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MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO

Secretaria de Gesto
Departamento de Programas de Cooperao Internacional em Gesto
PROJETO EUROBRASIL 2000
Co-financiado pela Unio Europia

DIAGNSTICO DO PROCESSO ORAMENTRIO FEDERAL E


PROPOSTAS DE MEDIDAS DE REFORMA

- MODELOS ORAMENTRIOS EM OUTROS PASES -

Antnio Jlio Almeida

Luiz Carlos Nerosky


Braslia, maio/junho de 2006
NDICE

Pgina

I Sumrio Executivo .................................................................................................. 5

II Introduo...............................................................................................................13

II.1 - Razes justificativas das reformas das administraes pblicas............13


II.2 - Aspectos tcnicos das reformas dos processos oramentrios.............18

III Estudo comparativo dos modelos oramentrios de vrios pases ..............21

III.1 Introduo......................................................................................................21
III.2 A experincia portuguesa ...........................................................................22
III.3 Exemplos de reformas oramentrias em alguns pases .......................24

IV Anlise do oramento e do processo oramentrio federal..........................41

IV.1 Anlise do modelo oramentrio federal.................................................41


IV.2 Aspectos fundamentais a ter em conta na reforma do processo
oramentrio federal ..................................................................................43
IV.3 Diagnstico do sistema oramentrio federal pontos crticos ...........45
IV.3.1 Metodologia seguida............................................................................45
IV.3.2 Apreciao geral do sistema oramentrio federal.........................45
IV.3.3 Os documentos oramentrios viso crtica do seu contedo.....57
IV.3.4 Identificao de pontos crticos...........................................................67
IV.3.5 A Incidncia dos pontos crticos uma viso matricial .................102

V Propostas de medidas reformistas para o sistema oramentrio federal.107

V.1 Filosofia e eixos fundamentais das reformas propostas ......................107

V.2 Recomendaes e propostas de reforma do processo oramentrio


federal e do oramento ............................................................................112

V.3 Estratgia de implementao da reforma ..............................................128


ANEXO Perguntas e respostas relativas ao Seminrio Internacional Oramento
Voltado para Resultados, realizado em Braslia, em 12 de maio de
2006 .........................................................................................................139
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I SUMRIO EXECUTIVO

Este estudo integra e resulta da misso tcnica realizada em Braslia, entre 11 de


maio e 9 de junho de 2006, dirigida ao tema Oramento Voltado para
Resultados.

A misso inseriu-se no projeto EUROBRASIL 2000, resultante de um Acordo de


Cooperao entre a Unio Europia e o Brasil, no qual Portugal tem participado,
com a nomeao de peritos para algumas das reas tcnicas abrangidas pelo
projeto.

Alm deste estudo, a misso incumbiu-se tambm da realizao de um


Seminrio, em 12 de maio, com a presena de cerca de 180 pessoas e de um
workshop, nos dias 6 a 8 de junho, sobre o mesmo tema, envolvendo a
participao de cerca de 35 tcnicos e responsveis, provenientes sobretudo
das reas do planejamento e oramento da Administrao Pblica Federal,
particularmente dos rgos centrais, mas incluindo tambm tcnicos
provenientes do Gabinete Civil da Presidncia da Repblica, da Controladoria
Geral da Unio, do Congresso Nacional e do Tribunal de Contas da Unio.

Fruto desses atos, este estudo comporta, como anexo, uma lista das perguntas
(apenas daquelas que revestiram a forma escrita) efetuadas pelos participantes e
das respectivas respostas, cujo contedo pareceu importante preservar.

Embora a misso tivesse sido preparada em funo do tema Oramento


Voltado para Resultados, j referido, a verdade que todo o trabalho efetuado e
o contedo dos eventos j referidos tiveram uma amplitude maior, absorvendo a
totalidade dos aspectos e das fases inerentes temtica e ao processo
oramentrio. No poderia nem deveria ter sido de outro modo.

Por um lado, as vrias fases do processo oramentrio esto devem estar


estreitamente ligadas e co-relacionadas, como neste estudo insistentemente se
tentou demonstrar, pelo que no faria sentido situar a anlise e restringir o

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contedo do trabalho a efetuar apenas ao campo especfico da oramentao
por resultados.

Por outro lado, tambm, a eventual propositura de medidas de alterao dos


mecanismos, frmulas e instrumentos tcnicos, relativas a essa fase do processo
oramentrio (da avaliao dos resultados da ao pblica e dos gastos
pblicos), que viesse a ocorrer, poderia ter um efeito nulo se no estivessem
criadas as condies, nas outras fases, para que elas pudessem ter sucesso na
sua aplicao.

A anlise efetuada acabou por ratificar esta opo metodolgica. Com efeito, as
carncias existentes no processo oramentrio nas fases do planejamento e da
programao, anulariam certamente as melhores propostas que pudessem ser
apresentadas e implementadas na esfera da avaliao dos resultados da ao e
dos gastos pblicos. O exerccio de anlise matricial a que se procedeu,
evidenciando as influncias recprocas entre as vrias fases do processo
oramentrio, a partir dos pontos crticos detectados, confirma realmente a
validade desse raciocnio e a justeza dessa opo.

Assim, quer o diagnstico efetuado, quer o conjunto de recomendaes e


propostas de alterao/reforma do processo oramentrio e do prprio
Oramento, cuja implementao se sugere, abarcam todo o universo
oramentrio.

Ambos so apresentados, em maior detalhe, respectivamente, nos captulos IV e


V deste estudo. Mas justifica-se que, neste sumrio executivo, seja feita uma
sntese desse diagnstico e dessas propostas.

No diagnstico, salienta-se a boa arquitetura do sistema oramentrio federal,


concebido em moldes modernos, relativamente prximos dos sistemas mais
evoludos em vigor nos pases ocidentais mais desenvolvidos.

Com efeito, o Oramento parte de uma perspectiva estratgica, que tenta


identificar as principais prioridades nacionais e os objetivos estratgicos do pas

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(no PPA 2004-2007 traduziram-se em 3 megaobjetivos e 33 desafios
prioritrios), procura estruturar-se em programas (cerca de 350) dirigidos sua
realizao e tenta implementar mtodos e instrumentos de avaliao da
performance das despesas pblicas.

Entretanto, a exigncia de maior transparncia da ao e dos gastos pblicos


diariamente alimentada pela opinio pblica, pela comunicao social, por
representantes das entidades empresariais privadas e por muitos analistas e
economistas constitui uma presso constante sobre o Governo e, em particular,
sobre os rgos responsveis pela preparao e execuo do Oramento, o que
impe a adoo de medidas reformistas, visando assegurar aos cidados e aos
seus representantes polticos no Congresso Nacional o conhecimento claro de
onde, como e com que finalidade so gastos os recursos pblicos.

Ora, justamente, estas perguntas no encontram resposta positiva, hoje em dia,


da parte do sistema oramentrio federal. Com efeito, no obstante a citada boa
concepo geral do sistema, a verdade que existem muitos pontos de ruptura,
que impedem um bom desempenho global do sistema e no evitam o
aparecimento freqente de exemplos de ms prticas de gesto e de
governana, alvo de referncias crticas permanentes pela imprensa e pela
opinio pblica em geral.

A leitura das notcias da imprensa j seria bastante, se outras anlises no


tivessem sido igualmente efetuadas, para concluir que:

?? O peso das despesas pblicas em relao ao PIB demasiado elevado


(um dos mais elevados no Mundo entre os pases de renda per capita
equiparada do Brasil), o que introduz perversas influncias no
funcionamento da economia;

?? Existe falta de transparncia no processo oramentrio;


?? Existe um sentimento pblico dominante de que os impostos pagos no
tm contrapartida equivalente nos servios pblicos oferecidos aos
contribuintes;

9
?? O ritmo da sucesso de casos de m utilizao dos recursos pblicos
coloca complexos problemas de gesto poltica, a que os governantes e
decisores tm necessariamente de fazer face.

Desse modo, procurou-se efetuar um diagnstico da globalidade do processo


oramentrio, que se baseou na leitura dos documentos integrantes e
reguladores do processo oramentrio (PPA; LDO; LOA) e de muitos outros
documentos e estudos tcnicos existentes (existe variadssima documentao
sobre a temtica oramentria), na realizao de reunies com responsveis dos
vrios nveis de atuao no processo oramentrio e em entrevistas com
pessoas de reconhecida competncia na matria (a quem devido um
agradecimento particular pela disponibilidade revelada e o reconhecimento pelos
comentrios construtivos que fizeram).

Igualmente importantes, os comentrios e as perguntas realizados no seminrio e


no workshop, j referidos, contriburam tambm para consolidar as concluses
obtidas a partir das observaes e das anlises que iam sendo efetuadas.

Esse diagnstico que se efetuou sobre o sistema oramentrio federal brasileiro,


levou deteco de 23 pontos crticos, localizados nas vrias fases do processo
oramentrio, os quais definem realmente as caractersticas j enunciadas:

?? Dificuldade de utilizao do oramento como um efetivo instrumento de


execuo das polticas governamentais (por deficincias tcnicas de
programao);
?? impossibilidade tcnica (face s deficincias de concepo e uso dos
sistemas de informao existentes) de avaliar a performance
oramentria;
?? falta de clareza e transparncia na informao fornecida ao Congresso e
opinio pblica sobre a execuo oramentria.

No obstante os elementos de modernidade existentes, j referidos, a verdade


que o Oramento no Brasil continua mais preocupado com os meios e o seu
controle do que com os resultados e mantm-se assentado em modelos de
gesto pblica pouco modernos, que dificultam a introduo de objetivos e

10
procedimentos de melhoria de performance, quer da administrao pblica quer
da prpria execuo oramentria.

Importa reconhecer que grande parte dos problemas polticos encontra espao
de ocorrncia nas prprias deficincias tcnicas do processo oramentrio.

De fato, alm das deficincias de programao e da ausncia de prticas de


avaliao prvia dos projetos integrantes dos programas oramentrios, o
sentido e a tica da gesto por objetivos esto muito arredados da
administrao pblica. No existem instrumentos de medida da eficincia dos
gastos pblicos e so claramente insuficientes os mtodos e indicadores
utilizados para avaliar a contribuio das despesas pblicas realizao das
prioridades e dos desafios estratgicos nacionais.

Por maior razo, no possvel apurar em que medida os efeitos da ao e dos


gastos pblicos atingem e satisfazem as necessidades dos utilizadores e
contribuintes, o que hoje considerado o ngulo de avaliao mais moderno e
consistente, praticado em alguns dos pases mais evoludos.

Diagnstico Pontos Crticos a Corrigir

No total, detectaram-se 23 pontos crticos, abrangendo as vrias reas do


processo oramentrio. A localizao destes pontos crticos e a matriz das suas
influncias estendem os seus impactos por todo o processo oramentrio e
aconselham que as eventuais medidas reformistas a implementar tenham isso
em conta.

Na realidade, esto em causa a ligao lgica do planejamento programao,


a necessria integrao da oramentao com a programao, e a possibilidade
efetiva de avaliar a performance da ao e dos gastos pblicos, sem o que falha
qualquer tentativa poltica de procura de transparncia e de rigor da informao
pblica.

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A falta de integrao entre as vrias fases do processo oramentrio, de par com
a insuficincia dos sistemas de informao, impedem realmente o alinhamento
dos programas e dos objetivos e indicadores de avaliao com os desafios
estratgicos do pas, tornando impossvel a avaliao da eficincia, da qualidade
e eficcia dos gastos pblicos.

A esses aspectos, soma-se outro fator de enorme relevncia, que a total


ausncia de perspectiva e de responsabilizao da gesto pblica, ao nvel das
unidades operacionais.

Medidas de Reforma Propostas

As medidas de reforma propostas, que tm em conta os pontos crticos


assinalados, seguem duas grandes linhas de orientao:

?? Assegurar uma estreita articulao entre o planejamento, a programao,


a oramentao e a avaliao, garantindo a necessria integrao entre
essas importantes fases do processo oramentrio;
?? Viabilizar novas frmulas de gesto das entidades pblicas, reforando a
flexibilidade e exigindo maior responsabilidade dos gestores pblicos.

Para se poder atingir os desejados objetivos de avaliao e transparncia dos


gastos pblicos, o estudo conclui com:

?? 14 Recomendaes, cuja adoo se sugere;

?? 14 Propostas de Medidas de Reforma do processo oramentrio e do


oramento, cuja implementao se revela decisiva e mais exigvel.

Essas Recomendaes e Propostas estruturam-se em trs eixos fundamentais:

?? Garantir o alinhamento estratgico dos programas e dos objetivos e


indicadores de avaliao com os grandes desafios do Pas;

12
?? Dar perspectiva de gesto Administrao Pblica e impor sistemas de
informao credveis e comparveis aos usados no setor privado;
?? Implementar processos e hbitos de avaliao permanente, em toda a
estrutura hierrquica pblica, suficientes para introduzir clareza e
transparncia na informao a prestar opinio pblica sobre os gastos
oramentrios.

Finalmente, o estudo aponta um caminho e uma estratgia para a execuo


destas reformas.

Entende-se, com convico, que a realizao deste tipo de reforma defronta


muitas dificuldades e resistncias, uma vez que pe em causa hbitos e
procedimentos antigos e enfrenta nveis de autoridade existentes.

Tambm, por outro lado, este tipo de reforma sempre exige processos longos,
experimentais e auto-avaliativos da sua evoluo progressiva numa palavra,
exige direo e controle poltico e tcnico.

A determinao poltica e a capacidade de liderana so fatores absolutamente


essenciais para levar para diante uma reforma que exige persistncia e
tenacidade polticas e capacidade de comando para vencer as obvias
resistncias e obstculos que o processo h de defrontar pelo caminho.

Esta questo ser tanto mais facilmente assumida, no plano poltico, quanto os
governantes e decisores compreenderem que eles sero, no final, os principais
beneficiados. A presso da opinio pblica, cada vez mais forte e incisiva em
relao s prticas (mais freqentes do que o desejvel) de m utilizao dos
recursos pblicos e crescentemente descontente com o desequilbrio entre os
impostos pagos e a qualidade dos servios pblicos recebidos em troca,
acrescenta oportunidade a este tipo de reforma e confere acuidade deciso
poltica da sua implementao.

Finalmente, o reconhecimento destas e de outras dificuldades impe a definio


de uma poltica de conduo da reforma, que deve passar pela indicao de um

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Ministro responsvel pelo seu desenvolvimento e pela criao de uma comisso
ou rgo responsvel pela sua execuo e pelo seu acompanhamento.

Esta questo tem uma especial importncia e da o relevo que se lhe atribui. A
poltica de liderana e conduo da reforma essencial para o seu sucesso.

14
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II INTRODUO

II.1 Razes justificativas das reformas das administraes pblicas.

Muitos pases, particularmente os designados ocidentais, integrantes da


OCDE1, tm passado nos ltimos anos por experincias mais ou menos
profundas de reforma das respectivas administraes pblicas.

Entre as razes que determinaram esses processos de reforma, distinguem-


se particularmente:

??A dimenso excessiva atingida pelo setor pblico em muitos pases, face
ao estado de devastao a que chegaram na seqncia da II Guerra
Mundial. As exigncias das respectivas populaes e a incapacidade da
iniciativa privada, tambm ela depauperada pelas guerras, obrigaram os
respectivos Estados a chamar a si o esforo fundamental de recuperao
e de reorganizao das respectivas sociedades. A criao de estados
sociais, largamente protetores dos cidados nas suas fases de maior
carncia (desemprego, velhice e conseqente aposentadoria) ou
chamando a si os custos de sustentao dos sistemas de ensino e de
sade, outro fator explicativo da elevada dimenso atingida pelos
setores pblicos em muitos pases ocidentais. assim que, por exemplo,
no Reino Unido, o Estado ainda responsvel, hoje em dia, ultrapassada
a fase de privatizaes no final do ltimo sculo, por cerca de 40% do
PIB/GDP; na Frana esse peso supera mesmo os 50%.

??O aparecimento de ciclos econmicos marcados por alta inflao e


elevadas taxas de juro, tornou igualmente insustentvel a existncia de
pesadas dvidas pblicas e a manuteno de situaes de dficit estrutural

1
Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico. Engloba trinta
pases membros que compartilham o compromisso com o governo democrtico e a
economia de mercado. Mantendo relaes com setenta outros pases, organizaes

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das contas pblicas, quantas vezes apoiadas em quadros fiscais
inaceitveis para os cidados. Esta questo tem um significado especial
na Unio Europia, dado o compromisso constante do Pacto de
Estabilidade e Crescimento, que todos os pases assinaram, de que a
Dvida Pblica e o Dficit do Estado no devem superar, respectivamente,
60% e 3% do PIB.
??A presso exercida pelos agentes econmicos do prprio pas e externos,
no sentido de reduo da burocracia, de ser assegurada uma maior
rapidez na tomada de decises, de existir maior transparncia nas
decises pblicas, enfim, de criar modelos de regulamentao e
regulao da atividade econmica que ofeream estabilidade iniciativa
privada. Esta presso particularmente relevante quando exercida por
agentes econmicos de outros pases, particularmente multinacionais,
dada a importncia do IDE Investimento Direto Externo para quase
todos os pases, no plano dos balanos de pagamentos, no processo de
assimilao de novas tecnologias e, evidentemente, pelas conseqncias
sobre o crescimento econmico e a criao de empregos.
??A presso exercida pelos cidados contribuintes que, pela fora do seu
voto, passaram a exigir maior qualidade dos servios pblicos, uma maior
transparncia nas contas pblicas e a informao/apresentao de
resultados pela utilizao dos recursos que pem disposio do Estado.
Em muitos pases, a cultura dominante nas administraes pblicas as
transformou em estruturas cuja existncia parecia que se justificava em si
mesma, com filosofias de atuao que colocavam o Estado e as suas
administraes acima e quase contra os cidados, em que no era
prtica a avaliao da performance da sua atuao, medida quer pelo
modo com que geriam os recurso postos sua disposio quer pelo
alcance dos objetivos sob sua responsabilidade. Atualmente, nos pases
desenvolvidos ou emergentes, esta situao cada vez mais difcil de
manter e os governos viram-se compelidos a efetivar reformas profundas

no governamentais e a sociedade civil, difunde e incentiva a implementao de


medidas de boa governana no servio pblico.

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em suas administraes pblicas e nos mtodos de gesto dos recursos
pblicos.

Estas so algumas das razes determinantes que levaram muitos pases a iniciar
processos consistentes de reforma das respectivas Administraes Pblicas e
dos respectivos Oramentos.

Naturalmente, para estas reformas, no existem modelos nicos, perfeitos e


universais, de aplicao automtica a qualquer pas. Compreende-se que assim
seja, cada reforma deve adaptar-se s caractersticas do regime poltico do pas,
s suas estruturas governamentais, s experincias e s prticas de gesto
pblica correntes, enfim s prprias estratgias nacionais.

Embora no existam elementos fortemente distintivos, em todos os aspectos,


alguns autores consideram a existncia de duas escolas bsicas, uma anglo-
americana e outra europia continental, esta mesma com diferenas entre os
modelos nrdico (Alemanha, Holanda, Sucia) e o praticado mais no sul da
Europa (Espanha, Frana, Itlia). O elemento mais diferenciador entre essas
escolas de natureza poltica e reside no tipo de controle da ao pblica, no
primeiro caso com forte exerccio de controle por parte dos cidados
contribuintes, no segundo caso com apelo a uma maior atuao dos
Parlamentos.

Nos regimes semi-presidencialistas/semi-parlamentares, caractersticos de


grande parte dos pases europeus, particularmente os da bacia mediterrnea, a
atuao do controle parlamentar uma caracterstica marcante, tendo o
Parlamento a possibilidade freqente de acrescentar medidas e projetos s
propostas oramentrias dos governos, afetando assim o valor global das
despesas e o prprio resultado oramentrio.

mais neste plano poltico que as diferenas entre as duas escolas so notrias.
No plano tcnico, as opes so variadas e no so caracterizadoras ou
especficas de alguma escola em especial. Representam mais as opes que

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cada governo entende serem as mais adequadas ao sistema vigente e sua
prpria experincia passada.

E se a administrao pblica o brao executivo do Estado, o instrumento pelo


qual os governos projetam as suas polticas na economia e na sociedade o
Oramento , por sua vez, o mais importante documento de poltica dos
governos, o instrumento que concretiza, mediante programas, aes, recursos e
meios, os seus objetivos polticos.

A reforma da administrao pblica foi naturalmente acompanhada por profundas


mudanas nos processos de elaborao, execuo, acompanhamento e controle
oramentrios. Muitas das razes determinantes so comuns a ambas. Trata-se
de um fenmeno atual. So inmeros os pases que procederam ou tm neste
momento em curso processos de redefinio e remodelao dos seus sistemas
oramentrios.

Convm salientar que esta matria, tendo aspectos tcnicos salientes, de


natureza eminentemente poltica.

Em primeiro lugar, porque as opes oramentrias comportam sempre uma


clara escolha entre geraes: o desenvolvimento de oramentos com resultados
desequilibrados no tempo atual, significa sempre comprometer as geraes
seguintes com sacrifcios; pelo contrrio, a preferncia por programas e solues
atuais mais rigorosas no plano financeiro e contidas dentro das possibilidades
reais de recursos (fiscais e financeiros) esperados, concede maiores margens
de manobra s futuras geraes.

Em segundo lugar, porque as opes oramentrias significam sempre escolhas


polticas entre regies, setores e atividades, profisses e classes sociais.

Em terceiro lugar, porque as opes oramentrias tm grande influncia no


crescimento econmico, no sistema de distribuio de rendas e no equilbrio
social.

Ainda, e este aspecto tem atualmente uma dimenso especial, porque o


processo oramentrio um fator identificador da qualidade da governana. A

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OCDE tem dado a esta matria um relevo prprio, que absolutamente
justificado.

No cabe neste estudo, pela sua natureza, um grande desenvolvimento deste


tema. Todavia, ele tem uma bvia e clara aplicao ao Brasil, por um lado, pela
sucesso de acontecimentos, diariamente noticiados pela mdia, que so
exemplos do que no boa governana, por outro, porque muitos (14 no total)
dos pontos crticos assinalados tm incidncia ou influem naquilo que hoje
designado por boa governana.

Portanto, estes aspectos so quase decisivos no Brasil. Seria curial que os


governantes e decisores polticos pudessem ter a convico de que o Pas, o
regime poltico democrtico e, em ltima instncia e no em menor grau, eles
prprios, muito tm a ganhar se forem definitivamente implantadas as prticas de
boa governana.

Dificuldade de coordenao de programas que envolvem mais do que um


ministrio ou vrios patamares de governo (federal, estadual ou local), falta de
definio de prioridades entre desafios estratgicos, dificuldades de coleta de
informao relativa ao uso por outros nveis de governo de recursos transferidos
pelo Governo Federal, o tipo de atuao do Congresso Nacional na aprovao
do Oramento, so apenas exemplos, referidos ao acaso entre muitos outros
possveis, de problemas que denotam a falta de liderana no processo
oramentrio e aquilo que no pode ser considerado como boa governana.

A boa governana supe ainda, por outro lado, uma organizao e um modo de
exerccio da ao governamental que garantam coerncia e consistncia de
estratgias e de polticas, estabilidade poltica e legislativa, atitudes e
comportamentos sociais previsveis no quadro legal e regulamentar existente,
enfim, as condies que permitam aos agentes econmicos, internos e externos,
confiana e expectativas slidas de que o quadro em que situam a sua atividade
no muda de um dia para o outro.

Finalmente, supe tambm a capacidade do governo para analisar a posio


geoestratgica e geopoltica do pas e de prever a evoluo da conjuntura poltica

20
e econmica interna e externa, e o conhecimento atento dos fenmenos que
escapam ao seu controle (os casos das guerras ou da gripe das aves so bons
exemplos do que se pretende dizer), mas que exigem, uns e outros, a definio
de polticas e de medidas atempadas e adequadas.

Uma ltima nota nesta matria serve para acentuar que muitos dos problemas
que surgem normalmente com expresso e dimenso poltica podem ter uma
soluo inibidora prvia de natureza tcnica. Bons modelos tcnicos, processos
oramentrios corretos, mecanismos e procedimentos bem regulamentados,
so, com freqncia, desencorajadores e inibidores de problemas ou de prticas
menos adequadas.

II.2 Aspectos tcnicos das reformas dos processos oramentrios

H um conjunto de elementos que est sempre presente em todos os


processos de reforma, embora com solues tcnicas diferenciadas,
especficas, resultantes da escolha de cada governo.

Entre esses elementos, contam-se:

??A escolha de sistemas contbeis rigorosos, refletindo a totalidade dos


custos e das receitas, de acordo com uma lgica de accrual
accounting 2 (durante muitos anos, foi prtica corrente em muitos pases
o uso da regra de cash accounting 3, agora quase universalmente posto
de lado pela possibilidade que comportava de manipulao de dados).
Estes sistemas so susceptveis de auditorias independentes e podem,
assim, ser reconhecidos em nvel internacional. Tais aspectos
influenciam decisivamente na cotao do pas e pesam, portanto, na
classificao e na remunerao dos ttulos da dvida a emitir pelo
respectivo pas. As prprias Agncias multilaterais e os Bancos com

2
Mtodo contbil que reconhece as receitas e despesas quando ocorrem os eventos que lhe do
origem, independentemente de quando os respectivos fluxos financeiros ocorrem.
3
Mtodo contbil que reconhece as receitas e despesas quando ocorrem os respectivos fluxos
financeiros.

21
maior projeo nos mercados financeiros internacionais, que
manifestam cada vez mais dvidas em financiar governos (nacionais,
estaduais ou locais) em situao financeira difcil, passaram no s a
exigir essa classificao, mas tambm a existncia de sistemas
contbeis transparentes e rigorosos que traduzam com fidelidade a real
situao das contas pblicas.
Entre os instrumentos contbeis, devem figurar o balano, o
demonstrativo de ganhos e perdas e o demonstrativo de origem e
aplicao de fundos.
??A Transparncia de modo a garantir maior clareza para a opinio
pblica sobre todas as opes e compromissos constantes do
Oramento, em particular no plano fiscal. A transparncia deve, por um
lado, tornar acessvel e de forma clara para o pblico a informao
sobre as intenes do governo, as polticas adotadas, os recursos
utilizados e os meios mobilizados, bem como a ligao entre os custos
e os resultados atingidos e, por outro, garantir que o Parlamento exera,
efetivamente, um papel mais ativo no controle da gesto das finanas
pblicas.
??A organizao do Oramento em novos moldes, em particular
mediante a definio de cadeias de objetivos e de programas:
cadeia objetivos estratgicos nacionais objetivos setoriais, polticas e
medidas metas por servio segue-se, a par, a cadeia programas
nacionais programas setoriais projetos e atividades resultados.
??A definio de sistemas de avaliao de performance, quer da
eficincia com que os recursos so utilizados, quer do modo como os
objetivos foram atingidos, atravs do uso de indicadores associados
aos objetivos e s metas pr-definidas; estes sistemas de avaliao
dos resultados so alimentados por relatrios de desempenho, onde
devem constar os resultados obtidos em relao a um conjunto de
indicadores associados aos objetivos que se pretendiam atingir.
??A concepo de novos modos de gesto e sistemas de
responsabilizao dos gestores pela execuo dos programas

22
plurianuais, em alguns casos com prmios ou penalidades consoante os
resultados obtidos. A exigncia de maior responsabilidade deve ser
acompanhada, naturalmente, por maior liberdade concedida aos
gestores. S se pode exigir resultados se se conceder previamente
maior liberdade e flexibilidade na gesto de meios e recursos, de par
com uma viso de mdio prazo que permita a escolha do melhor
calendrio de mobilizao desses meios e recursos. Esta filosofia se
confronta com os esquemas tradicionais de controle, designadamente
no plano das autorizaes prvias realizao das despesas, da
gesto duodecimal ou da gesto dos saldos de fim de ano. Essa maior
responsabilizao, acompanhada de mais liberdade e flexibilidade, ,
em alguns pases, sujeita a operaes rigorosas de avaliao e de
auditoria, sendo os gestores penalizados quando falham ou premiados
quando superam os objetivos.
??A implementao de novos sistemas de informao contbil, financeira
e relativa reforma do Estado, dedicados a uma circulao de
informao no s interna ao prprio Estado, mas tambm aberta ao
pblico em geral.

O desenvolvimento destas reformas coloca exigncias que devem ser


reconhecidas e assumidas previamente e monitoradas durante o processo,
normalmente gradual e lento (recorrendo com freqncia a experincias-piloto em
servios previamente escolhidos):

??Em primeiro lugar, uma exigncia de mudana cultural: so necessrias


novas atitudes de rigor e transparncia, para facilitar a adeso a
filosofias que comportam novas idias e novas prticas de contabilidade
e de gesto;
??Em segundo lugar, exigncias de formao das pessoas que vo ter de
assimilar novas tcnicas e procedimentos; eventualmente, ser
necessria maior flexibilizao para viabilizar a contratao de peritos;
??Em terceiro lugar, sero certamente necessrios novos sistemas
tecnolgicos de informao;

23
??Ainda, e finalmente, ser necessria uma atitude de aceitao de
alguma partilha de poder, a que a maior responsabilizao dos gestores,
pela alterao das regras e dos mecanismos de deciso, vai obrigar. A
eventual criao de rgos de acompanhamento da evoluo do
processo de reforma outro exemplo deste fenmeno de partilha de
poder.

III ESTUDO COMPARATIVO DOS MODELOS ORAMENTRIOS DE


VRIOS PASES

III.1- Introduo

As experincias de reformas oramentrias no so exclusivas dos tempos


atuais. Desde h dcadas que inmeros pases as vm ensaiando,
promovendo solues diversas, que so funo direta dos problemas de cada
momento histrico, do avano democrtico do respectivo regime e das
tcnicas disponveis.

De certa forma, h uma cronologia histrica de objetivos e de modelos e


solues tcnicas que contm ainda muitos ensinamentos e que continuam,
todavia, presentes ainda hoje.

24
As primeiras experincias tero sido dirigidas, sobretudo, a controlar as
despesas pblicas, levando implementao de regras que ainda hoje
prevalecem: conteno das despesas dentro do oramentado; necessidade
de autorizaes parlamentares para o comprometimento de certas despesas;
disposies limitando o crescimento das despesas ao aumento das receitas,
tcnicas de pay as you go4, entre outras. O controle uma preocupao que
continua presente nos processos oramentrios atuais.

Mais tarde, houve a preocupao de analisar a qualidade da despesa pblica,


de avaliar os seus efeitos e de selecionar as despesas cujos impactos
pareciam mais adequados aos objetivos de poltica estabelecidos. o
perodo de utilizao dos mtodos de PPBS Planning, Programming and
Budgeting System, nos EUA e no Reino Unido e da RCB Rationalization des
Choix Budgtaires, na Frana, ambos com a preocupao de anlise das
relaes custo-benefcio dos programas oramentrios, permitindo a seleo
daqueles que melhor asseguravam a

satisfao dos objetivos definidos. Ainda hoje, com significativas melhorias,


estas tcnicas so utilizadas nos programas oramentrios de defesa dos
EUA e servem de base a muitas das solues adotadas. A razo do seu
relativo ou parcial abandono residiu na sua complexidade e na possibilidade,
que no era evitvel, de algum arbtrio na escolha final dos programas e da
conseqente alocao de recursos. Mas a sua lgica permanece viva e est
presente nas tcnicas mais modernas de avaliao de impactos e da
performance da ao e da despesa pblica.

Hoje em dia, a preocupao maior e os objetivos dominantes so de


assegurar uma boa governana. Entende-se que o conceito (e a prtica) de
uma boa governana, tal como definido a seguir, comporta e assegura
resposta maioria das questes e dos aspectos j enunciados:

4
A expresso pay as you go, quando aplicada ao contexto do oramento global, significa que
qualquer alterao feita no oramento no aumentar o seu dficit.

25
??Uma gesto pblica eficiente e eficaz, que assegure o controle da
despesa pblica e o uso dos recursos pblicos de modo racional e
econmico e capaz de atingir os grandes objetivos nacionais, setoriais e
territoriais;
??Uma gesto pblica transparente, que garanta aos cidados contribuintes
a informao clara sobre a forma como so utilizados os recursos
pblicos, assegurando uma ligao efetiva entre os custos das aes e
dos programas executados e os resultados obtidos;
??Uma gesto pblica moderna e responsvel, orientada em funo dos
resultados da sua ao e no dos meios e dos recursos que lhe so
facultados, que disponha de instrumentos corretos de programao e de
acompanhamento e controle da sua atividade, corrente e de investimento,
capazes de garantir a avaliao final da sua ao executiva.

III.2 A experincia portuguesa

Portugal est ainda a esboar, timidamente, os primeiros passos para uma


reforma da sua administrao pblica e do seu modelo oramentrio. Ao longo
da ltima dcada, os governos foram ensaiando a publicao de alguns
diplomas legais com sentido reformador, mas sempre tem faltado uma
vontade determinada e perseverante de prosseguir uma reforma, que hoje em
dia, se apresenta como absolutamente necessria, dada a incapacidade de
controle da despesa pblica, o que dificulta a realizao dos compromissos
estabelecidos pelo Pas no mbito do Pacto (europeu) de Estabilidade e
Crescimento.

Os mtodos e mecanismos adotados em Portugal na elaborao do


oramento e, em particular, do seu componente de investimentos (Plano de
Investimentos e de Despesas de Desenvolvimento da Administrao Central
PIDDAC, na designao atual) vm, no essencial, da dcada de 70, quando
se buscavam solues que tentavam articular as despesas pblicas com os

26
objetivos que os processos de planejamento estatal fixavam em nvel nacional
ou setorial.

Mtodos mais elaborados foram praticados nos EUA, com o denominado


PPBS Planning, Programming and Budgeting System, implementado em
meados da dcada de 60 e na Frana, no incio dos anos 70 com o sistema
RCB Rationalization des Choix Budgtaires, baseado na gesto de objetivos
e na anlise custo-benefcio, os quais serviram de modelo a vrios outros
pases, designadamente a Portugal.

Desde ento, embora com aperfeioamentos pontuais, a concepo que


preside elaborao e execuo do Oramento do Estado, na parte das
despesas, mantm-se a mesma. De acordo com orientaes iniciais do
Ministrio responsvel pela elaborao do Oramento do Estado, que em
Portugal sempre foi o Ministrio das Finanas, orientaes de natureza
macroeconmica e tambm relativas a limitaes de empenho, os vrios
Ministrios elaboram as suas propostas oramentrias onde se incluem, alis
com maior autonomia relativamente s despesas correntes, os chamados
investimentos do plano. Essas propostas so posteriormente sujeitas
aprovao do Ministrio das Finanas e do Conselho de Ministros. As
despesas so distribudas em captulos oramentrios e classificadas
segundo a sua natureza e por funes econmicas e agrupam-se em
envelopes ministeriais.

So adotados princpios bsicos de gesto oramentria, comuns a todos os


pases: unicidade do oramento, universalidade, anualidade, primado do
Parlamento na aprovao dos decretos e dos relatrios de execuo
oramentria.

No essencial, um modelo deste tipo o que ainda hoje se pratica em Portugal,


conduzindo a um oramento mais voltado para os meios, para os recursos e o
seu controle e menos para os resultados. A execuo do PIDDAC um
exemplo paradigmtico, tornando-se um instrumento de duvidosa eficcia
quanto satisfao dos objetivos estratgicos do Estado, a que, em princpio,
deveria responder. Alm da enviesada incluso de despesas correntes na sua
composio, evidente a inexistncia de uma cadeia de objetivos que

27
enquadre e justifique os investimentos propostos, bem como as metas a
atingir, tornando, assim, muito difcil a avaliao da eficcia dos investimentos
realizados e do grau de satisfao dos objetivos macroeconmicos ou outros
de mbito nacional que, porventura, tenham sido previamente fixados.

Na realidade, num quadro de referncia muito orientado para o estreito


controle do empenho e do gasto, compreende-se que a lgica dominante seja
a dos meios e no a dos resultados, de tal modo que se torna impossvel
avaliar e julgar a ao da administrao pblica em Portugal.

Este tipo de problema no se verifica s em Portugal. Justamente, a quase


generalizao de uma anlise desfavorvel quanto transparncia e
qualidade da ao pblica, ao modo de gesto e de avaliao das finanas
pblicas, levou a que muitos pases decidissem proceder a reformas no
mbito da concepo, preparao e gesto do oramento, quase todas nos
ltimos anos e/ou ainda em curso.

III.3 Exemplos de reformas oramentrias em alguns pases destaque


para as experincias dos EUA, Frana e Reino Unido.

Introduo

Naturalmente, o tipo de reforma introduzido distinto e influenciado pela


prpria cultura oramentria de cada pas, pelo peso que a interveno do
Estado tem na economia, pela respectiva experincia histrica de
planejamento estratgico, enfim e no limite, pelo prprio ponto de partida
antes da reforma. Um ponto comum a todos os exemplos estudados o hbito
de desencadear a preparao do oramento no incio (em janeiro ou, no
mximo, em fevereiro) do ano anterior. No caso dos EUA, que constitui, neste
aspecto, um exemplo extraordinrio, o processo de elaborao do oramento
d os seus primeiros passos cerca de dezoito meses antes do incio da sua
execuo.

28
Mas, em sntese, pode-se dizer que h um conjunto de pases que
empreenderam reformas de mbito mais estreito, em alguns casos quase
limitadas a pequenas adaptaes na preparao e/ou execuo oramentria,
enquanto outros tentaram proceder a reformas profundas, que se assemelham
a verdadeiras revolues na administrao pblica.

Aspectos interessantes de medidas reformistas em alguns pases


europeus

Entre os primeiros, citam-se alguns exemplos, apenas para ilustrar aspectos


especficos interessantes dos respectivos processos eleitorais:

Dinamarca

Reforma ocorrida em 1984, reforando os poderes dos responsveis ministeriais


na gesto dos respectivos envelopes, atribuindo-se-lhes o princpio da
fungibilidade5 na gesto dos crditos contidos nesses envelopes, e na sua
capacidade de delegao de poderes. Os Ministros assumem-se, na prtica,
como responsveis perante o Parlamento pelo respectivo oramento. O
Oramento entregue ao Parlamento contm um anexo com a plurianualidade das
despesas.

Finlndia

Criou em 1992 um sistema de gesto por resultados, baseado na adoo da


contabilidade analtica. Os ministrios e os vrios departamentos tm a
obrigao de apresentar relatrios sobre os objetivos atingidos e os resultados
alcanados.

5
Faculdade conferida ao gestor de redistribuir os recursos contidos nos envelopes pelas
despesas, de acordo com as necessidades ditadas pela execuo oramentria.

29
Blgica

O Oramento apresenta as receitas e as despesas em documentos separados, a


que se junta um terceiro documento contendo as grandes orientaes da poltica
governamental, num enquadramento macroeconmico nacional e internacional.
Em anexo, apresentado o documento relativo ao Fundo de Envelhecimento. O
Oramento de despesas distribudo por programas 1) de despesas de
funcionamento e 2) de atividade, com a fixao de objetivos bem definidos.

Sucia

Depois de um relativo insucesso, por razes tcnicas e culturais, na adaptao


das tcnicas de programao oramentria associadas ao PPBS, foi
desencadeada em 2000, com a publicao de um Livro Branco pelo Ministro
das Finanas, uma nova reforma designada VESTA Performance Budgeting
Project. Desde os incios dos anos 90, vinham sendo introduzidos elementos de
uma certa reforma que 1) introduziu na administrao pblica os princpios e as
tcnicas contbeis usadas no setor privado (accrual accounting), registrando os
custos e os proveitos no momento em que se criam e no em funo dos
respectivos fluxos), passando a incluir a amortizao e a depreciao de ativos e
a contabilizao de juros, 2) concedeu maior liberdade s instituies pblicas,
incluindo o poder de contratar pessoal e de fixar os salrios praticados e 3)
permitiu a contratao de emprstimos, em casos especiais, por conta de futuras
receitas. No obstante estas alteraes, o Oramento continuou orientado para
os meios, apesar dos esforos do governo para fixar objetivos, no permitindo,
assim, aferir nveis de eficincia e, ainda menos, medir resultados.

Da a reforma iniciada em 2000, centrada em dois aspectos:

- gesto e instrumentos de controle;


- princpios e estrutura do oramento,

30
e orientada pelo objetivo geral de aumentar a eficincia e a eficcia da
administrao central, de melhorar a qualidade e a transparncia da informao
usada no processo oramentrio e de reforar os mecanismos de gesto e
controle do Governo e do Parlamento.

Foi criada uma cadeia de objetivos, programas e sub-programas, com trs


patamares de execuo, a que esto associados mecanismos de gesto,
controle e prestao de contas. Num primeiro patamar, so fixados os objetivos
estratgicos de poltica (educao, sade, transportes, defesa, p. ex.), num
segundo so definidos os programas, que podem envolver vrios rgos, mesmo
de ministrios diferentes (meio-ambiente, telecomunicaes, transportes, rede
hospitalar, etc.) e no ltimo so escolhidos os sub-programas, j ao nvel do
rgo. Os mecanismos de gesto e de controle aplicam-se a todos os nveis
desta hierarquia.

Os objetivos devem ser especficos, mensurveis e fixados no tempo, atribuindo-


se-lhes indicadores que reflitam os efeitos e os resultados das polticas, dos
programas e dos sub-programas.

Como forma de responsabilizar os dirigentes na gesto financeira, existe um


sistema regular e mensal de transferncia dos duodcimos da receita corrente
anual de cada instituio para uma respectiva conta-corrente sediada no
organismo responsvel pela Dvida Nacional. No final do ano, os saldos positivos
(supervits) podem ser transferidos para o prximo ano e so levados em
considerao na discusso das receitas do ano seguinte. No caso de dficits,
eles podem ser superados mediante emprstimos obtidos junto a esse
organismo. Emprstimos pontuais para fazer face a picos de tesouraria tambm
so possveis, em casos especiais, e por contrapartida de futuras receitas.
Quanto aos investimentos, so financiados por emprstimos internos (existe a
possibilidade de recorrer a financiamentos externos ao Estado, suportados por
garantias) tomados pelas instituies promotoras junto ao mesmo organismo,
dando origem a juros contados ao dia.

31
O acompanhamento da execuo oramentria feito com regularidade mensal,
a partir de relatrios elaborados pelas vrias instituies, que a cada trs meses
tm, ainda, de elaborar previses para o final do ano.

A apresentao do Oramento inclui um oramento de atividades,


demonstraes de ganhos e perdas oramentrias (onde se incluem a lista dos
custos totais, das receitas, o financiamento, o dficit ou o supervit esperado e o
cash flow oramentrio, um balano oramentrio e um oramento de
investimentos.

Espanha

Desde 1991, na seqncia de um processo de convergncia oramentria


ocorrido nos anos anteriores, vigora uma regra de equilbrio ou excedente
oramentrio para toda a administrao pblica, incluindo a segurana social e
as coletividades territoriais. Com esta Lei de Estabilidade Oramentria,
pretendia-se, tambm, aumentar a transparncia das contas pblicas e permitir
uma melhor leitura pelo Parlamento dos objetivos fiscais.

O Oramento permanece, no obstante a sua distribuio por cerca de 220


programas, um oramento de meios, estruturado de forma clssica por funo,
por rgo e por receitas e despesas.

Junto ao Ministro responsvel pelo Oramento, funcionam duas Comisses:

- Comisso Poltica de Gastos, que analisa o contedo oramentrio das


polticas e das aes pblicas, define e hierarquiza as prioridades e os
objetivos que orientam a alocao dos recursos e estabelece os limites
oramentrios, na observncia da Lei de Estabilidade Oramentria;

- Comisso de Anlise de Programas, que analisa os programas, verifica a


adequao do financiamento proposto e os ordena tendo em conta os
critrios definidos pela Comisso de Gastos.

32
Os destaques para as experincias do Reino Unido, dos EUA e da Frana

Todavia, as experincias de reformas mais interessantes e mais consistentes


tero tido lugar nos EUA, no Reino Unido e na Frana. Em todas elas, existem
traos comuns:

?? foram concebidas de forma a serem implementadas a mdio prazo, num


processo gradual, baseado em experincias em departamentos
previamente escolhidos;

?? a sua concepo e o acompanhamento da sua implementao so feitos


com o apoio de grupos/comisses, que significam nveis de intermediao
entre as instituies e o Governo/Ministros, com maior ou menor poder
atribudo;

?? a necessidade de acentuar as caractersticas de interveno estratgica


da ao pblica, assegurando uma maior transparncia nas contas do
Estado e melhores condies para o exerccio da funo de controle
atribuda ao Parlamento;

?? dada grande nfase aos conceitos de a) performance (eficincia e


eficcia), b) responsabilizao associada desconcentrao e
descentralizao, c) avaliao rigorosa do desempenho dos
departamentos e da qualidade da gesto dos seus dirigentes, com prmio
ou penalizao em funo do sucesso ou do no cumprimento dos
objetivos e metas fixados;

?? utilizao de tcnicas de controle e acompanhamento da gesto prximas


das praticadas no setor privado e de sistemas de informao evoludos e
rigorosos;

Vale a pena sintetizar a experincia desses pases. O seu conhecimento traz,


sem dvida, experincias e ensinamentos que podem ser de enorme utilidade
para o sistema oramentrio federal brasileiro.

33
Reino Unido

O primeiro passo da reforma foi dado em 1993, com o lanamento do RAB


Resource Accounting Budgeting, um sistema de planejamento, controle e relato
das despesas pblicas. Em 1995 seguiu-se um White Paper que aprofundava o
sistema de planejamento e controle das despesas, face aos objetivos e metas de
cada departamento, avaliando sempre que possvel os resultados obtidos.

Mas , sobretudo, a partir de 1998, com os documentos 1) Economic and Fiscal


Strategy Report e 2) Comprehensive Spending Review que a reforma se
acentua, assentada nos seguintes princpios bsicos:

?? plurianualidade, com flexibilidade de gesto dos saldos de final de ano;


?? separao total dos oramentos correntes e de capital;
?? obrigatoriedade de fixao de planos estratgicos para cada
departamento;
?? fixao de regras gerais obrigatrias no Oramento;

?? desconcentrao e maior responsabilizao dos gestores de cada


departamento;

?? estruturao das despesas por programas.

O Oramento passa a ter um horizonte de planejamento e programao de mdio


prazo, de trs ou quatro anos, revisto a cada dois anos, beneficiando-se de um
acordo de princpio que vlido por esse perodo, independentemente do voto
anual no Parlamento.

O novo sistema parte da existncia de dois documentos distintos que


constituem, no seu conjunto, o Oramento das Despesas Pblicas:

?? o DEL Departmental Expenditure Limit contm a previso da maioria


das despesas para os prximos trs anos, que no podem ser
ultrapassadas e revisto a cada dois anos; assim dada maior
estabilidade na gesto a mdio prazo dos programas de investimento

34
departamentais, que conjugada com a flexibilidade concedida em nvel
anual;

?? o AME Annually Managed Expenditure consiste de programas em que


a despesa no pode ser fixada com tanto rigor e revisto duas vezes por
ano,

As Comprehensive Spending Reviews, efetuadas a cada dois anos, permitem


reconstruir a partir da base zero os oramentos dos ministrios em funo de
suas misses e objetivos. Os ministrios dispem, ento, de limites de despesa
vlidos para trs anos, embora revistos ao fim de dois anos. Este processo de
reviso afeta mais de 60% das despesas totais.

A partir da adoo de sistemas de contabilidade econmica (e no de caixa), os


Departamentos tm de elaborar e propor a) planos estratgicos (Departmental
Investment Strategies), registrando o estoque de ativos existentes e o programa
de novos investimentos propostos a mdio/longo prazo, que deve permitir cumprir
com o contido nos b)planos elaborados a trs anos (em conjugao com o
anteriormente referido DEL), designados por PSA Public Service
Agreements, onde se fixam os objetivos propostos e os meios a utilizar para
cada departamento.

O controle feito pela avaliao e medida do cumprimento das metas dos PSA e
d origem a um relatrio anual, que enviado ao Parlamento.

Os oramentos de cada departamento incluem os encargos com a depreciao


dos seus ativos e com o custo de capital necessrio aquisio de novos ativos,
pelo que os seus gestores so assim estimulados a gerir mais racionalmente os
seus ativos e responsabilidades.

O conjunto dos PSAs dos vrios departamentos d origem ao PSA do Ministrio,


por cujo cumprimento o Ministro se compromete pessoalmente, mediante a
assinatura de uma espcie de contrato de servio.

35
Junto ao Gabinete do Primeiro Ministro funciona a Delivery Unit, rgo que tem
a incumbncia de verificar se os ministros encarregados dos programas
prioritrios efetuaram uma boa planificao das aes e se esto a ter um bom
desempenho na execuo dos programas.

No oramento (global), so impostas duas regras fundamentais:

?? no ciclo econmico, s admitida nova dvida se ela se destinar a


investimento e nunca para financiar despesa corrente;

?? fixado um limite para a relao da dvida pblica lquida em relao ao


PIB.

O Oramento de Despesas (DEL e AME) tem de respeitar estas duas regras.

Adicionalmente, a regra de separao dos oramentos, de despesa de


funcionamento corrente e de capital, impede os departamentos de utilizar
recursos do oramento de investimentos no financiamento de despesas
correntes. A flexibilidade existente no seio dos AMEs s vigora no interior de
cada oramento e na gesto dos saldos de fim de ano.

Bem presente no esprito da reforma est a preocupao de avaliao, face ao


Parlamento e opinio pblica, do desempenho da administrao pblica.

Da, o empenho no controle da gesto e na avaliao dos resultados como


medida de cumprimento dos objetivos e das metas fixados. A experincia do
Reino Unido nesta matria evoluiu por mtodos modernos de avaliao
(princpios e solues tcnicas do balanced scorecard, semelhantes aos
utilizados nos EUA) e posto o maior cuidado na escolha dos indicadores, que
devem garantir uma leitura fcil do grau de cumprimento dos objetivos
estratgicos fixados.

Alm destes aspectos de alinhamento estratgico, a escolha dos indicadores


tem tambm em conta os interesses e necessidades dos utilizadores dos
servios pblicos, para cuja percepo comum a realizao de pesquisas. A
importncia dada a esta matria est bem patente na quantidade de informao
disponvel e na preocupao em assegurar, atravs de regras e orientaes

36
concretas, que estas novas perspectivas da avaliao da ao pblica sejam
efetivamente prosseguidas.

O conceito de value for money est bem presente em todos estes


procedimentos e constitui uma referncia essencial que guia e orienta
tecnicamente os vrios passos do processo.

Outro aspecto fundamental reside na escolha e adoo de um sistema de


informao nico, que abrange as vrias fases da programao, oramentao e
avaliao. Deste modo, fica mais fcil a necessria articulao e integrao
entre essas fases e torna-se imediata e direta a ligao dos objetivos e
indicadores de cada programa, e dos projetos e aes que os compem, com os
respectivos custos.

Em 1999, o governo britnico (por solicitao do Tesouro) determinou que todos


os departamentos juntassem s suas contas uma declarao sobre o controle
financeiro interno, com o crivo do Accounting Officer e, j em 2000, com a
publicao de um documento de consulta e orientao (Gesto do Risco uma
viso estratgica), instruiu os vrios departamentos na criao de um efetivo
sistema de gesto de risco, para que as declaraes anuais cubram todos os
aspectos que o sistema de controle interno deve contemplar.

Ao mesmo tempo, a responsabilizao pelos resultados leva a premiar os


gestores dos departamentos bem sucedidos no cumprimento das metas
propostas, com expresso no crescimento dos respectivos recursos atribudos e
a penalizar os departamentos que fiquem aqum do proposto. Para este fim, so
feitas auditorias independentes e inspees permanentes de avaliao dos
progressos em curso.

Estados Unidos da Amrica

O Oramento Federal apresentado como um conjunto dos seguintes


documentos:

37
?? Mensagem do Presidente define as orientaes estratgicas do
Oramento, alinhadas com as grandes questes estratgicas do Pas. A
sua leitura, qualquer que seja o ano escolhido, evidencia bem a clara
integrao entre os objetivos estratgicos do pas, em cada momento
histrico antes e depois dos atentados de 11 de Setembro, por exemplo
e os programas oramentrios escolhidos e definidos.

?? Perspectivas Analticas e Oramento de Estado (Analytical Perspectives,


Budget of the USGovernment) inclui a anlise econmica e outros
dados tcnicos; o programa de despesas, o financiamento e a dvida; a
lista de programas federais por rgo, cruzada por natureza e funo
econmica das despesas.

?? Anexos: Quadros histricos e Apndice ao Oramento.

?? Performance and Management Assessments contm a anlise e a


avaliao dos programas e da gesto dos vrios departamentos.

O Oramento estruturado em grandes programas, em nmero relativamente


reduzido, que correspondem aos grandes objetivos estratgicos do Governo ou
aos envelopes ministeriais. Aqueles grandes programas, todavia, subdividem-
se num grande nmero de programas que ainda recentemente atingia cerca de
700.

O governo tem desenvolvido esforos na ltima dcada para melhorar o processo


de preparao e gesto do oramento, aps a constatao que o anterior
regime, ainda resultante do PPBS, no permitia a melhor integrao entre o
Oramento e os sistemas de informao e avaliao de performance, nem
possibilitava a correta anlise da eficcia da ao pblica.

Por isso, a reforma introduzida na ltima dcada tem como objetivos centrais:

?? melhorar a integrao entre o oramento e a anlise de performance;

?? melhorar os processos de avaliao dos resultados obtidos com a ao


pblica;

38
?? incrementar a flexibilidade na gesto dos programas e reforar a
responsabilidade dos respectivos gestores.

Desde h sete anos que os departamentos so obrigados a apresentar planos


estratgicos e planos anuais, mas sobretudo a partir da Presidents
Management Agenda, de h cinco anos atrs, que feito um grande esforo no
sentido de articular esses planos com o oramento, ligando assim mais
diretamente os programas aos respectivos custos e aos resultados.

Assim, cada departamento (enfoque idntico dado pelo sistema oramentrio


no Reino Unido, aps a reforma) transformado num piv essencial da reforma,
nele se concentrando todas as exigncias: planejamento estratgico,
programao, oramentao e avaliao.

Foram escolhidos vrios departamentos para a realizao de experincias piloto,


mas j existe o hbito de utilizar as informaes de performance para atribuir
uma cotao (rating) aos programas e aos departamentos e, em conseqncia,
usar essa classificao na tomada de decises oramentrias, isto , de
alocao de recursos. Entre os beneficiados, contam-se departamentos de
natureza bem distinta, como so o programa especial de nutrio suplementar
para mulheres e crianas, o de centros de sade, o bureau of economic
analysis ou a fundao de cincia nacional, o que permite concluir quo longe
j se progrediu na criao e prtica de um sistema de indicadores, que refletem
os resultados alcanados pela ao pblica em atividades to diversas como as
referidas.

A cotao dos departamentos tornou-se um processo bastante evoludo e


exigente tecnicamente, apoiados por auditorias regulares ou realizadas por
amostra e em prticas habituais de benchmarking.

A execuo dos programas atribuda a responsveis (program manager), que


dispem de flexibilidade e de poder para adquirir os meios necessrios,
contratar pessoal, fixar remuneraes, tendo, afinal, autoridade sobre a totalidade
dos recursos atribudos ao programa. Deste modo, podem ser responsabilizados
pelo cumprimento ou insucesso dos programas, a partir das informaes que os

39
sistemas de acompanhamento da gesto permitem obter, com regularidade,
sobre a execuo do programas e os resultados obtidos.

Para isto, contam os esforos desenvolvidos com a divulgao de modernos


sistemas de controle e acompanhamento de gesto (de que exemplo o sistema
de balanced scorecard, j quase generalizadamente aplicado), a adoo de
regimes contbeis bem desenvolvidos e prximos dos praticados no setor
privado e a generalizao do uso de softwares adequados (a propsito, um dos
programas prioritrios do governo denominado Expanding Electronic
Government).

A filosofia e os princpios de avaliao da ao e da despesa pblicas,


suportados por bons sistemas de informao, vo alm da avaliao da
performance (eficincia dos gastos e eficcia da ao) e preocupam-se em
avaliar o grau de satisfao das necessidades dos usurios dos servios
pblicos e em aferir o nvel de satisfao dos prprios funcionrios e servidores
pblicos.

Nota interessante, dada a relativa semelhana de organizao do respectivo


regime poltico com o do Brasil so ambos estados federais, com trs nveis de
governo (federal, estadual e local) e com sistemas de distribuio de poder e de
competncias est na importncia dada pelo Pas uniformizao dos
sistemas contbeis praticados em toda a administrao pblica, regra vital para
tornar comparvel a avaliao da despesa pblica, independentemente do
patamar de governo em que ocorreu, e para dar credibilidade e coerncia, junto
s entidades externas e ao sistema financeiro, ao prprio processo de cotao
dos Estados.

Outro aspecto interessante podendo servir novamente como exemplo de


referncia e comparao com a realidade oramentria brasileira reside no
calendrio observado para a preparao do Oramento, que comea com uma
primeira Mensagem do Presidente ao Congresso, dezoito meses antes da data
prevista para incio do exerccio, fixando o quadro macroeconmico e fiscal de
referncia do oramento em elaborao.

40
Deste modo, deixado um prazo relativamente amplo, de cerca de nove meses,
para a estruturao do oramento em programas, dentro das diretrizes fiscais
definidas.

A preparao do Oramento, nas suas fases de programao e oramentao


dispe, assim, de um tempo de maturao suficientemente longo, para permitir
uma avaliao criteriosa de programas e projetos e uma anlise rigorosa da
qualidade da sua programao, abrindo espao suficiente s sempre
necessrias negociaes (oramentrias) entre o rgo central responsvel pela
coordenao das atividades de planejamento oramentrio e os rgos setoriais
promotores dos programas, projetos e aes.

A mensagem definitiva do Presidente ao Congresso j se faz depois de


esgotado todo esse processo, comportando, assim, o Oramento o resultado
concreto da convergncia negociada das orientaes macroeconmicas
anteriores e das prioridades nacionais com os programas setoriais e ministeriais
propostos, eles prprios fundamentados no planejamento estratgico e na
programao dos departamentos.

Frana

Est em curso neste Pas uma verdadeira revoluo na preparao e execuo


do oramento, depois da publicao da Loi Organique de Agosto de 2001, que
lana uma nova constituio financeira, visando:

?? melhorar o controle do Parlamento sobre as despesas pblicas;

?? renovar a gesto pblica e dar mais responsabilidade aos gestores e


dirigentes;

?? fazer emergir uma cultura de transparncia, de resultados e de


performance.

So premissas bsicas desta poltica:

41
?? a implantao universal dos princpios de gesto por objetivos e a
generalizao do controle e acompanhamento da gesto na administrao
pblica;

?? a adoo de sistemas contbeis adequados, que reflitam a totalidade dos


custos de cada instituio e permitam a sua distribuio por programas e
projetos;

?? a desconcentrao e descentralizao da gesto, responsabilizando os


gestores pela execuo dos programas, em cuja estrutura de crditos se
aceita o princpio da fungibilidade.

A metodologia da reforma se assenta nos seguintes pilares essenciais:

?? O Oramento passa a ser estruturado em misses e programas (entre 100


a 150 programas, que assim substituem os anteriores cerca de 850
captulos), introduzindo e reforando a cadeia objetivos, custos, controle e
resultados, em cada departamento;
?? Essa cadeia inicia-se com a definio de Misso, que a unidade de
voto no Parlamento, a qual agrupa um conjunto de programas
convergentes na realizao de uma determinada poltica pblica;
?? O programa est alinhado com uma determinada poltica pblica, tem
objetivos bem definidos, articulados com indicadores de resultados, e tem
um responsvel nomeado pelo governo que goza de total poder sobre os
crditos atribudos ao programa, segundo o princpio da fungibilidade; esta
flexibilidade, todavia, tem restries, como as que impedem, por exemplo,
que se exceda o volume previsto de despesas com pessoal ou a
transferncia de recursos de investimento para despesas de
funcionamento correntes;
?? Os gestores de departamento (ou de programas) dispem de larga
flexibilidade de gesto: podem contratar pessoal e negociar as
respectivas remuneraes e gozam da liberdade de transferncia de
recursos, dentro do programa, de um projeto para outro, de uma ao para
outra ou entre os vrios itens de despesa;

42
?? A responsabilizao de gestores e decisores um dos pilares da reforma,
suportada por contratos que definem os objetivos e os compromissos de
gesto. Os Ministros devem preparar relatrios para o Parlamento sobre a
execuo das polticas e dos principais programas do respectivo
ministrio ou setor;
?? As despesas so classificadas por destino (programa, ao) e por
natureza;
?? exercido um controle e acompanhamento regular da realizao dos
programas, complementado, quando necessrio, por auditorias, tendo
sempre presentes trs ngulos centrais de referncia: impacto
macroeconmico, padro de qualidade e eficincia;
?? assim definido um conjunto de indicadores que permite medir a
performance da gesto pblica em trs vertentes: impacto ou resultado
final, qualidade do servio prestado, melhoria da relao entre os meios
consumidos e as realizaes. A escolha dos indicadores um processo
rigoroso e bastante elaborado, existindo abundante documentao sobre
as metodologias de definio de indicadores, o que traduz a importncia
dada a estes aspectos no sistema de avaliao de performance;
?? Tendo sido iniciada em 2001, a reforma estende o seu perodo de
aplicao por 5 anos, ao longo de um caminho de sucessivas
experincias e de progressiva generalizao a toda a administrao
pblica;
?? A partir de 2005, passou a compor os documentos integrantes do
Oramento apresentado ao Parlamento um PAP Projeto Anual de
Performance, exprimindo as performances passadas e as esperadas no
futuro com a realizao de cada programa; com o relatrio de execuo
do Oramento seguir junto (pela primeira vez em 2006, relativamente ao
Oramento de 2005) um RAP Relatrio Anual de Performance.

Convm referir, desde logo, que a importncia da reforma se traduz na existncia


de um Ministre dlgu au Budget et la Rforme Budgtaire.

43
Por outro lado, foi criado um Comit Interministerial de Auditoria de Programas,
com 14 inspetores, presidido por um inspetor de finanas, que tem por funo dar
parecer, previamente apresentao ao Ministro do Oramento, sobre todos os
programas propostos, bem como sobre os respectivos relatrios de
performance. O Comit deve ainda realizar auditorias sobre a conformidade dos
programas Loi Organique, a qualidade dos procedimentos de gesto, a
realidade dos resultados anunciados, os dispositivos de controle interno de
gesto e de contabilidade dos programas.

44
IV ANLISE DO ORAMENTO E DO PROCESSO ORAMENTRIO
FEDERAL

IV 1. Anlise do modelo oramentrio federal

45
Uma primeira caracterstica marcante do modelo oramentrio no Brasil a que
resulta da estrutura federal do Pas.

O Estado Federal chama a si algumas polticas nacionais defesa,


representao externa, monetria, parte de polticas setoriais na sade e na
educao, por exemplo cabendo aos Estados uma ao de desenvolvimento
econmico e social muito importante, que vai desde a construo de infra-
estrutura (rodoviria, de saneamento e abastecimento de gua, eltrica) ao
desenvolvimento das redes de escolas e hospitais, execuo de funes de
regulao econmica e cobrana de impostos e taxas.

Muitos servios, que em outros pases so da responsabilidade dos governos


centrais, so assim desenvolvidos, no Brasil, pelos Estados, com conseqncias
bvias nos respectivos Oramentos.

Existem ainda fluxos de transferncia de recursos do Oramento federal para os


Oramentos estaduais e municipais.

Deste modo, uma primeira concluso a retirar diz respeito necessidade de que
todos os Oramentos (incluindo os dos governos locais/prefeituras) falem a
mesma linguagem, isto , sejam preparados de acordo com os mesmos
sistemas contbeis, obedeam aos mesmos princpios e conceitos
oramentrios, pratiquem mecanismos similares de acompanhamento e controle
e disponham de sistemas de avaliao de resultados comuns. Sendo aceitveis
( semelhana do que ocorre, por exemplo, nos EUA) algumas distines
especficas internas a cada Estado, fundamental que a uniformidade exista.

Dito de outro modo, qualquer poltica de reforma oramentria no Brasil deve ser
extensiva e contar com o apoio de todos os governos, desde o nvel federal, o
estadual e o local. A despesa pblica, alis, o somatrio das despesas
(pblicas) efetuadas em qualquer dos referidos nveis de governo. Por isso pela
necessidade de transparncia e comparabilidade, inclusive para efeito da
credibilidade interna e externa do Pas - de grande relevncia que os processos
oramentrios, nas suas caractersticas tcnicas dominantes e nos sistemas de
informao que usam, sejam semelhantes.

46
De fato, sendo o Brasil um Pas em que as atividades governamentais se
encontram descentralizadas, no faria sentido que as exigncias de controle da
despesa pblica e de avaliao da sua performance, de transparncia da ao
pblica, de informao ao Legislativo e opinio pblica, pudessem ter
parmetros diferentes de rigor de uma parte do pas para outra ou de um nvel de
governo para outro. Os direitos dos cidados a uma informao clara e acessvel
sobre as finanas pblicas so iguais em qualquer recanto do pas e este
reconhecimento obriga a que os sistemas de oramentao, de contabilizao,
de avaliao e de informao sejam homogneos.

Acresce que os prprios conceitos de gasto pblico e de resultado (primrio e


nominal) tm um bvio significado nacional, o que inevitavelmente arrasta a
necessidade de praticar frmulas e sistemas de informao equivalentes e
compatveis em todo o pas.

Ainda, e por outro lado, o Pas implementa polticas de mbito nacional, com
expresso no oramento federal, designadamente de natureza social (por
exemplo, o Programa Ateno Hospitalar e Ambulatorial no Sistema nico de
Sade) pelo que necessrio garantir que os recursos so usados nos vrios
pontos do pas de acordo com os mesmos princpios, observando mecanismos
de eficcia idntica.

Finalmente, existe um conjunto de razes afinal, exatamente idnticas s que se


observaram em outros pases que sentiram nos ltimos anos essa necessidade
que pressiona cada vez mais os governantes brasileiros a promover reformas
profundas da administrao pblica e do oramento. Em outros captulos deste
estudo, esta matria mais desenvolvida. Aqui, convm apenas referir, de modo
sinttico, que entre essas razes se incluem, sobretudo, o peso excessivo das
despesas pblicas no PIB, que dos mais elevados no mundo, particularmente
entre os pases de renda per capita similar, e a presso da opinio pblica,
alimentada pelo balano desfavorvel feito pelos cidados quando comparam a
posio dos contribuintes que pagam altos impostos com a dos usurios de
servios pblicos insuficientes em quantidade e em qualidade e, no menos

47
importante, pelos exemplos de m gesto dos recursos pblicos e os escndalos
que, com excessiva freqncia, inundam os noticirios do pas.

IV.2 Aspectos fundamentais a ter em conta na reforma do processo


oramentrio federal

As linhas estratgicas desta reforma devem, afinal, ser as mesmas que se


encontram em outros pases, cujos exemplos e experincias foram anteriormente
referidos.

Um conjunto de princpios gerais, como os que se listam em seguida, devem


fundamentar e apoiar a definio de medidas concretas de melhoria do processo
oramentrio federal:

?? Dar um sentido estratgico claro ao pblica. Para tal:


- Estabelecer uma cadeia de ligao direta entre a) misses e os
objetivos nacionais, b) os meios e os recursos utilizados e c) os
resultados obtidos;
- Estruturar essa ligao atravs de um nmero relativamente reduzido
de programas plurianuais (ministeriais, interministeriais ou
infraministeriais);
- Manter envelopes ministeriais estruturados igualmente em funo de
uma lgica de misso objetivos meios e recursos utilizados
resultados, e com um horizonte plurianual.

?? Desconcentrar e reforar os mtodos e hbitos de avaliao e


responsabilizao. So exemplos de medidas:
- Atribuir a responsabilidade de execuo dos grandes programas
estratgicos a gestores e impor o princpio do compromisso
contratualizado para todos os gestores, de departamentos ou
programas, quanto ao cumprimento dos objetivos de eficincia e

48
obteno dos resultados previamente comprometidos, relativamente
aos respectivos oramentos;
- Implementar um sistema de avaliao de desempenho de ministrios,
departamentos e gestores, associado a um sistema de prmios ou
penalizaes em funo dos resultados obtidos;
- Implementar processos de aperfeioamento contnuo dos sistemas de
avaliao dos resultados dos programas;
- Melhorar os sistemas de avaliao de performance e dos indicadores
utilizados.

?? Reforar a transparncia das contas pblicas e a qualidade da


informao, mediante as seguintes medidas:
- Planejar a obrigatoriedade de utilizao de sistemas contbeis
similares entre os vrios nveis de governo, embora respeitando suas
especificidades e autonomia, mas desde que permitam reproduzir
com rigor a integralidade dos custos de cada departamento e de cada
programa/projeto, incluindo a depreciao de ativos e os juros, e que
permitam, ainda, a comparabilidade das informaes, para fins de
auditoria e de classificao;
- Planejar a adoo obrigatria de sistemas de controle e
acompanhamento regular da gesto (por exemplo, com periodicidade
mensal);
- Implementar sistemtica de realizao de auditorias, de preferncia
por entidades independentes e externas e de aes de
benchmarking entre entidades pblicas e entre entidades pblicas e
privadas equiparveis;
- Prever a existncia de documentos a serem entregues ao Congresso
Nacional para divulgao dos resultados da ao desenvolvida nos
ministrios e nos departamentos, bem como da performance atingida
nos principais programas.

IV.3 Diagnstico do sistema oramentrio federal pontos crticos

49
IV.3.1 Metodologia seguida

O esforo de diagnstico que se efetuou foi baseado em reunies com


responsveis de algumas entidades ou funes relevantes no processo
oramentrio, na consulta de vrios documentos de provenincia diversa e
na realizao de encontros com personalidades com experincia e viso na
matria.

Nessas reunies, realizadas sempre com esprito aberto e construtivo,


procurou-se identificar, a partir de questionrios previamente preparados,
os instrumentos tcnicos, os mecanismos e os procedimentos usados,
tendo sempre presente uma viso ampla e pluridisciplinar do processo
oramentrio.

As concluses obtidas foram submetidas, em seguida, a um debate


informal com tcnicos de reconhecida competncia na matria, tendo sido
possvel chegar a uma lista de 23 pontos crticos apresentados a seguir,
classificados de acordo com a sua insero no processo oramentrio e,
posteriormente, expostos em matriz de forma a se evidenciar as suas vrias
influncias e vertentes de expresso.

IV.3.2 - Apreciao geral do sistema oramentrio federal.

Os princpios, os valores e os mtodos adotados

A arquitetura do processo oramentrio no Brasil est em linha, em muitos


aspectos, com as experincias mais modernas existentes em muitos pases
ocidentais.

Contm, importa referir, especificidades prprias do regime, da experincia


passada ou refletindo, por vezes, competncias pessoais, que no
encontram reflexo na maioria dos outros pases. Os casos mais evidentes
so: o modelo de atuao do Congresso, o calendrio de apresentao ao
Congresso dos documentos relativos ao Oramento e a distino atual de

50
atribuies entre os Ministrios da Fazenda e do Planejamento, Oramento
e Gesto, particularmente em matria de poltica fiscal, determinante da
poltica de financiamento do Oramento.

Mas o processo oramentrio federal desenvolve-se segundo princpios


modernos:

?? Possui uma lgica geral de desenvolvimento, que se inicia com a


procura de uma definio estratgica dos grandes objetivos e
prioridades nacionais designados por megaobjetivos e desafios
que orientam e comandam a ao pblica, a definio de programas e a
alocao de recursos;
?? Constri-se a partir de uma desejvel e correta conexo entre as
funes de planejamento, programao, oramentao e avaliao;
?? Orienta-se de acordo com os princpios oramentrios da unidade e
universalidade, procurando no permitir a existncia de dficits ocultos e
garantir, assim, transparncia e rigor na determinao dos resultados
fiscais;
?? Tem preocupaes de avaliar os resultados da ao e dos gastos
pblicos;
?? Baseia-se em conceitos atuais de alocao de recursos e de atribuio
de custos por ao e por programa;
?? Defende o equilbrio institucional de poderes, prprio dos regimes
democrticos (sejam de pendor parlamentarista ou presidencialista),
entre Governo e Congresso;
?? Busca objetivos polticos de transparncia e organiza-se na tentativa
anunciada de informar ao Congresso e opinio pblica sobre o modo
como os recursos pblicos so gastos.

Estes so os conceitos onde entroncam todos os sistemas oramentrios que


foram sujeitos a reformas recentes nos pases ocidentais.

51
Alm daqueles princpios, o sistema oramentrio federal tem uma concepo
geral moderna e organiza-se e apia-se em bases equilibradas para atingir os
princpios referidos.

O balano terico , pois, positivo.

A prtica, todavia, apresenta dificuldades de execuo, pontos enviesados e


carncias tcnicas nos vrios estgios do processo.

O edifcio oramentrio tem uma boa arquitetura, revela boa concepo, mas
muitos dos seus elementos estruturais apresentam rupturas que minam o
equilbrio geral, comprometem sua segurana e prejudicam a eficincia e a
eficcia de sua funcionalidade.

importante referir que este comentrio no novo. Existe, com efeito, uma
conscincia crtica muito disseminada em relao a esses problemas e pontos
de ruptura e uma vontade real, da parte de tcnicos e responsveis, de
ultrapass-los. Isso fundamenta a expectativa de que essas dificuldades possam
ser rapidamente superadas e que a eventual vontade poltica dos dirigentes e
decisores de implementar a reforma oramentria encontrar uma atitude de
aceitao e de empenho dos servidores e gestores, o que condio bsica do
seu sucesso.

O diagnstico crtico

Um exerccio habitual e muito elucidativo sobre o nvel de perfeio de um


sistema oramentrio e dos seus fundamentos tcnicos, consiste em tentar
responder s seguintes perguntas:

?? O oramento permite saber onde, como e com que resultados foi gasto
cada Real?
?? O oramento realmente, e em que grau, um instrumento eficaz na
resoluo dos principais problemas nacionais e na realizao dos
objetivos estratgicos do pas?

52
Quando confrontados com estas perguntas, os decisores e os responsveis
intervenientes no processo oramentrio federal s podem responder
negativamente a ambas as perguntas.

Todavia, o sistema tem uma boa arquitetura e baseia-se em princpios corretos e


modernos.

H, pois, que procurar as razes desses problemas, a sua natureza e insero no


processo oramentrio e as conseqncias, nos diversos nveis, que deles
resultam.

Em primeiro lugar, o planejamento estratgico vago e no permite a definio


de prioridades entre as cerca de trs dezenas de desafios existentes.
Correspondendo realmente a problemas ou a necessidades efetivas da
economia ou da sociedade brasileira, a verdade que esses desafios so
enunciados de modo relativamente amplo e vago. Adicionando-se o fato de no
serem definidas prioridades entre eles, compreende-se as dificuldades que da
resultam para as fases seguintes de programao e de alocao de recursos.

Torna-se, pois, difcil estabelecer o necessrio alinhamento estratgico entre os


objetivos e os resultados da ao pblica no nvel de cada programa ou entidade
e os objetivos estratgicos de mbito nacional.

Desse modo, revela-se impossvel avaliar a efetividade da ao pblica e do


oramento na realizao desses objetivos estratgicos. Numa palavra, no
possvel avaliar, com rigor, a eficcia do oramento na resoluo dos grandes
problemas nacionais.

Um aspecto interessante, embora menos positivo, da definio desses desafios


estratgicos, que devem constituir o quadro de referncia dos programas
oramentrios, est na sua composio, esmagadoramente influenciada pelas
questes sociais internas e pela necessidade de infra-estrutura.

No existem desafios explicitamente relacionados com a defesa e afirmao


geopoltica e geoestratgica do Brasil ou com a sua competitividade e
capacidade de afirmao internacional como possvel potncia emergente neste

53
novo sculo. Naturalmente, isto influencia a definio dos programas
oramentrios e quase equivale a dizer que o Estado se alheia da tica de
afirmao do pas no concerto das naes, deixando essa tarefa,
verdadeiramente estratgica, para o setor privado.

Reconhece-se que esta pode ser apenas uma inferncia. Mas ela encontra
fundamento na observao de que esses aspectos que parecem ser
determinantes e estratgicos numa perspectiva nacional ficaram ausentes nos
grandes objetivos e desafios definidos como orientadores da programao e da
oramentao. um assunto que justifica, sem dvida, alguma reflexo a
respeito da eficcia do atual processo federal de planejamento estratgico.

54
A leitura do PPA 2004-2007 bem ilustrativa do que se acabou de dizer.
O Plano traduz a sua viso estratgica de desenvolvimento de mdio e longo
prazo em trs megaobjetivos:
??Incluso social e reduo das desigualdades sociais;
??Crescimento com gerao de trabalho, emprego e renda,
ambientalmente sustentvel e redutor das desigualdades sociais;
??Promoo e expanso da cidadania e fortalecimento da democracia,
que se multiplicam em 33 desafios (o Congresso vetou 3 desafios).
So megaobjetivos que, sem dvida, traduzem uma avaliao estratgica
interna do pas, mas que no constituem uma orientao clara nem contm,
de forma explcita, opes estratgicas claramente orientadoras e
definidoras de prioridades.
So megaobjetivos que qualquer pas pode adotar e no definem, assim,
nenhuma particular prioridade adequada realidade do Pas.
Por exemplo, pela mesma poca, os EUA definiam como grandes objetivos
estratgicos norteadores do seu oramento:
??Reforar a liderana dos EUA no mundo;
??Ganhar a guerra contra o terrorismo;
??Reforar a coeso familiar;
os quais tm, sem dvida, maior objetividade, so mais incisivos e, nessa
medida, so mais claramente indicadores de prioridades e mais facilmente
transformveis em indicadores de avaliao.
Esse carter um pouco vago dos megaobjetivos do PPA transfere-se,
naturalmente, para muitos dos desafios:
??Promover o aumento da oferta e a reduo dos preos de bens e
servios de consumo popular;
??Implementar o processo de reforma urbana, melhorar as condies
de habitabilidade, acessibilidade e de mobilidade urbana, com
nfase na qualidade de vida e no meio ambiente;
??Ampliar as fontes de financiamento internas e democratizar o acesso
ao crdito para o investimento, a produo e o consumo;
??Ampliar a participao do pas no mercado internacional preservando
os interesses nacionais;
??Valorizar a diversidade das expresses culturais nacionais e
regionais;
??Valorizar a identidade e preservar a integridade e a soberania
nacionais.

O processo oramentrio, entendido na sua mltipla expresso


Planejamento/Programao/Oramentao/Avaliao, visto como um
caminho com vrias fases, ganha clareza, transparncia e objetividade com
uma total articulao e integrao entre essas vrias etapas.

A avaliao de performance da ao e do gasto pblico s possvel se o


processo oramentrio tiver esse fio condutor interligando todas as suas
fases, desde a fixao dos objetivos estratgicos at os indicadores, os quais
permitiro avaliar a sua eficincia e a sua eficcia. O que requer objetividade

55
Em segundo lugar, existem deficincias na interligao, que se deseja estreita,
entre as fases de planejamento estratgico, programao, oramentao e
avaliao.

A ausncia de definio de prioridades entre os desafios e a existncia de um


nmero excessivo de programas, dificultam a articulao hierrquica entre ambas
as cadeias, de objetivos e de programas, e colocam problemas de gesto,
acompanhamento e controle da execuo desses programas.

Tambm no plano da oramentao, no assegurada, na prtica (ver quadro


abaixo, especfico sobre este problema) a classificao integral de todos os
custos e das respectivas fontes de financiamento por programa, no permitindo a
anlise e a avaliao da sua performance.

A possibilidade de medir

?? o modo como os recursos so utilizados para atingir determinados


resultados (eficincia) e
?? o impacto que os resultados obtidos pelos programas tm na realizao
dos objetivos, devidamente alinhados com as prioridades estratgicas
nacionais (eficcia),

condio necessria para evidenciar a performance da ao e dos gastos


pblicos e dela depende, para efeitos da atuao do Congresso e da exposio
opinio pblica, a prpria transparncia oramentria.

A estruturao do oramento num nmero excessivo de programas coloca,


portanto, dificuldades acrescidas de gesto, acompanhamento e controle da sua
execuo e acentua a dificuldade de avaliao, j atrs referida.

Coloca ainda, como tambm se viu e no demais repetir, outro tipo de


dificuldade, j mais relacionada com a eficincia da gesto dos recursos. A
complexidade desta avaliao vem ampliada com a deficiente atribuio de
custos a todos esses programas.

A convergncia destas questes faz com que no processo oramentrio no


exista princpio ou possibilidade de avaliao da eficincia dos gastos pblicos.

56
Em alguns casos, a denominao e a formulao dos programas indicam um tal
nvel de proximidade, que no parecem ter outro efeito que no seja o de
multiplicar as dotaes oramentrias casos dos programas Avaliao do
Plano Plurianual e Gesto do Plano Plurianual, no Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto.

57
Tomemos como exemplo o Ministrio da Sade, alis, um dos que
apresenta, em alguns programas, indicadores com maior qualidade.
O Ministrio tem e gere 42 programas.
Em 2005 (no Oramento) contavam-se como os mais significativos
financeiramente os seguintes programas:
??Ateno Hospitalar e Ambulatorial no Sistema nico de Sade,
absorvendo 41% do total dos recursos;
??Ateno Bsica em Sade 13.3 % do total;
??Apoio Administrativo 10,6% do total;
??Assistncia Farmacutica e Insumos Estratgicos 5,9 % do total;
representando no seu conjunto 70,8 % dos recursos.
Portanto, os 38 programas restantes, 90 % do nmero total de programas,
so responsveis por apenas 29% dos recursos.
Entre eles, encontram-se programas do gnero:
??Operaes Especiais: Servio da Dvida Externa (1,5 % do total);
??Gesto da Participao em Organismos Internacionais (0,2 % do
total);
??Brasil Quilombola, 293 mil reais,
para os quais difcil estabelecer metas de avaliao, independentemente
da sua dimenso justificar ou no a sua constituio como programa.
Dificilmente se encontra uma ligao hierrquica dos objetivos destes
programas com qualquer megaobjetivo ou desafio. No se quer dizer com
isso que estas despesas no devam ser consideradas no oramento. O que
se pretende apenas salientar que elas no tm dimenso e no se
qualificam para se constiturem como programas.
Os programas oramentais devem buscar objetivos concretos, alinhados
com a cadeia de objetivos estratgicos, que se inicia com os grandes
desafios ou prioridades estratgicas nacionais. Essa uma condio bsica
para se poder avaliar a sua eficcia.
A leitura do Relatrio de Avaliao de 2004 traduz essa ausncia de
contedo.
Por outro lado, ainda, os programas no constituem efetivamente unidades
instrumentais de gesto, j que no possuem estrutura de custos os
custos em pessoal, outras despesas correntes, investimento ou outros, so
imputados ao, atividade ou projeto e no ao programa. E, por outro lado,
tambm as fontes de financiamento so atribudas ao rgo e unidade
oramentria.
Isto , o gestor do programa, normalmente um gerente de unidade
oramentria, no possui um plano de explorao por programa que lhe
permita monitorar ou realocar recursos (se tiver essa flexibilidade) dentro do
programa.
Como se compreende, assim impossvel avaliar a eficincia de cada
programa, isto , se seria possvel atingir os mesmos produtos com menos
recursos ou se seria possvel produzir mais com os mesmos recursos.
Em resumo, com vista a permitir uma desejvel avaliao da performance
pblica, essencial que a programao oramentria:
??Se estruture num nmero mais reduzido de programas;
??Que estes programas estejam alinhados, nos seus objetivos, com o
planejamento estratgico e os desafios e as prioridades a definidas;
?? Que os programas contenham todas as informaes sobre os seus
custos.

58
Em terceiro lugar, o sistema de avaliao do desempenho da ao pblica
enfrenta srias carncias.

Alm das j referidas, resultantes dos problemas encontrados nas fases de


programao e oramentao, os indicadores podem e devem ser objeto de um
processo de aperfeioamento de sua qualidade.

Em alguns programas, os indicadores contm j alguma informao til para a


gesto, mas genericamente so pobres e limitam-se a exprimir aspectos fsicos,
relacionados com a execuo material das aes.

Indicadores apenas orientados a evidenciar o nvel de execuo fsica das aes,


no contribuem para que os gestores decidam sobre a melhor escolha dos
meios, nem ajudam a compreender o grau de satisfao dos objetivos.

Os indicadores de performance so um instrumento fundamental para:

?? medir a eficincia prtica que est ausente do processo de avaliao


no sistema oramentrio federal atual;
?? medir a eficcia da ao pblica, isto , avaliar o produto gerado pela
atuao pblica e estimar os impactos e os efeitos desse produto no pas
e/ou nos cidados.

Esta uma rea que justifica forte investimento futuro.

59
Tomemos de novo como exemplo os programas j referidos do Ministrio da
Sade.
O volume 2 da LOA de 2005 apresenta as previses de resultados para cada
um daqueles programas distribudos por unidade oramentria:
??Ateno Hospitalar e Ambulatorial Atendimento realizado em n:
- Hospital Cristo Redentor --------------------- 273905
- Hosp. Nossa Sra Conceio ---------------- 1289233
- Hospital Fmina -------------------------------- 124096
??Ateno Bsica em Sade ---- o indicador difere com a atividade,
mas traduz-se normalmente em n de municpios beneficiados, n de
servios estruturados, n de equipes mantidas, etc.
??Apoio Administrativo Pessoa/Servidor benefic Criana atendida
- Hosp. Cristo Red ----------- 1456 ----------------------------104
- Hosp N Sra Conc. --------- 6018 ---------------------------- 641
- Hosp Fmina---------------- 847 ---------------------------- 69.

Por sua vez, a LDO, estabelece como objetivo agregado que o programa
Ateno Bsica em Sade beneficie 5560 municpios na atividade Apoio
Expanso e Consolidao da Sade da Famlia (a totalidade dos municpios
do pas, o que leva a supor que as necessidades populacionais satisfeitas por
este programa tm as mesmas caractersticas em todos os municpios) e 40
servios na atividade Estruturao da Rede de Servios de Ateno Bsica
de Sade.
Dois comentrios surgem como possveis:
??primeiro, os indicadores no so apresentados, na LOA, por
programa, mas sim por ao na unidade oramentria, o que, alm de
dificultar a anlise dos resultados do programa, demonstra sobretudo
que a informao nem sempre organizada para tornar o programa o
elemento, o foco central da gesto;
??segundo, e mais relevante, os indicadores escolhidos no revelam
informaes fundamentais para a gesto: o objetivo de atendimento
de pessoas e crianas superior ao nmero do ano anterior? E para
isso so necessrios mais recursos ou consegue-se maior
atendimento com os mesmos recursos? E quantas pessoas e
crianas ficaro em lista de espera para serem atendidas e em que
especialidade? Qual o prazo mdio de espera por atendimento e por
especialidade? Para que serviro as aes de benefcio dos
municpios e de estruturao de servios? Quantas pessoas se
beneficiaro dessas aes e de que modo?

No relatrio de avaliao enviado ao Congresso, apresenta-se uma


informao mais qualitativa e procura-se explicar a razo dos resultados
obtidos e identificar os problemas que afetam a realizao do programa. Em
relao, por exemplo, ao programa Ateno Hospitalar e Ambulatorial j se
apresenta um valor global para todo o programa que reflete, posteriori, a
percentagem de crescimento dos servios: aumento da oferta de
procedimentos de diagnstico 24,1%; aumento na oferta de terapias
especializadas 12,2%; aumento na oferta de consultas especializadas
4,8%, indicadores que, como se v, no tm relao direta com os
indicadores das aes, atividades ou projetos antes referidos. Idntica
observao pode ser feita em relao ao programa Ateno Bsica em

60
O mesmo tipo de raciocnio deve ser aplicado aos indicadores que se podem
encontrar nos programas de transportes: km de estradas construdos; % de
execuo fsica em obras de infra-estrutura ferroviria ou porturia ou nos
programas de educao: n de alunos avaliados, n de alunos atendidos ou
n de escolas atendidas ou ainda no programa Administrao Tributria e
Aduaneira atividade: Arrecadao Tributria e Aduaneira do Ministrio da
Fazenda: tributo arrecadado.
A escolha dos indicadores , como se v, fundamental para a gesto. Os
indicadores tm que conter informao relevante gesto, tm que ser
inteligentes e no se devem limitar a refletir graus de execuo fsica ou
material.
Devem ainda ser apurados ao longo do ano, e no apenas depois de
terminado o exerccio financeiro, justamente para que as informaes que
revelam possam ser aproveitadas na gesto corrente do dia-a-dia, com vistas

Em quarto lugar, o processo de execuo do oramento carece de maior


responsabilizao e, inerentemente, de maior flexibilidade dos dispositivos
regulamentares e operacionais da gesto.

A execuo oramentria no Brasil alvo de ampla regulamentao, sobretudo


dirigida funo de controle. A preocupao maior a de regular os atos
administrativos, de fixar os procedimentos contbeis e os mecanismos de
empenho e liberao dos recursos, de prevenir as irregularidades, enfim, de
controle em strictu sensu.

Os conceitos de gesto norteados por objetivos, com flexibilidade na escolha dos


recursos e no calendrio da sua utilizao numa perspectiva plurianual, com
sistemas contbeis que permitam o registro da integralidade dos custos, sujeitos
avaliao da performance revelada, esto ainda muito distantes da realidade
brasileira.

Entende-se, portanto, que a gesto deve ser conduzida e orientada realizao


de objetivos claros, que os gestores devem dispor de flexibilidade de gesto,
respeitando naturalmente regras bsicas e mecanismos de controle apropriados,
por se tratarem de recursos pblicos, que os instrumentos de coleta e tratamento
da informao contbil devem ser prximos dos usados no setor privado (isto ,
cubram a integralidade dos custos, permitam avaliar a eficincia dos gastos e

61
facilitem a anlise de benchmarking, nomeadamente com o setor privado) e
finalmente, que os gestores sejam avaliados pela performance da sua gesto
premiados, se o merecerem, penalizados, se for o caso.

Este , com nuances de implementao que refletem as respectivas


especificidades, o caminho que a maioria dos pases ocidentais est a seguir.

Um caminho essencial para reforar a transparncia do processo oramentrio e


para implementar mtodos que conduzam maximizao da performance do
setor pblico.

Diagnstico sobre a globalidade do processo oramentrio

O que se tem vindo a tentar demonstrar que o processo oramentrio, em nvel


federal, tem bases positivas, que uma vez mais importa repetir:

?? uma boa concepo geral


?? princpios de estruturao por programa j praticados
?? princpios de controle j implementados
?? conceitos de avaliao j adquiridos

e que existem fatores endgenos e externos:

?? conscincia coletiva de que urge melhorar o sistema de avaliao


?? razovel capacitao global e dedicao
?? apetncia por novos processos, em particular de maior responsabilizao
da gesto pblica
?? crescente presso e exigncia da sociedade por melhores servios
pblicos, em contrapartida de uma carga tributria que elevada, e face a
uma despesa pblica que das mais elevadas do mundo, entre os pases
ocidentais, em percentagem do PIB

que podem suportar uma poltica de reforma oramentria, conducente


melhoria da performances da administrao pblica.

IV.3.3 Os documentos oramentrios viso crtica do seu contedo

A Constituio Federal, conforme disposto no Artigo 165, determina que leis de


iniciativa do Poder Executivo estabelecero o enquadramento, os fundamentos e

62
o desenvolvimento do oramento: o plano plurianual, as diretrizes oramentrias
e os oramentos anuais.

A Constituio Federal dispe tambm sobre o contedo dessas leis:

1. A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada,


as diretrizes, os objetivos e metas da administrao pblica federal para
as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos
programas de durao continuada;
2. A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da
administrao federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio
financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual,
dispor sobre as alteraes da legislao tributria e estabelecer a
poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento;
3. A lei oramentria compreender: a) o oramento fiscal referente aos
Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao
direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder
pblico; b) o oramento de investimento das empresas em que a Unio,
direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a
voto; c) o oramento da seguridade social, abrangendo todas as
entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta,
bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo poder
pblico.

Cabe destacar que, no tocante regulamentao desses dispositivos


constitucionais, necessria para definir com clareza e preciso as funes dos
trs instrumentos preconizados (PPA, LDO e LOA) e as fronteiras entre eles,
ainda se aguarda a aprovao da lei complementar de que trata o 9 do Artigo
165, a qual ir dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a
elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes
oramentrias e da lei oramentria anual, bem como estabelecer normas de
gesto financeira e patrimonial da administrao direta e indireta e condies
para instituio e funcionamento dos fundos.

63
Para compensar a falta (que seria temporria) da lei complementar e at a sua
entrada em vigor, a prpria Constituio estabeleceu no Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias (ADCT, Artigo 35, 2) algumas normas sobre o
encaminhamento dos projetos de lei do PPA, da LDO e da LOA:

1. O projeto do plano plurianual, para vigncia at ao final do primeiro


exerccio financeiro do mandato presidencial subseqente, ser
encaminhado at quatro meses antes do encerramento do primeiro
exerccio financeiro (at 31 de agosto) e devolvido para sano at o
encerramento da sesso legislativa 6 (at 15 de dezembro);
2. O projeto de lei de diretrizes oramentrias ser encaminhado at oito
meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro (at 15 de
abril) e devolvido para sano at o encerramento do primeiro perodo da
sesso legislativa (at 30 de junho);
3. O projeto de lei oramentria da Unio ser encaminhado at quatro
meses antes do encerramento do exerccio financeiro (at 31 de agosto) e
devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa (at 15
de dezembro).

Na prtica, basicamente em funo de desentendimentos ou da falta de


articulao poltica entre o Legislativo e o Executivo e/ou de manobras daquele
para a aprovao de emendas oramentrias, os prazos de devoluo dos
projetos de lei para sano pelo Presidente da Repblica nem sempre tm sido
observados pelo Congresso Nacional.

Adicionalmente, em parte decorrente da falta da referida lei complementar,


observam-se alguns aspectos problemticos na configurao e na utilizao
desses trs instrumentos a servio da oramentao brasileira, os quais sero
abordados a seguir.

Plano Plurianual - PPA

6
O Congresso Nacional reunir-se-, anualmente, na Capital Federal, de 15 de fevereiro a 30 de
junho e de 1 de agosto a 15 de dezembro. A sesso legislativa no ser interrompida sem a
aprovao do projeto de lei das diretrizes oramentrias. (CF, Artigo 57)

64
O PPA excessivamente detalhado, uma vez que alm de abrigar todos os
programas governamentais, estratgicos ou no, detalha os programas por
aes, o que produz pelo menos duas conseqncias negativas:

1. Desloca o foco dos programas para as aes. Em relao elaborao,


anlise e aprovao do PPA, todas as atenes deveriam se concentrar
sobre o contedo dos programas estratgicos, especialmente formulados
para garantir o posicionamento desejado do Brasil no cenrio
internacional e para resolver os problemas sociais e econmicos
enfrentados pela economia e pela sociedade brasileira. Ao incluir todos os
programas, o PPA obscurece o que prioritrio e, ao especificar as
aes que correspondem aos programas, enfatiza o detalhe e os meios,
deslocando para segundo plano o seu contedo estratgico e os
resultados a serem alcanados;
2. Cria dificuldades execuo oramentria e gesto, uma vez que
obriga o Executivo a encaminhar projetos de lei ao Congresso Nacional
para propor alteraes na lei aprovada sempre que, entre outras razes,
aes novas tiverem de ser includas ou excludas na programao,
retirando, portanto, a flexibilidade e a agilidade que o gestor precisa para
agir na direo dos objetivos sob sua responsabilidade.

Deve-se observar que, nos termos da Lei n 10.963/2004, que aprovou o PPA
2004-2007, as seguintes mudanas so consideradas alteraes de programa e,
portanto, requerem projetos de lei: a) adequao de denominao do programa,
ou do objetivo e modificao do pblico-alvo, dos indicadores e dos ndices; b)
incluso ou excluso de aes oramentrias; alterao do tipo, do ttulo, do
produto, da unidade de medida e das metas das aes oramentrias; d)
alterao dos valores estimados para cada ao, no perodo do Plano Plurianual,
respeitada a respectiva regionalizao.

Ao estabelecer tais restries legais execuo do plano, o legislador presume


uma preciso quase miraculosa da programao, uma vez que qualquer ajuste
que a esse respeito se faa necessrio, em virtude de mudanas imprevisveis no

65
mundo real, considerado como exceo lei e como tal deve ser tratada pelos
Poderes da Unio.

Trata-se, como visto, de funes que no correspondem ao papel do plano


plurianual. Tais restries no se coadunam com o seu carter estratgico e
engessam a programao, acarretando srias dificuldades sua execuo e
ao alcance dos objetivos pretendidos.

Lei de Diretrizes Oramentrias LDO

No caso da LDO, no vem sendo atendida a disposio constitucional contida no


2 do Artigo 165, no que se refere incluso das despesas de capital para o
exerccio financeiro subseqente, possivelmente em decorrncia da ausncia da
legislao complementar que poderia definir o sentido do dispositivo
constitucional de forma mais precisa.

Alm das funes prprias que lhe foram atribudas pela Constituio Federal, a
LDO tambm cumpre encargos adicionais que lhe foram impostos pela Lei
Complementar n 101, de 04 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).

Assim, a LDO, em atendimento ao disposto na LRF, deve dispor sobre: a) o


equilbrio entre receitas e despesas; b) critrios e forma de limitao de
empenho, a ser efetivada nas hipteses de no realizao da receita nos valores
previstos e caso a dvida consolidada ultrapasse o respectivo limite; c) normas
relativas ao controle de custos e avaliao dos resultados dos programas
financiados com recursos dos oramentos; d) condies e exigncias para
transferncias de recursos a entidades pblicas e privadas.

No contexto da responsabilidade fiscal, a LDO tambm incorpora um Anexo de


Metas Fiscais, em que so estabelecidas metas anuais, em valores correntes e
constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primrio e o
montante da dvida pblica, para o exerccio a que se refere e para os dois
seguintes, e um Anexo de Riscos Fiscais, onde so avaliados os passivos

66
contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas pblicas, informando as
providncias a serem tomadas, caso se concretizem.

O Anexo de Metas Fiscais deve conter, ainda: a) a avaliao do cumprimento


das metas relativas ao ano anterior; b) o demonstrativo das metas anuais,
instrudo com memria e metodologia de clculo que justifiquem os resultados
pretendidos, comparando-as com as fixadas nos trs exerccios anteriores, e
evidenciando a consistncia delas com as premissas e os objetivos da poltica
econmica nacional; c) a evoluo do patrimnio lquido, tambm nos ltimos trs
exerccios, destacando a origem e a aplicao dos recursos obtidos com a
alienao de ativos; d) a avaliao da situao financeira e atuarial dos regimes
geral de previdncia social e prprio dos servidores pblicos, do Fundo de
Amparo ao Trabalhador e dos demais fundos pblicos e programas estatais de
natureza atuarial; e) o demonstrativo da estimativa e compensao da renncia
de receita e da margem de expanso das despesas obrigatrias de carter
continuado.

Adicionalmente, a LRF determina que a mensagem que encaminhar o projeto da


LDO ao Congresso deve apresentar, em anexo especfico, os objetivos das
polticas monetria, creditcia e cambial, bem como os parmetros e as
projees para os seus principais agregados e variveis, e ainda as metas de
inflao, para o exerccio subseqente.

O projeto de LDO para o exerccio financeiro de 2007 foi encaminhado ao


Congresso com 130 (cento e trinta) artigos e um extenso conjunto de anexos,
compreendidos nos seguintes captulos:

1. As prioridades e metas da Administrao Pblica Federal;


2. A estrutura e organizao dos oramentos;
3. As diretrizes para a elaborao e execuo dos Oramentos da Unio e suas
alteraes;
4. As disposies relativas dvida pblica federal;
5. As disposies relativas s despesas da Unio com pessoal e encargos
sociais;

67
6. A poltica de aplicao dos recursos das agncias financeiras oficiais de
fomento;
7. As disposies sobre alteraes na legislao tributria da Unio;
8. As disposies sobre a fiscalizao pelo Poder Legislativo e sobre as obras
e servios com indcios de irregularidades graves;
9. As disposies gerais.

No tocante s prioridades e metas, estas compem um anexo da LDO. No caso


do projeto de LDO para 2007, neste anexo so relacionados 19 (dezenove)
desafios, compreendendo 48 (quarenta e oito) programas e 128 (cento e vinte e
oito) aes e respectivas metas fsicas, associadas aos produtos a serem
obtidos com a execuo das mesmas (tais como famlias atendidas, cisternas
construdas, alimento adquirido, farmcia mantida, etc.).

Entretanto, o prprio artigo 4 do projeto da LDO, que se refere ao anexo de


metas e prioridades da administrao federal, j ressalva que primeiramente
devero ser atendidas as despesas que constituem obrigao constitucional ou
legal da Unio, as de funcionamento dos rgos e entidades que integram os
Oramentos Fiscal e da Seguridade Social e a programao de que trata o
artigo 3 da Lei, isto , a programao relativa ao Projeto-Piloto de Investimentos
Pblicos PPI, para a qual se admite um privilgio especial, o de consumir uma
parcela da meta do supervit primrio fixado.

Em conjunto com a ressalva anterior, destaca o artigo acima que as prioridades


referidas no anexo tero precedncia na alocao dos recursos no Projeto e na
Lei Oramentria de 2007 e na sua execuo, no se constituindo, todavia, em
limite programao da despesa e que a destinao dos recursos relativos a
programas sociais conferir prioridade s reas de menor ndice de
Desenvolvimento Humano.

Analisando-se essa diretriz oramentria na sua totalidade, pode-se concluir que


as despesas prioritrias, na verdade, so aquelas que foram ressalvadas
(despesas que constituem obrigao constitucional ou legal da Unio, as de

68
funcionamento dos rgos e entidades que integram os Oramentos Fiscal e da
Seguridade Social e o PPI). Em segundo plano, dentro das disponibilidades
restantes de recursos, vem o conjunto de desafios, programas e aes
relacionado no Anexo de Prioridades e Metas.

Entretanto, a meno no Artigo de que as prioridades integrantes do Anexo no


constituem limite programao da despesa, significa, na prtica, que na LOA
podero ser alocados recursos em outras aes que no constem da lista de
prioridades da LDO, o que contradiz a razo de existncia do Anexo e ofusca
qualquer compromisso do governo em relao s ditas prioridades.

Ou seja, aps o atendimento dos compromissos constitucionais e legais e do


PPI, a prioridade bsica do governo diz respeito manuteno de si mesmo, isto
, ao funcionamento da mquina governamental, independentemente se esta
mquina est atendendo ou no s necessidades da sociedade. Em nenhum
momento, a LDO explicita um compromisso formal do governo em relao ao
alcance de resultados associados s prioridades externas ao governo.

Cabe ressaltar que o captulo referente estrutura e organizao dos


oramentos, composto de treze artigos, definitivamente no se enquadra no
contexto das diretrizes oramentrias ou da responsabilidade fiscal. Este captulo
sistematicamente introduzido na LDO para sanar uma lacuna da legislao
oramentria, que se ressente da lei complementar anteriormente mencionada.
Outros artigos, fora deste captulo, se enquadram na mesma situao.

Deve-se fazer meno ao captulo que trata da poltica de aplicao dos recursos
das agncias financeiras oficiais de fomento. Diferentemente dos demais, este
captulo se aproxima do esprito das diretrizes oramentrias, uma vez que
estabelece algumas orientaes programao dos recursos das instituies,
em relao aos resultados a serem alcanados.

Entretanto, as diretrizes so genricas, superficiais, no contendo indicadores


que possam especificar os resultados que se prevem. Por exemplo, no h
informao sobre a proporo em que o dficit habitacional ser reduzido ou em
quanto a oferta de emprego ser incrementada para cada uma das instituies

69
mencionadas, no se caracterizando tambm a um compromisso objetivo por
parte do governo.

Por outro lado, a prpria LDO se refere ao encaminhamento ao Congresso


Nacional de um plano de aplicao dos recursos das agncias de fomento, o que
no faz sentido se existe o PPA. A propsito, como uma das prioridades
atribudas ao BNDES o financiamento dos programas do PPA 2004-2007,
pode-se subentender que as demais aes prioritrias da agncia no esto
compreendidas na programao estratgica do Plano Plurianual.

Em face desses pontos, apesar de algum mrito neste captulo da LDO, a


abordagem mostra que no houve um trabalho prvio de atualizao das
necessidades e de articulao das aes do setor pblico para sustentar tais
diretrizes, sendo mais uma manifestao de inteno do que o resultado de
consideraes estratgicas.

Quanto aos demais captulos e respectivos artigos, basicamente eles dizem


respeito execuo oramentria e a procedimentos correlatos, alm de
contemplarem alguns dispositivos que tambm poderiam constar na legislao
oramentria permanente. Dispem sobre meios, grupos de despesas, limites,
vedaes, mecanismos de controle, de transferncias, de fiscalizao, regras,
procedimentos, relatrios, etc. Tratam de quase tudo que se relaciona com as
regras de funcionamento da mquina governamental, menos sobre os resultados
de interesse da sociedade que devem ser alcanados com a execuo do
Oramento.

Em resumo, privilegiam os meios e o seu controle e no os resultados e a sua


avaliao.

Deve-se acrescentar que no primeiro exerccio financeiro do mandato


presidencial, h sobreposio na elaborao e no trmite do projeto do PPA com
o da LDO, uma vez que praticamente impossvel ter-se o novo PPA aprovado
at 15 de abril, prazo para encaminhamento do projeto da LDO ao Congresso
Nacional. Este problema poderia ser resolvido se a gesto do PPA inclusse uma
reviso (estratgica e programtica) no meio do perodo, ao fim de dois anos,

70
com a conseqente ampliao de sua vigncia por mais dois anos. Este assunto
pode ser disciplinado no mbito da lei complementar de que trata o Artigo 165 da
Constituio Federal.

Lei Oramentria Anual LOA

A tipificao do contedo da LOA no se coaduna com a Lei n 4.320, de 17 de


Maro de 1964, uma vez que a caracterizao do oramento em fiscal, de
seguridade social e de investimentos ocorreu com a Constituio Federal de
1988. Desde ento, diversas alteraes foram feitas s normas estabelecidas
pela Lei 4.320/64, de modo que atualmente o marco legal para elaborao e
organizao do Oramento muito complexo, ineficaz do ponto de vista dos
resultados e de vigncia exclusivamente anual em muitos aspectos.

Na LOA, as dotaes oramentrias so estruturadas mediante as seguintes


categorias de programao: programas e respectivos projetos, atividades ou
operaes especiais desdobrados em subttulos, com indicao do produto, da
unidade de medida e da meta fsica.

Em relao aos programas, estes so apresentados debaixo de cada rgo e


de cada Unidade Oramentria e os recursos atribudos a cada um deles, para o
exerccio de referncia e para os dois anteriores, correspondem ao valor que
cabe quele rgo ou Unidade, no refletindo necessariamente o total de
recursos alocados ao programa, a menos que o mesmo seja de
responsabilidade exclusiva daquele rgo ou Unidade.

Alm disso, no possvel conhecer a estrutura do programa, os seus objetivos e


indicadores, nem a composio dos seus custos em termos de pessoal, outras
despesas correntes, juros e investimentos.

A partir dessa informao superficial e financeira sobre os programas, o


Oramento detalha as aes (projetos, atividades e operaes especiais) que,
por sua vez, so desdobradas em subttulos que expressam seus produtos,
metas e a localizao do gasto.

71
Desse modo, apesar de haver uma referncia inicial aos recursos (parciais ou
totais) alocados aos programas, estes so praticamente desconsiderados na
LOA. Conseqentemente, o foco se concentra exclusivamente nas aes e a
utilizao dos recursos legalmente atribudos Unidade Oramentria no se
relaciona com o alcance dos objetivos dos programas a que as aes se
subordinam. No se explicita no Oramento a cadeia de relaes interligando
aes a programas e produtos e resultados a objetivos.

No se pode dizer, portanto, que o programa seja realmente o instrumento de


integrao do PPA com a LOA, uma vez que inexiste a evidncia de como as
aes contribuem para o alcance dos objetivos daqueles. No possvel, nessa
configurao, imputar responsabilidade sobre cumprimento de objetivos ao
gestor do oramento.

Deve-se lembrar que as decises sobre limites oramentrios no rgo central e


as decises alocativas nos setoriais, da mesma forma, no tomam por referncia
e nem levam em considerao a anlise dos programas. As decises levam em
conta as dotaes histricas das aes e no a avaliao dos resultados obtidos
pelos programas e suas conseqncias sobre as aes.

IV.3.4 Identificao de pontos crticos

Listagem de pontos crticos

A) DE NATUREZA POLTICA E DE REGIME

Falta de liderana;
Problemas e exemplos freqentes de m governana;
Atuao do Congresso Nacional;
Falta de transparncia, de rigor e de informao ao pblico;
Falta tempo no calendrio oramentrio;

72
Deficiente coordenao dos vrios nveis de governo federal, estadual
e municipal.

B) DE NATUREZA TCNICA

B.1 - Planejamento Estratgico


?? Falta de clareza e de definio no planejamento estratgico;
?? Ausncia de planejamento estratgico setorial;
?? Processo inadequado de reviso do PPA;

B.2 Programao
?? Estruturao do Oramento em nmero excessivo de programas;
?? Dificuldades na execuo dos programas multissetoriais conflitos
de competncias e deficiente responsabilizao;
?? Dificuldades de preparao e de execuo de programas
envolvendo vrios nveis de governo;
?? Necessidade de melhor integrao da programao com o
planejamento;

B.3 Oramentao

?? Integrao deficiente do oramento com a programao;


?? Necessidade de aperfeioamento do sistema contbil;
?? Dificuldades de oramentao apropriao de custos
insuficiente.

B.4 Sistema de Avaliao


?? Ausncia total de gesto por objetivos;
?? Inexistncia de avaliao de eficincia no Oramento;
?? Insuficiente qualidade dos indicadores;
?? Fraca participao dos trabalhadores e servidores na definio
dos indicadores;

73
B.5 Flexibilidade de Gesto e Responsabilizao
?? Falta de flexibilidade e de responsabilidade na gesto;
?? Ausncia de gesto contnua.

B.6 Sistemas de Informao

?? Insuficincia dos sistemas e processos de informao pblica;

Os pontos crticos vistos em maior detalhe

1 Ponto Crtico Falta de liderana

Consideramos que so fenmenos indicadores de falta de liderana, dentro do


processo oramentrio no mbito federal, todos aqueles em que a tomada de
deciso e a responsabilizao no se exercem de forma direta e no exerccio
normal das funes e competncias de cada rgo ou unidade oramentria,
mas antes resultam e necessitam da ocorrncia e da verificao de condies
que podem ser consideradas excepcionais.

So exemplos:

?? O processo de aprovao do Oramento no Congresso, ensejando


negociaes, longas e complexas, numa base individual, desvirtua no s
o funcionamento democrtico baseado na lgica (partidria) governo-
oposio, mas tambm o prprio relacionamento do governo com a
opinio pblica;
?? A necessidade de transferir para o Gabinete Civil (mesmo que por razes
aceitveis e lgicas, num regime presidencialista, que resultam da
necessidade de assegurar um controle mais efetivo de programas e
aes que tm uma elevada componente poltica e/ou correspondem a
importantes compromissos eleitorais) algumas das funes relativas
aprovao, acompanhamento e controle da execuo oramentria, que
deveriam estar na esfera do planejamento/oramento, em nvel central e
setorial;

74
?? As dificuldades presentes na gesto dos programas que envolvem vrios
nveis de governo (federal, estadual e municipal) e na obteno de
informao sobre a avaliao dos gastos resultantes de dotaes
transferidas pelo governo federal, indicam incapacidade de impor
mecanismos de execuo e de controle dentro do processo oramentrio;
?? As dificuldades de superao dos conflitos de interesses entre unidades
oramentrias, na execuo dos programas multissetoriais, so outro
exemplo da necessidade de reforar mecanismos de coordenao e
afirmao da liderana; se o pas enveredar por um caminho de
estruturao do Oramento baseada em programas, ento essa
necessidade tornar-se- ainda mais premente e absolutamente essencial.

Reconhece-se que a democracia brasileira tem apenas duas dcadas de


existncia e que a estruturao partidria do regime, mais pulverizada do que na
maioria dos pases ocidentais, acrescenta um grau adicional de dificuldade
convergncia dos diversos interesses e pontos de vista. A grande dimenso do
pas, em rea e populao, a sua organizao federativa e a ampla delegao do
poder de representao das populaes e dos eleitores (cerca de 5.600
municpios) torna ainda mais complexa essa tarefa de afirmao de uma misso
e de uma vontade estratgicas nacionais, que podem ser o fio condutor de uma
estrutura de liderana dentro de toda a Administrao Pblica, federal, estadual e
local, e no prprio Oramento.

2 Ponto Crtico Problemas e exemplos freqentes de m governana

No cabe, neste estudo, alongar o desenvolvimento da governana, matria to


problemtica. Durante a execuo deste trabalho, a freqncia de alguns
exemplos de m governana amplamente noticiados pelos jornais (operao
sanguessuga, venda de informaes, criao de despesas falsas para desvio de
recursos pblicos, entre outros) evidenciou o longo caminho que o pas ainda tem
de prosseguir nesta matria.

75
Importa apenas, neste mbito, salientar que muitas das medidas, de natureza
tcnica, que se propem para a reforma oramentria e reforar os
procedimentos de avaliao, conceder maior liberdade de gesto e exigir
elevada responsabilizao dos gerentes, gestores e decisores, tero certamente,
se bem implementadas, uma marcada influncia na governana, contribuindo
para inibir e reduzir a ocorrncia desse tipo de fenmeno.

Existe, de fato, uma forte interdependncia entre boa governana e a


realizao das reformas da gesto pblica e do Oramento, marcada por
acentuadas influncias recprocas.

Cabe lembrar o que se disse sobre esta matria da Boa Governana no


captulo inicial. A conscincia de que uma Boa Governana condio quase
essencial afirmao de um ambiente de estabilidade, credibilidade e confiana
polticas, to necessrias atrao do investimento e expanso da iniciativa
privada, existncia de condies de igualdade e de oportunidades para todos
os cidados e agentes econmicos e construo de uma imagem externa
positiva do pas (essencial, no caso do Brasil, face ao seu peso efetivo na
Amrica do Sul e no Mercosul e s suas potencialidades, que o projetam como
uma das potncias deste sculo), o que eleva ainda mais as enormes
responsabilidades das atuais geraes que tm em suas mos a conduo dos
destinos do pas.

Embora se trate de um tema de natureza geral, que, primeira vista, parece


deslocado numa listagem de pontos crticos do sistema oramentrio, a verdade
que nele se insere (uma vez mais, usando as classificaes e as orientaes
da OCDE nesta matria) um conjunto de aspectos, mais especficos, que se
relacionam diretamente com a temtica oramentria:

?? Independncia das instituies fiscais;

?? Transparncia e rigor nas contas pblicas;

?? Oramentao a pensar no futuro, cujos problemas devem comear a ser


prevenidos ou resolvidos com antecedncia;

76
?? Necessidade de utilizao de sistemas contbeis e de informao bem
elaborados e rigorosos;

?? Avaliao da performance oramentria e certificao por auditorias


independentes;

esta constatao que deve levar os governantes, os polticos e os decisores a


assumirem um papel de liderana na execuo das reformas oramentrias, com
a convico de que so eles prprios os primeiros beneficiados.

3 Ponto Crtico Atuao do Congresso Nacional

A atuao do Congresso reproduz, de certa forma, aquilo que parece ser um


elemento endgeno enviesado do processo oramentrio federal: excesso de
regulamentao e de severos mecanismos de controle, insuficincia de hbitos
de gesto por objetivos e de responsabilizao. Afinal, uma cultura de controle de
meios que se sobrepe a uma desejvel cultura voltada para resultados.

Por um lado, e citando um exemplo, o Congresso entra na funo executiva do


oramento, j que necessria a sua aprovao para transferir dotaes dentro
de um programa de uma ao para outra. Por outro, a sua funo de controle,
fiscalizao e avaliao da qualidade da ao pblica - que deve ser o cerne da
ao parlamentar no processo oramentrio est muito diminuda, quer porque
no lhe submetido nenhum Plano Previsional de Performance, que pudesse
servir de base consistente para a elaborao do Relatrio de Avaliao que
hoje j lhe entregue (at 15 de setembro), quer pela prpria qualidade da
informaes que lhe so enviadas.

Neste trade-off atual entre o excesso de controle do Legislativo, que adentra o


terreno do Poder Executivo e dificulta a sua ao e a baixa qualidade de
avaliao da ao governamental, parece claro que a atuao do Congresso
teria a ganhar se vier a verificar-se a reforma oramentria que se prope neste
estudo. No contexto desta reforma, o Congresso prescindiria de alguns
mecanismos de controle em favor de uma ao mais nobre e apropriada, dirigida

77
avaliao da performance da atuao do Governo no alcance dos resultados
associados aos objetivos estratgicos do Pas.

Tambm o formato do processo de aprovao do oramento no Congresso


deveria ser alvo de anlise. Dois aspectos principais chamam a ateno:

?? primeiro, seria desejvel que as propostas de alterao ou emenda que


surgem por iniciativa individual dos congressistas se submetessem
primeiro a um tratamento interno (observncia de lgica partidria no
respectivo grupo parlamentar e anlise pela respectiva comisso
parlamentar: classificao, compatibilizao, dimenso global), depois a
uma negociao global com o governo e finalmente prpria votao
majoritria do Congresso. O modelo atual, baseado na negociao
individual do apoio poltico e do voto de aprovao do oramento, acarreta
realmente o risco de introduzir distores no processo oramentrio,
como o sucedido com o Oramento de 2006, que acabou sendo aprovado
no ms de maio, aps decorridos quatro meses do exerccio financeiro;
?? em segundo lugar, a possibilidade de serem introduzidas centenas de
alteraes ou emendas durante a fase de sua aprovao no Congresso
implica o risco de desvirtuar o Oramento, enquanto instrumento de
execuo da poltica do governo, introduzindo assim uma distoro ainda
mais grave, que interfere no atendimento das necessidades bsicas da
populao e no funcionamento democrtico das instituies.

4 Ponto Crtico Falta de transparncia, de rigor e de informao ao pblico

O Oramento denota falta de transparncia e de rigor, sobretudo em resultado da


falta de qualidade da informao de avaliao de performance.

O contedo da informao relativa execuo oramentria no permite


qualquer avaliao da eficincia dos gastos pblicos. Tambm a avaliao da
eficcia com que contribui para a superao dos grandes problemas nacionais e
para a realizao dos objetivos estratgicos se revela quase impossvel.

78
Deste modo, a informao enviada ao Congresso e disponibilizada opinio
pblica no contm a clareza necessria, para que seja possvel avaliar como
so gastos os dinheiros pblicos e que benefcio o pas da retira.

Como se ver mais adiante, o problema tem uma dupla componente: por um
lado, resulta da insuficincia do plano de contas atualmente utilizado (est em
fase de ultimao novo plano de contas, conceitualmente mais prximo dos
utilizados no setor privado, o que permitir teis iniciativas de benchmarking),
por outro, a organizao atual da informao no assegura a total ligao dentro
do programa entre custos, meios de financiamento e resultados, pondo em causa
esse exerccio de transparncia.

A esta caracterstica, acresce, como j vimos, a falta de articulao entre os


objetivos dos programas e os desafios estratgicos, o que igualmente afecta
essa avaliao da clareza estratgica dos gastos pblicos.

5 Ponto Crtico Falta tempo no calendrio oramentrio

O atual calendrio de preparao do oramento concede pouco tempo fase de


efetiva preparao e estruturao do oramento em programas.

No ltimo ano, esse perodo teve uma durao inferior verificada no congresso
para a aprovao do oramento. uma mera observao, porventura a uma
situao que no se repetir, mas que, de qualquer modo, reflete algum absurdo.

A no ser possvel trazer a realizao da mensagem presidencial, que inicia o


ciclo oramentrio, para o ano anterior (por exemplo, nos EUA, igualmente um
Estado federal e um regime presidencialista, a mensagem do Presidente tem
lugar 18 meses antes da entrega do Oramento ao Congresso), seria talvez
desejvel antecip-la um ms. Com a entrega ao Congresso tambm mais tarde,
at 31 de Setembro, daria no seu conjunto perto de mais dois meses
preparao oramentria, o que seria sem dvida muito positivo.

Como facilmente se compreende, a fase de programao decisiva para a


qualidade do Oramento, para alm da dimenso do trabalho poltico de

79
negociao que est associado ao processo de alocao de recursos. Da toda
a convenincia em alargar o mais possvel essa fase, to exigente tcnica e
politicamente.

6 Ponto Crtico Deficiente coordenao dos vrios nveis de governo


federal, estadual e municipal

Este ponto abrange sobretudo dois tipos de casos:

Primeiro, o caso de efetiva necessidade de conjugao da atuao entre os


vrios nveis de governo em programas e aes comuns. No so necessrias
grandes explicaes para demonstrar a importncia desta coordenao para
assegurar a mxima eficincia na realizao desses programas e aes.
Dificuldades de coordenao tm normalmente como conseqncias atraso na
execuo, acarretam desperdcio de recursos e no facilitam a atribuio de
responsabilidades.

Em segundo lugar, os casos em que a transferncia voluntria de dotaes do


Governo Federal aos Estados ou aos Municpios no acompanhada de
contrapartida em termos de informao sobre o destino, o modo como foram
aplicados os recursos e os resultados alcanados com os correspondentes
gastos. uma carncia que naturalmente afeta a transparncia, o rigor e a
capacidade de avaliao da performance da ao do setor pblico federal.

7 Ponto Crtico Falta de clareza e de definio no planejamento estratgico

Este problema j foi referido em ponto anterior. Todavia, a importncia do tema


justifica um desenvolvimento adicional.

O planejamento estratgico, enquanto momento de definio dos grandes


objetivos nacionais, para cuja realizao se devem organizar a administrao
pblica e mobilizar os recursos pblicos, o pilar central do edifcio oramentrio.

80
A terminologia adotada no pas passa pelas designaes de megaobjetivos e
de desafios. Pois estes megaobjetivos e estes desafios so as razes que
devem entroncar a programao, a oramentao e a avaliao oramentria.
Os programas, os respectivos oramentos de custo corrente e de investimento e
os meios de financiamento, os seus objetivos, indicadores e metas, tudo deve
estar alinhado com esses megaobjetivos e com esses desafios estratgicos.
Ora, no o que acontece hoje em dia. Nessa cadeia, so facilmente detectveis
os seguintes problemas:

?? Os desafios, de mbito nacional, so muito vagos e no dispem de


prioridades entre eles, o que impede idntica priorizao na alocao de
recursos (sempre escassos);
?? Esses desafios no esto subdivididos em desafios setoriais e regionais.
Numa palavra, o planejamento estratgico existente no nvel federal (pouco
objetivo, como j se teve oportunidade de referir) no tem
correspondncia e um desdobramento nos rgos setoriais. Em particular,
a quase inexistncia de planejamento estratgico em nvel setorial uma
falha importante no processo oramentrio.
?? Os programas no esto alinhados com os desafios a que deviam
responder, nem com os seus megaobjetivos de enquadramento; visto de
outro ngulo, no possvel saber o custo de realizao de qualquer
desafio, nem possvel analisar comparativamente quais os desafios que
mobilizam mais recursos. Do ponto de vista da ao governamental, esta
questo afigura-se essencial: trata-se, afinal, de o governo e o Congresso
poderem avaliar que recursos foram canalizados para cada desafio e que
resultados foram previstos, se h justificao para alterar as polticas ou as
prioridades ou, ainda, se os impactos na satisfao de cada objetivo so
os esperados e se necessrio mudar de polticas e de programas para
atingir as expectativas. Na situao atual, esta anlise no possvel.
?? No existindo planejamento estratgico setorial e faltando alinhamento
estratgico programao, torna-se muito difcil aos decisores polticos
desenvolver uma gesto por objetivos. As polticas setoriais resultam, com

81
grande probabilidade, num somatrio de programas dispersos, sem
lgica integradora e sem prioridades entre eles.
?? Finalmente, o modelo de oramentao praticado, ao voltar-se para as
aes, no concentra no programa toda a informao necessria sua
gesto e avaliao: custos, meios de financiamento, objetivos, indicadores
e metas. Esta caracterstica acrescenta ainda mais dificuldades gesto
e impede qualquer avaliao de performance do programa, adicionando-
se falta de alinhamento estratgico j antes referida.

Em resumo, a inexistncia de um planejamento estratgico claramente definidor


de prioridades e organizado em cadeia em todo o processo oramentrio,
conjugado com as carncias observadas na oramentao dos programas,
coloca srias dificuldades gesto pblica e respectiva avaliao.

8 Ponto Crtico Ausncia de planejamento estratgico setorial

A grosso modo, pode-se dizer que a curva de capacitao da administrao


pblica federal descendente medida que o observador se afasta dos rgos
centrais que compem a chamada rea econmica (MF, MPOG, BCB e
BNDES). Em vista dessa circunstncia, as discusses tm se concentrado nos
temas macro-econmicos e nas metas fiscais agregadas, enquanto que temas
setoriais de grande interesse para a economia e para a sociedade so quase
que totalmente esquecidos.

O esforo desenvolvido em 1999, por ocasio da reforma oramentria ento


empreendida, precedente elaborao do PPA 2000-2003, concentrou as
atenes na definio e elaborao de programas de acordo com uma nova
tica, de dominncia setorial, num trabalho realizado pelos rgos setoriais sob
coordenao e assistncia tcnica da SPI e da SOF. Entretanto, esse trabalho
de programao, possivelmente com algumas poucas excees, no foi o
produto de um planejamento estratgico setorial desenvolvido a partir da
considerao dos megaobjetivos e dos desafios estratgicos gerais. Esse

82
esforo, ento, foi de programao e no propriamente de planejamento
estratgico setorial.

De l para c, pouco ou nada foi acrescentado a esse respeito. Alm disso, no


houve continuidade nas atividades de planejamento em nvel central aps os
estudos estratgicos levados a efeito poca. A reviso do PPA, tal como vem
sendo desenvolvida atualmente, voltada quase que exclusivamente ao ajuste das
aes e a aspectos formais, no assume tais caractersticas, o que, por sua vez,
no tem solicitado maiores esforos por parte dos rgos setoriais.

Essa falta de demanda de estudos estratgicos, associada crnica falta de


capacidade tcnica, de atitude e de informaes em diversos setores, no
induziu o fortalecimento dessa competncia em nvel setorial.

Com exceo do setor de defesa, onde existem processos avanados de


planejamento estratgico, especialmente nos comandos subordinados, nos
demais casos em que possvel constatar alguma capacidade para o exerccio
do planejamento estratgico em nvel setorial, essas atividades no so
consideradas prioritrias.

Os rgos setoriais de planejamento e oramento (e administrao, em alguns)


geralmente vem-se sobrecarregados pelas rotinas de execuo do oramento
(e administrativas), e revelam-se carentes de recursos humanos em quantidade e
em qualificao.

Em relao aos ministros e dirigentes de alto escalo dos rgos, exceo dos
atuantes na rea econmica, notadamente envolvidos com o alcance de
resultados fiscais e econmicas, esses no so comprometidos com resultados
do ponto de vista dos cidados, usurios e contribuintes. No h, portanto,
garantia de que as polticas pblicas definidas e executadas em nvel setorial
estejam alinhadas com os desafios estratgicos.

Em face desse conjunto de dificuldades, a hiptese de uma definio estratgica


que seja levada a cabo pelo rgo central no implicar necessariamente

83
alteraes na estratgia e na programao setoriais, o que, por sua vez, no
gerar mudanas significativas e de qualidade na elaborao oramentria.

9 Ponto Crtico Processo inadequado de reviso do PPA

Tendo uma perspectiva de 4 anos, o PPA sujeito atualmente a uma reviso


anual, que visa sobretudo estimar o que foi realizado at aquele ano, e apurar o
que falta para a execuo completa do programa, dentro do que estava previsto
no incio do ciclo plurianual.

Alm desta metodologia ser limitadora de uma viso mais ampla, ou seja, ela
impede a viso dos programas e das polticas alm do perodo de quatro anos
do PPA, ela nega, sobretudo, a possibilidade de se proceder, em algum
momento, a uma reformulao mais profunda do Plano.

A dinmica atual das economia, a velocidade com que se propagam alguns


fenmenos perturbadores da conjuntura, o aparecimento de eventos inesperados,
enfim, existem mltiplos fatores que aconselham a introduo da possibilidade de
uma reviso mais profunda, que v alm da constatao do executado versus o
que falta executar, e viabilize uma adequao da programao a eventuais
alteraes significativas do quadro envolvente.

O segundo ou o terceiro ano do ciclo do PPA pode ser um bom momento para
essa reviso estratgica.

10 Ponto Crtico Estruturao do Oramento em nmero excessivo de


programas

O PPA 2004-2007, aprovado pela Lei n 10.933, de 11 de Agosto de 2004,


contemplou 381 programas. A proposta de reviso, encaminhada pelo Poder
Executivo ao Congresso Nacional em 31 de Agosto de 2005, props a excluso

84
de 17, a incluso de 18 e a alterao de 347, resultando, portanto, num total de
382 programas.

Entende-se que h um nmero excessivo de programas, o que dificulta a gesto


dos mesmos e a definio do que efetivamente prioritrio, especialmente,
quando se torna necessrio ajustar a programao das despesas ao
cumprimento das metas fiscais estabelecidas. Seria conveniente, portanto,
desenvolver um esforo para reduzir esse nmero a cerca de 100 programas.

Sendo o nmero atual de programas de cerca de 350, importa reconhecer que a


reduo que assim se prope no significa um esforo to difcil, como pode
parecer primeira vista. De fato, deve-se observar, a esse respeito, que nem
todos os Programas constantes no PPA podem ser considerados efetivamente
como tal. Despesas diversas, no diretamente relacionadas com a produo dos
bens e servios de interesse da sociedade, so agregadas e classificadas em
Programas, disso sendo exemplo os Programas: Cumprimento de Sentenas
Judiciais, Servio da Dvida Interna, Servio da Dvida Externa, Outros Encargos
Especiais, Previdncia de Inativos e Pensionistas da Unio, Gesto da
Participao em Organismos Internacionais, entre outros.

Por outro lado, as aes, caracterizadas como projetos, atividades e operaes


especiais, atingem o nmero volta de 3.500, o que realmente muito elevado.
Deve-se notar que esse nmero no leva em conta as aes que tm o mesmo
nome, embora elas incorporem contedos especficos para atender s
necessidades de suas unidades oramentrias e requeiram esforos prprios de
gesto. O nmero real de aes, portanto, ainda maior. Alm disso, se forem
considerados os desdobramentos dessas aes pelos localizadores
(regionalizao da despesa), o nmero chega a cerca de 6.800, detalhamento
esse que prejudica severamente o foco dos executores nos objetivos
estabelecidos pelos programas.

Nesse sentido, apesar da reconhecida dificuldade de convencimento do


Congresso Nacional, conviria tentar obter a sua aquiescncia no sentido da
eliminao no Oramento dos desdobramentos das aes pelos localizadores.

85
Isso talvez seja possvel mediante uma negociao em que essa medida seria
compensada pelo envio de informaes relevantes sobre os produtos e objetivos
da programao que o Governo pretende desenvolver e de relatrios sobre o que
foi efetivamente obtido com a execuo oramentria.

11 Ponto Crtico Dificuldades na execuo de programas multissetoriais


conflitos de competncia e deficiente responsabilizao.

A execuo de Programas multissetoriais tem enfrentado dificuldades em face


do conflito entre os objetivos de seu Gerente e as competncias e interesses
especficos dos rgos que participam da execuo do Programa. Em face da
escassez de recursos, num cenrio de restries fiscais severas, a tendncia do
gestor priorizar a execuo das aes mais diretamente associadas aos
interesses de seu rgo ou unidade.

Tome-se, para exemplo, o Programa Desenvolvimento Sustentvel do Pantanal


que tem por objetivo o desenvolvimento sustentvel da bacia do Alto Paraguai,
incentivando atividades econmicas ambientalmente compatveis com o
ecossistema.

Este Programa, est sob a responsabilidade do Ministrio do Meio-Ambiente,


mas incorpora tambm como executores os Ministrios das Cidades e da
Integrao Nacional, alm de repassar recursos a estados e municpios.
financiado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento BID, contando,
portanto, com recursos externos, alm da contrapartida alocada pelo governo
federal e pelos Estados de Mato Grosso e Mato Grosso do Sul.

Em relao ao esquema de financiamento, a situao foi considerada


problemtica uma vez que os limites oramentrios autorizados ao MMA foram
insuficientes para garantir o cumprimento do cronograma de execuo previsto
no Contrato de financiamento, gerando atrasos na execuo das aes e no
alcance das metas. Alm disso, de acordo com o Relatrio de Avaliao relativo
ao exerccio de 2005, a articulao com as parcerias foi praticamente inexistente.

86
As dificuldades de compatibilizao dos recursos oramentrios e financeiros ao
cronograma de execuo do Programa, neste caso definido no mbito de um
Contrato de financiamento firmado pelo governo federal e os dois Estados com
uma agncia multilateral, alm de comprometer o alcance dos objetivos
esperados, implicam despesas adicionais pelo pagamento da taxa de
compromisso no valor dos recursos externos disponibilizados e no utilizados.

interessante observar que os detalhes operacionais e financeiros desses


programas co-financiados por recursos externos so conhecidos com
antecedncia pelos Ministrios do Planejamento e da Fazenda, que participam
do processo de sua negociao com as agncias multilaterais, o que,
supostamente, deveria ser suficiente para evitar constrangimentos execuo
dos mesmos.

Uma alternativa para superar, ou pelo menos reduzir, as dificuldades de


relacionamento entre os rgos federais seria a alocao dos recursos
exclusivamente nos oramentos dos rgos/unidades responsveis pelos
programas. Assim, a participao de outros rgos/unidades na execuo de
aes dos programas multissetoriais seria viabilizada mediante um entendimento
operacional e a subseqente descentralizao de crdito e repasse dos recursos
financeiros pelo rgo/unidade responsvel.

No tocante alocao dos recursos tipificados como contrapartida, deve haver


um esforo dos rgos centrais (Planejamento e Fazenda) de analisarem com
mais rigor a efetiva capacidade do governo federal e dos demais nveis de
governo de cumprirem os cronogramas aprovados para os programas co-
financiados por recursos externos.

12 Ponto Crtico Dificuldades de preparao e de execuo de programas


envolvendo vrios nveis de governo

As diferenas de capacidade entre os rgos dos diferentes nveis de governo


dificultam a elaborao e a execuo de programas que assumam essa
caracterstica multigovernamental.

87
Nem sempre os estados e os municpios esto suficientemente capacitados para
assegurar o bom desempenho dos programas. Os problemas podem ter origens
mltiplas: indisponibilidade de recursos oramentrios e financeiros, escassez de
recursos humanos ou insuficiente capacitao dos recursos humanos disponveis,
falta de informaes e de procedimentos operacionais adequados.

Alm disso, de acordo com o constante na avaliao dos programas, atrasos na


prestao de contas dos estados e municpios restringem o desempenho das
aes, comprometendo, assim, o alcance dos objetivos.

Observa-se, portanto, que alm das dificuldades de articulao entre rgos e


unidades do governo federal, a avaliao aponta dificuldades adicionais
decorrentes da participao de estados e municpios no financiamento e na
execuo das aes do Programa.

A superao desse tipo de dificuldade s poder ser alcanada se os programas


multigovernamentais tambm contemplarem eventuais aes de capacitao dos
estados e municpios, de modo a eliminar dificuldades que possam existir para a
execuo dos programas e o alcance dos seus objetivos. De certa forma, esse
procedimento j existe na administrao federal, no tocante s exigncias
institucionais e operacionais que geralmente so feitas pelas agncias
multilaterais para assegurar a realizao e o alcance dos objetivos dos projetos
co-financiados.

Deve-se levar em conta tambm as competncias constitucionais de cada nvel


de governo. No caso dos transportes urbanos, por exemplo, a atribuio da Unio
se restringe instituio de diretrizes. A implementao de programas federais
em algum modo de transporte no mbito urbano provavelmente enfrentar
dificuldades e dificilmente os resultados globais sero maximizados, uma vez que
a necessidade de integrao dos meios inerente nesse setor.

Por outro lado, ainda que admissvel em termos constitucionais, caberia


questionar se a operao de certos servios, como o transporte fluvial, por
exemplo, constitui realmente um objetivo estratgico para o governo federal,
sobretudo em um contexto de escassez de recursos, como o atual.

88
Conviria examinar, portanto, se os atuais programas multigovernamentais se
qualificam perante os objetivos estratgicos e as competncias que cabem
Unio.

13 Ponto Crtico Necessidade de melhor integrao da programao com o


planejamento

No se observa uma relao entre os 3 megaobjetivos e os 30 desafios que lhe


so associados, ou seja, no possvel estimar de que forma a superao de um
determinado desafio faz com que seja alcanado o megaobjetivo a que est
associado. Da mesma forma, no se percebe uma relao entre os programas e
os desafios. No se pode aferir de que forma a implementao de um programa
contribui para a superao de um ou mais desafios.

Por outro lado, no est claro de que forma a redefinio estratgica, necessria
para atender dinmica da realidade interna e externa do Pas, influencia a
redefinio dos programas.

Em primeiro lugar, a reavaliao de estratgias no tem sido exercitada de forma


sistemtica pelo rgo central, a quem incube essa tarefa, observando-se,
tambm, uma deficincia de capacitao nos rgos setoriais de planejamento e
oramento para tais atividades. Esses dois aspectos dificultam a integrao da
programao com o planejamento estratgico.

No se observa, portanto, a existncia de uma cadeia virtuosa de relaes e de


iniciativas, interligando as atividades de planejamento, programao e
oramento, capaz de as orientar para objetivos programticos consentneos com
os objetivos estratgicos.

CAD EIAS d e OBJECTIVOS vs CAD EIAS d e PROGRAM AS vs ORAMENTAO vs AVALIAO

GRANDES GRANDES PROGRAMAS Plurianuais


OBJECTIVOS ESTRATGICOS VOLUME DE RECURSOS
NACIONAIS E GRANDES OBJ. ESTRATGICOS
ESTRATGICOS No Ano

Afirmao do Pas no Mundo

Reduzir Despesas Pblicas DISTRIBUIO DOS RECURSOS PELOS


VRIOS PROGRAMAS
AVALIAO
Vencer Luta Contra Pobreza POLTICAS

Reforo da Coeso Familiar


INDICADORES DE IMPACTO
ENVELOPES MINISTERIAIS
ESTADUAIS
PROG. SECT. RESPONSABILIZAO POLTICOS

ESTADUAIS
SOCIAIS ESTRUTURA FINANCIAMENTO 89
OBJ. SECTORIAIS REGIONAIS
OBJ.
REGIONAIS
OBJECT. POR ENTIDADE/
OBJ. SOCIAIS POLTICAS ECONMICAS,
desejvel que entre as vrias fases do processo oramentrio exista ligao e
integrao permanentes. O esquema que se apresenta ilustra essas ligaes
estreitas que devem existir para que o processo oramentrio, como se tem
vindo a insistir, disponha dessa estreita e permanente interligao entre as vrias
fases, nica forma de garantir que funcione efetivamente o tal fio condutor que se
inicia no plano macro, do planejamento estratgico, com a definio dos grandes
objetivos nacionais e termina no nvel da entidade e da ao com os indicadores
de avaliao de performance.

14 Ponto Crtico Integrao deficiente do oramento com a programao

Se a programao no se relaciona claramente com os desafios, o processo


decisrio oramentrio, por sua vez, tambm no se fundamenta na
programao.

A definio dos limites oramentrios se d em nvel de rgo e geralmente toma

Tomemos como exemplo o setor transportes. A reduo do custo de


transporte um objetivo tpico de um programa do setor de transportes,
enquanto que as aes de manuteno e ampliao da malha rodoviria se
referem a um produto visado (determinado nmero de quilmetros). As
decises tomadas para alocao de recursos a essas aes no se
fundamentam em relao s medidas que possam gerar o melhor resultado
em termos do custo de transporte. Observa-se que esse procedimento
ocorre mesmo em se tratando das aes que compem o subconjunto
conhecido por Projetos Prioritrios de Investimento (PPI). Alis, esses
projetos, apesar de prioritrios, a ponto de receberem um tratamento fiscal
privilegiado, no compem um programa. As decises oramentrias
90continuam a ser tomadas tendo em vista apenas a quilometragem a ser
mantida ou construda. Desse modo, na sistemtica atual o processo
alocativo oramentrio no est orientado para os resultados visados pelos
por base as dotaes anteriormente concedidas, com pequenos ajustes em
presena de circunstncias especiais ou emergenciais, enquanto que as
decises alocativas, tomadas principalmente nos rgos setoriais, focalizam
quase que exclusivamente as aes e respectivas metas.

Regra geral, tais decises no levam em considerao os objetivos dos


programas e a avaliao do seu desempenho. Ou seja, na prtica, o programa
no se caracteriza como instrumento de deciso para efeito da oramentao.
Apesar dos recentes esforos de programao, os bens e servios associados

Pode-se inferir que esses hiatos de capacidade, com maior ou menor expresso,
estejam presentes em outros setores da administrao pblica federal. Nesse
sentido, a implementao de um oramento voltado para resultados ter mais
probabilidade de sucesso se for acompanhado de um processo de capacitao
e motivao nos diferentes nveis, contemplando o domnio dos conhecimentos
especficos exigidos em cada um, bem como o provimento dos recursos
materiais exigidos.

O nvel de capacitao deve ser homogneo em todos os nveis, mas isso no


quer dizer que a especializao requerida seja a mesma.

O rgo central do sistema de planejamento e oramento trata, sobretudo, da


poltica fiscal e seus agregados e dos objetivos estratgicos gerais, enquanto
que os rgos setoriais devem estar capacitados para as atividades de
planejamento estratgico setorial, elaborao oramentria e programao em
seus respectivos setores.

As unidades oramentrias e executoras, por sua vez, devem estar devidamente


capacitadas em relao preparao de suas propostas e s atividades
operacionais de execuo das aes. H, portanto, a necessidade de que a
administrao pblica federal seja dotada de um nvel suficiente e equilibrado de
capacitao em termos de disciplina fiscal, eficincia alocativa e eficincia
operacional.

91
Tomando mais uma vez o setor de transportes para exemplo, no se tem notcia
de algum estudo desenvolvido pelo prprio setor sobre os custos dos acidentes
rodovirios e seu impacto sobre a despesa pblica, sobre a economia domstica
e sobre a competitividade das exportaes brasileiras no mercado internacional.
Estudos feitos em outros pases mostram que esses custos so expressivos,
tendo em vista o impacto dos acidentes em termos do atendimento hospitalar
requerido, licenas de trabalho, invalidez temporria e permanente, perdas
humanas e materiais e mesmo perdas de receitas pblicas, alm dos efeitos
negativos da elevao do custo de transporte nos preos internos e no comrcio
exterior e, portanto, na prpria competitividade internacional da economia.

Esta situao d um exemplo da falta de capacitao, em nvel setorial, para a


gesto adequada dos respectivos problemas e solues, o que pode
comprometer a adoo de um oramento voltado para resultados.

15 Ponto Crtico Necessidade de aperfeioamento do sistema contbil

O sistema contbil em uso na administrao pblica brasileira adota uma


sistemtica mista para a contabilizao das receitas e das despesas. De acordo
com o Artigo 35 da Lei n 4.320, de 17 de Maro de 1964, pertencem ao
exerccio financeiro as receitas nele arrecadadas e as despesas nele legalmente
empenhadas.

Este regime contbil, que assenta os seus registros nos fluxos de receita e de
despesa, no considerado o mais adequado para a efetiva medida do
resultado oramentrio.

Em razo disso, os pases da OCDE tm procurado fazer com que suas reformas
oramentrias sejam acompanhadas por mudanas nos sistemas contbeis, de
modo que o regime de caixa seja substitudo pelo regime de competncia
(accrual accounting).

O regime de competncia, no contexto da sistemtica contbil denominada


accrual accounting, refere-se a um mtodo contbil que registra as transaes e

92
outros eventos econmicos de uma entidade quando eles ocorrem, em vez de
registr-los quando a entidade recebe ou paga em virtude deles. Ela registra os
custos no momento em que os compromissos com a aquisio de bens e
servios ou com a realizao futura de despesas so assumidos, e aloca
igualmente as receitas ao perodo a que elas efetivamente pertencem,
independentemente de quando sejam arrecadadas.

Esse tipo de contabilidade reconhece e registra os custos do ciclo de vida dos


ativos ao longo do tempo.

Por exemplo, um departamento compra em 2006 uma frota de caminhes por


R$ 1,2 milho, sabendo-se que esses veculos tm uma vida til de 6 anos.
Segundo o sistema contbil em regime de caixa, o governo registrar em
2006 uma despesa nica de R 1,2 milho. Contudo, segundo o mtodo em
regime de competncia, a contabilidade registrar a mesma despesa de
forma diferente: considerando que os caminhes tm uma vida til de 6 anos,
a compra aparecer da seguinte forma nas contas de 2006:
?? Despesa em 2006: R$ 200.000 (um sexto de R$ 1,2 milho), a
utilizao anual;
?? Ativo lquido (caminhes): R$ 1,0 milho (R$ 1,2 milho pela compra
menos R$ 200.000 como custo pelo uso do ativo).

A adoo do sistema contbil por competncia oferece as seguintes vantagens:

?? Aperfeioa a alocao dos recursos pelo fato de prover mais


informaes sobre os custos das operaes. Na sistemtica corrente, o
custo da depreciao dos ativos freqentemente ignorado. Entretanto, a
depreciao vem a ser uma informao importante sobre as despesas
futuras de manuteno dos ativos com vistas a garantir seu perfeito
funcionamento, bem como as despesas de substituio ao final de sua
vida til. So, portanto, informaes valiosas para aferio dos custos das
atividades do governo e para o processo de deciso estratgica e
oramentria.
?? Fortalece a responsabilidade os gestores se tornam mais responsveis
quando eles passam a responder no apenas pelos fluxos financeiros de

93
receita e de despesa, mas tambm pela gesto dos ativos e passivos sob
seus cuidados.
?? Aumenta a transparncia em relao aos custos das atividades
governamentais a contabilidade em regime de competncia prov uma
grande quantidade de informaes sobre as operaes do governo e
respectivos custos, oferecendo, assim, a possibilidade de aumentar a
transparncia.
?? Oferece uma viso mais ampla do impacto das operaes do governo na
economia a estrutura contbil integrada aperfeioa a qualidade das
informaes do fluxo de caixa, permitindo melhor quantificao e
acompanhamento do impacto das atividades governamentais, pela
classificao dos fluxos segundo a sua relao com as atividades
operacionais, de investimento e financeiras.

Entretanto, a converso para o regime de competncia no tem sido uma


operao simples. A complexidade da converso e os custos envolvidos devem
ser avaliados na converso do sistema de caixa para o sistema de competncia.
Em face desses aspectos, pode ser interessante considerar uma abordagem
gradual nesse processo de converso, procurando-se encontrar solues
intermedirias ou mecanismos alternativos para atender demanda especfica
de informaes (melhor quantificao dos custos dos programas, por exemplo)
requerida pelo processo de oramentao, no contexto da reforma empreendida.

Deve-se registrar que, conforme informado pela rea de contabilidade da


Secretaria do Tesouro Nacional, essa abordagem gradual vem sendo adotada
por aquela Secretaria, embora no tenha sido possvel precisar em que estgio
exatamente esse processo se encontre atualmente e o quanto falta para se
chegar situao ideal. Na hiptese de adoo de um projeto-piloto para
implementao da oramentao voltada para resultados, seria conveniente
examinar, em conjunto com aquela rea, as informaes contbeis
complementares necessrias ao propsito.

94
16 Ponto Crtico Dificuldades de oramentao apropriao de custos
insuficiente

Na situao atual, as dotaes alocadas aos programas no refletem


rigorosamente os seus custos. Essa deficincia impede que se avalie a
eficincia do programa, ou seja, impede que se avalie se teria sido possvel fazer
o mesmo a menores custos ou mais aos mesmos custos. Impede, tambm, que
se faam comparaes vlidas das relaes benefcio/custo entre programas
alternativos.

Essa deficincia, em parte, decorre da inadequao do regime de caixa utilizado


pela contabilidade, conforme j mencionado anteriormente e, em parte do
desconhecimento dos processos de produo e da pouca importncia atribuda
pela administrao pblica questo dos custos das operaes governamentais.

As boas prticas em torno dessa matria recomendam que um sistema de


custos adequado deve ser caracterizado pelos seguintes atributos:

?? Relevante: prover informao razoavelmente precisa e de forma relevante


ao processo decisrio;
?? Mecanismos de apropriao claros: oferecer um claro mecanismo de
atribuio de custos a cada atividade governamental, evitando os riscos
de existirem subsdios cruzados;
?? Custo-efetividade: a gesto do sistema de custos no deve ser onerosa
em termos dos diversos recursos utilizados, inclusive o tempo da
administrao.

A experincia acumulada em relao implementao de oramentos voltados


para resultados recomenda que, nos estgios iniciais da reforma oramentria
com esse propsito, deva haver alguma prudncia no sentido de no se
adotarem sistemas de custos complexos. Cumpre reconhecer que a alocao
dos custos indiretos pode, por sua vez, envolver grande dificuldade e implicar um
dispndio elevado com a sua estimativa, alm da exigncia de recursos humanos
capacitados. Por outro lado, se houver necessidade de apropriao de todos os
custos (diretos e indiretos) num conjunto significativo de programas, convm que

95
a necessria metodologia, mais sofisticada, seja implementada de forma seletiva
e no na generalidade dos programas.

17 Ponto Crtico Ausncia total de gesto por objetivos

Este , na verdade, um dos pontos crticos mais relevantes. Com efeito, muito
dificilmente se consegue implementar modelos de oramentao por resultados
e hbitos de avaliao, se previamente no se impuserem mtodos de gesto
baseados em objetivos.

A Administrao Pblica s tem a ganhar com a adoo de modelos de gesto e


de tcnicas similares s praticadas no setor privado: gesto por objetivos,
flexibilidade de gesto, sistemas contbeis que cubram a integralidade dos
custos numa ptica de accrual accounting, princpio da especializao
econmica, responsabilizao da gesto.

A gesto por objetivos permitir avaliar, durante e no final do exerccio, se os


gerentes das entidades/unidades oramentrias ou os gestores de programas
conseguiram realizar e cumprir os objetivos estabelecidos.

Esses objetivos devem ser de variada natureza:

?? De economia de custos por exemplo, de no ultrapassar as dotaes do


ltimo ano ou de diminuir determinado tipo de despesas;
?? De produtividade aumentar a produo com as mesmas dotaes ou os
mesmos custos do ltimo ano;
?? De melhoria da qualidade do servio prestado por exemplo, diminuir o
nmero de reclamaes ou a lista de espera no respectivo servio ou
atender/responder a diferentes necessidades apuradas em pesquisas de
opinio;
?? De contribuio para os objetivos estratgicos setoriais e nacionais, se os
anteriores j no o garantirem.

Os objetivos e os respectivos indicadores devem ser escolhidos de modo a


permitirem avaliar a eficincia da gesto, o modo como ela satisfaz as

96
necessidades dos cidados previamente inventariadas e o impacto nos objetivos
estratgicos nacionais e setoriais.

Os gerentes e gestores devem gerir as entidades e os programas norteados por


objetivos do tipo apontado (apenas como exemplos) e ser avaliados pelo modo
como os realizaram.

Para isso, cada entidade deveria orientar a sua gesto em funo dos seguintes
documentos, devidamente ratificados pelos respectivos superiores hierrquicos
(Secretrio Executivo e/ou Ministro):

?? Plano Plurianual Setorial, a quatro anos, incorporando os programas


estratgicos. Deve ser dado salincia e detalhe apresentao dos
programas a cargo da entidade, com especificao das aes que os
integram, os respectivos custos, os objetivos e os indicadores
associados.
?? Plano Financeiro a quatro anos, consistindo em dois documentos bsicos:
Balano e Demonstrativo de Origem e Aplicao de Fundos.
?? Plano Previsional Setorial Anual, que compromete o rgo prestao de
determinado volume de servios, em determinadas condies de
qualidade e custo.
?? Oramento e plano de ao anuais.

A aprovao poltica destes documentos visa, tambm, assegurar a sua


articulao com os objetivos setoriais estratgicos, ao mesmo tempo que
compromete publicamente os decisores polticos e os governantes com os
resultados das aes das entidades do respectivo setor ou ministrio.

18 Ponto Crtico Inexistncia de avaliao de eficincia no Oramento

Este ponto corresponde realmente a uma carncia total no sistema oramentrio.


No existe nenhuma prtica de avaliao da eficincia dos gastos
oramentrios, nem comum a realizao de comparaes de custos entre

97
programas ou projetos similares, quer dentro do setor pblico, quer com o setor
privado, quando tal possvel.

E este , evidentemente, um conceito fundamental. Importa ao Estado saber:

?? Se com o mesmo nvel de custos poderia produzir mais ou se para atingir


aquela produo no existe desperdcio de recursos. Exemplos de
aplicao:
- Ser possvel atender a mesma quantidade de doentes num
determinado hospital com menor gasto de recursos;
- Com o mesmo nvel de recursos do ano anterior ser possvel construir
mais quilmetros numa determinada rodovia?
?? Se as condies de eficincia evoluram positivamente e se os ganhos de
tecnologia se repercutem em diminuio de custos de execuo.
Exemplos de aplicao:
- como evoluram os custos de construo por km de uma determinada
rodovia ao longo dos anos da sua construo? Qual foi a evoluo do
ritmo de construo da rodovia e razes para tal?
- como evoluram nos ltimos anos as razes aproveitamento escolar
dos alunos versus custo por aluno ou rendimento escolar mdio
versus custo por aluno, numa determinada escola?;
- como evoluiu a razo impostos cobrados versus custo do pessoal
alocado funo de cobrana, nos ltimos anos?
?? Se as condies de eficincia so equiparveis entre as vrias regies do
pas, salvaguardadas as condies especficas, quer morfolgicas e
geolgicas, quer climticas. Exemplos de aplicao:
- custos por doente em hospitais de dimenso e natureza equivalentes,
em vrios pontos do pas; comparao com unidades privadas e de
outros pases;

- custos por aluno e aproveitamento escolar em escolas ou


universidades equivalentes, em vrios pontos do pas; comparao
com unidades privadas e de outros pases;

98
- nveis de segurana interna e respectivos custos por agente de
segurana, nas vrias regies do pas;

No existe a tentao de ser demasiado exaustivo nesta exemplificao.


Procurou-se apenas ilustrar, com exemplos de diferente natureza, que o
Oramento no contm sistemtica de avaliao da eficincia dos gastos
pblicos. Mesmo que esse tipo de anlise seja uma prtica corrente (nas
diferentes entidades, como as encarregadas de atuar nas reas que nos
serviram de exemplo), o seu resultado no transportado para a anlise
oramentria. E, todavia, essa informao vital para a avaliao da qualidade e
da eficincia dos gastos pblicos, para contribuir para a transparncia
oramentria e para viabilizar a completa informao ao Congresso Nacional e
opinio pblica.

19 Ponto Crtico Insuficiente qualidade dos indicadores

Alm do apontado, mais dirigido ausncia de indicadores que reflitam e


viabilizem a anlise dos aspectos da eficincia no processo oramentrio,
igualmente importante olhar para a qualidade dos indicadores j utilizados
atualmente.

Em geral, estes indicadores apenas refletem aspectos financeiros e fsicos da


atividade, no comportando elementos influenciadores da gesto ou que
permitam tirar concluses slidas sobre a necessidade de continuar a realizar
despesas no futuro.

Independentemente das decises que vierem a ser tomadas pelos polticos e


decisores quanto aos modelos de gesto a implementar, a escolha dos
indicadores uma matria que urge melhorar e modernizar.

Na sua maioria, os indicadores atualmente associados informao


oramentria, em quase todos os setores, limitam-se a informar o quanto se
gastou e o nvel de execuo da obra. Este tipo de informao, como se
compreende bem, fornece escassos elementos de gesto aos decisores e

99
gestores, insuficientes para que eles possam saber se devem alterar ou
reorientar as polticas seguidas, se devem redefinir os programas e as aes em
curso ou se devem proceder a realocaes dos recursos.

Alguns exemplos ajudam a compreender melhor esta problemtica:

?? Setor transportes:
- PPI relativo BR 116 Informao apresentada no Relatrio 2005:

Objetivo: recuperao de 2 684 km

Realizao at 2004: 170 km concludos; execuo iniciada em iniciada


em 1595 km; 116 km em contratao; 918 km ainda aguardam licitao.

Esta informao no reflete, por exemplo:

- se a execuo se situou dentro do cronograma e do oramento


previstos e, portanto, se existe necessidade de rever os projetos e o
programa;

- se nos trechos j concludos ficou terminada, tambm, a sinalizao


horizontal e vertical informao que pode afetar a gesto da obra ou
eventualmente alterar a mobilizao de recursos dentro do
programa/projeto;

- as conseqncias do cronograma escolhido na reduo dos tempos


de circulao informao que pode afetar as prioridades a dar a
cada trecho;

- as conseqncias do cronograma escolhido na reduo do nmero de


acidentes e na melhoria das condies mdias gerais de segurana
da rodovia informao que pode igualmente alterar as prioridades
entre trechos;

- a anlise comparativa e com relativo detalhe dos custos


contratualizados em cada trecho o que pode alterar a alocao dos
recursos ou influenciar a gesto nas inerentes negociaes com os
fornecedores envolvidos.

?? Setor Educao

100
- Programa Universidade Sculo XXI

Objetivo: Reformar a Educao Superior e Estruturar as Instituies


Federais de Ensino.

Indicadores associados no PPA: Taxa de Docentes com Doutorado; Taxa


de Docentes com Mestrado; Taxa de Docentes com Graduao; Nmero-
ndice de Matrculas em Cursos de Extenso Presenciais; Coeficiente de
Alunos por Docente; Taxa de Matrculas de Alunos em Cursos de
Graduao Presenciais no Turno Noturno.

J na desagregao por aes, os indicadores retidos medem e refletem


as instituies implantadas, os alunos matriculados, assistidos ou
treinados, os cursos avaliados, etc.

Avaliao da Realizao em 2005 Principais Resultados:

- Avaliao de 141 mil alunos e 2 187 cursos de graduao

- Acompanhamento/Avaliao de 9 100 programas de ps-graduao

- 28 milhes de acesso informao cientfica e tecnolgica.

Comentrios:

- Est ausente qualquer anlise da evoluo dos custos que permitiram


estes resultados nos anos anteriores que resultados se obtiveram
com este programa e com que custos?

- A articulao entre os objetivos do programa e os indicadores, quer


das aes, quer os apresentados na avaliao do programa, no
clara e direta;

- Os indicadores no evidenciam qualquer relao com megaobjetivos


ou desafios estratgicos os cursos e instituies implantadas
correspondem s efetivas necessidades e prioridades do pas? (A
este propsito, refira-se que no existe um nico desafio estratgico
relacionado com o ensino superior; o nico que, com alguma

101
extrapolao, poderia indicar uma preocupao a esse respeito o (n
18) que visa ampliar, desconcentrar regionalmente e fortalecer as
bases culturais, cientficas e tecnolgicas de sustentao do
desenvolvimento, democratizando o seu acesso);

- Os indicadores no permitem apurar as condies de sucesso das


novas instituies universitrias implantadas, nem o rendimento
escolar observado, em ambos os casos comparando com o previsto.

?? Setor Saneamento
No PPA no existe nenhum desafio estratgico diretamente relacionado
com saneamento urbano. Todavia, existem trs desafios que enquadram
os programas e as aes a desenvolver neste setor, um mais voltado para
a melhoria das condies de habitabilidade urbana, com nfase na
qualidade de vida ambiental, os outros dois mais dirigidos ao
desenvolvimento de infra-estrutura e melhoria da gesto dos recursos
naturais, com salincia para a educao ambiental.

- Programa: Saneamento Ambiental Urbano

Objetivo: Ampliar a cobertura e melhorar a qualidade dos servios de


saneamento ambiental urbano.

Indicadores no PPA: nmero de famlias beneficiadas; nmero de


gestores tcnicos capacitados; nmero de projetos apoiados; carga
poluidora abatida (este numa s atividade).

Resultados apurados no Relatrio de Avaliao de 2005: concludas 358


obras de saneamento; contratadas 286 operaes de crdito, no valor de
2,26 bilhes de reais, para obras que beneficiaram 10,2 milhes de
pessoas em 448 municpios; transferncia de 235 milhes de reais para
206 municpios; firmados 1291 convnios que iro beneficiar 650 mil
pessoas; deteco de 182 obras paralisadas e retomada de outras 176
obras; assessoria tcnica e capacitao de tcnicos em controle da
qualidade da gua em 303 municpios.

Comentrios sobre os Indicadores:

102
- refletem os meios e no os resultados;

- no refletem as taxas de cobertura da populao servida com


saneamento ou sistemas de gua potvel (alm de no se referirem
sua qualidade);

- so estticos: no evidenciam as conseqncias sobre a populao


servida pelos investimentos realizados;

- quer os objetivos, quer os indicadores no so qualitativos e no


permitem comparaes: existem padres a observar em todo o pas,
como desejveis, de a) consumo de gua per capita e de b) qualidade
mdia de gua? Foram instalados equipamentos para garantir a
realizao de anlises minerais, qumicas e bacteriolgicas da gua?

- no refletem qualquer anlise sobre as conseqncias econmicas e


financeiras desses investimentos; tm conseqncias sobre o preo
da gua? Vo requerer um esforo financeiro adicional dos municpios
com a sua operao, com eventual repercusso no oramento federal?

- no permitem tirar ilaes para o futuro: as populaes ficaram bem


servidas? No sero necessrios mais investimentos naqueles
municpios e nos respectivos sistemas de gua e saneamento?

So apenas exemplos, escolhidos ao acaso, entre programas de setores bem


diferenciados, como so os transportes, a educao e o saneamento, para, de
um modo mais detalhado e porventura pedaggico, ilustrar a insuficincia que
existe na definio de indicadores e na ausncia de alinhamento estratgico dos
objetivos e dos indicadores com os desafios estratgicos que devem nortear
toda a ao pblica.

Esses exemplos so apenas uma amostra, podendo ser reproduzidos para a


generalidade dos programas que integram o Oramento. H, realmente, um
esforo grande a fazer nesta matria. Esforo que ser absolutamente vital, se os
decisores e governantes quiserem realmente promover uma oramentao
voltada para resultados, acompanhada de novos mtodos de gesto, guiados por
objetivos, apoiados em sistemas de informao mais aperfeioados, e

103
concedendo mais flexibilidade e exigindo maior responsabilizao aos gerentes
de entidades e aos gestores de programas.

Finalmente, e talvez o mais importante, no existe a prtica na administrao


pblica federal de medir as necessidades dos cidados, na sua posio de
consumidores e clientes dos servios pblicos, e de avaliar o grau de satisfao
dessas necessidades. Na verdade, esta ausncia de perspectiva em relao aos
consumidores e clientes quase universal, encontrando-se nos EUA e no Reino
Unido, entre os maiores pases, as primeiras tentativas mais coerentes de
transportar para a realidade oramentria essa sistemtica.

So caminhos modernos, que recomendam o uso de novas ferramentas de


anlise e de novas tcnicas de avaliao, e cuja implementao significa
realmente um salto qualitativo importantssimo da ao pblica.

20 Ponto Crtico Fraca participao dos trabalhadores e servidores na


definio dos indicadores

Jack Welch, Executivo-Chefe da GE e um dos mais afamados gestores do


mundo, disse em Lisboa, por um dia destes, que um gestor sabe tudo sobre a
sua empresa se:

?? Conhecer e controlar o cash flow;


?? Tiver uma medida fiel de avaliao da satisfao dos seus clientes;
?? Conhecer bem o nvel de satisfao dos seus trabalhadores.

Estes dois ltimos princpios aplicam-se integralmente ao setor pblico. Deve


fazer parte da preocupao dos gerentes e dos governantes conhecer os ndices
de motivao, de empenho e de satisfao dos servidores pblicos, porque, se
eles forem elevados, tero certamente uma influncia direta positiva na qualidade
da ao pblica.

No setor privado, a experincia dos colaboradores, que mais diretamente


convivem com o pblico consumidor ou usurio, habitualmente de grande
utilidade e relevncia - assim o comprovam as experincias j desenvolvidas em

104
alguns pases na melhor escolha dos meios e indicadores a utilizar para avaliar
a sua satisfao.

Idntico raciocnio se pode fazer a propsito da avaliao das necessidades dos


consumidores e usurios dos servios pblicos. importante refletir na
preparao dos programas oramentrios e na escolha dos indicadores sua
influncia, apurando as suas reais necessidades. Para esse efeito, devem ser
realizadas pesquisas, podem ser consultadas organizaes ou associaes
representativas dos consumidores e usurios dos servios pblicos ou
estimuladas quaisquer outras formas de participao social.

Mas, parece no restar dvidas quanto utilidade desse esforo e quanto s


expectativas de influncia positiva na prpria programao e no sistema de
avaliao numa palavra, quanto aos benefcios que da podem resultar para a
prpria valorizao dos gastos oramentrios.

21 Ponto Crtico Falta de flexibilidade e de responsabilidade na gesto

Este um ponto fundamental, se associado implementao de novos modelos


de gesto por objetivos.

Tem-se insistido nesta posio: a introduo da gesto plurianual por objetivos


deve constituir uma trave mestra da reforma oramentria brasileira. E, a ser
trilhado esse caminho, torna-se fundamental alterar o regime de gesto,
concedendo flexibilidade e exigindo responsabilidade aos gerentes e aos
gestores, matria que intersecta o quadro atual de competncias do Congresso.

Flexibilidade de gesto e responsabilidade de gesto devem andar de mos


dadas. No concebvel acrescentar flexibilidade gesto e maior liberdade
aos gestores se, em contrapartida, no se lhes exigir maior responsabilidade.
Mutatis mutandis, no faz sentido exigir maior responsabilidade, se no se
concede previamente maior liberdade aos gestores, para monitorar o
desenvolvimento das atividades e proceder s escolhas de meios mais
adequados.

105
Flexibilidade significa, por exemplo:

?? Viabilizar uma gesto plurianual dos recursos oramentrios e dos meios


a utilizar, com conseqncia na gesto dos saldos de fim de ano
(possibilidade de transferir para o ano seguinte os recursos no gastos no
exerccio financeiro);
?? Permitir liberdade de escolha de meios e do seu ritmo de utilizao, no
quadro plurianual de referncia considerado para a entidade ou para o
programa;
?? Permitir liberdade de realocao de recursos dentro da entidade ou do
programa, ajustando (os recursos) aos diferentes ritmos de execuo
observados de cada ao liberdade que deve observar determinadas
restries, por exemplo, de transferncia de recursos de investimento para
despesas correntes ou de exceder o volume de despesas previstas com
pessoal ou de aumentar o valor global previsto de crdito.

Responsabilidade significa avaliar os gerentes e os gestores pelo cumprimento


dos objetivos estabelecidos para as entidades ou para os programas que lhes
compete gerir. Essa responsabilidade pode assumir e exercer-se por vrias
formas, quer premiando quer penalizando as entidades e os gerentes/gestores:

?? Como prmios, pode praticar-se a concesso de preferncias na


atribuio de novas dotaes no oramento do ano seguinte ou de
facilidades especiais na liberao dos crditos e recursos financeiros
(prmios entidade) ou a atribuio de prmios aos gerentes/gestores,
indexados aos resultados da gesto.
?? Como penalidades, o corte ou no preferncia na alocao de recursos no
novo oramento ou a demisso do gerente/gestor.

22 Ponto Crtico Ausncia de gesto contnua

A prtica corrente de avaliao e controle dos programas apenas no final do


exerccio.

Embora os relatrios de avaliao, apresentados ao Congresso, sejam anuais,


existe um acompanhamento da execuo oramentria, financeira e fsica, com

106
periodicidade estabelecida, a cada dois meses. Todavia, este acompanhamento
e este controle no so concebidos nem dispem da informao necessria para
influenciar a gesto, de modo, por exemplo, a rever as prioridades da gesto, a
alterar os cronogramas das aes ou da execuo de obras, a realocar recursos
ou mesmo a introduzir modificaes nas condies de prestao de servios, de
forma a adequ-las s condies conjunturais (que podem ter evoludo).

A introduo de uma rotina regular de avaliao da gesto (quer das entidades


quer dos programas), a partir de indicadores inteligentes, que contenham
efetiva informao de gesto, pode dar uma contribuio importantssima
melhoria da performance pblica.

O que se viabiliza e se prope a existncia de um sistema de informao de


gesto, baseado e consistindo em:

?? Relatrios mensais de execuo financeira, por entidade, a enviar aos


responsveis polticos imediatamente superiores (Secretrio Executivo e
Ministro, normalmente);
?? Relatrios trimestrais de execuo financeira, fsica e com avaliao
qualitativa sinttica sobre a evoluo dos programas e dos impactos
observados nos objetivos e sobre a evoluo dos servios prestados
(quantidade e qualidade); estes relatrios devem igualmente ser enviados
para os nveis hierrquicos imediatamente superiores do governo.

A preocupao definir um modelo de gesto contnua da atividade pblica,


quer de investimento quer corrente, que reaja alterao dos fatores conjunturais
ou a eventuais mudanas na sociedade, que leve em conta a execuo
(oramentria) at o momento, que esteja apta, em resumo, a proceder s
alteraes de objetivos imediatos e das polticas e aes da decorrentes.

Igualmente importante, esse sistema de gesto deve elaborar as informaes


regulares j referidas, que habilitem os decisores e os governantes a tomar as
medidas julgadas necessrias, para permitir realizar os objetivos estratgicos
fixados para o respectivo setor.

107
23 Ponto Crtico Insuficincia dos sistemas e processos de informao
pblica

Esta uma questo que tende por vezes a ser esquecida e que , contudo, de
enorme relevncia. Referimo-nos, sobretudo (j foi referida antes a necessidade
de existncia de um sistema contbil rigoroso e moderno, capaz de fornecer
resultados internacionalmente comparveis e credveis) a dois tipos de sistemas
de informao:

?? O relativo s funes de planejamento, programao, oramentao e


avaliao;
?? O relativo gesto das entidades pblicas.

No primeiro caso, a situao ideal aquela em que exista um sistema de


informao comum a todas aquelas fases (o Reino Unido provou que tal
possvel), permitindo uma ligao e integrao de elementos informativos que
vo da primeira ltima fase do processo oramentrio. Um sistema que garanta
que toda a informao sobre custos, meios de financiamento, objetivos e
indicadores de avaliao de performance para programas e aes, esteja
contida nos mesmos instrumentos de coleta e processamento, permitindo a sua
rpida interligao.

Desse modo, ser assegurado que a alocao de recursos respeita as


prioridades polticas e os objetivos estratgicos nacionais previamente definidos.
Torna-se, assim, como facilmente se deduz, um excelente instrumento para a
tomada de decises.

No segundo caso, com o enfoque dado nas propostas rea da gesto, justifica-
se a existncia de um sistema mais rico de informao de gesto, que habilite os
gestores a uma avaliao contnua da execuo dos programas e da evoluo da
atividade das entidades, enquanto prestadoras de servios pblicos.

Devem ser instrumentos de coleta de informao, compatveis com os anteriores


que so prprios do processo oramentrio, mas que assegurem trs objetivos
adicionais:

108
?? Fornecer informao de gesto, capaz de transmitir, aos gerentes e aos
gestores, indicaes indutoras de alteraes no processo organizativo e
de produo, de escolhas diferentes de meios, de modificao de
cronogramas de despesas, entre outras.
?? Suportar um processo de informao, de elevado padro qualitativo, que
satisfaa as obrigaes de acompanhamento da gesto por parte dos
decisores e governantes, e as necessidades de informao do Governo
e da opinio pblica.
?? Avaliar permanentemente os ndices de satisfao dos usurios dos
servios fornecidos por cada entidade.

IV.3.5 A incidncia dos pontos crticos: uma viso matricial

O processo oramentrio no , como antes j repetidamente se salientou, uma


sucesso de fases estanques. Pelo contrrio, existem fortes interdependncias
entre cada uma dessas reas em que se classificaram e agregaram os pontos
crticos. Por isso, interessante uma anlise matricial, que exponha as vrias
vertentes em que esses pontos crticos incidem, permitindo, desse modo, uma
seleo das reas de maior concentrao e convergncia dos problemas.

Este tipo de anlise ajuda-nos a compreender que a concepo de qualquer


modelo de reforma no pode deixar de ter uma perspectiva global, abrangente de
todo o processo oramentrio, sob pena de as melhores intenes e os melhores
instrumentos tcnicos no conduzirem aos resultados desejados.

Conceber um sistema de avaliao muito evoludo, com uma boa cadeia de


objetivos, indicadores e metas para avaliao da performance dos programas,
pode no valer de nada se no existirem adequadas tcnicas de programao
ou no ter o efeito desejado na (re)formulao das polticas se no for garantido o
alinhamento estratgico desses objetivos e indicadores.

Tambm um desenvolvido modelo de planejamento estratgico pode no ser


conseqente, se falhar a capacidade tcnica de o traduzir na estrutura
programtica do oramento ou se for insuficiente a capacidade de gesto

109
necessria para executar os programas e as aes, concebidos para atingir os
objetivos e as prioridades estratgicas.

Ainda, outro exemplo de natureza diferente, a reforma melhor estruturada pode


falhar se no conduzir aos efeitos ltimos, para os quais, afinal, concebida:
melhorar a qualidade dos servios pblicos, reduzir a despesa pblica, assegurar
uma gesto eficiente dos recursos pblicos, enfim, garantir uma informao
transparente e fivel ao Congresso Nacional e opinio pblica sobre a ao e
os gastos pblicos.

110
ANLISE MATRICIAL DOS PONTOS CRTICOS DO SISTEMA ORAMENTAL BRASILEIRO
De Natureza Poltica e de Regime De natureza Tcnica
Transpa-
Flexib e Sist.
Lide- Boa Gover- rncia, Planeam. Progra- Oramen- Sist.
Pontos Crticos Respons. Infor-
rana nao Rigor e Inf. Estratg. mao tao Avaliao
Gesto mao
Pblica
Interveno do Congresso x x x x x x x
Ausncia prioridades nos desafios x x x x x x x x
Ausncia planeam. Estratgico sectorial x x x x x x x
Reviso anual PPA insufic. Estrategicamente x x x x x x x
Necessidade reforar Planeam. Estratgico x x x x x x
Demasiados Programas x x x x x x
Dificuldades Execuo Progr. Multisectoriais x x x x x x x x
Dific. Coord. Progr. Vrios Nveis Governo x x x x x x
Interligao com Reviso Planeam Insuficiente x x x x x x x x
Deficiente integrao Programao/Oramentao x x x
Necessidade de melhorias Sistema Contabilstico x x x x x
Insuficiente Oramentao dos Programas x x x x x
Ausncia total de Gesto por Objectivos x x x x x x
Inexistncia de Avaliao de Eficincia x x x x x x x x x
Insuficincia de Indicadores com Qualidade x x x x x x x
Deficiente Avaliao Eficcia Aco Pblica x x x x x x
Fraca participao funcionrios no Proc. Avaliao x x x x x x x
Ausncia part. Social no Proc. Avaliao x x x
Insuficiente flexibilidade de Gesto x
Ausncia de efectiva Responsabilizao Gestores x x
Inexistncia de Gesto Contnua x x x
Deficiente qualidade Inform Aval.enviada Congresso x x x x
Inform Oram pouco acessvel opinio pblica x x x x x x

111
Significa isto que as reformas oramentrias, por terem implicaes polticas no
equilbrio entre instituies e centros de poder, por cobrirem variadas
capacitaes tcnicas que se entrecruzam e interagem nas suas influncias,
pelas exigncias que comportam (capacidade de liderana poltica,
especificidade e sofisticao tcnica de alguns instrumentos e mtodos e
formao de pessoas), devem ser vistas como caminhos complexos, que se
impem progressivamente, mediante experincias-piloto que se reproduzem
sistematicamente, devidamente avaliadas por comisses e objeto de
permanente acompanhamento pelos decisores polticos mais interessados na
reforma.

A velha expresso que nos ensina que o caminho se faz percorrendo, aplica-se
aqui com extrema oportunidade.

Essa matriz de interdependncias e influncias cruzadas permite, assim,


algumas consideraes interessantes:

?? Desde logo, evidencia que as questes tcnicas da programao, da


oramentao e da avaliao tm uma incidncia muito forte nos aspectos
de boa governana. Esta concluso estimula duas perspectivas
interessantes: por um lado, facilita aos polticos que lideram a reforma a
viso de que as alteraes introduzidas nos processos oramentrios tm
conseqncias positivas na qualidade da governana e, logo, na prpria
imagem do pas e do Governo e, por outro, induz e promove o seu
empenho e atitude na concretizao das mudanas propostas. Estes
aspectos so cruciais, j que os processos de reforma se confrontam
normalmente com resistncias e obstculos resultantes das rotinas
estabelecidas, pelo que a determinao e o empenho dos lderes
fundamental para estender a atitude de aceitao da mudana e fazer
avanar as reformas.
?? Do mesmo modo, muitos dos pontos crticos supem a existncia de
estruturas e hbitos de liderana e de responsabilizao bem
sedimentados, para se poder esperar pleno sucesso com as solues que
vierem a ser apontadas para a sua superao. Ora, justamente, foram

112
anteriormente assinalados problemas relacionados com a afirmao de
lideranas fortes em patamares diversos do governo e do processo
oramentrio, pelo que h aqui lugar a esta chamada de ateno de que a
realizao de grande parte das propostas de mudana e reforma desses
pontos crticos se confronta, exige e depende, para ter sucesso, de
vontade determinada e persistente, numa palavra, de liderana na
conduo dessas reformas. Ainda, a implementao de propostas de
reformas defronta na prtica com problemas de atribuies, com
alteraes de funes institucionais, mexe com interesses e com rotinas
estabelecidas, enfim, pode alterar o quadro normal e por vezes
consolidado ao longo de anos de relacionamento institucional. Assim,
importante reconhecer que as reformas, tendo na prtica uma componente
tcnica dominante, acabam por depender, para ter sucesso total, da
vontade e determinao poltica na sua execuo.
?? interessante notar que a projeo de influncias dos 23 pontos crticos
identificados no diagnstico demonstra:
- tem o maior nvel de repercusso no sistema de avaliao: 21 vezes;

- em segundo lugar, com repercusso idntica (15 vezes) surgem


aspectos tcnicos programao e sistemas de informao e um
aspecto ou valor poltico que uma questo de fundo nas reformas
oramentrias: a transparncia;

- em terceiro lugar, com semelhante nvel de repercusso (14


incidncias) surgem a problemtica tcnica da Flexibilizao e
Responsabilizao da Gesto e os aspectos associados ao conceito
de Boa Governana,

o que acentua a forte expresso poltica destas questes oramentrias e a


necessidade, no demais repeti-lo, de a conduo destas mudanas
serem conduzidas e acompanhadas por uma liderana forte, determinada e
persistente. Tambm, salienta-se uma vez mais, o governo e os lderes
polticos podem ser os primeiros beneficiados com o sucesso na execuo

113
das propostas de reforma, dada a sua influncia positiva na Boa
Governana.

V PROPOSTAS DE MEDIDAS REFORMISTAS PARA O SISTEMA


ORAMENTRIO FEDERAL

V.1 Filosofia e eixos fundamentais das reformas propostas.

De novo, importante salientar que as mudanas e alteraes, que em


seguida se propem, se estendem a todo o processo oramentrio, por
razes que se relacionam com a impossibilidade de segmentar de forma
absoluta apenas uma ou outra fase.

A forte (e desejvel) integrao/conexo entre as vrias fases do processo


oramentrio levou a que a anlise tivesse essa abrangncia, apesar do tema
ter um enfoque particular em oramentao voltada para resultados. Foi o
interesse pelo tema que levou tambm realizao de um seminrio de um
dia, com cerca de 180 participantes, e de um workshop de trs dias, para
cerca de 35 tcnicos e responsveis na rea oramentria.

A convenincia de assegurar coerncia e consistncia doutrinria ao longo


de todo o processo oramentrio outra razo determinante para essa viso
global, que acaba por se transpor para a sugesto de recomendaes e a
propositura de medidas de reforma e ou de aperfeioamento de mtodos, que
extravasam o mbito da oramentao voltada para resultados.

114
FILOSOFIA GERAL DAS PROPOSTAS

O conjunto de recomendaes e propostas que se formulam, obedece


assim a uma filosofia que integra uma viso abrangente de todo o processo
oramentrio, seguindo duas linhas condutoras e estruturantes que lhe do
coerncia e consistncia e que resultam do diagnstico realizado no
captulo anterior:

??Em matria de planejamento, programao, execuo,


oramentria e avaliao, afirmando a necessidade de assegurar
cadeias coerentes e permanentemente interligadas de objetivos e
de programas, com vistas a que exista sempre esse tal fio condutor
que se inicia na definio de objetivos ou desafios estratgicos e
que termina na escolha de indicadores adequadamente alinhados
com esses objetivos;

?? Em matria de transparncia e de avaliao-responsabilizao,


procurando assegurar que existe igualmente uma cadeia de
responsabilizao regular e permanente, apoiada em mtodos de
gesto por objetivos, que se inicia nos gerentes e nos gestores,
obrigados informao constante de avaliao de performance, que
continua nos nveis de governo e termina no Congresso Nacional.

esse conjunto de recomendaes e propostas de alteraes/reformas que se


apresenta em seguida, classificadas pela sua natureza (recomendaes versus
propostas) e distribudas pelas vrias fases do processo oramentrio.

115
Essas recomendaes e propostas consubstanciam trs eixos fundamentais
de reforma:

?? Dar sentido estratgico ao Oramento;

?? Pr um enfoque na gesto;

?? Implementar mtodos e prticas de avaliao permanente.

Dar sentido estratgico ao Oramento significa reconhecer, numa


linguagem simples, que os gastos pblicos (oramentrios) devem ser
dirigidos realizao das prioridades nacionais e dos objetivos estratgicos
do Pas previamente definidos, dando corpo a programas hierarquicamente
concebidos para lhes responder, e sujeitos a mecanismos de avaliao que
assegurem a sua eficcia na satisfao dessas prioridades e desses
objetivos.

Por um enfoque na gesto equivale a impor novas perspectivas de


conduo e direo das entidades pblicas, a partir da noo, imposta em
cada entidade, de que preciso rentabilizar os ativos pblicos, satisfazer
com qualidade as necessidades dos usurios dos servios pblicos e
organizar os meios e recursos disponveis da maneira mais eficiente, para
satisfazer aquelas necessidades. No fundo, trata-se de impor uma viso
empresarial gesto pblica: gerir ativos e organizar o processo produtivo
para satisfazer a procura, com qualidade e ao menor custo.

Implementar prticas e mtodos de avaliao permanente implica a


adoo no processo oramentrio de hbitos de constante avaliao, ao
longo do ano, da eficincia da gesto, da qualidade dos servios oferecidos
e da satisfao de usurios e servidores e, obviamente no menos
importante, da importncia dos resultados obtidos na realizao das

importante salientar que o momento parece ser de grande oportunidade no


Brasil para a implementao de reformas da administrao pblica e do
oramento.

Em primeiro lugar, o pas no pode manter, a prazo, um to elevado volume de


despesas pblicas, cujo peso no PIB dos mais elevados no mundo, como se
pode ver no grfico seguinte. As exigncias (estruturais) da economia e da
sociedade brasileiras sobre a interveno do Estado e o elevado custo da dvida
pblica interna, constituem ainda limitaes poderosas reduo significativa
das despesas pblicas. Deste modo, tornam-se mais imperiosas e prementes as

116
iniciativas de reforma do funcionamento da administrao pblica e de
racionalizao da despesa pblica.

A convergncia dos dois indicadores, o elevado peso das despesas pblicas


com o baixo nvel relativo de renda per capita, d uma relevncia acrescida ao
problema, pela presso que coloca na melhoria da qualidade de vida e do bem
estar da populao, particularmente no plano dos servios pblicos oferecidos.

Em segundo lugar, a presso dos jornalistas, dos analistas econmicos, dos


empresrios e das associaes empresariais e dos representantes mais
variados da sociedade civil, tem expresso diria nos meios de comunicao,
clamando contra o excesso da despesa pblica, fator de perversas influncias
macroeconmicas, e contra a insensatez poltica de muitas decises que, com
freqncia, ferem a sensibilidade e chamam a ateno da opinio pblica sobre
a necessidade de efetivo controle dos gastos pblicos.

Ainda e por ltimo, comea a existir um consenso crtico generalizado da


qualidade dessa despesa, entre os cidados contribuintes e usurios dos

117
servios pblicas que do voz ao desequilbrio crescente entre os impostos que
pagam (a carga fiscal brasileira elevada) e a qualidade dos servios que
recebem em troca.

Problemas de segurana pblica muito complexos, com o medo instalado nas


populaes das maiores metrpoles, deficincias severas no funcionamento dos
sistemas de sade e de educao, redes virias carecendo de profundos e
grandes investimentos de manuteno e reparao, so exemplos bem
ilustrativos desse dficit que desequilibra a relao, de forte significado poltico,
que se exige bem balanceada entre contribuintes e usurios de servios pblicos.

Uma ltima nota, mas no menos importante, deve ser dirigida para salientar que
as reformas pblicas ou dos processos oramentrios no se fazem por lei ou
decreto de aplicao imediata, antes exigem sempre um tempo considervel,
muita determinao e apoio poltico dos lderes e um grande esforo de
monitoramento e conduo contnua, para ultrapassar obstculos (tcnicos e
polticos), corrigir desvios e distores tcnicas e processuais que sempre
ocorrem, enfim, fazer as adaptaes que a prpria evoluo conjuntural, dos
conhecimentos adquiridos ou de novas vises sobre estas matrias, venha a
recomendar.

Neste sentido, conceder previamente um prazo para a implementao


generalizada das mudanas pretendidas (5 ou 6 anos) e escolher e
responsabilizar uma equipe ou uma entidade pela conduo, monitoramento e
informao superior do andamento da reforma so prticas prudentes, que se
aconselham.

A estratgia de implementao das reformas sempre um fator crucial para o


seu sucesso, quantas vezes to importante quanto as prprias reformas. Da,
esta chamada de ateno, para a necessidade de existir uma liderana forte e
determinada do processo de reforma, que conte com o apoio de dirigentes e
polticos, afinal os ltimos beneficiados com este tipo de mudanas, e que a
reforma se apie no desempenho de uma equipe de tcnicos que acompanhe e
monitore a sua permanente evoluo.

118
Por essa razo se lhe dedica um ponto especial neste estudo, nas propostas
efetuadas, para destacar o quanto esta matria crucial para que as
expectativas do governo quanto ao sucesso das reformas que decida promover
no Oramento e no processo oramentrio sejam plenamente satisfeitas.

V.2 - Recomendaes e propostas de reformas do processo oramentrio


federal e do oramento

A) Recomendaes e Propostas de natureza geral

Recomendaes

1) Redefinir os mecanismos de aprovao do Oramento no Congresso.

2) Melhorar a transparncia pblica do oramento e a qualidade da


informao oramentria, previsional e de controle, apresentada ao
Congresso.

3) Dar enfoque mais especfico a cada fase oramentria e a cada


documento (PPA, LDO e POA).

4) Ampliar as fases do calendrio oramentrio (pode ser resolvido no


mbito da Lei Complementar das Finanas Pblicas, ora em fase de projeto
no Congresso).

5) Passar a enviar ao Congresso um Plano Previsional de Performance, ao


qual se compare o Relatrio de Avaliao j normalmente entregue at 15
de setembro de cada ano.

Propostas

1) Introduzir o princpio da plurianualidade

O Congresso passaria a aprovar o PPA e o Oramento a 3 ou 4 anos; a


introduo de novos programas seguiria as normas atuais. A aprovao

119
oramentria a 3 ou 4 anos uma aprovao de princpio e significa o
comprometimento com a oramentao e execuo dos programas na sua
perspectiva de mdio e longo prazos, sujeitas reviso anual. O voto anual do
Oramento imprescindvel.

2) Introduzir e impor progressivamente o princpio fundamental de gesto


por objetivos, quer nos programas, quer nas entidades pblicas.

3) Impor progressivamente um modelo de gesto por entidade/unidade


oramentria, baseado em:

?? Plano estratgico plurianual de atividades, alinhado com os objetivos


estratgicos setoriais;
?? Oramento plurianual (possibilidade de transferncia para o ano
seguinte de saldos de fim de ano; impossibilidade de
comprometer/gastar mais do que o aprovado no oramento para o
exerccio);
?? Acordo contratualizado plurianual de prestao de servios, sujeito a
avaliao permanente.

4) Implementar sistemas contbeis de accrual accounting, que garantam


comparabilidade de avaliao com o setor privado.

A matriz seguinte, que contempla as fases de planejamento estratgico,


programao, oramentao e avaliao, sintetiza essas recomendaes e
propostas e ilustra o caminho desejvel nesta matria.

120
ESTRUTURA DE PLANEJAMENTO, PROGRAMAO E ORAMENTAO
PLANEJAMENTO ESTRATGICO E ORAMENTAO
PROGRAMAO
rgo Central7 rgos Setoriais rgo Central12 rgos Setoriais
Processo contnuo Processo contnuo de Processo contnuo Processo contnuo
de estudo estudo estratgico em de estudo e de estudo e
estratgico em nvel nvel setorial projeo dos projeo dos
nacional agregados fiscais e agregados fiscais e
dos custos dos custos
oramentrios oramentrios
globais setoriais
Definio de Definio de objetivos Definio Definio
megaobjetivos e de estratgicos setoriais estratgica de estratgica de
objetivos e sub-setoriais limites de recursos limites de recursos
estratgicos gerais oramentrios aos oramentrios s
programas aes
oramentrias
Elaborao de Elaborao de Coordenao do Definio e
programas programas setoriais
processo de elaborao das
nacionais e definio e aes
regionais 8 elaborao das oramentrias
aes componentes dos
oramentrias programas
componentes dos
programas
Coordenao da Elaborao do PPA Coordenao do Coordenao e
elaborao do PPA Setorial (aprovado em processo de elaborao do
(aprovado em nvel nvel de programa e elaborao e de Oramento Setorial
de programa e seletivo3) aprovao da LDO (configurao
seletivo9) e da LOA plurianual)

7
Seria ideal que as atividades de planejamento estratgico e de oramentao fossem
concentradas em um mesmo rgo central (Secretaria de Planejamento e Oramento).
8
Compete Unio elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e
de desenvolvimento econmico e social. Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais
previstos nesta Constituio sero elaborados em consonncia com o plano plurianual e
apreciados pelo Congresso Nacional (Art. 21, inciso IX e Art. 165, 4 da Constituio Federal)
9
Apenas programas estratgicos

121
(configurao
plurianual10)
Processo contnuo Processo contnuo de Processo contnuo Processo contnuo
de gesto do PPA gesto do PPA de gesto do de gesto do
em nvel geral Setorial Oramento em nvel Oramento Setorial
geral
Reviso estratgica Reviso estratgica do Coordenao e Efetivao das
do PPA a cada dois PPA Setorial a cada monitoramento das alteraes do
anos (com dois anos (com alteraes do Oramento Setorial
agregao de mais agregao de mais Oramento da (flexibilizao) e
dois anos) dois anos) Unio solicitao das
demais alteraes
ao rgo Central

ESTRUTURA DE AVALIAO

PLANEJAMENTO ESTRATGICO E ORAMENTAO


PROGRAMAO
rgo Central rgo Setorial rgo Central rgo Setorial
Coordenao do Elaborao de Acompanhamento e Acompanhamento e
processo de indicadores de avaliao dos avaliao dos
elaborao de performance para agregados fiscais e agregados fiscais e
indicadores de os programas dos custos dos custos
performance para setoriais (eficincia oramentrios globais oramentrios globais
os programas e eficcia) em nvel geral em nvel setorial
(eficincia e
eficcia)
Coordenao do Elaborao do Coordenao do Elaborao de
processo de respectivo Plano processo de indicadores de
elaborao dos Previsional Setorial elaborao de performance para as
planos Anual11 indicadores para as aes oramentrias
previsionais (compromisso aes oramentrias (eficincia e eficcia)
setoriais anuais setorial com (eficincia e eficcia) ) em consonncia
objetivos anuais a em consonncia com com o respectivo
atingir, em termos os planos previsionais Plano Previsional
de eficincia e setoriais anuais Setorial Anual
eficcia)
Coordenao do Avaliao dos Coordenao do Avaliao dos custos,
processo de custos, produtos e processo de produtos e metas das
avaliao dos resultados do PPA avaliao dos custos, aes oramentrias
custos, produtos e Setorial tomando produtos e metas das em nvel setorial
resultados dos por base o aes oramentrias
programas do correspondente
PPA Plano Previsional
Setorial Anual

10
O Oramento poderia conter uma programao a trs anos, compatvel com a rolagem do
PPA. A aprovao legal abrangeria apenas a programao do primeiro exerccio financeiro. A
programao relativa aos dois exerccios seguintes receberia uma aprovao de princpio,
condicionada evoluo da conjuntura fiscal.
11
Cada Plano Previsional Setorial deveria ser formalmente aprovado pelo titular do respectivo
rgo e ser encaminhado ao Congresso Nacional juntamente com o Projeto de LOA. Aprovada a
LOA, devidamente ajustados s alteraes oramentrias havidas, os planos seriam publicados
em anexo mesma.

122
Consolidao e
apresentao da
Avaliao do PPA
ao Congresso
Nacional

B) Recomendaes e propostas na fase de planejamento

Recomendaes

6) Consolidar e reforar a funo de planejamento estratgico nacional

Atualmente, o planejamento estratgico parte de uma perspectiva quase


exclusivamente interna, fazendo o levantamento dos grandes problemas, das
principais carncias e dos maiores desequilbrios regionais, setoriais e
sociais do pas, mas sem um enquadramento externo.

Neste sentido, por um lado, pode tornar-se limitador do desenvolvimento de


programas norteados afirmao do pas no contexto do mercado mundial e
do Mercosul e potencializao dos fatores de competitividade externa e, por
outro, no ajuda no estabelecimento de orientaes e apoio que possam
contribuir ou ser necessrios plena afirmao da economia brasileira num
contexto global.

Uma sugesto possvel, por parecer que no existe verdadeiramente


nenhuma entidade pblica com essa vocao de planejamento estratgico (
quase uma regra que todos os pases, com maior capacidade de afirmao

123
internacional ou que adotam polticas de longo prazo de afirmao nacional no
contexto das naes, possuem entidades exclusivamente dedicadas ao
pensamento e anlise geopoltica e geoestratgica), a de implementar
modelos de cooperao entre entidades pblicas e algumas empresas,
sobretudo pblicas, que possuam hbitos sistemticos de planejamento
estratgico, no sentido de introduzir progressivamente essa funo no
Estado.

7) Implementar o planejamento estratgico setorial.

H necessidade desenvolver, de forma generalizada, a capacidade de


planejamento nos rgos setoriais, incluindo nesse conjunto os rgos do
Poder Judicirio, o Ministrio Pblico e Poder Legislativo. Prevalece, hoje em
dia, at certo ponto, a idia de que planejamento assunto do Ministrio do
Planejamento. Desse modo, fora do perodo dedicado elaborao do PPA,
a cada quatro anos, so praticamente suspensas a atividades de
planejamento nos rgos setoriais, os quais, por sua vez, no se sentem
responsabilizados pelo sucesso ou no dos programas includos no PPA.
Cabe, portanto, definir mecanismos, conforme os citados no quadro anterior,
que possam induzir os rgos setoriais a desenvolver, de forma contnua,
estudos estratgicos em nvel setorial, alinhados, obviamente, com as
diretrizes estratgicas definidas pelo rgo central.

Propostas

5) Reforar as prioridades do planejamento estratgico

A programao oramentria e a avaliao da performance dos programas


ganham clareza com a definio de prioridades entre desafios (recorda-se
que neste momento so 33, aps o veto do congresso a 3 desafios) e com a
definio de desafios menos vagos e mais orientados ao.

124
Tambm a execuo oramentria se beneficia com uma orientao mais
efetiva e ganha mais objetividade, tornando-se mais fcil a necessria ligao
e identificao da gesto de cada unidade oramentria com os desafios
estratgicos e prioritrios.

Ainda, a avaliao da performance oramentria ganha dinamismo, tornando-


se mais direta a ligao dos indicadores aos objetivos e aos desafios.

C) Recomendaes e propostas para a fase de programao

Recomendaes

8) Estruturar o oramento em programas e envelopes oramentrios


ministeriais

Toda a ao pblica dirigida satisfao ou realizao dos desafios


estratgicos deve revestir a forma de programas.

Estes programas devem ser subdivididos em aes, de acordo com a


classificaes e terminologia atuais.

O restante do funcionamento corrente de cada entidade, no afeto execuo


dos programas, deve ser oramentado e caber em envelopes oramentrios
ministeriais.

9) Agilizar a execuo oramentria dos programas multissetoriais

No aceitvel que a execuo de determinados objetivos estratgicos fique


condicionada incapacidade do gestor de um programa de executar aes
(que podem ser decisivas no programa ou prvias a outras, comprometendo o
seu desenvolvimento ou o ritmo de execuo) que esto no oramento de
outra unidade oramentria.

125
A lgica dominante de execuo oramentria tem de ser a do programa,
cabendo ao respectivo gestor a liberdade de executar qualquer ao no
momento que julgar adequado para a sua normal execuo.

A efetiva responsabilizao dos gestores, dos programas e das unidades


operacionais, que adiante se prope, pode contribuir para resolver este
problema de comando, mas seria desejvel que os prprios mecanismos
normais de execuo oramentria cortassem o problema na raiz.

10) Cada programa deve estar alinhado com um desafio estratgico

Pode ser que um desafio estratgico se desdobre em mais de um programa,


mas um programa necessariamente tem de estar associado a um desafio
estratgico. Se ocorrer a existncia de um programa no associado a nenhum
dos desafios estratgicos definidos, de duas uma: ou programa no se alinha
poltica do governo ou h a necessidade de se definir mais um desafio, uma
vez que uma parte do escopo governamental ficou descoberta.

No se trata aqui de classificar o programa segundo os desafios estratgicos


existentes. Trata-se, realmente, de definir um programa para a realizao ou
superao de um determinado desafio estratgico e, neste caso, o programa
estar intrinsecamente associado quele

Propostas

6) Reduzir o nmero de programas para cerca de 100

A reduo do nmero de programas essencial para assegurar a sua melhor


gesto e controle.

Esse esforo de reduo, norteado pela preocupao de garantir a


identificao de todos os programas a desafios estratgicos nacionais, dar
relevo e sentido estratgico programao e conduzir a que se retire da
programao oramentria todo um conjunto de programas, aes, atividades
e projetos que no so mais, na realidade, do que o funcionamento corrente.

126
7) Transformar o programa na unidade de gesto

O programa deve dispor de um sistema de informao que exponha, para um


perodo de 4 anos ou correspondente ao prazo de execuo do programa se
tiver uma durao inferior, toda a informao agregada necessria sua
gesto e avaliao, a partir de realidades de informao equivalentes aos
nveis de ao.

Essa informao deve cobrir, em detalhe, a integralidade dos custos


envolvidos com cada programa (pessoal; outras despesas correntes
detalhadas pelos itens mais importantes; depreciao fsica; juros; despesas
de investimento), bem como a respectiva estrutura de financiamento. Deve
ainda conter objetivos e indicadores apropriados, alinhados com os
megaobjetivos e os desafios prioritrios de mbito nacional, definidos no
planejamento estratgico.

D) Recomendaes e propostas para a fase de oramentao

Recomendao

11) Separar e classificar os meios de financiamento, a integralidade dos


custos e os objetivos, com os respectivos indicadores e metas, por
programa e por unidade oramentria.

E) Recomendaes e propostas para a fase da execuo e da gesto

Recomendao

127
12) Viabilizar o princpio da transferncia de saldos de fim de ano

Propostas

8) Instituir a filosofia de gesto por objetivos


Devem ser definidos objetivos, quer para os programas, quer para as
entidades/unidades oramentrias, avaliando e responsabilizando os
respectivos gestores pela sua realizao.

A prtica, hoje corrente, de atribuir a gesto dos programas aos gerentes das
unidades operacionais deve ser mantida, podendo aconselhar-se, em casos
excepcionais, justificados pela dimenso ou complexidade do programa ou
pela convenincia de instalar um formato de gesto independente, a atribuio
da responsabilidade do programa a um gestor independente, escolhido pela
sua comprovada capacidade tcnica e prestgio.

Esta gesto deve ser apoiada em sistemas de informao de gesto que


permitam o monitoramento permanente do programa e a informao regular
(relatrios mensais de simples acompanhamento financeiro e relatrios
trimestrais mais qualitativos e com informao de avaliao de performance)
da sua execuo aos decisores polticos Secretrios Executivos e Ministros.

9) Flexibilizao da gesto e responsabilizao dos gestores e gerentes

A responsabilizao dos gestores uma palavra de ordem, hoje em dia, mas


constitui sempre uma mudana complexa e difcil, porque supe a concesso
de novas regras de execuo oramentria, mais flexveis e outorgando
margens de manobra e de liberdade adicionais aos gerentes e aos gestores.

Todavia, disso depende a possibilidade de responsabilizar uma implica a


outra e esta mudana de atitudes, de regras e de procedimentos ainda
mais complexa em realidades em que a ocorrncia de desvios na aplicao
de recursos que so pblicos e a sobreposio de interesses particulares aos
interesses coletivos tm uma freqncia acima do desejvel.

128
Parece, contudo, que os mecanismos de controle e de fiscalizao hoje
existentes, a par com a cultura, que tende a ser dominante, de penalizar
publicamente os autores desses atos, permitem suportar esta mudana.

Caracterizando melhor:

?? A Flexibilizao da gesto deve permitir que os gestores de programas e


os gerentes das unidades oramentrias, numa perspectiva plurianual,
possam usar da liberdade de escolha e alocao de recursos, por
exemplo:
- transferir recursos dentro do programa, de uma ao (atividade ou
projeto) para outra ao (atividade ou projeto);

- contratar e alocar os meios que lhe paream adequados ao melhor


desenvolvimento do programa, observadas algumas regras de inibio
ou controle (por exemplo, limites para crescimento das despesas
globais do programa com pessoal ou remanejamento de recursos de
investimento para despesas correntes);

- gerir financeiramente os seus programas numa perspectiva plurianual,


influenciando o respectivo ritmo de execuo em funo de variveis
conjunturais, contando para isso com a liberdade de transferncia de
saldos de fim de ano.

?? A responsabilizao da gesto deve ser rigorosa e ser suportada em


contratos de misso ou contratos de gesto, os quais, por exemplo,
podem prever:

como benefcios:

- a remunerao parcial do gestor indexada aos resultados obtidos;

- a existncia de prmios de gesto em funo dos resultados;

- a simplificao de procedimentos de autorizao da liberao de


crditos/recursos oramentrios ou a preferncia na alocao de
recursos no oramento seguinte,

e como penalidades:

129
- a demisso, se a m performance do programa ou da
entidade/unidade oramentria no puder ser explicada pela
ocorrncia de fatores conjunturais ou de acontecimentos inesperados
e no controlveis que afetaram esse desempenho;

- a degradao da imagem pblica, no plano tcnico e ou poltico.

F) Recomendaes e propostas para a fase de avaliao

Recomendaes

13) Participao social e dos servidores na seleo de indicadores

Esta uma tendncia moderna em muitos pases, que acaba por refletir a
dificuldade em encontrar e definir indicadores fiveis e slidos, que reflitam
realmente a atividade exercida e, sobretudo, retratem as reais expectativas e
necessidades dos usurios.

Estes mtodos, que apelam participao dos servidores na definio dos


indicadores a utilizar, tm revelado, no fundo, duas vantagens importantes:

?? Em primeiro lugar, se beneficiam da experincia e dos ensinamentos


dos servidores pblicos que mais de perto convivem com os usurios
dos servios pblicos e que, portanto, podem estar em melhores
condies para apurar as suas reais expectativas e necessidades
deste modo, os indicadores acabam por ter uma influncia construtiva na
prpria organizao do processo;
?? Em segundo lugar, so um estmulo a um maior empenho e mobilizao
da parte dos servidores pblicos.

Convm salientar, de novo, que estas so realmente boas tendncias modernas


em muitos pases, que retiraram benefcios efetivos de tais prticas. Alguns
sistemas de avaliao caso do balanced scorecard - tm estes aspectos
como parte integrante dos seus mtodos propostos, atribuindo-lhes, assim, uma

130
importncia equivalente da avaliao da eficincia ou da satisfao dos
usurios.

Propostas

10) Substituio generalizada de indicadores

Este um ponto vital.

Genericamente, os objetivos e os indicadores utilizados no sistema de


planejamento e oramento federal so pobres, insuficientes e no do
informao de gesto.

Na anlise atrs realizada, procurou-se demonstrar para alguns setores e


programas, como amostra, o quanto essa cadeia de objetivos e indicadores era
pobre e insuficiente. No existe lgica relacional entre objetivos e indicadores e
tambm falha o alinhamento estratgico com as prioridades e os grandes
desafios nacionais e, portanto, com as polticas pblicas definidas para a sua
satisfao. Traduzindo a importncia que se d a esta matria, no workshop
realizado entre 6 a 8 de junho, promoveram-se exerccios prticos de concepo
de novos indicadores para alguns programas nos setores transportes
rodovirios, sade, ensino universitrio, saneamento e justia. Os
resultados desse esforo de reflexo conjunta foram animadores e permitiram
concluir que existe o reconhecimento dessa insuficincia e capacidade para a
superar.

Como orientao geral nesta matria, estabelecem-se trs aspectos


fundamentais, como norteadores da definio de novos objetivos e indicadores
(enquadrados na estratgia mais global de reforma que se prope):

?? Em primeiro lugar, os objetivos e os indicadores devem ser inteligentes,


conter informao de gesto e devem estar alinhados com as prioridades
e os desafios nacionais e com as polticas pblicas definidas para a sua
realizao. Numa nova perspectiva de gesto por objetivos, no nvel de
cada entidade/unidade operacional ou de cada programa, os indicadores

131
devem ser pertinentes, realistas e teis devem, portanto, ser durveis
no tempo, coerentes com os objetivos definidos e conter informao
suscetvel de ser usada constantemente na gesto, de forma a melhorar a
performance dos programas e das entidades/unidades operacionais.
Neste sentido, os indicadores devem ser dinmicos e comportar o
balano entre os objetivos de eficincia e de eficcia, dando ao gestor a
informao til para proceder escolha de meios e recursos que permita
a maximizao da sua performance.
?? Em segundo lugar, os objetivos e os indicadores devem:
- refletir a evoluo no passado dos resultados do programa e da
atividade da entidade/unidade operacional e conter as previses para
o futuro;

- evidenciar uma ligao lgica entre objetivos principais do programa


ou da entidade/unidade operacional e os eventuais objetivos
intermedirios de cada ao, projeto ou atividade;

- ser em nmero reduzido: 5 a 6 objetivos por programa, 1 ou 2


indicadores por objetivo;

- refletir trs ngulos de avaliao, fundamentais para a gesto pblica:

o o interesse para o usurio ou consumidor do servio pblico,


medindo a qualidade do servio pblico prestado;
o o interesse do contribuinte, medindo a eficincia de gesto;
o o interesse do cidado, medindo a eficcia scio-econmica do
programa;
- ser coerentes (os objetivos) com os objetivos de outros programas
dentro da mesma poltica pblica; igualmente, os indicadores devem
ser coerentes com os indicadores de outros programas e aes dentro
do mesmo programa;

- conter as metas propostas para o ano e o seu nvel de satisfao ao


longo do ano;

132
- ser compreendidos com facilidade fora do universo tcnico
oramentrio, isto , pelo Congresso, pelos usurios e beneficirios e
pelo pblico.

?? Por ltimo, devem resultar de processos de participao social que


incluam a opinio dos usurios, sobre as suas expectativas e reais
necessidades, e dos trabalhadores/servidores pblicos, que contatam
mais de perto com os usurios e melhor podem refletir as suas queixas,
reclamaes ou sugestes de mudana. Destes processos participativos
muito se pode esperar, em termos de melhoria dos indicadores utilizados
e do direcionamento mais perfeito dos objetivos das polticas pblicas.

11) Impor hbitos de informao permanente de gesto

J antes, quando da abordagem do ponto relativo gesto por objetivos, se


deixou nota da utilidade desta abordagem que consiste em garantir, ao longo do
ano, um acompanhamento constante e uma avaliao permanente da
performance, quer dos programas quer do prprio funcionamento das
entidades/unidades operacionais, alimentando regularmente a gesto com
informao til, capaz de provocar, se tal se justificar, a mudana da rota at
ento verificada, a alterao do mix de meios escolhidos, a reorganizao do
processo ou quaisquer outras medidas de correo que se venham a revelar
adequadas.

Mas a importncia destes procedimentos, face s conseqncias que podem ter


na eficincia da execuo oramentria ou na maximizao da sua contribuio
para a eficaz concretizao das polticas pblicas, justifica este comentrio
adicional.

A comparao com os procedimentos habituais no setor privado, que h anos


dispe de instrumentos tcnicos de acompanhamento e controle regular da
gesto (os chamados tableaux de bord, na linguagem francfona, que
asseguram o acompanhamento da situao financeira e da evoluo da

133
atividade de produo e comercial, ao ms, semana, ao dia) torna-se
inevitvel.

Esta prtica tornar-se- absolutamente fundamental, se for decidido avanar no


caminho da gesto por objetivos, com flexibilizao na gesto da execuo e
maior responsabilizao.

Mas preciso ter presente que os modelos tcnicos de informao atuais no


permitem atingir este objetivo, pelo que seria necessrio conceber novos
modelos e novos instrumentos de coleta, tratamento e apresentao de
informao. uma matria que requer algum investimento, existindo modelos em
outros pases que podem servir de inspirao.

12) Benchmarking

Algumas metodologias e prticas complementam o processo de avaliao e


contribuem para ratificar muitas das concluses retiradas.

o caso das anlises comparativas dos resultados apurados, em termos de


performance, com o observado no setor privado, em entidades equiparveis nos
estados ou com entidades pblicas de outros pases, em todos os casos, sempre
que comparvel ou descontando os efeitos prprios de realidades diferentes.

Mas este tipo de anlise comparada, a qual deve ser realizada por entidades
com perfil de autoridade e posicionamento hierrquico equivalente ao das
entidades sujeitas avaliao, permite obviamente concluses importantes, em
especial na esfera da produtividade e da eficincia dos servios e dos
programas.

A comparao com outras realidades, descontando os efeitos de fatores


especficos com influncia nos resultados de cada entidade ou programa, permite
avaliar se as eventuais melhorias de eficincia obtidas so suficientes para
ratificar a concluso de que os nveis de produtividade e eficincia alcanada so
equivalentes a outros considerados mais positivos no setor ou no mercado ou
para assegurar que se alcanou uma posio de razovel competitividade.

134
Mesmo nos setores e nas polticas ditas de interveno ou de regulao, onde a
escolha de indicadores revela maior dificuldade, possvel e desejvel efetuar
este tipo de exerccio, comparando a eficcia dessas polticas com a verificada
em outros pases.

13) Implementao do hbito de realizao de auditorias

A implantao de novas ferramentas e mecanismos oramentrios deve ser


acompanhada com a realizao de auditorias regulares que assegurem que as
reformas vo sendo assimiladas corretamente.
Mais do que verificar a legalidade e regularidade dos atos e exercer a funo
fiscalizadora, trata-se de avaliar a economicidade dos gastos e acompanhar a
implementao dos novos mtodos e instrumentos tcnicos introduzidos pelas
reformas.
Outro objetivo importante, naturalmente, detectar e alertar os decisores polticos
e os governantes para situaes de desvio programao oramentria ou para
programas que se tornem inadequados realidade por alteraes conjunturais
imprevistas, que no tenham sido assinaladas e que justifiquem alteraes de
polticas.

As auditorias devem ser realizadas, de preferncia, por empresas


especializadas e independentes, que garantam neutralidade e iseno s
possveis tentativas de influncia dos seus pareceres. Neste sentido, elas devem
ser solicitadas e a sua execuo deve ser acompanhada, de preferncia, pelo
Ministrio responsvel pelo oramento.
Uma boa prtica pode ser a criao de uma Comisso de Acompanhamento
da Reforma e de Auditoria, a funcionar junto ao Ministro responsvel pelo
Oramento e pela Reforma, que asseguraria assim uma dupla funo, por um
lado, de acompanhar e gerir a implantao das medidas reformistas e, por outro,
de auditoria tcnica da prpria execuo oramentria, com nfase nos
aspectos da avaliao de resultados e da satisfao dos objetivos e das
prioridades nacionais.
Essa comisso estaria ainda preparada e responsabilizada pelo
acompanhamento e controle da promoo e implementao prtica das

135
recomendaes dos relatrios de auditoria, garantindo desse modo que esses
pareceres no fiquem esquecidos e sem seqncia. Este , como facilmente se
compreende, um aspecto essencial: deve assegurar-se que os problemas
detectados e as recomendaes formuladas nos relatrios de auditoria tm
seguimento e garantir que os gestores das entidades e dos programas atuem em
conformidade, respeitando as sugestes e recomendaes de tais relatrios.
Naturalmente, a realizao destas auditorias pode contribuir para dar maior
clareza e transparncia ao processo oramentrio, ajudando a dar credibilidade
ao processo de avaliao da performance pblica.
A atuao do Congresso tambm incrementada pelo acesso a uma informao
sobre a atividade da administrao e sobre a execuo oramentria que lhe
facultada com um grau maior de certificao da sua qualidade e rigor.

V.3 - Estratgia de implementao da reforma

Pases desenvolvidos como a Frana, os Estados Unidos e o Reino Unido, entre


outros, introduziram reformas em seus processos oramentrios e alcanaram o
estgio da oramentao voltada para resultados. Ao observarem esses
avanos, diversos pases de renda mdia e de economias emergentes
procuraram tambm implementar tais reformas oramentrias. Os aspectos
apresentados a seguir tomam por base a experincia acumulada por esses
ltimos em seus esforos reformistas.

A experincia desses pases tem revelado que embora no seja difcil formular as
polticas de reforma oramentria, a principal dificuldade que surge na fase de
sua implementao a falta de capacidade:

?? Para operar o novo modelo oramentrio, nos diversos nveis da


administrao pblica;
?? Para conduzir o processo de mudana capacidade requerida para
introduzir os novos procedimentos, para sustentar os esforos da reforma,
para adapt-la s contingncias e contornar as dificuldades surgidas;

136
?? Para liderar a reforma e vencer as resistncias e as inrcias que as
mudanas sempre defrontam.

A experincia acumulada com as iniciativas de reforma oramentria, levadas a


cabo naqueles pases, oferece as seguintes lies:

?? A reforma oramentria um processo de evoluo, no um simples


evento entende-se que um sistema oramentrio moderno atende a trs
requisitos bsicos: 1) ele garante o controle dos gastos de modo
consistente com a lei oramentria; 2) contribui para a estabilizao da
economia mediante a gesto eficiente e oportuna dos agregados fiscais
vinculados a metas previamente definidas; e 3) promove a eficincia
alocativa e tcnica na prestao de servios sociedade, atravs de
procedimentos que asseguram incentivos a crescentes nveis de
produtividade. Diz-se que a evoluo das reformas oramentrias pode
ser caracterizada como um gradual movimento atravs de estgios que,
progressivamente, vo atribuindo nfase a esses trs requisitos. Tomando
por base o atual estgio do sistema oramentrio federal, pode-se dizer
que o seu principal desafio, agora, conseguir dar nfase ao terceiro
requisito.
?? Deve haver um forte consenso quanto necessidade da reforma de
modo geral, os esforos passados para fazer com que o processo
oramentrio assegurasse a obteno de satisfatrios resultados fiscais
agregados, em apoio a polticas de estabilizao macro-econmica, tm
produzido limitaes oramentrias severas, o que, por sua vez, tem
diminudo a importncia da eficincia alocativa e operacional e imposto
restries e desmotivao aos executores. Neste contexto, h
necessidade de concentrar o foco das atenes na melhoria da qualidade
do gasto e no aumento de eficincia na prestao dos servios
sociedade. Entretanto, antes de ser iniciado o processo, deve haver um
forte consenso e aderncia dos executores a essa mudana de nfase.

137
?? A reforma oramentria deve ser parte da poltica geral do Governo e
fortemente integrada com a poltica fiscal uma vez que a necessidade da
reforma oramentria reconhecida e aceita, a estratgia coloc-la
como estreitamente relacionada com a poltica fiscal e como elemento
central da poltica geral do governo. No deve ser entendida como uma
iniciativa exclusiva do Poder Executivo, dos ministros da rea econmica
ou das reas de planejamento e oramento. Todas as unidades da
administrao, no apenas as unidades de planejamento e oramento,
devem ter responsabilidade pela reforma. O comprometimento dos
ministros e dirigentes do alto escalo imprescindvel mudana dos
procedimentos.
?? A reforma deve partir de um adequado nvel de controle fiscal antes do
avano na direo de maior descentralizao e flexibilidade aos gestores
e executores, nveis adequados de controle devem estar assegurados, de
modo a garantir que o processo oramentrio continue a ser compatvel
com os objetivos de estabilizao. No caso brasileiro, entende-se que
esses controles foram devidamente institucionalizados pela Lei de
Responsabilidade Fiscal.
?? Necessidade de construir a reforma oramentria deve ser elaborado
um plano de reforma e deve ser definida uma estratgia de
implementao. Alm disso, a reforma deve ser gerida de modo que a
iniciativa seja sustentada ao longo do tempo para alcanar os objetivos
previstos. Nesse sentido, de fundamental importncia designar uma
equipe e dar a ela os poderes necessrios para gerir a reforma. A gesto
da reforma essencial para viabilizar a transio de um modelo
oramentrio para outro e deslocar a tradicional cultura governamental do
controle para os resultados.
?? Necessidade de identificar os agentes da mudana - deve-se observar
que de acordo com a experincia ora em considerao, pode ocorrer uma
resistncia s reformas oramentrias, pelo menos inicialmente, nos
rgos responsveis pela coordenao das atividades de elaborao e
execuo oramentrias, sob o argumento de que o modelo atual est

138
funcionando e garante o alcance das metas fiscais e a estabilizao da
economia e, alm disso, a descentralizao e o relaxamento dos controles
podero resultar em maior desperdcio e maior desvio na utilizao dos
recursos pblicos. Alm da relutncia quanto perda de poder; tem sido
observado que esses rgos apresentam uma certa deficincia para
gesto da reforma. Nesse sentido, torna-se importante identificar e
sensibilizar os agentes que podero contribuir na implementao da
reforma, abrangendo os rgos centrais e setoriais (previamente
selecionados) de planejamento, elaborao e execuo do oramento,
alm do Poder Legislativo, dos rgos de controle interno e externo.
preciso que haja uma mudana geral dos procedimentos em relao ao
setor ou segmento escolhido para incio da reforma.
?? Necessidade de aportar os meios necessrios os esforos da reforma
oramentria podem ser prejudicados por procedimentos inadequados na
fase de planejamento e de programao, bem como por insuficincia de
capacidade gerencial, tcnica, financeira e operacional na fase de
execuo. Desse modo, definido o setor que ser objeto da reforma,
dever ser feito um diagnstico minucioso das necessidades e elaborado
um programa especfico para viabilizar o processo de mudana. Esse
programa dever capacitar os recursos humanos envolvidos nos
processos de gesto e de execuo e assegurar que os recursos
materiais e financeiros de apoio estejam disponveis nos rgos
executores, removendo empecilhos operao nos moldes exigidos pelo
novo modelo oramentrio, voltado para resultados. Eventualmente, este
programa poder apoiar a contratao de estudos e levantamentos para
complementao das informaes necessrias formulao dos
programas setoriais e elaborao dos indicadores de performance
requeridos.
?? Necessidade de formular os incentivos para apoiar a mudana os
incentivos mudana devem configurar duas foras bsicas. Uma fora,
de cima para baixo, deve incentivar e pressionar para que o processo
decisrio, os esforos gerenciais e operacionais passem a se concentrar

139
nos resultados, de forma a mudar a cultura tradicional focada nos meios.
Apesar das dificuldades legais e regulamentares, deve ser examinada a
possibilidade de concesso de incentivos remuneratrios que tenham por
base a obteno dos resultados previstos, semelhana das prticas
adotadas pelos pases que implementaram o oramento voltado para
resultados. A outra fora, de baixo para cima, deve incentivar o processo
mediante o desenvolvimento e o fortalecimento da capacitao tcnica e
operacional nas unidades executoras e rgos setoriais envolvidos.
?? Convenincia de se adotar uma abordagem gradualista como
mencionado anteriormente, o sucesso de uma reforma oramentria
voltada para resultados depende de que os diversos nveis da
administrao estejam adequadamente capacitados. Assim sendo, em
funo da dimenso e da complexidade da administrao pblica, convm
que a reforma oramentria seja implementada de forma gradual, de
modo que a continuidade e a ampliao do processo se sustentem nos
xitos parciais obtidos, e assim por diante. Caber, portanto, identificar
um projeto-piloto capaz de gerar resultados positivos, a curto-prazo, de
modo a fomentar um efeito-demonstrao junto aos demais setores da
administrao e incentiv-los a participar do processo de mudana.
?? Necessidade de institucionalizar as mudanas de modo que se tornem
parte da cultura do governo uma reforma dessa natureza implica a
mudana de hbitos e procedimentos arraigados cultura oramentria
dominante, orientada para o controle e para os meios. Para que essa
mudana realmente se materialize, necessrio que as novas prticas
sejam acolhidas pela legislao apropriada. Deve-se observar que
conforme estipula o 9 do Artigo 165 da Constituio Federal, cabe lei
complementar dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a
elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes
oramentrias e da lei oramentria anual, bem como estabelecer normas
de gesto financeira e patrimonial da administrao direta e indireta e
condies para a instituio e o funcionamento dos fundos. Como essa lei
complementar ainda no foi aprovada (embora

140
um projeto de lei12 esteja em tramitao no Congresso Nacional h longo
tempo), a situao atual oferece uma excelente oportunidade de
modernizao das prticas oramentrias no Brasil, as quais, enriquecidas
com o aperfeioamento ora em anlise, podero ser incorporadas ao referido
projeto de lei complementar e estendidas s esferas estaduais e municipais.

Considerando esses diversos aspectos, relativos problemtica da


implementao da reforma, so feitas as seguintes recomendaes e propostas:

Recomendaes e propostas relativas estratgia de implementao

Recomendaes

14) Constituir uma equipe ou responsabilizar uma entidade pela conduo e


monitoramento da reforma.

15) Concentrar esforos na alocao e capacitao dos recursos humanos,


direta e indiretamente envolvidos com as diversas fases (planejamento,
programao, oramentao, execuo e avaliao) relativas ao conjunto de
programas, rgos e unidades oramentrias selecionado como experincia-
piloto.

Propostas

14) Escolher um nmero reduzido de programas, rgos e unidades


oramentrias como experincia-piloto.

15) Formular um Projeto de Reforma especfico, capaz de superar os hiatos de


capacidade identificados nos diversos nveis dos rgos e unidades
selecionados.

12
Projeto de Lei Complementar n 135, de 1996, que estatui normas gerais de direito financeiro
para elaborao, execuo e controle dos planos, diretrizes, oramentos e balanos da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. (Apensados os PLP 166/1997, 32/1999,
88/1999, 144/2000 e 102/2003).

141
A Tabela apresentada a seguir concentra todas estas Recomendaes e
Propostas, permitindo, assim, uma viso conjunta dos componentes bsicos da
reforma que se sugere.

142
ORAMENTO VOLTADO PARA RESULTADOS
RECOMENDAES E PROPOSTAS

REA DE APLICAO RECOMENDAES PROPOSTAS

NATUREZA GERAL 1) Redefinir os mecanismos de aprovao do 1) Introduzir o princpio da plurianualidade.


Oramento no Congresso.
2) Introduzir e impor progressivamente o
2) Melhorar a transparncia pblica do princpio fundamental de gesto por objetivos,
oramento e a qualidade da informao quer nos programas, quer nas entidades
oramentria, previsional e de controle, pblicas.
apresentada ao Congresso.
3) Impor progressivamente um modelo de
3) Dar enfoque mais especfico a cada fase gesto por entidade/unidade oramentria,
oramentria e a cada documento (PPA, LDO, baseado em:
LOA) * Plano plurianual estratgico de atividades;
* Oramento plurianual;
4) Ampliar as fases do calendrio oramentrio *Acordo contratualizado plurianual de
(Projeto de Lei Complementar das Finanas prestao de servios, sujeito a avaliao
Pblicas) permanente.

5) Passar a enviar ao Congresso um Plano 4) Implementar sistemas contbeis de accrual


Previsional de Performance, ao qual se compare o accounting,
Relatrio de Avaliao j normalmente entregue
at 15 de setembro da cada ano .

143
PLANEJAMENTO 6) Consolidar e reforar a funo de 5) Reforar as prioridades do planejamento
planejamento estratgico nacional. estratgico.

7) Implementar o planejamento
estratgico setorial.

PROGRAMAO 8) Estruturar o oramento em programas e 6) Reduzir o nmero de programas para cerca de 100
envelopes oramentais ministeriais
7) Transformar o programa na unidade de gesto
9) Agilizar a execuo oramentria dos
programas multissetoriais

10) Cada programa deve estar alinhado


com um desafio estratgico.

ORAMENTAO 11) Separar e classificar os meios de


financiamento, a integralidade dos custos e
os objetivos, com os respectivos
indicadores e metas, por programa e por
unidade oramentria.

EXECUO / 12) Viabilizar o princpio da transferncia 8) Instituir a filosofia de gesto por objetivos
GESTO de saldos de fim de ano
9) Flexibilizao da gesto e responsabilizao dos
gestores e gerentes

AVALIAO 13) Participao social e dos servidores 10) Substituio generalizada de indicadores
na seleo de indicadores 11) Impor hbitos de informao permanente de
gesto
12) Benchmarking
13) Implementao do hbito de realizao de
auditorias
144
ESTRATGIA DE 14) Constituir uma equipe ou responsabilizar 14) Escolher um nmero reduzido de
IMPLEMENTAO uma entidade pela conduo e monitoramento programas, rgos e unidades oramentrias
da reforma. como experincia-piloto.

15)Concentrar esforos na alocao e 15) Formular um Projeto de Reforma especfico


capacitao dos recursos humanos, direta ou capaz de superar os hiatos de capacidade
indiretamente, envolvidos com as diversas identificados nos diversos nveis dos rgos e
fases (planejamento, programao, unidades oramentrias selecionados.
oramentao, execuo e avaliao) relativas
ao conjunto de programas, rgos e unidades
oramentrias selecionado como experincia-
piloto .

145
146
ANEXO

PERGUNTAS E RESPOSTAS RELATIVAS AO SEMINRIO


INTERNACIONAL ORAMENTO VOLTADO PARA RESULTADOS

(Braslia, 12 de Maio de 2006)

147
P. Na ocasio da formulao e pactuao do PPA qual o papel efetivo da SOF
e da SPI na definio e delineamento dos programas administrativos por cada
ministrio? Essas secretarias tm realmente poder de influenciar e orientar essa
formulao de programas? Se positiva a resposta, por que continuam existindo
"programas tema" e "programas instituio", dado que as referidas secretarias,
acredito eu, dispem de conhecimento tcnico para subsidiar a elaborao de
programas que representam problemas?

R. Cabe ressaltar que a dificuldade reside na prpria concepo do PPA, que


apesar do discurso, cada vez mais "oramentrio" (desce at ao nvel de ao
oramentria) e menos estratgico. Sendo assim, o seu carter exaustivo
(caracterstica de oramento) leva existncia de um nmero excessivo de
programas (mais de 300), o que praticamente impede que tais programas
efetivamente se vinculem ao enfrentamento de um problema, aproveitamento de
uma oportunidade ou mesmo atendimento de uma suposta demanda da
sociedade. fora de qualquer racionalidade, por exemplo, lidar simultaneamente
com mais de trezentos problemas, em um plano que se prope ser estratgico.
Assim, essa exaustividade do PPA, em larga medida, que conduz existncia
dos "programas tema" ou "programas instituio", dentre outros no vinculados a
problemas.

Na verdade no h como ser oramentrio e, portanto, exaustivo, e ao mesmo


tempo estratgico e fundamentado em problemas, condio esta que requereria
do PPA que fosse seletivo. Entendo que deva ser seletivo e estratgico,
reduzindo-se drasticamente o nmero de programas, e sendo todos eles
derivados da seleo dos problemas a serem enfrentados. Seriam os programas
estratgicos. Os demais programas s figurariam no oramento, e que junto com
os programas estratgicos, comporiam a pea oramentria, essa sim,
exaustiva. Em termos de detalhamento, o PPA pararia nos programas; e o
oramento comearia nos programas.

Naturalmente que essas minhas observaes so de cunho pessoal, havendo,


ainda, um longo e tortuoso caminho a percorrer, que envolve discusses no

148
mbito do sistema federal de planejamento e oramento e com estados e
municpios. Dessas etapas, alm da indispensvel releitura do texto
constitucional no que se refere conceituao do PPA, pode at se evidenciar a
necessidade de mudana na prpria Constituio (Resposta dada por Fabiano
Garcia Core).

P. Analisando-se os planos e suas ferramentas de controle e avaliao, tem-se a


impresso que para o seu escopo so consideradas apenas as caractersticas
administrativas do Poder Executivo. H algum motivo especial para isso? Isso
no compromete o objetivo final?

R. Em relao sua pergunta sobre a aplicao do exposto apenas ao Poder


Executivo, penso que a sua impresso decorreu da falta de esclarecimento de
nossa parte, inclusive pela falta de tempo para aprofundamentos. Alis, o
planejamento e o oramento e suas ferramentas dizem respeito a qualquer
organizao. Pode-se citar, por exemplo, uma experincia de planejamento e de
oramento realizada em 1999, em um Tribunal, onde todo o trabalho foi orientado
para o alcance de um objetivo tpico de uma organizao judiciria, isto , o nvel
de atendimento dos processos encaminhados ao Tribunal para julgamento.
Pode-se at dizer que seja mais fcil aplicar um modelo de oramento voltado
para resultados em instituies do Poder Judicirio ou na Procuradoria Geral da
Repblica, em vista da homogeneidade dessas organizaes e da tipicidade de
seus objetivos (Resposta dada por Luiz Carlos Nerosky).

P. A transparncia e a objetividade da contabilidade privada possibilita ao


investidor/mercado um rpido direcionamento de seus recursos. O senhor tem
exemplos da realizao dessa funo na contabilidade pblica?

R. Quero comear por lhe agradecer a sua pergunta. Esse aspecto que focou
um dos mais interessantes, j que questiona o uso da informao contbil

149
relativa ao acompanhamento da execuo oramentria e avaliao contnua
dos custos e dos resultados, para efeitos da gesto.
Distingo dois patamares de anlise:

?? no plano da contabilidade, o sistema usado deve assegurar que a) todos


os custos so registrados, b) os custos so alocados aos
programas/projetos e s polticas em curso e c) permite constituir
"tableaux de bord"/demonstrativos de indicadores de gesto regulares, de
preferncia mensais; estes indicadores de gesto devem cobrir os
aspectos financeiros e materiais da execuo oramentria (eficincia e
ritmo de execuo) e devem igualmente permitir avaliar o grau de
satisfao dos objetivos fixados (eficcia - produo e o respectivo
impacto);

?? o da gesto, que leva a aproveitar toda a informao assinalada, fornecida


mensalmente pelo sistema contbil, para tomar as decises que se
impem no plano da gesto, de modo a cumprir com os objetivos da
entidade em causa e dos programas que esta tem a seu cargo.

Os casos dos EUA e do Reino Unido so bons exemplos destes mtodos.


Atravs dos sites que indiquei na documentao do Seminrio, pode pesquisar
estas matrias e comprovar quanto lhe disse.

P. A avaliao de resultados est associada definio de metas factveis de


medio e, assim, associada a indicadores de desempenho ou resultado. Como
garantir a participao social na elaborao e fixao dessas metas e
indicadores?

R. Interessantssima pergunta, muito obrigado.


De fato, eu poderia ter respondido por antecipao a essa pergunta se no
tivesse passado por cima do mtodo "Balanced scorecard", usado nos EUA,
sem o desenvolver como deveria, e apenas por falta de tempo.
Essa uma questo "de ponta", corresponde s ltimas melhorias introduzidas
nesses mtodos de definio de indicadores nos EUA (e tambm na Frana) e

150
tem implcito o reconhecimento de que a participao social na definio desses
indicadores um fator decisivo para melhorar a qualidade desses indicadores.
Essa participao deve exprimir-se segundo duas vertentes distintas:

?? a participao dos servidores diretamente envolvidos com a atividade


desenvolvida e com os programas em curso de execuo (pensemos,
apenas como exemplos, na atividade de arrecadao: programas de
combate evaso fiscal ou de melhoria da imagem da Secretaria da
Receita Federal; na sade: programas de reduo, numa determinada
regio, da lista de espera para operaes de cirurgia ou de aumento do n
de doentes atendidos nas urgncias, na educao: programas de
aumento do n de horas de aulas por professor ou de melhoria do
aproveitamento escolar em determinadas disciplinas; na produo de
estatsticas: programas de antecipao da publicao de estatsticas)
tem-se traduzido, nas experincias conhecidas, em ganhos significativos
na qualidade dos indicadores,

?? a participao dos clientes/beneficirios dos servios pblicos, atravs de


pesquisas que permitam avaliar quais so os seus problemas e
necessidades, o que esperam obter de determinados servios, de que
modo, a que horas, que preo esto disponveis para pagar, etc.

Sugiro-lhe, para maior aprofundamento desta matria, a pesquisa do site:

?? http://oamweb.osec.doc.gov/bsc/guide.htm

e considere-se vontade para qualquer troca de impresses posterior.

P. Como se estabelece a responsabilizao no oramento francs que est


estruturado em programas transversais? No Brasil, a tentativa de se implementar
esse modelo de oramento no Ministrio da Educao revelou ingerncia e
dificuldade de identificao de competncias e responsabilidades entre
diferentes rgos.

151
R. Devo comear por lhe pedir desculpa, pela resposta to tardia questo que
colocou no seminrio, sobre o modo como efetuada a responsabilizao, na
experincia francesa, na gesto oramentria dos programas transversais.
O ter atrasado (involuntariamente, forado pelas circunstncias em que tem
decorrido o meu trabalho at aqui) a resposta, permitiu-me descobrir um alcance
na sua pergunta, diretamente relacionado com a experincia brasileira dos
programas multissetoriais, que certamente antes no me ocorreria.
Assim, a velha explicao/desculpa de que "mais vale tarde que nunca" recebeu
uma ajuda inesperada com essa nuance adicional a acrescentar na resposta.

Assim:

?? a responsabilizao nos programas transversais em Frana


contratualizada, fixando prmios aos gestores ou indexando parcialmente
o seu vencimento anual performance atingida na execuo do
programa; a m gesto ou a no realizao dos objetivos do programa, se
o gestor no conseguir provar que o seu insucesso se deveu a fatores
excepcionais que afetaram a realizao do programa, pode dar origem
demisso do gestor, com as conseqncias da resultantes em termos de
perda de rendimento e de afetao da imagem pblica (os gestores so
normalmente recrutados entre tcnicos de elevada experincia e prestgio,
pelo que tudo faro para no verem o seu prestgio manchado);

?? a capacidade de mobilizao dos recursos atribudos ao programa e


relativos a aes includas no mbito de outras entidades resolvido
porque a oramentao desde logo efetuada diretamente ao programa,
que a "unidade oramentria de referncia". Assim, o titular da entidade
onde est a ao que compe um programa gerido por outrem no se
pode opor sua execuo nem respectiva liberao dos recursos.

Existe ainda um mecanismo regular de correo, se o problema surgisse, que


resulta das prticas regulares de informao, quantitativa e qualitativa, de
execuo oramentria: a denncia de obstruo execuo do programa, que
desde logo no beneficia quem a pratica, j que o seu ndice de realizao

152
tambm vem afetado, apela interveno de correo do Ministro das Finanas
e, com menor relevncia objetiva no caso, ao controle do parlamento.
Espero ter satisfeito a sua dvida.

P. Bela resposta!! Alcanaste exatamente o teor da minha questo! Ento, para


ver se entendi bem, quer dizer que na Frana cada programa transversal
apresenta vrios gestores responsveis ? cada um pertencente a uma rea
especfica relacionada ao programa ? que gozam de competncia compartilhada
no alcance dos objetivos do programa? Nessa relao de interligao de
competncias, cada gestor responsvel por uma gama de resultados
especficos para que sejam alcanados satisfatoriamente os resultados globais
preconizados pelo programa? E so esses resultados especficos que
so contratualizados entre os diferentes rgos envolvidos na implementao do
programa transversal? Ainda, se a dotao oramentria destinada
diretamente ao programa, como so alocados os recursos correspondentes
ao de cada rgo diverso envolvido? As competncias e aporte de recursos
so contratualizados entre os rgos, isso? Se positiva a resposta, qual o
instrumento de contratualizao utilizado? Que caractersticas apresenta? Existe
regulamentao que o oriente? Sinto-me at encabulada pois respondi sua
resposta com mais um punhado de perguntas, mas porque no poderia deixar
de tentar absorver um pouquinho mais do admirvel conhecimento que
demonstra. Muitssimo obrigada!

R. A nossa lngua, afinal, no assim to comum, a ponto de nos pregar a partida


do "mau entendimento" ? ou mais exatamente, visto que estamos a falar de
Frana, de "nuances" de entendimento. Vamos l a ver se desta vez consigo ser
claro:
1. A Frana estrutura hoje o seu Oramento em cerca de 45 misses e 150
programas;
2. A misso a unidade de voto no Parlamento; quer isso dizer que os crditos
so abertos dentro da misso, por programa, sem controle do Parlamento;
este controle s incide sobre a Performance dos Programas;

153
3. As misses so plurissetoriais e pluriministeriais; os programas
podem abranger vrias entidades mas situam-se sempre na esfera estreita
do ministrio;
4. O programa a unidade de oramentao por excelncia. Alm da
oramentao dos programas, verifica-se, tambm, a oramentao normal
das entidades, em relao atividade que no se inclui nos programas. A
avaliao de desempenho cobre com idntico rigor os programas e as
entidades;
5. Postas estas definies, falta dizer ? e tal parece lgico ? que o gestor do
programa, coincidindo ou no com o gestor de entidade, tem o privilgio, por
simples mecanismo tcnico de execuo oramentria, j que o programa
tem prioridade de mobilizao de recursos, de desencadear a execuo da
ao, ainda que dependente de outra entidade. O sistema de avaliao
permanente, regular, e no apenas no final do ano, controlado por comits
interministeriais e pelos prprios decisores polticos ao longo do ano, detecta
e resolve as eventuais resistncias de outros gerentes;
6. Sei que no respondi a todas as suas perguntas concretas. Mas acredito que
o quadro que desenhei, com as definies que expus, a ajudaro a encontrar
essas respostas.

P. Quais so as grandes inovaes proporcionadas pelo Accrual Accounting?


De que forma ele permite o clculo dos custos dos programas governamentais?
Quais as conseqncias para a estrutura do oramento da adoo do Accrual
Accounting?

R. O mtodo "accrual accounting" no mais do que uma opo contbil, opo


referente ao modo como se registram as operaes na contabilidade.
Basicamente, existem duas opes: uma que estabelece o registro das
operaes numa "base cash", isto , no momento em que ocorre o fluxo de
pagamento ou de recebimento e outra que define o momento de realizao do
compromisso como o momento de registro das operaes na contabilidade.

154
Esta diferena importante dadas as conseqncias de uma e outra opo no
plano da transparncia oramentria ? de fato, a primeira opo pode permitir
malabarismos no apuramento do resultado oramentrio final, se os governos
decidirem adiar pagamentos ou se existirem dvidas no registradas. Por essa
razo, a esmagadora maioria dos pases ocidentais impuseram a opo "accrual
accounting"/princpio da especializao econmica, na linguagem tcnica
portuguesa, como mtodo, o que permite a comparabilidade internacional dos
resultados. Isto particularmente importante, por exemplo, na Unio Europia,
onde os pases so "obrigados" a apresentar um dficit oramentrio inferior a
3% do respectivo PIB. Ora imagine se cada pas escolhe o mtodo que queira ...
torna-se impossvel qualquer comparao credvel.
Apenas como exemplo, a Frana mantm os dois mtodos, o baseado em cash
para o Oramento (numa ptica financeira e de tesouraria) e o de "accrual" para
a contabilidade nacional, que apura o dficit anual, internacionalmente
comparvel. Espero ter respondido cabalmente sua pergunta.

P. Qual o papel dos tribunais de contas na avaliao de resultados nos vrios


pases analisados: EUA, Frana e Reino Unido?

R. Colocou-me uma pergunta para a qual, confesso, no tenho uma resposta


segura. De fato, no conheo, em pormenor, a situao de todos os pases e vou
procurar informar-me melhor para lhe responder depois.
A idia que eu tenho, a carecer, repito, de um aprofundamento, de que em geral
os Tribunais de Contas se situam mais no plano da anlise da regularidade da
situao financeira e dos mtodos e mecanismos de gesto. A este nvel de
anlise, os seus pareceres so normalmente muito respeitados pelos polticos e
gestores.
J quanto avaliao da performance e do grau de satisfao dos objetivos,
creio que os seus pareceres no dispem, em geral, do mesmo poder de
influncia.
Mas, repito, vou procurar fundamentar melhor esta opinio, que no quis evitar,
apesar de reconhecer que matria que necessito de conhecer melhor. Pelo

155
estmulo que me deu, agradeo a pergunta e deixo-lhe os meus melhores
cumprimentos.

P. Quais as conseqncias para os gestores quando os resultados previstos no


so alcanados?

R. De fato, a responsabilidade dos gestores (tanto de programas, como de


entidades pblicas) tem conseqncias em vrios nveis, dos quais destaco:

?? Financeiras ? prmios monetrios pelos resultados positivos obtidos. Em


alguns casos, o prmio um componente forte das expectativas de
remunerao anual dos gestores, o que representa um estmulo muito
importante a uma gesto dirigida satisfao dos objetivos. A assinatura
de contratos ou cartas de misso, em que se fixam esses objetivos e
essas condies remuneratrias condicionadas ao sucesso da gesto,
prtica corrente.

?? Exerccio do cargo ? a m performance, quando se entenda que da


responsabilidade do gestor e no fruto de condies desfavorveis
excepcionais, impeditivas de uma gesto normal, como inicialmente
previsto, acarreta a perda do cargo.

?? Imagem pessoal ? os gestores sabem que a sua imagem de prestgio


tcnico est em jogo e, assim, so levados a fazer todos os esforos
para serem bem sucedidos. Recordo que a tendncia ? pelo menos, cada
vez mais anunciada em todos os pases ? cada vez mais a de nomear
pessoas pelo seu prestgio tcnico e de gesto e no tanto pela filiao
poltico-partidria.

Espero ter respondido sua pergunta. Mas sinta-se livre para insistir, se algum
aspecto lhe parecer ainda justificativo de outra troca de palavras.

156
P. De acordo com a sua experincia, h alguma interveno semelhante s
nossas (no Brasil) emendas parlamentares? Qual a sua opinio sobre tais
emendas?

R. Creio que a sua pergunta sofre a influncia da realidade brasileira e, "qui",


dos ltimos acontecimentos conhecidos sob o nome de "operao
sanguessuga". Entendo que esses fatos no devem beliscar a definio de
modelos de raiz democrtica que atribuem uma atuao marcante aos
parlamentos. Justamente, defendo que os maus exemplos devem fundamentar a
introduo de alteraes que assegurem o melhor funcionamento das instituies
e inibam a ocorrncia de decises enviesadas, norteadas apenas por interesses
particulares em prejuzo do interesse nacional.

Este assunto tem dois aspectos de carter tcnico (com bvia dimenso poltica
tambm) interessantes:

?? primeiro, h uma regra oramentria de ouro (que no caso em estudo


corre o risco de ser freqentemente ultrapassada) que faz com que as
alteraes oramentrias que impliquem aumento de despesa dependam
da aprovao, por voto majoritrio, dos parlamentos. O voto majoritrio
no deve ser substitudo pela aprovao por parte de uma comisso
parlamentar, cujo papel se limita, em todos os casos que conheo, a
analisar, articular, chegar a consenso, enfim, selecionar entre mltiplas
propostas e submet-las, depois, aprovao de todos os parlamentares
ou congressistas, conforme o caso.

?? em segundo lugar, os mecanismos de propositura de alterao


oramentria, por iniciativa individual, devem respeitar um duplo crivo, que
resulta, por um lado, da sujeio a uma lgica de grupo parlamentar e, por
outro, da integrao/articulao das propostas apresentadas com os
objetivos estratgicos (nacionais e setoriais). Este segundo crivo impede
que os oramentos sejam desvirtuados sob o efeito de mltiplas
intervenes/emendas parlamentares, garantindo, assim, que o jogo

157
democrtico se exera, com a possibilidade de os governos serem
realmente avaliados pelo desempenho dos oramentos que quiseram
implementar e que correspondem s suas orientaes polticas.

Finalmente, os desvios de percurso no devem fazer oscilar o pilar democrtico


de qualquer sistema oramentrio, que o equilbrio (qualquer que seja esse
equilbrio, por vezes mais para o lado do Parlamento, nos regimes semi-
parlamentares ou do Presidente, nos regimes presidencialistas) entre poderes de
soberania.
A atuao do parlamento tende, em todo o mundo ocidental, a ser reforada e a
ganhar nova amplitude de exerccio nas seguintes atividades:

?? na aprovao do Oramento (falo do oramento como um conjunto de


documentos que contm a definio estratgica plurianual dos pases para
um futuro de 3 a 5 anos, o oramento propriamente dito, e os planos de
performance, em que os governos se comprometem a atingir
determinados objetivos), e na possibilidade de introduzirem alteraes,
com algumas limitaes;

?? na avaliao da performance (pblica) do oramento, responsabilizando


os governos pela realizao ou no dos objetivos que fixou com o
oramento;

?? no acompanhamento da execuo oramentria;

?? na aprovao e acompanhamentos de assuntos que, por vezes, do


origem a "contas de exceo/oramentos especficos", como o caso das
penses.

Obrigado por me ter permitido abordar este assunto, que um dos mais
estimulantes na problemtica oramentria, com aspectos tcnicos e
polticos muito interessantes.

P. Em relao regra de ouro (Reino Unido) pode-se supor que certos


investimentos implicam em aumento das despesas correntes em exerccios
posteriores, por exemplo, a expanso de sistemas de transporte, servios de

158
sade e de educao. Como se operacionaliza o re-equilbrio destes custos no
oramento? pressuposto que o incremento de custeio deva ser absorvido por
concesses e parcerias com o setor privado? Como se verifica na experincia
internacional?

R. A sua pergunta levanta alguns aspectos interessantes, que vou procurar


abordar de modo sinttico:

?? primeiro, o oramento tem sempre uma viso anual, que a nica que
possui um carter mais rgido/impositivo: no exerccio do ano em causa,
a aprovao oramentria possui essas caractersticas; para os anos
seguintes, a aprovao oramentria mais estratgica e de
enquadramento financeiro geral;

?? assim sendo, a regra de ouro aplica-se exclusivamente ao exerccio desse


ano, para o qual a aprovao parlamentar possui esse carter de rigidez;

?? naturalmente, os investimentos (sobretudo quando se trata de


investimentos de expanso de capacidade e que no se limitam
a reparar, manter, substituir equipamentos ou infra-estrutura obsoleta ou
que atingiram o limite de vida til) originam muitas vezes aumento de
custos de funcionamento, mas esses acrscimos devem estar previstos
quando da elaborao dos oramentos plurianuais, garantindo-se, assim,
a ligao" com o futuro ao mesmo tempo em que se obtm logo a
aprovao "de princpio";

?? finalmente, h um fator adicional de equilbrio: permitido, em alguns


casos devidamente justificados, que se proceda associao, aos custos
de investimento, de custos de funcionamento que, pelo seu acrscimo
marginal e pela sua total "fuso" com os investimentos, assim se possam
considerar.

Falo sobretudo da experincia inglesa, onde essa "regra de ouro" existe com ...
essa fora.

159
P. Como implementar maior responsabilidade e liberdade na gesto, frente a um
elevado ndice de corrupo e a um arcabouo jurdico ultrapassado, associado a
uma justia morosa?

R. Permita-me que confesse que a sua pergunta no Seminrio citado me


surpreendeu. A forma como a redigiu parece supor que s admite
responsabilidade penal para os gestores e que a liberdade de gesto s pode
conduzir a atos que incorram nesse tipo de responsabilidade. No quero, todavia,
situar-me nesse ngulo de anlise, apenas porque, por um lado, essas questes
esto devidamente regulamentadas e tm um foro prprio onde so tratadas, por
outro, porque esto claramente deslocadas em relao ao tema que me
preocupa que o "oramentrio".

Falemos, ento, do problema da liberdade de gesto versus responsabilidade de


gesto. O que hoje se defende, quase universalmente, nos pases ocidentais
que os gestores pblicos, muito semelhana do que acontece no setor privado,
sejam avaliados por objetivos, disponham de liberdade de gesto
e sejam responsabilizados pelos resultados que alcanam, pela eficincia com
que usam os recursos pblicos e pelo modo eficaz com que resolvem e
satisfazem as necessidades dos cidados e/ou do pas.

Ora, essa responsabilidade tem trs formas de expresso:

?? Financeira - prmio monetrio ou indexao parcial do salrio anual pelo


sucesso na obteno dos resultados previstos;

?? Perda de emprego ? se os resultados no forem atingidos por


incapacidade de gesto atribuvel ao gestor;

?? Imagem pblica ? os gestores, normalmente recrutados entre


personalidades de prestgio, no esto interessados em no alcanar os
objetivos, sob pena de demisso e de perda de prestgio.

Finalmente, uma ltima nota para referir que as distores decorrentes de "m
governana", os fenmenos de sobreposio dos interesses particulares acima

160
dos interesses nacionais ou quaisquer outros acontecimentos que conduzam a
adulterar a neutralidade e a iseno das instituies pblicas no devem ter
como conseqncia a desistncia de buscar solues que parecem mais
perfeitas e ... mais inibidoras desses desvios. Embora pense que a
freqente ocorrncia desse tipo de fenmeno: a) torna mais difcil a aplicao de
reformas, nas quais a transparncia, a informao e a responsabilidade so
caractersticas marcantes e b) exige maior conscincia nacional e firme
liderana poltica.

P. Plano plurianual e oramento de trs anos. Qual a diferena entre oramento e


plano? Programas so s finalsticos? E as despesas de pessoal e custeio para
a realizao das aes previstas no programa, como so alocadas? Os acordos
de prestao de servio so ligados aos custos e ao oramento do rgo?
A distribuio dos recursos oramentrios/financeiros para custeio e pessoal
est embutida nos programas ou so recursos destinados parte, para cada
ministrio? Os programas so s finalsticos ou tem programas meio?

R. Vou procurar responder com texto corrido s suas vrias perguntas, que
classifico em duas reas essenciais:
- Planejamento versus programao, plurianual e anual;
- Programas: natureza e composio.

1. Planos versus Oramentos, plurianualidade versus anualidade: quer os planos


de atividade, que definem as polticas, as medidas, as aes e os programas
previstos, quer os oramentos, que alocam recursos (a tudo isso), so
apresentados numa perspectiva plurianual e obtm uma "aprovao de princpio",
quase diria, estratgica, do parlamento. Todavia, a perspectiva anual, isto , o
oramento anual obtm um voto vinculativo, "impositivo", do parlamento.
Recordo-lhe a documentao distribuda quando da minha primeira palestra: os
"slides" que apontavam para a interligao (matricial) desejvel entre
planejamento estratgico, programao, oramentao e avaliao apontavam
para essa necessidade de interligao permanente em todos os nveis

161
hierrquicos da ao pblica. Ora, deve ser garantida essa correspondncia
entre a alocao dos recursos do oramento e as polticas, as medidas, os
programas, os projetos constantes do plano. O mesmo raciocnio se aplica ao
processo de avaliao. Programao versus oramentao versus avaliao: a
correspondncia, a ligao integrada desses trs patamares de atuao a
chave do sucesso de implantao de qualquer reforma.

Na Inglaterra, caso que referiu, cada entidade pblica deve apresentar:

?? Planos estratgicos plurianuais alinhados com os objetivos estratgicos


do pas, a trs anos, que so revistos a cada dois anos. Os programas
que os integram apresentam em detalhe a integralidade dos custos
associados sua realizao.

?? Oramentos plurianuais, com maior detalhe para o ano que recolhe o voto
no parlamento.

?? Planos de prestao de servios, que contm os objetivos e as metas que


a entidade se compromete a atingir (existe vasta documentao sobre
esta matria de escolha dos indicadores e das metas: quem define e
quem aprova; como devem ser elaborados; que natureza dispem; como
e com que regularidade so medidos; etc) Podem ser vistos a este
propsito os seguintes sites:

www.dh.gov.uk/publicationsandestatistics ou

www.hm-treasury.gov.uk/documents/publicspendingandservices

2. A articulao dos planos nacionais de cada pas com o planejamento e a


programao da Unio Europia faz-se sem dificuldade. Em primeiro lugar, os
Estados tm total autonomia nas suas finanas/contas pblicas. Os pontos de
articulao (no plano oramentrio e financeiro) resumem-se aos movimentos e
fluxos de recursos: por um lado, s contribuies dos Estados para o Oramento
da Unio Europia, por outro, aos recursos recebidos no mbito dos vrios
Fundos Comunitrios. As eventuais diferenas de horizonte temporal de
perspectiva de oramentao nunca colocam grande problema de

162
articulao, at porque existem mecanismos de correo anual de eventuais
discrepncias no oramento da Unio Europia.
Espero ter satisfeito a sua pergunta, mas no hesite em me contatar se no se
sentir esclarecida ou se achar que h outros aspectos que gostaria de debater.

P. possvel implementar uma reforma oramentria orientada para resultados


em um pas onde o oramento de natureza autorizativa e no impositiva, e onde
o regime presidencialista forte, como no caso do Brasil?

R. Quero comear por agradecer a sua pergunta, que coloca a questo clssica
de saber se a aplicao, com sucesso, daquelas que parecem ser as melhores
solues tcnicas depende das caractersticas dos regimes polticos.
Eu mantenho a opinio de que, mais do que as caractersticas do regime, so as
condies prticas de exerccio da governana, os modelos de liderana
existentes, a formao tcnica e a atitude das pessoas que condicionam o
sucesso ou insucesso dessas melhores solues.
Ora, eu penso que hoje existem modelos tcnicos de gesto pblica, de
programao e oramentao e de avaliao de resultados que podem ser
aplicados em qualquer regime poltico. O que est em causa, realmente, saber
se um pas a) tem liderana, capaz de definir e mobilizar os recursos e as
energias nacionais para objetivos e programas estratgicos de mbito nacional e
capaz de impor, generalizadamente, uma cultura de reforma e de mudana, b) se
busca prticas de boa governana, garantindo que o interesse nacional se
sobreponha sempre aos interesses particulares ou que a tomada de deciso
respeite o necessrio equilbrio de poderes e de interesses, c) se a
transparncia, quer na deciso poltica, quer na alocao de recursos (executada
atravs do oramento), uma caracterstica dominante e ... culturalmente aceita.
Um dos pases onde a avaliao de resultados, em temos mais gerais, a
avaliao da performance da ao pblica, foi mais longe, justamente os EUA,
que um pas presidencialista. O mesmo comentrio pode ser aplicado ao Reino
Unido, que parlamentarista. Idem quanto Frana. Logo, no o regime que

163
est em causa, mas aquilo que hoje entendido por "boa governana", de par
com a cultura do interesse nacional e a capacidade de liderana.
Tambm, na dicotomia "oramento autorizativo versus oramento impositivo", se
pode estender o raciocnio anterior.
Acresce que os modelos de avaliao de performance, hoje conhecidos, contm
suficiente flexibilidade tcnica para se adaptarem s especificidades ou s
"nuances" prprias de cada regime.
O que tem que existir conscientizao de que a ao pblica deve ser
transparente, que os parlamentos e a opinio pblica devem ser informados do
modo como os recursos pblicos, resultantes dos impostos que os cidados
pagam, so utilizados e determinao para aplicar os modelos tcnicos de
avaliao de performance e de informao pblica que hoje esto disponveis.
Mantenho-me sua disposio para qualquer troca adicional de pontos de vista
e aceite os meus cordiais cumprimentos

P. No caso em estudo, parece-nos mais clara a eficincia de um sistema de


gesto oramentria centralizada. Por outro lado, a centralizao do
planejamento ainda muito influenciada pela autonomia dos diversos rgos
setoriais na proposio de iniciativas e projetos. possvel determinar-se um
limite eficiente entre centralizao e descentralizao da proposio de
programas e projetos no sentido de se promover uma gesto orientada por
resultados visando efetividade de polticas pblicas?

R. Acho interessante a sua questo sobre eficincia versus gesto oramentria


centralizada. Creio que, nesta matria, existem dois nveis claramente distintos:

?? Um mais macro(econmico), que aconselha, direi mesmo que exige, a


centralizao da gesto oramentria, e que vem na seqncia de
princpios oramentrios fundamentais como so a unidade e a
universalidade. O Estado no pode perder a funo central e centralizada
de definio das polticas e das regras de financiamento e de alocao de
recursos pblicos, de acompanhamento e controle dos gastos pblicos
e de avaliao da qualidade dos gastos e dos impactos dele resultantes.

164
?? Outro mais micro, ao nvel da agncia/entidade pblica, onde a liberdade e
responsabilidade de gesto cada vez mais a palavra de ordem em
todos os pases ocidentais. Esta maior flexibilidade de gesto no nvel de
cada entidade, orientada numa perspectiva plurianual estratgica, por
objetivos, e baseada em novos modelos de gesto e em sistemas
contbeis e de informao mais modernos e rigorosos, prximos ou
equiparados aos existentes no setor privado, no tem outro objetivo que
no seja o de melhorar a performance pblica.

No vejo, assim, nenhuma incompatibilidade entre uma gesto oramentria


centralizada e uma gesto eficiente ao nvel de cada entidade (ou programa, se
esta for a realidade estruturante do oramento, como tambm uma tendncia
dos ditos pases ocidentais).
No obstante, para que a liberdade de gesto no se torne catica e, sobretudo,
para que a transparncia da ao e do gasto pblico e a informao ao
parlamento e opinio pblica sejam garantidas necessrio que exista um
controle central de avaliao de performance, suportado em auditorias
independentes regulares.

P. Quais experincias concretas podem ser citadas sobre a flexibilizao da


execuo dos oramentos e quais as principais caractersticas desta
flexibilizao?

R. Lamento no ter respondido de uma s vez a todas as suas perguntas ? lapso


meu, que deveria ter imaginado a existncia de mais do que uma questo por
pessoa. Mas acho que o mais importante que a sua questo, sobre
experincias concretas de flexibilizao da execuo oramentria, no fique
sem resposta.
Em primeiro lugar, convm precisar que essa problemtica da flexibilizao se
pode equacionar:

?? a diferentes patamares da execuo oramentria ? ministrio, entidade


pblica, programa;

165
?? em funo da natureza da despesa

diferindo os graus de flexibilizao de pas para pas e consoante o "ponto de


anlise" em que nos encontremos.

Sugiro que consulte os seguintes sites:

?? Frana:

www.ladocumentationfrancaise.fr/dossiers/lolf/axes-reform.shtlm e
www.ladocumentationfrancaise.fr/dossiers/lolf/responsabilisation-
gestionnaires.shtlm

?? Reino Unido:

www.hmtreasury.gov.uk/Spending_Review/spend_plancontrol.cfm;

Sugiro, ainda, que procure o seguinte documento: HM Treasury - Government


Accounting 2000: A Guide on Accounting and Financial Procedures for use of
Government Departments.

A minha opinio pessoal, nesta matria, que a flexibilizao deve ser definida e
pode ter graus diferentes de abertura, ponto a ponto, em cada pas. Mas tendo a
dizer, por formao pessoal, e com uma opinio que comporta a maior
subjetividade, que:

?? a flexibilidade deve ser definida em funo dos nveis de localizao da


responsabilizao contratualizada. Quero dizer, se for o ministro que o
responsvel e pode ser responsabilizado, em funo de contrato ou carta
de misso que tenha assinado e que o vincule satisfao de
determinados objetivos e obteno de determinados resultados nos
programas que ele controla, ento ele deve dispor de flexibilidade
para gerir, numa perspectiva matricial, simultaneamente plurianual, por
programa e ao e por classificao funcional, a alocao e a aplicao
dos recursos atribudos ao ministrio;

?? se essa responsabilidade for contratualizada ao nvel do gestor da


entidade pblica ou do gestor do programa, ento, de forma idntica,

166
tambm a esse nvel deve existir flexibilidade na alocao de recursos e
na obteno de meios;

?? algumas regras de restrio devem sempre ser definidas, numa "lgica


macro", que impeam, apenas como exemplo, a) exceder as despesas
previstas com pessoal, b) transferir dotaes do oramento de capital
para o oramento de funcionamento, c) exceder globalmente o volume de
recursos alocados a despesas de funcionamento, mas permitindo a
transferncia interna entre rubricas, d) aumentar o endividamento, a no
ser para financiar investimento.

Em resumo, acho que a flexibilidade de gesto no pode ser absoluta, antes


deve ser limitada por algumas regras de restrio, deve ser concedida
especialmente nos patamares de contratualizao da gesto, e deve ser avaliada
e definida caso a caso, em funo tambm das experincias de cada pas e,
sobretudo, deixe-me dar nfase a este aspecto, em funo da cultura e da
qualidade geral da governana.
Uma vez mais, fico sua inteira disposio para qualquer troca de opinies
futura.

P. Na ocasio da formulao e pactuao do PPA qual o papel efetivo da SOF


e da SPI na definio e delineamento dos programas administrados por cada
ministrio? Essas secretarias tm realmente poder de influenciar e orientar essa
formulao de programas?

R. Inicialmente, minhas desculpas pelo atraso na resposta sua pergunta. Com


vistas a facilitar o entendimento e reavivar sua memria, transcrevo o teor da
indagao: "Na ocasio da formulao e pactuao do PPA qual o papel
efetivo da SOF e da SPI na definio e delineamento dos programas
administrativos por cada ministrio? Essas secretarias tm realmente poder de
influenciar e orientar essa formulao de programas? Se positiva a resposta, por
que continuam existindo "programas tema" e "programas instituio", dado que

167
as referidas secretarias, acredito eu, dispem de conhecimento tcnico para
subsidiar a elaborao de programas que representam problemas?".

Cabe ressaltar que a dificuldade reside na prpria concepo do PPA, que


apesar do discurso, cada vez mais "oramentrio" (desce at o nvel de ao
oramentria) e menos estratgico. Sendo assim, o seu carter exaustivo
(caracterstica de oramento) leva existncia de um nmero excessivo de
programas (mais de 300), o que praticamente impede que tais programas
efetivamente se vinculem ao enfrentamento de um problema, aproveitamento de
uma oportunidade ou mesmo atendimento de uma suposta demanda da
sociedade. fora de qualquer racionalidade lidar simultaneamente com mais de
trezentos programas, em um plano que se prope ser estratgico. Assim, essa
exaustividade do PPA, em larga medida, que conduz existncia dos
"programas tema" ou "programas instituio", dentre outros no vinculados a
problemas.

Na verdade no h como ser oramentrio e, portanto, exaustivo, ao mesmo


tempo que estratgico e fundamentado em problemas, condio esta que
requereria do PPA que fosse seletivo. Entendo que deva ser seletivo e
estratgico, reduzindo-se drasticamente o nmero de programas, e sendo todos
eles derivados da seleo dos problemas a serem enfrentados. Seriam os
programas estratgicos. Os demais programas s figurariam no oramento, e
junto com os programas estratgicos, comporiam a pea oramentria, essa sim,
exaustiva. Em termos de detalhamento, o PPA pararia nos programas e o
oramento comearia nos programas.

Naturalmente que essas minhas observaes so de cunho pessoal, havendo,


ainda, um longo e tortuoso caminho a percorrer, que envolve discusses no
mbito do sistema federal de planejamento e oramento e com estados e
municpios. Dessas etapas, alm da indispensvel releitura do texto
constitucional no que se refere conceituao do PPA, pode at se evidenciar a
necessidade de mudana na prpria Constituio.

Espero ter respondido ao seu questionamento. Independentemente, coloco-me


disposio para quaisquer esclarecimentos adicionais que se fizerem
necessrios (Resposta dada por Fabiano Garcia Core).

168
P. Quais mecanismos/ferramentas que foram utilizados para a definio de
indicadores de impacto para os programas transversais, tpicos das polticas de
desenvolvimento regional, sub-regional e local?

R. Deduzi da sua pergunta sobre indicadores de impacto nos programas


transversais dirigidos ao reforo da coeso territorial, dois aspectos distintos:

?? primeiro, relativos aos mecanismos de definio ? no caso francs, os


indicadores resultam do estudo de equipes pluridisciplinares e contm
sempre uma anlise do passado, baseada nos indicadores propostos,
para garantir a avaliao das melhorias obtidas;

?? segundo, relativos aos prprios indicadores de per si ? neste caso,


apenas lhe posso sugerir que pesquise os seguintes sites:

Frana:
www.minefi.gouv.fr/lolf/1_2_!_5.htm ( onde 5, usar 6, 7 ou 14) ou

http://alize.finances.gouv.fr/budget/plf2006/aide/pdf/guide_performance.pdf

EUA:

www.whitehouse.gov/omb/budget/fy2005/part.htm ou

www.omb.gov/part

169