vendidos em leilo ou utilizados para o pagamen-
to de obras;
12) transferncia do direito de construir: faculta o exerccio desse di-
reito em imvel distinto do que originalmente o detinha. Mecanismo til para
a implantao de equipamentos urbanos (reduz os custos de desapropriao),
para a preservao do patrimnio histrico e cultural e para a regularizao de
reas ocupadas por populao de baixa renda;
13) estudo de impacto de vizinhana: documento tcnico a ser exigi-
do, com base em lei municipal, para a concesso de licenas e autorizaes de
construo, ampliao ou funcionamento de empreendimentos ou atividades
que possam afetar a qualidade de vida da populao residente na rea ou nas
proximidades;
14) zona especial de interesse social (ZEIS): parcela de rea urbana
instituda pelo plano diretor ou definida por outra lei municipal, destinada pre-
dominantemente moradia de populao de baixa renda e sujeita a regras
especficas de parcelamento, uso e ocupao do solo.
A edio posterior de outras normas, a exemplo da Lei n 11.977, de
7 de julho de 2009, que dispe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida
PMCMV e a regularizao fundiria de assentamentos localizados em reas
urbanas, acrescentou ao nosso ordenamento jurdico instrumentos de enor-
me valia, como a demarcao urbanstica, procedimento administrativo pelo
qual o poder pblico, no mbito da regularizao fundiria de interesse social,
demarca imvel de domnio pblico ou privado, definindo seus limites, rea,
localizao e confrontantes, com a finalidade de identificar seus ocupantes
e qualificar a natureza e o tempo das respectivas posses; e a legitimao de
posse, ato do poder pblico destinado a conferir ttulo de reconhecimento
de posse de imvel objeto de demarcao urbanstica, com a identificao do
ocupante e do tempo e natureza da posse.
Passados 10 anos da instituio desse arsenal de possibilidades, em
que ponto estamos?
De um lado, sobretudo no aspecto institucional, avanamos. Em lugar
do deserto institucional que predominou da extino do Banco Nacional da
Habitao (BNH), ocorrida em 1985, e, adiante, do Ministrio do Desenvolvi-
mento Urbano at a primeira dcada do sculo XXI , o tema urbano passou

Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana 15

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 15 28/06/2011 13:44:41


a merecer um ministrio especfico, o das Cidades; foi constitudo o Conselho
das Cidades, de natureza consultiva e deliberativa, integrado por representan-
tes do poder pblico e de entidades sociais e empresariais; e fomentou-se um
enorme acervo participativo nos processos de elaborao de planos diretores.
Os dados ajudam a demonstrar esse avano. Entre 2001 e 2009, entre
os 5.565 municpios brasileiros, o total daqueles com planos diretores apro-
vados elevou-se de 980 para 2.318. Se forem considerados apenas os 1.644
municpios alcanados pela obrigatoriedade constitucional, quase 90%, preci-
samente 1.433, aprovaram seus planos diretores.
Entretanto, do ponto de vista dos efeitos efetivamente produzidos,
os resultados no so ainda to meritrios. Malgrado as notveis melhorias
que o Brasil vem experimentando nos ltimos anos, no sentido da reduo das
desigualdades sociais e regionais, a verdade que ainda somos um pas pro-
fundamente desigual e a concentrao fsica, prpria das ocupaes urbanas,
expe mais claramente a tragdia da concentrao da renda nacional.
Os instrumentos de perfil mais redistributivo do Estatuto da Cidade,
como a obrigao de construir ou a outorga onerosa do direito de construir e
de alterao de uso, ou mesmo a instituio de ZEIS, enfrentam os velhos in-
teresses do capital imobilirio, que continuam dominando as maiores fraes
do poder poltico.
O resultado tem sido, o mais das vezes, a meno apenas retrica des-
ses instrumentos nos planos diretores, sem aplicabilidade prtica ou, quando
esta existe, a sua utilizao de maneira a no representar maiores nus para
os empreendedores.
No mesmo sentido, a gesto do uso do solo, sobretudo em relao
adoo de padres social e ambientalmente sustentveis e priorizao de
sistemas de transporte coletivo em oposio ao individualismo do automvel,
demanda modelos de controle social que permitam que os projetos urbanos
sejam mais permanentes, independam de prticas eleitoreiras e ultrapassem
o imediatismo dos mandatos de cada governante.
Em resumo, apesar dessas dificuldades, h muito a comemorar. Viven-
ciamos nesses dez anos um notvel processo de enriquecimento democrtico,
no qual leis derivadas da efetiva vontade popular, como o caso do Estatuto
da Cidade, vo aos poucos substituindo, ou ao menos trazendo tona para se-
rem combatidos, os velhos e ardilosos conchavos que planejavam as cidades
no seu exclusivo interesse.
preciso, contudo, que a luta pela reforma urbana, nascida nas ruas e
transformada em normas jurdicas, no perca de vista a importncia dos em-
bates concretos pelo direito universal dignidade da vida urbana. S assim a
vontade da lei ser atendida no territrio das cidades brasileiras.

*Jos Roberto Bassul, arquiteto, consultor legislativo do Senado Federal.

16 Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 16 28/06/2011 13:44:42


Estatuto da Cidade:
assim se passaram 10 anos!
Renato Pequeno*

O processo de urbanizao brasileira, em especial aquele ocorrido ao


longo da segunda metade do sculo XX, trouxe para nossas cidades expressi-
vos contingentes populacionais. Motivados pela possibilidade de trabalho as-
salariado na indstria, dentre outras facilidades que a cidade poderia ofertar,
milhares de famlias se deslocaram do campo para as sedes dos municpios. A
concentrao da propriedade da terra, associada mecanizao da agricultura
e ineficaz poltica de desenvolvimento rural, tambm contribuiu para que o
pas assistisse a um dos mais intensos fluxos migratrios de nossa histria.
Despreparadas para a chegada dos migrantes, o crescimento de nos-
sas cidades se deu de forma desordenada, marcado pelas descontinuidades
fsico-territoriais, pelas desigualdades socioespaciais e pelas precariedades
urbanas. Em contraposio ao quadro alarmante que ora se apresentava, algu-
mas tentativas foram delineadas com vistas formulao de uma poltica de
desenvolvimento urbano. Todavia, as mesmas no vieram a lograr xito, seja
pelo carter tecnocrtico de suas estratgias de implementao, seja pelo no
enfrentamento dos problemas reais que afligiam as cidades brasileiras.
Dentre essas tentativas, destaca-se a formulao e implementao de
poltica nacional de habitao comandada pelo extinto BNH atravs da provi-
so de moradias, a qual viria a solucionar os problemas vinculados ao dficit
habitacional, notadamente para os grupos de baixa renda. Passados 22 anos,
os resultados decorrentes dessa poltica centralizada foram o crescimento de-
sordenado promovido pela implantao de grandes conjuntos habitacionais
perifricos, a reteno de vazios urbanos, o incremento da especulao imobi-
liria e a exploso de irregularidades fundirias associadas s formas precrias
de moradia. Tudo isso ocorrendo num quadro dos mais desiguais em termos
de condies de moradia.
Em meio crise urbana que assolava o Brasil, num perodo em que pre-
valeceu o autoritarismo, emergiram movimentos sociais urbanos organizados
que viriam a culminar com o Movimento Nacional pela Reforma Urbana. Como
impacto positivo das presses sociais e polticas teve-se a incluso do captulo
da poltica urbana na Constituio Federal de 1988. Este passaria por um longo
perodo em discusso, tomando-se como principal referncia a realidade das
capitais e de outros municpios das regies metropolitanas brasileiras.
Aprovada em 2001, a Lei Federal 10.257, tambm conhecida como
Estatuto da Cidade, apresentou para os municpios brasileiros novas possibili-
dades de planejamento e gesto dos seus territrios, as quais se voltam para
trs grandes questes que marcam a histria recente de nossa urbanizao:
Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana 17

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 17 28/06/2011 13:44:42


a presena de vazios urbanos, a proliferao de assentamentos precrios e a
ausncia de debate sobre o futuro que nos aguarda. Para tanto, esta lei trouxe
em seu contedo, alm de diretrizes gerais, um conjunto de instrumentos a
serem utilizados no combate especulao imobiliria, na promoo da re-
gularizao fundiria e na adoo de prticas democrticas e participativas de
gesto.
Agora que j se passaram 10 anos de sua aprovao, chegado o mo-
mento de arriscar uma primeira avaliao, partindo-se da seguinte questo: h
o que comemorar? Responderemos a essa indagao com outras perguntas.
Nossas cidades esto melhores no que se refere ao combate s desigualdades
scio-espaciais? Reduziram-se as favelas e as demais formas de ocupao re-
sidencial precria? Os especuladores imobilirios foram identificados e passa-
ram a disponibilizar reas vazias dotadas de infraestrutura, de modo a reduzir
o crescimento desordenado de nossas cidades? Garantiram-se terrenos para
implantao de programas habitacionais de interesse social? A mobilidade ur-
bana e o saneamento ambiental passaram a ser abordados de modo integra-
do com as grandes diretrizes de estruturao urbana? Podemos afirmar que
nossos planos diretores so verdadeiramente participativos? Como tm sido
implementadas as operaes urbanas consorciadas? Que dificuldades tm
sido enfrentadas com vistas implementao das zonas especiais de interesse
social? Afinal, possvel afirmar que a justia social passa a ser promovida nas
nossas cidades?
Seria ingenuidade de nossa parte imaginar que em apenas uma dcada
problemas desta natureza e dimenso pudessem vir a ser facilmente resolvi-
dos. Afinal, estamos diante de problemas que perduram ao longo de sculos e
no seriam 10 anos o tempo suficiente para solucion-los.
Por outro lado, possvel reconhecer alguns xitos associados lei do
Estatuto da Cidade, pois com ele a condio desigual com a qual nossas cida-
des foram historicamente produzidas passou a ser reconhecida e combatida.
Ao reunir em seu contedo instrumentos j testados em algumas adminis-
traes democrticas e populares que buscaram corajosamente enfrentar as
disparidades sociais, criminalizando especuladores, favorecendo a diversidade
social no espao urbano e fazendo cumprir a funo social da propriedade,
esta lei passou a indicar que algumas luzes poderiam ser acesas no final do
tnel. Centenas de planos diretores foram elaborados ou revistos, trazendo
tona o debate sobre a necessidade de que nossos municpios fossem social-
mente mais justos e ambientalmente mais equilibrados.
Por sua vez, destaca-se ainda a recorrente questo do estabelecimen-
to de interfaces entre as polticas urbana e habitacional de interesse social,
sem as quais torna-se impossvel solucionar o problema fundirio nas cidades
brasileiras. Considerado como um dos principais programas de desenvolvi-
mento, o Minha Casa Minha Vida tem enfrentado dificuldades para atender
s demandas de carter social (famlias de 0 a 3 salrios mnimos) em funo
do alto custo da terra urbanizada bem localizada, fazendo prevalecer o poder

18 Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 18 28/06/2011 13:44:42


dos especuladores como agentes da produo do espao. Ao mesmo tempo,
os instrumentos disponibilizados pelo Estatuto, que poderiam estar sendo uti-
lizados pelos gestores, tm se tornado obsoletos, denunciando a fragilidade
institucional diante da municipalizao das polticas pblicas.
Com isso, urge ressaltar que a dimenso organizacional ainda requer
cuidados, para que a lei seja implementada no nvel municipal. Os passos se-
guintes seriam no caminho de criar condies de implementao dos planos
diretores, suplantando ao nvel local a precariedade institucional e buscando
estabelecer mecanismos que permitam o enfrentamento de problemas urba-
nos desde a escala regional. Para isso, necessrio vontade poltica do Execu-
tivo e do Legislativo.

*Luis Renato Bezerra Pequeno,


Professor Doutor do Departamento de Arquitetura
e Urbanismo da Universidade Federal do Cear (UFC).

Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana 19

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 19 28/06/2011 13:44:42


Estatuto da Cidade:
um desafio por mais 10 anos
Olinda Marques*

A construo de um projeto coletivo de cidade faz parte de uma pro-


posta nacional, elaborada a partir de diversas instituies representativas da
sociedade, entre elas rgos pblicos, conselhos de classe, entidades privadas,
organizaes no-governamentais, tcnicos e estudiosos ligados ao desenvol-
vimento urbano. Foi feito um grande esforo na tentativa de consolidar uma lei
que garantisse a implantao de melhorias nas condies de vida nas cidades.
Nesses dez anos de Estatuto da Cidade, muitos passos importantes fo-
ram dados, como, por exemplo, a criao do Ministrio das Cidades, por meio
do qual os grandes centros urbanos passaram a ser o foco das atenes em
plano nacional, embora sem alcanar, ainda, resultados realmente expressivos
no mbito de alguns grandes centros. Como construir cidades dignas para ci-
dados dignos em um contexto de permanncia de graves problemas estru-
turais, como concentrao de renda, xodo rural, baixo investimento pblico
na proviso de infraestrutura voltada para a habitao, entre tantos outros?
A permanncia desses problemas que tem inviabilizado, em larga medida, a
plena aplicabilidade do Estatuto da Cidade.
Nesse contexto, o Estatuto tornou-se uma imposio quase que mera-
mente formal para que as urbes com mais de 20 mil habitantes repensassem
seu desenvolvimento e pudessem proporcionar s pessoas oportunidades de
construir e reconstruir espaos urbanos humanizados. Pois, durante esses dez
anos, nosso catico processo de urbanizao continuou produzindo recorren-
tes fracassos e causando a exausto das complicadas estruturas administrativas
de que dispomos, voltadas para um planejamento urbano sem continuidade, e
com a mesma viso conservadora de sempre.
preciso reconhecer que o Estatuto da Cidade foi o ponto de partida
para a adoo de importantes Instrumentos, e aqui basta citar o Plano Diretor,
que o aparato legal que orienta as polticas de desenvolvimento e ordena-
mento urbano dos municpios. Porm, ao permanecer sem aplicao plena, o
Estatuto termina por gerar grande insatisfao no mbito da sociedade que
por isso se mobiliza h dez anos. Afinal, no foi possvel, nesse perodo, dar
nenhuma garantia de que as leis sero finalmente aplicadas, como tambm no
se criou a conscincia de que, no dia a dia dos centros urbanos, as catstrofes,
as enchentes, as ocupaes irregulares, o trnsito catico tudo isso poderia
ser evitado com a efetiva aplicao do Estatuto.
Nossas cidades no ultrapassaram os limites da poltica de intenes,
sem lograr repercusses prticas, mesmo que, em nvel nacional, se tenha
facilitado o acesso a recursos financeiros, atravs do Ministrio das Cidades,

20 Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 20 28/06/2011 13:44:42


para capacitao, assistncia tcnica, debate em conferncias, polticas de sa-
neamento, habitao, transporte e mobilidade, dentre outras ferramentas de
desenvolvimento. O que nos permite afirmar que o Estatuto da Cidade gerou,
sim, oportunidades, mas evidenciou, igualmente, grandes debilidades. Oportu-
nidades na economia, a exemplo da construo civil, que alcanou grande cres-
cimento nos ltimos tempos. Debilidades porque nossos centros urbanos apre-
sentaram baixa capacidade de responder e, por isso, faltou estrutura, pessoal,
projetos e mobilizao suficiente para enfrentar esse novo quadro, inserindo a
populao no planejamento urbano das cidades.
O Estatuto da Cidade, agora, precisa colocar-se no centro da disputa no
campo da comunicao, em especial pelos meios massivos, para que, conquis-
tando a opinio pblica, seja possvel competir com os pensamentos e prticas
atualmente hegemnicos, com o objetivo de incorporar, nas agendas de polti-
cas sociais, os instrumentos capazes de enfrentar os efeitos do crescimento de-
sordenado das cidades brasileiras. S assim haver chance de que os governos
incorporem definitivamente, em seu planejamento, temas importantes como
a adoo do plano diretor, a regularizao fundiria, o IPTU progressivo, entre
outros.
Os governos precisam ser convencidos de que devem atuar em harmo-
nia e, em muitos casos, contra seus prprios interesses de curto prazo. Por-
tanto, preciso que estejam dispostos a enfrentar essas mudanas, frutos de
processos coletivos que envolvem uma srie de fatores, mas, principalmente,
a determinao de promover novas formas de coeso social na esfera pblica,
que impliquem novas dinmicas sociais e polticas. S assim, talvez, daqui a mais
dez anos, poderemos mensurar a real aplicabilidade do Estatuto e seu impacto
nas cidades. Fazer e aplicar.
Em que pesem esses comentrios a respeito da aplicao do Estatuto
da Cidade, ainda prevalece o sonho do Direito Cidade, o direito de ter acesso
a condies dignas de vida, o direito cidadania em sua dimenso poltica de
participao ampla dos moradores na conduo de seus destinos e no usufruto
do espao da cidade.
Neste momento, quando muitos investimentos esto sendo executa-
dos e em vias de execuo, porque estamos vivenciando a era da Copa no Bra-
sil, mais do que oportuno explicitar que ainda se pode e deve ter o Estatuto
da Cidade, e seus instrumentos, como referncias jurdicas, polticas, econmi-
cas e sociais, e no mais como meras circunstncias. Destacamos tambm a ne-
cessidade de participao ativa do Legislativo e do Executivo municipais, sem o
que no ser possvel consolidar uma conduta poltica efetiva.
Estes, portanto, so os atuais desafios do Estatuto da Cidade: estabele-
cer novas fronteiras, realimentar a luta pela Reforma Urbana.

*Olinda Marques, sociloga, Ex-Presidente da Habitafor, Ex-Conselheira Nacional das Cidades


e atual Secretria Executiva da Regional III, da Prefeitura Municipal de Fortaleza.

Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana 21

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 21 28/06/2011 13:44:42


Dez anos de Estatuto da Cidade
Jos Borzacchiello da Silva*

O Estatuto da Cidade completa 10 anos. A Lei 10.257, denominada Lei


do Estatuto da Cidade, foi aprovada no Congresso Nacional no dia 10 de julho
de 2001. De imediato assumiu grande importncia no cenrio poltico brasilei-
ro ao regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituio Federal. A Lei envol-
ve, entre outros assuntos, instrumentos jurdicos de controle da especulao
imobiliria, capazes, ao menos, de atenuar o caos generalizado que tem sido
morar nas cidades brasileiras. Apesar dos avanos, a Lei do Estatuto da Cidade
est longe de atender as demandas sociais mais prementes.
Percentual elevado da populao brasileira vive nas cidades. Pas ur-
bano por excelncia, o Brasil apresenta nas cidades contradies territoriais
que no so inerentes aos ndices de crescimento que vem apresentando. O
aumento da capacidade tcnica e a dinmica do setor produtivo no atingiram
as cidades plenamente. Ao contrrio, enormes bolses de misria coexistem
com bairros luxuosos, centros comerciais refinados.
Passaram-se dez anos e a poltica de incluso social no Brasil no se
manifesta com a mesma magnitude e dinmica nas polticas de urbanizao,
na regularizao fundiria, na melhoria integral da malha urbana, atestando a
validao do Estatuto da Cidade. Malgrado os avanos das polticas de incluso
social, moradia, saneamento bsico, sade e educao, h um enorme fosso
com territrios diferenciados, socialmente marcados pela precariedade. Esses
dez anos trazem ganhos, mas no expressam, ainda, a conquista da agenda
formulada pela sociedade civil organizada. A aprovao da Lei ampliou a dis-
cusso em torno da Reforma Urbana, trazendo tona itens que compem a
pauta de demandas sociais reprimidas, e evidencia a necessidade de releituras
da cidade na perspectiva de sua redefinio, concebendo-a enquanto ambien-
te e buscando, nela, um novo sentido para a vida gregria. Um dos pressupos-
tos da gesto da cidade pens-la na perspectiva de torn-la mais humana
e agradvel, garantindo uma relao mais harmnica com a natureza, o que
constitui, em ltima instncia, a atividade maior do planejamento urbano. A
diferenciao na ocupao do espao que manifesta a existncia da cidade
inseparvel das diferenciaes que afetam a organizao social no seu conjun-
to. A cidade uma forma de expropriao do espao de seu prprio espao
como do espao que lhe exterior. A complexidade da cidade enquanto obje-
to socialmente produzido, animado pela dinmica interativa do urbano, impe
uma gama de desafios aos citadinos. A cidade capaz de atender s demandas
sociais exige um forte compromisso de seus gestores, responsveis por sua
manuteno em nveis satisfatrios, conforme os preceitos dos avanos tc-
nicos e cientficos nas reas de infraestrutura, equipamentos e servios. Esses

22 Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 22 28/06/2011 13:44:42


devem ser concebidos a partir dos anseios populares e devem ser capazes de
garantir os mnimos requisitos de conforto, ou melhor, devem garantir a me-
lhoria da qualidade de vida urbana.
A luta pela Reforma Urbana e o advento do Estatuto da Cidade emer-
giram dentre os vrios modos de gesto democrtica da cidade, muitos sur-
gidos de uma verdadeira revoluo molecular no seio das organizaes e mo-
bilizaes populares que foram experimentadas no Brasil, em especial o da
implantao de polticas pblicas de micro-urbanizao em forma de muti-
ro, que pretendiam integrar cidade assentamentos humanos irregulares
como as favelas e reas de habitao sub-equipadas, socialmente marcadas
pela precariedade. No quadro administrativo, a progressiva mistura de ges-
tes pblicas e privadas de servios urbanos que foram municipalizados ou
comprados pelas multinacionais, conduzem necessidade de se estabelecer
polticas de proteo s populaes marginalizadas dos bairros informais da
metrpole. A busca do sentido da cidade, neste contexto de globalizao e
gesto social urbana, como domnio de segmentos marcados pela pobreza,
permite verificar os nveis de complementaridade existentes entre a cidade e
os modos inovadores de gesto. Dentre eles, segundo o texto constitucional,
o Plano Diretor o principal instrumento para os municpios promoverem po-
lticas urbanas com pleno respeito aos princpios das funes sociais da cidade
e da propriedade urbana e da garantia de bem-estar dos habitantes.
Os ganhos obtidos at agora no correspondem ao potencial do Es-
tatuto da Cidade. A Reforma Urbana no Brasil se impe como necessidade.
O modelo de cidade que se implantou se caracteriza pelo domnio da forma
metropolitana, concentrada na faixa litornea do pas. O Brasil apresenta hoje
enormes regies urbanas contendo vrios aglomerados metropolitanos. A
gesto urbana desses territrios ganha uma dimenso social de grande enver-
gadura. Por sua extenso e escala, apresentam problemas de toda ordem. Sob
a tica da organizao espacial, as regies urbanas esto sujeitas a complexa
legislao, com cruzamento e sombreamento de poderes sobre o territrio. O
Estatuto da Cidade o caminho mais adequado para responder s demandas
sociais. Para efetiv-lo, fundamental assegurar a justa distribuio dos be-
nefcios e nus do processo de urbanizao. Sua concretizao depende de
fatores diversos, entre os quais se destaca o amplo engajamento da sociedade
com o interesse social. indiscutvel que, quanto ao seu contedo, ele volta-
se mais para os aspectos fundirios. Entretanto, ele contm abertura para se
discutir e propor solues capazes de redefinir e redesenhar as cidades brasi-
leiras. inegvel seu papel na garantia de vida digna em nossas cidades. At
agora, nesses dez anos, avanamos no aspecto fundirio da cidade, mas cabe
continuar a luta em busca de aplicao completa do Estatuto que contenha
soluo para questes fundamentais como saneamento bsico, habitao,
transporte e segurana pblica. Um Estatuto da Cidade completo s poder
ser produzido com a participao efetiva da populao. As antigas estruturas
de poder tm que se ajustar s novas demandas sociais que incluem a gesto
urbana participativa como essencial. A gesto da cidade tem que ser pensada

Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana 23

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 23 28/06/2011 13:44:42


em sua totalidade. A experincia desses 10 anos de Estatuto da Cidade indica
a necessidade de rgos de abrangncia metropolitana, capazes de garan-
tir a integridade fsica e social de seus habitantes. Construir cidades bonitas,
limpas, funcionais e justas uma tarefa difcil. Sua execuo depende ainda
da ao da sociedade na defesa de Planos Diretores corretos e adequados s
necessidades da comunidade e para obteno de investimentos nas reas ou
setores mais carentes. O Estatuto da Cidade significa uma vitria da sociedade
brasileira. Seus primeiros dez anos de vida indicam que, para melhor cumprir
sua misso, deve ser aperfeioado, consoante nossas conquistas sociais.

Jos Borzacchiello da Silva,


Gegrafo e Professor Titular da Universidade Federal do Cear (UFC).

24 Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 24 28/06/2011 13:44:42


Ana Maria Furbino Bretas Barros
Celso Santos Carvalho
Daniel Todtmann Montandon

O Estatuto COMENTADO
da Cidade
(Lei N 10. 257 de 10 de julho de 2001)

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 25 28/06/2011 13:44:43


Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 26 28/06/2011 13:44:44
1

CAPTULO
Diretrizes Gerais

Art. 1 Na execuo da poltica urbana, de que tratam os arts. 182 e 183 da


Constituio Federal, ser aplicado o previsto nesta Lei.
Pargrafo nico. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da Ci-
dade, estabelece normas de ordem pblica e interesse social que regulam o
uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-
estar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental.

O Estatuto da Cidade a lei federal brasileira que regulamenta os artigos


182 e 183 da Constituio Federal de 1988.
O artigo 182 dispe que a poltica urbana responsabilidade do Municpio e
deve garantir as funes sociais da cidade e o desenvolvimento dos cidados. Es-
tabelece, ainda, que o Plano Diretor Municipal o instrumento bsico do ordena-
mento territorial urbano, devendo definir qual deve ser o uso e as caractersticas
de ocupao de cada poro do territrio municipal, fazendo com que todos os
imveis cumpram sua funo social.
Esse mesmo artigo, em seu pargrafo 4, dispe ainda sobre importantes ins-
trumentos para concretizao da funo social da propriedade: parcelamento e
edificao compulsrios; imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana
progressivo no tempo e desapropriao sano, assuntos que sero apresentados
em tpicos especficos neste trabalho.
J o artigo 183 da Constituio Federal trata da aquisio da propriedade
pelo ocupante de imvel urbano que o utiliza para sua moradia ou de sua famlia.
Com este dispositivo se garante o direito de propriedade quele que, de fato, d
a ela uma destinao compatvel com sua vocao legal.

Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana 27

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 27 28/06/2011 13:44:44


Art. 2 A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento
das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes
diretrizes gerais:
I. garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito ter-
ra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao
transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e
futuras geraes;
II. gesto democrtica por meio da participao da populao e de associaes
representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao, execu-
o e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento
urbano;
III. cooperao entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da
sociedade no processo de urbanizao, em atendimento ao interesse social;
IV. planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuio espacial da
populao e das atividades econmicas do Municpio e do territrio sob sua
rea de influncia, de modo a evitar e corrigir as distores do crescimento
urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;
V. oferta de equipamentos urbanos e comunitrios, transporte e servios p-
blicos adequados aos interesses e necessidades da populao e s caracters-
ticas locais;
VI. ordenao e controle do uso do solo, de forma a evitar:
a. a utilizao inadequada dos imveis urbanos;
b. a proximidade de usos incompatveis ou inconvenientes;
c. o parcelamento do solo, a edificao ou o uso excessivos ou inadequa-
dos em relao infraestrutura urbana;
d. a instalao de empreendimentos ou atividades que possam funcionar
como polos geradores de trfego, sem a previso da infraestrutura corres-
pondente;
e. a reteno especulativa de imvel urbano, que resulte na sua subutiliza-
o ou no utilizao;
f. a deteriorao das reas urbanizadas;
g. a poluio e a degradao ambiental;
VII. integrao e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, ten-
do em vista o desenvolvimento socioeconmico do Municpio e do territrio
sob sua rea de influncia;
VIII. adoo de padres de produo e consumo de bens e servios e de ex-
panso urbana compatveis com os limites da sustentabilidade ambiental, so-
cial e econmica do Municpio e do territrio sob sua rea de influncia;

28 Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 28 28/06/2011 13:44:44


IX. justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urba-
nizao;
X. adequao dos instrumentos de poltica econmica, tributria e financeira
e dos gastos pblicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a
privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruio dos bens
pelos diferentes segmentos sociais;
XI. recuperao dos investimentos do Poder Pblico de que tenha resultado a
valorizao de imveis urbanos;
XII. proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e cons-
trudo, do patrimnio cultural, histrico, artstico, paisagstico e arqueolgico;
XIII. audincia do Poder Pblico municipal e da populao interessada nos pro-
cessos de implantao de empreendimentos ou atividades com efeitos poten-
cialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construdo, o conforto
ou a segurana da populao;
XIV. regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao
de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbaniza-
o, uso e ocupao do solo e edificao, consideradas a situao socioecon-
mica da populao e as normas ambientais;
XV. simplifica o da legislao de parcelamento, uso e ocupao do solo e das
normas edilcias, com vistas a permitir a reduo dos custos e o aumento da
oferta dos lotes e unidades habitacionais;
XVI. isonomia de condies para os agentes pblicos e privados na promoo
de empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanizao, aten-
dido o interesse social.

O 2 artigo do Estatuto da Cidade define as diretrizes que devem ser segui-


das pelo Municpio ao elaborar sua poltica urbana, todas elas voltadas para ga-
rantir cidades justas, em que todos, pobres e ricos, desfrutem dos benefcios da
urbanizao.

Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana 29

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 29 28/06/2011 13:44:44


Art. 3 Compete Unio, entre outras atribuies de interesse da poltica ur-
bana:
I. legislar sobre normas gerais de direito urbanstico;
II. legislar sobre normas para a cooperao entre a Unio, os Estados, o Dis-
trito Federal e os Municpios em relao poltica urbana, tendo em vista o
equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional;
III. promover, por iniciativa prpria e em conjunto com os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios, programas de construo de moradias e a melhoria
das condies habitacionais e de saneamento bsico;
IV. instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, sa-
neamento bsico e transportes urbanos;
V. elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio
e de desenvolvimento econmico e social.

A Repblica Federativa do Brasil formada por quatro entes federados, que


no mantm relao de subordinao entre si. Os Municpios, ente local, mais pr-
ximo do cidado; os Estados, que congregam vrios municpios; o Distrito Fede-
ral, sede administrativa do Pas; e a Unio, que congrega os estados e o distrito
federal.
Cada um destes entes elabora suas prprias leis, executa suas polticas p-
blicas, institui e arrecada tributos, seguindo a distribuio de competncias feita
pela Constituio Federal. Para alguns temas e polticas, a Constituio obriga a
cooperao entre eles.
No caso do Direito Urbanstico, a competncia legislativa concorrente, ou
seja, exige a cooperao entre os entes federados. A poltica urbana deve ser de-
senvolvida pelos Municpios, conforme atribuio da Constituio Federal, caben-
do aos Estados legislarem sobre a criao e regulamentao de regies metropo-
litanas e Unio, a instituio das normas gerais para o desenvolvimento urbano.
Exercendo sua competncia em matria de Direito Urbanstico, a Unio pro-
mulgou o Estatuto da Cidade. Esta lei, portanto, traz normas gerais, que devem
ser observadas por todos os Municpios na ordenao de seu territrio e na elabo-
rao e execuo da poltica de desenvolvimento urbano.

30 Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 30 28/06/2011 13:44:45


Dos instrumentos
da poltica urbana
2

CAPTULO
Seo I. Dos instrumentos em geral

Art. 4 Para os fins desta Lei, sero utilizados, entre outros instrumentos:
I planos nacionais, regionais e estaduais de ordenao do territrio e de de-
senvolvimento econmico e social;
II planejamento das regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e micror-
regies;
III planejamento municipal, em especial:
a) plano diretor;
b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupao do solo;
c) zoneamento ambiental;
d) plano plurianual;
e) diretrizes oramentrias e oramento anual;
f) gesto oramentria participativa;
g) planos, programas e projetos setoriais;
h) planos de desenvolvimento econmico e social;
IV institutos tributrios e financeiros:
a) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana - IPTU;
b) contribuio de melhoria;
c) incentivos e benefcios fiscais e financeiros;
V institutos jurdicos e polticos:
a) desapropriao;
b) servido administrativa;
c) limitaes administrativas;
d) tombamento de imveis ou de mobilirio urbano;
e) instituio de unidades de conservao;
f) instituio de zonas especiais de interesse social;
g) concesso de direito real de uso;

Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana 31

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 31 28/06/2011 13:44:45


h) concesso de uso especial para fins de moradia;
i) parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios;
j) usucapio especial de imvel urbano;
l) direito de superfcie;
m) direito de preempo;
n) outorga onerosa do direito de construir e de alterao de uso;
o) transferncia do direito de construir;
p) operaes urbanas consorciadas;
q) regularizao fundiria;
r) assistncia tcnica e jurdica gratuita para as comunidades e grupos so-
ciais menos favorecidos;
s) referendo popular e plebiscito;
t) demarcao urbanstica para fins de regularizao fundiria (Includo pela
Lei n 11.977, de 2009);
u) legitimao de posse (Includo pela Lei n 11.977, de 2009).
VI estudo prvio de impacto ambiental (EIA) e estudo prvio de impacto de
vizinhana (EIV).
1 Os instrumentos mencionados neste artigo regem-se pela legislao que
lhes prpria, observado o disposto nesta Lei.
2 Nos casos de programas e projetos habitacionais de interesse social, de-
senvolvidos por rgos ou entidades da Administrao Pblica com atuao
especfica nessa rea, a concesso de direito real de uso de imveis pblicos
poder ser contratada coletivamente.
3 Os instrumentos previstos neste artigo que demandam dispndio de re-
cursos por parte do Poder Pblico municipal devem ser objeto de controle
social, garantida a participao de comunidades, movimentos e entidades da
sociedade civil.

32 Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 32 28/06/2011 13:44:45


No artigo 4, o Estatuto da Cidade define um extenso conjunto de instrumen-
tos para que o Municpio tenha condies de construir uma poltica urbana que
concretize, de fato, a funo social da propriedade urbana e o direito de todos
cidade.
Estabelece que a poltica urbana deve ser objeto de um planejamento exten-
sivo, envolvendo planos de ordenamento do territrio integrados entre si, nas
escalas nacional, estaduais, regionais, metropolitanas, municipais e intermunici-
pais. Especificamente no mbito municipal, detalha que o planejamento muni-
cipal deve envolver o planejamento urbano, ambiental, oramentrio, setorial e
o planejamento do desenvolvimento econmico e social, especificando tambm
que a gesto oramentria deve ser feita de forma participativa, aberta a todos
os cidados.
Inclui os instrumentos tributrios, envolvendo impostos, contribuies, in-
centivos e benefcios fiscais e financeiros, voltados para viabilizar a induo dos
usos e atividades consideradas importantes para a poltica urbana.
No inciso sobre os institutos jurdicos e polticos, fornece ao Municpio instru-
mentos que permitem:
variadas formas de interveno social sobre o livre uso da propriedade pri-
vada: desapropriao, servido e limitaes administrativas, tombamento, insti-
tuio de unidades de conservao, parcelamento, edificao ou utilizao com-
pulsrios e direito de preempo;
a regularizao fundiria das ocupaes de interesse social: concesso de
direito real de uso, concesso de uso especial para fins de moradia, usucapio
especial de imvel urbano, direito de superfcie, demarcao urbanstica para fins
de regularizao fundiria e legitimao da posse;
a induo do desenvolvimento urbano e a redistribuio coletividade dos
benefcios decorrentes do processo de urbanizao: outorga onerosa do direito
de construir e de alterao de uso, transferncia do direito de construir e opera-
es urbanas consorciadas;
instrumentos voltados para a democratizao da gesto urbana e do direito
moradia: referendo popular e plebiscito, assistncia tcnica e jurdica gratuita
para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos.

Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana 33

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 33 28/06/2011 13:44:45


Cabe ressaltar, pela importncia para o desenvolvimento de uma poltica ha-
bitacional de incluso social, o instituto das Zonas Especiais de Interesse Social
(ZEIS). Este instrumento pode ser utilizado tanto para a regularizao de reas
ocupadas, onde o processo de ocupao ocorreu sem observncia das normas ur-
bansticas, quanto em reas vazias, para destin-las para habitao de interesse
social.
No primeiro caso, a instituio de uma rea ocupada como ZEIS permite que
se estabeleam, para aquela poro do territrio, parmetros urbansticos es-
peciais que respeitam a forma de ocupao realizada pela comunidade. Assim,
pode-se admitir, por exemplo, sistemas virios compostos por vias mais estreitas,
que melhor se adaptem a ocupaes em reas de elevada declividade ou mesmo
consolidar ocupaes em reas de preservao ambiental, diminuindo a necessi-
dade de remoo de moradias no processo de regularizao fundiria. O instituto
permite tambm que sejam implantados mecanismos que impeam a posterior
expulso dos moradores dos ncleos regularizados por segmentos sociais de
maior poder econmico, atrados pela valorizao desses terrenos. Exemplos de
mecanismos deste tipo so a proibio de remembramento de lotes (evitando
que algum adquira vrios lotes regularizados, transforme-os todos em um nico
lote maior e faa nova edificao nesta nova condio) e a fixao do tipo de uso
do solo admissvel (por exemplo, admitindo apenas residncias unifamiliares).
Quando aplicadas a imveis vazios ou ociosos, as ZEIS permitem ao Poder P-
blico reservar reas dotadas de infraestrutura, servios e equipamentos urbanos
para habitao de interesse social, constituindo-se em importante instrumento
para evitar a expulso dos pobres para as periferias longnquas dos centros ur-
banos.
Cabe destacar que o Estatuto da Cidade no estabelece uma correlao di-
reta entre transformaes urbanas e instrumentos. Cada municpio escolhe, re-
gulamenta e aplica os instrumentos conforme a estratgia de desenvolvimento
urbano desejada. Diversos instrumentos do Estatuto da Cidade no apresentam
por si s a soluo para um determinado problema urbano, ou de modo contrrio,
uma determinada transformao urbana pretendida depende da aplicao de um
conjunto de instrumentos de maneira coordenada e integrada no territrio. Assim
sendo, a regulamentao dos instrumentos deve ser feita dentro de uma estrat-
gia de desenvolvimento urbano para sua efetiva aplicao e deve estar expressa
no Plano Diretor.

34 Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 34 28/06/2011 13:44:45


Seo II. Do parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios

Art. 5 Lei municipal especfica para rea includa no plano diretor poder de-
terminar o parcelamento, a edificao ou a utilizao compulsrios do solo ur-
bano no edificado, subutilizado ou no utilizado, devendo fixar as condies
e os prazos para implementao da referida obrigao.
1 Considera-se subutilizado o imvel:
I cujo aproveitamento seja inferior ao mnimo definido no plano diretor ou
em legislao dele decorrente;
II (VETADO)
2 O proprietrio ser notificado pelo Poder Executivo municipal para o cum-
primento da obrigao, devendo a notificao ser averbada no cartrio de re-
gistro de imveis.
3 A notificao far-se-:
I por funcionrio do rgo competente do Poder Pblico municipal, ao pro-
prietrio do imvel ou, no caso de este ser pessoa jurdica, a quem tenha po-
deres de gerncia geral ou administrao;
II por edital quando frustrada, por trs vezes, a tentativa de notificao na
forma prevista pelo inciso I.
4 Os prazos a que se refere o caput no podero ser inferiores a:
I um ano, a partir da notificao, para que seja protocolado o projeto no r-
go municipal competente;
II dois anos, a partir da aprovao do projeto, para iniciar as obras do empre-
endimento.
5 Em empreendimentos de grande porte, em carter excepcional, a lei mu-
nicipal especfica a que se refere o caput poder prever a concluso em eta-
pas, assegurando-se que o projeto aprovado compreenda o empreendimento
como um todo.
Art. 6 A transmisso do imvel, por ato inter vivos ou causa mortis, posterior
data da notificao, transfere as obrigaes de parcelamento, edificao ou
utilizao previstas no art. 5 desta Lei, sem interrupo de quaisquer prazos.

Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana 35

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 35 28/06/2011 13:44:45


A manuteno de terrenos vazios ou ociosos, inseridos na rea urbanizada,
espera de uma valorizao futura que beneficia apenas seus proprietrios, dimi-
nui os espaos disponveis na cidade para a moradia e as atividades econmicas
necessrias para o desenvolvimento de toda a sociedade, especialmente para os
grupos economicamente vulnerveis.
Para evitar a formao desses vazios, coibir a especulao imobiliria e, con-
sequentemente, ampliar o acesso a reas urbanizadas, o Estatuto da Cidade re-
gulamentou o parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, que obriga o
proprietrio a dar uma destinao ao seu terreno subutilizado, concretizando o
preceito constitucional da funo social da propriedade.
Cabe aos Municpios editar normas para aplicao desse instrumento em seu
territrio, sem as quais ele no tem eficcia. O Poder Pblico local deve especifi-
car, em seu Plano Diretor, as reas onde ele ser utilizado e promulgar lei espec-
fica disciplinando sua aplicao.
importante destacar que os instrumentos voltados para obrigar a utiliza-
o do imvel por seu proprietrio, como o parcelamento, edificao e utilizao
compulsrios, IPTU progressivo e desapropriao com pagamento em ttulos da
dvida pblica, podem ser combinados com a instituio de ZEIS. Por meio da con-
jugao desses instrumentos, o Poder Pblico induz a destinao de terra urbani-
zada ociosa para habitao de interesse social.
O parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios aplicam-se aos im-
veis no edificados, compostos apenas pela terra nua; no utilizados, que so os
abandonados e no habitados; e subutilizados, que so os imveis cujo aproveita-
mento seja inferior ao mnimo definido em lei. Uma vez institudo para determina-
do imvel, o proprietrio fica obrigado a dar-lhe uma utilizao efetiva e adequa-
da num determinado prazo. Se este imvel for vendido, o novo proprietrio passa
a ser responsvel por esta obrigao.

Seo III. Do IPTU progressivo no tempo

Art. 7 Em caso de descumprimento das condies e dos prazos previstos na


forma do caput do art. 5 desta Lei, ou no sendo cumpridas as etapas previs-
tas no 5 do art. 5 desta Lei, o Municpio proceder aplicao do imposto
sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo,
mediante a majorao da alquota pelo prazo de cinco anos consecutivos.
1 O valor da alquota a ser aplicado a cada ano ser fixado na lei especfica a
que se refere o caput do art. 5 desta Lei e no exceder a duas vezes o valor
referente ao ano anterior, respeitada a alquota mxima de quinze por cento.

36 Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 36 28/06/2011 13:44:45


2 Caso a obrigao de parcelar, edificar ou utilizar no esteja atendida em
cinco anos, o Municpio manter a cobrana pela alquota mxima, at que se
cumpra a referida obrigao, garantida a prerrogativa prevista no art. 8.
3 vedada a concesso de isenes ou de anistia relativas tributao pro-
gressiva de que trata este artigo.

Para compelir o proprietrio a cumprir a obrigao estabelecida, seja ela par-


celamento, edificao ou utilizao compulsrios, o Estatuto da Cidade fornece
ao Municpio o IPTU progressivo.
O IPTU um imposto devido pelos proprietrios ou possuidores de imveis
urbanos, sendo calculado como uma porcentagem do valor de mercado do im-
vel. O Estatuto da Cidade permite que o Municpio aumente progressivamente,
ao longo dos anos, a alquota do IPTU para aqueles imveis cujos proprietrios
no obedecerem aos prazos fixados para o parcelamento, edificao ou utilizao
compulsrios. uma maneira de penalizar a reteno do imvel para fins de es-
peculao da valorizao imobiliria, fazendo com que essa espera, sem nenhum
benefcio para a cidade, se torne invivel economicamente. Neste caso, o IPTU
progressivo empregado mais pelo carter de sano do que de arrecadao.
Para garantir a eficcia do instrumento, o Estatuto da Cidade vedou a conces-
so de isenes ou anistias.

Seo IV. Da desapropriao com pagamento em ttulos

Art. 8 Decorridos cinco anos de cobrana do IPTU progressivo sem que o pro-
prietrio tenha cumprido a obrigao de parcelamento, edificao ou utiliza-
o, o Municpio poder proceder desapropriao do imvel, com pagamen-
to em ttulos da dvida pblica.
1 Os ttulos da dvida pblica tero prvia aprovao pelo Senado Federal
e sero resgatados no prazo de at dez anos, em prestaes anuais, iguais e
sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais de seis por
cento ao ano.
2 O valor real da indenizao:
I refletir o valor da base de clculo do IPTU, descontado o montante in-
corporado em funo de obras realizadas pelo Poder Pblico na rea onde o
mesmo se localiza aps a notificao de que trata o 2 do art. 5 desta Lei;
II no computar expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros compen-
satrios.

Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana 37

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 37 28/06/2011 13:44:45


3 Os ttulos de que trata este artigo no tero poder liberatrio para paga-
mento de tributos.
4 O Municpio proceder ao adequado aproveitamento do imvel no prazo
mximo de cinco anos, contado a partir da sua incorporao ao patrimnio
pblico.
5 O aproveitamento do imvel poder ser efetivado diretamente pelo Po-
der Pblico ou por meio de alienao ou concesso a terceiros, observando-se,
nesses casos, o devido procedimento licitatrio.
6 Ficam mantidas para o adquirente de imvel nos termos do 5 as mes-
mas obrigaes de parcelamento, edificao ou utilizao previstas no art. 5
desta Lei.

A propriedade, como qualquer direito fundamental, pode ser limitada e at


mesmo objeto de uma interveno supressiva. A Constituio Federal, conferindo
ao Estado o poder de retirar um bem de seu proprietrio, possibilita a desapro-
priao em razo de utilidade e interesse pblico ou por interesse social, mas exi-
ge a justa e prvia indenizao em dinheiro.
Como excees a essa regra geral, a Constituio Federal prev outras duas
modalidades de desapropriao, intrinsecamente relacionadas funo social da
propriedade: a desapropriao para fins de reforma urbana e a desapropriao
para fins de reforma agrria, ambas com carter de sano.
O Estatuto da Cidade regula a desapropriao para fins urbanos. Por meio
dessa modalidade, o Poder Pblico Municipal pune o proprietrio que no deu
a seu imvel a funo social estabelecida no Plano Diretor. Diferentemente das
desapropriaes por utilidade e interesse pblico e interesse social, na desapro-
priao para fins de reforma urbana o pagamento realizado por meio de ttulos
da dvida pblica, resgatveis num prazo de dez anos.
Outra relevante diferena, ligada tambm ao carter de sano dessa moda-
lidade de desapropriao, o valor da indenizao. Esse valor, em regra, corres-
ponde ao valor de mercado.
Na desapropriao para fins urbanos, fala-se em valor real, que corresponde
base de clculo para o IPTU, descontado o montante decorrente dos investimen-
tos pblicos na rea do imvel.
Essa forma de clculo concretiza a diretriz sobre a justa distribuio dos be-
nefcios da urbanizao, expressa no artigo 2 do Estatuto da Cidade. Alm disso,
para o clculo do valor real no podem ser computadas as expectativas de ganho,
lucros cessantes e juros compensatrios.

38 Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 38 28/06/2011 13:44:45


A desapropriao para fins de reforma urbana s pode ser realizada se o pro-
prietrio, compelido a dar adequada utilizao ao imvel, no o fez aps os cinco
anos de aplicao do IPTU progressivo no tempo. A desapropriao pressupe,
portanto, uma sequncia de aes: primeiro, o Poder Pblico Municipal, nos ter-
mos da lei municipal, notifica o proprietrio para parcelar, edificar ou utilizar o
imvel; decorrido o prazo estipulado na notificao e seguindo os procedimentos
legais, sem que o proprietrio cumpra com a determinao, o Municpio pode au-
mentar anualmente a alquota do IPTU, por um prazo de cinco anos, na forma do
art. 7 do Estatuto da Cidade e da lei municipal; somente aps a aplicao desses
instrumentos, o Municpio pode valer-se da desapropriao para fins de reforma
urbana.
A vinculao da desapropriao sano, regulada pelo Estatuto da Cidade,
funo social da propriedade obriga tambm o Poder Pblico a dar destinao
adequada ao imvel aps a desapropriao. Se isto no for feito, o Prefeito e os
demais agentes pblicos envolvidos incorrem em improbidade administrativa,
conforme o artigo 52, II do Estatuto da Cidade. Improbidade administrativa signi-
fica ato contrrio ao dever do agente pblico de atuar com honestidade e decn-
cia. Um ato de improbidade administrativa no um crime em sua acepo legal,
mas quem incorre em improbidade est sujeito a sanes que podem ocasionar
a suspenso dos direitos polticos, perda da funo pblica, indisponibilidade de
bens e ressarcimento ao errio1.

Seo V. Da usucapio especial de imvel urbano

Art. 9 Aquele que possuir como sua rea ou edificao urbana de at duzen-
tos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem
oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia, adquirir-lhe- o do-
mnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural.
1 O ttulo de domnio ser conferido ao homem ou mulher, ou a ambos,
independentemente do estado civil.
2 O direito de que trata este artigo no ser reconhecido ao mesmo possui-
dor mais de uma vez.
3 Para os efeitos deste artigo, o herdeiro legtimo continua, de pleno direi-
to, a posse de seu antecessor, desde que j resida no imvel por ocasio da
abertura da sucesso.
Art. 10. As reas urbanas com mais de duzentos e cinquenta metros quadra-
dos, ocupadas por populao de baixa renda para sua moradia, por cinco anos,
ininterruptamente e sem oposio, onde no for possvel identificar os terre-
nos ocupados por cada possuidor, so susceptveis de serem usucapidas cole-

1
A improbidade administrativa tratada pela Constituio Federal, artigo 37, 4 e pela Lei 8.429/92.

Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana 39

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 39 28/06/2011 13:44:45


tivamente, desde que os possuidores no sejam proprietrios de outro imvel
urbano ou rural.
1 O possuidor pode, para o fim de contar o prazo exigido por este artigo,
acrescentar sua posse de seu antecessor, contanto que ambas sejam cont-
nuas.
2 A usucapio especial coletiva de imvel urbano ser declarada pelo juiz,
mediante sentena, a qual servir de ttulo para registro no cartrio de regis-
tro de imveis.
3 Na sentena, o juiz atribuir igual frao ideal de terreno a cada possui-
dor, independentemente da dimenso do terreno que cada um ocupe, salvo
hiptese de acordo escrito entre os condminos, estabelecendo fraes ideais
diferenciadas.
4 O condomnio especial constitudo indivisvel, no sendo passvel de ex-
tino, salvo deliberao favorvel tomada por, no mnimo, dois teros dos
condminos, no caso de execuo de urbanizao posterior constituio do
condomnio.
5 As deliberaes relativas administrao do condomnio especial sero
tomadas por maioria de votos dos condminos presentes, obrigando tambm
os demais, discordantes ou ausentes.
Art. 11. Na pendncia da ao de usucapio especial urbana, ficaro sobres-
tadas quaisquer outras aes, petitrias ou possessrias, que venham a ser
propostas relativamente ao imvel usucapiendo.
Art. 12. So partes legtimas para a propositura da ao de usucapio especial
urbana:
I o possuidor, isoladamente ou em litisconsrcio originrio ou superveniente;
II os possuidores, em estado de composse;
III como substituto processual, a associao de moradores da comunidade,
regularmente constituda, com personalidade jurdica, desde que explicita-
mente autorizada pelos representados.
1 Na ao de usucapio especial urbana obrigatria a interveno do Mi-
nistrio Pblico.
2 O autor ter os benefcios da justia e da assistncia judiciria gratuita,
inclusive perante o cartrio de registro de imveis.
Art. 13. A usucapio especial de imvel urbano poder ser invocada como ma-
tria de defesa, valendo a sentena que a reconhecer como ttulo para registro
no cartrio de registro de imveis.
Art. 14. Na ao judicial de usucapio especial de imvel urbano, o rito proces-
sual a ser observado o sumrio.

40 Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 40 28/06/2011 13:44:45


No Brasil, cerca de 40% das famlias urbanas no tm a propriedade ou qual-
quer documento legal de reconhecimento da posse dos terrenos onde moram.
Esta situao fruto de uma urbanizao acelerada, desordenada e injusta, onde
os pobres no tiveram reconhecido seu direito moradia e ocuparam, na prti-
ca, seu espao na cidade, construindo suas casas nos terrenos vazios ou edifcios
abandonados.
Reconhecendo que esta situao de ilegalidade injusta para os pobres e
traz prejuzos para toda a sociedade, a Constituio Federal, em seu Artigo 183,
garante ao possuidor de imvel urbano de at 250 m, que no tem outro imvel e
que ainda no foi beneficiado pelo instrumento, a aquisio da propriedade. Para
tanto, o possuidor deve ainda demonstrar que ocupa o imvel h cinco anos, sem
oposio, e que utiliza o imvel para sua moradia2.
Preenchidos os requisitos legais, o possuidor torna-se proprietrio, por meio
de um processo judicial de usucapio ou de um procedimento extrajudicial espe-
cfico, institudo pela Lei n 11.977 de 7 de julho de 2009, que passa pela definio
dos limites de toda a gleba, por meio de um instrumento denominado demarca-
o urbanstica e pelo reconhecimento da posse do indivduo, aps a individualiza-
o de seu lote e por meio de outro instrumento, a legitimao dea posse.
Nos artigos 9 a 14, o Estatuto da Cidade regulamenta a usucapio especial
urbana, introduzindo vrias normas que buscam superar entraves burocrticos e
econmicos que dificultariam o reconhecimento efetivo do direito concedido ao
possuidor do imvel pela Constituio. Garante, por exemplo, a gratuidade de to-
dos os atos realizados na justia e no cartrio de registro de imveis, incluindo a
assistncia judiciria aos beneficiados; possibilita que a associao de moradores
proponha a ao de usucapio em nome dos moradores, desde que autorizada
por eles; e permite a forma coletiva da usucapio urbana.
De fato, nas favelas, muitas vezes invivel identificar e separar o terreno em
lotes, o que impossibilitaria tecnicamente a propositura de aes individuais. A
usucapio coletiva exige apenas que seja demarcado o permetro externo do con-
junto da ocupao, possibilitando o reconhecimento do direito de propriedade do
conjunto de moradores que vivem nesse ncleo urbano.

2
Trata-se de uma modalidade especial de usucapio. O Cdigo Civil (Lei n 10.406, de 10 de janeiro de 2002)
traz outras modalidades de usucapio, que exigem um lapso maior de tempo (15 ou 10 anos) para aquisio
da propriedade.

Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana 41

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 41 28/06/2011 13:44:45


Seo VI. Da concesso de uso especial para fins de moradia

Art. 15. (VETADO)


Art. 16. (VETADO)
Art. 17. (VETADO)
Art. 18. (VETADO)
Art. 19. (VETADO)
Art. 20. (VETADO

Seo VII. Do direito de superfcie

Art. 21. O proprietrio urbano poder conceder a outrem o direito de super-


fcie do seu terreno, por tempo determinado ou indeterminado, mediante es-
critura pblica registrada no cartrio de registro de imveis.
1 O direito de superfcie abrange o direito de utilizar o solo, o subsolo ou o
espao areo relativo ao terreno, na forma estabelecida no contrato respecti-
vo, atendida a legislao urbanstica.
2 A concesso do direito de superfcie poder ser gratuita ou onerosa.
3 O superficirio responder integralmente pelos encargos e tributos que
incidirem sobre a propriedade superficiria, arcando, ainda, proporcionalmen-
te sua parcela de ocupao efetiva, com os encargos e tributos sobre a rea
objeto da concesso do direito de superfcie, salvo disposio em contrrio do
contrato respectivo.
4 O direito de superfcie pode ser transferido a terceiros, obedecidos os
termos do contrato respectivo.
5 Por morte do superficirio, os seus direitos transmitem-se a seus herdei-
ros.
Art. 22. Em caso de alienao do terreno, ou do direito de superfcie, o su-
perficirio e o proprietrio, respectivamente, tero direito de preferncia, em
igualdade de condies oferta de terceiros.
Art. 23. Extingue-se o direito de superfcie:
I pelo advento do termo;
II pelo descumprimento das obrigaes contratuais assumidas pelo superfi-
cirio.

42 Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 42 28/06/2011 13:44:46


Art. 24. Extinto o direito de superfcie, o proprietrio recuperar o pleno dom-
nio do terreno, bem como das acesses e benfeitorias introduzidas no imvel,
independentemente de indenizao, se as partes no houverem estipulado o
contrrio no respectivo contrato.
1 Antes do termo final do contrato, extinguir-se- o direito de superfcie
se o superficirio der ao terreno destinao diversa daquela para a qual for
concedida.
2 A extino do direito de superfcie ser averbada no cartrio de registro
de imveis.

O direito de superfcie foi uma inovao no direito brasileiro trazido pelo


Estatuto da Cidade. At a promulgao desta lei3, no Brasil vigorava a regra se-
gundo a qual tudo que se constri ou planta, ou seja, todas as acesses ao solo,
presumem-se pertencentes ao proprietrio do solo.
Com o direito de superfcie, cria-se uma separao entre a propriedade do
terreno e o direito de usar a superfcie deste terreno. um instrumento interes-
sante para regularizao fundiria de ocupaes de interesse social de imveis
pblicos. Por meio do contrato que institui o direito de superfcie, o Poder Pbli-
co mantm a propriedade do terreno pblico, mas pode conceder ao morador o
direito de construir sua residncia, vend-la sob certas condies ou transmiti-lo
por herana, dando toda a garantia para que ele exera seu direito de moradia.
Mas como mantm a propriedade do terreno, pode tambm impedir que este
imvel seja adquirido por algum que lhe d uma destinao diferente daque-
la para a qual o direito foi institudo (moradia de populao de baixa renda, por
exemplo), evitando a expulso dos moradores por algum segmento social com
maior poder econmico.

3
Atualmente, o direito de superfcie tratado tambm no Cdigo Civil, Lei 10.406/2002, promulgada aps o
Estatuto da Cidade.

Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana 43

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 43 28/06/2011 13:44:46


Seo VIII. Do direito de preempo

Art. 25. O direito de preempo confere ao Poder Pblico municipal prefern-


cia para aquisio de imvel urbano objeto de alienao onerosa entre parti-
culares.
1 Lei municipal, baseada no plano diretor, delimitar as reas em que incidi-
r o direito de preempo e fixar prazo de vigncia, no superior a cinco anos,
renovvel a partir de um ano aps o decurso do prazo inicial de vigncia.
2 O direito de preempo fica assegurado durante o prazo de vigncia fixa-
do na forma do 1, independentemente do nmero de alienaes referentes
ao mesmo imvel.
Art. 26. O direito de preempo ser exercido sempre que o Poder Pblico
necessitar de reas para:
I regularizao fundiria;
II execuo de programas e projetos habitacionais de interesse social;
III constituio de reserva fundiria;
IV ordenamento e direcionamento da expanso urbana;
V implantao de equipamentos urbanos e comunitrios;
VI criao de espaos pblicos de lazer e reas verdes;
VII criao de unidades de conservao ou proteo de outras reas de inte-
resse ambiental;
VIII proteo de reas de interesse histrico, cultural ou paisagstico;
IX (VETADO)
Pargrafo nico. A lei municipal prevista no 1 do art. 25 desta Lei dever
enquadrar cada rea em que incidir o direito de preempo em uma ou mais
das finalidades enumeradas por este artigo.
Art. 27. O proprietrio dever notificar sua inteno de alienar o imvel, para
que o Municpio, no prazo mximo de trinta dias, manifeste por escrito seu
interesse em compr-lo.
1 notificao mencionada no caput ser anexada proposta de compra
assinada por terceiro interessado na aquisio do imvel, da qual constaro
preo, condies de pagamento e prazo de validade.
2 O Municpio far publicar, em rgo oficial e em pelo menos um jornal
local ou regional de grande circulao, edital de aviso da notificao recebida
nos termos do caput e da inteno de aquisio do imvel nas condies da
proposta apresentada.

44 Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 44 28/06/2011 13:44:46


3 Transcorrido o prazo mencionado no caput sem manifestao, fica o pro-
prietrio autorizado a realizar a alienao para terceiros, nas condies da pro-
posta apresentada.
4 Concretizada a venda a terceiro, o proprietrio fica obrigado a apresentar
ao Municpio, no prazo de trinta dias, cpia do instrumento pblico de aliena-
o do imvel.
5 A alienao processada em condies diversas da proposta apresentada
nula de pleno direito.
6 Ocorrida a hiptese prevista no 5, o Municpio poder adquirir o imvel
pelo valor da base de clculo do IPTU ou pelo valor indicado na proposta apre-
sentada, se este for inferior quele.

O direito de preempo garante ao Poder Pblico Municipal a preferncia


para adquirir imveis que estejam sendo alienados4. Por meio deste instituto, o
proprietrio que deseja vender seu imvel dever primeiramente comunicar ao
poder pblico que, se desejar, poder comprar o bem nas condies apresentadas
pela oferta feita por terceiro.
A utilizao desse instrumento permite prover o Municpio de terra urbana,
que dever ser destinada para os fins determinados no Artigo 26.
Para aplicao do instrumento, necessrio haver Plano Diretor no Municpio
e lei especfica que delimite as reas que sero objeto do direito de preempo e
indique a finalidade que ser dada a cada uma delas aps a aquisio pelo poder
pblico.
A lei municipal que dispuser sobre o direito de preempo em uma rea deve
tambm definir o prazo para vigncia desse direito. Durante esse prazo, qualquer
alienao a ttulo oneroso de imveis deve ser precedida de notificao ao Munic-
pio, para dar oportunidade ao poder pblico de exercer seu direito de preferncia.
No exerccio de seu direito de preferncia, o Municpio deve observar alguns
cuidados: obrigatoriamente, dar a destinao ao imvel especificada na lei e so-
mente comprar o bem se o preo deste for compatvel com o de mercado. Se no
observar essas obrigaes, o prefeito e os agentes envolvidos no negcio celebra-
do e na utilizao do bem aps a compra respondero por improbidade adminis-
trativa, nos termos do artigo 52, III e VIII do Estatuto da Cidade.

4
Estatuto da Cidade: guia para implementao pelos municpios e cidados. Braslia: Cmara
dos Deputados, Coordenao de Publicaes, 2001, p. 137.

Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana 45

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 45 28/06/2011 13:44:46


Seo IX. Da outorga onerosa do direito de construir

Art. 28. O plano diretor poder fixar reas nas quais o direito de construir
poder ser exercido acima do coeficiente de aproveitamento bsico adotado,
mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficirio.
1 Para os efeitos desta Lei, coeficiente de aproveitamento a relao entre
a rea edificvel e a rea do terreno.
2 O plano diretor poder fixar coeficiente de aproveitamento bsico nico
para toda a zona urbana ou diferenciado para reas especficas dentro da zona
urbana.
3 O plano diretor definir os limites mximos a serem atingidos pelos coefi-
cientes de aproveitamento, considerando a proporcionalidade entre a infraes-
trutura existente e o aumento de densidade esperado em cada rea.
Art. 29. O plano diretor poder fixar reas nas quais poder ser permitida alte-
rao de uso do solo, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficirio.
Art. 30. Lei municipal especfica estabelecer as condies a serem observa-
das para a outorga onerosa do direito de construir e de alterao de uso, de-
terminando:
I a frmula de clculo para a cobrana;
II os casos passveis de iseno do pagamento da outorga;
III a contrapartida do beneficirio.
Art. 31. Os recursos auferidos com a adoo da outorga onerosa do direito de
construir e de alterao de uso sero aplicados com as finalidades previstas
nos incisos I a IX do art. 26 desta Lei.

A outorga onerosa do direito de construir um instrumento voltado induo do


desenvolvimento urbano, permitindo, por exemplo, que o Poder Pblico incentive o
adensamento de determinadas reas da cidade em detrimento de outras, como forma
de promover o melhor aproveitamento da infraestrutura instalada, alm de possibilitar a
recuperao para a coletividade da valorizao imobiliria gerada por aes pblicas. O
instrumento ainda permite, indiretamente, a arrecadao de recursos pelo governo local.
As diretrizes relacionadas justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes
do processo de urbanizao e recuperao dos investimentos do Poder Pblico de
que tenha resultado a valorizao de imveis urbanos (incisos IX e XI do artigo 4), so-
madas separao do direito de construir do direito de propriedade e ao cumprimento
da funo social da propriedade, sustentam o argumento da legitimidade de o Poder
Pblico recuperar para a coletividade o efeito da valorizao imobiliria proporcionada
por investimentos pblicos.

46 Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 46 28/06/2011 13:44:46


O mecanismo de funcionamento da outorga onerosa remete ao princpio do
Solo Criado, introduzido no Brasil na dcada de 1970, que nas palavras de Jos
Afonso da Silva pode ser compreendido como toda edificao acima do coefi-
ciente nico, quer envolva a ocupao do espao areo, quer do subsolo5. Sim-
plificadamente, aquilo que for construdo num terreno acima da rea construda
proporcional rea deste terreno, considerado Solo Criado e essa criao de
solo requer uma compensao pelo nus gerado na infraestrutura.
V-se, pois, que o conceito de Solo Criado pressupe que o direito de proprie-
dade engloba o direito de construir, mas este ltimo limitado pelo coeficiente
nico ou bsico de aproveitamento. Ou seja, o direito do proprietrio de edificar
est restrito ao coeficiente nico ou bsico definido no Plano Diretor. Qualquer
edificao acima desse coeficiente somente ser permitida em reas predefinidas
e mediante uma contrapartida paga ao Poder Pblico municipal.
Para aplicar a outorga do direito de construir, necessrio que o Municpio,
por meio de seu Plano Diretor, defina o coeficiente bsico de aproveitamento para
todo o seu territrio, que no precisa ser necessariamente uniforme em todas as
reas, podendo ser diferenciado por zonas. Alm disso, o Plano Diretor deve iden-
tificar as reas onde o direito de construir poder ser exercido alm do coeficiente
bsico e quais sero os mximos coeficientes de aproveitamento admissveis.
O estabelecimento do coeficiente mximo de aproveitamento deve conside-
rar a capacidade de suporte da infraestrutura e o aumento da densidade. Para
evitar a sobrecarga na infraestrutura, o Poder Pblico pode estabelecer limites
para a rea construda adicional e ainda diferenciar este limite por tipo de uso (por
exemplo, uso residencial, servios ou comrcio).
A concesso de potencial adicional de construo pelo governo local tambm
possibilita a regulao do mercado de terras. Sabe-se que, havendo grandes dife-
renciaes no potencial construtivo dos imveis e no sendo prevista qualquer
cobrana pela utilizao desse potencial, h a valorizao de determinadas reas
em detrimento de outras. Esse instrumento, portanto, pode influenciar no preo
da terra, fazendo com que determinados imveis passem a ter melhor aproveita-
mento econmico.

5
SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro. 4 edio rev. e atual. So Paulo: Malheiros, 2006, p.
262.

Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana 47

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 47 28/06/2011 13:44:46


Seo X. Das operaes urbanas consorciadas

Art. 32. Lei municipal especfica, baseada no plano diretor, poder delimitar
rea para aplicao de operaes consorciadas.
1 Considera-se operao urbana consorciada o conjunto de intervenes e
medidas coordenadas pelo Poder Pblico municipal, com a participao dos
proprietrios, moradores, usurios permanentes e investidores privados, com
o objetivo de alcanar em uma rea transformaes urbansticas estruturais,
melhorias sociais e a valorizao ambiental.
2 Podero ser previstas nas operaes urbanas consorciadas, entre outras
medidas:
I a modificao de ndices e caractersticas de parcelamento, uso e ocupao
do solo e subsolo, bem como alteraes das normas edilcias, considerado o
impacto ambiental delas decorrente;
II a regularizao de construes, reformas ou ampliaes executadas em
desacordo com a legislao vigente.
Art. 33. Da lei especfica que aprovar a operao urbana consorciada constar
o plano de operao urbana consorciada, contendo, no mnimo:
I definio da rea a ser atingida;
II programa bsico de ocupao da rea;
III programa de atendimento econmico e social para a populao direta-
mente afetada pela operao;
IV finalidades da operao;
V estudo prvio de impacto de vizinhana;
VI contrapartida a ser exigida dos proprietrios, usurios permanentes e in-
vestidores privados em funo da utilizao dos benefcios previstos nos inci-
sos I e II do 2 do art. 32 desta Lei;
VII forma de controle da operao, obrigatoriamente compartilhado com
representao da sociedade civil.
1 Os recursos obtidos pelo Poder Pblico municipal na forma do inciso VI
deste artigo sero aplicados exclusivamente na prpria operao urbana con-
sorciada.
2 A partir da aprovao da lei especfica de que trata o caput, so nulas as
licenas e autorizaes a cargo do Poder Pblico municipal expedidas em de-
sacordo com o plano de operao urbana consorciada.
Art. 34. A lei especfica que aprovar a operao urbana consorciada poder
prever a emisso pelo Municpio de quantidade determinada de certificados

48 Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 48 28/06/2011 13:44:46


de potencial adicional de construo, que sero alienados em leilo ou utili-
zados diretamente no pagamento das obras necessrias prpria operao.
1 Os certificados de potencial adicional de construo sero livremente ne-
gociados, mas conversveis em direito de construir unicamente na rea objeto
da operao.
2 Apresentado pedido de licena para construir, o certificado de potencial
adicional ser utilizado no pagamento da rea de construo que supere os
padres estabelecidos pela legislao de uso e ocupao do solo, at o limite
fixado pela lei especfica que aprovar a operao urbana consorciada.

As operaes urbanas consorciadas esto relacionadas promoo de proje-


tos urbanos por meio da parceria entre o Poder Pblico, proprietrios, sociedade
civil e o investimento privado, com base nas diretrizes do planejamento urbano
municipal. Tais projetos devem pautar-se nas transformaes urbanas estruturais,
na valorizao ambiental e na promoo de melhorias sociais.
A ideia bsica do instrumento est na transformao de uma determinada
rea da cidade, sob o comando do Poder Pblico municipal, para a concretizao
de objetivos e aes estabelecidos no Plano Diretor, por meio da parceria com o
setor privado. Sua utilizao pode se dar para diferentes finalidades: reconverso
e requalificao de reas industriais e porturias desativadas, que tenham reduzi-
do sua operao ou que estejam em processo de alterao do uso do solo; trans-
formao de conjuntos urbanos dotados de infraestrutura e de terrenos vazios
em que se pretende a renovao de usos e o aumento da densidade; adequao
do uso do solo e da infraestrutura no entorno de grandes equipamentos urbanos,
tais como avenidas, estaes de metr, corredores exclusivos de nibus, parques
e estdios; melhor aproveitamento do uso do solo em grandes intervenes ur-
banas; dentre outras.
O Estatuto da Cidade estabelece diversas exigncias para a instituio de
operaes urbanas pelos municpios, buscando garantir que os benefcios dessas
operaes sejam distribudos entre a populao diretamente afetada, poder p-
blico e investidores privados.

Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana 49

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 49 28/06/2011 13:44:46


Para mediar a participao privada, o Poder Pblico municipal pode conceder
alguns incentivos, dentre outros, modificaes dos parmetros e caractersticas
de parcelamento, uso e ocupao do solo. Um desses incentivos est relaciona-
do concesso de potencial adicional de construo. O poder pblico municipal
pode conceder certificados de potencial adicional de construo como forma de
pagamento das contrapartidas, o que lhe permite antecipar a obteno de recur-
sos para realizao de obras e melhorias urbanas, com base numa projeo de
incremento de densidade e em valores do certificado compatveis com os valores
de mercado dos terrenos envolvidos na operao. Os certificados ainda possibili-
tam a vinculao dos recursos realizao de determinada obra prevista no plano
e na lei da operao urbana, garantindo que os recursos sejam alocados para a
finalidade qual foram previstos.
Vale um alerta aos municpios na implementao do instrumento: a concen-
trao de recursos pblicos e privados numa determinada rea pode acabar ex-
pulsando seus moradores, em especial as famlias de baixa renda, em funo da
valorizao imobiliria dos terrenos e imveis. Deste modo, os planos das opera-
es urbanas devem atentar para o estabelecimento de programas habitacionais
para atendimento dessas famlias, garantindo sua permanncia dentro da rea
da operao urbana, principalmente nos casos de remanejamento decorrente da
execuo de obras, alm de garantir solues habitacionais com ampla participa-
o da populao atingida.

Seo XI. Da transferncia do direito de construir

Art. 35. Lei municipal, baseada no plano diretor, poder autorizar o propriet-
rio de imvel urbano, privado ou pblico, a exercer em outro local, ou alienar,
mediante escritura pblica, o direito de construir previsto no plano diretor ou
em legislao urbanstica dele decorrente, quando o referido imvel for consi-
derado necessrio para fins de:
I implantao de equipamentos urbanos e comunitrios;
II preservao, quando o imvel for considerado de interesse histrico, am-
biental, paisagstico, social ou cultural;
III servir a programas de regularizao fundiria, urbanizao de reas ocupa-
das por populao de baixa renda e habitao de interesse social.
1 A mesma faculdade poder ser concedida ao proprietrio que doar ao
Poder Pblico seu imvel, ou parte dele, para os fins previstos nos incisos I a
III do caput.
2 A lei municipal referida no caput estabelecer as condies relativas
aplicao da transferncia do direito de construir.

50 Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 50 28/06/2011 13:44:46


O instrumento de transferncia do direito de construir tem como finalida-
de assegurar o aproveitamento econmico de um bem ao proprietrio de im-
vel situado em rea onde houve limitaes ao direito de construir, ou seja, onde
no podem ser feitas construes at o limite do coeficiente bsico definido para
aquela poro do territrio. Tais limitaes podem ocorrer nos casos em que o
Poder Pblico municipal, em prol do interesse pblico, limita a construo das edi-
ficaes para a preservao de reas ambientais e de especial interesse histrico,
cultural, paisagstico ou social.
Para possibilitar a proteo desses locais e ao mesmo tempo garantir o apro-
veitamento econmico do imvel, o Municpio pode instituir a transferncia do
direito de construir, que operada geralmente entre particulares. Por meio desse
instrumento, o proprietrio pode exercer em outro local o direito de construir,
seja em outro terreno de sua propriedade, seja transferindo ou alienando para
um terceiro. Em ambos os casos, deve ser respeitado o coeficiente de aprovei-
tamento mximo do local onde ser exercido o direito de construir e as demais
regras previstas no Plano Diretor, tais como o potencial construtivo passvel de
transferncia e de recepo por reas ou zonas da cidade e as condies a serem
obedecidas para preservao do imvel, uma vez que o proprietrio foi beneficia-
do pela transferncia.
Esse instrumento tambm pode ser utilizado para implantao de equipa-
mentos pblicos, para regularizao fundiria ou para urbanizao de reas ocu-
padas por populao de baixa renda. Nesses casos, a transferncia do direito de
construir pode apresentar vantagens em relao desapropriao.

Seo XII. Do estudo de impacto de vizinhana

Art. 36. Lei municipal definir os empreendimentos e atividades privados ou


pblicos em rea urbana que dependero de elaborao de estudo prvio de
impacto de vizinhana (EIV) para obter as licenas ou autorizaes de constru-
o, ampliao ou funcionamento a cargo do Poder Pblico municipal.
Art. 37. O EIV ser executado de forma a contemplar os efeitos positivos e
negativos do empreendimento ou atividade quanto qualidade de vida da po-
pulao residente na rea e suas proximidades, incluindo a anlise, no mnimo,
das seguintes questes:
I adensamento populacional;
II equipamentos urbanos e comunitrios;
III uso e ocupao do solo;
IV valorizao imobiliria;
V gerao de trfego e demanda por transporte pblico;

Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana 51

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 51 28/06/2011 13:44:46


VI ventilao e iluminao;
VII paisagem urbana e patrimnio natural e cultural.
Pargrafo nico. Dar-se- publicidade aos documentos integrantes do EIV,
que ficaro disponveis para consulta, no rgo competente do Poder Pblico
municipal, por qualquer interessado.
Art. 38. A elaborao do EIV no substitui a elaborao e a aprovao de es-
tudo prvio de impacto ambiental (EIA), requeridas nos termos da legislao
ambiental.

Qualquer atividade desenvolvida na cidade gera impactos ao seu redor, que


podem ser levados em considerao no planejamento urbano por meio de normas
urbansticas diferenciadas para as diferentes zonas da cidade.
No entanto, algumas atividades interferem na dinmica urbana de maneira
tal que as normas urbansticas no so suficientes para orientao do desenvol-
vimento urbano, causando impactos (por exemplo, sobrecarga na infraestrutura
urbana e nos equipamentos e servios pblicos) que devem ser objeto de uma ava-
liao especfica. Para possibilitar que o Poder Pblico avalie as consequncias da
instalao de empreendimento de grande impacto ou ampliao de construes j
existentes, foi institudo o Estudo de Impacto de Vizinhana (EIV).
Esse instrumento d ao Poder Pblico subsdios para decidir sobre a conces-
so da licena para realizao do empreendimento. Apresentado o EIV, o munic-
pio pode conceder a licena para o empreendimento, neg-la ou ainda condicionar
a licena implementao de medidas de atenuao ou compensao do impac-
to6. Neste processo, a sociedade deve ser ouvida e participar da deciso, sendo
obrigatrio que todos os documentos e estudos estejam disponveis para consulta
de qualquer interessado.
Cabe ao Municpio elaborar lei especfica identificando as atividades e empre-
endimentos sujeitos apresentao do EIV para concesso de licenas. Como as
realidades dos municpios so muito dspares, somente o poder pblico local pode
identificar o que causa impacto em seu territrio.

6
Estatuto da Cidade: guia para implementao pelos Municpios e cidados. Braslia: Cmara dos Deputados,
Coordenao de Publicaes, 2001, p. 200.

52 Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 52 28/06/2011 13:44:46


Do Plano Diretor
Art. 39. A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s
exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor,
assegurando o atendimento das necessidades dos cidados quanto qualida-
3

CAPTULO
de de vida, justia social e ao desenvolvimento das atividades econmicas,
respeitadas as diretrizes previstas no art. 2 desta Lei.
Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, o instrumento bsico da
poltica de desenvolvimento e expanso urbana.
1 O plano diretor parte integrante do processo de planejamento muni-
cipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e o oramento
anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas.
2 O plano diretor dever englobar o territrio do Municpio como um todo.
3 A lei que instituir o plano diretor dever ser revista, pelo menos, a cada
dez anos.
4 No processo de elaborao do plano diretor e na fiscalizao de sua imple-
mentao, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantiro:
I a promoo de audincias pblicas e debates com a participao da popu-
lao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade;
II a publicidade quanto aos documentos e informaes produzidos;
III o acesso de qualquer interessado aos documentos e informaes produ-
zidos.
5 (VETADO)
Art. 41. O plano diretor obrigatrio para cidades:
I com mais de vinte mil habitantes;
II integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas;
III onde o Poder Pblico municipal pretenda utilizar os instrumentos previs-
tos no 4 do art. 182 da Constituio Federal;
IV integrantes de reas de especial interesse turstico;
V inseridas na rea de influncia de empreendimentos ou atividades com
significativo impacto ambiental de mbito regional ou nacional.
1 No caso da realizao de empreendimentos ou atividades enquadrados
no inciso V do caput, os recursos tcnicos e financeiros para a elaborao do
plano diretor estaro inseridos entre as medidas de compensao adotadas.
2 No caso de cidades com mais de quinhentos mil habitantes, dever ser
elaborado um plano de transporte urbano integrado, compatvel com o plano
diretor ou nele inserido.
Art. 42. O plano diretor dever conter no mnimo:
I a delimitao das reas urbanas onde poder ser aplicado o parcelamento,
edificao ou utilizao compulsrios, considerando a existncia de infraestru-
tura e de demanda para utilizao, na forma do art. 5 desta Lei;
II disposies requeridas pelos arts. 25, 28, 29, 32 e 35 desta Lei;
III sistema de acompanhamento e controle.

Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana 53

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 53 28/06/2011 13:44:47


O Plano Diretor o principal instrumento institudo pelo Estatuto da Cidade, reunin-
do os demais instrumentos e estabelecendo como cada poro do territrio municipal
cumpre sua funo social. uma lei municipal que deve ser revista pelo menos a cada dez
anos e deve expressar a construo de um pacto social, econmico e territorial para o
desenvolvimento urbano do Municpio.
O Estatuto da Cidade define quais cidades tm a obrigatoriedade7 de elaborar o Pla-
no Diretor, que no deve tratar somente da rea urbana, mas da totalidade do territrio
municipal, englobando as reas rurais, as florestas, as comunidades tradicionais, as reas
de preservao ambiental, os recursos hdricos, enfim, toda a rea do municpio. Logica-
mente que os Planos Diretores passam a ser diferentes de um municpio para outro, em
funo da regio do pas em que o municpio se insere; do bioma; da extenso do territ-
rio municipal; da extenso da rea urbanizada; da aglomerao urbana da qual eventual-
mente o municpio faz parte; do tamanho da populao; dos padres de urbanizao; dos
aspectos econmicos; da existncia e configurao de grandes infraestruturas, tais como
portos, ferrovias, estradas, aeroportos; dentre outros fatores.
A concepo de Plano Diretor expressa no Estatuto da Cidade pressupe o enfrenta-
mento dos problemas urbanos, principalmente o enorme passivo de desigualdade social
das cidades brasileiras, alm de requerer um processo dinmico e permanente de pla-
nejamento no municpio. Para isso, ele no deve ser concebido somente como uma pea
tcnica de planejamento urbano, mas como um processo poltico de tomada de decises
sobre a gesto do territrio municipal, que envolva toda a sociedade.
Para que o processo de elaborao e implementao do Plano Diretor realmente ex-
presse um pacto social, econmico e territorial, fundamental que haja a participao
efetiva da populao em todas as etapas. Isso deve ser garantido pelo Poder Pblico mu-
nicipal pela constituio de conselhos com ampla participao dos diversos segmentos
da sociedade, de fruns de acompanhamento, controle e deliberao, da realizao de
audincias pblicas, e ainda, conferindo transparncia nas informaes.
O Plano Diretor tambm deve influenciar os oramentos municipais e os investimen-
tos pblicos, sendo definidas diretrizes que devem ser seguidas nos planos plurianuais,
nos oramentos anuais e nos demais programas, planos e projetos setoriais municipais,
tais como aqueles relacionados habitao, ao saneamento ambiental e ao transporte e
mobilidade urbana.
Os instrumentos do Estatuto da Cidade devem ter sua aplicao prevista no Plano
Diretor, sendo definidos os conceitos, procedimentos de aplicao e a demarcao no ter-
ritrio. Alguns deles, como o parcelamento, edificao e utilizao compulsrios, direito
de preempo, outorga onerosa do direito de construir, operaes urbanas consorciadas
e transferncia do direito de construir s podem ser aplicados se houver previso expres-
sa no Plano Diretor.
Vale destacar que o Plano Diretor a instncia de integrao das polticas setoriais
no mbito do planejamento e do ordenamento de todo o territrio e o Municpio deve
tirar partido desse poder de regulao para constituir suas polticas setoriais e programar
seus investimentos no tempo. Nesta perspectiva, para combater os dficits habitacionais
e melhorar os servios pblicos, o Poder Pblico municipal deve atentar para a constitui-
o de uma poltica fundiria no Plano Diretor que disponibilize terrenos para proviso de
habitao de interesse social e para a implantao de infraestrutura.

7
O Estatuto da Cidade define os municpios que devem elaborar o Plano Diretor, o que no impede que os
demais faam tambm seu plano diretor, buscando ordenar o desenvolvimento urbano.

54 Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 54 28/06/2011 13:44:47


Da gesto democrtica da cidade
Art. 43. Para garantir a gesto democrtica da cidade, devero ser utilizados,
entre outros, os seguintes instrumentos: 4

CAPTULO
I rgos colegiados de poltica urbana, nos nveis nacional, estadual e muni-
cipal;
II debates, audincias e consultas pblicas;
III conferncias sobre assuntos de interesse urbano, nos nveis nacional, es-
tadual e municipal;
IV iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano;
V (VETADO)
Art. 44. No mbito municipal, a gesto oramentria participativa de que trata
a alnea f do inciso III do art. 4 desta Lei incluir a realizao de debates,
audincias e consultas pblicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei
de diretrizes oramentrias e do oramento anual, como condio obrigatria
para sua aprovao pela Cmara Municipal.
Art. 45. Os organismos gestores das regies metropolitanas e aglomeraes
urbanas incluiro obrigatria e significativa participao da populao e de as-
sociaes representativas dos vrios segmentos da comunidade, de modo a
garantir o controle direto de suas atividades e o pleno exerccio da cidadania.

Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana 55

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 55 28/06/2011 13:44:47


Um dos elementos fundamentais do Estatuto da Cidade a promoo da par-
ticipao da sociedade na gesto urbana. As decises sobre o futuro das cidades
no podem se limitar somente democracia representativa das cmaras de verea-
dores, mas devem propiciar que todos aqueles diretamente afetados pelas aes
e investimentos pblicos sejam envolvidos. No se trata apenas de consultar a
opinio da populao sobre as proposies do Poder Pblico municipal, mas de
garantir instncias efetivamente consultivas e deliberativas, tanto no processo de
planejamento urbano, quanto na destinao dos recursos pblicos.
Na luta para superar a enorme desigualdade social que caracteriza as cidades
brasileiras, o processo participativo passa a ser uma instncia poltica de disputa
por investimentos e de pactuao de um planejamento urbano que considere o
lugar dos pobres na cidade. Em outras palavras, uma maneira de propiciar que
a populao de baixa renda, sempre excluda do planejamento das cidades, passe
a participar das decises sobre a regulao do uso e ocupao do territrio e a
destinao dos investimentos pblicos.
Explorando essas possibilidades, o Estatuto da Cidade trouxe diversos ins-
trumentos para democratizar a gesto das cidades, buscando propiciar a parti-
cipao da populao nos processos decisrios, impedindo que as cidades sejam
resultado de um modelo desejado apenas por alguns que detm o poder econ-
mico capaz de influenciar as decises polticas. So alguns desses instrumentos:
a criao e o funcionamento de conselhos, a realizao de audincias pblicas e a
realizao de conferncias municipais de poltica urbana.
Essas instncias consultivas e deliberativas devem garantir que todos os
segmentos da sociedade sejam contemplados e que a agenda de investimentos e
aes municipais seja a elas submetida.

56 Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 56 28/06/2011 13:44:47


Disposies gerais 5

CAPTULO
Art. 46. O Poder Pblico municipal poder facultar ao proprietrio de rea
atingida pela obrigao de que trata o caput do art. 5 desta Lei, a requerimen-
to deste, o estabelecimento de consrcio imobilirio como forma de viabiliza-
o financeira do aproveitamento do imvel.
1 Considera-se consrcio imobilirio a forma de viabilizao de planos de
urbanizao ou edificao por meio da qual o proprietrio transfere ao Poder
Pblico municipal seu imvel e, aps a realizao das obras, recebe, como pa-
gamento, unidades imobilirias devidamente urbanizadas ou edificadas.
2 O valor das unidades imobilirias a serem entregues ao proprietrio ser
correspondente ao valor do imvel antes da execuo das obras, observado o
disposto no 2 do art. 8 desta Lei.

possvel que em alguns casos o proprietrio, obrigado pelo Poder Pblico


municipal a parcelar, edificar ou utilizar seu imvel, na forma do artigo 5 do Esta-
tuto da Cidade, no disponha de recursos suficientes. Nessa hiptese, a aplicao
do instrumento poderia ser inviabilizada se demonstrado pelo proprietrio sua
impossibilidade de cumprir a determinao do Municpio. Para dar possibilidade
de efetividade aos instrumentos de parcelamento, edificao ou utilizao com-
pulsria e, consequentemente, dar funo social a um imvel urbano subutilizado,
foi institudo o consrcio imobilirio.
Por meio desse instrumento, o Municpio faculta ao proprietrio transferir
seu imvel ao Poder Pblico municipal, para que este realize a urbanizao ou
edificao. Em contrapartida, aps a realizao das obras, o antigo proprietrio
recebe unidades imobilirias com valor correspondente ao valor do imvel quan-
do transferido para o Municpio.

Art. 47. Os tributos sobre imveis urbanos, assim como as tarifas relativas a
servios pblicos urbanos, sero diferenciados em funo do interesse social.
Art. 48. Nos casos de programas e projetos habitacionais de interesse social,
desenvolvidos por rgos ou entidades da Administrao Pblica com atuao
especfica nessa rea, os contratos de concesso de direito real de uso de im-
veis pblicos:
I tero, para todos os fins de direito, carter de escritura pblica, no se apli-
cando o disposto no inciso II do art. 134 do Cdigo Civil;

Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana 57

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 57 28/06/2011 13:44:47


II constituiro ttulo de aceitao obrigatria em garantia de contratos de
financiamentos habitacionais.
Art. 49. Os Estados e Municpios tero o prazo de noventa dias, a partir da en-
trada em vigor desta Lei, para fixar prazos, por lei, para a expedio de diretri-
zes de empreendimentos urbansticos, aprovao de projetos de parcelamen-
to e de edificao, realizao de vistorias e expedio de termo de verificao
e concluso de obras.
Pargrafo nico. No sendo cumprida a determinao do caput, fica estabele-
cido o prazo de sessenta dias para a realizao de cada um dos referidos atos
administrativos, que valer at que os Estados e Municpios disponham em lei
de forma diversa.
Art. 50. Os Municpios que estejam enquadrados na obrigao prevista nos in-
cisos I e II do art. 41 desta Lei que no tenham plano diretor aprovado na data
de entrada em vigor desta Lei, devero aprov-lo at 30 de junho de 2008.
(Redao dada pela Lei n 11.673, 2008)
Art. 51. Para os efeitos desta Lei, aplicam-se ao Distrito Federal e ao Governa-
dor do Distrito Federal as disposies relativas, respectivamente, a Municpio
e a Prefeito.
Art. 52. Sem prejuzo da punio de outros agentes pblicos envolvidos e da
aplicao de outras sanes cabveis, o Prefeito incorre em improbidade admi-
nistrativa, nos termos da Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992, quando:
I (VETADO)
II deixar de proceder, no prazo de cinco anos, o adequado aproveitamento
do imvel incorporado ao patrimnio pblico, conforme o disposto no 4 do
art. 8 desta Lei;
III utilizar reas obtidas por meio do direito de preempo em desacordo
com o disposto no art. 26 desta Lei;
IV aplicar os recursos auferidos com a outorga onerosa do direito de cons-
truir e de alterao de uso em desacordo com o previsto no art. 31 desta Lei;
V aplicar os recursos auferidos com operaes consorciadas em desacordo
com o previsto no 1 do art. 33 desta Lei;
VI impedir ou deixar de garantir os requisitos contidos nos incisos I a III do
4 do art. 40 desta Lei;
VII deixar de tomar as providncias necessrias para garantir a observncia
do disposto no 3 do art. 40 e no art. 50 desta Lei;
VIII adquirir imvel objeto de direito de preempo, nos termos dos arts. 25
a 27 desta Lei, pelo valor da proposta apresentada, se este for, comprovada-
mente, superior ao de mercado.

58 Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 58 28/06/2011 13:44:47


A improbidade consiste em qualquer conduta atentatria ao dever de agir
com honestidade. Para os agentes pblicos, esse dever decorrente da prpria
Constituio Federal, que estabelece como princpio da administrao pblica a
moralidade administrativa. tambm na Constituio que esto previstas as pos-
sveis sanes para atos de improbidade: suspenso dos direitos polticos, perda
da funo pblica, indisponibilidade dos bens e ressarcimento ao errio, na forma
e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel.
Regulamentando esse artigo da Constituio Federal, foi editada a Lei n
8.249/1992, que define trs modalidades de atos de improbidade administrativa
atos que importam em enriquecimento ilcito, atos que causam prejuzo ao
errio, atos que atentam contra os princpios da administrao pblica e ainda
prev as sanes cabveis para cada caso.
As condutas ou omisses definidas como atos de improbidade administrati-
va pelo Estatuto da Cidade devem ser interpretadas, considerando os atos defi-
nidos pela Lei de Improbidade Administrativa. Uma vez identificado o tipo de ato
de improbidade, definem-se as sanes cabveis.
Um exemplo pode esclarecer essas explicaes. Um prefeito que aplicar os
recursos oriundos da outorga onerosa do direito de construir para finalidade di-
versa daquelas previstas no artigo 31 do Estatuto da Cidade pode praticar ato de
improbidade contrrio aos princpios da administrao pblica ou ainda ato lesivo
ao errio. No primeiro caso, basta que a conduta tenha sido praticada com dolo e
o agente pblico poder sofrer as sanes referentes ao ato. No segundo caso,
necessrio demonstrar que houve prejuzo concreto ao errio.

Art. 53. O art. 1 da Lei n 7.347, de 24 de julho de 1985, passa a vigorar


acrescido de novo inciso III, renumerando o atual inciso III e os subsequentes:
(Revogado pela Medida Provisria n 2.180-35, de 24.8.2001).
Art. 1 .......................................................
......................................................................
III ordem urbanstica;
............................................................ (NR)
Art. 54. O art. 4 da Lei n 7.347, de 1985, passa a vigorar com a seguinte
redao:
Art. 4 Poder ser ajuizada ao cautelar para os fins desta Lei, objetivando,
inclusive, evitar o dano ao meio ambiente, ao consumidor, ordem urbans-
tica ou aos bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e
paisagstico (VETADO). (NR)

Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana 59

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 59 28/06/2011 13:44:47


Os artigos 53 e 54 do Estatuto da Cidade modificaram a Lei n 7.347/1985, conhe-
cida como Lei da Ao Civil Pblica, que trata da tutela processual de interesses cole-
tivos. Com essa alterao, a ao civil pblica, destinada a responsabilizar aqueles que
causam danos morais e patrimoniais a interesses coletivos, torna-se um importante
instrumento para proteo da ordem urbanstica e para dar efetividade s normas do
prprio Estatuto da Cidade.
Nota-se que o artigo 53 do Estatuto foi revogado pela Medida Provisria n
2.180/2001 , que tem fora de lei. Essa revogao, que ocorreu por questes tcnicas,
no suprimiu a alterao feita pelo Estatuto da Cidade, uma vez que a medida provis-
ria gerou alterao semelhante, incluindo dispositivo na lei da ao civil pblica sobre
ordem urbanstica.
Por meio da ao civil pblica, possvel responsabilizar aqueles que causarem
danos ordem urbanstica, obrigando-os a reparar o dano, a interromper uma determi-
nada conduta, ou ainda a pagar uma indenizao.
Qualquer pessoa que causar dano ordem urbanstica, seja ela pessoa fsica, jur-
dica, particular ou o Poder Pblico, pode ser obrigada a reparar o dano.
Diversos atores podem propor a Ao Civil Pblica, entre eles, o Ministrio Pblico
e as associaes civis. Uma associao de moradores de um bairro, por exemplo, cria-
da com objetivo de acompanhar as polticas pblicas desenvolvidas pelo Municpio h
mais de um ano, pode propor uma ao para coibir a construo de um empreendimen-
to num local no permitido pela legislao municipal.

Art. 56. O art. 167, inciso I, da Lei n 6.015, de 1973, passa a vigorar acrescido
dos seguintes itens 37, 38 e 39:
Art. 167. ....................................................
I .................................................................
37) dos termos administrativos ou das sentenas declaratrias da concesso
de uso especial para fins de moradia, independente da regularidade do parce-
lamento do solo ou da edificao;
38) (VETADO)
39) da constituio do direito de superfcie de imvel urbano; (NR)
Art. 57. O art. 167, inciso II, da Lei n 6.015, de 1973, passa a vigorar acrescido
dos seguintes itens 18, 19 e 20:
Art. 167. ....................................................
II ..............................................................
18) da notificao para parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios
de imvel urbano;

60 Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 60 28/06/2011 13:44:47


19) da extino da concesso de uso especial para fins de moradia;
20) da extino do direito de superfcie do imvel urbano. (NR)
Art. 58. Esta Lei entra em vigor aps decorridos noventa dias de sua publica-
o.

Ana Maria Furbino Bretas Barros advogada e mestre em Direito da cidade


pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Assessora Tcnica da Secreta-
ria Nacional de Programas Urbanos do Ministrio das Cidades.
Celso Santos Carvalho engenheiro civil, mestre e doutor em engenharia
pela Escola Politcnica da Universidade de So Paulo. Diretor de Assuntos Fun-
dirios Urbanos da Secretaria Nacional de Programas Urbanos do Ministrio
das Cidades.
Daniel Todtmann Montandon arquiteto e mestre em Planejamento Urbano
e Regional. Diretor de Planejamento Urbano da Secretaria Nacional de Progra-
mas Urbanos do Ministrio das Cidades.

Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana 61

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 61 28/06/2011 13:44:47


Presidncia da Repblica
Casa Civil
ANEXO

Subchefia para Assuntos Jurdicos

MEDIDA PROVISRIA No 2.220,


DE 4 DE SETEMBRO DE 2001

Dispe sobre a concesso de uso especial de que trata o 1 do art.


183 da Constituio, cria o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano -
CNDU e d outras providncias.
O PRESIDENTE DA REPBLICA, no uso da atribuio que lhe confere o
art. 62 da Constituio, adota a seguinte Medida Provisria, com fora de lei:

CAPTULO I
DA CONCESSO DE USO ESPECIAL

Art. 1. Aquele que, at 30 de junho de 2001, possuiu como seu, por


cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, at duzentos e cinquenta me-
tros quadrados de imvel pblico situado em rea urbana, utilizando-o para
sua moradia ou de sua famlia, tem o direito concesso de uso especial para
fins de moradia em relao ao bem objeto da posse, desde que no seja pro-
prietrio ou concessionrio, a qualquer ttulo, de outro imvel urbano ou rural.
1 A concesso de uso especial para fins de moradia ser conferida
de forma gratuita ao homem ou mulher, ou a ambos, independentemente
do estado civil.
2 O direito de que trata este artigo no ser reconhecido ao mesmo
concessionrio mais de uma vez.
3 Para os efeitos deste artigo, o herdeiro legtimo continua, de ple-
no direito, na posse de seu antecessor, desde que j resida no imvel por oca-
sio da abertura da sucesso.
Art. 2. Nos imveis de que trata o art. 1, com mais de duzentos e cin-
qenta metros quadrados, que, at 30 de junho de 2001, estavam ocupados
por populao de baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterrupta-
mente e sem oposio, onde no for possvel identificar os terrenos ocupados

62 Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 62 28/06/2011 13:44:47


por possuidor, a concesso de uso especial para fins de moradia ser conferida
de forma coletiva, desde que os possuidores no sejam proprietrios ou con-
cessionrios, a qualquer ttulo, de outro imvel urbano ou rural.
1 O possuidor pode, para o fim de contar o prazo exigido por este
artigo, acrescentar sua posse de seu antecessor, contanto que ambas sejam
contnuas.
2. Na concesso de uso especial de que trata este artigo, ser atri-
buda igual frao ideal de terreno a cada possuidor, independentemente da
dimenso do terreno que cada um ocupe, salvo hiptese de acordo escrito
entre os ocupantes, estabelecendo fraes ideais diferenciadas.
3 A frao ideal atribuda a cada possuidor no poder ser superior
a duzentos e cinquenta metros quadrados.
Art. 3. Ser garantida a opo de exercer os direitos de que tratam os
arts. 1 e 2 tambm aos ocupantes, regularmente inscritos, de imveis pbli-
cos, com at duzentos e cinquenta metros quadrados, da Unio, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municpios, que estejam situados em rea urbana, na
forma do regulamento.
Art. 4. No caso de a ocupao acarretar risco vida ou sade dos
ocupantes, o Poder Pblico garantir ao possuidor o exerccio do direito de
que tratam os arts. 1 e 2 em outro local.
Art. 5. facultado ao Poder Pblico assegurar o exerccio do direito de
que tratam os arts. 1 e 2 em outro local na hiptese de ocupao de imvel:
I - de uso comum do povo;
II - destinado a projeto de urbanizao;
III - de interesse da defesa nacional, da preservao ambiental e da pro-
teo dos ecossistemas naturais;
IV - reservado construo de represas e obras congneres; ou
V - situado em via de comunicao.
Art. 6. O ttulo de concesso de uso especial para fins de moradia ser
obtido pela via administrativa perante o rgo competente da Administrao
Pblica ou, em caso de recusa ou omisso deste, pela via judicial.
1 A Administrao Pblica ter o prazo mximo de doze meses para
decidir o pedido, contado da data de seu protocolo.
2 Na hiptese de bem imvel da Unio ou dos Estados, o interes-
sado dever instruir o requerimento de concesso de uso especial para fins
de moradia com certido expedida pelo Poder Pblico municipal, que ateste
a localizao do imvel em rea urbana e a sua destinao para moradia do
ocupante ou de sua famlia.

Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana 63

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 63 28/06/2011 13:44:47


3 Em caso de ao judicial, a concesso de uso especial para fins de
moradia ser declarada pelo juiz, mediante sentena.
4 O ttulo conferido por via administrativa ou por sentena judicial
servir para efeito de registro no cartrio de registro de imveis.
Art. 7. O direito de concesso de uso especial para fins de moradia
transfervel por ato inter vivos ou causa mortis.
Art. 8. O direito concesso de uso especial para fins de moradia ex-
tingue-se no caso de:
I - o concessionrio dar ao imvel destinao diversa da moradia para
si ou para sua famlia; ou
II - o concessionrio adquirir a propriedade ou a concesso de uso de
outro imvel urbano ou rural.
Pargrafo nico. A extino de que trata este artigo ser averbada
no cartrio de registro de imveis, por meio de declarao do Poder Pblico
concedente.
Art. 9. facultado ao Poder Pblico competente dar autorizao de
uso quele que, at 30 de junho de 2001, possuiu como seu, por cinco anos,
ininterruptamente e sem oposio, at duzentos e cinquenta metros quadra-
dos de imvel pblico situado em rea urbana, utilizando-o para fins comer-
ciais.
1 A autorizao de uso de que trata este artigo ser conferida de
forma gratuita.
2 O possuidor pode, para o fim de contar o prazo exigido por este
artigo, acrescentar sua posse de seu antecessor, contanto que ambas sejam
contnuas.
3 Aplica-se autorizao de uso prevista no caput deste artigo, no
que couber, o disposto nos arts. 4 e 5 desta Medida Provisria.

64 Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 64 28/06/2011 13:44:47


CAPTULO II
DO CONSELHO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO URBANO

Art. 10. Fica criado o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano -


CNDU, rgo deliberativo e consultivo, integrante da estrutura da Presidncia
da Repblica, com as seguintes competncias:
I - propor diretrizes, instrumentos, normas e prioridades da poltica na-
cional de desenvolvimento urbano;
II - acompanhar e avaliar a implementao da poltica nacional de de-
senvolvimento urbano, em especial as polticas de habitao, de saneamento
bsico e de transportes urbanos, e recomendar as providncias necessrias ao
cumprimento de seus objetivos;
III - propor a edio de normas gerais de direito urbanstico e manifes-
tar-se sobre propostas de alterao da legislao pertinente ao desenvolvi-
mento urbano;
IV - emitir orientaes e recomendaes sobre a aplicao da Lei no
10.257, de 10 de julho de 2001, e dos demais atos normativos relacionados ao
desenvolvimento urbano;
V - promover a cooperao entre os governos da Unio, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municpios e a sociedade civil na formulao e execu-
o da poltica nacional de desenvolvimento urbano; e
VI - elaborar o regimento interno.
Art. 11. O CNDU composto por seu Presidente, pelo Plenrio e por
uma Secretaria-Executiva, cujas atribuies sero definidas em decreto.
Pargrafo nico. O CNDU poder instituir comits tcnicos de assesso-
ramento, na forma do regimento interno.
Art. 12. O Presidente da Repblica dispor sobre a estrutura do CNDU,
a composio do seu Plenrio e a designao dos membros e suplentes do
Conselho e dos seus comits tcnicos.
Art. 13. A participao no CNDU e nos comits tcnicos no ser re-
munerada.
Art. 14. As funes de membro do CNDU e dos comits tcnicos sero
consideradas prestao de relevante interesse pblico e a ausncia ao traba-
lho delas decorrente ser abonada e computada como jornada efetiva de tra-
balho, para todos os efeitos legais.

Estatuto da Cidade 10 ANOS: avanar no planejamento e na gesto urbana 65

Cartilha Estatuto da Cidade_22 jun 2011.indd 65 28/06/2011 13:44:48