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O PDE: novo modo de regulao estatal?

Nora Krawczyk*

H conceitos que se destacam na formaes econmicas, polticas e lidade dos estados e dos municpios
poltica e no debate educacional em sociais nacionais e internacionais, pela gesto e pelo provimento da
cada momento histrico. Na dcada que pretendiam reformular radical- educao populao em todos os
de 1990, regulao, descentraliza- mente essas relaes. nveis, embora os recursos fossem
o, desconcentrao, federalismo canalizados prioritariamente para o
e governana foram conceitos mui- Atravs de um processo de induo ensino fundamental.
to habituais na anlise das polticas externa que possibilitou o estabele-
educacionais adotadas no Brasil, na cimento de uma regulao suprana- A descentralizao era uma carac-
Amrica Latina e at mesmo em m- cional, foram impostas mudanas terstica constituinte da educao
bito internacional. no apenas para a reformulao do formal no Brasil. A educao prim-
papel do Estado na proviso de bens ria e secundria foram organizadas
Todos esses conceitos expressam e de servios sociais, reservando-lhe sob a responsabilidade dos esta-
diferentes formas de relaes entre as funes de coordenao e regu- dos e/ou municpios, conformando
o Estado e a sociedade. Especifica- lamentao, mas tambm a substi- vrias redes de ensino em todo o
mente, a regulao, cujo propsito tuio do controle centralizado pela Pas. Este carter descentralizado da
o de manter a governabilidade incorporao da iniciativa privada e educao formal originou-se, princi-
necessria para o desenvolvimento individual na gesto pblica. palmente, da omisso do poder p- 99
do sistema, refere-se a um ordena- blico, do embate de diferentes pro-
mento normativo, historicamente A reforma educacional no Brasil jetos societrios das elites locais e,
legtimo, que medeia as relaes iniciou-se na segunda metade da em menor medida, da organizao
entre Estado e sociedade, que busca dcada de 1990 com o intuito de federativa do Pas. Esses conflitos
a soluo de conflitos e a compensa- consolidar uma nova forma de ges- acompanharam tambm a lgica de

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o dos mecanismos de desigualda- to da educao e da escola e, ao distribuio das competncias en-
de e de excluso prprios do modo mesmo tempo, de reverter o exguo tre as diferentes esferas de governo
de produo capitalista. Esses orde- atendimento do ensino fundamen- Unio, estados e municpios ao
namentos supem uma concepo tal e mdio, bem como os altos ndi- longo de todo o sculo XX.
de organizao social, poltica e eco- ces de fracasso e evaso escolar.
nmica, a partir da qual se definem Com a implantao, em 1996, do Fun-
responsabilidades e competncias A reconfigurao do papel do Es- do de Apoio ao Ensino Fundamental
do Estado, do mercado e da socie- tado com a institucionalizao do e Valorizao do Magistrio (Fundef ),
dade e tendem, tambm, a desen- Estado mnimo resultou, no caso a educao pblica no Brasil sofreu
cadear processos de ressocializao da educao, em um processo de uma forte regulamentao, pelo me-
(Krawczyk, 2005). centralizao descentralizao nos no mbito financeiro, que afetou
segundo o qual o Governo Federal a distribuio de responsabilidades e
A importncia que tomaram no de- ficou responsvel pela definio de de atribuies entre as diferentes es-
bate educacional as diferentes for- Parmetros Curriculares Nacionais e feras de governo Unio, estados e
mas de relaes entre o Estado e a pela implantao de um Sistema de municpios e a redistribuio de re-
sociedade deve-se ao fato de que Avaliao Institucional comum para cursos em cada estado da federao.
se iniciaram na dcada de 1990 na todo o Pas concentrando a dire- A nova forma de gesto da educa-
Amrica Latina reformas educacio- o e o controle de todo o Sistema, o implicou tambm mudanas
nais no bojo de profundas trans- enquanto se ampliava a responsabi- institucionais e a reconfigurao das

* Professora e pesquisadora da Faculdade de Educao, Unicamp, Brasil. E-mail: norak@uol.com.br.

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relaes entre o Estado, a escola e a educao pblica; a diminuio da torial, envolve tambm a elaborao
comunidade. Abriu-se espao para responsabilidade da Unio com a de um Plano de atividades articula-
a participao da iniciativa privada educao; a proliferao de progra- das (PAR) municipal e/ou estadual.
nos projetos e nas prticas institu- mas desarticulados entre si, vincu-
cionais das escolas pblicas e ao lados mudana da gesto escolar O MEC teve como parceiro privile-
mesmo tempo estabeleceu-se um e melhora da aprendizagem no giado para a elaborao das metas
canal de comunicao entre o go- ensino fundamental; a privatizao que o Governo Federal pretende
verno central e as unidades escola- acelerada da educao superior na atingir at 2011 um grupo empresa-
res. Este ltimo principalmente por dcada de 1990; a ausncia de um rial que, com uma atitude bastante
meio de programas que vinculavam regime de colaborao no proces- propositiva, havia lanado em outu-
o recebimento de recursos federais so de municipalizao deslanchado bro de 2006 o Movimento Compro-
extras e de premiaes elaborao dez anos atrs; o velho debate em misso Todos pela Educao, nome
de projetos que seriam avaliados torno da constituio de um sistema com o qual acabou sendo batizado
pelo Ministrio de Educao (MEC). nacional de educao; e os baixos tambm o plano de metas promul-
ndices de rendimento escolar na gado pelo Governo Federal.
Assim como o Brasil, outros pases rede de educao pblica em todo
latino-americanos implementaram o Pas. Como disse Saviani (2007), ainda
polticas educacionais orientadas que possa ser positiva a iniciativa
por uma nova forma de gesto da No PDE renem-se 52 aes que do MEC de capitalizar a receptivida-
educao e da escola. No entanto, cobrem todas as reas de atuao de da opinio pblica questo da
uma pesquisa sobre as reformas do MEC. A variedade das aes con- qualidade de ensino, expressa por
educacionais efetivadas em Argen- templadas no PDE resulta, segundo setores influentes na mdia, preci-
tina, Brasil, Chile e Mxico mostrou o MEC, de uma viso sistmica da so cautela para no cairmos na inge-
que existem diferenas significa- poltica educacional em oposio nuidade de acreditar, sem reservas,
tivas na regulao desse processo viso fragmentaria que vigorou du- nas boas intenes que agora, fi-
que vo desde a mera transferncia rante o governo de Fernando Hen- nalmente, teriam se apoderado de
do servio educacional at a forte rique Cardoso (1995-2002). A diver- nossas elites econmicas e polticas.
regulamentao do financiamento sidade de aspectos previstos pelas Com efeito, se o MEC seguir na trilha
100 da educao. Alm disso, o redimen- aes do PDE expressa tambm, proposta pelo movimento empresa-
sionamento das funes do Estado sem dvida, as desigualdades das rial Compromisso Todos pela Edu-
apresentou-se variado e comple- condies de aprendizagem no Pas cao, os limites do PDE resultaro
xo nos diferentes pases da regio, e dos recursos materiais e humanos incontornveis.
mas no se vislumbra com clareza, com que contam as escolas. Por isso,
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ao longo dos primeiros dez anos de o Plano reflete o paradoxo dessa si- O PDE apresenta-se como uma po-
implementao da Reforma, uma di- tuao, ao contemplar desde a ins- ltica nacional e um arranjo institu-
nmica estatal e uma nova forma de talao de luz eltrica em todas as cional resultado de uma reviso das
regulao educacional que tenham escolas at a implantao da alfabe- responsabilidades da Unio, que
se tornado hegemnicas na regio tizao digital. passa a assumir o compromisso do
(Krawczyk e Vieira, 2008). combate s desigualdades regio-
nais e a construo de um mnimo
Passados cinco anos de gesto do de qualidade educacional para o
PT governo Lula, o MEC lana Pas. Adjudica ao governo federal o
um Plano de Desenvolvimento Edu- Uma nova engenharia de gesto papel regulador das desigualdades
cacional (PDE) e o apresenta socie- educacional existentes entre as regies do Bra-
dade como a expresso de uma mu- sil por meio de assistncia tcnica
dana essencial no papel do Estado. Concomitantemente ao lanamento e financeira, de instrumentos de
Como o ministro de educao Fer- do PDE, foi promulgado o Decreto N avaliao e de implementao de
nando Haddad disse recentemente 6.094 contendo um Plano de Metas, polticas que ofeream condies e
em sabatina realizada pelo jornal intitulado Compromisso Todos pela possibilidades de equalizao das
Folha de So Paulo2, o Estado deve Educao, ao qual os municpios e oportunidades de acesso educa-
ser no somente avaliador, mas tam- os estados devem aderir, atravs de o de qualidade. Por sua parte, os
bm regulador. uma espcie de contrato territorial estados e, principalmente, os mu-
Com a implantao do PDE, o poder entre as diferentes esferas de go- nicpios assumiro o compromisso
executivo busca reverter vrias situ- verno, para poder receber as trans- pelo desenvolvimento educacional
aes que tornaram difcil a gover- ferncias voluntrias de recursos em seus territrios.
nao da educao: o crescimento financeiros e assistncia tcnica do
desmedido de municpios; a seg- governo federal previstas no PDE. O Desta maneira, sem negar a tenso
mentao territorial constitutiva da termo de adeso, ou contrato terri- prpria da forma de governo fede-

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ralista pela coexistncia de autono- escolares. Esta diversidade de metas municipal. Alm da assinatura do
mias das diferentes esferas de go- quantitativas e qualitativas; inter- termo de compromisso formulado
verno e a preservao simultnea da medirias e finais concatena-se para adeso dos municpios em tro-
unidade e da diversidade da nao, com dois eixos fundamentais do PDE ca de assistncia tcnica e de apoio
seria possvel a construo da unida- que so: a responsabilizao da clas- financeiro do MEC, foi implantado
de dos sistemas educacionais como se poltica, junto com o comprome- um Sistema de Monitoramento (SI-
sistema nacional, o que pressupe timento dos gestores e dos docentes MEC) das aes do PDE e dos planos
multiplicidade e no uniformidade. das escolas, e a mobilizao social. de aes articuladas (PAR), que os
Esta multiplicidade estaria garanti- entes da federao (estados e muni-
da a partir dos necessrios enlaces Alm do regime de relao intergover- cpios) pretendem empreender para
da educao como a ordenao do namental que acabamos de explicar, melhora das condies da educao
territrio e com o desenvolvimento o Governo Federal pretende articular bsica. Alm disso, o PDE apresenta
econmico e social, nica forma de as aes dos diferentes ministrios, um novo indicador de avaliao de
garantir a todos e a cada um o direito de modo tal que as polticas pblicas rendimento, que o ndice de De-
de aprender. possam interagir entre elas, princi- senvolvimento de Educao Bsica
palmente com a pasta da educao. (IDEB).
A complexidade de pas federativo Assim, os planos de desenvolvimento
coloca o desafio para qualquer en- educacional (PDE) e o de Acelerao Principal ao do PDE, o IDEB pos-
genharia poltica que pretenda ope- do Crescimento (PAC) passariam, sibilita combinar os resultados de
racionalizar o princpio de regime de juntos, a ser a alavanca do desenvol- desempenho escolar, obtidos na
colaborao, estipulado constitucio- vimento nacional. Este alinhamento Prova Brasil, com os resultados de
nalmente, para lidar com uma srie justifica-se pela necessidade de que rendimento escolar (fluxo apurado
de contradies que encerra essa os investimentos em infra-estrutura pelo censo escolar). A maioria das
forma de governo, tais como: uni- estejam acompanhados com investi- aes do governo est atrelada aos
dade versus diversidade; poder local mentos em educao, para aumentar resultados do IDEB em cada estado
versus poder geral e unio versus au- o crescimento do Pas. e/ou municpio.
tonomia.
Um aspecto interessante a destacar O MEC afirma que o PDE promove
No PDE estabelece-se um novo regi- na promoo da interao entre to- profunda alterao na avaliao da 101
me de relao intergovernamental das as polticas pblicas o fato de educao bsica. Estabelece, inclu-
que interpreta o regime de colabo- que a unidade escolar passa a ser o sive, inditas conexes entre ava-
rao, enunciado na Carta de 88, seu eixo norteador. Por exemplo, a liao, financiamento e gesto, que
como o compartilhamento de com- construo de quadras esportivas invocam conceito at agora ausente
petncias polticas, tcnicas e finan- ser realizada prxima s escolas e do nosso sistema educacional: a res-

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ceiras para a execuo de programas as equipes do Programa de Sade ponsabilizao e, como decorrncia,
de manuteno e desenvolvimento das famlias visitaro no s as casas, a mobilizao social (MEC, 2007,
da educao, de forma a concertar mas tambm as escolas3. Esta idia pg19).
a atuao dos entes federados sem de colocar a unidade escolar como
ferir-lhes a autonomia. Essa simples eixo norteador das polticas pblicas Dessa maneira, da reviso do papel
diviso de tarefas, se articulada em uma idia interessante de explorar do governo federal resulta um con-
grandes eixos (educao bsica, su- junto aos municpios para revalorizar trole maior e sistemtico das pol-
perior, profissional e continuada), a escola no seu pequeno territrio ticas nos entes federados; o atre-
com regras transparentes e metas (bairro) e para que ela volte a ser re- lamento dos recursos voluntrios
precisas, passveis de acompanha- conhecida como um espao cultural do MEC aos resultados do IDEB; e a
mento pblico e controle social, e de congregao da comunidade. interlocuo direta com as unidades
pode pr em marcha um avano escolares, por meio, principalmen-
perceptvel e slido... (MEC, 2007, te, da definio de metas para cada
pg 10). uma delas e da manuteno do Pro-
grama Dinheiro Direto na escola, ini-
Segundo o Ministro da Educao, As conexes entre avaliao, ciado no governo de Fernando Hen-
uma das inovaes importantes gesto e financiamento so rique Cardoso, que associa recursos
do PDE a incluso de metas qua- realmente inditas? adicionais aprovao do projeto
litativas e intermedirias s metas pedaggico da instituio.
quantitativas j estipuladas no Plano O MEC chama para si a responsabili-
Nacional de Educao PNE. As me- dade de atuar de forma mais incisiva Sem entrar no mrito da concep-
tas intermedirias sero definidas a na induo de uma educao bsica o do IDEB, fica clara a valoriza-
cada dois anos, tanto para as redes de qualidade. Para isso, define vrios o exacerbada da interferncia de
de ensino como para as instituies mecanismos de controle da ao instrumentos de avaliao para a

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mudana da realidade educacional apresenta melhoras nos indicadores gere o MEC com o IDEB, necessrio
brasileira. educacionais que so constrange- levar em conta a conduta da mdia,
dores no plano internacional. dos rgos governamentais e das
As conexes entre avaliao, ges- prprias instituies escolares. Por
to e financiamento no so to exemplo, no caso citado acima, na
inditas assim. Pelo contrrio, foi na maioria dos artigos, o jornalista, ao
dcada de 1990, no bojo de mudan- cruzar os resultados do Enem com
as radicais do papel do Estado na O que ainda fica fora do controle algumas caractersticas das insti-
educao, que a avaliao passou do poder pblico federal tuies escolares, revela que, por
a ser o instrumento principal de exemplo, a escola que ficou em se-
regulao, e os recursos acompa- O PDE refina o indicador de quali- gundo lugar no ranking uma insti-
nharam os bons resultados. Neste dade, incluindo o fluxo dos alunos, tuio privada em que os alunos so
sentido, a originalidade limita-se com o propsito de evitar a mera agrupados em turmas homogneas
ao fato de no somente prescrever aprovao automtica destes, sem com base em seu rendimento e os
recursos financeiros vinculados a que o seu rendimento seja assegu- alunos reprovados so expulsos. As
um bom rendimento institucional rado, mas mantm o suposto que autoridades de outras instituies
seja no IDEB, seja na capacidade se ancora na importncia do Estado declaram que, para obter melhores
de elaborao de planos de ao, avaliador. Neste caso, a importncia resultados nos rankings de rendi-
mas tambm oferecer atendimento da avaliao no se restringe pos- mento institucional, decidiram uti-
prioritrio para aqueles municpios sibilidade de acompanhamento do lizar as provas anteriores do Enem
com os mais baixos ndices, em re- desempenho dos alunos para a cor- nas tarefas e nos exames, o que tem
conhecimento s dificuldades que reo de rumos na poltica educa- dado bons resultados. Tambm fo-
devero enfrentar para melhorar cional e/ou necessidade de infor- ram citadas aquelas instituies que
sua situao educacional. So muni- mao sobre a situao educacional cobram uma mensalidade que varia
cpios carentes de recursos financei- do Pas; acrescenta a necessidade de entre R$ 1.000 e R$ 2.500 e tm uma
ros e humanos que, segundo o MEC, divulgao de seus resultados como alta demanda, porque oferecem um
nunca alcanaram nenhum tipo de instrumento de promoo do con- leque variado de disciplinas e uma
benefcios e por isso tm uma situa- trole e da responsabilidade social jornada escolar densa.
102 o educacional to precria. com o aprendizado (comunidade de
pais, professores e dirigentes polti- Nada disto novo, mas mostra mais
O IDEB possibilita identificar as redes cos) com o aprendizado. uma vez as estratgias perversas
e as escolas pblicas mais frgeis a que as instituies adotam para res-
partir de critrios objetivos e obriga O MEC pressupe que, a partir da ponder s demandas por qualidade,
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a Unio a dar respostas imediatas implementao do IDEB, que equa- principalmente quando o aumento
para os casos mais dramticos ao or- ciona rendimento com fluxo escolar, de recursos e/ou de prestgio de-
ganizar o repasse de transferncias poder inibir os mecanismos de ma- pende de seu rendimento em pro-
voluntrias com base em critrios nipulao dos dados das escolas e/ vas nacionais.
substantivos, em substituio ao re- ou do poder poltico e o favoritismo
passe com base em critrios subjeti- na distribuio de financiamento O MEC remete-se implicitamente
vos (MEC, 2007, pg.23). voluntrio da Unio. No entanto, poltica educacional do governo
no fica claro os mecanismos de que o antecedeu, quando declara
A necessidade de colocar o IDEB controle para que essa manipulao no documento do PDE ser contrrio
costurando a poltica educacional de dados no acontea, nem para a um sistema de incentivos com-
dos prximos quatro anos respon- inibir os comportamentos perver- posto por prmios e punies s
de no somente a uma tendncia sos e antidemocrticos que surgem escolas ou s redes educacionais
internacional de sobrevalorizao diante da divulgao de resultados que cumprirem ou no com metas
da avaliao como estratgia de de avaliaes institucionais no con- de qualidade, em geral preestabe-
mudana pela competitividade das junto do Sistema. lecidas. Em contrapartida, o MEC
instituies, mas tambm necessi- prope-se ir ao encontro dos mais
dade de melhora rpida do Pas nos Recentemente foram publicados necessitados por meio do aumento
indicadores educacionais interna- nos jornais um ranking de escolas das transferncias automticas4 da
cionais. De fato, nos ltimos anos o de ensino mdio com base nos re- Unio s escolas e s redes educa-
Brasil vem melhorando sua posio sultados do Enem e vrios artigos cionais que demonstrem capacida-
em vrios rankings internacionais, tentando descobrir o que faz a di- de de avanar com suas prprias for-
tais como o ndice de desenvolvi- ferena. Para visualizar o potencial e as e o aumento das transferncias
mento humano (IDH), a reduo do os riscos desse tipo de ranking para de recursos condicionados elabora-
risco pas e recentemente atingiu o aumento da responsabilizao e o e ao cumprimento de um plano
o grau de investimento, mas no da mobilizao social, tal como su- de trabalho para as escolas e as re-

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des educacionais que necessitem de afirma a professora Arelaro6. De fato, PDE est dirigido principalmente ao
apoio tcnico e financeiro (pg.41). esta forma de pensar a construo municpio, com suas duas redes de
de estratgias poltico-educacio- ensino. Ou seja, privilegia o espao
Essa declarao refere-se deciso nais, que se inicia com a elaborao territorial onde a educao aconte-
do Governo Federal de realizar um de um diagnstico para identificar ce sem privilegiar um u outra rede
atendimento prioritrio aos munic- os principais problemas e a partir de ensino pblico. Por isso, o com-
pios com IDEB mais baixo e ao PDE- da definir aes institucionais, j promisso de adeso ao Plano no se
Escola, que destina parte dos recur- vem sendo ensaiada h pelo menos restringe as autoridades municipais,
sos da Unio s escolas municipais e uma dcada, acumulando uma srie inclui tambm as estaduais.
estaduais tambm identificadas pe- de diagnsticos que servem mais
los ndices do IDEB de atendimento para cumprir burocraticamente com A proposta de demarcar territorial-
prioritrio. A liberao desses recur- a condio estipulada para poder mente as aes do PDE permite, se-
sos est condicionada elaborao receber recursos financeiros do po- gundo o MEC, identificar as regies
pela comunidade escolar de um der pblico do que para orientar as que foram relegadas ao descaso nos
diagnstico das dificuldades e de aes e encontrar solues. Enquan- ltimos anos e que necessitam ser
um plano de gesto com aes e to isso, interessante observar como resgatadas para lograr a equidade
metas capazes de mudar os baixos as secretarias de educao muni- educacional no Pas.
indicadores educacionais, com pra- cipais, principalmente aquelas que
zos para alcan-las e com os recur- no possuem uma bagagem pr- O municpio uma categoria que se
sos necessrios. Por sua parte, o MEC pria de gesto da educao, diante tornou necessria e ao mesmo tem-
disponibiliza apoio tcnico para as das presses por mudanas rpidas po de alto risco na definio de po-
equipes escolares superarem obs- e efetivas, tendem a procurar o mer- lticas educacionais e por isso vem
tculos na elaborao de seu plano cado educacional para preencher ganhando espao nos estudos so-
(www.mec.gov.br5). suas lacunas, tornando-se as prefei- bre os problemas sociais brasileiros
turas novos nichos comerciais que (rural/urbano; concentrao popu-
Os recursos so transferidos por se abrem para as escolas privadas. lacional; poltica local, disparidades
meio do Programa Dinheiro Direto o caso, divulgado recentemente intramunicipais). Essa crescente im-
na Escola (PDDE), que prev assis- pelos jornais, de adoo em alguns portncia deve-se focalizao da
tncia financeira s escolas pbli- municpios de apostilas e outros implementao das polticas na es- 103
cas, em carter suplementar, para a materiais didticos elaborados por fera local, mas tambm ao volumo-
cobertura de despesas de custeio, grupos privados. Tambm pesquisas so aumento dos municpios a partir
de manuteno e para pequenos acadmicas realizadas na ltima d- da dcada de 1990.
investimentos. cada em diferentes pases mostram
que os projetos que deveriam definir Entre 1988 e 2001 foram criados

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Ao longo do documento explicativo uma proposta poltico-educacional 1.377 municpios, o que corres-
do PDE encontramos vrias refern- coletiva para a escola e ser inovado- ponde a 25% de todos os munic-
cias ao aumento de financiamento res quanto s prticas pedaggicas pios do Pas. Esse processo esteve
da Unio, visando equalizar as opor- transformaram-se numa atividade fundamentado na Constituio de
tunidades educacionais. No entanto, burocrtica que muitas das escolas 1946, que conferiu maior evidncia
alm de os recursos adicionais conti- tinham dificuldade de assumir e, por aos municpios brasileiros (Simes,
nuarem condicionados aprovao isso, recorreram ajuda de tcnicos 2004).
de plano de trabalho institucional, o externos instituio, como de-
PDDE tambm prev mais recursos monstram inmeras pesquisas. Com a Constituio de 1988, am-
para as escolas que melhorarem seu pliou-se a liberdade de tomada de
IDEB. Ou seja, essas escolas sero deciso, tanto poltica quanto eco-
premiadas. nmica, dos estados e dos munic-
pios. Isto resultou da luta dos entes
Como vemos, continua-se insistindo A escolha do municpio como federativos por maior descentra-
no pressuposto de que os munic- territrio privilegiado lizao fiscal e poltica aps vinte
pios e as escolas necessitem reali- anos de intensa centralizao sob
zar um diagnstico da sua situao O PDE tem como um dos eixos prin- o governo ditatorial. A ampliao
educacional para poder encontrar cipais a territorialidade, porque da autonomia dos estados e mu-
solues, como se os docentes e no territrio ... que as clivagens cul- nicpios, adquirida na Constituio
os gestores educacionais no sou- turais e sociais, dadas pela geografia de 1988, caracterizou-se, segundo
bessem quando a educao em seu e pela histria, se estabelecem e se Affonso (2000), como um proces-
municpio vai mal e como se as so- reproduzem (MEC, 2007, pg. 6). No so de descentralizao pela de-
lues fossem simples e resultassem marco do princpio de enlace entre manda. Ela foi resultado, segundo
de atos de boa vontade, segundo educao e ordenao territorial, o ele, do longo perodo transcorrido

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entre a redemocratizao nos go- da educao escolar nas unidades municpios, sem entrar no seu mri-
vernos subnacionais e no governo subnacionais, sejam os estados, se- to, permitir talvez ainda mais do
federal7, o que fortaleceu a luta dos jam os municpios. que a avaliao a sua interven-
estados e municpios pela descen- o na coordenao das redes de
tralizao, deixando a Unio sem Um motivo importante para a im- ensino, na micro regulao local8 e,
quem a defendesse na Constituio possibilidade de construo de um portanto, poder fortalecer o poder
de 1988, e a descentralizao se projeto de educao para o Pas foi regulatrio do governo central.
deu sem um projeto de articulao e que a autonomia regional preconi-
sem uma coordenao estratgica zada desde a institucionalizao do Mas interessante observar na lite-
(Affonso, 2000, pg. 134, apud Si- regime federativo no incorporou ratura a complexidade do cenrio
mes, 2004). o preceito liberal de incluso social municipal no Pas devido diversi-
(Capelato et al., 2004), e a educa- dade de comportamentos sociais,
O regime de colaborao entre as o desenvolveu-se segundo os econmicos e demogrficos, e em
diferentes esferas de governo no interesses e os desenvolvimentos razo disso, as dificuldades para a
provimento da educao formal regionais. Constituram-se, ento, definio de parmetros de imple-
traduziu-se, na LDB de 1996, em diferentes redes de ensino descen- mentao de polticas pblicas.
uma distribuio de responsabilida- tralizadas e autnomas em cada
des, pela qual se produziu de fato a um dos estados e municpios, em Uma delas a relao entre a dis-
municipalizao do ensino funda- momentos distintos e com caracte- tribuio populacional e munici-
mental. rsticas especficas. O Brasil chegou, pal no espao nacional. Uma das
assim, ao final do sculo XX, com caractersticas mais importantes
A proliferao de municpios provo- ndices muito grandes de analfabe- dessa relao o alto nmero de
cou, entre outras coisas, o enfraque- tismo e de evaso escolar, que es- municpios com poucos habitan-
cimento do poder regulatrio do tampavam o grau de desigualdade tes que existem no Pas: os muni-
governo federal. Para reverter essa e de excluso social que caracteriza cpios com at vinte mil habitantes
situao e diminuir as disparidades o capitalismo no Pas (Carbonari, correspondem a 73% do total de
dos recursos financeiros para a edu- 2004). municpios no Brasil, porm abri-
cao no interior de cada um dos gam um contingente de apenas
104 estados federados, estabeleceu-se O Governo Federal afirma que, com 19,5% da populao brasileira. Em
o Fundo de Manuteno e Desen- o PDE, haver aumento do investi- contrapartida, os municpios com
volvimento do Ensino Fundamental mento em educao de aproxima- mais de quinhentos mil habitantes,
e Valorizao do Magistrio (Fun- damente 1% do PIB, incluindo a considerados municpios grandes,
def ), um fundo fiscal que juntou os complementao que corresponde respondem por apenas 0,6% dos
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recursos das dotaes orament- Unio no Fundeb. O prprio MEC municpios brasileiros, mas concen-
rias dos estados e municpios e pas- reconhece que esse aumento no tram 27,8% da populao. Estes da-
sou a distribu-los de acordo com suficiente, mas conta com o apoio dos refletem, por um lado, que o rit-
o nmero de alunos matriculados dos estados e dos municpios. O mo de crescimento dos municpios
nas respectivas redes estaduais ou debate sobre o tema tambm tem no acompanhou o crescimento da
municipais de cada estado, ficando observado que os recursos rema- populao e, por outro, que o pro-
a Unio responsvel pela comple- nescentes da complementao cesso de urbanizao brasileira foi
mentao necessria, no caso de para o Fundeb so exguos. Todavia, seguido por uma alta concentrao
as escolas no receberem o mnimo a Unio tem a ambiciosa expectati- populacional nos grandes centros
designado por aluno. Em 2006, o va de equalizao das oportunida- urbanos9.
Congresso Nacional aprovou uma des educacionais, com esse exguo
lei pela qual esse Fundo passou a aumento de recursos, pelo fato de Essa relao entre distribuio po-
contemplar tambm a educao in- a alocao desses recursos seguir pulacional e municipal permite-nos
fantil, o ensino mdio e a educao prioritariamente o preceito de ao alertar, tal como explicou a professo-
de jovens e adultos, sendo deno- afirmativa. ra S Barreto10, que o PDE pode che-
minado agora Fundo de Manuten- gar a ter um forte impacto local, mas
o e Desenvolvimento do Ensino Outra caracterstica da federao corre o risco de ter um impacto mui-
Bsico e Valorizao do Magistrio brasileira enfatizada no PDE a fra- to pequeno quando pensamos no
(Fundeb). gilidade tcnica, principalmente da Pas com um todo, com dimenses
maioria das prefeituras, para enfren- continentais e com uma populao
A primeira e mais distintiva carac- tar o processo de municipalizao que expulsa dos municpios mais
terstica da federao brasileira a da educao. pobres pela falta de oportunidades
acentuada desigualdade socioeco- de trabalho e de sobrevivncia e aca-
nmica e, decorrente dela, os dife- A assistncia tcnica que o MEC ba concentrando-se principalmente
rentes nveis de desenvolvimento disponibiliza para os estados e/ou nas regies mais urbanas e nas gran-

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O PDE: novo modo de regulao estatal?

des cidades, para onde convergem maior autonomia, tanto polti- deral e prope-nos uma forma bas-
tanto a riqueza quanto a pobreza. ca quanto financeira, concedida a tante original de pensar o enlace
eles pela Constituio de 1946 e entre educao e territrio, porque
Isto nos remete a outra questo im- expectativa de que os municpios rompe com a lgica fragmentada
portante ao redor da qual existem iriam conseguir um aumento de da municipalizao efetiva na d-
controvrsias. Refiro-me classifi- suas receitas. cada anterior. Leva-nos a pensar o
cao urbano/rural dos municpios municpio no simplesmente como
no Brasil. Segundo Veiga (2003), No final da dcada de 1970, no bojo o ente federado responsvel pelo
existe uma viso distorcida do grau da luta pela democratizao do Pas, ensino fundamental, mas como
de urbanizao do Brasil, porque, intensificou-se a presso dos estados uma forma de demarcar as cliva-
enquanto nas estatsticas oficiais e dos municpios por maior descen- gens sociais, e a Unio, como o ente
constam 81% de urbanizao, sen- tralizao fiscal e poltica, em opo- articulador e equalizador desses
do o rural identificado como mero sio poltica de centralizao do territrios, com a responsabilidade
resduo e destinado ao rpido desa- governo militar. Esse processo cul- de diminuir as diferenas regionais,
parecimento, outros clculos mais minou com a Constituio de 1988, ao atuar preferentemente nos mu-
adequados, segundo o autor, indi- que promoveu uma maior descen- nicpios mais pobres. Dessa manei-
cam que no ano 2000 o espao ru- tralizao, beneficiando os munic- ra, o PDE anuncia a possibilidade de
ral abrangia a maioria do territrio pios em vrios aspectos: adquiriram se pensar um sistema de educao
nacional, 4.500 municpios aproxi- status de entes federados, o que sig- no Brasil, e no um conglomerado
madamente, e cerca de 30% da sua nificou uma maior autonomia; tive- de redes e de sistemas educacionais
populao. ram crescimento dos recursos fiscais dispersos no Pas.
destinados aos municpios, oriundos
Alm das especificidades das reali- das transferncias efetuadas pelos No cenrio poltico-administrativo
dades urbanas e rurais, no pode- estados e pela Unio; e adquiriram o atual de fragmentao da educao
mos deixar de lembrar a extrema direito de reger-se por Lei Orgnica pblica , sem dvida, importante
desigualdade entre o Brasil urbano e prpria, o que lhes concedeu maior o enlace entre educao e ordena-
o Brasil rural, que se manifesta prin- liberdade. O crescimento do univer- o territorial, tal como enunciado
cipalmente, como diz Veiga (2003), so municipal a partir dos anos 1990 no PDE. No entanto, corremos o
nas escolhas, nas opes e, sobretu- esteve ancorado nos benefcios ou- risco de encurralar territorialmente 105
do, nos direitos que podem ser efetiva- torgados pela Carta de 88 e expres- a compreenso das desigualdades
mente exercidos por essas duas partes sou interesses sociais distintos que educacionais. A segmentao da
da populao (pg. 44). refletem no somente as determina- educao pblica, que expressa a
es macropolticas, mas tambm complexa situao da desigualdade
Por ltimo, outra questo impor- aspectos referentes disputa em educacional no Pas, manifesta-se

DOSSIER / ENTREVISTA / ARTCULOS / RESEAS


tante de diferenciao municipal torno da hegemonia poltica local. em mltiplas formas alm da terri-
a ausncia de um comportamento Esteve associado expectativa, por torial, tais como a socioeconmica
homogneo nas dinmicas de cria- parte dos setores progressistas, de (pblico/privada) e aquela interna
o dos municpios no Pas, situa- aproximao da comunidade local a cada uma das redes educacionais
o que de diferentes maneiras est s estruturas de poder; de possibi- pblicas.
presente tanto nas condies socio- lidade de construo de um espao
econmicas dos municpios quanto de produo de polticas pblicas Por outro lado, o PDE anuncia tam-
nas relaes de poder e nas suas di- com participao social e necessi- bm que esse enlace permitir
nmicas polticas. dade de encontrar formas eficientes enfrentar estruturalmente a desi-
de resolver os problemas sociais. gualdade de oportunidades educa-
possvel observar nos distintos Mas, alm disso, foi resultado de cionais, adjudicando grave dispa-
momentos de forte crescimen- uma tendncia internacional para a ridade regional presente no Pas a
to de municpios que os critrios descentralizao da gesto pblica; responsabilidade pela desigualda-
poltico-administrativos que mais de disputas pela hegemonia polti- de educacional.
influenciaram sua formao no re- ca local e/ou pela possibilidade de
sultaram necessariamente de reais mais recursos provenientes da arre- Esta viso e a afirmao de que a
necessidades de crescimento eco- cadao tributria descentralizada educao deve ser o eixo estrutu-
nmico e/ou desenvolvimento sus- e tambm por maior autotomia na rante da ao do Estado para que
tentvel nem de uma estratgia de alocao desses recursos (Cunha, o Pas possa continuar se desen-
aproximao da comunidade local 1991). volvendo, tal como afirmado pelo
s estruturas de poder. MEC, uma reviravolta dos velhos
O PDE tem o territrio como cate- princpios da teoria do capital hu-
Na dcada de 1940, a criao de goria principal para o aumento do mano que inverte a relao entre
novos municpios esteve vinculada poder regulatrio do Governo Fe- educao e desigualdade social, co-

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Nora Krawczyk

locando a responsabilidade sobre a a que os municpios se voltem para que possam mobilizar as dinmicas
primeira. si (para seu prprio umbigo), no lu- internas dos municpios.
gar de abrir espao para a discusso
Por ltimo, o risco principal do enla- do cenrio poltico-administrativo
ce entre educao e territrio pro- atual e para a promoo de articu- Recibido el 14 de mayo de 2009.
mover polticas que possam tender laes regionais (intermunicipais) Aceptado el 15 de junio de 2009.

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Notas
1 Publicado na Revista Caderno de Pesquisa, n. 135, outubro 2008.
2 25 de maro de 2008.
3 Exemplos dados pelo Ministro de Educao na sua palestra de abertura no Seminrio Itinerante: o PDE em debate, em setem-
bro de 2007.
4 Transferncias automticas so aquelas que complementam os recursos dos estados.
5 ltima atualizao em 08/04/2008.

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O PDE: novo modo de regulao estatal?

6 Seminrio Itinerante: o PDE em debate em setembro de 2007.


7 A redemocratizao nos Estados e municpios ocorreu a partir de 1980 e somente quase dez anos depois chegou ao nvel
central.
8 A micro regulao local remete ao complexo jogo de estratgias, negociaes e aes, de vrios atores, pelo quais as nor-
mas, injunes e constrangimentos da regulao nacional so (re) ajustadas localmente, muitas vezes de modo no intencio-
nal (Barroso, 2006. P.56).
9 Dados extrados do IBGE, Indicadores Sociais Municipais 2000, citados em Simes, 2004.
10 No Seminrio Itinerante: o PDE em debate em setembro de 2007.

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Resumo Resumen Abstract
O texto discute o papel do Estado, El texto discute el papel del Estado, The paper discusses the role of the
as relaes que se estabelecem en- las relaciones que se establecen State, the relations that are estab-
tre as diferentes esferas de governo entre las diferentes esferas del go- lished between different spheres of
e entre o Governo Federal e a ins- bierno y entre el Gobierno Federal y the government and between the
tituio escolar e as diferentes for- la escuela, y las diferentes formas de Federal Government and the school,
mas de regulao contidas no Plano regulacin contenidas en el Plan de as an institution, and the differ-
de Desenvolvimento Educacional Desarrollo Educacional (PDE). Para ent forms of regulation present in
(PDE). Para isso, analisa-se a gesto esto, se analiza la administracin the Educational Development Plan
educacional proposta no PDE, a ca- educacional propuesta por el PDE, (PDE) of the Brazilian government.
tegoria territrio e o potencial e la categora de territorio y las po- To this end, we analyze educational
as limitaes da escolha do munic- sibilidades y las limitaciones de las administration in the PDE, the cat-
pio como territrio privilegiado no escuelas de municipio como un ter- egory territory and the possibilities
modo de regulao educacional. ritorio de privilegio en la regulacin and limitations in the choice of the
educativa. municipality as a privileged territory
in educational regulation.

Palavras chave Palabras clave Key words


Poltica educacional Gesto da Poltica educacional Gestin Educational policy Educational
educao Regulao Educativa Regulacin administration Regulation

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