FUNDAO UNIVERSIDADE DE BRASLIA

Robert A. Dahl
Reitor
Lauro Morhy

Vice-Reitor
Timothy Martin Mulholland

EDITORA UNIVERSIDADE DE BRASLIA

Diretor
Alexandre Lima
CONSELHO EDITORIAL Sobre a democracia
Arton Lugarinho de Lima Cmara, Alexandre Lima,
Elizabeth Cancelli, Estevo Chaves de Rezende Martins,
Henryk Siewierski, Jos Maria Gonalves de Almeida Jnior,
Moema Malheiros Pontes, Reinhardt Adolfo Fuck, Srgio
Paulo Rouanet e Sylvia Ficher

Traduo
Beatriz Sidou
Equipe editorial: Arton Lugarinho (Superviso editorial); Rejane de
Meneses (Acompanhamento editorial); Wilma Gonalves Rosas Saltarei l i
(Preparao de originais); Gilvam Joaquim Cosmo e Wilma Gonalves
Rosas Saltarelli (Reviso); Eugnio Felix Braga (Editorao eletrnica);
Cleide Passos, Rejane de Meneses e Rbia Pereira (ndice); Maurcio
Borges (Capa)
Copyright 1998 by Yale University Sumrio
Copyright 2001 by Editora Universidade de Braslia, pela traduo

Ttulo original: On democracy

Impresso no Brasil
AGRADECIMENTOS, 9
Direitos exclusivos para esta edio:
CAPTULO l
Editora Universidade de Braslia PRECISAMOS REALMENTE DE UM GUIA?, 11
SCS Q. 02 Bloco C N" 78 Ed. OK 2- andar
70300-500-Braslia, DF PARTE I
Tel:(0xx61) 226-6874 O COMEO
Fax: (Oxxl) 225-5611
CAPTULO 2
editora@tinb.br
ONDE SURGIU E COMO SE DESENVOLVEU A DEMOCRACIA? UMA
Todos os direitos reservados. Nenhuma parte desta publicao poder ser BREVE HISTRIA, 17
armazenada ou reproduzida por qualquer meio sem a autorizao por es- O Mediterrneo, 21
crito da Editora. A Europa do Norte, 27
Democratizao: a caminho, apenas a caminho..., 32
Ficha catalogrfica elaborada pela
Biblioteca Central da Universidade de Braslia CAPTULO 3
O QUE M PELA FRENTE?, 37
Dahl, Robert A. Objetivos democrticos e realidades, 39
D131 Sobre a democracia / Robert A. Dahl: traduo de Dos julgamentos de valor aos julgamentos empricos, 42
Beatriz Sidou. - Braslia : Editora Universidade de
Braslia, 2001 PARTE II A
230 p. DEMOCRACIA IDEAL
Traduo de: On democracy
ISBN: 85-230-0621-4 CAPTULO 4
O QUE DEMOCRACIA?, 47
1. Democracia I. Sidou, Beatriz II. Ttulo. Os critrios de um processo democrtico, 49
Por que esses critrios?, 50 Algumas
CDU 321.7 questes decisivas, 52
CAPTULO 5
POR QUE A DEMOCRACIA?, 57
As vantagens da democracia: resumo, 73
 Sumrio
CAPTULO 6
POR QUE A IGUALDADE POLTICA I? IGUALDADE INTRNSECA, 75
A igualdade bvia?, 75
Igualdade intrnseca: um julgamento moral, 77
Por que devemos adotar este princpio, 79
CAPTULO?
POR QUE IGUALDADE POLTICA II? COMPETNCIA CVICA, 83
A tutela: uma alegao em contrrio, 83 A
competncia dos cidados para governar, 89 Uma
quinta norma democrtica: a incluso, 91
Problemas no-resolvidos, 92 Comentrios
conclusivos e apresentao, 94
PARTE III A VERDADEIRA
DEMOCRACIA
CAPTULO 8
QUE INSTITUIES POLTICAS REQUER A DEMOCRACIA EM
GRANDE ESCALA?, 97
Como podemos saber?, 98
As instituies polticas da moderna democracia
representativa, 99
As instituies polticas em perspectiva, 100
O fator tamanho, 105
Por que (e quando) a democracia exige representantes
eleitos?, 106
Por que a democracia exige eleies livres, justas e
freqentes?, 109
Por que a democracia exige a livre expresso?, 110
Por que a democracia exige a existncia de fontes alternativas
e independentes de informao?, 111
Por que a democracia exige associaes independentes?, 111
Por que a democracia exige uma cidadania inclusiva?, 112
CAPTULO 9
VARIEDADES I: DEMOCRACIA EM ESCALAS DIFERENTES, 115
Ern todo caso, as palavras importam, sim..., 115
Democracia: grega x moderna, 117
Democracia de assemblia x democracia representativa, 118
Sobre a democracia
A representao j existia, 119
Mais uma vez: tamanho e democracia, 120
Os limites democrticos do governo representativo, 124
Um dilema bsico da democracia, 125
O negcio s vezes ser pequeno, 125
s vezes o negcio ser grande, 127
O lado sombrio: a negociao entre as elites, 128
Organizaes internacionais podem ser democrticas?, 129
Uma sociedade pluralista vigorosa nos pases
democrticos, 132
CAPTULO 10
VARIEDADES II: CONSTITUIES, 135
Variaes constitucionais, 136
Quanta diferena fazem as diferenas?, 145
CAPTULO 11
VARIEDADES III: PARTIDOS E SISTEMAS ELEITORAIS, 147
Os sistemas eleitorais, 147
Algumas opes bsicas para as constituies
democrticas, 154
Algumas orientaes sobre as constituies democrticas, 156
PARTE IV AS CONDIES
FAVORVEIS E AS DESFAVORVEIS
CAPTULO 12
QUE CONDIES SUBJACENTES FAVORECEM A
DEMOCRACIA?, 161
A falha das alternativas, 162
Interveno estrangeira, 163
Controle dos militares e da Polcia, 165
Conflitos culturais fracos ou ausentes, 166
Cultura e convices democrticas, 173
Desenvolvimento econmico e economia de mercado, 175
Um resumo, 175
ndia: uma democracia improvvel, 176
Por que a democracia se espalhou pelo mundo inteiro, 180
 Sumrio

CAPTULO 13
POR QUE O CAPITALISMO DE MERCADO FAVORECE A
DEMOCRACIA, 183
Algumas ressalvas, 186
CAPTULO 14
POR QUE O CAPITALISMO DE MERCADO PREJUDICA A
DEMOCRACIA, 191
CAPTULO 15
A VIAGEM INACABADA, 199
Dificuldade 1: a ordem econmica, 200
Dificuldade 2: a internacionalizao, 202
Dificuldade 3: a diversidade cultural, 202
Dificuldade 4: a educao cvica, 204
APNDICE A
OS SISTEMAS ELEITORAIS, 209
APNDICE B
A ACOMODAO POLTICA NOS PASES TNICA OU
CULTURALMENTE DIVIDIDOS, 213
APNDICE C
A CONTAGEM DOS PASES DEMOCRTICOS, 217
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS, 221
NDICE, 227
Agradecimentos
Pelo que me lembro, foi para minha mulher, Ann Sale Dahl,
que mencionei que talvez estivesse interessado em escrever mais
um livro sobre a teoria e a prtica da democracia. Dessa vez, o li-
vro que eu tinha em mente seria menos acadmico do que a maio-
ria dos outros j publicados. Eu no escreveria o livro para outros
acadmicos nem especialmente para os norte-americanos. Eu gos-
taria de ser til para qualquer pessoa, em qualquer lugar, seria-
mente interessada em aprender mais sobre um assunto vasto, que
pode facilmente tornar-se to complicado que as nicas pessoas
desejando investig-lo em profundidade so os tericos polticos,
filsofos e outros estudiosos. Confesso que encontrar o estilo exato
seria dificlimo. A entusistica reao de Ann me incentivou a se-
guir em frente. Ela tambm foi a primeira leitora de um esboo
quase completo; suas atiladas sugestes editoriais melhoraram
bastante a minha exposio do assunto.
Dois ocupadssimos colegas da universidade, James Fishkin
e Michael Walzer, generosamente fizeram comentrios detalhados
a meu rascunho terminado - bom, no exatamente terminado, no
final das contas. Suas crticas e sugestes foram to importantes
e to teis que adotei quase todas; tive de deixar algumas de lado,
pois me pareciam exigir um livro bem mais comprido do que o
que eu tinha em mente. Tambm devo a Hans Daalder, Arend
Lipjhart e Hans Blockland por seus importantes comentrios sobre
a Holanda.
Sou grato a Charles Hill, David Mayhew, lan Shapiro e Norma
Thompson por responderem a meu pedido de nomes de obras que
servissem aos leitores desejosos de prosseguir estudando o tema.
Suas sugestes enriqueceram a lista intitulada "Mais leituras".
50 Robert A. Dahl
Incluso dos adultos. Todos ou, de qualquer maneira, a maio-
ria dos adultos residentes permanentes deveriam ter o pleno
direito de cidados implcito no primeiro de nossos critrios.
Antes do sculo XX, este critrio era inaceitvel para a maioria
dos defensores da democracia. Justific-lo exigiria que exami-
nssemos por que devemos tratar os outros como nossos iguais
polticos. Depois de explorarmos essa questo nos Captulos 6
e 7, voltarei ao critrio de incluso.
FIGURA 4. O que democracia?
A democracia proporciona oportunidades para:
1. Participao efetiva
2. Igualdade de voto
3. Aquisio de entendimento esclarecido
4. Exercer o controle definitivo do planejamento
5. Incluso dos adultos
Enquanto isso, voc poderia comear a se perguntar se os quatro
primeiros critrios so apenas selees muitssimo arbitrrias de conscincia, neste captulo e em qualquer outro lugar, de que na
vrias possibilidades. Teremos boas razes para adotar esses pa-
dres especiais para um processo democrtico?
Por que esses critrios?
A resposta mais curta simplesmente esta: cada um deles
necessrio, se os membros (por mais limitado que seja seu nmero)
forem politicamente iguais para determinar as polticas da associa-
o. Em outras palavras, quando qualquer das exigncias violada,
os membros no sero politicamente iguais.
Por exemplo, se alguns membros recebem maiores oportuni-
dades do que outros para expressar seus pontos de vista, provvel
que suas polticas prevaleam. No caso extremo, restringindo as
oportunidades de discutir as propostas constantes no programa,
uma pequena minoria poder realmente determinar as polticas da
Captulo 8
Que instituies polticas requer a
democracia em grande escala?
O que significa dizer que um pas democraticamente gover-
nado!
Neste captulo, nos concentraremos nas instituies polticas
da democracia em grande escala - ou seja, as instituies polticas
necessrias para um pas democrtico. No estamos aqui preocu-
pados com o que poderia exigir a democracia num grupo muito
pequeno, como uma comisso. Precisamos tambm ter sempre em
mente a nossa advertncia comum: todas as verdadeiras democra-
cias jamais corresponderam aos critrios democrticos descritos na
Parte II e apresentados na Figura 4 (pg. 50). Por fim, devemos ter
linguagem comum usamos a palavra democracia tanto para nos
referirmos a um objetivo ou ideal como a uma realidade que ape-
nas uma consecuo parcial desse objetivo. Portanto, contarei com
o leitor para fazer as necessrias distines quando utilizo as pala-
vras democracia, democraticamente, governo democrtico, pas
democrtico e assim por diante.
O que necessrio para que um pas seja democraticamente
governado? No mnimo, ele ter de ter determinados arranjos, pr-
ticas ou instituies polticas que estariam muito distantes (seno
infinitamente distantes) de corresponder aos critrios democrticos
ideais.
98 Robert A. Dahl
Palavras sobre palavras
Arranjos polticos podem ser considerados algo muito provis-
rio, que seriam razoveis em um pas que acaba de sair de um go-
verno no-democrtico. Costumamos pensar que prticas so mais
habituais e, assim, mais durveis. Em geral, pensamos que as ins-
tituies esto estabelecidas h muito tempo, passadas de gerao a
gerao. Quando um pas passa de um governo no-democrtico
para um governo democrtico, os arranjos democrticos iniciais
aos poucos se tornam prticas e, em seu devido tempo, tornam-se
instituies. Por teis que paream essas distines, para nossos
objetivos ser mais conveniente preferirmos instituies, deixando
as outras de lado.
Como podemos saber?
Como poderemos determinar razoavelmente quais so as ins-
tituies polticas necessrias para a democracia em grande escala?
Poderamos examinar a histria dos pases que, pelo menos em
parte, mudaram suas instituies polticas em resposta s exigncias
de incluso popular mais amplas e participao efetiva no governo
e na vida poltica. Embora em pocas anteriores os que procuraram
obter a incluso e a participao no estivessem necessariamente
inspirados por idias democrticas, do sculo XVIII em diante,
tendiam a justificar suas exigncias recorrendo a idias democrti-
cas e republicanas. Que instituies polticas buscavam esses pa-
ses e quais eram realmente adotadas neles?
Poderamos tambm examinar os pases cujos governos so
considerados democrticos pela maioria de seus habitantes, por
muitas pessoas em outros pases, por estudiosos, por jornalistas,
etc. Em outras palavras, no discurso comum e nas discusses aca-
dmicas, o pas chamado democracia.
Em terceiro lugar, poderamos refletir sobre um determinado
pas ou grupo de pases, talvez um pas hipottico, para imaginar-
mos da maneira mais realista possvel que instituies seriam ne-
cessrias para atingir os objetivos democrticos num grau razovel.
Poderamos fazer uma experincia mental, refletindo atentamente
Sobre a democracia 99
sobre as possibilidades, as tendncias, as limitaes e as experin-
cias humanas, para criar um conjunto das instituies polticas ne-
cessrias a uma democracia em grande escala vivel que, dentro
das limitaes das humanas, possamos atingir.
FIGURA 6. Que instituies polticas exige a democracia em grande
escala?
Uma democracia em grande escala exige:
1. Funcionrios eleitos
2. Eleies livres, justas e freqentes
3. Liberdade de expresso
4. Fontes de informao diversificadas
5. Autonomia para as associaes
6. Cidadania inclusiva
Felizmente, todos os trs mtodos convergem para um mesmo
conjunto de instituies polticas democrticas: estas, as exigncias
mnimas para um pas democrtico (Fig. 6).
As instituies polticas da moderna democracia representativa
Resumindo, as instituies polticas do moderno governo de-
mocrtico so:
Funcionrios eleitos. O controle das decises do governo sobre
a poltica investido constitucionalmente a funcionrios eleitos
pelos cidados.
Eleies livres, justas e freqentes. Funcionrios eleitos so
escolhidos em eleies freqentes e justas em que a coero
relativamente incomum.
Liberdade de expresso. Os cidados tm o direito de se ex-
pressar sem o risco de srias punies em questes polticas
amplamente definidas, incluindo a crtica aos funcionrios, o
100 Robert A. Dahl
governo, o regime, a ordem socioeconmica e a ideologia pre-
valecente.
Fontes de informao diversificadas. Os cidados tm o direito
de buscar fontes de informao diversificadas e independentes
de outros cidados, especialistas, jornais, revistas, livros, tele-
comunicaes e afins.
Autonomia para as associaes. Para obter seus vrios direi-
tos, at mesmo os necessrios para o funcionamento eficaz das
instituies polticas democrticas, os cidados tambm tm o polticos explcitos tendia a aparecer em seguida. As "faces" po-
direito de formar associaes ou organizaes relativamente
independentes, como tambm partidos polticos e grupos de
interesses.
Cidadania inclusiva. A nenhum adulto com residncia perma-
nente no pas e sujeito a suas leis podem ser negados os direitos
disponveis para os outros e necessrios s cinco instituies cidados considerava intolervel, muitas vezes conseguiam existir
polticas anteriormente listadas. Entre esses direitos, esto o di-
reito de votar para a escolha dos funcionrios em eleies li-
vres e justas; de se candidatar para os postos eletivos; de livre
expresso; de formar e participar organizaes polticas inde-
pendentes; de ter acesso a fontes de informao independentes; e
de ter direitos a outras liberdades e oportunidades que sejam
necessrias para o bom funcionamento das instituies polti-
cas da democracia em grande escala.
As instituies polticas em perspectiva
Normalmente, essas instituies no chegam de uma s vez
num pas. Vimos na breve histria da democracia, apresentada no
Captulo 2, que as ltimas duas claramente chegaram h pouco
tempo. At o sculo XX, o sufrgio universal era negado tanto na
teoria como na prtica do governo republicano democrtico. Mais
do que qualquer outro aspecto, o sufrgio universal distingue a
moderna democracia representativa de todas as formas anteriores
de democracia.
O momento da chegada e a seqncia em que as instituies
foram introduzidas variaram muitssimo. Nas democracias "mais
antigas", pases em que o conjunto completo das instituies de-
101
Sobre a democracia
mocrticas chegou mais cedo e resistiu at o presente, emergem
elementos de um padro comum. As eleies para os legislativos
chegaram bem cedo - na Inglaterra, j no comeo do sculo XIII, e
nos Estados Unidos, durante o perodo colonial, nos sculos XVII e
XVIII. A prtica de eleger funcionrios superiores para fazer as
leis foi seguida por uma gradual expanso dos direitos dos cida-
dos para se expressarem sobre questes polticas, buscando e tro-
cando informao. O direito de formar associaes com objetivos
lticas e a organizao partisan em geral eram consideradas perigo-
sas, separatistas, passveis de subverter a estabilidade e a ordem
poltica, alm de ofensivas ao bem pblico. No entanto, como as
associaes polticas no poderiam ser reprimidas sem um certo
grau de coero que um nmero cada vez maior e mais influente de
de maneira mais ou menos clandestina at emergirem das sombras
para a plena luz do dia. Nos corpos legislativos, o que haviam sido
"faces" se tornaram partidos polticos. A "posio" que servia ao
governo de momento tinha como antagonista a "oposio" - na
Inglaterra, ins e outs (estes, oficialmente chamados de His ou Her
Majesty's Loyal Opposition: Leal Oposio de Sua Majestade). Na
Inglaterra do sculo XVIII, a faco que apoiava o monarca e a
faco opositora, apoiada por boa parte da gentry, a pequena no-
breza do interior, aos poucos se transformaram em Tories e Whigs.
Nesse mesmo sculo, na Sucia, adversrios partisan no parla-
mento chamavam-se um tanto jocosamente de Cartolas e Bons.1
Nos ltimos anos do sculo XVIII, na recentemente constituda
repblica dos Estados Unidos, Thomas Jefferson, vice-presidente, e
James Madison, lder da Casa dos Representantes, organizaram seus
seguidores no Congresso para fazer oposio s polticas do presi-
dente federalista, John Adams, e seu secretrio do tesouro, Alexander
Hamilton. Para obter sucesso na oposio, logo perceberam que
1
Os Hats [chapus] tomaram seu nome por serem como os camaradas arrojados
que usavam o tricrnio da poca ... Os Caps [bons] receberam este apelido
porque diziam que pareciam velhas tmidas em toucas de noite." Franklin
D. Scott, Sweden: The Nation 's History, Minneapolis, University of Minnesota
Press, 1977, p. 243.
102 Robert A. Dahl
teriam de fazer mais do que se oporem aos federalistas no Con-
gresso e no gabinete: teriam de retirar seus adversrios do posto
ocupado. Para isto, precisariam vencer as eleies nacionais e, para
vencer as eleies nacionais, teriam de organizar seus seguidores
pelo pas inteiro. Em menos de uma dcada, Jefferson, Madison e
outros solidrios com suas idias criaram um partido poltico que
foi organizado de cima at os menores distritos, municipalidades e
reas eleitorais, uma organizao que reforaria a lealdade de seus
seguidores entre e durante as campanhas das eleies, para terem a
certeza de que todos compareceriam s urnas. Esse Partido Repu-
blicano (cujo nome logo foi mudado para Republicano Democrtico
e, uma gerao adiante, Democrtico) tornou-se o primeiro partido
eleitoral popularmente apoiado do mundo. Assim, uma das insti-
tuies polticas mais fundamentais e caractersticas da democracia
moderna, o partido poltico, explodira alm de seus confins no Par-
lamento e nas legislaturas para organizar os cidados e mobilizar
os que apoiavam os partidos nas eleies nacionais.
Na poca em que o jovem aristocrata francs Alexis de Tocque-
ville visitou os Estados Unidos em 1830, as primeiras cinco ins-
tituies polticas democrticas descritas anteriormente j haviam
aparecido na Amrica do Norte. Essas instituies pareceram-lhe
to profundamente enraizadas e disseminadas que ele no hesitou
em se referir aos Estados Unidos como uma democracia. Naquele
pas, dizia ele, o povo era soberano, "a sociedade se governa por si
mesma" e o poder da maioria era ilimitado.2 Tocqueville estava
assombrado com a multiplicidade de associaes em que os norte-
americanos se organizavam para qualquer finalidade. Entre essas
associaes, destacavam-se dois grandes partidos polticos. Pare-
ceu a Tocqueville que nos Estados Unidos a democracia era a mais
completa que algum poderia imaginar.
No sculo seguinte, todas as cinco instituies democrticas
bsicas observadas por Tocqueville em sua visita Amrica do
Norte foram consolidadas em mais de uma dzia de outros pases.
2
Alexis de Tocqueville, Democracy in America, v. i, Nova York, Schocken
Books, 1961. p. 51.
Sobre a democracia 103
Muitos observadores na Europa e nos Estados Unidos chegaram
concluso de que qualquer pas que tivesse a aspirao de ser civi-
lizado e avanado teria necessariamente de adotar uma forma de-
mocrtica de governo.
No obstante, faltava a sexta instituio fundamental [cidadania
inclusiva] - at mesmo a cidadania. Embora Tocqueville afirmasse
que "o estado de Maryland, fundado por homens de classe, foi o
primeiro a proclamar o sufrgio universal", como quase todos os
homens (e mulheres) de seu tempo, tacitamente pressups que
"universal" no inclusse as mulheres.3 No inclua alguns
homens. O "sufrgio universal" de Maryland tambm exclua a
maioria dos afro-americanos. Por toda parte, em pases que eram
mais ou menos democrticos, como os Estados Unidos, uma boa
metade de todos os adultos estava completamente excluda da vida
poltica nacional simplesmente por serem mulheres; alm disso, o
sufrgio era negado a muitos homens porque no satisfaziam as
exigncias de ser alfabetizados ou ter propriedades, excluso essa
apoiada por muita gente que se considerava defensora de um
governo democrtico ou republicano. A Nova Zelndia estendeu s
mulheres o sufrgio nas eleies nacionais em 1893 e a Austrlia
em 1902, mas em pases democrticos, em outros aspectos, as
mulheres no obtiveram o sufrgio em eleies nacionais at mais
ou menos 1920. Na Blgica, na Frana e na Sua - pases que a
maioria das pessoas chamaria de altamente democrticos -, as
mulheres s puderam votar depois da Segunda Guerra Mundial.
Hoje ainda difcil para muita gente apreender o que "demo-
cracia" significava para os que nos precederam; permita-me enfati-
zar mais uma vez a diferena: durante 25 sculos, em todas as
democracias e repblicas, os direitos de se envolver plenamente na
vida poltica estavam restritos a uma minoria de adultos. O gover-
no "democrtico" era um governo apenas de homens - e nem to-
dos... Somente no sculo XX que tanto na teoria como na prtica
a democracia veio a exigir que os direitos de envolver-se plena-
mente na vida poltica deveriam ser estendidos, com pouqussimas
Idem, ibidem, p. 50.
104 Robert A. Dahl
excees - se que devesse haver alguma -, a toda a populao
adulta com residncia permanente em um pas.
Tomadas integralmente, essas seis instituies polticas no
constituem apenas um novo tipo de sistema poltico, mas uma nova
espcie de governo popular, um tipo de "democracia" que jamais
existira pelos 25 sculos de experincia, desde a primeira demo-
cracia em Atenas e a primeira repblica em Roma. Tomadas em
seu conjunto, as instituies do moderno governo representativo
democrtico so historicamente nicas; por isso bom que rece-
bam seu prprio nome. Esse tipo moderno de governo democrtico
em grande escala s vezes chamado de poliarquia - democracia
polirquica.
Palavras sobre palavras
Poliarquia deriva de palavras gregas que significam "muitos"
e "governo"; assim, "o governo de muitos" se distingue do governo
de um, a monarquia, e do governo de poucos, a oligarquia ou a
aristocracia. Embora a expresso seja usada raramente, em 1953
um colega e eu a introduzimos, por ser uma boa maneira para usar
como referncia a uma democracia representativa moderna. Mais
precisamente, uma democracia polirquica um sistema poltico
dotado das seis instituies democrticas listadas anteriormente.
Portanto, a democracia polirquica diferente da democracia re-
presentativa com o sufrgio restrito - como a do sculo XIX. Tam-
bm diferente das democracias e das repblicas antigas que no
apenas tinham sufrgio restrito, mas faltavam-lhes muitas outras
caractersticas decisivas da democracia polirquica - por exemplo,
os partidos polticos, o direito de formar organizaes polticas
para influenciar ou fazer oposio ao governo existente, os grupos
de interesse organizados, e assim por diante. tambm diferente
das prticas democrticas em unidades to pequenas que os membros
podem se reunir diretamente e tomar decises polticas (ou reco-
mend-las), fazer leis. (Voltarei a essa diferena daqui a pouco.)
Embora muitas vezes outros fatores contribussem, as seis ins-
tituies polticas da democracia polirquica apareceram, pelo me-
Sobre a democracia 105
nos em parte, como reao a exigncias de incluso e participao
na vida poltica. Em pases que so hoje chamados democracias,
existem todas as seis instituies. Voc poderia muito bem per-
guntar: algumas dessas instituies no sero mais do que produtos
de lutas histricas do passado? Por que elas ainda so necessrias
hoje?
O fator tamanho
Antes de responder, tenho de chamar ateno para uma im-
portante ressalva. Como adverti no incio deste captulo, estamos
ponderando as instituies necessrias para o governo de um pas
democrtico. Por que "pas"? Porque todas as instituies necess-
rias para um pas democrtico nem sempre seriam exigidas para
uma unidade muito menor do que um pas.
Imagine uma comisso democraticamente governada - ou um
clube, ou uma cidadezinha bem pequena. A igualdade no voto parece-
ria necessria, mas unidades pequenas como essas poderiam resolver
seus problemas sem muitos funcionrios eleitos: talvez um moderador
para presidir as reunies, um secretrio-tesoureiro para tratar das mi-
nutas e da contabilidade. Os prprios participantes poderiam decidir
praticamente tudo nessas reunies, deixando os detalhes para o secre-
trio-tesoureiro. O governo de pequenas organizaes no precisaria
ser governos representativos plenamente desenvolvidos, em que os
cidados elejam representantes encarregados de promulgar leis e criar
polticas. No entanto, esses governos poderiam ser democrticos, tal-
vez at bastante democrticos. Assim, embora lhes faltassem partidos
polticos ou outras associaes polticas independentes, poderiam ser
bastante democrticos. Na verdade, poderamos concordar com a
viso democrtica e republicana clssica que com pequenas aes
organizaram "partidos" que so no somente desnecessrios mas
completamente perniciosos. Em lugar da oposio exarcebada pelo
partidarismo, pelos conluios, pelos partidos polticos e assim por di-
ante, podemos optar pela unio, pelo consenso, pelo acordo consuma-
do pela discusso e pelo respeito mtuo.
106 Robert A. Dahl Sobre a democracia 107

FIGURA7. Por que as instituies so necessrias de pessoas se tornar exageradamente grande ou geograficamente
muito disperso (ou ambos, o que pode acontecer num pas) para
Numa unidade grande como um pas, So necessrias para satisfazer os que possam participar de maneira conveniente na feitura de leis,
essas instituies polticas da seguintes critrios.democrticos: reunindo-se em um nico lugar? Como elas podero ter a certeza
democracia polirquica ... de que as questes que mais as preocupam venham a ser devida-
Participao efetiva mente ponderadas pelos funcionrios - ou seja: como os cidados
1. Representantes eleitos ... Controle do programa podero controlar o programa de planejamento das decises do
governo?
Igualdade de voto Naturalmente, complicadssimo satisfazer a essas exigncias
2. Eleies livres, justas e freqentes
Controle do programa da democracia numa unidade poltica do tamanho de um pas; para
falar a verdade, at certo ponto quase impossvel. No entanto,
Participao efetiva
3. Liberdade de expresso ... como acontece com outros critrios democrticos bastante exigen-
Entendimento esclarecido tes, este pode tambm servir como padro para avaliar possibilida-
Controle do programa des e solues alternativas. Est muito claro que as exigncias no
Participao efetiva estaro satisfeitas se os funcionrios mais importantes do governo
4. Informao alternativa ... fizerem o planejamento e adotarem polticas independentemente
Entendimento esclarecido
dos desejos dos cidados. A nica soluo vivel, embora bastante
Controle do programa imperfeita, que os cidados elejam seus funcionrios mais im-
5. Autonomia para as associaes ...
Participao efetiva portantes e os mantenham mais ou menos responsveis por meio
das eleies, descartando-os nas eleies seguintes.
6. Cidadania inclusiva ... Entendimento esclarecido Para nos, esta soluo parece obvia - mas o que nos parece
Controle do programa bvio talvez no tenha sido to bvio para nossos predecessores.
Plena incluso Como vimos no Captulo 2, at muito pouco tempo a possibili-
dade de que os cidados pudessem escolher ou rejeitar representantes
As instituies polticas rigorosamente exigidas para um go-
com autoridade para legislar por meio de eleies continuava am-
verno democrtico dependem do tamanho da unidade. As seis plamente estranha teoria e prtica da democracia. Como tambm
instituies listadas anteriormente desenvolveram-se porque so j vimos, a eleio de representantes desenvolveu-se principal-
necessrias para governar pases, no unidades menores. A demo- mente durante a Idade Mdia, quando os monarcas perceberam que
cracia polirquica o governo democrtico na grande escala do para impor taxas, levantar exrcitos e legislar precisavam obter o
pas ou estado-nao. consentimento da nobreza, do alto clero e de alguns annimos no
Voltando s nossas perguntas: as instituies da democracia muito annimos nas maiores cidades.
polirquica sero realmente necessrias para a democracia na gran- At o sculo XVIII, a viso comum era a de que um governo
de escala de um pas? democrtico ou republicano significasse governo do povo e que,
para governar, o povo teria de se reunir em um nico local e votar
Por que (e quando) a democracia exige [1] representantes eleitos? sobre decretos, leis ou polticas. Democracia teria de ser uma de-
Conforme o foco do governo democrtico mudava para unida- mocracia de assemblias populares; "democracia representativa"
des em grande escala, como naes ou pases, surgiam questes: seria uma contradio. Explcita ou implicitamente, uma repblica
como os cidados podem participar efetivamente quando o nmero ou uma democracia s poderia existir numa pequena unidade,

108 Robert A. Dahl
como uma cidade, pequena ou grande. Autores que defendiam esse
ponto de vista, como Jean-Jacques Rousseau ou Montesquieu, co-
nheciam perfeitamente as desvantagens de um pequeno estado, es-
pecialmente se comparado superioridade militar de um estado
bem maior, e eram muitssimo pessimistas sobre as perspectivas
futuras para a verdadeira democracia.
A viso comum foi rapidamente superada e posta de lado pela
fora da investida do estado nacional. O prprio Rousseau com-
preendia claramente que, para um pas grande como a Polnia
(para o qual ele props uma constituio), seria necessria a repre-
sentao. Pouco depois, essa viso comum foi rechaada do palco
da histria com a chegada da democracia nos Estados Unidos da
Amrica.
No final de 1787, quando a Conveno Constitucional se reu-
niu na Filadlfia para criar uma constituio adequada para um
grande pas com uma populao cada vez maior, os delegados co-
nheciam muito bem a tradio histrica. Seria possvel existir uma
repblica da gigantesca escala j atingida pelos Estados Unidos,
para no mencionar a escala ainda maior prevista pelos delegados?*
Contudo, ningum questionava que uma repblica que viesse a
existir na Amrica do Norte tivesse de assumir a forma de repblica
representativa. Devido demorada experincia com a representa-
o nas legislaturas coloniais e estatais no Congresso Continental,
a viabilidade do governo representativo estava praticamente alm
da discusso.
Em meados do sculo XIX, a viso tradicional era ignorada,
esquecida ou, quando lembrada, tratada como se fosse irrelevante.
Stuart Mill escreveu, em 1861:
evidente que o nico governo que pode corresponder plena-
mente a todas as exigncias do estado social um governo em
que todo o povo participa; em que qualquer participao, mes-
mo na menor funo pblica, til; que a participao deveria
ser por toda parte to grande quanto permita o grau geral de
melhoria da comunidade; e que, em ltima anlise, nada pode
* Alguns delegados temerrios previram que os Estados Unidos poderiam, em
ltima anlise, chegar a ter cem milhes de habitantes. Este nmero foi atingido
em 1915.
Sobre a democracia 109
ser menos desejvel do que a admisso de todos numa parcela
do poder soberano do estado. Numa comunidade que exceda o
tamanho de uma cidadezinha, todos no podem participar pes-
soalmente de qualquer poro dos negcios pblicos, a no ser
alguma muito pequena; portanto, o tipo ideal do governo per-
feito deve ser representativo.4
Por que a democracia exige [2] eleies livres, justas e freqentes?
Se aceitamos a convenincia da igualdade poltica, todos os
cidados devem ter uma oportunidade igual e efetiva de votar e
todos os votos devem ser contados como iguais. Para implementar
a igualdade no voto, evidente que as eleies devem ser livres e
justas. Livres quer dizer que os cidados podem ir s urnas sem
medo de represso; para serem justas, todos os votos devem ser
contados igualmente. Mesmo assim, eleies livres e justas no so
o bastante. Imagine eleger representantes para um perodo de - di-
gamos - vinte anos! Se os cidados quiserem manter o controle final
sobre o planejamento, as eleies tambm devem ser freqentes.
A melhor maneira de implementar eleies livres e justas no
evidente. No final do sculo XIX, o voto secreto comeou a
substituir a mo erguida em pblico. Embora o voto aberto ainda
tenha poucos defensores, o segredo se tornou o padro geral; um
pas em que ele amplamente violado seria considerado desprovi-
do de eleies livres e justas. A discusso sobre o tipo de sistema
de voto que melhor corresponda aos padres da justia continua.
Ser um sistema de representao proporcional, como o empregado
na maioria dos pases democrticos, mais justo do que o sistema
First-Past-tlie-Post* usado na Inglaterra e nos Estados Unidos?
Pode-se apresentar argumentos razoveis para ambos, como vere-
4
John Stuart Mill, Consideratioiis on Representalive Government [1861], Nova
York, Liberal Arts Press, 1958, p. 55.
* Expresso inglesa que significa, literalmente, "o primeiro a ultrapassar a linha
de chegada". Esta expresso foi "tomada emprestada" do jargo das corridas de
cavalos. No caso da eleio, usada porque o candidato com mais votos entre
os distritos o que representa a regio e no o mais votado da regio. (N. do E.)

110 Robert A. Dahl
mos ao voltarmos a essa questo no Captulo 10. No obstante, em
discusses sobre diferentes sistemas de voto, pressupe-se a neces-
sidade de um sistema justo; a melhor maneira de obter a justia e
outros objetivos razoveis apenas uma questo tcnica.
Que freqncia deveriam ter as eleies? A julgar pelos mto-
dos habituais em pases democrticos no sculo XX, diramos que
eleies anuais para os representantes do legislativo seriam fre-
qentes demais e que um prazo alm de cinco anos seria muito
exagerado. Evidentemente, os democratas podem muito bem dis-
cordar a respeito do intervalo especfico e de como ele poderia va-
riar em diferentes postos e em diferentes tradies. O caso que,
sem eleies freqentes, os cidados perderiam um verdadeiro
controle sobre os funcionrios eleitos.
Por que a democracia exige a [3] livre expresso?
Para comear, a liberdade de expresso um requisito para
que os cidados realmente participem da vida poltica. Como pode-
ro eles tornar conhecidos seus pontos de vista e persuadir seus
camaradas e seus representantes a adot-los, a no ser expressando-se
livremente sobre todas as questes relacionadas conduta do go-
verno? Se tiverem de levar em conta as idias de outros, ser preciso
escutar o que esses outros tenham a dizer. A livre expresso no
significa apenas ter o direito de ser ouvido, mas ter tambm o di-
reito de ouvir o que os outros tm para dizer.
Para se adquirir uma compreenso esclarecida de possveis
atos e polticas do governo, tambm preciso a liberdade de ex-
presso. Para adquirir a competncia cvica, os cidados precisam
de oportunidades para expressar seus pontos de vista, aprender uns
com os outros, discutir e deliberar, ler, escutar e questionar especia-
listas, candidatos polticos e pessoas em cujas opinies confiem - e
aprender de outras maneiras que dependem da liberdade de expresso.
Por fim, sem a liberdade de expresso, os cidados logo perde-
riam sua capacidade de influenciar o programa de planejamento
das decises do governo. Cidados silenciosos podem ser perfeitos
para um governante autoritrio, mas seriam desastrosos para uma
democracia.
Sobre a democracia 111
Por que a democracia exige [4] a existncia de fontes
alternativas e independentes de informao?
Como a liberdade de expresso, diversos critrios democrti-
cos bsicos exigem que fontes de informao alternativas e relati-
vamente independentes estejam disponveis para as pessoas. Pense
na necessidade de compreenso esclarecida. Como os cidados
podem adquirir a informao de que precisam para entender as
questes se o governo controla todas as fontes importantes de in-
formao? Ou, por exemplo, se apenas um grupo goza do mono-
plio de fornecer a informao? Portanto, os cidados devem ter
acesso a fontes de informao que no estejam sob o controle do
governo ou que sejam dominadas por qualquer grupo ou ponto de
vista.
Pense ainda sobre a participao efetiva e a influncia no pla-
nejamento pblico. Como poderiam os cidados participar real-
mente da vida poltica se toda a informao que pudessem adquirir
fosse proporcionada por uma nica fonte - o governo, digamos -
ou, por exemplo, um nico partido, uma s faco ou um nico
interesse?
Por que a democracia exige [5] associaes independentes?
Como vimos anteriormente, foi preciso uma virada radical nas
maneiras de pensar para aceitar a necessidade de associaes pol-
ticas: grupos de interesse, organizaes de lobby, partidos polti-
cos. No entanto, se uma grande repblica exige que representantes
sejam eleitos, ento, como as eleies podero ser contestadas?
Formar uma organizao, como um partido poltico, d a um grupo
uma evidente vantagem eleitoral. Se um grupo quer obter essa
vantagem, no a desejaro tambm outros que discordem de suas
polticas? Por que a atividade poltica deveria ser interrompida en-
tre as eleies? Os legisladores podem ser influenciados; as causas
podem ser apresentadas, polticas podem ser implementadas, no-
meaes podem ser procuradas. Assim, ao contrrio de uma cida-
dezinha, a democracia na grande escala de um pas faz com que as
associaes polticas se tornem ao mesmo tempo necessrias e de-
112 Robert A. Dahl Sobre a democracia 113

sejveis. Seja como for, como poderiam ser evitadas sem prejudi-
car o direito fundamental dos cidados de participar efetivamente
do governo? Numa grande repblica, eles no so apenas necess-
rios e desejveis, mas inevitveis. Associaes independentes tam-
bm so uma fonte de educao cvica e esclarecimento cvico:
proporcionam informao aos cidados e, alm disso, oportunida-
des para discutir, deliberar e adquirir habilidades polticas.
Por que a democracia exige uma [6] cidadania inclusiva?
Assim como precisamos de estratgias para produzir uma
transio para a democracia em pases no-democrticos e para
consolidar as instituies democrticas em pases recentemente
democratizados, nas democracias mais antigas necessrio pensar
se e como ultrapassar o nvel existente de democracia.
Deixe-me expor dessa maneira: em muitos pases, preciso
atingir a democratizao at o nvel da democracia polirquica. No
entanto, a dificuldade para os cidados nas democracias mais anti-
gas descobrir como elas poderiam chegar a um nvel de demo-
cratizao alm da democracia polirquica.

Naturalmente, a resposta ser encontrada nas razes que nos

levaram concluso do captulo anterior. No preciso repeti-las
aqui.
Podemos ver as instituies polticas descritas neste captulo e
resumidas na Figura 6 de vrias maneiras. Um pas que no possua
uma ou mais dessas instituies at esse ponto no est suficiente-
mente democratizado; o conhecimento das instituies polticas
bsicas pode nos ajudar a criar uma estratgia para realizar uma
transio completa para a democracia representativa moderna.
Para um pas que apenas recentemente fez a transio, esse conhe-
cimento pode ajudar a nos informar sobre as instituies decisivas
que precisam ser reforadas, aprofundadas e consolidadas. Como
so todas necessrias para a democracia representativa moderna (a
democracia polirquica), tambm podemos ver que elas estabele-
cem um nvel mnimo para a democracia.
As pessoas que vivem em democracias mais antigas, em que a
transio para a democracia ocorreu h algumas geraes e as ins-
tituies polticas listadas na Figura 6 esto hoje solidamente esta-
belecidas, enfrentam hoje uma dificuldade diferente e igualmente
complicada. Ainda que necessrias para a democratizao, com
toda a certeza essas instituies no so suficientes para atingir
plenamente os critrios democrticos listados na Figura 6 [p.99]
[?] e descritos no Captulo 4 [p.50]. No teremos ento a liberdade,
talvez at a obrigao, de avaliar as nossas instituies
democrticas em relao a esses critrios? Parece-me bvio, como
a muita gente, que, ponderadas em relao a critrios democrticos,
as instituies polticas existentes apresentam muitas falhas.