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Cuerpo General de Administrativos
JUNTA DE ANDALUCA
TEMA 13
LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIN.
COMPETENCIAS DE LA JUNTA DE ANDALUCA. PROCEDIMIENTO GENERAL Y
PROCEDIMIENTO ABREVIADO. LA RESPONSABILIDAD DE LAS AUTORIDADES Y
DEL PERSONAL. RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIN POR ACTOS DE
SUS CONCESIONARIOS Y CONTRATISTAS.
(Modificado el 30-01-2014)
ndice
1. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIN.

1.1. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL EN GENERAL.
1.2. EVOLUCIN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL Y RGIMEN ACTUAL.
1.2.1. EVOLUCIN HISTRICA DEL PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD DE LA
ADMINISTRACIN EN EL DERECHO COMPARADO.
1.2.2. EVOLUCIN HISTRICA DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA
ADMINISTRACIN EN ESPAA.
1.2.3. RGIMEN JURDICO ACTUAL DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL.
1.2.4. CARACTERSTICAS DEL ACTUAL SISTEMA DE RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL.
1.3. DISTINCIN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE OTROS SUPUESTOS.
1.4. ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL.
1.4.1. ELEMENTOS SUBJETIVOS.
1.4.2. ELEMENTOS OBJETIVOS.
1.5. LA REPARACIN DE LA LESIN PATRIMONIAL.
1.6. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LOS OTROS PODERES PBLICOS.
1.6.1. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR.
1.6.2. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR EL
FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIN DE JUSTICIA.
1.6.3. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE OTROS PODERES PBLICOS.
1.7. PROCEDIMIENTO GENERAL Y PROCEDIMIENTO ABREVIADO.
1.7.1. DISPOSICIONES GENERALES.
1.7.2. PROCEDIMIENTO GENERAL.
1.7.3. PROCEDIMIENTO ABREVIADO.
1.8. JURISDICCIN COMPETENTE.
2. LA RESPONSABILIDAD DE LAS AUTORIDADES Y DEL PERSONAL AL SERVICIO DE

LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS.
2.1. RESPONSABILIDAD POR DAOS Y PERJUICIOS CAUSADOS A PARTICULARES.
2.2. RESPONSABILIDAD POR DAOS Y PERJUICIOS CAUSADOS A LAS
ADMINISTRACIONES PBLICAS.
2.3. PROCEDIMIENTO PARA LA EXIGENCIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL
A LAS AUTORIDADES Y PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIONES
PBLICAS.
2.3.1. INICIACIN.
2.3.2. INSTRUCCIN.
2.3.3. TERMINACIN.
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1. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA
ADMINISTRACIN.
1.1. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL EN GENERAL.
Para comprender el significado de la institucin de la responsabilidad patrimonial de las

Administraciones Pblicas y su conexin con el inters general conviene determinar primero el
sentido de la responsabilidad jurdica con carcter general.
La responsabilidad hace referencia a la obligacin de responder a las consecuencias

previstas por el ordenamiento jurdico por el acontecimiento de determinados hechos. Desde
esta perspectiva tan genrica se puede hablar de responsabilidad civil, penal, laboral o social,
tributaria, y, por supuesto, administrativa[1], cuyo significado vara en funcin de la naturaleza
de la obligacin y del contexto en el que se plantee. En la responsabilidad patrimonial la
obligacin de responder determinada por el ordenamiento jurdico tiene su origen en la
existencia de un dao para los particulares que pretende ser resarcido de modo que se
reestablezca la situacin originaria en trminos econmicos que stos se encontraban.
La responsabilidad puede ser de dos tipos:
a) Responsabilidad contractual. En este caso, la obligacin de indemnizar por los

daos y perjuicios causados surge como consecuencia del incumplimiento de un
contrato, al margen de las consecuencias jurdicas que este produce para el propio
contrato (es decir, si se incumple el contrato se podr exigir judicialmente su
cumplimiento o la resolucin del mismo, y, adems, se podr exigir una cantidad
por los daos derivados de dicho incumplimiento).
b) Responsabilidad extracontractual. Se trata de una responsabilidad que surge de

lesiones ocasionadas a los ciudadanos con total independencia de cualquier relacin
contractual.
La responsabilidad extracontractual tambin llamada aquiliana, porque fue en Roma,

la Ley Aquilia la que primero la sancion tiene su origen en los artculos 1.902 y 1.903 del
Cdigo Civil de 1889. As, esta responsabilidad extracontractual poda ser:
a) Directa, o por hecho propio [El que por accin u omisin causa dao a otro,
interviniendo culpa o negligencia, est obligado a reparar el dao causado (art.
1.902 Cdigo Civil)].
[1]
As estara la responsabilidad civil (por el incumplimiento de un contrato no se entrega una reforma de
un piso en la fecha prevista lo que impide utilizarlo y obliga a buscar una alternativa de alojamiento o por un
dao generado por un particular alguien arroja un objeto desde su piso que hiere a un viandante), penal (por la
comisin de un delito o una falta por ejemplo de lesiones), laboral o social (derivada de la normativa laboral o
de la Seguridad Social de la que nacen obligaciones para el empresario que tambin puede asumir responsabilidad
por su incumplimiento), tributaria (derivada de la normativa tributaria, por ejemplo de la obligacin de pago del
Impuesto de la Renta), y, por supuesto, administrativa (dentro de la que se puede distinguir la generada por una
infraccin administrativa responsabilidad sancionadora y la que surge como consecuencia de un dao derivado
de la actuacin administrativa responsabilidad patrimonial).
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b) Indirecta, por el hecho de aquellas personas de quienes se debe responder [El

Estado es responsable en este concepto es decir, por hecho de tercero cuando
obra por mediacin de un agente especial, pero no cuando el dao hubiere sido
causado por el funcionario a quien propiamente corresponda la gestin practicada,
en cuyo caso ser aplicable lo dispuesto en el artculo anterior es decir, la
responsabilidad directa (prrafo 5 hoy suprimido del art. 1.903 Cdigo
Civil)].
Como se puede comprobar, la responsabilidad civil extracontractual se deriva de un

dao o perjuicio (que puede ser patrimonial, aunque tambin personal o moral), en el que
existe una voluntad, culpa o negligencia por parte del causante (por accin u omisin del dao)
y una relacin de causalidad entre el hecho originario y el dao derivado (esto es, si el hecho es
causa del dao y si no existen circunstancias jurdicas que excluyan esta conexin), a lo que se
aade la inexistencia de culpa por parte de la vctima del dao que, de concurrir, excluira la
responsabilidad.
Tambin en el Derecho administrativo existe la responsabilidad patrimonial de las

Administraciones Pblicas que, al igual que ocurre en el Derecho Civil, sta puede ser tanto
contractual[2] como extracontractual[3].
1.2. EVOLUCIN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL Y

RGIMEN ACTUAL.
1.2.1. EVOLUCIN HISTRICA DEL PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD DE LA

ADMINISTRACIN EN EL DERECHO COMPARADO.
1. Exoneracin de responsabilidad.
En los orgenes del Estado Absoluto, el poder no responda de las ilegalidades o de los
daos que pudieran cometerse bajo el principio romano reformulado por tericos ingleses the
king can do not wrong / El Rey no puede hacer mal, coherente con la naturaleza divina de un
poder inmune que, en todo caso, no produca excesivas situaciones daosas a los particulares
por la escasa actividad pblica desplegada.
Este principio, que alcanz su mximo esplendor en la poca absolutista, se mantiene

en toda su extensin con el advenimiento del Estado Moderno. As, la Declaracin de los
Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 proclama la propiedad como derecho absoluto
del que nadie puede ser privado ms que por necesidad pblica y previa indemnizacin. Es
decir, sienta las bases de lo que despus ser la expropiacin forzosa, pero omite toda
[2]
La que se deriva del incumplimiento de los contratos por parte de la Administracin (por ejemplo, no se
paga una partida de 500 ordenadores adquiridos por parte de un Ayuntamiento que provoca la quiebra de la
empresa) que, adems de la posibilidad de resolver el contrato, genera la obligacin de responder por los daos y
perjuicios que por tal causa se irroguen al contratista (art. 225.2 TRLCAP).
[3]
La que surge de lesiones ocasionadas por la Administracin a los ciudadanos con total independencia de
cualquier relacin contractual que pudiera ligar a la Administracin con los particulares, y en la que incluso, de
forma paralela al mbito civil, pueden darse supuestos de responsabilidad derivada de cuasicontratos como es el
enriquecimiento injusto o sin causa (cuando la Administracin recibe unas prestaciones que no ha contratado o
cuando se produce un ingreso indebido, por ejemplo, en el exceso del pago de impuestos).
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referencia a cualquier otro tipo de dao, por lo que el Estado sigue quedando exento de toda
indemnizacin que no responda a mviles expropiatorios.
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2. La responsabilidad subsidiaria por culpa.
No obstante, las profundas transformaciones socio-econmicas pronto iban a influir en

este residuo del viejo Rgimen. Dos son las formas en que se materializa la ruptura de este
rgimen privilegiado:
a) El sistema anglosajn.
Este sistema rompe con el viejo principio de irresponsabilidad del Monarca de una
manera brusca, mediante una radical reforma legislativa culminada en 1947 que someti a la
Corona Britnica a la misma responsabilidad que corresponde a una persona privada, con
plena edad y capacidad, tanto por los daos cometidos por sus funcionarios como por el
incumplimiento de las obligaciones inherentes a la misma, y tanto con respecto a las personas
como a las cosas.
b) El sistema continental.
Nacido en Francia a finales del siglo XIX, y partiendo igualmente del principio de
irresponsabilidad del Monarca, la nica garanta que en principio se ofrece al perjudicado es la
posibilidad de exigir la responsabilidad al funcionario autor del dao, ante los Tribunales
ordinarios y en los trminos del Derecho privado. Adems, tal posibilidad quedaba
condicionada a una autorizacin administrativa previa e imprescindible para poder demandar
al funcionario.
Es precisamente de esta autorizacin administrativa de donde va a surgir en Francia el

principio de la responsabilidad patrimonial de la Administracin, pues el Consejo de Estado,
que era el rgano encargado de conceder la autorizacin, acostumbraba a negarla, salvo en
aquellos casos en que la falta personal del agente era del todo notoria, es decir, producida por
el individuo ms que por la Administracin. Pasando posteriormente a aceptar, en aquellos
casos en que los daos se produjeran a consecuencia de la falta de servicio, por mala
organizacin o funcionamiento, que la accin se ejerciera contra el Estado ante unos Tribunales
creados al efecto, los Tribunales de lo contencioso-administrativo.
Pero tales reservas se vieron pronto desbordadas por los propios Tribunales de lo
contencioso-administrativo, los cuales fueron reduciendo cada vez ms los supuestos de falta
personal y extendieron considerablemente la teora general de la responsabilidad de la
Administracin.
1.2.2. EVOLUCIN HISTRICA DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE

LA ADMINISTRACIN EN ESPAA.
La influencia en Espaa del principio de irresponsabilidad del Soberano, unido a la

debilidad de nuestra sociedad en el momento en que se gesta en otros pases la idea de la
responsabilidad de la Administracin, constituyen las principales causas determinantes de un
considerable retraso en la evolucin del principio que nos ocupa y en la que se pueden
contemplar cronolgicamente las siguientes fases:
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1. El Cdigo Civil de 1889 y la Ley de 5 de abril de 1904.
Salvo muy contadas excepciones en que determinadas leyes especiales afirmaron la

responsabilidad patrimonial del Estado en materias y supuestos concretos (ad exemplun:
ferrocarriles; inejecucin de sentencias contencioso-administrativas; muertes o lesiones
corporales provocadas por fuerzas militares o policiales, etc.), la legislacin y la jurisprudencia
del siglo XIX no imponen a la Administracin el deber de indemnizar los daos causados a
terceros.
El Cdigo Civil de 1889 (en adelante CC) es el que aborda por vez primera la materia,
pero lo hace en unos trminos tan restrictivos que la situacin de irresponsabilidad
administrativa apenas sufre variacin. As, se reconoce la responsabilidad directa por culpa o
negligencia en el artculo 1.902 del CC: El que por accin u omisin causa dao a otro,
interviniendo culpa o negligencia, est obligado a reparar el dao causado es decir,
responsabilidad por hecho propio. Responsabilidad, que segn el artculo 1.903 del CC, es
exigible no slo por los actos u omisiones propios, sino por los de aquellas personas de quienes
se debe responder, incluyendo en este supuesto al Estado: El Estado es responsable en este
concepto cuando obra por mediacin de un agente especial es decir, responsabilidad por
hechos de terceros, pero no cuando el dao hubiere sido causado por el funcionario a quien
propiamente corresponda la gestin practicada, en cuyo caso ser aplicable lo dispuesto en el
artculo anterior es decir, la responsabilidad directa.
La correcta interpretacin de los preceptos anteriores, segn puso de relieve en aquellos

momentos la doctrina, sera la de responsabilizar a la Administracin, aun cuando actuase por
medio de funcionarios, y precisamente en base al artculo 1.902 del CC, ya que el funcionario
es rgano propio de la Administracin y va normal de manifestacin de su voluntad. No
obstante, esta teora qued sin efecto por una Sentencia del Tribunal Supremo que, con un
criterio restrictivo, se ajust a los exactos trminos del artculo 1.903 del CC y, en su virtud,
vino a declarar que el Estado no era responsable de los daos causados por los funcionarios en
el ejercicio de su cargo, ya que no caba suponer culpa o negligencia por parte de aqul en la
organizacin de los servicios y en la designacin de sus funcionarios. En definitiva, pues, la
responsabilidad del Estado se limitaba slo al supuesto de que actuara a travs de un agente
especial, esto es, a travs de un mandatario o intermediario singular, ajeno a la organizacin
administrativa, pero no cuando los daos se produjeran por la actuacin de sus funcionarios.
De manera que se hizo imposible el reconocimiento de la responsabilidad directa de la
Administracin y, tambin, de la indirecta por hecho de un tercero, ya que en la prctica no
ocurra nunca la actuacin por agentes especiales.
Con este planteamiento se lleg a una situacin de absoluta irresponsabilidad del

Estado, por lo que la doctrina opt por abandonar los presupuestos del Cdigo Civil y orient
sus demandas en torno a un reconocimiento legislativo expreso del principio de
responsabilidad del Estado.
La situacin de exoneracin generalizada de las Administraciones Pblicas de toda

responsabilidad se mantuvo durante dcadas y ni siquiera la aprobacin de una Ley de 5 de
abril de 1904, de responsabilidad civil de los funcionarios [4], supuso modificacin alguna.
Pues este texto legal constrea de tal manera las posibilidades reales de lograr una
[4]
Esta Ley de 1904 ha sido formalmente derogada por la Disposicin Derogatoria nica de la Ley 4/1999,
de 13 de enero, de reforma de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
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indemnizacin de las autoridades y funcionarios (en concreto, exiga que el particular hubiese
reclamado previamente por escrito la observancia de las normas cuya infraccin posterior
desencadenara la obligacin de indemnizar) que, en la prctica, los ciudadanos quedaban
indefensos ante los daos sufridos por la accin administrativa.
2. La Constitucin de 1931 y la Ley Municipal de 31 de octubre de 1935.
Tuvo que ser la Constitucin de 1931 la que, en su artculo 41.3, introdujo con carcter
general la responsabilidad subsidiaria de la Administracin por los daos que los
funcionarios causasen a terceros, aunque limitada al supuesto de que el funcionario
actuase en incumplimiento de sus deberes (El funcionario pblico que en el ejercicio de su
cargo infringe sus deberes con perjuicio de tercero, el Estado o la Corporacin a quien sirva
sern responsables de los daos y perjuicios consiguientes, conforme determine la Ley). El
desarrollo legal de este precepto se produjo slo en el mbito local, ampliando incluso las
posibilidades que ofreca la Constitucin, pues la Ley Municipal de 31 de octubre de 1935, en
su artculo 209, aceptaba en algn supuesto, por vez primera, la responsabilidad directa de la
Administracin.
Tanto este texto legal como la propia Constitucin de 1931 perdieron su vigencia al
trmino de la guerra civil en 1939 y, aunque su aplicacin prctica fue nula, marcaron el
camino que en el futuro habra de seguirse en esta materia.
3. La Ley de Rgimen Local de 16 de diciembre de 1950.
El artculo 405 de la nueva Ley de Rgimen Local de 16 de diciembre de 1950

estableca una responsabilidad directa o subsidiaria, segn los casos, de los entes locales. As
se reconoca:
La responsabilidad directa en los casos en que los daos padecidos por los
particulares fueran debidos a una actividad administrativa en la que no
interviniera culpa o negligencia grave de los funcionarios: en tales casos se
reconoca a las vctimas el derecho a ser indemnizadas no por los funcionarios sino
directamente por el ente local (art. 406.1).
La responsabilidad subsidiaria tena lugar, en cambio, cuando la accin daosa
fuere causada por culpa o negligencia grave de los funcionarios (artculo 409).
Por lo que haba que dirigirse en primer lugar contra la persona fsica presuntamente
culpable, y slo despus de declarada judicialmente responsable e insolvente, poda
el perjudicado reclamar la indemnizacin a la entidad local.
Este rgimen de responsabilidad extracontractual se aplicaba slo en los casos en que la

Administracin actuase como persona jurdico-pblica en el ejercicio de sus potestades o
atribuciones pblicas, pues si lo haca como persona jurdica de Derecho privado el rgimen
aplicable, segn el artculo 406.2, era el establecido en los artculos 1.902 y 1.903 CC. En el
plano procesal, el artculo 407 distingua entre la lesin de derechos administrativos y la
lesin de derechos civiles para determinar la competencia de la jurisdiccin contencioso-
administrativa o la de la jurisdiccin civil.
La garanta patrimonial de los particulares frente a las actividades daosas del poder
pblico quedaba, pues, limitada al estricto mbito de las Administraciones locales,
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mantenindose intocado el aejo status de exoneracin patrimonial de la Administracin del

Estado (y tambin de la llamada Administracin institucional: organismos autnomos, etc.), lo
cual obviamente careca de toda justificacin.
4. La Ley de Expropiacin Forzosa de 16 de diciembre de 1954.
La situacin cambia radicalmente a partir de la promulgacin de la Ley de Expropiacin

Forzosa de 16 de diciembre de 1954 (en adelante LEF). Esta Ley configura la expropiacin
forzosa como el estatuto legal bsico de todas las formas de accin administrativa que
impliquen una lesin individualizada de los contenidos econmicos del derecho del particular
por razones de inters general, segn declara su Exposicin de Motivos. Ello permiti al
legislador llevar la garanta patrimonial de los particulares a sus lgicas consecuencias
poniendo fin a una de las ms graves deficiencias de nuestro rgimen jurdico-
administrativo, cual es el injustificado privilegio de exoneracin de que vena gozando
hasta entonces la Administracin del Estado frente a los daos patrimoniales no expropiatorios
causados por su actividad a los particulares.
De este modo se incorpor al sistema de garantas patrimoniales, junto a la

expropiacin, la indemnizacin de los daos derivados de actuaciones extracontractuales de los
poderes pblicos. As el artculo 121 de la LEF dispone: Dar tambin lugar a indemnizacin
con arreglo al mismo procedimiento toda lesin que los particulares sufran en los bienes y
derechos a que esta Ley se refiere, siempre que aqulla sea consecuencia del funcionamiento
normal o anormal de los servicios pblicos, o la adopcin de medidas de carcter discrecional
no fiscalizables en va contenciosa, sin perjuicio de las responsabilidades que la
Administracin pueda exigir de sus funcionarios con tal motivo.
La diferencia entre lo establecido en la anterior Ley de Rgimen Local y lo previsto en

la LEF resulta evidente: mientras la primera consagra prioritariamente la responsabilidad del
funcionario causante de la lesin, estableciendo una responsabilidad de la entidad local de
carcter subsidiario, la LEF sienta el principio general de responsabilidad directa y objetiva
de la Administracin pblica, con independencia de que sta pueda, a su vez, repercutir sobre
el funcionario causante del dao.
Aunque la doctrina se mostr vacilante sobre si continuaba o no vigente para las

entidades locales el sistema establecido en la Ley de Rgimen Local, la publicacin del
Reglamento de Expropiacin Forzosa disip las dudas al establecer que tambin las
Corporaciones locales quedaban sujetas a la responsabilidad regulada en la LEF.
5. La Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de 26 de julio de 1957.
La Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de 26 de julio de 1957 (en

adelante LRJAE) predecesora de la actual LRJAP y en vigor durante ms de treinta aos hasta
que fue derogada da un paso ms en el proceso de afianzamiento del nuevo principio general
de garanta patrimonial de los ciudadanos frente a las acciones administrativas daosas. El
artculo 40 de la LRJAE reproduca la clusula general del artculo 121 de la LEF: Los
particulares tendrn derecho a ser indemnizados por el Estado de toda lesin que sufran en
cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que aquella
lesin sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios pblicos o de la
adopcin de medidas no fiscalizables en va contenciosa, pero introduca dos mejoras:
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La primera, mencionar la fuerza mayor como causa exoneratoria de la

responsabilidad.
La segunda, eliminar la referencia a los actos discrecionales, ya que, tras la
promulgacin de la Ley Reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-administrativa
de 26 de diciembre de 1956, tales actos son susceptibles tambin de control
contencioso.
La LEF, su Reglamento de desarrollo y la LRJAE produjeron as un giro completo en

nuestro ordenamiento que, adems de provocar una cierta perplejidad en la doctrina jurdica,
encontr alguna resistencia en su aplicacin por los tribunales contencioso-administrativos.
Durante los primeros aos de vigencia, tanto el Tribunal Supremo como los tribunales
inferiores prestaron escasa atencin a este importante mandato legislativo que cambiaba
radicalmente el sistema; les pareca inslito que la Administracin, que nunca haba respondido
virtualmente de nada, a partir del ao 1954 estuviera obligada a indemnizar todo tipo de daos
patrimoniales. En numerosas sentencias se rechazaron las pretensiones de resarcimiento
formuladas por los perjudicados, ignorando para ello pura y simplemente la existencia de la
nueva regulacin y aplicando, como si tal regulacin no existiera, las viejas normas del Cdigo
Civil, las cuales, como ya se ha sealado, amparaban la inmunidad indemnizatoria de la
Administracin.
La doctrina jurdica espaola hizo frente a ese rechazo inicial de la jurisprudencia al

nuevo sistema de responsabilidad patrimonial. Una rica literatura de esa poca destac las
virtudes y ventajas de dicho sistema indemnizatorio al tiempo que contribuy a delimitar sus
perfiles tcnicos, insistiendo singularmente en la idea de que no se trataba de implantar una
especie de seguro universal para cualquier tipo de daos administrativos, sino de indemnizar
las lesiones patrimoniales concretas que los perjudicados no estuvieran legalmente obligados a
soportar.
Fruto de este impulso doctrinal, se inicia a mediados de los aos 60 otro rumbo
jurisprudencial ms favorable a la aplicacin rigurosa del nuevo sistema. De este modo, los
ciudadanos van cobrando conciencia asimismo de que se estaba ganando la batalla de la
responsabilidad patrimonial directa de la Administracin en cualquiera de sus
personificaciones, desde el ms humilde municipio hasta la Administracin del Estado.
1.2.3. RGIMEN JURDICO ACTUAL DE LA RESPONSABILIDAD

PATRIMONIAL.
1.2.3.1. REGULACIN ESTATAL.
La Constitucin de 1978 mantiene los elementos bsicos de este sistema en su artculo

106.2 al establecer: Los particulares, en los trminos establecidos por la ley, tendrn
derecho a ser indemnizados por toda lesin que sufran en cualquiera de sus bienes y dere-
chos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesin sea consecuencia del fun-
cionamiento de los servicios pblicos.
Por otra parte, con respecto al rgimen de la responsabilidad patrimonial, y por la

relevancia que presenta en tanto que garanta patrimonial de los particulares, el artculo
149.1.18. CE garantiza su sometimiento a un rgimen comn al reservar al Estado la
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competencia exclusiva para fijar el sistema de responsabilidad de todas las

Administraciones Pblicas.
En desarrollo de la Constitucin, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen

Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn
(LRJAP) establece en su artculo 1: La presente Ley establece y regula las bases del rgimen
jurdico, el procedimiento administrativo comn y el sistema de responsabilidad de las
Administraciones Pblicas, siendo aplicable a todas ellas. Procediendo a regularlo en el
Ttulo X De la responsabilidad de las Administraciones Pblicas y de sus autoridades y
dems personal a su servicio, en sus artculos 139 al 146.
Por otra parte, el Ttulo X de la LRJAP se ha desarrollado por el Reglamento de los

Procedimientos en materia de Responsabilidad Patrimonial de las Administraciones Pblicas
(RPRPAP), aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo.
Esta exigua normativa debe completarse con una numerossima jurisprudencia

contencioso-administrativa, ya que, el sistema de responsabilidad administrativa ha sido
configurado en nuestro pas a golpe de sentencia. El establecimiento de unas reglas generales
detalladas se compadece mal con la bsqueda de soluciones justas y equitativas que requieren
una adaptacin a cada caso. Por esta razn se explica que sea la jurisprudencia la que ha venido
dotando de contenido al sistema de responsabilidad administrativa, lo que genera una tendencia
al casuismo que afecta a la seguridad jurdica.
1.2.3.2. COMPETENCIAS DE LA JUNTA DE ANDALUCA.
El artculo 47.4 del Estatuto de Autonoma para Andaluca establece: Corresponde a

la Junta de Andaluca, en materia de responsabilidad patrimonial, la competencia compartida
para determinar el procedimiento y establecer los supuestos que pueden originar
responsabilidad con relacin a las reclamaciones dirigidas a ella, de acuerdo con el sistema
general de responsabilidad de todas las Administraciones pblicas.
En cuanto al rgano competente en la Junta de Andaluca, el artculo 26.2 de la Ley

9/2007, de 22 de octubre, de la Administracin de la Junta de Andaluca, establece: Adems
de sus atribuciones como miembros del Consejo de Gobierno y las que les asignan esta y otras
leyes, a las personas titulares de las Consejeras les corresponde:
[]
k) La resolucin de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, salvo que
corresponda al Consejo de Gobierno.
1.2.4. CARACTERSTICAS DEL ACTUAL SISTEMA DE RESPONSABILIDAD

PATRIMONIAL.
Entre las caractersticas del actual sistema de responsabilidad patrimonial de las

Administraciones Pblicas en nuestro pas destacan las siguientes:
a) Sistema unitario y general. Se trata de un sistema unitario de responsabilidad

patrimonial que se aplica a todas las Administraciones Pblicas sin excepcin,
independientemente de si se trata de Administraciones territoriales o institucionales,
y tanto si actan con sometimiento al Derecho Administrativo como si lo hacen
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sujetas al Derecho privado [regmenes unificados sustancial y procedimentalmente a

estos efectos (arts. 142.6 y 144 LRJAP)]. Este sistema cubre todo tipo de
actuaciones extracontractuales de la Administracin (ya sean normativas, jurdicas o
materiales), as como toda omisin o inactividad.
b) Sistema de responsabilidad directa. La Administracin titular del servicio o de la

actividad causante del dao responde directamente frente al perjudicado, sin que
resulte relevante la intervencin de las personas integradas en sta (autoridades,
funcionarios, personal laboral, etc.). Se supera as la tradicional responsabilidad
indirecta o subsidiaria conforme a la que la Administracin slo responda una vez
que se hubiera identificado o reclamado previamente a la autoridad, funcionario o
agente cuya conducta ilcita hubiera causado el dao. La responsabilidad directa de
la Administracin presupone la exigencia directa del particular a la Administracin
Pblica pues carece de accin directa frente a los empleados pblicos, excepto
cuando se ejerza accin penal de las indemnizaciones por daos y perjuicios
causados por las autoridades y personal a su servicio. Todo ello, sin perjuicio de la
obligacin que tiene la Administracin pblica que hubiese indemnizado de repetir,
en va de regreso, contra el causante de la lesin, cuando el dao hubiera sido
consecuencia de dolo, culpa o negligencia grave en su conducta, en los trminos y
condiciones que seala el artculo 145 de la LRJAP.
c) Sistema de responsabilidad objetiva. La responsabilidad patrimonial de la

Administracin no exige dolo o culpa en su actuacin, ni tampoco que dicha
actuacin sea legal o ilegal: las condiciones en que se produce la actuacin o la
omisin o inactividad administrativa resultan irrelevantes [5]. As se deduce al
reconocerse el derecho a la indemnizacin por lesiones que sean consecuencia del
funcionamiento normal o anormal de los servicios pblicos (art. 139.1 LRJAP).
Este sistema de responsabilidad objetiva tal y como lo ha calificado reiteradamente
la jurisprudencia (SSTS de 5 de diciembre de 1997, de 28 de noviembre de 1998 y
de 28 de marzo de 2000) persigue satisfacer el derecho del daado a ser
indemnizado y no castigar una actividad administrativa ilegal o culpable. La
Administracin debe indemnizar no slo cuando el dao es consecuencia de su
actividad o inactividad ilegal o de la conducta culpable de sus agentes
(responsabilidad por culpa), sino tambin cuando de la actividad administrativa se
derivan situaciones de riesgo que derivan en sacrificios especiales cuyos perjuicios
[5]
El carcter de objetiva ya se le atribua en el artculo 40 de la LRJAE y en el artculo 121 de la LEF. Es
objetiva puesto que a diferencia del artculo 1.902 del Cdigo Civil, prescinde de toda consideracin de
culpabilidad.
La jurisprudencia la define as: Al afirmar que es objetiva se pretende significar que no se requiere culpa
o ilegalidad en el autor del dao, a diferencia de la tradicional responsabilidad subjetiva propia del Derecho Civil
ya que se trata de una responsabilidad que surge al margen de cul sea el grado de voluntariedad y previsin del
agente, incluso cuando la accin originaria es ejercida legalmente, y de ah la referencia al funcionamiento normal
o anormal de los servicios pblicos en la diccin del artculo 40 de la Ley antes citada (la LRJAE)... (SSTS de 6
de noviembre de 1998, de 28 de noviembre de 1998 y de 28 de marzo de 2000). El Consejo de Estado en su
Dictamen de 2 de diciembre de 1999, n. 3.306/99, seala asimismo que la responsabilidad patrimonial de la
Administracin es un instituto indemnizatorio de naturaleza estrictamente objetivo, de donde se deduce que
puede concurrir en su caso, con independencia y abstraccin de que no exista culpa o actuacin inadecuada por
parte de la Administracin. Por ello, no se trata de valorar la diligencia o negligencia de los Servicios
Administrativos, sino de apreciar objetivamente la existencia de un dao cierto y real cuya causa pueda atribuirse
al funcionamiento del servicio pblico.
T.13. - 11
JUNTA DE ANDALUCA
derivados no deben ser soportados individualmente por los afectados sino por la
generalidad de los ciudadanos a travs de la propia Administracin
(responsabilidad objetiva o por riesgo).
d) Sistema de responsabilidad integral. El sistema de responsabilidad tiene como

finalidad conseguir que la vctima de una lesin resarcible quede indemne, es decir,
libre de dao gracias a la indemnizacin.
La reparacin debe ser integral, sin perjuicio de que puedan existir otros ttulos
pblicos y privados por los que otros sujetos deban responder ante el dao, lo que
convierte a la indemnizacin por responsabilidad patrimonial extracontractual en
compatible con cualquier otra indemnizacin[6].
1.3. DISTINCIN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE

OTROS SUPUESTOS.
Antes de continuar con el anlisis de la responsabilidad patrimonial extracontractual de

las Administraciones Pblicas, debe distinguirse de otras figuras afines.
Entre las ms similares se encuentran las indemnizaciones previstas legalmente que se

disponen ante supuestos en los que se lleva a cabo una delimitacin de derechos como medida
para modular el perjuicio causado (por ejemplo, compensaciones previstas en el caso de la
modificacin del rgimen de una actividad y que pueden consistir en dinero o en una prrroga
de la actividad, etc. un caso sera limitar la actividad de los quioscos de prensa pero se
permite temporalmente la actividad de los afectados). Tampoco son indemnizaciones las
ayudas (directas en cantidades econmicas o indirectas en beneficios fiscales, ayudas a
asociaciones que representan sus intereses) para superar determinados daos extraordinarios
ante las ms variadas situaciones: ayudas a las vctimas de terrorismo, a vctimas de delitos
violentos y contra la libertad sexual, a los afectados por catstrofes naturales (un temporal, un
incendio o una inundacin), acontecimientos econmicos extraordinarios (en el caso de Forum
Filatlico y Afinsa). En cualquier caso no se trata de indemnizaciones derivadas de una
obligacin legal de responder a un dao derivado de la Administracin, por lo que no se trata
de un supuesto de responsabilidad patrimonial. De este modo estas indemnizaciones siguen su
propio rgimen, y por tanto son compatibles con la indemnizacin por responsabilidad
patrimonial en su caso, pues no afectan a la responsabilidad civil o administrativa que se pueda
deducir por los daos derivados de esos mismos acontecimientos (STS de 17 de noviembre de
2003)[7].
[6]
Por ejemplo, en un accidente por una sealizacin equivocada en carretera, al margen de la
indemnizacin correspondiente, tiene consecuencias como la imposibilidad de trabajar que ser cubierta por las
pensiones de la Seguridad Social y/o por la indemnizacin de seguros privados eventualmente contratados.
[7]
As la STS de 25 de noviembre de 2008. En el presente caso se da la existencia de un dao nico,
consistente en la prdida de los hijos de la reclamante como consecuencia de una muerte violenta, as como una
nica pretensin resarcitoria contra el Estado, basada en dos modalidades distintas de responsabilidad aquiliana,
como son la responsabilidad por anormal funcionamiento de la Administracin de Justicia pues se omiti la
ejecucin de la sentencia que conden al homicida a su internamiento en un establecimiento psiquitrico, y la
responsabilidad patrimonial de la Administracin dado que se otorg un permiso de armas habindose producido
actuaciones para la incapacitacin del solicitante, el cual con el arma a que se refera la licencia, caus la muerte
de dos de sus hijos. El TS constata que por resolucin del Ministerio de Justicia el Estado admiti su
responsabilidad por anormal funcionamiento, y ese reconocimiento hace que, por un lado, resulte superfluo, como
pretende el Abogado del Estado, averiguar si se dan las condiciones necesarias para hacerlo responsable tambin
por el otro ttulo; y por otra parte, permite que se le pueda imponer la obligacin de indemnizar la totalidad del
T.13. - 12
JUNTA DE ANDALUCA
1.4. ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL.
1.4.1. ELEMENTOS SUBJETIVOS.
1.4.1.1. LOS PARTICULARES.
El artculo 139.1 de la LRJAP identifica al sujeto pasivo de la lesin patrimonial al

sealar: Los particulares tendrn derecho a ser indemnizados por las Administraciones
Pblicas correspondientes, de toda lesin que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos,
salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesin sea consecuencia del funcionamiento
normal o anormal de los servicios pblicos. El trmino particulares ha sido objeto de una
interpretacin jurisprudencial amplia, de modo que se reconoce el derecho a ser indemnizados
no solo a las personas fsicas, sino tambin a las personas jurdicas privadas o pblicas
(incluidas las distintas Administraciones Pblicas pues una Administracin pblica puede
ejercitar la accin de responsabilidad frente a otra por la lesin que esta ltima haya causado a
los bienes o derechos de aqulla obtenindose as la reparacin del perjuicio causado) que
sufran lesin en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento normal o
anormal de los servicios pblicos prestados por una Administracin (STS, de 2 de julio de
1998 y STS de 10 de abril de 2000)[8].
1.4.1.2. LA ADMINISTRACIN PBLICA RESPONSABLE.
En cuanto a los sujetos obligados a la indemnizacin son las Administraciones Pblicas

(art. 139.1 LRJAP: Los particulares tendrn derecho a ser indemnizados por las
Administraciones Pblicas correspondientes). Para la imputacin del dao no se prejuzga el
tipo de Administracin (territorial o institucional) de que se trata, ni tampoco el tipo de
actuaciones desarrolladas (puede tratarse de cualquier actuacin o de una omisin o
inactividad), ni el rgimen bajo el que se acta (rgimen de Derecho Administrativo o de
Derecho Privado), ni la vinculacin existente con el personal que de forma mediata produce
este dao (autoridades, funcionarios pblicos y empleados laborales) [9]. Ya que lo que
establece el artculo 139.1 de la LRJAP es que las Administraciones Pblicas deben
dao, por lo que no es coherente sostener ahora que la indemnizacin impuesta es excesiva o que se le est
haciendo responsable subsidiario del homicida.
[8]
La STS de 2 de julio de 1998 declara en este sentido que: La referida expresin particulares debe ser
objeto de una interpretacin integradora, de modo que no slo comprende a los ciudadanos que en el Derecho
Administrativo reciben la denominacin de administrados, sino tambin a las distintas Administraciones Pblicas
cuando sufren lesin en sus bienes y derechos, consecuencia de la relacin directa de causa-efecto como
consecuencia del funcionamiento normal o anormal de servicios pblicos... La misma razn impide que tal
resultado daoso haya de ser soportado por una Administracin Pblica cuando sta tiene su patrimonio propio y
cuando el dao procede del funcionamiento del servicio de otra Administracin, que es titular de un patrimonio
distinto del de la Administracin lesionada, puesto que el deber de indemnizar se basa en el mismo fundamento,
que es evitar que una persona pblica o privada haya de soportar la lesin o dao antijurdico producida por el
funcionamiento de los servicios de la Administracin Pblica.
En el mismo sentido se pronuncia la STS de 10 de abril de 2000: ... importa subrayar que el sujeto
activo de la relacin jurdica de responsabilidad extracontractual por funcionamiento de un servicio pblico puede
ser lo mismo un sujeto pblico que uno privado y de este tipo, un simple particular o un servidor pblico.
[9]
La Administracin responde por los daos que causen los agentes pblicos que forman parte de su
organizacin, cualquiera que sea la naturaleza jurdica del vnculo que les una, ya se trate, por tanto, de
funcionarios pblicos, autoridades y empleados laborales, ya sean sujetos que de forma ocasional desempeen
funciones pblicas (SSTS de 11 de noviembre de 1998, y de 23 de diciembre de 1998).
T.13. - 13
JUNTA DE ANDALUCA
indemnizar siempre que la lesin que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal
de los servicios pblicos.
1. Responsabilidad concurrente de las Administraciones Pblicas.
Dentro de la identificacin del sujeto responsable, puede darse el supuesto de que

varias Administraciones Pblicas hayan intervenido en la produccin del dao, entonces
estaramos en lo que la LRJAP denomina responsabilidad concurrente de las
Administraciones Pblicas. En este caso deben tenerse en cuenta dos posibles situaciones:
1. Cuando de la gestin dimanante de frmulas conjuntas de actuacin entre

varias Administraciones pblicas[10] se derive responsabilidad en los trminos
previstos en la presente Ley, las Administraciones intervinientes respondern de
forma solidaria. El instrumento jurdico regulador de la actuacin conjunta podr
determinar la distribucin de la responsabilidad entre las diferentes
Administraciones pblicas[11]. (art. 140.1 LRJAP)
Como se observa, en este caso las Administraciones intervinientes respondern
de forma solidaria, de manera que el perjudicado pueda dirigirse a cualesquiera de
ellas y exigir la totalidad de la reparacin. Ello sin perjuicio de que, en las
relaciones internas entre las Administraciones, corresponde al instrumento
regulador determinar las cuotas para la distribucin de la responsabilidad. Por tanto,
existe responsabilidad solidaria ad extra y mancomunada ad intra.
2. En otros supuestos de concurrencia de varias Administraciones [12] en la

produccin del dao, la responsabilidad se fijar para cada Administracin
atendiendo a los criterios de competencia, inters pblico tutelado e intensidad
de la intervencin. La responsabilidad ser solidaria cuando no sea posible
dicha determinacin[13]. (art. 140.2 LRJAP).
En este segundo caso, slo existir responsabilidad solidaria si no ha sido
posible fijar la responsabilidad de cada Administracin en base a los criterios
indicados. Pues si ha sido posible determinarla, cada Administracin asumir la que
le corresponda, suponiendo una carga para el perjudicado porque le obliga a seguir
diversos procedimientos de reclamacin, tantos como Administraciones tengan
cuota de responsabilidad.
[10]
Bajo la expresin frmulas conjuntas de actuacin se puede incluir los siguientes supuestos que se
contienen en el Ttulo I de la LRJAP: Comisiones Bilaterales de Cooperacin, Conferencias Sectoriales,
Convenios de Colaboracin y la encomienda de gestin.
[11]
Apartado modificado por Ley 4/1999, de 13 de enero.
[12]
Bajo la expresin otros supuestos de concurrencia se incluyen todas aquellas lesiones que se puedan
producir a los particulares y que no tengan su origen en frmulas conjuntas de actuacin. Se pueden sealar un
conjunto de supuestos donde varias Administraciones pueden intervenir en la produccin del dao: la
participacin directa de dos Administraciones en la adopcin de una misma decisin; adopcin de dos decisiones
lesivas en un mismo procedimiento; causacin de lesiones por un rgano mixto; daos producidos al ejecutar una
norma o plan de otra Administracin; lesiones en ejercicio de potestades delegadas; responsabilidad con ocasin
del ejercicio de potestades de control de una Administracin sobre otra.
[13]
T.13. - 14
JUNTA DE ANDALUCA
2. Colaboradores externos.
Se excluyen de la imputacin de daos a la Administracin los ocasionados por los

llamados colaboradores externos, con algunas excepciones.
a) Sociedades y fundaciones pblicas.
Al imputarse el dao exclusivamente a las Administraciones Pblicas, quedan excluidas

del mbito de la responsabilidad administrativa directa las sociedades y fundaciones pblicas
que tienen personalidad jurdica privada pero que son controladas por las Administraciones
Pblicas.
b) Concesionarios y contratistas de la Administracin.
1. Concesionarios.
En los servicios sometidos a concesin, el concesionario, segn establece el

artculo 280.c) del TRLCSP, deber: Indemnizar los daos que se causen a
terceros como consecuencia de las operaciones que requiera el desarrollo del
servicio, excepto cuando el dao sea producido por causas imputables a la
Administracin.
2. Contratistas.
Por un lado, el artculo 1.3 del RPRPAP establece: Se seguirn los

procedimientos previstos vistos en los Captulos II y III de este Reglamento para
determinar la responsabilidad de las Administraciones pblicas por los daos y
perjuicios causados a terceros durante la ejecucin de contratos, cuando sean
consecuencia de una orden directa e inmediata de la Administracin o de los vicios
del proyecto elaborado por ella misma, con arreglo a la legislacin de contratos de
las Administraciones pblicas, sin perjuicio de las especialidades que, en su caso,
dicha legislacin establece. En todo caso se dar audiencia al contratista,
notificndole cuantas actuaciones se realicen en el procedimiento, al efecto de que
se persone en el mismo, exponga lo que a su derecho convenga y proponga cuantos
medios de prueba estime necesarios.
Por otro, la remisin a la legislacin de contratos de las Administraciones

pblicas que se hace por la norma anterior se encuentra recogida en el artculo 214
del TRLCSP, que establece lo siguiente:
Regla general: responsabilidad del contratista.
Ser obligacin del contratista indemnizar todos los daos y perjuicios que
se causen a terceros como consecuencia de las operaciones que requiera la
ejecucin del contrato. (art. 214.1 TRLCSP)
T.13. - 15
JUNTA DE ANDALUCA
Supuestos de responsabilidad de la Administracin.
Cuando tales daos y perjuicios hayan sido ocasionados como consecuencia

inmediata y directa de una orden de la Administracin, ser sta responsable
dentro de los lmites sealados en las Leyes. Tambin ser la Administracin
responsable de los daos que se causen a terceros como consecuencia de los vicios
del proyecto elaborado por ella misma en el contrato de obras o en el de
suministro de fabricacin. (art. 214.2 TRLCSP)
Accin de responsabilidad.
Los terceros podrn requerir previamente, dentro del ao siguiente a la

produccin del hecho, al rgano de contratacin para que ste, odo el
contratista, se pronuncie sobre a cual de las partes contratantes corresponde la
responsabilidad de los daos. El ejercicio de esta facultad interrumpe el plazo de
prescripcin de la accin. (art. 214.3 TRLCSP)
La reclamacin de aqullos se formular, en todo caso, conforme al

procedimiento establecido en la legislacin aplicable a cada supuesto. (art. 214.4
TRLCSP)
c) Entidades aseguradoras.
La figura del colaborador externo no resulta aplicable a las entidades aseguradoras de la

responsabilidad patrimonial de la Administraciones Pblicas. Al igual que cualquier otro
sujeto, las Administraciones Pblicas pueden cubrir los supuestos de responsabilidad a los que
deben responder mediante un contrato de seguro. En estos casos debe tenerse en cuenta que el
empleo de este recurso por la Administraciones Pblicas no altera la imputacin (que sigue
correspondiendo a la Administracin) sino que nicamente modifica la obligacin de reparar
(que ahora sea del ente asegurador en virtud del contrato suscrito). De hecho, la proliferacin
de este tipo de situaciones ha provocado que, en los casos de recursos contencioso-
administrativos relacionados con supuestos de responsabilidad, se consideren como parte del
proceso las aseguradoras de las Administraciones pblicas, que siempre sern parte
codemandada junto con la Administracin a quien aseguren [art. 21.1.c) LJCA].
1.4.2. ELEMENTOS OBJETIVOS.
1.4.2.1. EL FUNCIONAMIENTO DE LOS SERVICIOS PBLICOS.
1. El concepto de servicio pblico como actividad administrativa.
En cuanto al tipo de actuacin administrativa, el artculo 139.1 de la LRJAP dispone

que las Administraciones Pblicas deben indemnizar por las lesiones que sean consecuencia
del funcionamiento normal o anormal de los servicios pblicos.
La referencia al funcionamiento de los servicios pblicos se entiende como equivalente

a toda actuacin u omisin o inactividad de las Administraciones Pblicas. Esta expresin
no debe conducir al equvoco de reducir la responsabilidad a los mbitos que se encuentran
sometidos a este tipo de forma de intervencin pblica en la que se garantiza su prestacin en
T.13. - 16
JUNTA DE ANDALUCA
determinadas condiciones (educacin, asistencia sanitaria, servicios sociales, abastecimiento de

aguas, recogida basuras, etc.), sino que se trata de cualquier actuacin administrativa[14].
Asimismo el rgimen jurdico pblico o privado que se sigue en la produccin del dao
resulta irrelevante ya que el artculo 139.1 de la LRJAP se refiere a un hecho jurdico (el
funcionamiento normal o anormal), por lo que se ampla enormemente el alcance de la
responsabilidad.
Como hemos indicado, al referirse al funcionamiento de los servicios pblicos, la

responsabilidad patrimonial extracontractual puede derivar de los siguientes supuestos:
a) La actividad administrativa. Cabe todo tipo de actuaciones administrativas, entre

las que se incluyen:
Los reglamentos. En efecto puede tratarse de un reglamento, aunque resulta

excepcional que se derive responsabilidad por este tipo de actuacin ya que
encajan entre las cargas colectivas o generales que excluyen la antijuricidad del
dao a menos que se establezcan cargas o sacrificios singulares (por ejemplo,
los daos derivados de un Decreto autonmico que impidiera la presencia de
mquinas recreativas de apuestas en bares; o la aprobacin de una Ordenanza
sobre el mantenimiento de las piscinas colectivas en la que exige su
mantenimiento con un compuesto qumico que se demuestra nocivo para la
salud).
Los actos administrativos (sea en ejercicio de potestades o en actividades de

simple gestin). Suele ser mucho ms habitual que el dao se derive de
actuaciones en ejercicio de potestades (una expropiacin urgente de unas
instalaciones sin el requisito de la utilidad pblica que termina por ser declarada
ilegal; una manifestacin autorizada que termina con destrozos de escaparates) o
en actividades de simple gestin (por ejemplo, se publica en la pgina web una
informacin equivocada de la fecha de celebracin de las pruebas de unas
oposiciones).
Las actuaciones materiales. La actuacin material precisamente es el mbito

natural de la responsabilidad (el baldeo de las calles, realizar una operacin
quirrgica), es en el que se produce con mayor frecuencia supuestos de
responsabilidad patrimonial, ya que es el que genera de forma inmediata una
trasformacin de realidad que puede ser lesiva (una operacin con mala praxis
que deja desfigurado al paciente; una carga policial reglamentaria que concluye
con destrozos en los comercios cercanos).
b) La inactividad administrativa. Se incluyen supuestos en los que existe una

omisin o inactividad indebida por parte de la Administracin. As, cuando se omite
el dictado de un determinado reglamento que impide la concrecin de determinadas
[14]
La STS de 23 de diciembre de 1998 afirma que la jurisprudencia ha homologado como servicio pblico
toda actuacin, gestin o actividad, o tareas propias de la funcin administrativa que se ejerce incluso por omisin
o pasividad con resultado lesivo, volviendo a conectar nuevamente la idea de Administracin Pblica con
actividad administrativa, y todo ello, con la idea de servicio pblico.
T.13. - 17
JUNTA DE ANDALUCA
previsiones legales, cuando no se dicta un determinado acto que hubiese sido debido
o cuando debieran haberse efectuado determinadas actuaciones materiales que no se
realizaron[15].
2. Funcionamiento normal o anormal.
Es indiferente que la lesin sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal,

puesto que el artculo 106.2 de la CE nicamente utiliza el trmino funcionamiento de los
servicios pblicos sin distinguir si la lesin es provocada por funcionamiento normal o
anormal. Ahora bien, el artculo 139.1 de la LRJPAP se refiere al funcionamiento normal o
anormal de los servicios pblicos.
a) Funcionamiento normal.
Por lesiones que derivan del funcionamiento normal hay que entender aquellas que
tienen su origen en un actuar lcito de la propia Administracin.
El funcionamiento normal conecta con una de las caractersticas esenciales del sistema
que es su naturaleza objetiva, ya que no es necesario que se trate de actuaciones ilegales ni
tampoco que medie culpa o negligencia por parte de los responsables o de la propia prestacin
del servicio para que surja la obligacin de indemnizar. Una actuacin administrativa modlica
puede generar responsabilidad por generar una lesin que sea antijurdica (es decir, que no se
tenga obligacin de soportar).
Inclusin del caso fortuito.
De este modo se responde tambin ante los casos de daos fortuitos, que son aquellos
cuya causa pudo y debi ser prevista, y por tanto evitable, y que se han producido dentro de la
prestacin del servicio pblico (por ejemplo, el fallo espontneo de una mquina utilizada en
un tratamiento sanitario del sistema pblico de salud que genera lesiones).
b) Funcionamiento anormal.
El funcionamiento anormal de la actividad administrativa puede deberse a que en la

conducta daosa de un agente se detecte algn elemento de ilicitud o culpabilidad (falta
personal), en cualquiera de sus grados, desde el dolo hasta la culpa simple. Siempre que haya
culpa en la conducta del agente pblico que cause un dao patrimonial, hay un funcionamiento
anormal de los servicios pblicos[16].
[15]
En el caso de la inactividad de la potestad reglamentaria resulta excepcional (por ejemplo, la ausencia de
aprobacin del Real Decreto que prev la disposicin adicional sexta de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de
cohesin y calidad del Sistema Nacional de Salud, que dispone el paso de la sanidad penitenciaria al SNS, que
puede generar un perjuicio indemnizable al generar prestaciones sanitarias distintas entre la poblacin reclusa y la
libre). Ms comn son aquellos supuestos de inactividad en los que se produce un dao como consecuencia de un
acto que no se dicta (por ejemplo, se denuncia unos vertidos ilegales de una fbrica con respecto a los que no se
acta y producen la contaminacin del arroyo en el que abreva un rebao de la finca contigua) o cuando se trate de
supuesto de omisin cuando debieran haberse efectuado determinadas actuaciones materiales que no se realizaron
(por ejemplo, el normal mantenimiento del alcantarillado que produce unas inundaciones).
[16]
Un controvertido ejemplo de funcionamiento anormal lo tenemos en el caso de un joven que result
herido con ocasin de ser detenido por la Guardia Civil cuando cometa un robo en una gasolinera y como
consecuencia de las heridas sufridas qued con parlisis de los miembros inferiores. Presentado el oportuno
T.13. - 18
JUNTA DE ANDALUCA
Pero la anormalidad puede deberse tambin a la simple ilegalidad de la actividad

administrativa daosa, sin que en la comisin de tal ilegalidad pueda observarse alguna
conducta administrativa culpable, lo que permite cubrir tambin los supuestos que la doctrina
francesa califica como de culpa objetiva del servicio pblico (faute de service, falta de
servicio). En este ltimo caso no es necesario probar que algn agente pblico ha actuado con
culpa o negligencia, pero s que el servicio pblico en su conjunto ha actuado anormalmente:
porque no ha funcionado en absoluto, ha funcionado tardamente o lo ha hecho por debajo de
los estndares mnimos exigibles a la actividad administrativa. Esta especie de culpa objetiva
se integra tambin dentro del concepto de anormalidad. Como se afirma en la STS de 28 de
marzo de 2000: la anormalidad en el servicio no debe estar necesariamente conectada a la
existencia de una infraccin subjetiva de los deberes de los funcionarios, sino que basta con
demostrar... que objetivamente existi una deficiencia, aunque fuera aislada[17].
Este funcionamiento anormal de la Administracin (de los servicios pblicos en

realidad), se deriva del carcter ilegal de la propia actuacin por el mero desajuste de su
actuacin con respecto a lo dispuesto en el ordenamiento jurdico que puede dar lugar a la
anulacin (administrativa o judicial). Debe advertirse que la anulacin en va administrativa o
por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones
administrativas no presupone derecho a la indemnizacin (art. 142.4 LRJAP), lo que no puede
interpretarse como un obstculo a la indemnizacin de las lesiones derivadas de actuaciones
ilegales (STS 13 de enero de 2000).
c) Exclusiones: causas de fuerza mayor.
Sin embargo, la responsabilidad administrativa no alcanza los supuestos de fuerza

mayor ya que quedan expresamente excluidos (art. 106.2 CE y art. 139.1 LRJAP). Se trata de
causas extraas a la actividad administrativa que son imprevisibles e irresistibles (por ejemplo,
un terremoto que ha determinado el hundimiento de una carretera y ha provocado un
accidente). La fuerza mayor como causa de exoneracin define aquellos sucesos que no
hubieran podido preverse o que previstos, fueran inevitables. La fuerza mayor se define en el
artculo 141.1 de la LRJAP como los hechos o circunstancias que no se hubiesen podido
prever o evitar segn el estado de los conocimientos de la ciencia o de la tcnica existentes
en el momento de produccin de aqullos[18]. Lo que hay que diferenciar del caso fortuito,
en el que s existe responsabilidad de la Administracin.
recurso contencioso-administrativo, recibi una indemnizacin de 48.080 euros por responsabilidad patrimonial
de la Administracin.
[17]
As, por ejemplo, es frecuente que los Ayuntamientos tengan que indemnizar a los particulares por
deficiente conservacin de las vas pblicas (que dan lugar a numerosos accidentes), o por funcionamiento
anormal de los semforos (aunque el hecho no es muy frecuente, ms de una vez se ha dado el caso de que varios
semforos de un cruce han permanecido simultneamente en verde, propiciando colisiones entre vehculos).
[18]
Apartado modificado por Ley 4/1999, de 13 de enero. La Exposicin de Motivos de dicha Ley 4/1999
establece que en el artculo 141 se matizan los supuestos de fuerza mayor que no dan lugar a responsabilidad.
T.13. - 19
JUNTA DE ANDALUCA
Diferencia con el caso fortuito.
Como destaca la STS de 12 de julio de 1985 la normativa determinante de la

obligatoriedad de la indemnizacin en supuestos de responsabilidad administrativa, excluye
sta en los casos de fuerza mayor, no en el supuesto de caso fortuito; entendiendo la primera
como una excusa extraa, siempre exterior por relacin al objeto daoso y a sus riesgos
propios, mientras que en el segundo de dichos presupuestos existe una interioridad al
funcionamiento del mismo servicio. Por otro lado, la STS de 28 de junio de 1983 indica que
la fuerza mayor es concepto jurdico que debe quedar ceido al suceso que est fuera del
crculo de actuacin obligado, que no hubiera podido preverse o que previsto fuese inevitable,
como guerras, terremotos, etc. pero aquellos eventos internos intrnsecos en el funcionamiento
de los servicios pblicos, como es una rotura o una obstruccin de una conduccin de aguas,
son sucesos previsibles y evitables con una adecuada inspeccin y en cualquier caso nunca
constituyen la fuerza mayor.
Tambin la STS de 5 de diciembre de 1995 sintetiza los elementos de la fuerza mayor

afirmando que ste se define por dos notas fundamentales, cuales son, el ser una causa extraa
exterior al objeto daoso y a sus riesgos propios, imprevisible en su produccin y
absolutamente irresistible o inevitable aun en el supuesto de que hubiera podido ser prevista.
En definitiva, tanto el caso fortuito como la fuerza mayor tienen en comn la

indeterminacin en la causa del dao pero se diferencian por la nota de la interioridad en
cuanto que el evento lesivo se produzca o no dentro de la propia organizacin y actividad
administrativa.
La prueba de la lesin y nexo causal corresponde al particular, mientras que la de la

fuerza mayor excluyente de la responsabilidad corresponde a la Administracin, como
reiteradamente exige la jurisprudencia (entre otras muchas, SSTS de 15 de diciembre de 1986,
de 2 de febrero de 1988, de 13 de febrero de 1990, y especialmente la de 20 de octubre de
1997)
1.4.2.2. LA LESIN RESARCIBLE: EL DAO.
1. Caractersticas del dao.
La existencia de un dao es el origen de la responsabilidad. Sin embargo, debe tratarse

de un dao cualificado para que se convierta en una lesin resarcible: En todo caso, el dao
alegado habr de ser efectivo, evaluable econmicamente e individualizado con relacin a
una persona o grupo de personas (art. 139.2 LRJAP). Pero adems de cumplir estos
requisitos, debe ser una lesin que el particular no tenga el deber jurdico de soportar de
acuerdo con la Ley (art. 141.1 LRJAP).
2. Dao efectivo.
El dao debe ser efectivo. Este elemento contiene dos aspectos:
En primer lugar, se requiere que haya una incidencia negativa en los bienes o
derechos del particular, cualesquiera que stos sean: la expresin toda lesin que
sufran en cualquiera de sus bienes y derechos (art. 139.1 LRJAP), abarca todo tipo
T.13. - 20
JUNTA DE ANDALUCA
de dao, tanto los daos materiales o patrimoniales en sentido estricto como los
daos personales (fsicos o psquicos) y morales.
En segundo lugar, la efectividad del dao significa que debe tratarse de un dao
actual y real, que excluye as la indemnizacin de los potenciales, hipotticos o
meramente posibles[19].
3. Dao evaluable.
El dao debe ser evaluable. La evaluabilidad del dao a la que se refiere el artculo
139.2 de la LRJAP implica la posibilidad de traducir en trminos econmicos monetarios el
valor del dao sufrido. Este requisito excluye del mbito indemnizatorio las simples molestias
o los perjuicios subjetivos sin trascendencia patrimonial apreciable.
La fijacin del valor econmico del dao se encuentra condicionada por la naturaleza
de los daos sufridos entre los que se puede distinguir entre daos materiales y los daos
personales y morales, cuestin que analizaremos ms adelante en la reparacin de la lesin
patrimonial.
4. Dao individualizable.
El dao deber ser individualizable. La individualizacin del dao se predica con

respecto a una persona o grupo de personas.
Se trata de que una determinada persona (por ejemplo, una persona que sufre una cada
por una alcantarilla en mal estado) o un grupo de personas (por ejemplo, los propietarios de un
inmueble afectado en sus cimientos por una fuga de agua de las canalizaciones propiedad de la
Administracin) sufre un dao sobre su patrimonio de forma concreta y singularizada.
Quedan excluidos los daos de imposible satisfaccin que se pueden distinguir, por una
parte, aquellos que afectan a un grupo indeterminable o indefinido de sujetos. As ocurre, por
lo general, con los perjuicios derivados de la potestad reglamentaria, lo que permite la
innovacin normativa a este nivel sin perjuicio de que pueda reclamarse cuando se afecta a
personas o colectivos concretos[20].
[19]
La jurisprudencia ha interpretado este requisito de la efectividad del dao; as, la STS de 12 de mayo de
1997 afirma que: la lesin para su exigibilidad exige que sea real y efectiva, nunca potencial o futura, pues el
perjuicio tiene naturaleza exclusiva con posibilidad de ser cifrado en dinero y compensado de manera
individualizable, debindose dar el necesario nexo causal entre la accin producida y el resultado daoso
ocasional
no existe lesin efectiva cuando se perjudican meras expectativas que no son derechos adquiridos,
puesto que nuestro ordenamiento jurdico conforma la responsabilidad de la Administracin con carcter objetivo
y no puede predicarse el trmino de lesin cuando no se trata de una conducta antijurdica realizada por la
Administracin.
Por su parte, en la STS de 27 de octubre de 1980 se afirma que: la lesin ocasionada, que para ser
resarcible ha de consistir en un dao real y no en meras especulaciones sobre perjuicios o prdidas contingentes o
dudosas.
[20]
La STS de 4 de julio de 1998, delimita el requisito en los siguientes trminos: ...los perjuicios generales
derivados del ejercicio de la potestad reglamentaria, al constituir cargas sociales o colectivas que los ciudadanos
estn obligados a soportar, no generaran indemnizacin alguna, siempre, por supuesto, que los perjuicios
ocasionados por el ejercicio de tal potestad no se circunscribiesen exclusivamente a personas individuales, aunque
en este ltimo caso no se estara ante una carga colectiva o social sino ante unas cargas concretas e
individualizadas, que es lo que ahora sucede, ya que el laboratorio reclamante se ha visto individualizadamente
T.13. - 21
JUNTA DE ANDALUCA
Por su carcter individualizable suelen quedar excluidos aquellos daos que son
considerados cargas sociales y colectivas que exige la vida en comn y que impone la
Administracin al organizar libremente las obras y servicios pblicos. En estas cargas se
encajan desde las simples molestias o incomodidades sufridas por el funcionamiento de los
servicios pblicos (por ejemplo, la espera en la colas para efectuar un determinado trmite) a
las derivadas con carcter general de obras pblicas (por ejemplo, los desvos que genera el
cierre de una determinada va pblica). Debe atenderse a cada caso concreto para valorar si esta
carga social y colectiva afecta en concreto a unos determinados sujetos en cuyo caso sera
individualizable[21].
5. Dao antijurdico.
El dao debe ser antijurdico. El artculo 141.1 de la LRJAP dispone: Slo sern
indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daos que ste no tenga
el deber jurdico de soportar de acuerdo con la Ley. No sern indemnizables los daos que
se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar segn el
estado de los conocimientos de la ciencia o de la tcnica existentes en el momento de
produccin de aqullos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o econmicas
que las leyes puedan establecer para estos casos[22].
Se trata de una condicin que no se refiere a las condiciones materiales del dao sino a
las jurdicas, y en concreto, a las caractersticas objetivas del propio dao no al carcter
subjetivo de la conducta daosa que lo produce, ya que, como hemos sealado, se trata de un
sistema de responsabilidad objetiva que no atiende a las circunstancias de produccin del dao.
As, el dao es antijurdico en tanto no existe genricamente una obligacin legal de

soportarlo independientemente de que surja de actuaciones conformes o no a la legalidad, por
lo que su carcter antijurdico no se debe a que la actuacin sea contraria o no a Derecho
aunque evidentemente cuando un acto administrativo es anulado por ser contrario a Derecho, si
se derivan daos del mismo son antijurdicos porque no se tiene la obligacin de soportarlos.
perjudicado como consecuencia de las nuevas normas dictadas para la realizacin de las pruebas de deteccin de
anticuerpos, pues los productos existentes, y elaborados conforme a la anterior regulacin, deben ser, como
consecuencia de la nueva reglamentacin, de obligatoria destruccin, incluidos los elaborados en el laboratorio; en
l hay unos productos adecuados a la normativa exigida en el momento de su elaboracin que, por necesidades de
proteccin de la salud pblica, tienen que ser testados y, de ser resultado positivo, obligatoria su destruccin,
vindose, por ello, perjudicado de manera individualizada.
[21]
STSJ de Galicia de 26 de junio de 2004: De todo lo expuesto ha de concluirse que la propiedad de la
recurrente resulta afectada, en razn de su proximidad a la autopista, en un grado claramente superior al que
supone para las propiedades cercanas, por lo general, la construccin de una nueva va. Si esta afectacin supone
una carga general que, por el beneficio que reporta a la comunidad y por lo tanto tambin a los propios afectados,
se tiene el deber jurdico de soportar, las molestias que determina la situacin que aqu se enjuicia entraan un
sacrificio superior al normal en las antes referidas, lo que permite considerar que se ha causado una lesin
antijurdica que, conforme a lo dispuesto en el art. 139 LRJPAC tiene que ser indemnizada. As lo ha entendido la
Jurisprudencia en supuestos semejantes (SSTS de 7-5-2002 y 10-12-1982).
[22]
T.13. - 22
JUNTA DE ANDALUCA
Por el contrario, si alguna norma permite expresamente a la Administracin la

produccin del quebranto patrimonial, o lo que es igual, si existe causa o ttulo jurdico de la
Administracin que justifique la obligacin de soportarlo, el perjuicio causado no es
antijurdico y la Administracin no estar obligada a repararlo. La obligacin legal de soportar
el dao lo convierte en dao previsto y conforme al ordenamiento, que no tiene que ser
indemnizado mediante el mecanismo de la responsabilidad patrimonial (otra cosa es que en la
norma que prev ese dao se prevean mecanismos de compensacin). Slo por Ley se puede
establecer este deber de soportar una lesin o detrimento patrimonial que tiene mltiples
manifestaciones. As, existen supuestos en los que la actuacin administrativa est dirigida a
producir dicho dao patrimonial por lo que se trata de instituciones especficas, como son las
expropiaciones, las sanciones o las obligaciones tributarias (en todos estos casos se produce un
detrimento patrimonial para el que se prevn indemnizaciones en unos casos como en la
expropiacin y en otros no como en el caso de las sanciones o de los impuestos).
En otros casos la lesin patrimonial no se encuentra expresamente prevista por el

ordenamiento, pero ste admite la produccin de daos as como el deber de soportarlos, lo que
se deduce de la propia ordenacin de la actividad. Si bien no existe una exclusin expresa de la
responsabilidad en norma con rango de Ley, la jurisprudencia ha interpretado de forma
sistemtica que si los daos estn implcitos en la configuracin legal de la actividad se
produce la exclusin de la responsabilidad por los mismos: as ha ocurrido, por ejemplo,
cuando se reclama responsabilidad por el personal al servicio de la Administracin[23]; o
cuando se les ha exigido a particulares o empresas que desarrollan una actividad en un sector
sometido a una intensa intervencin, que adopten medidas contrarias a sus intereses[24]; o
cuando se produce una actuacin policial para reprimir actos ilegales de los particulares o la
comisin de algn delito, de donde surge una obligacin de soportar dicha actuacin[25].
Esta asuncin obligatoria de los daos de los riesgos inherentes a determinadas

actividades ha sido matizado por la jurisprudencia que ha vinculado la antijuricidad, en cuanto
inexistencia de una obligacin legal de soportar el dao, al desarrollo de la actividad
administrativa conforme a los estndares de seguridad exigibles. Segn este criterio, el dao
[23]
El caso de un polica herido en un accidente de trfico mientras patrullaba. En este caso, la Sala de lo
Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo ha reiterado (por todas en su sentencia de 23 de abril de 2008)
que cuando la reclamacin aparece dirigida a la Administracin y planteada por personal dependiente de la misma
en razn de daos sufridos con ocasin de la prestacin del servicio, la cuestin a resolver ha de partir de la
normalidad o deficiencia en la prestacin del servicio. En el supuesto de funcionamiento normal, el servidor
pblico asume voluntariamente un riesgo que, de acuerdo con la Ley, tiene el deber jurdico de soportar, por lo
que el dao no sera antijurdico y la Administracin no vendra obligada a indemnizarle por el concepto de
responsabilidad patrimonial, sino con las prestaciones previstas expresamente en el ordenamiento jurdico
aplicable a su relacin estatutaria.
[24]
La STS de 4 de julio de 1998 contempla un supuesto en el que la Administracin, con el fin de detectar el
origen de la enfermedad del SIDA, adopta decisiones por las que obliga a las empresas farmacuticas a comprobar
previamente la inocuidad del plasma antes de su comercializacin; los perjuicios econmicos causados entran
dentro del llamado riesgo comercial o industrial que las empresas farmacuticas estn obligadas a soportar, por lo
que la destruccin del plasma contaminado no constituye una lesin antijurdica.
[25]
La STS de 21 de diciembre de 1998, recoge el supuesto de una manifestacin ilegal en la que, tras
reiteradas rdenes dictadas por las Fuerzas de Seguridad, se procede a su disolucin mediante el empleo de un
chorro de agua a presin, que produce el desprendimiento de retina de uno de los manifestantes. El TS declara que
ste tiene el deber de soportar el dao, pues su conducta ilegal es la que determina la no antijuridicidad de la
accin policial.
T.13. - 23
JUNTA DE ANDALUCA
ser antijurdico slo cuando la actividad administrativa haya rebasado los estndares de
seguridad exigibles, y no cuando la actividad se haya prestado dentro de dichos lmites [26]. Es
decir, que se trata de actuaciones razonables y proporcionadas que mantienen una situacin de
riesgo normal (las propias de actividades de operaciones quirgicas, etc.) y, en su caso, dan
lugar a unos daos mnimos o ajustados.
El problema a la hora de determinar los lmites de la razonabilidad y proporcionalidad

de las actuaciones realizadas que dio lugar a una abundante jurisprudencia, en especial, en el
mbito sanitario en el que siempre es posible considerar que se puede hacer algo ms para
sanar ha llevado a establecer una regla general en el artculo 141.1 de la LRJAP: No sern
indemnizables los daos que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido
prever o evitar segn el estado de los conocimientos de la ciencia o de la tcnica existentes en
el momento de produccin de aqullos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales
o econmicas que las leyes puedan establecer para estos casos.
1.4.2.3. LA RELACIN DE CAUSALIDAD.
1. Introduccin.
El ltimo de los requisitos a analizar es la relacin de causalidad entre la actividad de la

Administracin y la lesin resarcible sufrida. Resulta del todo lgico que la Administracin
nicamente responda de los daos que haya causado, ya que el artculo 139.1 de la LRJPAC
dispone que la lesin debe ser consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los
servicios pblicos.
Sin embargo, la determinacin de la causalidad entre la actividad administrativa y el

dao sufrido no resulta pacfica, en particular cuando se presenta una multitud de causas
concomitantes en la produccin del dao que obligan a adoptar un planteamiento para la
solucin del dilema.
2. Teoras de la Causalidad.
A estos efectos, en la jurisprudencia han venido aplicndose tres teoras de la

causalidad que restringen o aumentan el alcance de la responsabilidad de las Administraciones
Pblicas:
a) La teora de la causalidad exclusiva, que es la ms restrictiva en tanto exige que el

nexo causal entre la accin u omisin administrativa y el dao sea directo,
inmediato y exclusivo, sin coexistencia con intervenciones de terceros o del propio
lesionado, de modo que cualquier concurrencia de causa extraa a la actividad
administrativa exonera a la Administracin de su deber de reparacin. Esta teora se
encuentra en desuso por su excesiva rigidez.
[26]
STS de 29 de octubre de 1998, as lo afirma con toda claridad debe, pues, concluirse que para que el
dao concreto producido por el funcionamiento del servicio a uno o varios particulares sea antijurdico basta con
que el riesgo inherente a su utilizacin haya rebasado los lmites impuestos por los estndares de seguridad
exigibles conforme a la conciencia social. No existir entonces deber alguno del perjudicado de soportar el
menoscabo y, consiguientemente, la obligacin de resarcir el dao o perjuicio causado por la actividad
administrativa ser a ella imputable.
T.13. - 24
JUNTA DE ANDALUCA
b) La teora de la equivalencia de condiciones, en una direccin contraria a la anterior,

supone una suerte de causalidad solidaria, ya que en el caso de que existan una
pluralidad de causas se considera que todas tienen la misma relevancia, y por ello
la obligacin de indemnizar alcanza a cualquiera de los autores del resultado lesivo,
sin perjuicio de que quien haya satisfecho la indemnizacin pueda repetir contra los
dems causantes del resultado lesivo.
c) La teora de la causalidad adecuada, que se encuentra en un punto de equilibrio
entra las dos anteriores y, por ello, resulta la ms aplicada. Conforme a esta teora,
ante una pluralidad de causas, debe seleccionarse aquella que conforme a la
experiencia comn sea la idnea para producir el dao. Se trata de una causa que no
slo resulta imprescindible es decir, que sin ella no se hubiera producido el dao,
sino que resulta normalmente idnea para determinar aquel evento, o resultado,
tomando en consideracin todas las circunstancias del caso, por existir una
adecuacin objetiva entre acto y evento, que se ha llamado verosimilitud del nexo
que lo convierte en causa adecuada, causa eficiente o causa prxima y verdadera del
dao, quedando as excluidos tanto los actos indiferentes como los inadecuados o
inidneos y los absolutamente extraordinarios (STS 28 de noviembre de 1998).
A partir de los postulados de la teora de la causalidad adecuada, la jurisprudencia ha

venido modulando el alcance de la responsabilidad de la Administracin cuando concurren
otras causas productoras del dao: la conducta culposa o negligente de la propia la vctima, la
conducta de un tercero u de otra Administracin, o de todos ellos (por ejemplo, el caso de la
STS de 14 de julio de 1998 sobre la determinacin de la responsabilidad en el caso de la
muerte de un nio de 10 aos que cay a un pozo: culpa del Ayuntamiento que omiti sus
deberes de vigilancia de la valla protectora, culpa de la Administracin autonmica que haba
llevado a cabo unas obras sin licencia municipal; conducta negligente de los padres por
ausencia de vigilancia, y conducta negligente del propio menor). As:
a) En el caso de la conducta culposa de la vctima, esta exonera de responsabilidad a la

Administracin (por ejemplo, puede darse mediando una infraccin cuando alguien
circula a velocidad el doble de la permitida y sale de la carretera despendose por
no existir muros de contencin)[27]. Aunque la conducta meramente negligente
produce una moderacin de la reparacin a cargo de la vctima, hasta el punto de
llegar a exonerarla si se produce una negligencia grave[28].
[27]
As tambin, respecto de daos imputables al comportamiento de la vctima se pronuncia la STS de 13 de
noviembre de 1997, en el caso de un accidente: Pues bien, en el caso que nos ocupa, no se da esa relacin de
causalidad entre el dao sufrido por la recurrente y el actuar de la Administracin, ya que la nica causa del
resultado lesivo es la conducta imprudente de la actora que conocedora de sus limitaciones fsicas, por su edad y
fundamentalmente por el trastorno degenerativo de la articulacin de la cadera de que era vctima, no otra cosa es
la coxartrosis que padeca, olvidando la ms elemental prudencia, no slo no hace uso del ascensor sino que se
incorpora a la salida masiva del museo al trmino del acto cultural al que haba asistido, con el consiguiente riesgo
de sufrir, como as fue, una cada, riesgo que asumi voluntariamente, razn por la que el actuar de la
Administracin no guarda relacin directa con el resultado daoso.
[28]
No obstante la casustica es abundante ya que en casos de suicidio de personas a cargo de la
Administracin se contempla la responsabilidad patrimonial a pesar del dolo de la vctima que es connatural a
dicho acto. La STS de 13 de octubre de 2008 lo explica afirmando que, pese al carcter esencialmente voluntario
del suicidio, declara en ocasiones la existencia de la responsabilidad patrimonial de la Administracin por la
muerte que se inflige a s misma una persona sometida a su custodia por estar cumpliendo una pena privativa de
libertad, encontrarse detenida o ingresada en un centro frenoptico. As, considerando la previsibilidad del evento
y la ausencia de medidas precautorias por parte de la Administracin, hemos declarado la responsabilidad
T.13. - 25
JUNTA DE ANDALUCA
b) En el caso de un tercero, si interviene en la produccin del dao se reducir la

indemnizacin proporcionalmente en funcin de la reparacin que se le pueda exigir
a aqul, el cual tambin deber ser demandado ante la jurisdiccin contencioso-
administrativa si se quiere la reparacin integral del dao. Asimismo, puede suceder
que la conducta del tercero gravemente negligente sea de tal relevancia que sirva
para eximir por completo la responsabilidad de la Administracin demandada [29].
c) En el caso de dos o ms Administraciones la solucin es diferente y a ella se ha
hecho referencia en un apartado anterior relativo a la responsabilidad concurrente de
las Administraciones pblicas establecida en el artculo 140 de la LRJAP.
Al margen del juego de la concurrencia de terceros, la relacin de causalidad no opera

del mismo modo en el supuesto de comportamiento activo que en el supuesto de
comportamiento omisivo.
Tratndose de una accin de la Administracin, basta que la lesin sea lgicamente

consecuencia de aqulla. Problema distinto es si esa conexin lgica debe entenderse como
equivalencia de las condiciones o como condicin adecuada; pero ello es irrelevante en esta
sede, pues en todo caso el problema es de atribucin lgica del resultado lesivo a la accin de
la Administracin.
En cambio, tratndose de una omisin de la Administracin, no es suficiente una pura

conexin lgica para establecer la relacin de causalidad: si as fuera, toda lesin acaecida sin
que la Administracin hubiera hecho nada por evitarla sera imputable a la propia
Administracin[30].
patrimonial al apreciar la existencia de un nexo causal entre el fatal desenlace y la omisin de las autoridades y
funcionarios que no desenvolvieron la diligencia exigible para evitar un resultado predecible [Sentencias de 4 de
mayo de 1999; de 4 de octubre de 1999; de 28 de marzo de 2000; de 3 de junio de 2002; de 18 de julio de 2002; y
de 21 de marzo de 2007]. Es verdad que, en la mayora de los supuestos, hemos tomado en consideracin la
conducta del fallecido para atemperar la indemnizacin procedente, entendiendo que su decisin autodestructiva
oper como concausa, pero en ocasiones (por ejemplo, la citada sentencia de 4 de octubre de 1999) hemos
estimado que no hubo concurrencia de culpas porque, dadas las circunstancias, ninguna intervencin caba atribuir
a la voluntad del suicida. En el caso que se juzga el Tribunal considera que el juego conjunto de estas
circunstancias (estado anmico, aislamiento e incomunicacin durante buena parte de la noche y disposicin de un
arma dispuesta para su uso), que individualmente consideradas pueden carecer de relevancia a los efectos que
ahora nos ocupan, determinan la decisin del finado de quitarse la vida.
[29]
En cuanto a los daos producidos por un tercero, es ilustrativa la STS de 4 de mayo de 1998, que declara
la inexistencia de responsabilidad de un Ayuntamiento por los daos producidos como consecuencia de la
explosin de un petardo, afirmando lo siguiente: La socializacin de los riesgos, que justifica la responsabilidad
objetiva de la Administracin cuando acta en defensa de los intereses generales lesionando para ello intereses
particulares, no permite extender dicha responsabilidad hasta cubrir los daos producidos por terceros por ms que
su actividad hubiese acaecido durante las fechas en que se celebran unas fiestas locales fomentadas por la propia
Administracin, ya que, cuando as procedi, no exista el riesgo despus generado por hechos y circunstancias en
los que no se ha acreditado que la misma tuviese participacin alguna directa ni indirecta, inmediata o mediata,
exclusiva ni concurrente.
[30]
La STS de 31 de marzo de 2009 rechaza la pretensin indemnizatoria porque no aprecia que la lesin
padecida por la recurrente es decir, la prdida de los objetos robados fuera consecuencia de la falta de
intervencin de la Polica Nacional, desde el momento en que no consta que se hubiera avisado a sta de lo que
ocurra. El Tribunal afirma que es claro que, desde un punto de vista puramente lgico, si la Polica Nacional
hubiese acudido a la joyera durante las largas horas en que los ladrones estuvieron all, es casi seguro que habra
impedido que huyeran con el botn y, as, habra enervado la consumacin del resultado lesivo; pero el buen
sentido indica que a ningn cuerpo de seguridad se le puede reprochar no haber intervenido en un hecho del que
T.13. - 26
JUNTA DE ANDALUCA
1.5. LA REPARACIN DE LA LESIN PATRIMONIAL.
1. Reparacin integral.
Una vez examinado el modelo de responsabilidad patrimonial de la Administracin

regulado en nuestro ordenamiento, como un sistema de responsabilidad objetiva y directa,
procede estudiar la extensin y alcance de la indemnizacin destinada a reparar la lesin.
Nuestro sistema de responsabilidad patrimonial consagra un amplio modelo de

reparacin que alcanza la totalidad de los daos producidos. As parece desprenderse
implcitamente de lo dispuesto en el artculo 141.2 de la LRJAP que se remite a las diferentes
legislaciones especiales a efectos de valorar los diferentes tipos de daos resarcibles. Y, con
toda claridad, lo ha expresado la jurisprudencia al proclamar el principio de reparacin
integral o de total indemnidad que exige que se establezca una indemnizacin que equivalga
al dao producido[31].
En consecuencia, la regla es la de la reparacin integral, que implica la de la necesaria

reparacin de todos los daos y perjuicios ocasionados efectivamente, incluyendo tanto el dao
emergente (el detrimento patrimonial ocasionado), como el lucro cesante (el beneficio o la
ganancia dejada de percibir), segn dispone el artculo 1.106 del Cdigo Civil[32].
no tena noticia. Ello conduce necesariamente a una conclusin: en el supuesto de comportamiento omisivo, no
basta que la intervencin de la Administracin hubiera impedido la lesin, pues esto conducira a una ampliacin
irrazonablemente desmesurada de la responsabilidad patrimonial de la Administracin. Es necesario que haya
algn otro dato en virtud del cual quepa objetivamente imputar la lesin a dicho comportamiento omisivo de la
Administracin; y ese dato que permite hacer la imputacin objetiva slo puede ser la existencia de un deber
jurdico de actuar. Ciertamente, como observa la recurrente, la Polica Nacional tiene un deber jurdico de hacer lo
posible por evitar la comisin de delitos. Pero ese deber jurdico slo se concreta y se hace efectivo cuando la
Polica Nacional tiene noticia de que se est produciendo un hecho delictivo, lo que no ocurri en el presente caso.
Por esta razn, la sentencia impugnada est en lo cierto al afirmar que falta la relacin de causalidad exigida por el
art. 139 LRJ-PAC.
[31]
As, la STS de 4 de mayo de 1995 afirma que es doctrina legal, recogida, entre otras, en nuestras
sentencias de fecha 2 de julio de 1994, Ar. 6673 y 11 de febrero de 1995 que la indemnizacin por
responsabilidad patrimonial de la Administracin debe cubrir todos los daos y perjuicios producidos sufridos
hasta conseguir la reparacin integral.
[32]
Conforme a dicho precepto la indemnizacin de daos y perjuicios comprende, no slo el valor de la
prdida que hayan sufrido, sino tambin el de la ganancia que haya dejado de obtener el acreedor. De igual
modo, el artculo 115 de la Ley de Expropiacin Forzosa, en relacin con las ocupaciones temporales de bienes,
dispone que la indemnizacin comprender, no solo los perjuicios causados en la finca, o los gastos que suponga
restituirla a su primitivo estado, sino tambin los rendimientos que el propietario hubiere dejado de percibir por
las rentas vencidas durante la ocupacin.
Sin embargo, el lucro cesante no alcanza las meras expectativas de ganancias dudosas o hipotticas y
exige la correspondiente prueba. Como declara la STS de 24 de marzo de 2004, en todo caso, la indemnizacin
por el lucro cesante requiere demostrar que se ha producido, de forma inmediata, exclusiva y directa, un perjuicio
efectivo y susceptible de valoracin econmica derivado de la prdida de unos ingresos no meramente
contingentes...quedan excluidas de aquel concepto las meras expectativas o ganancias dudosas o hipotticas,
segn reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo, que no computa las dejadas de percibir que sean posibles
pero derivadas de resultados inseguros, pues difcilmente puede entenderse probado, en este caso, la existencia de
un lucro cesante indemnizable.
T.13. - 27
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Adems, debe tenerse presente que la legislacin vigente no limita la obligacin de

indemnizar a la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legtimos (como
hace el artculo 1.1 de la Ley de Expropiacin Forzosa), sino que lo extiende al resarcimiento
de la lesin que los particulares sufran en sus bienes o derechos siempre que sea evaluable
econmicamente (art. 139.2 LRJAP). Basta que el dao sea susceptible de valoracin
econmica, por lo que quedan comprendidos tanto los daos materiales como los personales,
incluidos los morales[33].
2. Valoracin de los daos.
La indemnizacin se calcular con arreglo a los criterios de valoracin

establecidos en la legislacin de expropiacin forzosa, legislacin fiscal y dems normas
aplicables, ponderndose, en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado [34].
(art. 141.2 LRJAP)
El precepto no prev, pues, unos criterios de valoracin fijos que permitan asegurar la
objetividad, certidumbre, seguridad jurdica e igualdad en la determinacin de las cuantas
indemnizatorias. En primer lugar, porque aunque la cuantificacin de los daos materiales es
ms sencilla no se establece un nico criterio para llevarla a cabo, ni tampoco un orden de
prelacin entre los que se mencionan en el precepto. Y, en segundo lugar, porque no se recoge
ningn baremo o pauta que pueda guiar a los tribunales en la determinacin de las
indemnizaciones procedentes en los casos ms difciles, como los de muerte, lesiones
corporales o daos morales.
Ello ha llevado a valoraciones jurisprudenciales esencialmente casusticas, que:
Respecto de los daos materiales atiende preferentemente al valor real que tuvieran
los bienes, segn las valoraciones predominantes en el mercado, en el momento de
producirse aquellos (STS de 3 de marzo de 1986).
Respecto de los daos personales o corporales (muerte y lesiones fsicas o
psquicas), y de los daos morales (pretium doloris)[35], se exige una operacin de
conversin de los mismos en trminos econmicos, lo cual resulta muy
problemtico. En algunos casos resulta difcil o imposible aplicar los criterios de
[33]
Como declara la STS de 17 de noviembre de 1990: La jurisprudencia de esta Sala posterior a la
Constitucin ad exemplum, Ss de 16 de julio de 1984, 7 de octubre y 1 de diciembre de 1989 viene
interpretando ms ampliamente el expresado precepto legal que se corresponde con el artculo 133 del
Reglamento de la Ley de Expropiacin Forzosa, respecto a los supuestos a que se refieren los artculos 120 y 121
de esta Ley dando al concepto de lesin resarcible su ms exacto sentido que comprende no slo los perjuicios
econmicos concretos, evaluables e individualizados, que producen un detrimento en el patrimonio del
reclamante, sino las lesiones fsicas o mentales y los sufrimientos causados por el acto u omisin resarcible (daos
morales), de manera que la reparacin alcance todas las consecuencias producidas por el funcionamiento de los
servicios pblicos en la esfera del individuo afectado que no deben ser soportadas por l y s por la
Administracin, que asegura aquellos servicios en el cumplimiento de sus fines.
[34]
[35]
Los daos morales, en sntesis del estado actual de la jurisprudencia, se vienen identificando con la idea
de dolor, sufrimiento, lesin al honor, al buen nombre, a la fama, al prestigio o reputacin.
T.13. - 28
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valoracin predominantes en el mercado[36] a que se refiere el artculo 141.2 de la

LRJAP, por lo que pueden utilizarse criterios estimativos basados en baremos
existentes para la evaluacin de daos en el mbito civil [37] o de la seguridad
social[38]. En todo caso las Administraciones mantienen una capacidad discrecional
para determinar la cuanta definitiva de la indemnizacin que puede ser revisada
judicialmente, con la que se genera una jurisprudencia que acta igualmente como
punto de referencia.
3. Fijacin y actualizacin de la indemnizacin.
La cuanta de la indemnizacin se calcular con referencia al da en que la lesin

efectivamente se produjo, sin perjuicio de su actualizacin a la fecha en que se ponga fin
al procedimiento de responsabilidad con arreglo al ndice de precios al consumo, fijado
por el Instituto Nacional de Estadstica, y de los intereses que procedan por demora en el
pago de la indemnizacin fijada, los cuales se exigirn con arreglo a lo establecido en la Ley
General Presupuestaria[39]. (art. 141.3 LRJAP)
Dicha regla sobre el momento de la valoracin debe ser convenientemente modulada en

el caso de los llamados daos continuados[40]. En tales casos el principio de reparacin integral
obliga, adems, a adoptar las medidas para que los daos dejen de producirse[41].
[36]
La STS de 28 de diciembre de 1998, pone de manifiesto lo inaplicable de los criterios de valoracin de la
LRJAP en cuanto afecta a los daos morales: no significa tal concrecin, que sea fcil fijar el parmetro
indemnizatorio, que slo puede tener como lmite, el mximo, y que es el fijado en el petitum de la demanda.
Se habla de tal dificultad, porque en el rea de los daos morales, es francamente imposible llevar a los mismos
las normas valoradoras que establece el artculo 141.2 de dicha LRJ-PAC, cuando habla de las valoraciones
predominantes en el mercado.
[37]
Algunas son fijadas con carcter pblico como las establecidas por la Resolucin de 17 de enero de 2008,
de la Direccin General de Seguros y Fondos de Pensiones, por la que se da publicidad a las cuantas de las
indemnizaciones por muerte, lesiones permanentes e incapacidad temporal, que resultarn de aplicar durante
2008, el sistema para valoracin de los daos y perjuicios causados a las personas en accidentes de circulacin.
En la misma se puede ver cmo se establecen indemnizaciones por muerte incluidos daos morales, que para el
cnyuge ser, si es menor de 65 aos de 103.390,06 euros y si fuera mayor de esa edad 77.542,54 euros, bajando
hasta 51.695,03 euros si es mayor de 80 aos. Las indemnizaciones son menores para cada hijo y tambin depende
de la edad. Tambin se fijan daos personales en funcin de la lesiones que se producen, si afectan ms o menos a
su vida (si puede o no desarrollar ocupacin, si necesita ayuda externa, etc.).
[38]
Limitada a la valoracin de daos personales en el mbito de la Seguridad Social, la Orden ESS/66/2013,
de 28 de enero, por la que se actualizan las cantidades a tanto alzado de las indemnizaciones por lesiones,
mutilaciones y deformidades de carcter definitivo y no invalidantes, se encarga de determinar, por ejemplo, la
prdida de una oreja en 1.810 euros.
[39]
[40]
La STS de 22 de junio de 1995 declara que ...es necesario distinguir entre daos permanentes y daos
continuados. Los primeros son aquellos en que el acto generador de los mismos se agota en un momento concreto
aun cuando sea inalterable y permanente en el tiempo el resultado lesivo, en tanto que los segundos, los daos
continuados, son aquellos que en base a una unidad de acto...se producen da a da de manera prolongada y sin
solucin de continuidad;...En los daos permanentes, producido el acto causante, el resultado lesivo queda
perfectamente determinado y puede ser evaluado o cuantificado de forma definitiva, de tal manera que la
agravacin del dao habr de provenir de un hecho nuevo. Por contra en los supuestos de dao continuado, al
producirse da a da generndose un agravamiento paulatino sin solucin de continuidad como consecuencia de un
hecho inicial, nos encontramos con que el resultado lesivo no puede ser evaluado de manera definitiva hasta que
no se adoptan las medidas necesarias para poner fin al mismo.
T.13. - 29
JUNTA DE ANDALUCA
4. Formas de la indemnizacin.
En cuanto a las modalidades en que puede ser satisfecha la indemnizacin, el abono por
una sola vez de cantidad de dinero determinada es el modo preferente de satisfacer la
indemnizacin, aunque el artculo 141.4 de la LRJAP admite que: La indemnizacin
procedente podr sustituirse por una compensacin en especie o ser abonada mediante
pagos peridicos, cuando resulte ms adecuado para lograr la reparacin debida y convenga al
inters pblico, siempre que exista acuerdo con el interesado[42].
1.6. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LOS OTROS PODERES

PBLICOS.
La responsabilidad patrimonial constituye una institucin que viene a tutelar la

integridad patrimonial de los administrados frente a las intromisiones de los poderes pblicos,
atendiendo a la reparacin de las lesiones producidas a los particulares en sus bienes y
derechos, al margen de la potestad expropiatoria, como consecuencia de la actividad
desarrollada en el ejercicio del poder. La obligacin de responder de las consecuencias daosas
de su actividad o inactividad se exige a todos los poderes pblicos.
1.6.1. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR.
1. La responsabilidad del poder legislativo en la Ley 30/1992.
El artculo 139.3 de la LRJAP establece: Las Administraciones Pblicas

indemnizarn a los particulares por la aplicacin de actos legislativos de naturaleza no
expropiatoria de derechos y que stos no tengan el deber jurdico de soportar, cuando as
se establezcan en los propios actos legislativos y en los trminos que especifiquen dichos
actos. Este precepto constituy una de las principales novedades de la LRJAP, al regular la
responsabilidad patrimonial de las Administraciones Pblicas por la aplicacin de actos
legislativos. Con dicha previsin, se cierra el marco de responsabilidades patrimoniales de los
tres Poderes del Estado: la que deriva de la funcin ejecutiva, judicial y legislativa. Pues la
responsabilidad del poder ejecutivo y del judicial, se contienen en los artculos 106 y 121 de la
CE, pero sin embargo, la Constitucin omite cualquier referencia a la responsabilidad del poder
legislativo.
Sin embargo, el precepto no ha sido muy bien acogido por la doctrina, pues con el
citado texto la Ley pretende reconocer en trminos positivos el derecho de los particulares a ser
resarcidos por los daos no expropiatorios que a sus derechos inflijan las leyes, si bien el
alcance efectivo de tal reconocimiento queda drsticamente limitado a lo que, en cada caso,
[41]
La STS de 23 de septiembre de 2002, declara que el principio de reparacin integral exige no slo
indemnizar el valor de los daos producidos (en el caso de autos, derivados de filtraciones de agua en edificios),
sino tambin adoptar cuantas medidas sean necesarias para que las filtraciones causantes de los daos no vuelvan
a repetirse.
[42]
T.13. - 30
JUNTA DE ANDALUCA
dispongan las propias leyes, las cuales pueden muy bien, segn este precepto, negar a los
interesados toda clase de indemnizacin.
2. Clases de leyes.
Existe la responsabilidad del Estado legislador cuando las Leyes resultantes del
ejercicio de la funcin legislativa dan lugar a lesiones patrimoniales de los particulares. Un
intento sistematizador de los distintos supuestos que genera la responsabilidad del Estado
legislador, es el que realiza la STS de 11 de octubre de 1991, pudindose diferenciar entre las
leyes expropiativas, las leyes declaradas inconstitucionales y las leyes constitucionales pero
que su aplicacin provoque daos.
a) Leyes expropiativas.
El artculo 139.3 de la LRJAP parte de la distincin entre leyes expropiatorias de

derechos o expropiaciones legislativas, y la propiamente responsabilidad patrimonial derivada
de la aplicacin de actos legislativos. El precepto ni se aplica a las expropiaciones legislativas
ni tampoco a los daos producidos por la aplicacin de leyes que son declaradas
inconstitucionales.
Ley expropiatoria es la que priva de derechos e intereses a los particulares. El artculo

33 de la CE reconoce que: Nadie podr ser privado de sus bienes y derechos sino por causa
justificada de utilidad pblica o inters social, mediante la correspondiente indemnizacin y de
conformidad con lo dispuesto por las Leyes. Por tanto, la Constitucin garantiza la propiedad
privada o de derechos o intereses patrimoniales legtimos cualesquiera que fueren las personas
o entidades a que pertenezcan art. 1 LEF. El propio TC ha declarado (entre otras, la STC
149/1991, de 4 de julio) que el legislador puede, en consecuencia, establecer regulaciones
distintas de la propiedad en razn de la naturaleza propia de los bienes y las caractersticas
propias de stos. Esa misma doctrina no se circunscribe nicamente a la propiedad como
derecho real sino que es aplicable al resto de los derechos o intereses patrimoniales de las
personas.
Dado que no existe una reserva de la materia de la expropiacin a favor de la

Administracin, el legislador puede ejercitar la potestad expropiatoria de manera singular
(leyes expropiativas singulares) cuando existan razones de utilidad pblica o inters social.
Pero estas leyes singulares expropiatorias no quedan exentas de cumplir los principios que
constituyen las garantas expropiatorias: causa expropiandi, indemnizacin y procedimiento
expropiatorio. Si la ley expropiatoria priva de derechos sin cumplir las garantas antedichas
deviene inconstitucional por vulneracin del artculo 33 de la CE.
b) Leyes declaradas inconstitucionales.
Tampoco resulta de aplicacin el artculo 139.3 de la LRJAP para reparar a los

particulares las lesiones producidas por la aplicacin de normas declaradas inconstitucionales.
Dichos daos deben ser indemnizados en la forma y medida en que lo son los originados por
una resolucin o disposicin reglamentaria que se declare ilegal y, como en este caso, sin dar
por supuesto o prejuzgar que dichos daos se han producido por el simple hecho de la
anulacin.
T.13. - 31
JUNTA DE ANDALUCA
La invalidacin de una norma legal por adolecer de algn vicio de inconstitucionalidad

no comporta la extincin de todas las situaciones jurdicas creadas a su amparo. Los fallos
constitucionales tienen normalmente eficacia prospectiva o ex nunc. La LOTC deja al Tribunal
la tarea de precisar el alcance de su pronunciamiento en cada caso, pudiendo dar eficacia
retroactiva o ex tunc a su sentencia de anulacin de una ley inconstitucional [con el nico
lmite del artculo 40.1 de la LOTC: prohibicin de revisar procesos fenecidos por sentencia
firme (STC 159/1997), salvo en sanciones penales o administrativas ms favorables]; en tal
caso, puede ordenar que se restablezcan las situaciones jurdicas anteriores y que se reparen o
indemnicen los daos producidos.
Pero si el Tribunal Constitucional no se pronuncia sobre la eficacia o alcance de su

decisin, la Sala 3. del Tribunal Supremo viene entendiendo que es posible ejercitar la accin
de responsabilidad patrimonial derivada de acto legislativo declarado inconstitucional, incluso
aunque el proceso est fenecido. La eficacia de la cosa juzgada no empece al ejercicio de dicha
accin de responsabilidad, de modo que existiendo un perjuicio individualizado, concreto y
claramente identificable debe procederse a su reparacin (vanse en este sentido las SSTS de
22 de febrero de 2000, de 29 de febrero de 2000 y de 13 de junio de 2000).
c) Leyes constitucionales de naturaleza no expropiatoria.
En este grupo se integraran aquellas leyes que no teniendo un carcter estrictamente

expropiatorio, por no ser su finalidad, pueden incidir en la esfera patrimonial de los
particulares. Este tipo de leyes han de ser constitucionales pero que no tengan naturaleza
expropiatoria, tal como exige el artculo 139.3 de la LRJAP.
Si la Ley no es expropiatoria porque no priva al particular de derechos e intereses,

dnde hay obligacin de indemnizar en este supuesto?. Pues bien, leyes expropiatorias, como
hemos dicho, seran todas aquellas en las que el legislador sabe y quiere expropiar, mientras
que las no expropiatorias que generan responsabilidad patrimonial seran aquellas otras en las
que el legislador no quiere expropiar pero sabe que su aplicacin provoca daos.
La doctrina ha considerado, que la diferencia entre la expropiacin forzosa y la

responsabilidad patrimonial se encuentra en funcin de que el detrimento patrimonial se
produzca como consecuencia de una actuacin directamente dirigida a provocarla por razones
de utilidad pblica o inters social, o bien que la lesin patrimonial sea una secuela, una
consecuencia derivada, no querida ni perseguida como finalidad de la actuacin, es criterio que
tambin puede ser aplicado para distinguir las expropiaciones legislativas de la responsabilidad
por daos derivada de la aplicacin de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria[43].
[43]
Determinados pronunciamientos jurisprudenciales en que se ha reconocido la responsabilidad de la
Administracin por actos legislativos de naturaleza no expropiatoria y, por ende, el derecho de los particulares a
ser indemnizados pueden ayudarnos a comprender mejor esta doctrina. La STS de 17 de febrero de 1998 examina
el supuesto de la Ley del Parlamento de las Islas Baleares de 31 de Mayo de 1984, por la que se declaraba una
zona como rea natural de especial inters, respecto de la actual algunas sociedades haban realizado inversiones
en actividad urbanizadora bajo la confianza legtima en los planes parciales; el TS reconoce a tales sociedades el
derecho a ser indemnizadas por los gastos e inversiones realizadas en el proceso urbanizador. En parecidos
trminos se pronuncia la STS de 26 de noviembre de 1999, que contempla un caso muy similar al anterior, esta
vez en relacin con la Ley 1/1991, de 30 de enero, de Espacios Naturales de la Comunidad Autnoma de las Islas
Baleares, al afirmar que con arreglo a los efectos de la ley a la que se imputa el perjuicio, la cual, en suma, vino a
hacer imposible en parte el desarrollo de la urbanizacin que se haba proyectado en la zona declarada rea natural
de especial inters, los gastos de urbanizacin reclamados correspondientes a la zona clasificada como no
urbanizable deben considerarse como perjuicio indemnizable, habida cuenta de que se desarrollaron ante la
T.13. - 32
JUNTA DE ANDALUCA
Pero hay que diferenciar entre dictar las leyes, o actos legislativos de naturaleza no
expropiatoria, que en nuestro Ordenamiento Constitucional, slo se atribuye al Estado y a las
Comunidades Autnomas, y la responsabilidad patrimonial por las lesiones que cause su
aplicacin que corresponde a las Administraciones que las apliquen, pues as debe interpretarse
del artculo 139.3 de la LRJAP.
1.6.2. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR EL

FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIN DE JUSTICIA.
1. Introduccin.
El artculo 139.4 de la LRJAP establece: La responsabilidad patrimonial del Estado

por el funcionamiento de la Administracin de Justicia se regir por la Ley Orgnica del
Poder Judicial.
El artculo 121 de la CE consagra la responsabilidad del Poder Judicial: Los daos

causados por error judicial, as como los que sean consecuencia de funcionamiento
anormal de la Administracin de Justicia, darn derecho a indemnizacin a cargo del
Estado conforme a la ley.
El precepto constitucional se encuentra desarrollado en los artculos 292 a 297 de la

Ley Orgnica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.
2. Elementos objetivos.
Los daos causados en cualesquiera bienes o derechos por error judicial, as como
los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administracin de Justicia
darn a todos los perjudicados derecho a una indemnizacin a cargo del Estado, salvo en los
casos de fuerza mayor, con arreglo a lo dispuesto en este ttulo. (art. 292.1 LOPJ)
La mera revocacin o anulacin de las resoluciones judiciales no presupone por s sola

derecho a indemnizacin. (art. 292.3 LOPJ)
a) Error judicial.
El Tribunal Supremo mantiene acerca de lo que deba entenderse por error judicial una
lnea jurisprudencial muy consolidada[44].
confianza legtima suscitada por la aprobacin del correspondiente plan parcial y proyecto de urbanizacin. Por
ltimo, la STS de 20 de octubre de 1998, relativa a la Ley del Parlamento de Canarias 5/1995, de 28 de julio, del
Impuesto Municipal de Combustibles Derivados del Petrleo, que al gravar las entregas realizadas por vendedores
mayoristas con destino al consumo interior de las Islas impidi que los mayoristas pudieran repercutir el impuesto
a los carburantes que tenan en stock, pues stos tenan que ser vendidos al precio fijado por la Orden de 1 de
agosto de 1986; el TS entiende que esta medida legislativa obliga a indemnizar los daos producidos, puesto que
la Comunidad Autnoma debe pechar con las consecuencias daosas que su actividad legisladora produjo al
imponer al particular un sacrificio patrimonial que no tena la obligacin de soportar, concurriendo los requisitos
normalmente exigidos para dar lugar a la responsabilidad peticionada. La STS de 16 de mayo de 2000, recoge un
supuesto idntico al fijado en la citada STS de 20 de octubre de 1998.
[44]
Cuyos principales aspectos pueden resumirse, como hace la Sentencia de la Sala de lo Civil del Tribunal
Supremo de 17 de abril de 1999, del siguiente modo: El estudio del error en sentido jurdico debe hacerse
T.13. - 33
JUNTA DE ANDALUCA
Tendrn derecho a indemnizacin quienes, despus de haber sufrido prisin

preventiva, sean absueltos por inexistencia del hecho imputado o por esta misma causa haya
sido dictado auto de sobreseimiento libre, siempre que se le hayan irrogado perjuicios. (art.
294.1 LOPJ)
Los daos derivados de la prisin preventiva constituyen un supuesto claro de error

judicial, pero con la especialidad de que no es precisa su declaracin previa como establece el
artculo 293.1 de la LOPJ.
b) Funcionamiento anormal de la Administracin de Justicia.
El supuesto tpico de funcionamiento anormal junto con las irregularidades

procedimentales es el que se produce por las dilaciones indebidas (SSTC 223/1988, de 24 de
noviembre, y 28/1989, de 6 de febrero)[45].
c) Excepcin.
En ningn caso habr lugar a la indemnizacin cuando el error judicial o el anormal

funcionamiento de los servicios tuviera por causa la conducta dolosa o culposa del
perjudicado. (art. 295 LOPJ)
3. Caractersticas del dao.
En todo caso, el dao alegado habr de ser efectivo, evaluable econmicamente e

individualizado con relacin a una persona o grupo de personas. (art. 292.2 LOPJ)
tomando como base la doctrina declarada por esta Sala, ya consolidada, acerca del error judicial al ser su
construccin netamente jurisprudencial, la cual, cabe resumir en los siguientes trminos: incluye equivocaciones
manifiestas y palmarias en la fijacin de los hechos o en la interpretacin y aplicacin de la ley, no puede dar
lugar a una tercera instancia, por lo que slo cabe su apreciacin cuando el Tribunal haya actuado abiertamente
fuera de los cauces legales, partiendo de unos hechos distintos de aquellos que hubieran sido objeto de debate, sin
que pueda traerse a colacin el ataque a conclusiones que no resulten ilgicas dentro del esquema trado al
proceso, es debido a una equivocada informacin sobre los hechos enjuiciados, por contradecir lo que es
evidente o a una aplicacin del derecho que se basa en normas inexistentes o entendidas, de modo palmario, fuera
de su sentido o alcance; no comprende, por tanto, el supuesto de un anlisis de los hechos y de sus pruebas, ni
interpretaciones de la norma que, acertada o equivocadamente, obedezcan a un proceso lgico y que, por ello,
sirvan de base a la formacin de la conviccin psicolgica en la que consiste la resolucin, cuyo total acierto no
entra en el terreno de lo exigible, puesto que en los procesos, aunque se busca, no se opera con una verdad
material que pueda originar certeza, y no es el desacierto lo que trata de corregir la declaracin de error judicial,
sino la desatencin a datos de carcter indiscutible, generadora de una resolucin esperpntica, absurda, que
rompe la armona del orden jurdico, no puede basarse en la interpretacin de las leyes que el Tribunal aplic
con criterio racional y lgico, dentro de las normas de hermenutica jurdica, sin que pueda prejuzgarse si dicho
criterio es el nico aceptable o si existen otros tambin razonables, ya que, en modo alguno, pueden unos u otros
considerarse constitutivos de error judicial generador de indemnizacin y se reserva a supuestos de decisiones
injustificables desde el punto de vista del derecho.
[45]
Tambin se aprecia funcionamiento anormal en la STS de 30 de diciembre de 1989, por la paralizacin
del procedimiento por ms de un ao que provoc la prescripcin de la accin penal por calumnia. As mismo, la
STS de 4 de noviembre de 1998, analiza la diferencia entre el error judicial y el funcionamiento anormal de la
Administracin de Justicia.
T.13. - 34
JUNTA DE ANDALUCA
4. Procedimiento.
La reclamacin de indemnizacin por causa de error deber ir precedida de una

decisin judicial que expresamente lo reconozca. (art. 293.1 LOPJ)
Tanto en el supuesto de error judicial declarado como en el de dao causado por el

anormal funcionamiento de la Administracin de Justicia, el interesado dirigir su peticin
indemnizatoria directamente al Ministerio de Justicia, tramitndose la misma con arreglo a las
normas reguladoras de la responsabilidad patrimonial del Estado debe entenderse, el regulado
en la LRJAP y en el Reglamento de los Procedimientos en materia de Responsabilidad
Patrimonial de las Administraciones Pblicas (R. D. 429/1993, de 26 de marzo). Contra la
resolucin cabr recurso contencioso-administrativo. El derecho a reclamar la indemnizacin
prescribir al ao, a partir del da en que pudo ejercitarse. (art. 293.2 LOPJ)
5. Responsabilidad patrimonial del Tribunal Constitucional.
El alcance de la responsabilidad patrimonial como garanta es tal que incluso abarca al

Tribunal Constitucional por cuyas dilaciones indebidas ha debido responder el Consejo de
Ministros (Sentencia de la Sala de lo Contencioso de la Audiencia Nacional de 8 julio de
2008); y que finalmente se ha recogido en el artculo 139.5 de la LRJAP: El Consejo de
Ministros fijar el importe de las indemnizaciones que proceda abonar cuando el
Tribunal Constitucional haya declarado, a instancia de parte interesada, la existencia de
un funcionamiento anormal en la tramitacin de los recursos de amparo o de las
cuestiones de inconstitucionalidad.
El procedimiento para fijar el importe de las indemnizaciones se tramitar por el
Ministerio de Justicia, con audiencia del Consejo de Estado[46].
El procedimiento para sustanciar si ha existido dicha responsabilidad se desarrolla en

dos fases:
1. La primera fase se sustancia ante el mismo Tribunal Constitucional, que a peticin

de parte interesada debe decidir si ha existido o no un funcionamiento anormal
indemnizable.
2. La segunda fase, que slo se inicia si el Tribunal Constitucional declara la
existencia de funcionamiento anormal, tiene por objeto la determinacin del importe
de la indemnizacin. La misma es fijada por el Consejo de Ministros, previa
tramitacin del procedimiento correspondiente por el Ministerio de Justicia, con
audiencia del Consejo de Estado.
1.6.3. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE OTROS PODERES PBLICOS.
La responsabilidad patrimonial extracontractual tambin se puede exigir al resto de los

rganos constitucionales (Consejo General del Poder Judicial, Defensor del Pueblo, Tribunal
de Cuentas, Consejo de Estado) y, por supuesto, a los poderes y rganos autonmicos de
origen estatutario (parlamentos autonmicos, consejos consultivos autonmicos, etc.).
[46]
Apartado introducido por Ley 13/2009, de 3 de noviembre, de reforma de la legislacin procesal para la
implantacin de la nueva Oficina Judicial.
T.13. - 35
JUNTA DE ANDALUCA
En todos estos casos revisados hasta ahora debe recordarse que se trata de
responsabilidad patrimonial extracontractual, ya que todos los poderes y rganos
constitucionales suscriben contratos para la satisfaccin de sus necesidades en rgimen de
Derecho Administrativo de los que se puede derivar responsabilidad contractual.
1.7. PROCEDIMIENTO GENERAL Y PROCEDIMIENTO ABREVIADO.
Los artculos 142 y 143 de la LRJAP aluden a dos procedimientos administrativos

general y abreviado para determinar, en su caso, la responsabilidad patrimonial de la
Administracin, que como se ver, no son verdaderamente independientes. Y que deben ser
desarrollados reglamentariamente, tal como se indica en el artculo 142.3 de la LRJAP: Para
la determinacin de la responsabilidad patrimonial se establecer reglamentariamente un
procedimiento general con inclusin de un procedimiento abreviado para los supuestos en
que concurran las condiciones previstas en el artculo 143 de esta Ley.
El desarrollo de estos procedimientos se realiza en el Reglamento de los

Procedimientos en materia de Responsabilidad Patrimonial de las Administraciones Pblicas
(RPRPAP), aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que los regula en los
Captulos I al III, cuya denominacin es la siguiente:
- Captulo I: Disposiciones generales, arts. 1 al 3.

- Captulo II: Procedimiento general, arts. 4 al 13.
- Captulo III: Procedimiento abreviado, arts. 14 al 17.
1.7.1. DISPOSICIONES GENERALES.
1.7.1.1. MBITO DE APLICACIN.
La responsabilidad patrimonial de las Administraciones pblicas y la de sus

autoridades y dems personal a su servicio se har efectiva de acuerdo con las previsiones de la
Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo
Comn y con los procedimientos establecidos en este Reglamento. (art. 1.1 RPRPAP)
Las disposiciones de este Reglamento son de aplicacin a los procedimientos que

inicien, instruyan y resuelvan todas las Administraciones pblicas en materia de
responsabilidad patrimonial por su actuacin en relaciones de derecho pblico o de
derecho privado[47]. Ello sin perjuicio de las especialidades procedimentales que, con respeto
[47]
Con la nica salvedad de la posibilidad de exigencia de responsabilidad penal a los agentes pblicos
causantes del dao a que se har referencia ms adelante, la LRJAP ha venido a consagrar una unidad de rgimen
jurdico en materia de responsabilidad patrimonial de la Administracin, cualquiera que sea el tipo de relacin
jurdica, pblica o privada, de que derive la actuacin imputable a la Administracin. Pues, tras la reforma de la
LRJAP por la Ley 4/1999, de 13 de enero (cuya Exposicin de Motivos establece: Se opta, con la nueva
redaccin del artculo 144, por la unificacin del rgimen jurdico sustantivo de la responsabilidad patrimonial de
la Administracin sin discriminar su actuacin en rgimen de derecho pblico o privado en concordancia con la
unidad de fuero), nuestro ordenamiento consagra una triple unidad:
a) De rgimen jurdico de la responsabilidad patrimonial de la Administracin, que es siempre una

cuestin jurdico-administrativa, aun cuando la relacin material de la que traiga causa tenga
naturaleza jurdico-privada.
b) De procedimiento, que es siempre, de forma consecuente, procedimiento administrativo.
T.13. - 36
JUNTA DE ANDALUCA
a la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento

Administrativo Comn y a este Reglamento, establezcan las Comunidades Autnomas que
tengan asumidas competencias normativas en materia de responsabilidad patrimonial. (art.
1.2 RPRPAP)
1.7.1.2. OBJETO.
Mediante los procedimientos previstos en este Reglamento las Administraciones

pblicas reconocern el derecho a indemnizacin de los particulares en los trminos previstos
en el Captulo I del Ttulo X de la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y
del Procedimiento Administrativo Comn, por las lesiones que aqullos sufran en cualquiera de
sus bienes y derechos siempre que la lesin sea consecuencia del funcionamiento normal o
anormal de los servicios pblicos, salvo en los casos de fuerza mayor o de daos que el
particular tenga el deber jurdico de soportar de acuerdo con la Ley.
Tambin sern de aplicacin los procedimientos previstos en este Reglamento para el
reconocimiento de la responsabilidad patrimonial en que incurran las Administraciones
pblicas cuando acten en relaciones de Derecho privado. (art. 2.1 RPRPAP)
El prrafo 2 del art. 2.1 del RPRPAP viene a desarrollar lo regulado en el artculo 144
de la LRJAP: Cuando las Administraciones Pblicas acten en relaciones de derecho
privado, respondern directamente de los daos y perjuicios causados por el personal que
se encuentre a su servicio, considerndose la actuacin del mismo actos propios de la
Administracin bajo cuyo servicio se encuentre. La responsabilidad se exigir de
conformidad con lo previsto en los artculos 139 y siguientes de esta Ley [48].
La resolucin del procedimiento o, en su caso, el acuerdo de terminacin

convencional fijar la cuanta y el modo de la indemnizacin, cuando proceda, de acuerdo
con los criterios que para calcularla y abonarla se establecen en el artculo 141 de la Ley de
Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo
Comn.
La compensacin en especie sustituir a la indemnizacin procedente cuando
resulte ms adecuado para lograr la reparacin debida y convenga al inters pblico,
formalizndose, en todo caso, mediante acuerdo entre la Administracin pblica y el
interesado. (art. 2.2 RPRPAP)
Las resoluciones y los acuerdos de terminacin convencional que recaigan en los

procedimientos regulados en este Reglamento ponen fin a la va administrativa (art. 2.3
RPRPAP). Al igual que lo establece el artculo 142.6 de la LRJAP: La resolucin
administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, cualquiera que
fuese el tipo de relacin, pblica o privada, de que derive, pone fin a la va
administrativa.
Los procedimientos de responsabilidad patrimonial se resolvern, por el Ministro

respectivo, el Consejo de Ministros si una Ley as lo dispone o por los rganos
c) De orden jurisdiccional competente para conocer en sede judicial de dicha responsabilidad, que es
siempre el contencioso-administrativo.
[48]
Modificado por Ley 4/1999, de 13 de enero.
T.13. - 37
JUNTA DE ANDALUCA
correspondientes de las Comunidades Autnomas o de las Entidades que integran la

Administracin Local. Cuando su norma de creacin as lo determine, la reclamacin se
resolver por los rganos a los que corresponda de las Entidades de Derecho Pblico a que se
refiere el artculo 2.2 de esta Ley. (art. 142.2 LRJAP)
1.7.2. PROCEDIMIENTO GENERAL.
1.7.2.1. INICIACIN.
El procedimiento de responsabilidad patrimonial se iniciar de oficio o por

reclamacin de los interesados [49]. (art. 4.1 RPRPAP)
La anulacin en va administrativa o por el orden jurisdiccional administrativo

de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnizacin,
pero si la resolucin o disposicin impugnada lo fuese por razn de su fondo o forma, el
derecho a reclamar prescribir en el plazo de un ao desde la fecha en que la sentencia de
anulacin hubiera devenido firme, no siendo de aplicacin lo dispuesto en el apartado
siguiente[50].
En todo caso, el derecho a reclamar prescribe al ao de producido el hecho o el
acto que motive la indemnizacin o de manifestarse su efecto lesivo. En caso de daos de
carcter fsico o psquico a las personas, el plazo empezar a computarse desde la
curacin o la determinacin del alcance de las secuelas[51].
[49]
Igualmente, el artculo 142.1 de la LRJAP establece: Los procedimientos de responsabilidad
patrimonial de las Administraciones Pblicas se iniciarn de oficio o por reclamacin de los interesados.
[50]
La anulacin en va administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los
actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnizacin, pero si la resolucin o
disposicin impugnada lo fuese por razn de su fondo o forma, el derecho a reclamar prescribir al ao de
haberse dictado la Sentencia definitiva, no siendo de aplicacin lo dispuesto en el punto 5. (art. 142.4 LRJAP)
Ello significa que en tales supuestos el recurrente podr optar por acumular la peticin de anulacin en
sede jurisdiccional con la pretensin indemnizatoria (lo que permite el artculo 31.2 de la LJCA) o esperar a
obtener la anulacin del acto o disposicin en va jurisdiccional y presentar, en su caso, la reclamacin en el plazo
de un ao siguiente a la declaracin de firmeza de la sentencia anulatoria.
Esa posibilidad de opcin cabe tambin en los supuestos en los que se exija responsabilidad penal del
personal al servicio de la Administracin causante del dao, que podr presentar en va administrativa la
responsabilidad patrimonial de la Administracin con entera independencia del proceso penal, o acumular a la
accin penal la de exigencia de la responsabilidad administrativa.
[51]
En todo caso, el derecho a reclamar prescribe al ao de producido el hecho o el acto que motive la
indemnizacin o de manifestarse su efecto lesivo. En caso de daos, de carcter fsico o psquico, a las
personas el plazo empezar a computarse desde la curacin o la determinacin del alcance de las secuelas.
(art. 142.5 LRJAP)
En este punto adquiere toda su importancia la distincin antes sealada entre daos permanentes y
continuados, puesto que en relacin con estos ltimos el dao no se consuma hasta la ultimacin del proceso
continuado de produccin del dao y el plazo de prescripcin no puede entenderse superado hasta transcurrido un
ao de la consumacin. Como sealan las SSTS de 13 de mayo de 1997 y de 23 de enero de 1998, eso no puede
significar que la reclamacin no pueda efectuarse hasta dicho momento, pues ello conllevara que el perjudicado
debiese soportar estoicamente los daos que de manera continuada se le vienen produciendo sin solicitar su justa
compensacin al causante de los mismos; nada obsta, por tanto, a que en un momento determinado se reclamen
los daos y perjuicios hasta ese instante producidos, mediante la correspondiente evaluacin, sin que ello
comporte, salvo manifestacin expresa en contrario, la renuncia a reclamar los que se originen en lo sucesivo,
atendida su produccin da a da de manera continuada y como consecuencia de un nico hecho que no se agote
en un momento concreto.
T.13. - 38
JUNTA DE ANDALUCA
El procedimiento se podr iniciar de oficio mientras no haya prescrito el derecho a la

reclamacin del interesado. (art. 4.2 RPRPAP)
1. Iniciacin de oficio.
Cuando el rgano competente para iniciar el procedimiento de responsabilidad

patrimonial entienda que se han producido lesiones en los bienes y derechos de los particulares
en los trminos previstos en el artculo 2 de este Reglamento iniciar el procedimiento regulado
en este Captulo. (art. 5.1 RPRPAP)
La iniciacin de oficio del procedimiento se efectuar siempre por acuerdo del

rgano competente, adoptado bien por propia iniciativa, bien como consecuencia de
orden superior, peticin razonada de otros rganos o por denuncia. (art. 5.2 RPRPAP)
El acuerdo de iniciacin del procedimiento se notificar a los particulares

presuntamente lesionados, concedindoles un plazo de siete das para que aporten
cuantas alegaciones, documentos o informacin estimen conveniente a su derecho y
propongan cuantas pruebas sean pertinentes para el reconocimiento del mismo.
El procedimiento iniciado se instruir aunque los particulares presuntamente
lesionados no se personen en el plazo establecido. (art. 5.3 RPRPAP)
2. Iniciacin por reclamacin del interesado.
Cuando el procedimiento se inicie a instancia del interesado, la reclamacin se dirigir

al rgano competente y deber ajustarse a lo previsto en el artculo 70 de la Ley de Rgimen
Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn.
En la reclamacin se debern especificar las lesiones producidas, la presunta relacin de
causalidad entre stas y el funcionamiento del servicio pblico, la evaluacin econmica de la
responsabilidad patrimonial, si fuera posible, y el momento en que la lesin efectivamente se
produjo, e ir acompaada de cuantas alegaciones, documentos e informaciones se estimen
oportunos y de la proposicin de prueba, concretando los medios de que pretenda valerse el
reclamante. (art. 6.1 RPRPAP)
Si se admite la reclamacin por el rgano competente, el procedimiento se

impulsar de oficio en todos sus trmites y se podr acordar la acumulacin de la
reclamacin a otro procedimiento con el que guarde identidad sustancial o ntima
conexin. Contra el acuerdo de acumulacin no procede recurso alguno. (art. 6.2
RPRPAP)
1.7.2.2. INSTRUCCIN.
1. Actos de instruccin.
Los actos de instruccin necesarios para la determinacin, conocimiento y

comprobacin de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolucin, se
realizarn por el rgano que tramite el procedimiento, de conformidad con el Captulo III
del Ttulo VI de la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn. (art. 7 RPRPAP)
T.13. - 39
JUNTA DE ANDALUCA
2. Prctica de pruebas.
En el plazo de treinta das se practicarn cuantas pruebas hubieran sido

declaradas pertinentes. El rgano instructor slo podr rechazar las pruebas propuestas
por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante
resolucin motivada.
Cuando sea necesario, el instructor, a peticin de los interesados, podr decidir la
apertura de un perodo extraordinario de prueba. (art. 9 RPRPAP)
3. Informes.
Elrgano competente para la instruccin del procedimiento podr solicitar cuantos

informes estime necesarios para resolver.
En todo caso, se solicitar informe al servicio cuyo funcionamiento haya
ocasionado la presunta lesin indemnizable. (art. 10.1 RPRPAP)
Los informes sern emitidos en el plazo de diez das, salvo que el rgano
instructor, atendiendo a las caractersticas del informe solicitado o del propio procedimiento,
solicite su emisin en un plazo menor o mayor, sin que en este ltimo caso pueda exceder
de un mes. (art. 10.2 RPRPAP)
4. Acuerdo indemnizatorio (terminacin convencional).
En cualquier momento del procedimiento anterior al trmite de audiencia, el

rgano competente, a propuesta del instructor, podr acordar con el interesado la
terminacin convencional del procedimiento mediante acuerdo indemnizatorio. Si el
interesado manifiesta su conformidad con los trminos de la propuesta de acuerdo, se seguirn
los trmites previstos en los artculos 12 y 13 de este Reglamento. (art. 8 RPRPAP)
5. Audiencia.
Instruido el procedimiento, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de

resolucin, se pondr aqul de manifiesto al interesado, salvo en lo que afecte a las
informaciones y datos a que se refiere el artculo 37.5 de la Ley de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn.
Al notificar a los interesados la iniciacin del trmite se les facilitar una relacin de los
documentos obrantes en el procedimiento, a fin de que puedan obtener copia de los que
estimen convenientes, y concedindoles un plazo no inferior a diez das ni superior a
quince para formular alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que estimen
pertinentes. (art. 11.1 RPRPAP)
Durante el plazo del trmite de audiencia, lo haya hecho o no con anterioridad, el

interesado podr proponer al rgano instructor la terminacin convencional del
procedimiento fijando los trminos definitivos del acuerdo indemnizatorio que estara
dispuesto a suscribir con la Administracin pblica correspondiente. (art. 11.2 RPRPAP)
Enlos procedimientos iniciados de oficio, cuando el interesado no se persone en

trmite alguno del procedimiento, y no lo hiciese en el de audiencia, el instructor
propondr que se dicte resolucin declarando el archivo provisional de las actuaciones,
T.13. - 40
JUNTA DE ANDALUCA
sin entrar en el fondo del asunto. Tal archivo se convertir en definitivo cuando haya
transcurrido el plazo de prescripcin de la reclamacin, salvo que el interesado se
persone en el procedimiento dentro de dicho plazo. (art. 11.3 RPRPAP)
6. Dictamen.
Concluido el trmite de audiencia, en el plazo de diez das, el rgano instructor

propondr que se recabe, cuando sea preceptivo a tenor de lo establecido en la Ley
Orgnica del Consejo de Estado[52], el dictamen de este rgano consultivo o, en su caso, del
rgano consultivo de la Comunidad Autnoma. A este efecto, remitir al rgano competente
para recabarlo todo lo actuado en el procedimiento, as como una propuesta de resolucin que
se ajustar a lo dispuesto en el artculo 13 de este Reglamento o, en su caso, la propuesta de
acuerdo por el que se podra terminar convencionalmente el procedimiento. (art. 12.1
RPRPAP)
El artculo 142.3 de la LRJAP establece, a estos efectos, lo siguiente: En el

procedimiento general ser preceptivo el dictamen del Consejo de Estado o, en su caso,
del rgano consultivo de la Comunidad Autnoma cuando las indemnizaciones
reclamadas sean de cuanta igual o superior a 50.000 o a la que se establezca en la
correspondiente legislacin autonmica[53]. (art. 142.3 LRJAP)
Se solicitar que el dictamen se pronuncie sobre la existencia o no de relacin de

causalidad entre el funcionamiento del servicio pblico y la lesin producida y, en su caso,
sobre la valoracin del dao causado y la cuanta y modo de la indemnizacin, considerando
los criterios previstos en la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn.
El dictamen se emitir en un plazo mximo de dos meses. (art. 12.2 RPRPAP)
[52]
El artculo 22.13 de la Ley Orgnica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, en la redaccin dada
a dicho apartado por la Ley Orgnica 4/2011, de 11 de marzo, dispone que la Comisin Permanente del Consejo de
Estado deber ser consultada en los siguientes asuntos: Reclamaciones que, en concepto de indemnizacin por
daos y perjuicios, se formulen a la Administracin del Estado en los supuestos establecidos por las leyes.
[53]
Apartado modificado por Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economa Sostenible.
En el mbito de la Comunidad Autnoma de Andaluca, se estar a lo dispuesto en el artculo 17 de la

Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andaluca, que establece: El Consejo Consultivo de
Andaluca ser consultado preceptivamente en los asuntos siguientes:
[]
10. Expedientes tramitados por la Administracin de la Comunidad Autnoma, en que la consulta
venga exigida por Ley, en los supuestos contenidos en la misma, que se refieran, entre otras, a las
materias siguientes:
a) Reclamaciones administrativas de indemnizacin por daos y perjuicios de cuanta

superior a 60.000 euros.
[]
14. Tratndose de solicitudes de dictamen que versen sobre reclamaciones en materia de
responsabilidad patrimonial frente a Administraciones Pblicas no pertenecientes a la
Administracin de la Comunidad Autnoma de Andaluca, el Consejo Consultivo ser
competente para dictaminar cuando la cuanta de la reclamacin sea superior a 15.000 euros.
T.13. - 41
JUNTA DE ANDALUCA
1.7.2.3. TERMINACIN.
En el plazo de veinte das desde la recepcin, en su caso, del dictamen o, cuando

ste no sea preceptivo, desde la conclusin del trmite de audiencia, el rgano competente
resolver o someter la propuesta de acuerdo para su formalizacin por el interesado y
por el rgano administrativo competente para suscribirlo. Cuando no se estimase
procedente formalizar la propuesta de terminacin convencional, el rgano competente
resolver en los trminos previstos en el apartado siguiente. (art. 13.1 RPRPAP)
La resolucin se pronunciar, necesariamente, sobre la existencia o no de la relacin

de causalidad entre el funcionamiento del servicio pblico y la lesin producida y, en su caso,
sobre la valoracin del dao causado y la cuanta de la indemnizacin, explicitando los
criterios utilizados para su clculo. (art. 13.2 RPRPAP)
Transcurridos seis meses desde que se inici el procedimiento, o el plazo que

resulte de aadirles un perodo extraordinario de prueba, de conformidad con el artculo 9
de este Reglamento, sin que haya recado resolucin expresa o, en su caso, se haya
formalizado el acuerdo, podr entenderse que la resolucin es contraria a la
indemnizacin del particular. (art. 13.3 RPRPAP)
El artculo 142.7 de la LRJAP establece a este respecto lo siguiente: Si no recae

resolucin expresa se podr entender desestimada la solicitud de indemnizacin.
1.7.3. PROCEDIMIENTO ABREVIADO.
El procedimiento abreviado constituye, en realidad, una variante del procedimiento

general.
1.7.3.1. INICIACIN.
Cuando a la vista de las actuaciones, documentos e informaciones del

procedimiento general, el rgano instructor entienda que son inequvocas la relacin de
causalidad entre la lesin y el funcionamiento del servicio pblico, la valoracin del dao
y el clculo de la cuanta de la indemnizacin, podr acordar de oficio la suspensin del
procedimiento general y la iniciacin de un procedimiento abreviado que se tramitar de
acuerdo con lo previsto en este Captulo[54]. (art. 14.1 RPRPAP)
Slo podr iniciarse procedimiento abreviado antes del trmite de audiencia.

(art. 14.2 RPRPAP)
[54]
Los apartados 1 y 2 del artculo 143 de la LRJAP establecen, a estos efectos, lo siguiente:
Iniciado el procedimiento general, cuando sean inequvocos la relacin de causalidad entre el
funcionamiento del servicio pblico y la lesin, as como la valoracin del dao y el clculo de la cuanta de
la indemnizacin, el rgano competente podr acordar la sustanciacin de un procedimiento abreviado, a
fin de reconocer el derecho a la indemnizacin en el plazo de treinta das. (art. 143.1 LRJAP).
En todo caso, los rganos competentes podrn acordar o proponer que se siga el procedimiento
general. (art. 143.2 LRJAP)
T.13. - 42
JUNTA DE ANDALUCA
1.7.3.2. INSTRUCCIN.
1. Audiencia.
Al notificarse a los interesados el acuerdo de iniciacin del procedimiento

abreviado se les facilitar una relacin de los documentos obrantes en el procedimiento, a fin
de que puedan obtener copia de los que estimen convenientes, y se les conceder un plazo
mximo de cinco das para formular alegaciones y presentar los documentos y
justificaciones que estimen pertinentes. (art. 15.1 RPRPAP)
Durante el indicado plazo, tanto el rgano instructor como el lesionado podr

acordar proponer la terminacin convencional del procedimiento fijando los trminos de
una propuesta de acuerdo indemnizatorio. (art. 15.2 RPRPAP)
2. Dictamen.
Concluido el trmite de audiencia, en el plazo de cinco das el rgano instructor

propondr, cuando proceda, que se solicite dictamen preceptivo en los trminos previstos
en el artculo 12 de este Reglamento. El dictamen deber ser emitido en el plazo de diez
das. (art. 16 RPRPAP)
1.7.3.3. TERMINACIN.
Recibido, en su caso, el dictamen o transcurrido el plazo para su emisin, el

rgano competente resolver el procedimiento o someter la propuesta de acuerdo para
su formalizacin por el interesado y por el rgano administrativo competente para
suscribirlo. Si el dictamen a que se refiere el artculo anterior discrepa de la propuesta de
resolucin o de la propuesta de terminacin convencional, el rgano competente para
resolver acordar el levantamiento de la suspensin del procedimiento general y la
remisin de todo lo actuado al rgano competente para su instruccin, notificndolo al
interesado. (art. 17.1 RPRPAP)
Transcurridos treinta das desde la iniciacin del procedimiento sin que haya
recado resolucin, se haya formalizado acuerdo o se haya levantado la suspensin del
procedimiento general, podr entenderse que la resolucin es contraria a la
indemnizacin del particular. (art. 17.2 RPRPAP)
El artculo 143.4 de la LRJAP establece a este respecto lo siguiente: Si no recae

resolucin expresa se podr entender desestimada la solicitud de indemnizacin.
1.8. JURISDICCIN COMPETENTE.
Agotada la va administrativa se puede interponer contra la resolucin expresa o

contra la desestimacin presunta por silencio de la reclamacin, recurso contencioso-
administrativo. La competencia jurisdiccional sobre las reclamaciones de responsabilidad
patrimonial es hoy exclusiva de este orden jurisdiccional, tanto si la lesin indemnizable se
ha producido en relacin con una actuacin de la Administracin en rgimen de derecho
pblico o privado (artculos 142.6 y 144 LRJAP).
T.13. - 43
JUNTA DE ANDALUCA
La jurisprudencia es unnime hoy en manifestar que no resulta posible, tras la

promulgacin de la Ley 30/92, demandar la responsabilidad patrimonial de la Administracin
en otro orden jurisdiccional que no sea el contencioso-administrativo, esto es, se ha producido
la unificacin jurisdiccional (Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del
Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, de 13 de febrero de 2004)[55].
As pues, el criterio de la ley no admite dudas en este punto: no cabe reclamar la

responsabilidad patrimonial de la Administracin ni ante el orden civil, ni el social o cualquier
otro. As lo proclaman el artculo 24.1 de la LOPJ y el artculo 2 de la LJCA, incluso si existen
particulares o entidades privadas codemandadas (aseguradoras) que deben ser demandadas
tambin ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo[56].
La unidad jurisdiccional slo conoce una excepcin: el ejercicio de una accin

penal por la actuacin de un agente pblico en el que cabe formular en esta va la
exigencia de responsabilidad civil derivada de delito, tal como establece el artculo 146.1 de
la LRJAP: La responsabilidad penal del personal al servicio de las Administraciones
Pblicas, as como la responsabilidad civil derivada del delito se exigir de acuerdo con lo
previsto en la legislacin correspondiente [57]. Para tal supuesto establece el articulo 146.2
de la LRJAP que: La exigencia de responsabilidad penal del personal al servicio de las
Administraciones Pblicas no suspender los procedimientos de reconocimiento de
responsabilidad patrimonial que se instruyan, salvo que la determinacin de los hechos
en el orden jurisdiccional penal sea necesaria para la fijacin de la responsabilidad
patrimonial[58].
[55]
Contina declarando esta sentencia que: En efecto, este concreto aspecto, ha sido clarificado por dos
normas posteriores, de un lado, la LO 6/1998, de 13 julio, modifica el art. 9.4 de la LOPJ, cuya nueva redaccin
establece, en referencia al mbito de competencia de la jurisdiccin contencioso-administrativa que: Conocern
asimismo, de las pretensiones que se deduzcan en relacin con la responsabilidad patrimonial de las
Administraciones pblicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relacin de que se derive.
Si a la produccin del dao hubieran concurrido sujetos privados, el demandante deducir tambin frente a ellos
su pretensin de resarcimiento ante este orden jurisdiccional.. Por su parte el art. 2.e) de la Ley 29/1998, de 13 de
julio, LJCA, incluye dentro de la jurisdiccin contencioso-administrativa: La responsabilidad patrimonial de las
Administraciones Pblicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relacin de que derive, no
pudiendo ser demandada aqulla por este motivo ante los rdenes jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la
produccin del dao concurran con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad".
[56]
En este sentido, la Sentencia de la Audiencia Nacional de 29 de octubre de 2002 declara que la
responsabilidad de la Administracin no se puede excluir porque sta tenga contratado el mantenimiento de las
vas pblicas: No cabe apreciar que exista una falta de legitimacin pasiva de la Administracin por el hecho de
que el servicio de mantenimiento, limpieza y conservacin de la carretera lo tenga contratado con una empresa
particular. La responsabilidad que se plantea y exige a la Administracin en este recurso no puede ser desviada
hacia terceros. La peticin de indemnizacin que se reclama tiene un origen y fundamento extracontractual y se
ejerce frente a la Administracin, que tiene encomendada la titularidad y la gestin del servicio vial. La empresa
encargada de la limpieza asume una funcin instrumental que le es asignada contractualmente por la
Administracin que es la prestadora del servicio pblico; sin perjuicio claro est, de que la Administracin
demandada pueda exigir la responsabilidad que proceda a la empresa encargada del mantenimiento en virtud de lo
pactado con sta.
[57]
[58]
T.13. - 44
JUNTA DE ANDALUCA
En consecuencia, el ejercicio de la accin penal no excluye la presentacin de la

reclamacin de responsabilidad patrimonial, sin perjuicio de que no quepa duplicidad
indemnizatoria (si se reconoce la responsabilidad de la Administracin en la va administrativa
o contencioso-administrativa se excluye la responsabilidad derivada del delito y viceversa).
2. LA RESPONSABILIDAD DE LAS AUTORIDADES Y DEL

PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIONES
PBLICAS.
2.1. RESPONSABILIDAD POR DAOS Y PERJUICIOS CAUSADOS A

PARTICULARES.
Para hacer efectiva la responsabilidad patrimonial a que se refiere el Captulo I de este

Ttulo, los particulares exigirn directamente a la Administracin Pblica
correspondiente las indemnizaciones por los daos y perjuicios causados por las
autoridades y personal a su servicio[59]. (art. 145.1 LRJAP)
Como se ha expuesto con anterioridad, nuestro sistema parte de la responsabilidad

patrimonial directa de la Administracin, tanto si la lesin resarcible es imputable al
funcionamiento de los servicios pblicos abstractamente considerados, como si es posible
identificar al agente pblico responsable y ste ha actuado con culpa o negligencia. Por eso
dispone el artculo 145.1 de la LRJAP que el afectado ha de exigir directamente a la
Administracin la indemnizacin de los daos y perjuicios causados, sin que le sea posible
reclamrsela a las autoridades administrativas o al personal a su servicio.
No tiene siquiera la posibilidad de opcin, admitida en nuestra legislacin histrica, por

lo que, desde la perspectiva del particular, carece de relevancia que se trate de una actuacin
daosa predicable de la actuacin de los servicios o de la conducta culpable del agente pblico.
Sin embargo, esa distincin s tiene importancia para la Administracin pblica, pues el
artculo 145.2 de la LRJAP dispone que: La Administracin correspondiente, cuando
hubiere indemnizado a los lesionados, exigir de oficio de sus autoridades y dems
personal a su servicio la responsabilidad en que hubieran incurrido por dolo, culpa o
negligencia grave, previa instruccin del procedimiento que reglamentariamente se
establezca.
Para la exigencia de dicha responsabilidad se ponderarn, entre otros, los
siguientes criterios: El resultado daoso producido, la existencia o no de intencionalidad,
la responsabilidad profesional del personal al servicio de las Administraciones Pblicas y
su relacin con la produccin del resultado daoso[60].
Por lo tanto, la responsabilidad directa de la Administracin es compatible con la

exigencia de responsabilidad al agente pblico que haya actuado con dolo, culpa o negligencia
grave. No se trata de una posibilidad u opcin discrecional, sino de una obligacin de la
[59]
[60]
T.13. - 45
JUNTA DE ANDALUCA
Administracin, puesto que la Ley impone que en tales casos sta exigir la responsabilidad
patrimonial al agente causante. Y deber hacerse mediante el correspondiente procedimiento
que la Administracin incoar de oficio, sin posibilidad alguna para el particular de instarlo.
Se trata, por tanto, de una accin administrativa de regreso para exigir la

responsabilidad patrimonial a la autoridad o funcionario que actu con dolo, culpa o
negligencia graves. Todo ello sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria que quepa exigir
al agente cuando su conducta sea constitutiva de falta disciplinaria, conforme a la legislacin
de funcionarios y empleados pblicos; y de cualquier otro tipo de responsabilidad que derivase
de su actuacin, tal y como establece el artculo 145.5 de la LRJAP: Lo dispuesto en los
prrafos anteriores, se entender sin perjuicio de pasar, si procede, el tanto de la culpa a
los Tribunales competentes[61].
2.2. RESPONSABILIDAD POR DAOS Y PERJUICIOS CAUSADOS A

LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS.
Asimismo, la Administracin instruir igual procedimiento a las autoridades y

dems personal a su servicio por los daos y perjuicios causados en sus bienes o derechos
cuando hubiera concurrido dolo, o culpa o negligencia graves[62]. (art. 145.3 LRJAP)
2.3. PROCEDIMIENTO PARA LA EXIGENCIA DE RESPONSABILIDAD

PATRIMONIAL A LAS AUTORIDADES Y PERSONAL AL SERVICIO
DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS.
2.3.1. INICIACIN.
Para la exigencia de responsabilidad patrimonial a las autoridades y personal al

servicio de las Administraciones pblicas, el rgano competente acordar la iniciacin del
procedimiento, notificando dicho acuerdo a los interesados, con indicacin de los motivos
del mismo, y concedindoles un plazo de quince das para que aporten cuantos
documentos, informaciones y pruebas estimen convenientes. (art. 21.1 RPRPAP)
2.3.2. INSTRUCCIN.
1. Informe.
En todo caso, se solicitar informe al servicio en cuyo funcionamiento se haya

ocasionado la presunta lesin indemnizable. (art. 21.2 RPRPAP)
2. Prctica de pruebas.
En el plazo de quince das se practicarn cuantas pruebas hayan sido admitidas y

cualesquiera otras que el rgano competente estime oportunas. (art. 21.3 RPRPAP)
[61]
[62]
T.13. - 46
JUNTA DE ANDALUCA
3. Audiencia.
Instruido el procedimiento, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de

resolucin, se pondr aqul de manifiesto al interesado, concedindole un plazo de diez
das para que formule las alegaciones que estime convenientes. (art. 21.4 RPRPAP)
4. Propuesta de resolucin.
Concluido el trmite de audiencia, la propuesta de resolucin ser formulada en

un plazo mximo de cinco das. (art. 21.5 RPRPAP)
2.3.3. TERMINACIN.
El rgano competente resolver en el plazo mximo de cinco das. (art. 21.6

RPRPAP)
La resolucin declaratoria de responsabilidad pondr fin a la va

administrativa[63]. (art. 145.4 LRJAP)
[63]
T.13. - 47

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Cuerpo General de Administrativos

1. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIN.

2. LA RESPONSABILIDAD DE LAS AUTORIDADES Y DEL PERSONAL AL SERVICIO DE

1.1. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL EN GENERAL.

Para comprender el significado de la institucin de la responsabilidad patrimonial de las

La responsabilidad hace referencia a la obligacin de responder a las consecuencias

La responsabilidad puede ser de dos tipos:

a) Responsabilidad contractual. En este caso, la obligacin de indemnizar por los

b) Responsabilidad extracontractual. Se trata de una responsabilidad que surge de

La responsabilidad extracontractual tambin llamada aquiliana, porque fue en Roma,

b) Indirecta, por el hecho de aquellas personas de quienes se debe responder [El

Como se puede comprobar, la responsabilidad civil extracontractual se deriva de un

Tambin en el Derecho administrativo existe la responsabilidad patrimonial de las

1.2. EVOLUCIN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL Y

1.2.1. EVOLUCIN HISTRICA DEL PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD DE LA

Este principio, que alcanz su mximo esplendor en la poca absolutista, se mantiene

2. La responsabilidad subsidiaria por culpa.

No obstante, las profundas transformaciones socio-econmicas pronto iban a influir en

Es precisamente de esta autorizacin administrativa de donde va a surgir en Francia el

1.2.2. EVOLUCIN HISTRICA DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE

La influencia en Espaa del principio de irresponsabilidad del Soberano, unido a la

1. El Cdigo Civil de 1889 y la Ley de 5 de abril de 1904.

Salvo muy contadas excepciones en que determinadas leyes especiales afirmaron la

La correcta interpretacin de los preceptos anteriores, segn puso de relieve en aquellos

Con este planteamiento se lleg a una situacin de absoluta irresponsabilidad del

La situacin de exoneracin generalizada de las Administraciones Pblicas de toda

2. La Constitucin de 1931 y la Ley Municipal de 31 de octubre de 1935.

3. La Ley de Rgimen Local de 16 de diciembre de 1950.

El artculo 405 de la nueva Ley de Rgimen Local de 16 de diciembre de 1950

Este rgimen de responsabilidad extracontractual se aplicaba slo en los casos en que la

mantenindose intocado el aejo status de exoneracin patrimonial de la Administracin del

4. La Ley de Expropiacin Forzosa de 16 de diciembre de 1954.

La situacin cambia radicalmente a partir de la promulgacin de la Ley de Expropiacin

De este modo se incorpor al sistema de garantas patrimoniales, junto a la

La diferencia entre lo establecido en la anterior Ley de Rgimen Local y lo previsto en

Aunque la doctrina se mostr vacilante sobre si continuaba o no vigente para las

5. La Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de 26 de julio de 1957.

La Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de 26 de julio de 1957 (en

La primera, mencionar la fuerza mayor como causa exoneratoria de la

La LEF, su Reglamento de desarrollo y la LRJAE produjeron as un giro completo en

La doctrina jurdica espaola hizo frente a ese rechazo inicial de la jurisprudencia al

1.2.3. RGIMEN JURDICO ACTUAL DE LA RESPONSABILIDAD

1.2.3.1. REGULACIN ESTATAL.

La Constitucin de 1978 mantiene los elementos bsicos de este sistema en su artculo

Por otra parte, con respecto al rgimen de la responsabilidad patrimonial, y por la

competencia exclusiva para fijar el sistema de responsabilidad de todas las

En desarrollo de la Constitucin, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen

Por otra parte, el Ttulo X de la LRJAP se ha desarrollado por el Reglamento de los

Esta exigua normativa debe completarse con una numerossima jurisprudencia

1.2.3.2. COMPETENCIAS DE LA JUNTA DE ANDALUCA.

El artculo 47.4 del Estatuto de Autonoma para Andaluca establece: Corresponde a

En cuanto al rgano competente en la Junta de Andaluca, el artculo 26.2 de la Ley

1.2.4. CARACTERSTICAS DEL ACTUAL SISTEMA DE RESPONSABILIDAD

Entre las caractersticas del actual sistema de responsabilidad patrimonial de las

a) Sistema unitario y general. Se trata de un sistema unitario de responsabilidad

sujetas al Derecho privado [regmenes unificados sustancial y procedimentalmente a

b) Sistema de responsabilidad directa. La Administracin titular del servicio o de la

c) Sistema de responsabilidad objetiva. La responsabilidad patrimonial de la

d) Sistema de responsabilidad integral. El sistema de responsabilidad tiene como

1.3. DISTINCIN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE

Antes de continuar con el anlisis de la responsabilidad patrimonial extracontractual de

Entre las ms similares se encuentran las indemnizaciones previstas legalmente que se

1.4. ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL.

1.4.1. ELEMENTOS SUBJETIVOS.