Evolucin macroeconmica

financiacin externa
y cambio poltico
en la dcada de los 80
Roberto Frenkel
Mario Damill
Roberto Bouzas
Sal Keifman
Andrs Fontana
Elsa Llenderoza

Fundacin CEDEAL

Primera Edicin: 1992

Consejo de redaccin:
Julio Argelles Alvarez (Director)
Carlos Daz de la Guardia (Secretario)
Alfredo Arahuetes Garca
Jos Luis Garca Delgado
Juan Muoz Garca
Jos Antonio Nieto Sols
Coordinacin: Carmen Burgos

ISBN 84-604-1591-0

Este material se utiliza con fines

exclusivamente didcticos

__________________________________________________________________________________

1
NDICE
PRESENTACIN ............................................................................................................................................ XIII

INTRODUCCIN GENERAL
Amrica Latina y Argentina en la dcada de los ochenta
Julio Argelles y Carlos Daz de la Guardia ....................................................................................................... XV

Primera parte
EVOLUCIN MACROECONMICA
Malos tiempos: La economa argentina en la dcada de los ochenta
Mario Damill y Roberto Frenkel .............................................................................................................................4

1. INTRODUCCIN......................................................................................................................................3
2. ACUMULACIN CON REPRESIN FINANCIERA .........................................................................5
2.1. El crecimiento limitado por divisas ........................................................................................5
2.2. Una economa de alta inflacin...............................................................................................9

3. DESREGULACIN Y CRISIS: LA APERTURA TRUNCA.............................................................41

3.1. Introduccin.................................................................................................................................41
3.2. Ajuste tradicional: 1976-1978 .....................................................................................................13
3.3. La apertura disciplinadora: 1979-1981 ....................................................................................15
3.4. El ajuste catico: 1981-1983........................................................................................................19
3.5. Los nuevos desequilibrios............................................................................................................20

4. LOS PROBLEMAS DEL AJUSTE ECONMICO EN DEMOCRACIA ..............................................25

4.1. Del diagnstico benigno al primer fracaso ..................................................................................25
4.2. El Plan Austral .............................................................................................................................28
La erosin del intento estabilizador ..........................................................................................28
Persistencia de la inflacin........................................................................................................31
Shock interno desfavorable...................................................................................................32
La estabilizacin bajo presin...................................................................................................33
4.3. Emergencia y reforma econmica ...............................................................................................36
4.4. Hacia la hiperinflacin.................................................................................................................40
4.5. El Plan BB ...................................................................................................................................45
Las medidas del Plan BB y sus efectos.....................................................................................48
4.6. La revolucin cambiaria ..............................................................................................................56
4.7. El Plan Bonex ..............................................................................................................................57

5. ANEXO ESTADSTICO..........................................................................................................................63

6. BIBLIOGRAFA ......................................................................................................................................69

Segunda parte
FINANCIACIN EXTERNA
Deuda externa y negociaciones financieras
Roberto Bouzas y Sal Keifman ...........................................................................................................................71

1. INTRODUCCIN....................................................................................................................................73

2. EL ENDEUDAMIENTO EXTERNO DE LA ECONOMA

ARGENTINA: UNA VISIN RETROSPECTIVA DESDE
MEDIADOS DE LOS SETENTA............................................................................................................74
2.1. Endeudamiento rpido: 1976-1978..............................................................................................75

2
 2.2. Endeudamiento explosivo: 1979-1981 ........................................................................................76
2.3. Endeudamiento forzado: 1982-1989............................................................................................78

3. EL MANEJO DE LA CRISIS DE LA DEUDA EN LA DCADA DE LOS OCHENTA......................80

3.1 Ajuste catico y estatizacin de la deuda externa....................................................................81
La renegociacin de la deuda externa privada .............................................................82
La renegociacin de la deuda externa pblica .............................................................83
3.2. El ensayo heterodoxo: 1984.....................................................................................................86
3.3. La normalizacin transitoria ....................................................................................................90
3.4. La moratoria de facto .................................................................................................................101

4. LAS RELACIONES CON LOS ACREEDORES EXTERNOS ............................................................109

4.1. El papel de los organismos multilaterales..................................................................................109
El Fondo Monetario Internacional .............................................................................109
El Banco Mundial ......................................................................................................116
El Banco Interamericano de Desarrollo .....................................................................120
4.2. Los gobiernos de los pases acreedores .....................................................................................122
4.3. Los bancos comerciales .............................................................................................................126

5. CONCLUSIONES Y PERSPECTIVAS ................................................................................................430

6. ANEXO ESTADSTICO........................................................................................................................137

7. BIBLIOGRAFA ....................................................................................................................................145

Tercera parte
CAMBIO POLTICO
Decisiones polticas en tiempos de crisis
Andrs Fontana con la colaboracin de Elsa Llenderrozas ............................................................................149

1. INTRODUCCIN ....................................................................................................................151

2. EL REGIMEN AUTORITARIO: 1976-1983........................................................................................ 152

2.1. El golpe militar de 1976 y sus antecedentes ..............................................................................152
2.2. Los primeros conflictos internos: 1976 .....................................................................................155
2.3. Cuestionamientos a Videla y reestructuracin interna:
1977-1978 ..................................................................................................................................157
2.4. La primera flexibilizacin poltica: 1979...............................................................................161
2.5. La sucesin presidencial de Videla: 1980..................................................................................164
2.6. La corporacin militar frente a la apertura poltica: 1981 .........................................................166
2.7. La irrupcin de los militares duros: 1981-junio 1982................................................................167
2.8. El escenario poltico durante el conflicto austral: 1982.............................................................169
2.9. Crisis de autogobierno y transicin poltica: 1982-1983 ...........................................................170

3. LA CONSOLIDACIN DEMOCRTICA: 1983-1989........................................................................175

3.1. El escenario inicial y la agenda poltica de la transicin ..........................................................175
3.2. Las polticas militar y sindical de Alfonsn, primera fase: 1984 ...............................................176
3.3. La poltica exterior: un frente afortunado ..................................................................................182
3.4. La segunda fase de la poltica militar y la consolidacin
del liderazgo alfonsinista: 1985 .................................................................................................183
3.5. De la crisis administrada a la prdida de la iniciativa:
1986-1988 ..................................................................................................................................186
3.6. Entrega del poder y balance de la gestin de Alfonsn:
1989 ...........................................................................................................................................195

3
4. EL PRIMER AO DE GOBIERNO DE MENEM................................................................................198
4.1. La Presidencia de Menem: un nuevo escenario y un nuevo estilo.........................................198
4.2. El despliegue del proyecto poltico de Menem..........................................................................200
4.3. El indulto presidencial y la actitud de las Fuerzas Armadas......................................................201
4.4. El indulto en la sociedad civil....................................................................................................202
4.5. Situacin y perspectivas de las Fuerzas Armadas......................................................................203
4.6. La oposicin gremial y poltica .................................................................................................205
4.7. Menem 1990: hiperinflacin, deterioro social y consenso posthiperinflacionario ....................208

5. ANEXO. MENEM: UN AO DE POLTICA EXTERIOR..................................................................212

6. BIBLIOGRAFA ....................................................................................................................................215

4
__________________________________________________________________________________
MALOS TIEMPOS: LA ECONOMA ARGENTINA
EN LA DCADA DE LOS OCHENTA

1. Introduccin
El comienzo de los aos 80 en la Argentina estuvo marcado por perturbaciones macroeconmicas de
gran magnitud. Una importante crisis bancaria fue seguida por masivas salidas de capitales, dando fin a la
experiencia de poltica econmica basada en el enfoque monetario del balance de pagos, que haba sido
iniciada bajo el gobierno militar en 1978. Se presentaban, as, tempranamente, algunos de los problemas que
daran lugar luego, a partir de 1982, a la fase conocida en el mbito internacional como de crisis de la
deuda. Diez aos ms tarde, hacia el comienzo de los 90, el curso econmico mostrara una acentuada
ingobernabilidad, con sucesivos episodios hiperinflacionarios y de aguda recesin, desempleo y
significativos cambios en la distribucin del ingreso y de la riqueza.
Dos elementos centrales de continuidad entre los eventos crticos que enmarcan la dcada pasada se
destacan a lo largo de sucesivas etapas y redifiniciones de polticas. Si bien ambos constituyen rasgos tpicos
de la economa argentina en la posguerra, se acentuaron en forma notoria en este perodo. El primero es el
elevado desequilibrio financiero fiscal, que limit decisivamente la capacidad de regulacin estatal sobre la
economa: instrumentos tradicionales de poltica se tornaron inadecuados o inoperables en las nuevas
circunstancias; la economa pblica y la capacidad de gestin administrativa sufrieron un deterioro
progresivo y visible, debido a que diversos intentos de ajuste fiscal se basaron en medidas de emergencia que
no abundaron en consideraciones relativas a eficiencia y equidad. El segundo elemento es la desarticulacin
de la ya frgil trama de relaciones financieras internas. La economa se desmonetiz y se dolariz; esto
dificulta enormemente el financiamiento interno de los sectores deficitarios, como el sector pblico y parte
de las empresas productivas privadas.
La pronunciada acentuacin de estos rasgos de la economa argentina en los ochenta se debi
esencialmente al impacto de la crisis de la deuda externa y a las formas concretas que asumi el ajuste a la
nueva situacin de endeudamiento. A la vez, la crisis fiscal y de gestin pblica y la desintermediacin
financiera interna afectaron tanto las tendencias de largo plazo de la economa como su dinmica de corto
plazo. Se constituyeron, por un lado, en trabas importantes y permanentes para la recuperacin del creci-
miento por sus electos negativos sobre el financiamiento de la inversin privada y estatal. Por otra parte, los
mrgenes de maniobra de las polticas de estabilizacin se redujeron sustancialmente debido a la manifiesta
desproporcin entre las necesidades de financiamiento del sector pblico y la estrechez del mercado
financiero domstico. En este contexto las exigencias de disciplina fiscal son extremas, puesto que
variaciones marginales de la oferta de deuda pblica pueden ser desestabilizadoras, en tanto son signifi-
cativas frente al reducido volumen de activos financieros domsticos retenidos voluntariamente por el sector
privado. Inestabilidad macroeconmica y estancamiento, notas dominantes de los ochenta, se articulan
entonces con la crisis de la deuda y sus efectos fiscal-financieros.
El deterioro estatal no sigue una trayectoria lineal; las discontinuidades se asocian en parte con
sucesivos shocks de poltica. No puede verse tampoco como la continuidad natural de las polticas de
liberalizacin y apertura econmica que se implementaron a fines de los sesenta: prcticamente todos los
cambios institucionales sustantivos producidos en esos aos -en particular la reforma financiera de trabajo-
fueron abandonados a lo largo del bienio 1981-82. En ese lapso se retorn a las regulaciones de tasas de in-
ters, se reimplantaron los controles de cambios y los mercados de bienes se cerraron nuevamente: el
coeficiente de importaciones retrocedi al nivel previo al intento de liberalizacin y apertura. La apertura
trunca dio lugar, entonces, a una suerte de retirada en desorden, traumtica por sus efectos sobre los
niveles de incertidumbre econmica, sobre la distribucin del ingreso y las tasas de acumulacin, de un
estado que al perder progresivamente capacidad de intervencin y arbitraje desarroll, con frecuencia, pol-
ticas inconsistentes.
A lo largo de la segunda mitad de los ochenta, el gobierno democrtico logr contener y revertir
parcialmente, aunque slo en forma transitoria, algunas de las manifestaciones de deterioro econmico.
Sucesivos planes de estabilizacin fueron quebrados por la persistencia de los desequilibrios estructurales
bsicos (particularmente el del sector externo y el fiscal) combinada con las presiones resultantes de una
intensa puja distributiva y, en algunos casos, con problemas en el diseo de las polticas. Sucesivos intentos
de estabilizacin de shock tuvieron resultados cada vez ms efmeros y el ltimo movimiento en los

5
ochenta fue hacia un pronunciado descontrol del curso de la economa. La prdica desreguladora y
privatizante fue retomada desde el Estado en esos ltimos aos de la dcada. Sin embargo, lejos de avanzarse
hacia una reforma ordenada de la economa pblica, pareca entonces acelerarse la retirada en desorden, bien
porque la emergencia se impona a la reforma, bien por la creciente influencia de concepciones liberal-
conservadoras sobre las decisiones gubernamentales.

2. Acumulacin con represin financiera

2.1. El crecimiento limitado por divisas

Los efectos de las perturbaciones cambiarias y financieras del perodo 1980-81 fueron decisivos para
dar forma al escenario econmico de la Argentina actual y, por sus efectos acumulativos, sin duda
condicionarn marcadamente el futuro prximo. Algunos efectos centrales de aquellos episodios se articulan,
sin embargo, con problemas estructurales observables en la fase de acumulacin anterior, agotada de hecho
a mediados de los aos setenta, cuya revisin tiene, en consecuencia, inters para el diagnstico de la nueva
situacin1. La afirmacin de que el modo de acumulacin dominante en la economa argentina en la
posguerra atravesaba, a mediados de los aos sesenta, una profunda crisis, parece incontrovertible. Sin
embargo, la arena pblica se cerr entonces al debate y a la negociacin a travs de los canales de la
institucionalidad democrtica y la imagen de la escena catica de 1975, de intenso conflicto poltico y
distributivo, fue congelada, catalogada como la consecuencia poco menos que inevitable del modelo de
acumulacin basado en la sustitucin de importaciones, que haba dado lugar a una economa semicerrada,
con un sector industrial protegido y fuertemente oligopolizado y otro agroexportador de escaso dinamismo.
Un modelo que pareca imponer, por sus limitaciones, un drstico cambio de rumbo. La enumeracin de
algunas de las caractersticas principales que resultaron de aquel estilo de crecimiento puede permitir, sin
embargo, apuntar ciertas dudas sobre aspectos de la evaluacin predominante, matizando al menos la tesis
del agotamiento.
Un primer hecho destacable es el ritmo de crecimiento global de la economa argentina en esa fase.
Entre 1946 y 1974 las cifras del P.I.B. se incrementaron en promedio un 3,5% al ao, ms que duplicando al
incremento tendencial de la poblacin. Si bien ese es el promedi de una trayectoria oscilante (producto de
los problemas recurrentes de balance de pagos), es perceptible la atenuacin de las fluctuaciones en el
perodo 1964-74, en el que adems el ritmo promedio de expansin aumenta. En esta dcada la economa
crece a un ritmo promedio superior al 4,5%, sin un solo ao de retroceso del producto. Es un desempeo
relativamente pobre comparado con el de otras economas de similar grado de desarrollo en esos aos, pero
ese crecimiento lento contrasta vivamente con el estancamiento que le seguira.
Una segunda constatacin es que esa expansin se apoy en la acumulacin financiada casi exclusi-
vamente con ahorro interno. El ahorro externo fue, en promedio, insignificante. Tuvo cierta importancia en
los primeros aos 60, pero inmediatamente despus se torn negativo, de modo que en la mitad inicial de esa
dcada apenas alcanz una magnitud equivalente a medio punto del P.I.B. por ao. En todo el lapso 1961-75
la inversin se mantuvo prxima a 20 puntos del producto, mientras que el ahorro externo promedio no
llegaba sino al 0,3%.
Ese saldo contable oculta, sin embargo, el carcter fluctuante de los resultados de balance de pagos.
En efecto, el desequilibrio estructural bsico de la economa se expresaba en la incapacidad de generacin de
divisas en la magnitud requerida para mantenerla operando con pleno empleo de la capacidad productiva;
esto daba lugar a una dinmica crtica que se ha formalizado en los modelos de stop and go. El crecimiento
de las importaciones de bienes en las fases de expansin econmica contrastaba con el estancamiento de las
exportaciones, esencialmente agropecuarias. Estas tendan incluso a reducirse al aumentar la absorcin
interna, y el balance comercial se tornaba deficitario. Los requerimientos de divisas derivaban de la
necesidad de adquirir insumos para la produccin interna an no alcanzados por los eslabonamientos hacia
atrs de la cadena productiva local. Cuando, como consecuencia de la expansin, las reservas del Banco
Central tendan a agotarse, llegaba el turno de las polticas de ajuste tradicional, del tipo de las recomendadas

1
Tanto en el plano econmico cuanto en relacin con los aspectos poltico-institucionales de los procesos de
acumulacin, cabe distinguir varias subetapas en el perodo enfocado en esta parte del trabajo. El texto enlaza, sin
embargo, los trazos de continuidad, definidos por las formas heterodoxas de financiamiento de la acumulacin que se
describen ms adelante. Referencias bsicas para el anlisis de este perodo son: Daz Alejandro (1970), Malln y
Sourrouille (1975), Porto (1975) y Canitrot (1975). Cf. tambin Fanelli y Frenkel (1989a).

6
por el FMI, basadas en la devaluacin, para trasladar recursos hacia los sectores productores de bienes
exportables o sustitutivos de importaciones, y en la reduccin del gasto interno, para liberar -en teora-
recursos hacia la produccin de esos bienes. Puesto que el dficit del balance de pagos reflejaba
efectivamente un exceso del gasto interno sobre el ingreso nacional, la reduccin del gasto lograba
reequilibrar el balance de pagos, generando incluso supervit. Este resultado derivaba -en la prctica- de la
recesin (generada por los efectos contractivos de la poltica de ajuste) y la consecuente reduccin de las
importaciones de insumos, y mucho menos del cambio en la composicin del producto en favor de los bienes
exportables. Las polticas de ajuste tradicional, aunque costosas en trminos de prdidas de producto y
empleo, resultaban entonces eficaces para corregir el desequilibrio externo y actuaban adems con cierta
rapidez.
A partir de ese punto, revertida la expansin y recuperadas las reservas de divisas, la economa
estaba en condiciones de iniciar una nueva fase expansiva. De acuerdo con la versin estilizada del ciclo, el
motor de la recuperacin era, normalmente, un nuevo cambio de precios relativos (con la consecuente
reversin de la distribucin del ingreso), en este caso en favor de los sectores urbanos, a travs de una subida
de los salarios nominales y de los precios industriales en relacin con el tipo de cambio. Del mismo modo, la
devaluacin que cerraba la fase expansiva tena lugar a travs de un aumento de la paridad nominal. La
economa mostraba as un sesgo inflacionario asociado a los procesos de cambio en precios relativos y a las
redistribuciones del ingreso entre sectores a lo largo del ciclo. La inestabilidad macroeconmica de corto
plazo derivada del estrangulamiento externo y la alternancia de fases de inflacin cambiaria y de inflacin
salarial (y de precios industriales) aparecen as como signos muy caractersticos de la evolucin econmica
de Argentina en la posguerra. La fuente de inestabilidad derivada del desempeo del sector externo tenda,
sin embargo, a atenuarse hacia fines de los sesenta. En el lapo 1964-74 la economa se expandi ao tras ao
sin enfrentar crisis de balance de pagos comparables a las precedentes. Un elemento importante para explicar
este comportamiento es el relativo xito de ciertas polticas de promocin de exportaciones no tradicionales:
las exportaciones industriales, que constituan el 3% del total hacia 1960, llegaban al 24% en 1975. El sesgo
anti-comercio que se atribua al modelo basado en la sustitucin de importaciones, se alteraba en forma
progresiva.
Si bien la situacin en materia de balance de pagos mostraba una tendencia de largo plazo relativa-
mente favorable, en el plano fiscal, por el contrario, se acumulaban tensiones y problemas, vinculados en
particular con las formas de financiamiento de la acumulacin que caracterizaban al modelo. Efectivamente,
el Estado jug un rol central en la generacin de ahorros y en su asignacin. La inversin fue financiada
mediante mecanismos de ahorro forzoso y transferencias de riqueza financiera entre sectores (del tipo del
llamado impuesto inflacionario); en proporcin mucho mayor que mediante transacciones voluntarias de
mercado. Ejemplos del primer tipo son las polticas orientadas a regular los tipos de cambio efectivos (va
determinacin del tipo de cambio nominal y de aranceles y retenciones) y los salarios. Ejemplos del segundo
tipo son el crdito subsidiado (con tasas de inters reguladas, establecidas por el Banco Central en niveles
normalmente inferiores a las tasas de inflacin) y el financiamiento de gasto pblico a partir de los fondos
acumulados en los aos cincuenta por el sistema previsional (equivalentes a aproximadamente el 28% del
producto bruto anual del pas). A lo largo de los aos sesenta ganaran progresivamente terreno diversos
mecanismos de subsidio y exenciones impositivas a incentivar la inversin privada, que afectaron
negativamente a la recaudacin tributaria neta.
La existencia de regulaciones de tasas de inters, mecanismos de crdito dirigido y control de
cambios conforman un rgimen de represin financiera que, juntamente con la manipulacin estatal de
determinados conjuntos de precios, definen el carcter heterodoxo del modelo de acumulacin. Cabe
remarcar que esta centralidad del Estado como orientador de la inversin y como generador de cuasi-rentas
polticas favoreci el desarrollo de modalidades corporativas de negociacin de las demandas,
particularmente en relacin con la distribucin de esas rentas (el movimiento sindical se fortaleci en torno a
la discusin de la participacin laboral en las rentas de la industria protegida, por ejemplo), as como el
surgimiento de redes de intereses comunes entre sectores productivos privados y segmentados de las
burocracias pblicas, que condicionaran las fases subsiguientes.
Hacia mediados de los aos sesenta la situacin fiscal tenda a un mayor deterioro. Agotados los
excedentes acumulados por el sistema previsional, el mismo comenzaba a presentar problemas de
desfinanciamiento crnico. Por otra parte, se iniciaba en esa poca, bajo el gobierno peronista electo en
1973, un intento de profundizar el proceso de sustitucin de importaciones mediante la promocin de
importantes inversiones en la produccin de insumos industriales intermedios, en las reas siderrgica,
celulsico-papelera y petroqumica. A las exigencias acumuladas y crecientes de las formas heterodoxas de
financiacin de la expansin se aade por entonces un importante incremento de los gastos corrientes

7
(particularmente de los gastos en personal en los estados provinciales). La fragilidad de la situacin
financiera pblica se convierte en un desequilibrio explosivo como consecuencia de la violenta aceleracin
inflacionaria que se produce a mediados de 1975. Esta provoc una sensible reduccin de la recaudacin
tributaria en trminos reales. El dficit fiscal salt en ese ao a ms de 15 puntos del producto.

2.2. Una economa de alta inflacin

En 1975, el rodrigazo, un intento de producir una devaluacin real y de incrementar las tarifas
pblicas mediante shock nominal, para corregir el desequilibrio de balance de pagos fiscal, coincidi con
una grave crisis poltica y encontr una intensa salarial. La muerte de Juan Domingo Pern, ocurrida a
mediados del ao anterior, haba dado por tierra con el precario equilibrio poltico que ste haba intentado,
trabajosamente, construir. Sus seguidores se trabaron en una intensa lucha sucesoria, cuyos efectos sobre la
marcha del Gobierno seran devastadores. Precisamente uno de los episodios ms resonantes de esta
confrontacin fue la disputa en torno a las disposiciones adoptadas por el Ministro de Economa Celestino
Rodrigo, que culminaron con su alejamiento en virtud de la exitosa oposicin en los sectores sindicales. La
fuerte aceleracin inflacionaria que se produjo por entonces marc el inicio de una nueva etapa. La.
naturaleza del proceso inflacionario sufri una transformacin. Desde ese momento, slo en dos
oportunidades, en 1980 y 1986, las tasas de inflacin cayeron por debajo del 100% anual.
Si bien el gobierno militar instaurado en marzo de 1976 consigui, particularmente mediante la
contencin salarial, reducir el ritmo de incremento de los precios, ste se mantuvo en niveles ms elevados
que los normales en la fase precedente. Esto fue en parte resultado de la poltica cambiaria, que apunt a
preservar, mediante la devaluacin nominal, un tipo de cambio real elevado en favor de los sectores
productores de bienes exportables. En una estructura productiva cerrada y poco competitiva, los incrementos
de costos de los insumos importados se reflejaron en aumentos de los precios de las manufacturas destinadas
al mercado interno. Naturalmente, tambin aumentaron los precios domsticos de los bienes exportables (los
controles de precios preexistentes haban sido eliminados, por otra parte, al inicio de la nueva gestin). Entre
tanto, los salarios fueron congelados durante los primeros tres meses del gobierno militar; luego fueron
reajustados con frecuencia trimestral y tendieron a evolucionar segn el ritmo inflacionario.
La persistencia de tasas de inflacin muy elevadas durante un perodo prolongado favoreci la
extensin de prcticas, instituciones y mecanismos de formacin de expectativas muy adaptados a la alta
inflacin. El rgimen de alta inflacin2 en el que opera la economa argentina desde mediados de los setenta
se caracteriza centralmente por una estructura de contratos en los que predomina la indexacin a la inflacin
pasada y por un alto grado de coordinacin entre agentes y mercados, as como entre las modalidades
contractuales y los mecanismos de formacin de expectativas. En alta inflacin los contratos en trminos
nominales tienden a desaparecer o bien se establecen por plazos muy cortos, como sucede en los depsitos a
inters en el sistema financiero. En el caso de las transacciones intraprivadas en los mercados de bienes,
servicios y trabajo, las reglas de indexacin surgen como forma de reducir los costos de renegociacin y de
conflicto que resultaran del establecimiento de contratos nominales que, en un contexto de inflacin alta,
deberan revisarse muy frecuentemente. En el mercado de trabajo la indexacin fue en parte inducida por la
poltica salarial, al comienzo de la gestin militar. Sin embargo, la prctica se mantuvo y consolid a pesar
de la progresiva desregulacin del mercado, en el que las negociaciones entre empresas y trabajadores,
dada la represin de la actividad de las organizaciones sindicales bajo el rgimen militar, se desarrollaban a
nivel de firmas.
La dinmica macroeconmica de corto plazo en las condiciones del rgimen de alta inflacin difiere
de la propia de rea economa menos adaptada al fenmeno inflacionario. Es una economa caracterizada por
indexacin generalizada de los contratos, en ausencia de shocks, la inflacin de un perodo tendera a
igualarse a la del lapso precedente. Los contratos indexados trasladan la inflacin pasada al presente, por lo
que el fenmeno adquiere carcter inercial. Adems de ganar en inercia, la inflacin gana en volatilidad, es
decir, se hace ms variable debido a que los efectos de shocks (una devaluacin nominal, por ejemplo) se
transmiten rpidamente al conjunto del sistema de precios por la va de los mecanismos indexatorios. De est
modo, el conjunto de normas y prcticas que resultan de conductas microeconmicas defensivas produce un
resultado global de mayor inestabilidad econmica e incertidumbre. Si la inestabilidad de corto plazo era un
rasgo caracterstico de la economa argentina en la fase de acumulacin heterodoxa, la configuracin del

2
El concepto de rgimen de alta inflacin se plantea y discute ampliamente en Frenkel (1989).

8
rgimen de alta inflacin cre condiciones bajo las que la intensidad de las fluctuaciones macroeconmicas
poda tornarse mucho mayor.

3. Desregularizacin y crisis: la apertura trunca

3.1. Introduccin

En 1976 se inicia, con el golpe militar que derroca a Isabel Pern, un intento de cambio radical de las
condiciones de funcionamiento de la economa argentina. El modelo de desarrollo semicerrado y el rol
decisivo del Estado en la asignacin de recursos y en la distribucin del ingreso con entonces cuestionados
globalmente. El sesgo nacionalista-intervencionista de los estamentos militares y sus tradicionales
resistencias a las crticas liberales al modelo heterodoxo ceden ante el convencimiento de que ste haba
creado las condiciones en que la subversin poltica y social se desarroll con particular intensidad desde
finales de los aos sesenta. En el plano econmico se trataba de dar a los mercados el rol de mecanismos
centrales de asignacin de recursos. Se apuntaba as a reducir el rol del Estado en la definicin de cuasi
rentas polticas en beneficio de la industria protegida y de sectores asalariados, a desarticular el rgimen de
represin financiera y a abrir la economa a la competencia externa. En principio, la apertura comercial se
desarrollara siguiendo un esquema de reduccin arancelaria progresiva que se extendera a lo largo de cinco
aos. La reforma financiera aprobada a mediados de 1977, poco ms de un ao despus del inicio de la
nueva gestin, asign al mercado la determinacin de las tasas de inters y la concesin del crdito.
Los militares plantearon, sin embargo, desde un inicio, restricciones a las polticas econmicas a
ejecutar. En primer lugar, desaconsejaron medidas que generaban incrementos en los niveles de desempleo
porque podran comprometer el control social. Tambin se plante la necesidad de establecer un sistema de
garanta de los depsitos bancarios, a fin de que la liberalizacin de las transacciones financieras no generara
una concentracin bancaria excesiva, en detrimento de las entidades privadas nacionales. Pese a que el
discurso asociado a la poltica econmica enfatizaba la intencin de producir un cambio drstico orientado
hacia el mercado, las polticas aplicadas inicialmente no se apartaron en lo esencial de las caractersticas de
los planes de ajuste tradicionales, excepto por la profundidad del cambio regresivo en la distribucin del
ingreso en 1976.
A partir del anlisis de los sucesivos conjuntos de polticas econmicas aplicadas, perodo del
gobierno militar puede subdividirse en tres grandes etapas. La primera, que abarco los aos 1976 a 1978
inclusive, estuvo dominada por las polticas de ajuste tradicional, donde la devaluacin inicial y la
contencin salarial fueron elementos centrales. El nfasis fue desplazndose con el tiempo, sin embargo,
primeramente hacia un mayor control de la expansin monetaria (polticas inspiradas en el monetarismo de
economa cerrada), luego hacia la desindexacin de la economa mediante el manejo del tipo de cambio y
de las tarifas pblicas como recurso antiinflacionario.
La segunda etapa abarca el decisivo lapso 1979-81. Es la fase de la liberacin cambiaria con tasa de
devaluacin prefijada por el Banco Central, de la apertura a los movimientos internacionales de capitales y
de la acelerada apertura comercial, que lleva a una crisis financiera y cambiaria, y concluye en marzo de
1981, cuando se ahondaba la poltica de prefijacin de las tasas de devaluacin. Es el intento estabilizador
fundado en el enfoque monetario del balance de pagos3.
La tercera fase, a lo largo de 1981-83, ha sido caracterizada como el lapso de ajuste catico del
balance de pagos. Las polticas se orientaron entonces a corregir los problemas del fuerte desequilibrio
externo y del sobreendeudamiento empresarial originados en la apertura trunca de la etapa anterior4.
Esta secuencia no fue ajena a las circunstancias polticas internas e internacionales que enmarcaron
el desenvolvimiento del rgimen. Desde el principio existieron tensiones entre los jefes militares, que
repercutieron, de una u otra forma, sobre los propsitos de quienes tenan la responsabilidad de disear y
aplicar la poltica econmica. Adems de las diferencias de criterio sobre los modos de hacer efectivo el
viejo anhelo militar de concretar una revolucin generadora que devolviera al pas una salud poltica y
econmica definitivas, en el origen de esas tensiones deban computarse las aspiraciones personales de
algunos de los protagonistas principales (el general Viola, el almirante Massera) y antiguos recelos entre las

3
Entre las referencias bsicas para el lapso 1976-81 se encuentran: Canitrot (1980 y 1981), Feldman y Sommer (1983),
Frenkel (1983 y 1984).
4
En relacin con esta fase, Cf. Fanelli y Frenkel (1987a) y Damill et al. (1988).

9
armas que se remontaban a las agitadas jornadas de la dcada anterior. Por otra parte, el mecanismo
instaurado por los militares para administrar su poder (divisin de las esferas gubernamentales en tres partes
equivalentes puestas, respectivamente, bajo la jurisdiccin del Ejrcito, la Armada y la Fuerza Area)
reflejaba aquellos recelos, a la vez que constitua una frmula institucional que contribua poco a
homogeneizar las decisiones y terminaba constituyndose en una caja de resonancia de los conflictos
internos.

3.2. Ajuste tradicional: 1976-1978

En su primera etapa, el gobierno militar llev adelante una poltica de ajuste ortodoxo tradicional,
basada en la correccin del tipo de cambio (que haba sido realizada en realidad en las postrimeras del
gobierno anterior) y la reduccin del gasto interno. Esto ltimo fue principalmente el resultado de una muy
fuerte cada de los salarios reales en el ao 1976. Como era habitual con este tipo de poltica, el resultado fue
favorable y rpido en materia de balance de pagos. Al cabo de dos aos haban sido superados los problemas
de 1975 en ese plano. Se asista por entonces, adems, a un acelerado incremento de la oferta agrcola y de
las exportaciones originadas en ese sector (combinado tambin, probablemente, con algn blanqueo de
exportaciones en relacin con lo que suceda en los aos previos, en los que, con un tipo de cambio real ms
bajo, el comercio ilegal fue probablemente de mayor magnitud). Los ingresos por exportaciones habran de
duplicarse entre 1976/77 y 1979/80. En 1977 se obtuvo un excedente comercial importante, al tiempo que el
producto y las importaciones estaban expandindose. En un contexto de mayor fluidez del financiamiento
externo, el desenvolvimiento de la economa estaba lejos de enfrentar problemas de disponibilidad de divisas
(por el contrario, los movimientos de capitales hacia el pas eran en realidad desalentados a fin de facilitar el
control de la oferta monetaria). En cambio, se presentaba la necesidad de absorber un excedente comercial
relativamente elevado.
Mientras que en el sector externo la situacin mejor rpidamente luego del cambio de gobierno, en
el plano fiscal cabe resaltar dos aspectos. Por un lado, se recuper en forma importante la recaudacin
impositiva como resultado de reformas en la legislacin y mejoras administrativas. Sin embargo, no se
encararon medidas sustantivas para modificar algunos problemas estructurales que el sector mostraba ya con
claridad en la primera mitad de los setenta, como los relativos al financiamiento del sistema previsional y de
los regmenes de promocin industrial. Adems, contradictoriamente con el discurso anti-estatista adoptado
por la conduccin econmica de la poca, luego de la reduccin inicial del gasto pblico basada en la
contencin salarial, se observa un fuerte incremento del mismo, debido a una notable expansin de la
inversin. Mientras la inversin total, privada y pblica, creca hasta superar los 22 puntos del P.I.B. en el
lapso 1976-80, la inversin pblica aumentaba mucho ms velozmente, pasando del 40% del total en el
quinquenio previo, a aportar ms del 52% del incremento bruto total del acervo de capital. Esta poltica
favoreci la expansin de diversos sectores empresarios proveedores y contratistas del Estado, beneficiarios
tambin, algunos de ellos, de la promocin industrial. Tambin los gastos militares y en el rubro de
seguridad crecieron significativamente en este perodo.
Podra afirmarse, en consecuencia, que las polticas del lapso 1976-77 recompusieron las condiciones
de funcionamiento del modo de acumulacin vigente con anterioridad, si bien produjeron una modificacin
de gran magnitud en la distribucin del ingreso y contribuyeron a una mejora en el desempe del sector
externo. Algunos desarrollos como la reforma financiera liberalizante de mediados de 1977 iban creando, sin
embargo, condiciones para un decisivo cambio de rumbo.
Por otra parte, a pesar de la mejora de la situacin del balance de pagos y del financiamiento fiscal
las tasas de inflacin mostraron, luego de la cada inicial en relacin con los elevados niveles de fines de
1975 y comienzos de 1976, una visible resistencia a la baja. Las polticas monetarias contractivas fueron
particularmente ineficaces para afectar la evolucin de los ndices de precios, aunque llevaron a una
importante recesin a comienzos de 1978. Esta resistencia a la baja de las tasas inflacionarias es una
caracterstica propia del rgimen de alta inflacin. La generalizacin de las prcticas indexatorias y la inercia
que las mismas dan al fenmeno inflacionario hacen que las polticas basadas en el control de la demanda
nominal agregada tengan efectos muy lentos sobre los precios. Sin embargo, en tanto las mismas se
mantengan, la persistencia inflacionaria lleva a una reduccin de la cantidad real de dinero en circulacin,
presionando a las tasas de inters al alza y generando de este modo reducciones del nivel de actividad. Si el
ritmo de crecimiento de los precios no se ajusta a la menor expansin monetaria, el ajuste se da en las
cantidades producidas.

10
3.3 La apertura "disciplinadora": 1979-81

El problema que las prcticas indexatorias significaban para la poltica de estabilizacin fue recono-
cido explcitamente, hacia 1978, por las autoridades econmicas, las que lo interpretaban fundamentalmente
como un fenmeno de expectativas. Se intent entonces inducir la desindexacin mediante el manejo del tipo
de cambio y las tarifas pblicas. Sin embargo, el carcter parcial de las polticas de ingresos aplicadas a partir
de marzo del 78 slo logr una moderada reduccin de las tasas inflacionarias hasta e1 tercer trimestre del
ao, al costo de cierto retraso tarifario y cambiario. Mientras que la devaluacin acumulada en 1978 fue de
aproximadamente un 68%, el ndice de precios al consumidor se increment aproximadamente en un 470%.
La opcin de extender la poltica de ingresos por medio de intervenciones reguladoras en los mercados de
bienes y de trabajo hubiese significado, desde la perspectiva gubernamental, un retroceso en el camino
emprendido hacia una progresiva desregulacin de las relaciones econmicas.
El fracaso de esa poltica de desindexacin a lo largo de 1978 llev entonces a un intento ms radical
de quebrar la trama de contratos indexados y los mecanismos de formacin de expectativas en funcin de la
inflacin pasada, profundizando el proceso de apertura econmica que venia desarrollndose desde el
comienzo del gobierno militar. Es decir, se opt por no intervenir directamente sobre las prcticas
contractuales. El disciplinamiento de los formadores de precios y de los asalariados debera provenir de la
acelerada apertura comercial; esta llevara a un aumento de la competencia, particularmente en el sector
industrial, hasta entonces protegido.
En teora, en una economa pequea plenamente abierta al comercio internacional, los precios
internos se igualaran a los vigentes en el mercado mundial, multiplicados por el tipo de cambio. Con la
paridad cambiaria fija, la inflacin interna y la internacional resultaran iguales. Ese sera, sin embargo, el
punto de llegada. Al momento de lanzarse el nuevo plan, a fines de diciembre de 1978, las tasas de inflacin
mensuales eran del orden del 9%. En ese contexto, la apertura comercial acelerada fue combinada con pautas
mensuales prefijadas (y anunciadas al pblico) de devaluacin y de aumento de tarifas. La correccin del
tipo de cambio sera inicialmente de 5,2%, muy inferior a la inflacin en los meses previos, y decrecera
luego mes a mes, tendiendo a cero. La convergencia entre las tasas internas y externas de inflacin se
alcanzara as en forma gradual.
El intento de quebrar el componente inercial de la inflacin, asociado a las prcticas indexatorias,
deba producir un incremento del grado de conflicto distributivo dado que se trataba de abandonar prcticas
ya arraigadas y adaptadas al contexto de inflacin elevada e incertidumbre. Para una empresa afectada
potencialmente, por ejemplo, por la competencia en los mercados de sus productos, la operacin de
desindexacin salarial planteara costos en trminos de conflicto y renegociacin. Estos, por otro lado,
podran resultar particularmente indeseables en un contexto de expansin de los niveles de actividad como el
que el plan indujo en un principio. De este modo, un problema crucial de timing se plante a la poltica de
estabilizacin. La demora natural de la apertura comercial en tornarse efectiva, asociada a la relativa lentitud
de establecimiento de canales de comercializacin de nuevos productos, y sumada a los costos de conflicto
de la desindexacin (o, ms ampliamente, a la inercia institucional del rgimen de alta inflacin), hicieron
que durante varios meses las tasas de inflacin se mantuvieran sustancialmente por encima de las tasas de
devaluacin prefijadas, producindose una muy significativa sobrevaluacin de la moneda domstica. La
convergencia de los precios internos con la tasa de devaluacin (ms la inflacin internacional) no slo fue
lenta sino que, en el caso de bienes protegidos por barreras naturales de la competencia (como es
particularmente el caso de numerosos servicios no comercializables), fue imperceptible.
Por otro lado, la poltica de apertura no fue homognea. Las reducciones arancelarias alcanzaron
fundamentalmente a los bienes de consumo competitivos de la produccin local, pero lo hicieron en menor
medida en el caso de insumos industriales intermedios producidos localmente, en muchos casos, por grupos
empresariales beneficiados por los diversos regmenes de promocin industrial. Esta poltica diferencial en
realidad resultaba inconsistente con el programa estabilizador y complic adicionalmente la situacin de las
industrias productoras de bienes finales, que adems de enfrentar la competencia de las importaciones,
adquiran insumos intermedios a industrias locales beneficiadas por mayores mrgenes de proteccin
arancelaria.
Mientras el disciplinamiento de los formadores de precios y de los asalariados progresaba con
lentitud, un nuevo elemento, que resultara decisivo por sus efectos de largo plazo sobre la economa,
aparecera con intensidad en la escena econmica: los movimientos internacionales de capitales. Bajo el
modo de acumulacin agotado a mediados de los setenta, las polticas cambiarias se haban orientado en
funcin de metas de cuenta comercial (o corriente) con el resto del mundo. Mientras tanto, los movimientos

11
de capitales eran limitados y estaban normalmente sujetos a restricciones. El cambio en este plano, en la fase
que estamos enfocando, es drstico. El tipo de cambio se utiliza como instrumento de estabilizacin y no
como objetivo de cuenta corriente. Se esperaba que sta ltima sufriese algn deterioro inicial como
resultado de la apertura comercial, pero la fluidez de los mercados financieros internacionales y la apertura
cambiaria garantizaran el financiamiento de ese desequilibrio mediante ingresos por la cuenta de capital del
balance de pagos.
Los mecanismos de arbitraje tendieron rpidamente, en un principio, a igualar las tasas de inters
domsticas (ms la devaluacin prefijada) a las tasas nominales internacionales. Pero la persistencia de la
inflacin hizo que las tasas reales resultasen negativas, por lo que el endeudamiento externo se vio
incentivado y el Banco Central acumul reservas a lo largo de 1979. Las tasas negativas y la subida del
salario real, contrapartida de la sobrevaluacin cambiaria, favorecieron la expansin del nivel de actividad.
Hacia fines de ese ao, la ya notoria sobrevaluacin de la moneda domstica pareca tomar cada vez ms
arriesgado el endeudamiento en dlares, y esto se reflej en un aumento de las tasas de inters internas, que
pasaron a ser positivas en trminos reales. Ya por entonces algunos sectores productivos locales enfrentaban
restricciones de liquidez por prdida de ventas debido a la competencia de los productos importados. El
agravamiento progresivo de esta situacin, sumado a la suma de las tasas de inters por el aumento del riesgo
devaluatorio, condujo a la crisis financiera de marzo de 1980, originada en parte por la incobrabilidad de las
carteras de prstamos bancarios a sectores productivos en dificultades.
Las expectativas de quiebra de la poltica cambiaria y de abandono de las pautas prefijadas se
tornaban ms slidas con el paso del tiempo y revirtieron, a mediados de 1980, el signo de los movimientos
de capitales. El Gobierno desarroll entonces una serie de acciones destinadas a sostener la poltica vigente,
que tendran muy graves consecuencias futuras sobre las finanzas pblicas y sobre el sector externo de la
economa. Por una parte, se forz un mayor endeudamiento pblico externo (particularmente de las empresas
del sector), orientado a fortalecer el nivel de reservas del Banco Central. Las empresas pblicas sustituyeron
crditos internos por endeudamiento en el exterior. Mientras tanto, a fin de paliar en parte la crisis financiera
en curso, se emitan redescuentos para apoyar a los bancos que estaban perdiendo depsitos. Dada la escasa
confianza en la continuidad de la poltica, esta creacin monetaria realimentaba la corrida cambiaria.
Por otro lado, el cumplimiento del cronograma fijado por la Junta Militar, que prevea el reemplazo
de Videla en marzo de 1981, dio lugar a un largo perodo pleno de inquietudes y tensiones polticas que
afectaron, tambin sensiblemente la marcha de la economa. El candidato natural para suceder al primer
titular del ejecutivo durante el proceso militar era el general Viola, comandante en jefe del Ejrcito, pero
su figura despertaba no pocas resistencias. Los sectores ms duros de las fuerzas armadas recelaban de l
porque le atribuan la intencin de iniciar un proceso de liberalizacin que les recordaba el desenlace, diez
aos antes, de la institucionalizacin de la denominada Revolucin Argentina, que abri el camino al retorno
del peronismo al poder. Desde su perspectiva, esto significaba archivar el objetivo de crear una nueva elite
dirigente, uno de los contenidos del golpe de 1976. En otros casos, la oposicin a Viola se fundaba en
rencillas dentro del propio Ejrcito debido al sector profesional del que provena o a antagonismos de jefes
de la Armada que vean interferido su propio proyecto poltico personalizado en el almirante Massera. Lo
cierto es que la oficializacin de su designacin se hizo en octubre de 1980 despus de varios meses de
negociaciones, de manera que pasaron otros seis meses antes de hacerse cargo de sus funciones. La forma en
que se tramit la sucesin gener incertidumbres que repercutieron en todas las esferas de la realidad,
pesando decisivamente en los clculos y comportamientos de los actores socioeconmicos.
En este lapso, la sobrevaluacin de la moneda domstica, combinada con las expectativas asociadas
al prximo cambio en la cpula del poder, hicieron que la corrida cambiaria resultase imparable y la
poltica de pautas prefijadas fue abandonada en febrero de 1981. Los argumentos planteados ponen en
evidencia que el fracaso de la poltica de estabilizacin basada en el enfoque monetario del balance de pagos
se debi en esencia a la forma que adopt el funcionamiento de los mercados desregulados, en un contexto
de fuerte incertidumbre econmica y poltica y preferencia por flexibilidad de los agentes privados, en
relacin con la composicin de sus carteras. En los mercados de bienes y de trabajo los efectos derivados de
la apertura externa operaron en forma muy lenta y prcticamente imperceptible, llevando al considerable
atraso cambiario. En 1980 el tipo de cambio promedio era un 45% inferior que en 1977 (deflactado por
precios industriales netos de alimentos). La persistencia de la libertad cambiaria en ese contexto (combinada
con la creacin de dinero por parte del Banco Central para apuntalar al sistema financiero) facilit un cambio
de composicin de las carteras financieras privadas, de dimensiones nunca antes observadas. La preferencia
de los agentes privados por liquidez en moneda extranjera, reprimida bajo el modelo de acumulacin
heterodoxa, pudo realizarse, dando lugar a una importante desnacionalizacin de riqueza.

12
 En ese contexto, la asuncin de Viola estuvo lejos de traer la calma. Los condicionamientos impues-
tos al nuevo presidente como resultado de los disensos en el interior del rgimen con respecto a las
orientaciones gubernamentales eran conocidos, de manera que la credibilidad en el nuevo esquema de poder
se vea sustancialmente erosionada. Quienes se hicieron cargo de la economa adoptaron un tono fuertemente
crtico de la gestin anterior, a la vez que se hacan contactos oficiales con sindicatos y partidos polticos. En
julio de 1981 se constituy la llamada Multipardiaria, una coalicin de partidos, en la cual el papel ms
destacado lo cumplan peronistas y radicales. Su propsito era negociar una transicin poltica, impidiendo el
crecimiento descontrolado de una oposicin radicalizada. Este curso de accin amplific las diferencias entre
los miembros de las Fuerzas Armadas, y slo nueve meses ms tarde Viola fue sustituido, interrumpindose
el proyecto de una apertura poltica regulada. Ante los ojos de una poblacin cada vez ms desconcertada se
mostr otra vez la imagen de una crisis recurrente.

3.4. El ajuste catico: 1981-83

A partir de ese momento dos elementos dominaran las polticas econmicas hasta 1983: en primer
lugar, los intentos de reequilibrar la balanza de pagos mediante fuertes devaluaciones y la utilizacin de
diversos mecanismos que significaron masivos subsidios al endeudamiento externo privado; en segundo
lugar, las acciones orientadas a reducir el sobreendeudamiento de importantes sectores de empresas privadas
que haba resultado de la fase anterior y que fuera agravado por el efecto de las devaluaciones sobre las
posiciones deudoras en moneda extranjera. Ambos conjuntos de polticas repercutieron fuertemente sobre las
finanzas pblicas. Los shocks tarifarios orientados a paliar este problema, combinados con las masivas
devaluaciones nominales, tensaron el rgimen de alta inflacin, colocando a la economa permanentemente al
borde de la hiperinflacin y llevando a la reversin del proceso de monetizacin que se haba producido a
partir de la reforma financiera de 1977. La duracin de los contratos indexados tendi a acortarse. Se
generaliz la prctica de indexacin mensual, es decir, con una extensin igual al perodo mnimo para el
cual se cuenta con informacin oficial sobre precios.
El Banco Central soport grandes prdidas como consecuencia de las polticas de subsidio al
endeudamiento privado externo y tambin al crdito privado interno. A mediados de 1982 se produjo una
nueva reforma financiera de signo contrario a la de 1977: la misma reintrodujo las regulaciones de tasas de
inters y facilit una masiva licuacin de las deudas de las empresas privadas en relacin con el sistema
financiero.

3.5. Los nuevos desequilibrios

Los desequilibrios externo y fiscal adquirieron ciertos rasgos novedosos a partir del fracasado intento
de liberalizacin y apertura. En relacin con la balanza de pagos, se produjo en esa fase un cambio
estructural. Como consecuencia de los nuevos niveles de endeudamiento del pas, la cuenta corriente pas a
ser crnicamente deficitaria. La deuda externa neta pas de 6.459 millones de dlares a fines de 1978, a
35.671 millones en 1981.
Las tasas de inters internacionales subieron considerablemente como resultado de las polticas
monetarias contractivas de la Reserva Federal de los EE.UU. a partir del inicio de la gestin Volcker,
constituyndose en una de las fuentes del agravamiento de ese desequilibrio. El dficit de cuenta corriente, a
diferencia de los desequilibrios caractersticos hasta 1975, no se origina ahora en un exceso de la absorcin
domstica sobre el ingreso nacional. Se debe en esencia a que la contrapartida del fuerte endeudamiento
estatal y privado del lapso 78-81 fue principalmente la salida de capitales hacia el exterior. Mientras que los
retornos que los residentes reciben por sus activos externos no son objeto de ningn cmputo en las cuentas
nacionales (ni, naturalmente, de control o tasacin alguna), los intereses de la deuda externa pesan
decisivamente sobre el resultado del balance de pagos. A diferencia de los desequilibrios de flujos que las
polticas de ajuste tradicional permitan revertir con cierta rapidez, ese balance, en tanto se deriva del
desajuste entre el stock de deuda del pas y su capacidad de generacin de divisas, es decir, es un
desequilibrio de stock-flujo, no puede corregirse de la misma forma mediante la contradiccin del gasto
domstico.
A fin de reducir el desequilibrio externo se efectuaron masivas devaluaciones a lo largo de 1981-82.
El impacto recesivo de las mismas (junto con la continuidad de la tendencia expansiva de las exportaciones
agropecuarias) permiti generar un supervit comercial aproximadamente equivalente, en promedio, a la

13
mitad de los intereses devengados por la deuda externa. La mejora del balance comercial se debi en parte a
una re-sustitucin de importaciones. La economa se cerr nuevamente y la relacin importaciones/P.I.B.
retorn a los niveles previos a la crisis. La generacin de fuertes supervit comerciales tuvo como
contrapartida, en un contexto de estancamiento y an retroceso del producto, la cada de las tasas de
inversin, que del 22,3% del producto en 1976-80 descendieron al 16,8% en 1981-82 y continuaran cayendo
en los aos subsiguientes. La baja de la inversin privada fue tan intensa que la efectuada por el sector
pblico, a pesar de una importante reduccin, increment su participacin en la inversin total, superando el
55%.
Pese a la importancia de la mejora lograda en las cuentas externas, el carcter parcial del ajuste dio
lugar a una tendencia al exceso permanente de demanda de divisas, por un lado, y a la acumulacin de
atrasos en los pagos al exterior, por otro. Debido al retraimiento de las corrientes financieras externas,
particularmente a partir de 1982, a consecuencia de la guerra de las Malvinas primero y de la crisis mexicana
despus, ese desequilibrio no podra financiarse mediante prstamos voluntarios de los acreedores. El nuevo
financiamiento forzado de la banca internacional, adems del obtenido de organismos multilaterales, se
expresa en un aumento del ahorro externo a partir de 1980. De los muy bajos niveles previos, el ahorro
externo pasa a promediar el 5,1% del producto en el lapso 1981-83, y algo ms de cuatro puntos anuales a lo
largo de los ochenta, en su conjunto. El consumo, entre tanto, cae en proporcin mucho menor que la
inversin, por lo que la relacin consumo P.I.B. aumenta, superando el 80% a lo largo de los ltimos diez
aos. Como contrapartida la cada del ahorro nacional es vertical. En 1981-83 el mismo se ubica en 11,7%
del P.I.B., diez puntos por debajo de sus niveles de la segunda mitad de los aos setenta.
Las dificultades para estabilizar el tipo de cambio en el contexto que se ha descrito fueron notorias.
Los problemas en relacin con los pagos externos y las frecuentes negociaciones con los acreedores fueron
un permanente factor de incertidumbre. En una economa dolarizada, la brecha entre los tipos de cambio
oficiales y las cotizaciones en los mercados marginales se convirti en un sensible barmetro de cambios de
opinin, reaccionando ante noticias, rumores, versiones y reduciendo los mrgenes de maniobra del Banco
Central en relacin con la poltica monetaria y con el manejo de la paridad cambiaria.
Algunos rasgos adicionales de esta nueva situacin estructural del sector externo deben ser destaca-
dos. Hasta fines de los aos setenta, la diferencia entre el ingreso nacional y el producto bruto interno fue del
orden de un punto porcentual, poco ms o menos. Luego, al peso de los intereses de la deuda ya comentado,
se agreg una importante cada tendencial de los trminos del intercambio comercial con el resto del mundo
a lo largo de los ochenta. Como consecuencia, la relacin ingreso nacional/P.I.B. se redujo
sustancialmente. A mediados de la dcada el cociente entre ambas magnitudes era inferior al 92%. Es decir,
que en un contexto de estancamiento tendencial de los niveles de actividad, el ingreso global de propiedad de
los residentes estaba en realidad contrayndose en trminos absolutos (con la salvedad de que los retornos
obtenidos por una parte de la poblacin en relacin con los activos que posee en el exterior no estn
computados en esas estimaciones de ingreso nacional, aunque conceptualmente deberan incluirse en esa
magnitud).
Un segundo efecto permanente de la apertura cambiaria y financiera fue la dolarizacin de la
economa. Las divisas pasaron a integrar las carteras de activos financieros del sector privado en
proporciones muy superiores a las de perodos previos. Esto hizo a la economa mucho ms abierta
financieramente, dando lugar a mecanismos de arbitraje entre los mercados financieros domsticos y
externos que, como ya se indic, limitan considerablemente los mrgenes de maniobra de las autoridades
monetarias y cambiarias, as como de las polticas de ingresos5.
Si se enfoca la problemtica fiscal desde la misma perspectiva agregada seguida hasta aqu, una
primera observacin se deriva de las transformaciones operadas en el sector externo; una proporcin
importante de la deuda externa acumulada a comienzos de los ochenta era deuda pblica y la misma tendi a
crecer aceleradamente luego, como consecuencia de los devengamientos de intereses por un lado, y de la
progresiva nacionalizacin de la deuda privada por otro. Como resultado de este hecho, el incremento de las
necesidades de financiamiento fiscal a comienzos de los ochenta fue muy significativo. El desequilibrio
promedio de las finanzas pblicas en el lapso 1981-83 prcticamente duplica al observado entre 1976 y 1980
y es de un orden de magnitud comparable al del crtico ao 1975: 14,6% del P.I.B..
Ahora bien, al problema que significa la transferencia de recursos reales al exterior por pagos de
intereses de la deuda se adiciona un problema de transferencia domstica. Este puede describirse
sucintamente del siguiente modo: si bien el grueso de los intereses de la deuda recarga las cuentas fiscales,
las divisas requeridas para hacer frente a los correspondientes pagos, o a parte de ellos, son generadas por el

5
Este ltimo aspecto es destacado por Canitrot (1983).

14
sector privado. De este modo, el Estado debe contar con recursos (de naturaleza tributaria, por ejemplo) para
comprar las divisas a los exportadores, o debe obtenerlas a cambio de instrumentos financieros, en la forma
de deuda pblica remunerada o dinero. Cualquiera de esas posibilidades presenta, naturalmente, sus propios
problemas. La colocacin de deuda interna remunerada es dificultosa en un contexto de fuerte incertidumbre
y de preferencia marcada por activos financieros externos por parte de los agentes capaces de absorberla. Las
tasas de inters requeridas para la absorcin de deuda pblica en forma voluntaria por el sector privado
resultan muy elevadas dada la escasa disponibilidad de crdito domstico. Por otro lado, la creacin de
dinero gravita, debido a la baja demanda de ese activo, sobre los mercados de divisas, generando presiones
inflacionarias. La carga tributaria adicional necesaria para cubrir el desequilibrio de las finanzas pblicas
presenta, por su parte, dificultades de naturaleza poltica para su implementacin y puede crear problemas de
incentivos. Las polticas del lapso 1981-83 combinaron en distintas proporciones las diversas alternativas
mencionadas y variaron a lo largo del tiempo. No slo no se intent una solucin ms permanente para el
problema del financiamiento fiscal, sino que el progresivo debilitamiento del gobierno militar y de la
capacidad de gestin administrativa, particularmente despus del conflicto de las Malvinas, tendi a agravar
la situacin.
En el plano poltico institucional, el intento de apertura insinuado durante 1981 resultara tambin,
como ya se indic, en un fracaso. En diciembre de 1981 la suerte del rgimen le fue confiada al general
Leopoldo F. Galtieri, quien concentr los cargos de presidente, miembro de la Junta y comandante en jefe del
Ejrcito. A travs de este mecanismo de concentracin de poder se esperaba neutralizar los efectos negativos
sobre el sistema de decisiones de la frmula institucional aplicada en la etapa precedente. De la mano de
Galtieri los militares esperaban revertir el cuadro crtico y el desgaste provocado por el interregno de Viola y
volver al punto inicial, reestableciendo el control de la vida poltica y devolviendo a prestigiosos
economistas ortodoxos el manejo de la economa. En su ptica, nuevas realidades del escenario mundial
obraban a favor de ese intento: la llegada de Ronald Reagan a la Casa Blanca auguraba un tipo de relacin
con Washington muy lejano de la hostilidad de los aos anteriores. Esto mitigara el aislamiento
internacional en el que se haba debatido el pas.
De todos modos, Galtieri y sus seguidores imaginaron que para recuperar el prestigio militar,
restaurar la legitimidad del rgimen y colocarse en mejores condiciones para preparar su sucesin poltica se
necesitaba un gesto ms audaz. Esta conviccin alent la decisin de invadir las Islas Malvinas, ocupadas por
Gran Bretaa desde 1833. En rigor, la invasin haba sido concebida para ejercer presin sobre Londres. Se
esperaba que la comunidad internacional obligara al gobierno de Thatcher a iniciar negociaciones firmes.
Una vez que stas comenzaran, las tropas argentinas retornaran a sus bases. Sin embargo, muy pronto
quedaron en evidencia los errores de apreciacin que sobre las actitudes de los principales actores
involucrados haban hecho las autoridades argentinas; a la vez que el fervor nacionalista que haban
despertado en la poblacin acortaba el margen de maniobra de los jefes militares y los empujaba ms all de
sus planes originales.
En definitiva, Argentina se encontr embarcada en una corta guerra contra una de las principales
potencias de Occidente, al cabo de la cual las Islas Malvinas retornaron a manos britnicas. El desenlace del
conflicto blico precipit la descomposicin del rgimen militar. Este sobrevivi todava durante un largo
ao, durante cuyo transcurso las rencillas entre sus integrantes emergieron abiertamente. La Junta Militar se
disolvi en los hechos con el retiro de la Armada y la Fuerza Area. El Ejrcito qued a cargo del Gobierno,
y design al general Bignone para ocupar la presidencia, con la misin de transferir el poder lo ms
rpidamente posible.
Las Fuerzas Armadas fueron llevadas a alejarse de la conduccin del Estado en las condiciones que
menos hubieran deseado. No slo en el plano econmico dejaban una herencia excesivamente onerosa que
limitaba sensiblemente su margen de maniobra: la derrota de las Malvinas y el saldo de la represin pesaban
fuertemente sobre el nimo de la opinin pblica y en la imagen que sta se forjaba de la corporacin militar.
Todo esto hizo que no estuvieran en condiciones de negociar su retirada e influir sobre la dinmica de la
transicin democrtica.
Convocadas las elecciones para octubre de 1983, los partidos salieron a competir tomando distancia
del rgimen militar. De las dos fuerzas polticas ms importantes, el peronismo y el radicalismo, fue sta
ltima la que mejor supo hacerlo. Su nuevo lder, Ral Alfonsn, acu un mensaje innovador mejor
sintonizado con las expectativas del electorado. Los resultados de los comicios no dejaron de sorprender a
muchos: la Unin Cvica Radical se impuso con el 50% de los sufragios y el peronismo perdi la primaca
electoral que haba mantenido durante varias dcadas.

15
4. Los problemas del ajuste econmico en democracia

4.1. Del diagnstico benigno al primer fracaso

En las secciones precedentes se han descrito los pronunciados desequilibrios estructurales, la

inestabilidad a corto plazo y el alto grado de incertidumbre que presentaba la economa argentina luego de la
fase de crisis y ajuste catico de comienzos de los aos ochenta. El desequilibrio externo y el fiscal,
combinados con la vigencia del rgimen de alta inflacin y una situacin de notoria fragilidad financiera
interna (desmonetizacin, dolarizacin), determinaban un comportamiento macroeconmico marcadamente
inestable, con cambios de precios relativos de inusitada magnitud en breves perodos, fuertes aceleraciones
de las tasas de inflacin, asociadas a los intentos de devaluar e incrementar las tarifas reales, intensas
variaciones de los niveles de actividad, aumento permanente de las tasas de desempleo abierto y subempleo.
A los efectos derivados de los sucesivos shocks de poltica se sumaban, hacia 1983, las intensas
demandas de distintos sectores sociales por recomponer ingresos y compensar al menos en parte las prdidas
de riqueza y la desacumulacin originada en un largo perodo de bajas tasas de inversin, tanto a nivel de
sectores productivos como de las familias.
Algunos datos econmicos bsicos componen un panorama elocuente al momento de iniciarse la
transicin: el producto bruto interno de 1983 result prcticamente igual al de 1975; sin embargo, el ingreso
nacional era muy inferior al de entonces. Mientras que en 1975 la relacin Ingreso Nacional/P.I.B. fue del
99,2%, en 1983 haba descendido al 90,2%. La inversin bruta total era un 25% inferior a la de aquel ao (la
contrapartida fue el importante incremento de exportaciones, que alcanz a casi el 100% en ese perodo). El
ahorro nacional, que en los aos setenta promediara un nivel de aproximadamente 21 puntos del P.I.B., haba
descendido dramticamente a menos de 11 puntos. El dficit fiscal del ao 1983 fue equivalente al 15,6 del
producto, el ms alto de los registros disponibles, superior an al 15,4 del catico ao 1975. La tasa mensual
promedio de inflacin en 1983 fue del orden del 15%, pero mostraba una importante aceleracin en los
ltimos meses del ao, en parte como resultado de aumentos de precios anticipados por las empresas
privadas en prevencin de eventuales controles al comienzo del gobierno democrtico. El grado de
monetizacin de la economa haba descendido abruptamente. Los activos monetarios privados totales se
redujeron del 28,4% del P.I.B. en 1980 al 11,2% en el ao 83, mientras que el cociente M1/P.I.B. se
encontraba en el 3,8% del producto, de modo que el dficit fiscal resultaba cuatro veces mayor que la
cantidad de billetes y monedas ms depsitos en cuentas corrientes en poder del pblico. Por otro lado, a
pesar del saldo comercial favorable del pas, de ms de 3.300 millones de dlares, la cuenta corriente del
balance de pagos de 1983 presentaba un dficit superior a 2.400 millones de esa moneda, debido a la carga
de los intereses devengados por el endeudamiento externo. La relacin intereses de la deuda/exportaciones,
que hasta 1979 se haba mantenido por debajo del 15%, era en 1983 del 69%. La deuda externa neta
equivala por entonces a poco menos del 70% del producto bruto anual y los correspondientes servicios
financieros, a ocho puntos del producto.
Por otra parte, en los meses previos a la asuncin del nuevo gobierno se estaba produciendo (sin que
esto fuera adecuadamente percibido) un importante cambio en la distribucin del ingreso. Los salarios reales
-los industriales, en particular- se encontraban a comienzos de 1984 en un nivel relativamente elevado en
trminos de la historia reciente. Haban recuperado en realidad, luego de una acelerada subida a lo largo de
1983, los niveles medios de 1974. El salario real industrial medio en 1984 sera un 46% superior al promedio
del lapso 1976-83. Adems, en el mercado de trabajo se encontraba profundamente arraigada la prctica de
indexacin a la inflacin pasada, que de trimestral hacia fines de los setenta pas progresivamente a una
periodicidad mensual en funcin de las aceleraciones inflacionarias de los primeros aos ochenta. La
vigencia de la indexacin y la recuperacin salarial previa al inicio del perodo democrtico estrechaban an
ms los mrgenes de maniobra del nuevo gobierno y las posibilidades de negociacin con la dirigencia
sindical. Esta ltima se vea en cierta forma constreida a demandar algo ms que ajustes salariales
determinados segn las reglas implcitas de indexacin, mientras que la elevada inflacin llevaba a las
autoridades econmicas a intentar, por el contrario, desindexar los precios bsicos de la economa.
Pese a este panorama de graves dificultades y restricciones para la poltica econmica, el diagnstico
predominante hacia la poca del retorno a la democracia, particularmente en los partidos populares, era
optimista. Frente al tal optimismo y a las expectativas de reparacin distributiva acumuladas, las
propuestas de poltica econmica que se llevaron inicialmente a la prctica resultaron dramticamente

16
ineficaces. Las dificultades se consideraban manejables a partir del capital poltico que un gobierno
democrtico lograra, tanto internamente cuanto en el plano internacional, en virtud de la reinsercin de
Argentina en el mundo. Dominaba, por ejemplo, la idea de que los problemas derivados del endeudamiento
externo podran ser aliviados considerablemente por la combinacin de dos elementos: una actitud favorable
de los gobiernos del norte desarrollado hacia la nueva democracia y una posicin negociadora menos
concesiva por parte del pas que la atribuida a los funcionarios del rgimen militar. En materia fiscal exista,
en general, poco conocimiento de los problemas estructurales heredados y predominaba la idea de que las
restricciones no eran tales como para impedir que la economa, reorientado su rumbo en un sentido ms
redistributivo y dirigido a recomponer el mercado interno, evolucionase favorablemente. La idea del xito
esperado era, vista en la perspectiva de los ltimos aos ochenta, ambiciosa. Se aspiraba al crecimiento
econmico (lo que en ese contexto significaba algo ms: mover a la economa fuera del pantano de un largo
perodo de estancamiento), con redistribucin del ingreso hacia los sectores postergados en la fase anterior y
con mayor estabilidad econmica.
Muchas de las condiciones que haban hecho posible el xito de Ral Alfonsn tambin suponan
difciles desafos para su desempeo en el Gobierno. Por un lado, el autoritarismo se alejaba del poder sin un
pacto con los sectores civiles en relacin con el retorno a la constitucionalidad. Como resultado de esto, los
lderes democrticos estaban libres de compromisos, pero al mismo tiempo cargaban sobre sus espaldas el
legado de una cuestin no resuelta, exacerbado por la memoria fresca de las violaciones de los derechos
humanos en el perodo dictatorial.
Por otro lado, las lecturas que vencedores y vencidos hicieron de los resultados electorales tampoco
facilitaron la concrecin de acuerdos que permitieran aligerar las arduas tareas de la transicin. El
radicalismo interpret errneamente el sentido de su triunfo y ponder mal el poder que quedaba en manos
de su rival. Crey percibir que el fracaso del peronismo anunciaba su eclipse definitivo y el fin de una era de
la poltica argentina. Coincidentemente con ello, se sinti tentado a preparar la formacin de una nueva y
gran fuerza poltica bajo el liderazgo de Alfonsn que le asegurara un ciclo de preeminencia. Independiente-
mente de otras legtimas justificaciones, una importante iniciativa legislativa lanzada a principios de 1984,
destinada a renovar las estructuras sindicales, no era ajena a aquella estrategia, ya que poda servir como un
instrumento para que la nueva fuerza poltica que se quera construir contara con una base gremial de cierta
importancia. En el peronismo, el impacto de una derrota difcil de digerir agrav la crisis abierta en los aos
setenta tras la muerte de su fundador. Golpeado por la ofensiva lanzada por el Gobierno, procur
contrarrestarla, recomponer sus lneas y preservar su identidad, acentuando sus perfiles opositores.
El problema ms inmediato de la nueva Administracin en el plano econmico fue lidiar con una
tasa de inflacin que rondaba el 20% mensual. Despus de un movimiento inicial basado en una poltica de
ingresos gradualista, centrada en la fijacin de pautas decrecientes de correccin de los precios bsicos de la
economa (tipo de cambio, tarifas, salarios, tasas de inters), que fracas a los pocos meses, el Gobierno
tendi a una lnea de manejo econmico asimilable a la tradicin populista del partido. Se mantuvo la
tendencia ascendente de los salarios, el producto se expandi moderadamente como resultado del
crecimiento del consumo, mientras que la inversin segua la trayectoria descendente de los aos previos. El
dficit fiscal se mantuvo por encima de los doce puntos del P.I.B.. La poltica inicial del gobierno
democrtico, sin atacar ninguno de los problemas estructurales domsticos y frustrada a poco de andar en
cuanto a las expectativas de una exitosa renegociacin externa, lleg rpidamente a su fin, en septiembre de
1984. En ese momento se produjo un nuevo shock devaluatorio y de tarifas, IMF inspired, acompaado
por una fuerte restriccin monetaria. Este paquete ortodoxo gener los resultados del signo conocido, pero de
gran intensidad debido a la magnitud de los desequilibrios que mostraba la economa: llev a una nueva
aceleracin de la inflacin, cada salarial, desmonetizacin, y produjo una intensa y rpida contraccin de la
actividad econmica. La situacin fiscal no mejor en la medida prevista porque la reduccin del gasto
pblico, que se produjo merced a la cada de los salarios reales, de los pagos de jubilaciones y de las
erogaciones militares, fue en parte compensada por el efecto deletreo de la aceleracin inflacionaria sobre la
recaudacin tributaria real.

4.2. El Plan Austral

La erosin del intento estabilizador

El intento ortodoxo de estabilizacin de fines de 1984 no slo mostraba un elevado costo en trminos
de cada del producto y de intensificacin del grado de conflicto socio-econmico, sino que adems resultaba

17
manifiestamente ineficaz. El creciente control del curso de la economa llev entonces al gobierno a intentar
la estabilizacin mediante un complejo programa de shock, lanzado a mediados de 1985, el Plan Austral.
El mismo no apuntaba a profundizar el ajuste del balance de pagos, sino fundamentalmente a recuperar
ciertos equilibrios internos y parte de la capacidad de maniobra gubernamental en el campo de la poltica
econmica.
El Plan tena fuertes componentes de poltica de ingresos (como habran de tener, ms adelante,
sucesivos shocks intentados por el gobierno radical y, al comienzo de su gestin, por el gobierno de
Menem), combinados por un conjunto de medidas fiscales y monetarias6. La poltica de ingresos consista en
el congelamiento de los precios bsicos de la economa (tipo de cambio, tarifas, salarios, precios
industriales). Previamente al Plan se haba producido un fuerte reacomodamiento de precios (en parte
inducido por el Gobierno) tendente a establecer una estructura de precios relativos que, a juicio de las
autoridades econmicas, tuviese condiciones de sostenerse en el tiempo. Este primer componente del Plan
apuntaba a quebrar la inercia inflacionaria interrumpiendo las prcticas de indexacin de los contratos a la
inflacin pasada. Tena tambin el objetivo de servir como instrumento de coordinacin de las decisiones
descentralizadas de los agentes privados, al aumentar el grado de confianza de cada agente en relacin con la
conducta que los dems adoptaran como respuesta al shock. Es decir, tornaba ms creble el supuesto de
que seguir la pauta de inflacin cero fijada por el Gobierno no producira fuertes prdidas ya que
competidores, proveedores, etc., seran inducidos por la autoridad a seguir la misma conducta.
La poltica de ingresos constituy el eje de la accin antiinflacionaria, pero slo poda sostenerse con
un comportamiento fiscal y monetario muy distinto a lo observado en el perodo precedente. El dficit fiscal
y el ritmo de creacin de dinero deberan reducirse abruptamente. En este plano, el Gobierno se comprometi
a no emitir para financiar el desequilibrio de las cuentas pblicas. El cambio del signo monetario y la fijacin
de una tabla de conversin de la vieja a la nueva moneda permiti evitar las fuertes transferencias de riqueza
de deudores a acreedores que se habran producido debido a las elevadas tasas de inters pactadas antes del
shock. Las tasas de inters reguladas, vigentes para ciertos tipos de depsitos, fueron fijadas en el 4% al
mes inicialmente, muy por debajo de los niveles previos. Por otro lado, se encar una serie de medidas
fiscales. Se incrementaron los impuestos al comercio exterior y se defini una reforma impositiva que sera
enviada al Parlamento. Esto, sumado a la mejora esperada de la recaudacin del efecto rezago fiscal
llevara el dficit, segn las previsiones iniciales, en torno del 2,5% del P.I.B. hacia finales de 1985.
El tercer componente del paquete provino de la negociacin externa. Ese nivel de dficit resultara
compatible con la disponibilidad prevista de financiamiento del exterior, por lo cual, de cumplirse las metas,
el Estado no requerira financiamiento domstico adicional.
Si bien algunos sectores rechazaron el Plan -particularmente los sindicatos-, el pblico en general
demostr expectativas favorables y confianza. Los certificados de depsitos en el sistema financiero fueron
renovados, el dlar en los mercados marginales cay, el congelamiento de precios fue respetado en lneas
generales, sin una accin de coercin significativa por parte del Gobierno. El efecto-impacto sobre las tasas
de inflacin fue contundente, en especial en relacin con los precios industriales, que comenzaron a registrar
variaciones mensuales inferiores al 1%. La baja de la inflacin permiti la importante recuperacin de los
niveles de monetizacin. La relacin M1/P.I.B. se duplic en un lapso de nueve meses, situndose en torno
del 6%. Por otro lado, el dficit fiscal baj sustancialmente. El Estado comenzaba a recuperar as cierta
capacidad de hacer poltica monetaria.
A pesar de que las oposiciones polticas y los sindicatos tildaban al Plan de recesivo, se produjo
una acelerada recuperacin de los niveles de actividad industrial, impulsada en parte importante por la
mejora del poder adquisitivo de los salarios asociado a la baja de las tasas inflacionarias. El producto
manufacturero se expandi alrededor de un 20% en los doce meses siguientes al shock. Se observ adems
una incipiente recuperacin de la inversin. En comparacin con los frecuentes y fallidos intentos ortodoxos
de estabilizacin que le haban precedido, el Plan Austral mostraba una efectividad mucho mayor en relacin
con el control de la inflacin, y permita adems evitar los fuertes costos en materia de prdida de producto y
empleo, desmonetizacin y desindeterminacin financiera generados por dichos planes.
El Plan Austral tuvo, adems, importantes efectos en el plano poltico. En la oposicin al mismo se
alinearon no slo los sectores tradicionales del peronismo, sino tambin una franja del partido radical que,
desde dentro o fuera del Gobierno, no ocultaba su disconformidad con la frmulas que se apartaban del
clsico esquema distribucionista. En parte como respuesta a esta situacin, pero tambin como consecuencia
del xito inicial de la poltica econmica, la corriente alfonsinista tom formas ms definidas,

6
Una descripcin detallada del contenido del Plan y sus efectos se encuentra en Fanelli y Frenkel (1987a). Cf. tambin,
por ejemplo, (Gerchunoff y Cetrngolo 1989) y Machinea (1990).

18
producindose un cierto distanciamiento respecto del propio partido. De todos modos, merced a los logros
econmicos del Gobierno, el oficialismo sorte favorablemente su primera prueba electoral. En noviembre,
las elecciones destinadas a renovar parcialmente la Cmara de Diputados le dieron al radicalismo el 43% de
los votos, contra el 34% del peronismo. Este resultado, que significaba un nuevo contraste para una
oposicin a la que le costaba hallar su identidad, fortaleci la confianza en el rumbo emprendido por la
Administracin Alfonsn y consolid la tendencia hacia lo que ha dado en llamarse la etapa de gobierno del
presidente, en contraste con la anterior, caracterizada por una mayor gravitacin del partido7. La impronta
de este nuevo ciclo estara dada, entre otras cosas, por la presentacin de iniciativas de repercusin
institucional, tales como la reforma de la Constitucin o el traslado de la capital de la Repblica hacia el sur
del pas.

Persistencia de la inflacin

Si bien el ritmo inflacionario cay sustancialmente, los precios al consumidor siguieron aumentando
a un ritmo promedio entre un 2 y un 3% mensual, pese a la efectividad del congelamiento de los precios
industriales. Las subidas se concentraron en sectores de difcil control, como algunos de servicios, y en otros
de precios flexibles, como es el caso de los alimentos frescos. Los precios relativos se modificaron
progresivamente en favor de este tipo de bienes; a pesar de que los aumentos fueron reducidos en
comparacin con las tasas inflacionarias que vena mostrando la economa argentina con anterioridad, la
inflacin residual contribuy a reactivar los mecanismos indexatorios.
En efecto, un elemento importante de erosin de los resultados del Plan Austral se deriva de la
persistencia que mostr el rgimen de alta inflacin. No se trata simplemente de un fenmeno de memoria
inflacionaria asociado al proceso de formacin de expectativas, sino tambin de la inercia de las prcticas
defensivas, de las normas e instituciones desarrolladas a lo largo del prolongado lapso de inflacin elevada
como respuesta al contexto de incertidumbre. Transcurridos pocos meses desde el inicio del Plan, esta
persistencia poda observarse principalmente en dos planos: los contratos financieros continuaron
concentrados en plazos muy cortos, en general de no ms de un mes (y en elevada proporcin en operaciones
a slo siete das); por otro lado, en el mercado de trabajo se reiniciaron rpidamente las prcticas de
indexacin a la inflacin mensual pasada, a pesar del congelamiento exitoso de los precios industriales. Pudo
comprobarse entonces que las tasas relativamente bajas de inflacin observadas a lo largo de un perodo de
varios meses, acompaadas adems por un desempeo fiscal y monetario no expansivo, no resultaron
suficientes para transformar esas prcticas ni an para exceder los perodos de reajuste de los contratos.
Parece poco probable que la reversin del rgimen de alta inflacin pueda resultar de negociaciones
descentralizadas, en especial en un lapso de expansin econmica. Una accin de coordinacin ms intensa
por parte del Gobierno hubiese requerido una mejor evaluacin ex ante de este fenmeno, que slo fue
adecuadamente percibido cuando ya las tasas de inflacin haban recuperado el sendero ascendente. La
persistencia del rgimen de alta inflacin explica la rapidez y la violencia de la respuesta de la economa ante
la prdida de los equilibrios iniciales del programa.

Shock externo desfavorable

La situacin del balance de pagos se deterior rpidamente despus de 1985 como consecuencia de
una combinacin de factores, entre los que predomin el fuerte empeoramiento de las condiciones
comerciales que debi enfrentar la economa argentina. Durante los primeros cuatro aos del gobierno
radical, los trminos del intercambio completaron una cada de casi un 40%, concentrada particularmente en
1985-86. A esto se sum la reduccin del volumen fsico de las exportaciones de base agrcola, por el efecto
precio, pero tambin como resultado de grandes inundaciones de tierras en la regin pampeana que
produjeron una significativa contraccin del rea cosechada. Como al mismo tiempo las importaciones
tendieron a aumentar debido a la recuperacin econmica, el balance comercial arroj, en 1986, un supervit
que fue un 55% inferior al de 1985, y la cuenta corriente mostr el mayor dficit desde 1981. El deterioro se
acentuara en 1987, ao en que el dficit corriente del balance de pagos super los 4.200 millones de dlares.

7
En relacin con la distincin entre estas etapas. Cf., por ejemplo, Cavarozzi, M. y Grossi, M. (1989).

19
En ese contexto las presiones del sector agropecuario pampeano sobre el Gobierno en demanda de un mayor
tipo de cambio efectivo y menor carga tributaria se hicieron particularmente intensas.

La estabilizacin bajo presin

As, a lo largo de 1986, el plan de estabilizacin, que hasta entonces vena mostrando resultados muy
favorable, fue sometido a fuertes presiones sectoriales. Frente al relativo aislamiento poltico que el Gobierno
enfrentaba y al bajo entusiasmo en relacin con la poltica de estabilizacin dentro del propio partido
radical, se tendi a una lnea de negociacin de las presiones sectoriales, lo que en muchos casos signific
moverse mas all de los mrgenes del programa antiinflacionario. El Gobierno pareca confiar, sin embargo,
en su capacidad de manejo de la coyuntura, que poda permitirle absorber ciertas concesiones sin
comprometer el conjunto de la poltica o bien tomar medidas compensatorias, que frecuentemente fueron -
cuando se tomaron- recursos ad hoc, transitorios, de emergencia.
En primer lugar, el Gobierno trat de amortiguar el impacto del shock externo sobre la economa
domstica preservando el nivel de actividad y el ingreso disponible del sector privado. Esto se hizo al costo
de un mayor dficit fiscal. Los impuestos a las exportaciones tradicionales se redujeron, al tiempo que
tendan a incrementarse los beneficios impositivos a las exportaciones industriales. El impacto negativo del
shock externo sobre las cuentas pblicas puso en evidencia la fragilidad del ajuste fiscal logrado. Este
haba sido, con todo, muy significativo. De un dficit del 11,9% del P.I.B. en 1984 se haba pasado al 6,0%
en 1985 y al 4,7% en el ao siguiente. Este es el registro de dficit ms bajo desde 1971 y constituye, en
consecuencia, un logro llamativo en el contexto de graves dificultades econmicas en el que se produjo. El
mismo se logr en gran medida, sin embargo, avanzando por las lneas de menor resistencia. El ajuste se
concentr en las erogaciones flexibles en el corto plazo, como los sueldos y jubilaciones, y en las inversiones
de mantenimiento. En cambio, fueron menos afectados (o siguieron aumentando) los subsidios impositivos,
tarifarios y presupuestarios a las empresas privadas, y los gastos relativos a ciertas grandes obras pblicas ya
contratadas. Tambin sectores de proveedores del Estado, protegidos por una legislacin difcil de remover y
por su capacidad de cubrirse con altos mrgenes, sufrieron en mucho menor grado la crisis del Estado y las
medidas de austeridad. La reduccin del gasto no se gui principalmente por consideraciones de equidad, ni
de eficiencia en la asignacin, sino por la urgencia de impedir la hiperinflacin con los escasos instrumentos
disponibles. El ajuste fue ms equitativo por el lado de los ingresos. Los impuestos legislados aumentaron en
ms del 6% del P.I.B. y sustituyeron a la carga indiscriminada del impuesto inflacionario8.
La fragilidad del ajuste fiscal result tambin de que instrumentos de emergencia (como mecanismos
de ahorro obligatorio aplicados en varias oportunidades) no fueron reemplazados por formas ms
permanentes de financiamiento. Los intentos de reforma tributaria chocaron contra el bloqueo legislativo del
peronismo. Este se opuso sistemticamente, adems, a la reduccin de los subsidios a la promocin industrial
y buscaba canjear las iniciativas tributarias del ejecutivo por mayores aportes de la nacin a las provincias.
Por otro lado, no hubo avances visibles en la administracin tributaria que permitiera un mejor control de la
evasin, la que adquiere grandes proporciones.
La fragilidad e inestabilidad del ajuste fiscal termin potenciando el conflicto distributivo dentro del
mismo sector pblico. El acervo de capital estatal y la eficiencia de la economa pblica tendieron a caer
como consecuencia del racionamiento de las inversiones. Esto contribuy a que el ajuste fiscal perdiera
consenso y llevara consigo en su deterioro a buena parte del caudal poltico del partido oficial. Por otra parte,
los problemas fiscales se combinaron con dificultades en el interior del aparato administrativo estatal. No
pocos sectores dentro de la fuerza poltica gobernante se oponan a la prioridad que el poder ejecutivo daba a
la lucha contra la inflacin. Por otra parte, ni las provincias ni las empresas pblicas acompaaron fielmente
las iniciativas gubernativas. En un Estado complejo, con responsabilidades polticas y de gestin muy
fragmentadas, la aparente centralizacin de las decisiones de poltica no fue tal: diversos sectores fueron
capaces de desplazar su restriccin presupuestaria ms all de los lmites compatibles con el programa
antiinflacionario.
Tambin la poltica monetaria tendi progresivamente a una mayor laxitud. Se expandieron los
redescuentos al sector privado, inicialmente por problemas de las entidades financieras (que haban perdido
depsitos indexados como consecuencia de la baja de las tasas inflacionarias) y luego orientados a
economas regionales y al financiamiento de exportaciones industriales. Por otro lado, el Gobierno enfrent

8
Se ha estimado la recaudacin de impuesto inflacionario a lo largo del lapso 1980-87, en una magnitud equivalente,
en promedio, a algo ms del 6% del P.I.B. por ao. (Damill et. al., 1989, cap. 3).

20
problemas con los bancos oficiales de provincia. Estos contribuyeron a financiar los desequilibrios
presupuestarios de los gobiernos locales, incumpliendo las normas establecidas por el Banco Central en
materia de encajes. Poner en caja a los bancos provinciales se converta en una complicada operacin
poltica, dado que acciones del Banco en ese sentido llevaran a conflictos con gobiernos correspondientes a
otros partidos. En algunos casos las presiones de las provincias se ejercan a travs del peso de su presencia
en el Senado, especialmente en momentos de votaciones-clave.
Si, por un lado, la poltica fiscal y monetaria comenz a operar sobre los mrgenes, comprome-
tiendo la estabilizacin, tambin la poltica de ingresos estaba sometida a fuertes presiones. Desde marzo de
1986 el esquema de congelamiento fue flexibilizado a fin de permitir correcciones de precios relativos que se
haban alterado en la fase precedente. Se intent mejorar el nivel de las tarifas y del tipo de cambio, al tiempo
que se definan esquemas de correccin de precios industriales y de salarios segn pautas trimestrales
establecidas por el Gobierno, tomando en consideracin la inflacin esperada y no la pasada. A mediados
de 1986, se puso en funcionamiento un esquema de negociaciones paritarias limitadas, en las que el
Gobierno busc establecer un techo a los incrementos de salarios nominales. Sin embargo, como
consecuencia de una importante huelga del gremio metalrgico, ste consigui negociar aumentos superiores
a los pautados por el Gobierno, estableciendo un punto de referencia importante para las negociaciones de
los restantes sindicatos. Los incrementos otorgados en ese momento a los metalrgicos formaron parte de
una negociacin entre los lderes sindicales y el Gobierno, que fue de hecho un preludio de la posterior
incorporacin de un dirigente gremial como Ministro de Trabajo. Por entonces, parte de la dirigencia sindical
(en particular un conjunto de sindicatos de peso que conformaban el llamado grupo de los 15) buscaba
mejorar sus relaciones con el Gobierno, en tanto que ste trataba de ampliar su poder poltico acercndose a
algunos sectores corporativos con los que tradicionalmente haba estado en conflicto. La combinacin de los
factores de erosin del intento estabilizador se hizo evidente en la segunda mitad del ao 1986. La inflacin
tendi a acelerarse, se produjo el primer movimiento cambiario especulativo desde el inicio del Plan,
expresado en un aumento de la brecha entre el dlar oficial y el negociado en los mercados paralelos. A
partir de entonces, a lo largo del resto de la administracin radical, el Gobierno intentara nuevamente, en
varias oportunidades, recuperar el control de la inflacin en condiciones cada vez ms desfavorables. Este
deterioro progresivo se debi en parte a la forma de respuesta de los agentes econmicos ante los sucesivos
planes de estabilizacin. Las expectativas de congelamiento aceleran las remarcaciones preventivas de
precios y tienden a neutralizar anticipadamente las polticas de ingresos; se intensifican las actividades de
lobby para resistir probables modificaciones tributarias desfavorables, la incertidumbre lleva a una
profundizacin de la dolarizacin, reduciendo el efecto favorable a la monetizacin posterior a los shocks,
de modo que los colchones de la poltica de estabilizacin son cada vez menores.

4.3. Emergencia y reforma econmica

Ya desde mediados de 1986 el gobierno radical, ante la evidencia de la fragilidad creciente del
programa antiinflacionario, se enfrentaba al dilema de profundizar la poltica de estabilizacin al costo de un
mayor aislamiento poltico, o moverse en el sentido de recuperar espacio poltico mediante alianzas con
distintos sectores de intereses, a cambio de concesiones cuyo costo para la estabilizacin, an siendo
potencialmente elevado, se confiaba en poder manejar o compensar. Una tercer alternativa, la de intentar el
avance hacia una coalicin poltica estabilizadora-reformista, pareca bloqueada tanto por cierta propensin
hegemnica en sectores del Gobierno, que dificultada la bsqueda de acuerdos con la oposicin, cuanto por
los obstculos derivados de los conflictos internos del peronismo y del doble discurso de los sectores
peronistas renovadores. Estos combinaban en dosis comparables un nuevo discurso democratizante con
crticas (ms consistentes en pblico que en privado) a la poltica econmica del gobierno radical, tildada de
recesiva, monetarista, adscrita a los postulados del FMI, continuista de las polticas del gobierno
militar, etc. Ese juego entre los sectores entonces ms importantes en los dos grandes partidos resultaba
polarizador, antes que favorable a la colaboracin en torno a un acuerdo estabilizador-reformista.
Es ms, los temas de la reforma econmica, centrada en la reestructuracin de la economa pblica y
en apertura comercial, que aparecan planteados desde el Gobierno en forma fragmentaria e impuesta por la
emergencia (y eran resultado de acciones orientadas a resolver problemas puntuales antes que parte de una
estrategia global), reciban de hecho el rechazo del discurso opositor. Eran resistidos tambin activamente en
las cmaras legislativas, donde los proyectos de privatizaciones de empresas pblicas, por ejemplo, fueron
duramente cuestionados y no resultaran aprobados durante la gestin radical. En realidad, tanto la apertura
comercial cuanto la reforma del Estado aparecan como temas nuevos en el seno de los partidos populares y

21
no se tena frente a ellos un discurso reformista de sentido popular, que no redujese la reforma estatal, por
ejemplo, a la contraccin del empleo pblico y a la privatizacin ms o menos integral de las empresas
productoras de bienes y servicios de propiedad estatal. Sin embargo, es bastante claro que esta ausencia de
concepcin y de discurso reformista propio en el seno de los partidos populares y la relativa improvisacin
con la que estos problemas fueron, en consecuencia, encarados, facilit el avance de la ideologa simplista
liberal-conservadora sobre ese terreno, de modo que el radicalismo primero y, mucho ms marcadamente, el
gobierno peronista de Menem despus, fueron penetrados por una visin privatista antiestatista poco
matizada, a la cual se cedi primero por razones de emergencia (en particular, por la presin de los
organismos financieros multilaterales, como el Banco Mundial), para luego abrir espacio a quienes
impulsaban una reduccin salvaje del rol del Estado por conviccin.
El espacio de la ausente coalicin estabilizadora fue entonces precariamente ocupado por la accin
del Gobierno, intensa desde mediados de 1986, orientada a una tarea de cooptacin sectorial y poltica que
implic, como se sealara, la licuacin parcial del precario equilibrio fiscal-monetario alcanzado con
anterioridad. Los intereses empresariales de la industria y del agro pampeano lograron obtener representacin
en el seno del Gobierno, como lo lograra luego el sindicalismo del Grupo de los 15 con la incorporacin
al gobierno del ministro Alderete, en marzo de 1987. De cualquier modo, las concesiones sectoriales no
tuvieron un resultado poltico positivo para el Gobierno. Eso se debi, al menos en parte, al sesgo que adopt
la poltica fiscal. Los beneficiarios de las concesiones fueron fundamentalmente los exportadores y algunos
grupos de clase media que accedieron a prstamos para adquisicin de viviendas, por ejemplo, mientras que
los empleados pblicos y los jubilados recuperaron muy modestamente sus ingresos reales entre 1986 y
1987.
El ao 1987 resultaba crucial para el desenvolvimiento del Gobierno dado que en el mes de septiem-
bre deba hacer frente a otro riesgo compromiso electoral en el que sera renovada la mitad de la Cmara
Baja y la totalidad de los gobiernos provinciales. Esta perspectiva no poda dejar de influir fuertemente sobre
sus clculos y decisiones. Por otra parte, en los primeros meses de ese ao se reabri un peligroso frente de
tormenta al reaparecer en el centro de la escena la cuestin militar. Primero, la sancin de la ley denominada
de punto final, en relacin con los juicios por violaciones de derechos humanos en el perodo dictatorial,
fue acompaada de trabajosas tramitaciones y dio lugar a fuertes sacudidas, que repercutieron en el interior
del propio partido oficial, muchos de cuyos miembros se resistan a limitar la accin de la Justicia en ese
plano. Poco ms tarde, en el mes de abril, un centenar de oficiales de la guarnicin de Campo de Mayo,
encabezados por el teniente coronel Aldo Rico, se insubordinaron reclamando una solucin poltica de los
juicios a los militares involucrados en la represin y la remocin del comandante en jefe del Ejrcito, al que
acusaban de haber sometido los intereses de la institucin a los proyectos presidenciales. Alfonsn logr
sortear la crisis contando con una importante movilizacin popular en respaldo de la legalidad y una actitud
solidaria de las fuerzas polticas pero, naturalmente, no pudo neutralizar muchos de los rastros negativos
dejados por el episodio.
La eleccin de septiembre, convertida por el Gobierno y la oposicin en una especie de referndum,
cambi sustancialmente el escenario poltico, proyectando su influencia sobre lo que quedaba del mandato
constitucional. El peronismo, que haba recuperado la legitimidad como alternativa democrtica en buena
medida gracias a la accin de la dirigencia renovadora, pudo rehacerse luego de las dos derrotas anteriores:
logr el 41% de los sufragios contra el 37% del radicalismo. Este triunfo no slo fortaleca su posicin en el
Parlamento sino que le permita controlar la casi totalidad de los gobiernos provinciales. El tono plebiscitario
que haba rodeado a las elecciones hizo que la derrota afectara a la legitimidad poltica del Gobierno y,
consecuentemente, a su capacidad para administrar la crisis, aunque estos componentes negativos fueron
compensados fugazmente por una actitud un tanto ms colaboracionista de la oposicin peronista. Aquellos
de sus dirigentes ms convencidos de la necesidad de renovar las prcticas del partido (renovacin que, por
otra parte, ya les haba permitido recoger los frutos de una victoria), parecieron dispuestos a inaugurar un
estilo poltico nuevo con un tono menos signado por la confrontacin y la obstruccin que el del pasado
reciente. Esta circunstancia permiti que entre fines de 1987 y principios de 1988 se gestara el espacio
necesario para una tmida cooperacin entre sectores del oficialismo y de la oposicin, que se reflej en la
sancin de algunos proyectos de ley largamente postergados.
En el contexto de dificultades que se ha descrito el Gobierno intent profundizar las reformas,
particularmente en la esfera pblica, buscando reanimar los mecanismos bloqueados del crecimiento. En la
segunda mitad de 1987 propuso al Parlamento un amplio conjunto de medidas, que incluan una nueva ley de
coparticipacin de impuestos entre la nacin y las provincias, propuestas de desregulacin de servicios
pblicos, de venta del 40% de la empresa estatal de aeronavegacin, de reforma de los regmenes de
promocin industrial, medidas orientadas hacia la desregulacin de la actividad petrolera, reducciones de las

22
restricciones cuantitativas a las importaciones, desregulacin comercial en algunas industrias bsicas
(siderurgia, papel, petroqumica) tradicionalmente protegidas con altos aranceles o prohibiciones al
comercio, etc.
Se pensaba que este esfuerzo reformista permitira desarticular verdaderos feudos enquistados en
el interior del Estado, permitiendo que el ajuste fiscal se consolidara y ganase en transparencia y en equidad.
Se esperaba adems que la desregulacin pudiera movilizar inversin privada autnoma, al abrir nuevos
espacios de negocios al sector privado, reservados basta entonces al sector pblico. Por otro lado, la apertura
comercial deba contribuir a mejorar la eficiencia global de la economa y a la reduccin de las cuasi-rentas
monopolsticas derivadas de los mecanismos de proteccin. Sin embargo, este conjunto de lineamientos
choc con la debilidad poltica del Gobierno, por un lado, y con las debilidades -crecientes, por otra parte- de
la capacidad de gestin administrativa del sector pblico, que no se intent seriamente reconstruir. Carente
de un proyecto reformista articulado y asimilado por su propio partido, y acuciado por la estrechez de los
mrgenes de maniobra de las polticas de estabilizacin, el gobierno radical se vio forzado a moverse haca
un ajuste fiscal parcial y desordenado. Comprimido por la emergencia, por oposicin interna y externa
originada en parte en la accin de los lobbies asociados al esquema proteccionista y al Estado feudalizado,
y por la crtica liberal que apuntaba demoras y vacilaciones, el Gobierno avanz, en efecto, en forma
vacilante y consigui enunciar mucho ms de lo que pudo concretar9.
Por otro lado, tambin las polticas de ingresos enfrentaron limitaciones crecientes. Un paquete de
leyes laborales impulsadas bajo la gestin Alderete en el Ministerio de Trabajo y aprobadas a fines de 1987,
llev a la puesta en funcionamiento de convenciones colectivas de trabajo desde comienzos de 1988. El
Gobierno perdi entonces capacidad de actuar de manera directa en la determinacin de los salarios
nominales en el sector privado. Adems, las tasas de inters fueron completamente desreguladas y se cre un
tipo de cambio libre para las transacciones de capital, aunque se mantuvo el rgimen de cambio fijo para las
transacciones comerciales.

4.4. Hacia la hiperinflacin

En el primer semestre de 1988, con paritarias funcionando y flexibilizados los controles de precios,
el Gobierno intent ajustar las tarifas pblicas con el objetivo de reducir el financiamiento del Tesoro a las
empresas pblicas, por un lado, y en algunos casos para dar cumplimiento a disposiciones legislativas
orientadas a financiar al sistema previsional. Esto deriv en una fuerte aceleracin inflacionaria, agravada
por las subidas, en ese lapso, de los precios internacionales de los productos agrcolas y por la cada de la
demanda de dinero. El dficit fiscal tendi a aumentar como resultado de la mayor inflacin.
Por otro lado, las perspectivas de cooperacin poltica que se haban insinuado despus de las
elecciones de septiembre se fueron diluyendo rpidamente. En el segundo trimestre de 1988, radicales y
peronistas iniciaron el proceso de seleccin de candidatos para las elecciones presidenciales del ao
siguiente, de manera que la lgica de la competencia poltica volvi a presidir la relacin entre ambas
fuerzas.
El resultado de las elecciones internas del justicialismo (cuyos afiliados tuvieron, por primera vez en
su historia, la oportunidad de elegir la frmula presidencial) repercuti decisivamente sobre el curso de los
acontecimientos. El triunfo de Carlos Menem, con el 53% de los votos, contra el 47% obtenido por Cafiero,
enfrentaba dos visiones y estilos que coexistan en el partido. El primero encarnaba algunas de las tradiciones
ms cuestionadas del peronismo, mientras que Cafiero se presentaba como un hombre ms consustanciado
con las instituciones republicanas y el sistema de partidos.
Este escenario econmico y poltico es fundamental para interpretar el ltimo intento de estabiliza-
cin del gobierno radical: el Plan Primavera. Dada la imposibilidad de adoptar un esquema integral de
poltica de ingresos como lo fuera el Austral, el nuevo plan, lanzado en agosto de 1988, se bas en un
acuerdo desindexatorio con las empresas lderes. Se efectuaron adems anuncios sobre la evolucin futura de
los precios pblicos. El intento de mejorar la recaudacin fiscal no se bas en nuevos tributos (que tenan que
pasar por la aprobacin parlamentaria), sino en el nuevo mecanismo cambiario. Este esquema consista en un
doble mercado: las exportaciones se liquidaran a un tipo de cambio comercial fijado por el Banco Central,
mientras que las operaciones financieras y las importaciones se haran en un mercado libre con paridad
flotante, que el gobierno trat de mantener en torno del 25% por encima del dlar comercial. El esquema fue

9
Algunos aspectos de las complejas relaciones entre reforma y estabilizacin son discutidos a partir del anlisis de este
perodo del gobierno radical, en Gerchunoff y Cetrngolo (1989).

23
duramente cuestionado por el sector agropecuario, que lo entendi como la reimplantacin, en forma
encubierta, de impuestos a las exportaciones originadas en el mismo.
La fragilidad de ese intento estabilizador deriva en parte del contexto de intensas presiones en el que
se gesta. Si bien los signos de debilidad del Gobierno se manifestaban ya en 1987 y se acentuaron luego de la
derrota electoral de septiembre de ese ao, se perciben con nitidez en la factura del Plan Primavera. La pieza
del programa correspondiente al sector externo era la ms precaria desde 1985, dada la moratoria de hecho
con los bancos (no se efectuaban pagos desde abril del 88) y la evolucin desfavorable de las relaciones con
el Fondo y el gobierno norteamericano. La fragilidad y las inconsistencias del plan se debieron en buena
medida a las concesiones realizadas a grupos de presin, a cambio de apoyo poltico para lanzar el programa.
El rgimen cambiario result de descartar la imposicin de impuestos a la exportacin (manteniendo el
control de cambios; alternativa que se haba utilizado en el Plan Austral), porque el Gobierno la consider
polticamente inviable. Si bien el sector rural cuestion el programa, redujo su oposicin a las retenciones
implcitas en el doble mercado de cambios, al precio de la promesa gubernamental de una prxima
unificacin cambiaria. Los empresarios industriales slo apoyaron el plan luego de conseguir reducciones en
el impuesto al valor agregado (en el contexto de un programa que tena como principal objetivo incrementar
la recaudacin). El Parlamento no vot o recort significativamente las leyes que significaban costos para las
provincias. El plan no contena ningn elemento coordinador de la poltica de ingresos en el lado salarial
porque, como ya se indic, este elemento haba sido cedido a la presin sindical meses atrs. Sin embargo,
los sindicatos sostuvieron su crnico repudio a la poltica econmica del Gobierno pese a que, en este caso al
menos, la poltica antiinflacionaria era ostensiblemente favorable a su capacidad de negociacin. La
debilidad del Gobierno se conjug con cierta urgencia de los sectores de inters empresarial por obtener
concesiones y dejar establecidas conquistas frente a la incertidumbre poltica. Este escenario de exacerbacin
de la puja distributiva fue el sustrato sobre el que se mont la hiperinflacin.
Si bien el Plan Primavera comput (inicialmente) a su favor el temor que provocaba en los medios
empresariales el discurso populista que por entonces sostena el candidato presidencial peronista, enfrentaba
dos importantes amenazas. Una derivada de la escasez de reservas, unida a la falta de apoyo externo que los
atrasos en los pagos de intereses que venan acumulndose haba generado. La otra resultaba precisamente de
la incertidumbre producida por la proximidad de las elecciones y de planteos de Menem que arrojaban dudas
sobre el futuro manejo de las negociaciones externas y de los compromisos de la deuda interna pblica.
El FMI se neg a respaldar este ltimo intento antiinflacionario del gobierno de Alfonsn. El Banco
Mundial, en cambio, comprometi un conjunto importante de crditos que aminor un tanto la penuria de
reservas. Sin embargo, a fines de enero, el Banco Mundial comunic informalmente que no habra de
desembolsar una parte significativa de dichos crditos. La decisin fue en parte consecuencia de la entrada
de la nueva Administracin Bush, con la consiguiente salida del Departamento del Tesoro de los E.E. U.U.
de funcionarios que haban dado apoyo al lanzamiento del plan. Las noticias negativas provenientes del
frente externo dieron pie para que un grupo importante de operadores, entre ellos agencias locales de los
bancos acreedores, empezaran a desprenderse de sus tenencias en australes y a comprar dlares al Banco
Central. As, el da 6 de febrero, ante la cada de reservas, ste resolvi retirarse del mercado libre. El
rgimen cambiario vigente fue sustituido por otro en el que la autoridad monetaria se abstena de vender
divisas que no estuvieran destinadas a la importacin, y stas pasaban a cursar por un mercado controlado
(llamado especial), segn una paridad fijada en un nivel superior al vigente para las exportaciones
agropecuarias. Cuando el Banco Central dej de intervenir, el dlar libre comenz a subir aceleradamente.
La evidencia de que el Banco tendra grandes dificultades para mantener la prioridad en el mercado
comercial alent esa subida, dando lugar a un burbuja especulativa en el mercado libre. En un clima de fuerte
incertidumbre se inici, en marzo, un masivo retiro de depsitos en dlares del sistema bancarios (estos
depsitos, aun siendo de magnitud reducida, eran significativos en relacin con el menguado nivel de
reservas del Banco Central). Los exportadores retardaban liquidaciones de divisas, alentados incluso a
hacerlo por las promesas de unificacin cambiaria que aparecan por entonces en los discursos de los tres
principales candidatos a la presidencia, incluyendo al representante del partido gobernante, Eduardo
Angeloz. Diversas acciones de poltica monetaria orientadas a contener la escala cambiaria resultaron
estriles. Importantes emisiones de instrumentos dolarizados de deuda pblica (Letras Ajustables del
Tesoro Nacional), mediante las cuales se pretenda proteger el nivel de reservas suministrando al sector
privado sustitutos prximos del dlar, fueron ineficaces en un contexto de generalizada desconfianza en
relacin con la deuda pblica de todo tipo. La posicin de reservas del Banco Central sigui deteriorndose,
realimentando la burbuja por su efecto sobre las expectativas. La escalada del dlar libre se traslad a precios
(ante la evidencia, ya sealada, de las dificultades del Banco Central para sostener, en ese contexto, la
paridad comercial fijada), y ste fue el detonante del primer episodio hiperinflacionario que habra de

24
extenderse a lo largo del segundo trimestre de 1989. La inflacin minorista, que haba sido del orden del 7%
mensual en promedio en el ltimo trimestre de 1988, fue del 9,6% en febrero, 17 en marzo, 33,4 en abril,
78,4 en mayo y 114,5% en junio10.
Los ltimos meses de 1988 y la segunda mitad de 1989 transcurrieron, por otra parte, en un clima
poltico tenso y enrarecido que estrechaba el margen de maniobra de un gobierno que tena los das contados
y era cada vez ms vulnerable a las presiones. En diciembre de 1988 se produjo un nuevo alzamiento militar,
reclamando de Alfonsn decisiones que legitimaran poltica y moralmente la lucha contra la subversin. El
levantamiento fue de corta duracin, pero puso de manifiesto otro conflicto que conmova a la institucin
militar. Los rebeldes, en su mayora tropas de lite, cuestionaban igualmente a los mandos del Ejrcito, a
quienes acusaban de corrupcin y de falta de espritu militar, poniendo de manifiesto as la creciente fractura
del arma que tena su origen en la guerra de las Malvinas. Un mes ms tarde, un inesperado y prontamente
anulado ataque a un cuartel militar por un pequeo grupo de izquierda vino a traer el ominoso recuerdo de
tiempos no muy lejanos, que las Fuerzas Armadas supieron explotar para reivindicar retrospectivamente sus
antiguas hazaas y condenar implcitamente el discurso de paz desarmada de Alfonsn.
A medida que se acercaba el da de las elecciones presidenciales, los mayores interrogantes giraban,
no sobre el eventual triunfo de Menem, sino sobre el tipo de combinaciones que habran de producirse si,
como se esperaba, el candidato justicialista no lograba reunir los votos necesarios para tener mayora en el
Colegio Electoral. Todas estas especulaciones se desvanecieron el 14 de mayo, cuando se supo que la
frmula encabezada por el gobernador de La Rioja haba obtenido el 49% de los sufragios contra el 37% de
Angeloz. Con estos resultados, la futura Administracin peronista gobernara en condiciones ms favorables
que las del radicalismo: contaba con la mayora en la Cmara de Diputados, con el control casi absoluto del
Senado y con 17 de los 22 gobiernos de provincia.
Pero estos no eran tiempos de celebraciones. A fines de mayo, la creciente tensin social, agravada
por el violento efecto deletreo de la hiperinflacin sobre los ingresos reales de los asalariados y sobre el
nivel de empleo, desemboc en saqueos a comercios en barrios populares. A mediados de junio, luego de una
infructuosa tentativa de comprometer al presidente electo en una accin conjunta frente a la emergencia, y
sin capacidad alguna para controlar la economa, Alfonsn anunci que resignaba el cargo a fin de acortar el
perodo de la transicin, que deba durar hasta diciembre. El 8 de julio de 1989 Alfonsn transfiri los
atributos de la presidencia a Menem. Por primera vez en sesenta aos un presidente electo era sucedido por
otro que tambin haba sido electo democrticamente. Este notable logro de la reconstruccin de la
democracia argentina pareci diluirse, empero, en la atmsfera general de crisis que envolva al pas.
Una vez en el gobierno, Menem produjo un sorpresivo giro poltico al reemplazar la prdica populis-
ta que utilizara en la campaa electoral por lo que dio en llamar la economa popular de mercado, y que
consista en la exaltacin de polticas impugnadas por la ideologa tradicional del peronismo: el fin del
intervencionismo estatal, la privatizacin de empresas pblicas, el ajuste fiscal, la condena al capitalismo
protegido y la apertura de la economa. Simultneamente, Menem confi el manejo del Ministerio de
Economa a los directivos de una empresa multinacional de origen argentino, Bunge y Born.
Comprensiblemente, el giro poltico de Menem llev desorientacin al movimiento peronista,
despert el repentino entusiasmo de la comunidad de negocios, provoc el estupor del radicalismo, en
particular de su candidato presidencial, Angeloz, quien haba denunciado a su rival como la encarnacin del
atraso y la decadencia y ahora vea que ste remontaba y profundizaba el programa por el que se batiera sin
xito en las elecciones.
Juzgado en perspectiva, el giro poltico de Menem deba mucho a las condiciones creadas por la
coyuntura hiperinflacionaria en la que acceda al poder. Dichas condiciones convertan a la poltica
econmica populista en una alternativa inviable, si el nuevo presidente no quera contemplar impotente a los
mercados arrasando los atributos de un poder que haba perseguido tenazmente a largo de su carrera poltica.
De hecho, el objetivo de reducir en forma abrupta la incertidumbre que haba estado en el origen del estallido
hiperinflacionario requera que las promesas que haban sido instrumentadas para obtener los votos fueran
sustituidas, tambin en forma abrupta, por promesas de un signo opuesto. Por cierto, el recuerdo de la
popularidad de Alfonsn en los tiempos del apogeo del Plan Austral provey, adems, los incentivos
positivos que facilitaron la reconversin de Menem a la lgica de la emergencia.
Sin embargo, que el nuevo presidente hiciera suya desde el Gobierno una orientacin econmica
distinta a la que preconizara en la campaa electoral no bastaba para satisfacer las exigentes condiciones que
impona la crisis para su mantenimiento en el poder. El anuncio de su nueva poltica se produca en un pas

10
El proceso hiperinflacionario, as como de los planes de estabilizacin que le sucedieron al inicio del gobierno
Menem, comentados ms adelante en el texto, se analizan en Damill y Frenkel (1990).

25
que haba conocido la frustracin de sucesivos intentos de controlar la amenaza hiperinflacionaria, y ni su
trayectoria ni la de las fuerzas que lo apoyaban parecan exhibir las credenciales apropiadas para conquistar
la confianza de los grupos econmicos y de la opinin pblica en general. La inclusin de Bunge y Born en
el Gobierno fue as el recurso al que debi apelar para dotar inicialmente a sus decisiones de poltica, de la
credibilidad que l mismo no estaba en condiciones de ofrecer.
Menos sorprendente que sus definiciones en materia econmica (porque la haba anticipado implci-
tamente en la campaa electoral) fue la decisin que Menem adopt en relacin con los problemas judiciales
que afectaban a los militares: concedi el perdn presidencial a los oficiales enjuiciados por la violacin de
los derechos humanos y que an no tenan sentencia definitiva, y tambin a aquellos otros sancionados por
actos de insubordinacin durante el anterior gobierno. Esta decisin fue presentada como la primera parte de
una poltica de reconciliacin nacional que incluira, en un futuro prximo, el compromiso de alcance con los
beneficios del perdn presidencial tambin a los altos jefes militares que haban gobernado el pas entre 1976
y 1982, procesados y condenados por tribunales civiles. Con estas medidas, destinadas a satisfacer las
demandas de la corporacin militar y a apaciguar frente de conflictos que haba asediado a la Administracin
de Alfonsn y a su gestin de la emergencia econmica, Menem prosigui ampliando el marco de sus
alianzas.
Con sus nuevos aliados, con la compaa de los grandes sindicatos (que ocuparon el Ministerio de
Trabajo y obtuvieron el control de las obras sociales), con la aquiescencia, aunque no con el fervor, de su
partido, Menem congreg alrededor de su presidencia una poderosa coalicin y dio comienzo a su gobierno.

4.5. El Plan BB.

El cambio de gobierno, en julio de 1989, fue precedido por un giro favorable de las expectativas
econmicas, asentado en la reconstitucin de poder poltico posibilitada por el recambio institucional y en la
perspectiva de la instrumentacin de un plan de estabilizacin que contara con el apoyo de importantes
sectores empresarios. Ya en junio, cuando Alfonsn anunci su renuncia y la entrega anticipada del Gobierno
a las nuevas autoridades electas, la burbuja cambiaria se contuvo espontneamente. Diversas declaraciones
de los futuros funcionarios reafirmando que los compromisos contrados por el Tesoro seran respetados
operaron tambin favorablemente sobre las expectativas, y esto se reflej en alguna mejora en las paridades
de los ttulos pblicos.
Las nuevas autoridades habran de enfrentar una compleja situacin marcada por el descontrol
inflacionario, la penuria de reservas de divisas y los atrasos acumulados en los pagos externos, el aumento
del desequilibrio financiero fiscal (agravado por la erosin de los ingresos durante la hiperinflacin), el
creciente peso de la deuda interna en una economa con un grado de monetizacin muy bajo que se haba
contrado an ms, abruptamente, en los meses previos, la aguda recesin y el desempleo. Frente a ese
panorama de fuertes perturbaciones macroeconmicas de signo negativo cabe destacar, sin embargo, como
una de las condiciones iniciales para el gobierno entrante, el cambio favorable que vena operndose,
desde 1988, en las cuentas de comercio externo de la economa.
Durante el perodo expansivo 1986-87, que sigui al Plan Austral, las cuentas externas se haban
deteriorado con rapidez. Sin embargo, esa tendencia negativa se revirti a partir de entonces. En 1989 se
alcanzara un supervit comercial rcord prximo a 5.300 millones de dlares. Esto permiti reducir el saldo
negativo de las transacciones corrientes a un nivel comparable al de 1985, el ms bajo obtenido en los aos
ochenta.
Esta mejora se origina, en primer lugar, en la reversin parcial del shock externo desfavorable del
lapso 1985-87. Se destaca, en particular, la recuperacin de los precios unitarios de las exportaciones, que
fue de aproximadamente 22% entre 1987 y 198911. En ese lapso, las exportaciones totales se expandieron
casi un 50%, medidas en dlares corrientes, mientras que en volumen fsico se aproximaban, en 1989, a los
20 puntos del producto, muy por encima de los registros precedentes. El desempeo de las ventas externas de
bienes industriales no tradicionales pes significativamente en ese resultado: stas pasaron de 1.960 a 3.600
millones de dlares en dos aos, alcanzando una participacin de casi el 40% en el valor total de las
exportaciones. Esta expansin fue en parte resultado de la contraccin de la demanda interna, compensada
por algunas industrias mediante incrementos en las colocaciones en el exterior.

11
Cf. CEPAL. Indicadores Macroeconmicos de la Argentina, abril de 1990.

26
 El segundo elemento favorable para las cuentas externas resulta de la inversin de la tendencia
expansiva del nivel de actividad. El producto industrial mostr una evolucin negativa ya en el segundo
semestre de 1987, que fue seguida por el P.I.B. agregado en el ao siguiente. Este movimiento recesivo se
acentuara a lo largo de 1989 como consecuencia del episodio hiperinflacionario que sigui al derrumbe del
Plan Primavera, y habra de profundizarse an ms a comienzos de 1990. Las importaciones, en volumen
fsico, acompaaron esa tendencia declinante del producto, aunque a un ritmo algo mayor, ubicndose por
debajo del 10% del P.I.B.. Su valor en dlares decreci casi un 28% entre 1987 y 1989.
La mejora en la cuenta de comercio con el resto del mundo genera, sin embargo, algo paradjica-
mente, algunas dificultades para el manejo macroeconmico de corto plazo. Haciendo en principio
abstraccin de los movimientos de capitales originados en decisiones de cambio de la estructura de los
portafolios financieros, el incremento del supervit comercial debe reflejarse en una mayor oferta neta de
divisas por parte del sector privado, dado que es ste el propietario del grueso del excedente del comercio
internacional. El sector pblico debe comprar esa oferta excedente de divisas para hacer frente a los pagos de
intereses de su deuda externa, mediante la generacin de supervit operativos o la colocacin de deuda
interna, remunerada o no. Los mrgenes para el manejo de este problema, el problema de la transferencia
financiera domstica, tendieron a estrecharse en los ltimos aos. En efecto, mientras que los saldos
comerciales se incrementaban hasta prcticamente equilibrar la cuenta corriente del balance de pagos, el
grado de fragilidad financiera de la economa se acentuaba. Los agregados monetarios reales declinaron
tendencialmente a partir de los niveles alcanzados en 1986 (aunque con altibajos asociados a los sucesivos
intentos estabilizadores). Esta situacin dificulta el financiamiento de la demanda de divisas del sector
pblico mediante la colocacin de instrumentos de deuda domstica.
Sin embargo, hacer abstraccin de las decisiones de cambio de composicin de los portafolios
financieros privados, como se hizo en el prrafo anterior, es probablemente dejar de lado el principal
determinante de las variaciones de los flujos netos de divisas en el corto plazo. Incluso la distribucin en el
tiempo de los flujos de divisas generados por el comercio depende de las decisiones financieras de
exportadores, importadores y bancos intermediarios. Estos flujos, que resultan esencialmente del arbitraje de
tasas de inters entre el mercado financiero domstico y el internacional, han dado lugar a una sucesin de
perodos de ingresos y salidas de capitales, pautados por los reiterados intentos de estabilizacin encarados,
particularmente a partir del Plan Austral. En lneas generales, las estabilizaciones de tipo de cambio que tales
programas lograron inicialmente, favorecieron el ingreso de capitales de corto plazo atrados por la
posibilidad de obtener, mediante colocaciones transitorias a inters en moneda domstica, una rentabilidad
importante en dlares. En ausencia de supervit fiscales operativos de magnitud suficiente para financiar la
compra de la oferta excedente de divisas, la monetizacin de sta puede crear dificultades para el manejo
monetario. Este problema se presentara tambin en 1989, promediando el breve lapso a lo largo del que
estuvo vigente el primer intento estabilizador del nuevo gobierno.

Las medidas del Plan BB y sus efectos

En los anuncios del nuevo Plan, instrumentado a partir del 9 de julio de 1989, se puso gran nfasis en
las reformas estructurales que el Gobierno pretenda encarar a la brevedad. El acento recay, en particular,
en las privatizaciones de empresas pblicas, que seran acompaadas por medidas de descentralizacin y
desregulacin de la actividad econmica. Las autoridades asuman as el diagnstico, tan difundido cuanto
vago, de que la razn bsica del fracaso de los sucesivos planes de estabilizacin de la Administracin
precedente resida en la inconsecuencia que la misma haba mostrado en la puesta en prctica de tales
reformas. El conjunto de medidas de aplicacin inmediata del BB se asemej, sin embargo, al contenido de
los planes de estabilizacin de shock que le haban precedido.
La mejora de las cuentas fiscales, uno de los objetivos centrales del programa, deba resultar bsica-
mente de la recomposicin inicial del nivel tarifario y de la reimplantacin de los derechos de exportacin,
que haba sido establecida durante el ltimo mes de gestin del gobierno anterior. Estos derechos seran del
30% y el 20% sobre el valor de las exportaciones agropecuarias e industriales, respectivamente. Se esperaba
tambin que el xito antiinflacionario mejorara la recaudacin revirtiendo el fuerte deterioro originado en los
meses precedentes por el efecto rezago fiscal. Se estableci un impuesto del 4%, por nica vez, sobre
diversos activos financieros, en particular sobre los ttulos pblicos de la deuda interna. Se anunci, por otra
parte, que se enviara al Parlamento un proyecto de ley de reforma tributaria a la mayor brevedad.
Se resolvi adems suspender en un 50%, por 180 das, los beneficios recibidos por el sector privado
como consecuencia de las desgravaciones contempladas en los regmenes de promocin industrial (que ya

27
estaban suspendidos en forma parcial por resoluciones adoptadas recientemente por la Administracin
anterior). El rgimen de compre nacional (que da preferencia a los proveedores locales de insumos al
sector pblico) fue tambin suspendido. Se decidi que no se produciran ingresos de personal a la
Administracin por 180 das. Las medidas relativas al ajuste fiscal de corto plazo que requeran aprobacin
parlamentaria fueron reunidas en una ley denominada de Emergencia Econmica. Las orientadas a regular
la transferencia de activos pblicos al sector privado constituyeron la Ley de Reforma del Estado. Ambas
fueron aprobadas por el Congreso dentro de los primeros sesenta das de la nueva Administracin. La Ley de
Reforma Tributaria, en cambio, resultara aprobada en diciembre.
Adems del ajuste inicial de tarifas, la poltica de ingresos contempl el establecimiento de un tipo
de cambio nico que fue fijado en 650 australes por dlar. Esto signific una correccin del tipo de cambio
comercial del orden del 170% (si se comparan los niveles promedio de junio y julio, el mes de lanzamiento
del plan. El Gobierno intent adems influir sobre el curso de los salarios nominales privados, que
continuaran negocindose en convenciones colectivas, mediante pautas indicativas. En materia de precios,
se descart un congelamiento por decreto; en lugar de ello, y con el mismo objetivo, la conduccin
econmica negoci un acuerdo con representantes de empresas lderes, adoptando el compromiso de anclar
el tipo de cambio (que, se dijo, permanecera fijo hasta marzo de 1990 en 650 australes) y las tarifas pblicas.
El Gobierno se comprometa tambin a llevar las tasas de inters nominales, negociadas, sin embargo,
libremente en el mercado, a niveles de un dgito mensual.
En materia monetaria las nuevas autoridades manifestaron la intencin de dar autonoma al Banco
Central, modificando su Carta Orgnica. Anunciaron tambin que se reduciran gradualmente los elevados
encajes remunerados vigentes en el sistema financiero. Resolvieron, por otra parte, reprogramar los
vencimientos de las Letras Ajustables del Tesoro Nacional, que la Administracin anterior haba emitido en
los ltimos meses, trasladndolos al ao siguiente.
Se anunci asimismo que se iniciaran en breve negociaciones con el Fondo Monetario Internacional
y con la banca acreedora. En el frente externo la situacin presentaba un panorama contradictorio, dado que
si bien el saldo comercial era elevado y creciente, venan acumulndose atrasos por pagos de intereses desde
abril de 1988 y las negociaciones estaban interrumpidas.
El programa encontr su primera dificultad importante en la negociacin del acuerdo de precios. La
devaluacin y el ajuste tarifario fueron anunciados el 9 de julio, pero el acuerdo con el sector privado se
firm unos diez das ms tarde. Los precios industriales, que haban crecido por encima del IPC durante el
desarrollo de la hiperinflacin, se incrementaron fuertemente mientras se desarrollaban las negociaciones. La
determinacin inicial del primer ministro de economa de la nueva Administracin fue que los precios
industriales deban retrotraerse a los niveles de comienzos de julio. La negociacin con los sectores
empresariales estaba en desarrollo cuando, a pocos das del lanzamiento del plan, el ministro falleci. Su
reemplazante continu con las tratativas, en tanto los precios no slo no desandaban su camino ascendente de
los ltimos das sino que continuaban aumentando. Finalmente, el Gobierno dej de lado, a cambio de apoyo
empresarial, el objetivo inicial de retrotraer los precios. De esta manera, el colchn inicial de tipo de
cambio y tarifas se redujo, comprimiendo los mrgenes de maniobra que tendra en adelante la poltica de
estabilizacin.
Los precios industriales (excluyendo alimentos industrializados) se ubicaron en julio, el mes del
plan, casi un 240% sobre su nivel promedio del mes precedente, creciendo muy por encima del tipo de
cambio comercial. Luego de este importante desajuste inicial, el acuerdo de precios result efectivo, y
combinado con el congelamiento del tipo de cambio y de las tarifas, determin una cada progresiva de la
tasa de inflacin, que del pico de julio, prximo al 200%, descendi a 5,6% en octubre. En el lapso
septiembre-noviembre los precios industriales (sin alimentos) aumentaron a un tasa promedio mensual de
aproximadamente un 1,5%.
La inflacin residual result (segn el patrn observado tambin luego de los planes de estabiliza-
cin que antecedieran al BB) del comportamiento de los bienes de precios flexibles, pero muy especialmente
de los servicios privados, que tendieron a crecer muy por encima de los restantes componentes del IPC.
El xito antiinflacionario inicial del programa fue uno de los factores que afectaron en forma
favorable a la recaudacin fiscal. Los ingresos del Tesoro aumentaron visiblemente a partir de julio, y en el
lapso septiembre-noviembre fueron superiores en ms de un 70% a los generados en el mismo perodo del
ao anterior. Pero el aporte decisivo a la mejora de la recaudacin provino de los recientemente
reimplantados impuestos a la exportacin. Esto hizo que la Aduana generara desde entonces alrededor del
25% de los ingresos tributario totales, mientras que algunos impuestos tradicionales como el IVA se
recuperaban de los muy bajos niveles recaudatorios a los que haban cado en los meses precedentes, aunque
con cierta lentitud y mantenindose en niveles relativamente deprimidos. El Gobierno se comprometi, por

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otra parte, a reducir progresivamente los derechos de exportacin. Esta perspectiva, combinada con el
progresivo atraso tarifario inducido por el plan y con la relativa inelasticidad del gasto pblico haca que la
situacin fiscal pudiese calificarse como frgil, aunque evolucionaba claramente en sentido positivo.
As, en el mismo perodo septiembre-noviembre de 1989, aun cuando los gastos del Tesoro crecan
alrededor del 16%, se obtuvieron supervit operativos crecientes, superiores a los 100 millones de dlares
mensuales. Estos resultados financieros fiscales son los mejores obtenidos desde el Plan Austral.
En el plano monetario, por otro lado, se presentaron desde un inicio contradicciones y erraticidad en
el manejo de la poltica, debido en parte a desacuerdos en el seno del Gobierno. La devaluacin y el cambio
de expectativas generadas por el shock produjeron inicialmente fuertes liquidaciones de divisas. En los
primeros diez das de vigencia del plan ingresaron alrededor de 600 millones de dlares, que se adicionaron
al reducido acervo de reservas del Banco Central. A lo largo del trimestre julio-septiembre esas reservas se
incrementaron en ms de 1.300 millones de dlares. Estos ingresos contribuyeron a generar una importante
expansin monetaria al inicio del programa. Las tasas de inters descendieron abruptamente en julio,
cayendo en pocos das a niveles inferiores a un dgito al mes. Dentro del Gobierno, las opiniones sobre la
conveniencia de la cada de las tasas de inters no eran unnimes. La baja de tasas era vista como un
movimiento favorable, en parte porque la mismas contribuan al cumplimiento del acuerdo de precios con los
empresarios, pero fundamentalmente por su efecto sobre la deuda pblica interna, y en especial sobre la
deuda remunerada del Banco Central y sobre la expansin monetaria originada en los devengamientos de
intereses sobre la misma. La combinacin de las menores tasas con el fuerte incremento de los precios
medios de julio en relacin con los del mes previo al plan produjo, en efecto, una fuerte licuacin de esas
obligaciones. Pero dentro del Gobierno se oponan al argumento fiscalista favorable a bajas tasas de inters
quienes colocaban el acento en la necesidad de defender la poltica cambiaria mediante tasas que alentaran la
demanda de activos domsticos, permitiendo mantener en bajos niveles la brecha entre el tipo de cambio
nico fijado por el Banco Central y el paralelo. La brecha subi en efecto durante la tercera semana de
julio. El banco intent entonces atenuar la expansin mediante licitaciones de instrumentos de absorcin de
cortsimo plazo, para las cuales se establecieron tasas nominales de rendimiento superiores a las vigentes en
el mercado. Luego de una leve oscilacin ascendente, las tasas cayeron nuevamente, a partir de agosto,
acompaando el descenso de las tasas inflacionarias, aunque los rendimientos de los activos de particulares a
inters tendieron a mantenerse en niveles reales levemente negativos hasta noviembre.
El aumento del grado de monetizacin de la economa fue muy rpido a lo largo de los cuatro meses
que siguieron al lanzamiento del Plan. El agregado M1 real, por ejemplo, aument a una tasa promedio del
orden del 30% mensual en ese lapso. El nivel de M1 al final de la primera hiperinflacin era extraordinaria-
mente bajo, alcanzando apenas al 50% del registrado antes del lanzamiento del Plan Austral. Esto explicara
la velocidad del aumento de la monetizacin bajo el BB, que fue mayor que en los intentos de estabilizacin
que le precedieron, aunque la breve vida del Plan la interrumpiera a fines de 1989.
Si bien la deuda pblica interna, particularmente la deuda remunerada del Banco Central, creci en
trminos reales a partir de julio como consecuencia de las medidas de absorcin, su nivel promedio en el
segundo semestre de 1989 resultaba un 6% inferior en trminos reales al del semestre que antecedi a la
aplicacin del Plan Primavera y era equivalente al nivel medio de endeudamiento registrado en el ao 1987.
Sin embargo, aunque su valor absoluto no resultaba particularmente importante, la relacin entre la deuda
pblica y el total de activos financieros de particulares era ms elevada en 1989, y sus condiciones de
rendimiento y plazo se haban tornado cada vez ms desfavorables para el sector pblico. De cualquier
modo, la relacin entre la deuda interna y los activos financieros de particulares cay con rapidez durante la
vigencia del Plan BB. El cociente deuda interna/M2 haba retornado en noviembre a su valor previo al
episodio hiperinflacionario, aunque la deuda resultaba an equivalente una vez y media el monto de los
depsitos a inters en el sistema financiero.
Hacia octubre de 1989, en consecuencia, el panorama macroeconmico se defina por una inflacin
que haba cado por debajo del 6% mensual, la Tesorera alcanzaba un supervit del orden de 130 millones
de dlares y los principales indicadores monetarios mostraban una evolucin favorable. La expansin
monetaria de origen interno, y particularmente fiscal, se haba reducido en forma sustancial. La expansin
por sector externo se haba moderado tambin, en parte porque las autoridades monetarias trataron, desde
septiembre, de reducir el ritmo de liquidacin de divisas, acortando los plazos de pagos de importaciones y
suspendiendo las prefinanciaciones de exportaciones. En agosto-septiembre la brecha cambiaria haba cado
hasta hacerse levemente negativa. Si bien la situacin fiscal y monetaria tenda a mejorar, cabe considerar
que el progresivo retraso cambiario en un contexto mayor liquidez creaba condiciones que podan favorecer
el surgimiento de una brecha positiva. Por otra parte, los niveles de actividad mostraban un muy leve inicio

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de recuperacin, desde los muy deprimidos niveles a los que haban cado como consecuencia del proceso
hiperinflacionario.
A pesar de que los indicadores macroeconmicos mostraban una evolucin relativamente favorable
(a lo que se sumaban las buenas perspectivas de la negociacin externa, que llevara a la firma de un acuerdo
stand-by con el FMI en noviembre), ya en octubre se evidenciaron problemas en el mercado de cambios. La
brecha cambiaria, que haba sido negativa en septiembre, se expandi progresivamente y fue superior a 10%
en la ltima semana del mes. La subida del dlar paralelo se aceler durante la primera mitad de noviembre.
Las marchas y contramarchas que caracterizaron entonces a la poltica monetaria se combinaron con
complicaciones polticas para el Gobierno, y con la evidencia de desavenencias en el seno del mismo, dando
lugar a un movimiento de cambio en los portafolios privados. Se dieron en este lapso algunos conflictos
gremiales de importancia y gran impacto pblico, ante los cuales las autoridades no tuvieron la poltica
dura que sectores conservadores aliados del Gobierno reclamaban. Paralelamente, en las negociaciones
paritarias los gremios estaban alcanzando aumentos importantes, en particular en noviembre. La divisin de
la Confederacin General del Trabajo producida unos meses antes (que dio lugar a una CGT de tono
menemista y a otra, encabezada por el dirigente cervecero Sal Ubaldini, que tom mayor distancia del
Gobierno) y la competencia intergremial a la que daba lugar contribua a acentuar la puja por salarios. Por
otro lado, los desacuerdos entre la conduccin econmica y sectores empresariales en relacin con las
caractersticas de la reforma impositiva pusieron en duda la solidez de la coalicin empresarial en torno al
programa, adems de llevar a la renuncia al secretario de Hacienda.
Cabe mencionar tambin que las presiones sectoriales en favor de la flotacin cambiaria, que haban
quedado asordinadas por la experiencia hiperinflacionaria y por el peso de Bunge y Born, estuvieron
operando dentro y fuera del Gobierno. Se sintieron con mayor intensidad, probablemente, cuando se fue
haciendo evidente que el Ministro de Economa actuaba con relativa autonoma y el propio Jorge Born
(cabeza del grupo econmico del que deriv el apelativo pblico del programa, BB) manifest pblicamente
diferencias con el Gobierno.
En el contexto de fuerte volatilidad de expectativas, acentuada por la reciente experiencia hiperinfla-
cionaria, las indefiniciones de poltica parecen haber resultado particularmente contraproducentes. Durante la
bonanza de septiembre, por ejemplo, las prefinanciaciones de exportaciones fueron suspendidas, pero esta
suspensin, sometida a fuerte presin sectorial, estuvo vigente menos de quince das. Luego, los sucesivos
intentos del Banco Central por controlar el aumento de la brecha cambiaria se revelaron infructuosos,
pusieron en evidencia divergencias y vacilaciones y generaron varios cambios de rumbo. En un primer
momento, las autoridades trataron de contenerla mediante la colocacin de instrumentos financieros en
australes, buscando elevar las tasas de inters. Al poco tiempo esta accin revel su ineficacia. El dlar
paralelo continu aumentando. Hacia fines de octubre las autoridades monetarias decidieron intervenir
mediante licitaciones de letras del Banco Central en dlares, cuyos intereses y amortizaciones seran
pagaderos en esa moneda. Se colocaron inicialmente ttulos por valor de 600 millones de dlares, con
vencimientos a 90 y 180 das. Las letras fueron licitadas en condiciones muy favorables para los tomadores.
Los precios de corte fijados por el Banco Central fueron de 661 a 675 australes por dlar; cuando el tipo de
cambio paralelo se acercaba ya a 730 australes. Como sucediera en febrero de 1989, la emisin de sustitutos
domsticos del dlar fue ineficaz para impedir el incremento del tipo de cambio. As, a fines de la primera
semana de noviembre se abandon ese recurso. El da en que las licitaciones de letras cesaron el dlar
paralelo subi alrededor del 10%. Algo despus el Banco Central decidi establecer un mecanismo de
reconversin voluntaria de la deuda en letras en dlares, recientemente adquirida, por Bonos Externos, de
diez aos de perodo de maduracin, a fin de extender los cortos plazos de vencimiento de las mismas. Ya
desde noviembre se perdan reservas y a un ritmo creciente. A mediados de ese mes la brecha cambiaria
llegaba al 50%. En este contexto, la disposicin mencionada sobre las letras en dlares contribuy a acentuar
las dudas sobre su cobro efectivo en moneda extranjera a su vencimiento, debilitando an ms la credibilidad
de la poltica cambiaria. Pese a ello, algunos funcionarios continuaban afirmando que el valor del dlar en el
mercado nico se mantendra fijo en 650 australes hasta marzo del 90.
El Gobierno evalu entonces que la poltica monetaria resultaba insuficiente para contener la subida
del tipo de cambio paralelo y anunci que se propona secar el mercado con medias fiscales. Se inform
que se estudiaban nuevos impuestos de emergencia, que se orientaban a reducir la liquidez en lo inmediato,
empalmando luego con la reforma tributaria, que permitira mejorar la recaudacin sobre bases ms estables.
Lleg incluso a instrumentarse un impuesto al incremento patrimonial de los bancos gestado a lo largo del
perodo hiperinflacionario. Este intento se revel tambin ineficaz. El dlar sigui subiendo, mientras que en
medios del Gobierno se manifestaba preocupacin por el creciente nivel de las tasas de inters y el efecto de

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las mismas sobre el gasto cuasi-fiscal del Banco Central (debido al elevado nivel de los encajes
remunerados), con la consecuente expansin monetaria.
Cuando se hizo evidente que se estudiaba un reajuste en el programa, el que sera intentado a la
brevedad, el mercado cambiario respondi con rapidez. La brecha tendi a reducirse desde los primeros
das de diciembre. Al mismo tiempo los ttulos pblicos indexados por dlar oficial recuperaban paridad;
indicando se esperaba una correcin del tipo de cambio y, probablemente, la estabilizacin de la brecha en
un nivel ms bajo, segn la secuencia conocida en los anteriores paquetes estabilizadores temporariamente
exitosos. El da 10 de ese mes el ministro Rapanelli anunci un nuevo plan. Este no consisti, sin embargo,
en reajustes marginales en relacin con el esquema vigente. El mercado cambiario fue desdoblado en uno
oficial, en el que la paridad sera de 1.000 australes por dlar, con lo que se convalidaban los niveles
alcanzados previamente por la divisa en el mercado paralelo, y un mercado libre. La devaluacin del tipo de
cambio comercial fue del orden del 53%. Los derechos de exportacin fueron elevados en once puntos
porcentuales aproximadamente y los aranceles de importacin descendieron diez puntos, compensando muy
parcialmente el efecto de la devaluacin sobre los tipos de cambio efectivos. El cronograma de reduccin de
retenciones al que el Gobierno se haba comprometido fue abandonado. Las tarifas fueron tambin
aumentadas entre un 60 y 70%, y se disput un incremento salarial de suma fija. El Gobierno dispuso que los
precios continuaran dentro del acuerdo voluntario, admitindose el traslado a los mismos de los porcentajes
correspondientes al impacto de las medidas sobre los costos. Se decidi tambin, sin embargo, liberar un
conjunto importante de precios de productos comercializados en mercados competitivos, que se encontraban
previamente comprendidos en el acuerdo con los empresarios.
A esto se agreg una medida financiera que tuvo indudablemente un gran impacto sobre el futuro de
la economa. Se resolvi reprogramar a dos aos los vencimientos de capital de la deuda interna del Tesoro.
Esta medida resulta de difcil explicacin si se piensa que la misma afect slo a aproximadamente el 25%
de la deuda interna pblica remunerada, a un costo seguramente muy elevado en trminos de credibilidad.
Diversos anuncios relativos a medidas de austeridad fiscal y monetaria que formaban parte del shock del
10 de diciembre fueron absolutamente inefectivos frente al impacto de la devaluacin y el aumento de tarifas
sobre las expectativas de inflacin, y de la reprogramacin de la deuda sobre la confianza. Al abrirse 1os
bancos, al da siguiente del plan, la brecha cambiaria salt por encima del 40% sobre el nuevo dlar oficial y
las tasas de inters subieron a niveles del orden del 50% efectivo mensual, revelando las expectativas de
aceleracin. Las medidas del 10 de diciembre fueron el detonante de un nuevo episodio hiperinflacionario,
extendido desde entonces hasta marzo de 1990 (debe destacarse que, hasta ese momento, pese al aumento de
la brecha cambiaria operado desde octubre, no se observaban indicios de aceleracin inflacionaria).
Transcurrida una semana desde ese intento de reajuste, un nuevo ministro, ajeno al grupo empresa-
rio que haba apoyado el plan anterior, anunciaba un nuevo conjunto de medidas, que constituyeron un
cambio drstico en relacin con las orientaciones hasta entonces predominantes.

4.6. La revolucin cambiaria

El 18 de diciembre el ministro Erman Gonzlez anunci la eliminacin del control de cambios, la

flotacin y la supresin de todo control de precios. Refirindose a estas medidas, pocos das despus, uno de
los principales referentes del conservadurismo argentino calificara a ese da de histrico, sealndolo
como un momento de cambio revolucionario en la historia econmica del pas, un punto de ruptura con las
polticas dominantes a lo largo de los ltimos cincuenta aos. La flotacin cambiaria no fue acompaada
de precisiones sobre cul seria la participacin de los organismos pblicos en el mercado.
Revirtiendo algunas de las ltimas medidas del ministro anterior, el Gobierno baj los derechos de
exportacin a sus niveles previos al shock del 10 de diciembre. Los salarios pblicos recibieron un
incremento de suma fija, algo inferior a 20 dlares, y las tarifas pblicas no fueron modificadas. Ante los
efectos de la reciente reprogramacin de parte de la deuda pblica y la creciente desconfianza en todo tipo de
deuda en australes, el Gobierno se comprometi a respetar los depsitos en moneda domstica y manifest la
intencin de adelantar los pagos de los ttulos recientemente reprogramados si la situacin fiscal lo permita.
La suerte de este nuevo conjunto de medidas no fue mejor que la del precedente. En un clima de
acentuada desconfianza y expectativas de aceleracin inflacionaria, la calma cambiaria con que se
inaugur la flotacin dur slo unos pocos das en los que se produjeron liquidaciones de divisas con
cuentagotas, aparentemente resultado del cumplimiento remiso de un pacto oral entre sectores exportadores y
el Gobierno. Luego de ese brevsimo parntesis, el tipo de cambio volvi a crecer fuertemente y las tasas de
inters subieron en forma vertical, incidiendo sobre el ritmo de crecimiento de la deuda pblica interna. En

31
estos das trascenda, por otra parte, que en el Gobierno se estudiaba un esquema de dolarizacin de la
economa, que poda consistir en la fijacin del tipo de cambio con libre convertibilidad. Estos rumores
acentuaron el ritmo de depreciacin del austral (entre otras razones porque el tipo de cambio que igualaba la
base monetaria al volumen de reservas del Banco Central resultaba muy superior al vigente), de modo que la
situacin se torn inmanejable.

4.7. El Plan Bonex

A fin de evitar una corrida generalizada contra los bancos, el Gobierno opt entonces por una
solucin drstica y, adems de reducir en forma sustancial el acervo de recursos monetarios en poder del
pblico, permiti prcticamente eliminar la carga de intereses a corto plazo sobre la deuda pblica. El
llamado Plan Bonex, del primero de enero de 1990, dispuso que los depsitos a plazo fijo en el sistema
financiero seran restituidos a sus propietarios en ttulos de la deuda externa a diez aos (Bonos Externos -
serie 1989- a la par, y convertidos a un tipo de cambio de 1.830 australes por dlar, prximo al dlar paralelo
de fines de diciembre). Los tenedores de depsitos (excepto los constituidos en cuenta corriente y caja de
ahorros, que serian ntegramente respetados) podran retirar hasta un milln de australes (algo ms de 500
dlares) en efectivo, y el resto sera convertido. Los intereses devengados desde el 28 de diciembre no seran
reconocidos. Quedaba adems transitoriamente suspendida la operatoria bancaria a plazo fijo. Diversos
depsitos indisponibles de las entidades financieras en el Banco Central (formas de deuda pblica
remunerada forzosa) seran tambin canjeados por Bonex/89, del mismo modo que los ttulos de la deuda
interna. Estas medidas significaran una importante prdida de capital para los tenedores de plazos fijos, dada
su conversin por Bonex a la par, mientras que el valor de estos ttulos en el mercado secundario resultara
muy inferior a su valor facial.
Como sucediera con los paquetes precedentes, el Plan Bonex incluy tambin un conjunto de
medidas y de enunciaciones de objetivos en materia fiscal, aunque en este caso centradas principalmente en
el gasto. El Gobierno resolvi prohibir por cuatro meses las licitaciones para compra de bienes e inversiones
del Estado, y en la tentativa de aumentar el control sobre las empresas pblicas se estableci que las compras
y contrataciones de los organismos del Estado deberan ser autorizadas por el Ministerio de Economa. Se
decidi tambin la creacin de un fondo unificado de las empresas del Estado y se anunci que la banca
oficial sera reestructurada.
El Plan provoc una importante cada de la liquidez. Con la eliminacin de los depsitos a plazo, el
agregado M2 cay en enero casi un 60% en trminos reales, en relacin con su nivel de diciembre.
Aproximadamente un 35% de los depsitos a plazo fijo se monetiz, en virtud de la autorizacin para retirar
hasta un milln de australes. De este modo, la cada de M1 fue mucho menor, del orden de 15% real entre
enero y el mes precedente. La fuerte contraccin de las tenencias de activos domsticos en los portafolios
privados logr incidir sobre el nivel del tipo de cambio, que cay desde su nivel prximo a 2.000 australes a
fin de diciembre, a aproximadamente 1.300 australes en la segunda semana de enero. Pese al contexto de
fuerte recesin (el producto industrial del primer trimestre de 1990 se ubicara un 15% por debajo del
correspondiente al mismo perodo de 1989) y a la expectativa oficial de que los precios acompaaran la
cada del tipo de cambio, nada de eso se observ, aunque los datos de inflacin semanal indican una
desaceleracin dentro del mes. En la segunda mitad de enero, el dlar retomara su curso ascendente. El
Gobierno contribuy a contener la cada de la liquidez mediante algunas compras de divisas destinadas a
hacer frente a vencimientos prximos de servicios de los Bonex-serie 82, de manera que la expansin de la
base monetaria originada en el sector externo fue relativamente importante.
Las tarifas pblicas no fueron modificadas en el Plan Bonex, y hacia fines de enero mostraban un
considerable atraso. El Gobierno decidi entonces aplicar un nuevo shock tarifario. Los aumentos,
decididos a comienzos de febrero, promediaron un 97%. Este ajuste oper nuevamente como coordinador de
expectativas inflacionarias y contribuy a una nueva aceleracin.
El Gobierno respondi con una fuerte restriccin monetaria, exigiendo a los bancos, que perdan
depsitos, la cancelacin de redescuentos por iliquidez concedidos en los meses previos, y fijando lmites
estrechos para el endeudamiento de las entidades financieras con el Banco Central. Se produjo entonces un
hecho novedoso (particularmente en ausencia de un plan de estabilizacin consistente): presionados por el
Gobierno para encuadrar sus cuentas dentro de las regulaciones establecidas a cancelar crditos, lo que
hicieron tambin reduciendo sus posiciones netas en moneda extranjera y se produjo, al inicio de marzo, un
exceso de oferta en el mercado cambiario. Si hasta aqu, a lo largo de sucesivos episodios, la poltica
monetaria se haba revelado ineficaz para incidir sobre el curso del tipo de cambio (libre o paralelo, segn el

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momento), en este caso, operando sobre los bancos prcticamente al borde de la quiebra, forzados por las
regulaciones institucionales a demandar dinero, la accin del Banco Central contribuy a contener la
burbuja cambiaria.
El da 4 de marzo, por otro lado, el Gobierno anunci un nuevo conjunto de medidas fiscales de
emergencia (reunidas en el decreto 435/90): se suspendi por sesenta das el pago a contratistas de obras
pblicas y el reconocimiento de mayores costos, se suspendieron todos los trmites de contrataciones y
licitaciones, como tambin los reembolsos a las exportaciones. Se prorrog la suspensin de las
degravaciones y dems beneficios de los regmenes de promocin industrial y se anunci que se procedera a
reestructuraciones en reas de la Administracin Central, con supresin de secretaras, subsecretaras, etc.
Los derechos de exportacin fueron incrementados en un 5%. Se cre asimismo una unidad de cuenta fiscal
para actualizar en forma diaria el valor de las obligaciones tributarias.
En relacin con el sistema financiero, se declararon de plazo vencido los redescuentos adeudados por
las entidades al Banco Central. Las mismas deberan presentar un plan de cancelacin a la brevedad. Se
decidi tambin reorganizar la banca oficial, cesando la operatoria minorista del Banco Hipotecario e
interviniendo al Banco Nacional de Desarrollo. En adelante, por otra parte, el otorgamiento de redescuentos
u otras acciones del Banco Central que generaran emisin requeriran autorizacin previa expresa del
Ministerio de Economa. El decreto 435 (combinado con el efecto, ya sealado, de la restriccin monetaria y
de la presin sobre los bancos) pareci incidir favorablemente sobre la expectativas y logr nuevamente
reunir en torno del Gobierno un amplio conjunto de apoyos de los sectores empresariales y de figuras
polticas de extraccin liberal-conservadora.
El efecto de las medidas fiscales de enero y marzo de 1990 fue perceptible en las cuentas del Tesoro.
Debe adicionarse a eso el impacto de la generalizacin del Impuesto al Valor Agregado, dispuesto en la ley
de reforma tributaria aprobada en diciembre y vigente desde febrero. An cuando los ingresos de la Tesorera
cayeron alrededor de 12% en trminos reales en el primer trimestre del ao 90 (sobre igual lapso del ao
anterior), se gener un supervit operativo prximo en promedio a los 70 millones de dlares mensuales, que
tenda a ubicarse sobre los 100 millones de esa moneda en el segundo trimestre. A diferencia del Plan BB, en
el que la mejora fiscal se debi fundamentalmente al repunte de los ingresos, a principios de 1990 se asent
en la drstica cada del gasto operativo, que se ubic un 46% por debajo, en el primer trimestre, del
registrado un ao atrs. Esta cada, centrada en la reduccin del nivel real de las remuneraciones y en la
suspensin y el no pago de compras de insumos, afect en forma perceptible a la economa pblica,
generando un mayor deterioro de los servicios, desmoralizacin del trabajo y alta conflictividad laboral en
ciertas reas, como en la administracin de justicia y en la de educacin. El estado de represin del gasto
que llev a la mejora alcanzada en las cuentas fiscales a comienzos de 1990 plantea serias dudas en relacin
con las posibilidades de mejorar los resultados fiscales obtenidos (incrementando el supervit operativo hasta
aproximarlo al supervit comercial esperado, segn se ha comprometido en las negociaciones con el Fondo
Monetario Internacional) y an de preservar lo ya alcanzado en el futuro prximo.
La contencin de la burbuja cambiaria operada en marzo de 1990 se reflej en una cada de las tasas
inflacionarias en los meses siguientes. Luego del shock monetario-fiscal de febrero-marzo las tasas de
inflacin tendan a oscilar en una banda entre el 10 y 15% al mes, con un importante componente inercial
resultante de la recomposicin de mecanismos propios del rgimen de alta inflacin. En ese contexto, la
demanda de dinero se recuper de manera importante, desde los deprimidsimos niveles de febrero. El
aumento de la demanda monetaria permiti que el Banco Central adquiriera divisas sin generar presiones
alcistas sobre el tipo de cambio. Por el contrario, aunque las reservas se incrementaron en ms de 1.000
millones de dlares entre marzo y abril (acumulndose en un nuevo Fondo de Estabilizacin cambiaria), y
continuaron aumentando en mayo y junio, la paridad real tendi a caer con cierta rapidez, llevando al tipo de
cambio libre a niveles inferiores al de enero de 1989, el mes previo al derrumbe del Plan Primavera. Las
dificultades de las autoridades monetarias para regular el curso del tipo de cambio bajo el rgimen de
flotacin eran evidentes hacia mediados de 1990. Sin embargo, en ausencia de shocks que generen
expectativas de aceleracin inflacionaria, y en tanto las fuentes de expansin monetaria de origen interno
estn relativamente controladas, tiende a generarse un exceso de demanda de dinero, con contrapartida en un
exceso de oferta de divisas que lleva a la apreciacin del austral. Estos efectos pueden reforzados por el
impacto de algunos importantes avances en el proceso de privatizacin de empresas pblicas, concretados
hacia mediados del 90, sobre las expectativas empresariales.
La capacidad de intervencin de las autoridades monetarias se encuentra condicionada, adems, por
la imposibilidad de regular la liquidez mediante instrumentos de deuda interna, luego de la experiencia del
Plan Bonex, cuyos efectos sobre la confianza en los ttulos de deuda pblica sern sin duda de difcil
reversin. Tras algunos intentos de mover el tipo de cambio al alza para evitar una mayor apreciacin, sin

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conseguir sostenerlo, el Banco Central pareca adoptar una actitud de mayor pasividad, motivada por el
temor de expandir la base monetaria, y probablemente a la espera de una convergencia entre las tasas de
inflacin y la evolucin del tipo de cambio. El problema dinmico que se plantea a mediados del ao 90 gira
en parte en torno a este problema. En tanto la convergencia no se produce o lo hace con lentitud, da lugar al
ya referido y sostenido proceso de apreciacin del austral. De modo que aun cuando las tasas inflacionarias a
la tasa de depreciacin cambiaria pudieran confluir, resta saber a qu paridad real se haran eventualmente
semejantes. La misma sera seguramente muy inferior al dlar alto y estable que fue uno de los elementos
presentes en el discurso del nuevo gobierno desde un inicio, como una lnea de poltica clave. El movimiento
hacia una mayor apertura econmica, que tambin forma parte central del discurso econmico
gubernamental, en un contexto de paridad cambiaria real deprimida (e incierta, dada la erraticidad del tipo
flotante), tendra efectos marcadamente negativos sobre diversos sectores productivos, particularmente sobre
los exportadores, y en especial sobre la exportacin industrial, por lo que las presiones sectoriales, derivadas
incluso de grupos empresarios que estn o han estado prximos al Gobierno, tendern sin duda, en tal caso, a
hacerse notorias, debilitando la coalicin de fuerzas que el Gobierno ha logrado paulatinamente articular. De
cualquier modo, la fragilidad del ajuste fiscal alcanzado y la volatilidad de las expectativas en una economa
que ha atravesado recientemente dos procesos hiperinflacionarios plantean muy serias dudas sobre la
posibilidad de una convergencia sin sobresaltos, y establece grandes exigencias sobre el manejo de la
poltica econmica.

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