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DOUTRINA

A RAZOABILIDADE DAS LEIS'

CAIO TCITO

No Estado moderno a vida na sociedade governada pelo princpio da legali-


dade, consagrado nas declaraes de direitos fundamentais.
Fiel tradio expressa a partir da Carta Magna inglesa no sculo XIII e
consolidada nas revolues norte-americana e francesa, a Constituio brasileira
atual renova a afirmao solene de que" ningum ser obrigado a fazer ou deixar
de fazer alguma coisa seno em virtude da lei".
A lei, expresso da vontade geral da nao, nasce da manifestao dos agentes
delegados da sociedade, pelo mandato eletivo, mediante o qual se estrutura o Poder
Legislativo.
E para que no se tome absoluto o poder de fazer as leis, a regra da separao
e harmonia dos poderes constitucionais submete os atos legislativos ao controle final
do Poder Judicirio.
A lei contrria Constituio ou violadora de direitos e liberdades anulada e
destituda de eficcia.
No h, em suma, leis ilegais, maculadas de vCio de forma ou de contedo. A
elas se ope a manifestao judicial, vedadas indevidas restries ao direito ou
liberdade.
O princpio de legalidade se aperfeioou na medida em que se passou a exercer
a vigilnci~ sobre o respeito finalidade da lei.
No legtima a lei nem vlido o ato administrativo quando a autoridade, na
prtica do ato, deixa de atender ao fim contido, expressa ou implicitamente, na regra
de competncia.
A jurisprudncia francesa construiu, neste sentido, a noo do desvio de poder
ou desvio de finalidade como fundamento da declarao de nulidade de atos admi-
nistrativos, e o princpio se universalizou na doutrina e na prtica, inclusive no direito
brasileiro, como documentamos, em tese de concurso em 1961, sobre "O desvio de
poder em matria administrativa". Em estudos mais recentes, acentuamos o cabi-
mento do conceito no tocante a atos legislativos e judiciais e, de modo especial,

* Conferncia no Conselho Tcnico da Confederao Nacional do Comrcio.

R. Dir. Adm., Rio de Janeiro, 204: 1-7, abr.ljun. 1996


analisamos. em conferncia feita em JaneIro de 1992, perante este Conselho. o
.. desvio de poder legislativo".
Est subjacente nesta longa elaborao doutrinria e jurisprudencial o repdio
ao abuso de direito. ou. na terminologia francesa, ao excesso de poder. quando a
ao de rgos estatais. em princpio autorizada pela ordem jurdica. vai alm da
medida, constrangendo ou inviabilizando o fluxo regular de garantias e direitos
individuais ou coletivos.
Qual deve ser. porm. o comportamento do intrprete perante a lei arbitrria.
aquela que. conforme o diagnstico de SAN TIAGO DANTAS em estudo pioneiro
(Revista Forense - 1948 - volume 116/357), "rene formalmente todos os ele-
mentos da lei. mas fere a conscincia jurdica pelo tratamento absurdo ou caprichoso"
que destoa dos princpios que vise a regular?
A jurisprudncia da Suprema Corte norte-americana construiu. para a conteno
de abusos desta natureza, o requisito do due process of law, o devido processo legal,
como essncia da legalidade dos comandos da autoridade.
Aplicado, originariamente, como garantia processual, o conceito se ampliou
para alcanar, pelo chamado substantive due process, o remdio contra as restries
de direitos e liberdades na via administrativa e legislativa.
Foi, sobretudo, na avaliao da legitimidade da interveno do poder pblico
no domnio econmico e social, que se aplicou o teste de racionalidade (rationality
test) e, a seguir, o padro de razoabilidade (reasonableness standard) como aferio
da legalidade da legislao.
Assim, por exemplo, em deciso de 1985, a Suprema Corte declarou inconsti-
tucionallei estadual que isentava de imposto a compra de automveis por residentes
em Vermont e taxava igual ato do comrcio praticado por no-residentes. Em vrias
outras decises equivalentes, a Corte Suprema, conforme esclarecem ROTUNDA,
NOW AK e YOUNG. consagrou o entendimento de que" uma lei que nega benefcios
a novos residentes meramente para dar preferncia aos antigos residentes no sobre-
viver ao teste de racionalidade, porque o desejo de discriminar no um interesse
legtimo e, portanto, esta lei no ter uma relao racional com um legtimo objetivo
governamental" (Treatise on Constitutional Law - Substance and Procedure -
volume 2 - p. 67). .
Em sentido equivalente, o direito alemo adotou o princpio da proporcionali-
dade, ou o princpio da proibio de excesso, conferindo-lhe a natureza de norma
constitucional no escrita, que permite ao intrprete aferir a compatibilidade entre
meios e fins, de modo a evitar restries desnecessrias ou abusivas contra os direitos
fundamentais.
A utilizao de tais princpios leva, no direito alemo, ao exame da adequao
da providncia legislativa (GILMAR FERREIRA MENDES - Controle da consti-
tucionalidade - Aspectos jurdicos e polticos - p. 43).
Na Espanha domina igual princpio, que se transmite ao direito comunitrio
(lA VIER BARNES - Introducion aI princpio de proporcionalidad en el derecho
comparado y comunitario in Revista de Administracin Publica - p. 135 - setem-
bro-dezembro 1994 - p. 495/535).

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Entre ns, o tema mereceu recente e aprofundado estudo em tese de concurso sobre
.. O princpio da proporcionalidade e o controle de constitucionalidade das leis restriti-
vas de direitos fundamentais" , da lavra de SUZANA DE TOLEDO BARROS (1996),
Dizamos, em 1952, a propsito dos limites do poder de polcia, que, importando
a sua incidncia em restries a direitos individuais, .. sua utilizao no deve ser
excessiva ou desnecessria, de modo a no configurar um abuso de poder" (Poder
de polcia e seus limites - Revista de Direito Administrativo - voL 27110),
que, como dita a lio de ROGER BONNARD, "a medida de polcia deve ser
adequada ao fim de polcia a atingir, isto , a medida imposta no deve ser muito
rigorosa, se medida menos rigorosa suficiente" (Prcis de Droit Administratif - 1940
- p, 418) e MARCELO CAETANO adverte que" os poderes de polcia no devem ser
exercidos de modo a impor restries e a uso de coao alm do estritamen- te neces-
srio" (Manual de Direito Administrativo - 4 edio - 1957 - p, 648),
Em dois casos, opinamos pela nulidade de atos que estabeleciam restries
indevidas atividade de fornecimento de gs liquefeito de petrleo, aplicando o
princpio de razoabilidade na concesso de licenas de operao da atividade privada.
E a impugnao feita, sob este fundamento, a uma lei do Estado do Paran
mereceu acolhida em deciso do Supremo Tribunal Federal (Revista de Direito
Administrativo - volume 194 - outubro-dezembro de 1993, p. 299/s e p. 347/s.).
A recepo, etn nosso sistema jurdico, do princpio da razoabilidade das leis
foi especialmente reafirmada em estudo de CARLOS ROBERTO DE SIQUEIRA
CASTRO sobre" O devido processo legal e a razoabilidade das leis na nova Cons-
tituio do Brasil" (2 edio, 1989).

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Os Princpios da Proporcionalidade e da Razoabilidade na


Jurisprudncia Brasileira

O objetivo essencial desta palestra, a par da colocao doutrinria da matria,


o de documentar a acolhida dos princpios da proporcionalidade e da razoabilidade
na jurisprudncia de nossos tribunais superiores.
Valemo-nos, por este fim, de pesquisa prpria e dos subsdios que ilustram os
estudos de GILMAR FERREIRA MENDES, CARLOS ROBERTO DE SIQUEIRA
CASTRO e SUZANA DE TOLEDO BARROS e, ainda, do levantamento recente-
mente feito pelo primeiro destes autores em artigo publicado no Repertrio IOB de
Jurisprudncia - I quinzena de dezembro de 1984, p. 475/s., sob o ttulo: A
razoabilidade na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal.
Em acrdo de 21 de setembro de 1951, relatado pelo Ministro OROZIMBO
NONATO, o Supremo Tribunal Federal destacou que "o poder de taxar no pode
chegar desmedida do poder de destruir, uma vez que aquele somente pode ser
exercido dentro dos limites que o tornem compatvel com a liberdade de trabalho,
de comrcio e de indstria e com o direito de propriedade" (Revista Forense - voL
1451164),

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Retomou. a este propsito. a concepo de que o poder fiscal deve ser exercido
moderadamente. como BILAC PINTO documenta. luz da elaborao da jurispru-
dncia norte-americana (Finanas e Direito - Revista Forense - vol. 82. p. 551 /s.).
Em acrdo no Habeas Corpus 45.232. a Suprema Corte rejeitou. por desar-
razoada. a aplicao de pena acessria que proibia atividade privada a condenado
por crime contra a segurana nacional. declarando a inconstitucionalidade do art.
48 do Decreto-lei n. 314, de 1967, nos termos do voto vencedor do Ministro
THEMSTOCLES CAVALCANTI (Revista Trimestral de Jurisprudncia - vol. 44
- p. 322/s.).
Em Representao n. 930, o Relator, Ministro RODRIGUES ALKIMIN, enfa-
tizou, como fundamento da deciso adotada pelo Supremo Tribunal, a necessidade
de preservar o ncleo essencial da liberdade de exerccio da profisso de corretor
de imveis, acentuando a submisso da exigncia de condies de capacidade ao
critrio de razoabilidade.
A lei paulista criando serventia de registro de imveis e determinando prioridade
absoluta de provimento em favor de determinado serventurio, foi repelida, por
inconstitucional, em deciso de 31 de agosto de 1967, no Recurso em Mandado de
Segurana n. 16.912, pelo carter discriminatrio de favorecimento, importando em
abuso de poder, como destacou o voto do Ministro VICTOR NUNES LEAL (Revista
Trimestral de Jurisprudncia - vol. 45 - p. 530/s.).
A carncia de dois anos, aps a aposentadoria, para permitir aos magistrados,
membros do Ministrio Pblico, servidores pblicos e militares o exerccio da
advocacia, presente no art. 86 da Lei n. 4.215/63, foi declarada inconstitucional em
julgamento de 4 de abril de 1984, na Representao n. 1.054 (Revista Trimestral de
Jurisprudncia - vol. 110 - p. 937/s.).
O Voto do Relator, Ministro MOREIRA ALVES, reala a incongruncia e a
irrazoabilidade da interdio temporria da profisso, que no atende a interesse
pblico pertinente.
luz do princpio da proporcionalidade e da proibio do excesso de poder, a
Suprema Corte fulminou por inconstitucional a Lei n. 385 de 1980, do Estado do
Rio de Janeiro, que elevava imoderadamente valores da taxa judiciria, violando a
regra da "equivalncia razovel entre o custo real dos servios e o montante a que
pode ser compelido o contribuinte a pagar" , nos termos do voto do relator, Ministro
MOREIRA ALVES.
A taxa judiciria excessiva cria obstculo capaz de impossibilitar a muitos a
obteno da prestao jurisprudencial (Revista Trimestral de Jurisprudncia - vol.
112, p. 34/s.).
O Supremo Tribunal Federal considerou inaceitvel a norma regulamentar de
concurso para a magistratura que submetia os candidatos a julgamento secreto e
subjetivo de idoneidade, correspondente a veto arbitrrio a aprovao do candidato
(acrdo de 10 de abril de 1987 no Recurso Extraordinrio n. 111.400 - Revista
Trimestral de Jurisprudncia - vol. 122, p. 1l30/s.).
Igual fundamento alicera o parecer de SEABRA FAGUNDES no sentido da
inconstitucionalidade de lei fluminense que condicionava a habilitao de candidatos

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a concurso para o Ministrio Pblico aprovao em exame psicotcnico (Revista
de Direito Administrativo - vol. 109/280).
Em caso a que antes nos referimos e sobre o qual emitimos parecer, a Corte
Suprema declarou inconstitucional Lei do Estado do Paran que tornava obrigatria,
vista do consumidor. a pesagem de botijes ou cilindros de gs liquefeito de
petrleo.
O exame da razoabilidade da norma foi objeto do voto do Relator, Ministro
SEPLVEDA PERTENCE, que destaca" o questionamento da proporcionalidade
ou da razoabilidade" da exigncia, como inovao onerosa e de duvidosos efeitos
teis (Revista de Direito Administrativo, vol. 194 - acrdo - p. 299 e parecer
p.347).
Em duas decises, adotadas em 11 de maio de 1994, o Tribunal Supremo
rejeitou, sob invocao da regra do devido processo legal, como medida da razoa-
bilidade da flOrma jurdica, a restrio oposta aos partidos sem registro definitivo
impedindo a apresentao de candidatos a pleitos eleitorais (apud livro citado de
SUZANA DE TOLEDO BARROS, p. 120 e prefcio de GILMAR FERREIRA
MENDES, p. 16).
Na Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 223, embora negando a suspenso
liminar da Medida Provisria n. 175 - que vedava a concesso de liminares em
mandado de segurana e em aes cautelares - a ementa do acrdo de 5 de abril
de 1990 assinala" a necessidade de controle de razoabilidade das leis restritivas ao
poder cautelar" (Revista Trimestral de Jurisprudncia - vol. 132, p. 572).
O limite mximo de trinta e cinco anos de idade na inscrio em concurso para
Advogado de Ofcio de Justia Militar no razovel, segundo afirma o acrdo de
12 de maro de 1991, do plenrio do Supremo Tribunal Federal, dando provimento
ao Recurso em Mandado de Segurana n. 21.033, invocando o Relator, Ministro
CARLOS VELLOSO, julgamento anterior no mesmo sentido (Revista Trimestral de
Jurisprudncia - vol. 135 - p. 958/s.).
Em deciso de 19 de dezembro de 1994, o Supremo Tribunal Federal expres-
samente admite que ofende o critrio de razoabilidade e caracteriza desvio tico
jurdico a norma que concede a servidor inativo a gratificao de frias atribudas
aos servidores em atividade.
Pondera o Ministro SEPL VEDA PERTENCE que" em nome do princpio da
moralidade, ou do princpio da igualdade, no se pode conceder remunerao abso-
lutamente despida de causa do servio pblico. A lei agride ao princpio da razoa-
bilidade, a meu ver, patentemente" .
A deciso mereceu comentrio de MARCELO FIGUEIREDO, abonando a
aplicao do princpio da razoabilidade como fundamento do aresto (Revista de
Direito Administrativo, vol. 202, p. 260/s.).
O antigo Tribunal Federal de Recursos afina no mesmo diapaso da jurispru-
dncia do Supremo Tribunal Federal, como comprova o arrolamento feito por CAR-
LOS ALBERTO DE SIQUEIRA CASTRO, na obra citada.
A aferio da falta de razoabilidade da exigncia de prova de esforo fsico em
concurso pblico para delegado da polcia fundamentou a declarao de inconstitu-
cionalidade do art. 9 2 , n. V, da Lei n. 4.878, em julgamento de 19 de agosto de 1986.

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Em outro julgado. proferido em 20 de outubro de 1983. o requisito de entrevista
de natureza subjeti va para ingresso na carreira de diplomata foi considerado arbitrrio
e discriminatrio (Mandado de Segurana n. 101.898).
Em diversos casos, o Tribunal Federal de Recursos contestou a validade de
sanes administrativas como meio de obter pagamento de tributos federais, de que
exemplo o acrdo na Remessa ex officio n. 87.155, emitido em 1980, como
exemplifica CARLOS ALBERTO DE SIQUEIRA CASTRO (ob. cit., p. 197).
Consolidando entendimento dominante, o Supremo Tribunal Federal expressa
no verbete n. 70 da Smula de Jurisprudncia o ditame de que" inadmissvel a
interdio de estabelecimento como meio coercitivo para cobrana de tributo" e, na
mesma linha de ausncia de razoabilidade, impugna" a apreenso de mercadorias
como meio coercitivo para pagamento de tributos" (verbete n. 323) e proclama que
"no lcito autoridade proibir que o contribuinte em dbito adquira estampilhas,
despache mercadoria nas alfndegas e exera suas atividades profissionais" (verbete
n.547).
Em todas estas hipteses o que se condena a discrepncia entre o meio utilizado
e o fim desejado, que no guardam congruncia ou adequao, tomando excessiva
e desarrazoada a interdio de direitos.
Foi sob igual fundamento que, em parecer emitido em 28 de junho de 1988,
entendemos ofensivo regra da razoabilidade o art. 22 do Decreto-lei n. 2.169/84,
que autorizava o bloqueio ou indisponibilidade de saldos de contas bancrias com
o propsito de garantir o ressarcimento de dbitos decorrentes de compromissos em
moeda estrangeira. Aplicada a norma a contas de movimento do Estado de So Paulo,
conclumos que a modalidade de execuo forada de crdito da Unio atentava
contra a autonomia patrimonial do Estado-membro e se despia de proporcionalidade
com o pretendido fim (Revista de Direito Administrativo, voI. 172/239 e ss.).
Tambm nos pareceu desprovida de razoabilidade, a importar em desvio de
finalidade, lei municipal que, a ttulo de prestigiar a organizao sindical, subordi-
nava prvia aprovao dos sindicatos a permisso de funcionamento de estabele-
cimentos comerciais aos sbados e domingos (Revista de Direito Administrativo -
voI. 164/455 e ss.).
A doutrina nacional e estrangeira abundante e rica na formulao dos princ-
pios da proporcionalidade e da razoabilidade como alicerces da validade das leis e
atos administrativos.
Seria interminvel a comprovao da universalidade de sua insero entre os
fundamentos essenciais da legitimidade das leis na literatura jurdica.
Optamos, assim, a ttulo demonstrativo, pela evidncia extrada da pauta dos
tribunais.

III

A Constituio de 1988 deu nfase aos princpios ticos que lastream sua
estrutura.
Destaca entre seus valores essenciais a dignidade da pessoa humana e coloca

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entre os objetivos fundamentais da Repblica a construo de uma sociedade livre,
justa e solidria (art. 12 , n. III e art. 3 2 , n. I).
E incorpora ao quadro constitucional o princpio do devido processo legal como
elementar garantia da liberdade e do patrimnio (art. 52, n. LIV).
No curso de sua elaborao, o rol dos princpios reguladores da atividade da
administrao pblica contemplava, a par daqueles que permaneceram no atual art.
37, o requisito de razoabilidade dos atos administrativos.
Suprimida na redao final do preceito, a razoabilidade reaparece, contudo, em
constituies estaduais, como as do Estado de So Paulo (art. 111), do Estado de
Minas Gerais (art. 13) e do Estado de Sergipe (art. 25).
A rigor, o princpio da razoabilidade filia-se regra da observncia da finalidade
da lei que, a seu turno, emana do princpio da legalidade.
A noo de legalidade pressupe a harmonia perfeita entre os meios e os fins,
a comunho entre o objeto e o resultado do ato jurdico.
A vontade do legislador, como da autoridade administrativa, deve buscar a
melhor soluo e a menos onerosa para os direitos e liberdades, que compem a
cidadania.
A atribuio ao Judicirio do controle das leis mediante o juzo de valor da
proporcionalidade e da razoabilidade da norma legal no pretende substituir a von-
tade da lei pela vontade do juiz. Antes, a este cabe pesquisar a fidelidade do ato
legislativo aos objetivos essenciais da ordem jurdica, na busca da estabilidade entre
o poder e a liberdade.
Protegendo direitos e liberdades contra a incongruncia de leis injustas, no
devem os juzes ingressar em desvio equivalente, convertendo-se em legislador
alternativo, to desarrazoado quanto o condenvel despautrio legislativo.