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As trajetrias do planejamento RSP

Revista do
governamental no Brasil: meio Servio
Pblico

sculo de experincias na Ano 55


Nmero 4

administrao pblica Out-Dez 2004

Antnio Ricardo de Souza

Introduo
A proposta de construo deste artigo surge, inicialmente, da Antnio
constatao de que, analisando-se a literatura especializada acerca do tema Ricardo de
Souza
do planejamento governamental, ao longo de vrios anos, essa atividade doutorando em
experimenta uma evoluo considervel. Originariamente era privilgio da Administrao
pela Universi-
chamada tecnocracia brasileira; em seguida, evolui do chamado planeja- dade Federal da
mento tradicional e governamental para uma concepo de planejamento Bahia.
estratgico, para atingir, do ponto de vista da sociedade, a sua forma mais Contato:
democrtica e transparente com o planejamento, participativo, o qual, em ricjanesalvador@
terra.com.br
alguns momentos, tambm aparece com a roupagem de oramento
participativo. Em um segundo momento, a motivao origina-se, tambm,
do fato de que a atividade de planejamento alada historicamente ao status
de agenda governamental, comea, na dcada de 1980, a passar por uma
crise intensa em termos de credibilidade social e de legitimidade, ao mesmo
tempo em que ocorrem grandes mudanas no cenrio mundial e nacional,
com os movimentos de globalizao econmica, o acirramento da crise
financeira do Estado e do modelo burocrtico de interveno do setor pblico,
entre outras, que afetam profundamente a sociedade.
Durante muitas dcadas, na Administrao Pblica Federal, o plane-
jamento foi instrumento de interveno e controle social e tambm, em
alguns perodos, como ocorreu na dcada de 1950, no governo de Jusce-
lino Kubitscheck, com o Programa de Metas, o principal agente do desen-
volvimento socioeconmico no pas. Desse modo, importante recuperar
e analisar, a partir de metodologia de path dependency, as perspectivas
histricas das experincias de planejamento do pas, identificando, na
medida do possvel, resultados positivos e outros menos exitosos. 5
RSP Um breve histrico das origens e
trajetria do planejamento brasileiro

As razes do planejamento governamental no Brasil datam do sculo


XIX, sobretudo a partir de 1890, conforme Maciel (1989). Nesse perodo,
o governo da chamada Repblica Velha ou Repblica Agrria institucio-
nalizou um plano geral, conhecido como Plano de Viao, que deu os
primeiros passos rumo sistematizao da coordenao das contas pblicas
no pas. Posteriormente, j no fim do sculo XIX, em funo dos
desequilbrios das contas pblicas, o governo criou o Plano de Recuperao
Econmico-Financeira, coordenado pelo ento Ministro da Fazenda
Joaquim Murtinho. Entretanto, somente a partir do advento do Estado
Novo, nos anos 30, que o Brasil ingressa sistematicamente na adoo e
concepo de planejamento governamental (MACIEL, 1989). Num primeiro
momento, essa prtica de planejamento inicia-se por meio de pequenas
comisses e coordenaes ad hoc que, vinham para o pas auxiliar
governos e burocracias pblicas na sistematizao de planos, programas
e projetos de ao, o que, posteriormente, transformou-se em atividade
da Administrao Pblica Federal, responsvel pela conduo dos negcios
pblicos, pelos investimentos, pelo crescimento econmico e pelo desen-
volvimento social.
Para fins de anlises das experincias de planejamento no Brasil,
uma agenda de debates poderia ser apresentada a partir de dois grandes
divisores de guas em relao poltica, economia e definio do
marco legal-institucional do pas: o primeiro o Estado Novo de 1930,
momento em que se inicia a construo de um Estado capitalista de carter
nacional-desenvolvimentista, planejador e intervencionista; e o segundo
o Regime Militar de 1964, em que essas relaes construdas no Estado
capitalista aprofundam-se e internacionalizam-se, guiadas por raciona-
lidade tcnica e de eficincia econmica, articuladas com ideologia de
segurana nacional. Assim, esses dois perodos ou marcos polticos de
anlises sero os grandes eixos norteadores da identificao sucinta das
experincias brasileiras de planejamento econmico no pas.
a partir dos anos 30 que, no Brasil, inicia-se a construo de
cultura e prtica de planejamento governamental, assentado nas principais
bases da incipiente industrializao brasileira, na interveno do Estado,
na criao de empresas pblicas e estatais, na valorizao do capital
nacional e na poltica nacionalista de defesa dos interesses das elites
industrializantes (IANNI, 1986). As iniciativas que vigoraram nas dcadas
de 1930 e 1940 culminaram com forte interveno do Estado na sociedade,
por meio do planejamento governamental.
importante enfatizar que, nesse primeiro momento de adoo de
6 planejamento pela Administrao Pblica Brasileira, coube ao Estado o
papel de principal indutor e condutor da atividade de planejamento RSP
econmico, assim como sua burocracia estatal o papel de implementao
das aes governamentais, que ainda prevalecem at os dias atuais.
Durante os primeiros anos do Estado Novo de 1930, as elites gover-
nantes (polticas, agrrias e industrializantes) empenharam-se em viabilizar
a to propalada industrializao brasileira, via processo de substituio de
importaes. a partir de discurso nacionalista, estatizante e intervencio-
nista, principalmente, que o Estado brasileiro fomenta iniciativas, como a
valorizao do capital e da empresa nacional, para viabilizar a poltica de
industrializao, tendo como base algumas aes que, at aquele momento,
no se constituam, ainda, em planejamento governamental. Tais iniciativas
tinham como objetivos construir um Estado capitalista brasileiro dotado
de economia forte, com base nacional, e, dessa forma, viabilizar as suas
relaes de produo com maior nfase na presena do setor estatal no
processo de industrializao. Um dos grandes desafios dos anos 30 foi, a
partir das empresas pblicas estatais, as elites criarem um modelo de
desenvolvimento planejado, com nfase somente no capital nacional e na
valorizao do mercado interno. Ou seja, as elites do Estado Novo queriam
implementar no pas um processo de industrializao com bases predomi-
nantemente nacionalistas, sem interferncias externas que pudessem ferir
os grandes objetivos nacionais.
Dentro desse contexto, alguns autores, como Ianni (1987), Lfer
(1987), Kon (1999), afirmam que , a partir das dcadas de 1930 e 1940,
que o Brasil cria iniciativas importantes que originaram a atividade de plane-
jamento governamental. Tais iniciativas so apresentadas nas seguintes
propostas: 1) Relatrio Simonsen (1944-1945); 2) Misso Cooke (1942-
1943); 3) Misso Abbink (1948); 4) Comisso Mista Brasil EUA (1951-
1953); 5) Plano Salte (1948), que contriburam para criar e articular cultura
e prtica de planejamento que viessem atender s principais demandas
sociais. Entretanto, mesmo antes dessas importantes iniciativas governa-
mentais, houve ainda esforos para construir matriz decisria global que
pudesse criar instrumentos de poltica econmica para os setores pblicos e
privados no pas, de acordo com Souza (1984).
Esses esforos esto esposados nas caracterizaes do Plano de
Obras e Equipamentos, que teve como base o Plano Especial de Obras
Pblicas e Preparo da Defesa Nacional, decorrentes das necessidades
do perodo da Segunda Grande Guerra, no perodo de 1939-1945; a Coorde-
nao da Mobilizao Econmica de 1942, em que o governo coordenava
assuntos econmicos, financeiros, tecnolgicos do pas em estado de
guerra; o Plano Salte (1949-1953), que priorizava os setores da Sade, da
Alimentao, do Transporte e da Energia, implementado pelo Departa-
mento Administrativo do Servio Pblico (DASP); o Plano de Reapare-
lhamento Econmico ou Plano Lfer, anunciado em 1951 e coordenado 7
RSP pelo Ministro da Fazenda Horcio Lfer, que objetivava investimentos
nas indstrias de base, energia, frigorficos, entre outras (SOUZA, 1984;
IANNI, 1986). Todos esses esforos contriburam no somente para a cons-
truo de cultura e prtica de planejamento no pas, como colaboraram
na determinao de colocar mais racionalidade nas aes e no processo
decisrio das polticas governamentais.
Para Souza (1984), o Plano de Metas do Governo Juscelino
Kubitschek, para o perodo de 1956-1961, no era um plano, e, sim, um
programa, por no terem sido concebidos em sua formulao programas
e projetos de ao governamental. Assim, esse plano caracterizou-se por
vir acompanhado de articulao entre o capital privado nacional, o capital
estrangeiro e o Estado, no processo de industrializao, que foi forte-
mente acentuado no governo JK (KON, 1999).
No perodo seguinte, de 1963 a 1965, durante o governo Jnio
Quadros e Joo Goulart, foi desenvolvido o Plano Trienal, que objetiva a
recuperao do ritmo de crescimento econmico no perodo do governo
JK (MACEDO, 1987). Esse plano foi formulado e coordenado pelo econo-
mista brasileiro Celso Furtado, que nem sequer conseguiu articular aes
no governo que pudessem tir-lo do papel e lev-lo para a sociedade.
Assim, aps a renncia de Jnio e a deposio do Presidente Jango
pelo golpe militar de 1964, as perspectivas econmicas e sociais de cresci-
mento so postergadas para os governos militares que se instalam no
perodo ps-64 no pas.
Um dos primeiros atos do novo regime militar foi a retomada do
crescimento da economia, comprometida pelos governos anteriores de
Jnio e Jango, por meio do Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG)
para o perodo de 1964-1966.
Posteriormente, j em processo de retomada do crescimento eco-
nmico, a partir de algumas reformas importantes, como a institucional e
a do sistema tributrio brasileiro, o regime militar lana mo do Programa
Estratgico de Desenvolvimento (PED), para o perodo de 1968-1970,
tendo como objetivos a valorizao da empresa privada e a acelerao do
desenvolvimento econmico, com a estabilizao de preos e o controle
inflacionrio.
J, na dcada de 1970, o Brasil inicia perodo grandioso de cresci-
mento e desenvolvimento econmico, capitaneado pela interveno do
Estado, por meio do planejamento econmico, tendo como base os altos
nveis de crescimento do Produto Interno Bruto nacional. Assim, a partir
do I Plano Nacional de Desenvolvimento Econmico, o I PND, para o
perodo de 1972-1974, que o pas alavancou o seu padro de crescimento
econmico com base em investimentos em setores dinmicos, como a
8 construo e ampliao da infra-estrutura do pas, assim como a dissemi-
nao de poltica e ideologia de desenvolvimento nacional pautada na
forte presena do Estado e de suas empresas pblicas, estatais e sociedade RSP

de economia mista (MARTINS, 1985).


Dessa forma, sob os auspcios da mquina estatal e da ao efi-
ciente do planejamento governamental na Administrao Pblica Federal,
o Brasil, assim como todos os pases capitalistas, foi abalado pela primeira
crise do petrleo, que culminou com o aumento dos preos internacionais,
em fins dos anos de 1973, provocando crise internacional de reajustes nas
contas nacionais (KON, 1999). Ento, o regime militar brasileiro reage com
a implementao do II Plano Nacional de Desenvolvimento, o II PND,
para o perodo de 1975-1979, que previa um programa de investimentos
condizentes com as altas taxas de crescimento dessa dcada. Esse perodo
foi extremamente turbulento, tendo em vista que ocorreu, ainda em 1979, a
segunda crise do petrleo, que forou, novamente, as economias a se reajus-
tarem e a viabilizarem alternativas de polticas econmicas que pudessem
superar as dificuldades causadas pelos aumentos do preo do barril de
petrleo, que ficaram 37,9% acima do preo do ano anterior.
Nos anos 1980-1985, em relao queda do ritmo de investimentos
e diminuio de demanda, restringindo o crescimento da produo, o
regime militar tenta alavancar a economia com a implementao do III
Plano Nacional de Desenvolvimento, o III PND, que concebeu diversas
alteraes em relao ao I e II PNDs, e, na prtica, significou uma busca
pelo equilbrio do setor pblico/contas pblicas, tentando controlar o dficit
fiscal e a inflao. No por acaso, a partir da dcada de 1980, o controle
inflacionrio passa a ser estratgico para o governo militar para assegurar
no s a retomada do crescimento econmico, mas, tambm, o controle
sobre a inflao, de forma a no inviabilizar no pas os interesses das
grandes empresas privadas e do grande capital nacional e internacional,
que sempre estiveram vinculados ao Estado brasileiro.
Assim, o Brasil entra na dcada de 1980 considerada por membros
da classe poltica, analistas e economistas como a dcada perdida ,
tendo como centro de sua agenda governamental o controle da inflao e
a retomada do crescimento econmico. bom frisar que, no por acaso,
j existia, desde os anos 30, preocupao com a questo inflacionria,
mas a partir dos anos 80 que a inflao passa a ser o grande desafio
estratgico dos sucessivos governos.

Planejamento governamental e
suas principais caractersticas nas
experincias brasileiras
As principais experincias de planejamento aqui apresentadas tm
como base duas iniciativas importantes para o pas, porm no estratgicas.
A primeira o Plano de Obras e Equipamentos, que teve como seu 9
RSP antecessor o Plano de Obras Pblicas e Preparo da Defesa Nacional no
Brasil, que tinha a finalidade de preparar o pas para os infortnios da
Segunda Guerra Mundial. Esses dois planos foram elaborados pelo mesmo
governo de Getlio Vargas, no perodo do Estado Novo. Sua nfase recaa
na construo de obras de infra-estrutura e na criao de indstrias de
base, que seriam as grandes alavancas do processo de industrializao.
Nesse perodo, esses planos no concebiam as condies financeiras em
que se dava a concretizao das intenes do governo. O que se verifica
que, do ponto de vista administrativo, esses planos legitimavam a posi-
o de poder do ministro da Fazenda, na medida em que coube ao Minis-
trio da Fazenda a conduo das polticas e articulaes para a formulao,
implementao e coordenao do planejamento, no perodo de 1939-1945.
Esses planos sofreram alteraes em 1945 e praticamente foram extintos
em 1946 (SOUZA, 1984). A queda de Vargas, a Constituio de 1946 e os
fatos que findaram a Segunda Guerra Mundial foraram o Brasil a reto-
mar posio de destaque como democracia da Amrica Latina. Por isso
adotou iniciativas e princpios do liberalismo econmico, retomou o cres-
cimento econmico, realizou reformas na Administrao Pblica Federal
e, apontando na direo da renovao de sua frota mercante e de sua
infraestrutura, reequipou portos (SOUZA, 1984; IANNI, 1986; LFER, 1987).
Assim, a partir desse quadro, o pas acena com o Plano Salte (Sade,
Alimentao, Transporte e Energia), coordenado pelo Departamento Admi-
nistrativo do Servio Pblico (DASP), no governo do General Eurico
Gaspar Dutra, para o perodo de 1946-1950, implementa poltica forte-
mente antiintervencionista, herdada da era ditatorial de Vargas, prioriza,
alm deste plano, a poltica cambial, a salarial e, sobretudo, a Misso
Abbink em 1948, que era uma comisso ad hoc do governo americano
encarregada de assessorar e diagnosticar as questes nacionais mais
importantes os chamados pontos de estrangulamento (IANNI, 1986) da
economia e da sociedade brasileira e propor polticas e estratgias
governamentais voltadas para a superao das dificuldades do pas poca.
O governo Dutra apresentou alguns avanos sociais, como a democrati-
zao do pas, e tambm alguns retrocessos polticos, como a cassao
do Partido Comunista, mas caracterizou-se por uma poltica externa de
proximidade com os Estados Unidos da Amrica a partir da doutrina e da
ideologia liberal, tanto do Estado como do aparato pblico-estatal, permi-
tindo a presena incessante dos interesses internacionais no pas. O que
os especialistas apontam que o Plano Salte acabou sendo um apangio
de retricas e intenes governamentais sem nenhuma articulao de
poltica econmica, apresentando graves equvocos de financiamento e
omisso de aspectos administrativos, que culminaram com a total
desarticulao entre o oramento e o prprio plano. Para Souza (1984),
10 no por acaso que, poca, especialistas afirmavam que o plano era
totalmente inexeqvel em relao proposta governamental. Apesar das RSP
incongruncias, dos equvocos e das inconsistncias apresentadas no Plano
Salte, o governo Dutra inicia a sua implementao a partir de 1949, j no
final de seu perodo governamental. Em suma, poderamos afirmar que
essa experincia de planejamento, em plena democracia liberal no Brasil,
foi pautada pela falta de aportes financeiros, pela no-formulao de pro-
jetos e programas governamentais, pela desarticulao financeira e ora-
mentria, pela ineficincia da administrao pblica governamental em
relao articulao e coordenao de polticas e pela sua discutvel
viabilidade tcnica. Portanto, o Plano Salte tornou-se antiexemplo de pla-
nejamento governamental no Brasil (SOUZA, 1984).
Para alm das incompreenses apresentadas pelo Plano Salte, o
Brasil inicia a prxima dcada, de 1950, convivendo com o retorno da
mais importante liderana poltica e um dos grandes arquitetos da cons-
truo do Estado brasileiro, o Presidente Getlio Vargas, para seu segundo
governo, de 1951 a 1954.
Nesse segundo governo, o Presidente Getlio Vargas encontrou
um pas j democratizado, um Estado j privatizado e permeado pelos
interesses dos grandes capitalistas e pelas elites nacionais e internacionais,
alm de uma poltica econmica liberalizante (IANNI, 1986). Alm disso, j
existia, de forma consolidada, uma burguesia industrial que demandava
do Estado polticas e articulaes que viessem ao encontro de suas grandes
aspiraes de produo e consumo. Nesse perodo, a tnica do governo
Vargas, do ponto de vista poltico-ideolgico, foi combater o que ele
chamava de entreguismo da nao aos capitalistas nacionais e interna-
cionais, realizando algumas iniciativas de planejamento, como foi o Plano
Nacional de Reaparelhamento Econmico, ou Plano Lfer1, anunciado
em 1951, juntamente com a criao de um Fundo de Reaparelhamento
Econmico para financiar iniciativas pblico-privadas, e, principalmente,
a criao de agncia de fomento, como o Banco Nacional do Desenvol-
vimento Econmico (BNDE), em 1952, alm da Petrobras, BNB, BASA,
Bandesul, Eletrobrs, encarregados de financiar principalmente o cresci-
mento nos setores de infra-estrutura e obras pblicas, viabilizando, assim,
o desenvolvimento econmico do pas (SOUZA, 1984; IANNI, 1986).
Para alm dessas realizaes, o governo Vargas no conseguiu
concretizar outras iniciativas na administrao federal, mesmo que tmi-
das, pois tinha de superar as dificuldades e os obstculos criados pelos
grandes interesses nacionais e internacionais das elites capitalistas, que
mantinham, a todo custo, o controle do poder poltico por meio do
Congresso Nacional e do aparelho do Estado. Assim, ficou evidenciado
que tais interesses eram incompatveis com os objetivos nacionais poca.
Alm do mais, havia, em desenvolvimento no pas, uma sociedade mais
articulada politicamente, convivendo com os partidos polticos de oposio 11
RSP e de esquerda de forma livre e democrtica, em ambiente em que as
regras do livre mercado dirigiam os destinos de toda a economia nacional.
Assim, a partir desse quadro poltico-econmico, o Presidente Getlio
Vargas, diante de sua incapacidade e fragilidade poltica de enfrentar essas
dificuldades em pleno regime democrtico, provocou grave crise
institucional com seu suicdio em 25 de agosto de 1954, mergulhando o
pas em grandes dificuldades e dilemas institucionais. Portanto, o que h,
nesse perodo, sobre planejamento governamental que, apesar das inten-
es de Vargas de realizar polticas nacionalistas que defendessem os
interesses nacionais, como retratou bem a criao da Petrobras, o governo
no conseguiu retomar as condies poltico-econmicas que pudessem
tirar o Brasil da situao de transio, ou seja, de pas com caractersticas
predominantemente agrrias para outro, moderno, industrial e inserido na
economia capitalista mundial.
Assim, verifica-se que, no perodo que antecede o governo de Jusce-
lino Kubitschek (JK), o Brasil j tinha incorporado uma racionalidade tc-
nica, incipiente resultado das experincias anteriores sobre a adoo do
planejamento governamental , que combinava trs pontos importantes
em relao ao sistema econmico brasileiro e dinmica capitalista
mundial: 1) o poder pblico no pas j tinha incorporado as experincias
de planejamento, manipulando os instrumentos de poltica econmica;
2) desde 1948, a Comisso Econmica para a Amrica Latina (Cepal)
vinha desenvolvendo debates e propostas de desenvolvimento conforme
a estratgia de substituio de importaes, programao econmica nos
nveis setorial, regional e global, que praticamente dominou a agenda gover-
namental nesse perodo; e 3) os EUA j tinham iniciado suas experincias
no governo e em setores empresariais, pelas quais j era possvel identificar
a participao do Estado nas decises e propostas de realizaes scio-
econmicas para a populao e, com isso, alavancar o processo de indus-
trializao. Em suma, pode-se afirmar que havia reordenamento das
relaes econmicas entre o Estado e as foras produtivas do pas (DRAIBE,
1985; IANNI, 1986; BIELSCHOWSKY, 1988).
Alm desses precedentes do perodo JK no Brasil, enfatiza-se que
esse governo herdou grave crise de instabilidade poltica, derivada do
suicdio do Presidente Getlio Vargas em 1954 e do movimento militar de
novembro de 1955, movimento que tinha como objetivo garantir a instala-
o do governo recm-eleito em outubro do mesmo ano. Assim, podera-
mos afirmar que o perodo JK herdou grandes turbulncias polticas, mas
foi capaz de inici-lo com uma das mais exitosas experincias de planeja-
mento governamental: o Programa de Metas, que vigorou no Brasil a
partir de um discurso poltico, ideolgico, retratado no slogan: Brasil, 50
12 anos em cinco.
Esse programa adotou uma estratgia de governo muito interessante RSP
e diferente do que vinha sendo adotado pelos governos anteriores, que foi
a transformao qualitativa do Estado em termos de poltica econmica,
com a expanso do Estado e do capitalismo brasileiro, de forma dependente
e associada aos grandes interesses econmicos e empresariais nacionais
e internacionais (SOUZA, 1984). Tal estratgia dependentista de JK foi
marcada por quatro grandes realizaes para o Brasil: 1) a implementao
do Programa de Metas, que ser analisada em seguida; 2) a criao da
Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), em1959,
que tinha como objetivo principal o combate s secas e s desigualdades
regionais; 3) a Operao Pan-Americana (OPA), que visava aproximao
dos pases da Amrica Latina entre si e com os Estados Unidos; e 4) a
construo de Braslia, que transferiu a capital do pas do Rio de Janeiro
para a regio do Planalto Central, em 1960 (IANNI, 1986).
O que interessa, ento, nesse perodo do governo JK analisar o
Programa de Metas, que deu incio consolidao de modelo de cresci-
mento e desenvolvimento econmico, articulados com o processo de indus-
trializao, capitaneado pelo Estado, o que propiciou, desta forma, grandes
transformaes nas estruturas produtiva, pblica e estatal no Brasil (IANNI,
1986; DRAIBE, 1985).
O Programa de Metas tinha sido estruturado para atacar pontos de
estrangulamento da economia brasileira, viabilizando investimentos em
infraestrutura, sob a responsabilidade do Estado, pois nessa poca esse
setor no constitua setor atrativo para investimentos do setor privado, e
expandindo o setor de indstria de base automotivo, indstria pesada e
de material eltrico para dar condies de criao, instalao e consoli-
dao do parque industrial nacional (IANNI, 1986, LFER, 1987).
De acordo com Lfer (1987), o Programa de Metas atingia os
seguintes setores: 1) energia, que abrangia 43,4% do investimento inicial-
mente planejado e compreendia as seguintes metas: setor eltrico
elevao da capacidade instalada em at 9.000.000 kW em 1965; energia
nuclear formao de pessoal tcnico especializado para a execuo do
programa nacional de energia nuclear, para fabricar combustvel nuclear,
planejar usinas termeltricas, entre outras; carvo mineral elevao da
produo mineral para at 3.000.000 de toneladas; petrleo criao de
condies para o refino de at 308.000 b/d; 2) transporte, que abrangia
29,6% dos investimentos e estava dividido nos seguintes segmentos:
ferrovias, que necessitavam de reaparelhamento, construes novas e
modernizao urgentemente; rodovias, que necessitavam ser construdas
e pavimentadas para criar condies concretas para o escoamento da
produo e a integrao do pas; melhoria dos servios de dragagens e
porturios; investimentos na marinha mercante, nos transportes aerovirios
para que pudessem dar maior consistncia ao crescimento econmico no 13
RSP perodo; 3) alimentao, que contemplou a agricultura, exceo do trigo,
criando condies de fortalecimento da infra-estrutura agrcola a partir
das seguintes estratgias: aumento do nmero de construes de armazns
e silos, armazns frigorficos e matadouros industriais, mecanizao e uso
de fertilizantes. Esse setor foi privilegiado com um crescimento, entre
1955-1960, de 7,2% aa, contrastando com a nfima taxa de 3,3% no incio
da dcada de 1950; 4) indstria de base, setor estratgico para o sucesso
do Programa de Metas, que aumentou vigorosamente, no perodo, a pro-
duo industrial em mais de 96% em relao ao perodo de 1952-1955,
que crescera apenas 42%. Essa produo industrial diversificou os bens
de tal forma que o setor dividia-se em: siderurgia, que ultrapassou a meta
em 1960, com uma produo do parque siderrgico em 2.485.000 tonela-
das; alumnio, cuja produo foi de 16.573 toneladas; metais no ferrosos,
com a expanso, principalmente, das indstrias de chumbo, estanho, nquel
e cobre; produo de cimento, lcalis, celulose e papel, borracha e expor-
tao de minrios de ferro, que atingiu aumento de at 94% em relao
ao Plano de Metas; o setor da indstria automobilstica praticamente conso-
lidou o seu apogeu com a meta atingida de 92,3% em 1960, acompanhado
pelas indstrias de construo, metal-mecnica e de material eltrico,
que tiveram significativos aumentos de produo para o perodo; 5) edu-
cao, setor ainda secundarizado e no contemplado ainda nas polticas e
no planejamento governamental. No Programa de Metas, a educao,
timidamente, apresentava como objetivo viabilizar a qualificao tcnica
do pessoal do setor produtivo por meio dos chamados cursos tcnicos
especializados (LFER, 1987).
Alm dessas questes, o Programa de Metas, apesar de ter tido
muito sucesso econmico poca, apresentava algumas debilidades/difi-
culdades administrativas, como: ausncia de integrao das reas exe-
cutiva do plano com a financeira; manipulao de alguns instrumentos de
poltica econmica sem lgica racional que estruturasse as atividades
necessrias para o atendimento das presses sociais e as exigncias
tcnicas do programa; e a necessidade de reforma administrativa coerente,
com o objetivo de ajustar a Administrao Pblica Federal, o Estado e os
objetivos do Programa de Metas (SOUZA, 1984).
Finalizando, poder-se-ia, ento, afirmar que o Programa de Metas
traduziu, por meio da atividade de planejamento governamental, os inte-
resses das elites nacionais e internacionais capitalistas de viabilizar no
Brasil a consolidao de um modelo de crescimento econmico capitalista
dinmico, a partir da interveno do Estado como o grande mentor do
desenvolvimento econmico e social (SOUZA, 1984; LFER, 1987).
Antes da anlise do Plano Trienal, importante enfatizar, mais uma
vez, outra crise poltico-institucional que ocorreu no pas, com o interregno
14 do governo de Jnio Quadros (1961-1964), que tomou posse em 31 de
janeiro de 1961. Aps oito meses de governo, em 25 de agosto desse ano, RSP
alegando que foras ocultas o impediam de governar o pas, ele renuncia
ao cargo de Presidente da Repblica do Brasil, mergulhando o pas em
mais uma crise de instabilidade poltica, econmica, social e institucional.
No vem ao caso tratar dessa questo neste artigo, entretanto
importante frisar que essa posio tomada pelo Presidente Jnio
Quadros, alm de surpreender o povo brasileiro, que tinha depositado
nele todas as esperanas de retomada do crescimento, de combate ao
desemprego e corrupo no pas, vem corroborar as anlises e opinies
a respeito de sua personalidade dbia, equivocada e, s vezes,
inexplicvel, na medida em que ele demonstrava, em seus discursos,
uma mistura de discurso oficial inerente ao poder pblico com propostas
de carter moralista e laico.
Alm da crise instalada pela renncia de Jnio, o governo de Jango
herdou, tambm, contexto turbulento em funo dos limites impostos pelo
mau desempenho econmico, pelos altos nveis de desemprego e inflao,
pela total desorganizao do setor pblico e, sobretudo, pela falta de apoio
poltico das elites, dos militares e de parte da classe mdia brasileira.
Tambm, aliado a esse confronto poltico de crise institucional, o governo
de Jango viu-se pressionado por interesses internacionais, em particular
dos americanos, que pressionavam o governo em busca de poltica mais
liberal e menos restritiva em termos de concesso s grandes empresas
capitalistas.
Nesse quadro crtico, o governo de Jango implementa o Plano Trienal
para o perodo de 1963-1965, elaborado por tcnicos brasileiros em fins
de 1962, sob a coordenao do renomado economista brasileiro Celso
Furtado, com o objetivo de retomar o crescimento econmico, reduzir o
processo inflacionrio e criar condies concretas para a distribuio de
renda e a intensificao da ao governamental na rea educacional
(SOUZA, 1984; KON, 1999; IANNI, 1986; MACEDO, 1987).
O Plano Trienal, desde o primeiro momento, demonstrou, conforme
Souza (1984), grandes nveis de incongruncia. Tais nveis esto expressos
no fato de que, nesse governo, criou-se um superministrio, ou um ministro
extraordinrio para a atividade de planejamento, rompendo, dessa forma,
com as concepes de planejamento como atividade acessria ou, segun-
do as agncias financeiras, como algo predominantemente voltado para
uma lgica racional. Outra incongruncia do Plano Trienal era o seu
autoritarismo na formulao, ou seja, foi planejado de cima para baixo,
sem participao social e de outros nveis governamentais e administrativos
da administrao pblica do pas. Ainda nesse quadro de incongruncias,
o plano era predominantemente tecnocrtico, porque dominado por tcnicos
(economistas) e burocratas, os principais responsveis pela formulao
das polticas pblicas. Entretanto, houve um ponto positivo no Plano Trienal: 15
RSP a competncia com que se deu a integrao entre a poltica econmica e
as proposies das aes governamentais do plano (SOUZA, 1984).
Diante de tal quadro de crises poltico-socioeconmicas desse
perodo em que se gerou o Plano Trienal do governo de Jango, o resultado,
sem dvida nenhuma, mostra total fracasso gerencial, poltico e adminis-
trativo, levando alguns analistas a afirmar que o plano nem saiu do papel.
Em 1963, criou uma Coordenao de Planejamento Nacional, para tentar
recompor o plano a partir de outras bases; no entanto, ele morrera atacado
pelos altos nveis inflacionrios, pelo baixo nvel de crescimento e pela
falta de investimentos para a retomada do crescimento econmico do
pas (SOUZA, 1984; MACEDO, 1987).
Aps a desiluso deixada pelo fracasso do Plano Trienal e pelos
malogrados governos de Jnio e, sobretudo, aps a deposio do Presidente
Jango por um golpe militar, em maro de 1964, o Brasil ingressa na
chamada era dos governos militares.
No propsito, neste artigo, analisar o golpe militar de 31 de maro
de 1964 no pas, no entanto a partir desse perodo que o Brasil adota o
planejamento governamental como instrumento de interveno e controle
social, alm dos objetivos de desenvolvimento.
O ciclo do governo militar no Brasil tem incio com a ascenso do
Presidente Marechal Humberto de Alencar Castello Branco, que formulou
e implementou o mais intervencionista planejamento governamental, depois
dos anos 30, no Brasil: o Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG)
para o perodo 1964-1966.
De acordo com Martone (1987), o PAEG fazia parte das chamadas
reformas institucionais relevantes desse perodo e apontava para os
seguintes principais objetivos: a) combater o processo inflacionrio;
b) acelerar o ritmo de crescimento econmico; c) atenuar os desnveis de
desenvolvimentos setoriais e regionais; d) assegurar uma poltica de
investimentos; e) aumentar as oportunidades de emprego.
Um dos elementos polticos que mais caracterizavam o PAEG como
instrumento de interveno e controle social era o total controle sobre as
variveis polticas para executar uma poltica planificada no pas (IANNI,
1986).
Para Souza (1984), alm dessa caracterstica, o PAEG ainda possua
as seguintes qualidades e pontos positivos em termos de planejamento
governamental: 1) significava uma primeira tentativa de integrar a poltica
econmica de forma coerente; 2) havia sincronia entre as pastas do
Planejamento e da Fazenda; 3) havia em curso ampla reforma da Admi-
nistrao Pblica Federal, para articular de forma mais eficiente os
aspectos macro e a realizao dos objetivos do Governo Federal. Entre-
tanto, o que mais se destacava no PAEG era um conjunto de diretrizes de
16 poltica econmica integradas, voltadas para a estabilizao da economia,
tendo como objetivo central a excessiva preocupao em combater a RSP
inflao, de forma coordenada e como prioridade da agenda governa-
mental (SOUZA, 1984; MARTONE, 1987).
O PAEG tambm capitaneou, alm do combate inflacionrio, duas
grandes reformas no setor das finanas pblicas: a do Sistema Monetrio-
Creditcio, em 1964, e a Reforma Financeira, em 1965, estabelecendo as
principais bases de modernizao financeira do pas, criando novos instru-
mentos de crdito, como: a) a Coordenao Nacional de Crdito Rural
(CNCR); b) o Fundo de Democratizao do Capital das Empresas
(Fundece); c) o Fundo de Financiamento para a Aquisio de Mquinas e
Equipamentos Industriais (Finame); d) o Fundo de Financiamento de
Estudos e Projetos e Programas (Finep); e) o Banco Nacional de
Habitao (BNH) (SOUZA, 1984; IANNI, 1986; KON, 1999). Tais reformas
propiciaram o desenvolvimento do sistema financeiro brasileiro.
Tal como ocorreu com a grande maioria dos planos governamentais
do pas, os retrocessos e os avanos nessa atividade de planejamento
deixaram marcas profundas na definio cultural e prtica de planeja-
mento governamental no Brasil.
Assim, a exemplo disso, pode-se afirmar que existiram trs impor-
tantes dimenses contempladas no PAEG, que, de acordo com Souza
(1984), significaram grandes avanos em relao s experincias ante-
riores: 1) a identificao do uso de diagnsticos, que serviram de base
para formulao do plano nas reas econmica e social; 2) o correto uso
da poltica econmica; e 3) a reforma e modernizao da Administrao
Pblica Federal, com o objetivo de instrumentaliz-la em relao s neces-
sidades de implementao da poltica econmica. Tais dimenses tiveram
papel importante na formulao e implementao do plano, servindo de
lio e exemplo para os futuros planejamentos pblicos do governo.
Em relao aos retrocessos do PAEG, Souza (1984) aponta os
seguintes elementos: a) inconsistncia nos dados devido ao sistema estats-
tico ser dbil, defasado e deixar grandes dvidas a respeito das infor-
maes que precisariam ser coletadas na formulao do diagnstico;
b) a reforma administrativa pretendida, por mais que avanasse, no
atingiu os objetivos de descentralizao e eficincia das aes adminis-
trativas do governo; c) as recorrentes mudanas institucionais e trocas de
tcnicos para a formulao e gesto dos planos contriburam para a sua
baixa eficincia, pois os tcnicos da rea de planejamento do Governo
Federal eram recrutados de fora do setor pblico, com salrios e garantias
trabalhistas diferenciadas, gerando instabilidade e mudana na conduo
dos negcios pblicos, incapacitando o governo de criar cultura e
competncia na Administrao Pblica Federal.
Em suma, em que pesem as dificuldades poltico-institucionais
enfrentadas pelo PAEG, no perodo de 1964-1966, pode-se afirmar que, 17
RSP pela primeira vez, o governo adota a atividade de planejamento de forma
sistematizada, articulada e integrada com a poltica econmica, priorizando,
dessa forma, a agenda pblica governamental.
A partir de 1967, foi publicado o Plano Estratgico de Desenvolvi-
mento (PED) para o perodo de 1968-1970, durante o governo do Marechal
Costa e Silva, que estava apoiado, num primeiro momento, no combate ao
processo inflacionrio e na retomada acelerada do desenvolvimento, e,
num segundo momento, apontava na direo do fortalecimento da empresa
privada, na estabilizao gradativa dos preos, na consolidao de infra-
estrutura pelo governo e no fortalecimento e ampliao do mercado interno
(ALVES; SAYAD, 1987; KON, 1999).
Alguns analistas apontam que o PED foi diagnosticado a partir da
crise da economia no perodo de 1962, no momento em que a economia
brasileira enfrentava uma de suas grandes crises, com o esgotamento do
processo de substituio de importaes e a estagnao econmica. Assim,
num contexto de crise e estagnao econmica, conforme Alves e Sayad
(1987), o PED foi concebido para alterar os padres econmicos de desen-
volvimento poca, corrigindo algumas distores herdadas de anos
anteriores, que ainda permeavam a economia brasileira. Tais distores,
como a crescente inflao e as dificuldades econmico-financeiras do
processo de industrializao brasileira, paralisaram o desenvolvimento a
partir de 1962 e o crescimento vertiginoso do setor pblico na economia,
provocando elevado custo de oportunidade. Em suma, tais distores,
acabaram conduzindo a economia do pas a uma retrao nas taxas de
crescimento do produto nacional bruto.
Finalmente, o PED demonstrou que o Brasil j possua experincia
acumulada em planejamento governamental, com base j definida e
estruturada na Administrao Pblica Federal, que consolidava, nesse
primeiro momento, um modelo de planejamento que se caracterizava pela
sua consistncia analtica e definio de metas de mdio prazo mais
precisas, voltadas para a retomada do desenvolvimento econmico do
pas. Assim, o PED representa certo nvel de avano na prtica e na
cultura do planejamento governamental no pas.
A partir da dcada de 1970, o regime militar adota estratgia de
crescimento e desenvolvimento econmico caracterizada pela formulao
e implementao dos Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs), que
vigoraram no pas at meados da dcada de 1980.
Esse perodo, conhecido como a Era dos PNDs, por causa do I, II e
III PNDs durante os governos militares, estendeu-se at o governo Sarney,
da Nova Repblica, em 1985. Assim, o planejamento, durante os governos
militares, tornou-se paradigmtico para o Brasil, na medida em que prepara
o pas para o crescimento e o desenvolvimento econmico amparados em
18 ideologia de segurana nacional o seu salto para a modernidade.
Conforme Kon (1999) e Gremaud e Pires (1999), o I PND, formu- RSP
lado para o perodo de 1972-1974, vem acompanhado pelo fenmeno
econmico conhecido como milagre econmico, que tinha as seguintes
premissas: a) as reformas econmico-financeiras introduzidas no perodo
1964-1967 aumentaram a capacidade de investimento do Estado brasileiro;
b) o quadro externo de crescimento econmico, propiciou grande liquidez
no mercado financeiro mundial; e c) a existncia de capacidade ociosa,
como resultado da crise econmica de 1962-1966. Assim, a partir desses
fatores, consolidaram-se no pas, como resultado econmico, altos nveis
de crescimento do PIB, o que levou o pas, em 1973, a atingir metas de
at 7% aa. de crescimento econmico percentual histrico para o pas.
Alm desse quadro econmico favorvel, nesse contexto de milagre
econmico, o pas entra em processo de enrijecimento governamental, do
ponto de vista poltico-institucional, com a promulgao do Ato Institucional
no 5, o AI-5, como ficou conhecido, editado em novembro de 1968, que
proibia todo tipo de manifestao poltico-social, dando amplos poderes
ao Poder Executivo, configurando-se como o mais duro momento do
regime militar. a partir desse quadro de xito econmico e dura inter-
veno do regime militar na sociedade que o governo lana o I PND, que
continha, alm das principais metas e bases para a ao do governo que
visava definio de objetivos nacionais e o atingimento das metas estra-
tgicas governamentais , duas outras dimenses de poltica econmica:
o Oramento Plurianual de Investimentos para o perodo de 1971-1973 e
o I Plano Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social para o perodo
de 1972-1974 (GREMAUD; PIRES, 1999).
Assim, o I PND apresenta ideologia, em sua retrica, de forma
muito eficiente em termos de ganhos econmicos, numa proposta de
governo que era tornar o Brasil uma das grandes potncias econmicas e
blicas at fim do sculo XX. Esse sentimento nacional-patritico dos
militares foi muito bem esposado no documento que apresentou o I PND,
a partir da seguinte afirmao: (...) objetivava-se, no perodo de uma
gerao, transformar o Brasil em nao desenvolvida.
As principais diretrizes governamentais dos militares norteadoras
do I PND foram: a) a modernizao da sociedade; b) a otimizao dos
recursos humanos; e c) a definio de uma poltica de integrao nacional
com o objetivo de promover o progresso e a ocupao em diversas regies
do pas.
Para Gremaud e Pires (1999), o I PND tinha como linhas bsicas de
ao as seguintes estratgias de crescimento econmico: a) aumento do
crescimento por meio da acelerao da economia, aumentando-se o PIB
para 9% aa., procurando fazer o pas alcanar a posio de oitava economia
do mundo ocidental. Uma outra questo que envolve essa varivel econmica
19
RSP o aumento do emprego, que deveria crescer a uma taxa mdia de 3%
entre 1970 e 1974. Ento, haveria esforo concentrado nos setores tercirio,
da agricultura e da construo civil, de forma a propiciar aumento do nvel
de emprego para combater as presses advindas dos grandes centros
populacionais. Observa-se, ainda, que a maior parte das fontes de cresci-
mento passa a ser aqueles setores que aumentaram sua produtividade a
partir dos ganhos tecnolgicos. Outrossim, enfatiza-se que, no governo do
General Mdice, viabilizou-se, entre outras polticas, a criao de instru-
mentos para favorecer o setor privado da economia por meio de financia-
mentos do Banco Central do Brasil (Bacen), Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico (BNDE) e Banco Nacional de Habitao
(BNH); b) outra estratgia do I PND foi o papel que as empresas pblicas
e estatais realizaram no pas, assim como as fontes de financiamentos para
a modernizao da Administrao Pblica Federal. Tudo isso trazia, como
conseqncia, crescimento desmesurado do aparato pblico-estatal, pro-
vocando brutal centralizao poltico-institucional e econmica, assim como
hipertrofia do Poder Executivo na conduo dos negcios pblicos. No
vem ao caso analisar, neste artigo, a expanso do Estado no Brasil nesse
perodo, mas vale citar que Martins (1985) realizou estudo clssico sobre a
expanso do Estado no Brasil ps-64, em que apontou nessa direo da
hipertrofia do Poder Executivo e da expanso da materialidade do Estado
por meio das empresas estatais na Administrao Pblica Federal do pas;
c) a integrao nacional foi acompanhada da Poltica de Integrao Nacional
(PIN), que disseminava os resultados do progresso econmico a partir de
centros de crescimento regionais e de seus efeitos multiplicadores, de acordo
com as vantagens comparativas; d) a poltica econmica; e) a distribuio
de renda tambm estava nessa agenda, como quesito importante na execu-
o do I PND no Brasil.
Os resultados do Plano de Metas e Bases para a Ao de Governo,
para o perodo 1970-1973, e do I Plano Nacional de Desenvolvimento,
para o perodo 1972-1974, foram estrondosos, pois o pas alcanou nveis
de crescimento que variaram de 7% a 9%, entre 1970 e1973, atingindo
10%, em 1973, e, entre 8% e 10%, em 1974, segundo o I PND, superando
todas as expectativas governamentais do regime militar no pas. Ainda,
nessa mesma linha de argumentao, alm dos resultados dessas inter-
venes planejadas dos governos militares, soma-se, tambm, o combate
s disparidades setoriais entre a agricultura e a indstria, culminando com
a liderana inconteste do setor industrial, que teve crescimento mdio de
12%, contrastando com o crescimento tmido de 4% da agricultura. Neste
perodo, a primeira crise do petrleo acirrou o conflito distributivo, forando
o governo militar a deixar que o processo inflacionrio do pas se encarre-
gasse de distribuir os custos das alteraes de preos dos combustveis e
20 derivados do petrleo (MARTINS, 1985). No objetivo deste artigo analisar
a primeira nem a segunda crise do petrleo no mundo capitalista poca, RSP
no entanto condio sine qua non o seu entendimento, para conhece-
rem-se os desdobramentos dessa crise nas economias capitalistas mundiais.
Assim, alm do que foi apresentado e analisado, o I PND retrata
de forma inexorvel a ideologia e a poltica de crescimento e desenvolvi-
mento econmico com segurana nacional, o que vigorou at meados dos
anos 80 no pas. Seguiram-se, nessa mesma racionalidade de desenvolvi-
mento, a formulao e a implementao do II PND no Brasil, que dava
seqncia lgica de acumulao capitalista capitaneada pelo Estado e
assegurada pelos governos militares.
Como afirmado anteriormente, o contexto da crise do petrleo, for-
ando os reajustes das economias mundiais e impondo novas
condicionantes econmicas nesses pases, gerou, na concepo do II PND
para o perodo 1975-1979, um programa de investimentos voltados taxa
mdia de crescimento de 10% a.a., tendo como estratgia econmica o
processo de substituio de importaes. Para Gremaud e Pires (1999), o
II PND passa a ser, ento, o planejamento mais importante nesse momento,
para os governos militares, na medida em que esse plano representa uma
reao crise do petrleo e ao rompimento das regras de Bretton Woods,
merecendo, dessa forma, destaque especial em termos de estratgia de
desenvolvimento econmico para o Brasil.
A principal diretriz do II PND era o crescimento econmico de forma
acelerado e contnuo, que tinha como retrica a afirmao do Brasil potncia
e a continuao da poltica econmica antiinflacionria por meio do
gradualismo, da manuteno do equilbrio na balana de pagamentos, entre
outros. Nesse sentido, os choques do petrleo no alteraram os objetivos do
plano, no entanto o Brasil teve de recorrer ao endividamento externo para
reagir s novas condicionantes impostas pela nova situao mundial.
Ainda, segundo Gremaud e Pires (1999), o II PND desenhava um
modelo econmico com as seguintes caractersticas: a) consolidao da
economia moderna de mercado, que refletisse preocupao contnua com
crescimento e competitividade; b) nfase na sociedade, fortalecendo o setor
agropecurio; e c) condies concretas para assegurar equilbrio entre o
capital nacional e o estrangeiro. As principais reas de atuao do plano
foram: 1) consolidao de economia moderna na regio Centro-Sul do pas,
apontando, tambm, para desconcentrao industrial mais bem distribuda
regionalmente; 2) desenvolvimento de novas fontes de energia; 3) intensifi-
cao da poltica de integrao regional; 4) combate pobreza, atacando
os principais focos no pas; e 5) integrao com a economia mundial.
O II PND priorizava a poltica industrial voltada para a consoli-
dao de matriz industrial brasileira condizente com a dos pases
desenvolvidos, expandindo os setores de base, abrindo novos campos de
exportao, dando novo impulso tecnolgico e amenizando os nveis de 21
RSP desigualdades regionais. No setor agrcola, a direo dada pelo plano foi
de modernizao e expanso das fronteiras agrcolas, com a execuo de
poltica de uso da terra para fins agropecurios, a definio de poltica de
reforma agrria e a adoo de estratgia global para o setor rural.
Alm das principais caractersticas e dimenses apontadas no II
PND, os resultados so significativos no que se refere substituio de
importaes, ao aumento das exportaes e concretizao de grande
parte dos projetos de desenvolvimento.
Assim, deve-se considerar que os principais resultados alcanados
entre meados das dcadas de 1970 e 1980 foram, em grande parte,
operados pelo II PND. A produo de ao, por exemplo, foi significativa
para o pas, levando-se em conta que, no perodo 1970-1974, o gasto
com as importaes de ao decuplicaram, passando de 160 milhes
para 1,5 bilho de dlares. As metas estabelecidas no II PND aponta-
vam para a produo de ao em 22,3 milhes de toneladas at 1979. A
produo no pas acabou atingindo, nesse ano, 13,9 milhes de tonela-
das, portanto 63% do total das metas do plano. importante observar
que, mesmo que as metas alcanadas, no caso dos aos, sejam menos
significativas que as pretendidas pelo II PND, os altos nveis obser-
vados em relao importao e exportao culminaram com a reduo
das necessidades de importao, de um total de 39%, em 1974, para
3%, em 1979, ampliando significativamente os excedentes exportveis
de 2% para 38%, no perodo de 1974-1983 (GREMAUD; PIRES, 1999).
Outros resultados apontados pelo II PND envolvem, tambm, o
setor de energia, que, em funo da crise mundial do petrleo, forou pas
a investir no incremento da produo nacional do petrleo e em fontes
alternativas, como o Prolcool. Verificou-se que a prioridade de aumento
da produo do petrleo ampliou-a bastante, passando de 27% em 1974
para 70% em 1980. Tal aumento decorreu principalmente dos investi-
mentos aplicados no refino e transporte do petrleo, culminando, dessa
forma, em resultados significativos de produo de at 17% a.a, no perodo
de 1979-1986. Alm desse aumento na produo do petrleo, importante
tambm frisar que a produo de energia alternativa, como a energia
eltrica ligada cana-de-acar, foi muito significativa em 1974 e 1979,
com aumentos anuais de 12% e 9%, respectivamente. Outros resultados
surpreendentes da economia brasileira durante o II PND apontam ainda
na direo de outros setores que tambm foram muito importantes para o
crescimento econmico do pas, como os bens de capital e comunicaes
(KON, 1999).
O III PND, para o perodo 1980-1985, foi formulado em conjun-
tura de turbulncias econmicas no balano de pagamentos, presses
sobre alta de preos, pagamento da dvida externa e nveis crescentes de
22 desemprego.
As principais estratgias do III PND apontavam nas seguintes RSP
direes: a) priorizao do setor agrcola e de abastecimento, com vistas
ao aumento da produo, estmulo s pesquisas, criao de sistemas inte-
grado de produo e poltica fundiria, entre outros; b) na rea industrial,
propiciou a elevao da produtividade do setor, com incentivos aos
principais projetos industriais de poltica energtica e ampliao das expor-
taes; c) na rea de energia, apoio a programas de racionalizao do
uso da energia, prioridade substituio do uso de derivados de petrleo,
acelerando o Programa Nacional do lcool e novos projetos de gerao
hidreltrica e de aproveitamento de outras fontes de energia; e d) na rea
social, democratizao da cultura e educao no pas, criao de condies
de valorizao do trabalho, habitao e maior participao social nas
polticas pblicas e sociais. Tais estratgias, fortemente abaladas pela
crise externa da economia j no incio da dcada de 1980, no conseguiram,
de forma geral, retomar o crescimento econmico e, principalmente,
combater os altos nveis inflacionrios no pas. A recesso econmica de
1981-1983 e os altos nveis de inflao, que, a partir de 1984 at 1986,
atingiram o patamar de 220% a.a., comprometeram o poder de compra
dos salrios, aumentando a excluso social e provocando tenses no
campo e nas cidades (GREMAUD; PIRES, 1999). Ento, a partir desse quadro
de crises e dificuldades financeiras, aliadas ao atraso tecnolgico e
ausncia de poltica industrial efetiva, o pas tenta retomar os rumos da
economia com a adoo de novo plano econmico.

A decadncia do planejamento como


instrumento do desenvolvimento e a
ascenso da agenda neoliberal no Brasil

A dcada de 1990 foi a da Reforma do Estado. a partir desse


momento, na sociedade contempornea, que o Estado passa a ser questio-
nado, criticado e apontado como o grande vilo da crise financeira, que
vinha sendo diagnosticada desde fins da dcada de 1970 e incio dos anos
80. No foi por acaso que o Brasil se inseriu nesse conjunto de pases que
sofreu os impactos tanto do processo de globalizao da economia como
da crise do Estado fiscal, aqui entendido como exausto financeira do
Estado, que impossibilita financiar polticas pblicas e promover o desen-
volvimento social. a partir dessas premissas e em articulao com a
adoo de agenda liberal que o Brasil abandona as polticas de mdio e
longo prazo, optando por uma poltica de manuteno de curto prazo, que
d conta das expectativas financeiras mais imediatas, abandonando e/ou
preterindo o planejamento que, durante muitos anos, foi o grande instru-
mento de crescimento econmico no pas. 23
RSP Assim, a implementao da agenda neoliberal nos pases da Am-
rica Latina e, em especial, no Brasil passou a apontar na direo das
chamadas reformas estruturais e/ou ajustes estruturais, como o redimen-
sionamento do papel do Estado e de seu carter de interveno no setor
pblico; a reforma fiscal e tributria, com objetivo de equilibrar as contas
pblicas; a reforma administrativa, tornando o servio pblico mais efi-
ciente; e maior eficincia das polticas pblicas e sociais.
Essa agenda neoliberal, com base nas privatizaes de empresas
pblicas, tinha como caracterstica preparar o pas para viabilizar modelo
de capitalismo globalizado, centrado nos mercados e com uma estabili-
dade monetria condizente com os interesses dos mercados financeiros
mais desenvolvidos.
Assim, no por acaso que o pas incorpora na sua poltica
macroeconmica, centrada nos juros altos e no cmbio fixo, um dilema
que inviabiliza o crescimento e a possibilidade de planejamento: a total
dependncia do poder pblico em relao ao capital financeiro especulativo
para financiar suas polticas pblicas. Alm desses requisitos econmicos,
somam-se os juros altos e os baixos nveis de investimentos na produo,
comprometendo ainda mais a retomada do crescimento econmico do
pas. Assim, essa dinmica econmica capitalista e globalizada, imediatista
e financeiramente predatria em termos de produo, passa a ser a principal
matriz orientadora e norteadora do crescimento econmico do pas, que,
com base nas polticas de curto prazo, do respostas mais rpidas e
eficientes na dinmica financeira global.
O Brasil perde sua viso e perspectiva de longo prazo, reduzindo
os investimentos na produo, na criao de emprego, no financiamento
das polticas pblicas e sociais, na alavancagem financeira das pequenas
e mdias empresas e, de forma geral, passa a ser dependente das pol-
ticas de curto prazo voltadas para a financeirizao da riqueza, que se
acumula de forma desproporcional no pas. O resultado de tudo isso o
aumento do desemprego, a ausncia de polticas pblicas e sociais, o
aumento da fome e da misria social, que contribuem cada vez mais para
o aumento dos excludos do processo de crescimento econmico e do
desenvolvimento social do pas.
Por ltimo, mas no menos importante, o que mais caracteriza a
decadncia do planejamento no pas, a nosso juzo, a ausncia de um
projeto de nao e de tomadas de deciso que valorizem a sociedade a
curto, mdio e longo prazos e tragam benefcios materiais e sociais compa-
tveis com uma sociedade desenvolvida.

24
Concluses RSP

Diante do exposto, fica evidenciado que, de acordo com as traje-


trias do planejamento governamental como instrumento do desenvolvi-
mento econmico e social, o pas sofreu, ao longo do tempo, avanos e
retrocessos em relao utilizao do planejamento governamental.
Como se afirmou inicialmente, neste artigo, no se pretende dar
conta das complexidades que envolvem as diversas dinmicas do Estado,
da economia e da sociedade em geral e, em particular, dos impactos dos
diversos planos no desenvolvimento da sociedade brasileira. Entretanto,
necessrio conhecer e compreender as trajetrias histricas dos plane-
jamentos no Brasil, as suas caractersticas principais, seus objetivos,
fracassos e sucessos, de forma a melhor entender os diversos perodos
dos ciclos econmicos e desenvolvimentistas do pas, que foram funda-
mentais na definio do atual modelo de desenvolvimento socioeconmico.
Tambm ficou evidenciado que, nessa perspectiva histrica apre-
sentada, o papel do Estado na direo da economia foi fundamental e
decisiva na priorizao de programas, planos e polticas de desenvolvi-
mento econmico, que, salvo melhor juzo, no conjunto das suas aes,
no conseguiram superar as desigualdades sociais e de renda, que ainda
prevalecem na sociedade brasileira. Tais desigualdades envolvem o
aumento da pobreza e da misria social no pas, acentuado pela grande
concentrao de renda e falta de polticas de redistribuio de renda,
polticas de emprego e aes sociais emancipatrias e de justia social,
voltadas para a melhoria da qualidade de vida da sociedade e, principal-
mente, para a incluso social de grandes segmentos sociais marginalizados
pelo crescimento da economia.
Alm dessas questes, a opo poltica do pas pela manuteno
de polticas econmicas de corte liberal, apontando na direo da estabi-
lidade macroeconmica, e o atendimento das metas de combate inflao
so fatores que contribuem para a diminuio dos investimentos sociais
em algumas reas, como as de educao, sade e saneamento bsico.
O quadro socioeconmico do pas apresenta diagnstico inexorvel:
o pas no conseguiu recuperar e retomar o ritmo de crescimento econ-
mico em 2004, na medida em que as prioridades de investimentos so
canalizadas para o equilbrio das contas pblicas e a manuteno das
metas antiinflacionrias. Ou seja: impossvel um pas como o Brasil
buscar o desenvolvimento social, na medida em que, na ausncia de pol-
ticas de desenvolvimento planejadas a curto e mdio prazo, suas elites
dirigentes e polticas adotam, como estratgias de desenvolvimento, aes
de curto prazo, que viabilizam no s a valorizao financeira dos mercados
de capitais, como o gerenciamento das conhecidas e famigeradas taxas 25
RSP de juros, que se tornaram as grandes variveis macroeconmicas da poltica
econmica do governo.
Sendo assim, resta-nos levantar alguns elementos que poderiam
fazer parte de agenda de desenvolvimento planejado, com vistas a atenuar
os grandes desnveis socioeconmicos tanto em nvel inter-regional como
local da sociedade brasileira. Como parte dessa agenda, poderiam destacar-
se as seguintes polticas, aes e estratgias governamentais:
formulao e implementao de polticas pblicas e sociais
emancipatrias, voltadas para a reinsero de grandes contigentes de
excludos no mercado de trabalho, com polticas de qualificao profis-
sional e de emprego e renda de forma sistemtica, em diversas regies do
pas, principalmente, nos grandes centros populacionais mais atingidos
pela violncia urbana, pelo desemprego e pela marginalizao social;
implementao de poltica industrial voltada para o crescimento e
aparecimento de novos atores econmicos nos diversos setores produtivos,
apoiados pelo poder pblico e por polticas de desenvolvimento e de plane-
jamento que objetivem, a mdio e longo prazo, a retomada do crescimento,
o fortalecimento e a abertura de empresas e postos de trabalho;
retomada dos investimentos sociais em educao, sade, sanea-
mento bsico, recuperando no setor pblico, por meio de investimentos e
captao financeira, a capacidade produtiva de o Estado financiar e
gerenciar servios pblicos de qualidade que atendam, em especial, os
segmentos mais carentes da sociedade; e
viabilidade de melhor articulao e coordenao entre as polticas
econmica, fiscal e tributria, para criar alternativas ao crescimento eco-
nmico, fora do padro de manuteno das altas taxas de juros, que s
servem para estabilizar a economia. O pas precisa criar alternativa ao
fortssimo ajuste fiscal, tributrio e financeiro imposto pelas altas taxas de
financiamento cobradas pelo governo para o fomento dos setores produ-
tivos, como o agrcola e o industrial, e fomentar o setor de servios.
Neste artigo, o propsito foi oferecer uma viso geral do planeja-
mento governamental no Brasil, e entende-se que a compreenso do que
foram o planejamento e o desenvolvimento econmico no pas passa pela
anlise das polticas e aes priorizadas pelas elites brasileiras e capita-
neadas pelo Estado. De resto, concordando com Maciel (1989), o plano
constitui no s o azimute que permite orientar a ao do Estado e da
sociedade, mas a expresso democrtica da vontade nacional (p. 47).

26
Nota RSP

1
Esse plano era assim conhecido, porque o Ministro da Fazenda Horcio Lfer estava
frente de sua coordenao.

Referncias bibliogrficas

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27
RSP Resumo
Resumen
Revista do
Servio Abstract
Pblico

Ano 55
Nmero 4
Out-Dez 2004 As trajetrias do planejamento governamental no Brasil: meio sculo de
experincias na administrao pblica
Antnio Ricardo de Souza
Este artigo tem como objetivo analisar o papel do Estado na formulao do planeja-
mento no Brasil a partir dos anos 30, perodo que deu origem s primeiras iniciativas de
planejamento, at os anos 80, momento em que se inicia a decadncia do planejamento
governamental no pas. Optou-se por uma retrospectiva histrica que levantasse os prin-
cipais aspectos inerentes ao planejamento como instrumento do desenvolvimento econ-
mico deste perodo, verificando as principais mudanas ocorridas na sociedade. O artigo
no pretende dar conta de todas as dimenses e complexidades do tema nem esgotar o
assunto, que polmico e envolve muitas articulaes tericas com outras reas, como
administrao pblica, economia e cincia poltica. Desse modo, o artigo aponta na direo
de que este balano de anlises das experincias de planejamento no Brasil demonstrou
grandes avanos econmico-financeiros e alguns fracassos de coordenao e articulao
com outras esferas, como a executiva e a financeira. Assim, desde os anos 80, em detrimen-
to da crise do Estado, o planejamento entra em declnio nas agendas governamentais,
Antnio impossibilitado, por questes de ordem financeira, de realizar suas funes de racionaliza-
Ricardo de o e eficincia econmica. Dessa forma, o Estado, nesse contexto, sempre representou, de
Souza forma geral, as diversas articulaes de interesses capitaneados pelo planejamento como
doutorando em instrumento de interveno e controle social no Brasil.
Administrao
pela Universi-
dade Federal da La trayectoria del planeamiento gubernamental en Brasil: medio siglo de
Bahia.
experiencias en la administracin pblica
Contato: Antnio Ricardo de Souza
ricjanesalvador@ Este artculo tiene como objetivo analizar el rol del Estado en la formulacin de la
terra.com.br
planificacin en Brasil a partir de los aos 30, perodo que di origen a las primeras
iniciativas de planificacin, hasta los aos 80, momento en que se inicia la decandencia de
la planificacin gubernamental en el pas. Se opt por una retropectiva histrica que
levantase los principales aspectos inherentes a la planificacin como instrumento de
desarrollo econmico de ese perodo, verificando las principales modificaciones ocurridas
en la sociedad. El artculo no pretende abarcar todas las dimensiones y complejidades del
tema, ni agotar el asunto que es polmico y envuelve articulaciones tericas com otras
reas, como administracin pblica, economa y ciencia poltica. De ese modo, el artculo
apunta en la direccin de que ese balance de anlisis de las experiencias de planificacin en
Brasil demostr grandes avances econmicos-financieros y algunos fracasos de coordinacin
y articulacin com otras esferas, como por ejemplo, ejecutiva y financiera. Asi, desde los
aos 80, en detrimento de la crisis del Estado, a planificacin entra en declinio en las
agencias gubernamentales, imposibilitada por cuestiones de orden financiera para realizar
sus funciones de racionalizacin e eficiencia econmica.
De esa manera, el Estado en este contexto, siempre represent, de una forma general,
las diversas articulaciones de intereses impulsados por la planificacin como instrumento
de intervencin y control social en Brasil.

28
The trajectories of the governmental planning in Brazil: half-century of RSP
experiences in the public administration
Antnio Ricardo de Souza
This paper is about to analyse the States role on the formulation of planning in Brazil
from the 30s period of the first planning initiatives to the 80s, when the government
planning decays in the country. It was chosen a historical review that could raise the most
important aspects regarding planning as an instrument for the economic development in
this period, verifying the main changes which have occurred in the society. The article does
not intend to cover all dimensions or complexities about the theme, nor to exhaust this
controversial matter which has lots of theoretical articulations within other areas, such as
economics and politic sciences. This way, this paper aims the direction in which this
balance of analysis concerning planning experiences in Brazil have shown great economic
and financial advances and some coordination and other spheres articulation failure. Since
the 80s, to the detriment of the State crisis, planning starts declining in the governmental
agendas not becoming possible for finantial reasons. The State, in this context, has always
represented, in general, those various articulations of interference and social control in
Brazil.

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