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Superior Tribunal de Justia

RECURSO ESPECIAL N 1.112.577 - SP (2009/0044141-3)

RELATOR : MINISTRO CASTRO MEIRA


RECORRENTE : SANTA CNDIDA ACAR E LCOOL LTDA
ADVOGADO : ALESSANDRO BENEDITO DESIDRIO E OUTRO(S)
RECORRIDO : FAZENDA DO ESTADO DE SO PAULO
PROCURADOR : MILTON DEL TRONO GROSCHE E OUTRO(S)
INTERES. : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS
NATURAIS RENOVVEIS - IBAMA - "AMICUS CURIAE"
PROCURADOR : MARIANA BARBOSA CIRNE E OUTRO(S)

EMENTA

ADMINISTRATIVO. EXECUO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA.


INFRAO LEGISLAO DO MEIO AMBIENTE. PRESCRIO. SUCESSO
LEGISLATIVA. LEI 9.873/99. PRAZO DECADENCIAL. OBSERVNCIA.
RECURSO ESPECIAL SUBMETIDO AO RITO DO ART. 543-C DO CPC E
RESOLUO STJ N. 08/2008.
1. A Companhia de Tecnologia e Saneamento Ambiental de So Paulo-CETESB
aplicou multa ora recorrente pelo fato de ter promovido a "queima da palha de
cana-de-acar ao ar livre, no stio So Jos, Municpio de Itapu, em rea localizada a
menos de 1 Km do permetro urbano, causando inconvenientes ao bem-estar pblico, por
emisso de fumaa e fuligem" (fl. 28).
2. A jurisprudncia desta Corte tem reconhecido que de cinco anos o prazo para
a cobrana da multa aplicada ante infrao administrativa ao meio ambiente, nos termos
do Decreto n. 20.910/32, o qual que deve ser aplicado por isonomia, falta de regra
especfica para regular esse prazo prescricional.
3. No obstante seja aplicvel a prescrio quinquenal, com base no Decreto
20.910/32, h um segundo ponto a ser examinado no recurso especial - termo inicial da
prescrio - que torna correta a tese acolhida no acrdo recorrido.
4. A Corte de origem considerou como termo inicial do prazo a data do
encerramento do processo administrativo que culminou com a aplicao da multa por
infrao legislao do meio ambiente. A recorrente defende que o termo a quo a data
do ato infracional, ou seja, data da ocorrncia da infrao.
5. O termo inicial da prescrio coincide com o momento da ocorrncia da leso
ao direito, consagrao do princpio universal da actio nata. Nesses termos, em se
tratando de multa administrativa, a prescrio da ao de cobrana somente tem incio
com o vencimento do crdito sem pagamento, quando se torna inadimplente o
administrado infrator. Antes disso, e enquanto no se encerrar o processo administrativo
de imposio da penalidade, no corre prazo prescricional, porque o crdito ainda no
est definitivamente constitudo e simplesmente no pode ser cobrado.
6. No caso, o procedimento administrativo encerrou-se apenas em 24 de maro
de 1999, nada obstante tenha ocorrido a infrao em 08 de agosto de 1997. A execuo
fiscal foi proposta em 31 de julho de 2002, portanto, pouco mais de trs anos a contar da
constituio definitiva do crdito.
7. Nesses termos, embora esteja incorreto o acrdo recorrido quanto aplicao
do art. 205 do novo Cdigo Civil para reger o prazo de prescrio de crdito de natureza
pblica, deve ser mantido por seu segundo fundamento, pois o termo inicial da
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prescrio quinquenal deve ser o dia imediato ao vencimento do crdito decorrente da
multa aplicada e no a data da prpria infrao, quando ainda no era exigvel a dvida.
8. Recurso especial no provido. Acrdo sujeito ao art. 543-C do CPC e
Resoluo STJ n. 08/2008.

ACRDO

Vistos, relatados e discutidos os autos em que so partes as acima indicadas,


acordam os Ministros da Primeira Seo do Superior Tribunal de Justia, por unanimidade, negar
provimento ao recurso especial nos termos do voto do Sr. Ministro Relator. A Sra. Ministra Denise
Arruda e os Srs. Ministros Humberto Martins, Herman Benjamin (que ressalvou seu ponto de
vista), Mauro Campbell Marques, Benedito Gonalves, Hamilton Carvalhido, Eliana Calmon e
Luiz Fux votaram com o Sr. Ministro Relator. Sustentou, oralmente, a Dra. Mirian Kiyoko
Murakawa, pela recorrida.

Braslia, 09 de dezembro de 2009(data do julgamento).

Ministro Castro Meira


Relator

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RECURSO ESPECIAL N 1.112.577 - SP (2009/0044141-3)

RELATOR : MINISTRO CASTRO MEIRA


RECORRENTE : SANTA CNDIDA ACAR E LCOOL LTDA
ADVOGADO : ALESSANDRO BENEDITO DESIDRIO E OUTRO(S)
RECORRIDO : FAZENDA DO ESTADO DE SO PAULO
PROCURADOR : MILTON DEL TRONO GROSCHE E OUTRO(S)
INTERES. : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS
NATURAIS RENOVVEIS - IBAMA - "AMICUS CURIAE"
PROCURADOR : MARIANA BARBOSA CIRNE E OUTRO(S)

RELATRIO

O EXMO. SR. MINISTRO CASTRO MEIRA (Relator): Cuida-se de recurso


especial fundado nas alneas "a" e "c" do permissivo constitucional e interposto contra acrdo do
Tribunal de Justia do Estado de So Paulo, no qual se discute o prazo de prescrio para a
cobrana de multa por infrao legislao do meio ambiente, se quinquenal, de acordo com o art.
1 do Decreto 20.910/32, ou decenal, nos termos do art. 205 do novo Cdigo Civil.
O aresto recebeu a seguinte ementa:

SENTENA - NULIDADE CERCEAMENTO DE DEFESA POR


JULGAMENTO ANTECIPADO DA LIDE - INOCORRNCIA - PRELIMINAR
REJEITADA
EXECUO FISCAL DE MULTA AMBIENTAL - PRESCRIO.
AFASTADA A PRESCRIO DO CDIGO TRIBUTRIO NACIONAL, DO
CDIGO PENAL E DO DECRETO 20.910/32, INCIDE NA ESPCIE O PRECEITO
DO ARTIGO 205 DO CDIGO CIVIL DE 2002. AUSENTE A PRESCRIO, A
EXECUO DEVE CONTINUAR NA ORIGEM - RECURSO DA DEVEDORA
DESPROVIDO
EMBARGOS EXECUO FISCAL POR MULTA AMBIENTAL -
ILEGITIMIDADE PASSIVA - INOCORRNCIA - EMPRESA QUE SE BENEFICIA
DO RESULTADO DA QUEIMA DA PALHA DE CANA-DE-ACAR -
RESPONSABILIDADE OBJETIVA - AUTUADA QUE NO CONTAVA COM
AUTORIZAO PRVIA DO PODER PBLICO, E CONDUZIU-SE
CONTRARIAMENTE NORMATIVA INCIDENTE - REJEITADA A MATRIA
PRELIMINAR, NEGA-SE PROVIMENTO AO APELO DA DEVEDORA (fl. 125).

A Corte local afastou a alegativa de prescrio embasada nos seguintes fundamentos:


(a) o prazo prescricional deve ser regulado pelo art. 205 do novo Cdigo Civil que
estabelece em dez anos o prazo de prescrio quando a lei no estipular prazo menor e no pelo
art. 1 do Decreto 20.910/32 que fixa em cinco anos a prescrio apenas das dvidas passivas da
Fazenda Pblica; nada menciona a respeito das dvidas ativas; e
(b) ainda que fosse adotado o Decreto 20.910/32, no se consumaria a prescrio, pois
"o procedimento administrativo relativo ao dbito alcanou seu termo final apenas em 24 de maro
de 1999" (fl. 131), tendo sido a citao realizada dentro do prazo de cinco anos a que alude o
Decreto.

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A ora recorrente insurge-se contra o decisum na parte em que afastou a prescrio da
multa ambiental com amparo no art. 205 do Cdigo Civil/2002.
Segundo entende, por tratar-se de multa administrativa, aplicvel o prazo
prescricional de que trata o art. 1 do Decreto 20.910/32, estando, por isso, violado esse
dispositivo legal.
Alega, tambm, que o prazo prescricional previsto nesse Decreto tem como termo
inicial a "data do ato ou fato" que origina a dvida - data da autuao, portanto - e no a data
do encerramento do processo administrativo, como concluiu o acrdo recorrido.
Afirma, ainda, que o acrdo recorrido deu interpretao divergente da que se adota em
outros tribunais e no Superior Tribunal de Justia.
A recorrida apresentou contrarrazes s fls. 164/165, argumentando que o recurso no
rene condies de admissibilidade por fundamentao deficiente, ausncia de prequestionamento,
de forma explcita, da matria suscitada, envolvimento de matria de fato e que o acrdo decidiu
em consonncia com jurisprudncia do STJ.
O recurso especial foi admitido na origem (fls. 168/169) como representativo de
controvrsia nos termos da Resoluo n 08 do STJ e distribudo minha relatoria.

o relatrio.

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RECURSO ESPECIAL N 1.112.577 - SP (2009/0044141-3)

EMENTA

ADMINISTRATIVO. EXECUO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA.


INFRAO LEGISLAO DO MEIO AMBIENTE. PRESCRIO. SUCESSO
LEGISLATIVA. LEI 9.873/99. PRAZO DECADENCIAL. OBSERVNCIA.
RECURSO ESPECIAL SUBMETIDO AO RITO DO ART. 543-C DO CPC E
RESOLUO STJ N. 08/2008.
1. A Companhia de Tecnologia e Saneamento Ambiental de So Paulo-CETESB
aplicou multa ora recorrente pelo fato de ter promovido a "queima da palha de
cana-de-acar ao ar livre, no stio So Jos, Municpio de Itapu, em rea localizada a
menos de 1 Km do permetro urbano, causando inconvenientes ao bem-estar pblico, por
emisso de fumaa e fuligem" (fl. 28).
2. A jurisprudncia desta Corte tem reconhecido que de cinco anos o prazo para
a cobrana da multa aplicada ante infrao administrativa ao meio ambiente, nos termos
do Decreto n. 20.910/32, o qual que deve ser aplicado por isonomia, falta de regra
especfica para regular esse prazo prescricional.
3. No obstante seja aplicvel a prescrio quinquenal, com base no Decreto
20.910/32, h um segundo ponto a ser examinado no recurso especial - termo inicial da
prescrio - que torna correta a tese acolhida no acrdo recorrido.
4. A Corte de origem considerou como termo inicial do prazo a data do
encerramento do processo administrativo que culminou com a aplicao da multa por
infrao legislao do meio ambiente. A recorrente defende que o termo a quo a data
do ato infracional, ou seja, data da ocorrncia da infrao.
5. O termo inicial da prescrio coincide com o momento da ocorrncia da leso
ao direito, consagrao do princpio universal da actio nata. Nesses termos, em se
tratando de multa administrativa, a prescrio da ao de cobrana somente tem incio
com o vencimento do crdito sem pagamento, quando se torna inadimplente o
administrado infrator. Antes disso, e enquanto no se encerrar o processo administrativo
de imposio da penalidade, no corre prazo prescricional, porque o crdito ainda no
est definitivamente constitudo e simplesmente no pode ser cobrado.
6. No caso, o procedimento administrativo encerrou-se apenas em 24 de maro
de 1999, nada obstante tenha ocorrido a infrao em 08 de agosto de 1997. A execuo
fiscal foi proposta em 31 de julho de 2002, portanto, pouco mais de trs anos a contar da
constituio definitiva do crdito.
7. Nesses termos, embora esteja incorreto o acrdo recorrido quanto aplicao
do art. 205 do novo Cdigo Civil para reger o prazo de prescrio de crdito de natureza
pblica, deve ser mantido por seu segundo fundamento, pois o termo inicial da
prescrio quinquenal deve ser o dia imediato ao vencimento do crdito decorrente da
multa aplicada e no a data da prpria infrao, quando ainda no era exigvel a dvida.
8. Recurso especial no provido. Acrdo sujeito ao art. 543-C do CPC e
Resoluo STJ n. 08/2008.

VOTO
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Superior Tribunal de Justia

O EXMO. SR. MINISTRO CASTRO MEIRA (Relator): s fls. 313-315, a


Procuradoria da Fazenda Nacional requer a participao na lide na condio de interessada.
Por se tratar de interesse indireto, j que a execuo fiscal de que cuida este processo
foi proposta pelo Estado de So Paulo, entendo que os interesses federais acaso existentes j se
encontram tutelados pela interveno, tambm na condio de interessado, do Instituto Brasileiro
do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis-IBAMA.
Portanto, indefiro o requerimento.
Os dispositivos legais que a recorrente aponta como malferidos, especificamente os
arts. 205 do novo Cdigo Civil e 1 do Decreto 20.910/32, foram, expressa ou implicitamente,
prequestionados na origem, pois a Corte local afastou a alegativa de prescrio embasada nos
seguintes fundamentos:
(a) o prazo prescricional deve ser regulado pelo art. 205 do novo Cdigo Civil - que
estabelece em dez anos o prazo de prescrio quando a lei no estipular prazo menor e no pelo
art. 1 do Decreto 20.910/32 que fixa em cinco anos a prescrio apenas das dvidas passivas da
Fazenda Pblica; nada menciona a respeito das dvidas ativas; e
(b) ainda que adotado o Decreto 20.910/32, no se consumaria a prescrio, pois "o
procedimento administrativo relativo ao dbito alcanou seu termo final apenas em 24 de maro de
1999" (fl. 131), tendo sido a citao realizada dentro do prazo de cinco anos a que alude o Decreto.
Preenchidos os pressupostos de conhecimento, passa-se ao exame de mrito.
A Companhia de Tecnologia e Saneamento Ambiental de So Paulo-CETESB aplicou
multa ora recorrente pelo fato de ter promovido a "queima da palha de cana-de-acar ao ar livre,
no stio So Jos, Municpio de Itapu, em rea localizada a menos de 1 Km do permetro urbano,
causando inconvenientes ao bem-estar pblico, por emisso de fumaa e fuligem" (fl. 28).
A infrao foi cometida no dia 08 de agosto de 1997 no perodo noturno, a infratora
notificada em 12 de agosto de 1997 e o auto de infrao lavrado em 20 de agosto de 1997.
O "procedimento administrativo relativo ao dbito alcanou seu termo final apenas em
24 de maro de 1999" (fl. 131), quando se tornou definitiva a penalidade aplicada.
A inscrio em Dvida Ativa deu-se em 17 de junho de 2002, tendo sido ajuizada a
execuo fiscal em 31 de julho de 2002.
Duas so as questes tratadas neste recurso especial:
(a) prazo prescricional para a cobrana de multa administrativa por infrao legislao
do meio ambiente, se quinquenal, de acordo com o art. 1 do Decreto 20.910/32, ou decenal, nos
termos do art. 205 do novo Cdigo Civil; e
(b) o termo inicial desse prazo, se do momento da infrao ou do trmino do
procedimento administrativo do qual decorre a multa executada.
A jurisprudncia desta Corte tem reconhecido que o prazo para a cobrana da multa
imposta ante transgresso administrativa de cinco anos, nos termos do Decreto n. 20.910/32,
aplicado por isonomia, falta de regra especfica para regular esse prazo prescricional. As duas
Turmas de Direito Pblico assentaram que, por tratar-se de multa administrativa, no se pode
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aplicar a regra geral de prescrio prevista no Cdigo Civil, seja o de 1916 seja o Novo Cdigo
Civil.
Nesses termos:

Segunda Turma

EXECUO FISCAL. DVIDA ATIVA. ADMINISTRATIVO. MULTA.


PRAZO PRESCRICIONAL.
1. A inscrio do crdito na dvida ativa da Unio no modifica sua natureza. O
prazo prescricional continua sendo o previsto na lei que disciplina a natureza do crdito.
2. A prescrio para a cobrana de multa administrativa de cinco anos, prevista
no art. 1 do Decreto 20.910/32, em observncia ao princpio da simetria, no cabendo
invocao das disposies do Cdigo Civil ou do Cdigo Tributrio Nacional.
Precedentes.
3. Recurso especial provido (REsp 946.232/RS, Rel. Min. Castro Meira, Segunda
Turma, DJ de 18.9.07);

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL. MULTA


ADMINISTRATIVA. PRESCRIO. APLICABILIDADE DO DECRETO 20.910/32.
1. "Segundo a jurisprudncia do STJ, a prescrio das aes judiciais para a
cobrana de multa administrativa ocorre em cinco anos, semelhana das aes
pessoais contra a Fazenda Pblica, prevista no art. 1 do Decreto n. 20.910/32. Em
virtude da ausncia de previso expressa sobre o assunto, o correto no a analogia
com o Direito Civil, por se tratar de relao de Direito Pblico" (AgRg no Ag
842.096/MG, 2 Turma, Relator Ministro Joo Otvio de Noronha DJ de 25.6.2007).
2. Agravo Regimental no provido (AgRg no AG 889.000/SP, Rel. Min. Herman
Benjamin, Segunda Turma, DJ de 24.10.07);

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO NO-OCORRNCIA DE


OMISSO NO ACRDO RECORRIDO EXECUO FISCAL MULTA
ADMINISTRATIVA EXERCCIO DO PODER DE POLCIA PRESCRIO
RELAO DE DIREITO PBLICO PRESCRIO QUINQUENAL.
1. Conforme consignado na deciso agravada, a orientao majoritria desta Corte
Superior firmou-se no sentido de que de cinco anos o prazo para que a Administrao
Pblica promova a execuo de crditos decorrentes da aplicao de multa
administrativa, se no houver previso legal especfica em sentido diverso, em face da
aplicabilidade do Decreto 20.910/32.
2. No-obstante exista um voto-vista com algumas consideraes acerca da
aplicabilidade do Decreto n. 20.910/1930, proferido no julgamento do AgRg no AG
1.045.586/RS, em 10.9.2008, esta Corte no modificou seu entendimento, como se pode
verificar dos precedentes posteriores ao julgado em referncia.
Agravo regimental improvido (AgRg no REsp 1.102.250/RS, Rel. Min. Humberto
Martins, Segunda Turma, DJe de 02.06.09);

ADMINISTRATIVO EXECUO FISCAL ARTS. 165, 458 E 535 DO CPC


VIOLAO NO OCORRIDA MULTA AMBIENTAL IBAMA
PRESCRIO APLICAO DO DECRETO 20.910/32 PRINCPIO DA
ISONOMIA.
1. No ocorre ofensa aos arts. 165, 458 e 535 do CPC, se o Tribunal de origem
decide, fundamentadamente, as questes que a parte alega no terem sido apreciadas.
2. Aplica-se a prescrio qinqenal, nos termos do art. 1 do Decreto n.
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20.910/32, s aes de cobrana de multa administrativa decorrente de ilcito ambiental.
3. Recurso especial parcialmente provido, para acolher a exceo de
pr-executividade e julgar extinta, com resoluo do mrito, a execuo fiscal (REsp
1063728/SP, Rel. Min. Eliana Calmon, DJe 17.11.08);

Primeira Turma

ADMINISTRATIVO. EXECUTIVO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA.


PRESCRIO. ARGIO. EXCEO DE PR-EXECUTIVIDADE.
ADMISSIBILIDADE. PRESCRIO QINQENAL. ORIENTAO DESTA
CORTE.
I - Consoante posicionamento do STJ, a prescrio das aes judiciais para a
cobrana de multa administrativa ocorre em cinco anos, semelhana das aes pessoais
contra a Fazenda Pblica, prevista no art. 1 do Decreto n 20.910/32. Em face da
ausncia de previso expressa sobre o assunto, o correto no a analogia com o Direito
Civil, por se tratar de relao de Direito Pblico. Precedentes: REsp n 905932/RS, Rel.
Ministro JOS DELGADO, DJ de 28.06.2007; REsp n 447.237/PR, Rel. Min.
FRANCISCO PEANHA MARTINS, DJ de 10.05.2006, REsp n 539.187/SC, Rel.
Min. DENISE ARRUDA, DJ de 03.04.2006 e REsp n 436.960/SC, Rel. Min. CASTRO
MEIRA, DJ de 20.02.2006.
II - Incidncia, na espcie, do Decreto 20.910/32, porque Administrao
Pblica, na cobrana de seus crditos, deve-se impor a mesma restrio aplicada ao
administrado no que se refere s dvidas passivas daquela. Aplicao do princpio da
igualdade, corolrio do princpio da simetria (AgRg no Ag n 957.840/SP, Rel. Min.
ELIANA CALMON, DJe de 25.03.2008).
III - Agravo regimental improvido (AgRg no REsp 1.061.001/SP, Rel. Min.
Francisco Falco, Primeira Turma, DJe de 6.10.08);

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE


INSTRUMENTO. RECURSO ESPECIAL. AUSNCIA DE PREQUESTIONAMENTO.
SMULAS 282/STF E 211/STJ. MULTA ADMINISTRATIVA. PRESCRIO
QINQENAL. APLICAO DO DECRETO 20.910/32. PRECEDENTES DO STJ.
DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL.
1. A ausncia de prequestionamento do dispositivo legal tido como violado torna
inadmissvel o recurso especial. Incidncia das Smulas 282/STF e 211/STJ.
2. A orientao majoritria desta Corte Superior firmou-se no sentido de que de
cinco anos o prazo para que a Administrao Pblica promova a execuo de crditos
decorrentes da aplicao de multa administrativa, se no houver previso legal especfica
em sentido diverso, em face da aplicabilidade do Decreto 20.910/32.
3. Nesse sentido, os seguintes precedentes: AgRg no REsp 1.061.001/SP, 1
Turma, Rel. Min. Francisco Falco, DJe de 6.10.2008; AgRg no Ag 889.000/SP, 2
Turma, Rel. Min. Herman Benjamin, DJ de 24.10.2007; REsp 946.232/RS, 2 Turma,
Rel. Min. Castro Meira, DJ de 18.9.2007; REsp 775.117/RJ, 2 Turma, Rel. Min. Eliana
Calmon, DJ de 11.9.2007.
4. Agravo regimental desprovido (AgRg no Ag 1016459/SP, Rel. Min. Denise
Arruda, DJe 11.02.09);

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. ART. 544 DO CPC.


MULTA ADMINISTRATIVA. EXECUO FISCAL. PRESCRIO. DECRETO
20.910/32. PRAZO QINQENAL. INAPLICABILIDADE DO PRAZO

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Superior Tribunal de Justia
VINTENRIO PREVISTO NO CDIGO CIVIL. AUSNCIA DE
PREQUESTIONAMENTO. SMULA 282 DO STF. VIOLAO AO ARTIGO 535, II
DO CPC. INOCORRNCIA.
1. O recurso especial inadmissvel para a cognio de matria sobre a qual no
se pronunciou o tribunal de origem, porquanto indispensvel o requisito do
prequestionamento.
2. Ademais, como de sabena, " inadmissvel o recurso extraordinrio, quando
no ventilada na deciso recorrida, a questo federal suscitada" (Smula 282/STF).
3. Os embargos declaratrios no so cabveis para a modificao do julgado que
no se apresenta omisso, contraditrio ou obscuro.
4. No h violao ao artigo 535, II do CPC, quando a matria no analisada pelo
aresto recorrido no foi objeto de recurso de apelao.
5. A Administrao Pblica, no exerccio do ius imperii , no se subsume ao regime
de Direito Privado.
6. Ressoa inequvoco que a inflio de sano s aes contra as posturas
municipais matria de cunho administrativo versando direito pblico indisponvel,
afastando por completo a aplicao do Cdigo Civil a essas relaes no encartadas no
ius gestionis .
7. A sano administrativa consectrio do Poder de Polcia regulado por normas
administrativas.
8. A aplicao principiolgica da isonomia, por si s, impe a incidncia recproca
do prazo do Decreto 20.910/32 nas pretenses deduzidas em face da Fazenda e desta em
face do administrado.
9. Deveras, e ainda que assim no fosse, no af de minudenciar a questo, a Lei
Federal 9.873/99 que versa sobre o exerccio da ao punitiva pela Administrao
Federal colocou um p de cal sobre a questo assentando em seu art. 1 caput :
"Prescreve em cinco anos a ao punitiva da Administrao Pblica Federal, direta e
indireta, no exerccio do poder de polcia, objetivando apurar infrao legislao em
vigor, contados da data da prtica do ato ou, no caso de infrao permanente ou
continuada, do dia em que tiver cessado."
10. A possibilidade de a Administrao Pblica impor sanes em prazo
vintenrio, previsto no Cdigo Civil, e o administrado ter a seu dispor o prazo
qinqenal para veicular pretenso, escapa ao cnone da razoabilidade, critrio norteador
do atuar do administrador, mxime no campo sancionatrio, onde essa vertente lindeira
questo da legalidade.
11. Outrossim, as prescries administrativas em geral, quer das aes judiciais
tipicamente administrativas, quer do processo administrativo, merc do vetusto prazo do
Decreto 20.910/32, obedecem qinqenalidade, regra que no deve ser afastada in
casu.
12. Destarte, esse foi o entendimento esposado na 2 Turma, no REsp 623.023/RJ,
Rel. Min. Eliana Calmon, DJ 14.11.2005:
"PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO - COBRANA DE MULTA PELO
ESTADO - PRESCRIO - RELAO DE DIREITO PBLICO - CRDITO DE
NATUREZA ADMINISTRATIVA - INAPLICABILIDADE DO CC E DO CTN -
DECRETO 20.910/32 - PRINCPIO DA SIMETRIA.
1. Se a relao que deu origem ao crdito em cobrana tem assento no Direito
Pblico, no tem aplicao a prescrio constante do Cdigo Civil.
2. Uma vez que a exigncia dos valores cobrados a ttulo de multa tem nascedouro
num vnculo de natureza administrativa, no representando, por isso, a exigncia de
crdito tributrio, afasta-se do tratamento da matria a disciplina jurdica do CTN.
3. Incidncia, na espcie, do Decreto 20.910/32, porque Administrao Pblica,
na cobrana de seus crditos, deve-se impor a mesma restrio aplicada ao administrado

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Superior Tribunal de Justia
no que se refere s dvidas passivas daquela. Aplicao do princpio da igualdade,
corolrio do princpio da simetria.
3. Recurso especial improvido."
13. Precedentes jurisprudenciais: REsp 444.646/RJ, DJ 02.08.2006; REsp
539.187/SC, DJ 03.04.2006; REsp 751.832/SC, Rel. p/ Acrdo Min. LUIZ FUX, DJ
20.03.2006; REsp 714.756/SP, REsp 436.960/SC, DJ 20.02.2006.
14. Agravo regimental desprovido (AgRg no AG 951.568/SP, Rel. Min. Luiz Fux,
Primeira Turma, DJe de 02.06.08);

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. EXECUO FISCAL. MULTA


ADMINISTRATIVA. PRESCRIO. JURISPRUDNCIA CONSOLIDADA.
APLICAO DO PRAZO PREVISTO NO DECRETO-LEI 20.910/32. RESSALVA
DO ENTENDIMENTO PESSOAL DO RELATOR. PRECEDENTES. AGRAVO
REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO (AgRg no Ag 1070743/RS, Rel.
Min. Teori Albino Zavascki, DJe 04.02.09).

Embora sedimentada a orientao de que os prazos prescricionais do novo Cdigo Civil


no se aplicam s relaes discilpinadas pelo Direito Pblico, devendo incidir na espcie o art. 1
do Decreto 20.910/32, a questo relativa ao prazo prescricional para a cobrana de crdito
decorrente de multa por infrao administrativa ao meio ambiente comporta exame luz das
disposies contidas na Lei 9.873, de 23 de novembro de 1999, com os acrscimos da Lei 11.941,
de 27 de maio de 2009.
Todavia, esses dispositivos legais no incidem no caso em exame, j que a multa por
infrao ambiental foi aplicada por entidade estadual de fiscalizao e proteo do meio ambiente,
fora, portanto, do campo de incidncia dos referidos diplomas legais.
Somente as aes administrativas punitivas desenvolvidas no plano da Administrao
Federal, direta ou indireta, sero regradas por essas duas leis. Em outras palavras, sob o prisma
negativo, a Lei 9.873/99 no se aplica s aes administrativas punitivas desenvolvidas por estados
e municpios, devendo a prescrio, nesses casos, ser disciplinada pela regra do j citado art. 1 do
Decreto 20.910/32, nos ternos da jurisprudncia sedimentada desta Corte.
Essas consideraes fizeram-se necessrias, porque o IBAMA autarquia pblica
federal responsvel pela fiscalizao e proteo do meio-ambiente participou do feito na condio
de interessado. Ressalta-se, pois, que a orientao firmada nesse julgado no se aplica, a princpio,
prescrio de multa ambiental lavrada por rgo ou entidade da Administrao Federal, direta ou
indireta.
Por outro lado, trata-se de recurso especial representativo de controvrsia que, nos
termos do art. 543-C do CPC, deve abranger o maior nmero de questes possveis, a fim de dirimir
de vez qualquer dvida na interpretao a ser dada a uma determinada questo de direito federal
infraconstitucional.
Nesses termos, e guardadas as particularidades do caso - prescrio de multa por
infrao legislao do meio ambiente aplicada por entidade de fiscalizao estadual -, o
prazo para a cobrana do crdito de cinco anos, nos termos do art. 1 do Decreto 20.910/32,
conforme jurisprudncia pacfica desta Corte.
Est incorreto, portanto, o acrdo recorrido ao fixar prazo de prescrio decenal com
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fora no art. 205 do novo Cdigo Civil.
H, entretanto, um segundo ponto a ser examinado neste recurso: o termo inicial da
prescrio a data da infrao ou do trmino do procedimento administrativo do qual decorre a
multa executada?
A Corte de origem considerou como termo inicial do prazo a data do encerramento do
processo administrativo que culminou com a aplicao da multa por infrao legislao do
meio-ambiente. A recorrente defende que o termo a quo a data do ato infracional, ou seja, data da
ocorrncia da infrao.
O termo inicial da prescrio coincide com o momento da ocorrncia da leso ao
direito, consagrao do princpio universal da actio nata. Nesses termos, em se tratando de multa
administrativa, a prescrio da ao de cobrana somente tem incio com o vencimento do crdito
sem pagamento, quando se torna inadimplente o administrado infrator. Antes disso, e enquanto no
se encerrar o processo administrativo de imposio da penalidade, no corre prazo prescricional,
porque o crdito ainda no est definitivamente constitudo e simplesmente no pode ser cobrado.
Ora, no sendo possvel a cobrana por ausncia de definitividade do crdito, no h
que se falar em incio do prazo prescricional, que s comear a correr quando vencido o crdito
sem pagamento, o que se dar com o trmino do processo administrativo - julgamento definitivo do
ltimo recurso - ou com a fluncia do prazo para a impugnao administrativa do crdito decorrente
da multa aplicada.
Assim, a tese da recorrente de que o termo inicial tem incio na data da infrao no
encontra amparo, pois no se admite que a fluncia do prazo seja anterior data em que se torna
possvel a exigncia do crdito.
A pretenso da Fazenda Pblica nasce com o vencimento do dbito, ou seja, no
momento em que se tornou exigvel o crdito, tendo em conta a data do vencimento para
pagamento da multa administrativa, em conformidade com o disposto no 1 do art. 39 da Lei
4.320, de 17.03.64, verbis :

Art. 39 Os crditos da Fazenda Pblica, de natureza tributria ou no-tributria,


sero escriturados como receita do exerccio em que forem arrecadados, nas respectivas
rubricas oramentrias.
1 Os crditos de que trata este artigo, exigveis pelo transcurso do prazo para
pagamento, sero inscritos, na forma da legislao prpria, como Dvida Ativa, em
registro prprio, aps apurada a sua liquidez e certeza, e a respectiva receita ser
escriturada a esse ttulo (sem destaque no original).

Essa orientao de que o termo inicial coincide com o trmino do processo


administrativo, quando se torna definitivo o crdito e exigvel a multa aplicada encontra
supedneo na doutrina, como se observa da seguinte lio extrada da Revista de Direito
Administrativo, Contabilidade e Administrao Pblica da IOB, de autoria do j citado Bruno
Lemos Rodrigues:

3.1. O termo inicial (termo a quo)


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Para que o prazo de prescrio da ao de cobrana inicie a fluir, faz-se necessrio
que a multa administrativa esteja definitivamente constituda no mbito da
Administrao Pblica.
certo que a Administrao Pblica tambm tem prazo para lanar multas
administrativas, seja o prazo contado da efetiva prtica do ato ilcito, seja contado de
outro termo que o legislador escolher como inicial, porm, o objeto do presente estudo
apontar o prazo prescricional da ao de cobrana, ou seja, aps constituda
definitivamente a multa no mbito administrativo, que quando surge o direito de
crdito da Administrao Pblica.
A multa administrativa s pode estar definitivamente constituda, aps regular
trmite de procedimento administrativo com ampla defesa, como assegurado
constitucionalmente. Tal definitividade ocorre com a confirmao da legalidade da multa
pela Administrao Pblica, seja aps esgotadas as vias de defesas do interessado no
mbito administrativo, seja aps a fluncia do prazo sem apresentao de recurso
administrativo pelo interessado, mesmo que no conste nos autos do procedimento
administrativo certido do servidor pblico declarando a definitividade da multa.
Assim sendo, confirmada a multa administrativa lanada, a deciso ser
considerada coisa julgada administrativa, no dizer de alguns doutrinadores, significando
que a multa ser crdito da Administrao Pblica, sendo seu dever de ofcio buscar os
meios judiciais para cobrar do sancionado, diante da indisponibilidade do interesse
pblico, se este no pagar espontaneamente, e, assim, inaugurando o prazo prescricional
da ao de cobrana.
A inscrio da multa administrativa em dvida ativa s vem a suspender o prazo de
prescrio em 180 dias (art. 2, 3, da Lei Federal n 6.830, de 22/09/1980), porque tal
ato vem a ser controle administrativo de legalidade, alm de apurar a liquidez e certeza
do dbito e viabilizar a propositura da ao executiva fiscal. A inscrio em dvida ativa,
pois, no inaugura a prescrio, que j foi iniciada com o trmino em definitivo do
procedimento administrativo que lhe serviu de fundamento, mas apenas suspende a
prescrio no finda nos termos da norma citada.
Vlido, por fim, ressalvar que a hiptese de suspenso de prescrio prevista na
Lei Federal n 6.830/80 no se aplica multa administrativa decorrente de infrao lei
tributria, posto que as hipteses de prescrio, como norma geral tributria, s podem
ser regidas por lei complementar (art. 146, inciso III, alnea b, da Constituio Federal de
1988). O dispositivo citado da Lei Federal no foi recepcionado, pois, pela Constituio
Federal de 1988, no tocante a tais espcies de multa administrativa, nos termos da
jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia, com a qual estamos de acordo. (DCAP
n. 06 - junho de 2005, pp 13-14).

No caso, segundo consta dos autos, o "procedimento administrativo relativo ao dbito


alcanou seu termo final apenas em 24 de maro de 1999" (fl. 131), nada obstante tenha ocorrido a
infrao em 08 de agosto de 1997.
A execuo fiscal foi proposta em 31 de julho de 2002, portanto, pouco mais de trs
anos a contar da constituio definitiva do crdito. No houve, pois, prescrio. Embora o dies a
quo do prazo seja o dia seguinte ao do vencimento do crdito que geralmente posterior data de
trmino do processo administrativo, ainda que se conte o prazo da data mais remota mesmo assim
no est configurada a prescrio.
Nesses termos, apesar de incorreto o acrdo recorrido quanto aplicao do art. 205
do novo Cdigo Civil para reger a prescrio de crdito de natureza pblica, deve ser mantido o
aresto por seu segundo fundamento, pois o termo inicial do prazo de prescrio quinquenal deve ser
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o dia imediato ao vencimento do crdito decorrente da multa aplicada e no a data da prpria
infrao, quando ainda no era exigvel a dvida.
Ante o exposto, nego provimento ao recurso especial.
Acrdo sujeito ao regime do art, 543-C do CPC e da resoluo STJ n. 08/2008.

como voto.

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CERTIDO DE JULGAMENTO
PRIMEIRA SEO

Nmero Registro: 2009/0044141-3 REsp 1112577 / SP

Nmeros Origem: 44772002 62182002 8218575


PAUTA: 25/11/2009 JULGADO: 09/12/2009

Relator
Exmo. Sr. Ministro CASTRO MEIRA
Presidente da Sesso
Exmo. Sr. Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI
Subprocurador-Geral da Repblica
Exmo. Sr. Dr. MOACIR GUIMARES MORAIS FILHO
Secretria
Bela. Carolina Vras
AUTUAO
RECORRENTE : SANTA CNDIDA ACAR E LCOOL LTDA
ADVOGADO : ALESSANDRO BENEDITO DESIDRIO E OUTRO(S)
RECORRIDO : FAZENDA DO ESTADO DE SO PAULO
PROCURADOR : MILTON DEL TRONO GROSCHE E OUTRO(S)
INTERES. : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS
NATURAIS RENOVVEIS - IBAMA - "AMICUS CURIAE"
PROCURADOR : MARIANA BARBOSA CIRNE E OUTRO(S)
ASSUNTO: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATRIAS DE DIREITO PBLICO - Atos
Administrativos - Infrao Administrativa - Multas e demais Sanes

SUSTENTAO ORAL
Sustentou, oralmente, a Dra. MIRIAN KIYOKO MURAKAWA, pela recorrida.
CERTIDO
Certifico que a egrgia PRIMEIRA SEO, ao apreciar o processo em epgrafe na sesso
realizada nesta data, proferiu a seguinte deciso:
"A Seo, por unanimidade, negou provimento ao recurso especial, nos termos do voto do
Sr. Ministro Relator."
A Sra. Ministra Denise Arruda e os Srs. Ministros Humberto Martins, Herman Benjamin
(que ressalvou seu ponto de vista), Mauro Campbell Marques, Benedito Gonalves, Hamilton
Carvalhido, Eliana Calmon e Luiz Fux votaram com o Sr. Ministro Relator.

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Braslia, 09 de dezembro de 2009

Carolina Vras
Secretria

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