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Secretaria de Gesto
Departamento de Programas de Cooperao Internacional em Gesto
PROJETO EUROBRASIL 2000
Co-financiado pela Unio Europia
Pgina
II Introduo...............................................................................................................13
III.1 Introduo......................................................................................................21
III.2 A experincia portuguesa ...........................................................................22
III.3 Exemplos de reformas oramentrias em alguns pases .......................24
Fruto desses atos, este estudo comporta, como anexo, uma lista das perguntas
(apenas daquelas que revestiram a forma escrita) efetuadas pelos participantes e
das respectivas respostas, cujo contedo pareceu importante preservar.
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contedo do trabalho a efetuar apenas ao campo especfico da oramentao
por resultados.
A anlise efetuada acabou por ratificar esta opo metodolgica. Com efeito, as
carncias existentes no processo oramentrio nas fases do planejamento e da
programao, anulariam certamente as melhores propostas que pudessem ser
apresentadas e implementadas na esfera da avaliao dos resultados da ao e
dos gastos pblicos. O exerccio de anlise matricial a que se procedeu,
evidenciando as influncias recprocas entre as vrias fases do processo
oramentrio, a partir dos pontos crticos detectados, confirma realmente a
validade desse raciocnio e a justeza dessa opo.
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(no PPA 2004-2007 traduziram-se em 3 megaobjetivos e 33 desafios
prioritrios), procura estruturar-se em programas (cerca de 350) dirigidos sua
realizao e tenta implementar mtodos e instrumentos de avaliao da
performance das despesas pblicas.
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?? O ritmo da sucesso de casos de m utilizao dos recursos pblicos
coloca complexos problemas de gesto poltica, a que os governantes e
decisores tm necessariamente de fazer face.
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procedimentos de melhoria de performance, quer da administrao pblica quer
da prpria execuo oramentria.
Importa reconhecer que grande parte dos problemas polticos encontra espao
de ocorrncia nas prprias deficincias tcnicas do processo oramentrio.
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A falta de integrao entre as vrias fases do processo oramentrio, de par com
a insuficincia dos sistemas de informao, impedem realmente o alinhamento
dos programas e dos objetivos e indicadores de avaliao com os desafios
estratgicos do pas, tornando impossvel a avaliao da eficincia, da qualidade
e eficcia dos gastos pblicos.
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?? Dar perspectiva de gesto Administrao Pblica e impor sistemas de
informao credveis e comparveis aos usados no setor privado;
?? Implementar processos e hbitos de avaliao permanente, em toda a
estrutura hierrquica pblica, suficientes para introduzir clareza e
transparncia na informao a prestar opinio pblica sobre os gastos
oramentrios.
Tambm, por outro lado, este tipo de reforma sempre exige processos longos,
experimentais e auto-avaliativos da sua evoluo progressiva numa palavra,
exige direo e controle poltico e tcnico.
Esta questo ser tanto mais facilmente assumida, no plano poltico, quanto os
governantes e decisores compreenderem que eles sero, no final, os principais
beneficiados. A presso da opinio pblica, cada vez mais forte e incisiva em
relao s prticas (mais freqentes do que o desejvel) de m utilizao dos
recursos pblicos e crescentemente descontente com o desequilbrio entre os
impostos pagos e a qualidade dos servios pblicos recebidos em troca,
acrescenta oportunidade a este tipo de reforma e confere acuidade deciso
poltica da sua implementao.
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Ministro responsvel pelo seu desenvolvimento e pela criao de uma comisso
ou rgo responsvel pela sua execuo e pelo seu acompanhamento.
Esta questo tem uma especial importncia e da o relevo que se lhe atribui. A
poltica de liderana e conduo da reforma essencial para o seu sucesso.
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II INTRODUO
??A dimenso excessiva atingida pelo setor pblico em muitos pases, face
ao estado de devastao a que chegaram na seqncia da II Guerra
Mundial. As exigncias das respectivas populaes e a incapacidade da
iniciativa privada, tambm ela depauperada pelas guerras, obrigaram os
respectivos Estados a chamar a si o esforo fundamental de recuperao
e de reorganizao das respectivas sociedades. A criao de estados
sociais, largamente protetores dos cidados nas suas fases de maior
carncia (desemprego, velhice e conseqente aposentadoria) ou
chamando a si os custos de sustentao dos sistemas de ensino e de
sade, outro fator explicativo da elevada dimenso atingida pelos
setores pblicos em muitos pases ocidentais. assim que, por exemplo,
no Reino Unido, o Estado ainda responsvel, hoje em dia, ultrapassada
a fase de privatizaes no final do ltimo sculo, por cerca de 40% do
PIB/GDP; na Frana esse peso supera mesmo os 50%.
1
Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico. Engloba trinta
pases membros que compartilham o compromisso com o governo democrtico e a
economia de mercado. Mantendo relaes com setenta outros pases, organizaes
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das contas pblicas, quantas vezes apoiadas em quadros fiscais
inaceitveis para os cidados. Esta questo tem um significado especial
na Unio Europia, dado o compromisso constante do Pacto de
Estabilidade e Crescimento, que todos os pases assinaram, de que a
Dvida Pblica e o Dficit do Estado no devem superar, respectivamente,
60% e 3% do PIB.
??A presso exercida pelos agentes econmicos do prprio pas e externos,
no sentido de reduo da burocracia, de ser assegurada uma maior
rapidez na tomada de decises, de existir maior transparncia nas
decises pblicas, enfim, de criar modelos de regulamentao e
regulao da atividade econmica que ofeream estabilidade iniciativa
privada. Esta presso particularmente relevante quando exercida por
agentes econmicos de outros pases, particularmente multinacionais,
dada a importncia do IDE Investimento Direto Externo para quase
todos os pases, no plano dos balanos de pagamentos, no processo de
assimilao de novas tecnologias e, evidentemente, pelas conseqncias
sobre o crescimento econmico e a criao de empregos.
??A presso exercida pelos cidados contribuintes que, pela fora do seu
voto, passaram a exigir maior qualidade dos servios pblicos, uma maior
transparncia nas contas pblicas e a informao/apresentao de
resultados pela utilizao dos recursos que pem disposio do Estado.
Em muitos pases, a cultura dominante nas administraes pblicas as
transformou em estruturas cuja existncia parecia que se justificava em si
mesma, com filosofias de atuao que colocavam o Estado e as suas
administraes acima e quase contra os cidados, em que no era
prtica a avaliao da performance da sua atuao, medida quer pelo
modo com que geriam os recurso postos sua disposio quer pelo
alcance dos objetivos sob sua responsabilidade. Atualmente, nos pases
desenvolvidos ou emergentes, esta situao cada vez mais difcil de
manter e os governos viram-se compelidos a efetivar reformas profundas
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em suas administraes pblicas e nos mtodos de gesto dos recursos
pblicos.
Estas so algumas das razes determinantes que levaram muitos pases a iniciar
processos consistentes de reforma das respectivas Administraes Pblicas e
dos respectivos Oramentos.
mais neste plano poltico que as diferenas entre as duas escolas so notrias.
No plano tcnico, as opes so variadas e no so caracterizadoras ou
especficas de alguma escola em especial. Representam mais as opes que
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cada governo entende serem as mais adequadas ao sistema vigente e sua
prpria experincia passada.
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OCDE tem dado a esta matria um relevo prprio, que absolutamente
justificado.
A boa governana supe ainda, por outro lado, uma organizao e um modo de
exerccio da ao governamental que garantam coerncia e consistncia de
estratgias e de polticas, estabilidade poltica e legislativa, atitudes e
comportamentos sociais previsveis no quadro legal e regulamentar existente,
enfim, as condies que permitam aos agentes econmicos, internos e externos,
confiana e expectativas slidas de que o quadro em que situam a sua atividade
no muda de um dia para o outro.
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e econmica interna e externa, e o conhecimento atento dos fenmenos que
escapam ao seu controle (os casos das guerras ou da gripe das aves so bons
exemplos do que se pretende dizer), mas que exigem, uns e outros, a definio
de polticas e de medidas atempadas e adequadas.
Uma ltima nota nesta matria serve para acentuar que muitos dos problemas
que surgem normalmente com expresso e dimenso poltica podem ter uma
soluo inibidora prvia de natureza tcnica. Bons modelos tcnicos, processos
oramentrios corretos, mecanismos e procedimentos bem regulamentados,
so, com freqncia, desencorajadores e inibidores de problemas ou de prticas
menos adequadas.
2
Mtodo contbil que reconhece as receitas e despesas quando ocorrem os eventos que lhe do
origem, independentemente de quando os respectivos fluxos financeiros ocorrem.
3
Mtodo contbil que reconhece as receitas e despesas quando ocorrem os respectivos fluxos
financeiros.
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maior projeo nos mercados financeiros internacionais, que
manifestam cada vez mais dvidas em financiar governos (nacionais,
estaduais ou locais) em situao financeira difcil, passaram no s a
exigir essa classificao, mas tambm a existncia de sistemas
contbeis transparentes e rigorosos que traduzam com fidelidade a real
situao das contas pblicas.
Entre os instrumentos contbeis, devem figurar o balano, o
demonstrativo de ganhos e perdas e o demonstrativo de origem e
aplicao de fundos.
??A Transparncia de modo a garantir maior clareza para a opinio
pblica sobre todas as opes e compromissos constantes do
Oramento, em particular no plano fiscal. A transparncia deve, por um
lado, tornar acessvel e de forma clara para o pblico a informao
sobre as intenes do governo, as polticas adotadas, os recursos
utilizados e os meios mobilizados, bem como a ligao entre os custos
e os resultados atingidos e, por outro, garantir que o Parlamento exera,
efetivamente, um papel mais ativo no controle da gesto das finanas
pblicas.
??A organizao do Oramento em novos moldes, em particular
mediante a definio de cadeias de objetivos e de programas:
cadeia objetivos estratgicos nacionais objetivos setoriais, polticas e
medidas metas por servio segue-se, a par, a cadeia programas
nacionais programas setoriais projetos e atividades resultados.
??A definio de sistemas de avaliao de performance, quer da
eficincia com que os recursos so utilizados, quer do modo como os
objetivos foram atingidos, atravs do uso de indicadores associados
aos objetivos e s metas pr-definidas; estes sistemas de avaliao
dos resultados so alimentados por relatrios de desempenho, onde
devem constar os resultados obtidos em relao a um conjunto de
indicadores associados aos objetivos que se pretendiam atingir.
??A concepo de novos modos de gesto e sistemas de
responsabilizao dos gestores pela execuo dos programas
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plurianuais, em alguns casos com prmios ou penalidades consoante os
resultados obtidos. A exigncia de maior responsabilidade deve ser
acompanhada, naturalmente, por maior liberdade concedida aos
gestores. S se pode exigir resultados se se conceder previamente
maior liberdade e flexibilidade na gesto de meios e recursos, de par
com uma viso de mdio prazo que permita a escolha do melhor
calendrio de mobilizao desses meios e recursos. Esta filosofia se
confronta com os esquemas tradicionais de controle, designadamente
no plano das autorizaes prvias realizao das despesas, da
gesto duodecimal ou da gesto dos saldos de fim de ano. Essa maior
responsabilizao, acompanhada de mais liberdade e flexibilidade, ,
em alguns pases, sujeita a operaes rigorosas de avaliao e de
auditoria, sendo os gestores penalizados quando falham ou premiados
quando superam os objetivos.
??A implementao de novos sistemas de informao contbil, financeira
e relativa reforma do Estado, dedicados a uma circulao de
informao no s interna ao prprio Estado, mas tambm aberta ao
pblico em geral.
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??Ainda, e finalmente, ser necessria uma atitude de aceitao de
alguma partilha de poder, a que a maior responsabilizao dos gestores,
pela alterao das regras e dos mecanismos de deciso, vai obrigar. A
eventual criao de rgos de acompanhamento da evoluo do
processo de reforma outro exemplo deste fenmeno de partilha de
poder.
III.1- Introduo
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As primeiras experincias tero sido dirigidas, sobretudo, a controlar as
despesas pblicas, levando implementao de regras que ainda hoje
prevalecem: conteno das despesas dentro do oramentado; necessidade
de autorizaes parlamentares para o comprometimento de certas despesas;
disposies limitando o crescimento das despesas ao aumento das receitas,
tcnicas de pay as you go4, entre outras. O controle uma preocupao que
continua presente nos processos oramentrios atuais.
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A expresso pay as you go, quando aplicada ao contexto do oramento global, significa que
qualquer alterao feita no oramento no aumentar o seu dficit.
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??Uma gesto pblica eficiente e eficaz, que assegure o controle da
despesa pblica e o uso dos recursos pblicos de modo racional e
econmico e capaz de atingir os grandes objetivos nacionais, setoriais e
territoriais;
??Uma gesto pblica transparente, que garanta aos cidados contribuintes
a informao clara sobre a forma como so utilizados os recursos
pblicos, assegurando uma ligao efetiva entre os custos das aes e
dos programas executados e os resultados obtidos;
??Uma gesto pblica moderna e responsvel, orientada em funo dos
resultados da sua ao e no dos meios e dos recursos que lhe so
facultados, que disponha de instrumentos corretos de programao e de
acompanhamento e controle da sua atividade, corrente e de investimento,
capazes de garantir a avaliao final da sua ao executiva.
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objetivos que os processos de planejamento estatal fixavam em nvel nacional
ou setorial.
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enquadre e justifique os investimentos propostos, bem como as metas a
atingir, tornando, assim, muito difcil a avaliao da eficcia dos investimentos
realizados e do grau de satisfao dos objetivos macroeconmicos ou outros
de mbito nacional que, porventura, tenham sido previamente fixados.
Introduo
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Mas, em sntese, pode-se dizer que h um conjunto de pases que
empreenderam reformas de mbito mais estreito, em alguns casos quase
limitadas a pequenas adaptaes na preparao e/ou execuo oramentria,
enquanto outros tentaram proceder a reformas profundas, que se assemelham
a verdadeiras revolues na administrao pblica.
Dinamarca
Finlndia
5
Faculdade conferida ao gestor de redistribuir os recursos contidos nos envelopes pelas
despesas, de acordo com as necessidades ditadas pela execuo oramentria.
29
Blgica
Sucia
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e orientada pelo objetivo geral de aumentar a eficincia e a eficcia da
administrao central, de melhorar a qualidade e a transparncia da informao
usada no processo oramentrio e de reforar os mecanismos de gesto e
controle do Governo e do Parlamento.
31
O acompanhamento da execuo oramentria feito com regularidade mensal,
a partir de relatrios elaborados pelas vrias instituies, que a cada trs meses
tm, ainda, de elaborar previses para o final do ano.
Espanha
32
Os destaques para as experincias do Reino Unido, dos EUA e da Frana
33
Reino Unido
34
departamentais, que conjugada com a flexibilidade concedida em nvel
anual;
O controle feito pela avaliao e medida do cumprimento das metas dos PSA e
d origem a um relatrio anual, que enviado ao Parlamento.
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Junto ao Gabinete do Primeiro Ministro funciona a Delivery Unit, rgo que tem
a incumbncia de verificar se os ministros encarregados dos programas
prioritrios efetuaram uma boa planificao das aes e se esto a ter um bom
desempenho na execuo dos programas.
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concretas, que estas novas perspectivas da avaliao da ao pblica sejam
efetivamente prosseguidas.
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?? Mensagem do Presidente define as orientaes estratgicas do
Oramento, alinhadas com as grandes questes estratgicas do Pas. A
sua leitura, qualquer que seja o ano escolhido, evidencia bem a clara
integrao entre os objetivos estratgicos do pas, em cada momento
histrico antes e depois dos atentados de 11 de Setembro, por exemplo
e os programas oramentrios escolhidos e definidos.
Por isso, a reforma introduzida na ltima dcada tem como objetivos centrais:
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?? incrementar a flexibilidade na gesto dos programas e reforar a
responsabilidade dos respectivos gestores.
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sistemas de acompanhamento da gesto permitem obter, com regularidade,
sobre a execuo do programas e os resultados obtidos.
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Deste modo, deixado um prazo relativamente amplo, de cerca de nove meses,
para a estruturao do oramento em programas, dentro das diretrizes fiscais
definidas.
Frana
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?? a implantao universal dos princpios de gesto por objetivos e a
generalizao do controle e acompanhamento da gesto na administrao
pblica;
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?? A responsabilizao de gestores e decisores um dos pilares da reforma,
suportada por contratos que definem os objetivos e os compromissos de
gesto. Os Ministros devem preparar relatrios para o Parlamento sobre a
execuo das polticas e dos principais programas do respectivo
ministrio ou setor;
?? As despesas so classificadas por destino (programa, ao) e por
natureza;
?? exercido um controle e acompanhamento regular da realizao dos
programas, complementado, quando necessrio, por auditorias, tendo
sempre presentes trs ngulos centrais de referncia: impacto
macroeconmico, padro de qualidade e eficincia;
?? assim definido um conjunto de indicadores que permite medir a
performance da gesto pblica em trs vertentes: impacto ou resultado
final, qualidade do servio prestado, melhoria da relao entre os meios
consumidos e as realizaes. A escolha dos indicadores um processo
rigoroso e bastante elaborado, existindo abundante documentao sobre
as metodologias de definio de indicadores, o que traduz a importncia
dada a estes aspectos no sistema de avaliao de performance;
?? Tendo sido iniciada em 2001, a reforma estende o seu perodo de
aplicao por 5 anos, ao longo de um caminho de sucessivas
experincias e de progressiva generalizao a toda a administrao
pblica;
?? A partir de 2005, passou a compor os documentos integrantes do
Oramento apresentado ao Parlamento um PAP Projeto Anual de
Performance, exprimindo as performances passadas e as esperadas no
futuro com a realizao de cada programa; com o relatrio de execuo
do Oramento seguir junto (pela primeira vez em 2006, relativamente ao
Oramento de 2005) um RAP Relatrio Anual de Performance.
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Por outro lado, foi criado um Comit Interministerial de Auditoria de Programas,
com 14 inspetores, presidido por um inspetor de finanas, que tem por funo dar
parecer, previamente apresentao ao Ministro do Oramento, sobre todos os
programas propostos, bem como sobre os respectivos relatrios de
performance. O Comit deve ainda realizar auditorias sobre a conformidade dos
programas Loi Organique, a qualidade dos procedimentos de gesto, a
realidade dos resultados anunciados, os dispositivos de controle interno de
gesto e de contabilidade dos programas.
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IV ANLISE DO ORAMENTO E DO PROCESSO ORAMENTRIO
FEDERAL
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Uma primeira caracterstica marcante do modelo oramentrio no Brasil a que
resulta da estrutura federal do Pas.
Deste modo, uma primeira concluso a retirar diz respeito necessidade de que
todos os Oramentos (incluindo os dos governos locais/prefeituras) falem a
mesma linguagem, isto , sejam preparados de acordo com os mesmos
sistemas contbeis, obedeam aos mesmos princpios e conceitos
oramentrios, pratiquem mecanismos similares de acompanhamento e controle
e disponham de sistemas de avaliao de resultados comuns. Sendo aceitveis
( semelhana do que ocorre, por exemplo, nos EUA) algumas distines
especficas internas a cada Estado, fundamental que a uniformidade exista.
Dito de outro modo, qualquer poltica de reforma oramentria no Brasil deve ser
extensiva e contar com o apoio de todos os governos, desde o nvel federal, o
estadual e o local. A despesa pblica, alis, o somatrio das despesas
(pblicas) efetuadas em qualquer dos referidos nveis de governo. Por isso pela
necessidade de transparncia e comparabilidade, inclusive para efeito da
credibilidade interna e externa do Pas - de grande relevncia que os processos
oramentrios, nas suas caractersticas tcnicas dominantes e nos sistemas de
informao que usam, sejam semelhantes.
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De fato, sendo o Brasil um Pas em que as atividades governamentais se
encontram descentralizadas, no faria sentido que as exigncias de controle da
despesa pblica e de avaliao da sua performance, de transparncia da ao
pblica, de informao ao Legislativo e opinio pblica, pudessem ter
parmetros diferentes de rigor de uma parte do pas para outra ou de um nvel de
governo para outro. Os direitos dos cidados a uma informao clara e acessvel
sobre as finanas pblicas so iguais em qualquer recanto do pas e este
reconhecimento obriga a que os sistemas de oramentao, de contabilizao,
de avaliao e de informao sejam homogneos.
Ainda, e por outro lado, o Pas implementa polticas de mbito nacional, com
expresso no oramento federal, designadamente de natureza social (por
exemplo, o Programa Ateno Hospitalar e Ambulatorial no Sistema nico de
Sade) pelo que necessrio garantir que os recursos so usados nos vrios
pontos do pas de acordo com os mesmos princpios, observando mecanismos
de eficcia idntica.
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importante, pelos exemplos de m gesto dos recursos pblicos e os escndalos
que, com excessiva freqncia, inundam os noticirios do pas.
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obteno dos resultados previamente comprometidos, relativamente
aos respectivos oramentos;
- Implementar um sistema de avaliao de desempenho de ministrios,
departamentos e gestores, associado a um sistema de prmios ou
penalizaes em funo dos resultados obtidos;
- Implementar processos de aperfeioamento contnuo dos sistemas de
avaliao dos resultados dos programas;
- Melhorar os sistemas de avaliao de performance e dos indicadores
utilizados.
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IV.3.1 Metodologia seguida
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atribuies entre os Ministrios da Fazenda e do Planejamento, Oramento
e Gesto, particularmente em matria de poltica fiscal, determinante da
poltica de financiamento do Oramento.
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Alm daqueles princpios, o sistema oramentrio federal tem uma concepo
geral moderna e organiza-se e apia-se em bases equilibradas para atingir os
princpios referidos.
O edifcio oramentrio tem uma boa arquitetura, revela boa concepo, mas
muitos dos seus elementos estruturais apresentam rupturas que minam o
equilbrio geral, comprometem sua segurana e prejudicam a eficincia e a
eficcia de sua funcionalidade.
importante referir que este comentrio no novo. Existe, com efeito, uma
conscincia crtica muito disseminada em relao a esses problemas e pontos
de ruptura e uma vontade real, da parte de tcnicos e responsveis, de
ultrapass-los. Isso fundamenta a expectativa de que essas dificuldades possam
ser rapidamente superadas e que a eventual vontade poltica dos dirigentes e
decisores de implementar a reforma oramentria encontrar uma atitude de
aceitao e de empenho dos servidores e gestores, o que condio bsica do
seu sucesso.
O diagnstico crtico
?? O oramento permite saber onde, como e com que resultados foi gasto
cada Real?
?? O oramento realmente, e em que grau, um instrumento eficaz na
resoluo dos principais problemas nacionais e na realizao dos
objetivos estratgicos do pas?
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Quando confrontados com estas perguntas, os decisores e os responsveis
intervenientes no processo oramentrio federal s podem responder
negativamente a ambas as perguntas.
53
novo sculo. Naturalmente, isto influencia a definio dos programas
oramentrios e quase equivale a dizer que o Estado se alheia da tica de
afirmao do pas no concerto das naes, deixando essa tarefa,
verdadeiramente estratgica, para o setor privado.
Reconhece-se que esta pode ser apenas uma inferncia. Mas ela encontra
fundamento na observao de que esses aspectos que parecem ser
determinantes e estratgicos numa perspectiva nacional ficaram ausentes nos
grandes objetivos e desafios definidos como orientadores da programao e da
oramentao. um assunto que justifica, sem dvida, alguma reflexo a
respeito da eficcia do atual processo federal de planejamento estratgico.
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A leitura do PPA 2004-2007 bem ilustrativa do que se acabou de dizer.
O Plano traduz a sua viso estratgica de desenvolvimento de mdio e longo
prazo em trs megaobjetivos:
??Incluso social e reduo das desigualdades sociais;
??Crescimento com gerao de trabalho, emprego e renda,
ambientalmente sustentvel e redutor das desigualdades sociais;
??Promoo e expanso da cidadania e fortalecimento da democracia,
que se multiplicam em 33 desafios (o Congresso vetou 3 desafios).
So megaobjetivos que, sem dvida, traduzem uma avaliao estratgica
interna do pas, mas que no constituem uma orientao clara nem contm,
de forma explcita, opes estratgicas claramente orientadoras e
definidoras de prioridades.
So megaobjetivos que qualquer pas pode adotar e no definem, assim,
nenhuma particular prioridade adequada realidade do Pas.
Por exemplo, pela mesma poca, os EUA definiam como grandes objetivos
estratgicos norteadores do seu oramento:
??Reforar a liderana dos EUA no mundo;
??Ganhar a guerra contra o terrorismo;
??Reforar a coeso familiar;
os quais tm, sem dvida, maior objetividade, so mais incisivos e, nessa
medida, so mais claramente indicadores de prioridades e mais facilmente
transformveis em indicadores de avaliao.
Esse carter um pouco vago dos megaobjetivos do PPA transfere-se,
naturalmente, para muitos dos desafios:
??Promover o aumento da oferta e a reduo dos preos de bens e
servios de consumo popular;
??Implementar o processo de reforma urbana, melhorar as condies
de habitabilidade, acessibilidade e de mobilidade urbana, com
nfase na qualidade de vida e no meio ambiente;
??Ampliar as fontes de financiamento internas e democratizar o acesso
ao crdito para o investimento, a produo e o consumo;
??Ampliar a participao do pas no mercado internacional preservando
os interesses nacionais;
??Valorizar a diversidade das expresses culturais nacionais e
regionais;
??Valorizar a identidade e preservar a integridade e a soberania
nacionais.
55
Em segundo lugar, existem deficincias na interligao, que se deseja estreita,
entre as fases de planejamento estratgico, programao, oramentao e
avaliao.
A possibilidade de medir
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Em alguns casos, a denominao e a formulao dos programas indicam um tal
nvel de proximidade, que no parecem ter outro efeito que no seja o de
multiplicar as dotaes oramentrias casos dos programas Avaliao do
Plano Plurianual e Gesto do Plano Plurianual, no Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto.
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Tomemos como exemplo o Ministrio da Sade, alis, um dos que
apresenta, em alguns programas, indicadores com maior qualidade.
O Ministrio tem e gere 42 programas.
Em 2005 (no Oramento) contavam-se como os mais significativos
financeiramente os seguintes programas:
??Ateno Hospitalar e Ambulatorial no Sistema nico de Sade,
absorvendo 41% do total dos recursos;
??Ateno Bsica em Sade 13.3 % do total;
??Apoio Administrativo 10,6% do total;
??Assistncia Farmacutica e Insumos Estratgicos 5,9 % do total;
representando no seu conjunto 70,8 % dos recursos.
Portanto, os 38 programas restantes, 90 % do nmero total de programas,
so responsveis por apenas 29% dos recursos.
Entre eles, encontram-se programas do gnero:
??Operaes Especiais: Servio da Dvida Externa (1,5 % do total);
??Gesto da Participao em Organismos Internacionais (0,2 % do
total);
??Brasil Quilombola, 293 mil reais,
para os quais difcil estabelecer metas de avaliao, independentemente
da sua dimenso justificar ou no a sua constituio como programa.
Dificilmente se encontra uma ligao hierrquica dos objetivos destes
programas com qualquer megaobjetivo ou desafio. No se quer dizer com
isso que estas despesas no devam ser consideradas no oramento. O que
se pretende apenas salientar que elas no tm dimenso e no se
qualificam para se constiturem como programas.
Os programas oramentais devem buscar objetivos concretos, alinhados
com a cadeia de objetivos estratgicos, que se inicia com os grandes
desafios ou prioridades estratgicas nacionais. Essa uma condio bsica
para se poder avaliar a sua eficcia.
A leitura do Relatrio de Avaliao de 2004 traduz essa ausncia de
contedo.
Por outro lado, ainda, os programas no constituem efetivamente unidades
instrumentais de gesto, j que no possuem estrutura de custos os
custos em pessoal, outras despesas correntes, investimento ou outros, so
imputados ao, atividade ou projeto e no ao programa. E, por outro lado,
tambm as fontes de financiamento so atribudas ao rgo e unidade
oramentria.
Isto , o gestor do programa, normalmente um gerente de unidade
oramentria, no possui um plano de explorao por programa que lhe
permita monitorar ou realocar recursos (se tiver essa flexibilidade) dentro do
programa.
Como se compreende, assim impossvel avaliar a eficincia de cada
programa, isto , se seria possvel atingir os mesmos produtos com menos
recursos ou se seria possvel produzir mais com os mesmos recursos.
Em resumo, com vista a permitir uma desejvel avaliao da performance
pblica, essencial que a programao oramentria:
??Se estruture num nmero mais reduzido de programas;
??Que estes programas estejam alinhados, nos seus objetivos, com o
planejamento estratgico e os desafios e as prioridades a definidas;
?? Que os programas contenham todas as informaes sobre os seus
custos.
58
Em terceiro lugar, o sistema de avaliao do desempenho da ao pblica
enfrenta srias carncias.
59
Tomemos de novo como exemplo os programas j referidos do Ministrio da
Sade.
O volume 2 da LOA de 2005 apresenta as previses de resultados para cada
um daqueles programas distribudos por unidade oramentria:
??Ateno Hospitalar e Ambulatorial Atendimento realizado em n:
- Hospital Cristo Redentor --------------------- 273905
- Hosp. Nossa Sra Conceio ---------------- 1289233
- Hospital Fmina -------------------------------- 124096
??Ateno Bsica em Sade ---- o indicador difere com a atividade,
mas traduz-se normalmente em n de municpios beneficiados, n de
servios estruturados, n de equipes mantidas, etc.
??Apoio Administrativo Pessoa/Servidor benefic Criana atendida
- Hosp. Cristo Red ----------- 1456 ----------------------------104
- Hosp N Sra Conc. --------- 6018 ---------------------------- 641
- Hosp Fmina---------------- 847 ---------------------------- 69.
Por sua vez, a LDO, estabelece como objetivo agregado que o programa
Ateno Bsica em Sade beneficie 5560 municpios na atividade Apoio
Expanso e Consolidao da Sade da Famlia (a totalidade dos municpios
do pas, o que leva a supor que as necessidades populacionais satisfeitas por
este programa tm as mesmas caractersticas em todos os municpios) e 40
servios na atividade Estruturao da Rede de Servios de Ateno Bsica
de Sade.
Dois comentrios surgem como possveis:
??primeiro, os indicadores no so apresentados, na LOA, por
programa, mas sim por ao na unidade oramentria, o que, alm de
dificultar a anlise dos resultados do programa, demonstra sobretudo
que a informao nem sempre organizada para tornar o programa o
elemento, o foco central da gesto;
??segundo, e mais relevante, os indicadores escolhidos no revelam
informaes fundamentais para a gesto: o objetivo de atendimento
de pessoas e crianas superior ao nmero do ano anterior? E para
isso so necessrios mais recursos ou consegue-se maior
atendimento com os mesmos recursos? E quantas pessoas e
crianas ficaro em lista de espera para serem atendidas e em que
especialidade? Qual o prazo mdio de espera por atendimento e por
especialidade? Para que serviro as aes de benefcio dos
municpios e de estruturao de servios? Quantas pessoas se
beneficiaro dessas aes e de que modo?
60
O mesmo tipo de raciocnio deve ser aplicado aos indicadores que se podem
encontrar nos programas de transportes: km de estradas construdos; % de
execuo fsica em obras de infra-estrutura ferroviria ou porturia ou nos
programas de educao: n de alunos avaliados, n de alunos atendidos ou
n de escolas atendidas ou ainda no programa Administrao Tributria e
Aduaneira atividade: Arrecadao Tributria e Aduaneira do Ministrio da
Fazenda: tributo arrecadado.
A escolha dos indicadores , como se v, fundamental para a gesto. Os
indicadores tm que conter informao relevante gesto, tm que ser
inteligentes e no se devem limitar a refletir graus de execuo fsica ou
material.
Devem ainda ser apurados ao longo do ano, e no apenas depois de
terminado o exerccio financeiro, justamente para que as informaes que
revelam possam ser aproveitadas na gesto corrente do dia-a-dia, com vistas
61
facilitem a anlise de benchmarking, nomeadamente com o setor privado) e
finalmente, que os gestores sejam avaliados pela performance da sua gesto
premiados, se o merecerem, penalizados, se for o caso.
62
o desenvolvimento do oramento: o plano plurianual, as diretrizes oramentrias
e os oramentos anuais.
63
Para compensar a falta (que seria temporria) da lei complementar e at a sua
entrada em vigor, a prpria Constituio estabeleceu no Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias (ADCT, Artigo 35, 2) algumas normas sobre o
encaminhamento dos projetos de lei do PPA, da LDO e da LOA:
6
O Congresso Nacional reunir-se-, anualmente, na Capital Federal, de 15 de fevereiro a 30 de
junho e de 1 de agosto a 15 de dezembro. A sesso legislativa no ser interrompida sem a
aprovao do projeto de lei das diretrizes oramentrias. (CF, Artigo 57)
64
O PPA excessivamente detalhado, uma vez que alm de abrigar todos os
programas governamentais, estratgicos ou no, detalha os programas por
aes, o que produz pelo menos duas conseqncias negativas:
Deve-se observar que, nos termos da Lei n 10.963/2004, que aprovou o PPA
2004-2007, as seguintes mudanas so consideradas alteraes de programa e,
portanto, requerem projetos de lei: a) adequao de denominao do programa,
ou do objetivo e modificao do pblico-alvo, dos indicadores e dos ndices; b)
incluso ou excluso de aes oramentrias; alterao do tipo, do ttulo, do
produto, da unidade de medida e das metas das aes oramentrias; d)
alterao dos valores estimados para cada ao, no perodo do Plano Plurianual,
respeitada a respectiva regionalizao.
65
mundo real, considerado como exceo lei e como tal deve ser tratada pelos
Poderes da Unio.
Alm das funes prprias que lhe foram atribudas pela Constituio Federal, a
LDO tambm cumpre encargos adicionais que lhe foram impostos pela Lei
Complementar n 101, de 04 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
66
contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas pblicas, informando as
providncias a serem tomadas, caso se concretizem.
67
6. A poltica de aplicao dos recursos das agncias financeiras oficiais de
fomento;
7. As disposies sobre alteraes na legislao tributria da Unio;
8. As disposies sobre a fiscalizao pelo Poder Legislativo e sobre as obras
e servios com indcios de irregularidades graves;
9. As disposies gerais.
68
funcionamento dos rgos e entidades que integram os Oramentos Fiscal e da
Seguridade Social e o PPI). Em segundo plano, dentro das disponibilidades
restantes de recursos, vem o conjunto de desafios, programas e aes
relacionado no Anexo de Prioridades e Metas.
Deve-se fazer meno ao captulo que trata da poltica de aplicao dos recursos
das agncias financeiras oficiais de fomento. Diferentemente dos demais, este
captulo se aproxima do esprito das diretrizes oramentrias, uma vez que
estabelece algumas orientaes programao dos recursos das instituies,
em relao aos resultados a serem alcanados.
69
mencionadas, no se caracterizando tambm a um compromisso objetivo por
parte do governo.
70
com a conseqente ampliao de sua vigncia por mais dois anos. Este assunto
pode ser disciplinado no mbito da lei complementar de que trata o Artigo 165 da
Constituio Federal.
71
Desse modo, apesar de haver uma referncia inicial aos recursos (parciais ou
totais) alocados aos programas, estes so praticamente desconsiderados na
LOA. Conseqentemente, o foco se concentra exclusivamente nas aes e a
utilizao dos recursos legalmente atribudos Unidade Oramentria no se
relaciona com o alcance dos objetivos dos programas a que as aes se
subordinam. No se explicita no Oramento a cadeia de relaes interligando
aes a programas e produtos e resultados a objetivos.
Falta de liderana;
Problemas e exemplos freqentes de m governana;
Atuao do Congresso Nacional;
Falta de transparncia, de rigor e de informao ao pblico;
Falta tempo no calendrio oramentrio;
72
Deficiente coordenao dos vrios nveis de governo federal, estadual
e municipal.
B) DE NATUREZA TCNICA
B.2 Programao
?? Estruturao do Oramento em nmero excessivo de programas;
?? Dificuldades na execuo dos programas multissetoriais conflitos
de competncias e deficiente responsabilizao;
?? Dificuldades de preparao e de execuo de programas
envolvendo vrios nveis de governo;
?? Necessidade de melhor integrao da programao com o
planejamento;
B.3 Oramentao
73
B.5 Flexibilidade de Gesto e Responsabilizao
?? Falta de flexibilidade e de responsabilidade na gesto;
?? Ausncia de gesto contnua.
So exemplos:
74
?? As dificuldades presentes na gesto dos programas que envolvem vrios
nveis de governo (federal, estadual e municipal) e na obteno de
informao sobre a avaliao dos gastos resultantes de dotaes
transferidas pelo governo federal, indicam incapacidade de impor
mecanismos de execuo e de controle dentro do processo oramentrio;
?? As dificuldades de superao dos conflitos de interesses entre unidades
oramentrias, na execuo dos programas multissetoriais, so outro
exemplo da necessidade de reforar mecanismos de coordenao e
afirmao da liderana; se o pas enveredar por um caminho de
estruturao do Oramento baseada em programas, ento essa
necessidade tornar-se- ainda mais premente e absolutamente essencial.
75
Importa apenas, neste mbito, salientar que muitas das medidas, de natureza
tcnica, que se propem para a reforma oramentria e reforar os
procedimentos de avaliao, conceder maior liberdade de gesto e exigir
elevada responsabilizao dos gerentes, gestores e decisores, tero certamente,
se bem implementadas, uma marcada influncia na governana, contribuindo
para inibir e reduzir a ocorrncia desse tipo de fenmeno.
76
?? Necessidade de utilizao de sistemas contbeis e de informao bem
elaborados e rigorosos;
77
avaliao da performance da atuao do Governo no alcance dos resultados
associados aos objetivos estratgicos do Pas.
78
Deste modo, a informao enviada ao Congresso e disponibilizada opinio
pblica no contm a clareza necessria, para que seja possvel avaliar como
so gastos os dinheiros pblicos e que benefcio o pas da retira.
Como se ver mais adiante, o problema tem uma dupla componente: por um
lado, resulta da insuficincia do plano de contas atualmente utilizado (est em
fase de ultimao novo plano de contas, conceitualmente mais prximo dos
utilizados no setor privado, o que permitir teis iniciativas de benchmarking),
por outro, a organizao atual da informao no assegura a total ligao dentro
do programa entre custos, meios de financiamento e resultados, pondo em causa
esse exerccio de transparncia.
No ltimo ano, esse perodo teve uma durao inferior verificada no congresso
para a aprovao do oramento. uma mera observao, porventura a uma
situao que no se repetir, mas que, de qualquer modo, reflete algum absurdo.
79
negociao que est associado ao processo de alocao de recursos. Da toda
a convenincia em alargar o mais possvel essa fase, to exigente tcnica e
politicamente.
80
A terminologia adotada no pas passa pelas designaes de megaobjetivos e
de desafios. Pois estes megaobjetivos e estes desafios so as razes que
devem entroncar a programao, a oramentao e a avaliao oramentria.
Os programas, os respectivos oramentos de custo corrente e de investimento e
os meios de financiamento, os seus objetivos, indicadores e metas, tudo deve
estar alinhado com esses megaobjetivos e com esses desafios estratgicos.
Ora, no o que acontece hoje em dia. Nessa cadeia, so facilmente detectveis
os seguintes problemas:
81
grande probabilidade, num somatrio de programas dispersos, sem
lgica integradora e sem prioridades entre eles.
?? Finalmente, o modelo de oramentao praticado, ao voltar-se para as
aes, no concentra no programa toda a informao necessria sua
gesto e avaliao: custos, meios de financiamento, objetivos, indicadores
e metas. Esta caracterstica acrescenta ainda mais dificuldades gesto
e impede qualquer avaliao de performance do programa, adicionando-
se falta de alinhamento estratgico j antes referida.
82
esforo, ento, foi de programao e no propriamente de planejamento
estratgico setorial.
Em relao aos ministros e dirigentes de alto escalo dos rgos, exceo dos
atuantes na rea econmica, notadamente envolvidos com o alcance de
resultados fiscais e econmicas, esses no so comprometidos com resultados
do ponto de vista dos cidados, usurios e contribuintes. No h, portanto,
garantia de que as polticas pblicas definidas e executadas em nvel setorial
estejam alinhadas com os desafios estratgicos.
83
alteraes na estratgia e na programao setoriais, o que, por sua vez, no
gerar mudanas significativas e de qualidade na elaborao oramentria.
Alm desta metodologia ser limitadora de uma viso mais ampla, ou seja, ela
impede a viso dos programas e das polticas alm do perodo de quatro anos
do PPA, ela nega, sobretudo, a possibilidade de se proceder, em algum
momento, a uma reformulao mais profunda do Plano.
O segundo ou o terceiro ano do ciclo do PPA pode ser um bom momento para
essa reviso estratgica.
84
de 17, a incluso de 18 e a alterao de 347, resultando, portanto, num total de
382 programas.
85
Isso talvez seja possvel mediante uma negociao em que essa medida seria
compensada pelo envio de informaes relevantes sobre os produtos e objetivos
da programao que o Governo pretende desenvolver e de relatrios sobre o que
foi efetivamente obtido com a execuo oramentria.
86
As dificuldades de compatibilizao dos recursos oramentrios e financeiros ao
cronograma de execuo do Programa, neste caso definido no mbito de um
Contrato de financiamento firmado pelo governo federal e os dois Estados com
uma agncia multilateral, alm de comprometer o alcance dos objetivos
esperados, implicam despesas adicionais pelo pagamento da taxa de
compromisso no valor dos recursos externos disponibilizados e no utilizados.
87
Nem sempre os estados e os municpios esto suficientemente capacitados para
assegurar o bom desempenho dos programas. Os problemas podem ter origens
mltiplas: indisponibilidade de recursos oramentrios e financeiros, escassez de
recursos humanos ou insuficiente capacitao dos recursos humanos disponveis,
falta de informaes e de procedimentos operacionais adequados.
88
Conviria examinar, portanto, se os atuais programas multigovernamentais se
qualificam perante os objetivos estratgicos e as competncias que cabem
Unio.
Por outro lado, no est claro de que forma a redefinio estratgica, necessria
para atender dinmica da realidade interna e externa do Pas, influencia a
redefinio dos programas.
ESTADUAIS
SOCIAIS ESTRUTURA FINANCIAMENTO 89
OBJ. SECTORIAIS REGIONAIS
OBJ.
REGIONAIS
OBJECT. POR ENTIDADE/
OBJ. SOCIAIS POLTICAS ECONMICAS,
desejvel que entre as vrias fases do processo oramentrio exista ligao e
integrao permanentes. O esquema que se apresenta ilustra essas ligaes
estreitas que devem existir para que o processo oramentrio, como se tem
vindo a insistir, disponha dessa estreita e permanente interligao entre as vrias
fases, nica forma de garantir que funcione efetivamente o tal fio condutor que se
inicia no plano macro, do planejamento estratgico, com a definio dos grandes
objetivos nacionais e termina no nvel da entidade e da ao com os indicadores
de avaliao de performance.
Pode-se inferir que esses hiatos de capacidade, com maior ou menor expresso,
estejam presentes em outros setores da administrao pblica federal. Nesse
sentido, a implementao de um oramento voltado para resultados ter mais
probabilidade de sucesso se for acompanhado de um processo de capacitao
e motivao nos diferentes nveis, contemplando o domnio dos conhecimentos
especficos exigidos em cada um, bem como o provimento dos recursos
materiais exigidos.
91
Tomando mais uma vez o setor de transportes para exemplo, no se tem notcia
de algum estudo desenvolvido pelo prprio setor sobre os custos dos acidentes
rodovirios e seu impacto sobre a despesa pblica, sobre a economia domstica
e sobre a competitividade das exportaes brasileiras no mercado internacional.
Estudos feitos em outros pases mostram que esses custos so expressivos,
tendo em vista o impacto dos acidentes em termos do atendimento hospitalar
requerido, licenas de trabalho, invalidez temporria e permanente, perdas
humanas e materiais e mesmo perdas de receitas pblicas, alm dos efeitos
negativos da elevao do custo de transporte nos preos internos e no comrcio
exterior e, portanto, na prpria competitividade internacional da economia.
Este regime contbil, que assenta os seus registros nos fluxos de receita e de
despesa, no considerado o mais adequado para a efetiva medida do
resultado oramentrio.
Em razo disso, os pases da OCDE tm procurado fazer com que suas reformas
oramentrias sejam acompanhadas por mudanas nos sistemas contbeis, de
modo que o regime de caixa seja substitudo pelo regime de competncia
(accrual accounting).
92
outros eventos econmicos de uma entidade quando eles ocorrem, em vez de
registr-los quando a entidade recebe ou paga em virtude deles. Ela registra os
custos no momento em que os compromissos com a aquisio de bens e
servios ou com a realizao futura de despesas so assumidos, e aloca
igualmente as receitas ao perodo a que elas efetivamente pertencem,
independentemente de quando sejam arrecadadas.
93
receita e de despesa, mas tambm pela gesto dos ativos e passivos sob
seus cuidados.
?? Aumenta a transparncia em relao aos custos das atividades
governamentais a contabilidade em regime de competncia prov uma
grande quantidade de informaes sobre as operaes do governo e
respectivos custos, oferecendo, assim, a possibilidade de aumentar a
transparncia.
?? Oferece uma viso mais ampla do impacto das operaes do governo na
economia a estrutura contbil integrada aperfeioa a qualidade das
informaes do fluxo de caixa, permitindo melhor quantificao e
acompanhamento do impacto das atividades governamentais, pela
classificao dos fluxos segundo a sua relao com as atividades
operacionais, de investimento e financeiras.
94
16 Ponto Crtico Dificuldades de oramentao apropriao de custos
insuficiente
95
a necessria metodologia, mais sofisticada, seja implementada de forma seletiva
e no na generalidade dos programas.
Este , na verdade, um dos pontos crticos mais relevantes. Com efeito, muito
dificilmente se consegue implementar modelos de oramentao por resultados
e hbitos de avaliao, se previamente no se impuserem mtodos de gesto
baseados em objetivos.
96
necessidades dos cidados previamente inventariadas e o impacto nos objetivos
estratgicos nacionais e setoriais.
Para isso, cada entidade deveria orientar a sua gesto em funo dos seguintes
documentos, devidamente ratificados pelos respectivos superiores hierrquicos
(Secretrio Executivo e/ou Ministro):
97
programas ou projetos similares, quer dentro do setor pblico, quer com o setor
privado, quando tal possvel.
98
- nveis de segurana interna e respectivos custos por agente de
segurana, nas vrias regies do pas;
99
gestores, insuficientes para que eles possam saber se devem alterar ou
reorientar as polticas seguidas, se devem redefinir os programas e as aes em
curso ou se devem proceder a realocaes dos recursos.
?? Setor transportes:
- PPI relativo BR 116 Informao apresentada no Relatrio 2005:
?? Setor Educao
100
- Programa Universidade Sculo XXI
Comentrios:
101
extrapolao, poderia indicar uma preocupao a esse respeito o (n
18) que visa ampliar, desconcentrar regionalmente e fortalecer as
bases culturais, cientficas e tecnolgicas de sustentao do
desenvolvimento, democratizando o seu acesso);
?? Setor Saneamento
No PPA no existe nenhum desafio estratgico diretamente relacionado
com saneamento urbano. Todavia, existem trs desafios que enquadram
os programas e as aes a desenvolver neste setor, um mais voltado para
a melhoria das condies de habitabilidade urbana, com nfase na
qualidade de vida ambiental, os outros dois mais dirigidos ao
desenvolvimento de infra-estrutura e melhoria da gesto dos recursos
naturais, com salincia para a educao ambiental.
102
- refletem os meios e no os resultados;
103
concedendo mais flexibilidade e exigindo maior responsabilizao aos gerentes
de entidades e aos gestores de programas.
104
alguns pases na melhor escolha dos meios e indicadores a utilizar para avaliar
a sua satisfao.
105
Flexibilidade significa, por exemplo:
106
periodicidade estabelecida, a cada dois meses. Todavia, este acompanhamento
e este controle no so concebidos nem dispem da informao necessria para
influenciar a gesto, de modo, por exemplo, a rever as prioridades da gesto, a
alterar os cronogramas das aes ou da execuo de obras, a realocar recursos
ou mesmo a introduzir modificaes nas condies de prestao de servios, de
forma a adequ-las s condies conjunturais (que podem ter evoludo).
107
23 Ponto Crtico Insuficincia dos sistemas e processos de informao
pblica
Esta uma questo que tende por vezes a ser esquecida e que , contudo, de
enorme relevncia. Referimo-nos, sobretudo (j foi referida antes a necessidade
de existncia de um sistema contbil rigoroso e moderno, capaz de fornecer
resultados internacionalmente comparveis e credveis) a dois tipos de sistemas
de informao:
No segundo caso, com o enfoque dado nas propostas rea da gesto, justifica-
se a existncia de um sistema mais rico de informao de gesto, que habilite os
gestores a uma avaliao contnua da execuo dos programas e da evoluo da
atividade das entidades, enquanto prestadoras de servios pblicos.
108
?? Fornecer informao de gesto, capaz de transmitir, aos gerentes e aos
gestores, indicaes indutoras de alteraes no processo organizativo e
de produo, de escolhas diferentes de meios, de modificao de
cronogramas de despesas, entre outras.
?? Suportar um processo de informao, de elevado padro qualitativo, que
satisfaa as obrigaes de acompanhamento da gesto por parte dos
decisores e governantes, e as necessidades de informao do Governo
e da opinio pblica.
?? Avaliar permanentemente os ndices de satisfao dos usurios dos
servios fornecidos por cada entidade.
109
necessria para executar os programas e as aes, concebidos para atingir os
objetivos e as prioridades estratgicas.
110
ANLISE MATRICIAL DOS PONTOS CRTICOS DO SISTEMA ORAMENTAL BRASILEIRO
De Natureza Poltica e de Regime De natureza Tcnica
Transpa-
Flexib e Sist.
Lide- Boa Gover- rncia, Planeam. Progra- Oramen- Sist.
Pontos Crticos Respons. Infor-
rana nao Rigor e Inf. Estratg. mao tao Avaliao
Gesto mao
Pblica
Interveno do Congresso x x x x x x x
Ausncia prioridades nos desafios x x x x x x x x
Ausncia planeam. Estratgico sectorial x x x x x x x
Reviso anual PPA insufic. Estrategicamente x x x x x x x
Necessidade reforar Planeam. Estratgico x x x x x x
Demasiados Programas x x x x x x
Dificuldades Execuo Progr. Multisectoriais x x x x x x x x
Dific. Coord. Progr. Vrios Nveis Governo x x x x x x
Interligao com Reviso Planeam Insuficiente x x x x x x x x
Deficiente integrao Programao/Oramentao x x x
Necessidade de melhorias Sistema Contabilstico x x x x x
Insuficiente Oramentao dos Programas x x x x x
Ausncia total de Gesto por Objectivos x x x x x x
Inexistncia de Avaliao de Eficincia x x x x x x x x x
Insuficincia de Indicadores com Qualidade x x x x x x x
Deficiente Avaliao Eficcia Aco Pblica x x x x x x
Fraca participao funcionrios no Proc. Avaliao x x x x x x x
Ausncia part. Social no Proc. Avaliao x x x
Insuficiente flexibilidade de Gesto x
Ausncia de efectiva Responsabilizao Gestores x x
Inexistncia de Gesto Contnua x x x
Deficiente qualidade Inform Aval.enviada Congresso x x x x
Inform Oram pouco acessvel opinio pblica x x x x x x
111
Significa isto que as reformas oramentrias, por terem implicaes polticas no
equilbrio entre instituies e centros de poder, por cobrirem variadas
capacitaes tcnicas que se entrecruzam e interagem nas suas influncias,
pelas exigncias que comportam (capacidade de liderana poltica,
especificidade e sofisticao tcnica de alguns instrumentos e mtodos e
formao de pessoas), devem ser vistas como caminhos complexos, que se
impem progressivamente, mediante experincias-piloto que se reproduzem
sistematicamente, devidamente avaliadas por comisses e objeto de
permanente acompanhamento pelos decisores polticos mais interessados na
reforma.
A velha expresso que nos ensina que o caminho se faz percorrendo, aplica-se
aqui com extrema oportunidade.
112
anteriormente assinalados problemas relacionados com a afirmao de
lideranas fortes em patamares diversos do governo e do processo
oramentrio, pelo que h aqui lugar a esta chamada de ateno de que a
realizao de grande parte das propostas de mudana e reforma desses
pontos crticos se confronta, exige e depende, para ter sucesso, de
vontade determinada e persistente, numa palavra, de liderana na
conduo dessas reformas. Ainda, a implementao de propostas de
reformas defronta na prtica com problemas de atribuies, com
alteraes de funes institucionais, mexe com interesses e com rotinas
estabelecidas, enfim, pode alterar o quadro normal e por vezes
consolidado ao longo de anos de relacionamento institucional. Assim,
importante reconhecer que as reformas, tendo na prtica uma componente
tcnica dominante, acabam por depender, para ter sucesso total, da
vontade e determinao poltica na sua execuo.
?? interessante notar que a projeo de influncias dos 23 pontos crticos
identificados no diagnstico demonstra:
- tem o maior nvel de repercusso no sistema de avaliao: 21 vezes;
113
das propostas de reforma, dada a sua influncia positiva na Boa
Governana.
114
FILOSOFIA GERAL DAS PROPOSTAS
115
Essas recomendaes e propostas consubstanciam trs eixos fundamentais
de reforma:
?? Pr um enfoque na gesto;
116
iniciativas de reforma do funcionamento da administrao pblica e de
racionalizao da despesa pblica.
117
servios pblicas que do voz ao desequilbrio crescente entre os impostos que
pagam (a carga fiscal brasileira elevada) e a qualidade dos servios que
recebem em troca.
Uma ltima nota, mas no menos importante, deve ser dirigida para salientar que
as reformas pblicas ou dos processos oramentrios no se fazem por lei ou
decreto de aplicao imediata, antes exigem sempre um tempo considervel,
muita determinao e apoio poltico dos lderes e um grande esforo de
monitoramento e conduo contnua, para ultrapassar obstculos (tcnicos e
polticos), corrigir desvios e distores tcnicas e processuais que sempre
ocorrem, enfim, fazer as adaptaes que a prpria evoluo conjuntural, dos
conhecimentos adquiridos ou de novas vises sobre estas matrias, venha a
recomendar.
118
Por essa razo se lhe dedica um ponto especial neste estudo, nas propostas
efetuadas, para destacar o quanto esta matria crucial para que as
expectativas do governo quanto ao sucesso das reformas que decida promover
no Oramento e no processo oramentrio sejam plenamente satisfeitas.
Recomendaes
Propostas
119
oramentria a 3 ou 4 anos uma aprovao de princpio e significa o
comprometimento com a oramentao e execuo dos programas na sua
perspectiva de mdio e longo prazos, sujeitas reviso anual. O voto anual do
Oramento imprescindvel.
120
ESTRUTURA DE PLANEJAMENTO, PROGRAMAO E ORAMENTAO
PLANEJAMENTO ESTRATGICO E ORAMENTAO
PROGRAMAO
rgo Central7 rgos Setoriais rgo Central12 rgos Setoriais
Processo contnuo Processo contnuo de Processo contnuo Processo contnuo
de estudo estudo estratgico em de estudo e de estudo e
estratgico em nvel nvel setorial projeo dos projeo dos
nacional agregados fiscais e agregados fiscais e
dos custos dos custos
oramentrios oramentrios
globais setoriais
Definio de Definio de objetivos Definio Definio
megaobjetivos e de estratgicos setoriais estratgica de estratgica de
objetivos e sub-setoriais limites de recursos limites de recursos
estratgicos gerais oramentrios aos oramentrios s
programas aes
oramentrias
Elaborao de Elaborao de Coordenao do Definio e
programas programas setoriais
processo de elaborao das
nacionais e definio e aes
regionais 8 elaborao das oramentrias
aes componentes dos
oramentrias programas
componentes dos
programas
Coordenao da Elaborao do PPA Coordenao do Coordenao e
elaborao do PPA Setorial (aprovado em processo de elaborao do
(aprovado em nvel nvel de programa e elaborao e de Oramento Setorial
de programa e seletivo3) aprovao da LDO (configurao
seletivo9) e da LOA plurianual)
7
Seria ideal que as atividades de planejamento estratgico e de oramentao fossem
concentradas em um mesmo rgo central (Secretaria de Planejamento e Oramento).
8
Compete Unio elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e
de desenvolvimento econmico e social. Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais
previstos nesta Constituio sero elaborados em consonncia com o plano plurianual e
apreciados pelo Congresso Nacional (Art. 21, inciso IX e Art. 165, 4 da Constituio Federal)
9
Apenas programas estratgicos
121
(configurao
plurianual10)
Processo contnuo Processo contnuo de Processo contnuo Processo contnuo
de gesto do PPA gesto do PPA de gesto do de gesto do
em nvel geral Setorial Oramento em nvel Oramento Setorial
geral
Reviso estratgica Reviso estratgica do Coordenao e Efetivao das
do PPA a cada dois PPA Setorial a cada monitoramento das alteraes do
anos (com dois anos (com alteraes do Oramento Setorial
agregao de mais agregao de mais Oramento da (flexibilizao) e
dois anos) dois anos) Unio solicitao das
demais alteraes
ao rgo Central
ESTRUTURA DE AVALIAO
10
O Oramento poderia conter uma programao a trs anos, compatvel com a rolagem do
PPA. A aprovao legal abrangeria apenas a programao do primeiro exerccio financeiro. A
programao relativa aos dois exerccios seguintes receberia uma aprovao de princpio,
condicionada evoluo da conjuntura fiscal.
11
Cada Plano Previsional Setorial deveria ser formalmente aprovado pelo titular do respectivo
rgo e ser encaminhado ao Congresso Nacional juntamente com o Projeto de LOA. Aprovada a
LOA, devidamente ajustados s alteraes oramentrias havidas, os planos seriam publicados
em anexo mesma.
122
Consolidao e
apresentao da
Avaliao do PPA
ao Congresso
Nacional
Recomendaes
123
internacional ou que adotam polticas de longo prazo de afirmao nacional no
contexto das naes, possuem entidades exclusivamente dedicadas ao
pensamento e anlise geopoltica e geoestratgica), a de implementar
modelos de cooperao entre entidades pblicas e algumas empresas,
sobretudo pblicas, que possuam hbitos sistemticos de planejamento
estratgico, no sentido de introduzir progressivamente essa funo no
Estado.
Propostas
124
Tambm a execuo oramentria se beneficia com uma orientao mais
efetiva e ganha mais objetividade, tornando-se mais fcil a necessria ligao
e identificao da gesto de cada unidade oramentria com os desafios
estratgicos e prioritrios.
Recomendaes
125
A lgica dominante de execuo oramentria tem de ser a do programa,
cabendo ao respectivo gestor a liberdade de executar qualquer ao no
momento que julgar adequado para a sua normal execuo.
Propostas
126
7) Transformar o programa na unidade de gesto
Recomendao
Recomendao
127
12) Viabilizar o princpio da transferncia de saldos de fim de ano
Propostas
A prtica, hoje corrente, de atribuir a gesto dos programas aos gerentes das
unidades operacionais deve ser mantida, podendo aconselhar-se, em casos
excepcionais, justificados pela dimenso ou complexidade do programa ou
pela convenincia de instalar um formato de gesto independente, a atribuio
da responsabilidade do programa a um gestor independente, escolhido pela
sua comprovada capacidade tcnica e prestgio.
128
Parece, contudo, que os mecanismos de controle e de fiscalizao hoje
existentes, a par com a cultura, que tende a ser dominante, de penalizar
publicamente os autores desses atos, permitem suportar esta mudana.
Caracterizando melhor:
como benefcios:
e como penalidades:
129
- a demisso, se a m performance do programa ou da
entidade/unidade oramentria no puder ser explicada pela
ocorrncia de fatores conjunturais ou de acontecimentos inesperados
e no controlveis que afetaram esse desempenho;
Recomendaes
Esta uma tendncia moderna em muitos pases, que acaba por refletir a
dificuldade em encontrar e definir indicadores fiveis e slidos, que reflitam
realmente a atividade exercida e, sobretudo, retratem as reais expectativas e
necessidades dos usurios.
130
importncia equivalente da avaliao da eficincia ou da satisfao dos
usurios.
Propostas
131
devem ser pertinentes, realistas e teis devem, portanto, ser durveis
no tempo, coerentes com os objetivos definidos e conter informao
suscetvel de ser usada constantemente na gesto, de forma a melhorar a
performance dos programas e das entidades/unidades operacionais.
Neste sentido, os indicadores devem ser dinmicos e comportar o
balano entre os objetivos de eficincia e de eficcia, dando ao gestor a
informao til para proceder escolha de meios e recursos que permita
a maximizao da sua performance.
?? Em segundo lugar, os objetivos e os indicadores devem:
- refletir a evoluo no passado dos resultados do programa e da
atividade da entidade/unidade operacional e conter as previses para
o futuro;
132
- ser compreendidos com facilidade fora do universo tcnico
oramentrio, isto , pelo Congresso, pelos usurios e beneficirios e
pelo pblico.
133
atividade de produo e comercial, ao ms, semana, ao dia) torna-se
inevitvel.
12) Benchmarking
Mas este tipo de anlise comparada, a qual deve ser realizada por entidades
com perfil de autoridade e posicionamento hierrquico equivalente ao das
entidades sujeitas avaliao, permite obviamente concluses importantes, em
especial na esfera da produtividade e da eficincia dos servios e dos
programas.
134
Mesmo nos setores e nas polticas ditas de interveno ou de regulao, onde a
escolha de indicadores revela maior dificuldade, possvel e desejvel efetuar
este tipo de exerccio, comparando a eficcia dessas polticas com a verificada
em outros pases.
135
recomendaes dos relatrios de auditoria, garantindo desse modo que esses
pareceres no fiquem esquecidos e sem seqncia. Este , como facilmente se
compreende, um aspecto essencial: deve assegurar-se que os problemas
detectados e as recomendaes formuladas nos relatrios de auditoria tm
seguimento e garantir que os gestores das entidades e dos programas atuem em
conformidade, respeitando as sugestes e recomendaes de tais relatrios.
Naturalmente, a realizao destas auditorias pode contribuir para dar maior
clareza e transparncia ao processo oramentrio, ajudando a dar credibilidade
ao processo de avaliao da performance pblica.
A atuao do Congresso tambm incrementada pelo acesso a uma informao
sobre a atividade da administrao e sobre a execuo oramentria que lhe
facultada com um grau maior de certificao da sua qualidade e rigor.
A experincia desses pases tem revelado que embora no seja difcil formular as
polticas de reforma oramentria, a principal dificuldade que surge na fase de
sua implementao a falta de capacidade:
136
?? Para liderar a reforma e vencer as resistncias e as inrcias que as
mudanas sempre defrontam.
137
?? A reforma oramentria deve ser parte da poltica geral do Governo e
fortemente integrada com a poltica fiscal uma vez que a necessidade da
reforma oramentria reconhecida e aceita, a estratgia coloc-la
como estreitamente relacionada com a poltica fiscal e como elemento
central da poltica geral do governo. No deve ser entendida como uma
iniciativa exclusiva do Poder Executivo, dos ministros da rea econmica
ou das reas de planejamento e oramento. Todas as unidades da
administrao, no apenas as unidades de planejamento e oramento,
devem ter responsabilidade pela reforma. O comprometimento dos
ministros e dirigentes do alto escalo imprescindvel mudana dos
procedimentos.
?? A reforma deve partir de um adequado nvel de controle fiscal antes do
avano na direo de maior descentralizao e flexibilidade aos gestores
e executores, nveis adequados de controle devem estar assegurados, de
modo a garantir que o processo oramentrio continue a ser compatvel
com os objetivos de estabilizao. No caso brasileiro, entende-se que
esses controles foram devidamente institucionalizados pela Lei de
Responsabilidade Fiscal.
?? Necessidade de construir a reforma oramentria deve ser elaborado
um plano de reforma e deve ser definida uma estratgia de
implementao. Alm disso, a reforma deve ser gerida de modo que a
iniciativa seja sustentada ao longo do tempo para alcanar os objetivos
previstos. Nesse sentido, de fundamental importncia designar uma
equipe e dar a ela os poderes necessrios para gerir a reforma. A gesto
da reforma essencial para viabilizar a transio de um modelo
oramentrio para outro e deslocar a tradicional cultura governamental do
controle para os resultados.
?? Necessidade de identificar os agentes da mudana - deve-se observar
que de acordo com a experincia ora em considerao, pode ocorrer uma
resistncia s reformas oramentrias, pelo menos inicialmente, nos
rgos responsveis pela coordenao das atividades de elaborao e
execuo oramentrias, sob o argumento de que o modelo atual est
138
funcionando e garante o alcance das metas fiscais e a estabilizao da
economia e, alm disso, a descentralizao e o relaxamento dos controles
podero resultar em maior desperdcio e maior desvio na utilizao dos
recursos pblicos. Alm da relutncia quanto perda de poder; tem sido
observado que esses rgos apresentam uma certa deficincia para
gesto da reforma. Nesse sentido, torna-se importante identificar e
sensibilizar os agentes que podero contribuir na implementao da
reforma, abrangendo os rgos centrais e setoriais (previamente
selecionados) de planejamento, elaborao e execuo do oramento,
alm do Poder Legislativo, dos rgos de controle interno e externo.
preciso que haja uma mudana geral dos procedimentos em relao ao
setor ou segmento escolhido para incio da reforma.
?? Necessidade de aportar os meios necessrios os esforos da reforma
oramentria podem ser prejudicados por procedimentos inadequados na
fase de planejamento e de programao, bem como por insuficincia de
capacidade gerencial, tcnica, financeira e operacional na fase de
execuo. Desse modo, definido o setor que ser objeto da reforma,
dever ser feito um diagnstico minucioso das necessidades e elaborado
um programa especfico para viabilizar o processo de mudana. Esse
programa dever capacitar os recursos humanos envolvidos nos
processos de gesto e de execuo e assegurar que os recursos
materiais e financeiros de apoio estejam disponveis nos rgos
executores, removendo empecilhos operao nos moldes exigidos pelo
novo modelo oramentrio, voltado para resultados. Eventualmente, este
programa poder apoiar a contratao de estudos e levantamentos para
complementao das informaes necessrias formulao dos
programas setoriais e elaborao dos indicadores de performance
requeridos.
?? Necessidade de formular os incentivos para apoiar a mudana os
incentivos mudana devem configurar duas foras bsicas. Uma fora,
de cima para baixo, deve incentivar e pressionar para que o processo
decisrio, os esforos gerenciais e operacionais passem a se concentrar
139
nos resultados, de forma a mudar a cultura tradicional focada nos meios.
Apesar das dificuldades legais e regulamentares, deve ser examinada a
possibilidade de concesso de incentivos remuneratrios que tenham por
base a obteno dos resultados previstos, semelhana das prticas
adotadas pelos pases que implementaram o oramento voltado para
resultados. A outra fora, de baixo para cima, deve incentivar o processo
mediante o desenvolvimento e o fortalecimento da capacitao tcnica e
operacional nas unidades executoras e rgos setoriais envolvidos.
?? Convenincia de se adotar uma abordagem gradualista como
mencionado anteriormente, o sucesso de uma reforma oramentria
voltada para resultados depende de que os diversos nveis da
administrao estejam adequadamente capacitados. Assim sendo, em
funo da dimenso e da complexidade da administrao pblica, convm
que a reforma oramentria seja implementada de forma gradual, de
modo que a continuidade e a ampliao do processo se sustentem nos
xitos parciais obtidos, e assim por diante. Caber, portanto, identificar
um projeto-piloto capaz de gerar resultados positivos, a curto-prazo, de
modo a fomentar um efeito-demonstrao junto aos demais setores da
administrao e incentiv-los a participar do processo de mudana.
?? Necessidade de institucionalizar as mudanas de modo que se tornem
parte da cultura do governo uma reforma dessa natureza implica a
mudana de hbitos e procedimentos arraigados cultura oramentria
dominante, orientada para o controle e para os meios. Para que essa
mudana realmente se materialize, necessrio que as novas prticas
sejam acolhidas pela legislao apropriada. Deve-se observar que
conforme estipula o 9 do Artigo 165 da Constituio Federal, cabe lei
complementar dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a
elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes
oramentrias e da lei oramentria anual, bem como estabelecer normas
de gesto financeira e patrimonial da administrao direta e indireta e
condies para a instituio e o funcionamento dos fundos. Como essa lei
complementar ainda no foi aprovada (embora
140
um projeto de lei12 esteja em tramitao no Congresso Nacional h longo
tempo), a situao atual oferece uma excelente oportunidade de
modernizao das prticas oramentrias no Brasil, as quais, enriquecidas
com o aperfeioamento ora em anlise, podero ser incorporadas ao referido
projeto de lei complementar e estendidas s esferas estaduais e municipais.
Recomendaes
Propostas
12
Projeto de Lei Complementar n 135, de 1996, que estatui normas gerais de direito financeiro
para elaborao, execuo e controle dos planos, diretrizes, oramentos e balanos da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. (Apensados os PLP 166/1997, 32/1999,
88/1999, 144/2000 e 102/2003).
141
A Tabela apresentada a seguir concentra todas estas Recomendaes e
Propostas, permitindo, assim, uma viso conjunta dos componentes bsicos da
reforma que se sugere.
142
ORAMENTO VOLTADO PARA RESULTADOS
RECOMENDAES E PROPOSTAS
143
PLANEJAMENTO 6) Consolidar e reforar a funo de 5) Reforar as prioridades do planejamento
planejamento estratgico nacional. estratgico.
7) Implementar o planejamento
estratgico setorial.
PROGRAMAO 8) Estruturar o oramento em programas e 6) Reduzir o nmero de programas para cerca de 100
envelopes oramentais ministeriais
7) Transformar o programa na unidade de gesto
9) Agilizar a execuo oramentria dos
programas multissetoriais
EXECUO / 12) Viabilizar o princpio da transferncia 8) Instituir a filosofia de gesto por objetivos
GESTO de saldos de fim de ano
9) Flexibilizao da gesto e responsabilizao dos
gestores e gerentes
AVALIAO 13) Participao social e dos servidores 10) Substituio generalizada de indicadores
na seleo de indicadores 11) Impor hbitos de informao permanente de
gesto
12) Benchmarking
13) Implementao do hbito de realizao de
auditorias
144
ESTRATGIA DE 14) Constituir uma equipe ou responsabilizar 14) Escolher um nmero reduzido de
IMPLEMENTAO uma entidade pela conduo e monitoramento programas, rgos e unidades oramentrias
da reforma. como experincia-piloto.
145
146
ANEXO
147
P. Na ocasio da formulao e pactuao do PPA qual o papel efetivo da SOF
e da SPI na definio e delineamento dos programas administrativos por cada
ministrio? Essas secretarias tm realmente poder de influenciar e orientar essa
formulao de programas? Se positiva a resposta, por que continuam existindo
"programas tema" e "programas instituio", dado que as referidas secretarias,
acredito eu, dispem de conhecimento tcnico para subsidiar a elaborao de
programas que representam problemas?
148
mbito do sistema federal de planejamento e oramento e com estados e
municpios. Dessas etapas, alm da indispensvel releitura do texto
constitucional no que se refere conceituao do PPA, pode at se evidenciar a
necessidade de mudana na prpria Constituio (Resposta dada por Fabiano
Garcia Core).
R. Quero comear por lhe agradecer a sua pergunta. Esse aspecto que focou
um dos mais interessantes, j que questiona o uso da informao contbil
149
relativa ao acompanhamento da execuo oramentria e avaliao contnua
dos custos e dos resultados, para efeitos da gesto.
Distingo dois patamares de anlise:
150
tem implcito o reconhecimento de que a participao social na definio desses
indicadores um fator decisivo para melhorar a qualidade desses indicadores.
Essa participao deve exprimir-se segundo duas vertentes distintas:
?? http://oamweb.osec.doc.gov/bsc/guide.htm
151
R. Devo comear por lhe pedir desculpa, pela resposta to tardia questo que
colocou no seminrio, sobre o modo como efetuada a responsabilizao, na
experincia francesa, na gesto oramentria dos programas transversais.
O ter atrasado (involuntariamente, forado pelas circunstncias em que tem
decorrido o meu trabalho at aqui) a resposta, permitiu-me descobrir um alcance
na sua pergunta, diretamente relacionado com a experincia brasileira dos
programas multissetoriais, que certamente antes no me ocorreria.
Assim, a velha explicao/desculpa de que "mais vale tarde que nunca" recebeu
uma ajuda inesperada com essa nuance adicional a acrescentar na resposta.
Assim:
152
tambm vem afetado, apela interveno de correo do Ministro das Finanas
e, com menor relevncia objetiva no caso, ao controle do parlamento.
Espero ter satisfeito a sua dvida.
153
3. As misses so plurissetoriais e pluriministeriais; os programas
podem abranger vrias entidades mas situam-se sempre na esfera estreita
do ministrio;
4. O programa a unidade de oramentao por excelncia. Alm da
oramentao dos programas, verifica-se, tambm, a oramentao normal
das entidades, em relao atividade que no se inclui nos programas. A
avaliao de desempenho cobre com idntico rigor os programas e as
entidades;
5. Postas estas definies, falta dizer ? e tal parece lgico ? que o gestor do
programa, coincidindo ou no com o gestor de entidade, tem o privilgio, por
simples mecanismo tcnico de execuo oramentria, j que o programa
tem prioridade de mobilizao de recursos, de desencadear a execuo da
ao, ainda que dependente de outra entidade. O sistema de avaliao
permanente, regular, e no apenas no final do ano, controlado por comits
interministeriais e pelos prprios decisores polticos ao longo do ano, detecta
e resolve as eventuais resistncias de outros gerentes;
6. Sei que no respondi a todas as suas perguntas concretas. Mas acredito que
o quadro que desenhei, com as definies que expus, a ajudaro a encontrar
essas respostas.
154
Esta diferena importante dadas as conseqncias de uma e outra opo no
plano da transparncia oramentria ? de fato, a primeira opo pode permitir
malabarismos no apuramento do resultado oramentrio final, se os governos
decidirem adiar pagamentos ou se existirem dvidas no registradas. Por essa
razo, a esmagadora maioria dos pases ocidentais impuseram a opo "accrual
accounting"/princpio da especializao econmica, na linguagem tcnica
portuguesa, como mtodo, o que permite a comparabilidade internacional dos
resultados. Isto particularmente importante, por exemplo, na Unio Europia,
onde os pases so "obrigados" a apresentar um dficit oramentrio inferior a
3% do respectivo PIB. Ora imagine se cada pas escolhe o mtodo que queira ...
torna-se impossvel qualquer comparao credvel.
Apenas como exemplo, a Frana mantm os dois mtodos, o baseado em cash
para o Oramento (numa ptica financeira e de tesouraria) e o de "accrual" para
a contabilidade nacional, que apura o dficit anual, internacionalmente
comparvel. Espero ter respondido cabalmente sua pergunta.
155
estmulo que me deu, agradeo a pergunta e deixo-lhe os meus melhores
cumprimentos.
Espero ter respondido sua pergunta. Mas sinta-se livre para insistir, se algum
aspecto lhe parecer ainda justificativo de outra troca de palavras.
156
P. De acordo com a sua experincia, h alguma interveno semelhante s
nossas (no Brasil) emendas parlamentares? Qual a sua opinio sobre tais
emendas?
Este assunto tem dois aspectos de carter tcnico (com bvia dimenso poltica
tambm) interessantes:
157
democrtico se exera, com a possibilidade de os governos serem
realmente avaliados pelo desempenho dos oramentos que quiseram
implementar e que correspondem s suas orientaes polticas.
Obrigado por me ter permitido abordar este assunto, que um dos mais
estimulantes na problemtica oramentria, com aspectos tcnicos e
polticos muito interessantes.
158
sade e de educao. Como se operacionaliza o re-equilbrio destes custos no
oramento? pressuposto que o incremento de custeio deva ser absorvido por
concesses e parcerias com o setor privado? Como se verifica na experincia
internacional?
?? primeiro, o oramento tem sempre uma viso anual, que a nica que
possui um carter mais rgido/impositivo: no exerccio do ano em causa,
a aprovao oramentria possui essas caractersticas; para os anos
seguintes, a aprovao oramentria mais estratgica e de
enquadramento financeiro geral;
Falo sobretudo da experincia inglesa, onde essa "regra de ouro" existe com ...
essa fora.
159
P. Como implementar maior responsabilidade e liberdade na gesto, frente a um
elevado ndice de corrupo e a um arcabouo jurdico ultrapassado, associado a
uma justia morosa?
Finalmente, uma ltima nota para referir que as distores decorrentes de "m
governana", os fenmenos de sobreposio dos interesses particulares acima
160
dos interesses nacionais ou quaisquer outros acontecimentos que conduzam a
adulterar a neutralidade e a iseno das instituies pblicas no devem ter
como conseqncia a desistncia de buscar solues que parecem mais
perfeitas e ... mais inibidoras desses desvios. Embora pense que a
freqente ocorrncia desse tipo de fenmeno: a) torna mais difcil a aplicao de
reformas, nas quais a transparncia, a informao e a responsabilidade so
caractersticas marcantes e b) exige maior conscincia nacional e firme
liderana poltica.
R. Vou procurar responder com texto corrido s suas vrias perguntas, que
classifico em duas reas essenciais:
- Planejamento versus programao, plurianual e anual;
- Programas: natureza e composio.
161
hierrquicos da ao pblica. Ora, deve ser garantida essa correspondncia
entre a alocao dos recursos do oramento e as polticas, as medidas, os
programas, os projetos constantes do plano. O mesmo raciocnio se aplica ao
processo de avaliao. Programao versus oramentao versus avaliao: a
correspondncia, a ligao integrada desses trs patamares de atuao a
chave do sucesso de implantao de qualquer reforma.
?? Oramentos plurianuais, com maior detalhe para o ano que recolhe o voto
no parlamento.
www.dh.gov.uk/publicationsandestatistics ou
www.hm-treasury.gov.uk/documents/publicspendingandservices
162
articulao, at porque existem mecanismos de correo anual de eventuais
discrepncias no oramento da Unio Europia.
Espero ter satisfeito a sua pergunta, mas no hesite em me contatar se no se
sentir esclarecida ou se achar que h outros aspectos que gostaria de debater.
R. Quero comear por agradecer a sua pergunta, que coloca a questo clssica
de saber se a aplicao, com sucesso, daquelas que parecem ser as melhores
solues tcnicas depende das caractersticas dos regimes polticos.
Eu mantenho a opinio de que, mais do que as caractersticas do regime, so as
condies prticas de exerccio da governana, os modelos de liderana
existentes, a formao tcnica e a atitude das pessoas que condicionam o
sucesso ou insucesso dessas melhores solues.
Ora, eu penso que hoje existem modelos tcnicos de gesto pblica, de
programao e oramentao e de avaliao de resultados que podem ser
aplicados em qualquer regime poltico. O que est em causa, realmente, saber
se um pas a) tem liderana, capaz de definir e mobilizar os recursos e as
energias nacionais para objetivos e programas estratgicos de mbito nacional e
capaz de impor, generalizadamente, uma cultura de reforma e de mudana, b) se
busca prticas de boa governana, garantindo que o interesse nacional se
sobreponha sempre aos interesses particulares ou que a tomada de deciso
respeite o necessrio equilbrio de poderes e de interesses, c) se a
transparncia, quer na deciso poltica, quer na alocao de recursos (executada
atravs do oramento), uma caracterstica dominante e ... culturalmente aceita.
Um dos pases onde a avaliao de resultados, em temos mais gerais, a
avaliao da performance da ao pblica, foi mais longe, justamente os EUA,
que um pas presidencialista. O mesmo comentrio pode ser aplicado ao Reino
Unido, que parlamentarista. Idem quanto Frana. Logo, no o regime que
163
est em causa, mas aquilo que hoje entendido por "boa governana", de par
com a cultura do interesse nacional e a capacidade de liderana.
Tambm, na dicotomia "oramento autorizativo versus oramento impositivo", se
pode estender o raciocnio anterior.
Acresce que os modelos de avaliao de performance, hoje conhecidos, contm
suficiente flexibilidade tcnica para se adaptarem s especificidades ou s
"nuances" prprias de cada regime.
O que tem que existir conscientizao de que a ao pblica deve ser
transparente, que os parlamentos e a opinio pblica devem ser informados do
modo como os recursos pblicos, resultantes dos impostos que os cidados
pagam, so utilizados e determinao para aplicar os modelos tcnicos de
avaliao de performance e de informao pblica que hoje esto disponveis.
Mantenho-me sua disposio para qualquer troca adicional de pontos de vista
e aceite os meus cordiais cumprimentos
164
?? Outro mais micro, ao nvel da agncia/entidade pblica, onde a liberdade e
responsabilidade de gesto cada vez mais a palavra de ordem em
todos os pases ocidentais. Esta maior flexibilidade de gesto no nvel de
cada entidade, orientada numa perspectiva plurianual estratgica, por
objetivos, e baseada em novos modelos de gesto e em sistemas
contbeis e de informao mais modernos e rigorosos, prximos ou
equiparados aos existentes no setor privado, no tem outro objetivo que
no seja o de melhorar a performance pblica.
165
?? em funo da natureza da despesa
?? Frana:
www.ladocumentationfrancaise.fr/dossiers/lolf/axes-reform.shtlm e
www.ladocumentationfrancaise.fr/dossiers/lolf/responsabilisation-
gestionnaires.shtlm
?? Reino Unido:
www.hmtreasury.gov.uk/Spending_Review/spend_plancontrol.cfm;
A minha opinio pessoal, nesta matria, que a flexibilizao deve ser definida e
pode ter graus diferentes de abertura, ponto a ponto, em cada pas. Mas tendo a
dizer, por formao pessoal, e com uma opinio que comporta a maior
subjetividade, que:
166
tambm a esse nvel deve existir flexibilidade na alocao de recursos e
na obteno de meios;
167
as referidas secretarias, acredito eu, dispem de conhecimento tcnico para
subsidiar a elaborao de programas que representam problemas?".
168
P. Quais mecanismos/ferramentas que foram utilizados para a definio de
indicadores de impacto para os programas transversais, tpicos das polticas de
desenvolvimento regional, sub-regional e local?
Frana:
www.minefi.gouv.fr/lolf/1_2_!_5.htm ( onde 5, usar 6, 7 ou 14) ou
http://alize.finances.gouv.fr/budget/plf2006/aide/pdf/guide_performance.pdf
EUA:
www.whitehouse.gov/omb/budget/fy2005/part.htm ou
www.omb.gov/part
169