Colccci(rn: LECTURAS

Primcra edicin: SePtiembre 1993

TEORIA DE LA ORGANTZiCION
Volumen I

La evolucin histrica del pensamiento

organizativo. [.os principales paradigmas
tericos

Instituto Nacional
para las Administraciones Pblicas. Direccin General de servicios'
--'"-' Ministerio
Edita:
A;sltracin Pbi-i y i"ltt".io a" ta Presidencia. Boletn Oficial del Estado
ISBN: 84-7088 -657 -4 obta comPleta
ISBNr 84-7088-659-2 volumen I
NIPO: 329-93-005-2
Depsito legal: M 31815/1993 MINISTERIO PARA LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS
tunpNrl nncIoNAL DEL BoLETIN oFICIAL DEL ESTAD0 MADRID
1993
 TEORIA DTJ t,A ORGANIZACION

L.WtlnNsrv,lntellectualsinLabor[Jnions,Glencoe'1956;tambinGoULDNER'A'W''1959'
Organizational Analysis en Sociologt Today, New York:
R' K' Merton (Ed')' menciona el

prol..u de la doble lealtad de los expertos en las organizaciones'

(1)SgglooNL'MsslNcrn:OrganizationalTransformation-ACaseStudyofaDeclining
Sociui Mou"-"rrt>>, en Am. Soc' Rev', vol XX, nm'
1' 1955'
(8)Slrls,D.L,,|g5T,TheVolunteers,Meansant]EntlsinaNationalorganization,Glencoe.
de esta probiemtica tomada del ejemplo de las
grandes empresas LA RE,GULACION DE LOS SISTEMAS DE
isi uru buena exposicin w. change in Large organizations, ORGANIZACION COMPLEJOS
se encuentra en Er-r GrNzsEnc y EwrNc Rrlr-rv: Effecting
Nueva York, 1957'
(10)Paramayorclaridad,vaselaobradeRtcgenpH.McCleny,PolicyChangeinPrison Michel Crozier y Jean Claude Thoenig
en Osca Gnust<v: Role Conflict in Or-
Management, East Lansing, 1959; otras indicacones-
Science Quarterly' vol' III' nm' 4'
ganization: A Study or prisn Camp officials,, en Administrative
1959;DoNeLoR.Cnssry:nAchievementofanUnstatedOrganizationalGoal,,,enEtzloNl,
Compkx Organizatons : A Sociotogical Reader' New
York: Amitai (Ed')'
1961,,
Structure and Personality,, en Studies in Leadership,
(11) Roerr K. Mp.roN: Bureaucratic
editado por Q. W' Gouldner, Nueva York, 1950'
(12) . MevNrz, R., 1959, Parteigruppen in der Grosstadl' Colonia-Opladen'
Press' 1960'
(13) W. A. WenuINcr*, e W'it Aycan Trade [Jnion' Oxfotd University

FUENTE ORIGINAL
Crozier, M. y Thoenig, J. C., 1976, The Regulation of Complex Or-
ganized Systems, en Administrative Science Quarterly, yol.2l, pp.547-
570.

FUENTE TRADUCTDA
Crozier, M., y Thoenig, J. C., <<La regolazione dei sistemi organizzativo
complessi, en Zan, 5., Loche di Azione Organizzativa, l9BB, Bolonia:
Il Mulino, pp.401-430.

452
 LA REGULACION DB LOS SISTEMAS DE
ORGANIZACION COMPLEJOS
Michel Crozier y lean Claude Thoenig

Las relaciones entre las organizaciones y su entorno externo durante mu-

cho tiempo se han considerado un problema sociolgico que debe explorarse
por medio de un planteamiento culturalista vinculado a la antropologa social,
a travs de un planteamiento basado en la economa poltica o en la historia.
El valor heurstico de dichos planteamientos est limitado, ya que se basan
cle forma ms o menos implcita en la asuncin de que existe una relacin
homloga entre la organizacin especfica estudiada y la sociedad considerada
cn su conjunto. Tambin proponen una visin determinista del cambio social.
lnsatisfechos por estos planteamientos precedentes, los socilogos de la or-
ganizacin han adoptado planteamientos alternativos. Uno de ellos consiste
cn aplicar la lgica y los mtodos analticos utilizados en los estudios de la
relacin entre las unidades o los miembros de una organizacin y la relacin
ontre la organizacin y su entorno. Este nuevo planteamiento se ha hecho
posible en los primeros aos sesenta, cuando se realizaron progresos reales
cn la comprensin de la organizacin como sistema abierto (Emery y Trist
1965; Katz y Kahn 1966).
Este nuevo planteamiento reconoce implcitamente que la relacin entre
una organizacin y su entorno est basada en la dependencia. Levine y White
(1961) han afirmado que la organizacin conserva las relaciones con el mundo
cxterior en virtud de su dependencia de la escasez de recursos disponibles.
Litwak y Hilton (1962) afirman que, en realidad, la dimensin es recproca;
la organizacin acta en su entorno al menos en la medida en la que el
cntorno influye en ella. weick (1969b) ha subrayado que, dentro de ciertos
lmites, la organizacin puede estructurar y modelar su propio entorno.
'fhompson (1967) ha puesto de relieve el hecho de que el entorno constituye
un rea de incertidumbre que la organizacin intenta controlar y reducir.

455
 'l'ti()t{lA t)li t,A ol{( iANIZA('loN
El entorno muestra caractersticts ditbrcntcs cn f'uncit'ln clc lr sitr-rirciin. llirll
P.M. (1972) hace una distincin entre el entorno gcncral y el entorno cspccl'icrr
de la organizacin. Duncan (1912) ha mostrado que, adems de un entonlo
externo, tambin puede existir un entorno interno de la organizacin. Emery y
Trist (1965) han clasificado el entorno en cuatro tipos diferentes en funcin dc
su complejidad y fluidez. Burns y Stalker (1961), Aiken y Hage (1968), y Lnw-
rence y Lorsch (1961) han subrayado que la estructura interna de la organizacin
puede variar radicalmente en relacin con la naturaleza del entorno.
Un cambio decisivo tuvo lugar cuando se lleg a entender el concepto de
entorno como universo de unidades especficas y diferenciadas que deben ser
definidas. Evan (1966) ha propuesto el concepfo de organization set, que de-
finira y especificara las organizaciones que forman el entorno particular dc
una organizacin dada. Warren (1961) subraya que el entorno es un campo
estructurado formado por una serie de organizaciones. Turk (1970) ha espe-
cificado que este campo constituye una red interorganizativa con caracters-
ticas particulares, y que existe en virtud de algunos niveles de integracin
social. Crozier (1912) ha mostrado que esta red se puede considerar como
un sistema organizado, ms o menos estructurado, y Que se puede analizar
como tal a travs de los mtodos elaborados por la sociologa de las orga-
nizaciones. Aldrich (L9l4b) ha adoptado la misma idea. Desde esta perspec-
tiva, el concepto de entorno se convierte en una categora residual que define
todo 1o que no pertenece a la retcula.
Sin embargo, como ha indicado Beflson (7974), las contribuciones de la
literatura son ms tericas que empricas. Toman la forma de tipologas abs-
tractas que fijan condiciones tericas o programas crticos ms que proponer
anlisis empricos o verificar los datos concretos que resultan de los nuevos
planteamientos. Adems, incluso cuando esos anlisis empricos se realizan,
son comparativamente dbiles y bastante inadecuados con respecto a los ob-
jetivos cientficos preestablecidos. La descripcin predomina sobre el anlisis,
La causalidad se deduce ms que se demuestra. Los mtodos que se usan
ms comnmente son, por un lado, el estudio de los flujos de comunicacin
y los intercambios de recursos y, por otro, la comparacin de las caracters-
ticas formales de Ia organizacin o output- y los tipos de
-estructura
entorno. El problema de la transformacin no se tiene en cuenta desde el
momento en que los universos sociales estudiados se tratan de forma esttica.
EI presente artculo trata de suministrar una contribucin al mismo tiemp<:
emprica y metodolgica. Su finalidad consiste en llenar la laguna entre teora
y empirismo en este nuevo clmpo de sistemas interorganizativos complejos y
parcialmente organizados. Su objetivo es demostrar, a travs del estudio de
un caso concreto, las ventajas de una forma de razonar al comprender las
456
l,A l{1 1( t Jl,A('loN l )l r l,oS SIS'l'lIMAS I)l i ()l{( iANl7,A('l( )N ('OMl,l.l i,lOS
str(ilcs rcgulaciutros cluc gollicrnan los nrbitos intcrorganizativos. IJI concoltto
rlc' sistcma complcjo y nrrs o menos organizado parece prel'erible a la irloir
rlc unt retcula interorganizativa. De hecho, sistema significa regr-rlacirn, in-
lcglacin y homeostasis. Asegurar que una organizacin es parte dc un sis-
lr.:nra ms amplio equivale a reclamar una prueba sociolgica de que el sistoma
t's rs que la suma de sus partes, y de que hay un juego colectivo que cxistc
irrelopendientemente de los juegos individuales aplicados por cada una dc las
rrrganizaciones. Para verificar este planteamiento se analizar un caso parti-
t'trlar de proceso decisional colectivo en Francia. Este caso muestra que los
rrsurrtos pblicos a nivel local estn gestionados por un sistema complejo, pcro
t:stable y organizado, de instituciones y grupos. Este anlisis, en amplia mc-
rlitla, se basa en los resultados de una investigacin sobre el sistema de poder
rr nivel de dpartemefi (qepartamento) y en el papel de las lites polticas,
t:cxrnmicas y administrativas (Thoenig, I915).
La investigacin ha sido dirigida por Jean Claude Thoenig. Entre diciem-
l'c de 1973 y marzo de 1974 se ha realizado un estudio en tres departa-
nrontos: Somme, Allier y Hrault. Se ha entrevistado a 527 funcionarios pcr-
(ctrecientes a las principales instituciones estatales, asociacioncs
-burocracias
cconmicas, etc.- o alcaldes u otros funcionarios elegidos en estos departa-
nrontos.
Adems, este caso se remite a los resultados alcanzados por otras inves-
(igaciones realizadas con anterioridad por el Centre de Sociologie des Organi-
,vutions de Pars bajo la direccin de Michel Crozier y, en particular, por Pierrc
( irmion (19-/6).
I. EL PROCESO DECISIONAL COLECTTVO Y EL GOBIERNO LOCAL
EN FRANCIA
En el estudio del proceso decisional colectivo en los asuntos pblicos se
rueden utilizar varios planteamientos. Algunos de los paradigmas aplicados
f'recuentemente en el estudio del gobierno local, especialmente en y sobrc
Iirancia, son la ciencia de la administracin, la sociologa poltica y la teora
tlcl conflicto de clases. Aqu se propone un planteamiento diferente, el del
rrnlisis sistmico.
l.l Un sistema basado en la interdependencia
A primera vista, en Francia parece impo'sible que haya un estilo coordi-
nldo de gestin en los asuntos pblicos a nivel local. Numerosos grupos c
45',1

THORIA DE LA ORGANIZACIoN
instituciones se ocupan del gobierno local a cada nivel territorial. Hay dos
niveles de base en el gobierno local: los municipios
Francia hay del
orden de 34.000- y los departamentos, de los que hay -en
96. Adems hay otras
entidades pblicas que actan como intermediarios entre el municipio y el
departamento, como el arondissement y el district urbain, que, sin embargo,
no tienen mucha importancia.
El municipio est gobernado por un consejo municipal eregido por la po-
blacin. El consejo municipal est dirigido por un alcalde elegido entre sus
miembros. cada municipio, ya se trate de una ciudad de un milln de ha-
bitantes o de un pequeo pueblo, est organizado del mismo modo.
El departamento est gobernado por un rgano legislativo, er conseil g-
nral, elegido por la poblacin, cuya funcin principal consiste en votar el
presupuesto de las obras pblicas, la asistencia social, la educacin, etc.
un complejo mosaico de entidades pblicas y privadas acta como repre-
sentante de intereses econmicos y sociales, como las cmaras de comercio,
las cmaras de agricultura, los sindicatos de trabajadores y de agricultores,
las asociaciones de empresarios, los partidos polticos y los comits ciudada-
nos' Tambin el Estado interviene directamente en los asuntos locales a travs
de varias burocracias autnomas. Cada ministerio tiene sus oficinas perifricas
emplazadas en cada departamento. Formalmente una oficina estatal perif-
rica, la Prfecture, y ms especficamente su director, el prfet (prefecto), han
desarrollado un papel particularmente importante. En el caso que tratamos,
altos funcionarios pblicos son nombrados por el Estado para representar al
gobierno central en los departamentos. Al mismo tiempo tambin son el brazo
ejecutivo del consejo general. Las oficinas perifricas de las burocracias es-
tatales desarrollan un doble papel: aplican las decisiones tomadas por su
ministerio en Pars y controlan las decisiones tomadas por las autoridades
locales para establecer si stas son conformes con las directrices tcnicas
estatales. El gobierno central y sus tecncratas toman regularrnente medidas
de coordinacin con objeto de mejorar el nivel de cooperacin, pero difcil-
mente dichas medidas resultan adecuadas, como demuestra la reforma de
7964, qlue debera haber aumentado el poder del prefecto como coordinador
de la direccin pblica a nivel departamental (Grmion, 1966). Todos se
lamentan del aislamiento de las dems unidades, la fragmentacin es una
caracterstica fundamental del gobierno local y el fluio de la informacin es
muy escaso. Estn generalizados las rivalidades histricas, los conflictos de
intereses y la resistencia a la cooperacin.
sin embargo, a pesar de la falta de coordinacin y de comunicacin, las
actividades de las numerosas instituciones, organizaciones y grupos son inter-
dependientes. Todos ellos estn involucrados en el mismo juego, aunque, en
458
I.,AREGUI,ACIONDBLOSSISTEMASDEORGANIZAC]IONCOMPLEJOS
irmplia medida, se trata cle un juego de defensa, de proteccin y de no co'
nrunicacin. Si existe una obstinada resistencia a la coordinacin y la ade'
cuacin formal, no es porque los jugadores no se conozcan ni tampoco porque
ostn distantes entre s, sino porque pertenecen a un sistema informal, aunque
ostable y complejo, que tiene otras formas de regulacin. Aunque este sistema
pueda ser slo parcialmente explcito, no por ello deja de ser un sistema
cl'iciente.
El primer indicio de la existencia de un juego comn a estas organizacio-
rucs es la presencia de una serie de relaCiones de pareja entre algunos de los
participanies clave, como ha indicado Worms (1966) en su agudo anlisis de
ias relaciones entre los prefectos y los alcaldes en las ciudades de tamao
medio. La aparente hostilidad de los alcaldes en las relaciones con sus pre-
l'ectos, las crticas que los prefectos hacen a sus alcaldes, disimulan una pro-
l'unda complicidad; un prefecto eficiente sabe cmo escuchar a su alcalde, y
un alcalde eficiente est naturalmente atento a las consideraciones del pre-
I'ecto. Sus actividades son complementarias y slo son comprensibles si se
cstudia la pareja formada por los dos socios. Si bien la iniciativa le corres-
ponde al alcalde, ste se deja aconsejar por el prefecto, siempre que este
ltimo est dispuesto a dejarle el mrito y sepa tener en cuenta las exigencias
y los deseos del alcalde. La delicada relacin puede provocar incomprensiones
y problemas de comunicacin, y esto no facilita desde luego la coordinacin
iuclorrat y formal. De todos modos hay una relacin de interdependencia y,
para comprender el resultado de esta actividad conjunta, es ms importante
comprender el funcionamiento del sistema que enfocar las preferencias a
priori de los que toman decisiones.
El caso del prefecto y del alcalde no constituye una excepcin. Hay otros
muchos casos en los que burcratas estatales y lites locales han establecido
estrechas relaciones interpersonales. Cada director de las oficinas perifricas
de los ministerios tiene algunos socios locales, por ejemplo, funcionarios del
sector poltico y econmico; cada funcionario local tiene socios privilegiados
cntre los miembros de la burocracia estatal. El director de la oficina perifrica
del Ministerio de Agricultura establecido a nivel departamental y el director
cle la cmara'de agricultura local, por ejemplo, constituyen una de estas pa-
rejas. Otra pareja est compuesta por los alcaldes de pequeas ciudades y
por los jefes de las oficinas locales del ministerio de obras pblicas despla-
zados a nivel infradepartamental.
Esta investigacin sugiere que, por lo comn, la comunicacin es ms fcil
entre los funcionarios estatales y las lites polticas y econmicas locales
formalmente se trate de grupos independientes que pertenecen a
-aunque rivales- que entre sujetos pertenecientes a una misma organi'
instituciones
459
 TEORIA DE LA OROANZACION
zaci6n, donde los conflictos entre los diversos niveles jerrquicos se resuelven
en un escaso flujo de comunicacin. En alguna medida, estas parejas de
individuos que pertenecen a instituciones diferentes estn ms integradas en-
tre s que con las respectivas instituciones de las que forman parte. Las di-
ferencias entre funcionarios estatales y jefes locales, entre burcratas y no-
tables, son menores de lo que pueda creerse. Bajo muchos aspectos, er bu-
rcrata es un notable. Y con frecuencia el notable local tiene mayor
experiencia sobre los negocios burocrticos de su socio, el burcrata estatal.
Aqu surge la complicidad entre estos grupos, que se basa en que com-
parten experiencias comunes sobre intereses complementarios, y en la adhe-
sin a las mismas normas colectivas. La postura en las relaciones con la
institucin a Ia que pertenece el socio vara en funcin de la frecuencia de
las relaciones interpersonales. Cuanto ms mantienen los notables relaciones
personales con los representantes del Estado, menos descontentos o crticos
se muestran en las relaciones con las burocracias estatales. Las posturas ne-
gativas y crticas agresivas son comunes entre los funcionarios estatales que
no tienen acceso personal frecuente y directo a los funcionarios estatales a
nivel departamental. En cierta medida, la red de oficinas estatales que se
extiende por el territorio nacional es un mecanismo fundamental a travs del
cual se alcanza la interdependencia entre niveles de gobierno aparentemente
rivales e incluso conflictivos. Los burcratas estatales aceptan el hecho de que
estrategias polticas, partidistas o parroquiales representan dimensiones im-
portantes en los juegos de los notables. Los notables locales reconocen la
legitimidad de las normas y de las racionalizaciones que los burcratas esta-
tales utilizan para aplicar sus polticas o justificar su intervencin directa en
los asuntos locales.
1.2 Reglas generales del sistema
Como en cualquier sistema complejo, ninguna decisin se puede tomar de
forma unilateral por ninguno de los actores. La interdependencia resulta par-
ticularmente evidente cada vez que una institucin debe actuar o tomar un
decisin. Las partes deben llegar a compromisos aceptables y tener en cuenta
la existencia y las estrategias de otros actores.
En el sistema de gobierno local y en la accin burocrtica, en Francia, las
partes directamente involucradas no pueden negociar un compromiso en pri-
mera persona. Esto se realiza gracias a la intervencin de una tercera parte,
un actor externo, un individuo que no pertenece a ninguno de los grupos a
los que pertenecen las partes. El mecanismo desarrolla las funciones de coor-
460
I,ARECUI,ACIONDEI,OSSIS'TEMASDEORGANIZACIONC]OMPLEJOS
dinacin e integracin a travs de las que se pueden realizat los compromisos
y tambin las ecisiones. La integracin y la coordinacin se garantizan por
una institucin, o ms precisamente por individuos cuyas actividades y cuyas
luentes de legitimacir se derivan de grupos diferentes a los que tratan de
rcconciliar. Con frecuencia el coordinador impone a las partes una solucin
concebida con anterioridad, que tiene en cuenta los diferentes intereses, perg
que se impone sin una negociacin abierta. Esta solucin tiene mayor xito
si se presenta en nombre de otra racionalidad: imperativos tcnicos, obliga'
ciones legales o inters general.
En este sistema cada unidad acta por s sola a travs de los canales a
los que tiene acceso, sin preocuparse de sus vecinos, sin comunicarse COn
ellos a veces a escondidas- y sin tratar de crear un frente comn
-actuando
ante la intervencin de extraos. Para las unidades implicadas la norma e
evitar la cooperacin. cada uno trata de resolver sus problemas por medio
de la intervencin de terceros que procedan sobre todo de grupos distintos,
ms que mediante negociaciones directas con los grupos de sus equivalentes'
La intervencin de una fuerza externa es por lo tanto fundamental para
coordinar las unidades y para permitirles el acceso al centro.
1.3 La regla general en la Prctica
Para comprender cmo funciona esta regla es necesario estudiar cmO
cada unidad resuelve sus problemas decisionales. El sistema francs est es-
tructurado en torno a la intervencin de determinados elementos externos en
el proceso decisional de cada unidad. Es posible ttazar una descripcin un
poco distorsionada, pero ms vivaz, de la situacin partiendo de la figura
central del alcalde " ,, pueblo o de una ciudad de dimensiones medias'
Los alcaldes son los nicos que desarrollan una funcin de integracin y
coordinacin en la comunidad que dirigen. Resulta que ellos se encuentran
en una excepcional posicin de poder. Ese poder no se deriva directamente
de su posicin oficial, sino ms bien del hecho de que las diferentes categoras
socials y los grupos de inters presentes en sus comunidades, aunque estn
representados en el consejo municipal, no son capaces de llegar a compro-
*iro, po. s solos. Es el alcalde quien, considerado como elemento no invo'
Iucrado en ninguno de los grupos, toma las decisiones en inters general
(Kesselmann, too. En realidad son los alcaldes los que seleccionan a los
miembros del consejo municipal, ms que ser ellos los elegidos por stos. Los
alcaldes tienen cuidado de incluir en las listas que se han de someter a los
electores a los representantes de diferentes grupos de inters que, en la pt6C'
461
 .TEORIA
DtJ LA ORGANIZA(]IoN
tica, se convierten en sus rehenes. Las elecciones municipales tienen connp.
taciones fuertemente personalistas por lo que respecta a la eleccin del al.
calde, aunque ste no sea elegido por la poblacin, sino por el consejo mu.
nicipal. En realidad ningn grupo ni lder externo puede organizar una
coalicin de intereses contra el alcalde una yez que est asentado. Los grupos
de inters intervienen, pero, aunque consigan ejercer una presin directa en
el alcalde, encuentran grandes'dificultades para poner a sus consejeros contra
1. Si lo lograsen, comenzaran desrdenes que dividiran a la comunidad.
Sin embargo, estos poderosos alcaldes estn bloqueados, quiz ms que
otros, cuando deben abordar una accin positiva. Tienen a su disposicin
recursos financieros limitados y no pueden recurrir a peritajes tcnicos int
dependientes para realizar sus proyectos. Adems no pueden obtener recurso
suficientes, a menos que tengan un subsidio estatal. Para obtenerlo debeu
presentar buenos informes tcnicos y financieros redactados por funcionario
de las oficinas perifricas estatales, como el Ministerio de Obras Pblicas o
el de Finanzas. Los burcratas de la administracin tienen un monopolio de
hecho de los peritajes en materia de obras pblicas, construccin, financiar,
ciones pblicas y poltica de transportes. Son los consejeros ms adecuados
para asegurar el xito de cada instancia en estos sectores. Saben cmo pla-
nificar el proyecto de una calle o presentar un balance municipal de rnodo
que sea conforme con las normas requeridas por la burocracia estatal. La
mayor parte de los funcionarios estatales perifricos no duda en dar precisos
consejos a los alcaldes.
Por tanto, los alcaldes dependen en amplia medida de los burcratas es-
tatales establecidos en las oficinas perifricas. Sin stos, ellos no podran
concluir nada. El jefe de la subdivisin local del Ministerio de Obras Pblicas,
por ejemplo, determina la poltica de las obras pblicas del alcalde con la
ayuda del interventor de impuestos, que controla la cuanta de las deudas y
de los recursos de la comunidad. Algunos burcratas estatales actan adems
como si fuesen parte del ejecutivo municipal. Los alcaldes se dirigen a ellos
para construir infraestructuras para las ciudades o para el mantenimiento de
la red vial del municipio. Estos burcratas actan como funcionarios del al-
calde, recibiendo a cambio una parcela (Thoenig, 1913). A cambio de esta
dependencia, al alcalde se le garantiza una gestin presumiblemente estable.
El alcalde no es el nico responsable de la poltica municipal, sino que sta
se convierte en un campo en el que los burcratas estatales desarrollan un
papel importante e interviene4 como si fueran los autnticos jefes del mu-
nicipio.
En cualquier caso el hecho es que los alcaldes no consideran la ingerencia
de los burcratas estatales en sus asuntos municipales como una inclusin
462
COMPI-EJOS
I,A RECULACION DE I,()S SIS'TEMAS DE ORGANIZACION
l)eligrosa,sinocomounaaportacintil'Suayudaesnecesariasielalcaldey prestigiosa
(luiere tener xito y ser considerado como una figura eficiente
por su parte, los burcratas estatales tratan de
i,,, pu*. de la pblacin.
de desarrollo local que consiguen aplicar e im-
ir.rrg,ri, una poltica propia
r,rn"r"cuanto-r"o.rs",,soobtienendelosalcaldes'Ademsrecibenotros
y poder en la comunidad
bcneficios: honorarios por sus informes periciales
klcal.
Nosetrataenabsolutodeunsistemacerrado.Losburcratasestatales Al
clo las oficinas perifricas no son los nicos que participan en el poder'
francesa, ellos no reciben
contrario de la imagen mtica de la centralizaci1n
tlirectricesdesussuperioresjerrquicosenlasoficinasdepartamentalesoen
en cuenta los deseos'
ol estado mayor de Pars. nn primer lugar' ellos tienen
poltica local. Dominan a cada
las orientaciones y las estratelias de la clase
tiempo son prisioneros de su
irlcalde de forma individual, pero al mismo
eso Su autonoma encuentra gran.
clientela,, la de los funcionarios electos. Por
demasiado a aqullos sobre los
cles lmites. No pueden permitirse enfrentarse
que ejercen su propia influencia so pena de perder
el derecho a intervenir'
I)oresoadoptanunaposturapoltica.Estncondicionadosporelentornoen
tener en cuenta las
ol cual gobiernan. pa eilos tiene particular importancia
ms poderosos en el sector
cstrateglas y las finalidades de los lderes locales
Deben aceptar
polticJ y etonmico, as como de los consejeros municipales.
Dado que a su vez son
ll hd"rurgo de estas personas cuando inten'ienen' a la fragmentacin' son
miembros de un entorno en el cual las partes, debido
estatales a nivel local estn
incapaces de alcanzar compromisos, los burcratas
ms influyentes. La in-
cn realidad coordinados ptr algurro, de los notables
tervencindeestosnotablesenlosasuntosinternosdelasoficinasperifricas
delaadministracinestatalestanfuertequealgunossuperioresjerrquicos
cle los burcratas estatales pueden interferir
en las actividades de sus subor-
en los notables que
dinados tan slo actuando a nivel poltico, influyendo
perifricas'
controlan las polticas estatales de las oficinas
poder no es jerrquico'
Por tanto, el proceso decisorio y de ejercicio del
nidemocrtico,nicontractual.Esunpfocesodelneasqueseinterseccionan
enzig-zagquetiendesobretodoaeludirlasresponsabilidades.Profunda.
y tambin
lnente enraizado en la vida local, se extiende a nivel departamental
anivelparisino.Laposicindelprefectoydelosprincipalesdirectoresde-
partamentales, por .r, ludo, y la e los consejeros
por otro' es parecida a la
estatales'
posicin de los alcaldes y Ae ios niveles inferiores de las burocracias
.rt,"goesidnticoenelsentidodequelasdecisionesqueconfiguranlas
municipal las formulan los representantes del Estado'
Al
polticas del consejo
mismo tiempo, estos ltimos estn obligados a
hacer concesiones; estn muy
463
 TEORIA DE LA ORGANIZA(]ION LAREGUI"A(IIoNDELoSSIS.TE,MASDEoRGANIZACIoNCoMPLtjJoS

influenciados por el estamento poltico, especialmente por los dos

o tres io. dc los miembros del parlamento y de los consejos generales son al mismo
tables ms importantes del departamento, que saben cLmo jugar la
carta do tiempo alcaldes. La acumulacin de los cargos es el requisito indispensable
la divisin entre los diferentes canales de la administracin cmo afi para una carrera poltica de xito. Evidentemente, estos alcaldes desarrollan
i
su posicin de coordinadores proponindose como intermediarios indispeni cl papel de lderes polticos informales. Alcanzan una posicin influyente por
sables entre el departamento y ros ministerios en pars. En
un sistema tal, lg cl ioio hecho de ocupar cargos que implican varios niveles de influencia. No
comunicacin vertical es extremadamente dbil. Las oficinas perifricas cs posible comprender la pluralidad de los cargos siguiendo la lgica de par-
esta[
tales, sus servicios centrales, Ios alcaldes y ros consej"ro, *rri"ipur", ticls ni la electoral. Existe por motivos de organizacin, con estrategias apli-
operatl
en un contexto de cooperacin y comunicacin muy escasas. Los funcionario cadas por grupos locales en el seno del sistema de regulacin cruzada.
del sector poltico y econmico y los burcratas estatales a todos los nivelet Si los actores polticos locales pueden ocupar tres 0 cuatro cargos cuy6s
y en todos los canales alcanzan la integracin a travs de individuos y grupo titulares normalmente comunican poco, su posicin se refuerza enormemente.
que pertenecen a otros canales. - ,ll Pueden aplicar diversos juegos simultneamente y tienen la certeza de la
victoria, dado que estos juegos son interdependientes y el conocimiento prc-
tico que adquieren esos actores en el ejercicio de una funcin es un factor
Canal poltico y Canal burocrtico indispensable para obtener xito en la otra. Los funcionarios elegidos que
econmico (local) (estatal) u.upn diversai funciones las utilizan en las negociaciones con los ministerios,
los directores departamentales y los representantes locales, encontrndose as
Servicios centrales
de los ministerios cn una posicin privilegiada con respecto a sus colegas que slo pueden
comunicarse con los funcionarios pblicos ejerciendo presiones indirectas so-
Miembro del ParlamenJo
y del Senado bre sus indispensables intermediarios.
Prefectos y otros directores I-os funcionarios que acumulan varios cargos se encuentran por tanto en Una
de las oficinas perifricas posicin ms ventajosa para ejercer su liderazgo poltico. Pueden recompensar
departamentales a srs amigos sin cargar la mano al castigar a sus adversarios y sin provocar la
Consejeros generales* animosida del pblico. Pueden obtener satisfaccin casi sin pedirla, y sin es'
fuerzo pueden servir de fuerza de integracin extremadamente poderosa. LoS
intermediarios son importantes en un sistema en el que los favores son esen-
Funcionarios de las oficinas ciales, pero el favoritismo est desaprobado por la cultura poltica.
perifricas estatales De todos modos los candidatos electos que ocupan varios cargos simul-
Alcaldes* tneamente no son antagonistas en la administracin; por el contrario, su
* influencia depende en gran medida del acceso personal a los funcionarios del
canal buroctti"o. Se convierten en cmplices y saben cmo influir en ellos
haciendo que los representantes del Estado tengan en cuenta sus deseos y su
* A veces, pero no siempre,
los notables ocupan estos cargos influencia. Ocupar simultneamente varios cargos puede constituir una excep-
cin a la regla general de la regulacin cruzada, pero en realidad es un hecho
MECANISMO DE REGULACION ENTRECRUZADA J

que cumple una funcin importante en el sistema. Refuerza toda la estructura

tie las reiaciones y de las reglas del juego, ya que inserta elementos de fluiclez
1.4 La excepcin a la regla general 1

y homogeneidad en un sistema por lo dems rgido y fragmentario'

lJna caracterstica fundamental del sistema, que trasciende de las oposi.

1.5 Las funciones del sistema
ciones polticas y las diferencias geogrficas, es el predominio
de la pluralidad
de los cargos. Numerosos arcardes acumuran las funciones de consejeros La red de organizaciones que interuiene en la direccin de los asuntos
sor
nerales y de miembros del parlamento. Ms concretamente, pblicos a nivel local es un sistema complejo estructurado por Ia compene-
la mayor part6
464 465
 't'tiotilA t)li l.A ()t{( iANtzA('t()N
trrcitin cl: dilcrcntcs canalcs. listos ltirnos incluycrr cl canrl lclnlinistr.irtilt
clcl osttclcl ccntral y el munclo clc las conlurridaclos loctrlcs, cou sr.ts cerllot
polticos y asociaciones econmicas. Estos canalcs estn entrecruzacftls scg
una regla general, y tambin estn interconectados cuando existe una cxfrr
ciln a dicha regla. Cada canal regula al otro y, al rrismo tiempo, est rogulrtrio
por 1. A travs de la jerarqua del canal externo se produce la comunicacifin
y la integracin entre los canales individuales. La jerarqua y el li{crzgt}
nunca son directos. La posibilidad de sustitucin es esencial en este sistcrtttr
de regulacin cruzada. El corolario de este proceso de regulacin cruzitclit e
el fraccionamientcl.
cada unidad est dirigida y mantenida por las presiones del sistclrlu
ignora a las dems unidades" comunicar Io menos posible con aqulkls rlue
pertenecen al propio canal, competidores potenciales o superiores, corrstituye
una ventaja para una unidad, dado que los dems podran reducirla ir utt6
posicin de dependencia. sus posibilidacles de xito se derivan de un u$
hbil de sistema de control cruzado, a travs del cual pueden negociar nu
propia influencia. Gracias a este sistema se evitan los enfrentamientos clir.ctl.
tos. Formalmente, las relaciones son simples y amistosas, pero nadie comuni0&
con los dems y todos luchan por s solos. EI resultado de todo ello cs el
aislamiento o la atomizacin de la estructura poltica.
un sistema de este tipo favorece, si no requiere, una fuerte concentracirln
de poder y privilegios. La rarificacin de la comunicacin y la escasez clc lor
corredores de paso produce una especie de renta social para algunos grup(ll
e individuos que controlan los cargos en los que puede darse la comunicacid
y el acceso a otro nivel. La influencia y la iniciativa son prerrogativas lirnitrclai
a un pequeo grupo: el alcalde, el notable que acumula los cargos, el pre f'octo
y el presidente del consejo general, y algunas figuras polticas con un cilrgo
de relieve en Pars. En cada nivel, el poder y la influencia estn polar"izaclrt*
en las manos de dos o tres lderes que integran todas las unidades prescnte
en ese rea (Thoenig,7975). El juego es cerrado y secreto. El sistema proclucg
constantemente exclusiones. La idea de la no participacin est tan enraizndB
en la psicologa de los lderes que parece connatural a su juego. Los micn.
bros del sistema temen a la opinin pblica y eluden la sancin del sulllrio
electoral en lo posible. La evidencia emprica muestra que los notahlcB,
as como los burcratas, consideran a los ciudadanos corrientes privdrrn
de responsabilidad autnoma, interesados slo en las cuestiones incliviclrrrt.
lcs v parroquiales, renuentes. a participar en mayor medida en Ia clirce.
cin cle los asuntos polticos. La participacin de los ciudadanos s(rkr
:ucrltl
ser autodestructiva y se piensa que la gente est dispuesta para seguir fl ldtr
clemagogos.
4(l
LA l{li(itll,A('l()N l)lr l,()li SIS'l'l iMAS l)li()l{(iANlZA('l()N (\)Ml'l'li'lOS
l,,stc sistcntr cstlt ccrrlrrlizrclo. Por centralizacin entcndcmos unt clivisi(ltl
lrlrrrctural del trabajo entre los niveles jerrquicos en los que se tomrn las
r[,t,isiorrcsy aqullos en los que estas decisiones se hacen efectivas. Los quc
rh,r'itl0ll en el centro no son aqullos a los que afecta la decisin en la
de actuar como
r.r'ilcria (Crozier, 1964). Pero los que deciden no estn libres
rrrieron y, si bien ejercen un gran poder, en cierta medida dependen de los
rrvclcs jerrquicos de la periferia. De hecho, stos deciden pero no estn en
rrsosi(rn de informaciones importantes
para tomar decisiones adecuadas. El
\lslcuta est centralizado, pero hay una escasa circulacin de informaciones.
l ;r inlormacin siempre est mediatizada y se transmite de una fila a otra a
lr;rvs de terceros. Por tanto, aqullos que toman las decisiones reciben in-
lor rnaciones ya obsoletas o dirigidas, y aqullos que las ejecutan disponen de
rrrlil'rnaciones de primera mano, pero no tienen acceso al proceso decisorio'
I ll notable o el burcrata estatal es en realidad un mediador, un defensor
rlr. krs intereses locales rns que alguien que toma decisiones. Por ejemplo, si
r.s tan importante para un clepartamento tener un liderazgo poderoso, elegir
li[ru'as polticamente relevantes o tener un prefecto que tenga acceso directo
r krs niveles parisinos ms elevados, 10 eS porque estos representantes sirven
(r)nl() grupos de presin en Pars. Para la poblacin del pueblo, el alcalde es
,.1 r.cspclnsable de la promocin de los intereses de la comunidad a los niveles
rrlis altos del sistema. El mejor alcalde no es el que consigue el mximo ni
t'l nrs atractivo bajo el perfil poltico, sino ms bien el individuo que tiene
r.l lcceso ms fcil a quienes toman las decisiones, al ms alto nivel posible.
l)t' hecho la estructura ,.ad alveare, funCiona como una estluctura de aCcesO
l vrtice. La regulacin ctuzada crea vnculos a travs de los cuales se pue-
rlt.n introducir y tratar peticiones y presiones (Grmion y Worms, t970). La
rlt,llcndencia de los niveles inferiores de los niveles ms elevados no se deriva
rlc la existencia de una autoridad jerrquica formal; procecle del simple hecho
rlc clue estos ltimos tienen el monopolio de la promocin de los intereses
rle los primeros en las instancias adecuadas. Este mecanismo no es un sub-
Ir.rf Lrgio. De hecho, lafuerza de regulacin se identifica con los intereses que
t.olltrola. Tanto los notables como los funcionarios estatales consideran las
,,iiciurs perifricas de los ministerios como representantes de los intereses
hrt'rlcs en el aparato estatal, adems de representantes del Estado en la
t'onrunidad local.
lraradjicamente, aqullos que imponen sus voluntades desde el vrtice
sutr al mismo tiempo los representantes de las unidades subordinadas que
rlt.hc:l'an controlar. En todo caso, el vaivn del proceso decisorio no es simple'
Lrr rcpresentacin de los intereses cle una determinada unidacl en el interior
rlc ull cutal determinaclo est gestionada por los lderes de otra unidad quc
467
 ,I'EORIA
DE LA ORCANIZACION
T-A REGULACION DE LOS SIS'TEMAS DE ORGANIZACION COMPLH,JOS
pertenece a otro canal. Esenciarmente
ste es un proceso de inte
clcl control sobre determinados individuos. Por tanto, la opresin es imper'
p":::"pili
::" :,'^ 11"" ^,"^:. I:11edi1rios.
.uTflir
son elemen,", i, Ji;p:;;;;,
; ;;#T; sgnal y difusa y, por consiguiente, es tolerable. Al mismo tiempo, e indepen-
su rqrwrvrv'.
sus funciones. Lru
actores, los notables, ya sean electos o
Esto tambin
il;;;
J,*rir,* que los princi
rarlDlen slgnlllca
burcratas, son esencialmente i rlicntemente de los papeles especficos que los individuos desempean en el
mediarios que defienden celosamente Ias juogo colectivo, pueden crear relaciones amistosas con otros que pertenezcan
fuentes O" ,, poA".,-"t
de los accesos y de las comunicaciones. r unidades distintas. El conflicto se da entre papeles, no entre individuos, y
Los alcaldes no ceden a adie las responsabilidades por tanto no impide que ellos se comuniquen sobre otras cuestiones. El sis-
correspondientes a
relaciones de la ciudad con los notables tcma se basa en la dependencia y en la pasividad. Renunciando a la iniciativa
er canar burocrtico y con el erecr
o de representacin. Esto les convierte en figuras y a la independencia, los individuos obtienen otros tipos de ventajas. En el
indispensabes y tes
son suficientemente hb,es- dejar fuera interior de cada canal, el mecanismo de la regulacin cruzada permite a loS
-si
sarros que carezcan de esta competencia
de juegt a los posibles
niveles superiores sustraerse a las presiones demasiado directas de los rangos
esencial. DeJorma urogu,los pn
sus contactos personales en pars y tos ms bajos, ofreciendo a estos ltimos la posibilidad de no sustraerse a la
::,."r"o' i"i:1l:
cuatro notables -:elos.amente
ms influyentes en er departamento deben
tres
I
clominacin demasiado obvia de los primeros. Gracias a la inclusin de in-
exclusiva posibilidad de acceso a ros niveres
su poder a dividuos de niveles y canales completamente distintos, se eliminan las pre-
clave de la portic; ; JJi;
ministracin en pars. misas del conflicto entre iguales del mismo canal y se evitan negociaciones
directas destinadas a alcanzar un compromiso. Todos los miembros tienen la
garanla de no ser penalizados aunque cometan errores. Ninguna sancin eS
1.6 Los individuos y el sistema posible desde el momento en que las responsabilidades individuales no son
ovidentes ni directas. La responsabilidad recae siempre en el regulador ex-
terno, o mejor an, en el sistema. Ningn individuo concreto es considerado
A primera vista, er sistema decisorio colectivo
en Francia es opresivo i responsable, sino que es autnomo y est protegido. Todos los notables, en
la causa de una considerable frustracin y
:i"rf::.i,
de ^r:,:y!:l,es es la dianl cierta medida, tienen la garanlia del xito aunque no hayan realizado ningn
fuertes crticas tanto entre sus miembros como entre la poblacin.
esfuerzo. El xito est fuertemente personalizado y el carisma individual es
nadie hace.nada en concrero para demorerlo
l,Tt#3-r^Tj,1^1".11
siendo predominantemente aceptado.
y si un producto importante de este juego colectivo.
Para comprender esta situacin es necesario Quienes desean sustraerse al sistema pueden hacerlo, pero con un riesgo
reconsiderar el compo considerable. Si toman la iniciativa, se convierten inmediatamente en respon-
f:"::?"*^1.:,r* g. miembros del sistema, tal y como se expresan
i:, Desde esta perspectiva sables y ya no estn protegidos por el sistema en el que, al no seguir el juego
las relaciones de cada da.
resulta evident! ;;;;;; colectivo, se convierten en sujetos desviados. Por tanto, la mejor estrategia
observador externo que er sistema, ,"uridd, es un modo de gobernar ro
asuntos pblicos menos rgido y ms "nhumano de para el individuo es hacer 1o menos posible. Quien sale el ltimo tiene ventaja
lo que se oro[."*p.rff sobre quien sale el primero. La competicin es la de la lentitud. La apafia y
A pesar de la desiguar distribucin de privilegios y
a l ralta e participaciri la no participacin constituyen una estrategia nacional. Los notables slo se mo-
garantiza a cada uno de sus miembro,
,nrJu".i" iguuirdl un destacado vilizan una vez que el sistema les haya dado luz verde. Pero \tna vez que tienen
nivel de autonoma. Adems el sistema est
reforzaa-o y estaitizado por lae
mismas presiones ejercidas por sus miembros. va libre, se afanan por llegar al punto en el que ya no puedan ser detenidos.
EI sistema es opresivo.y autoritario, pero al lJna vez puesto en marcha el sistema, nadie es capaz de controlarlo.
mismo tiempo la opresin e
annima y Ia autoridad impersonar. uno El sistema crea exclusiones y favoritismos. De todos modos, la excepcin
o dos individuos particulares no y el privilegio que ofrece a quienes la gozan provoca celos. Todos tratan de
pueden imponer arbitrariamente su voluntad
personar ni dicr sus regras a
los dems. El juego es colectivo y no depende obtener excepciones, como si el sistema existiese para legitimar excepciones
de las estrategias de personas
concretas; es consecuencia de un sistema a sus reglas. Los notables esperan que los burcratas desempeen la parte
generales a todos los individuos, incluido',X:";f;::":::"f-Ji'J-ilffi de los transgresores de las reglas, que faciliten las excepciones. Al final cada
depende de la estabitidad de una serie uno consigue su privilegio, pero al mismo tiempo cada cual queda en cierta
de relaciones entre unidades, y no
forma excluido. En poco tiempo el sistema produce exclusiones y privilegios
468
469
 TEORIA DE LA OROANIZACION COMPLEJOS
I,A IIEGULA(]IoN DE I,oS SISTEMAS DE ORCANIZACION
que crean descontentos y disgustos. pero toclo
ello se realiza de forma sufi. por el contrario, ejerce presiones sobre cada una
cientemente equilibrada, de modo que las protestas hls cambios de la sociedad.
contra el sistema no su. ejemplo' en las ltimas dos
peran un umbral aceptabre, es decir, no crean desequilibrios tk: sus partes en el esfuerzo por conservarse' Por
personales de que goza cada miembro.
en los benefi
tlcaclas han aparecido en Francia nuevos
grupos sociales como resultado de
riilidas e importantes transformaciones socioeconmicas,
y la poblacin ha
E'n este sistema la centtarizacin misma se mantiene
y se refuerza por participar en la gestin de los
impulsos de aqullos que estn excluidos del proceso expresado con mayor fiietza la peticin de
decisionar. La comr
nsuntos pblicos. El sistema, en lugar de
abrirse rns' se ha cerrado en sl
dad local delega todo el poder poltico en una persona,
ut"ui", ;;*;
nrismo. En lugar de estimular una mayor
iniciativa de la periferia y ampliar
para la comunidad esto constituye el mejor modo para "t
estar bien representada
"* ;;;;
a arro niver y p ar a ;: ;#,,""*""Xffi : T"?'f
la poblacin de los centros rurales con frecuencia es propensa
;:ffi ",.:",11
a confiar el
ttbase,hatratadodepreservarsusprcticassecretasyrestrictivas.Los
rrrtables y los burcratas statales han permanecido
insensibles al rendimiento
que podan amenazar
cargo de consejero a uno de los alcaldes de las ciuoes tlcl sistema en su conjunto y a las presiones externas
ms grandes dol que son incapaces
distrito. Esto es as debido al poder que estos alcaldes cl juego en general. stn ian bien adaptados al sistema
ejercen en virtud do
sus relaciones personales o de sus orgenes sociares. tlcmodificarlo.Noseconsideraningunaotrasolucinqueseadistintaalas
Er prefecto que reprer
senta al Estado en el departamento no est considerado lradicionales.Porejemplo,seoponenaladescentralizacindelgobierno,
por los notableg
considerndola una politl"u peligiosa. La
participacin induce- a la politiza-
como un tirano insoportable, sino ms bien como
un representante de lo por los notables del mbito
intereses locales ante el Estado. ci(rn, que est considerada ei peor de los males
que aceptan y aplican
La comunidad locar se siente tanto ms protegida cuanto ms potfiic y burocrtico. En realidad, la nica solucin
gobierno central involucrado en su crecimiento y
est er
crnsiste en restringir el nmero de los miembros
y en hacer el sistema ms
eri su desarrollo. La inter. procedan del exterior'
vencin de Pars en ros asuntos locales no sro , d"r"u, rgido. Aunque las fuertes presiones para el cambio
sino que ," ,""t*a por el gobierno. en marzo de !964'
Las quejas sobre pars no son porque no deje iniciativa L:omo en el caso de las reformas previstas
a ra comunidad local
lls notables y los burcratas, en cuanto
que miembros del sistema' pueden
sino ms bien porque no interviene ro suficiente. La
intervencin oel centr
en los asuntos de la periferia no representa una amenaza, tlterarycambiarradicalmentelasfinaliduo"'ylasconsecuenciasdeseadas
sino una ventaj{ (Grmion y Worms, 1970)' La creacin de la regin'
La ventaja se adquiere gracias a los esfuerzos de ros notables
que tienen 9l ror el gobierno central
acceso ms fcil a los niveles ms artos. No estar concebidacomounniveldeintegracinsuperioraldepartamento'nohadado
representados por media- Los funcionarios, utilizando
dores eficaces constituye er inconveniente ms grande. l.rutos, ms an, ha potenciado el departamento.
En este caso, para loq papel de la regin y sus
lderes locales la alternativa consiste en politizar er problema, la acumulacin de .urgor, han conseguido asumir el
opinin pblica con la esperanza de que se res escuche
; ;"1;;;l; privilegios, as como *ri i*po't"cia como elementos
reguladores' han aumen-
en .r pl
todos modos esta estrategia es peligrosa y ras posibilidades "irri...
a" e,ia" ,", tado.Losprefectosdeldepartamentosonrnsfuertesdeloquefueranan.
departamento y Pars, pue'
-uy tcriormente porque, como intermediarios entre el
regulaci n ,rurud,a. '
inciertas. Es mucho mejor utilizar el mecanismo de la
juego tambin es ms
El proceso decisorio corectivo en ros asuntos pblicos est por tanto den pasar por encima de la regin' Actualmente el
esl
tructurado por un sistema muy estable. Todos ion prisione.or, restringidoyexclusivodeloquefuesehacealgunosaos(Crozieryotros,
p".o
participante recibe algo a cambio. Las ventajas son te7s).
financier^ y ieiri.rr,"u-d"4
aj
como simblicas, polticas e incluso afectivas. La consecuencia
del hecho de
que todos los miembros traten de prevalecer en su juego
y de superar el
sistema es que todos apoyan la regla general del jueg 1.8 El caso de las ciudades
.Jt""iluo.
masiva y la
1.7 Las dinmicas Los recientes cambios socioeconmicos -la industrializacin
del ,sistema en su conjunto' no
urbanizacin- han sido tan importantes que el sistema,
hacia
ha podido hacer otra cosa ms que adaptarse a estas
presiones el
La retcula interorganizativa de la gestin local de los asuntos pblicos reaccionan de
miembros
un sistema homeosttico. se adapta difcilmente a las nuevas
es
cambio. cuando su equilibrio est en peligro, sus
demandas y a
fbrmamuyparticular'Prefierenmantenerlaestructuradelsistematalcomo
470 471
 't'tiot{tA l)li LA ot{( iANIZA('tON l,A l{li(iLll.A('loN l)lr l,os slst'liMAS t)li olt(lANl7,A('loN
('ol\41'l'11'los

Irrur iurpclrtancia cacla vcz ulayor en los asuntos urbanos y cn

es, lunque deban pagrr un precio. Por cjr:nrplo, puoclcn asistir a una clisrni, lzrs /trcas mc-
nucin de su influencia en la sociedad francesa y r una restriccin clrsticlt lr0Politanas donde los intereses en conflicto son ms numerosos
y el apltrattl
de los mbitos bajo su control. prefieren que el sistema les prive de algunun lrtrriocrrtico estatal ms complejo. Tan slo los alcaldes de las
graudes citt-
funciones antes que tener que afrontar atnenazas al equilibrio existente. Hsto tlrtlcs tienen acceso directo a Pars y tienen este contacto de
oficio sin in-
ha sido el caso del masivo crecimiento de las grandes ciudades en los aelB libres en un rnundo conStreicltl ptlt'
tt.l'nrccliarios. Son personas relativamente
les permitc
sesenta. Tratadas en general como una excepcin al mundo rural, las grancles
rcrlcs de dependencias y de obligaciones. El papel de reguladores
en el sistcmt
ciudades se han desarrollado rpidamente con poblaciones muy numerosls y ;t los alcaldes de las grandes ciudades ejercer influencia y control
enormes exigencias. En lugar de aportar las adecuaciones necesarias, Ios It.rr.itorial del que estn excluidos. Ellos dictan sus peticiones
a las ramls
miembros del sistema local los burcratas y los lderes clel Iocilles del aparato estatal y actan como elementos reguladores
de comuni-
-los notables,
sector econmico- se han refugiado en su juego tradicional y han permitido que los prefectos, que han perdido las ventajas que so
tlirrlcs vecinas, al igual
a las grandes ciudades eludir el sistema, aunque de este modo se han teniclo evidentes de las entidades locales en Pars'
rlcrivan de ser Ios portavoces ms
que limitar a no ser otra cosa ms que consejeros de pueblos y de pequeas l,0s alcaldes pueden tener relaciones incluso no buenas con los prefectos, sitt
ciudades. Para la administracin de los problemas urbanos ha evolucionaclo tienen algrn margen
lulter que sufrir consecuencias negativas. Los alcaldes
un sistema nuevo y autnomo bajo el patrocinio y el control del gobierno tlc libertad incluso en las contrataciones con Pars. Al trabajar con numerosas
son los
central, sistema del que los viejos notables han tenido buen cuidado en man. ol'icinas que se ocupan en Pars de los asuntos urbanos, los alcaldes
quc
tenerse fuera; en consecuencia se han desarrollado dos redes administrativas
tinicos representantes de sus metrpolis, y los nicos en sus ciudades
distintas para la direccin de los asuntos pblicos a nivel local, una para la tmar iniciativas. Se benefician cle todas las ventajas de la pluraliclad
rucden
Francia rural y la otra para las reas metroporitanas (Thoenig, 1973). rlo funciones sin tener que soportar la responsabilidad'
En general, el sistema muestra la tendencia a disociarse de Ios problemas
que considera una ameqaza grave para su equilibrio o de solucin proble-
mfica, y se concentra en problemas que es capaz de trafar. De este modo,
sus miembros pueden tener la sensacin de que todo contina funcionando
1.9 Otras excePciones del sistema
bien, si no mejor, aunque en sustancia el sistema controla cad.a vez menos,
A diferencia del caso de quien juega al margen y rechaza la proteccin del Losalcaldesdelasgrandesciudadesnosonlanicaexcepcinalsistema
sistema, las grandes ciudades no sienten la exclusin de sus asuntos dei sis- gcneral.Hayotrosgrupor,comolosagricultoresolosindustriales'queestn
tema como un inconveniente. Ms an, no slo sus alcaldes eluden el sistema, i,l margen del sistema o que estn excluidos del rnismo' y as se encuentran
sino que, ya que estn excluidos, consiguen sacar beneficios mucho ms gran-
.,,u posicin que les permite rodearlo. En Francia el sistema de gobierno
des que los que habran podido obtener en el seno de un sistema que los
local se ocupa de otros sistemas y estructuras paralelas que se constituyen
",-,
f uera del mismo y que incluso trabajan
contra 1' A pesar de todo' los sis-
teme. su misma exclusin los coloca en una situacin favorable. En primer de los dems'
tomas tienen una prfuncla conexin y cada uno existe en virtud
lugar, tienen un acceso directo a Pars que, as, est obligado a desarrollar la ocasin cle
Los grupos y ls individuos luchan entre s para aprovechar
un papel activo en la resolucin de problemas causados por la acumulacin posiciones que proporcionan los privilegios
tlcsarrollar sus juegos y ocupar las
de los retrasos en las inversiones a favor de las grandes ciuclades. En segundo fundamentalmente el sistema
rrsociados a estos juegs. A pesar de su rigidez,
lugar, tienen la inmensa ventaja de la unidad de accin. A1 igual que las fluidez' La com-
rcvela la existencia de ciertas dinmicas y de una autntica
comunidades rurales y las peqr"reas ciudades, los grancles centros urbanos El valor de los
letencia es encarnizacla y naclie tiene asegurada la victoria.
confan su gobierno a un solo hombre: el alcalde. pero los alcaldes de las
privilegiosaumentaenunmundoerrelqueelempujehacialaigualdacles
grandes ciudades se hacen mucho ms poderosos que sus colegas de las pe-
l'uerte y constante. Recubrir simultneamente diversas funciones
o conseguir
queas ciudades, porque tratan por s solos con un complejo mundo de ser-
.,naorganizacindetipoempresarialrequieremuchotiempoyungrancs.
vicios perifricos fragmentados y oficinas gubernativas en oposicin entre que representan la
I'ucrzo. Pero tambin es difcil conserYar los privilegios
ellas. Dicho aislamiento permite a los alcaldes desarrollar el papel de coor- rccompensa para la pluralidad de los cargos o para la organizacin emprc-
dinadores naturales y reguladores necesarios del sistema. Este papel adquiere sarial.Tienexitoquiensabehastaqupuntoempujar,quiensabeobtencr

472 473
 TEORIA DE LA OROANZACION
LAREGUI,ACI0NDF.I,()ssISTEMASDEoRGANIZACIoNCoMPLEjoS
ventajas por s mismo sin provocar reacciones
demasiado fuertes por parte
los dems' En este sistema es esenciar saber los sistemas de interorganizacin como las organizaciones concretas son redes
intuir cules son Ios rm1
aceptados para poder aplicar estas estrategias tle relaciones sociales y humanas ms o menos estables y estructuradas.
de segundo pfuno

t.t Poder Y contratacin

2. UNA APROXIMACION SISTEMICA A LAS
R.ETICULAS
DE INTERORGANIZACION El postulado fundamental sobre el que se deberan fundar los anlisis de
xistcmas es que todos los sistemas se estructuran y se regulan en torno a
las

si bien ya se han realizado estimulantes progresos por tclaciones de poder establecidas entre sus miembros y sus unidades.
estudios efectuac
en campos diversos, como Ia teora de la empresa Los sistemas se basan en la interdependencia. Esta no es simblica, sino
industrial 6;;;;
ruc est construida sobre relaciones de dependencia concreta que no se
pue-
Lorsch, 7967; Emery y Trist, 1965; Dilr, 1958),
el estuclio de las instituci, inevitable de situaciones objetivas, sino ms
(Aiken y Hage, 1e6B; rurk, 7e70 y I dc entender como consecuencia
Xll,l.?::.1',:l:.1:i1,"',y,:d,.i,j":
clark, 1965; Litwak y Hilton, 1962), o la sociologa [icn como resultado de relaciones de poder constantemente sometidas a tela
de la urbanrr'^riuiii medir los
rren, 7967), los investigadores estn de acuerdo tlc juicio. Para analizar estas relaciones no es necesario recursos
en considerar las retculas
interorganizacin como niveles especficos
de integracin e interdepende c.mo contables, sino hacer una estimacin cualitativa de las acciones abiertas
entre las unidades. Turk (1970) ha subrayado qr ru los socios y de las dinmicas de sus juegos. Tambin es
indispensable de-
lo que es importante como tales y no al correspondiente poder de
tudiar en dichas retculas son las reglas coectr*], dicar atencin a las relaciones
los juegos de conflicto o de coopecin.
t, p*r;, ;;:; cada socio. Aunque uno parece dominar completamente al otro, la depen-
Esta estrategia de investigacin es estimulante dcncia sigue siendo recproca, independientemente de lo absoluto que sea el
no slo para compre esclavos' Un seor
la especificidad del fenmeno cre las retculas rlcrecho de vida o de muerte que tenga un seor sobre sus
de interorgarriu.ior, ,iro seoro
bin porque constituye una contribucin a una rlcpende de la supervivencia de sus esclavos para mantener su sobre
teora general de las or
zaciones. La regulacin es er mecanismo cllos. La literatura del sector ha subrayado con acierto el hecho de que la
fundamentar e las organizaci
Bajo este aspecto, entre una organizacin y rclacin de la organizacin con su entorno es una relacin de dependencia
una retcula de interorganir
no hay diferencia de tipo, sino sro diferencia (Levine y White, 1961; Yuchtman y Seashore, 1967; Thompson y McEwen'
de grado. Ambos ovrr
iOSS;. Si" embargo, normalmente los estutlios, ms que describir el mecanis'
son rLvlI
sis
sociales y humanos ms o menos estables
y estructurados que integran var
unidades, regulan sus comportamientos e nro del juego entre los socios, describen y clasifican los recursos de poder
imponen ,rn ;uego col.ctiuo a
miembros' si bien intentar construi.n pu.dig-a cmpleados en esta relacin. Quedan vinculados a los recursos objetivos y se
de la regulacin de
sistemas organizativos es una forma vlida contentan con el canal y la naturaleza de los intercambios como indicadores
de desarrolar una teora de
,_u en. este campo queda frenada por ra cmpricos vlidos (Aldrich, 1974b).
:llT:1i::r11
alternativas a las doslr*:,igacin
tendencias dominantes. c"r"r","*""1J r,"
fatra Este planteamiento es insuficienfe. La naturaleza de las relaciones no
de la tradicin americana: los estudiosos de ", u"r ciepende e los recursos de cada jugador, sino de los poderes que utilizan en
la organizaci6n,i*o"n
truir una teora abstracta, de la que deducen una cste juego. El planteamiento sugerido aqu demuestra la importancia de las
serie de aspectos cibern#
ticos y hacen derivar prescripciones normativas, .rpuidua"* de los jugadores para la exploracin de reas de incertidumbre
o bien medir fr, *i".-.a,
empricas sobre ras que se pueden obtener coirespondientes a l,os fines respectivos y a los objetivos comunes que pueden
datos manejables, aunque carenteq
de significado, para cornprender el funcionamiento controlar. Estos criterios de anlisis, generales pero empricos, pueden por un
rear del sistema. Actualr
mente estos dos pranteamientos han perdido lado ayudar a medir las fuerzas o, ms concretamente, los medios de accin
su capacidad de estmuro. sin
embargo, se pueden desarrolrar plantamientos pertinentes, y por otro lado hacen posible comprender y describir las manio'
la frecuencia de las relaciones o en las estructurasno pongan er acento en
que
i,ras de los jugadores y las dinmicas de sus relaciones (Crozier, 1964).
formales, sino en ra,
estrategias de los socios, en ros juegos colectivos
a los que
El podei jercido en una relacin no se puede deducir de un anlisis
estrategias y sobre leyes de regulacin que "o.r"sponden
estas obietiv de fuerzas opuestas, sino que su peso y su significado se pueden
gobiernu, di"ho, juegos. Tanto
estimar sobre la base de las opiniones y de las posturas de los protagonistas'
474
475
 TEORIA DE LA OROANTZACIoN LARE,GULACIoNDELosSISTEMASDEoRcANIzACIoNc]oMPI-EJoli

Estas opiniones se pueden encontrar tanto mediante entrevistas a fondg ',

tttccadaunodelosjugadoreslaexperimenta,Setratadereconstruircules
como a travs de los formularios de opinin. Estos reflejan con detalle
la cnlaprcticasujuego-yculessonlasreglasquepuedenadaptarsealas
situacin real de poder, los puntos sensibles de la relaci, y tu, caracterstica
estrate;ias planteadas en la hiptesis (Crozier, 1972)'
del juego. Los entrevistados no se abstienen de racionalizar sus sentimientos,
sino que sus racionalizaciones son especialmente reveladoras porque pueoei
compararse con las de los colegas y los socios en situacion". pu.""idus y
opuestas. 2,2 Juegos, regulaciones Y sistema
As, utilizando sus afirmaciones se pueden encontrar indicios generales,
una ves postulada la existencia de un sistema, debe existir un tipo
de
aunque relativamente fieles, de la direccin de 1as relaciones de poder entr
las relaciones entre las
los diferentes socios y de los problemas en torno a los que cristalizan estas rcgulacin explcita o implcita. En otras palabras,
prr,-rtes del sisiema estn gobernadas por reglas colectivas
relativamente esta'
relaciones. Pese a ello, analizar el poder o las relaciones de poder no
es url de las dems
fin en s mismo; considerando esta relacin se debe describir ia estrategia d 5lcs. Las partes no puede-n aplicar trrlr"go independientemente
est vinculado
los jugadores y comprender los juegos en los que desarrollan estas estralegias. partes y de las reglas generaies. El comportamiento individual
por tanto' posible encontrar las
La informacin fecogida sobre los conflictos de poder y los problemal e, ,, unu ,".i" de reglas. A nivel de sistema es'
torno a los que se cristalizan hace posible comprender la forma en la quE mismas reglas que gobiernan las relaciones de poder a nivel interpersonal'
se penalizan, ciertas estrategias no se pueden apli-
r

los socios contratan y el modo en el que tienen lugar las transaccione, Algunos
"J*poitu*i"ntos
.ui Lu. victorias y las prdidas, si no determinadas, al menos estn definidas
ellos. De esto se puede deducir su estrategia consciente o inconsciente."ntr
pold
tanto tambin ttilizan estos conocimientos para analizar Ias decisiones ms, y limitadas por t exisiencia de reglas sociales. Por eso cada miembro del
importantes y, comparando los datos de las relaciones cruzadas con los *i*t".rru pu"" elaborar un clculo racional y formular una estrategia.
los medios de
En trminos sociolgicos, un sistema est caractetizado por
dato$l
objetivos de Ia situacin, se puede reconstruir el juego explcito o implcito
en que influye en los
subyacente a las estrategias y las relaciones. ^ i rcgulacin que utiliza. Es un sistema en la medida
aplicdos por sus propios miembros' Desde este punto de vista' la
Estos juegos pueden diferir mucho y no corresponderse en absoluto iugos
'rcgirtaciO,
con ,r, ior*u Oe gotie.no, donde el trmino gobierno se utiliza
las apariencias formales. Los jugadores que obtienen su fuerza de la autoridad ",
que les ha sido legalmente conferida pueden encontrarse bloqueados ,ro" ,u significado legal o formal, sino en sentido ciberntico'
en jue "n
Este estudio utiliza el anlisis del sistema para comprender los
juegos que
gos en los que su estrategia mejor consista en minimizar las prdidas.
Nai scaplicanenlabasedelsistema.Portanto,procedealdescubrimientoya
turalmente, en general los socios poderosos tienen ms posibiliades de ven- de la cual
cer porque pueden contar con varios recursos y, as, pueden intervenir en la reconstruccin de la forma ms general de regulacin a travs
un se articulan estos juegos entre s. Finalmente, trata de determinar la forma
mayor nmero de juegos diferentes. A1 ser ms capaces de distribuir su
fundamental de gobino y los valores que hacen posible la
existencia del
apuestas y correr ms riesgos con razn, tienen mayores posibilidades ,

de sistema a travs de la legitimacin de estas reglas'

obtener una puntuacin mucho ms alta que la media de las
"r, -r.hu,
y as, en definitiva, ganar. Las oportunidades de contratar
situaciones Este planteamiento, q:ue consiste en un descubrimiento progresivo
y cooperar que se numerosos problemas funda'
le ofrecen a cada socio tienden a estabilizar los juegos en estructuras relati- cstructuras latentes de un sistema, planteat
que lgicamente es
mentales. Existe sobre todo un problema de racionalidad,
vamente permanentes. sin embargo, los socios siguen siendo vulnerables De todos
ante ol mismo que se encuentra al tratar las estrategias a nivel operativo.
los cambios constantes de las reas de incertidumbre que controlan. Las po- el
modos, empricamente, es mucho ms difcil porque quien
realiza anlisis
sibilidades de redefinir la cuestin son proporcionalmente mucho mayores que la libertad de
clebe entrar en un campo mucho menos vinculado en el
cuando estos controles son menos rigurosos. con los papeles que asumen. La
los individuos es much *uyor.en relacin
se trata de comprender la estrategia de cada socio analizando la yuxta- necesariamente con la ra'
racionalidad de los individuos no se corresponde
posicin de sus posturas y de sus opiniones, ya sean convergentes o disponen de muchas ms
contra- cionalidad del grupo que representan. No slo ellos
dictorias. se postula que estas estrategias son racionales en cuanto a la que tambin hay
si- cstrategias posibles en el juego en el que intervienen, sino
tuacin. Partiendo de los datos objetivos sobre la situacin y del modo en mayor o menor
en el ms juegos que pueden utilizar. Pueden decidir emplearse

476 477

'l'tiorilA I)ti t.A orr(iANt7,A('t( )N
medida en uno o en otro juego. Daclo qr,re el significaclo clel juego cs lo
hace que las diferentes estrategias sean igualmente racionales, aplicar cl ru-
zonamiento utilizado para determinar dicho significado resulta mucho nrs
difcil. Observando las recurrencias y analizando el posible impacto del canl-
bio, es posible reducir la relativa confusin impuesta por la fluidez del juogo
y por la libertad de los individuos.
Un segundo problema se plantea por la falta de una relacin homlogir
entre los juegos que se encuentran a niveles operativos y el juego que regula
el sistema. Existe una gran tentacin por extrapolar un modelo general cle
regulacin para el conjunto a partir de la repeticin de los mismos juegos a
nivel operativo. Llegar a esa conclusin no es del todo equivocado, y el an-
lisis emprico del sistema, tal y como se describe aqu, muestra que en rea-
lidad existen algunas analogas. Pero esto no significa que el juego que regula
el conjunto sea del mismo tipo que el analizado en la base. Por ejemplo, sc
ha demostrado que la regulacin de un sistema en el que los juegos a nivcl
operativo son de naturaleza defensiva burocrtica, funciona segn un modelo
mucho ms abierto. En ese modelo los individuos deben asumir los riesgos
directamente. Por el contrario, el sistema fundamental de regulacin cruzacla
aqu se analiza a nivel local- se puede regular en el vrtice por unr
-que
estructura carismlica o autoritaria.
2.3 El ejemplo del gobierno local en Francia
El significado de los resultados actuales, la importancia de la metodologla
sugerida y las incertidumbres que todava implica se pueden comprender a
partir del caso del gobierno local en Francia. El sistema francs est carac.
terizado por el nmero restringido de los participantes, por la estabiliclad ele
sus papeles, por el secreto de sus relaciones y por la naturaleza del conjunto,
que es cerrada con respecto a los extraos y al pblico en general. Eslas
caractersticas no se pueden deducir por Ia estructura formal y legal de lo*
poderes polticos y administrativos, ni por los valores profesados en el senql
de la comunidad poltica. Tambin se pueden deducir por las rnotivacionet
de cada una de las partes involucradas en el juego poltico. Esto es tanto
ms cierto cuanto que estas caractersticas aparecen como perfectamente ril.
cionales si se admite que los juegos de los diferentes actores existen rcal.
mente. Para los alcaldes de las pequeas ciudades es racional, e incluso nrrry
democrtico, monopolizar las relaciones con los socios de la administracirn y
no informar a sus consejos, desde el momento en que, en este juego, la carlt
ms alta en poder del alcalde es la unidad de las comunicladcs frcntc r llr
478
l.A l{1,;( it ll ,A('l( )N l )lr l ,( ):i sls l lrMAsi I)li olt( i/\NlzA('l( )N ('oMl)l,l r.l( )i
tlrvcrsitlac[ clc los socios. Us l'aciontl elegir alguno quc tcngal tus citrgos'
cuc
l,ir llubliciclacl inoportuna o la intrusin de nuevos socios, lejos clc rcfilrzar
rr krs alcaldes, slo puede poner en peligro los privilegios que stos hatl
srrhiclo rcumular y que son los nicos que les permiten tener xito cn i:l
jrrcg<t.
Naturalmente las estrategias individuales pueden ser diversas, pero sLl ra-
t'ionaliclad slo puede determinarse despus de haber ar.alizado bien la ra-
r.i6nrliclad del juego colectivo. Gracias a esta regularidad, resulta significativa
lrr cxcepcin y se puede plantear la hiptesis de que dicha excepcin cs
rrcional con respecto a la especificidad de una situacin dada'
Los alcaldes que juegan la carta de la apertura y de la participacin dc
krs grupos de ciudadanos pueden mantener su influencia slo en el caso de
trrc consigan encontrar socios en los juegos que aplican a otros niveles y quc
ttricran recompensar su iniciativa. Esto es posible si los socios representan
resulta racional
l)itra ellos una excepcin til. Por tanto, su comportamiento
:rutrque acten en oposicin a las estrategias tradicionales. Pero pala quc
tliclro comportamiento prevalezca debe carnbiar Ia regulacin general del sis-
Irrnra, es decir, todo el sistema"
Muchas estrategias regionales siempre son posibles en la mayor parte clc
estos juegos, especialmente cuando se entrecruzan muchos juegos o cuanclo
(.tran en el marco las personalidades de los socios. Si bien la estructura del
jrrcgo presupone que la relacin entre los alcaldes que tienen un solo cargo
y los que tienen varios es relativamente dbil, los primeros pueden considerar
rnuy racional mostrar su fidelidad a los segundos. De este modo pueden
rrrrentar su poder en las relaciones con los funcionarios perifricos de la
lrrtrocracia estatal o, a Su vez, pueden intentar conseguir otlo Cargo. siempre
r condicin de que se encuentren en una situacin suficientemente fuerte
lrra contratar. Adems, las condiciones para esta contratacin y Su raciona-
litlacl dependen directamente de las estructuras del juego colectivo en el que
\r'cncuentran.
En el mecanismo de la regulacin hay dos caractersticas importantes que,
lt primera vista, no parecen del todo congruentes. Por un lado, estn las
el cual la regu-
lcneralidades de los controles cruzados, un fenmeno segn
lirci(rn de una relacin o de un canal de organizacin est controlada por los
ntir.:mbros de otra organizacin que, eventualmente, est a Su vez regurlada
juego dominante tienen unt
ror la primera. Por otra parte, las excepciones al
tienen poder son
irrrxtrtancia decisiva. Esto significa que los que realmente
sicnrpre aqullos que pueden escapar continuamente de las reglas del sistema,
sus puntos nodales,
rtrtlicndo por tanto ejercer una presin ms directa sobre
;rll tklncle ss toman las decisiones.
47e
 ,TEORIA
DE LA OROANZACION LA RECULACION DE LOS STSTEMAS DE ORCANIZACION COMPLEJOS

En consecuencia no es posibre extraporar con facilidad el

modo en el quo lrr vida real de una organizacin consiste en lo informal, y que el elemento
todo el sistema est regulado partiendo de un anlisis del
de regulacin cruzada. Los que prevalecen en er juego a"
modelo fundamenial. lilrmal slo es una superestructura de poca importancia. Al anlisis de las
ru ,"g;lu.ir'iril organizaciones se podra aplicar otro tipo de lgica. Dicha lgica consiste en
conjunto son de hecho aquilos que consiguen erudir er
modo de regulacin considerar 1o formal como necesaria respuesta al chantaje de lo informal, una
predominante. Se deduce que se puede formular la
propiedad esencial del sistema consiste en el hecho
siguiente hiptesis: le tlrma para gobernar estructurando y estabilizando los juegos de poder que
oe {ue su regulacin so sc desarrollan de forma natural en las reas de incertidumbre vinculadas a
apoya en la existencia de una doble serie de juegos qu"
ralmente desde reas de incertidumbre de actividad
," desarrolla natu* rrctividades interdependientes (Crozier, 1964). Pero este razonamiento se de-
interdependientes (cro, hora completar con una distincin complementaria. En lugar de contraponer
zier 1964). Pero esro implica un examen de las oportunida",
ot
las dificultades de articuracin entre los juegos interconectaao, ".iJ"J lJr
tirn slo lo formal y lo informal, se debera contraponer tambin el juego
u ;;;;i; rcgular que tiene lugar en torno a una estructura formal y a un juego informal
rativo. Esto slo se alcanza a travs de la manipulacin
de las y un segundo juego, para iniciados, que surge del primero. Este ltimo es el
ar mismo"*"";.i;";i
las reglas predominantes. Fero tares excepciones son
,i"po .""* .juego de la excepcin a travs de la cual se puede resolver el difcil problema
nocidas y codificadas y tienden a dar vida a otros juegos.
Er,rr- clc las relaciones entre los juegos. La mayor parte de los sistemas se gobierna
son contrarias a otro tipo de rigidez que, eventualmnte, "r.li"lril,'
requiere il";;; y resuelve las contradicciones gracias a la debilidad de sus modelos de control
nuevas excepciones.
social. El anlisis sistmico sobre todo debera tratar de descubrir las propie-
Estas hiptesis no se pueden generalizar. pero atraen
la atencin robr. ei dades y las consecuencias del segundo tipo de juego.
significado crucial de nuevos fenmenos que requieren
una rnr"rtigr.iJr-ji Esta hiptesis contradice el planteamiento del anlisis institucional tradi-
terior, tanto en el seno de ros sistemas interorganizativos
", "i ,"ro i cional, segn el cual los comportamientos reales se pueden deducir de la
como
las organizaciones que, segn las circunstancias, se pueden
casos especiales en la clase de los sistemas generales.
.o"rid";;;;;; historia de las estructuras, de la historia de las mentalidades o de las reno'
vaciones procedentes de las instituciones formales, inducidas por las oposicio-
El primer fenmeno que debe tenerse en cuenta es el del contror nes y por las rer,ueltas.
o tq
regulacin cruzada. La orientacin predominante sobre
el problema de lE,
autoridad o gobierno en el seno de Ias organizaciones y
de los sistemas siem,
pre ha sido el del enfocar las relaciones jerrquicas.
No sera sensato ir""il, 2.4 El problema del cambio
sobre esa lgica? iAcaso ros investigadores no se han
desviado ."" f*;;;;;
de la ideologa jerrquica predominante, aunque hayan tratado
de combatidaii, En general, la literatura sobre las relaciones entre organizacin y entorno
y no han aceptado acaso a priori una equivalencia aproximada
entre autoridadl no tiene en cuenta el problema del cambio, ni tampoco la literatura sobre
jerrquica y contror social? puede ser que
estos fenmenos de relacioneg
cruzadas, que resultan ms vincurantes para los jugadores Ios sistemas organizativos. Aparentemente, la lnea de pensamiento inspirada
sin corocarros ed por el modelo de las contingencias estructurales pareca capaz de abrir una
una posicin de dependencia directa, sean en definitiva
mucho ms imporr rendija a la comprensin del cambio. Si se encuentra una correlacin sufi'
tantes que la autoridad jerrquica.
un segundo fenmeno, la regulacin a travs de ra excepcin, debera ciente entre un cierto tipo de entorno y un cierto tipo de estructura organi-
recibir mayor atencin. Erudiendo con xito las reglas que gobi"rnan zativa, se puede deducir una tendencia natural a la evolucin y determinadas
los jue.r fuentes de cambio. Esta forma de razonar es seductora, pero peligrosa' Las
gos fundamentales del sistema se puede participai
en su jobierno. Esta hi, regularidades entre ciertos estados del entorno y ciertos estados de la orga-
ptesis exige una reconsideracin de las relaciones
entre el elemento tbrmal nizacin y de su funcionamiento no hacen posible proponer leyes generales.
y el informal. En este sentido, el argumento tradicional
ha sido que el campo A 1o sumo sugieren prescripciones normativas. Dicha orientacin se ha puesto
est estructurado por el elemento formal, y que el
eremento infbrmar que e
desarrolla fuera de las escapatorias constituy" ,r" excepcin
de relieve por autores como Burns y Stalker (1961) y Lawrence y lorsch
ms o menos (1961). Pero ms all del aspecto normativo siempre queda un cierto tipo de
tolerable en la estructura formar. sucesivamente, er modo
de razonar sobre determinismo. Un entorno de cierto tipo requiere una organizacin de cierto
las relaciones humanas se ha desarroilado desde la perspectiva
segn la cual tipo, nica que puede dar los mejores resultados posibles. Si en cada momento

480
481
'lUORlA DB LA OROANIZACION. Vol. l.-16
 TEORA DE I,A OROANIZACIoN
dado una otganizacin no tiene las propiedades estructurales correspondientes
a las demandas del entorno, presumiblemente se encuentra en una posicin
muy difcil y, a rnenos que no acepte el riesgo de ser eliminada, debe cambiar
su naturaleza. Pero las propuestas lgicas del modelo de las contingencias
estructurales, generalizadas de esta forma, no rigen paru la verificacin em-
prica. como ha puesto de manifiesto pennings (1914), las organizaciones
tienen mucho xito cuando transgreden las leyes del modelo y cuando la
conclusin normativa no puede ser sostenida por ningn determinismo em.
prico. Estos estudios han provocado un cambio decisivo en el modelo uni.
versalista dominante. Pero sus autores, incluso aqullos como perrow (l97}b)
y Thompson (1967), se han liberado con dificultad de su lgica. Ellos no
consiguen considerar la capacidad organizativa o sistemtica para resolver log
problemas de las relaciones entre una organizacin y su entorno como un
fenmeno humano complejo, y no como una variable dependiente o una cues-
tin sujeta a decisin.
un modelo de gobierno en una dobre serie de juegos contradic-'
torios con un tipo dominante-basado
de estrategias defensivas y con una posible
apertura para las estrategias ofensivas de un pequeo grupo de dirigentes,
seleccionados en virtud de su capacidad para comprender intuitivamente ol
sistema- no se puede considerar como determinado por el entorno que es.
tructura. Tampoco es el resultado de decisiones deliberadas tomadas con la
ayuda de hbiles expertos. Representa una capacidad colectiva constituida a
travs de los intentos y los errores de la historia por resolver el problema de
los entornos y externos de la organizacin.
Se podra argumentar que el ejemplo de las instituciones pblicas localeg
en Francia es muy especfico y que las organizaciones que tienen finalidadec
ms claras y son ms directamente objeto de las sanciones del entorno no s
desarrollan de forma tan compleja. Este problema no se puede resolver do
modo demasiado apresurado. Para las organizaciones ms simples, al igua
que para las complejas, la capacidad colectiva es la variable decisiva para s
actividad. En otras palabras, el conjunto de los juegos aplicados en una o b
ganizacin o en una red interorganizativa, as como su regulacin, constituye
un sistema. Este sistema es el que tiene la capacidad para encontrar solucio,
nes a los problemas del entorno. Un sistema dominado por juegos defensivo
o burocrticos tiene mayores dificultades para resolver los problemas vincu,
lados a la necesidad de adaptarse a un entorno turbulento. pero si la regu.
lacin de estos juegos se realiza as, surgirn figuras carismticas que ofro,
cern una soluci intuitiva al problema del cambio y de la adaptacin. por
lo tanto, cualquier indicacin normativa debera tener en cuenta la capacidad
de captacin del sistema. Bajo determinadas condiciones, por ejemplo, si loi
482
LA RECULACION l)li l,os SIS'fllMAS DII ORCANIZAC:ION COMPLTIJOS
larticipantes no consiguen aplicar los juegos impuestos por estas informacio'
, nos, es preferible reforzar el mecanismo integrativo de centralizacin en torno
rr individuos y a grupos capaces de una adaptacin rpida, ms que transfor-
mar toda la estructura de forma que se adapte a la naturaleza del problema,
Para una revisin de la teora de las organizaciones es indispensable una
nueva orientacin. Nuestros conocimientos sobre el proceso de captacin co-
lcctiva de nuevos modelos de relaciones humanas son muy escasos. Lo que
se conoce de la captacin al nivel de grupo en general es una conjetura
-que
sobre lo que se conoce de la captacin individual- con demasiada frecuencia
sc extrapola apresuradamente a nivel de la organizacin como tal' La lite-
ratura sobre el cambio ha tenido hasta ahora poco en cuenta la dimensin
sistmica de las organizaciones (Bennis, 1966; Bennis, Benne y Chin, 1964).
Ya es tiempo de progresar en esta direccin. Desafortunadamente, Ia ex-
perimentacin en este nivel es muy difcil. Un modo de procedimiento alter-
nativo implica el estudio de reformas continuamente intentadas, que ara vez
han tenido xito, en el mbito de la administracin pblica. Ms all de las
clificultades que crea, dicha estrategia requiere un planteamiento mucho me-
nos formalizado y, al menos parcialmente, plantea el debate sobre los pro-
gresos realizados en el campo de la cuantificacin. Sin embargo, tiene Ia
ventaja de atenerse al mtodo experimental, y puede producir conclusiones
acumulativas sobre las condiciones, las posibilidades y los lmites de los pro-
cesos de captacin colectiva en las organizaciones y en los sistemas organi-
zativos.
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