IPTU X ITR: conflito entre os critrios espaciais

IPTU X ITR: conflict between the spatial criteria

Lisandra Cristina Calvo Necchi

Loreanne Manuella de Castro Frana
Joo Carlos L. Santini 1

Resumo
O presente artigo procura elucidar questes no claras a respeito da hodierna
controversa referente incidncia de Imposto Predial Territorial Urbano (IPTU) ou
Imposto Territorial Rural (ITR) quanto localizao e ao fim econmico que o imvel
objeto de incidncia de tributao apresenta. Busca-se, aps breves consideraes
acerca das regras-matrizes de cada imposto, apresentar o entendimento
majoritariamente adotado tanto pela doutrina quanto pelos tribunais brasileiros.

Palavras Chave: IPTU; ITR; Critrio Espacial; Localizao; Destinao econmica.

Abstract
This article seeks to clarify unclear questions today about the controversy regarding
the incidence of Territorial Urban property tax (property tax) or the Rural Territorial
Tax (ITR) and the location and economic order that the property subject to taxation
incidence of presents. The aim is, after brief remarks about the rules of each tax-
arrays, present understanding mainly adopted both by doctrine and by the Brazilian
courts.

Keywords: First Property tax; ITR; Criterion Space, location, economic Destination.

Introduo

Aps turbulento perodo jurisprudencial acerca do exame de constitucionalidade

dos seguidos instrumentos normativos promulgados ao longo dos ltimos 40 anos,
finalmente, pode-se dizer, que os doutrinadores e os tribunais brasileiros parecem caminhar
em um nico caminho, qual seja, o de se dar preferncia destinao econmica do imvel
objeto de tributo.
Em relao essa sucesso de interpretaes normativas, oportuno e importante

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Todos os autores so acadmicos do 5 Ano do Curso de Direito da Universidade Estadual de Londrina.
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ressaltar que, ao ser promulgado, o Cdigo Tributrio Nacional (CTN) valeu-se do critrio
topogrfico para delimitar o fato gerador do Imposto sobre a Propriedade Predial e
Territorial Urbana (IPTU) e o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR): se o imvel
estivesse situado na zona urbana, incidiria o IPTU; se na zona rural, incidiria o ITR.
Ocorre que, antes mesmo da entrada em vigor do CTN, o Decreto-Lei (DL) n 57/66
alterou esse critrio, estabelecendo estarem sujeitos incidncia do ITR os imveis situados
na zona rural quando utilizados em explorao vegetal, agrcola, pecuria ou agro-industrial.
Na seqncia, a jurisprudncia reconheceu validade ao DL 57/66, para, ao decorrer
dos anos vindouros, navegar de forma instvel na interpretao, no s desse, mas de
outras normas que se seguiram ao referido Decreto-lei.
Melhor explanada ao longo do artigo, de antemo pode-se dizer que tal evoluo
interpretativa fruto dos seguidos estudos promovidos sob um olhar especialmente voltado
para a anlise das regras-matrizes dos citados impostos.
Seguem, assim, as referidas anlises pontuais para, em um segundo momento,
adentrar-se no cerne da celeuma tratada no presente artigo, qual seja, a discusso acerca da
incidncia de IPTU ou ITR em determinados imveis.

Regra-matriz do IPTU

Paulo de Barros Carvalho nos ensina que a estrutura da regra-matriz composta

pela hiptese tributria e fato jurdico tributrio, que comporiam o antecedente da regra-
matriz e o conseqente da norma e as relaes jurdicas tributrias, que comporiam o
conseqente da regra-matriz. Os critrios da hiptese so: o material, o espacial e o
temporal; os do conseqente so o critrio quantitativo e o pessoal. (CARVALHO, 2004,
p.244-245).
Os artigos 156, da Constituio Federal (CF) e 32 a 34 do CTN, trazem os dados
gerais para a construo da regra-matriz de incidncia do IPTU. Seguem os mesmos:

Art. 156, CF: Compete aos Municpios instituir impostos sobre: I propriedade
predial e territorial urbana;
(...)
1. Sem prejuzo da progressividade no tempo a que se refere o artigo 182, 4,
inciso II, o imposto previsto no inciso I poder:
I ser progressivo em razo do valor do imvel; e
II ter alquotas diferentes de acordo com a localizao e o uso do imvel. (...)
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Art. 32, CTN. O imposto, de competncia dos Municpios, sobre a propriedade

predial e territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o domnio til ou
a posse de bem imvel por natureza ou por acesso fsica, como definido na lei
civil, localizado na zona urbana do Municpio.
1. Para os efeitos deste imposto, entende- se como zona urbana a definida em lei
municipal, observado o requisito mnimo de existncia de melhoramentos
indicados em pelo menos dois dos incisos seguintes, construdos ou mantidos pelo
Poder Pblico:
I meio-fio ou calamento, com canalizao de guas pluviais; II abastecimento
de gua;
III sistema de esgotos sanitrios;
IV rede de iluminao pblica, com ou sem posteamento para distribuio
domiciliar;
V escola primria ou posto de sade a uma distncia mxima de trs quilmetros
do imvel considerado.
2. A lei municipal pode considerar urbanas as reas urbanizveis, ou de expanso
urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos rgos competentes,
destinados habitao, indstria ou ao comrcio, mesmo que localizados fora
das zonas definidas nos termos do pargrafo anterior.

Art. 33, CTN. A base do clculo do imposto o valor venal do imvel.

Pargrafo nico. Na determinao da base de clculo, no se considera o valor dos
bens mveis mantidos, em carter permanente ou temporrio, no imvel, para
efeito de sua utilizao, explorao, aformoseamento ou comodidade.

Art. 34, CTN. Contribuinte do imposto o proprietrio do imvel, o titular do seu

domnio til, ou o seu possuidor a qualquer ttulo.

Desta forma, tem-se que, no caso do imposto predial e territorial urbano, os

critrios da hiptese tributria so os seguintes:
- Critrio material (a conduta desejada): ser proprietrio de imvel predial
ou territorial urbano, titular de seu domnio til, ou seu possuidor a qualquer ttulo;
- Critrio espacial (local para a ocorrncia do fato jurdico): o imvel deve
estar localizado na zona urbana do municpio;
- Critrio temporal (assinala o surgimento de um direito subjetivo para
o ente e de um dever jurdico para o sujeito passivo): via de regra, em 1 de janeiro do ano
civil; - Critrio pessoal (aponta os sujeitos da relao): sujeito ativo Municpios, Distrito
Federal e Territrio sem municpios (acaso existam); e sujeito passivo qualquer
pessoa, fsica ou jurdica, que seja proprietria plena do bem predial ou territorial, ou, quem
tenha domnio til ou qualquer tipo de posse com nimo, exerccio ou exteriorizao de
tornar-se proprietrio pleno. (MIRANDA, 2003, p. 320-321);
- Critrio quantitativo (exprime o valor pecunirio da dvida): composto pela

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base de clculo e alquota. A base de clculo o valor venal do imvel, sendo que a alquota
varia de municpio para municpio e de acordo com a utilizao, pelo mesmo, do princpio da
progressividade.
Apesar dos critrios estarem estabelecidos em lei, no h entendimento pacifico na
doutrina e jurisprudncia sobre o alcance de alguns termos e dispositivos da lei. Existem
divergncias em vrios critrios da regra-matriz de incidncia do IPTU, o presente estudo
foca-se na problemtica do critrio espacial, a qual abordar-se- posteriormente.

Regra-matriz do ITR

A competncia para instituir o imposto territorial rural da Unio (Art.153, VI da

CF), contudo o municpio pode fiscalizar e cobrar o ITR em seu territrio, desde que
celebrado convnio e desde que isso no acarrete reduo do imposto ou qualquer outra
forma de renncia fiscal (de acordo com a Lei n 11.250/2005).
Dispe o Art. 153 da CF:

Art. 153. Compete Unio instituir impostos

sobre: (...)
VI - propriedade territorial
rural; (...)
4. O imposto previsto no inciso VI do caput: I - ser progressivo e ter suas
alquotas fixadas de forma a desestimular a manuteno de propriedades
improdutivas; II - no incidir sobre pequenas glebas rurais, definidas em lei,
quando as explore o proprietrio que no possua outro imvel;
III - ser fiscalizado e cobrado pelos Municpios que assim optarem, na forma da lei,
desde que no implique reduo do imposto ou qualquer outra forma de renncia
fiscal. (Includo pela Emenda Constitucional n 42, de 19.12.2003)
(...)

A Lei n 11.250/2005 estabelece:

Art.1. A Unio, por intermdio da Secretaria da Receita Federal, para fins do

disposto no inciso III do 4o do art. 153 da Constituio Federal, poder celebrar
convnios com o Distrito Federal e os Municpios que assim optarem, visando a
delegar as atribuies de fiscalizao, inclusive a de lanamento dos crditos
tributrios, e de cobrana do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural, de que
trata o inciso VI do art. 153 da Constituio Federal, sem prejuzo da competncia
supletiva da Secretaria da Receita Federal.
1. Para fins do disposto no caput deste artigo, dever ser observada a legislao
federal de regncia do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural.
2. A opo de que trata o caput deste artigo no poder implicar reduo do
imposto ou qualquer outra forma de renncia fiscal.
(...)
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O ITR est previsto no art. 29 do Cdigo Tributrio Nacional:

Art. 29, CTN. O imposto, de competncia da Unio, sobre a propriedade territorial

rural tem como fato gerador a propriedade, o domnio til ou a posse de imvel
por natureza, como definido na lei civil, localizado fora da zona urbana do
Municpio.

O conceito de zona urbana, por sua vez, est contido no artigo 32, 1 e 2 do
CTN, a partir do qual, residualmente, pode-se extrair o conceito de zona rural. Como j
exposto anteriormente, restando compreendida como zona rural aquela que no for
delimitada pelo Municpio como zona urbana.
Pode-se sintetizar a regra-matriz do ITR da seguinte maneira:
- Critrio material: Ser proprietrio, possuir domnio til ou posse da terra
(com nimo de ser proprietrio);
- Critrio espacial (local para a ocorrncia do fato jurdico): o imvel deve
estar localizado na zona rural, conceito dado por meio de excluso, ou seja, compreende
zona rural o que no for definida por lei municipal como zona urbana;
- Critrio temporal: via de regra, em 1 de janeiro do ano civil;
- Critrio pessoal: sujeito ativo via de regra a Unio, que tem
competncia tributria plena (instituir, arrecadar e fiscalizar), sendo que 50% so repassados
ao Municpio relativamente aos imveis neles situados (art. 158, II, CF). Em caso de
convnios, Municpio e Distrito Federal podem fiscalizar e cobrar (art. 153, 4, III da CF);
sujeito passivo qualquer pessoa que seja proprietria plena do bem imvel rural, ou, quem
tenha domnio til ou qualquer tipo de posse com nimo, exerccio ou exteriorizao de
tornar-se proprietrio pleno.
- Critrio quantitativo: Base de Clculo a base de clculo o valor fundirio do
imvel rural, o chamado valor da terra nua. Seria o valor do imvel, menos construes,
culturas, pastagens, florestas plantadas; (VTNt = VTN x rea tributvel; rea total). Alquota
rea total cruzada com o grau de utilizao. (Imposto devido = VTNt x Alquota, rea total do
imvel em hectares e alquotas progressivas em porcentagem).
O princpio da progressividade tambm aplicado ao ITR, que possui alquotas
fixadas de forma a desestimular a manuteno de propriedade improdutivas, no incidindo
sobre pequenas glebas rurais, definidas em lei, quando as explore, s ou com sua famlia, o

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proprietrio que no possua outro imvel (art. 153, 4, CF).

Quanto s imunidades e isenes, ambas esto regulamentadas no Decreto n
4.382/2002 lembrando-se que imunidade a dispensa constitucional do pagamento do
tributo, enquanto iseno, por sua vez, a dispensa legal do pagamento do tributo.
Algumas imunidades:a pequena gleba rural, desde que o seu proprietrio a explore
s ou com sua famlia, e no possua outro imvel (art. 3, I); os imveis rurais da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios (art. 3, II); e os imveis rurais de autarquias e
fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, desde que vinculados s suas
finalidades essenciais ou s delas decorrentes (art. 3, III)
Por fim, algumas isenes: o imvel rural compreendido em programa oficial de
reforma agrria, caracterizado pelas autoridades competentes como assentamento, que,
cumulativamente seja explorado por associao ou cooperativa de produo; que a frao
ideal por famlia assentada no ultrapasse os limites da pequena gleba rural e que o
assentado no possua outro imvel (art. 4, I).

Breves consideraes sobre o critrio espacial do IPTU

Conforme j visto e de acordo com a teoria de Paulo de Barros Carvalho, a regra-

matriz de incidncia tributria composta pela hiptese tributria e pela relao jurdica
tributria.
Compem a relao jurdica tributria o critrio pessoal - traduzido no sujeito ativo
e no sujeito passivo - e o critrio quantitativo - no qual se inclui a base de clculo e a
alquota.
Por outro lado, a hiptese tributria tem o critrio material - comportamentos de
pessoas que encerram um fazer, um ser ou um dar, os quais so sempre formados por um
verbo e seu complemento -, o critrio temporal instante em que ocorre o critrio material
da hiptese tributria, ou, dito de uma maneira mais simples e at mesmo equivocada, o
momento que acontece o fato gerador e o critrio espacial local onde ocorreu o critrio
material da hiptese tributria, o locus facti.
nesse ltimo critrio (critrio espacial) que se dar mais nfase no trato dos
conflitos relacionados ao Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana IPTU e
o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural ITR, principalmente em razo dos conflitos
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relacionados conceituao da expresso zona urbana.

Desse modo, constata-se que o critrio espacial do IPTU o permetro urbano do
Municpio sujeito ativo. Contudo, em razo da corrente expanso da zona urbana, observa-
se uma dificuldade com relao ao conceito da mesma, o qual vem ganhando novas
delimitaes.
Da anlise do pargrafo primeiro do artigo 32 do Cdigo Tributrio Nacional,
emerge que o municpio tem autonomia para definir os limites da zona urbana em legislao
especfica, obedecendo-se ao requisito mnimo de se ter no local pelo menos dois dos
melhoramentos dispostos nos incisos, quais sejam: meio-fio ou calamento com canalizao
de guas pluviais; abastecimento de gua; sistema de esgotos sanitrios; rede de iluminao
pblica, com ou sem postes para distribuio aos domiclios; e escola primria ou posto de
sade a uma distncia mxima de trs quilmetros do local.
Contudo, de outro vrtice, verifica-se que o Estatuto da Terra e, posteriormente, a
Lei n 8.629/93 que disciplina os dispositivos constitucionais que se relacionam com a
reforma agrria em seu art. 4, aplica o critrio da destinao do imvel para se definir se
urbano ou rural. Isto significa dizer que, seria urbano o imvel destinado a moradia,
comrcio ou indstria, e rural o destinado a atividade agropecuria.
Porm, vlida a observao de que o Cdigo Tributrio Nacional, ao revestir o
Municpio da competncia para delimitar a zona urbana, o fez em consonncia com o artigo
182 da Constituio Federal, o qual estabelece que esse ente da Federao o responsvel
por instituir a poltica de desenvolvimento urbano, atravs de seu Plano Diretor, a fim de
que a propriedade urbana cumpra sua funo social. Alm disso, se fosse adotado o critrio
da destinao do imvel para se diferenciar zona urbana de zona rural, o Municpio restaria
impossibilitado de ordenar o desenvolvimento pleno das funes sociais da cidade, posto
que os limites entre zona rural e zona urbana seriam desaparecidos, e poderia haver, no
territrio municipal, imveis urbanos e rurais de forma intercalada.
Por esta razo, afirma-se que qualquer aplicao divergente da estabelecida no
Cdigo Tributrio Nacional fere o princpio da autonomia dos municpios.
Tambm, importante mencionar acerca da declarao de inconstitucionalidade,
pelo Supremo Tribunal Federal (RE 93.850-8 MG), do artigo 6 e seu pargrafo nico da Lei
n 5.868/72, a qual cria o Sistema Nacional de Cadastro Rural.

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Tal artigo, em seu caput, utilizava o critrio da destinao do imvel para definir o
que era imvel rural, para efeito de incidncia do Imposto sobre a Propriedade Territorial
Rural, dizendo que considera-se imvel rural aquele que se destinar explorao agrcola,
pecuria, extrativa vegetal ou agroindustrial e que, independentemente de sua localizao,
tiver rea superior a 1 (um) hectare. Em seu pargrafo nico, dispunha que estariam
sujeitos ao Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana todos os imveis que
no se enquadrassem no estabelecido no j comentado caput.
Ento, entendeu o STF que a fixao do critrio para se definir imvel urbano e rural
matria inserida no Cdigo Tributrio Nacional, que define as normas gerais da tributao,
motivo pelo qual somente poderia ser revogada por lei complementar.
Ademais, um faculdade dos Municpios (art. 32, 2, CTN) considerar como
urbana a zona urbanizvel e a de expanso urbana.
Segundo Srgio Villaa, as zonas de expanso urbana devem ser tratadas como uma
espcie de medida da expanso da populao, posto que futuramente sero transformadas
em novos bairros do Municpio (VILLAA, 2008, p. 02). E por este mesmo motivo que j
esto sujeitas a tributao (incidncia de IPTU), as limitaes ao direito de construir e ao
cumprimento de funo social.
J as zonas urbanizveis so aquelas que, mesmo fora do permetro urbano, so
programadas para realizar atividade urbana por excelncia, caracterstica que a sujeita s
regras do Direito Urbanstico e, conseqentemente, do Direito Tributrio, fazendo incidir
IPTU sobre os imveis nela situados (VILLAA, 2008, p. 03).
Neste ponto, interessante explicar a maneira definida no Municpio de Londrina,
sobre o qual se realizou a pesquisa de campo para elaborao do presente artigo cientfico.
Assim dispe o artigo 164 do Cdigo Tributrio Municipal - Lei n 7.303 de 30 de
dezembro de 1997:

Art. 164, CTN. O Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana tem
como fato gerador a propriedade, o domnio til ou a posse do bem imvel, por
natureza ou por acesso fsica como definida na lei civil, construdo ou no,
localizado na zona urbana do Municpio.
1 Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana a definida em lei
municipal, observado o requisito mnimo da existncia de melhoramentos
indicados em pelo menos dois dos incisos seguintes, construdos ou mantidos pelo
Poder Pblico:
I meio-frio ou calamento, com canalizao de guas pluviais;
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II abastecimento de gua;
III sistema de esgotos sanitrios;
IV rede de iluminao pblica com ou sem posteamento para distribuio
domiciliar;
V escola primria ou posto de sade, a uma distncia mxima de 3 (trs)
quilmetros do imvel considerado.
2 Considera-se tambm zona urbana as zonas urbanizveis ou de expanso
urbana, constantes de loteamentos aprovados pela Prefeitura, destinados
habitao, indstria e comrcio, e os stios de recreio mesmo que localizados fora
da zona definida nos termos do pargrafo anterior.

Examinando o dispositivo legal acima transcrito, observa-se que se fez quase uma
cpia do artigo 32 do Cdigo Tributrio Nacional, sendo que as nicas diferenas que se
notam so: 1) o fato de a lei municipal considerar como imvel passvel de ser cobrado IPTU
o localizado na zona urbana, construdo ou no; e 2) o fato de a lei municipal utilizar-se da
prerrogativa do Municpio descrita do 2 do artigo 32 do Cdigo Tributrio Nacional - qual
seja, a de considerar como zona urbana as zonas urbanizveis e as zonas de expanso
urbana -, sendo as constantes de loteamentos aprovados pela Prefeitura - os quais devem
ser destinados moradia, indstria e comrcio -, bem como os stios de lazer, mesmo que
localizados fora da zona urbana.

O conflito entre o IPTU e o ITR

Como um interessante tema para discusso quanto ao critrio especial do IPTU,
tem-se o conflito entre este e o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural ITR.
Repise-se que tal conflito apenas relacionado ao critrio espacial, nada tendo a
ver com o critrio pessoal da relao jurdica tributria, j que a competncia para tributar o
ITR da Unio, enquanto que para o IPTU do Municpio.
Primeiramente, verifica-se que adotado o conceito geogrfico do que vem a ser
zona urbana, o conceito de zona rural vem resultado por excluso. Todavia, tais definies
legais, mesmo que satisfatrias teoricamente, no afastam a incidncia de alguns problemas
prticos.
Segundo aponta Kiyoshi Harada, o primeiro conflito que se estende entre os dois
tributos referidos com relao ausncia de um claro e objetivo marco divisor dos limites
do Municpio, sendo que isso foi objeto de uma grande disputa de tributao entre o
Municpio de So Paulo e o Municpio de Diadema (HARADA, 2008, p. 03).

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Em razo da falta de nitidez do mapa do estado de So Paulo, vrios imveis

situados nas fronteiras entre os dois Municpios acima mencionados vinham sendo
tributados pelos dois fiscos, ocorrendo, ento, bitributao, que fato inconstitucional.
Com o fim de solucionar esse problema, em 1989 foi elaborado e sugerido um
convnio entre So Paulo e Diadema, substituindo o critrio vago e impreciso vigente
quanto aos limites desses dois Municpios, por outro mais definido, que redesenhava as
divisrias litigiosas. No entanto, em que pese aprovado pela Cmara Municipal de So Paulo,
o projeto foi recusado pela Cmara Municipal de Diadema, j que esta perderia algo em
torno de 350 metros quadrados de seu territrio (HARADA, 2008, p. 03).
Um segundo problema que se constata no concernente tributao de uma rea
urbana cultivada, normalmente de hortalias que servem para a subsistncia da populao.
Isso ocorreu em decorrncia da constante e progressiva urbanizao dos
Municpios, que empurrou os moradores de zonas rurais para locais cada vez mais distantes
das zonas urbanas. Contudo, nem todos os agricultores deixaram sua terra diante da
expanso urbana, razo pela qual deixaram de pagar ITR para pagar IPTU, o qual tem valor
muito mais elevado (HARADA, 2008, p. 04).
Entretanto, observa-se que no em todos os casos que o problema da substituio
do ITR pelo IPTU de ordem jurdica, mas sim que o nascimento do conflito maior se d a
partir do momento em que a questo sai dos limites da esfera jurdica, quando, por
exemplo, o imvel em que as hortalias esto sendo cultivadas se enquadra no artigo 32,
1, do CTN. Nesse momento, surge um problema de poltica tributria ou urbana, no uma
questo controvertida de Direito Tributrio, posto que deve-se estabelecer, atentando-se
cada situao concreta apresentada, se o imvel a ser tributado pertence rea urbana ou
rural, considerando tambm o princpio da isonomia, com o escopo de tratar os iguais de
forma igual e os desiguais de acordo com suas desigualdades.
Neste ponto, vale ressaltar que a norma descrita no 1 do artigo 32 do Cdigo
Tributrio Nacional no auto-aplicvel, ou seja, no basta que o imvel/local esteja
enquadrado no dispositivo legal supramencionado, mas tambm que a lei municipal assim a
declare. Assim, entende-se que se a lei municipal no declarar como de zona urbana
determinada rea destinada a prtica da agropecuria, esta ser atingida pelo ITR e no pelo
IPTU, o qual mais oneroso para o contribuinte (HARADA, 2008, p. 04).

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De outro vrtice, importante salientar que no h nenhum impedimento para que a

lei municipal conceda iseno ou reduo da base de clculo ou alquota para o imvel
declarado como de zona urbana desrespeitando zona rural tradicional. dessa faculdade
que vem se utilizando os Municpios que enfrentam um processo de urbanizao rpido e
gradual.
Importante salientar, por fim, que a lei municipal pode excluir as propriedades de
zona urbana onde exercida a agropecuria da definio de zona urbana, assim como pode
outorgar s mesmas incentivos fiscais e tambm descontos especiais se estiverem sob a
incidncia do IPTU; porm, se contrariar a poltica urbana do Municpio, as reas de cultivo
localizadas nas zonas urbanas podero ser desapropriadas, mediante o pagamento de justa
indenizao.

Anlise jurisprudencial

Diante do exposto, aps a anlise devida dos tributos em questo, passa-se

discusso acerca dos hodiernos entendimentos vigentes perante os tribunais brasileiros.
De antemo, possvel j afirmar que tanto os tribunais estaduais como as
supremas cortes, principalmente o Superior Tribunal de Justia (STJ), vm firmando
posicionamento no sentido de colocar de lado o critrio de localizao do imvel para dar
destaque ao critrio da destinao econmica que o mesmo possui.
A princpio pareceria, portanto, que o critrio adotado pela legislao, para se
definir a respeito da incidncia dos impostos em questo seria o da localizao e no o da
destinao do imvel.
Entretanto, as significativas alteraes introduzidas pelo artigo 15, do Decreto-lei
n. 57/66, acabaram por excluir do conceito fiscal de imvel urbano aqueles que, embora
situados em zona comprovadamente urbana, servissem para a explorao de atividade
agrcola e pecuria, entre outras, sobre os quais incide o Imposto Territorial Rural-ITR, de
competncia da Unio. Segue o mesmo:

Art. 15. O disposto no art. 32 da Lei n 5.172, de 25 de outubro de 1966, no

abrange o imvel de que, comprovadamente, seja utilizado em explorao
extrativa vegetal, agrcola, pecuria ou agro-industrial, incidindo assim, sobre o
mesmo, o ITR e demais tributos com o mesmo cobrados.

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Ainda que tal dispositivo tenha sido revogado pelo art. 6, da Lei n. 5868/72, este
ltimo dispositivo legal foi declarado inconstitucional pelo STF (RE 93.850-MG), diante da
impossibilidade de que o CTN fosse modificado via lei complementar.
Sendo assim, restaram revigoradas as disposies do mencionado Decreto-Lei
2
57/66 .

O Supremo Tribunal Federal, em acrdo de que foi Relator o eminente Ministro

XAVIER DE ALBUQUERQUE, no R.E. n. 76.057 (RTJ 70/479) (fls. 111 destes autos),
decidiu:
Imposto territorial urbano. No incide sobre imvel utilizado na explorao
agropastoril, ainda que situado nos limites da zona urbana, definida em lei
municipal. Negao de vigncia, pelas instncias ordinrias, ao art. 15 do DL 57, de
18.11.66, modificador da norma contida no art. 32 do Cdigo Tributrio Nacional.
Recurso extraordinrio conhecido e provido. (Plenrio, Rel. Min. Sidney Sanches, DJ
de 4.6.1999).

Verifica-se, pois, que o critrio adotado para tributar os imveis localizados na zona
urbana passou a ser o da sua destinao econmica. Assim, desde ento, o Superior Tribunal
de Justia vem decidindo em consonncia com o entendimento esposado pela Suprema
Corte.
Algumas recentes decises:

TRIBUTRIO. IPTU. ITR. FATO GERADOR. IMVEL SITUADO NA ZONA URBANA.

LOCALIZAO. DESTINAO. CTN, ART. 32. DECRETO-LEI N. 57/66. VIGNCIA.
1. Ao ser promulgado, o Cdigo Tributrio Nacional valeu-se do critrio topogrfico
para delimitar o fato gerador do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial
Urbana (IPTU) e o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR): se o imvel
estivesse situado na zona urbana, incidiria o IPTU; se na zona rural, incidiria o ITR.
2. Antes mesmo da entrada em vigor do CTN, o Decreto-Lei n 57/66 alterou esse
critrio, estabelecendo estarem sujeitos incidncia do ITR os imveis situados na
zona rural quando utilizados em explorao vegetal, agrcola, pecuria ou agro-
industrial.
A jurisprudncia reconheceu validade ao DL 57/66, o qual, assim como o CTN,
passou a ter o status de lei complementar em face da superveniente Constituio
de 1967. Assim, o critrio topogrfico previsto no art. 32 do CTN deve ser analisado
em face do comando do art. 15 do DL 57/66, de modo que no incide o IPTU
quando o imvel situado na zona urbana receber quaisquer das destinaes
previstas 4. Recurso especial provido. (STJ. REsp 492.869/PR, 1 Turma, Rel. Min.
Teori Albino Zavascki, DJ de 7.3.2005).
TRIBUTRIO. IPTU E ITR. INCIDNCIA. INSUFICINCIA DO CRITRIO DA
LOCALIZAO DO IMVEL. NECESSIDADE DE SE OBSERVAR, TAMBM, A
DESTINAO DO IMVEL.

2 Lembre-se que referido Decreto-Lei modificou o CTN, eis que, somente a partir da Constituio Federal de
1967 previu-se a necessidade de Lei Complementar para reger matria tributria.

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 IPTU X ITR: conflito entre os critrios espaciais

- O critrio da localizao do imvel insuficiente para que se decida sobre a

incidncia do IPTU ou ITR, sendo necessrio observar-se o critrio da destinao
econmica, conforme j decidiu a Egrgia 2 Turma, comDocumento: 3361920 -
RELATRIO E VOTO. Superior Tribunal de Justia. base em posicionamento do STF
sobre a vigncia do DL n 57/66. - Agravo regimental improvido. (STJ. AgRg no Ag
498.512/RS, 2 Turma, Rel. Min. Francisco Peanha Martins, DJ de 16.5.2005).
Processo REsp 1027775 / SP. RECURSO ESPECIAL. 2008/0019250-4. Relator(a)
Ministro CASTRO MEIRA (1125) . rgo Julgador T2 - SEGUNDA TURMA. Data do
Julgamento. 07/08/2008. Data da Publicao/Fonte DJe 04/09/2008
PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTRIO. ART. 535 DO CPC. OMISSO. INEXISTNCIA. IPTU.
IMVEL SITUADO NA ZONA URBANA. CRITRIO DA DESTINAO ECONMICA.
NECESSIDADE DE COMPROVAO. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SMULA 7/STJ.
1. No viola o artigo 535 do CPC nem importa negativa de prestao jurisdicional o
acrdo que, mesmo sem ter examinado individualmente cada um dos argumentos
trazidos pelo vencido, adotou fundamentao suficiente para decidir de modo
integral a controvrsia.
2. O critrio da localizao do imvel insuficiente para que se decida sobre a
incidncia do IPTU ou ITR, sendo necessrio observar-se o critrio da destinao
econmica. Entretanto impossvel, sem revolver s provas e fatos dos autos,
infirmar a premissa consignada pelo aresto recorrido de que o imvel no
utilizado para explorao agrcola e pecuria. Incidncia da Smula 7/STJ.
3. Recurso especial conhecido em parte e no provido.
O Tribunal de Justia do Estado do Paran segue a mesma linha:
APELAO CVEL - DIREITO TRIBUTRIO - AO ANULATRIA DE LANAMENTO
FISCAL - DIVERGNCIA SOBRE O ENQUADRAMENTO DO IMVEL COMO URBANO
OU RURAL - CRITRIO DA DESTINAO - IMVEL UTILIZADO PARA EXPLORAO
AGRO-PASTORIL - COMPROVAO ATRAVS DE NOTAS FISCAIS DE PRODUTOR
RURAL - INCIDNCIA DO IMPOSTO TERRITORIAL RURAL - ART. 15, DO DEC. LEI N
57/66 - EXCLUSO DO IPTU - PRECEDENTES - SENTENA REFORMADA- RECURSO
PROVIDO. (...)." (Tribunal de Justia do Paran. Apelao Cvel n444.068-8 - 3
Cmara Cvel - Rel. Des. Celso Rotoli de Macedo - DJ. 28/04/2008).
TRIBUTRIO. IPTU. EMBARGOS DE TERCEIRO. IPTU. ENQUADRAMENTO DO IMVEL
COMO URBANO OU RURAL, PARA FINS DE TRIBUTAO. CRITRIO DA
DESTINAO. PREVALNCIA. PRECEDENTES. COMPROVAO QUE O IMVEL
UTILIZADO PARA EXPLORAO AGRO-PASTORIL. RECOLHIMENTO DE ITR.
AFASTAMENTO DO IPTU QUE SE IMPE. RECURSO CONHECIDO. NO
PROVIMENTO. SENTENA MANTIDA. 1. De acordo com a jurisprudncia atual, o
critrio da destinao vlido para distinguir um imvel urbano do rural, para fins
de tributao, pois nem sempre o critrio geogrfico suficiente enquadrar
corretamente um imvel nas concepes de rea urbana ou rural. 2. Tratando-se
de imvel de atividade preponderantemente rural, no h que se cogitar em
exigncia do IPTU, mas to somente de ITR, inclusive a fim de evitar a
bitributao." (Tribunal de Justia do Paran. Apelao Cvel n. 263271-5, 3
Cmara Cvel, Rel. Des. Paulo Habith, DJ de 11/10/2007).

Assim, tem-se que no restam dvidas quanto a aplicao dos critrios a serem
utilizados quando da verificao acerca da incidncia do imposto municipal ou federal. O
critrio da localizao resta insuficiente devendo, necessariamente, levar-se em conta o fim
para o qual o imvel objeto do imposto destinado.

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 Lisandra Cristina Calvo Necchi, Loreanne Manuella de Castro Frana e Joo Carlos L. Santini

Concluso

No h dvidas, portanto, que prevalece na legislao a opo pelo critrio de

destinao da rea para distinguir os casos de incidncia do IPTU em relao ao ITR. Pode-se
at questionar o critrio adotado, mas no h como substituir a opo do legislador pela do
Julgador, sob pena de indevida intromisso nas atribuies de outro Poder.
Tal requisito da natureza da utilizao, ou da funo social da propriedade no
momento da incidncia, compreensvel na medida em que, de outro modo, o Municpio
poderia declarar urbana toda e qualquer rea, para o fim exclusivo de arrecadar IPTU, em
evidente prejuzo Unio, relativamente ao ITR (CF, art. 153, VI).
Os requisitos propriedade ser urbana foram estabelecidos pelos 1 e 2 do art.
32 da Lei 5.172/66, que, como j dito, passou a status de Lei Complementar. Ou seja, por
certo, cumpre ponderar que, o disposto no artigo 32, do Cdigo Tributrio Nacional, assim,
no abranger o imvel que, muito embora venha a ser localizado dentro da zona urbana
determinada pela municipalidade, seja comprovadamente utilizado em atividade agrcola.
Com efeito, levando-se em conta que a jurisprudncia da maioria dos tribunais
brasileiros dominante no sentido de que se aplica o critrio da destinao do imvel para
efeitos de incidncia tributria, pode-se entender que, aps a evoluo normativa aqui
explanada, os aplicadores do direito aqui includos legisladores, julgadores e demais
atividades vinculadas ao direito finalmente parecem ter firmado tal entendimento.
Com isso, tanto o IPTU pode incidir em rea rural quanto o ITR em rea urbana,
apenas que, tratando-se de situaes excepcionais, exige-se prova de que o imvel exerce
destinao rural, apesar de urbano, ou que exerce destinao urbana, apesar de rural.

Referncias

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<http://www.fiscosoft.com.br/main_index.php?home=home_artigos&m=_&nx_=&viewid=1
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 IPTU X ITR: conflito entre os critrios espaciais

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