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MARCELO ALEXANDRINO

VICENTE PAULO

Editorial
Nacional

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Alexandrino, Marcelo

Resumo de direito administrativo descomplicado E Marcelo blexan,dfino. Vicente Paulo.


- 8. ed. rev.. atual. e arnpl. - Rio de Janeiro. Forense; So PaulomMETODO, 2015
lndui bibliografia
t SBN 478-85309-6353-8

1. Direito administrativo - Brasil. I. Titulo.

CDU: 342.9(81)
1. Funes estatais ........................................................................
2 . Conceito e objeto do direito administrativo ............................
3 . Codifiao e fontes do direito administrativo .......................
4 . Sistemas administrativos: sistema ingls e sistema francs....
5 . O regime jurdico-administrativo ..............................................

1. Principio da supremacia do interesse pblico .........................


2 . Principio da indisponibilidade da interesse pblico ................
3 . Principio da legalidade .............................................................
4 . Principio da impessoalidade ......................................................
5. Principio da moralidade ............................................................
..
.
6 Principio da publicidade ...........................................................
6.1 . Lei de Acesso a informao (Lei 12.5271201 1) ............
.- .
7. Principio da eficrencia ...............................................................
8. Princpios da razoabilidade e proporcionalidade .....................
9 . Princpio da autotlitela .............
................................................
I O . Princpio da continuidade dos servios pblicos .....................

1. Administrao publica em sentido amplo e em sentido estrito ....


Nata da Editora: o Acordo Ortogrfico foi aplicado integralmente nesta obra.
-

-
VI11 RESUMO DE DIREITO AOMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Mercelo Alexandno & Wcente Paulo

2. Centralizao, descentralizao e desconcentrao. ................... 3.4.1. Noes gerais ......................................................


3. Administrao em sentido material e ein sentido formal ....... 3.4.2. Termo de colaborao e tenno de fomento ......
4. Conceito de administrao direta, administrao indireta e 3.4.3. Normas referentes organizao da sociedade
entidades paraestatais ............................................................... civil parceira .......................................................
5. Principio da organizao legal do servio piiblica ................ 3.4.4. Chamamento pblico ......................................
6. Criao de entidades da administrao indireta ...................... 3.4.4.1. Dispensa e inexigibilidade do harna-
7. Criao de subsidihrias e participao no capital de empresas mento pblico .......................................
privadas ................................................................................... 3.4.5. Monitoramento da parceria e prestazo de
8, Cmcteristicas comuns As entidades da administrao indireta... contas ..................................................................
9. Entidades em espcie ............................................................ 3.4.6. Sanes administrativas e responsabilidades.....
9.1. Autarquias .....................................................................
CAP~TULOVI
9.1.1. Autarquias sob regime especial, autarquias fim-
SERVIDORES PU BLICOS {DISPOSZOESCONSTTTUCIO-
dacionais e associaes piiblicas ......................
N Ars) ................
...
..............................................................................
9.1.2. Agncias executivas e agncias reguladoras ...
9.2. Fundaes pwbljcas ......................................................... 1. Introduo ...................................................................................
9.3. Empresas publicas e sociedades dc economia mista ... 2. Acesso a funes. cargos e empregos pblicos ......................
9.3.1. Ditii~esentre empresa pblica e sociedade 3. Direito de associaa sindical e direito de greve ...................
de economia mista ............................. . . ........ 4. Regras constitucionais pertinentes A remunerao dos agentes
.. , -
9.4. Consorcias publicos ..................................................... pblicos ......................................................................................
4. t . Fixaao da reiniinerao e reviso geral anual ............
4.2. Limites de remunerao dos servidores piiblicos ........
4.3. Irredutibilidade dos vencimentos e subsdios ...............
1 . Orgos pbIicos ........................................................................ 5 . Vedao ii acumulao de cargos, funes e empregos pPibli-
cos ....................... .
....................................................................
2. Agentes pblicos ............................... ................................... 6. Disposies constitucionais relativas aos servidores em exer-
ccio de mandatos eletivos ........................................................
CAPITULO V
7. Administrao tribiitria ............................................................
REFORMA ADMINISTRATIVA E TERCElRO SETOR ...............
8. Disposies constitucionais especificas relativas aos servidores
1 . Reforma do estado e administrao gerencial ......................... pblicos estatlitrios.......... . ..................................................
2. Contratos de gesto .................................................................. 8.1. O regime juridio iinico e a extino de sua obrigato-
3. Terceiro setor (entidades paraestatais) ................................... riedade pela EC 1 91 1 998 .................................................
3.1. Servios sociais autnomo ......................................... 8.2. Planos de carreira e sistema remuneratrio dos servidores
3.2. Organizaes sociais (OS) ............................................ pblicos .............................................................................
3.3. Organizaes da sociedade civil de interesse piibl ico 8.3. Direitos trabalhistas atribudos pela Constituio aos
(QSCIP) ....................
. . . ............................................... servidores pblicos..........................................................
3.4. Marco regulatrio das organizaes da sociedade civil 8.4. Estabilidade .....................................................................
(Lei 1 3.0 19120 14) .....................
. . ............................... 8.5. Regime de previdncia dos servidores pbIicos ............
X .
RESUMO DE D1REITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICAQO Marcelo Alexandrino & Vlcente Paulo

CAPTULO VII 2. Poder vinculado e poder discricionrio ................................... 175


ATOS ADMTNTSTRATIVOS ...............................
. . ............................ 147 3. Poder hierrqtiico....................................................................... 177
. . .
1. Conceito de a to administrativo e outras definies ref evantes.... 4. Poder drsciplrnstr ........................................................................ I 7 8
2 . Classifica~es............................................................................ 5. Poder regulamentar .................................................................... 180
6. Poder de policia ..................................................................... 181
2.1. Atos vinculados e discricionirios ............................ ...,...
. . . .
2.2. Atos gerais e individuais ........... . . ................................. 6.1. lntrod~tqoe competncia para o exercicio ................... 181
6.2. Distino entre atividade de policia administrativa e
2.3. Atos internos e externos ..................................................
outras atividades estatais .............................................. 182
2.4. Ato simples. complexo e composto ...............................
6.3. Modalidades de exerccio ................................................ 183
2.5. Ato vlido, ato perfeito. ato eficaz e definies correlatas ....
6.4. Sanes aplicaveis e limites ........................................... 184
3 . Requisitos ou ejernentos dos atos administrativos .................. 6.5. Fases da atividade de policia (cic!o de polcia) .............. 186
. .
3.1 . Competencia .....................................................................
. . 6.6. Poder de policia originario e poder de policia delegado .
3.2. Finalidade ........................................................................ Exerccio de atividades de policia administrativa por
3.3. Forma .............................................................................. pessoas jurdicas de direito privado ............................... 187
3.4. Motivo ............................
....... ...................................... 6.7. Atributos de podes de policia ................................ 189
3.4.1. Motivao ............................................................ 6.8. Prescrio.......................................................................... 191
3 .4.2. Teoria dos motivos determinantes ..................... 7. Abuso de poder ...................................................................... 192
3.5. Objeto ...............................................................................
3.5.1. Mrito administrativo ........................................
4. Atributos dos atos adminislrativos ...........................................
4.1. Presuno de legitimidade ............................................... I . Introduo ..................................................................................
195
4.2. Imperatividade .................................................................. 2 . Princpios orientadores das licitaes piiblicas ........................ 198
4.3. Autoexeciitoriedade .......................................................... 2.1. Publicidade dos ato ...................................................... I99
4.4. Tipicidade ........................................................................ 2.2. Igualdade entre os licitantes............................................199
5. Extino dos atos adininistrativos .................... . . ................... 2.2,l. Favoreciinento a produtos e servios nacionais:
critrios de desempate. "n~argensde prefern-
5.1 . Anrilao ...........................................................................
cia". licitaaes com participalo restrita ........... 201
5.2. Revogao ........................................................................
2.2.2. Preferncia de contrata8o para microernpresa
5.3. Cassao ........................................................................... e empresas de pequena porte ............................ 204
5.4. Outras formas de extin8o dos atos administrativos ..... 2.3. Sigilo na apresentao das propostas ............................. 206
6. Gonvalidaio de ato administrativos .................................... 2.4. VincuIao ao instrumento convocatrio ...................... 206
2.5. Julgamento objetivo ....................................................... 206
CAPITULO v111 2.6. Adjudicao obrigatria ao vencedor .............................207
PODERES ADMIINTSTRATIVOS ........................................................175
2.7. Competitividade ................................................................ 208
1. Introduo...................................................................................
175 3 . Fases do procedimento licitatrio ............................................. 208
X11 RESUMO DE DIREITO AUMINISTRATlVO DESCOMPLICADO Marceb Alexandnno & Viceote Paulo SUMARIO X111

4 . Moda1idades de licitao ........................................................... 215 5.7. Restries i oposio da exceo do contrato i ~ ocum-
4.1 . Concorrncia .................................................................... 21 5 prido (e.~ceptionon adin7pleii contrachis} ..................... 260
4.2. Tornada de preos ........................................................... 2 16 5.8. Possibilidade de resciso uni lateral do contrato ............ 261
4.3. Convite ................... .. ................................................. 2 17 6. Extino dos contratos adininistrativos .................................... 262
4.4. Concurso ........................................................................... 21 7 6.1. Anulao ........................................................................... 262
.- 6.2. Resciso ............................................................................ 264
4.5. Letlao ................................................................................
21 8 . .
4.6. Prego ...............................................................................
2 1X 7. Convnios adininistrativos ......... ....... ..............................267
4.7. Consulta ............................................................................223 CAP~TULOXI
5 . Tipos de licitao ...................................................................... 223 SERVIOS PRLICOS .................................................................. 271
6. Alienao de bens pela administrao pblica ........................ 225
1 . Nooes introduti-ias..................................................................
7 . Inexigibilidade e dispensa de licitao............................... . . . 225
2. Conceito de servio pblico ...................................................
7.1 . Inexigibilidade de licitao ........................................... 226
2.1. Conceitos ainplos e conceitos restritos de servio pU-
7.2. Dispensa de licitao ......................................................228
bIico .............................................................................
7.2.1 . Licitago dispensvel .......................................... 228 2.2. Critrios propostos para identifiao de uma ativfdade
7.2.2. Licitao dispensada ........................................... 233 como servio pblico .......................................................
8. Anulao e revogao da licitao ......................................... 234 2.2. 1. Essencialistas ver-sr,s legalistas...........................
9. Regime diferenciado de contrataes pblicas .RDC (Lei 2.3. Definies propostas pela doutrina ptria . Conceito
12.46212011)...............................................................................
235 adotado nesta obra ..........................................................
3 . Classificaes ............................................................................
CAPITULO x 4 . Formas de prestao dos servios phblicos .............................
CONTRATOS ADMTNTSTRATIVOS.................................................. 245
5 . Concesso e pennisso de servio pblico ............................
1 . Introduo ..................................................................................245 5.1 . Definies legais e aspectos gerais ................................
2. Conceito de contrato administrativo e de contrato da admi- 5.2. Licitao prvia i celebraiio dos contratos ..................
nistrao ......................................................................................
246 5 .3. Contratao com terceiros, szibconcesso, transferncia
3 . Caractersticas gerais dos contratos administrativos ................ da concesso e transferncia de controle societrio ......
4 . Prazo de durao dos contratos administrativos ...................... 5.4. Direitos e obrigaoes do usuai-io.................................
5 . Prerrogativas da administrazo nos contratos administrativos: 5.5. Obrigaes da concessionbria (ou perrnissionaria) ........
as "clausulas exorbitantes" ........................................................ 5.5.1. Servio adequado ....................................V.........n.
5.1. Exigncia de garantia ......................................................
5.6. Prerrogativas do poder concedente .................................
5.2. Poder de alterao unilateral do contrato ......................
5.7. Extino da oness8o (ou permisso) ....................... ..
5.3. Fiscalizao da execuo do contrato ...........................
6. Parcerias pblico-privadas .........................................................
5.4. Aplicaqo direta de sanes ............................................
6.1. Licitao prvia a contrata30 de parcerias pblico-
5.5. Ocupao temporria .......................... ........................ -privadas .......................................................................
5.6. ExigCncia de medidas de compensao ......................... 7. Autorizao de servio pblico ........................... ...................
.
XIV RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO OESCOMPLICADO Marcelo Alexaodrino & Vicenle Paulo

CAPITULO XII: 6.1.2. Siijejtos passivos ................................................. 354


CIVIL DO ESTADO .................................. 311 6.1.3. Sujeitos ativos ..................................................... 354
6.1 .4. Natureza das sanes cominada ....................... 355
1 . Conceito ......................................................................................
31 1
6.2. Descrio legal dos atos de improbidade administrativa
e sanes aplicveis ........................................................356
3 . Responsabilidade objetiva decorrente de atuao adrninistra- 6.3. Procedimentos administrativos e aes judiciais ........... 359
....
tiva: o art . 37. 73 6.". da Constitiiio Federal .................. 3 14
6.4. Juizo competente ............................................................ 362
4 . Responsabilidade decorrente de omisso da administrao
.
..
piiblica ...............................................................................
3 18 6.5. Prescrio ..........................................................................
363
5. A ao de reparao do dano com base no art. 37. # h.', da
Constituio Federal ............................................................320 CAP~TULOXIV
A ao regressiva contra o agente causador do dano............. 321 O PROCESSO ADMTNISTRATTVONO AMBITO DA ADMI-
6.
NISTRAO FEDERAL (LEI 9.78411 999) ....................................... 365
7 . As responsabilidades administrativa. civil e penal do agente
pijblico ........................................................................................
323 Introduo ................................................................................
8 . Responsabilidade civil por atos legsla~ivose atos jurisdicionais... 325 Abrangencia e aplicao ...........................................................
. . .
Principias .................................................................................
Direitos e deveres dos administrados .......................................
4.1. Direi to a regime de tramitao prioriiria .....................
1. Introduo .................................................................................. Incio do processo e legitimados a sua instaurao ................
2 . NoBo de controle e classificaes doutrinrias ...................... Impedimento e iispeio .........................................................
3 . Recurso hierrquico e recurso hier~rqtlicoimprprio ............. Forma, tempo e lugar dos atas do processo ...........................
. .
4 . Controle legislativo ..................................................................
lntimao do interessado ...........................................................
4.1. Hipteses constitucionais de controle parlamentar Instriio e deciso ...................................................................
direto ......................................................................... Qcsistncia e extino do processo ..........................................
4.1 .1. Controles exercidos pelo Congresso Nacional ... Recurso administrativo ..............................................................
4.1.2. Controles especficos exercidos pelo Senado Contagem de prazos ..............................................................
Federal ..............................................................
4.1.3. Controle exercido por meio de comisses ......
4.2. Fiscalizao contabi I, financeira e oramentria ..........
4.2.1. Controle exercido pelos tribunais de contas ... 1. Conceito ................................................................................ 383
5 . Controle judicial ............................ ................................ 2 . Classificao ...............................................................................
385
6. Irnprobidade administrativa (Lei 8.42911992) .......................... 3 . Caracteristicas .............................. ....................................386
6.1. Aspectos gerais ............................................................ 353 4 . Uso privativo de bens pblicos por particulares mediante
autoriza3o. permisso e concesso ........................... .. . . - . 389
6.1.1. Base constitucional e regulamentao legal ...... 353
XVI RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo Alexandnm & Vicente Paulo I

C A P ~ T U L OXVI
INTERVENO N A PROPRIEDADE PRIVADA ......................... 395
1. Introduo ...................................................................................
2. Servido administrativa ............................................................
3. Requisio ...............................................................................
4. OciipaGo tempor6ria .................................................................
5.
. . . .
Limitaiies administrativas ........................................................
6. Tombamento ...............................................................................
7. Desapropriao ...........................................................................
7.1 . Pressupostos ......................................................................
7.2. Autoriza50 constitucional ...............................................
7.3. Bens desapropriivei ................................... ... ...............
.-
7.4. Competencia .....................................................................
7.5. Indeniza,?~.......................................................................
7.6. Desapropriao indireta ................................................
O Estado brasileiro uma Federao (CF,art. 1.', apur. e art. 18).
7.7. Desapropria.50 por zona ................................................ Significa dizer, no territrio nacional, coexistem diversos entes, isoncimicos
7.8. Direito de extenso .......................................................... entre si, dotados de autonomia pelitica (denominados entes federados ou fe-
7.9. Tredestiiiao .................................................................... derativos, ou pessoas polticas): Unio, estados, Distrito Federal e municpios.
7.10. Retroesso ....................................................................... A autonomia poltica traduzida. essencialmenle, pela capacidade de
auto-organizao (elaborao das prprias Constituies ou Leis Orginicas)
BIBLFOGRAFIA ..................................................................................... 41 3 e pela prerrogativa de legislar, mais precissiinente, de editar leis com fun-
damento em competncias prbprias, diretarnente atribuidas pela Constituio
da Repbbllca.
No existe subordinao, isto , no h hierarquia entre os diversas
entes federativos no Brasil. A relao entre eles caracterizada pela coorde-
nao, tendo, cada um, autonomia politica, financeira e administrativa, para
o exercicio das competncias que lhes so conferidas pela Carta Poltica.
Em decorrncia dessa forma de organizao, verificamos a existsncia de
administraes pliiblicas autnomas em cada uma das esferas da Fede-
rao brasileira.
A Constituio de 1988, em seu art. 2.", estabelece que so Poderes da
Repblica, independentes e hamnicos entre si, o Legislativo, o Executivo
e o Judicirio.
Enuncia esse dispositivo o principio da separao dos Poderes. N5o
obstante a expresso seja consagrada, o que existe uma diviso no rgida,
entre Orgos no subordinados rim ao outro (ditos "Poderes"], das funes
2 .
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO QESCOMPLICADO Marcelo Alexandrino & Vicente Pauk Cap. 1 NQOES INTRODUT~RIAS 3

estatais de legislar, de exercer a adtninistrao piiblica e de julgar. Cada O direito piibIico tem por objeto principal a regulao dos interesses da
uma dessas atribuida como funo principal (ou funo tpica) a cada sociedade como um todo, a disciplina das relaes entre esta e o Estado e o
um dos Poderes. regramento das relaes das entidades e Orgos estatais entre si. Tutela ele
A funo tpica do Poder Executivo o exerccio da administrao o interesse pblico, s alcanando as condutas individuais de forma indireta
piiblica ein sentido amplo, dar cumprimento As leis. aplicando o direito ou reflexa. l? caracteristica marcante do direito pllblico a desigualdade nas
aos casos concretos no litjgiosos. A funo principal do Poder Judicirio relaqes Jurdicas por ele regidas. tendo em conta a prevalncia d e interesse
dizer o direito aplichvel aos casos concretos litigiosos (exercer a jurisdio). pUbIico sobre os interesses privados. Assim. quando o Estado atua na defe-
O Poder Legislativo, a rigor. possui duas frines tpicas: editar atos norma- sa do interesse piiblico, situa-se em posio juridica de superioridade ante
tivos primarios aptos a inovar o ordenamento jurjdico e fiscalizar a atuao o particular, evidentemente, em conformidade com a lei, e respeitadas as
de toda a administrao piihlica. garantias individuais consagradas pelo ordenaniento jurdico. Lntegram esse
ramo o direito constitucional, o direito administrativo, o direito tributrio. o
Iinportante observar, entretanto, que, ao lado de sua fiino principal,
direito penal etc.
cada um dos Poderes exerce, em carater seiindrio, ou de fonna atipica, as
demais funes estatais. O direito privado tem como escopo principal a regula5o dos interesses
particulares, como forma de possibilitar o convvio das pessoas em socieda-
Assim, o Executivo. tipicamente. exerce a administrao piiblica, mas de
de e uma harmoniosa fruio de seus bens. A nota caracterstica do direito
forma secundria ozi atipica descrnpenha fi~neslegislativas (por exeinplo.
privada a existncia de igualdade jurdica cntre os polos das relaes
quando edita niedida provisrias) c de soluo de litgios (por exemplo, nos
por elc regidas. Coino so privados os interesses em jogo, nenhum motivo
processos administrativos), cem a ressalva de que. no Brasil, someiite o Poder 11.i para se cogitar a prevalncia juridia de ilm sobre outro. Note-se quc
Judiciirio tein jurisdio em sentido prbprio, com cartr de definitividade mesmo o Estado, quando nzci est atirando diretamente na tutela do intcresse
(coisa julgada em sentido formal e material). pblico. pode ser parte n-i relaes jurdicas regidas (predoininantemenle}
Da mesma forma, conquanto a funo administrativa seja a funo tipica pelo direito privado, crn posio de igualdade jurdica, portanto, perante os
do Poder Executivo. os Poderes Legislativo e Judicirio tambm a exercem, demais integrantes da relao. O direito comercial e o direito civil so os
cm arter secundArio. Por exeniplo, Ira funo administrativa quando o Se- integrantes tpicos do direito privado.
nado ou o Supreino Tribunal Federal realizniz-i licitao para adquirir bens O direito administrativo um dos ramos do direito pi~blico, uma vez
em geral, destinados ao desempenho de suas atribuies, quando celebram que rege a organizao e o cxercicio de atividades do Estado voltadas para
os contratos administrativos ci!io objeto seja a aqiiisino dcsses bens, quando a satisfao de interesses piiblicos.
concedem licenas ou Ierias a seus servidores, quando instaiirarn processos
discipIinares e aplicam sanes admiiristrativas a seus servidores et. Dizer que o direito adminislrativo uin ramo do direito pblico no
significa que seu objeto estgja restrito a relaes jurdicas regidas pelo
Em uina, tio Brasil temos administrao pblica e exerccio de alividade direi to publico. Em iim Estado democritico-social. corno o brasileiro, a
administrativa em todos os Poderes e em todos os entes federativos. Portan- administrago pblica atiia nos mais diversos setores - atk mesmo corno
to, a iiicidncia das normas pertinentes ao direito administrativo no esti agente econmico -, sendo frequentes as situaes em que ela deve figurar
restrita ao Prnliito do Poder Executiva - elas alcanqain tambm os rgos nas relaes jurdicas despida de prerrogativas publicas.
adn-iinistriativose as atividades administrativas dos Poderes Legislativo e Jiidi-
cirio. Ademais, no estudo desse ran-io juiaidico, a expresso "adrninistraiIo Nesses casas. quando a administrao comparece sem revestir a qualidade
pblica", empregada de forma genrica, abrange as diferentes administraes de poder pirblico - por exemplo, celebrando um contrato de locao, na
piiblicas de todas as pessoas polizicas da Federao. condio de locatria -, as reIaes jurdicas de que participe so regidas,
predominantemente, pelo direito privada, estando ausentes as prerrogativas
especiais tipicas do direito piliblico. No obstante. tais relaoes jurdicas so
2. CONCEITO E OBJETO DO DIREITO ADMINISTRATIVO objeto do direito administrativo, estando sempre sujeitas, em varivel medida,
a regras c princpios pdprios desse ramo do direito, tais quais o principio da
O direito tradiionali~lentedividido em dois grandes ramos: direito indisponibilidade do interesse pUblico, o principio da publicidade, o principio
pblico e direito privado. da probidade.
4 RESUMO DE DEREITO AAMINISTRATlVO DESCOMPLICADO Marcelo Alexandrrno & Vicente Paulo Cap. 1 . NOBES INTRODUT~RIAS 5

Merece meno, tambm, a situao dos agentes piiblicos que mantm infinidade de leis esparsas, o que dificulta a conliecimento e a formao de
vinculo funcional permanente de natureza contralual com a administrao uma viso sisteintica, orgnica. desse importante ramo do direito.
publica, sujeitos h Consolidao das Leis do Trabalho - CLT (ressalvadas So exemplos de leis administrativas relevantes: Lei 8.1 I211 990 - regime
algumas derrogaes de direito pblico, iinpostas pela prpria Constituiqo). juridico dos servidores pblicos federais estatutirias; Lei 8.66611993 - normas
As relaoes entre eles - os empregados pblicos em sentido pi-prio - e a gerais sobre licitaes e contratos administrativos; Lei 8.98711995 - lei geral
administrao pfibiica, de nalureza trabalhista (celet ista), so regidas pre- das concesses e permisses de servios pblicos; Lei 9.784/1999 - normas
dominantemente pelo direito privado, mas, no obstante, constitiiem objeto gerais aplic&veis aos processos administrativos federais; Lei ll.079/2004 -
do direito administrativo, pela mesma razo acima apontada - sujeio a lei geral das parcerias publico-privadas; Lei 1 1 .I0712005 - normas gerais de
principios como a indisponibilidade do interesse pblico. contratao de consiircios piibllcos.
Ainda, so objeto do direito administrativo atividades de adrninistra.30 S q usualmenie apontados como fontes do direito administrativo: a lei,
pblica em sentido inaterial que, embora exercidas por parti~ilares,o so sob a jurisprud8ncia, a doutrina e os costumes.
regime de direito piiblico. 6 o que ocorre com as delegatjrias de servios A lei a fonte principal do direito administrativo brasileiro, haja vista
publicas, pessoas privadas. no integrantes da administrao piiblica, mas a importincia do principio da legalidade nesse campo. Quando se fala em
que, na prestao dos servios piiblicos delegados. esto sujeitas a regras dc "lei" como fonte de direito adrninistrativo, esto includos nesse vocibiilo a
direi to piiblico. pertinentes ao direito administrativo. Constituio - sobretudo as regras e os princpios administrativos nela vazados
Eni sintcse, o objeto do direito administrativo abrange todas as relaes -. os atos de natureza legislativa que diretamente derivam da Constitliio
internas A administrao pblica - entre os rgiios e entidades administrati- (leis, medidas provisrias, decretos legislativos etc.) e os atos normativos
vas, uns com os outros. c entre a administrao e seus agcntes, esiatuthrios infrnlegais. expedidos pela administrao pi~blianos tennos e limites das
e celctistas -, todas as relaes entre a administrao e o administrados, leis, os qtiais so de ebsei-vincia obrigati~riapela prbpria administrao.
regidas predoininanternente pelo direito pUblFco ou pelo direito privado. bem A jurispriidEncia, representada pelas reiteradas decises judiciais em
como atividades de administrao pblica em senticlo material exercidas por uin mcsino sentido, usualmente iiidicada como fonte secundria do di-
particulares sob regime de direito pblico, a exemplo da prestao de servios reito administrativo, por influenciar de modo significativo a construo e a
piiblicos mediante contratos de concesso ou de permisso. I
consolida5o desse ramo do direito.
Por iiltirno, cumpre regislrar que no existe uniformidade nos conceitos I Embora as decises judiciais, como regra. no tenham aplicao geral
apresentados pela doutrina para o direito administrativo, especialmente porque (efichia e r p ornnes), nem efeito vinculante - portaiito, somente se impo-
so distintos os criterios adotados peIos diversos niitores para a demarcao nham As partes qiie integraram o respectivo processo -, h que se ressalvar
do alcance desse ramo do direito. que nosso ordenamento constitucional estabelece que as decises proferidas
A partir das definies propostas por alguns de nossos mais importantes
pelo Sttptemo Tribunal Federal nas aes integrantes do controle abstrato
de normas produzem efichcia contra todos e efeito vinca tante relativamente
administrativistas, conceituamos o direito administrativo como o conjunto
aos demais rgos do Poder Judicirio e A administrao pblica direta e
de regras e princpios aplichveis h estrutiirao e ao funcionamento das
pessoas c rg8os integrantes da administrao pihlica, As relaes entre indireta, nas esferas federal, estadual e municipal (CF, art. 102, $4 I." e 2.").
esta e seiis agentes, ao exerccio da funiio administrativa, especialmente Ademais, foi introditzida no direito brasileiro. pela EC 4512004, a figura
a s relabes com os administrados, e i gesto dos bens pblicos, tendo da smula vincutante, qlie o Supremo Tribunal Federal pode aprovar a fiin
em conta a finalidade geral de bem atender ao interesse piiblico. de tornar obrigatria para os demais iirgos do Poder Judicirio e para a
administrao phblia direta e indireta, nas esferas federal, estadual e rniini-
cipal, a obervincia de suas decises sobre materia constituciona! que no
3. CODIFICAO E FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO possuam, por si ss, tal efichcia (CF, art. 103-A).
Essas decises judiciais com efeitos vinulantes ou com efichcia et-ga
O direito adn-iinistrativo no Brasil no se encontra codificado. isto 6 , ono7es no podem ser consideradas meras fontes secundarias de dircmto ad-
os textos administrativos no esto reunidos em um s corpo de lei, como ministrativo, e sim fontes principais, uina vez que alteram diretamente o
ocorre com outros rainos do naso direito (Cdigo Penal, Cbdigo Civil). As nrdenamento juriclico positivo. estabelecendo condutas de obsenincia obri-
rcgras administrativas esto cni-isubstanciadano texto da Constituio e numa gatiiria para toda a administra5o piiblica (e para o prprio Poder Judicirio).
6 .
RESUMO DE D1REITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADQ Mameto Alexaodrino & Wcente Pauh Cap. I NOES INTRODUT~RIAS 7

A doutrina, entendida como conjunto de teses, canstnies iericas e comum (formada pelos rgos do Poder Judicihrio, com a competncia de
formulaes descritivas acerca do direi to positivo, produzidas pelos estudio- resolver os demais I i tigios).
sos do direito, influencia no s6 a elaborna de novas leis como tambm o O Brasil adotou o sistema de jurisdio i~nica,consagrado no denomi-
julgamento das lides de cunho administrativo. Em razo dessa repercusso nado principio da inafastabilidade de jurisdio, que se encontra expresso
da doutrina na produo de normas e nas decises de litgios, costuma-se como garantia individual, ostentando statrcs de clusuIa pktrea constitucio-
apont-la como uma fonte secundria ou, mais propriamente. indireta de nal, no inciso XXXV do art. 5." da Carta Politica de 1988. Por fora desse
direito administralivo. Alguns juristas, entretanto, recusam ii doutrina a con- dispositivo, "a lei no exclitir da apreciao do Poder Judicirio leso ou
dio de fonte de direito, uma vez que, a rigor. nenhuma norma jurdica 6 ameaa a direito".
Inserida no ordenamento positivo por atuaa direta de doutrinadores.
Assitn, embora no Brasil seja corriqiieira a existncia de litgios instaura-
Os costumes sociais - conjunto dc regras no escritas. porem observadas dos e solucionados ein mbito administrativo, sempre poderh o administrado
de modo uniforme pelo gnipo social, que as considera obrigatdrias - s tm recorrer ao Poder Judicifiria, at mesmo depois de ter percorrido todas
importncia como fonte de direito administrativo quando de alguma forma as instncias existentes na via administrativa, O Poder Jlidiciario. uma vez
influenciam a prodii5o legislativa ou a jurisprudncia, ou seja, eles podem, provocado, poderh confirmar a deciso proferida no processo administrativo,
no mximo, ser considerados uma fonte indireta. Um pouco dii'ererite ou modific-la, caso entenda que a deciso administrativa foi contthria i lei
situao dos costumes administrativos (praxe administrativa), isto e. as ou a princpios jurdicos.
prriticas rei teradaniente observadas pelos agentes administrativos diante de
Em qualquer hiptese, havendo o ingresso do particular na via judicial,
determinada situao. A praxe administrativa, nos casos de lacuna nonna-
somente quando ela restar exaurida que a qiiesto controvertida estar
tiva, funciona efetivamente corno fonte secundria de direito administrativo,
definitivamente solucionada, significa dizer, somente a deciso judicial que
podendo mesmo gerar direitos para os administrados, em razo dos princpios
no niais comporte recurso definitiva, iri.rodific8ve1, fazcnt-lo coisa julgada
da Iealdade, da boa-%, da moralidade administrativa, entre outros.
material e formal.

4. SISTEMAS ADMINISTRATIVOS: SISTEMA INGLES E SISTEMA


5. O REGIME JUR~DICO-ADMINISTRATIVO
FRANC~S
O denominado "regime jurdico-administrativo" uin regiii~ede direito
Sistema administrativo vem a ser o regime adotado pela Estado para o
piiblico. aplicivel aos rgos e entidades que compem a administrao pii-
controle dos atos administrativos ilegais ou ilegtimos praticados pelo poder
blica e h atilao dos agentes administrativas e m geral. Baseia-se na ideia
piiblico nas diversas esferas e em todos os Poderes. So dois os sistemas
de existncia de podercs especiais passveis de scr exercidos pela admiriis-
existentes: sistema ingls e sistema francs.
irao piiblica, conirabalsinados pela imposio de restries especiais A
O sistema ingls. oii de unicidade de ,ii~risdio. aqiiele em que atiiao dessa iiiesma administrao, no existentes - nem os poderes nem
todas os litigios - administrativos ou que envolvain interesses exclusiva- as restries - nas relaes tipicas do direito privado. Essas prerrogativas i
mente privados - podem ser levados ao Poder Judicihrio, Unico que dispe limitaes tradcizen.i-se, respectivamente, nos princpios da srrpremacia do
de coinpetncia para dizer o direito aplicvel aos casos litigiosos, de forma interesse pblico e da indisponibilidade do interesse pblico.
definitiva, com fora da chamada coisa julgada. Diz-se que somente o Poder
Judicirio tein jurisdio, em sentido prprio,
6 importante registrac que o princpio da supremacia do iiitesesse pbti-
co s esta presente, como fundamento direto, nos atos de imprio do poder
O sistema francs, ou de dualidade de jurisdi5e. aquele em que publico, na ah~aoque decorra do denominado poder exaroverso. quando a
se veda o conheciinento pelo Poder Judicirio de atos da administrao administrao pi~blica unilateralmente cria obrigaes para o administrado.
pblica, ficando estes sujeitos h chamada jurisdio especial do contencioso ott impe restriqe c cotidicionarnentos iprtica de atividades privadas ou
administrativo, formada por tribunais de ndole administrativa, Nesse sistema ao exercicio de direitos pelos particulares.
h, portanto, a jurisdio administrativa (formada pelos tribunais de natureza
administrativa, com plena jurisdio em matria administrativa) e a jurisdio
fi .
RFS1IMn nF DIRFITO ADMINISTRATIVO DESCOMPL1CADO M e m i o Alexandrino & Vjcente Paulo

De modo diverso, o principio da indisponibilidade de interesse pblico


manifesta-se integralmente em toda e qualquer atuao da administta7io
publica, tanto no desempenlio de suas atividades-fim quanto no de suas
atividades-meio, tanto quando atua visando ao interesse pbljco primrio
(diretainente voltado para o povo) como quando visa ao interesse pblico
secundrio (voltado as atividades-meio da administrao, na qualidade de
titular de dircitos prprios, apenas mediata ou indiretamenre voltados para o
povo), tanto quando atua sob regime de direito piiblico como quando atua
sob regime predominante de direito privado (a exemplo da ah~aodo Estado
como agente econmico).
Estudaremos esses e outros princpios norteadores da atiiao e ar-
ganizao da administrao pblica no prximo capitulo. Nada obstante,
convm desde logo ter em conta que os demais postulados administrativos
usualmente enumerados e analisados pela doutrina - tanto os expressos no
texto constitucional quanto os implcitos - representam, em varivel medi-
da, desdobramentos dos princpios da supremacia do interesse pblico e da
indisponi bilidade do interesse piblico, por isso mesmo consagrados como as
pilares fi~ndamentaisdo "regime jurdico-administrativo".
1. PRINCIPIO
DA SUPREMACIA DO INTERESSE P ! ~ L I C O

O principio da supremacia do interesse piiblico um principio implcito.


Embora no se encontre enunciado no texto consti t~icional,ele e decorrncia
das instittiies adotadas no Brasil. Com efeito, por fora do regime demo-
crtico e do sistema representativo, presume-se que toda atuao do Estado
seja pautada pelo interesse piiblico, cuja determinao deve ser extrada da
Constituio e das leis, manifestaes da "vontade geral". Assim sendo, lbgico
que a atuao do Estado subordine os interesses privados.
Por outras palavras, o Estado, atualmente, tem obrigao de atingir uma
srie de finalidades, que a Contitriio e as leis lhe indicam. Para atingir
esses objetivos, muitas vezes necessrio que o Estado disponha de poderes
no cogitados para os particulares em geral, no existentes no direito privado.
As preirogativas que o ordenamento jurdico confere ao Estado, ento, que
so tpicas do direito publico, justificam-se to somente na estrita medida
em que so necessrias para que o Estado logre atingir os fins que Ilie s7io
impostos por esse mesmo ordenarnento jurdico. Frise-se que no a admi-
I nistrao piiblica que detemina a finalidade de sua prpria ahrao, mas sim
a Constituio e as leis. A administrao atua estritamente subordinada ilei,
como simples gestora da coisa pb Iica, e possui poderes especiais unicamente
como meios, como instrumentos para atingir os objetivos que juridicamente
obrigada a perseguir.
O princpio da supremacia do interesse piiblico caracteristico do regime
de direito pblico e, como visto anteriormente. um dos dois pilares do de-
TO .
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO PESCOMPLICADO Marcelo Alewandnno & Vicents Paulo

nominado '"regime jurdico-administrativo". Ele fundamenta a existncia das da administrao ou que injustificadarnente onerem a sociedade (a expresso
prerrogativas ou dos poderes especiais da adininistrao pirblica, dos quais "interesse pblico" utilizada, aqui, em sentido amplo, abrangendo todo o
decorre a denominada verticalidade nas relaes administra50-particular. patrimnio pitblico e todos os direitos e interesses do povo em geral, Unico
Toda atuao administrativa em que exista iinperatividade, em que sejam titular da coisa pirblica).
impostas, uni lateralmeiite, obrigaoes para o administrado, ou em que seja S a lei (e tambm, por bbvio, a Constituio), por ser a expresso da
restringido ou condicionado o exerccio de atividades ou de direitos dos "vontade geral", do litular da coisa pblica (o povo), apta a estabelecer o
particulares respaldada pelo principio da supremacia do intcresse piblico. que seja de interesse pitblico e, se for o caso, dele dispor. Assim, a adrni-
Decerre desse principio que, havendo conflito entre o interesse ptbllco nitrao somente pode atliar quando houver lei que autorize ou determine
e os interesses de particulares, aquele deve prevalecer. Trnpende, todavia, sua atuao, e nos limites estipulados por essa lei. Ademais, em razo da
ressalvar o respeito aos direitos e garantias fiindamentais e a necessidade de indisponibilidade, toda atuao da administrao deve ter possibilidade de ser
que a aliiao da administrao priblica ocorra sempre nos termos e limites controlada pelo povo, seja diretamente, seja por meio de rgos com essa
da lei e do direito, observado o devido processo legal. Conforme se v!?, assim funo de controle, exigncia relacionada, tambm, h noo de cidadania,
como ocorre com todos os principios jurdicos, o postulado da siipremacia uin dos fundamentos da Repblica (CF,art. 1 .a, 11).
do interesse pliblico no tem carater absoluto. 6 importante atentar para o fato de que o principio da indisponibilidade
Exemplos de manifestaes do principio da supremacia do interesse do interesse piiblico est integralmente presente em toda e qualquer atuao
pi~blieo temos no exerccio do poder de policia, nas chamadas clusuIas da administrao piiblica, diferentemente do que ocorre com o principio da
exorbitantes dos contratos administrativos, que possibilitam h administrao, supremacia do interesse piiblico, que s esk diretamente relacionado aos atos
entre outras prerrogativas, modificar iiiiilateralmente o pactuado, nas Iripieses de imprio do poder pi~blico.
de interveno na propriedade privada. como a desapropriao, na presiin- So manifestaes tpicas do principio da indisponibilidade do interesse
o de legitimidade dos azos administrativos, na autoexecutoriedade de atos pblico: a exigncia de que sejam selecionados mediante concurso publico os
adininistrativos etc. quadros permanentes do servio pi~blico(empregados piibt icos e servidores pbli-
cos efetivos), a necessidade, em regra, de realizar licitao prvia para celebrao
de contratos administrativos, a exigencia de inotivao dos atos administrativos
2. PRI'FIC~PIODA INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PUBLICO (tambm regra geral), as restnes a alienao de bens piiblicos etc.

O principio da indisponibilidade do interesse pblico representa a outra


viga mestra do denominado "regiine jurdico-administrativo", fazendo con- 3. PRINCIPIO
D A LEGALIDADE
traponto ao postulado da supreinacia do interesse piiblico. Trata-se de ttm
principio implcito, e dele decorrem diretamente diversos poshrlados expressos O capuf do art. 37 da Constituio de 1988, pela primeira vez na histria
que norteiam a atividade da administrao pblica, come o da legalidade, o de nosso constitucionalisrno, expressamente enumera cinco principios aplicveis
da impessoalidade, o da moralidade, o da eficincia. a toda a administrao piiblica brasileira: legalidade, impessoalidade, rnoralida-
Ao mesmo tempo em qrie tein poderes especiais, exorbitantes do di- de, publicidade e eficincia. Evidentemente no so os irnicos, mas podemos
reito comum, a administrao pblica sofre restrioes em sua ahiao que afirmar que se trata dos mais gerais principios administrativos constitucionais
no existem para os particulares. Essas limitaes decorrem do fato de que expressos. Estudaremos neste item o principio da legalidade administrativa.
a administrao no E proprietiria da coisa pblica, no proprietria do Inicialmente, cumpre observar que, a rigor, o principio da legalidade
patrimnio piiblico, no 6 titular do interesse pitblico, mas sim o pova. A administrativa confunde-se em grande parte com o princpio da indisponi-
disposio cararefistica do direito de propriedade. Afirmar que o interesse bilidade do iiiteresse pblico. Isso porque a mais importante noRo a ser
piiblio e indisponivel explicitar que a administrao no dona da coisa ressaltada quanto ao principio da legalidade administrativa exatamenae a
piibIica, e sim mera gestora de coisa altieia. de que a administrao pblica somente pode agir quando Iiouver lei que
Em decorrncia do principio da indisponibilidade do interesse pblico so autorize ou determine sua atuao. E isso simplesmente decorre do fato de
vedados ao administrador qriaisquer atos que irnpiiqtiern renncia a direitos que a administrao, no sendo titular da coisa pi~biica.no tem possibilidade
$2 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESOMPLICADO Marcelo Alsxandnno & Vicenle Paulo

de estabelecer o que seja de interesse piiblico, restando a ela interditada, Trata-se da faceta mais tradicionalmente citada do principio da impessoa-
portanto, a fixao dos fins de sua prpria atuao. lidade, traduzindo a ideia de que toda atuao da administrao deve visar ao
Por outras palavras, para que a adininistrao possa atuar, no basta a interesse pblico, deve ter coino finalidade a satisfao do interesse publico.
inexisincia de proibio legal: necessria a existncia de determinao ou Qualquer ato praticado com objetivo diverso da satisfazo do interesse
autorizao da atuao administrativa na lei. Essa a principal diferena no piiblico - explcito ou implicito na lei - ser nulo por desvio d e finali-
alcance do principio da legalidade para os particulares e para a administrao dade.
piiblica. Aqueles podem fazer tudo o que a lei no proba; esta sh pode fazer Fmpede o principio da impessoalidade, portanto, que o ato administrativo
o que a lei determine ou autorize. seja praticado a fim de atender a interesses do agente pblico ou de terceiros,
O principio da legalidade administrativa tem. portanto, para a adminis- devendo visar, to soinente. "vontade" da lei, comando geral e abstrato,
trao piiblica, um contei~domuito mais restritivo do qiie a legalidade geral logo, impessoal. Dessarte, sdo obstados perseguies ou favorecimentos e
aplicvel ?I conduta dos particulares (CF, art. 5.', TI). Por outro lado, para o quaisquer discriminaes, benficas ou prejudiciais. aos administrados ou
administrado. o principio da legalidade administrativa representa uma garantia mesmo aos agentes pblicos.
constitucional, exatarnente porque lhe assegura que a atuao da administrao Conforme se constata, analisado sob esse prisiila, o princpio da im-
estar8 limitada ao que dispuser a lei. pessoalidade identifica-se em larga medida com o principia da isonoinia
Diz-se que a administrao pblica, alm de no poder atuar contra a lei (ou igualdade). Desses postulados - impessoal idade e igualdade - derivam
ou alm da lei, somente pode agir segundo a lei (a atividade administrativa diversas normas constitucionais, a exemplo da vazada no art. 37, 11, que
no pode ser contra legem nem prneter Iegem, mas apenas secundz~mlegern). impe o concttrso piiblico como condio para ingresso em cargo efetivo ou
0 s atas eventualmente praticados em desobedincia a tais palsmetros so atas emprego pblico (oportunidades iguais para todos), e da norma constante do
invlidos e podem ter sua invalidade decretada pela prpria administraso art. 37, XXI, a qual exige que as licitaes pblicas assegurem igualdade de
que o haja editado (autotutela administrativa) ou pelo Poder Judicirio. condies a todos os concorrentes.
E importante frisar, por fim, que a administrao esta obrigada, em
sua ahrao, observncia no apenas do disposto nas leis, mas tambm b) como vedaHo a que o agente pblico se promova s custas das realizaes
dos princpios jurdicos, do ordenamento jurdico como um todo ratuao da administrao pblica (vedao promoo pessoal do administrador
conforme a lei e o Direito", na feIiz redao da Lei 9.78411999). Ademais, pblico pelos servios. obras e outras realizaes efetuadas pela adininis-
a administrao est sujeita a setis prprios atos normativos, expedidos trao publica).
para assegurar o fiel cumpriinento das leis, nos termos do art. 84, IV, da
Constituio. Assim, na pratica de um ato individual, o agente pblico esta A segunda acepo do principio da impessoalidade est ligada a ideia de
obrigado a observar no s a lei e os principios jurdicos, mas tambm os vedao a pessoalizao das realizaes da administrao, vedao a promoo
decretos, as portarias, as instnies normativas, os pareceres nomativos, em pessoal do agente pblico pela sua atuao como administrador.
suma, os atos administrativos gerais que sejam pertinentes Aquela situao Essa faceta esta consagrada no 4 1." do art. 37 da Constituio de 1988,
concreta com que ele se depara. nestes incisivos temos:

4. PRINC/PIO DA IMPESSOALIDADE @ I." A publicidade dos atos, programas, obras, servios e


campanhas dos rgos pblicos dever ter carter educativo,
O principio da impessoalidade est expresso no copzit do art. 37 da informativo ou de orientao social, dela no podendo constar
Constitiiio e costuma ser tratado pela doutrina sob duas vertentes, a saber: nomes, smbolos ou imagens que caracterizem promoo pessoal
de autoridades ou servidores piiblicos.
a) como determinante da finatidade de toda atuazo administrativa:
Assim, uma obra piiblic realizada, por exemplo, pelo Estado do Rio
Nessa acepo, fala-se, tambem, em principio da finalidade, considerado de Janeiro nunca poderi ser anunciada como realizao de Jos da Silva,
um principio implcito, inserido no postulado expresso da impessoalidade. Governador, ou de Maria das Graas, Secretria Esladiial de Obras, pela
14 RESUMO DE DIREITO ADMINTSTRATIVO DESCOMPLICADQ .Marceb Atexandrioo & Vlcente Paulo Cap. ir. PRINCIPIOS DAADMINISTRAAO PLlBLICA T5

propaganda oficial. Ser sempre o "Governo do Estado do Rio de Janeiro" o Um dos meios de contrde judicial da moral administrativa a merecer
realizador da obra, vedada a aluso a qualquer caracterstica do governante, nota E a o popuIar, rernedio constitttcional previsto no inciso LXXIII do
inclusive a simbolos relacionados a seu nome. art. 5." da Carta Poltica nestes termos:

LXXIII - qualquer cidado parte legitima para propor aro


5. PRINCIPIO 'DA MORALIDADE popular que vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico
ou de entidade de que o Estado parliipe, h moralidade ad-
O principio da moralidade administrativa esta expresso no caput do art. ministrativa. ao meto ambiente e ao patrimnio histrico e
37 da Constittii5o Federal. A denominada moral administrativa difere da ciiltural. ficando o autor. salvo c ~ r n p r o v a d amh-f. isento de
moral comum, justamente par ser jurdica e pela possibilidade de anulao custas judiciais e do Gniis da suciimhncia;
dos atos administrativos que a contrariein.
A moral administrativa liga-se i3 ideia de probidade e de boa-f. E fre- Como se ve. um ato contrrio A moral administrativa nulo, e no
quente a assero de qtie o principio da moralidade coinplementa o princpio meramente inoportuno ou inconveniente.
da legalidade, ou amplia materialmente sua efetividade (as vezes o princpio
da finalidade tambem apontado como complementar ao da legalidade).
A doutrina enfatiza que a noo de moral administrativa no esth vincu- 6. PRINC~PIO
DA PUBLICIDADE
lada s convices intimas do agente pblico (subjetivas), mas sim a noo
de atutio adequada e tica existente no grupo social. O principio da publicidade est expresso, para a administrao piiblica,
Teoricamente, n5o importa a concepo subjetiva de conduta moral, etica, no caput do art. 37 da Constitui.50. Esse principio geralmente tratado sob
dois prismas, a saber:
que o agente pblico tenlia, mas sim a noo objetiva, embora indeterminada,
prevalente no gnipo social, passvel de ser extraida do conjunto de normas
sobre conduta dos agentes piiblicos existentes no ordenamento jurdico. a) exigncia de publicao oficial, como requisito de efickia. dos atos admi-
nistrativos que devani produzir efeitos externos e dos atos que impliquem
Frise-se este ponto: afirmam os administrativistas que esse conceito objetivo
nus para o patrimhnio pirblico;
de moral adininistrativa pode ser extrado do ordenarnento jurdico, a partir do
conjunto de normas, de todos os nveis, que versani sobre conduta dos agentes Nessa acepo, a publicidade no estj. ligada a validade do ato, mas a
publicos em geral. Assim, einbora sem duvida se trate de um conceito indeter- sua eficcia, isto , enquanto no publicado, o ato no esta apto a proditzir
ninado, com uma zona de incerteza na qual as condutas podero, ou no, ser efeitos.
enquadradas corno contrrias a moral administrativa, o certo 6 que nenhuma
relevncia tem a opinio do agente que praticou o ato cuja moralidade esteja A rigor, no se pode dizer sequer que o ato j esteja inteiramente formado
sendo avaliada. Importa unicamente o que se extrai do ordenamento jurdico (perfeito) enquanto nso ocorre a sua publicao, nas hipteses em que esta
acerca da conduta pblica compatvel com a moral administrativa. obrigatria, vale dizer, o ato que obrigatoriamente deva ser publicado um
ato imperfeito (no concluido) enquanto a sria pubIicao n+ao ocorre.
Confonne antes aludido, o fato de a Constituio da RepUblica erigir
a moral administrativa em principio juridico expresso permite afirmar que Cabe observar que o pargrafo iinico do art. 6 1 da Lei 8.66611993 esta-
se trata de um requisito de validade do ato administrativo, no de aspecto belece como requisito iiidispensvel de eficicia dos contratos administrativos
atinente ao mrito. Significa dizer, um ato contrhrio i moral administrativa a publicao resumida do seu instrumento na imprensa oficial.
no esth sujeito a uma anlise de oportunidade e convenincia, mas a uma
anlise de legitimidade. b) exigncia de transparncia da atuao administrativa.
Por isso. o ato contrario a moral administrativa no deve ser revogado,
mas sim declarado nulo. E, mais importante, como se trata de controle de Essa acepo, derivada do princpio da indisponibilidade da interesse
legalidade ou legitimidade, pode ser efetuado pela adininistrao pblica publico, diz respeito i exigncia de que seja possibilitado. da forma mais
(autohitela) e tambm pelo Poder Judici6rio. ampla possivel, o controle da administrao pblica pelos adinii~istrados.
16 RESUMO DE DIRf ITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo Alexandtino & Vicente Pau/o Cap. rl PRINCIPIOS DAAOMINISTRAAO PUBLICA 17

Importante garantia individual apta a assegurar a exigncia de transpa- a gesto da doumentao gover-namental e as providncias para franquear
rncia da administrao publica o direito de petio aos poderes pblicos; sua consulta a quantos dela necessitem".
o mesmo se pode dizer do direito obteno de certides em reparties Os trs iiltimos dispositivos constihrcionais citados - inciso XXXTII
pblicas (CF, art. 5 . O , XXXIV, "a" e "b", respectivamente). do art. 5.", inciso I1 do 3." do art. 37 e 4 2." do art. 216 - tm sua
Decorrncia lgica do principio da transparncia 6 a regra geral segundo aplicao disciplinada pela Lei 12.5271203 I , regulamentada, no mbito
a qual os azos administrativos devem ser motivados. Com efeito. a motivaia do Poder Executivo federal, pelos Decretos 7.72412012 e 7.845120 1 2 .
(exposio, por escrito, dos motivos que levaram A prtica do ato) possibilita Em razo de sua importncia, as principais disposies dessa lei, e , no
o efetivo controle da legitimidade do ato administrativo pelos rgos de con- que couber, da respectiva regulamentao, sero examinadas a seguir, em
trole e pelo povo em geral. De forma mais ampla, a cidadania fundamenta tbpico prprio.
a exighcia de motivao, uma vez que esta 6 essencial para assegurar o
efetivo controle da administrao, inclusive o controle popular, lima das mais
evidentes manifestaes do exercicio da cidadania. 6.1. Lei de Acesso A Informaa (Lei 12.5271201 1)
O princpio da motivao dos atos administrativos no um principio
que esteja expresso na Constituio para toda a administrao pblica. En- A Lei 12.52712011: - conhecida como Lei de Acesso h Informaqo (LAH)
tretanto, especificamente para a atuaa administrativa dos tribunais do Poder ou Lei da Transparncia PiibFica - foi editada com o escopo expresso
Judicirio a motivao est expressamente exigida no texto constitucionaI, de disciphnar "os procedimentos a serem observados pela Unio, Estados,
no ari. 43, X, transcrito abaixo (grifou-se): Distrito Federal e Municpios, com o fim de garantir o acesso a informaes
previsto no inciso XXXIII do att, 5.", no inciso I1 do ff 3." do art. 37 e no
X - as decises administrativas dos tribunais sero motivadas
$ 2." do arl. 2 16 da Constituio Federal" (art. 1 .O).
e em sesso piiblica, sendo as disciplinares tomadas pelo voto Trata-se, portanto, de uma lei de normas gerais, de carter nacional,
da maioria absoluta de seus membros: isto k, obriga todos as entes federados. Esto subordinados A Lei 12.5271201 1
todos os 6rgBos pblicos, as entidades da adrninistrago indireta e demais
U m dispositivo que deixa bem clara a exigncia de atuao transparente entidades controladas direta ou indiretamente por qualquer ente federado
de toda a administrao pirblica 6 o inciso XXXIII do art. 5." da Constituio, e, por fim, as entidades privadas sem fins lucrativos que recebam, para
reproduzido abaixo (observe-se que o direito i informa50 no absoliito, realizaso de abes de interesse publico, recursos pblicos (essas entidades
como, alis, acontece com todos os direitos fundamentais): privadas apenas esto sujeitas LAI quanto parcela dos recursas pcblios
recebidos e Ii sua desti~tao).
Os estados, o Distrito Federal e os municpios tm compctnia para
XXXIII - todos tm direito a receber dos rgos pblicos in-
formafies de seu interesse particular, ou de interesse coletivo
definir, em 1egisIao prpria, regras especificas a cada qual apliciveis, obe-
ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de
decidas as normas gerais estabelecidas na Lei 12.527/20 1 t (art. 45).
responsabilidade, ressaivadas aquelas cujo sigilo seja irnprcs- As disposies da Lei 12.527120 I 1 no excluem outras hipteses legais
cindivel a segurana da sociedade e do Estado; de sigilo e de segredo de justia, nem as hipoteses de segredo industrial
decorrentes da explorao direta de atividade economica pelo Estado ou por
Na mesma linha, o inciso TI do $ 3." do art. 37 da Carta Politica determina pessoa fisjca ou entidade privada que tenha qualquer vinculo com o poder
publico (art. 22). Ademais, o tratamento de informao sigilosa resultante de
que a lei discipline as formas de participao do usur'irio na administrao
publica direta e indireta, regulando "o acesso dos usurios a registros admi- tratados, acordos ou atos internacionais deve atender as normas e reomen-
daGes constantes deles mesmos (art. 36).
nistrativos e a informaes sobre atos de governo", observadas as restries
que o prprio Texto Magno impe. dever do Estado garantir o direito de acesso i infonnao, que ser
franqueada, mediante procedimentos objetivos e geis, de forma transparente,
Merece tambm meno o # 2." do art. 216 da Constituio da Rep-
clara e em linguagem de fhcil compreenso (art. 5.").
blica, nos termos do qual "cabem A administrao pblica, na fonna da lei.
18 -
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO OESCOMPLICADO MarceloAlexandrino & Vicente Paulo

O art. 3." da LAl estabelece diretrizes a serein observadas no intuito de temporria de acesso ao seu contedo for imprescindvel segurana da
assegurar o direito fiindamental de acesso a informao. Merece destaque a sociedade ou do Estado (art. 24). Sendo a publicidade a regra e o sigilo
assero, nele contida, de qiie a divulgao de informaes de interesse pblico a exceo, a informao n8o classificada ser de livre acesso, salvo se
deve ser providenciada pelos @os e entidades sujeitos a essa lei indepen- estiver resguardada por alguma noma de sigilo estabelecida em legislao
dentemente de solicitaes - consagrao da nssirn chamada "transparncia especifica (por exemplo, in fonnaBes que impliquem violao de sigilo fiscal
ativa", isto , por iniciativa do poder pblico, sem necessidade de provocao. ou de sigiIo banchrio).
Coerentemente com essa diretriz. o art. 8.' da LAT estatiii qiie " dever dos No demais repetir que a LAI no admite que uma informao pos-
rgos e entidades piiblicas promover, independentemelite de requerimentos, suda pelo poder pblico tenha o seu acesso submetido a restrigo eterna
a divu!gao em local de fcil acesso, no mbito de suas compeinias, de sob alegao de se tratar de informao ujo sigilo seria "imprescindvel
informaes de interesse coletivo ou geral por eles produzidas otr ustodiads". h segurana da sociedade e do Estado". De fato, conforine a classificay80
Para tanto, obrigatria a diviilgao em stios oficiais da rede mundial atribtiida a infomao, os prazos maxirnos de restrio de acesso a ela,
de computadores (iniernet). Essa imposio legal de que sejani divulgadas contados a partir de sua produo, so os seguintes: at 25 anos para as
informafies em stios oficiais na interilet sO n i a se aplica aos municpios informaes ultrassecretas; at 15 anos para as secretas; e at 5 anos para
que tenham populao de ate dez mil habitantes. as reservadas.
O Decreto 7,72412012 explicitamenle determina que sejam divulgadas, Na classificao de informaes em deterrninado grau de sigilo devera
em seo especifica dos sitios na internei dos rgos e entidades do Poder ser observado o interesse piiblio da infomao e utilizado o critrio menos
Executivo federal, informaes, entre outras, sobre "remunerao e subsidio restritivo possCvel (art. 24. ff 5.").
recebidos por ocupante de cargo, posto, graduao, funo e emprego piiblico,
O estabelecimento do perodo de restrio de acesso a uina informao
incluindo auxilio, ajudas de custo, jetons e quaisquer outras vantagens
reservada, secreta ou ~Itrassecretapode, alternativamente, ser feito mediante
pecunirias, bem como proventos de aposentadoria e penses daqueles que
a indicao de deterrninado evento como termo final, desde que o evento
estiverem na ativa, de maneira individualizada, conforme ato do Ministrio
ocorra antes do transcurso do prazo mximo aplicvel A respectiva classifi-
do PIanejamento, Oramento e Gesto"(art. 7.O, 6 3.", VI). O prbprio de-
cao (art. 24, 4 3.").
creto, contudo, exclui dessa regra as empresas piiblicas. as sociedades de
economia mista e demais entidades controladas pela Unio que atuem no Transcorrido o prazo de lassificao ou consumado o evento que defina
domnio econBmico em regime de concorrncia. o seu termo final, a informao tornar-se-, automaticamente, de acesso
Deve-se registrar que a questo referente A constitiicionalidade da pblico.
divulga80 da rcmunera50, individualmente identificada, de agentes A Lei 12.52712011 instituiu, no Zrnbito da administraiio pblica fe-
phblicos ainda n3n recebeu uma decisgo jui-isdicional definitiva cPo Su- deral, a denominada Comisso Mista de Reavaliao de Informaes, a
premo Tribunal Federal, embora este jh tenha decidido favoravelmente qual, entre outras atribuies, tem ompet6ncia para prorrogar por uma
validade da divulgao em diversas oportunidades (nenhuma delas, porm, nica vez, e por perodo determinado no superior a 25 anos, o prazo de
oin efeitos gerais). sigilo de informao classificada no grau ultrassecreto, enquanto seu acesso
Outra importante diretnz aduzida no art. 3.' da LAI a de que a obser- ou divulga80 puder ocasionar ameaa externa A soberania nacional, A in-
vncia da publicidade a regra geral e o sigilo exceo. Nos temos dessa tegridade do territorio nacional ou grave risco i s relaGes internacionais do
lei, informao sigilosa "aquela submetida temporariamente a restrio Pais. [imitado ao mximo de 50 anos o prazo total da classificao. Por
de acesso publico em razo de sua irnprescindibilidadc para a segurana da outras palavras, o limite terico rnixiino de restrio de acesso a informaes
sociedade e do Estado*'. Frise-se este ponto: nenhuma informao que o "cujo sigilo seja imprescindvel h segurana da sociedade e do Estado" o
poder pfiblico detenha pode ser mantida em segredo eterno sob alega930 prazo de 50 anos.
de se tratar de informao ujo sigilo seria "imprescindvel a segurana da No pode ser negado acesso a informaes necesshrias a tutela judicial
sociedade e do Estado". ou adininistrativa de direi tos fundamentais (art. 2 1 ).
A informao em poder de rgos e entidades pblicas pode ser clas- As informaes ou documentos que versem sobre condutas que impliquem
sificada como ultrassecreta, secreta ou reservada, quando a restrio violao a direitos humanos, perpetrada por agentes pblicos ou a mando de
20 -
RESUMO DE DIREITO ADMLNTSTRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo Alexandrlno 8 Vtcente Pauto

autoridades pblicas, no podem ser objeto de classificao em qualquer O rg5o ou entidade pirblica dever autorizar ou conceder o acesso
grau de sigilo nem ter seu acesso negado (art. 21, pargrafo Unico). imediata a informao disponivel (art. 1 I). No sendo possvel conceder o
A Lei 12.527/2011 confere um tratamento prprio e diferenciado aos acesso imediato, por no estar disponvel a informao, o rgo ou entidade
dados que configuram "informaes pessoais". definidas como in formaoes que receber o pedido deveri, em prazo no siiperior a vinte dias - admitida
refativas intimidade, vida privada, a honra e imagem de pessoas uma prorrogao, por mais dez dias, mediante justificativa expressa. da qual
na tu rais iden tificadas ou identificveis (note-se que no esto incluidas as ser cientificado o requerente -, dotar uma destas medidas (art. 11, 8 1."):
pessoas juridias). Essas informaes, independentemente de classificao de
sigilo, tm o seu acesso restrito a agentes publicos legalmente autorizados T - comiinicar a data, local e moda para se realizar a consulia.
e ri pessoa a que eIas se referirem, podendo a restrio durar pelo prazo efctuar a reprodiio ou obter a certido;
mhximo de 100 anos, a contar da data de produo da informao (art. 3 1). 11 - indicar as razfies de fato oii de direito da recusa, total ou
Podem tais informaes pessoais, tambm, ter autorizada sua divulga- parcial, d a accsa pretendido; ou
ao nu acesso por terceiros diante de previso legal ou consentimento I11 - corniinicas que no possui a informako, indicar, se for do
expresso da pessoa a que elas se referirem (em algumas hipiiteses, pre- seu conlrecimento, o rgfio ou a entidade que a dcttrn. ou, ainda,
vistas no ai-t. 3 1, 5 3.", da LAI, essa exignia dc consentimento expresso remeter o requerimento n esse rgo ou entidade, cientificandn
dispensada). o interessado da remessa de seu pedido de inTormao.
A restrio de acesso 5 informao relativa vida privada. honra e
imagem de pessoa no poderri ser invocada com o intuito de prejiidicar O servio de busca e fornecimento da informao gratuito, salvo ilas
processo de apurao de irregularidades em que o titular das infonnaes hipteses de reproduo de doumentos pelo rgo ou entidade pziilica consul-
estiver envolvido, bem como em aes voltadas para a recuperao de fatos tada, caso em que poder ser cobrado exclusivamente o valor necessfirio ao
histbricos de maior relevncia (art. 3 1, 4 4."). ressarcimento do custo dos servios e dos materiais utilizados. E s e t i isento de
Aquele que obtiver acesso a informaes pessoais, seja qual for a hip- ressarcir esses cttslos todo aquele uja situao economica no lhe pemita faze-10
tese, ser responsabilizado pelo seu uso indevido (art. 3 1, $ 2."). sem prejuizo do sustento prprio ou da famlia, sendo necessirio simplesmente
que apresente declarao, por ele mesmo firmada ou por procurador bastante, e
Qualquer interessado pode apresentar pedido de acesso a informaes sob as penas da lei, em que afirme enquadrar-se em tal situazo.
aos rgos e entidades sujeitos A Lei I 2.527120 I 1, por todos os meios legi-
timo~,vedadas quaisquer exigncias relativas aos motivos determinantes Se ao pedido do administrado for respondido que a informao solicitada
da soticitaiio de informaes de interesse pblico (art. 10). Basta que o extraviou-se, poder8 ele requerer iatitoridade competente a imediata aher-
pedido contenha a identificao do requerente e a especificao da infor- tara de sindicncia para apurar o desaparecimento da respectiva documen-
rna3o solicitada. Os orgos e entidades do poder pblico devein viabilizar tao. Nessa hiptese, o responsvel pela guarda da informao extraviada
alternativa de encaminhamento de pedidos de acesso por meio de seus stios deveri, no prazo de dez dias, justificar o fato e indicar testemunhas que
oficiais na inlernet (art. I O, 4 2.'). comprovem sua alegao.
No demais destacar este ponto: a pessoa que solicite inforinao de O direito de acesso aos documentos utilizados como fundamento de
interesse pblico no precisa apresentar justificativa alguma, n3o C neces- tomada de deciso ou de edio de ato administrativo, bem como As infor-
srio que ela demonstre qualquer interesse especifico (se a informao d maes contidas nesses documentos, ser assegurado a partir da ediiio do
de interesse piiblico, o seu conIiecimento, por definio, interessa a todos). respectivo ato ou deciso (art. 7.', 3."). E o caso, por exemplo, de um
Assim, apesar de a lei frequentemente empregar o vocbu~ri"interessado" parecer, ou de uma nota tcnica, emitido internamente pelo setor de assesso-
para se referir ao soliitante da informao, deve ficar claro que, senda eta ria jurdica de um rgo pblico que pretenda editar um ato administrativo,
de interesse pblico, terminantemente proibido ser6 exigir do requerente embasado nas concluses do parecer (ou na nota ticnica). Esse documento
justifica8o para o seu pedido. Enfim, jamais ser legtimo ao poder preparatrio no ser acessivel antes da edio do ato administrativo,
piiblico, seja qual for a circunstncia. condicionar o acesso a infoma20 ate porque ele tem, em regra, carter meramente opinativo, ou seja, no
de interesse publico E apresentao de motivos que levem o requerente a traduz necessariamente a orientao que aquele Orgo vir a adotar quanto
desejar cotihec-Ia. h matria que esteja em apreciao.
22 .
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marcsfo Alexsodnno & Viceote Pauto

A negativa de acesso As informaes objeto de pedido formulado aos que se identifica com a noo de "administrao gcrencial",
rgos e entidades sujeitos A Lei 12.527/20 1 1, quando no fundamentada, a qual tem como postulado central exatamente o principio da eficiClncia.
sujeitara o responsvel as medidas disciplinares previstas na mesma lei, Exemplo tpico de instnimento com essa finalidade - privi tegiar a aferi-
observados, evidentemente, o contraditorio e a ampla defesa. No caso de o do atii~ginientode resultados, com amptiao da autonomia administra-
servidores pblicos regidos pela Lei 8. F 1211990, a penalidade disciplinar a tiva de entidades e rg5os pblicos, traduzida na reduo dos controles das
ser aplicada ser, no mnimo, a suspenso (graduada conforme os critrios atividades-ineio - so os contratos d e gesto previstos no i$ 8." do art. 37
estabelecidos na Lei 8.1 12/1990), podendo ele, at mesmo, responder por da Carta Poftica, dispositivo tambm includo pe!a EC 1911998.
irnprohidade administrativa, nos termos da Lei 8.42911992.
Para a Praf'. Maria Sylvia Di Pietro o principio da eficincia apresenta
Quando n3o for autorizado o acesso por se tratar de informao total dois aspectos:
ou parcialmente sigilosa, o requerente dever ser informado sobre a possibi-
lidade de recurso, prazos e condies para sua interposio, devendo. ainda,
ser-lhe indicada a autoridade competente para sua apreciao (art. 1 1, tj 4."). a) relativariiente i forma de atitao do agente piiblico, espcrrt-sc ri mellior
E o requerente tem direito de obter o inteiro teor da deciso de negativa de desempenho possvel de siias atribuies, a fim de obtcr os rnc~lioresre-
sultados;
acesso, por certido ou cpia (art. 14).
Aplica-se subsidiariamente a Lei 9.78411999 aos procedimentos previs- b) quanto ao modo de organizar, cstmturar e disciplinar a administrao publi-
ca, exige-se qiie estc seja o mais racional possvel, no intuito de alcanar
tos na Lei 12.52712011 para apresentao, instr~t5oe deciso dos pedidos
melhores resultados na prestao dos servios pblicos.
de acesso a informaes e recursos respectivos (a Lei 9.78411999 estudada
em capitiilo especifica desta obra}. A ideia de eficincia aproxima-se da de economicidadc, principio expresso
no art. 70. cnpwt. da Constitui50, referente ao controle financeiro da admi-
nistrao pblica. Visa-se a atingir objetivos traduzidos por boa prestao de
servios, do modo mais simples, mais rhpido e mais econ6mic0, melhorando
a relao usto/beneficio da atividade da administrao pblica. O administra-
O principio da eficincia foi introduzido como principio expresso no dor deve sempre procurar a soluo que mell-ior atenda ao interesse piiblico,
cnpzff do art. 37 da Constituio pela EC 19/1998. levando em conta o 6tirno aproveitamento dos recursos piiblicos. conforme
A insero da eficincia como principio explcito, no captit do art. 37 da essa anlise de custos e benefcios correspondentes.
Carta da Republica - artigo aplichvel a toda atividade administrativa de todos E irnportanle observar que a atuao da administrao piiblica, quanto a sua
os Poderes de todas as esferas da Federao -, foi consequncia da irnplan- eficincia, est sujeita, ao menos em tese. a controle judicial. Assim E porque
ta8o entre ns, que ocorreu especialmente a partir de 1995, do modelo de o principio da eficincia um principio administrativo expresso, logo, a veri-
administrao pblica conliecido como "administrao gerencial". Pretendia- ficao de siia observncia integra o controle de legitimidade, e no de mrito
-se que esse modelo de administrao substitusse, ao menos parcialmente, administrativo. Dessa forma, um ato administrativo ineficiente ilegitimo, a
o padro tradicional da nossa administrao pblica, dita "'administrao que poder ensejar a sua anulao - pela pr~priaadministrao piblica ou pelo
burocrtica", cuja nfase maior recai sobre o principio da legalidade. Podei- Judicirio - ou a responsabilizao de quem o praticou, se constatado
A ideia bsica e qiie os controles a que esta sujeita a admiiiistrao que da anulao resultaria prejuizo ainda maior ao interesse publico.
piiblica, e os mitodos de gesto que utiliza, acarretam morosidade, despedi-
cios. baixa produtividade. enfim, grande ineficincia, em cornpara50 com a
administrao de empreendimentos privados. Prope-se, por essa razo, que 8. PRINC~PIOSDA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE
a administrao pblica se aproxime o mais possivel da administrao das
empresas do setor privado. E esse modelo de administrao pfiblica, em que Os principios da rstzoabiIidade e da proporcionalidade no se encontram
se privilegia a afcrio de resultados. com ampliao de autonoinia dos entes expressos no texto constitucionaI. So eles, na verdadc, princpios gerais de
administrativos e seduo dos controles de atividades-meio (controles de direito, aplicveis a praticamente todos os ramos da cincia jurdica.
24 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESOMPLICADO Marcslodlexandrino & Vicsnte Psulo

Embora sejam implicitos, o Supremo Tribunal Federal, em diversos julga- O postulado da proporcionalidade importante, sobretudo, no controle dos
dos, tem apontado como sede material expressa desses princpios o postulado atas sancionatrios. especialmente nos atos de policia administrativa. Coin
do devido processo legal (CF, art. 5.", LIV}, em sua aepo substantiva efeito. a intensidade e a extenso do ato sancionatorio devem corresponder,
(szi bsraiitive due pr+ocess of Im?). devem guardar relao de proporcionalidade com a lesividade e gravidade
frequente os autores, e mesmo a jurisprudncia, sobretudo na mbito da conduta que se tenciona reprimir ou prevenir. A noo intuitiva: uma
do direito constitucional, tratarem razoabiljdade e proporcionalidade como um infmo Ieve deve receber uma san8o branda; a uma falta grave deve cor-
Unico e mesmo principio jurdico, empregando esses temos como sinnirnos, responder uma sano severa.
no mais das vezes dando preferncia ao uso da expresso "principio da pre- E oportuno observar que, na Lei 9.78411999, razoabilidade e proporcio-
porcionaIidade". Na seara do direito administrativo, pensamos ser mais usual nalidade so princpios expressos (arl. 2.", capitt), Alm disso, a lei explieita
a referncia a "princpio da razoabilidade" como um gnero, constituindo a o contedo desses principios, ao determinar que dever ser observada, nos
noo de proporcional idade lima de snas vertentes, comumente relacionada processos administrativos, "adequao entre meios e fins, vedada a iinposio
a situaes que envolvam atos administrativos sancionatries. de obrigaes, restries e sanes em medida superior hquelas estritamente ne-
Seia como for. certo que, no inbito do direito administrativo, os cessrias ao atendimento do interesse pblico" (art. S.,' pargrafo unico, VI).
princpios da razoabilidade e da proporcionalidade encontram aplicao E sempre importante frisar que, embora razoabil idade e proporcionalidade
especialmente no controle de atos distrricionrios que impliquem restrio sejam principios titilizados para controlar a discricionariedade adrninitrativsi,
ou condicionamento a direitos dos administrados ou imposio de sanes no se trata de controle de mrito administrativo. Vale dizer, o ato que fira a
administrativas. Deve ser esclarecido desde logo que se trata de controle de razoabilidade ou proporcionalidade um ato ilegtimo (no meramente incon-
legalidade ou legitimidade, e no de controle de mrito, vale dizer, no se veniente ou inoportuno), e deve ser aniilado (no cabvel cogitar revogao
avaliam convenincia e oportunidade administrativas do ato - o que impli- sob o fundamento de que o ato seja desarrazoado au desproporcional).
caria. se fosse o caso, sua revogao -, mas sim a sua validade. Sendo o O controle da discricionaricdade peto principios da razoabilidade e da
ata ofensivo aos principios da razoabilidade ou da proporcionalidade, ser proporcionalidade deve ser entendido desta forma: quando a administrao
declarada sua nulidade; o ato ser& aniilado, e nfio revogado. pibl ia pratica um ato discricionrio alm dos limites legtimos de discricio-
O principio da razoabilidade costuma ser desdobrado nas analises de nariedade que a lei lhe conferiu, esse ato ilegal, e um dos meios efetivos
adeqiiso e de necessidade do ato ou da atuao da administrao publica. de verificar sua ilegalidade a aferio de razoabilidade e proporcionaiidade
E necessrio que os meios empregados pela administrao sejam adequados - verificao que pode ser feita pela prpria adrninistraiio publica ou pelo
iconsecuo do fim almejado e que sua utilizao. especialmente quando se Poder Judicirio, se provocado. Ainda que a administrao alegue que agiu
trate de medidas restritivas ou punitivas, seja realmente necessria. dentro da esfera de mrito administrativo legalmente estabelecida, pode o
Em resumo, o principio da razoabilidade tem por escopo aferir a controle de razoabilidade e proporcionalidade demonstrar que, na verdade,
compatibilidade entre os meios ernprcgados e os fins visados na pratica a administrao extrapolou os limites legais da merito administrativo, pra-
de um ato administrativo, de modo a evitar restries aos administrados ticando, por isso, um ato que deve ser anulado (controle de legalidade o11
inadequadas, desnecessarias, arbitrrias ou abusivas por parte da adminis- legitimidade), e no revogado (controle de mrito, isto , de opominidade
trao pblica. e convenincia administrativas).
O principio da proporcionalidade (citado por atguns autores como
"principio da proibiiio de excesso"), segundo a concepo a nosso ver 9. PRINCFPIO DA AUTOTUTELA
majoritria na doutrina administrativista, representa, em verdade, uma das
vertentes do principio da razoabilidade. Tsso porque a razoabilidade exige, O principio da aritotutela, tambm ret'erido como poder de autotutela
entre outros aspectos, que haja proporcionalidade entre os meios utilizados administrativa, pode ser, dependendo do caso, uma verdadeira prerrogativa
pelo administrador pftblico e os fins que ele pretende alcanar. Se o ato ad- ou um poder-dever da administrao piiblica.
ministrativo no guarda uma proporo adequada entre os meios empregados Como sabemos, no Brasil vigora o principio da inafastabilidade de jurisdi-
e o fim alme.jado, seri um ato desproporcional, excessivo em relao a essa o, ou sistema de jurisdio nica. segundo o qual a lei no excluir da apre-
finalidade visada. ciao do Poder JudiciArio leso ou ameaa a direito (CF, art. 5.O, XXXV).
26 -
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo Alexandnno 8 Vrcecente Paulo Cap. 11. PRINCIPIOS DA ADMINISTRAAO PUBLICA 27

Ao lado dessa possibilidade incontornvel de o Poder Judiciirio, quan- instaurado procedimento administrativo em que se d a ele oportunidade de
do provocado. apreciar a legalidade de atos que possam implicar leso ou contraditrio e ampla defesa prvios, isto 6, seja-lhe formalmente facultado
ameaa a direito, existe o poder administrativo de autotutela. O poder de manifestar-se c apresentar contrarrazcs previamente ao desfazimento do ato
autotutela possibilita A administrao piiblica controlar seus prbprios atos, (RE 594.2961MG: RMS 3 1 -661/DF).
apreciando-os quanto ao mrito e quanto a legalidade. um principio Por fiin, alertamos que no se deve confundir pader de autotutela com
in~plicito,que decorre da natureza da atividade adininistrativa e de prin- tutela administrativa, expresso empregada como sinc'inimo de controle
cpios expressos que a orientam. especialinente o principio da Icgalidade. finalistico, ou superviso, que a administrao direta exerce, nos ternlos e
O controle de legalidade efetuado pela administrao sobre seus prprios limites da lei. sobre as entidades da adminislrao indireta,
atos, evidentemente. no exclui a possibiIidade dc apreciao da legalidade
destes pelo Poder Judicihrio.
Diz-se qiie o principia da autohitela aiitoriza o controle, pela adminis- 10. PRINCIPIO
DA CONTINUIDADE DOS SERVIOS PBLICOS
trao, dos atos por ela praticados. sob dois aspectos:
O principio da continuidade dos servios p(~blicos um principio iin-
plicito, decorrente do regime de direito piiblico a que eles esto sujeitos.
a) de Icgalidade. em que a administrano pode. de oficio ou qisando provocada.
anular os sciis atos ilcgnis: E importante observar que a expresso '3ewios prihlicos", aqui, em-
pregada em sentido amplo, como sinniino de "atividade de administraao
li) de mErito, cin que exainina a convenincia e oportunidade de manter ou des-
fazer urn ato lenitimo. nesse iiltimo case mediante a denominnda revoga3o. piiblica ein sentido material". Alcana, portanto, todas as atividades propria-
mente adininistrativas executadas sob regime jurdico de direito pblico.
E importante frisar que no C s em relao a atos ilegais que a administrao Abrange, assim. a prestao de servios piiblicos em sentido estrito
- prestaes que tepresen tem. em si mesmas, utilidades materiais friiiveis
phblica exerce o poder-dever de aiitotutela, anulando-os. Os azos vil idos, sem
qualquer vcio, que. no entender da administrab, se tornarem inconvenientes diretainente pela populao em geral, efetuadas diretainentc ou por meio de
ao interesse pblico tambem podem ser retirados do mundo jurdico no uso da delegatirios -, o exerccio do poder de policia, as ativldades de fomento e
autotutela. Nessa hipcitese, dc revogao de um ato vjido que se tornou incon- a interveno. Ficam cxcluidas, por outro lado, a ati~aodo Estado como
veniente - verdadeiro poder da administrao piblica, exercido com suporte, agente econmico cm sentido estrito ("Estado-empres6rioW), a atividade po-
tainbm. no poder discricionrio -, somente a prpria administrao que editoii ltica de governo (formulao dc politicas pblicas), a atividade legislativa
o ato tem a possibilidade de controle. Vale dizer, o Podei. Jitdiciirio no pode e a atividade jurisdicional.
retirar do mundo juridico atos vhlidos editados por oumo Poder. Os servios piiblico, como seu natne indica. so prestados no interesse
O principio da aiitatutela administrativa esta consagrado na Si1mula 473 da coletividade, sob regime de direito pblico. Por esse motivo. sua presta-
do STF, nestes temas: o deve ser adequada, no podendo sofrer internipes. A intemipo de
um servio publico prejudica toda a coletividade, que dcte depende para
satisfao de seus interesses e necessidades.
473 - A Adrniiiistsao pode anular seus proprios atos quando
civados de viio quc os tornem ilegais. porque deles no se A aplicao desse principio implica restrio a determinados direitos dos
originam direitos: ou rcvogh-10s. por rnotivo de convenincia ou prestadores de serviqos pbblicos e dos agentes envolvidos em sua prestao.
oportiinidade, respeitados as direitos adquiridos, e ressalvada, Uma peculiaridade do principio da continuidade dos servios pblicos que
em iodos os casos, a apreciao judicial. sua obsemncia obrigatiiria no s para toda a adininistrae piiblica, mas
tainbm para os particiilares que sejam inciimhidos da presta50 de servios
piblicos sob regiine de delegao (coi~ccssionrias,pemissionirias e auto-
No obstante tratar-se de um verdadeiro poder-dever. cutnpre ressal-
rizadas de servios puhlicos).
tar que nossa Corte Suprema enteride que, na hipiitcrse de a administrao
piiblica verificar que o exerccio da autotutela administrativa implicara o Decorrncia relevante do princpio da continuidade dos servios piiblicos
desfazimento dc um ato administrativo que seja da interesse do adminis- o fato de o texto onstihicional tratar a greve das servidores ptblicos nZo
trado, modificando desfavoravelmente a sua siniao jurdica, dever ser como iim direito autoexercitvel, de forma p tena, independente de regula-
28 .
RESUMO DE OIRETTO ADMINISTRATlVO DESCOMPLICADO Marcelo dlexandxino & Viceote Paufo

rneniao legal, mas sim como um direito cujo exerccio deve observar os
temos e limites a serem definidos em lei especfica.
Oiitro exeinplo de restrio decorrente do principio da continuidade
dos servios piblicos a impossibilidade de o particular prestador de ser-
vio pblico por delegao interromper sua prestaso, mesmo que o poder
concedente descumpra os termos do contrato que tenha celebrado com ele.
Essa restrio 6 a denominada inoponibilidade da "exceo do contrata no
ciiinprido" (errceptio non adimpleti con!ructus). No caso da prestao de
sei-vios piblicos, o particular delegatrio prejudicado peIa administrao
piiblica concedente s poder rescindir o contrato mediante sentena +iudicial
transitada em julgado (Lei 8.98711995. art. 39. pargrafo nico).
A obrigao de que os servios pblicos prestados a populao sejam
adequados esiri expressa no art. 175, pargrafo unica, inciso IV. da Constitui-
o Federal. A Lei 8.98711 495, que regula a prestao de servios publicos
sob regime de concessao e de permisso, define servio adequado como
aquele que atenda aos requisitos nela expressos. entre os quai se encontra
o da continuidade. 1. ADMINISTRAFOPBLICA EM 5EMTIDO AMPLO E EM
SENTIDO ESTRITO

Administrao pihlica em sentido amplo abrange os rgos de governo,


qiie exercem funo poltica, e tambm os rgos c pessoas jurdicas que
exercem funqo meramente administrativa. Dcve-se entender por fitniio
poltica, neste contexto, o estabeleiinento das diretrizes e programas de
ao governamental, dos planos de atuao do governo. a deterininao das
denominadas polticas publicas. De outra parte, funo meramente admiiiis-
trativa resume-se i execuo das politias pblicas formuladas no exerccio
da referida atividade politica.
Cumpre enfatizar qiie elaborar polticas piiblicas ou planos de governo
no significa atitar ao arrepio da lei. Deveras, a administrao pbblica,
mesmo tomada em sentido amplo, tem toda sua atuao subordinada i
lei - isto , a Constituio, i s leis propriamente dilas e a outros atos de
natureza IegisIativa, enfi rn, ao direi to, globalmente considerado. Entretanto,
no que toca aos fins do Estado, o ordeliarnento jurdico estabelece nocinas
ceniricas, ainplas, muitas vezes traduzidas ein normas progsamticas,
L

indicando objetivos gerais a serem perseguidos pelo Poder PUblico ('"o


que fazer"). O "como fazer", a fcinnulao e o detalhamento dos planos.
projetos e programas cwernentes a atiiado estatal a ser concretizada, o
estabelecimento das prioridades na execuo, tudo isso atividade adrni-
nistrativa em sentido amplo, vale dizer, atividade palitica, para o exercicio
da qiial o Poder Piiblico, embora subordinado A lei e ao direito. dispe de
ampla discricionariedade.
50 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATlVO DESCOMPLICADO Marcelo Alexandrino 8 Vicente Paulo

Administra50 piblica em sentido estrito s inclui os Orgos e pessoas servio, para quc a pessoa delegatria o preste A populao, em seu prhprio
juridicas que exercem funo meramente administrativa, de execuo dos notnr; e por sua conta e risco, sob fiscalizao do Estado. Note-se que no ha
programas de governo. Ficam excluidos os orgos polticos e as funes iransfcrncia de atribuies operada medianle lei. como hh na desentraIizao
polticas, de elaborao das polticas pblicas. por servios. Sendo meros contratos ou aios administrativos os instrumentos
Neste livro. a expresso "administra80 pblica" ser empregada no da desceiitralizao por colaborao, a pessoa delegalria limita-se h execuo
seu sentido estrito, prprio, limitado As funes tnezamente administrativas do servio. permanecendo a titularidade deste coin o poder pirblico.
e aos rgos e entidades que as desempenham. A delegaso por contrato sempre efetivada por prazo determinado. Na
delegao por ato administrativo (autorizao de servios piblicos), como
regra, no lia prazo ccrto, por causa da precariedade tpica da aiitorizao
(possibilidade de revogao a qualquer tempo, em regra sem indeniza50).
A concesso s possivel para pessoas juridicas, ao passo que pode haver
O Estado exerce a funo administrativa por meio de crgos, pessoas permisso e autorizao de servios pitblicos tanto para pessoas juridicas
juridicas c seus respectivos agentes. Para o desempenho de suas atribuies, quanto para pessoas fisicas.
o Estado adota duas formas basia de organizao e atuao administrativas:
Alertamos, a fim de evitar confirso teminolbgica, que C muito frequentc o
centralizao e descentralizao,
irso das expresses "oiitorga de concesso" e "outorga de pemiss5io", scin qiie isso
Ocorrc a chamada centrnlizaio administrativa quando o Estado exe- implique qualquer relao com o lermo doutrinrio "deentralizao por outorga".
ciita suas tarefas diretamente. por meio dos rgos e agentes inregrantes da Concesso e permisso de servios pblicos so sempre formas de 'hdescentralizao
denominada administrao direta. Nesse caso, os servios so prestados por delegailo". Qualido se usa a expresso "oittorga de concess5o" oir "outorga de
diretamenle pelos rgos do Estado, despersonalizados, integrantes de uma pemiss5o" (ou mesino "ozrtorga de aritorizao"), a palavra "outorga" est sendo
mesma pessoa polfica (Unio. Distrito Federal, estados ori municpios). empregada em sentido vulgar, ordinrio, leigo, siqificando "dar". "atribuir", e
Ocorre a chainada descentralizao administrativa quando o Estado de- no no sentido tcnico-juridico de "descentralizao por outorga".
sempenha algumas de suas atribuiqes por meio de oiitras pessoas, e no pela Em nenhuma forma de descentratizao hff hierarquia.
sua adrninistraso direta. A descentralizao pressupe diias pessoas distintas:
o Estado (a Unio, o Distrito Federal. um estado ou um municpio) e a pessoa Na relao entre a administrao direta e a indireta, diz-se que 11.4 vincu-
que executar o servio. por ter recebido do Estado essa. ritrihui,50. Iao (e no subordinao). A primeira exerce sobre a segunda o denominado
controle finalistico ou tutela administrativa ou superviso. Para o exwclcio
A descentralizao pode ocorrer por outorga (tambm denominada des- do controle finalistico exigida expressa previso legal, que determinar os
centralizao por servios, ou delegao legal) ou por delegao (tarnbem limites e os instnimentos de controle (atos de tutela),
cliainada descentral iza%opor colaborao. ou delegao negocial).
Nos casos de deIega50 negocial, o controle exercido pelo poder delegante
A dcscentralizaqo ser efetivada por outorga quando o Estado cria uma k muito mais amplo do que o exercido nos casos de outorga legal. Ta1 controle
entidade (pessoa juridica) e a ela transfere determinado servio pblico. A
inclui, por exemplo, a possibilidade de alterao ttnilaterai das ondi6es de
outorga press~ipeobrigatariainente a edio de uina lei que insiitlia a entidade,
prestao da servio, a iriterveno. a decretao de caducidade, a aplica80
ou autorize a sua criao, e normalmente seu prazo C indeteimiilado.
direta de sanes e ate mesmo a encarnpao. Contiido. nRo Iiri hierarquia entre
6 o qiie ocorre ila criao das entidades da administrao indireta: o o poder piiblico delegantc e a dcleatria do servio pblico. Tem-se controle
Estado descentraliza a pretah dos servios, outorgando-os a ouiras pes- rigido, poderes especiais atribudos ao conccdente, mas no hierarquia.
soas jurdicas (autarqiiias, empresas piiblicas, sociedades de economia mista
Diferentemente da descentralizao. que envolve sempre mais de tima
e fundaes publicas). Como as competncias da entidade so estabelecidas
pessoa, a desconcentrao ocorre exclusfvarnente dentro da estrutura de
em lei, a descentralizao por servios implica a transferncia 5 entidade da
urna mesma pessoa Juridica. Trata-se, a desconcentrao, de mera tcnica
titularidade e da execuo do servio descentralizado.
adminislrativa de distribiti50 intrna de competncias de uma pessoa j~eridica.
A descentralizao e efetivada por delegao quando o podei- piibtico
transfere, por contrate (concesso ou permisso de servios piiblicos) ou Ocorre desconcentrao administrativa quando urna pessoa poltica ou
uma entidade da stdn-iinistrno indireta distribui competncias no mbito de
ato unilateral (autorizao de servios piiblicos), unicamente a execuo do I
32 RESUMO DE DIREITO AOMINISTRAT1VO DESCOMPLICADO Mamto Alexandnno & V t e n t e Paulo

sua prpria estnitura a fim de tornar mais gil e eficiente a prestao dos So iisualmente apontadas como proprias da adrninistraio publica em
servios. Vale repetir, desconcentrao envolve. obrigatoriamente, uma s sentido material as seguintes atividades:
pessoa jurdica.
Exernplificando, ocorre desconcentrao no mbito da administrao a) servio pirhlico (prestaes concretas que representem. em si mesmas. di-
direta federa t qliando a Unio distribui competncias entre diversos orgos rctamente. uiilidadcs ou comodidades materiais para a populao crn geral.
oferecidas pela administrao piibl ica fornial ou por particulares delcgathrios.
de sua priipria estrutura, tais quais os ininistrios (ministrio da educao,
sob regiine juridico de direito publico):
ministrio dos transportes etc.}; oii qiiando rima autarquia, por exemplo, uma
universidade publica, estabelece uma diviso interna de funes, criando, na b) policia administrativa (restrities ori ondicionanientos impostos ao exer-
sua prhpria estrutura, diversos departamentos (departamento de graduao, ccio de atrvidades privadas em benefcio do interesse publico; exemplo
tfpico so as atividades dc fii;calizaa);
departamento de p0s-graduao. departamento de direito, departamento de
filosofia, departamento de economia etc.). c) fomento (inceiitivo i iniciativa privada de utilidade pblica, por exeinplo,
mediante a coiicesso de benel'icios riu incentivos fiscais);
Como sesultado da desconcentraiio temos o surgimento dos denominados
6rgos pblicos, Um rgo pblico uma simples absmao, o nome que d) intervcno (abrangendo toda intervengo do Estado no setor privado. cxceto
a sua atuao dircta como agente econmico; csto incluidas a intervcno
se d i a um determinado conjunto de competncias, localizado na estrutiira lia propriedade privada, a exemplo da desapropriaiio e do tombameiito, e
interna de uma pessoa jurdica, seja ela da administraiio direta, seja da a iiiterveno no dominio econ0mico como agente normativo e regiiIador,
administrao indireta. por exemplo. mediante a atuao das agencias reguladoras, a adon de
Em suma, sempre que na estrutura de uma pessoa juridica houver or- iiiedidas de reptcss5o a prticas tendentes A eliminao da concorrncia, a
ganizao de competncias administrativas, atribuies publicas reunidas forinao de estoques reguladores etc.).
em unidades de ahiao [rgos), ter ocorrido a tecnica de organizao do
servio piiblico denominada desconcentrao administrativa. Assiiii, sociedades de economia mista que exercem atividade econmica
Porque a desconcentrao ocorre iio inbito de uina mesina pessoa ju- ein sentido estrito, como o Banco do Brasil S.A., ori a PETRORRAS S.A., n50
ridica, surge relao de hierarquia, de subordinao, entre os rgos dela so consideradas administrao piiblica em sentido material. Por outro lado,
resultantes. No mbito interno das entidades desconcentradas temos controle as delegatrias de servios piiblicos - pessoas privadas que prestam servios
hierrquico, o qual compreende os poderes de comando, fiscalizao, reviso, publicas por delegao do poder piiblico, como as concessionrias e pemis-
punio, soIuo de conf itos de competncia, delegao e avoca7io. sionrias - so consideradas admiiiitrao piiblica em sentido material.
Finalizando, vale notar qiie um servio pode ser prestado centralizada- Administrao pUbFica em sentido formal, subjetivo ou orgffnico a
mente mediante desconcentrao, se o for por um rg2o da administrao conjunto de brgos, pessoas jurdicas e agentes que o nosso o~denamento
direta, ou pode ser prestado descentralizadarnen te mediante desconcentrao, juridico ideiitifica como administrao publica, no importa a atividade que
se o for por uina unidade - superintendncia, diviso, departamento, seo exeram (corno regra, evidentemente, esses Osgiios, entidades e agentes de-
et. - integrante da estninira de uma mesma pessoa jurdica da administra- sempenham funo administrativa).
o indireta (autarquia. fundao pblica, empresa piiblica ou sociedade de O Brasil adota o critrio formal de administrao piiblica. Portanto.
economia mista). somente adininistrao piblica, Juridicamente, aquilo que nosso direito
assim considera, no importa a atividade que exera. A administrao pu-
blica, segiindo nosso ordenarnento juridico, composta exclusivamente: (a)
3. ADMINISTRAQ~OEM SENTIDO MATERIAL E EM SENTIDO pelos rgos integrantes da denominada administrao direta (so os rgos
'FORMAL que, denlo da estnitura de urna determinada pessoa poltica, exercem fitno
administrativa); e (b) pclas entidades da administrao indireta.
Administrao pfiblica em sentido material, objetivo ou funcional re- Somente s5o entidades da administrao indireta estas, e nenhuma
presenta o conjunto de atividades que costumam ser consideradas prprias outra. no importa a atividade qiie exeram: (a) autasquias; (b] fiindaes
da funo administrativa. O conceito adota como referncia a atividade (o pblicas (FP); (c) empresas publicas (EP); (d) sociedades de economia
que realizado), no obrigatoriamente quem a exerce. inista (SEM).
34 -
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICAOO Marcelo Alexandnno & Vicente Paulo

Dessarte, temos entidades fomalinente integrantes da administrao pii-


blica brasileira que no desernpenliam runo adininistrativa, e sim atividade h) Empresas Pblicas;
econmica, corno ocorre com a maioria das empresas piiblicas e sociedades
C) Sociedades de Economia Mista:
de economia mista (F, art. 173).
d) Fuiidaes Piiblicas.
Por oiitro lado, h i entidades privadas, no integrantes da administrao Pargrafo finico. As enlidades conipreendidrts na Adrninistrao
piiblica formal. quc exercem at ividade inaterial~nenzeidentificadas com a Indireta vinculain-se aa Miiiistkrio em cuja rirea dc ompet&ncis
fuiiRo administrativa, a exemplo das concessionrias de servios piblicos (quc estiver enquadrada sua pl-incilial atividade.
at~iampor delegao) e das organizaes sociais (que excrcem atividades dc
iitilidadc pblica. previstas em contratos de gesto celebrados com o poder I? importante observar que. enihora o Decreto-lei 20011 967 ainda seja
piiblico). No obstanle a atividade exercida. cssas entidades privadas, convm frequeritemente citado como referncia em matria de organizao estnitii-
repetir, no integram a adrninistrazo piiblica brasileira, justainente porqrie no sal da administrao pblica brasileira, suas disposies rcstringem-se ao
Brasil adotado o critrio formal. Podei- Exccutivo federal. Ora, nnformc antes exposto, h administrao
Por fim, cabe lembrar que teinos administrao pblica formal em pblica crn todos os cntes federados. e todos os Poderes da Repibtica tin
todos os entes federados e em todos os Podcres do Estado. Embora a i*gos adminislrativos. AI&m disso, nada impede que existam entidades
quase totalidade da administraSo pblica estcja concentrada no Poder da administrao indireta viiiculndas a rg,ios dos Poderes Legislativo e
Exccutivo, os Poderes Legislativo e Judiirio contm, em sua esrrutura. Judiciirio. E explicilo quanto n esses pontos o cupint d e art. 37 da Carta
rgos adrnini~rativas.Ademais, 6 possivel, ao menos em tese, existirem de 19X8.
entidades da adininistrao indireta vinculadas aos Poderes Legislativo e Em sntese, devemos ter ein conta que o ai?. 4." do Decreto-lei 200/1967,
Judicirio. conquanto ainda vigente, incompleto. relre-se to sa ao Poder Executivo
fecleral. No Brasil, existe administrao pi~bliaern todos os entes federa-
dos, e todos os Poderes da Repiiblica t61n hrgos adininistrativos. Adcmais.
4. CONCEITO DE ADMINISTRAAO DIRETA, ADMINISTRA~O a administrao indireta - existente ein todos os entes federados - pode ser
INDIRETA E ENTIDADES PARAESTATAIS integrada. ao menos teoricamente, por entidades vinculadas a outros Poderes.
alin do Execuiivo.
Administrado direta o conj~intodos rgos administrativos inte- Essa organizao obrigathria para a Unio, os estados. o Distrito Federal
grantes das pessoas polticas do Estado (Unio, estados. Distrito Federal e e os municipios, tendo em vista o tratamento dado 5 matria - estrutura da
muiiicipios). So os Orgos dotados de competncia para exercer, de fonna admii~istraopi~blicabrasileira - pela Constitttio de 1988.
en tralizada, atividades administrativas. Ao lado dessa estrutura, positivada pelo direito brasileiro. so nbjeto de
Administrao indircta o conjunto de pessoas jurdicas (desprovidas de estudo do direito administrativo determinadas entes privados qrie, sem inte-
autonoii~iapoltica) que, vinculadas i adininistrao direta. tm cotnpetncia grarem a administrao direta ou a administrao indireta, colaboram com
para exercer, dc forma descentralizada. atividades administrativas. o Estado no desempenho de atividades de interesse pirblico, de natureza no
No Brasil, o Decreto-lei 20011 967, em sei1 art. 4.", estabelece a oi-gani- lucrativa. Sno as cliainadas entidades paraestatais, que compreendein: os
zao da administraiio piiblica federal, canfotme abaixo transcrito: servios sociais aiitfinomos (SESI. SESC. SENAT e oiitros), as organizaes
sociais. as organizaes da sociedade civil de interesse phiico (OSCIP).
Art. 4.' A Adininistrao Federal conipreende: as i~istihiiescotnunitrias de edticao superior (ICES) e as denoininadas
I - A Adrninistra50 Direta, que se constitui dos scrvios inle- "eiitidadcs de apoio".
grados na estrutura administrativa da Presidencia da Repiiblica Entidades paraestatais so. portanto. pessoas juridicas privadas que, sem
e dos MinitCrios. integrarem a estnitura da administrao pblica, colahorain coin o Estado iio
I [ - A Admiiiistrao lndireta, qiie coinpreeiidc as seguintes desempenlio de atividades no lucrativas e i s qiiais o poder piiblico dispensa
categorias de entidades. dotadas de personalidade jurdica pro- especial proreo. As principais caractersticas das eritidades paraestatais mais
pria: relevantes sero estudadas ii frente, em tpico especifico.
36 RESUMO DE DIRElTO ADMINISTRATIVO DESCQMPLICADO .Marcelo Alexaodnno & VicenZe Paulo Cap. 111. ADMINISTRAAO PISBLICA 37

5. PRINC~PIODA ORGANIZAO LEGAL DO SERVIO PUBLICO fi a criaci e a extfngo dos cargos do Poder Jiidicirio so eferuadas por mcio
de lei de iniciativa privativa do Sitpremo Tribunal Federal. dos Tribunais
A doutrina adniinistrativista costiima falar em principio da organizao Superiores e dos Tribunais de Jtistia. confornie o caso (CF, an. 96, I!. "V).
legal do servio publico para referir-se ? regra
i segundo a qual cargos, em-
pregos e funes piiblicas, bem como rninistkrios e rgos piiblicos, devem
ser criados e extintos por meio de lei. E importante aIertar que essa regra 6, CRIAAO DE ENTIDADES DA ADMIMISTRACAO FNDIRETA
n8o 4 absoluta, urna vez que hh hiphteses em que a Constitiiio confere a
decretos aiitnornos a atribuio de dispor sobre 01-ganizao da administrao A criago das entidades da administrao indireta est disciplinada
piiblica e at de cxtinpiir funes e cargos pblicos, como se ver a seguir. no art. 37, XIX. da Consiituio. 6 n seguinte sua. reda50, dada pela EC
Vale apontar qiie o Supremo Tribunal Federal j deixori assente que se 1911998:
exige lei i o s para a definio das atribiiies de um cargo piiblico, rnas XIX - somente por lei especfica poder ser criada autarquia
tainbm para eventuais arteraes dessas atribuies [MS 26.9551DF; MS e aitiorizada a institiiio de empresa piiblica, dc sociedade de
26.740/DF), Por outras palavras, as cornpelncias inerentes e caracterizadoras econnniin mista e de rundao, cabendo a lei complementar,
dc um cargo publico somente podem ser estabelecidas e modificadas por meio nestc ciltimo caso, definir as Areas de sua attiao;
de lei (ou de ato com fora de lei, como o caso da medida provisoria),
sendo invhlida a pretenso de iitilizar. para tanto, meros atos administrativos, Confonne se constata, hA duas sisterniticas distintas para a criao das
a exemplo de um decreto oii lima portaria. entidades da administraa indireta, a saber:
Sobre criao. extino e estabelecimento ou modificao das atribuies
de cargos, etnpregos e funes publicas. bem como de ministrios e iii;g5o a) no caso das autarquias: criaqo pela lei cspecffica, diretamente;
piiblicos, corivin conhecer as seguintes regras e disposies consritiicionais h) para as demais entidades: mera autorizaiio para sua criaAo, dada em lei
(as nonnas endereadas administrao federal aplican-i-se as demais esferas, especifica.
por simetria):
A primeira Fonna de criao 6 a sistemtica adotada para conferir a uma
a) a csiaiio. a Lransformao e a extino de cargos, f~inese empregos pi- entidade personalidade juridica de direito pUblico. Hoje. ela est prevista na
blicns so de competncia do Congresso Nacional. exercida por ineio de Canstituio, de forma literal. unicamente para as autarquias. O ente federado
Tei, ressalvados os da Cirnara dos Depittados e os do Seiiado Federal, qiie s precisa editar uma lei ordinria ctijo coiiteiido especifico seja a criaso
s30 criados, transformados e extiiitos mediante resoliio da prpria Casa da autarquia (a lei especifica quanto h materia); com o inicio da vigCnia
Legilativa (CF, arts. 48. X. S 1 , IV. e 52. XHI); da lei, n auiarqiiia adquire personalidade juridica, esta iiistitliida.
h) a iniciativa das leis qiie dislmnhtim sobre criao de cargos, funes ou
enipregos piiblicos na administrao direta e autirquica i: privativa do Na scgunda hiptese. a criao da entidade, ou seja, a aquisio da per-
Presidente dn Reptiblica (CF.aaiZ. A l . 5 1 .', [I. "a"): sonalidade juridica, efetivamente ocorre quando o Poder Executivo elabora os
atos conslitiirivos e providencia siia inscriia no registro piiblico competente
c ) a extino de funes ori cargos pl~blicosvagos ~2de competEncia privativa
do Presidente da RepiibTica. cxercida por meio de decreta autnomri (CF.
(os atas constihltivos usualmente so corpotificados em um decreto. mas
art. X4. V1. "b'?: no a publicaao do decreto que d nascimento 5 entidade, e o registro
dos atos constittativos). Essa e n sistemtica prpria de criao de pessoas
d ) a criao e a extino de ministkrins e 8rgBos da administrao piiblica
jiirdicas de direito privado.
federal so de competncia do Congresso Nacional, excrcida por meio de
lei le iniciativa privativa do Presidente dn Repiiblica (CF, aris. 48. X1, e Como sc v, o inciso XIX do art. 37 da Constituio. coin a redao
6 I . 5 I .O, I[,"e"); dada pela EC 1911998, pretendeu atribuir As fundaes pblicas a condio
e) dispnr sobre a organizao e o fiincionamcnto da administra60 federal, de pessoas juridicas de direito privado, igualando-as, nesse aspecto, 6s cin-
quando no implicar aumento de despesa nem criaso oit extino de presas publicas e sociedade de economia mista (essas drras nunca suscitaram
~ r g o spiihlicns. . competncia privativa do Prcsidcnte da Repiiblica. polmica relevante quanto i natureza de sua personalidade juridica, diferen-
cxercida por meio dc decreto autnamo (CF, art. 84, VI. "a"); temente das fiindaes pUbl icas).
38 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLtCADO Marcelo Alexandrino 8 Vlcente Paulo

Conqrianto seja patei~teqiie o constituinte derivado teve n inteno de Dessa forma. basta, por exemplo, para a criao de siibsidiarias da empresa
que todas as frindaes piiblicas passassem a ser criadas obrigatoriainente piiblica ALFA, que a lei que aritorizou a criao dessa hipottica einpresa
com personalidade jurdica de direi to privado, iiossa jurispnidncia, inclusive pirblica contenha uin airigo dispondo: "Art. 43. k autorizada a criao de
a do Supremo Tribunal Federal. e a doutrina ptria dominante admitcm que subsidirias pela empresa pblica ALFA". N5o necessiria uma cspecifica
as fiindaes piiblicas sejam criadas com personalidade juridica de direito autoriza8o legislativa para cada subsidiiria qtre ALFA pretenda criar.
piiblico, diretarnente por lei especifica. Nesse caso. todavia. elas sero uma Ciimpre registrat- quc o caso apreciado pelo STF teve como obieto uma
"'espkcic do gnero aiitarquia". disposio legal que autorizava, generica~nerite,uma sociedade de economia
Vale reforar este ponto: as rundacs piiblicas podem ser criadas da inista a criar subsidiirias: 1150 foi apreciada a possibilidade de adoo de
fom-ia lilcralmente prevista na seguiida partc inciso XlX dn art. 37 da Carta interpreiaci aniloga para a regra da parte final do inciso XX do art. 37 da
Poltica, revestindo, eiito, persoiialidade juridica de direito privada. inas Constitiiio, conccrnente h pai-ticipao dc uma entidade da administrao
podeni, lambem, alternativaniente, ser criadas dirctaincnte por lei especifica, indireta no capttal de empresas privadas.
cor11 personalidade juridica de direito pUhlico, hiptese ein que ser?r O Lllna
especie de autarqiiin (usualmente denominadas f~indaesautirquicas, ou 8. CARACTERISTICASCOMUNS AS ENTIDADES DA
autarquias fundacioiiais). A possibilidade de iiistitui5o de FundaOes pibli- ADMINISTRAAO INDIRETA
cas com persimalidade jiiridica de direito pblico constnia doutririizria e
jtiripiiidencial, no est expressamente prevista na onstilrii8o. Eiiuinei-amos, neste ihpico, algumas das principais caracteristicas co-
Por fim, a parte Final do inciso X1X do a!?. 37. coiii a rcdaZo que llie muns As cntidades da administrao indircta, existentes ern todas as esferas
deu a EC 19/1998, prev a cdiiio de urna lei ctirnplemcntar para o estabe- da Federao (alguns dispositivos da C'onstituiiio Federal, citados iia lista
lecimento das reas em qkie podero sitliar as hndabes piiblicas. Trata-se abaixo. no obstaiite estarem endereados especificamente i Unio, so de
de regra aplicvel tanto As f~indaespiiblicas com personalidade juridica de observncia obrigatria pelos demais entes federados, por simetria):
direito privado quanto As firndaes piiblicas coin personalidade jiiridica dc
direito pfiblico. Essa lei oinplementar at ho-jc no foi editada. a) tm personalidade juridica prpria:
b) ini autonomia adininistraiiva e financeira;
C) tm relao de vinc~i!aqo(n5o de siibordina5o) com a adininisirao
7. CAIAO DE SUBSIDIAR~AS E PARTICIPACAO NO CAPITAL DE dtreta: sujcitain-se i tutela adniinistrativa da adiniiiistraqo direta {controle
EMPRESAS PRIVADAS finalislico o i i irperviso);

Nos temos do inciso XX do art. 37 da Constituio:


Eni decorrnia da inexistencia de I~ierarquia,o exerccio do controle
finalistico pressripe expressa previso legal, que deteminari os limites e os
XX - depende de autorizao legislativa, em cada caso. a
instrumentos de controle latos de tutela). Essa a diferena fundamental entre
criao de siibsidirias das eiit~dadcsinencinnadas no inciso
anierior, assim coino a paiticipa,iri dc q~ialqrierdelas em em- o controle hierirqtiico e a mera superviso: aq~ieteC permanente, c a arrtori-
presa privada: zao para o seu exercicio decorre de forrna aiilomtica da prbpria Iiierarquia,
indcpendenteinente de expressa previs5o legal, abrnngetrdo todos os aspectos da
Apesar de o texto constitiicional cstabelecer que a autorizao Icisla- atiiao do orgo subordinado controlado: a superviso exige lei que expressa-
tiva para a cria5io de sutisidi6rias das entidades da adrninistrao indircta rnenle estabelea o momento, os tennos e os limites do exerccio do controle.
e para a participago delas no capital de empresas privadas deve ocorrer Pode-se afirmar quc, em linhas gerais, a superviso, ou tutela. visa a
"em cada caso". o Supremo Tribunal Federal j6 decidiri que siificieilte. assegurar que a entidade corirrolada esteja amando em confonilidade com
para satisfazer a exigiicia do inciso XX do art. 37 da Constihiiiiri, a os fins que a Iei instituidora llie irnps. esteja aniaiido segiindo a finalidade
existncia de liin dispositivo conferindo geiiericamente essa aiitorizao na para cyia perseciio foi criada - por isso, controle finalistico. E irm on-
prpria lei que crioii (ou aiitorizou n criao de) delerniinada entidade da lrole que deve se coiiceritrar, esseiiialmente, na verificao do atingiinento
ad1iiinistra50 indireta. de resultados, pertinentes ao objeto da entidade.
40 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESOMPLICADO Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo

d) sua.. dcspcsas e receitas integram o orqanientn fiscal da pessoa politica a que A personalidade da autarquia. por ser de direito piiblico, inicia com a vi-
~iertencci-rr.devendo constar da lei oramentria anual (CFwart. 165, 8 5.". 1): gncia da lei que a institui; no cabe cogitar qualquer espkcie de inscrio de
e) sujeitam-se a fiscalizao e coiitrole pelo Poder Leislativo (CF, art. 44. X, aros constitutivas de autarqiiia nos registros pirblicos, como se exige para que as
art. 58, .I 3.", art. 70, art. TI. enire outros); pessoasjuridicas de direito privado adquiram personalidade (COdigo Civil, art.. 45).
r) todos os seus aros esto sujeitos a controle de legalidade 4111 legitimidade A extiniio de autarqriias tambm deve ser feita diretamente por meio
pelo Poder Jiidiciirio. desde que provocado (CF. art. 5.'. XXXV); de lei especfica (principio da simetria das Formas jurdicas).
g) sujeitam-se. scnr disiinqo, ao controle pleno dos tribunais de contas (CF, A lei de criao e extinsio de autarquia de iniciativa privativa do chefe
ar[. 71 e art. 75); do Poder Executivo do respectivo cnte federado. k mister ressalvar, todavia,
h ) ageitaiii-se, sem distino. i obrigao dc coiitratar pessoal efetiw mediante qtie, na hip9tese de criao oii extino de uma aiitarquia vinculada ao Poder
concurso pliblico (CF, art. 37. 11): Legislativo, oti vinculada ao Poder Jiidicirio. a iniciativa da lei respectiva
i ) seio alcanadas pela vedao i acumulao remunerada de cargos ou ein-
ser& do Poder orrespondcnle, a qiie estiver vinculada a entidade.
pregos piiblicos (CF. art. 37. XVI e XVTI); As autarqiiias integram a administrao inclireta: representam lima forma
j) sujeitam-se 21 obrigatosicdade de licitao, como regra geral. para contratao de descen tralizaiio administrativa mediante a personifica50 de um servio
de obras. servios. compras e alienaes (CF, art. 37, XXr; Lei 8.6661 1 993; retirado da adininistrao entraIizada. Em regra, somente devem ser outor-
Lei 10,520/2002);ciinrpre observar que lei ordiniria, at hoje nKo editada. gados servios piiblicos tpicos As atitarquias, e no atividades eonmicas
pode estabelecer para as empresas pUbIicas e sociedades dc economia mista em scntido estrito. A iutarqiiia, portanto, deve ser criada para atuar naqueles
que explorem atividadc econmica um regime priiprio dc licitao, mais servios que exijam especializa,?~por parte do Estado, com organizao
flexvel, seni prejui~o.coniudo. da observinia dos princpios da adniinis- pt6pria. administrao ma t s gil e pessoal especializado.
tsao publica (CF. art. 173. 4 1.". 111);
Pelo fato de as autarquias desempenliarem atividades tipias da adminis-
k) seus agentes, servidores publicos ou no, su-jeitam-se A lei que tipifica e
trao pblica e. sobretudo, como decorrihcia da sua personalidade jurdica
sanciona os atcis de improbidade adininistrativa (CE, art. 37. 9 4."; Lei
X.47911997): de direito piiblico, os poderes de qtte o Estado dispe para o desempenlio dc
sua Funo administrativa, bem como os privilgios e restries, so tarnbkm
1) podem ser su:feitos passivos de ao popular (F. art. 5.", LXXrii: Lei conferidos pelo ordenamento jurdico as autarquias.
4.7 1 71P 965};
rn) seus agentes, quando praticam "atos de autoridade". podein ser siiJeitos Aponte-se, como exemplo. que a elas se aplica a imunidade tributaria reci-
passivos de mandado de segurana (CF,art. 5.', LXIX: Lei 12.01612009); proca aos impostos sobre o palrimhio, a renda e os servios vinculados a suas
finalidades essenciais (CF, art. 150, $ 2."). Exernplificando ainda, os privilgios
11) tem legitimidade ativa para propor a5o civil p~blica(Lei 7.347/1985):
processuais da fazenda piiblica silo estendidos as autarquias, merecendo especial
O) tm responsabilidade civil objetfva, na modalidade risco administrativo, pela
referncia o prazo em qudniplo para contestar e em dobro para recorrer (CPC.
atuao de seus agentes, ncssa qiialidade, que cause danos a terceiros (CF,
ar(. 188; Lei 9.469/1997, art. 10) e a regra geral de sujeio ao dupEo grau de
ar[. 37. $ 6:): cabe ressalvar que para as empresas piiblicas c sociedades
de economia mista 115 tima distino: essa norma constitucional aplica-se
jurisdio obrigatrio das sentenas a elas contrrias (a sentena iio produz
as que prestam servios piiblicos. mas no As que exploram atividades efeito seno depois de confirmada pelo tribunal - CPC, art. 475).
eco~micasem sentido estrito. O patrirnnio inicial da aiitarquta formado a partir da transferncia de
bens, mveis e imveis, da ente iderado que a criou. os quais passam a
pertencer i nova entidade. Extinguindo-se a autarquia, lodo o seu patrirnnio
9. ENTIDADES EM E S P ~ C I E reincorporado ao ativo da pessoa poltica a que eia pertencia. Os bens das
aiitarqiiias so considerados bens pblicos. gozando dos mesmos privilgios
9.1. Autarquias atnbuidos aos bens piiblicos ein geral, como n imprescritibilidade (1150 podem
ser adquiridos mediante usucapio) e a impenl-iorabilidade (no podem ser objeto
As autarquias so entidades administrativas autnomas, criadas por lei de penhora. ato processual que implica a constria dc bens do devedor a fim
especifica, com personalidade jun'dia de direi to piiblico, patriin6nio prprio de garantir iima exectr5o judicial: a execuo judicial contra uma autarquia
e atribitifies estatais determinadas. esta sujeita ao regime de precatrios, previsto no art. I00 da Constituio}.
42 .
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo Alexandrino Vtcente Pauto Cap. III -dDMINlSfRA.&O P ~ B L I C A 43

0 s atos das autarquias, em regra, so atos administrativos, sujeitairdo-se A forma de investidura dos dirigentes das autarquias ser aquela pre-
ao n-iesino regime juridico aplicivel Aqueles promanados da adrninistraso vista na lei institiiidrrra. A coinpetncia para a nomeao, nas autarquias
direta. Os agents das autarquias podcin praticar "atos de autoridade", pas- federais, privativa do Presidente da Repitblica, conforme e art. 84, XXV,
siveis de controle judicial de Iegalidade medialite mandado dc segurana. da Conslituio de 1988 (siinetricarnente. ser do governador, nos estados e
no Distrito Federal. e do prefito, nos inuniipios}.
i-li controvrsia doutrinria quanto ao regime a que deveria estar si]-jeito
o pessoal das autarquias. A ~riaiorparte dos adrninistw2ivistas entende que Poder ser exigida. coino condio para a nomeao, prvia aprovao
os agentes das aiitarquias devem ser servidnses piiblicos en-i sentido estrito, pelo Senado Federal do nome iiidicado pelo Presidente da Repiiblica (CF. ar(.
portanto sujeitos ao regime estatutrio. A razo para essa exigncia seria o 84, XIV). A Consiituio de 1988, desde togo, exige essa aprovao prvia
fato de as auiarqiiias serem pessoas jurdicas dc direito piiblico e desernpe- para cargos especiicos, nela expressainente discriininados (por exemplo,
nharern. cama regra, atividades tpicas dc Estado, muitas dclas exercendo, para os cargos de presidente e diretores do Banco Central - CF, art. 52, 111,
inclusive, poder de polcia. "d"). Em outros casos - de que so exemplos as nomeaes dos dirigentes
E importante enfalizar que a Coilstitiiio da Repiiblica no exige ex-
das agencias reguladoras federais t a l exigncia s esti prevista em noma
-7

legal, editada com fundamento na compelencia no discriminada que o ari.


pressaineiite que o pessoal das aulrirquias, ou de quaisquer outras pessoas
52, 111, "f', da Carta Poltica confere ao legistador federal.
jurdicas de direito piiblico, se-ja obrigatoriamente estatiitirio. O Lexto origi-
nrio da Contitiiio traz, no copzil do art. 39, iinicamente a exigncia de No imbito dos estadas. do Distrito Federal e dos rniinicpios. pode a
que os entes federados estabeleam. cada qual, um iinico regime jurdico lei local condicionar a nomeao de dirigei~resde autarquias (e fundaqes
para os servidores de sua adininistrao pblica direta, das suas autarquias e piiblicas) a prvia aprovao do respectivo Poder Legislativo, sem que isso
das suas ftindae pi~blicas.Diz-se que o ari. 39. cnpri, da Carta de 1988 configure afronta h separao dos Poderes. 6 pacfica a jurisprudncia do
estabeleceu a exigncia de regime jurdico nico (RJU) para os agentes da Supremo Tribunal Federal quanto a essa possibilidade, baseada no princ-
administrao dircta, autarquias e fundaes piiblicns de cada ente federado. pio da simetria, tendo em vista que, na esfera Cederal, existe a autorizao
A EC l9/1998 alterou completamente o rnpi/t do art. 39 da Coiistitui-
genrica vazada no j citado ari. 52, 111, "r', da Carta da RepUblica (ADI
@a, extinguindo a obriatol-iedade de adoo de regime juridico iiiico pelos
1.642JMG; ADI 2.2251SC).
entes federados. Com isso, passou a ser possivel uma mesma pessoa politica Diferentemente. no pode a lei estabelecer Ir iptcses de exigeilcia de
admitir para os quadros fiincionais de sua adniinistrafio dircta, autai-quias e aprovao legislativa prvia para a exonerao de dirigcnies de entidades da
Fundaes piblica agentes estatutrios (servidores pblicos em sentido estri- administrao indireta pelo cliefe do Poder Executivo (no pode, tampouco,
to) e. simultaneamente, agentes ein regime de emprego publico, coiitratual, lei prever que a exonerao seja efetuada diretamente pelo Poder Lcgislativo).
regidos precipuamentc pela CLT (celetistas). Com efeito. segttndo orientao do Supremo Tribunal Federal, disposies legais
Ocorre que, em agosto de 2007, o Supremo Tribunal Federal declarosi com esse teor - exigncia de aprovao legistativa prvia para a exonerao
inconstilucional, por vicio forinal, essa alterao produzida pela EC I 91 1998. de ocupantes de cargos do Poder Executivo, ou previso de exonerao direta
Dessa forma. deve ficar claro que, a partir de agosto de 2007. voltou a vi- de tais servidores pelo prhprioPoder Legislativo - so inconstituionais, por
gorar a redao original do caprif do art. 39 da Constituio, que exige ofensa ao principio da separaiio dos Poderes (ADI F.9491RS).
a adoqo, poi. parte de cada ente da Federao, de um s regime juridicri As autarqiiias federais. nos litgios comuns. selido autoras, res, assistentes
(regime juridico iinico) aplicAvel a todos os servidores integrantes de sua ou opoentes, tcm suas cairsas processadas e julgadas na Justia Fcdcral (CF,
administrao direta, autarquias e firndaes piiblicas. Logo. atrialmenie. no art. 109, I). Os mandados de segurana contra atos coatores praticados por
mais e possvel a contsatao, concomitante, de servidores piiblicos (esta- agentes au trquicos federais tambm so processados e julgados na Justia
t~itrias)e de empregados piiblicos pela administrao direta. autarquias e Fcderal (CF, art. 109, VTII).
fundaes piiblicas de nossas pessoas polticas. Segundo a jurisprudncia do Supremo Tribrinal Federal. aplica-se s
Em qualquer caso, independentemente da poca de adinisso e do reginie autarquias federais a r e g a de coinpetGncia vazada no 4 2.n do art. 109
de pessoal adotado, as autarquias so alcanadas pela regra constitucional do Texto Magno, nos tennos do qual "as causas intentadas contra a Unio
que exige a realizao de concurso pblico (CF, art. 37, I]), bem como pela podero ser aforadas na seo judiciarin etn que for doiniciliado o autor.
vedao A acumulao remunerada de cargos, emprcgos e Suncs pi~blicas naqilela onde lio~iverocorrido o ato ou Fato que dcu origem h demanda ou
(CF. art. 37, XVIi). onde esteja situada a coisa, ou, ainda, no Distrito Federal" (RE 627.709JDF).
-
44 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo Alexandrine 8 Vicente Pado Cap. lll AOMINISTRAO PUBLICA 45

No cao de autarquias estaduais e miinicipais, no h regra cspccifica. Essa construo jurispnidencial e lega! impe que, atualmente, identifi-
Portanto, as caiisas de qiie paiticipem so processadas e julgadas na Justia quemos as seguintes "espcies", ou subdivises. do "gnero" autarquia: (a)
Estadual, assim como o so os ii~andadosde segurana impelrados conira autarquia "coin~im" ou "ordinria": (b) aritarquia "sob regime especial"; (c)
atos coatores de seus agentes piiblicos. autarquia fitndacional; e (d) associao publica.
Na que conceme As lides envolvendo pessoal, caso se trate de servidores Adotando essa classificao, tem-se que si autarquia "cainiim'hu "or-
pblicos estatu thrios federais, os I itigios ftincionais entre os servidores e dinria" e aquela quc no apresenta nenhuma peculiaridade, sttjeitando-se
a autarquia federal sero processados e julgados pela Justia Federal; se exclusivainente no regiine jurdico "geral*'previsto no Decreto-lei 20011 967
rorem servidores pbliros estatutrios de autarqitia estadual ou munici- (vale lembrar que. rigorosamente, o Decreto-lei 20011 967 s se aplica ao Po-
pal, as lides funcionais serao processadas e julgadas na Justia Estadual. der Executivo federal; as ocitras autarquias seriam "comuns" ou "ordinhriss"
Em qualquer Iiiptese. se os envolvidos forem empregados pblicos (sub- quando syieitas a regime jurdico anlogo. sem quaisquer particularidades).
inelidos a regime trabalhista). os litgios entre o trabalhador e a autarquia Aiitarqiiia "sob regime especial" expresso empregada pcla doutrina
(federal, estadual ou municipal) sero processados e julgados pela Justia e pelas leis para se referirem a qualquer autarquia cujo regitne jiirtdio
dn Trabalho (CF, ast. 114). apresente alguina peculiaridade, quando comparado com O regime juridico
So exemplos de autarquias: Banco Central do Brasil (BACEN): Instituto "geral", ou "'comum", ou "orditihrio" previsto no Decreto-lei 20011967 (feita a
Nacional do Seguro Social (INSS); Instituto Nacional de Colonizao e Re- mesma ressalva, posta no paragrafo anterior. quanto ao fato de o Decreto-lei
forma Agi-aria (INCRA); Comisso de Valorcs Mobilirios (CYM ); Institlilo 20011967 somente ser eiidereado ao Feder Exectitivo federal). No existe um
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis [IBAMA). "regiine especial" definido, nico, aplicavel a todas as a~itarquiasque sejam
Ainda, os conselhos fiscalizadores de profisses regulamentadas (Consell~os assim denominadas; as paiticiilaridades consideradas "regime especial" variam
Federal e Regionais de Medicina, Conselhos Federal e Regionais de Conta- sobremaneira. dependendo do que dispuser a lei instituidora da autarquia.
bilidade, Consellios Federal e Regionais de Econoinia etc.) tin natureza de
De um modo geral, as "aiitarquias sob regime especial" tin previstos
autarquias, conforme a pacifica jurispnidncia do Supremo Tribunal Federal
nas respectivas [eis instituidoras (fedcrafs, estaduais, distritais ou municipais)
(MS 22.6431SC: MS 32.9 1 21BA; MS 26.1 501DF).
determinados instnimento que visam a Ihes conferir maior autonomia do
Alis, para finalizar este tpico, cabe abrir um parcntesc a fim de apon- que as autarquias "comuns", a exemplo da exigncia de aprovao legislativa
tar que. sem prejuizo do entendimento de que os conselhos fiscalizadores prvia para a nomcao de seus presidentes e diretores e do estabeleciniento
de profisses regulamentadas so autarquias, o Supremo Tribunal Federal de mandatos por prazo certo para seus dirigentes.
deciditi qiie a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) no se enquadra
como um desses conselhos - embora muitas das funes que ela exera So exemplos de autarquias sob rcgim especial o Banco Central do Brasil
sejam basicamente as mesinas deseinpenhadas por eles. Para nasa Corte (BACEN) e a Universidade de So Paulo (USP). Conforme serri visto adiante,
Suprema, a OAB configura uina entidade mpar, szri gener4is, um "servio as agencias reguladoras federais (ANATEL, ANEEL, ANP, ANA, ANTT,
piiblico independente", n i o integrante da adrninistragn pilhlica. nem ANAC ctc.) tin sido, todas das, insiitttidas como "auiarquias sob regime
passivef de ser classificada em categoria algirma prevista em nosso ordena- especial". exatamente em razo da inteno do legislador de conferir-Ihes
rnento juridico (AD1 3 -0261DF). maior autonomia pcrante o Podcr Executivo, quando comparadas as demais
autarquias, sujei tas ao "regime geral" do Decreto-lei 20011967.
Autarqiiia fundacionat e, simplesmente, uma fitndaso publica instituida
9.1.1. A utarquias sob regime especial, autorquias fundarianais e associaqes
pblicas diretarnente por lei especifica, com personalidade jurdica de direito publico.
A rigor, a distino entre "autarquia" e "fundao piiblicn com personalidade
l? interessante registrar que. embora isso no estivesse previsto no juridica de direito pblico" e meramente conceitual: autarquias costlirnam
Decreto-lei 200/1967, tampouco o csteja na Carta Poltica de 1988, nossa ser definidas como uin servio pblico personificado, ein regra, tipico de
jurisprudncia e, tambm. nosso ordenainento positivo infraconstitucional tin Estado; fundabes piiblicas 350, por definio. um patrimnio personatizado
adotado a concepo de qiie "autarquia" representa uin "genero" de entida- destinado a uma final idade especifica, usualmente de interesse social. De
de administrativa, subdividido em "espcies", tendo em vista determinadas todo modo, o regiine jtiridico a que se sujeitam o mesmo, isto , no h
caractersticas que as particulaiizam. difereiiqas, o pi-iori, atreladas i forma juridica da entidade: se houver pecu-
46 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRAT1VO DESCOMPLICADO .Marcelo Alexandrino & Viceote Paulo

Fiaridades, sero as definidas na respectiva lei instit~iidora.to somente. Alias, Deve-se frisar que no h. na Constituio de 1988, qualquer norma que
registramos qiie indiferente titilizar a expresso "autarquia fundaciolia[" determine que a atividade de regrilao deva obri9atorianlente ser exercida
ou "fundao autsquica" para nos referirmos As fundaes piiblica coin por autarq~itas: alias, a Carta Politica iiem mesmo ondm em seu texto.
personalidade jurdica de direito publico (as quais s5o espcie do "gnero literalmente, a expresso "agncias reguladoras".
aiitarqiiia". repita-sc).
Entretanto, repita-se, na esfcra fcderal, todas as "agencias reguladoras"
Por fim. mais recentemente, siirgiu em nosso direito positivo a figura tm sido criadas como "'autarquias sob regime cspecial": em muitos estados
das "associaes piiblicas"', expressainente descritas como uma espcie dc vein sendo adotsidri o mesmo padro, e tainbem em rnunicipi~s.pelo rncnos
autarquia. Coin efeito. nos literais termos do inciso 1V do art. 41 do Cdigo nos maiores. Os principais inotivos dessa opo sclo singelos, a saber:
Civil, "so pessoas juidicas de direito publico iiitesno as autarquias, inclusive
as associaes pUbF icas". a ) a natiirem das alividades atribudas as agncias rcgiiIadora, que s podein
0 s consbrcios pblicos disciplinados na Lei 11.107/2005 so pessoas ser deseinpenhadas por pessoas juridicas de direito piiblicri, urna vez que
juridicas qiie podem ser constitudas sob a forma de associa6es pitblicas. cnvolvern amplo exerccio dc poder de policia, edio de atcis norniativos.
Nesse caso, o coiisorio piibl ico ser lima autarquia integrante, siniultanea- soltifo administrativa de litgios entre as partes amantes no setor regulado, c
nieille, da admiiiistrao indireta de mais de uin ente federado, figiira quc a entrc estas e a priipria agncia, alm de outras coinpetncias tipicas do poder
doittrina tem cliarnado de aularqiiia "interfede~ativa" ou "mziltifedciada". Os p~iblico:
consrcios pl~blicosde que trata a Lei 1 1.107/2005 sero estudados adiante, h) o modcla que se pretendeu adotar - caracterizado pela preocupao em sinalizar
ein item cpecifico. ao scior privado que a ahia%oda agncia ser$ tkciiica e iinparcial. imiinc a
interrerncias polticas. eleitoreiras. deinaggicsis,ou qirai~queroutras estranhas
aos interesses das partes envolvidas rio setor regitlado - dificilmente seria
9.1.2. Agncias executivas e agncias reguladoras vivel, oii teria crcdibiIidade, se a atividade de -egiilario fosse exercida por
Iiin Orgcr da administraio direta. Iiierarquicarnenre subordinado aos rgos
Para concluirmos o estudo das autarquias, relevalite. ainda. examinar de cpula (10 Poder Executivo. tradicionalmente patrocinadores dn interesses
duas figuras a elas relacionadas, muito embora, como veremos, no se trate do mais variadas grupos de poder atuantes em nosso meio poltico.
de outras "espcies" de autarqiiias, menos ainda de "novas catcgorias" de
entidades da administrao indireta. So elas as "agncias reguladoras" e as Convm mencionar que no existe uma "lei geral das agncias regiila-
"agncias executivas". doras", tampoiico. sequei; urna definio legal de "aszncia reguladora". Os
A expressas "agCncias reguladoras" consagrou-se em nosso direito le- autorcs, cin vista da heterogeneidade de aspectos qtie elas apresentan~,coshi-
gislado, em nossa doutriila e em nossa jurisprudncia, sendo iitilizada para marn apontar as caractersticas mais freqzicntemente observadas nas principais
descrever pessoas jurdicas administrativas - na esfera federal, todas as agncias, conquanto sua presena no seja sempre obngat6ria e o grau crn
"'agencias r c y ladoras" tm sido criadas como "autarquias sob regime espe- que aparecem seja bastante variave!. Dc um modo geral, podemos apontar
cial" - cyio objeto se.$ a regulao de um setor de alividade econmica em como caractersticas coimuns As agncias reguladoras atiiais, sobretudo As
sentido amplo ou de deterininado servio pbIico. federais. as seguintes:
Tais entidades tm atribulfies tcnicas, qiie idealmente devem ser exer-
a ) excrceit-i fiino regulatbria seIacionada a servios piltilicos e a atividades
cidas seiii inlerfrncias polticas por parte do ente federado a que estejam ecoiiliinicas em sentido amplo;
vinculadas administrativamente. Por essa razo, costumam elas receber das
b) contam cnm instrumentos. previstos em lei, que asseguram raztiivel auto-
suas leis instituidoras cerlos instrumentos aptos a assegurar um rclativo grau nomia pcrantc o Poder Executivo:
de autonomia ante o Poder Executivo, no intuito de transmitir aos investidores C) possiIein um amplo poder nomativo no que concerne s 6reas de sua
privados, sobretudo aos estrangeiros, a mensagem de qiie eles podero contar con~petSncia:e
com uma estabilidade razovel dos "marcos regulatbrios" delineados para os d) submetem-se. como todas as entidades integrantes da administrao piiblica,
diversos setores de nossa economia (em sentido amplo). aos controles jizdicizil c Iegislativo. sem qualquer peculiaridade.
48 .
RESUMO DE DIRE1T0 ADM I NlSTRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo Alexandnno & Vicente Paulo .
Cap. llt ADMINISTRACAO P~BLICA 49

Ainda generalizando, e possvel enumerar como os mais importantes ins- das metas estabclecidas ser& aferido pelo poder pblico segundo critrios ob-
trumentos legais utilizados com o fim de ampliar a autonomia administrativa jetivos de avaliao de desempeilho descritos no prbprio contrato de gesto.
das agncias reguladoras. espeialmcntc as fdcrais (regra gcral): Especificamente, qirando o contrato de gesto de que trata o 4 8." do afi.
37 da Constituio for firmado entre o poder pblico e uma autarquia (ou
a) nomeao de seus dirigentes sujeita a aprovao legislativa prvia (na uma fundao pitblica), ela poderi ser qualificada como agncia executiva.
esfera Federal, tal competncia 6 do Senado, com liase no art. 52. 111, "r', Com efeito, estabelece o art. 5 1 da Lei 9.64911998:
da Constituio);
Art. 5 1 . O Poder Executivo poder qualificar como Agncia
b) nomeao de seus dirigenies para o cxerciio de mandatos fixos (em regra, Executiva a autarrluia oii ftindao que tenha c u m p r i d o os
somente perdero o mandato em caso dc rcniincia. de condenao judicial segiiintes requisitos:
transitada em julgado ou de processo administraiivo disciplinar):
1 - ter iim plano estratkgico de reestruturao e de descnvol-
C) seiis dirigentes sujeitam-se a "quarentena" qiiando deixam seus cargos. sig-
nifica dizer, os cx-dirigentes sfio proibidos. durante certo prazo, de exercer
vimento institiicional em andamento;
atividades em empresas privadas qiie atuem no setor regulado pela agncia II - ter celebrado Contrato de Gesto com o respectivo Mi-
em que trabarhavam; nistrio supervisar.
d) as decises adininistrativas da agencia. nas matrias tcnicas de sua cnm-
petncia. n5o se stijeitam. em regra, a revisse pela adniinistrao direta O contrato de gesto a ser firmado para que a autm-quia ou tndago pr-
(inaplicabilidade do denominado recurso hierarquico imprprio); e blica possa ser qualificada como agncia executiva dever conter, entre outras,
c) celebrago de contrato de gesto (somente algumas delas). clusiitas que disponham sobre: (a) a definio das metas a serem atingidas, os
prazos de consecuo. os indicadores de desempenho c critrios de avaliaio
do cumprimento das metas; (b) a compatibilidade dos planos de ao anuais
Enfim, embora entendamos que no seja possvel estabelecer. atualrnente,
com o oramento da entidade; (c) as medidas legais e administrativas a serem
uma definio jurdica segura de "agncia reguladora", propomos a seguinte
adotadas para assegirrar maior autonomia de gesto oramentria, financeira,
conceito. aplicvel a grande parte das agncias reguladoras brasileiras Iioje
operaciona! e administrativa e para assegurar a disponibilidade de recursos
existentes: trata-se de entidades adininistrativas com alto grau de especia-
ornrnenthrias e financeiros imprescindveis ao ttinprimento dos objetivos e
lizao tfcnicn, integrantes da estrutura formal da adrninistraiio pi~blica,
instituidas como autarquias sob regime especial, com a iiino de regular metas; (d) as penalidades apEicaveis em caso de descumprirnento das inetas;
um setor especifico de atividade econbmica ou um determinado servio
(e) as condioes para reviso, renovao e resciso; (9 a vigncia do contrato.
pilblico, ou de intervir em certas relanes jiiridicas decorrentes dessas ati- Apos a celebrao do contrato de gesto, o reconhecimento como agncia
vidades, que devem amar com a maior autonomia possivel relativamente executiva feito por decreto. Essa qualificao, j vimos, implica o reconhe-
ao Poder Executivo e com imparcialidade perante as partes interessadas cimento de tlrn regime jurdico especial, que resulta em um tratamento difc-
(Estado. setores regiilados e socicdadc). renciado h fundao pblica ou h autarqiiia, sobretudo quanto h autonomia
de gesto. Se a entidade descurnprir os reqiiisiios e exigncias previstos na
A segunda expresso - "agncias executivas" - no se refere a uma es-
lei e no contrato de gestso, poderi ocorrer a sua desqualificao. tambm
pcie de entidade. Trata-se, simplesmente, de Lima qualifica.o qiie poder ser
mediante decreto, hiptese em que ela, simplesmente, deixar de ser urna
conferida pelo poder piiblico Bs autarquias em geral (c tambm as fiindaes
agncia executiva, sem sofrer, contudo, qualquer alterado na sua condiqo
piiblicas) que com ele celebrem o contraio de gesto referido no 6 8." do art. 37
de autarquia ou de rundao piihlica, ou nas suas competncias e finalidades.
da Constituio, e atendam aos demais requisitos fixadas pela Lei 9.64911998.
O contrato de gesto teri a duraso mnima de um ano, admitida, em
Genericamente, os referidos contratos de gest5o so firmados entre o poder carter excepcional. a reviso, devidamente jtistificada, tle suas disposies,
pblico e entidades da administrao indireta oii rgos da administrao direta, bem como a sira renovao. Por ocasio do termo final do contrato de gesto,
com a finalidade de ampliar a sua autonoinia gerencial, oramenthria e finan- sera realizada, pelo poder piiblico, avaliao conclusiva sobre os resultados
ceira. Tm eles por objeto a fixaao de metas de desempenho para a entidade alcanados, sendo necessria a aprovao nessa avaliao para que possa
ou rgo, que se compromete a cumpri-las, nos prazos estipulados, fazendo Iiaver a renovao do combato c, portanto. a manuteno da qualificao da
jus, ein contrapartida, h mencionada ampliao de autonomia. O atingimento entidade como agncia executiva.
50 .
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo Alexandrino 8 Vicente Paulo Cap. 111 ADMINISTRAAO PUBLICA 51

Alem das disposies legais constantes dos nrts. 5 1 e 52 da Lei 9.64911 998,
regulamentam diversos aspectos concementes As agncias exectttivas os Dc-
I AGENCIAS REGULADORAS AG~!MCIAS EXECUTIVAS

retos 2.48711 998 e 2.488/1998. possivel uma agncia reguladora ser Uma autarquia qualificada corno agencia
qualificada como agncia executiva. caso executiva pode. ou no, ser uma agncia
Por fim,vale anotar que o tj 1." do art. 24 da Lei 8.666/1993 ampliou, preencha os requisitos legais e requeira a reguladora.
para as agncias executivas, os limites de valor de cr>ntrsitaficsatc os qiiais qualificao.
a licitao dispensvel. Para a administrao em geral, dispcnsvel a
licitao quando o valor do contrato C de ai6 10% do valor mximo adinitido
para a ii~ilizaiioda moda1idade convi te. Para as agncias execiitivas (assim
como para os cons6rcias piiblicos, as empresas pblicas e as sociedades
de economia mista). esse limite ai& o qual a licitan C dispensAvel o As f~indacs,no mbito do direito privado - no qual tiveram sua
dobro, ou seja, 20% do valor miixin-io adinitido para a ir-iodalidade convite. origem -, sclo definidas como a personificao de uin patrim6nio ao qual
O quadro abaixo sintetiza as principais diferenas e semellianas entre atribuda uina finalidade especifica no Iticrativa, de ciinlio social. A institui-
as agencias reguladoras e as agEiicias executivas. o de uma fiindao privada resulta da iniciativa de uin partlculai; pessoa
tiica ou jurdica, que destaca de seu patriinnie determinados bens, os quais
adquircrn personalidade jurdica para a at~iaiiona perseur40 dos fins sociais
definidos no respectivo estatuto.
Idenlificainos, portanto, trts clementes essenciais no conceito de fun-
dao: (a) a figura do instituidor, que Taz a dotao patriiiionial, ou s-ja.
separa iim determinado patrimilio para destina-lo a rima finalidade ris-
Podem ser autarquias ou fundapaes pecifica; (b) o objeto cottsistente ern atividades de interesse social; (c) a
ausncia de fins Iiicrativos.
Trazidas muito mais iarde para a esfera do direito piibfico, as Iitnda-
fies mantiveram, conceitualmente, esses znesinos elementos. Coin deita.
as Fundaes pblicas so patrimnio pblico personificado em que a figitra
do instirrifdoi. iima pessoa poltica; esta faz a dotao patrirnonial e des-
tina recursos oramentrios para a nianuteno da entidade. Conquanto no
exista regra coristitucional expressa que o deterniine, o objeto das fundaes
publicas deve scr urna alividade de interesse social - evidei-iteniente exercida
sern intuito de lucro -.
como educao, sade, assistncia social, pesqiiisa
cientifica, proteo do ttieio ambiente etc.
Atualmenie, incoiitroverso que as fiindaes piiblicas integram formal-
mente a adrninistra5o piiblia brasileira. So cla uma das quatro categorias de
entidades que coiiipem a assim chamada adminislrao indireta.
Cumpre registrar que a Carta Politica de I988 Irorixe ein seu texto
inumeras referncias As fiindacs pi~blicas, conferindo-lhes muitos dos
privilgios priiprios das entidades de direito piiblico. emparell-iando-as com
as autaiqiiias em diversos disposilivos. Em razo do tratamento dado pelo
constituinte originrio As fiiildaes pfiblicas. a doutriira adn~iiiistrativistade
que a entidade tenha um plano estratgico ento, rnajeri tariamente, passaii a propugnar o reconlieciniento de personali-
de reetruturao e de desenvolvimento
institucional em andamento. dade de direito piiblico a essas entidades, indistintamente.
52 -
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo

A EC 1 9J1998, porm, iniroduziu aIteraes importantes em determinadas o que se verifica. por exemplo, no caso da imunidade IributAria reci-
regras canstitriionais concernentes As fundaes piiblicas, sendo muito signi- proca, que o fi 2." do art. 150 da Carta Polilica estende As autarquias e s
ficativa a tnodifisio do art. 37, XIX, que disciplina a criao de entidades bcfilndaesinstitudas e mantidas pelo Poder PbIico".
da adininistrao indireta, em todas as esjras da Federao. A partir da EC 1911948. o inciso XIX do art. 37 da Constituio da
Com efeito, pela redao que Ihc deu a EC t 911998, o inciso XtX do ai?. Repblica passou a determinar. em sua parte final, que lei complementar
37 passozi a estabelecer duas fornas distintas de institui~ode entidades da estabelea as ireas em que poder,lo atuar as fundaes pblicas. Trata-se de
admiiiistrao indireta: (a) criaq5o diretanleilte eltuada pela ediflo de uma lei regra aplicvel tanto as "fundaes phblicas de direito piiblico" quanto as
espcc [fica; e (b) mera aiitorizao dada ein lei especifica para criao da entidade, "fiiiidaes pblicas de direito privado". Essa Iei cornplemenlar devera ser
devendo o Poder Executivo elaborar os seus atos constitutivos e providenciar editada pela Unio, e ter carfites nacional, isto 6 , sua observncia ser
a Iriscrio no registro competente a fiin de que ela adquira personalidade, A obrigatria para iodos os entes da Federao brasileira.
primeira foma de criao esti expressamente prevista s para as autarquias;
a segunda , liteialniente, a sistemtica aplicavcl as demais entidades. A lei coinplementar rel'erida no inciso XTX do art. 37 ate hoje no foi
editada. Quando isso ocorrer, provavelmente incorporar ao nosso dircito
Coino se v, o inciso XIX do art. 37 da Constiliiio, desde 1998, s8 positivo a orientao doutrinria segundo a qual as Fundaes pthlicas devem
prev a instituio de fundaes piiblicas segiindri o mecanismo prcprio de
ser criadas com finalidades institticfonais d e interesse social. por exemplo,
criao de pessoas privadas. Por isso, elas so tratadas, nesse dispositivo, em
para ahiao nas reas dc educao. saude, assistncia social, pesquisa cien-
con.itunt com as empresas piiblicas e sociedades de economia mista. entida-
tfica, proteo do tneio ambiente. incentiva i cultura etc.
des incontroversarnente dotadas de personalidade j uridica de direito privado.
Qiiailte ao regiine jurdico aplictivel, j6 foi visto qiie as fundaes pblicas
No obstantc essa irrerutavel coilstatao, nossa doutrina majoritria e
nossa jurisprudncia, inclusive a do Supremo Tribuna1 Federal, innaram- com personalidade jtiridica de direito pblico, por sercin. simpIesmente,
uma "espCicie do genero aiitarquia"', esto sujeitas no regime jurdico das
-se pela possibilidade de as hndacs piiblicas serem institudas: (a) com
personalidadc jurdica de direilo privado. caso em que estar sendo aplicado autarquias, vale dizer, regime de direito pi~blico, com todas as prerrogativas
literalmente o que prev o inciso XTX do ai-t. 37; eii (b) com personalidade e restries que o caracterizam.
juridica de direito publico. A situao das fundaqes pblicas com personalidade juridica de
Nessa seguiida hiptese - no prevista no texto constitucional -, a fun- direito privado, diferenscmente, no 6 bem definida. Sujeitain-se elas a uin
dao piiblica ser criada diretamente pela lei cspecifica, adquirir personali- regitne hbrido, isto , 520 em parte regirfadas por normas de direito priva-
dade juridica coni a simples viggncia da lei instifuidora. Mais precisamente, do e em parte reguladas por normas de direito pblico, como, alias, ocorre
o poder pblico terh criado uma espcie de autarquia, uma vez que o texto com todas as entidades da administrao indireta que ostentam personalidade
const3tucional claro no estatuir que entidades da administrao indireta juridica de direito privado.
criadas diretamente pela edio de uma lei especfica so aiitarquias. O problema especifico das "fundaes pliblicas de direito privado" que,
Vale ressaltar: a despeito da inexistncia de previso constitucional ex- conforme foi antes exposto, inineras regras constihiionaislm coma destinatrias
pressa, 6 legitima a instituio de fundaes pblicas com personalidade de as autarquias e as fundaes piiblicas, conjuntamente. Todas essas normas aplicam-
direto piiblico, porkm tais entidades nada mais so do que espcie de autar- -se a qualquer fundao piiblica, no importa a nattireza de sua perorialidade
quias. as denominadas "fiindaes autrquicas" ou "autarquias fundacionais". jurdica, seja qual for o terma empregado na dispositivo constitticional.
Seu regime jurdico idntico ao das autarquias. Dificitttando ainda mais a distino de regime jurdico entre as "fundaes
E muito relevante enfatizar, todavia, que a Constitiiio Federal no faz, publicas de direito privado" e as '"inda6es pblicas de direito publico",
nem antes, nem depois da EC 1911998, distino em seu texto entrc fundaes existem diversas leis que veiculam regras de direito pUblIco endereadas As
piiblicas com personalidade jurdica de direito privado e fundaes piiblicas autarquias e As fundaes piiblicas, de forma englobada e indistinta (hs vezes.
com personalidade juridica de direito pirblico. Por essa razo. todas as dis- empregam o vocabuto "hndae", simplesinente, sem sequer explicitar o
posies consritucionais que se referem a fundaes pblicas alcanam toda adjeriva "pblicas"). Tais regras legais alcanam, em principio. todas as fun-
e qualquer fiindao pblica, no importa a natureza de sua persoiialidade daes piiblicas, a inenos que seu conteiido seja patentemente incompatve!
juridica, tsrnpo~icoa expresso empregada no texto constitucional. com a personalidade juridica de direito privado.
54 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO OESCOMPLICADQ Marcelo Alexandnno & Vlcenle Paulo

No obstante esses percalos, 15possivel apontar, exernpl ifiativameiite, algi- de direito privado criadas pelo Estado como instnirnento de siia aliia" ao no
inas caractersticas prbprias das "fundaes pblicas de direi10 privado", que as domnio econmico. Essas entidades, entretanto, sempre foram criadas. sem
distinguem das "fundaes pblicas de direito piihl ice'': (a) s adquirem perso- maior controversia, no s para exercer a fun5o de agentes cconbnicos em
nalidade jurdica com a inscrio dos seus atos consiitutivos no registro pblico seritido estrito, tnas tambm para ahiar cor110 prestadoras dc servios pl'ibli-
competente; (b) no podem desempenl-iar atividades qiie exijam o exercicio de cos. Dessa forma, deve-se entender que, na verdade, o Dccreto-lei 20011967
poder de iinperio, cspecialmcnte a pratica de atos ai~toexecutriosem geral e atribui as einpresas publicas e sociedades de ecoiiomin inista a explorao de
de azos pertinentes ao poder de polcia, como a aplicao de multas e outras atividade econmlca em senido ainpIo, o que inclui a prestao de servios
sanes aos particulares; (c) seus bens no se enquadram como bens piiblicos: pbblicos passivcis de ser explorados por pessoas jiisidicas de direito privado.
(d) n20 esto sujeitas ao segiine de precalrios judiciais. previsto no arl. 100 da Pois bem, com base no Decreto-lei 200t F 967, bem corno nas orienlades
Constituio: (e) i ~ epodern ser ujcito ativo ern relaes jurdicas tributarias. doutrinarias e jurispnidenciais pertinentes, e possivel propor as definies de
Tendo crn conta todos os pontes ate aqui expostos, a seguinte definio empresa pblica e de sociedade de economia mista a seguir apreseritadas - a
pode ser proposta. genericamente, para a pessoa administrativa fundaa pi- partir da Conslit~iiTiode 1988, essas definies podcin ser estendidas a todas
blica: entidade da adininistrao indiretri instituida pelo poder pblico mediantc as esferas da Federao.
a personificao de um patrimnio que, dependendo da forma dc criao, Empresa pirblica tmia pessoa jurdica de direito privado, integrante
adquire personalidade juridica de direito pblico ou personalidade jurdica da administrao indireta, instihiida pelo poder pi~blico,rnedianie aiitorizao
de direito privado, i qual a lei atribui coinpetncias administrativas especi- de lei especiica, sob qualquer forma juridica e onr capital exclusivamente
ficas, observadas as reas de a t u a ~ a oa serem definidas ein lei campleineniar piblico. para a explorao de atividadcs cconmlcas (eiii sentido estrito) oii
(a vocao tehrica das fiinda6es pi~blicasso alividades de interesse social). para a prestao de sewiqos piiblios.
Par iim, cabe ressaltar que as fi~ndacspublicas, independentemente de Sociedade de economia mista 6 uina pcsoa jiiridica de direito privado,
siia personalidade jurdica, no esto sujeitas disposio do Cdigo Civil integrante da administrao indircta, institiiida pelo poder pitblico, mediante
segundo a qual "velar pelas lndafies o Mitiistrio Piiblice do Estado onde autorizao de lei especifica, sob a forma de sociedade annima, com par-
situadas" (art, 66). Essa. regra, qiie atribrii ao Ministrio Pblico a funo de ticipao obrigatria de capital privado e piiblica, sendo da pessoa poltica
um verdadeiro 'kcurador" das f~indaes,s se aplica as fundacs privadas, instituidom ou de entidade da respectiva administrao indireta o controle
instituidas pela iniciativa privada. O controle ordinrio a que se siljeitam acionirio, para a cxplorao de atividades econ01nicas (em sentido estrito)
as fundaes publicas o mesmo qiie incide sobre todas as entidades da ou para a prestao de seivios pblicos.
adininistra50 indireta, o controlc finalistico ou de tutela, realizado pela As seguintes observaes so oportunas:
administrao dircta. conforme anteriormente estudado. O que o Ministerio
Pblico faz relativamerite as f~indaciespblicas e um controle igual ao que a ) todas as empresas piiblicas e sociedades dc cconcirnia mista s5o pessoas
le exerce sobre toda a administrao piiblica, direta e indireta, qiiaiido se jurdicas de direito privado. integrantes da adininistrago piihlica indireta:
verificam siispeita ou indicios de jrregiilaridades. No se trata de "veiar" h) as empresas piiblicas e acicdades dc cconnniia mista, conforme o seu
pelas f~indaespblicas, como se fosse uin "ciirador". objeto. dividem-se em:
h. 1 . esploradorrts de atividades econ6niicas (em sentido estrito);
So exeinplo de fundaqes pwblicas: Fundao Nacional do indio:
b.2. prestadoriis de servios pUbFEcos;
Frindao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica; Fundao Nacional
c) as entidades descritas no item b.1 enqrindmm-se no art. 173 da Crinstituio
da Saiide: Conselho Nacional de Desenvolviinento Cieiitifico e Tecnologico;
Pcieral, sendo a siia atividadc regida predominantemente pelo direito privado:
Fundao Escola de Administrao PUblica.
d) as entidades descritas no item b.2 enquadram-se no ari. 175 da Cciiistitui?to
Federal. sendo a siia atividade regida predoininantcmenle pclo dircito piihlico:
9.3. Empresas pblicas e sociedades de economia mista e) os controles administrativos a que elas csto sujeitas (que decorrem de
regras de direito pihlico) so os mesmos, em qtialqrier caso.
As einpresas piiblicas e as sociedades de cconomia mista esto enumeradas
no Dccreto-lei 20011 967 entre as quatro categorias de entidades integrantes da
Cabe leinbrar que a expiara5o direta de atividade econmica pelo Es-
administrao indireta federal. Ambas s5o ali descritas corno pessoas ji~ridicas
tado no livre, tteni carater excepcinnal. Com efeito. a atuaas do poder
r

.
56 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo Atexandnno & Vrcente Paulo

piiblico como Estado-empresrio s adinissivel: (a) "quando necessria aos zadora especifica, ein respeito ao principio da simetria das formas juridias.
imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme A iniciativa dessa Iei , igualmenle, privativa do chefe do Poder Executivo.
definidos em lei" (CF, art. 173, cnpztf); e (b) no caso de atividades econ- A criao de subsidirias pelas empresas pblicas e sociedades de
micas siijeitas a regime constitucional de monopiilio (CF, art. 177). Logo, econotnia mista, bem coma sua participao em empresas privadas, de-
somente nessas hipteses poderi ser criada empresa publica oii sociedade pende de autorizao legislativa (CF, art. 37, XX). No julgamento da ADI
de econon-iia mista exploradora de atividade econRrnia (em sentido estrito). 1.6491DF, o Supremo Tribiii~alFederal deixoii assente que " dipensivel
De outra parte, sc a hiptese for de criao de uma etnpresa pblica ou a autorizao IcgisIativa para a criao de empresas subsidirias, desde
sociedade de economia mista prestadora de servios pblicos, seu objeto. que haja previso para esse fiin na prpria lei que iiistituiu a empresa
teoricamente, s6 poder ser uin servio piiblico passivel de ser explorado por de econo~niamisla matriz, tendo em vista que a lei criadora a priipria
pessoa jurdica de direito privado, qiie tenha natureza de atividade economia medida autorizadora".
em sentido amplo (como 6 o caso dos servios piiblicos tratados no art. I75 Por outras palavras, o STF afastou a iieessidade de que seja editada
da Constituio Federal). uma Ici n cada vez que se pretenda criar uma subsidiria de uina empresa
So exemplos de empresas publicas: Empresa Brasileira de Correios e pblica ou de u m a sociedade de ecoiioinia inista, considerando suficiente
Telgrafos (ECT); Servio Federal de Processamento de Dados (SERPRO); a existncia. na prpria lei que autorizou a instituio da entidade, de um
Caixa Econmica Federal (CEF). dispositivo genirico que faculte a criao de subsidihrias desta.
So exemplos de sociedades de economia mista o Banco do Brasil: S.A. O rcgiine jiiridio das empresas pitblias e sociedades de economia deter-
e a PETROBRAS S.A. minado. crn larga medida, pela natureza de seu ob-jeto, de suas atividades-fim.
Consideramos oporliino mencionar que li autores (e lambem algumas Como essas entidades sempre integram a adininisrrao piiblica, certo
leis) que utilizam a expresso genkrica "empresas estatais", norinalmente que nunca sero integralmente regidas pelo direito privado. Entretanto, i
incluindo em seu mbita todas as einpresas publicas e sociedades de economia correto asseverar qiie as empresas pblicas e sociedades de econotnia mista
mista. as respectivas subsidihrias e as demais empresas controladas direra ou que a t u m na explorao de atividades econmicas (de produo ou co-
indiretarnente pelo poder pUblico. No se trata, coiitudo, de expresso bem mercializao de bens ou de prestao de servios de natureza privada) so
definida juridicamente. A nosso ver. expresso que deve ser evitada, tendo as entidades que, embora integrantes da administraZo publica em sentido
em conta a impreciso de seir conteiido. formal, mais se aproximam das pessoas privadas. Somcntc se subtnetern a
A criao de empresas piiblicas e sociedades de economia mista depende preceitos de direito piiblico expressos no prhprie texto constitucional, ou
de autorizao em lei especfica, nos termos do art. 37, XlX. da Constituio em leis administrativas, desde que. nesse caso. sejam derivados de nonnas
Federal, coin a redao dada pela EC 1911998. constitucionais explcitas ou iinpl icitas.
Uma vez autorizada a criao. o Poder Executivo elabora os atos consti- As empresas piiblicas e sociedades de economia niista prestadoras de
tutivos e providencia sua inscrio nn registro publico competente. A criao servios pbl ios, embora sejam, tambkm, pessoas jurdicas de direi to privado.
da entidade, ou se-ia, a aquisio da personalidade jurdica, somente ocorre esto s~i-icitaa diversas regras e priiicpios de direito pirblico, especialmente
com o registro. como decorrncia do postulado da continuidade dos servios piiblicos.
Na esfera federal, a lei especifica que autorize a cria50 de uma eilipresa Ressalte-se, porm. que, independentemente da atividade, os cotitroles a que
piblica ori de uma sociedade de economia mista deve ser de iniciativa privativa essas entidades se submetem so os mesmos, e decorrem de nonnas de direito
do Presidente da Repi~blica,em face do disposto no art. 61, 5 I .", 11, "e", piiblico, uma vez que, formaImente. todas as empresas pblicas e sociedades
da Carta da RepUbl ica. Essa regra - reserva de iniciativa para o projeto de de economia mista so intepntes da administraao piiblfca brasileira.
lei acerca da criao da entidade vinculada ao Poder Execritivo - e nplicve1 O controle exercido pela Poder Executivo - tendo ein vista a inexist8nia
tambm aos estados, ao Distrito Federal e aos rniinicipios, adequando-se a de Iiierarquia entre a admiiiistrao direta e as entidades da administrao
iniciativa privativa, conforme o caso, ao governador e ao prefeito. indirena - no apresenta peculiaridades: trata-se do denotninado controle fi-
A extino dc uma cmpresa pblica ou de uina sociedade de economia nalistico. ou tutela administrativa. ou superviso, o qual devc scr exercido
misra feita pelo Poder Execiitiuo, mas depeiider, larnbCn1. de lei aulori- nas terinos e limites estabelecidos expressarncntc crn lei, visando a assegurar,
-

58 RESUMO DE DIREITO ADMINlSf RATIVO DESCOMPLICADQ Marcelo dlexandnno & Vtcecente Paulo Cap. III * ADMINITRAAO PUBLICA 59

essencialmeiite. que n entidade controlada esteja atuando em conformidade no enquadrados como "servios piiblicns", evidentemente. nina vez que
com os fins iinpostos pela lei que autorizori a sua criao. todo o art. 173 refere-se atuaiio do Estado no domnio econhrnico em
Os canirolcs exercidos pelo Poder Judicirio e pelo Poder LegisIalivo sentido estrito.
tarnpouo tin q~iaiquerparticularidades. k ii-itcresante mencionar que o Su- Na supratranscrita eniirnerao de materias que c) estatuto das empresas
premo Trihiinal FedcraI ja decidiii que as empresas piiblicas e sociedades de pblicas e sociedades de econoinia mista exploradoras de atividades econini-
econoinia mista estiio sujeitas a todos os cai-itroles exercidos pelos tribunais de cas devera disciplinar. merece ateno a sujeio dessas entidades ao rcginic
contas, inclusive R denominada "iomada de contas especial", rnesino quando prprio das empresas privadas (CF, ari. 1 73. 6 1 .". [ I ) .
essas entidades explorem atividades econrnicas (MS 25.0921DF e 25. I 8 1 /DF). O claro inttiito desse comando C assegurar que todas as empresas que
O i$ 1 do art. 173 da Constituio Federal, com a rcdao dada pela
.O amam no "mercado", isto . no domnio econmico ein sentido estrito, te-
EC 1911998, prev a edio de um estatuto para disciplinar. quanto a seus nham iguais condies de operao. em ateno ao postlilado expresso da
aspectos gerais. o regime jurdico, a etrut~irae o liliicionarneriio das ern- livre concorrZncia, principio Iiasilar CIR ordem econinica brasileira (CF. art.
presas piiblicas e sociedades de econon-iia mista exploradoras de alividades 170, TV).
econ6n1icas. Esse estatuto dever6 ser uina Ici (ordinria) de ariter nacional. No obstante a redao categericri do inciso I 1 de $ I." do art. 173.
isto , editada pcla Unio e olnrigatiiria para todos os entes federados. k a evidente qkie siia interpretao demanda a anlise da Consliiiiio Federal
seguinte a redao do dispositivr~constitucioiial: coiito um todo.
Dessarle. tnuilo embora esteja afinnado qiie as einpresas piibiicas e se-
i$ 1 ." R lei estabelecer5 o estatutn .iiiridico da empresa pilhiica,
da sociedade de economia mista e de siias svbsidirins que
ciedades de economia mista exploradoras de aiividades econtnicai si!ieilain-
cxploicni atividade econm ica de produr;o oii comercializaiio -se ao regime jtitdico prfiprio das empresas privadas, essa r e g a no afasta
de bcns oit de prestago de servios, dispondo sobre: derrogaes do direito privado por preceitos de direito pblico expressos no
I - sua fiinso social e formas de fiscalizao pelo Estado e prprio texto constitlicional - oii mesino em leis adininistrntivas, desde qrre
pela sociedade; derivados de normas constitucionais explcitas ou implcitas.
11 - a sujeio ao seginie jurdico prtiprio das empresas privadas, Enfiii-i, essas entidades, para sei-mos precisos, esto sujeitas prcdomi-
incliisivc quanto aos direitos e ohriga~fiescivis, comerciais, nanternente ao regime jurdico de direito privado.
trabalhistas e tri biitrios: O 6 2." do art. 173 da Constituio Federal estatui, literalmente:
Ir1 - licitao e contrataa0 de obras, servios. compras e alie-
nafie, observados os princpios da administra80 publica:
IV - a constituio e o rirncionamento dos conselhos de adminis-
5 2." As empresas publicas c as sociedades de economia mista
n l o podero gozar deprivilgios fiscais ntio extensivos as do
tsao e fiscal. cain a participao de acionistas niinoritrios:
setor privado.
V - os mandatos. a avaliao de desempenho e s responsabi-
l idadc dos admiiiistradores.
O f~indarneiitodo dispositivo transcri~o o principio da livre coi~correncia.
Embora ele no faa qualquer referncia ao objeto das entidades a que se
Como se v, o 9 1 ." do art. 173 da Constihiiilo aplica-se hs empresas reporta, amplamente inajoritkio o entendimento de que a vedao alcana
pirblicas e sociedades de econoi-i~iai-iiista: somente as einpresas pblicas e sociedades de eanoinia mista expIorado1.a~
de atividades eonrnicas. e no as prestadoras de servios piiblicos.
a) "que exphrcm atividade econbmica de produfri ou comerializa5o de Vale fi-isar, as empresas publicas e sociedades de economia mista presta-
bens"; e
doras de servios piiblicos n5o esto sujeitas a essa ved;iSo do $ 2." do arl.
b) "quc cxplorem atividade economica de prestao de servios". 173. ou seja. desde que observados os princpios constitucionais pertinentes,
pode 0 Icgisladoi- conccdcr-Ihes benelicios fiscais exclusivos,
k importante frisar que os "servios" aciii~areferidos so os de na- E iiiiportante ressalvar. ainda, qiie a proibio constitiicional tatiibim
tureza privada, que representem atividade econinia cm eiitide estrito, n3o se aplica. As entidades, mesmo econmicas, que amem em regime de
60 .
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo Alexandnno & V~centePatilo Cap. I11 ADMINISTRAAO POBLICA 69

monop~lio;por outras palavras, seria legitimo um beneficio fiscal exclusivo de normas gerais, de cariter nacional, a sei' editada pela Unio - e sera,
concedido a uma empresa pblica ou sociedade de economia mista que ex- evidentemente. mais flexvel, mais gil. mais dinamito do quc o estabelecido
plore atividade econmica em regime de menoplio. pela Lei 8.66611993.
Especialn~entedigno de nota 6 o entendimento do Supremo Tribunal No obstante, como ai& hoje o estatuto previsto no 4 1." do art. 173 da
Federal acerca da apl icabil idade da denominada "imunidade tri hiiiria rec- Constituio no foi edirado, as empresas pilblicas t; sociedades de ecoiioinia
proca" a empresas piiblicas e sociedades de economia mista. mista, seja qual for o seu objeto, encontram-se teoricamcnre sujeiras ao regime
A referida liniilao i competncia tribtitaria, vazada no art. 150. VI, comum de licitao, previsto na Lei 8.66611993 (se a Iicitaiio for cabvel.
"a". da Constitliio Federal, veda que os entes federados institua111 iinposos evidenteineiite). No futuro, quando o legislador decidir finalmente sair de
sobre "patrimnio, renda eu servios, uns dos oiatros". No $ 2." do niesmo sua inrcia para atender r i comando constittrcional, as empresas piiblica e
artigo, essa imunidade iributiria estendida, literalmente, "As autarquias c as sociedades de economia mista, incliisive suas subsidirias, que exploram
As fiindaes institudas e rnantidns pelo Poder Pblica". atividadcs ecc-infimicas deixardo d c sitjeitar-se ;i Lei 8.66611993. .i: passaro
No obstante a redao desscs dispositivos constilucionais, Q STF tcm a observar o rcgitne de licitak, mais adequado 5s caracteristicas de sei1
decidido. em ii~iiinerosjulgados, que as empresas piiblicas e sociedades de campo de aiiia50, que estar disciplinado no referido estah~to.
cconornia inista que prestem scrvios pblicos de prestao obrigatbria Outro aspecto a merecer refer6ncia o atinente As regras de responsa-
pelo Estado fazem jus A "imunidade tributria reciproca" (RE 407.0991RS: bilidade civil a qiie se sujeitam as entidades crn apreo.
ARE 638.3 15JRA; RE 773.9921BA). O 5 6." do art. 37 da ConsiiiliiRo Federal atribui responsabilidade civil
Deve-se enfatizar que em nenhlima hipiitesc essa orieiitao do Siipreino objetiva As ' ~ c s s o a sjurdicas de direito pblico" e i "pessocis juridias
Tribunal Federal aplicvel Iis empresas pblicas e sociedades dc eonoiiiia de direito privado prestadoras de servios publicas" pelos danos qrie seus
mista exploradoras de atividades econmicas em sentido estrito. de que trata agentes, atttndo nesta qualidade, causem a terceiros.
o art. 173 do Texto Magno. Como se vC. a regra constihicionai abrange ioda as pessoas de dirci-
Merece ainda exame a obrigatoriedade dc licitao previa hs conlrataes to privado prestadoras de servivos plllslicos, inclusive as no integrantes
realizadas pelas entidades em estudo. da administrao piiblica que os prestem por dclegaao - coiicessionrias.
Muito embora a ConstituiBo, no art. 173, 8 1 .", TI. assevere cabalmente permissionirias e aulorizadas de servios piiblios. Evidenternente, incluidas
est5o na regra dc responsabilidade objetiva. tambm, as empresas pblicas e
que as empresas piiblicas e as sociedades de economia mista que exploram
atividade econinica esto s~i+icitas ao regime jurdico prprio das emprcsas as sociedacle cle cconomia mista prestadoras de servios pblicos.
privadas. essas entidades. como regra, so obrigadas i licitao. Por oirtro Iado, esto excluidas da regra de rcsponsabilidade-
E bem verdade que nossa jurispriid6ncia considera inaptichvel a exigncia -extracontratiia1 objetiva as empresas pblicas e sociedadcs de economia
de liita5a aos contratos celebrados pelas empresas piiblicas e socicdadcs mista exploradoras de atividade econ0mica. Estas respondem peIos danos
de econoinia mista exploradoras de atividades econ8rntcas, quando o cibjelo qiie seus agentes causarein a terceiros da mesma forina que respondem as
desses contratos estiver diretamente relacionado h atividade-fim (cconmica) demais pessoas privadas, regidas pela direito civil oii pelo direito coinei.cia1.
da entidade. Por exemplo, seria despropositado cogitar qiie o Banco do Bra- Quanto h possibilidade de fatiicia. inister observar que a Lei
sil precisasse realizar iiina licitao pblica toda vez qiie fosse celebrar urn 1 1.10112005 (lei geral, de carater nacional. conhecida coino "Lei de Fa-
contrato de abertura de conta-corrente, oii de concesso de crdito rotativo. lncias") afasta expressamente a aplica5o de suas disposies as empresas
Contudo. para os contratos relacionados As atividades-meio. ou qiiaisquer pblicas e sociedades de econoinia mista, sern fazer qualquer distinso quanto
outros que n5o sejam viniilado diretamente As finalidades da entidade ao objeto da entidade (art. 2.", 1).
econdmica, a regra C a exigncia de licitao. Dessa forma, apesar de o arl. 173, 4 1 .", Il. da Constituio afinnar
O que a EC 1911 998 trouxe foi a possibilidade de o legislador estabelecer que as empresas publicas e sociedades de econoinia inista exploradoras de
um regime especifico de licitaes para as empresas piiblicas e sociedades atividade econ0mica esto sujeitas ao regiine prhprio das empresas privadas
de economia mista que exploram atividades economicas (CF, art. 173, 9 I ,". quanto aos direitos e obrigaoe comerciais. a verdade que, atualinei~te.
empresas pirlilias e sociedades de ecnnoinia mista, qttalquer que seja o seu
111). Esse regime estara previsto nci estatuto prprio dessas entidades - lei
objeto, niio estfio sujeitas fnlSncia. n5o podcm falir.
62 .
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marceb Alexandrina & Vicente Par110
Cap. lll. ADMINISTRAAO PUBLICA 63

O pessoal perrnanenle das empresas piblicas e das sociedades de eco- demasiado lembrar que, para a exonerai'io de dirigentes pelo Ckefc do
nomia mista, independentemente do objeto da entidade. esta sujeito a regime poder Execrrtivo, incoustitucionaF a exignia de aprovao legislativa
trabalhista, tem vinciilo funcional de natureza oi~trahial,vale dizcr, os agentes prkvia, seja qual for a espcie de entidade da adrniiiistrao Indireta de cluc
dessas entidades so empregados pblicos, regidos pela Consolidaio das e trate - autarquias, fundaoes pblicas, empresas piiblicas ou sociedades
Leis do Trabalho (CLT}. de economia mista (ADl I .949/RS).
Entretanto. eles so eqiiiparados a fiincionrios pblicos para fins penais Por fim. cumpre niencienar que os bens das empresas piiblicas e das
(CP,ar+. 327, 4 1 e as seus atos podem ser enqiiadrados colilo atos de
.O)
sociedades de economia mista, independentemente do objeto da enridade.
irnprobidadc administrativa, su-jeitando-os As diversas sannes previstas na ngo so bens piiblicos em sentido prprio (somente din bens piiblicas pro-
Lei 8,42911992. priamente ditos as pessoas j~iridicasde direito piiblico).
A ondratao dos einpregados pi~blicosdas empresas piibl icas e socie- Entretanto. tio caso especfico das cmpresas publicas e sociedades de
dades de economia mista - se+ja qual for o objeto da entidade - deve ser economia niista prcstadoras de servios pblicos, ein ateno ao principio
precedida de aprovao em conciirso pblico (CF. art. 37, 11). da continuidade dos servios pirblieos, os bens que estejam sendo diretaimente
empregados na prestao do servio pi~blicosofrem restries semelhantes
A exigiicia de concurso p~blico,porm, niio significa que esses traba- Aquelas que caracterizam o reginte juridico dos bens pfiblicos, a exemplo da
lhadores adquiram a estabilidade tle que trata o art. 41 da Constituio. A inipen hnrabilidade.
orientao quanto i inaplicabilidadc a eles dessa estahilidadc esti consoli-
dada na jlirisprudncia do Supremo Tribuna! Federal (RE 5 89.998JPl). Entre- Abaixo, apresenta~iiosutil qiiadro siniiptico geral com os principais pon-
tanto, nossa Cai-te Suprcina entende qiie. para a dispensa de empregados das tos, coincidentes e divergentes, relativos aos regimes jurdicos das cinpresas
mpresas pUblicas c sociedades de economia mista prestadoras de servios pblicas e sociedades de economia mista exploradoras de atividades con-
piitilicos, necessria motivao escrita (siijeita a controle judicial). em micas, de uin lado, e prestadoras dc servios piiblicos, de outro.
respeito aos princpios constitiicioi~aisda impessoalidade e da isonomia.
O pesscial das empresas pilblicas c sociedades de econoniia mista - tanto as
prestadoras de serviqos pi~blicosqiianto as que exploram atividade ecuiimica
em sentido estrito - esta sujeito h vedao de acumulao remunerada
de seu eliiprego com cargos, run6es e empregos pblicos, ressalvadas as
hipiitese adinitidas rio prhprio texto coiistitucional (CF. art. 37. XVl e XYII).
A rciilunerao desses empregados piibiicos s est siijeita ao teto consti-
ti~cionalestabelecido no inciso XI cla art. 37 no caso das einprcsas pblicas e
sociedades de economia mista que recebam sectirsos piiblicos para pagamento
de despesas de pessoal oii de ciisteio em geral (CF, art. 37. $ 9.").
O pessoal dessas cntidades. assim como quaisquer enipregados piiblicos,
cst6 si~-jeitoao i-egiiue geral d e previdncia social - RGPS (CF. art. 40. 5 13).
Consoante a j urispnidncia consolidada no hnbi to do Supremo Tribunal
Federal, d inconstituional, por incoinpalibilidade com o principio da separa-
do dos Poderes, qualquer nonna - seja estabelecida em lei federal. estadiial,
dislriial ou municipal, ou inesina em Constitui3ri de estado-membro ou em
Lei Orgnica de iniinicipio ou do Distrito Federal - que candicionc a prvia
aprovao do Poder Lcgilativo a nolneao, pelo Cliefe do Poder Executivo,
de dirigentes de: empresas pblicas e socierlades de economia mista, tanto
as expIoradoras de atividades cconmicas em sentido estrito, quanto as
prestarloras de servios piiblicos (ADI 1.642JMG; ADI 2.225ISCI. E no
64 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO OESCOMPLICADQ Marcelo Alexandnoo & Vlcente Paulo

a ) a forma jiiridica:
As sociedades de eonoinia mista dcvem ter a forma de sociedade
anriima (S.A.). sendo reguladas, basicatncnle. pela Lei das Sociedades por
Aes (Lei 6.4041 1076). Por serem sociedades annimas, as sociedades de
econon-iia rnista sempre tem natureza cornerctal, seja qiial for o seu objeto
(Lei 6.40411976, art. 2.", ff 1."). So inscritas. dessarte, no regisiro piiblico
de empresas inercantis.
As empresas pitblicas padein revestir qualquer das formas adtnitidas
no iiosso ordcnamento juridico. As empresas piiblicas federais podem,
at inerno, scr insfiluida siib forina jurdica .viri ppneri,v. no prevista no
direito privado; basta qiie a lei que autorize sua criao assiin disponha.
Essa liip0tesc - a criao de uma empresa piiblia sob forna jurdica im-
par - no possivel para os deinais entes fedcrados, porqiie a ainpetEncia
para Icgislar sobre direito civil e direito coincrcinl 6 privativa da Unio
(CF, art. 22. 1).
As cinpresas pblicas tm seus atos constitutivos iiisci+ilosno registro
piiblico dc empresas inei-cantis ou no regisro civil das pessoas jurdicas,
C O I I S O ~ ~OI Ccaso.

b) a composio do capital;
O capital das sociedades de economia mista obrigaloriarnente formado
pela conjugaiio dc capital piiblico e privado. vale dizer, deve liavcr aoes
de propriedade do Estado e a6cs de propriedade de particulares. pessoas
relativos 5i suas atividades-fim Sujeitas a Sujeitas a s normas ordinarias de licitaes
l~citaonas demais hipbteses. Previso pljblicas Na h previso constitucional de
fisica ou jiiridicas. E riecessria. porfin, que a maioria das afies com
mnstitucional de regime proprio de Ricitao criao, para elas, de regime diferenciado direito a voto pertena h pessoa politica instiluidora. ou a entidade de sua
a ser estabelecido em lei ordinaria da Unio, de licitao drninistrarziu indireta.
de carater nacional (art. 173, 1O, 111).
O capital das empresas piiblicns 6 integralmente piiblico. isto , oriundo
No sujeitas a falncia (Lei 11 .I 0112005, No sujeitas a falncia (Lei 11.10112005,
art 2.0. 1). dc pessoas integrantes da administrao pblica. 6 possvel, entretanto. desde
Seus bens no se enquadram como bens
que a maioria do capital votaritc de uma empresa pirblica pemianea sob
Seus bens no se enquadram como bens piiblicos, mas os que forem diretamente propriedade da pessoa politica institiiidora, qiie lia-ja participaqo de outiss
publicos; estio sujeitos a regime de direita empregados na prestao do servio pessoas politicas, nu de entidades das diversas administraes indiretas.
piiblico podem sujeitar-se a restri6es
prbprias dos bens piiblicos Dessa fornia. uina einprcssi piiblica pode ser iinipcssoal. ou seja, cem
por cento do capital pertencer h pessoa politica instiiitidora, aii pluripes-
soal. No caso de uma cmprcsn piiblica pltiripessoal, o controle societrio
3 1 Distines entre empresa pUblica e sociedade de economia mista deve ser da pessoa poltica i n s t i l u i d o r a . podendo 0 restante d o capital
eslrir nas m5ns de outras pcssoas polticas, ou de quaisqiier entidades da
As diferenas existentes entre uma empresa pblica e unia sociedade de administrao indircta (incliisivc sociedades de economia n-iisla) de todas
economia mista so meramente formais, a saber: as esferas da FcdcraBo.
66 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo Afexandrjo~& Vicente Paulo Cap. fll * ADMINISTRAO POBLICA 67

c) a fora processual (somente para as entidades federais) o Distrito Federal e os Municipios contratarem consrcios pllblicos para a
As causas ern que as cmprcsas prblicas federais forem interessadas na realixao de objetivos de interesse cornim e d~ oiitras providtrcias".
condio de autoras, rs. assistentes o11 oyoentes. exceto as de falncia, as de Com o intuito de compaiibiIizar com a Coilstituio essa edio. pela Unio.
acidente de tsahallin e as si~.jeitasi Justia Eleitoral e .A Justia do Traballio, de normas gerais nacionais sobre consorcios pi~blicos.a Lei 11.10712005 atri-
sero processadas e julgadas pela Justiqa Fedcral (CF, art. 109, I). buiu a eles natureza contratual. Assitn, a competncia da Unio foi exercida
As sociedades de economia mista rederais no Coram coiiteinplada coin com base no arl. 22. XXVII, e no 110 art. 241 da ConstituiBo.
o foro pi-occssual da Justia Federal. sendo suas causas processadas e julgadas 0 s consrcios pirblicos so celebradas entre entes fedelados dc mesrna
na Justia Estadual (Siiniula 556 clo STF). especie oii no. No haver& eiiiretanto. consiircio pihtico constitiiido ~inia-
As cinpresas piiblicas e as sociedades de econoinia lilista estacliiais inente pela Unio e niunicipios. Isso pcircliie o art. 1 .", .i 2.", da lei cstatui que
e mziniipais tero siias causas pracessadas e jiilgadas, serii distino, lia. "a Unio somente participara de coris0rcios piiblicos ein que tainb~nfaain
Justia Eslritlual. parte todos os Estados ein CLI-10s territhrios eslejatn sitiiados os Municpios
As empresas piblicas e sociedades de ccoiiornia inista distritais esto consorciados". TainbCin n5o pode haver consrcio piiblico celebrado entre
iii-ii estado e municipio de (>litro estado (razo de veto dos inisos 111 e V
sob jurisdio do Poder JudiciArie do Distrito Fcderal.
do i$ I." do art. 4."). Podem ser celebrados, entretanto, consOrcios ~iiibllos
Note-se que os cnriflitos decorrentes da relso de trabalho envolvendo, entre (i Distrito Federal e rnuriicpios (ai-t. 4.O, 8 I .O, [V),
de iiin lado, q~ialqiierempresa piiblica ou sociedade de econoinia inita e,
do outro, os respectivos empregados piiblicos so jiilgados pela Justia do A Lei 1 1 ,10712005 foi inegulariiei~tada pelo Decrcto 6.0 1 712007, o qual
Trabalho (CF, aai-t. 114). assim define conshrcio piiblico (art. S.", I):

I - consbrcio pi bl ico: pessoa jiirdica fnrinnda euclusivainei~te


9.4. Consrcios p~blicos por elites da Federao. lia hrma da Lci 11.107. de 2005.
para esiahelecer relaes de ctiopcrao federativa. incliisive a
A Lei 1 1.107/7005 introduziu ern nosso ordenarneiiio uina pessoa ju- realizao de objet ivos de intcressc comuin, consiiuida como
rdica denominada consrcio pblico. Os oiisOrios pblicos podero ser associao plhlica. com personiilidadc jiiridica de direito gi-
constituidos como pessoas juridicas de direito privado ou como pcssoas blico e natiirezsi aiitirquica. ciii como pessoa jiiridica de direito
jurdicas de direito piiblico; neste liltiino case a Ici explicitaiiiente afirina privado scm fins econrnicos;
integrarem eles a administrn50 piiblica iiidireta. Para iratarn~iidessa iiriva
figura. necessirio expor a base constitucional e os principais poiitos da O consrcio piiblico ser8 constitiiido por contrato. cuja cclcbra5o de-
t c i 1 1.1 0712005. pendera da prvia subscrio de pratocolo de intenes. Conquanto a Lei
O ai?. 24 1 da Constitiiio, coin a redao dada pela EC 1 C)/ 1998, esval-ie- 1 1.107/2005 ntri bva aos consbrcios piiblicos natureza contratiial, deten-iiina que
lece que "a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Miiliiipios discipliriar5o "o contrato de consbrtio piihlico serri celebrado com a ratificao, mediante
por ii~eiode lei os consrcios piiblicos e os con\~niosde cooperao entre lei, do proiocolo de inteiies" (art. 5.'). Essa ratificago s e dispensada se
os entes federados, autorizando a gcta associada de servios piiblicas, bern o ente da Federaso, antes de subscrcvcr o protocolo de inteiiCes, disciplinar
coino a ti-ansferncia total ou parcial dc encargos, servios, pessoal e bens por lei a sua pnrticipacio no consrcio piibiico. Cnrnri se v. em nenhuma
essenciais h continuidade dos servios iransfcridos". liipiitese urn cons8rc~opiihlico poder ser criado sem participao do Podes
Pcscebe-se que u preceito r-cproduzido atribui a cada ente federado a Legislativo cle cada tini dos entes fedei-ados nsorciados.
campetncia para disciplinar, par meio de lei priipria. os consircios pblicos, Pratocoto de intenes, desssirtc, um contrato preliininar que, ratificado
os convnios de cooperao e a gcstio associada de servios pblicos. (aprovado), inediantc lei, pclos entes da Federaa0 iiiteressados. converte-se
Entretanto. a Lei 1 1.1071200 6 Lima Ici dc ilosrnas gerais de carater ern contrato dc consrcio piiblico.
iiacional, ou scja, aplica-se a iodos os entes da Federao; seu art. I .O,
A alteraiio oti a extinuo dc contrato de consorcio publico depeiidera
caprrr, inl0ma qiie ela "dispe sobre nonnas gerais para a Uriio, as Estados, de insti-tirnento aprovado pela asseinbleia geral. que e a instdncia rnixima
7

68 RESUMO DE DIREITO ADMINlf RATIVO DESCOMPLICADO Mamto Atexandnno & V~centePaulo Cap. 111. ADMINISTRACO PUBLICA 69

dos conshrcios piiblicos, devendo esse iiistruinento ser ratificado, tambm poltica, oii para com um cortsOscio pUhIico, no Srnbilo da prestao de ser-
mediante lei. por todos os entes consorciados. vios piiblicos iiiediante gestfio associada. Essas obrigaies tarnbiin podem
O represeiitantc legal do consiircio piiblico obrigatoriamente dever ser ser csiabeleidas para entidades da administrao inclireta.
eleito dentre os chefcs do Podei- Executivo dos entes da Federaao consoi'cin- A entrega de recLlTSoS pelos eiites federados ao consrcio piiblico exige
dos. A fonna de siia elcio e a durao do riiandato devem estar previstas rio obrigatoi-iamentc a celebrao cle um instrumento qtic a lei denominou con-
protocolo de intenes. O consrcio pUblico esta s~i-jeitoi fiscalizao oiitbil. trato de rateio (art. 8."). Constitrii ato de irnprobidade adniinistrativa que
opcracional e patrii-i~ciriialpelo tribiirial de contas coinpetente para apreciai- caiisa leso ao errio ''celebrar contrato de rateio de consiiicio publico seni
as contas do cliefe do Poder Excciitivo represeiitaiite legal do conshrcio. suficieiite c privia dotao oraineiitiria. ou sem observar as formalidades
Quando o consrircio piiblico teiitia entre suas fiiialidades a gest5o associada previstas na lei" (Lei S.42911992, at-t. 10, XV).
de servio piiblicos. esta deve obrigatoriainerile sei- autnrizaIa ein cliiisula Consoante a Lei 11.10712005, ri ccinsiircio piiblico sempre ter persnns-
especifica do pioiocolo de intenes. a qual dverri explicilar (art. 4.". Xl): lidade ,jiiridica Iad. 6."). A iiosso ver. a partir da Lei 1 1.107/2005, podemos
estabelecer coino elemeiito fundamental de disf ino entre consrcios paiblicos
) as cornpetEncias tijo exerccio se transferiu ao cotis6rcio ~iiibliai: e convnios de coopciaiio (ainbos rnencicinndos no art. 241 da Coiistitkiio)
exataiiiente a atribui50 de personalidade jurdica aos priineiros e no aos
b) os scrvios pfiblicos ohjcto da gestgo rissociada e a rea eiii que scr50
convcnios. O fato de visarerri irealizao de ob.jetvos dc interesse comum
prestados;
est8 presente cin ambos.
c) a aulorizao para licitar oii riirtcirgar concesso. perniisso oii ri~itori7al;iio E curioso constatar que, nos tcnnos da lei, o coni-cio piililico seria
da prestaso dos servi~os;
scmpre uma pcssoa coin prazo d e duraiio determinado. Coin efeito. o
d ) as coiidifies n qiie deve obedecer o coiitrato dc proyraina. 110 caso de a scu ar!. 4.", 1. cstabelcce coma clusula nccessi-ia do pro~ocolode intenes
gcst;lo associada eiivolver tamb6iii a pre5ta5ri dc scn~iospor Orgiio o11 "a denomina50. a finalidade, o prazo d e durao c a sede do con0rcio".
cii~idadcdc tini dos entes dti Federao consorciados;
Ocorre que o Decreto 6.017J2007, visaiido a "corrigir" essa situano
e) os critrios tCcnicos para cilciilo do valor das tarifas e de riutrcis preos poiico iisual - e, segundo pcnsamos. desboidando flagrantemente da fiino
piihl icos. heili coinri para seu reaj~isteou revisiio. fncrainente segiilarnentar -.
estaltiiti. no seri art. S.'. I. que o prolocolo de
intenes deve conter clus~~laq ~ i cestabelea "a det1omiiia5o. as Siiialidadc,
Gesto associada de servios pblicos consiste no "cxcrcicio das ativida- o prazo de duran e a sede do consrcio pblico. admitindo-se a fisao
des de plane-lamento. regula50 ou fisali;rao de servios pi~blicospor ~iieio de prazo indcterminade c a previs5o de alierao da sede mediante dccis5o
de consiircio piiblico oii de convnio de cooperao entre eiites fcdeiados. da Assc~~ibleia-Geral".
acoinpaiihadas ou i150 da prcta50 de servios piiblicos oii da ;trailsfcrCncia Cnilfonl-ie antes aludido. o co~isOrciopiiblico paderi ser pessoa jiiridica
total ou parcial de encargos. scrvios. pessoal e bens essenciais a continuidade de direi to privado. seni fins econrlimicos, riu pessoa jtiridia de direito pi~blico,
cios servios traiisferidos" (Decreto 6.01712007, art. 2.". IX), assiimiiido. tiesta iil tima hipiitese. a forma dc associsifio prblica (art. 1 .", ff
Embora a definigo se-ia iini pouco extensa, percebe-se que a gesto as- I.", e art. 4.". ]V). qiie uina das cspicies do gknero "autarqiiias".
sociada - que cxige a conslihiicn dc uin consrcio pblico ou a celebrao O coiisrcio piiblico corn personal icIade jurdica de direito piibl ico, sendo
de uin orivnio de coaperao enire entes fcdcindns - no obiigatoriai-i~entc uma autarq~iiapertencente a rnais de itin enle federado. configura aqrtilo que
abrange a prestago do servio ~iublico.Pode a gcsto associada resumir- a doutriiia dcnninina "autarqriia interfederaiiva" ou "atilal-quia mdtifederada'".
-se As atividades de planejanierito. regulao oii fiscaliza'h. atribiiiiido-se a
prestao do servio a unia pessoa que nn integre o coilsiircio piiblin ou Os consrcioi: piiblicos com personalidade Jurdica rle dirtitn piihlico
convnio de coopcii.a50. intcgram a administrao inclireta de todos os entes da Fedcraiiu on-
sorciados (art. 6.". 1 .O).
A lei e o respctivo decreto considerarii a celebraiio de iim oiitrato
de programa co1idii;o iiiiprcsciiidivel para a prestao de serviqos piibli- A Iei no esclarece se os coiisiii-cios pfiblicos corn persoiialidade juri-
cos mediante gesto associada. No contrato de prograrnu serao constitiiidas dica de direito privado in~egrarna adrninistrao pliblica. Parece-nos qiic a
c reguladas as cibi-igaoes qiie iiin ente fdciado tcr& para curn outra pessoa Lei 11.10712005. ao estatiiir expi~essamenle qiie o consrcio pblico cem
.
70 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo Alexandnno & Vicenle Paulo

personalidade jurdica de direito publica integra a administrao indireta


das pessoas polilicas consorciadas, e, sein diivida iiiiei~cionalinente. nada
aijrmar a esse respeito para o consrcio publico com pcrsonalidade juridica
de direita privado, pretendeu que cstes Ultimos no intcrcm fonnalincntc
a adininistrao piiblica.
De todo modo, quando o coilshrcio piiblico for pessoa jurdica de dircito
privado, assumira a forma de associaqRci civil. e siia constitui50 deve ser
cfetivada conforme a Iegislao civil, isto , a aquisin da personalidade
ocoireri com a iriscri5n dos atos constitiitivos no registro civil das pessoas
juridicas. Sem cnibargo de sua personalidade juridica de direito privado,
esses constircios piiblicos e s l a f 0 sujeitos As normas de direito piiblico rio
qiie concerne a realizao de licitao, celehrao de corliratos, prcstaio
de contas e adinisso de pessoal. O pcssoal desses consicios piiblicos scia ORGAOS E AGENTES PBLICOS
regido pela CLT (art. h.", 4 2.").
Os agentes piiblicos incuinbidos da gesto de consrcio pliblico n3o
i-espoilderiio pessoatinentc pelas cibrigaces contradas pelo consorcio pblico.
ina respo~ideriopelcis atos praticados ein desconforrnidade com a lei ou com
as disposifics dos respectivos estatutos. Constitui ato de iinprobidade adil-ii-
nitrativa que causa leso ao crario "celebrar contrato ou nutro iiiti-umento 6rg5es piiblicos so ~inidadesii-rtegiantes da estruniin de uina mesma
que teiiha por objeto a prestao de servios piiblicos por meia da gesl5o pessoa jttridica rias quais so agrupadas coinpetEncias a serein excrcidns
associada sem obscrvar as formalidades previstas na lei" (Lei 8.429/1992. por meio de agentes piiblicos. Como se v, Orgos so rncros conjiinlos de
ar!. 10, XIV). rompetncias, sei11 pcrsonalidade ji~ridicaprpria; so rcsriltado da iicnica
Por iiltiino. i interessante notar que a Lei 11.10712005 determinou a dc orgarrizao administrativa conliecida como "deoncentrao".
aplica5o aos cons0rcios piiblicos. tanto os coiii personalidade piblia quatito A Lci 9.78411999 define Orgo aino "a unidade de atuao iiitegraiite da
os com persona2idade privada, siipletivamenie, das normas de regncia das estrutura. da Administrao direta e da estnihira da Adininistraqo iridireta". E
associaes civis (srt. 15). interessante observar que a lei explicita a existncia de rgos pblicos no
sii i-ia admiiiistraiio direta (ininisterios e secretarias, por exemplo) mas. tain-
661~1,rio 5nibito cte cada pessoa jurdica integrante da adininistrao indireia.
Desse inodo. restilta claro que as divics administrativas, diganlos. de iima
aularquia estadual - por hiptese: "presidi~cia". "diretorias". "tiperinten-
dncias", "delegacias" e "agncias" - sio, todas elas, iirgos piiblicos. vale
dizer, coi!jttntos rIespei.sinalizados de competncias, integrantes da esinit~ii-a
dcsa autarcluia.
Os Orgos pitblios necesariainente possuem fiines. cargos e agentes.
sendo. eriiretaiito, distiiitos desses elementos. Os bi-gos so partes da pessoa
juridica. A att1aiio do iirg5o - que ocorre por ineio dos agentes que titula-
rizain os cargos nele agrupados - considerada ahiaa da prpria pessoa
jiiridica que elc intcgra. Essa construo jurdica conhecida como teoria
da imputao (ou da impiitao voliliva) e pode ser assitn sintetizada: o
rgo aiiia por intermdio de seiis agentes, e a atuao do rgo impiitada
i pcssoa jurdica que ele integra.
72 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo Alexaiidrino & Viceote Paulo Cap. IV ORGAOS E AGENTES PUBLICO 73

Na evoluo do direito administrativo. a ''teoria do rgiio" siibstituiu Confonne acima frisado, a principal cai-acteristia dos rgos e a auszncia
outras doiiirinas, de Indole privatistica, como a "teoria do niandato" - que de personalidade jiiridica. Alm desa, podeinos apontar como caractei-isticas
considerava o agente pblico uina espcie de mandathrio do Estado, atuando dos rg5os piiblicos:
por "psocura.40" deste - e a "teoria da representao" - qiie cqiiiparava o
agente piblico B figura do sepresentaiile dos iilcapazes. Esas criafies basea- a) integram n esinitiira de urna pessoa poltica (Uiiiilo. estado. Distrito Fede-
das em institutos do direito privado tinham o srio irionvenieiitc de afastar ral ou municpio), no caso dos qBos da administrao direta, ou de iima
a resporisahilidade do Estado nos casos em que o agente piiblico ahiase de pessoa juridica adtniiiistrativa (niitarqiiia, Indaso piib lica, empresa pblica
forina irregular, com desvio ou alm de seus poderes. ou sociedade de econoinin mista). na caso dos orgos da adininistra5o
indireia:
O referido problema desaparece ante a ideia de imputao, ncleo da
leoria do rgo. adotada no Brasil e ein muitos oi~ti-ospaises. Com efeito, h) so rcsiiltado da desconcentrao administrativa;
pela imputao considera-se que a atliao do orgo e seus agentes E a t u a h c) alg~iiispossuem relativa autrinoinia gerei~cjal,oramentiria e firrancejra;
da prpria pessoa juridica qiie eIe inregra. Desse modo, possibilitada a
d) podem firmar, por meio de scirs adminislradores. contratas de gest'ao com
i~esponsabilizaoda pessoa jiiridica por essa atuao, inclrisive nas hipbleses pessoas jirridicas (CF, art. 37. $ 8."):
eni que Ii abuso de: podes - afinal, I-iavendo atuao arbitrria. a ilegalidade
considerada praticada pela prpria pessoa juridica. e) no tm capacidade para representar em juzo a pessoa jurdica qiie inte-
gram:
Maria Sylvia Di Pietro explica quc essa teoria 6 utilizada, tarnbi~i.para
justificar a validade dos atos praticados por "Iiincioilrio de lato", porque se 0 no possirem patrimnlo prbprio.
coiisidera qiie o ato por ele praticado e ato do rgo. iiuputiivel, portanto,
si adtilinisfrao prilslica. Cumpre meiicionar, ainda, quc alguiis rgos tm capacidade processual,
restrita e especifica. para defesa em juizo de suas atribuies administrativas,
A expresso "Cuncionario de fato" usualinente empregada para descrever isto , s2o legitimados ativos para impetrao de mandado de segurana cuio
a sitiiao do agente quando 11 vicio o11 irregiilaridadc na sua investidura objeto seja a preservao de siias competncias. Somente os rgios indepen-
em cargo ou fiiiio piiblica, a exemplo da ii~ilidadedo coilcurso publico dentes e autonomos tin essa capacidade processuzil (Flely Lopes MeireIles
(s declarada algiiiii tctnpo depois de os aprovados estarem exercendo suas classifica os rgos ern quatro nveis. conforme a posio estatal, isto ,
f~iiies),ou do desciimpriillento dc requisito essencial para a posse ($6 a Iiierarquia, nesta ordem. de cima para baixo: itidependeiites. aut0i1amos,
decobci-to algum tempo dcpois dc o servidor estar em exercicio). supei'iotes e subalternos).
Em ateno A denominada "teoria da aparncia", h protea da boa-f Tambm foi conferida capacidade processual aos rgSns piiblicos pelo
dos adnliiiistrados c A presuiio de legalidade dos atos administrativos, CQdigo de Defesa do anstrmidor. quc dispe que so legitiinados para
admite-se que a teoria da iinpiitao seja aplicada. inclusive, ao "fi~ncion$rio promover a tiquidao e execuo de indenizao as autoridades e hrgos
de fato": considera-se que o ato do "funcion61.i~de fato" e ato da iirgo e. da administrao piiblica, direta e indireta. ainda que sem personalidade
poi-anto, impulivel A administrao piiblica. Assim, reli~itam-sevlidos r)s ,jurdica (Lei X.078/1990, art. 8 2 , 111).
ato5 praticados por "fiincionirio de fato".
Por fiiii, deve-se observar que a criao formal de Orgos, rios temos
E importante registrar qiie a teoria da impiriao n5o cliega ao poiito do nosso ordenarnento constitucional, dependc de lei (CF, art. 48. XI: art.
de alcanar Q denominado iisurpador de f~ino,isto e, aluin que exer- 61, $ I.', 11, ''c").
a por cogita prpria alguma atividade coin aparncia de fun5o pilrilica,
mas no tenlia, na verdade. absolutamente nenhum vinculo i~incionalcom a
administrao piiblica (o "funcionrio de fato" tem vnculn coni a adininis- 2. AGENTES P ~ B L I C O S
trao, embora se trate de uni vincula coin vicio de validade. que poder
ate n-iesrno vir a ser declarado n~ilo;inas no i. uni vinciilo inexistente, Considera-se agente publico toda pessoa fsica que exera, ainda que
corno ocorre coni o usurpador de funo). A atua5o do iisutpador d e transitoriamenie ou sem rernuneraPo. por eleiRo. noineac;o, designao,
funo iio considerada aiuaGo do rgBo e 1150 , portanto. iniputvel contratao ou qualquer forma de investidura ou vinculo, mandato, cargo,
ao Estado. emprego ou fcrno piiblica.
74 -
RESUMO DE DIREITO AQM1NISfRAflVO DESCOMPLICADO Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo Cap. IV ~ R G A O SE AGENTES PUBLICOS 75

Confoinie se constata. ri expressa0 "agente piiblio"ttem sentido atnplo. depritados e vereadores). AZguiis autores cnquadrain, tambm, como agcntcs
englobando todos os iiidividuos que. a qualquer titulo, exercein uma Tuno politicos os inernbros da inagistratiira (j~iizes,desembargadores e ministros
piilslica, ihemuiierada oii gratuita. permanente ou transitria, poltica o11 me- de tribtinais superiores) e os membros do Ministrio Piiblico (proinoiores de
ramente adminisirativa. como prepostos cio Estado. iiislia e procuradores da Repiiblica).
O a.~enle
- piiblico a pessoa nntiiral mediai-ite a qual o Estado se iiianifesta,
O agentc expressa uma vontade qiie e iinpiitada ao prprio Estado. Agentes b) agentes administra tivos;
piiblicos so, portanto, todas as pessoas lisias que, eni iaz5o de vinculos Os agentes administrativos So lodos aqueles que exercem uma ativi-
jusidicos de variada natureza corn o Esiado. lni aptidiio para exteriorizar dade piiblica de natureza profissional e remunerada. siijeitos i hierarqitia
a vontade deste, ein qliaisquer dos entes federados (Unio, estados, Distrito
fiinciona! e ao regime juridico estabelecido pelo cntc federado ao qual per-
Federal e municpios), nos trcs Poderes da Repiiblica (Exccutivo, Leislaiivo
tcncern. So os ocupantes de cargos piiblicos, de empregos ptihlicos e de
e Judicirio).
fuil6es pz'iblicas nas adminisrraes diseta e indireta das diversas unidades
A Constituio vigciitc abandonoii a anies consagrada expressiio fiincio- da Federao, tios trs Poderes. Podem ser assim classificados:
nirio pwblico. Na seara do direito penal, todavia, ela. ainda enipregada.
abarcaiido todos os agentes quc, embora transitiiriamente ou scrn rernunera-
po, pratiqiieiii criine contra a administrao piihlica. no exerccio de cargo. b.l.servidares phlicos: so os agentes administraiivos si!icits a regime
emprego ou f~iiiapblicos (CP. art. 3271. Como se v6. para fins penais, jurdico-admiiiistrat ivo. cle carhter estatirtirio (isio . de iiatiireza legal, e
a abi+an&ncindo coriceito de riiricioriirio pblico a mais ampla possvel, 1130coiitratiial ); siio os ii tufarcs dc cargos piibl icos de provimento cf'ctivo
correspondendo i da expressci "agentc publico", consagrada no iinbito do e de proviiiiei~toeni coinissfio;
direito admiiiisti-ativo. h.2.empr~gatlosplilicos: so os ocupantc dc cinpregos piibl icos. suiei tos
A doutrina identifica cciino categorias integrantes da gnero "agente a regitne juridico coirtratuaL i~ibaliiisia;tem '"contrato de trahal2io". ein
piiblico" as espeies a seguir sucintamente descritas: sentido prprio. c so regidos basicamente pcla Censolida5o das Leis do
Trabalho - CLT (so. por isso. cliaiiiados "cefetistas"):
b.3.temporhrios: so os contratados por tempo deteminado para atender a
a) agentes politicos; iiccessidade temporiria de excelicional iiiteresse piiblio. nos temos do art.
Os agentes politicos s50 os integrantes dos mais altos escales do 37, IX, da Colistiitiio; no ttn cargo piiblico iiem einprego pirblico: cxcr-
podei' publico, aos qriais iiicuinbe a laboraiio das dirctrizes de atuao cem iiina funo p~hlicareniriiierarla temporhria e 0 scii viiiciilo f~incional
governamental. e as liindes de direiio, orientao e supervis50 gcral da coim a admiiiiti+aopiihlicn contntiial. inas se trata de uni contrato de
administrao pzblia. direito priblica, e no de natureza trahalhita (eles no tCni o "contrato
de trabalho" prevista na ConsolidaBo das tcis do Trabalho - CLT): e m
As principais cnrateristicas dos agct~tespoliticos so:
sintcsc, so agentes pitbIicos que tcin com a adiniiiistrao pihlic~ima
relano funcional de dSircito piiblica. de natureza jtirdico-administrativa
1) sua compctbicia prevista iia prcipiia Conslitiiio: (e no traI-ialliista).
2) nao sc siijeitatii as regras oniiins apliciveis aos servidores puhlicos eiii
gcral: E oporhino iaegistrar que, freqtienteiiiente. a expresso "servidores p-
3 ) iisualinente so investidos ein seiis cargos por lileio de elcio. noinea5o blicos" e utilizada em sentido amplo. eiiglobando os servidores pltblicos ern
oii desigiiao: sentido esrri to (cstatiitarios) e os empregados pUbl icos.
4) nno s3o hierarquizados (cor11 exce5o dos auxiliares imediatos dos chefes dri
Poder Executivo). SLI-ieitando-se.to solmente. As rcgras consti tiicioiiais.
c) agentes honorificos;
So agentes politicos os chefes do Poder Executivo (Pscsidente da Repi- Os agentes honorificos s5o cidados reqtiisitados ou designados para,
blica. governadores e preleitos), seus auxiliares imediatos (ininistros. secseti- transitoriamei~te,colaborarem com o Estado mediante a prestao de servios
rios estaduais e mirnicipais) e os rncmbros do Poder Legislativo (senadores, espcciiicos. etn razo de sua condico cvica, de sua hoilorabilidade oii de
76 -
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLlCADO Marcelo Alexandrino & Vicenie Paulo

sua notiia capacidade profissional. No possiiern qualqiier vnculo profis-


sional com a adininistrao piiblica (so apenas considerados "E~incionirios
piiblicos" para fins penais) e iisualmeiite atliam sem remunerao. So os
jurados, os tnesrios eleitorais, os meinbros dos Conselhos Tittelares criados
pelo Esiatiita da Criana e do Adolescente e outros dessa natiireza.

d) agentes rtelegados;
Os agentes delegados sBo particulares que recebem a incumbricia de
exerces determinada atividade, obra ou servio piiblico e o fazem em riome
prprio, por sua conta e risco. sob a perrnancnle fiscalizaiin do poder dcle-
gante. Evidentemente, n5o so servidores pblicis, n5o sttiiarn em iiome do
Estado, mas apenas colaboram com o poder piiblico (dcscentralizao por REFORMA ADMINISTRATIVA
colaborao). Sujeitam-se, porem, iia prestao de servios piiblicos delegados,
A responsabilidade civil objetiva (CE art. 37. 5 6,") e. quando estso exercendo E TERCEIRO SETOU
atribuifies do podei- pblico, ao mandado de segurana (CF. art. 5.". LXlX;
Lei 12.0 1 612009. ar!. 1 .", (i 1 .O). Enqiiadram-se coino "f~zncionAriospiiblicos"
para fins penais (CP.art. 327). So os concessionririos e pei-missionirios de
servios pblicos. os leiloeiros, os tradutores prblios. entre outros. 1. REFORMA DO ESTADO E ADMINISTRA~O
GERENCIAL
Na iiltinia dCcada do sculo passado, foram promovidas no Brasil di-
e) agcates credenciados.
versas alteraes constitucionais e legais com o ob,jetivo de implantar entre
Os agentes credenciidos, segundo a definio do Prof. Hely Lopes Mei- iis um inodelo de adminislra50 piiblica intittilado de "administra50
relles, "silo os que recebem a inciimbiicia da administrao para represent-la gerencial" - o qual. en-i tese, 6 fundado, preponderantemente, no princpio
ein determinada ato ou praticar cerla atividade especifica. mediante remune- da eficincia. Pretendia-se que esse modelo de administrao substitusse,
rao do Poder Piiblico credenciante". Seria exemplo a atribuio a alguma ao menos parcialmente, o padi-io tradicional da nossa adrninislrao publica.
pessoa da tarefa de representar o Brasil em dereminado evento internacional dita "administrao burocrdticli", uja nrasc inaior recai sobre o princpio
(uni artista consagrado que fosse incumbido de oficialmente representar o da legalidade.
Brasil ein uin congresso internacional sobre proteo da propriedade intelec-
tkial). Tambi-rn so considerados "fiiiicioiirios phblicos" para fins penais. Na poca, era praticamenle Iiegemcinica no muiido ocidcntal a comente de
pensamento poltico-econbmico oriliecida coina "neoliberalismn". Os ideiiio-
gos neoliberais apregoavam a denominada "doutrina do Estado rninirno", a
qual tem por objetivo, grosso ii-iodo, retirar o setor pblico de todas as arcas em
que sua atuao no seja irnprescindhel. A proposta de urn "Estado mnimo"
tambm est lastreada eni uma certa verso do priiicipio da efiigncia, uma
vez que. painao "neolibemIismo". a iniciativa privada sempre 6 mais eficiente
do qiie o setor piiblico (pclo menos na pruduc70 direta de riqueza), razo por
que deve a atuao desie ultimo ater-se ao estiitaii-fente Endispensivel.
Eriibora, teoricamente. no seja correto identificar "neoiiberal isrno" com
"adminishao gerencial", a verdade 6 que muitas das propostas iieoliberais
que estavam ainda em voga duranre a presidncia de Fei-iiando Henrique Car-
doso (1995 a 2002) foram incorporadas ao modelo de adiilinistrao piiblica
que o seii governo desenliou e procurou implantar no Brasil.
-
78 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICAOO Marcelo Alexandrino 8 Vicente Pauto Cap. V * REFORMA ADMINISTRATIVA E TERCEIRO SETOR 79

Segundo ento se afirmava, Iiaveria tima "crise do Estado". traduzida na agente regulador do setoiaprivado. Assiin. forain criadas as agncias repu-
incapacidade financeira deste para realizar os investimentos necessrios ao ladoras, sob a fonnn de autarqulas ein regime especial. com adoo de uin
desenvolvimento do Pais e, si mul tanearnente, desempenhar a contento todas as morlelo c~!io escopo, eiii tese, assegurar qiic sua atuaiio seja eminentemente
atribuies qiie Ilie foram impostas originariamente pela CoristihiLiio de 1988. tecnia. imune a ingerncias politicas.
Por esse motivo. defendia-se a tesc de qiie o Estado deveria concentrar siia
O desiderato de ampliar a atiiao do "terceiro setor" levou Ei criao
atliao iraquelas Areas que fbrani chamadas "niiclco estratgico" e "atividades
de qiialiiicaes especiais atribtiidas a pcsoas jurdicas privadas, a exemplo
excltisivas", deixando-se as dcinais. eni principio, ao setor privado.
da qiialificao como *'organizao social" (OS) c da qualificazo coino
No campo ideolgico, essas diretrizes atingiram seti auge. no Brasil, entrc "organizao da sociedade civil rle interesse piiblico" (OSCIP), bem coino
1995 e 1998, no primeiro mandato de Fernando I-Ienrique Cardoso. Ciimpre i criao de instrumentos aptos a formalizar o fomento estatal a essas enii-
reconhecer. todavia, cIiie. na pritica, os seus priiicipais desdobramentos politico- dades privadas, tais quais os contratos d e gesto celebrados com as OS e
-administrativos e econ6rnicos continiiaram a se verificar, em bola com menor os termos de parceria firmados com as QSCIP.
mpeto, inesino depois dessc periodo - e at hoje se fazem presentes.
Iiistoricarnente, a proposta de uin inodclo de administrao gcrenciaf
Coino rcsiiltado desse quadro, alguns movinientos caracteristicos podcrn no Bi.asil teve o seu delineamento bi~sicono "Plano Dlretor da Rcfnrma rlo
ser identificados. a sabes: Estado", de 1995, c sua implantao ficoii a cargo dci Ministrio da Adrniiiis-
triilo Federal e Rcfonna do Estado - MARE, sob titiilaridade de Luiz Carlos
a) a partir da rioo de '"adtniiiistrao gcsencial". qiie privilegia o principio da Bresser-Pereira. Em 1998, o MARE Foi extinto e stras atribuies foram incor-
eficihcia. procura-se deslocar o IOco dos controles administrativos para a poradas pelo Ministrio do Planejamei~tn.Orainento c Gcsto - MFOG.
obteno de rcsiiltados pela nibqiiina estatal: biisca-se ampliar a autonornin
dos rgos e cntiriades integrantes da administrao piblica. mormente pela A Emenda Co~~stitucionaI 19/1998 Foi o mais importante instniinento de
rediio dos controles de procedimentos (atividades-meio); iiiiplantao dessa refotl-iia da admiriistraa piblica no Brasil - ate Iroje ela
b) so introduzirlos no ordcnariiento jurdico instninientos tendcnte a assegu- 6 conhecida como emenda da "reforma administrativa". As rnodificaes
rar que a capacitailo c a produtividade ds agerites piiblicos dos quadros nas relaiies Estado-agentes publicas, Estado-agentes eonrnicos e Estado-
profissionais da administrao sejam prxinias daquelas qiic sc ohsen)arii -terceiro setor tm siici gradualmente iinplenientadas clesdc ento, por meio
quanto aos traballiadores de enipresas privadas; da edio de leis e atos infralegais rcgiilamentadores das diretrizes inseridas
c) s5o promovidas as assim cl-ianiadas "privntizaes'', pelas qiiais a prestao na Constituiiio pela EC 1911998.
de servios piiblicos que possam gerar lucro deixa de scr executada por Descreveremos. a seguir. as principais caracteristicas de nlgiimas das mais
einpresas estatais. passando a sua explnrao a scr atribuda ao setor privado. iinportantes figtras e institutos jurdicos que foram criados. ou fortakcidos,
niediante conccssfies e periiiisses dc senlios pbl im: em canseq~iticiadessa reestruhirao do Esiado. e que interessam de perto
d) tnmbkni por meio da psivatizaiio de empresas estatais, n Estado rcd~i7no ao direito adiiiiiiistrativo.
inhxiino a sua ahiao como agente econfiinico [Estado-empresirio), Iiro-
ciirando deixar as atividadcs ecnn8micas ein scntido estrito o mais ~iossivel
nas mos da iiriciaiiva privada;
e) so estabclccidos rnecaiiisnios de incerit ivo (fomento) As einpresas privadas
serii finalidade de lucro atiiaiitcs cm reas de intercsse social no excliisivas No existe uma definio legal de "coiriratos de gesto". Em liiilias
tlc Estado ("terceiro setor"), a fini de qire elas iiirmeni parcerias com o bastante amplas, so eles a-juste ciijo objetivo 6 o cumprimento de uma
poder pirhlico; tini dos intiiitos dcsse rnovitnento possibilitar n exiingn dc espicic de programa, eiii iroca dc algo que seja do intercsse da parte qiie se
entidades da adriiinistrao piihlica qiie exerciam cssas niesrnas atividadc coiiipramete a cumprir esse programa. Todo contrato de gesto estabelece:
de interesse social, as qiiais passam a ser dcscmpenliadas pelo "lerccirn
setor", coin roinento do Estado.
n) metas a sereni atingidas:
A retirada do Estado do papel de agente econ01nico (Estado-einpresirio) b) prazo para atingimento:
e da prestao direta de servios pibiicos levou a necessidade de alarganiento C ) critrios ohjriivos de avaliao de dcscinpenlio. para vcri ficao do atingi-
da siia funo regulatria, isto e. ao fortalecimento do Estado ilo papel de meirto. oii no. das riretas.
80 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLIGADO Marcelo dlexandrho 8 Vicente Paulo Cap. V . REFORMA AOMINISTRATIVA E TERCEIRO SETOR 81

Podem conter, ainda, cl~usulasacerca da remunerao do pessoal e dos ConTortne j estudada, essa espgcie de contrato de gesto, quando cele-
direiores, bem como sobre a rcsponsabi l idade destes. brado com aularquias e fitndaes pblicas. possibilita que elas recebam a
O fiindatnento direto dos contratos de gest5io o princpio da eficincia. qualificao de agncias executivas.
No Brasil, foi prevista a celebrao de contratos de gesto: A outra espcie de contrata de gesto est previsla na Lei 9.63711 998.
Trata-se de um contrato de gcsto celebrado entre a adnainistrao piiblica
e uma entidade privada. Essas pessoas ji~ridicas. que so as iinicas pessoas
a) nt> imhito iliterno da prpria adrniiiistrno piiblica, visando a ainpliat.
a autoiiiiinia administrativa cle seus orgos e entidades. cenceiizraiido os
privadas que celebraim coi~tratosdc gest5o coin a adininistraiio piiblica. s2o
controles no ritingimento de resiiltados e reduzindo os controles ronnais. as denominadas organiza6es sociais (OS).
de procediinelitos; Viinos que o coiitrato de gestgo celebrado no mbito da adininistrao piiblica
h) eiitre o podei publico e pessoas privadas sem fiiis lucrativos qualificadas (CF. art. 37, 5 8.")tem carncr contrapartida a ainplia50 da atiionornia do Orgo
como orgaiiizaes sociais (OS}, visando a possibilitar que estas. ~nediante ou da entidade qiie se cornpro~iietea atirigir as metas estabelecidas no a-juste.
fomento estatal. assiimam atividades antes desempenliadas por entidades Diferentemente. esse contrato de gesto celebrado com as organizaes sociais
administrativas extintas ("doiitrina do Estado miiiiino"). acaba resultando em sensivel reduo da autotiomia da cntidade. Por oittro Fado,
a organizao social receber cmno contrapaitida rectirsos piiblicos.
Vejamos as priiicipais caractersticas de cada uina dessas espcies. Por Obvio, a organizao social fica sujeita no sii ao controle reIaiivo ao
O contrato de gesto celebrado no rnbito da administrao pblica e atingimento das metas fixadas no contrato dc gesto, mas tambm aos controles
o bico que tem previsgo constitucional. Est tratado no art. 37, fi E.", da apliciveis a toda e qualquer pessoa qiie receba e utilize recursos piihlicos. a
Caiistittiio da RepbIia. exenip20 dos exercitlos pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU).
Seu objetivo precipuo redu7ir os coi~trolesde atividades-tneici e con-
centrar os controles lias atividades-fim (vei-ificago do atingiincnto das metas
3. TERCEIRO SETOR (ENTIDADES PARAESTATAIS)
estabelecidas terido em vista os fins do rgo ou entidadcj.
E a seguinte a redao do dispositivo coiistitucional: Einbora no exista consenso na doutrina, adotarno 13 entendimento. quc
nos parece majoritrio segiindo o qual se enquadram no conccito de "en-
6 R." A a~itonorniagerencial. oramentria e financeira dos tidades paraestatais" excfusivamente pessoas privadas, sem fins lucrativos,
rg5os e entidades da adininistrao direta e indireta poderri qiie exercem atividades de interesse pblico, mas no exclusivas de Estado,
ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seiis admi- recebendo foinento do poder prblico, e que nfio integram a adniinistra5o
iiistradores e o poder pblico. que tenlia por ohfeto a fixaso publica em sentido formal. Vale frisar: niio enquadrainos nenh~imaentidade
de inetas de deseinperilio para o rgrio oii entidade. cabendo i integrante da administrao piibIica cotno "paraestatal".
lei dispor sobre:
As entidades paraestatais fazem parte da chamado terceira setor, que
1 - 0 prazo de diisao do contrato;
pode ser definido como aquele coinposto por entidades privadas da sociedade
I1- os conlroles c criterios dc avaIia5o de deseinpenlio. direitos. civil. qtre prestam atividade dc intercsse sociaI, por iniciativa privada, sem fins
obrigat;fics c responsabIidade dos dirigentes; lucrativos, com incentivo do Estado. O terceiro setor coexiste com o primeira
111 - a reniune-alo da pessoal. sefor, que o prprio Estado, e com o scgundo setos. que o tnercado.
Estudaremos. nos prximos tpicos, as caractetisticas bhsicas das seguintes
Como se v, o ajuste firmado entre a administrao direta e admi- entidades paraestatais: (a) servios sociais autnomos: (b) organizafics
nistsadnres de eiitidades da administrao indireta, ou de Orgas da prbpria sociais; e {c) organizaiies da sociedade civil de interesse pQblico. Depois
adrninistrao direta. disso, analisaremos as principais disposides da Lei 13.0 i 9120 14, conhecida
A coiiirapartida a ainpliao da liberdade de atuao administrativa como 'harco regulathrio das organizaes da sociedade civil".
do rgo ou entidade (ampliao da "'autonomia gerencial, oramentria e A Lei 13 .O I 9120 1 4 teve 0 graiide ini-ito de iiiiifonnizar o iraiamenta lega!
financeira"). e o regime jurdico a que passaram a sujeitar-se parcerias celebradas entre o
82 .
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo Alexandnno & Vicente Paul0 Cap. V * REFORMAADMtNISTRATIVA E TERCEIRO SETOR 83

poder piiblica e entidades privadas quc a lei denominou "organizaiies da Sem prejiiizo dessas orientaes, deve-se enfatizar que o fato de os
sociedade civil" (OSC). Tais entidades. antes da rcferida rcgiilao legal, servios sociais autfinornos receberem e utilizarem rccursos pbIicos para
costumavain sei- ii-icluidas em unia catcgosia generica, sem contornos preci- a coiisecuo de suas finalidades sujeita-os ao controle do Trihunal de
I
sos ou abrangncia determinada: a das 'horganizaesno governamentais" Contas da Unio (TCU).
(ONG) - noinenclatura que, segtindo pensamos, iio dev scr atualinente I

empregada em linguagein tCcnica j 11ridica. 3.2. OrganiraOes sociais (OS) I


3,l. Serviqos sociais autnomos A Lei 9.63711 998 estaiui que o Poder Executivo poder qualificar corno
organizafies sociais pessoas j uridicas de direi to pivado, sein Iit~t ucrativos,
0 s servios sociais autnnmos so pessoas jurdicas privadas. no mais cujas atividades sejani dirigidas ao ensino, h pesquisa cicntifica, ao desen-
das vezes criadas por entidades privadas relii-eseiitativas de categorias eco- volvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, i
iiinicas - Confederao Nacional da Indstria. Confederao Nacional de cultura e sade.
Coinercio, Confedei-aiio Nacioiial do Transporie, onfederaqo da Agricultiira Conforme se constata. as organizaes sociais no so uina nova categoria
e Pecuria do Brasil, entre outras. Einbora eles no integrem a adminisirao de pessoa jurdica, Trata-se, apciias, de uma qualificaqo cspccial, uni ihilo
pi~blica. nem sejam, ein regra, institiiidos pelo prbprio poder piiblico, sua jurdico concedido discricionariarnente pelo poder publico i? detenninadas
criago e prevista ein lei. A aquisio de siia personalidade jiiridia ocorre entidades privadas, sem fins Iitcraiivos, qiie atendam a certas exigncias
quando a entidade iiistihiidora iiiscreve os respectivos atos constitutivos no legais. No integram a adininistrao direta nem a adrniiiistra5o indireta; S ~ O
registro civil das pessoas jurdicas. Eles sa institudos sob formas juridica entidades da iniciativa privada, sem finalidade lucrariva, que se associam ao
comiins, prprias das entidades privadas sem fins liicraiivos, tais como as- Estado mediaiile a celebrao de um contrato de gestfio a lim de reebei-en-i
sociafies civis ou filnda6es. fomento para a realizao de atividades de interesse social.
So exemplos de servios sociais autnamos: Servio Social da Indiistria As organizaes sociais so as nicas entidades privadas que celebrain
- SESI: Servio Social do Comrcio - SESC: Servio Brasileiro dc Apoio s contrato de gestso com a ad~ninistraopiblicii, O contrato de gesto e
Micro e Pequenas Einpresas - SEBRAE; Servic~Nacioiial de Aprendizagem candiiio irnprescindivel para a oi.gani7ao social receber fomento do Estado.
Rural - SENAR; Servio Social do Transpoi-te - SEST. 6 tio contrato de gesto que srio estabelecidas detalhadamente as ohrigaoes
Os servios sociais autnomos tm por ob,jeto uma atividade social, no do poder piiblico - csencialinente os rneios de fomento que serao oferecidos
lucrativa, risualmente direcioriada ao aprendizado profissio~ializaiite, presta- - e as obrigaes da organizailo social.

o de servios assisteiiciais ou de utilidade piiblica. tendo como beneficiirios Para a qi~alificaode uina entidade privada como organizao social
determinados grupos sociais ou profissionais. ilecessrio - aICm do enquadramenlo como pessoa jurdica sem fiin de lucro
So mantidos por recursos oriundos de oniribuie sociais de natureza e do objclivo social reIaioilado As reas de ensino, pesquisa cientr'fica. de-
triblitiria. recolhidas compuloriamente pelos contribuintes definidos em lei. senvalvimento tecnolgico, proteo e presewari do meio ainbiente, culhira
bem como mediante dotaes oranientirias do poder piiblico. oit saiide - que haja aprovao, quanto E convenincia e opoi-hriidade da
Segiindo a jui-ispriidncia do Supremo Tribunal Fcderal, os servios so- qiialificac;o, pelo ministro ou titular de orgo supervisar oii regulador da
ciais autnornos no est5o sujeitos ao inciso XXI da art. 37 da Colistih~i,lo irra de atividade correspondente ao objeto da organizario social. Portanto, n
da Rcpblia, significa dizer. eles n5o estfin qjungidos. nas contratafies que qualificao como organizao socia t ato discricion5rio do poder pi~blico.
realizem, hs normas de licitade apliciveis 1 administrao piiblica direta As organizaes sociais no so delegatarias de servio pitblico, ou seja.
e indireia (ADI 1.8641PR; MS 33.442JDF). no exercem, por delegazo (co~icesso,perrniso ou autori7ao de servios
Na mesma linha, entende iiossa Coite Suprema qiie os servios sociais piiblicos), sob regime juridico de direito pi~blico. atividades de titularidade
aut6nomos, por no integrarem a adtministrao piibl ica formal, no so exclusiva do podcr publico, e sim atividades privadas de utilidade piihlica
obrigados a contratar o seu pessoal por meio de concurso piihlico de provas I ou interesse social, em setr prbprio nome, cotn incentivo (fomento) do Estado.
I
ou de Iirovas e titulos - a clcs no se aplica o irrcio I1 do art. 37 da Carta 1 As entidades qiialificadas como organizaes sociais so declaradas calno
de 1988 (RE 789.H741DF). entidades de interesse social e utiIidade piiblica. para todos os efcitos legais.
I
84 -
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo Alexandono & Vients Paiila Cap. V * R FORMA ADMINISTRATIVA E TERCEIRO SETOR 85

As organizaes sociais forarn idealizadas para "absorver" atividades O Poder Exccuiiivo poder proceder i desqiialificao da entidade como
no enciusivas de Estado realizadas por eiitidades estatais (integrantes da organizao social, qtiando constatado o desciimprimento das disposies
adrninistraza publica formal), que. a partir dai, seriam extintas. Mais cIa- contidas no contrato de gesto.
ramente, a idcia era substituir entidades adininistrativa pelas organizaes A desqualificao ser precedida de processo administrativo. aseg-iirado
sociais. qric so pessoas privadas, no integrantes da adinirristraiio piiblica. o direito de ainpla defesa, respondendo os dirigcntes da organizao social,
poi-tanto, s~ijeitasa inenor "rigidez" na gesto de seiis recursos e pessoal. h iiidividual c solidariamente, pelos danos ou prejuzos decorrentes de siia
Lei 9.63711 998 cliama de "ptililicizao" essa "absoro" pelas oz.ganizacs aZo oir oinisso.
sociais de servios de interesse social ou iitilidadc piiblica antcs prestados A desquali ficao implicara a reverso ao poder pitblica dos bens objelo
por entidades adiniiiitrativas cxtiritas (art. 20). de pennissAo de uso e dos valores cntrcgues h iililizao da organizago
O fomento As organizaes sociais, coiifortne previsio na Lei 9.43711 998. social. sem prejuzo de outras sancs cabveis.
pode tradiizir-se, principalmente. em:
3.3. Organizaes da sociedade civil de interesse pblico (OSCIP)

A Lei 9.79OI 1999, regulamentada pelo Decreto 3. I0011 949, instituiu


b) permisso gratuita de uso de bens pi~blrcosnecessirio~ao c~imprimcnto iima qiialifcaqo especifica a ser concedida a entidades privadas, sein fins
do contraio de gesto, dispensada licitaiio, devendo constar de: clusula lucrativos. quc pretendam atriar em parceria com o poder pblico. dele re-
expressa do conirato dc gcsio:
cebendo fomento: a qiialifica50 como organizaio da saciedade civil de
C) cesso especial de servidor para as organi7ales sociais. com niis para intercssc ptthlico (OSCIP).
o iirgao dc origem do servidor cedido. Em seu art. 1 .", a referida Ici estabelece que podei11 qiialificar-se corno
OSClP pessoas juridias de direito privado, sem fins lucrativas, cujos ob-
Alm desses beneficias. o art. 24, inciso XXlV, da Lei X.66611993 a n d a jctivos sociais e normas eslatutrias atendam aos requisitos nela estipulados.
como hiptese de licitano dispensvel a "celebrao de contratas de pres- E importante obscrvar qite esse artigo foi alterado pela Lei 13.01912014. qite
tao de servios com as oi.ganizaiies sociais, qualificadas no imbito das nele introduziu a exigcilcia de que a pessoa jurdica a scr qualificada como
respectivas esferas de governo, para atividades contempladas no contrato de OSCIP tenha sido constituda e se encontre em funcionamento regtrtar
gesto". Isso significa que a adininistran giiblica, ao contratar servios a hE, no mnimo, trs anos (a Lei 13.0191'2014 foi p~iblicadaem 1 ." dc agosto
sei-em prestados pelas organizaoes sociais (a organizao social a entidade de 2014, mas a Lei 13.102/2015 determinou a sua entrada cm vigor aps
contratada). pode deixar de realizar licitao, desde qiie aquele servio esteja decorridos 360 dias dessa data).
previsto n o contrata de gesto celebrado pela organizao social. O art. 2." da Lei 9.79011999 contem uma extensa Eisla de pessoas ju-
Quando a organiza50 social a entidade contratante, e o contrato. relativo ridicas impedidas de receber a qualificao de OSCIP. So exemplos os
a obras, coinpras, servios e alienaes, envolver reciirsos a11 bens repassados siiidicatos. as ii~stituiesreligiosas, as partidos polticos. as cooperativas e
a ela pela UniBo, previstos i10 contrato de gestso, dever ser realizada, pela as fitndaes pubIicas. interessante ressaltar qiie eiitre as entidades que no
organizao social. licitao piibliea prkvia, de acordo coi-i-i o estabelecido na podem ser qualificadas como OSCIP esto as organizaes sociais.
IegisEao federal pertinente. Casa se trate dc aquisio de bens e servios comiins. As OSCIP podein atuar em diversas reas, todas elas de interesse social,
seri obrigatrio o emprego da modalidade prego, preferencialmente o preg80 e semprc sem finalidade de lucro (art. 3.'). Evidentemente, nZo podem
elctrnico. Tais exigncias constani expressamente do Decreto 5.50412005. exercer alividades exclusivas de Estado, uina vez que so pessoas privadas,
no integrantes da adlninistraio pblica.
Coino as organizaes sociais recebem recursos piiblicos. esto sujeitas
O regiine estabelecido pela Lei 4.79011999 para a qualificado de pessoas
a controle da utilizao desses i-eiirsos pelo TCU.
privadas como OSCIP ii parccido com aqtrele das rii-ganizae sociais, iris-
Ademais, a execuo do contrato de gesto celebrado por organizaclo tihiido pela Lci 9.63711 99X. Em ambos os casos. pessoas privadas. sem fii-is
social ser fiscalizada pelo rgo ou entidade supervisara da Area de atuao lucrativos, dedicadas a atividades de interesse sociai ou de utilidade pUbEica
correspondente h atividade fomentada. recebem iima qualificao legalniente prevista, quc thcs possibilita atuar ein
86 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPCICADO Marcela Alexandrino & Vicente Paulo Caw. V . REFORMA ADMINISTRATIVA E TERCEIRO SETOR 87

colaborao com o poder pirblico, dele recebendo roniento, observadas as 111 - desvio de finalidade na aplicao dos reciirsos transfe-
exigncias cstipulacfas na Icgislao perlinente. ridos:
As OSCIP, entretanto, no foram idealizadas para suhstitiiir ri admi- 1V - ocorrSncia de daiio ao erhrio; ou
nistrao plblica, mediante "absoro" das atividades exercidas por rgos V - prtica de oiiiros atos iliitcis lia execuo dc convEnios,
e entidades admiiiistrativos a serem extintos. Essa stlbstitiiio foi pIane-jada cniitratos de repassc ou teimos dc parccria.
apenas para as organizaes sociais.
O reqiierimento da q lia lifia3o como orgaiiizaGo da sociedade civil
de interesse publico deverk ser formaFizado perante o Ministrio da Justia, As OSCIP esto srijeilas a controle pelo TCU. relativamenne i titiliza5o
qiie, verificando o atendimento dos reqiiisitos previstos na lei e o no enqua- dos reciirsos pblicos que recebam.
drainento da pessoa privada entre aquelas vedadas por lei. deferiri o pedido A execuo do terino rIe parceria ser supervisionada pelo Cir_gZo do po-
e cxpedira o certificado de qualificao. Coiiforme se constata. a qiialifiaclo der p<~blicoda ires de atuao da atividade hrnentada c. quando exisiirein.
ato adiniiiistrativo vincalado: a entidade privada quc preencha todas as pelos ccinselIios de polticas pi~blicasdas ireas cori-cspondenies de ariiao,
coiidifics cxigidas pela Ici para ser qualificada como OSCIP leiu dircito n em cada nvel de govenio.
essa qiialificaRo; o poder pblico somenle pode recusar a qiialificao se
a entidade deixar de cumprir alguma das exigiicias ou incorrer em alguma A entidade qiie descumprir as norinas estabelccidas lia lei perderi a qua-
das vedaoes estabelecidas na Lei 9.79011999. lificao como organizao da socicdadc civil de interesse pilblico, mediante
deciso proferida em processo administrativo ou Judicial, instatrrado a pedido
O vincirlo jurdico entre o poder piiblicu e a organimo da sociedade do Ministrio Pi~blicoou de qualqiier cidadso, em que sejam assegurados
civil de interesse publico que pcmite i entidade receber foineiito do Estado entidade o coniradiiorio e a ainlln defesa.
e estabelecido mediante a celebrao de termo de parceria. Vale frisar este
ponto: no hii povsibilidade de rima OSCIP receber fomento do Estado Vale registrar que. diferentemente do qrte acontece com as organizaes
sem a elebraqiio de um termo de parceria. sociais, nd50 cxiste uma 11ipOtese genrica de licitao dispensivel para a
O termo de parccria dever ser assinado peIo titular do rgo estatal contratao das OSCIP pelo poder publico. Isto . o simples fato dc uma
sesporisivel por sua celebrao, vedada a delegao de compctnia para entidade ser qualificada como OSClP r180 pode ser fundamento para qiie
o poder pblico dispense a licitago caso pretenda conraiar cssa enlidade
este fini (Decreto 3.100J1999, art. 31-A).
para prestar a ele alguin servio. Somente se as caracieristicas do contrato
No terino de parceria devem estar previstos, de modo detalliado, os a ser celebrado coin utna OSCIP. ou a sitriao que se apresente no caso
direitos e as obrigaes dos pactuantes, tais coino O objcto do ajiiste, as concreto, estiverem enquadradas em alguma hipotese generica de licitao
meias a serem alcanadas. os prazos clc excciio. os criihios de avaliaiio dispensvel prevista no art. 24 da Lei 8.66611993 e que, entzo, o poder
de desernpenlio, a previso dc receitas e despesas, a obrigatoriedade de publico poderi dispensar a licitao - porm, valc rcpetir, cssa dispensa
aliresenlaiio de relashrio anual, acompanliado da prestao de coiltas, etc. nada terR a ver com o fato dc a ci~tidadecontratada estar qiialificada
E possivel a vigiicia sirntiltinea de dois ou mais termos de parceria como OSCIP.
firmados com uma oi*ganiza;loda sociedade civil de interesse p~blio. ainda
Por fim, quando a OSC1P for contratante de obras, coinpras, scivios
que com o iiiesino iirgo estatal. desde qiie ela tenha capacidade operacional
e alienaes. e os caiitratos envolverein recirrsos ori bens a ela repassados
para executar os seus objetos (Decreto 3.1 0011999, ari. 16).
peEa Unio. previstos no temio de parceria, dever;^ a OSCIP realbar licitao
E proibida a celebrao de termo de parceria com organizaes da socie- piililica previa, de acordo corn o estabelecido na legisla,?~federal pertinente.
dadc civil de interesse piiblico qiie tenliain, em suas rclae anteriores com Caso se trate de aquisio de bens e servios comuns, ser obrigatrio o
i Unio. incorrido cm pelo menos rima das seguintes condutas (Decreto emprego da modalidade pregzo, preferencialmetite o prego eletr~iico.Tais
3.10011 994, arl. 9."-A): exigncias constaiii cxprcssainente do Decrcto 5.50412005.
1 omiss5o no dever dc prestar contas;
-
I Abaixo. apresentamos qiiadro em qiie destacamos pontos comuns e di-
11 - decurnprimcnto injiistificado do ohjjetn dc ctlnvnicis,
1 ferenas relevantes entre as organizaes sociais (OS) e as organizaes da
coiitratos dc rcpasc oii termos de parceria; sociedade civil de interesse piiblico (OSCrP).
88 -
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo Alexaodrino & Vicente PauEo
Can. V * REFORMAADMINISTRAT1VA E TERCEIRO SETOR 89

OS - Lel 9.63711998 OSCIP - Lei 9.79011999

O Poder Executivo poder proceder A entidade perder& a qualifica20 como


a desqualificao da entidade como OSIP quando descurnprir as normas
organirago social, quando constatado a estabelecidas na lei, mediante decis3o
descumprimento das disposi~escontidas em processo administrativo ou judicial, de
no contrato de gesto. Necessrio processo rniciativa popular ou do MinistBrio Publico,
administrativo. assegurados o contraditorio e assegurados o contraditrio e a ampla
a ampla defesa. defesa.

3.4. Marco regulatrio das organisaes da sociedade civil (Lei


T 3.01 912014)
Ateno: a Lei 11.01912034 foi publicada em 1." de agosto de 2014. I
Originalmelite, o art. 88 dessa lei deierniinava quc ela entraria ein vigor I

"aps decorridos 90 (rioventa) ritas de sua piiblicao oficial". Entretanto. a 1


Medida Provisria 6581201 4, convertida na Lei 13,102120h 5. alterou o citado
artigo, que passou a prever o incio da vigcncia da Lei 13.0 1 9120 14 "'apbs I
decorridos 360 (trezentos e sessenta) dias dc sita plthlicao oficial".

3.4.1. Noes gerais I


Qualificao concedida pelo MinistBrio da
Cliamada de '"marco regiilat0rio das organixaes da sociedade civil",
a Lei 13.019120 14 introdttziii. em nosso ordcnarnerito jurdico, normas gerais
(alcanam todos os entes federativos) sobre parcerias volunthrias estabeleci- I

I das entre a adiniiiistra,?o p~blicae pessoas jiiridicas privadas genericamente


denominadas "organizades da sociedade civil" (OSC). 0 s instriirnentos de
A entidade privada, para poder qualificar-se Nao h prevso legal de pram a ser fomalizao dessas parcerias, insti tuiclo pela mesma Lei 13-019R0 14. so
como OSCIP, deve ter sido constituda e observado entre a constituio da entidade o "termo de cdahorao" e o "termo de ifornento" (estlidados no prtixiino
encontrar-se em funcionamento regular h privada e a sua qualificao como
pelo menos ires anos. organizao soral. topico). A lei estabelece, tambm. diretrizcs para a politica de fomento e
de colabora5u com as OSC.
A lei exige que a OSCIP tenha um
A lei exige que a OS possua um conselho fiscal; no que a OSCIP As parcerias regidas pela Lei 13.01912014 podem envolver, ou no,
de administrao, do qual participem tenha conselho de administrao No ha transferncias voluntirias de recursos financeiros - e devem lei' por
do poder ptjb'icob no exige
exigncia de que do objeto aes de interesse reciproco da administrao pblica e da OSC, a
que a OS tenha conselho fiscal.
poder pblico em algum brgo da entidade
serem desenvolvidas eni regirne de mtua cooperaio. visando sempre i
E hiptese de licitao drspenavel a
No existe hipbtese legal genhrica de
I
conseciio dc finalidades de interesse pliihlico.
contrataan de OS pelo poder piib'ico, para
a OS prestar ao poder publico servios
licitao dipens~velpara a contrataFode muito importante esclarecer que a Lci 13.019/2014 rifio se aplica
OSCIP pelo poder pliblico I
a s organizafies sociais, que pernianecem integralmente regidas pela Lei
contemplados no contrato de gesto I
9.63711 99X (art. 3.", 1IF).
Quando a OS for contratante, e o contrato, Quando a OSCIP for contratante, e o
relativo a obras, compras, servios e contrato, relativo a obras. compras, S ~ N ~ O S A situao das organizar;es da sociedade civil de interesse piiblico (OS-
alienaes, envolver recursos repassados e alienaes, envolver recursos repassados IP) i2 uni paiico diferente: as disposicies da Lei 1 3.0 1 9/20 14 aplicam-se
a ela pela Uniao, devera ser realizada, a ela pela Unio, dever ser realizada, pela
pela OS. Hitaao formal. Caso se trate de OSClP, licitao formal. Caso se trate de
As OSClP, no que couber (art. 4.").
aquiiao de bens e servios comuns. ser8 aquisio de bens e seniios comuns, ser No seu art. 41. n Lei 13.019/20 14 veda a criao dc outras madalidsrdcs
obrigatoria a modalidade prego. obrigatria a modalidade prego
de parceria oii n combinao das parcerias neIa previstas, sem pre.j~iiizdos
90 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO OESCOMPCICADO t!&IT8/5 Alexandnno & V~centePaulo Cap. V REFORMA ADMINISTRATIVA E TERCEIRO SETOR 91

contratos de gestiio e dos termos de parceria rcgidos, rcspectivainente, 3.4.2. Termo de co/aboruo e termo de fomento
pela Lei 9.63711998 (organizaes sociais) e pela Lei 9.79011999 (OSCIP).
As entidades privadas que podem celebrar parcerias disciplinadas pela Fizemos alus50. no tpico pi-ccedente, a dois instrumentos criados pela
Lei 13.01912014 so por ela chamadas, de rorma genrica, "organizafies da Lei 13.01 912014, destinados R fnrinaliza5o das parcerias por ela regidas: o
sociedade civil" (OSC). assim definidas: "pessoa j~iridicadc direito privado "teimo de colabora5o" (art. 16) e o '"enno de fbinenlo" larl. 17).
sem fins lucrativos que no distribui, entre os seiis socios ou associados, O termo de colaborado o instnimento que a adrninistra5o piiblica de-
conselheiros, dirctoscs, empregadcis aii dciidores. eventtiais rcultados, so- versi adotar em caso de transfei$ilcias voluntrias de reciirsos para conseciio
bras. excedenles opcracionais, brutos ou lquidos, dividendos. bonificaes, de planos de trabalho propostos pela administrario ptblica. cm rcimc
participafies oii parcelas do seu patrirnonio, auferidos mediante o cxcrcicio de nihiua coopesaiio com oigaiii7aes da sociedade civil. sclecionadas por
dc suas atividades. e que os aplica Fntcgratiiienie na consciibo CIO i-espcc- meio de cliarnamciito pirblico - resaIvadas as FiipOtese, previstas na priipria
tiva objeto social. de forina imediata o11 por meio da constitiiio de r~rndo Lei 13.0191201 4, ein que o charilamento pblicci poder6 ser dispeiisado ou
patriiiionial ou fundo de reserva" (art. 2.'. I). ser considerado inexigive t .
As parcerias iegidas pela Lci 13.01 412014 so celebradas entre orga- A definio dc termo rte fomento S ein trido idcntica B de renrio de
nizaes da sociedade civil e a administrao piiblica. Na definiilo da Lei colabora5o, cxceto qiianto i iniciativa da proposta do plano de traball-io.
13.0 1 91201 4, a expresso "administra~iopiblica" abrange a Uiiio, os es- De fato. vimos que se iisa o termo de colaborao tios casos ein que o plano
tados. o Distrito Federal, os intinicipins e respectivas aiitasquias. lndafies. de trabalho seja proposto pela adtniz~istraopiiibfica. Pois bem. quando for
enipresas pllblicas c sociedades de ecoiioinin inista prcstadoras de servio da OSC a proposta do plann dc trabnlho, o instruniento utilizado dever:%
puhlicn, e suas subsidirias (art. 2.". 11). ser o termo de fomento (art. 17).
Ao decidir sobrc a celebrao das parcerias aqui em foco, o admiiiis- Para a celelrrao e a knnalizao do terino de colaboraio e do terii~ri
trador piiblico considcrar, obrigatoriamente. a capacidade opci-acional do de fomento, a Lei 13.019!2014 exige que a administraio piblica adote unia
brgo ou entidade da administi-aZopblica para iristituir processos scletivos, srie de providncias, arroladas ein sei1 an. 35.
avaliara as propostas de parceria com o rigor tcliio neessirio, fiscalizari A OSC indicar4 ao menos um dirigente qtte se responsabilizar6, de
a execiiiio em tempo hhliil e de inodo eficaz e apreciar5 as ir estaes de forma solidliria. pela execria das atividadcs c erimprimento das inetas
contas na forma e nos prazos detenninados na Lei 13.01912014 e Ira legis- pactuadas na parceria, devendo ssa iiidicao constas do instntmento da
lao especifica (ari. 8."). parceria (ad. 37).
I? vedada a celchraio de parcerias previstas na Lei 13.019/2014 que O termo de hmento e o Ecrmo de colabora,lo soinente produziro cfei-
teiihaiii por objeto. envolvam oii incluam, direta oii iiidiretamente (art. 40): tos jurdicos aphs a publicao dos respectivos extratas no meio oficial de
piiblicidade da adrninislrailo piiblica (art. 38).
1 - dclcgako das funes de regulao, de fiscaliza60, d o
exerccio do podei de policia nu de iiiiras atividades cxclusivns
do Estadc):
3.4.3. Normas referentes ir organizuqo da sociedade civil parceira
E1 - prestao de servi~osnii de aiividades cig dcsiinatirio
sc7ia o nparellio adininistrativo do Estado. I Viino anteriormei~ieque as organiza6es da sociedade civil que podcin
celebrar as parcerias regtiladas pcla Lei 13,01912014 devem ser pessoas
A Lei 1 3.0 19/7014 proilric. iambein. que scjam ohjeto de parcerias iwla
previstas (a1-t. 40, parigrafo iinico):
1
I
privadas (isto , n5o iritegraiiles da arlrninistraqo pi~blicafornial) sem fins
lucrativos. que n5o distribuam qiiaisqiier resultados operacioliais ou parcelas
do seu patriinnio, e qtie os apliqiien-i intrigralmente na consecuq5o dos seus
I - a c~iitrata~lo de servios de consiiltoria. cotii ou sein pni- objcrivos sociais (arr. 2.", 11.
d ~ i i odetermiliado:
Alim disso, para poder celebrar as parcerias prcvista na Lei 13.01 9/20 14.
11- o alinici ndiiiinistrativo, coiii 013 sein dispoiiibiliza50 dc as oiganizafies da sociedade civil devero ser rcgida por estaliikos que
pessoal. fbrnccimento de nat te ri ais consiiiniveis ou outros beiis. conienl-iain, expressainentc, disposies sobre (art. 33):
92 .
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo Rlexandrinn & Vtcsnte Paulo C ~ DV. REFORMA ADMINISTRATIVA E TERCEIRO SETOR 93

a) objetivos voltados a promofio de atividades e Finalidades de rclcvincia da OSC so de responsabilidade exclusiva dela prhpria. A eventual inadiin-
piiblica e social; plncia da OSC no implicar responsahildade solidria oii strbsidihria
h) n consiituio de conselho fiscal ou iirgn cquivalcnte. donado de atrihuio administrao pblica pelos respectivos pagamentos, ncm resultari eiii
para opinar sobrc os rclatiirios de de~einpenliofinanceiro e contibil e obre qualquer onerao do ubjeto da parceria ou ein restriqo i sua cxecuno (arts.
as opcraks p:itrimnniais realizadas; 44, $ 2.", 46, 4 7.", c 4 7 , $ 7.").
C) a previso de qiie. ein caso dc dissolu(io da entidade. o respectivo pa- A lei preociipou-se, adcrnais, em estalrelecer expressamente que o pa-
triril6iiici Iqiiido seja iranslrid~a outra pessoa juridica de igual natureza gamento de remiinerno de equipe de trabalho contratada pela OSC com
qiie preencha os reqiiisitos cla Lei 13.01912014 e ciijo objetn social seja, recursos transferidos pcla administrao piiblia no gera vnculo trabii-
preresencialmcnie. o rnesnio da ciitidade cxtinta (essa exigncia nzio se
Ihista cnm o potler piiblico (airs. 46, $ I .", e 47, 5 6.").
alilica n servios sociais siitfinnmas destinnkirios de contribiiies dos
ernprepadores incidenies sohsc a follia de saliiioc); Ficar6 impedida de celebras quaiquer modalidade de parceria prevista
d ) noniias dc prestao d e contas sociais a sercni ohscrvadns pela ciitidade. na Lci 13.019i2014 a OSC' quc (art. 39):
1 - n50 esteja regularmerite ccinstitud~riri. se estrangeira. n,lo
Para celebi.a5o da parceria. a OSC dever8 apresentar. dentrc oiitros csteja autoriznd a fiincioner no ieiritbrio nacional:
dociimentos, certidfies de regularidade fiscal, psevidenciiria, tributhria. de 11 - esteja oririssa no dever de prestar coiitas de patcerra an-
conlribuies e de divida afivn, de acordo coin a legislao aplicvel dc cada teriorn~eiitecelebrada;
ente federado (art. 34. [I). I I I - teiiha coinci dirigcntc agcnte poltico de Poder o11 do Mi-
A 0 S C dever, tainbern, apresentar iirn ~megulamentotle compras e i~istrioPiiblicci. dirigente dc crgo oii entidade cla admiiiistra50
contr~taiies.prpria oii de terceiro, qiic devcr6 ser aprovatlo pela admi- pihlica de qiialquer esfera ~rrvcmamental.o11 respectivo ciijuge
nistra5o piblica celebraiate. Esse regulaincnto - qtie obriga a OSC quanto oii cornparilieira. beni como parcntc em linha reta. colaternl nii
as contr-ataes dr bens e scrvios por ela efeiiiada com o uso de recursos por afintdade. at o segriiicla graii:
transferidos pela adrninistraio piiblica - deve estabelecer. no mnimo. a 1V - teiilia tido as criniris rejeitadas pela adiriiiiistrn50 pzlilic:i
obscrvinia dos prinipios da legalidade. da moratidade. da boa-f. da pro- fios iiltitno': 5 (cincci.) aliris. cnqliailio nSn Sor sniiada a irregula-
bidade, da irnpcsoalicIade. da econoinicidade. da eficiticia, da isonomia, da ridade qiie nintivoii a rqjciao c ti80 Vorein qiiitades os dEliiio
piiblicidade, da sazoabilidade e do julgameiiio ob-jetivo e a bissca pern.iaiieiite que lhe Iraiii evei~tiialinenlcimputados. ou foi. reconsiderada
nii rcvista a tlcciso pela rrjeiqo:
de qualidade e duiabilidadc {arts. 34. VIII, e 43).
V - tenlin sido p~iiiidacom timri das scgiiitires saniies. pelo
Iriipfie tainbkrn rertries i liherdade de contratao da OSC o art.
perodo que dierar a penalidade:
47. 6 3.". da Lei 13.01 9f2014. nos termos do qual "a sele5o e a contrata-
r, pela organizafio da sociedade civil de equipe envolvida na execuo a) srisperts5o de pai-ticipaCo cm IiciiaQo e iinpediiiieitto de
do termo dc fomento clou de colaboraqri d e v e r k obseivar os priiicipios da coritratar com a adiniiii~trao:
adiniiiistrao piiblica previstos no crrptit do a d . 37 da Cnristit~iioFederal". b) declaiasio de iiiidoricidade pmci licitar ou coritiatar coni a
ndiiiiiiistraiio ~iiiblicn;
Deve ficar claro o alcance desa regra: a OSC no obrigada a realizar
C ) a prevista n o iiiciso 11 do riri. 7 3 desta Lei:
concurso pChlico para stilccionar e contratar o pessoal que executar o
ol,jeta rla parceria. Nf~o isso! A lei apeiias exige qiie a contratao des- d ) n prcoista. no inciso 111 do art. 73 desta Lci:
ses rrabnlhadores seja feita com irnyiessoalidade. segiitido criti-rios ob-jctivos VI - tetiha tido coiitas de paiccria jufgadas irretiEares ou rciei-
que possibilitem bein atcnder a postulados tais como isonomia, i-iioralidadc, iadas por Trib~inalo11C'onstitlin dc C'onias de qiinlqiiet. esrera da
publicidade e eficincia. De todo moclo. tal exigencia configura mais lima Fcdrrao. etn decrso irrecorrvel. nos itltinios S (ciito) anos:
liiiiitao i airtoriomia da OSC - bvia oneqiincia d o ratri de ela reelier. VIL - teiilia eiitrc seu?; dirigcntcs pessoa:
adniinislrar e aplicar rcciirsos de origern piihlica. a ) c~ijns coiitas rclntivas a parcerias tetiliain sido julgadas
Os encargos tiahalhistas. previdencirios. fiscais e coinerciais r e l;1 t*11'0s irregiilares ou rejeitadas por Tribiinal ou Consellio dc Contas
ao cuiiipriinento do temno de colabora50 ou cle fomenlo e a o funcionaiiiento de qunlq~ieresfera da Fedcrado. cm deciso irrecorrvcl. nos
iltiinos S (oito) aiios:
.
94 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESGOMPL1CADO Merceto Alexandnno & Vrcente Paiila Cap. V REFORMA ADMINISTRATIVA E TERCEIRO SETOR 95

h) jiilgada respoiisAve1 por falta gravc c inabilitada para o cxer- O cdital do chamamento piblico, qiie deve ser ampkainente divulgado
ccio de cargo ein oinissci oii funo dc confiana, rnqiianio en-i pfgiiia do sitio oficial do igo ou entidade na ivr!er.r.ref,especificari, no
durar a iiiabilitaq8o; rniniino (arl. 24, 5 1 ."):
C ) considerada responshvel por ato d e improbidade. enqiiauto
1 - a prrigrama50 ornmcn~ririaqiie autoriza c friiidameiita n
diii-arcrn os prazos estabelecitlos nos incisos 1. 11 e I11 do ar[. cclchrao da parceria:
12 da Lei 11." 8.429. de 2 de jiiiiho de 1992.
11 - o tipo de parceria a ser celebrada:
Ocorreildo qualquer dessas hiplitees, ficar6 tambm vedada a transfe- 111 - o ohjetci da parceria:
rcncia de novo%recursos no inbito de parcerias em execuci. Exceluain-se 1V - as datas, os prazos. as coridiGes. o I(aal: c a fonna de
apenas os casos de servios essenciais que n,?n possam ser adiados sem ailsar apreentaso das proliosias;
prejtiizo ao eririo oii A populao - e a tiaiisferncia de recursos efettiada V - as datas e os criterios oL~.jetivos dc seleo e jul~aniento
nessas circunsiincias devesi ser precedida de expressa e fundamentada auto- das propostas, inclusive no que sc rcl'cre i rnetodologia de
rizao do dirigente mixiino do iirg5o ou cntidade da adininistrao pblica, ponitiao e ao pcso atribiiido a cada iiin dos critrios estabe-
sob peria de responsabilidade solidii-ia (art. 39, 4 1 ."I. Iccidos. se for o caso:
O impcdirnento para celebrar parceria persiste enquanto no houver V1 - o valor previsto para a scatizac5o do objeto;
o ressarcimento (to clano ao errio, pelo qiial seja s-esponsivel a OSC oit V11 - a exigeiicia dc que a organizao da sociedade civil possiin:
seii dirigeiite (art. 39, 6 2."). a ) no n~iniino.3 (tss} anos de ~ x ~ s ~com I c ~ Balivo,
~ Icadastro ,

A vedao prevista no inciso 111. aciina transcrito, iio que aiige a ter ciiilprovadas por meio de dacitinentaiia iiiitidn pela Secretaria
da Rcccita Federal do Brasil. coni Iiasc no Cadastro Nacional
corno dirigente agente poltico dc Podcr. no se aplica aos servios sociais
da Pcssr)n Jiisdica - CNPI;
nutBnomns destiiiatirios de conlribuie dos emprcgadorcs incidentes sobre
5i folha de salii-ios (art. 39, 6 3.").
b) experincia prvia na rearizao. com efetividade. do oltjeto
da parceria oii de nairli-eza sernelhaiile:
3.4.4. Chamamento pblico C ) capacidade tcnica e opsracionnl para o deseiivolvitncnto das
ritividades previstas E o curnprinento das {netas estahclccidas.
A Lei 13.0 1 9/20 14 define "chamamento pblicn" como "procedi mcnlo
destinado a selecioiiar orgc?niza50 da sociedade civil para filmar parceria
A verificaiio dos documentos que comprovem o atendimento dos re-
por meio dc tci-ino de colaborao ou de fomento, tio qual se garanta a
qiiisiios previstos no iticiso VI[. acima transcrito, soiiiente ser feita depois
observsncia dos principias da isoriolnia, da IegaIidade, da itnpessoalidade.
de encerrada a etapa conipetitiva e ordenadas as propostas. e apenas
da moralidade, da igiialdade. da piibliidade, da probiclade adti~iiiistrativa,cla
scriio examinados os docunientos da OSC selecionada (art. 28). Caso a
vii~ciila@ioao iiitrumei~ioconvocatoi+io, do julgaii-iciito objetivo e dos que
OSC selecionada no atcnda aos requisitos, aq~ielaimediatamente inais bem
Ilies so correlatos" (art. 2.". XII).
classificada ser convidada a aceitar .a celebrao de parceria nos mesmos
Conici regra. a administrao p blia.
~ para poder celebrar as parcerias tci-mos ofei-tados pela coiiconente desqtialificada. Se aceitar, ser50 ento
previstas lia Lei 13.01912014. esl nhrigada a realizar o chamamento verificados os docuinentos dela. Esse pi-ocediinento ser8 seguido sucesiva-
pihlico. com a fim de selecioiiar organizaes da saciedade civil qiic pre- mente, at qiie se concltta a selea prevista iio ediial (art. 28, b$ P ." a 3.").
siiinidamente tenliai1.i condies de executar o obieto da parceria de forma
inais eficaz (art. 24).
E criterio obrigatrio de jutgarnento o graii dc adequao da proposta
aos objetivos epecificos do prograina ou aiio em qiie se insere o tipo de
fi erifiico o art. 29 da Lei 13.019/2014, ao asseverar que. exceto nas parceria e ao valor de refe1.6ncia constat~tedo cliainainento pblico (an. 37).
Iiiphteses expressamente nela previstas, "a cclebrafio de qualquer moda-
As propostas serio julgadas por uma comiss5o de seleu previainenle
lidade de parceria ser precedida de chatnamento piiblico". As hipteses a
designada por alo publicado em it~eiooficial de coiilunica50, seiido, pelo
que se refere a ressalva comspondem Rs sitiiaes excepcionais em que o
menos, dois terqos de seus rneilibros servidores ncapantes de cai-gos
cliai~~arnento piblico poderri ser dispensado ou seri considerado inexiglvel
permanentes do quadro de pessoal da adi-iiinistraci piiblica realizadora do
(cstiidadas adiante. ein siihitem especifico).
96 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPtlCAbQ Mame10 Alexandrine & Vicente Paulo Cap. V . REFORMA ADMINISTRATIVA E TERCEIRO SETOR 97

charnaniento publico (arts. L.". X. e 27, 6 1."). Seri iinpedida de participar ria. sob pena de nulidade do respectivo ato de fomalizao. A publicao
da con-iissEio de seIea pessoa que. nos ltii-ilos cinco anos. tenha mantrdo feita em pgina do stio oficial da administrao pUblica na interile~e,
rclao juridica com, ao inenos, uma das entidades elii disputa, devendo, nesse eventuaImente, a critrio do administrador pUblio, lambem no meio oficial
caso, ser designado membro substihilo qiie posiia qualificao equivalente de publicidade da administrao piiblica, a fim de garantir ampla e efe'etiva
A do substituido (nrt. 27. $i$ 2." e 3."). transparncia (art- 32, 5 1.").
A admiiiisira5o piiblica homologara e divulgari o resultado do julga- A justificativa da ausncia de realizao de chamainento piiblico poder
meilto em pagina rlo sitio oficial da adiniiiistrario pblica lia intei-t~etou ser impugnada. desde que a impugnao. cujo teor dcvc ser analisado pelo
siio eletrhnico oficial eqtiivalente (art. 27, $ 4."). administrador piibiico responsvcl, seja apresentada antes da celehra3o da
parceria. Havendo fi~ndamentona irnpugnae, a Lei 13.019/2014 deteimiiia
que seia revogado o ato que declarou a dispensa ou considerou inexigivel
3.4.4.1. Dispensa e inexigibilidade d e chamamento pUblico
o hamamcnto pUblico, devendo. ento, ser imediatamente iniciado o pro-
cedimento para n realizao do chainamento publico, conforine o caso (art.
O cliamamento piiblico poder ser dispensada pela administi-aao pii-
32, $8 2." e 3.").
Iilica (art. 30):
1 no casn de urgncia deconeiite dc paralisn5o ou iri~inricia
dc paralisa5o de atividades de relcvaiiie interesse piihlio rea- 3,4.5. Monitoramento da parceria a prestaqliijo de cantas
lizadas iio iiinbitn d e parceria jii celchrada, limitada a vigncia
d a nova parceria ao prazo do iennri original. desde qiie atendida A administrao piiblica esta incumbida de realizar procedinientos de
a ordein de classificao do chaniaiiieiiio piihlico. mantidas e fiscalizao das parcerias celebradas antes do termino da sua vigncia,
aceitas as mesinas condidcs ofei-ecidns pela orgaiiizao da inclusive por meio de visitas in loca, para fins de monitoramento e avaliao
sociedade civil vencedora do reitame; do cumprimento do objeto, na f u m a do regulamento ( a r l . 58). Para executar
11 - iios casos de guerra oii gravc pcrlilrhao d a ordem ~iiibLica. essa inciii~ibncia, o Orgo poderi valer-se do apoio tkcnico de terceiros,
para firriiar parceria coin or_oanizaaes da sociedade civil que I
delegar competncia ou firmar parcerias com rgos ou entidades que se
desenvolvam ativitlades de nailireza coniiiiunda nas reas de
situein proxirnos ao local dc apIicao dos recursos.
assistncia social, saiide oii educa50. que prcstein atendnientci
direto ao piihlico e que ienliani eriifica5o de eiitidade bene- A administrao pblica emitir8 relatiio tcnico de rnonitoramento e
ficeritc dc nssistiicia social. nos iernios da Lei n." 12.101. de avaliao da parceria e o subineter coi-i~issode monitorarnento e avaIia,lo
27 di: ncivenihro de 2009: designada, que o hornoIogari, ii~dependentcmenteda obrigaloriedade de apresen-
111 - quando sc tratar da realizao de programa dc prntefn 1 tao da prestaRo de contas devida pe!a orgaiiizao da sociedade civil {art. 59).
a pessoas aiiicaadas ou ein situao que possa coniprorneter Sem prejuizo da fiscalizao pela adiniiristrao piiblica e pelos rgos
a sua segiirana. de controle. a execuo da parceria. poder8 ser acoinpanhada c fiscalizada
pelos conseIhos de polticas pblicas das reas correspondentes dc atuao
Destaque-se estc ponto: a adininistrao podcri decidir. discriciona- existentes, em cada esfera de governo (art. 60).
riamente. se dispensar, oii no. o processo sclelivo, contanto que esteja
caracterizada alguilia das situacies acima cniimeradas.
O cliamamento piiblico scrh considerado incsigivcl na IrfpOtese de
'
1
A Lei I 3 -019/20 3 4 define "prestao de contas" como "procedimento
em que se analisa e se avalia a execupo da parceria quanto aos aspectos
de legalidade, legitimidade, econornicidade, eficiencia e efichcia. pelo qual
inviahilidade de campctio entre as organizaes da sociedade civil, em seja possvel verificar o cumprimento do objeto da parceria e o alcaiice das
razL?o da nahireza singiilar do objeto do plano de trabalho ou quando as metas e dos resuliados previstos" (art. 2.', XlV).
mctas omeliie puderem ser atingidas por uma entidade espccfica (art. 3 I ) . A prestaiio de contas cnmprecnde duas fases, a saber: (a) apresen-
A ausncia de reealiza50 de chainarnento plilici necessita ser detallia- taiio das contas, dc responsabilidade da organizao da sociedade civil;
darncntc jiisiificada pelo admiiiistrador piifilico. O extrato d a jiistificativa e (b) anhlise e manifestao conclusiva das contas, dc responsabilidade
dcver6 ser ptililicado, pelo tneno, ciiicri dias anzes da celebrao da parce- I da adininistrao publica. sem pre-iuizo da atuao dos rgos de controle.
98 .
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo Alexandrino & Vicente Pauto
-
Can. V REFORMA ADMINISTRATIVA E TERCEIRO SFTOR 99

A prestao d c contas apresentada pela OSC dever conter elcinentos A 0SC est obrigada a prestar as contas finais da boa e regular aplicao
que perinitain ao geslor da parceria avaliar o andamento ou concluir que o dns recursos rcccbidos no prazo de at noventa dias a partir do termino da
seu objeto foi executado conforine pactuado, coni a descrin pormenorizada da parceria, conforme cstabelccido no respectivo instrumento. Esse
das atividades realizadas e a comprovao do alcance das inetas e dos resiil- prazo poderh ser prorrogado por at trinta dias, desde que devidamente
tados esperados. at o periodo de que trata a prestaa de contas (art. 64). justificado (art. 69, ff 4.").
A presta30 de contas relativa i execugo da termo de olabora30 Dui*ante o prazo de dez anos, contado do dia til subsequeiite ao da
ou de fomento serh feita na forma e periodicidade previstas no plano prestao de contas, a 0 S C deve manter ein seu arquivo os documentos
d e trabalho, que devero ser compatveis com o perodo de realizao das originais qtie compem a prestao de contas (art. 68, parilgrafo itnico).
etapas vincuIadas Es inetas e coiii o perodo de vigncia da parceria, no sc
admitindo periodifdarle superior a um ano ou que dificulte a verificao 3.4.6. Sanqes administrativas e responsabilidades
fisica do ~iinprimento.
O gestnr emitir parecer tcnico de anilise de prestao de contas da Pela execuo da parceria em desacordo com o plano de trabalha e
parceria celebrada. No cao de parcela iinica, o geslor einitiri parecer tPcnico com as nortnas da Lei 13.01912014 e da Iegislao especifica. a adrninistra-
conclrisivn para fins de avaliaia do c~irnprimcntnda objcto. Sc pi-cvisia o poder, garantida a previa defesa, aplicar a OSC parceira as seguintes
mais de uma parcela, a 0 S C dever apresentar prestao dc contas parcial, sanfies (art. 73):
para fiiis de rnonitorainento do cuinprirnento das metas do objeto vii~culada I - advertncia;
iparcela liberada. Essa prestaZo de contas parcial dever ser analisada TIO
11 - uspens5o ten1pos5ria da participao em chatnarnento
pi*azo definido no plano de trabalho aprovado (arl. 67). pbblico e iinpediiiiento de celebrar termos de fomento, termos
As presla6es de contas podero receber as seguintes avaliaes (art. 72): de colabora5o e contratos c0111 rgos e entidades da esrcra
de governo da administrao publica sancionndora. por prazo
1 - regiilares, qiiando expressarem, de lrina clara e nljeiiva, no superior a 2 (dois) anos:
a exatido dos demonstrativos contabeis. a legalidade. a legiti- TI[ - declarao de inidoneidade para participar em chamamento
niidade e n ecoiioniicidade dos atos de gest3o do responsrivel; p~blicoati celebrar termos de fotneiato, terinos de colaboraWo e
11 - regulares com ressalva, quando evidericiarem impropric- ciiiltratos coni rgao e ei~tidadesde todas as esferas de governo.
dade ou lualqiier oiitra Calla de naiiireza formal de que iio enquanto perdiirarem os imotivos dctcminantes da pi~nizooii
resulte ein dano ao crhrio; aite que seja promovida a rcabilitati pcrante a prpria atito-
I II - irregulares, queiido comprovada qtialqiier das seguii~tes ridade qtie aplicou a penalidade. que era coircedida sempre
ocorrcncias: qrie a organizao da sociedade civil ressarcir a administraao
pelos prejuzos rcultantes, e ap6s decorrido o prazo da saiio
a ) oiniss5o no dever de prestar contas;
aplicada coin base no inciso 11 deste artigo.
b) prtica de ato de gesto ilegal. ilegtimo oii anticconbmico,
ou d e infrao a norma legal ou regulamentar de natureza
coritribi I. financeira, oramen~ria.opei-acio~ialou patrimonial: A declarao de inidoneidade acima referida de competeiicia exctusiva
do Ministro de Estado o11 do Secretrio estadual ou rnuilicipal. conforme o
c) dano ao ersrio decoi-reiiie de ato de gestaci ilcglirno ou
caso, facultada a defesa do interessado no respectivo processo, no prazo dc
antieconmim:
dez dias da aberhira de vista, podendo a reabilitao ser reqiierida aps
d) desfalq~ieou desvio dc diiiheiro, hcn oii valores pblicos. dois anos de sua aplicao (art. 73. paragirifo iinico).
O responsvel por parecer tCcnico que conclua indevidarnente que a
A auzoridadc competente para assinar o t e m o de fomento ou de o- OSC tem capacidade operaiunal e tcitica para executar determiiiada parceria
lalioi'at;o a responsivel pela deciso sobre a aprovao da prestaao de responder adininistrativa, petial e civilmente, case tenha agido com rlolo
cantas, tendo coino base os pareceres lcnico e finariceiro, sendo permitida ou culpa. pela restituio aos cofres piiblicos dos valores rcpasados, sem
defegaqo a autoridades diretarnenle subordinadas, vedada a subclelegao preju7o da responsabilidade do administrador pi~blio.do gestor. da OSC e
(art. 77, parrigrafo nico). 1 de seus dirigentes (art. 7 5 ) .
.
100 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO MarceloAlexandnoo & Vicente Paulo

A pessoa que atestar ou o responshve! por parecer ticnico que concluir


que foram realizadas determinadas atividades o41cumpridas metas estabeleci-
das responder administrativa, penal e civilmente pela restittlifio aos cofres
publicos dos valores repassados. caso se verifiq~teque as atividades no
foram realizadas tal corno afirmado riu que as metas n3o foram integral-
mente curnpriIas (art. 76).
Por fim, a Lei 13,01912014 alterou a Lei 8.42911492 - que disciplina e
sanciona os stos de improbidade administrativa - para incluir, nas listas
de atos de improbidade administrativa qiie causam leso ao erfirio (art. 10)
e que atentam contra os principios da administrao pblica (art. 111,
diversas condutas ilici tas rc f a c h a d a s i celebrao de parcerias da adini-
nistmo pi~blicacom entidades privadas (no restritas especificamente as
parcerias regidas pela Lei I 3.0 19/20 14). SERVIDORES PBLICOS
(DISPOSIE CONSTITUCIONAIS)

A Constituio de 1 988 contem uma grande quantidadc de clisposies nas


quais s5o veiculados principios e regras pertinentes h administrao piiblica.
A anlise dessas disposies permite concluir qiie especial ateno foi dada
aos agentes pblicos, sendo muito numerosas as regas acerca das relaes
jurdicas existentes entre eles e o poder pblico, tais como as oncernentes
ao acesso a cargos e empregos pirblicos, A rernunerago, A ai~rnulao,A
estabilidade, ao regime prhprio de previdncia etc.
Conforme foi exposto em outro captulo desta obra, no h consenso
doiitrinirin nhre nomes e classificaes das pcssoas que mantm vnculo de
nalureza fiincional com o Estado. Os artigos onstitrrcionais que estudaremos
no presente capitulo - arts. 37 a 41 - concentrani-se, amplamente, em uma
das categorias do gnero agentes piiblicos: os servidores pblicos ern sentido
estrito, ou cja, os agentes pblicos que mantm vinculo estatutrio coin a
adiiiinisrrao publica, ocupando cargos pUbIicos de proviinento eretivo e car-
gos pblicos d e proviniento em comisso. E verdadc qiie algttmas das regras
que sero estudadas tm escopo mais abrangente, alcanando os empregados
piiblicos e ate mesmo os agentcs temporirios, inas, cumpre repetir, a insiior
parte das disposiqes endcrcada aos servidores pblicos estatutirios.
I Antes de iniciarmos o estudo dos preceitos constitucionais vazados nos
arts. 37 a 41, convktn releinbrar, sucintamente, as defiiiies de servidor pit-
blico. empregado pb t ico e agente temporhrio, bem como apresentar conceitos

I a elas relaciotiados. coino os de cargo. emprego e funo piibIica.


L

.
f 02 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo Alexandrino & Vicente Pado Cap. VI SERVIDORES P ~ B L I C O S
(OISPOSIfiES CONSTITUCIONAIS) 103

Na classificao que adotainos, a expresso agcntc piiblico a mais Os titulares de cargos pirblicos submetem-se ao regime estatutirio oti
abrangentc e genrica, incl~iindotoda e qualquer pessoa que mantenha alguin instihicional (no colitratiial). So os servidores pirblicos efetivtis e cemis-
vinciilo de natureza funcional com o poder pblico. Denominamos agentes sioiiados. conforme o cargo seja eitivo ou crn corniss50. Cargos pUhlicos
administrativos uma das categorias de agentes pblicos. so pi-hprios de pessoas jurdicas de direito piiblico.
Os agentes administrativos so todos cis qiie exercem uma atividade
pblica de natiireza profissional e remunerada. s~ijeitosi hierarquia funio- h) cmprcgos pblicos;
na1 e ao regime jtiridico estabelecido pelo ente federado ao qual pertencem.
Subdividem-se ein: Empregos pi~blicosso niicleos dc encargos de trabalho permanentes a
serem preencliidos por age11tes coiitratados para desempenhi-10s. sob rcla8o
traballiista (Celso Antnio 3. dc Mello).
a) servidores pblicos: so os agentes adrninistrativcis siijcitos a regi tile O regime jurdico C traballiisia (contratital), cmbora pontualmente demo-
juridico-admiiiistrativo, de carter estatutario (isto C. de iiattireza legal. e
no contratual): so os titulares de cargos pihlicos dc provimento efetivo gado por normas de direito piiblico. sobretiido as que dirctainente constan~do
e de proviinento em coinisso; texto coristitucio~ial. a forma de onlratao prbpria das pessoas jurdicas
de direito privado.
b} empregados p hlicos: so os ociipantes de em preos piihlicos, sii.jeitos
a reginie juridico con~ratiial~rabalhista:tem "coiitrato de trahallio". cin
sentido priiprin, e sEio regidos basicamente pela Consolidao das Leis d o C) funes pblicas.
Traballio - CLT (s?io, por isso, chamados "celetistas"); Para Maria Sytvia Di Pjtro, so f~iiifiespiiblias as fii~iesde confran-
C) temporrios: s,lo os contratados por tenipo determinado para atender a a e as exercidas peIos agentes pilblicos coiitratados por teinpo determinado
ncccssidade teinporria de excepcinn;il intcrese publico. nos terinns do art. para ateiidei- a nccessidade temporaria de excepcional interesse pblico (CF,
37. tX. da Constitiiiiio; 1150 irn cargo piiblico nem eniprego pijhlico; exer-
art. 37, 1x1. Em i~enhrirncasa hri concurso pblica para o preenchimenio
cem tinia funiio piiblica reinuncrada temporiiria e ri seu viniilo funcional
com a administrao pihlica contratiial, mas se trata de um contrato de de fiines piiblicas.
direito pblico. e n3o de natureza trabalhista (eles nHo tm o "conirato Passeiiios ao estudo das regias constantes do arl. 37 da Cai-ta Politica
de traballio" previsto na Consolidno das Leis do Trabalho - CIT); em aplicveis aos agentes piiblicos.
sinicse. s5o agentes pihlicos que tm com a administrao piiblica uina
rclao riincional de direito piiblico. dc naiiireza juridico-adniinistrativa (c
nfio trabalhista). 2. ACESSO A FUMQES, CARGOS E EMPREGOS PBL~COS

Os primeiros incisos do art. 37 da Coiistititio de 1988 dispem acer-


E oportuno anotar qiie a expresso "sei-vidores piiblicos" fiequcnternente ca do acesso aos cargos, empregos c fiinces nas adininistracs diretas e
empregada em sentido amplo, englobando os servidores piiblicos cm sentido indiretas de todos os entes federados.
cstrito (etahitrios) e os einprcgados pblicos.
' O iiicisn t do art. 37 afirma que os cargos. en-ipregos c f~ii~es
pizblicas
Otitras definics qiie devem ser estabelecidas. por estarcin intiiiiamente
so acessiveis aos brasileiros que prcciicliani os requisitos estabelecidos ein
relacionadas aos conceitos aciina vistos, ou por se reportarem c? vocbiilos I
lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei.
ou expresses iililizados no texto c~nstitucional,so: I
I
Confon-i~ese constata, f~ino dispositivo duas norinas diferentes. Coin
efeito. para qiie os biasiieiros. rtatos ou naturalizados, teiihain possibilidade
a} cargos pblicas: de acesso aos cargos. einpregos e fiiiies publicas, basta o atendimento aos
Cargos so as mais simples e indivisiveis unidades de competncia a requisitos da lei. Si os estrangeiros tin acesso a cargos. empregos e fi~il6es
serem expressadas por iim agente, previstas em nilirnero certo, com denomi- pblicas, "'na forma da lei". vale dizer. iio caso dos estrangeiros, estamos
nao prpria. retribiiidas por pessoas jurdicas de direiio pblico e criadas diante de ilortnn onstitucinnal de eficcia limitada, cuja aplicao depende
por lei (Celso AntOnio E. de Mcllo). I
de regulamentao em lei.
II
lI
.
104 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo Alexaodrino & Vicente Pauto Cap. VI SERVIDORES POBLICOS (DISPDSIBES CONSTITUCIONAIS) 1i 05

Cumpre lembrar. ademais, a existncia de cargos que so privati- I1 - a investidura em cargo mi cmprego piiblico depende dc apro-
vos de brasileiro nata, eniiinerades no art. 12, 9 3.", da Carta Poltica vao prvia em concurso pblico de p r o v a s ou de pmvas e itiilos,
(Prcsideiite e Vice-presidente da RepUblica; Presidente da Cirnara dos de acordo com n natureza c a complexidade do capo ou emprego.
na forma prevista em lei. ressalvadas as i ~ o m e a c spara cargo
Depiitados; Presidente do Senado Federal: Ministro do Supremo Tribu-
em comisso declarado em lei de livre noineao e exoneraiio;
na1 Federal: carreira diplornitica; oficial das foras armadas; Ministro de
Estado da Defesa).
A norma estabelece a obrigatoriedade de aprovao privia em concurso
Decorre tambm do inciso I do art. 37 a exigncia de que os requisitos pliblico para preenchimento dos cargos de provimento efctivo e para os
para a participao de candidatos ein concursos publios, bem como para einpregos phlicos (regime celetista}. No abrange a nomeao para cargos
o futuro ingresso no cargo ou emprego piiblico respectivo, tenham previso em comissbo. os qtiais, por deFini20, so de livre nnomeqe e exanerao.
em lei. Dessa forma, os editais de concursos no podem criar, par fora No se aplica, tarnpouco. ontratao por tempo determinado para atender
prhpria, restrifies ou condicionamentos Si participao de candidatos nos a necessidade temposiria de excepciona! interesse pii hlico, hiptese prevista
certames (tampo~icoaios infralegais - a exemplo de decretos, instrues no inciso 1X do art. 37 da Constituio.
noniiativas ou portarias - podem faz-lo). Em qualqtrer hipotese, o vcto
i participao no concurso do candidato que nZo satisfaa as exigncias O concurso pblico deve ser de provas ou de provas e ttrilos. Ficam,
legais deve ser inotivado sempre, conforme determina a Siirnula 684 do assim, proibidas contrataes pata cargos ou empregos pblicos efetivos
STF: com base exctusivamente em anhlise de ttulos 0 2 i curriculos, ou quaisquer
outros procediinentos quc no incluam a real izao de provas.
A exigncia de titulos em conciirsos pblicos somente se justifica para
684 - E inconstiiucional o veto no inotivado h parlicipao cargos ou empregos ujas atribuies dependam de especial conhecimento
de candidato a concurso piiblico. tciiico ou cientfico, por exemplo, certos cargas privativos de n-idico ou de
engenheiro, cargo de perito criminal em determinada rea de especializao,
cargos da carreira diploinitica etc. Nada justifica a exigncia de ttulos em
Neir-i sequer a lei i livre para criar requisitos que condicionem a partici- cargos de atribuies genricas cujo desempenha no se relacione a qual-
pao em concursos. ou o ingresso crn cargos e empregos piiblicos. uma vez quer 6rea especifica de forrna8o. nem demande maiores habilidades ou
que sempre devero ser respeitados princpios constitucioilais tais como os aprofundamentos tcnicos. cien tificos ou aadhnicos. Cumpre observar que,
da isonornia, da razoabilidade e da impessoalidade. Ou seja, os requisitos dependendo do caso. a exigenia pura e simples de um dado titulo pode
legais a que se refere o inciso I do art. 37 da Constituio devem. obrigato- configurar um mero requisito de habilitao para exercicio do cargo ou
riamente, mostrar-se imprescindiveis ao adequado desempenho da atividade emprego, cabvel em qtialqtier concurso (desde que previsto em lei}, mesmo
piiblica correspondente, sendo vedado at tnesrno a lei o estabelecimento de que s6 de provas. Rigorosainente, sO li6 um concurso de provas e ttulos
exigncias dcsnecessarias, desarrazoadas, desproporionalmenre restri tivas quando existe uma fase de atribuio de pontos a cada titulo apreselitado
ou puramente discriminatrias. Exernplifica essa imposio de limitaes ao pelo candidato que se enquadre entre os previstos em urna lista, sempre
prprio legislador o teor da Siirnula 683 do STF: conforme prvia e detalhada especificaiio do edital - por exemplo, 15
pontos para mestrado, 25 para doutorado, 12 para cerlificado de proficiencia
I
eni certa lngua estrangeira etc.
683 - O liinite de idade para a inscrio ein concurso piibli-
co s6 se legitima em face do art. 7.". XXX, da Constitui50, II Ademais, o Supremo Tribunal Federal jA deixou assente que "as provas
quando possa ser justificado pela natureza das airibiiies do de ttulos em concursos pblicos para provimento de cargas efetivo iio seio
I
cargo n ser preencliido. da administrao pi~blicabrasileira, qualquer que seja o Poder de que se
trate ou o nvel federativo de que se cuide, niio podem ostentar natureza
eliminatbria, prestalido-se apenas para classificar os candidatos, sem jamais
O incjso II do art. 37 da Carta da Repblica explicita a exigtncia de justificar sua eliminalIo do certame" (MS 31.176JDF). Impende repetir: as
provas de titulos em concursos pblicos devem ter cargter exclusivamente
aprovao previa em concurso publico para o acesso a cargos efetivos e
empregos piiblicos. a seguinte sua redao: 1 classifieatrio, nunca eliminatrio.
106 RESUMO DE D1REIJO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo dlexandnoo & Vicente Paulo Cap. V I SERVIDORES PBLICOS (OISPOSIBES CONSTITUCIONAIS) f O7 1

Sem embargo dcssa orientao, cumpre anotar que a Consrituio Federal. chamada nos testes de aptido fisica, motivada por circunstncias pessoais.
desde logo, exige ingresso nas respectivas carreiras inediante concurso piiblico ainda que de cargter fisiolgico ou de fora maior - salvo disposio ex-
de provas e ttulos para: os membros da magistratura (art. 93,13; os imcrnbros pressa em sentido contrario no respectiva edita1 (RE 630.733lDE). I
do Ministkrio Piiblico (art. 129. 6 3.'); os integrantes da Advocacia Piiblica Por outras patavras, caso um candidato em determinado concurso piiblico
(art. 131, 9 2.", e art. 132); os iiitegranles das Defcnsorias Piiblicas (ar. 134, que inclua exames fsicos tcnha o infrirtunio de ser aconietido de algiima
6 1 os profissionais da educao escolar das redes piiblicas (art. 206, V).
.O); condio que atrapalhe o seu rendimento, ou mesmo impossibilite fazer as I

Podem ser exigidos rixarnes psicotcnicas ou de avaliao psicolgica para provas fisicas no dia aprazado, no ter direito de que seja marcada urna
a habilitao a cargo oii ernprcgo piiblica. Versa sobre esse tcina a Smula nova data para realizar os testes, a mcnos qire o edital expressamente pre- I
Vinculante 44, nestes tern-ios: "56 por lei se podc sujeitar a exame psicotkcnico ve+ja essa possibilidade - nada importa que a disfuniio ou liinitao fisica I

a habilitao de candidato a cargo piiblico." (doena, trauma fsico, dor ou desconforto orgnico de qualquer origem)
De fonna mais detalhada, entende nossa Cortc Suprenia que, para serem decori'a de fora maior, e no de alguma razso que ~iudesseser iinp~itada
ao candidato.
validamente impostos ein concursos piiblicos, os exames psicotcnicos devem
atender, curniilativamente. os seguintes requisitos (RE-AgR 782.997IDF): O tj 2." do art. 37 da Constituilo estabelece que o desrespeito A exi-
I
gncia de concurso piiblico ou ao seu prazo de validade implicar5 a nulidade
a) previso em I E ~C tamhCm no edital do concurso; do ato (o ato de noineao, no caso de cargos piiblicos, ori a celebrao do
h) estabelcciinento dc critrios nlijetivos de recoiiliecido cariter cientfico para contrato de trabalho, quando se tratar de empregos publicas) c a punio da
a avaIia30 dos candidatos; autoridade rcsponvel. nos termos da lei.
c) possibilidade dc recurso. O Supremo Tribunal Federa! n l o admite a aplicao da assim clian-iada
"teoria do fato ansumado" para que se iiiantenha ilo cargo a pessoa qrte,
Est sedimentada. tambein, no mbito do STF, a orieiitaiio de que sem ter sido devidamente aprovada no concurso puhlicn corresponden-
legitima a previso, em editsiis de concursos piiblicos, das assim cl~aiiladas te - por ter sido reprovada em a1glirna de suas iases, ou no ter concludo
"clusulas de barreira" (RE 635.7391AL). Tein-se tim concriro coin "clhu- I todas as etapas previstas no edital -, lenha tomado posse por fora de de-
ula de barreira" quando ele consiiiuido de mais de uma etapa e o edital ciso judicial de carater provisbrio, posteriormente rcvogada, cassada ou.
estipula que, dentre os candidatos no eliminados desde logo por Insuficin- de algum inodo, desconstihiida ou toniada ineficaz. Nessa Iliptcse, aquela
cia cle desempcilho, s um niimero certo e restrito, observada a ordein dc pessoa ser desligada do cargo. mesmo que j estqja no seu exercicio h6
classificao. poder5 fazer as provas da fase segiiinte, restando impedidos de 1 viirios anos (RE Ci08.4821RN).
prosseguir no ccrtaine os demais candidatos (estes ser50 excluidos cxatainente Vale observar que, ein qualquer caso, a pessoa nomeada ou contratada
pela incidencia da "cliusula de barreira". muito embora tenham escapado da sem a devida aprovao enl concurso piiblico (qiiando cxigido) ser ohri-
eliminao prevista para os casos de n , ? ~atingiinento dos requisitos ii~iiiimos gatoriamente desligada do servio pUhlico, mas a remiineraTie que tiver
predeterminados a iodos aplichveis). I recebido pelo trabalho efetivamentc prestado niio ser6 devnlvida. para no
Outra orientaan jurisprudencial merecedora de nota diz respcito $ impos- psoporcioiiar ao Estado eiiriquecimento sem causa.
sibilidade de impedir a participaio em canciirso, ou mesmo a norneao No caso de empregados ptblicos (regime trabalhista) contratados sem
de candidato aprovado. sob alegao de "i150 atendimento a requisito de bons concurso, alem do direito ;i percepo dos salirios referentes ao periodo
antecedcntes" (o11sirnilai.es), fundada exclusivamente no fato de o candidato trabalhado, devido peIo empregador o depsito do Fundo de Garantia do
estar respondendo a ao penal sem trlnsito em julgado da sentena con- Tempo de Servio (FGTS) na respectiva conta vii~crilada.Dc fato. o art. 19-A
denatria. Para o STF, essc procedimento da administrao piiblica fere n I da Lei X.036/1990, que assegura o direito ao FGTS, desde que reconliccido
principio da presuno de inocncia (CF, ar. 5.", LVII), c ~ t j oaIcance no o direito ao salrio, pessoa qiie tciiha indcvidamente ingressado no servio
se restringe A esfera pe~ial(ARE-AgR 733.957JCE). pblico sem concurso. foi declarado coinpativel com a Carta da Repiiblia
Necessirio , ainda, trazer A baila pnsio firmada pelo Siiprcmo Tribunal pelo Sitpremo Tribunal Federal (RE 596.478JRR; ADI 3. t 271DF).
Federal. concernente a provas fsicas ein concursos piiblicos, segundo a qiial Nossa Corte Suprema. porm, deixou assente quc, cxceh~adaessas duas
os candidatos nau tem direito de que Ihes seja marcada prova de segiinda consequEnias - direito aos sal8rios e ao FGTS -, nenhum outro efeito juri-
.
2 08 RESUMO DE DIREITO AORiHNISTRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo Alexandnno & Vicente Paulo .
Cap. VI SERVIDORES P~~BLICOS
(DISPOSI~ESCONSTITUCIONAIS) f 09

dico vlido pode advis das contrataes viciadas pela nulidadc prevista no 5 do concurso, os candidatos aprovados dentro do nmero de vagas previsto
2."do art. 37 ora em foco IRE- 705.140/RS). Assiin, ressalvado o direito aos no edital tm dircito subjetivo de ser nomeados - ressalvados casos cx-
salrios pelos servios efetivamente prestados e aos correspondentes depsitos cepcionalissirnos, provocados por cii-cunstncia supervenientes i publicaqo
do FGTS, o empregado pblico que tenl-ia a sua contratao declarada nula do edital, devendo sei' justificada por escrito a deciso administrativa de no
por liaver ingressado no servio pblico sein a obrigathria aprovao previa nomear, a qual estar sujeita a controle judicial (RE 598.0991MS). I1
em concurso pblico no fari jus a nenhuma das verbas ordinariamente
dcvidas aos empregados regidos pela Consolida5o das Leis do Traballio
(CCT) coino decorrencia da resciso dos seus contratos de trabalho, tais quais
aviso prvio indenizado. gratificao natalina, frias e respectivo adicional
de um tero do salario norina[, indenizao referente ao seguro-deseinprego,
entre outras.
Essa orientao segundo a qual os candidatos aprovados dentro do
nmero de vagas previsto no edital adquirem dircito a notneao foi. pos-
teriormente, estendida pelo STF ao candidato que tenha sido aprovado fora
das vagas previstas no edital, mas que, crn razo da desistncia de ndi-
datos classificados acima dele, passe a estar colocado deiitro do nmero das
vagas oferecidas (ARE-AgR 675.202/PB). Por exemplo. em um concurso que
1
I,

Ainda sobre o rj 2." do ari. 37 da Constituio. cabe lzer uma anotao tenha previsto vinte vagas em sert edital, o candidato aprovado em vigsimo
a respeito das situaes eiii que a administrao pblica promove o denomi- terceiro lugar ter direito subjetivo 6 nomeao caso acorra a desistncia de
nado "desvio de funo", isto , o dirigente da unidade administrativa de trs candidatos mais bem classificados do que ele.
lotao do sesvidor impe a este a exerccio de atribuies de outro cargo, Sern prejuzo dessas posies jurisprtidenciais. e oportuno registrar que,
diversas daquelas que correspondem ao cargo para o qual ele lbi nomeado milito antes delas, o STF consagrara a existncia de direito subjetivo 21
e empossado. nomeao, independentemente de existir nmero certo de vagas estipulado
Nessas circunstncias, ein virtude da exigncia constitucional de aprovao no edital, em caso de ser preterida a ordem de classificao de candidato
en-i concurso piiblico especifico para cada cargo. n5o podc o servidor, depois aprovado ein concurso piblico. E o que explicita a sua Stimula 15:
da Constituio de 1988, ser "reenquadrado" no cargo cujas atribuies est
indevidamente sendo obrigado a exercer. O que acontece surgir para esse 15 - Deiitro do prazo de validade do concurso. o candidaio
servidor o direito a receber as diferenas de remunerao pelo perodo em alirovado tein o d~reitoi riomeago, quando o cargo for preen-
que excrceu, de fato, as funes do cargo estranho ao seu. AIein disso. cliido seni observncia da classifica5e.
claro que, constatado o desvio, deve a adrninistraao adotar as providencias
necessrias i imediata cessao dessa anomalia (e responsabilizar queni a Portanto, em qualquer caso, surge direita adquirido norneailo para o
ocasionou). candidato mais bem classificado se a adininistrao nomear antes dele outro
O incio I11 do art. 37 da Constituio preceitua que o prazo de validade candidato qiie tenlia obtido oIocao inferior na certame. I
dos concursos pblicos "ser de at dois anos, prorrogvel uma vez, por Excmptifiando, se um edita1 fixou ein vinte a nmero de vagas, mas a
igual perodo". Cabe administrao piiblica, discricionariamente, estabe- adrninisrraiio resolveu nomear trinta aprovadas, tendo, entretanto, preterido I
lecer a validade de cada concurso piiblico que promova. a qual constar do o vigsimo sexto colocado, siirgirh para este 0 direito de ser nomeado, pelo I
respectivo edital. A deciso da administrao quanto a prorrogar ou nio simples fato de ter sido indevidamente "'pulado", com violao da ordem 1
I1
a prazo de validade do conciirso e igualmente discricionria. E o ato de de classificao.
prorrogao, se houver, deve obrigatoriamente ser editado enquanto o prazo 6 mister apontar. ainda, orientao reiterada do Supremo Tribunal Federal
inicial de validade ainda no tiver expirado.
O prazo de validade do concurso corresponde ao periodo que a adminis-
trao tem para nomear ou contratar os aprovados para o cargo ou emprego
phblio a qiie o certame se destinava e contado da sua hornologaa (ato
I scgundo a qual, havendo vaga para provimento de cargo efetivo, cosifigura
preteri8o a nomeao ou a contratao de pessoal a titulo precrio (por
exernplo, como comissionados. temporrios ou terceirizados) para exercicio
de atri biiies do cargo em qiicsto, quando existirem candidatos aprovados
administrativo de controle. mediante o qual a autoridade cornpctente declara e no nomeados em concurso pitblico, ainda dentrn d o prazo de validade.
a legalidade do pi-ocedimento do concurso e sua regular conclus5o). destinado Aquele provimento efetivo. A consequncia o surgimento de direito
Atualinente (desdc agosto de 201 I), est pacificado no imbito do Su- adquirido nomeao para os caiididatos preteridos (AJ-AgR R20.0651GO;
premo Tribunal Federal o entendimento de que, durante a prazo de validade 1 R M S-AgR 39.'115/DF).
-
110 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo Abxandrino 8 Vrcente Paulo
Cap. VI SERVIDORES P ~ B L I C O S(DISPOSI~ES
CONSTITUCIONAIS) 111

Iinaginemos. para efeito de iliistrao, que tenha sido realizado um con- demonstrar grande preocupao em decifrar o significado de "prazo impror-
curso em que o edita1 estabelecia nmero certo de vagas a serem preenchi- rogv~lprevisto no edital de convoca3o". De urn modo geral. sirnpSesmenre
das - digamos, vinte vagas. Concluido e homologado n concurso, restaram consideram qiie o inciso em foco se refere ao prazo de validade da con-
aprovados duzentos caiididato e forain nomeados e einpossados os vinte curso. A norma. portanto. deve ser [ida assim: dtiranre o prazo de validade
primeiros, conforme a ordem de classificao. Entretanto. rim poiico depois. de iim determinado concurso, aqueles nele aprovados devem ser convocados
estando o concurso ainda vigente, foram contratados trinta temporrios, e h para assumir o respectivo cargo ou emprego antes que se convoque qualquer
trinta ou mais cargos efetivos vagos. Nessa I~iptese,dentre aqueles cento candidato aprovado em uni novo concurso realizado para o mesmo cargo ou
e oitenta candidatos que foram aprovados e no nomeados, os trinta mais emprego. Frise-se que essa regra s o se apIica eiiquaiito o primeiro concurso
bem classificados sero considerados preteridos e tero direito subjetivo de estiver dentro do sei1 prazo de validade.
ser nomeados, isto , a nomeao, para eles, passa n ser direito adquirida. Ein suma, seja qual for a intcrpreta5o adotada para '"prazo improrrogivel
Sem pre.jt~izodesse exemplo, enfatizamos que no importa, nesse caso previsto no edita1 de convocao", cerra que a Constihrio de 1988 no
da contratao dc temporrios, perquirir se havia, oti no, nmero certo de veda a realizao. pela mesma adminitraZo, de um novo concurso para o
vagas a serem preenchidas previsto no edital. Basta. para caracterizar a rnesmo cargo ou einprego a que se destinava concurso anteriorniente efehrado,
preterio. que exista cargo efetivo vago e nomeao precria para exer- ainda dentro do periodo de validade, mesino quc haja carididatos aprovados
cicio de funes prprias do cargo. com candidatos aprovados c ainda nio nesse concurso anterior ainda no nomeados. A Carta Mai-ia simplesmente
nomeados, estando o concurso dentro do prazo de validade. estabelece prioridade para a nomeaqo dos aprovados no conciirso anterior,
Coiivm alcrtar que, se-ia qual for a hiptese. sO se pode falar em pre- que ainda esieja dentro do prazo de validade. sobre os aprovados no novo
teri5o quando a adininistra50 piiblica efchia nomea~essem observincia concurso para o mesmo cargo ott emprego.
da ordem de classificao por deciso dcla prpria. De fato, 6 pacifico no O inciso VI11 do art. 37 do texto constih~cionaldetermina que o legislador
STF o reconhecimento de que miro h6 pretcrio de candidato, nem desres- de cada ente federado preveja reserva de vagas, nos concursos phblicos. para
peito i ordem de classificao em coiicurso pblico, quando a administrao, candidatos com deficencia. a seguinte a redao do dispositiv~:
cumprindo determinalo jiidicial, nomeia candidatos incnos bem colocados
(AI-AgR 620.992JGO; AI-AgK 698.6 181SP).
Alias. vale abrir liin parntese para comentar que se finnoti em nossa ju-
I
VIII - a Ici reservar percentunl dos ca1.20~e einpregos pblicos
para as pessoas portadoras dc deficincia e definira os cri~rios
rispnidncia a orientao de que, em regra, a pessoa que venlia a ser nomeada
de sua admisso;
e empossada ein cargo pitblico por fora de deciso judicial no tem direito a
indenizao - muito menos a remuneraqo! - relativa ao tempo durante o qual
teve que aguardar pela sua nomeao. Para o Supreino Tribunal Federal, "na A Cai-ta Poltica de 1988 coiiire A Uni20 ornpetncia legislaiiva para
I-iiplese de posse em cargo pblico determinada por decisso jiidicial, o servidor I
estabelecer normas gerais sobre "proteo e integraso social das pessoas
n50 faz jus 51 indenizao sob fimdamemito de que deveria ter sido investido em poi-tadoras de deficiiicia" (art. 24, XTV e 4 I."). No uso dessa competncia,
iiiomenlo anterior. salvo situao de arbitrariedade flagrante" (RE 724.347113F). I
o Congresso Nacional editou a Lei 7.85311989, qtie '"dispe sobre o apoio
Fechado o parntese. cumpre registrar. ainda sobre prioridade na nomea- s pessoas portadoras de deficincia. sua integrao social (...I e d nutras
o, a regra vazada no inciso 1V do ari. 37 da Contitui5o Federal: providEnciasV.Embora essa Iei no contenha regras acerca da participao de
I
pessoas coin deficincia em canciirsos publios. o Poder Executivo federal,
IV - durante o prazo irnprorrogvel previsto no edital de con-
a pretexto de regulamenta-la. editou o Decreto 3.29811999, que. nos seus
vocao, aquele aprovado em concurso piiblico de provas ou arts. 37 a 44, estabelece uma srie de preceitos sobre esse tema especifico.
de provas e tiiiilos scri convocado coin prioridade sobre novos Ponto importante a ser esclarecido que, da mesina forma que os outros
conciirados para assumir c s r ~ ooii emprego, na carreira; i candidatos, aqueles que esle-iam coiicorrendo na qualidade de pessoa coin
deficincia precisam fazer o concitrso phtico. A lei deve simplesmente
Embora a redao desse dispositivo no prime pela clareza, a verdade
I garantir que um percentual das vagas oferecidas ne certame se,ja reservada
e que nem a doutrina adininislrativista nem nossa jurisprudncia costuma n candidatos com defieieneia.
.
112 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESOMPLICAUO Marcelo Alexaodrino & Wcsote Paulo Caa. V I mSERVIDORES P ~ B L I C O SIDISPOSIC~ESCONSTITUCIONAISI 113

No caso dos cargos efetivos federais, o S." do art. 5.' da Lei 8.11211990 nmero de vagas reservadas a candidatos negros, ele sera aumentado para
determina que sejam reservadas s pessoas com deficincia atC vinte por 0 primeiro numcro inteiro subseqiiente. em caso de fra5o igual ou maios
cento das vagas oferecidas nos conciirsos pi~blicosrcspetivos. que 0,5 (cinco dcimos), oii diniinuido para nirnero inteiro imediataincnte
O Decreto 3.298/1999, no seu art. 37, reserva um mnimo de cinco por inferior. em caso de frao menor que 0.5 (cinco dcimos).
cento das vagas dos concursos piiblicos para candidatos com deficiencia e O critrio para o candidato concorrer a uma vaga reservada o da au-
determina, ainda, que. se a aplicao do percenhal de cinco por cenlo resul- todeclarao. Enlretanto, "na hipcitese de onsratao de declarao falsa,
tar em nmero fracionado. "este dever ser elevado at o primeiro nUmero o candidato sera eliminado do concirrso e. sc houvcr sido nomeado, ficar8
inteiro subsequente". stijeito i anula5n da sua admisso ao servio ou emprego piiblico, ap8s
Conforme orieiltao reiterada de nossa Cortc Suprerna, essa regra de procediii-iento administrativo em que Il~esejam assegurados o coniraditbris e
"arredondamento" do Decreto 3.29811999 no pode ser aplicada em si- a ampla defesa, sem prc.juz de oiitras sanes cabivcis" (art. 2.', parrigrafo
tuaes nas quai ela iinplicaria ultrapassai. o liniite mximo de reserva de I irnico).
vagas previsto em lei (MS 30.8611DF). Na pWtica, isso pode ocorrer em
conctirsos destinados ao preenchimento de muito poucas vagas: nesses casos, I Os candidatos negros concorrero concoinitantemente As vagas reservadas
e a s vagas destinadas h ampla concorr~nia,de acordo com a sua classificao
para evitar qiie o arredondamento previsto no Decreto 3.29811999 resulte em I
no concttrso (art. 3."). 0 s candidatos negras aprovados dentro do niimero de
descun~primentodo percentual mximo de vagas reservadas previsto em lei, vagas oferecido para ampla concorrncia n50 ser50 computados para efeito
admite-se que o edital do concurso no reserve vaga alguma para pessoas do preenchimento das vagas reservadas. Em caso de desistncia de candidato
com deficincia. negro aprovado em vaga reservada, a vaga ser preenchida pelo candidato
Por fiin, i: importante saber que o Supremo Tribunal Federal, mais de uma negro posteriormente classificado. Na Iiiptese de no Iiaver ntirnero de can-
vez. j considerou Iiaver afronta ao inciso VI11 do art. 37 da Constituio I
didatos negros aprovados stificiente para ocupar as vagas reservadas, as vagas
quando o ediial de concurso pitblico para determinado cargo (dos quadros remanescentes ser20 revertidas para a ampla concorrncia e sero preenchidas
da Polcia Federal ou das policias civis, por exemplo) nBo reserva vaga
alguma para deficiente, findado no raciocinio aprioristico de que a atividaclc
1' oelos demais catididatos anrovados. observada a ardem de classificaco.
A Lei 12.99012014 entrou em vigor na data de sua publicao (1 0 de
respectiva n8o compatvel com nenhum tipo de deficincia.
junho de 2014) e ter vigencia pelo prazo dc dez anos. No demasiado
No dizer de nossa Corte Maior, deve a adrninistrao pblica reservar repisar que ela s tem aplicaGo no 6iiibito "da administrao publica
vagas para candidatos qiie tcnham deficincias e, depois d e realizado o federal, das awtarquias, das fundaes publicas, das empresas piibiicas e das
concurso, "'examinar. com critrios objetivos, se a deficincia apresentada sociedades de econoinia mista controladas pela Unio".
, ou no, compatvel com o exerccio do cargo ou da funo oferecidos
no edital. assegurando a ampla defesa e o contraditrio ao candidato, sem I Volrernos As regras constitucionais pertinentes a outras formas, que no
restringir a participao no certame de todos e de quaisquer candidatos o concurso pitblico, de acesso a cargos c funes piiblicas.
~ o r t a d o r e sde deficincia'VIRE 676.335JMG). 1 O iniso V do art. 37 trata da designao para o exerccio de fitnes
So essas as principais normas sobre concursos piiblicos estabeIecidas de confiana e do provimento de cargos ein coinisso, nos seguiiites termos:
na Constituio de 1988. Antes de prosseguirmos no exame de disposies
constitucionais, julgamos oportuno registrar que, em junlio de 2014, foi pu- V - as fiines de confiana, exercidas cxclusivarncntc por
blicnda a Lei 12.99012014, que reserva "aos negros 20% (vinte por cento) servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comis-
das vagas oferecidas nos concursos pblicos para provimento de cargos so. a serem preenchidos por servidores de carreira rios casos,
efetivos e empregos piiblicos no mbito da administrao pblica federal, condics c pcrccntiiais mnimos previstos em lei. destinam-se
das aiitarquia, das fundaes pirblicas, das empresas pi~blicase das socie- apenas As atribuies de direo, chefia e assessoramento;
dades de economia mista controladas peIa Unio".
A reserva de vagas prevista na Lei 12.990/2014 ser aplicada sempre
que o nwmero de vagas oferecidas no concurso pblico for igiial ou su- I Os cargos em comisso so declarados em lei como de livre nomeao
e exonerao. Significa isso que, em principio, qualquer pessoa, mesmo que
perior a trs (art. l.", 4 l.'). Na Iiiptese de quantitativo fracionado para o no seja servidor phblico, pode ser nomeada para exercer um cargo em co-
-
-
114 RESUMO DE DIRf ]TO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo Alexandnno & V~centePaulo -
Cap. VI SERVIDORES P~BCICOS(DISPOSIOES CONSTITUCIONAIS) 115

misso. A inesina autoridade competente para nomear S competente para, a considerou ofensiva .A ContituiFio da Repblica a prlica do denominado
seu critrio. exonerar o servidor ocupante do cargo comissionado. nepotismo (nomeao de parentes, oiisanguineos ou por afinidade, para
A exanera50 no possui caritcr punitivo. No caso dos cargos em cornis- cargos em comisso e funes dc confiana).
so, ela % um ato administrativo amplamente discricionrio. Por esse motivo. Conforme asseverou nossa Corte Suprema, a vedao ao nepotisrnti.
alm dc no precisar ser motivada. no se cogita a iiistauran de processo inclusive ao cliamado "nepotisrno cruzado" (dois agentes pblicos, em eon-
administrativo, tampouco contraditOrio oii atnpla defesa. luio, nomeiam familiares um da outro), no depende de lei forma1 para ser
Qbscrva-se, assim, que o provimento dc cargo em comisso sempre implementada: tal proibio decorre, diretamente. das princpios expressos no
feito a tiiulo prechi-io. No se adquire, em nenhuma hiptese, estabilidade ~ . Carta de 1988 - os quais so dotados de eficcia imediaia
art. 37, C U ~ Z Jda
em decorrEncia do excrccio de cargo comissionado, no importa durante -, devndo ser observada por todos os Podercs da Repiiblica e por todos os
quanto tempo o servidor o exera. entes da Federao.
Pela nnrina coi~stailtedo inciso V do art. 37, no poderia ocorrer - ao A partir dessa orientao, fui editada a SGrnula Vincufantc 13. ~ijija
menos teoricamente - que, nos quadros da administrao piiblica de um redao transcrevemos:
deteminado cnte federado, todos os cargos em cornissio fossem preenchi-
dos mediante nomcao de pessoas no integrantes dos corpos fiincionais
permanentes do servio publica. Coin efeito, o texto conslituional exige 13 - A nomeao de ciin,iuge, companheiro ou parente crn linlia
que cada pessoa poltica estabelea em lei percenhials mnimos dos cargos reta. colateral ou por afinidade. at o terceira graii. inclusive. da
em comi~oque devero ser preencliidos por ervidorcs de carreira (isto , autoridade norncaiitc ou de servidor da mesma pessoa jiirdica,
conciirsados), alem de casos e condides em que obrigatoriamente isso deva investido em cargo dc direo, cliefia ori assessoramento, para o
ocorrer. Essa regra, extremamente salutar e moralizadora, foi introduzida pela exerccio de cargo ein comisso ou de confiana, ou, aiiida, de
fiino gratificatla na Administrao Piiblica direta e indirea, em
EC 1911998. Todavia, pelo menos na esfera federal, no existe itma Ici geral,
qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal
aplicivel a todas as carreiras federais. que estabelea os percentuais mnimos c dos inunicipios. coinpreendido o ajusic mediante designaes
de oczipantes de cargos em coinisso que deva111 ser. tainbcm, titulares de reciprocas, viola a Coristituio Federal.
cargos efetivos.
No caso de fiino de confiana. a designaio para seu exerccio deve
recai]; obrigatoriamente, sobre servidor ocupante de cargo efetivo, regra E importante fazer urna ressalva: embora n8o esteja explicitado no texto
introduzida pela EC 1911998. Portanto, no se pode falar e111 livre designazo da SmuIa Vinculante 13, o S~iprernoTribunal Federal entende que, regra
para filno de confiana. 39 a dlspnsa de funo de confiana livrc, a geral, a vedan ao rtepotismo no alcana a nomeao para cargos polticos
crirrio da aiizoridade coinpeten te. {RE 579.95 1IRN; Rcl 6.650PR).
A EC I9119F)R introduzili ouira regra de intuito moralizador segiindo a ExernpIificando, um prefeito de rniinicipio, em principio, pode noinear
qual as fiines de corifiana e os cargus em coinisso destinam-se :ipenas o seu sobrinho para o cargo de secretrio rnuritcipal; urn governador de es-
5s atrihuics dc direia, chefia e assessorarnento. Cem fiindarncnto nessa tado. em regra, pode noinear o seu fillio para o cargo de secretArio estadual.
restrio. o Suprerno Tribttnal Federal jh declarou inconstitucionais leis que Entretanto - ainda a titulo itustrativo -, o mesmo governador no pode, em
pretendcrarn criar carges ein comisso para o exercicio de atividades roti- hipotese nenliiiina, nomear parentes (ate o terceiro grau) para o cargo de
neiras da adminisbaio, oii de atribuies de nattireza tcnica. operacional assessor jiirdico do gabinete do secretrio de fazenda do estado, pois este
ou niei-amente administrativa, as quais nio pressup0ein a exisincia de utna no um cargo de natttreza essencialmeiite poltica.
relao de confiana entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado (ADT Deve ficar bein claro que a inaplicahilidade da Sumula Vinculante 13
3.7061MS; RE 376.4401DF; ADI 3.602160; AI-AgR 309.3991SP). inoii-ieaiio para at-gos polticos 6 mera regra geral (Rcl-MC 6.9381MG;
c relevante registrar que o Siipreino Tribunal Federal, ein duas decises Rcl-MC 1 2.4781DF; Rcl-MC 13.347; Rcl-MC I4.5491DF). Dependendo das
histricas (ADC 12/DF e RE 579.951/RN), prestigiando os principios cons- circunstncias do case concreto, poderi, sim, a norneaqo para urn cargo dc
titucionais que orientam a atuao da administrao phblica como zim todo, nattireza poltica ser caracterizada como nepotismo. hiptese em que seri
sobretudo os postulados da moralidade administrativa e da impessoalidade. ilicita, por afronta i SUtiiula Vinciilante 13.
-
116 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO MarceIo Alexand~fnoi3 V~csnfePaulo Cap. V i . SERVIDORES PUBLICOS (oIsPOSIOES CONSTITUCIONAIS) 1.17

No mbito da adininistrao pblica federal, o Decrcio 7.20312010, poste- Supremo Tribuna1 Federal j pacificou o entendimento de que as Iides entre
rior Sumula Vinciilante 13, regulamenta a prnibizo do nepotismo. incluido eles e o podei- piblico contratante nBo so d a cornpettncia da Justia d o
o nepoiismo cruzado, estendendo as vedaes, tambm, as contrataes de Trabalho, e sim da Justia Comum, federal ou estadual. conforine o casa.
agentes para atenderem a necessidade temporria de excepcional interesse por outras palavras. os agentes pblicos temporrios federais. quanio Bs
pblico, salvo se efetuadas mediante prvio processo seletlvo regular. e as causas relacionadas 21 sua relao funcional coin a administrah piiblica
contratades de estagirios, a menos que precedidas de processo seletivo apto federal, 1Em foro na Jiistia Federal; as agentes piiblicos temporrios esta-
a assegurar a isonomia entrc os concorrentes. duais e municipais, quanto as demandas atinentes h sua relao funcional
O incso IX do art. 37 da Constituio prev uma outra forina de admis- com a administrao piiblica do respectivo ente federado. tm foro na
so de agentes pblicos pela ad111inistra5opiiblica, diversa do provimeiite Jtistia Estadual.
de cargos efeiivo e do preenchimento de empregos piiblicos medianie con- No obstante o fato de no serem os agentes pblicos contratados por
curso piiblico e diversa da i-iomeao para cargos em comisso. Trata-se da tempo determinado regidos pcla CLT,a jurisprtidncia do Supremo Tribuna1
contratao por tempo deteriniriado, para atender necessidade temporria de Fedcral firmou-se pela aplicabil idade, a eles, dos ditei tos sociais constitucionais
excepcional interesse piiblico. E a seguinte a redafio do citado dispositivo: previstos no art. 7.' da Carta de 1988 (ARE-AgR 642.8221PE).
O regime de previdEncia social a qiie esto sujeitos os agentes
IX - a lei estaheleccri os casos de cniitrataci por teinlio dc- piblicos contratados por tempo determinado o regime geral (RGPS),
teminado para alender a necessidade temporiria de excepcionnl aplicvel a todos os traball~adoseescivis. com exce5o dos octipantes de
interesse pi~blico:
cargos piibl icos efetivos.
O STF tem reiteradamente afirmado que o inciso IX do at-t. 37 da Consli-
O pessoal contratado coin base no inciso IX do art. 37 no ocupa cargo tuio dcve ser interpretado restritivamente, porque configura exeo A regra
plitico. Eles no esto s~i.jeitos ao regime estatutario a que se submetem geral que estabelece o concurso publico como o meio idneo i admisso
os servidores pibficos tih~laresde cargos efetivos e os servidores pfiblios de pessoal no servio piiblico, verdadeiro corolrio do principio republica-
ocupantes de cargos em comisso. no. Nos temos da jurispnidnia de nossa Corte Suprema, a observiincia
Emborn os agentes piiblicos iemporarios tenham iim contrata cotn o cumulativa de cinco requisitos necess8ria para que se considere legitima
Poder Pblico. no se trata do "contrato de trabalho" propriamente dito, essa contratao temporria, crn tedos os nveis da Federao, a saber: a )
previsto na Consolidaio das Leis do Traballio (CLT). os casos excepcionais estejam previstos em lei; b) o prazo de contratao
Vale frisar: o regime jurdico dos agentes pitblicos contratados por tempo 1 seja predeterminado: c) a necessidade seja temporria: d) o interesse p-
determinado no trabalhista, isto , no so eles einprcgados celetistas. blico seja excepcional; e) a necessidade de contratao seja indispensvel,
no tm emprego pblico. Todavia. no podem tais agentes, tampouco. sendo vedada a contratatie para os servios ordinrios permanentes do
ser enquadrados como servidores pfiblicos estatutarios tpicos, pois no tEm Estado, e que devam estar sob o espectro das contingncias normais da
cargo pUblico, embora estejam vinculados A adininistrao piiblica por um administrao giiblica.
I
regime funcional de direito pblico, de natureza jurdico-administrativa. I Na esfera federal, a contratao por prazo detemlinado encontra-se dis-
Podernos dizer que os agentes piblicos contratados por tempo determina- ciplinada pela Lei 8.74511993, e alteraes posteriores. Seu irnbito de apli-
do exercem funga pblica remtinerada temporria, teiido vinculo funio~ial
de arRter jurdico-administrativo, e n i o trabalhista, com a administrao 1 cao restringe-se aos Orgos da administrao direta federal, as aiitarquias
e as fundaoes pblicas federais. A contrataqo temporiria na esfera federal
pbIica. No obstante tenliam rim contrato com a administrao publica, no feita por concurso piiblico, e sim mediante processo seletivo simpli-
trata-se de um contrato de direito pblico, e no do "contrato de traballio" ficado sujeito a ampla divulgao, inclusive no Diirio Oficial da Unio. 6
que gera relao de emprego, previsto na CLT. dispensado processo seletivo nas Ir ipbteses de contratao para atender its
Por no estarem os agentes pcblicos temporrios contratados com base necessidades decorrentes de calamidade pblica, de emergncia ambien tal
no inciso IX do ars. 37 da Constituio sujeitos a regime trabalhista, o e de emergncias em sade ptihlica.
.
118 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo AlexandOno g Vicenle Paulo Cap. VI SERVIDORES P ~ ~ B L I C O(DISPOSIOES
S CONSTITUCIONAIS) 119

3. DIREITO DE ASSOCIAO SINDICAL E DIREITO DE GREVE 4. REGRAS CONSTITUCIONAIS PERTINENTES A REMUN'ERAFAO


DOS AGENTES PBLICOS
A Constihiio de 1988 garante ao servidor publico (civil) o direito A
livre associiiiio sindical, em iiorrna constitticianal de eficaicia plena (art. A C~i~slituio dc 1988 estabeleceu ein seu texto diversas regras re-
37, VI) - da mesma forma que, no seu art. R.", assegura esse direito aos lativas 2i remuncra20 dos servidores piiblicos, buscando evitar distores
deinais trabalhadores. e abusos prc.iuudiciai ao eqitiIibria das contas piiblicas e mesmo h mora-
Cabe observar que o Supremo Tribunal Federal lia ~ n ~ i i tconsagrou
a n lidade administrativa. Sem embargo dessa preoupaBo, abservanios que.
entendimento de que as lides concernentes As relaes funcionais entre servi- infelizineiite, o prhprio texto constiluioilaI C, ern muitos pontos. vago ou
dores pi~blicos(etatuthrios) e a adrninisti-aZo piibl ica nZIo so de competncia impreciso, especialmente no uso de expresscies para designar as diferentes
da Jiistia do Trabalho - c sim da Justia Federal, no caso dos servidores espcics e parcelas remuneratiirias que os agentes pi~bticospodein receber.
estatuthrios da Unio, ou da Justia Estadual, quando se tratar de seividores E possvel, eni linhas aniplas, afirmar qiie, aphs a EC 1911498. o sistema
estatutarios estaduais oii municipais. Cumpre conhcccr, tambem, a Srnula 679 rernuneratiirio dos agentes pblicos ein gera[ passoti a ser cornpostci por trs
do STF, seguiido a qual "a fixao de veilcirnentos dos servidores piiblicos distintas categorias jul-idias, a saber:
no pode ser objeto de conveno coletiva'".
O direito de grevc do trabalhador da iniciativa privarla esta assegurado
no art. 9.' da Constitiiio, ein norma de aplicabilidade imediata (no depen- a) subsidio;
de de regulamentao para produzir seus integrais efeitos). embora passvel Introduzida pela EC 1911998, o subsidio caracteriza-se por ser um
de iilterior restrio pelo legislador ordiiiario - exemplo tpico de norina de estipndio fixado em parcela iinica, vedado o acrescimo dc qualqtier grati-
eficcia contida. segundo a consagrada classificaqo de Jose Afonso cla Silva. ficao, adicioiial. abono, prmio, verba de rcprcscn tao otr oiitra espkie
Diferentemente, o direito de greve dos servidores phlios (civis) remuneratoria.
conferido pelo inciso VJI do art. 37 da Carta Politica. em norma constihicional
de eficcia limitada (depende de reg~farnentaolegal para poder produzir
E modalidade de rinunerao (em sentido amplo) de aplicao obrigatria
a totalidade de seus efeitos). para os agentes polilicos (Cliefes do Poder Executivo, deputados, senatEores,
Assim, a promulgao da Co~istihiiode 1988, por si s. n5o tomou
I vereadores, Ministros de Estado, secretrios estaduais e municipais, membros da
magistrahira, tnernbros do Ministrio Piiblico, ministros dos tribunais de contas
concretainelite efetivo o direito de greve do servidor piiblico. Para tanto, I etc.) c para servidores pblicos de deteminadas can-eiras (AdvocaciaGerat da
deve ser editada uma lei ordinria especifica que estabelea os termos e
Unio, Defensoria Piihlica, Prociiradaria-Geral da Fazcnda Nacional, procura-
os lirnitcs do exercicio desse direito.
dorias dos estados e do Distrito FcdcmI, Policia Federa!. Policia Ferroviria
A lei especifica neessi*ia A regii!amentao do direito de greve dos Federal, policias civis, policias militares e corpos de boinbeiros inil itare).
servidores pbIicos (civis) at hoje no existe. Em face da inrcia de nosso
legislador. o Supremo Tribunal Federal, provocadn mediante a impetrao de Ao lado das hipbtese em que obrigatiirio, o subsidio pode. a criterio
mandados de iniunco. delerminou a aetiaciio temporria aos servidores I do legislador ordinrio, ser adotado tarnbim para servidores pblicos orga-
nizados em carreira (CF, art. 39, 9 8.').
.v v

pijhticos, no que cozibcr. da lei de greve vigente no setor privado (Lci


7.78311989), at qiie o Congresso Nacional proceda regulamenta5o legal
especifica constitiicionalinentc exigida (MI 670, M1 708 e MI 713).
b) vencimentos;
Por fim. importante frisar que o direito de greve vedado aos mi-
litares, sein nenhuma exceo, rios termos do art. 142, $ 3.", incisa [V. da Percebem vciicimentos, ou, simplesmente, reinunerao (em sentido
Carta de 1988 - norma constitucional de efiicia plena. Aliis, oporhino C I estrito). os servidores piiblicos submetidos a regime juridico estatutario.
pontuar que o Supremo Tribunal Federal j decidiu quc a proibio greve Conforme a dcii~trinae a jurispriidiiia. os vencimentos so coinpostos pclo
deve ser estendida aos membros das rioliias civis. inuilo embora, coino I vencimento bisico do cargo (correspondente ao padro do cargo estabelecido
bbvio, elcs no sejam militares, nem estejam sob a regencia do ar(. 142 da em lei. normalinente denominado, apenas, "vencimento", no singular) e mais
Constituio Federal (Rcl 6.568/SP; MI-AgR 774JDF). as vantagens peci~niiriasde carAter permanente estabelecidas em lei.
.
420 RESUMO DE DIRE1TO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo Cap. VI SERVIDORES PBLICOS(DISPOI~ECONSTITUCIONAIS) 121 I
I

c) salrio: 011seja, nesse caso, em decorrncia de previso coilstitucional especifica, a


6 a contraprestao pecunlria paga aos empregados pblicos, admitidos determinao dos citados subsidias no feita por lei, e sim por decreto
sob o regime juridico contrahial trabalhista. sujeitos predorninantcmente i IegisIativo do Congresso Nacional.
Consolidao das Leis do Traballio (CLT). A parte final do inciso X do art. 37 assegura reviso geral anual da
A seguir, ser50 analisados os principais dispositiv~sc~nstilucionaisacerca remrrnerao e do siibsidio dos servidores piblicos sempre na mesma data
da remunerao (em sentido amplo) dos agentes piiblicos. e sem distino de ndices. Antes da EC 1911998, os iniliiare estavam in- I

clitdos nessa rcgra, o que no mais ocorre. I

i
Cabe ressaltar, ainda, que foi somente a pai-tir da EC 1911998 que o
4.1. Fixao da rernunerao e reviso geral anual
inciso passou a estabelecer periodicidade anua! para a revis5o gera! de re-
O inclso X do art. 37 da Constituio Federal, com a redao dada munerao. O texto originrio exigia reviso na mesma data, mas n50 aludia
a qualquer periodicidade.
pela EC 1911998. preceitua que " a remunerao dos sewidores piiblicos e
o subsidio (...E somente poder50 ser fixados ou alterados por lei especifica.
observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada reviso gera! anual, 4.2. Limites de remunerao dos servidores pblicos I
scn-ipre na rmesnia data e sern distino de ndices".
O inciso XI do art. 37 estabelece a regra conliecida coino "teto consti-
A mais importarite alterao trazida a esse dispositivo pela EC 1911998 tucional", aplic6vel as remuneraes dos servidores piiblicos, genericameiite
foi a exigencia de lei especfica para que se fixe oii altcre a reinunerao (em considerados, bem coino aos proventos e penses correspondentcs. Esse inciso
sentido ali~plo)dos servidores piiblicos. Isso quer dizer que cada alteraqao foi alterado pela EC 1911998 e, apenas cirico anos depois, foi novamente
de remunerao de cargos pblicos dever ser Feita por meio da edio de modificado com a prornulga5o da EC 4112003. E o segtiinle o longo texio
uma lei ordiniria qlie somente trate desse assunto. atual do inciso XI:
A iniciativa privativa das leis que fixem oii alterem remuneraes e subsdios
XI - a remunerao c o subsidio dos ociipanres de cargos. liin-
depender do cargo (ou cargos) a que a lei se refira. Uma leitura sistemtica
es e empregos piblicos da adininistraiio direta, autrquica e
da Constjtlti50, atinente As principais hipoteses de iniciativa de leis que tratem frindacional. dos membros de qualquer dos Poderes da Unio,
de remiinerao de cargos piiblicos, fornece-nos o seguinte qtiadro: dos Estados. do Distrito Federal e dos Municpios. dos deten-
tores de mandato eletivo e dos demais agentes polticos e os
proventos. penses oit outra espcie rernuiicratciria. percebidos
a) para os cargos da esinitura do Poder Executivo fcderal, a iniciativa pri-
ciirn~ilativamen~e oii no. incliidas as vantagens pessoais ou
vattva do Presidente da Repblica (CF, ai?. 61. 8 I.", 11, "a");
de q~ialqueroutra natlireza. no podero cxccder o subsidio
b) para os cargos da estnihira da Cmara dos Dcpiitados. n iniciativa e privativa mensal. em espkcie, dos Ministros do Suprcmo Tribunal Fede-
dessa Casa (CF. art. 5 1 , IV); ral. aplicando-se coino limite. nos Miinicipins. o subsidio do
c) para os cargos da estmtura da Scnado Federal, a iniciativa E privativa dessa Prefeito. e nos Estados e no Disirilo Fcdcral. n subsidio nmisal
Casa (CF, art. 5 2 , XEII); do Governador no irnbita do Poder Executivo, o subsdio dos
d ) ao Supremo Tribiinal Federal. aos Tribunais Superiores e aos Tribunais de Deputados Estadirais e Disiritais no mbito do Poder Legisla-
Jiistia compete privativarncnie propor ao Poder Legislativo respcciivo a remu- tivo e o subsidio dos Desembar$adorcs do Tribunal de Justia.
nerao dos seus servios aiixiliares e dos jiiizos qiie Ihes forem vinciilados. Iimitado a noveriia inteiros e vinte e cinco centsimos por cento
bem como a Fixao da subsdio de seiis membros e dos juzes, incliisive do subsidio mensal, em esp6cie. dos Ministros do Supremo
dos tribunais inferiores. onde houvcr (CE art. 48. XV. e art. 96, TI, "b"). Tribunal Federal, no fimbilo do Poder Judicihrio. aplicivel este
limite aos membros do Ministi.no Publico, aos Procuradores e
aos Defeiisorcs Pblicos:
Vem a propsito observar que a fixao do subsidio dos deputados fede-
rais, dos senadores, do Presidente e do Vie-Presidente da Repblica e dos Ainda. a E l 4712005, embora no tenha inodificado diretamente a re-
Ministros de Estado C da competncia exclusiva do Congresso Nacional, no dao do inciso XI do art. 37, acrcscenlou ao artigo dois pargrafos. oin
sujeita a saiio oii veto do Presidente da Repblica (CF,art. 49, VI1 e VIII). repercusiio relevante na aplicao desse inciso.
122 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo Alexandnno & Vrcsnte Paulo
-
Cap, VI SERVIDORES PUBLICOS (DFSPOSIGESCONSTITUCIONAIS) t23

O fi 11 do art. 37, acrescentado pela EC 4712005. delermina que no ser30 nos estados e no DF h l urn limite diferenciado por Poder. correspondendo
ao siihsidio mensal do Governador. para o Poder Executivo, ao subsidio
computadas na aplicao do teto de remunerao "as parcelas de carater
dos deputados estaduais e distritais, nn Poder Legislativo. e ao siibsidio dos
indenixatria previstas em lei". O ari. 4.' da mesma etiienda constitucional desernbasgaclores do Tribunal de Jiistia. iio mbito do Poder Judicirio (esse
cuidou de dar aplicao imediata a esse novo dispositivo, mediante regra de ultimo limite e tarnbern aplictivel aos membros do Miiiistrio Piiblico, aos
transiio, segiindo a qual, "enquai~tono cditada a lei a que se refere o 4 Procuradores e aos Defc~isoresPiihlicos, embora eles n5o iirtegrem o Poder
I I do art. 37 da Coiistitiiio Federal, no serh coinp~itada,para efeito das Judicirio). Logo, na esfera federal. hh somente um limite - o subsidio dos
Iiriiites rcsnuiieratrios de qiie trata o incio X1 do ccipitf do inesmo artigo. -.
ministros do STF ao passa que, nas demais esferas, h$ alm deste. iiin
qualqiier parcela de casater indenizatirrio. assim definida pela legislao eiii outro limite. iistialmente chamado suhreto estadual, distrifal e: iiiunicipal;
vigor ria data dc pitblicao da EC 41, de 2003". C) OS estados e o Distrito Federal iin a ractildade de fixar, em seii iainbito,
O segundo acrsciino trazido pela EC 4712005 relacionado i aplicaRo mediante emenda. de iniciativa do Governador. as respectivas Consiitiiies
do teio ccintitucional de reinuncra50 consiste no # I2 do art. 37, que e Lei Orgnica, como limite inico. o siibsidio inensa1 dos deseinbargadore
faciilta "aos Estacios e ao Distrilo Federal fixar. ein sei1 rilbito, tnediaiite do respectivo Tribirnal de Jtisti~a.O rcfcrido limite Iiriico rio poderh iiftra-
passar o valor correspondcntc a 90.25% do siibsidio mensal dos ministros
emenda i s respectivas Colistitiiies e Lei Orgnica, coiiio limite Uiiio, o I
do Siipremo Tribunal Fedcral, e no se aplicara aos subsdios dos depiittdos
subsidio mensal dos Desembargadores clo respectivo Tribunal de Jiistia, estadiiais e distritais. nem dos vereadores (CF,art. 37. 8 12);
limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centCsimos por ceiiro d o siibsidio
I ~
mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal". Esse limite Unico, 1 d) os limites incluem todas as espcies renitincratiirias e todas as parcelas
integraiites do valor total perccbido, incluidas as vantagens pessoais o11
caso adolado, no se aplicar aos subsdios dos deputados estaduais e 1 quaisquer outras, excetiiadas as parcelas de carter indenizatcirio previstas I
distritais. ileiil dos vereadores, pois clcs possueni limites prprios previstos em Ici (CE arl. 37. 5 I I):
em outros dispositivos da Cciiisiituio (art. 27, 4 2."; art. 29. VI, "a" a
"f', e VII; art. 32, 8 3.'). I e ) os limites se aplicain A soma de valores recebidos cm quaisquer Iiipteses de
acumulao: seja entre remtineraes oii entre stibsidios, seja de remunerao
I

Convm anolar que o Supremo Tribiinal Federal decidiu que i privativa com subsidio ou, ainda, de remunerao ciu subsdio com proventos, peiises
do cliefe do Poder Executivo estadual a iniciativa da emenda a respectiva ou qrialq~ieroutra espcie reniuncrairia (CF, art. 37, Xl, e ait. 40. 8 I I ) ;
Coi-istituio cujo escopo seja fixar o limite nico de remuneraiio de f) relativamente ao salhi-io dos einpregados piibl icos das empresas piiblicas e
que traia o supracitado 5 12 do ai-!. 37 da Carta Politica (ADI 4.1541MT). das sociedades de economia iiiista, e suas subsidiirias. os tctos somente
I iivocou como fiindainento dessa orientao si sua jurispnidncia, ha mtli to se aplicam Aqiiclas que recelierern rccursns da Unio, dos estados, do I
consagrada, segundo a qual toda nonna estadual (ou do Distrito Fcderal) que Distrito Federal ou dos rnunicipios psra pagamento de despesas de
verse sobre regime jurdico de servidores pubties deve ter o sei! processo pessoal ou de custeio em geral (CF, nrl. 37, 4 9.").
IegisIativo iniciado pela Governador, em raz5o da obrigatoriedacie de os
csiados observarem, por simetria, o disposto iio ail. 61, 5 1 .", 11. "c", da Sem embargo dos pontos acima Iistados, relevante anotar que o Su-
Constitriio Federal. premo Tribunal Federal julgoii incanstitticional o estaheleirnento de limites
As principais observaqcies, qzic entendemos pertinentcs, acerca dos tetos diferentes de remunerao para os magistrados estaduais e federais.
dc remunerao previstos no texio constitucioiial. ap0s a EC 4112003 c a Com isso, excluiu do subteto de remuneraclo - 90,25% do ribsidio mensal,
EC 4712005. siio as seguintes: em espicie. dos ministros dci Supremo Tribiinal Fedcral - os membros da
magistratura estadual, inclusive os dcsernbargadores do Tribiina! de Justia
a ) h uin teto geral. correspondeiiie ao siibsidio dos ministros do STE a ser (ADlMC 3.8541DF).
fixado em Ici de iiiiiativa do STF, estaiido o projeto dc lei resuliante. Frise-se que o STF sci considerou ilegitirna a distino de limites rernu-
coino q~ialqiieroutro projeto de lei, siijcito a sanfin ou vetn do Presideiiie nerati-ios entrc os magistrados fcderais e estaduais. Vale dizer. o subteto de
da Repiiblica. Esse ieto no pode ser ultrapassado por nenlium Poder em
90.25% do subsidio mensal, em espcie. dos ministros do Supremo Tribunal
nen2iutna esfera da Federao;
Federal n5a se aplica aos deeiilbargadores do Ti-ibu~ialde Justia, iiein aos
b) alem do liini~cgeral representado pclo siibsidio dos iniiiistros do STF, ci demais juizes essaduais, ]nas a esse limite esto sujeitos, sim, os servidores
texto coi~stitucionalestabelece limites para os estados. o DF e os niunicpios.
do Poder Judicirio estadiial. ns mernhros do Ministrio Pitblico estadual e os
a saber: ( i ) nos miinicipias. D teta e o subsidio percebido pelo Prelito: (ii)
.
124 RESUMO DE DIREITO ADMt NISTRAIVO OESCOMPLICADO Marcelo Alexandrino & V~centePauEo Cap. VI SERVIDORES PBLICOS (DlSPOSIbES CONSTITUCIONAISI 125

procuradores e defensores piiblicos estaduais. Por essa razo, no foi suprimida sem fundamentos diferentes (RE 23 I . 1641CE). Atualinente, porm, nenhuma
nenliuma parte das disposies constitucionais relativas As regras de teto de lei pode inclriir, na base de clculo de acrscimos pecunihi-ios percebidos pelo
rernuneraiio. O que a Corte Excelsa fez foi dar interpretao conforme servidor, gratificaes, adicionais ou quaisquer vantagens ulteriores, sejam
i3 Constituiiia ao art. 37, inciso XI, e seu 8 12, para excluir a submisso idniicos ou no a denominao e os fundamentos. E todas as [eis anteriores
dos membros da magistratura estadual ao subteto de remunerao. A EC 191199X que o fizessem restaram, nessa parte, por ela revogadas.
Finalizando o presente tpico, merecem registro, ainda, trs oiitros dispo-
sitivos constitucionais qiie seguem a mesma diretriz desse iniso X1 do ai?. 4.3. Irredutibilidade dos vencimentos e subsdios
37, traduzida no escopo de reduzir disiores que resiiltem ein excessivamente
I O inciso XV do arl. 37 da Constitui8o estabelece a regra de irreduti-
elevadas remuneraes de servidores piiblicos.
O primeiro deles o inciso XIT do art. 37, que determina que "os ven- bilidade dos vencimcntos de servidores piib licos, hii iniiino consagrada em
nosso ordenamento jurdico. o seguinte o seu texto attial:
cimentos des cargos do Podcr Legislativo e do Poder Judiciario n3o podero
ser superiores aos pagos pelo Poder Executivo". Evidentemente, essa regra
somente pode se referir a cargos de atribuies assemelhadas nos trs Poderes. XV - o subsidio e os vencimcntos dos ocupantes de cargos e
O segundo e o incise Xl'tl do mesmo artigo, que probe "a vincuIao empregos pithlicos sBo irrcdutivcis, ressalvado o disposto nos
incisos XI c XIV deste artign c nos arts. 39, $ 4.", 150. 11,
oii cquiparaio de quaisquer espcies remuneratrias para o efeito de remu-
153. 1T1, c 153. 4 2.". 1:
nerao de pessoal do servio piiblico". uma vedao dirigida ao legis-
lados. Evitam-se. assim, rea-juste automiticos de remunerao, bem como
aiimentos em cascata, coino ocorreriain, por exemplo, no caso dc vinculao I
O Supremo Tribunal Federal j decidiu que o preceito ein foco aplica-
de remuneraqries a indexadores cuja variao rossc atrelada a inflao. oii no -se no s aos cargos efetivos, mas tambm aos cargos em comisso (RE
de igualamento, pela lei. de remuneraes de cargos com fiincs desiguais. 378.932/PE).
Com fundamento, dentre oiitros preceitos constitricionais, no inciso X1Tl A irredutibilidade no impede que sejam alteradas, reduzidas ou mesmo
do ari. 37, o Supremo Tribunal Federal editou a Smula Vinculanlte 42, suprimidas parcelas integrantes da remunerao do servidor piiblico, Iiaja
abaixo reproduzida: vista que a jiirisprudiiia do STF no admite a cxistihcia de: direito
adquirido a regime jurdico /RE 596.5421DF). O que a irredutibilidade
42 - ii~coiisiit~icinnala vinula5o do reajuste d e vencimen- assegura C a maiiiitcno clo valor final dos vencimentos. sem decesso al-
10s de servidores estaduais ou miinicipais a ndices federais de giim, ainda qiie mrrdem as parcelas coinponentes. Conforme bein esclarece
correo monetiria. o STF nesta passagem, "pode a fbrrnula de composio da remunerao
do servidor pblico ser alterada, desde que preservado o seu montante
O terceiro dispositivo i. o inciso XIV do art. 37 da Carta da Repiiblica, total" (AR-AgR 1.7851RS).
segundo o qual "os acrscimos peciiniririos percebidos par servidor pblico
n5o serao computados nem aiiinulado para fins de cencesso de acrescimos Oiitrri eiitendiine~itopacifico iio mbito de nossa Corte Suprema o de
ulteriores". Significa dizer: vedado que gratificaes, adicionais e outras que a irredutibilidade no impede a criao o ~ at majorao de tributos que
vaniagens pecuniaria quaisquer. no importa o nome oii o fundamento. venliam a iiicidil- sobre os vencimentos ati os subsdios, ou sobre os corres-
incidani uns sobre outros, curnuIandn-se. Enfim. a noma probe o chamado pondentes provcntos de aposentadoria ou dc penso (ADI 3.1051DF e ADI
"repiqiie". ou incidncia "em cascata" de acrscimos pecuniirios integrantes 3.1 2SIDF). Por exemplo. se o Congresso Nacional aprovar lei estabelecendo
das remuneraes dos servidores piibl icos.
aiimento das atiqiiotas do imposto de renda das pessoas frsicas, a iaicidncia
das aliquotas majoradas sobre os vencinientos. subsidios ou provei-iras n5o
Antes da EC 1911998, o inciso XTV do ar!. 37 proibia to somente que os ofendera o inciso XV do art. 37 da Constituio, muito embora. na pritica.
acrscimos Sossem computados o11 acumiilados para concesso de acriscirnos v i ocorrer lima diminuio da reznuneraio Iiqiiida percebida.
iilteriore "sob o mesmo titulo ou idntico fundamento". Com base nessa
redafio originiria. 0 Supremo Tribunal Federal. em diversas oportunidades. Examinando a literalidade do inciso XV do art. 37. constata-se que nele
considerou legitima a incidncia dc uin adiciona1 sobre outro. desde que tives- esti dito qiie a irredutibilidade de vencimentos e siibsdios e ressalvada pela
.
125 RESUMO DE DIREITO ADMI N1STRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo Alexsndnno LI Vtcente Paulo .
Cap. VI SERVIDORES PBLICOS (OISPOSI~ES
CONSTITUCIONAIS) 127

regra do teto constitcicional de remuneraRo, contida no inciso X1 do art. para os vereadores (art. 38, 111); (ii) a pemisiio Tiara os juizes exercerem o
37 (cuja redazo atual dada pela EC 41/2003). lnagistrio (arl. 95, pargrafo Unico. I): (iii) a permisso para os membros
Pois bem, especificamente acerca do tete de remunerac>dos servidores do Ministrio Pi~blicoexercerem a magistrio (art. 128, 8 S.". 11, "C}; (iv) a
piiblicos definido pela EC 41/2003, o Supremo Tribunal Federal firmou sua p e m i s ~ de
~ acum~ilaopara os profissionais de saude das Foras Arnladas,
jurispnidnia nestes termos: "o teto de retribuio estabelecido pela EC na forrna da lei e com prevaltncia da aiividade militar (art. 142, tj 3.", 11,
4112003 de efiicia imediata, c submete i s referncias de valor maximo 111 e VlI1, com a redao dada pela EC 77120143.
ncle discriminadas todas as verbas de natureza rcmuneratria percebidas A proibio estende-se ?I acutnulao de proventos de aposentadoria
pelos servidores piiblicos da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos pagos por regime priiprio de previdcncia social (RPPS) com reiiitinei-aao
initnicipios, ainda que adquiridas de anrdo com regiine legal anterior" IRE pelo exerccio de cargo, eiiiprego ou funo pblica. Trata-se, todavia, de
609.38 1&O). 1 lima restri~omenos abranente, porque no inclui os cargos eletivos. nem
I

Por derradeira, enfatizamos que, para o Supreiiin Tribunal Federal, a nonna I


os cargos em coinisso (alem dc no obstar a percepo sImti!tnea de pro-
constiiucional de irredutibilidade aqui em exarne refere-se ao valor nominal ventos e remunerao de cargos cuja acuili~ilaoseja licita). Tainbm n5ri
dos venciinentos e iibsidios. ou seja, no confere direito a reajtistamento se enquadram tia proibio dc acurnulaiio de proventos com remiinerao
I
em decorrencia de perda de poder aquisitivo da moeda. Em ouiras palavras, os proventos recebidos em decorrencia de aposentadoria obtida pelo regime
inexiste garantia de imduiibilidade real de venciinentos o11 subsdios. Assim, 1 geral de previdncia social (RGPS). previsto no art, 201 da Conslitiiio.
no iinportam os Indices de inflao; mantidos inaIterados os vencimentos, 1 Essas regras cnconiratn-se tio 5 I0 do art. 37, abaixo transcrito:
estar lrnlal~nenterespeitada a garantia de irrediitibi lidade.
$ 10. 6 vedada a pcrccli5a simiiltnea de proventos de apo-
sentadoria decorrenics do art. 40 oii dos arts. 42 e 142 com ii
5. VEDAO ACUMULAAO DE CARGOS, FUNOES E reniuneraRo de cargo. eniprcgu oki funZo piiblica. ressnlvndos
EMPREGOS PBLICOS os cargos aciirnul8vcis na Frinna desta onsti~uio,os cargos
eletivos e os cargos cm ctiniisso declarados em lei de livre
Os incisos XVI e XVII do art. 37 da Constitui50 estabeleceni a regra iioineaa50 e cxoncrnRci.
$era1 de veda5o 2i acumulao remiinerada de cargos, funes e empregos
piiblicos. Somente nas I~ipOtesesexpressamente previstas no prhprio texto
constitucionat - e desde que liaja compatibilidade de horrios - ser licita O # 6P do ar(. 40 cornpleinenta a vedao acima, proibindo a percepo
a aiimulao. a seguinte a redao dos dispositivos: de mais de iiina aposentadoria pelo reginie plDprEo de prevideiicia dos servi-
dores piiblicos efetivos (estahithi-ios),ressalvada a acuinzilao de proventos de
XVI - vedada a an~inulaficireinunesada de cargos pblicos.
aposeiitadoi-iasdecorrentes de cargos acu tnulaveis constit~icionalmenteprevistos.
I
exceto. qiiando ho~iverconipatibiIidade de liorrios. observado Por derradeiro, convem pontuar que qualquer acurnu lao - de reinune-
em qiialqiier caso o disposto no inciso XJ: raes m a com a outra, entre proventos, ou de remunerao coin proventos
a ) a de dois cargos de professor: -, mesma quando licita, esta expressatnente submetida ao tcto constitucional
h) a de uin cargo de professor com oubu, tdcnico ou cicntifico; eslabeIecidn tio inciso XI do aiz. 37, ou seja. o sornatiirio dos valores cor-
respondentes no poder ultrapassar os limites previstos iiesse dispositivo.
c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de
sade, com profissnes rcgiilamcntridas:
XV11- a proibio de aiiniiilar estende-se a empregos e funes 6. DIsPOSI~ESCONSTITUCIONAIS RELATIVAS AOS
e abrange aiitarquias, fundaes. empresas piiblicas. sociedades SERVIDORES EM EXERC~CIODE MANDATOS ELETIVOS
de economia riiista, suas siibsidiarias, e sociedades controladas.
direta ou indiretaniente. pelo poder piiblico: O art. 38 da ConstitiiiTio trata especificamente de situaes relacioiladas
a actimulao de cargos e remuneraes dc servidores piiblicos das admi-
Devem ser regislradas outras hipteses de acuinislao rcrnunerada lcita nistraes dirctas, autarquias e hndaes pitlslias eleitos para o exerccio
constantes do texto constitucional. a saber: (i) a permisso de acumiilao I
de mandatos nos Poderes Executivo ciii Legislativa. As regras encoiikam-se
128 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICAQO - Marcelo Alsxandrioo & Vicenfe Paulo Cap. VI SERVIOORES PUBLICOS(DISPOSIQES CONSTITUCIONAIS) 129

enumeradas nos cinco incisos do art. 38 c so todas de fhcil compreenso, A segr~ndadisposio acerca da atriao da administrao tributria
como a seguir expomos: mais incisiva, e seus efeitos so bastante relevantes. Trata-se do inciso XXII
do art. 37 da Constituio, includa pela EC 4212003. fi a seguinte a redalo
a) o servidor pliblico que seja eleita para qiialquer cargo, do Execiitivo ou do do preccito acrescentado:
Legislativo. rcderal, cstadual ou distrital, sera. obrigatoriamente, afastado
do seu cargo (clktivo ou em comisso), emprego ou funo publicas. A
rernuiiera5o pcrcebida seri, obrigatoriamente, a do cargo eletivo: XXII - as adniinistraes tributirias da Unio, dos Estados,
do Distrilo Federal e dos Municpios. atividades essericiais ao
b) o servidor piiblico investido no mandato de piafcito seri, obrigatoriainente, Iiincionamen~cido Estado. exercidas por servidores de carreiras
afastado dc seu cargo, eniprego ou fiino piihlicos. Ncsse caso, o servidor especficas, tero reciirsos priorithrios para a realizao de suas
poderri optar entre a remunerao do cargo de prefeito c a reinrinerao do atividades e aiiiaro de Fornia ititegrada, inclusive com o com-
cargo. emprcgo oii fiino de qrie foi afastado; pariilliamento de cadastros e de iiifomaiies Fiscais. na fornia
C) o seividos eleito para o cargo de vereador, caso Iiaja oinpatibilidade de da lei oit convhio.
Iiosirios, acirrnulari o exercicie da vereana crim o de sei1 cargo, emprcgo
ou Tiino piiblicos. Nessa hipbtese. n servidor rcccbcri as duas rernune-
raes: a dc vereador e a de seu outro cargo, emprcgo oii f~inopblica, 0 s recursos prioritrios para a iealiza80 das atividades das administra-
obedecidos, cvidenteniente. os limites de rernuiiera8o estabelecidos no inciso es tributarias podem ser assegurados, inclusive, por ii-ieio de vinculao
X1 do ari. 37 da Constjttiio, ja estiidados. No existindri compatibilidade de receitas de iinpostos, conforme previso expressa introduzida no inciso
de horiirios, r i scrvidor ser afastado de seu cargo, exerccndo apenas o de IV do art. I67 da Constituio pela mesina EC 4212003.
vereador; poder. entretanto, optar entre a rernui~eraodc vereador c a
remiinerao do cargo, emprego oti fiino de que foi afastado. ' Com ess inciso XXII do art. 37, ainda, passott a ter assento constitucional
a aurorizaq50 para os fiscos das diferentes esferas. na foiina da lei ou con-
1 vnio, perniiitarem informaes piotegidas por sigilo fiscal. Essa autorizaqo
Finalizando, o art. 38 da Constituio Federal determina que, nas hipteses sO existia, at ento, no plano legal (ai't. 199 do Cdigo Tributario Nacional).
I
em que seja exigido a afastamento do servidoi; o seu tempo de excrciio no I
mandato eietivo seja contado como tempo de servio para todos os efeitos
legais, exceto para promoo por merecimento. O tempo de afastamento 8. DISP~SIOESCONSTITUCIONAIS ESPECCFICAS RELATIVAS
contado, tambm, para efeito dc clc~ilode beneficio previdencirio do AOS SERVIDORES PUBLICQS ESTATUTARIOS
servidor como se ele ein efelivo exerccio estivesse.

1 8.1. O regime jurdico nico e a extingo de sua obrigatoriedade

O texto vigentc da Constituio Federal traz duas regras especificas i pela EC 1911998
acerca da administrao tributaria. O captrt do ai-t. 39 da Constituio, originariamente, estabelecia a obriga-
A primeira delas. obra do constituinte originrio. estabelece que "a adiiii- tonedade de adoo, por parte de cada ente da FederaZo. de iirn sO regime
nistrao fazendria c seus servidores fiscais tefio, dentro de suas areas de jurdico aplichvel a tados os servidores iiltegrailtes de suas administraes
coinpeteiicia e jurisdio. precedncia sobre os detiiais setore administrativos, direta, authrqilica e fundacional (e tambm tornava obrigatria a instittii50
na forma da lei" (CF, arl. 37, XVTTI). de planos de carreira para esses senlidores).
Nesse dispositivo, o constituinte explicita a importancia da adrniiiislra- Portanto, antes da EC I911 998, cada mtinicipio, cada estado-membro, o
o fazendaria e dos seus servidores fiscais para a administrao pblica e Distrito Federal e a Uni50 tinham. teoricamente, a liberdsde de estabelecer
para o Estado em geral, tima vez que por meio da atuao daqueles que o regime jurdico a que estariain stibrnetidos os agentes publicas de suas ad-
so arrecadados os recursos itidispensavei ao custeio das atividades deste. ministraes diretas, autarquias e fundaes piiblicas, desde que esse regime
6. contudo. um preceito constitucional dependente de regulamenta5o a ser juridico fosse unificado para todos os servidores desses orgos e entidades
estabelecida pelo legi slador ordinrio. de cada pessoa politica.
-
130 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo -
Cap. VI SERVIDORES PUBLICOS(DISPOSIBES CONSTlTUClONAIS) 137

A sedao original do caprit do art. 39, assim. afirmava: disso, o poder de policia e outras prerrogativas piblicas fundadas no
poder de imprio do Estado s podem ser exercidos. na maior parte das
vezes. por agentes pblicos estatiitirios, porquanto o ordenameli to j urdico
Art. 39. A Unio. os Estados, o Distrito Federal e os Muiiicipicis
confere ao regime estatutirio instriimentos qtie possibilitam a atiiao
instit~iirRo.no Gmbito dc sua cornpetiicia, regiine jiiridico iinico
e planos de carreira para os servidores da adiniiiistrao ~ihlica imparcial perantc grtipos ou rnesrno individuos detentores de influncia
dircta. das azitarquias e das fundaes piiblicas. e poder eonmico ou poltico.
O regime estahitario e pr0prio das pcssoas cle direito p~blfco.A nomeao
do servidor i4 um ato unilateral que se dcstina a efetivar a inserio dele no
A palavra "servidores" foi usada no dispositivo constiiucional acima mbito de iirn regime jurdico preexistente, inteiramente estabelecido pela
transcrito em scntido amplo, o que, alis, bastante Fi-eqiieille. Em sentido
lei. A manifestao de vontade do servidor, na relazo jriridica estatutria.
ainplo. a expresso "servidor piiblico" abrange tanto os titulares de cargos
s necessria para a formao do vinculo juridico-funcional entre ele e a
piiblicos (regiine estalutrio) quanto os ocupantes de empregos pulslicos
administrao piiblica; essa manifestao de vontade ocorre no momento da
(regiine ontratual trahalliista).
posse no cargo para o qiial o servidor foi nomeado.
Deve-se ateiltar para o fato de que no h l referncia ao regime jiiridico
que deveria ser adotado. No era. portanto, obrigatria. em tese, a adoo Pois bein. n EC 1911998 alterou o C R ~ I I I do art. 39 da Constitui-
d regime jurdico estatiithrio (IegaI, no contralual) para os agentes plslicns o com o fito de eliminar a obrigateriedade de adoo, pelas pessoas
das adininistrafies diretas, atrtarquias e fitndaoes piiblicas dos diversos entes polticas, de um regime jurdico unificado para seus agentes atntantes na
fedcrados. O texto, explicitameiite, apenas impe a unificao de regimes, administraio direta, autaiquias e fitndaes piibIica (~Iiininoti,tainbm, a
eliminando a coexistEiicia, no ~iibitoda adiiiinistrado direta, das autarqrtias rereriicia expressa i obrigatoriedade de instituio dc planos de carreira).
e rlas fundaes piililicas de iiina mesma pessoa politica, de agentes sujeitos A redao do capzii' desse ariigo passou a ser a seguinte:
a relacs +jurdicas diversas qiianto a seus vinciilos funcionais. Era possvel.
teorictirnente. quc deteri-i~iriadoente da Federao optasse por um regiine de Art. 39. A Unio, os Estados. o Distrito Federal e w Municpios
natureza iipicarncnte estatutria. ou ento pelo regime conlraiiial celctista, oii iiistituir,?~consclho de politica de administrao e remiinera5o
ate rnestno por iim regiine misto, que se mostrasse. no sei! entendimento, de pessoal integrado por servidores designados pelos respectivos
mais adcquado ao exerccio de atribuies piiblicas. Poderes.
Coii~ f~indainento 11a redao originiria do cuprrr do ai?. 39 da
Constituio, acima reproduzido, a Unio edi to11 a L e i 8.1 1311990, qlie Pode-se notar qiie a EC 1911998 1150 revogou nem p-iiidicou as disposides
intiluiii o regiiue jurdico iiiiico (RJU) dos servidores piiblicos da sua da Lei H.1 I211 990 (na esfera fcdcral). SimpIesmente. passori a ser possivel a
adniinistrao direta e das suas autarqi~iase f~indaespiiblicas. A Uiiio I existencia de agentes piiblicos s~ijeitosa mais de iim regime jiiridico na adini-
optou pela adoo de uin regime jurdico estatutirio (tpico de direito nistrao direta, lias autaiquias e nas fundaies piiblicas dc cada um dos entes
piiblico) para disciplinar o vincula f~incional entre esses servidores e a da Fede!-age. Em raz5o de Iiaver a EC 1911998 criado essa possibilidade. a
adniiriistrao plslio. Por isso. os empregos piblicos qiie antes existiam Unio editou a Lei 9.96212000. prevendo a contratao de empregados piiblicos
na adininistrailo direla. nas autarquias e nas hndaes piliblica fedcl-ais na adrninistio direta. autrqliica e fiindacional federal.
I
1'orani ti-ansformados em cargos pblicos, na data de publicao da Lei
8.1 1311990 (ai-t. 243, fi I."]. Sem cmbargo do precedentemente exposto. i muito relevante registrar
qiie a inodificao do cnpur do ai?. 39, perpetrada pela EC 1911998, teve
Eriteiideu o legislador. coin amplo respaldo da doutrina, qiie o vin-
siia eficcia suspensa, pelo Supremo Tribunal Federal, a partir de agosto
culo estatutiaio o inais adequado para rccr as relaes funcionais dos
de 2007. sob o ft~ndamentodc inconstilticionalidade formal (na trarnitao
agentes piiblicos da adiniliistrao direta, aiilarquias e fundaes publicas
federais, uma vez que esses cirgas e entidades no c coadunani coin da emenda, 5i Cirnara dos Deputados. especificainente qiianto no cnp71t do
organizao tipicamente einpresarial, o qiie resultaria em inconvenientes art. 39, nfio observou o procsso legislativo eslabelecido no art. 60, 3.", da
se fosse adotado vinctilo de natureza contratual corn seus agentcs. Alem Constituio, de sorte que aqiiele dispositivo i150 foi suhmctido i necessria
aprevao em dois turnos).
732 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo Alexandtino B Vicente Paulo .
Cap. VI SERVIDORES PUBLICOS (DISPOSIES CONSTlTUCIONAE) 133

Por essa razo, nri julgamento da ADI 2.1351DF, em 02.0X.2007, o sabilidade e a conipIexidade dos cargos componentes de cada carreira, os
Siipretno Tribunal Federal deferiu medida calitelar para suspender a para a investidura e as peciiliaridades dos cargos.
eficcia do nrt. 39, capui, da Constitiiia Federal, com a redaio da O ahial C) 2.' do art. 39, nitidamente inspirado no princpio da efrcih-
EC 1911998. Na oportunidade, esclareceu a Corte Suprema. expressamente, ia, base da ideia de administrao gerencial, exige que cada um dos entes
que a deciso tem efeitos prospetivos Iex nunc), isto &, toda a legislaqo federados mantenha escolas de governo para a foniiao e o aperfeioa-
editada diirantc a vigcncia do art. 39, crrprrl, com a redaio dada pefa mento dos seluidores pblicos. A participako dos servidores nos ciirsos de
IiC 1911998, continua vlida. NBo obstanke. deve ficar claro que, a partir aperfeioamento protnovidos por tais escolas ser5 uin dos requisitos para a
dessa deciso, voltou a vigorar a redaso original do cnpirt do a r t 39 cla na carreira. Podero ser celebrados convnios ou contratos entre
Constituio, transcrito aciina, a qual exige que sejam admitidos sob um I os entes fcderados a fim de possibilitar a colabora.iio miitua e o aproveita-
unico regime jurdico os agentes piibJicos da administrao direta, autarquis mento racional das instituies j existentes ou que venham a ser criadas.
e fundaes piiblicis de cada um dos cntes fcdctado.
Ainda na rncsrna esteira, o 2;. 7." do art. 39 prev que lei de cada cnte
federado discipline a aplicao de recursos oramentrios provenientcs da
8.2. Planos de carreira e sistema remuneratorio dos servidores economia com despesas correntes em cada rgo, airtaiquia e fundao, para
pblicos aplicao na desenvolviineilto de programas dc qualidade e produtividade,
weinarnento e desenvolvimento. inodernizaBo, reaparelharnenlo e t-acionali-
O cnpi41 da art. 39 exigia, antes da EC 1911998. que a Unio, os estados. zao do servio piiblio. Posibiiita, ainda, o pagainento de adicionais ou
o Distrito Federal e os municipios instituissem planos de carreira para os prmios de produtividade com a utilizao desses recrtrsos oramentrios
servidores de suas administraes diretas, autarquias e fundaes piiblicas,
A EC 1911998 retimu do texto constitrrcionril a exigncia expressa de i economizados em cada rgo ou entidade.
Observa-se, em strma. que. embora a EC 1911998 tenha suprimido do
instituiZo de planos de can-eira para os servidores piiblicos. O c ~ p i t rdo nped do art. 39 a expressa men3o i ohrigatoiiedade de criao de planos
I
art. 39 passou somente a exigir dos entes federados a instituio dc conse- de carreira, as disposies por ela niewiia introduzidas nesse arligo traduzem
1110s de poltica de administrao e reriiunerao de pessoal, integrados por o nitido intuito de promover a profissionalizao e o aperfeioamento dos
scrvidorcs designados pelos respectivos poderes. Esses consell-ios deveriam servidores pirblicos. Da mesma forma. ao trarar de assiintos como padrdes
pii-ticipar - einbara o texto constitiicional n8o defina de que forma e at que de vencimento e promoo na carreira, o texto constitucional deixa clara a
ponto a participao obrigatria - da definio das polticas relacioiiadas necessidade de existncia de planos de carreira (sem os qiiai 1-180 faz sentido
s carreiras e As remunerafies dos servidores piiblicos. I falar em promoes ou em padroes de vencimento).
Consoante vimos anteriormente. a partir do julgainento da ADI 2.135/DF, em Seja como for. qualqiier dvida qtie pudesse existir ficou superada coin
02.08.2007. foi suspensn pelo Supremo TribiinaI Federal a redago do cupirr a j.5 mencionada deciso proferida pelo Supremo Tribunal Federa! no jul-
do arl. 39 da Constituio dada pela EC 1911498 e restaurada a redao gamento da AD1 2.1 35/DF, em 02.0X.2007, porqr~ai-itofoi restabelecida a
original desse dispositivo. Sendo assiin, hoje, teino novamente a exighcia redao originaria do cupiit do art. 39 da Constituio, voltando a exigbncia
expressa de institiiio pelos diversos elites federados de planor de carreira expressa de instituio pelos diversos entes federados de planos d e cerreira
para as servidores de suas respectivas administraes diretas, aiitarquias e para os servidores de stias respectivas administraes diretas, a~iiitarqiiiase
fiindaes piiblicas. fundaes piblicas.
Convem enfati7ar que son-iente o capzit do art. 39 foi objeto da referida Merece um omenirio, por fim,o fato de a EC 1911998 ltaver suprimido
deciso da Corte Suprenia, sob o fiindamento dc inconsti tucional idade for- a regra originariarnentc contida no $ 1 ." do art. 39, que prescrevia: "a lei
mal - inobservincia do processo legislativo estabelecido no arl. 60, 1$ 2.", assegurari, aos servidores da administrao direta, isonornia de vencimentos
da Constituio. Todos os demais parhgrafos do art. 39 peilnanecem com a para cargos de atribuioes iguais ou assemelhados do ii~esrnoPoder ou entre
redao que Ihes deii a EC 1911998, sem qualquer ressalva. servidores dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, ressalvadas as van-
O vigente 6 1 ." do art. 39 da Constituio exige qiie a fixao dos pa- tagens de carater individual e as relativas a natureza ou ao local de trabalho".
dres de vencimento e dos demais componentes do sistema remuneratrio. Na0 temos diivida de que. mesino deixando de existir, no texto cons-
I
pele legislador de cada ente federado, observe a natureza, o grau de respon- tituciona[. uma r e g a expressa assecuratria de iso~iomia de vencimentos
134 RESUMO DE DIREITO ADMI N1STRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo Atexandrrno & V~centePaulo Cap. Vr SERVIDORES PUBLICOS(DISPOSICESCONSTFTUCIONAIS) $35

para servidores piiblicos que exeram liiniies iguais ou semelhantes em um c) dcimo terceiro:
mcsmo ente federado. deve o legislador nortear-se por esse principio para a d) i'emunerario do trabalho iiotiirno siiperior h do diurno:
fixao de reii~uneraesdc agcntc pblicos. No sii porque o priricipio da e] salhrio-famlia:
igualdade 6 um posnilado geral a todos aplicvel (an- 5.", cllplir e inciso r), f) durao do traballio normal liso siipcriur a oito horas dihrias e qiiareiita e
mas tambein em razo de uma gama de normas constilticionais, endcrcadas q~iatrosemanais:
aos sewidores pbIicos, concernentcs a dircitos. obrigaes, responsabilidades, g) repouso semanal remunerado:
atribiiies, reqiiisi tos para ingresso no servio piihlico, eiiti-e outros tenias a I
li) rcmuncraao do seivio exlraordinirio siiperior. iio miniriio, ein ciiiclucnra
estes onexos. O priiprio conteido do atual ff 1 ." do art. 39. conferido pela I
por ccnto i do norinal:
EC 1911998, ao determinar que a fixao da reinuneraqo dos servidores
i) rrias anuais rcmtincrtldas c>in, pcla incnos, uin tero a inais do que a
piiblicos obedea .?I naiiireza. ao grau de responsabilidade e a complexidade
dos cargos por eles ocupados, tem lastro evidente no prii~cipioda isonoinia. I reniiinerao norn~aI;
j) ticena i gestante cem durano de ccnto e vinte dias;
De todo modo. miiito iinportante ressaltar qiie as consideraes aqui
I kl licena-paternidade:
traadas a respeilo da relac;iio entre o principio da isonomia e a rernunerao
I) ~xoteodo inercado de trabaIlio da niul her, mediante irrcentivos especlficos.
de servidorcs pblicos, assim como as prprias regras constitucionais citadas,
nos tennos da lei;
tem por destinatirio o legislador. A jurisprudncia do Supremo Tribunal
Federal. lia dcadas, pacificou-se quanto A impossibilidade de o Poder Judi- rn) rcdiici dos riscos incrciites ao trabzillio, por ineio de nonnas de saiide,
higcnc c segurana;
iirio. a titulo de isonomia, pretender aumentar rerniineraes de servidorcs
nl proibico de difkrena de satArios, de exercicio de IUncs c dc crittrio
piiblicos. Tal orientiqfio foi inicialinente explicitada na Siiniula 339 do STF I de admisso por motivo de scxo, idade. cor ou csiado civil. "podendo a
(de 1963) e, em 2014, passou a constar da Srmula Vinciilante 37, com
este enunciado: I lei estabelecer rcqiiisiios dilcrcnciados dc adinisso qriando n natureza do
cargo o exigir".
37 - No cabe ao Poder Judici;rio. guc n l o Lcin fui~fici
IegisIaiiivi, aiimciitar veiicimenios de servidores piiblicos sob Conforme a jurisprudCncia do Supremo Tribunal Federal, o dircito dos
o fuirdarnento de isoiiornia.
servidores piiblios percepo dc pelo mcnos iim salrio mnimo (letra
"a") refere-se & remuneraiio deles, e no ao vencimento bsico. Por outras
palavras, no necessirio que o vencimento bisico corresponda ao salririo
8.3. Direitos trabalhistas atribudos pela Constituiqo aos niiniino; basta que a rcmtinerao do scrvidor (venciinento bisico + vantagens
servidores pblicos pecunirias permanentes) alcance o valor do salhrio innimo.
Essa orientao esta, hqjc, sediinentada na Sumula Vincrtlante 16:
O art. 7." da Carza de 19x8 contkin. nos seus trinta e quatro incisos, a
lista dos piiiicipais direitos fundamcnlriis sociais a que fazein jus os "traba-
lhadores urhat~osc rurais". SZo estendidos aos "seividores ocugarites de cargo 16 - Os artigos 7.". IV, e 39, 5 3." (rcdan da EC 19/98).
pi~blio"- w seja. aos seividores publicos estatutrios -.
pelo $ 3." do art. da Constituiiio, relreiii-se ao tota! da remuneraiio percebida
pelo servidor piibl ico.
39 da C011stihli3~Federal, os direitos previstos no seii ai?. 7.". incisos TV.
V11, VllI, IX, XII, XIII. XV, XVI, XVII. XVIII. XIX, XX, XXlI e XXX.
"podendo a lei estabelecer requisitos difcrcnciados de adinisso quando a A respeito da letra "li" da enumera20 aciiiia, nossa Corte Suprema j,i teve
natureza do cargo o exigir". Vale dizer, o # 3." do art. 79 do Texto Magrio oportuilidade de decidir que o direito de os servidores oczipantes de carga
confere aos senlidores pblicos estat~itriosos segiiinies direitos: piihlico receberem pelo servio extraordinrio ("horas extras") ihemunerao
superior a normal em pelo mcnos cinqtienta por cento no depende de regu-
a) salario mniiiio: lamen tao legal. Para o Siiprcnio Tribimal Federal. a noma constihtcional
h) garantia dc alhria, nuiica inferior ao mninio. par8 OS qiie percebein remil- qtie assegura esse direito (resultante da conjugao do ai-t. 7.", XVI, com e art.
nerao vcirifivel: 39, 3.") teia efichciii plena, isto . niio depende de lei do elite federado para
.
136 RESUMO DE DIREITO ADM1NISTRATIVO DESCOMPLICAOO Marcelo Alexandnno & Vrceola Paulo Cap. VI SERVIDORES PUBLICQS (DISPOSI~ESCONSTITUCIONAIS) 137

produzir os seus integrais efeitos /AI-AgR C342.5281'RJ). Ein siima, todos os So quatro os i-eqiiisitos curniilativos para aquisio de estabilidade, a saber:
servidores estatutirios da adrniiiistrao pblica brasileira tm direito ao paga-
mento de "horas extras" eiii valor cinquenta por cento superior. no mnimo. ao
1 ) conciirso piiblico:
da liora normal, independentemente de previso na lei de cada ente da Federao
snbre o rcgirnc jurdico dos respectivos servidores ocupantes de cargo piibl ico. 2 ) nomeao para cargo pblico efetivo;
Merece tambm um comentrio o direito a fbrias anuais reinuneradas 3) trs anos de efelivo exerccio:
com, pelo menos, um tero a mais do que a reinuneiaci normal (letra "i"). 4) avaliane especial de descmpenl~opar cornissSo insii tuida para essa finali-
Confom-ie a jurisprudencia do Siipremo Tribunal Federal. o servidor qtre dade (art. 41, $ 4.").
fique impossibilitado de gozar suas frias, seja em razo do rompimento
do vinculo com a adminisirao, s.ja porque passou para a inatividade, tein Se qualquer desses requisitos no estiver presente, iia h possibilidade
direito i converso das frias no gozadas cin indeiiizao pecuniiiria, alguma de o servidor adquirir estabilidade, Por exemplo, se uina pessoa, na
c0111 fundamento na vedao ao enriqiiecimenlo sem causa da adrninistra20 vigncia da Contitiiio de 1988, ingressou em um cargo piiblico efetivo
(ARE 721.0011RJ). Observe-se que essa orientao no se aplica ao servidor municipal. sem tcr realizado conciirso, nunca adquirir5 estabilidade, ainda
cliie permanea em atividade, no exercicio de seu cargo, pois ele ainda teiii que tenha sido oficialmente nomeada (por bvio, o ato de nomeao nulo),
a possibilidade de gozar as frias - direi to constituionalmente assegurado permanea efetivamente exercendo o cargo por vinte anos e at mesmo tenha
-, estando a administraiio obrigada a sua concesso. no se lhe facultando
sido aprovada na avaliao cspecial de desempenho!
substitui-las, a seu arbtrio. por liina iiidenizaci ein pecnia.
O servidor estvel semente perderi o cmgn em uma destas liipteses:
Enfatizanios qiie o direito do servidor de converter em dinheiro as ferias
que ele no tem tiiais possibilidade de gozar no precisa estar previsto em
lei e independe de perqkiirio sobre a existncia de culpa pela no fmio a) sentena judiciaf transitada em jiilgado;
das frias na poca em que elas poderiam ou deveriam ter sido. Ademais, h) processo administrativo disciplinar, assegurada ampla defesa;
nossa Corte Suprema j deixoii assente que a indenizao pelas fCrias no c) mediante procediniento de avaliao peridica de desempenho, na forma I
iisuTmida deve contemplar, obrigatoriainente, o acri.scimo de pelo menos de lei complementar, assegirada arnpIa defesa;
iim tcro sobrc a remunerao nomal IRE 570.90XIRN).
d} excesso de despesa coin pessoal, nos termos do art. 169, 4.'.
Alem desses direi tos. o Sitpremo Tribunal Federal enteride ser aplicvel
a todas as servidoras piblicas, incliisive As ocupantes de cargo em comisso
(e tambm as agentes publicas vinculadas ao poder piiblico mediante con- Evidentemente. existe, ainda. a hiptese de o servidor pedir exonerao, mas
tratao temporria), a estabilidade provisbria prevista no arl. 10, 11, "b, no se trata, nesse caso, de perda do cargo, e sim de desligainento voluntrio.
do Aio das Disposies Constitucionais Ti.ansitOrias (ADCT), a sabcs: T c a
vedada a dispensa arbitraria ou sem justa causa da eiiipregada gestante,
, A lei complementar que dever estabelecer o procedimento de avaliaso
peridica de desempenlio que poderia levas o servidor a perder o cargo (Ieira
desde a confirmao da gravidez at cinco meses aps o parto" (W-AR "c", aciina) at hoje no foi editada.
634.093JDF; MS 30.5 191DF).
O art. 169 da Constituio, referido acima, na letra "d", assim dispe:
8.4. Estabilidade
A estabilidade esta discipliiiada no art. 41 da Constitiii5o. Trata-se de
I Art. 169. A despesa coin pessoal ativo e inativo da Unio,
dos Estados, d(i Distrito Federal e dos Municpios no poderi
iiistitttto aplicvel aos servidores piibficos (estatutirios) acupanies dc cargos exceder os limites estabelecidos eni lei cornplen~entar.
efetivos. Em nenhuma hiptese o exerccio de cargos ein oriiisdo gera direito I...)
21 estabilidade em foca; embora exista algum dissenso na doutrina, pensamos 3 3." Para o curnprirnento dos limites estabelecidos conr base
ser majoritria a orientao egiindo a qiial e art. 41 da Constituio Federal neste artigo, durantc o prazo fixado na lei complementar re-
no alcana, tarnpouco, os empregados pUblicos, seja qual for o rgo ou ferida no cnliur. a Unio, os Estados. o Distrito Federal e os
entidade a que pertenam. Municpios adotaro ais seguintes providncias:
-
-
138 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo Alexandnno & Vicenk Paulo aa. V I -SERVIDORES POBL!COS IDISPOSIC~ESCONSTITUCIONAISI 139

I - red~ioem pelo menos vinte por cento das despesas com do Disirito Federal e dos municpios, includas as respectivas autarquias e
cargos em comisso e fi~ncde confiana: fundaes piiblicas.
I! exonerao dos servidores no estiveis.
- O regime de previdncia a quc esto submetidos esses servidores p-
4 4." Se ss medidas adotadas corn base no parirafo anterior blicos utn regime prhprio, pectrliar, diferente do regime geral, previsto
no forem suficientes para assegurar o cuiriprimenco da deter- no art. 201 da Constituio, a que esto sujeitos os deinais trabalhadores,
rnina5o da lei coinplementar rcferida neste artigo, o servidor no s os da iniciativa privada rcgidos pela CLT. autGnornos e outros, mas
estvel poder perder o cargo, desde que ato normativo moiivlido tarnkm os servidores ociipantes, exclusivamente, de cargo em comisso,
de cada uiii dos Poderes especifiqiie a atividade funcianal, o fiino teinporhria e emprego piiblico. As regras pertinentes ao reginic cral
OrgBo ou itnidade admiiiisirativa objeio da rediio dc pcsoaI.
de prcvidncia social (RGPS) tm aplicao apenas subidiiria ao regime
I-..)

O art. 4 1 da Constihiio, alin das disposies concerncntcs a estabilidade,


~ proprio de previdncia social (RPPS) dos servidores estatutirios ocupaiites
de cargos efetivos (CF, arl. 40, 5 12).
contm ainda rcfernia a dcnorninada disponibilidade remunerada. e a determina- I O Siipremo Tribunal Federal ja teve oportuiiidade de afirmar que so
das fomlas de provimeiito derivado - seiiltegrao, reconduo e aproveitainento inontitucionais quciisquer leis que pretendam esteiider a servidores piibli-
-, sendo todas essas figuras aplicAveis unicamente aos servidores estveis. cos no efctivos o regime prbprio de previdncia disciplinado no art. 40 da
Nos temos do texto coilstiruciortal, a reintegraso 6 a forna de pro- I
Carta Politica. seja qual .For o ente federado que as edite (AD1 3.1061MG).
vitne~itoocorrida quando o servidor estvel e demitido e retorna ao cargo O regime de previdncia prOprio dos servidores eslatutrios efeiivos j h
que anteriorniente ocupava porque teve a demisso invalidada por senteila foi profundamente aicerado, por dtias vezcs, dcsde a promulgao da Carta
jiidiciaf. Se a vaga do servidor que est sendo reintegrado estiver ocupada de 1988, mediante emendas constihicionais que ficaiain onliecidas coino
por iim servidor estvel, seri ele reconduzido ao cargo de origem, sein di- "reformas" da previdncia social. A primeira dessas "reformas" operou-se
reito a indenizao. aproveitado em outro cargo ou posto em disponibilidade por meio da EC 2011 998, a qual modificou sigilificativamente no sb o re-
cotn remunerao proporcional ao tempo de servio. A reconduo, portanto. gime prprio. mas lambem o regime geral de psevidcncia social (RGPS). A
na Coiistituio Federal, s e prevista em uma hiptese: quando o servidor segunda "rcfoma". cujo iiistmmcnto foi a EC 4 112003, concentrou-se quase
eslivel retorna ao seu cargo de origem porque eshva ocupando a vaga de exclusivamente no regiine p r ~ p r i odos servidores publicos estatutirios (RPPS).
um outro servidor que foi reintegrado. Pequenas modificacs foram novamente intaoduxidas coni a EC
A Carta da Repblica regula a disponibilidade no i$ 3." do art. 41, dis- 4712005, que atenuou alguinas das perdas de direitos previdenciirios que
pondo, to somente, que, "extinto o cargo ou declarada a sua desnecessidade, os servidores pblicos tiveram com a EC 4112003. Ainda, a EC 70/2012
o servidor estvel ficara em disponibilidade, com remunerao proporcioi~al iniroduziii. rio texto da EC 4112003. uma regra ciija finalidade foi corrigir
ao tempo de servio, ate seti adequado aproveitaniento em outro cargo". uma distoro quc prejudicava sobreimaneira, iio caso de aposentadoria por
Logo, confonne a previso coiistihicional, o aproveitamento forma de inralidez permanente, os servidores que ingressaram no servio piiblico
provimento derivado apl icivel ao scrvidoi- que foi posto ein disponibilidade antes da EC 4 3 12003.
(estivel, portanto) ou ao servidor estvel qiie estivesse ociipando a vaga de
E importante destacar que nenhuma dessas "reformas" realizou a to
iim oiilro servidor que foi reintegrado.
propalada unificao dos regimes de previdilcia social. Contintiarn existindo,
Por fim,observe-se que a reinuneran da disponibilidade proporcional no Brasil. dois regimes distintos de previdncia, um aplicvel aos servidores
ao tempo de servio, diferentemente do que ocorre em todas as hipteses pblicos estatutarios efetivos (RPPS) e outro aplicrivel aos demais trabalha-
de aposentadorias proporcirinais, nas quais os proventos so proporcionais dores. diio, por isso, regime gera! (RGPS).
ao tempo de contribuio.
Essencialmente. as caracteristicas do atuat regime previdencirio dos ser-
vidores piiblicw titulares de cargos efetivos das trs esferas da Federao, j
8.5. Regime de previdncia dos servidores publicos
incorporadas as alteraes introdiizidas pela EC 41 12003 e pela EC 4712005,
A C~nstituiotrata, em seu art. 40, do regime de previdncia social s8o as que expendemos a scguir (regras apliciveis aos servidores ingressados
aplicvel aos servidores titulares dc cargos efetivos da Unio, dos estados, no servio pblico aps a publicao da EC 4!/2003).
140 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo Alexandrino & Vrcsnte Paulo Cap. VI SERVIDORES P ~ B L I C O S
(DISPOSI~ESCONSTITUCIONAIS) 141

O regiiile tein carhter contributivo e solidrio. Dessa forma, no importa 33 - Aplicam-se ao servidor ptblia, i10 que couber. as regras
apenas o tempo d e servio do scrvidor; para fazer jiis aposentadoria so do regime geral da prcvidencia social sobre aposentadoria es-
serh ornpiiiado o tempo dc efctiva contribuio do beneficiirio. E vedado ao pecial de que trata o artigo 40, 5 4.". inciso 111 da Constilui50
legislador estabelecer qualqiies hrma de contagem de tempo de contribiiio Federal, ai6 a edio dc lei complemcntar especifica.
fictcia (CF. art. 40, $ 10).
Devein contribttir para o sistema o ente pblico, os servidores ativos Estabelece o 1;1 3." do art. 40 que os proventos de aposcntadorfa sero cal-
e inativos e os pensionistas (CFF ar-. 40, capzti). As contribuies devem ciilados a partir das reinuiiera0e utilizadas como base para as contnbtiies
observar critrios que preservem o equilibrio financeiro e atuarial do sistema. do servidor tanto ao regime prbprio quanta, se for o caso. ao regiine geral.
A forma de ci~lcttlodevera ser estabelecida ein lei. Essa regra foi uma das
A EC 4 112003 proibiu a exitencia de inais de um regime prprio de
mais iiliportantes alteraes trazidas pela EC 41 12003. Ela representa o fim da
previdncia social para os servidores titiiIares de cargos efetivos, e de mais
aposentadoria com proventos integrais. Os proventos n5o mais tomam coino
de lima unidade gestorc? do respectivo regiine em cada ente esialal (art. 40,
$ 20). Cabe obscrvar que o 5 20 do art. 40 faz, conhido, ressalva expressa
referncia o valor da Ultiina remt~iieraodo servidor, como antes acontecia. Seu
ao regiine de previdncia das militares, que deve ser disciplinado ein lei valor, aoia. ser uma mdia calcutada, nos terinos da lei, com base nas remu-
prpria (CF, art. 142, tj 3.". X). neraes sobre as qiiais o servidor contribuiu ao longo de sua vida profissional.
6 proibida a percepo de inais de uma aposentadoria E conta do regime de Coinplemcntando essa in-iportante disposiiio, o .i 17 do art, 40 estabe-
previdncia prbprio dos servidores estah~trios,ressalvadas as aposentadorias lece qtie todos os vaIores de remunerao considerados para o clculo dos
decorrentes dos cargos acumuliveis previstos na Constituio (art. 40, $ 6."). proventos sero devidamente atualizados. na forma da lei.
E tambm vedada a adrio de requisitos e criterios diferenciados para a Cabe observar que, no ohstante o fim da aposentadoria com proventos
concesso de aposentadoria aos abrangidos pelo regime prprio de previdncia iiltcgrai para os servidores que ingressarem no servio pblico depois da
dos estatutrio, ressalvados, nos tern~osdefinidos em leis complementares, E 4112003, foi malitida no texto constitucional a vedao inscrita no jj 2."
os casos de seividores (art. 40. ff 4.'): do art. 40. segundo a qual "os proventos de aposentadoria e as penses, por
ocasio de sua concesso, no podero exceder a remunerao do respectivo
servidor. no cargo efetivo em que se deu a aposcntadoria ou que serviu de
a) portadores de deficincia:
referncia para a concesso da penso". Por isso, se a forma de clculo ba-
b) que exeram alividades de risco: seada nas rernuiierar'ies sobre as quais o servidor contribuiu ao longo de sua
C) cujas atividades sejam cxercidas sob candi0es especiais que prejudiquem vida profissional. atualizadas monetariamente, resultar em tim va!or superior
a saude ou a integridade fisica. i remunerao do servidor ativo, seri "cortada" a parte excedente, a fim de
que o valor inicial dos praventos de aposentadoria corresponda ao valor da
6 da Unio a competncia para editar as leis complementares reque- rernuneraqo do servidor ativo, nunca a um valor maior.
ridas pelo 4 4." do art. 40 da Constitui50, consoante j h definiu o STF, sob Alem de extinguir n aposentadoria com proventos integrais - e como
o argumento de que "a matria deve ser regulamentada uniforniemente, em consequncia lhgica dessa medida -, a EC 4 112003 suprimiu a norma que
noi-nia de carter nacional. de iniciativa do Presidente da RepUblia" (E constava do 5 8." do art. 40, a qual garanlia aos proventos de aposentadoria
797.905SE). e penso paridade com a rernuneraqo rccebida pelos servidores ativos do
A Lei Complementar 5 111985, com a redao dada pela Lei Complementar inesino cargo. Nos termos da regra anterior, era assegurada a reviso dos
14412014, "dispe sobre a aposentadoria do servidor pblico policial, lios provenios, pelos mesmos ndiccs e na mesma data, sempre que se modificasse
temos do 5 4." do art. 40 da Constituio Federal". Outras leis romple- a remunerao dos servidores em atividade, sendo tambm estendidos aos
mentares que tratem das hipteses referidas no $ 4." do ar[. 40 do Texto aposentados e aos pensionistas quaisqkier benefcios oti vantagens posterior-
Magno no foram editadas at hoje. mente concedidos aos servidores em atividade.
Essa omissio legislativa ensejoii decises do Supremo Tribunal Federal, A regra atual, constante do 5 8." do art. 40 do Texto Magno, to so-
proferidas em inmeros mandados de i njuno, que culminaram com a edio mente prev "o rea~j~ulainent dos beneficias para preservar-lhes, em carater
da Smula Vinculante 33, cujo enunciado assiin dispe: permanente, o valor real, conforme critrios estabelecidos em lei".
142 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPL1CADO Marcelo Alexaodnno & Vicente Paulo Cap. VI * SERVIDORES PS~BLICOS(D~sPOSI~ES
CONSTITUCIONAIS) $43

O 5 7." do art. 40 trata das penses. Nos termos desse dispositivo, o dsi Unio, suas autarqiiias e f~~iidaes, inclusive para os membros do
benefcio da penso por rnorte seri igual: podei. Judiciirio, do Ministrio Pblico da Unio e do Tribunal de Contas
da Unio. Essa lei autorizou a criao de tres eiitidades fechadas de previ-
a) ao valor da totalidade dor; proventos do servidor llecido. at o limilc m- dncia cornplemeniar - Fundao de Previdncia Cornpleinentar do Servidor
xiino estabelecido para os beneficias do regime geral de previdncia social, I
p<lbiico Federal do Poder Exectttivn (Funpresp-Exe), do Poder Legislativo
acrescido de seienta por ceiito d a parcela excedente a esic limite. caso o (~unpresp-Leg)e do Poder dudici;irio (Funpresp-Jud) - e deteminou que
servidos seja aposentado por ocasio do seu Obiio (art. 40. 5 7.", 1): se,jain estrutiiradas na rorma de fundaes pblicas com personalidade
b) ao valor da totalidade da reinunerao do servidor no cargo efetivo em que jurdica de direito privado dotadas de atztonornia administrativa, financeira
se deu o falec~rneiito,at o limite mximo estabelecido para os bencficios e gerencial. iritegraiites da administrao indireta federal.
do regime geral de previdencia social, acrescido dc sctcnta por cento da O 5 16 dn art. 40 garante que o servidor que tenha ingressado no servi-
parcela excedente a este Iiinite. caso o servidor estivesse cm atividade na
o pi~blicoatk a data da priblica50 do ato de instttiii50 do correspondente
data do bito (art. 40. i; 7.". 11).
regime de previdncia ctiinplemenlar somcntc a ele estar sujeito se previa
e expressainente formalizar opo nesse sentido.
O teto conslitz~cionalde reinunerao dos servidores piiblicos, previsto
O 18 do art. 40 detalha a regra de cobrana de contribuiFio pi-evi-
i10 ai.?. 37,inciso Xl, deve ser respeitado coino limite a soma total dos pro-
dencihria dos aposentados e pensioiiistas do RPPS. vulgarmente chamada
ventos de inatividade, inclusive quando decorrentes da acumiilao de cargos
de "contribuio dos irtativos" (no incide contribuio previdenc firia sobre
ou empregos piiblicos, bem como de outras atividades sujeitas a contribuio
os provcntos pagos pelo RGPS. etn razo de regra dc iinunidade tributaria
para o regime geral de previdncia social. O limite aplica-se, tarnt761n.A sarna
vazada no inciso 11 do art. I95 da Cnnstiluio Federal).
dos proventos de inatividade coiri a remu11erac;o de cargo aciiinulvel, de
carso em comis5o e de cargo eletivo (art. 40. 8 11). A partir da publica50 da EC 4112003, passou a incidir contribui5o sobre
I a parcela dos proveriios pagos pelo RPPS que superar o teto dos beneilcios
O 4 14 do art. 40 da onstitiiio prev a possibilidade de cada etitc da
do RGPS. A aliqiiota dessa contsihui5o deve ser igual A da cantribui50
Federao fixar, para o valor das aposentadorias e pens0cs dos l-espcctivos
previdenciria dos servidores ativos titulares de cargos efetivos.
servidores publico sujeitos ao regime prprio. o IPrnile rn8xiino estabelecido
para os benefcios do regime gcral de previdiicia social (RGPS). Para issu, o A "contribuio dos inativos" alcana, de idntica forma, os que jh
ente federado obrigatoriamente ter que instituir - rnedianie lei dc iiiiciaiiva eram aposentados ou pensionistas do RPPS na data de publicaio da EC
do seri Poder Executivo - regime de previdncia complementar para os 4112003. bem como aqueles que, nessa data, j haviain adquirido direito h
seus servidores titulares de cargo efeiivo (art. 40. 6 15). aposentadoria ou k pensiio (EC 4E/2003. art. 4.").
A instituio do regime dc previdncia coinpleinentai. dos servidores Segundo o 5 21 do art. 40, qiiando o aposentado ou peirsionista do
titulares de cargo cfetivo, porlailto, obrigatiiria para a pessoa politica que RPPS. na frrna da lei. for portador de doena incapacitante. a contribuio
pretenda estabelecer cama teto dos proventas por ela pagos o limite de 1 previdenciriria inidirh apenas sobre a parcela dos seus proventos que superar
o dohro da teto do RGPS.
heneficios do RGPS, e ser feita por meio de lei ordinaria de iniciativa do
Presidente da Repblica, do Governador de estado ou do Distrito Federal. ou k oporhino registrar, ainda, que as aliquotas das contribui6es previ-
do Prefeito miinicipnl, conforme o caso. Essa lei ordinria deve observar. no dencihrias cobradas pelos estados, Distrito Federal e irmunicipios. tanto de
qile couber, o ari. 202 da Constituio (que trata do regime de previdncia seus servidores como de seus apcisentados e pensionistas, no podero ser
privada. de ariter coinplementar e ficul tativo, organizado de forma aut- inferiores ri aliquota cobrada pela Unio. Tal vedao consta do i$ 1 ." do art.
rioma eni relao ao regime geral de previdncia social).
O regime de previdncia complementar dos seividores titulares de cargo
efetivo ficar a cargo de entidades fechadas de previdncia ornpleinentar,
I 149 da Carta da RepiibIica, abaixo transcrito:

(i 1." Os Estados. o Distrito Fedcral e os Miinicpios iiistituir5o


de natu reza pblica, que oferecer50 aos respectivos participantes planos coiitribiiio, cobrada dc seus seivdores. para o custeio, crn
dc bencficios soniente na modalidade de ontrihuia definida (art. 40, 4 beneficio destes, do regirnc previdenciirio de que trata o art. 40,
15). Na esfera federal, a Lei 12.618/2012 instituiu o regime de previdncin ciija aliquota no ser infcrior ri da contribiiio dos sewidorcs
titulares de cargos efetivos da Unio.
coinplementar para os servidores pblicos federais titulares de cargo efeli-
-
144 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLiCADO Marcelo Alexandtino 8 Wcsnte Paulo Cap. VI SERVIDORES POBLICOS (D1SPOSIFOES CONSTITUCIONAIS) 145

O 4 19 do art. 40, acrescentado pela EC 4112003, criou uma figura Segrindo a jusispnidncia do Supremo Trihusial Federal, na hipiitese de
literalmente deiiominada "abono de permanncia". Esse "abono" equivale, aposentadoria por inval idez permanente decorrente cle "acidente em servio,
financeiramente, A dispensa do pagamento da contribuio previdencihria para molstia profissional oii doena grave. coniaiosa ou incurivel, na forma da.
o servidor que permanea em atividade aps ter completado os requisitos lei", os proventos sero integrais. porque i150 existe regulamentao legal
para requerer a aposentadoria voluntria no proporcional, estabelecidos no diversa que possa ser validamente aplicada ao cIcu!o desses proventos (RE
$ 1.0, 111, "a", do art. 40 da Constituio (sessenta anos de idade e trinta e 656.860JMT).
cinco de contribuio. se homem; cinquenta e cinco anos de idade e trinta Cabe 5 lei ordinria especificar as enfermidades graves. contagiosas
de contribiiio, se mulher; dez anos de efetivo exercicio no servio publico; o11 incurveis qiic eiiscjam a aposentadoria por invalidez permanente com
cino anos no cargo efetivo em que se dara a aposentadoria). O servidor Tara direito a proventos integrais - e a enirinerao legal de tais doenas tem
jus ao abono enquanto permanecer lia ativa, at o limite de setenta anos, natureza taxativa.
idade em que alcanado pela aposentadoria compiilsria.
As hipbteses de concesso de aposentadoria pelo regime proprio dos
2) compulsria, aos setcnta anos de idade, com praventos proporcionais
servidores piiblicos efctivos estahitrios esto descritas no 6 1 ." do art. 40
ao tempo de contribuio;
da Coiistitui50, abaixo transcrito:
Consoante a firtne jurisprudncia clo Supremo Tribiina! Federal, as normas
$ 1 ." Os servidores abrangidos pelo regime de previdcncia de da Constiniilio Fedcral que dispem acerca da aposentadoria dos servidores
qiie trata este artigo ser80 aposentados, calculados os seus pro- efetivos estatutrios so de obscrvlncia obrigatria pelas Constituies esta-
ventos a panir dos valores fixados na forma dos 65 3." e 17: duais e pelas Leis Orgnicas dos iniinicpio. Coin base nesse entendimento,
1 - por invalidez permanente, sendo os proventos proporcionais nossa Corte Mixirna, em mais de uma ocasiao, julgou inconstituionais
ao tempo de ontribuio, exceto se decorrente dc acidente em dispositivos de Constituies de estadas-membros que pretenderam fixar em
sewio, molstia profissional ou doena grave, contagiosa ou setenta e cinco anos a idade para a aposentadoria compulsaria de servidores
incurvel. na forina da lei; estaduais e municipais (ADlMC 4,696/DF; ADIMC 4.6981MA).
I1 - coinptilsoriamentc. aos setenta anos de idade, com proventos
proporcionais ao tempo de contribuio:
IJI - voliintariamene. desde que cumprido tempo ininirno de 3) voiiintria, desde que cumprido teinpo mnimo de dez anos de
dez anos de efetivo exercicio no servio piblico e cinco anos efetivo exerccio no servio piiblico e cinco anos no cargo efetivo ein que
no cargo efetivo em que se dar a aposentadoria. observadas se dara a aposentadoria, obsewadas as egiiinles condies:
as sepintes condies:
a) sessenta anos de idade e trinta e ciiico de contribuio. se 3.1. aos sessenta anos de idade e trinta e cinco de conr~ibuilo.se homeni. e
homem. e cinquenta e cinco anos de idade e trinta de contri- cinquenta e cinco anos de idade e trinta de contribiiio. se rniilher: com
buio, se multier: proventos calriilados, na forma da lei. a partir das remuneraes iitifizadas
b) sessenta e cinco anos de idade, se Iiorncm, e sessenta anos como base para as contribuies do servidor aos regimes de prtvidcncia
de idade, se rnullicr. com proventos proporcionais ao tempo prprio e geral. devidamente att~alizadas:
de contribuio. 3.2. aos sessenta e cinco anos de idade. se homem. e sessenta anos de idade,
se mulher: mrn proventos proporcionais ao tempo de contrfbiii5o.
O dispositivo C autoexplieativo. As hipbteses de concesso de aposenta-
doria previstas no art. 40 da Carta Poltica s5o as seguintes: O Supremo Tribunal Federal j;i deixou assente que os cinco anos de
exerccio na cargo efetivo em que se darh a aporentadoria nSio preci-
1 ) por invalidez permanente: sam ser ininterruptos (RE-AgR 54 1.6 141SP). Para atender a essa exignia
constitucionaI. o servidor precisa apenas ter cuinprida o tempo de exercicio
Com proventos proporcionais aa teinpo de contribuio, em todos os
de cinco anos no cargo em que se aposentar. mesmo que esse tempo no
casos, exceto quandc a invalidez decorrer de acidente em servio, tnolestia
tenl-ia sido continuo, isto , admite-se qtte sejam somados perodos no
profissional ou doena grave, contagiosa oti inurivel .
146 RESUMO DE DIREITO ADMlNISTRATIVO DESCOMPLICADQ . Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo

coiitinuos de exercicio, quando cntre eles tenliain ocorrido internipfies por


qualqiier motivo.
No cao de professor ou professora que coinprove exclusivamente tempo
de efetivo exerccio das frincies de magistrio na educao infantil e no
ensino fiindamental e medio, o tempo de coiitsibuiiio c o limite de idade
so redtizidos em cinco anos para a concesso de aposentadoria volzintiria
coiiedida com base na alnea "a" do inciso 111 do $ I " do art. 40 da Cons-
tituito da Repi~blia(CF, art. 40, 8 5.').

ATOS ADMINISTRATIVOS

1. CONCEITO DE ATO ADMINISTRATIVO E OUTRAS DEFINIES


RELEVANTES
Atos adininistrativos so esgdcie do gcnero "atos jiiridicos", porque so
manifestacs liumanas, ve tuntirias. ui~ilatei-aise destinadas diretaniente A
produSo de efeitos juridicos. O que os peculiai-iza no mbito do gnero
'"ato jurdicas" o fato de serem manifestaes ou declaraes da adrni-
nistrao piblica, agindo nesta qiialidade, ou de particulares investidos crn
hnes pblicas, qiie estejam exercendo prerrogativas pirblicas. O fato de
serem praticados no exercicio de atribiiies piiblicas faz com qtte sejam os
atos administrativos submetidos a regime de direito piiblico.
Segundo o conceito elaborado por Mely Lopes Meireltes, "ato adiniiiis-
trativo toda zilanifesrao iinilateral de vontade da Administrao Piiblica
que, agindo nessa qualidade, tenha por fiin imediato adquirir, resgriasdar,
transferir. modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigaes aos
administrados ou a si prpria".
Maria Sylvia Di Pietro define ato administrativo como "a declarao
do Estado ou de queiii o represente, que produz efeitos juridicos imediatos,
coin observncia da lei. sob regime jliridico de direito publico e sujeita a
controle pelo Poder Judicirio".
De nossa parte, baseados nas lies dos grandes mestres, propomos a
seguinte defini5o de ato administrativo: rnanif~staiioou declarao da
administrao piihlica, nesta qualidade, 011 de particulares no exercicio
de prerrogativas pblicas, que tenha por fim imediato a produo dc
efeitos ,jurdicos deterniinados, em conformidade com o interesse pilblica
e sob regime predominante de direito pblico.
148 RESUMO DE 01RElT0 RDMINtSTRATIVO DESCOMPLICADO M a m o Alexandnno & Vfcente Paulo .
Cap. Vtt ATOS ADMINISTRATIVOS 149

Embora os nsos administrativos sejam os atos tpicos do Podes Execu- de Lima arnao administrativa e produzir efeitos juridicos, mas no se trata
tivo no exerccio de suas funes priipl-ias, no se devc esqiiecei. que os de uin ato administrativo, porqtie no l~otiveuina manifesta+io de vontade
Poderes Jtidiciirio e Legislativo tanibm editam atos administrativos, prin- da administrao que tivesse a finalidade de pi-odtlzir esses efeitos juridicos.
cipalineiite relacionados ao exerccio de suas atividades de gesto interna, Trata-se de um fato adininistrativo.
come atos relativos 4 coritratao dc sei] pcssoal, d aqiiisiio de inaterial I-l, por fim, aurores que consideram faros adniinistraiivos eventos da
de corisuino etc. natureza, no decorrentes de inanifcstao ou decfaiao humana, qirc pro-
Vejainos. azara. outras definies relevantes. duzam efeitos no mbito do direito adininislralivo, a exemplo da i-i-rorte de
A doiitrina costuma utilizai. a expresso "atos da administraio" para ilm servidor piiblicu.
se referir aos atos que a admiiiistrao pblica pratica quaiido esth despida 0 s fatos administralivos no esto sujeitos a teoria geral dos atos ad-
de prerrogativas phbl icas, quando esta atuando em igualdade jurdica cain ministrativos.
os particiilares, o que ocorre, por exemplo, quando ela ahra como agciite Suas principais caractersticas so: (a) no ttn ctiino final idade a produ-
cconinico. Os deiiori~inados"atos da administrao", justamente por serem o de efeitos juridicas (embora possam deles evnliialinente decorrer efeitos
praticados ein sihiaes nas q~iaisa adminislra%opublica no est atuando juridicos); (b) no ]IA manifestao ou declarao de vontade da adm i nislrao;
coino poder publico, so regidos ~iredriininaniei~~enle pelo dirci to privado (c) no faz sentido falar em "'presunlio de legiiiinidade"; (d) no se pode
(exeinplos so a ofei-ta pblica de aqiies de propriedade da Unio. a assinatura '
cogitar revogaio ou antilao de fato adniinistrativo: (e) no faz sentido
de iim cheque por uma entidade da adininistrao indiiheta, entre oiilros). falar em fatos administrativos discricionirios ori vinciilados.
Cumpre alertai- qiie pode perfeitamente ocorrer de a expressSo "atos da Oiilra defini,lo usual diz respeito aos assim chainados atas ~ioltiosou
adrninistraiio" ser utilizada genericamente, ou de f i r m a ampla. para aludir de governo. So esses os atos da administrao pi~blicaem sentida amplo,
a qualquer ato praticado pela adniinistrao publica, sejam ou no "atos no sujeitos i teoria geral dos atos adininistrativos, praticados eiil obedincia
administrativos" propriamente ditos. A rigor. somente quando os autores direta i Constituio (exemplos: iniciativa de lei, sano oti veto).
contrapem "atos administtativos" a "atos da adiiiii~istrao" que se pode
ter certeza de que a segunda expresso foi empregada especificamente para Por fim.lembrarnos que, atem de atos administrativos e atos de governo.
dcsignar os atos da administrao publica regidos predominaiitemeiite pelo o Estado pratica atos legislativos e atos judiciais (ou jiirisdicicinais), que cor-
direi to privado. respondem As fiines tipicas dos Poderes Legislativo e Judicirio, respecti-
vamente. no siljeiio tainpouco, 5 teoria geral dos atos administrativos.
Ainda acerca de definies doutrinarias, importa mencionar os denomi-
nados "fatos adiniiiistrativos".
So fatos administrativos qualquer realizao inaterial decorrente do
exerccio da funo administrativa ("atos materiais"). Por exemplo, uma es-
trada construida pela adrninistra50, a vai-rio de logradouros piiblicos etc.
E tanibem fato administrativo o silncio (omisso) da administraqo 2.1. Atos vinculados e discricionrios
que produza efeitos juridicos. Assiin, quando ocorre a decadncia do direito
de a adininislrao anular um ato adininistrativo, a inercia (ornissiio), da Atos vinculados so os que a adrnii~istraopratica sem margem alglirna
qual resriltou a decadencia (efeito jurdico), um fato administrativo, uma de Iiberdade de deciso, pois a lei previamente deermiiiou o nico compor-
omisso da adininisirao (no anular o ato dentro do prazo) que prndiiziu tamento possivel a ser obrigatoriamente adotado sempre que se configure a
efeitos juridicos. sihtao objetiva descrita na lei.
So, ainda, fatos administrativos quaisquer atuaes da administrao Dito de outra forma, temos um ato vinculado quando a lei faz coires-
que produzain efeitos juridicos, inas que no tenham por fitialidade a pro- ponder a um motivo objetlvatnente determinado u m a Unica e obi-igatciiia
diio desses efeitos jiiridicos. So atuaes que no correspondem a uma atuao adininistrativa.
manifestao de vontade da adininistra50. Exemplo seria a coliso entre Para exernplificar, tomemos a concesso da licena-paternidade. regu-
iiin veitilo oficial da administrao publica dirigido por um agente pblico. lada na Lei 8.11211490. Atendidas as condies da lei (czija base direta 6
nesta qiialidade, e um veculo particular. Nessa hiphtese. a coliso resultoii a Coiistituio), ou seja, nascido o fillio de servidor piiblico, n50 cabe ao
-
150 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESC0MPLfCAI)O Marcelo Alexandrino & Vicente Pauto -
Cap. V11 ATATOS ADMINISTRATIVOS 151

adninistrador. sob nc~iliumacircunsiklcia, alegar que o servidor essencial A estrutura da. norma. portanto, segue o esquema: quai~do" X (antece-
ao servio, que no seria conveniente o seu afastamento. ou qualquer outra dente = motivo). entzo scr "Y" (conseqttente = objeto).
tentativa de n8o editar o devido ato de concesso da licena. Configurada a Notc-sc que, pela estnttiira da norma, poder-se-ia pensar tratar-se de uni
hiptese legal, soinenle Lima alizude legitima: a edio do ato cencessivo, ato vinciilado, em razo do comando imperativo {a deinisszo "ser aplicada").
sein espao para juizrr de oportunidade ou de convenincia adrniiiistrativas. Entretanto, como o motivo descrito na lei configura um conceito juridio
Atos discricionrios so aquelcs que a administrao pode praticar cotn cer- indeteminado. a verdade i. qiie. nti caso coricretri. qiiando a sitiino estiver
ta liberdade de escolha, 110ster-nos e Imites da lei, quanto ao seu conteiido, sei1 enquadrada na "zona de iiideieminao" do conceito de "condiita escandalo-
niodo de realizao. si~aoportunidade e sua conveiiiEticia adininistralivas. sa", a admninistrao podcra decidir. discriionarismente. se enquadra ou no
A definio acima a tradicional. So reconhece a existcncia dc discri- a condiita do servidor na norma legal, valorando a sitsiao da forma mais
cionariedade qiiando a lei explicitainente a confere. A doutrina mais-moder- adequada ao intercssc pblico. conforme o seu jiiizo de inrito adininistrativo.
na, entretanto, reconhece a existncia dc discricionariedade nesses casos e, Se enquadrar, dcinitiri o servidor; se decidir qtie i inoportuno ou inconvc-
tarnbiii, qitando a lei usa conceitos juridicos indeterininados [lia descrio nienlc enquadrar. tio deiiiitiri (considerara quc a norina no incidiu. que [io
do motivo qiie enseja a prhtica do ato. Irouve subsiino entre o fato concreto c o conceito jurdico indetermiiiado
Portanto. segundo essa corrente dc nossa doutrina. atualmente dominante. descrito lia nonna como iiiot ivo deteminan te da demisso).
a cliscricionariedade existe: E claro qtic essa decisso da adtninistrao, assim conio qtialquer atuao
administrativa, deve ser pautada pela estrita finalidade de bein atender ao
interessc pblico e ser orientada, ademais, por todos os outros principias
a ) qiiando a lei expressamente d i h administrrta liherdade para atiiar dentro
de lirniies tiem defiliidns;
jurdicos pertineiites - moralidadc. impcssoalidade. iazoabilidade, proporcio-
nalidade etc. Caso cotilrhrio. ser5 uma atuao ilegal ou ilegtima, passvel
Exeniplificando, tome-se a licena para h-atar de interesses particulares, dis- de anulao, iiicl~isivepelo Poder 3 udiciirio.
ciplinada lia Lei 8.1 1211990, De pronto, observanios que a lei utiliza a exprcssno Ein stiina, tado conceito juridico indeterminado possui uma zona de 1
"a critrio da AdrninistraBo" para refcrir-se i concesso da licena (art. 91). certeza positiva - a qual abrange todas as sitiia6es fiticas que, com cedem,
Resulta que, embora o ato esieja previsto na lei. fica a critrio da administrao, se eiiquadi.nin 110 coiiceito -, Lima zona de certeza negativa - a qual abrange
sempre obedecidos, entrc outros, os princpios da inoralidnde e da iinpessoalidacle, todas as situaes fticas qiie, con-i certeza, nio se enquadram no conceito -
valorar a oportunidade e a convenincia da pr5tica ou no do ato. e u m a zona de indetertninao - na qiial rcside a discricionariedade.
Por fim, deve-se distinguir discricionariedade de arbitrariedade. A pri-
b) quando a lei eniprega conceitos juridicos indeterniinadas - tais coino "hna- meira implica existb~iade lei e pratica do ato dcntro dos limites por ela
-f". "conduta esaiidalosa". "rnoralidade piiblica" - na descrio do motivo impostos, ou dela decorretites; a segunda significa pritica de ate contrrio d
determinante da prtica dc iiin ato adininistrativo e. no caso concretn, a lei, ou no previsto eiii lei.
administrao se depara ctim irma siiiia@o enl qiie no existe possibilidade
de afirmar. com certeza. se o Fato esi.5 oii no abrangido pelo coirieiid da
2.2. Atos gerais e individuais
norina: nessas sitiiaes. a adinini5trar;o. conrorme o sei] juizo privativo
de opofliinidade e convenincia administrativas, tendo em conta o iiitercs-
se piiblico. decidir se considera. oii d o , qiic ci raio est8 eiiquadrado ne 0 s atos administrativas gerais caracterizain-se por no possuir destina-
conteiido do conceito i~idetenninadoemprcgndo no nniecedente da norma trias deterininados. Eles apresentam apenas Iifpbteses t~ormativsisaplicivei
e. conforme essa deciso. praticarti, ou nau, r i ato przvisto 110 respectivo a todas as pessoas e situaes Clicas que se enquadrem nessas hipteses
onsequente: o Poder Judicirio no pode suhstitiiir a adniinistrao nesse abstraiamente descritas. Diz-se qiie tais atos possuem generalidade e abs-
jitizo de valor (porqiie se trata de iim juizo de rnkriio administrativo). trao. No aspecto inaterial. tais atos no diferein das leis. Os aios gerais
so sempre discricioiiririos, pelo menos quanto ao seu contedo (o contedo
Tomeinos um exeinplo dessa espcie de discriionariedadc, a fiin de faci- e limitado ao das leis as cluais o ato se srtbordina, mas, como o ato no
litar a compreenso de seu funcionamento. A Lei 8.1 1211990 estabelece qiie a mera reproduo da lei - ou seria iniitil -.
sempre h i alguma margem de
deiniss5o "seri aplicada" nos casos de "conduta escandalosa" na repartio. escollia para a administrao). Os alos gerais podein ser revogados a qualquer
-
152 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO OESCOMPLICADO Marcelo dlwxandrioo & Vitente Paulo ~ a pYII
. ATO ADMINISTRATIVOS 153

tempo. Alm disso, os atos gerais prevalecem sobre os iiidividuais, significa 2.4. Ato simples, complexo e composto
dizer, a adininistrao, na prilica de atos individuais. e obrigada a observar Ato adrninirtrativo simples e o que decorre de uma nica rnanifcs-
os sitos gerais pertinentes, por ela prdpria editados. tao de vontade de um nico hrgo, unipessoal (ato simples singular) ou
Os atos administrativos individuais so aqiieles qiie possiiem destina- colegiado lato simples colcgiado). O ata simples esta coinpleto com essa so
iarios determinados, produzindo diretarnente efeitos concretos, constituindo manifestao, no depenclendo de outras, concomitantes ou pcisteriores, para
ou declarando situaoes jurdicas partic~ilares.O ato individual pode ter um que seja considcrado perfeito. No depende, tarnpouco, dc rnanifcstao de
iii~icodestinatrio (ato singular) ou diversos destinatrios (ato plirimo), dcsde- outro rgo oii autoridade para que possa iniciar a produqo de seus efeitos.
qiie detern~inados. O principal cuidado 6 observar qiie n8o interessa o tiiiinero de pessoas qiie
So exemplos de atos individuais a norneaao de aprovados em um coii- pratica o ato, mas sim a cxpressiio de vontade, que deve ser iinit8ria. Porianto,
ciirso piiblico (ato pliirimo) e a exonera50 de uin servidor (ato singular). so simples tanto o ato de exonera5o de um scrvidor ocupantc dc um cargo em
Os atos individuais podem ser vinculados w discricionrios. A revogaso cwi-~isso(ato sii-iguIar), ou a deciso de um processo administrativo de coiisulta,
dc uin ato individual soiiicnte posivel se ele no houver gerado direito proferida pelo Superintendente da Receita Federal do Brasil (ato singular), quaiiio
adquirido para seu destinatrio. uni aciirdo administrativo do Consellio Administrativo de Recui.os Fiscais -
CARF, rgo colegiado do Ministerio da Fazenda (ato coleg-iado).
2.3. Atos internos e externos Ato administrativo complexo o que necessita, para siia ii~l-iao.da
manifestaso de vontade de dois ou mais diferentes cjrgos ori autoridades.
Atos administrativos internos so aqueles destinados a produzir efeito Significa que o ato no pode ser considerado perfeito (completo, concludo,
somente no irnbita da administrao piiblica, atingindo diretamente apenas formado) coin a manifestao de um so rgo ou autoridade.
seus brgos e agentes. Exemplo de ato coinplexo a concessiin de determiilados regimes es-
Como, em principio, no obrigam nem geram direitos para os adrninis- peciais de tributao que dependem de aprovao por parte de difereiltes
trados, os atos iliternos no necessitam ser publicados na imprensa oficial ministrios, como ocorre no caso das redues tributArias apticAveis a atguirs
para vigerem e prodiizirern elitos, bastando a comunicao direta aos des- bens de infirmhtia. qiie dependem de aprovao. cumulativa, do Ministrio
tinatarios ou a utilizao de outros meios de divulgaiio interna. Deve-se do Dcenvolvimento. Induszria e Comercio Exterior (MDIC), do Ministerio
observar, entretanto, que qualcliier ato. seja qual for a sua espcie, quando da Ciincia e Tecnologia (MCT) e do Ministrio da Fazenda.
onere o patriinhio pblico. devera ser publicado, como condio para a
Tainbeni servem de exemplo os atos nonnativos editados conjtilitarnenle
regular produlo de seus efeitos.
por Or@os diferentes da administrao federal, tais como as portarias con-
Exemplos de alos internos: portaria de ren-ioo de um servidor, ordens jun'tas ou instrufies iiormativas conjuntas da Secretaria da Receita Federal
de servio, portaria de criao de grupos de trabalho etc. do Brasil e da Procuradoria da Fazenda Nacional.
0 s atos administrativos externos so aqueles qiie atingem os admi- Ato administrativo composto aqtiele cujo conleiido resulta da mani-
nistrados em geral, criando direitos ou obrigaes gerais ou individuais, festao de um sii rgo, mas a sua edio ou a produo de seus efeitos
declarando situaes juridicas etc. depende de um outro ato que o aprove. A funo desse aiitra ato e inerainente
So tambein considerados atos externos os que, embora no destinados instnimental: autorizar a prhtica do ato principal. ou conferir eficicia a este. O
aos administrados, devam produzir efeitos fora da repartigo que es editou ou aio acess0rio oit intmrncntal etn nada altera o conteildo do ato principal.
onerem o patriinbnio pblico, casos em que imprescindivel a obsewncia No a conjugao de vontades diversas qtie d existencia ao ato
do principio da publicidade. composto. Scu contedo formado pela rnanifestaso de uma sO voiitade.
E condio de vigencia e de eficcia dos atas externos a priblicao na Ocoi-re que se Taz necesshria rima oiitrs inanifestao para qiie o ato possa
imprensa oficial, antes da qual evidenlemente no pode ser presuinido seu ser praticado ou para que possa produzir os efeitos que lhe so prprios. Esse
conlieciinento nem exigida sua nbservincia. outro ato pode ser posterior ou prvio ao principal. Conforrne e caso. esse
So exemplos de atos externos todos os decretos. os regitlan-ientos, a ato acessrio recebe a denoininao de aprovaiio, autorizao, ratificao,
nomea5o de candidatos aprovados em concurso piiblico etc. vista, homologao, dentre outras.
f 54 RESUMO DE DIREITO AAMINISTRAT1VO DESOMPLICADO Marcelo Alexaodrtno & Mcente Paulo Cap. VI1 ATOS ADMINISTRATIVOS 155
I

Cabe observar quc, na liipbtese de o ato acessrio sei- prkvio, sua firno Ato anulvel C o ato que contm vicio sanAvel e. por isso, poderi ser
no 6 irnplesmenic possibilitar a produo de efeitos do aio principal; mais obj&o de convalidao. desde qiie no acarrete leso ao interesse piiblico
--
do que isso. corno o ato acessiirio prvio 6 pressuposto clo principal - vale nem p r e j ~ i i za terceiros. So..sanveis o vicio de competncia quanto ii pes-
dizer. i condiso iilzprescindivel para a pratica do ato principal -, sem aqueIe soa, desde que n5o se trate de coinpeti-icia excIusiva, e o vicio de forna.
este nem sequer chega a existir. a menos qiie se trate de lrrna exigida pela lei cornqcandi5o essencial i
E iinportanie resallar que, enqiranto no ato complexo tcmos um nico validade do ato.
ato. integrado por rnanifcsiaes Iioiuopncas dc vontades cle Orgos divcr- Ato perfeita e aquele que est pronto, terminado, qiie j concliiiii o seu
sos, no ato composto existem dois atos. liin pr.incipri1 e ozitro acesshrio ou ciclo, suas etapas de foma3ci; teni-se iiin ato perfeito >qiiandoji se csgo-
instmineiital. taram rodas as fases necessrias a sua produo. Seli processo dc forinat;Go
Esse ato acessbrio tem por conteiido a aprova'lo cio alo principal, to esta conci~iido.
soinente: quando a aprovao 6 prvia. sua fiiilr;o ii auiorizar a pritica do Ato eficaz aqiiele qtie j i esta dispoirivel para a prodiio de seus efeitos
ato priiicipal; quatido posterior. a aprovao tern a fun5o de conferir eficcia, prbprios: a produ5o de efeitos iirlo depende de evento posterior, como Lima
exequibilidadc ao ato principal. condigo -siispeiisiva, iiin ternio inicial ou iiin ato dc controle (aprovado.
Para a Prof". Maria SylvFa Di Pietro. seriam exeiiiplos de atos compostos liomt.llogao, ratificao, visto etc.).
as nomeaes dc aiitoridades ou dirigentes de etitidades da adininistrniio s ~ i - Ato pendente um ato perfeito, inas ineficaz, ai1 seja, esta concliiido
jeitas i aprovao prvia pclo Poder Legislativo. A aiitora ciia como exemplo (perfeito). inas ai rida no pode produzir efeitos (ineficaz). porque depcnde
de ato composio a nomeao do Pi-ociirador-Geral da Republica. precedida de autorizao. aprova50, homologao etc. de uma autoridade coiitroladora.
de aprova@ci pelo Seilado. O ato dc iioincao scria o ato principal, editado ou 11h irrn termo inicial ainda no atingido, eu I-i uma condio stispensiva
pela Presidelite da Repiblica, e o ata de aprovao. quc ncsse caso 6 pievia, ainda n.io implemei~tada.
scria o ato acessiirio ou instnimental, praticada pelo Senado Federal. Nas Ato exaiirido (ou consumarto) i. o ato qrie jh prodiizili todos os erei-
palavras da eriiiiieiite adiuiiiistrativista, "a ilorneao 6 o ato principal, scnclo tos que poderia ter prodiizido. que j i esgoloii sua possiloilidade de produzir
a aprovado previa o ato acessiirio. pressuposto do principal". efeitos.
Por exeinplo, a az~torizaopara a realizao dc tima pascata torna-se
rim ato consumado depois que a passeata j foi i.ealizada; o exaui-iinentcl do
2.5. Ato vlido, ato perfeito, ato eficaz e definies correlatas
ato ocorre aittomaticamente, sem necessidade de edio de qualquer outro
ato adininistrativo para quc a condio de ato consuinrtdo seja dcclnrada.
Ato vilido 6 o qiie est cm total conformidade com rr oi-denanier-ito
jiiridico. com as exiggncias legais c regiilameiitares impostas para que seja
regiilai-mente editado. Por oiitras palavras. o ato que 1150 coritCm qusilcluer
vicio, qualquer irregularidade, cliialq~ierilegalidade. 3, REQUISITOS OU ELEMENTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
Ata nulo aqiiele que nasce coilz vicio insanhvel, nomalmcnte resultante
A doutrina administrativista, com basc ila lei que rcgula a a5o popular
de defeito siibstaiicial ern seris eIe~iientosconslitiitivos. N5o pode produzir (Lei 4.7 1711 965). costtiina apontar cirico assim c hainados reqiiisiios ou elemen-
efeitos e a declarao de nulidade opera P,S- tutilc, desfazendo os efcitos que tos dos aios administrativos: compet2iiia, Iji-ialidade, Toirna, inotivo e-objeto.
dclc tenham decorrido. ressalvados, entretanto. os efeitos j i produzidos em
relao a terceiros de boa-fe. Trata-se de reqiiisiios de validade, pois o ato qiie desatenda a um deles,
isto 6, o aio praticado em desacordo corn o qiie a lei estabclea para cada
Ato inexistente aqiiele que possui apenas aparncia de manirestao recliiisiio, seia. em regra. t~inato nulo (nos casos de vicio 110s eIeiiiensos
de vontade da ndrninistra5io piblica. liias. eni verdade. nao se origina-de compet6ncia ou forma. dependendo do vicio, o ato poderri ser apenas anu-
lim agentc publico, mas de algiim que se passa por tal condiaa como- o Iivel, isto e, potericialrnente apto a sei- convalidado).
usui+pador cle funo.
.
156 RESUMO DE DIREITO ADMlNISTRAT1VO DESCOMPLICADO Marceb Alexandrino 8 mente Paulo Cap. VIR. ATOS ADMINISTRATIVOS ? 57

3.1. Competncia _r) o alo praiicndo por deIega50 deve mcncionai exprcssnrnente esse falo
e considerado adatado pelo delegado, oii seja. a rcponsabilidade rccai
sobre ele.
Padcmos definir compettncia como o poder legal conferido ao agente
piblico para o desempenho especifico das alribiiies de seri cargo. A doii-
irina tambm se refere, por vezes, ao elemento oinpelncia. simplcsnicnte, A prhpria Lei 9.78411999. desde lego, em seu art. 13, probe a dele-
co1iio "iijei to". gao de cotiipetncias pa!a a prtica de deterininados atos administrativos.
A compet6ncia uin elemento sempre: vincrilado, isto e, no h i dis-
Isso nRo inipede que outras leis cstabelearn outras vedafies especificas, ots
cricionariedade na detenninao da competncia para a prtica de um ato. mesmo genkrias. So as seguintes as proibies ent~meradasno art. 13 da
Lei 9.784/ 1 599:
Quando ri agente publico atiia rora ou alin de siia esfera de cornpetn-
cia, temos Liirna das inridalidades de abuse de poder, especificamente o vicio
denom i liado excesso d e poder. Ari. 13. No podem ser objeto de delega5o:
I - a edio de atos de carriter nonnativci:
O vicio de conipetncia (excesso de poder), entretanto, iiein sempre obriga -

.i anulao do ato. O vicio de competeiicia admite corivalidao. salvo se I1 - a dccis.30 de rccurso adminisirniivos:
se tratar de competncia em raz5o da materia ou de competncia exclusiva. I11 - A S mritkrias de cornpediicia exclusiva da rgo ou auto-
ridade.
O estiido desse requisito traz A Itiz as figuras da delegao de compeincia
e da avacaio. Nos casos de delegao e avocao no lia transferncia da
titularidade da competncia. apenas do seu cxercicio. [sso evidente, pois Relativaincnlc i avocao. so rn~iitomenos detalhadas as regras estabete-
a competncia prevista em lei, e no poderia scr modificada por uin ato cidas pela Lei 9.784/1999. No nico dispositivo em qiie cuida da matria (art.
administrativo (a delegao e a avocao de compedncia so efctivadas par 15), afirma a lei, t5o somente, que "seri permitida, cm caratei- excepcional
atos administrativos). O ato de delegao ou de avoca80 e discricionrii e e por motivas relevantes devidamente justificaclos. a avocao tcrnporhrin dc
6 revog\rel a cliialquer tempo. competncia atribuda a Orgo liier;~rt~uicainente irirerior:'.
Quanto ;i delegao de competncia, devemos canliecer as regras previs- Avoao. portaiitra, o ato ii-iediante o qual o superior hierhrquico Iraz
tas na Lei 9.78411 999. Essa lei, aplicr'ivel a todo o Poder Exec~itivefederal. para si o exerccio iemposrio de determiliada competncia atribiiida por lei ,
estabelece, nos seus arts. 11 a 14. as seguintes condies e caracteristicas a um siibordinado.
da delegao de competncia:
Deve ser medida excepcional e fundamenlsida, inas a Lei 9.78LTlt999
no exige que os casos especificas em que se aclrnite a avoca5o estc+jam
a) a regra geral a possibilidade de delegao de coinpetncia. a qual somente expressamente previstos eni lei, csiiforrne propem alguns adtninistrativisias.
no admitida se lioiiver iinpedirnento legal; A nosso ver, a autorfza50 genrica para a avocao, ria esfera federal. jh
est8 dada pelo prprio art. 15 da Lei 9.78411999, seiido ela possivel n ~ e s -
b) a delega50 pode ser feita para rgos oii agentes suborclinsidos, nins ela
tambm possvel mesmo qrie no exista subordinao hierhrqulca, nos mo que no exisia lima Ici especificamente autorizando a avocao de uina
expressas termos do art. 12 da lei: atribuio dererminad:~.
C) a delegao deve ser de apenas parte da competincia do ~ r g ooii agente. A Lei 9.7R411999 nada fala sobre cainpctncias nsio passveis de avocago.
n5o de todas assiias ntsihuies: A doritrina preleciona que a avocao no 6 possivel quando se tratar de
competncia exclusiva do suhordinaclo. o qiie nos krec irrefiitavelmente
d) a delega,lo deve ser feita por prazo determinado;
lgico.
e) o ato de delegaiio um ato discricionrio e revog5vel a qualquer tempo
pela aiitoridade delegante: Por fim, cumpre frisar que. na delegao, do delegante a tihrlaridade da
cornpct2ncia delegada. ao passo qiie tia avoai e do strbordinatlo a com-
FS o ato de delegago e sua revogar;o devero ser p~iblicadosno meio
oficial:
petnia legal avocada. Por essa razao. no se deve confiindir a revogao
de uin ato de delegaSo coin a avocado.
-
158 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo Alexandrrno & Vicente Paulo
-
Cap. VI1 ATOS ADMINISTRATIVOS 159

3.2. Finalidade Seja qual for o caso, n vicio de finalidade ngo pode ser convalidado e
o ato qiie o contenha sempre nulo.
A fiiialidade foi estiidada eiu capitulo anterior desta obra. n'ao como
elemento dos atos administrativos. iilas como iiinas das faceras (a mais 3.3. Forma
tradicionalmente comentada) do principio da impessoalidadc. Os estiidos
obviamente se sob~epem;afinal. a finalidade como principio de atiiao A forma o inodo de exieriorizao do ato administrativo.
da adrniiiistrao piiblica e a mesina finalidade descrita como eIeinento ou
Todo ato administrativo . em principio, forlnat. e a forma exigida
requisito dos alos adininistrativos.
pela lei qiiase sempre a escrita (iio caso dos atos praticadris no mbito
A finalidade i uni elemento sempre vinculada. Nunca i: o agetite piiblico do processo adii-iiiiistrativo federal, a forma seinpre e obrigatoriamente
qiiein determina a finalidade a ser perserlirda em siia atuao. rnas sim ri lei. a escrita).
Podemos identificar nos atos admiriistrativos: Exitein, ciitretanto. aios ndriiiiiistrativos tio escritos. como sda exetn-
plo: ordens verbais do superior ao seu subordinado: gestos. apiios c sinais
liiniinosos na condu50 do trfttisito; cai-tazes e placas que expressam uil-is
a) unia finalidade geral ou iiicdiata, que P seinpre a mesnia, expressa oii ordem da administra5o pblica, tais qiiais as que proibein estacionar, pi-oi-
iinplicitainente esiahelecida na lei: a satisfa5o d a interesse_pirlilicu: bem funias etc.
b) ittna finalidade especifica. imediata. que 6 a ciisjeiivo direto. o resultada A doutrina tradicional costumava classificar a forma dos ates adminis-
especifico a ser alcai~ado.previsto n a Ici. e qzie deve deieriiiinar a prhtica tiativos como uin elemento vincitlado. AtuaImente. esse tema controverso.
do ato.
Apesar de autores como o Prof. Hely Lopes Meirelles prelecioiiai-em que
a forina 6 elemento seinpre vinculado nos aios adniinistrativos. peiisainos
O desatelidiinento a qualqiier das finalidades de um ato adiiiinistrativo - qire, hoje. essa afirmativa devc, no mximo, ser considcracla lima regra geral.
gera! ou especifica - configura vicio insanvel, coin a obrigalhria aniila5.0-do Com cfcito. alin de existirem administraiivislas importantes para os quais
ato. O vicio dc finalidade 6 denominado pela doutrina desvio d e poder (ou a forma pode ser elemento vinculado ou discricionhrio. deve-se atentai- para
dcsvio de finalidade) c constitui uma das modalidades do denominado abuso- o qiie dispe o ari. 22 da Lei 9.78411999.
de poder (a oiitra o excesso de podcr. vicio relacionado competncia). O referido dispositivo legal estatili eili seu cquif. literalrnente. qiie "os
Conforme seja desatendida a fiiialidnde geral oii a especifica. teremos atos do processo administrativo no dependem de forma determinada seno
diias espcies de desvio de poder: quando a lei exprcssamcntc a exigir" (embora o 6 I" da mesino art. 37
estabelea que tais atos devem ser produzidos por escrito, ein vernculo, coin
a data e o local de sua realizao e ri assinntilra da autoridade respoiishvcl).
a ) o agente biisca uma finalidade alheia ou contriiria ao ititeresse pirbiico
(exeniplo. uin atii praticado com o fim exclusivo de Cavorecer ou pscjtidicar A nosso ver. o assunte deve ser assim tratado:
alguem ):
h) o agente pratica iirn aio condizcntc cor11 o interesse piiblico. mas a lei no a ) quando a Ici 1120 cxigfr forna dcicrminadn para os atos adrninisirativos.
preve aqlicla finalld~idcespecifica para o tipo de ato praticado (por exemplo. cabe i administi-afio adotar aquela que considere mais adeqiiada, confoi-riie
a renio5o de olicio de iiiii servidor, a fiiii dc piini-lo por indiscipIinri: ser seus critrios de conveniiicia e oportunidade admii~is~rativas; n l i herdade
desvio de finalidade. ainda que a localidade para a qual ele roi reinovido da arlminisira5o , entretanto. estreita. porqiie a fonna adotada deve pro-
ncccssite realmeiite de pessoal: isso porqiie o ato de remoo, nos teimos porcionar segiiraria jtirdica e. se sc tratar dc ntos rcslriiivos dc dircitos o ~ i
da lei. no pode tcr o fjm d e piinir ~iniservidor. inas. ~iiiicainente.o de sancioiiat0rios. deve possihil i tar qiie os adiniiiistrados exerain plenamente
o coi~traditrioe a ampla delsa:
adequar a rilimero de ageiites de detennfnado cargo is necessidades de
pessoal das tlifereiites unidades adininisitativas em que esses agentes sejam li) diferentemente, sempre que a lei expressamente exigir determinada fornia
lotados). para a validadc do ato. a inobservfiiicia acarretar a sua nulidade.
I
160 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOM PLICADO Marcelo Alexaridrino & Vrcente Paulo
h
Cap. Vtl ATO3 AOMINISTRATIVOS 181

Em negra, o vicio de forma 6 passivel de convalidao, vale dizer, a ) motivo ine~istentc;


defeiro sanavel, quc pode scr corrigido sem obrigar 2 anulao do ato. En-
Melhor seria dizer fato iiiexistente. Nesses casos, a norina prev;: somente
tretanto, a convalidao tio possvel quando a lei estabelece determinada quando prcsente o fato "x", deve-se praticar o alo "y". Se a alo "y" e pra-
forma coino essencial validadc do ato, caso em qiie o ato seri niilo se n5o ticado sem que tenha ocorrido o fato "x", o ata viciado por inexistncia I
observada a forri-ia Icgalmente exigida. material do ~ilotivo.
k inieresante observar cllie a rnntivalo - declarao escrita dos motivos
que ensejaram a prtica do ato - integra a forma do ato adminisirativo. b) motivo iIegtimo (ou juridicamente inadeqiiado).
A aiis6ncia de motivao, quando a inotivao fosse ribrigatliria, acarreta a
nulidade do aio, por vcio de forma (nesses casos, a lei considera a forma Nessas Eiipteses, existc uma norma que prevC: somente quando presente
"*alocom motivao expressa" essencial A validade do ato). o fato "x", deve-se praticar o ato 'Yy".A administrao, diante do fato "z",
enquadra-o erroneainentc na hiptese legal, e pratica o ato "'y". Pode-se ,
dizer qtie h IncongntCncia entre o fato e a norma. ou seja, esta errado o I
enquadramento daquele Sara iiaquela nortna.
3.4. Motivo
A diirena dessa sitiiao para a anterior C que, na anterior. n5o Iiavia
fato algiirn. ao passo que ralaiiios ein motivo ilegitirno, incongniente, im-
O niotivo a causa imediata do ato adininitrativo. E a situao de pertinente ou juridicamente inadequado quando existe um fato. mas tal fato
iato e de direi10 qiie dctcrinina ou autoriza a prtica do ato, ou, em outras 1150 se eiiquadra correlamente na norma que determina ou atitoriza a pratica
palavras. o pressiiposto fhtico e juridico (ou normaiivo) que enseja a prti- do ato. A administrao pratica o ato. oii porque analisou erroneamente ci
ca do ato. A doiitrina, por vezes, utiliza o vocbulo "causa'' para aliidir ao fato, ou porque interpretori erroneamente a descrio hipottica do motivo,
elemento niotivo. constante da norma.
O qtie essa eniinciao pretende descrever que os atos adininisti*ativos
so praticados quando ocorre a coincidEncia, oii subsun50, entre iiina situa-
do de fato (ocorrida no miindo natural, tambm chamado mundo empirico)
e Lima hiptese descrita em iionna legal. Niio podemos confundir inotivo coin motivao. Motivao k a declarao
Por exemplo. a lei diz que o servidor que tenha 61110 tein direito a escrita do motivo que determinou a prtica do ato. k obrigatria em todos
l icena-paternidade por ciiico dias. Se um servidor faz iiin ieqiierimento os atos vinculados, e sua exigencia regm geral 110s atos discricionirios.
perantc a administrao provando 0 nascimento de seu fillio (pressuposto A motivao faz parte da forma do ato. isto C, ela integra o elemcnto
Fiiico). a administrao. verificando que a situao ftica se "encaixa" na fonna e no o elemento motivo. Se o ato deve ser obrigatoriainente inotivado I

hiptese descrita na norma legal, pratica o ato. para ser valido, e a inotiva~in5o feita, o ato 6 ii~tlopor vicio de fornia.
e no por vicio de motivo.
Nesse exemplo da licena-paternidade. como temos um ato vinculado,
A inotivao , simplesmente, a declarao escrita do motivo que levou
a lei determina qiie, vista daquele fato, seja obrigatoriarnerile praticado
i prtica do aco. E o agente piiblico escrever: "Fulano, servidor piiblico deste
aquele ato (coiicess5io da licena-paternidade por cinco dias). Orgo, teve um fillio (pressuposti flico); como a Lei X determina qiic deve ser I1

Qiiando se trata de iim ato discricionirin, a lei ailtnriza a prtica coilcedida licena de cinco dias nesses casos (pressiiposto de direito). concedo
do ato, vista de determinado fato. Nesses casos. constatado o fato. a a Fulano, por cinco dias. a referida licena (objeto do ato administrativo)".
adininitrsio pode, ou no, praticar o ato, ou pode escolher seii objeto, Observe-se que todo ato administrativo tem que ter urn motivo (iiie-
conforme critrios dc oportunidade e convenincia adniinistralivas, e sempre xistncia de motivo - seja a no ocorrncia do fato, seja a iiiexistncia da
nos limites da Ici. norma - resulta na niilidade do ato), mas pode111existir atos admiiiislrativos
em que os motivos no scjarn declarados (atos qiie no esto siijeitos 5 regra
O vicio de motivo sempre acarreta a nulidade do ato, So descritas
iisunlil-iente duas variantes de vicio de inotivo, a saber:
geral de obrigatoricdade de iiiotivao).
I'
.
152 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo Alexandrino & Viceole Paulo Cap. YlR ATOS AOMINISTRATIVOS 163

Na esfera federal, a Lci 9.78411 999 dispe acerca da motivao dos atos Caso seja coniprovada a no oorriicia da sihia2o declarada, ou a ina-
adininisti-ativos lios seguintes termos: deqrrao entre a situao ocorrida (pressiiposto de fato) e o motivo descrito
na lci (presstiposto de direito), o ato ser nulo.
Art. 50. Os aios adniiiiistrativos dcvero ser motivados, ccim Como se v, sii aos atos ein qrie liouve motivao - fosse ou no obri-
iiidicaqfia dos fatos e cios fiiiidamentos jurdicos. quanda: gatria a motivao - aplica-se a ieoria dos motivos determinantes.
1 - iieguein. liinitem ou a f e t e i n direitris ou interesses:
A teoria dos motivos determinantes aplica-se tanto n atos vinciilado
12 - imponham ou agravcin deveres, encargos oii sandcs: quanto a atos discricionbios. inesrno aos atos discricionrios crn que, embora
111 - decida111 processos admiiiistrativns dc concurso oti seleo no fosse obrigathria, tenha havido a motivao.
piiblica;
IV - dispensem rili declare111 a inexigihilidade de processo
licitatsio:
V - decidani reciinos adrninis~iaiivos; O objeto o prhprio conteudo material do ato,
V1 - decorram dc reexarne de oficio: O objeto do ato administrativo identifica-se com o seu contebdo, por
VI1 - dcixein de aplicarjurispmdncia firmada sobre a questo oii meio do qual a adrninistrano ~nanifcstasiia voiltade, oti aresta siinplesmente
discrepem de parecercs. laiidos, propostas e r c l a t i i r i o s oficiais; sitriaes preexistentcs. Pode-se dizer que a objeto do ato administrativo k
VI11 - iinprirtcm anulao, revogao. siispenso ou coiivalida- a prpria alterao no mundo juridicn que o ato provoca, o efeito jurdico
5n de aio administrativo. imediato que o ato produz.
tj 1 ."A motivac;ici deve ser explcita, clara c congruente, podendo Assim, 6 objeto do ato de concesso de Lima licena a prpria concesso
consistir eni dcclarao de c o n c o r d i i n c i a com fundainentos de da licei~a: objijeto do ato de exonerao a priipria exonerao; objto do
anteriores pareceres, in fomafies. decises ou propostas. que. ato de sitspens3o do servidor a prpria suspenso (neste caso, hh tiberdade
neste caso. sero parte inicgrante tia ato. de escolha do conteiido especfico - niimerri de dias dc suspcns3o -, dentro
C; 2." Na solurio de vhrios assuntos da niesma nritiireza. pode dos limites legais de at noventa dias, conforme a valora5o da gravidade
ser uii l irado meio mecinico quc reprodiiza os fundamenios da falta cometida).
das decises. desde qiie no pre.iudiqiie direito oir garantia dos Nos aios vinculados. a uin inotivo corresponde um bnico objeto; vcrifi-
i nreressados. cado o motivo, a prtica do ato (com aqrrele contedo estabelecido na lei}
6 3." A iiiotivao das decises de hrgcis colcgiados e co- obrigatiiria.
misses ou de decises orais constar da respectiva ata ou de Nos atos dicrIcioiiarIos, lia liberdade de valoraiio do inotivo e. como
termo escrito. resultado, e s c o l l - i a do objeo, dcnre os possveis, autorizados na lei: o ato sri
sera praticado se e quando a administrao consicter-10 oportuna e conve-
Cabe Icmbras que o art. 93. X, da Constituio da RepUblica impe riiente, e coin o conteiido escolliido pela adrninistraqci, nos limites da lei.
expressamente a obrigatonedadc de rnotivari de todas as decises admi- Pode-se afirniar. poi-tanto, como o faz a doulrina em geral, que: (a) nos
nistrativas dos tribunais do Poder Judicirio. atos vinculados, motivo e objeto so vintrlados; (b) nos ntcis discsicioii6i-io.
tnotivo e objeto so discriianirios.
3.4.2. Teoria dos motivos determinantes Consoante se coi~stata.sio os elementos motivo e ohjeto que permitem
verificar. se o ato viiic~iladonii discricionaz-io.
A deiioininada teoria dos niotivos determiiiantes consiste em. simples-
mente. explicitar qiic a adininistrao piiblia est sujeita ao controle adn~i-
3.5.1. Mgrito administrativo
nistrativci e jzidiial (portanto. coiltrole de Icgalidade ou legitiinidade) relativo
a existncia e A pcrtinncia dos motivos - fitico e legal - que ela declarou Nos atos discricionrios, o bininia iirotivo-objeto deteni-iina o deiiomi-
como causa detcrminnnte da prtica de um ato. nado mrito adrninirtrativo.
-
164 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo Alexaodnno & V~centePaulo I Cap. Vil ATO5 ADMINISTRATIVOS 165 I

Mrito administrativo 15 o poder conferido pela lei ao agente piiblico para Os atributos dos atos administrativos descritos pehs principais autores so:
que ele decida sobre a oportlinidade e a conveni6i-icia de praticar detenninado ato
discricionrio. e escolha o contei~dodesse ato, deritrn dos limites estabeIecidos a ) presiino de Icgifirnidade;
na lei. Vale repetir, s existe mrito administrativo em atas discricionirios. b) imperatividade;
O mrito administrativo no etA siijeito ao coiilrole judicial. Entenda-se c ) autoexeciitoriedadc;
bem: controle de mrito e sempre controle de oportrinidnde e conveniiicia; d ) tipicidade.
portanto, coiitrole de inrito resulta na revogaii0 ou no do atri. nanca.ern_
sua aniilako; o Poder Judicirio, no exerccio de fuiio jurisdicional, no
Os atri btitc~siinperatividade e autoexecutoriedade so ohservciveis somente
revoga atos administrativos, soinente os anula, se houver ilegalidade.
em determinadas espcies de atos administrativos.
O Poder Judicirio, se provocado, pode coiitrolar a legalidade de um
ato discricionirio, quanto a qiialqiier elemento desse ato. inclusive nos casos
em que a administraZo pblica alegue estar atuando legitimamente dentro 4,1, Presuno de legitimidade
da sua esfera privativa de apreciao do inerito admirristrativo, mas tenha,
na verdade, extrapolado os limites da lei.
A presuno de legitimidade ou presuniio de legalidade o iinico atri-
buto presente em todos os atos administrativos. quer imponham obrigaes,
6 o que acontccc, por exemplo, no controle de razoabilidade e propor- quer reconheam oii confiram direitos aos adn-iinistrados.
cionalidade. conirole que iticide sobre os elementos motivo e objeto do ato
E uina presiino relativa (jln-is fnr~rfini),ou seja, admite prova em
."
discsicicinArio, resguardado. entretanto, o mrito administrativo, dentro dos ..
contrario.
I i rnites legitimamente estabelecidos na lei.
Em resiiino, eim uin ato discricionrio o Poder Judicirio pode apreciar, O f a t ~de ser uma presuno relativa leva a psii~cipalconseqiincia desse
q~iaiitoa legalidade, a siia cornpetcncia. a siia finalidade, a siia fomla e, tam- atributo: o 6nus da prova da esistencia de vicio na ato administrativo 6
bm, Q seii motivo e o seu objeio. ressalvada a exisincia, nesses elementos j c quem alega, oii se-ia, do administrado.
inotivo e objeto. de uli-ia esfera privativa de apreciao pela administra5a Por outras palavras, uma vez praticado o ato, ele se presume legitimo
piiblica (o mrito administrativo), estabelecida pela lei; a extrapoIao ou e, em principio, apto a produzir os efeitos que lhe so prprios; incumbe ao
no, pela administrao, dos liinites dessa esfera de rnbrito adminislrativo administrado a prova de eventual vicio tia ato, caso pretenda ver afastada a
passvel de controle pelo Poder JudiciArio. o que configura controle de sua aplicao (o administrado teia que obter alguin provimento judicial que
legalidade ou legitimidade, e n5o controle de mrito. suspenda a aplicao do ato, ou iiiterpor alguin recurso administrativo ao
Frise-se. o Podes Judiciirio, no exercicio de fnno jurisdicional, nunca qual a lei atribua efeito siispensivo).
vai adentrar o mCrito adiilinistrativo para dizer se o ato Foi ou no conveniente Regisiramas que a Prof'. Maria Sylvia Di Piemo desmembra esse atributo
e oportuno. substituindo a administrao nessa anlise. Isso seria controle em duas faetas, uma relativa ao plano norrnativo e outra ao plano ftico.
de mrito. pelo Judicirio, de atos administrativos de outro Poder, o qiie desta forma:
nosso ordenamento jiiridico n8o permite (ofende o principio da separa5o clos
Podcrcs). O Judicirio deve se limitar a controlar a legalidade do exerccio a) prcs~inode tcgitimidade ou legalidade. significando que so corretas a
da discricionariedade pela administrao. mas no substitui-la no jiizo de interpretao e a aplicafiri da nomia jiiridica pela admiriistrano;
coiiveiiii-icia e oportunidade, vaIe dizer. no juizo de merito. I b) presuno de veracidade. significando qitc os ratos alegados pela adiniiiis-
trao existem. ocorrcrain, sarr verdadeiros.

4. ATRIBUTOS DOS ATO5 ADMINISTRATIVOS


4.2. Imperatividade
Atribuios s5o qualidades oii caractersticas dos atos administrativos. En-
quanto os requisitos dos atos adn-iiniirativos coiistit~iemcondies qiie devem Rigorosamente, imperatividade traduz a possibilidade de a aidministra~~lo
ser observadas para sua vlida ediso, seus atributos podem ser entendidos piibiica, unilateralrncnte, criar obrigaes para os administrados. ou impor-
como as caractersticas inerentes aos atos adininistrativo. -I hcs rcstries.
166 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCQMPLICADO Marcelo Alexandnno & Vicente Paulo .
Cap. VI1 ATOS ADMINISTRATIVOS 167

A imperatividade decorre do denomiiiado poder extroverso do Estado. Seguiido iinportantes administrativistas, a autoexecutariedade estti pre-
E um atrihiito que no est presente em todos os atos administrativos. sente em duas sitt~aes:
Por excmplo, no so imperativos atos que reoiiheam ou corifiram direitos
ao particular, ou dec2arcni sitiiaes preexistentes. entre outros. a) qiiarido a Ici cxprcssamente a prevf: c
Da mesma fonna que ocorre relativamente i presuno de legitimidade b) em st~ial;fissde urgncia, quando for necessria a adciiio i m e d i a t a de
m c d i d a destinada a v i t n r uin prqjuza i n a i o r para o interesse pHhlEco.
(c ein decorrncia dela). os atos revestidos de iinperatividadc podein. em
principio, ser iniediatarnente iinpostos aos particulares a pairir de sua edio, I
mesmo que estejam sendo questionados administrativa oir judicialmente quanto 4.4. Tipicidade
A sua validade, salvo na hipiitese de rectirso adiniiiistrativo qiic tenha efeito I
Para a ProP. Maria Sylvia, a tipicidade " o atributo pelo qual o ato
sirspensivo. ou de deciso judicial que suste oii iinpea a aplicazo do ato.
administrativo deve corresponder a figiiras definirias previamente pela lei
o r n o aplas a produzir determinadas resultados".
4.3. Autoexecutoriedade O rundamcnto desse alribiito a segurana jiiridica, representando uina
?garantia para o adniiniirado.
Atos autoexecutorios so os que podem sei- inaterialrnente implementa- I
Na prtica. essa cxinia clc que haja uni ato especifico para cada medida
dos pela administrao. dirciamente. inclusive incdiante o uso da fora. se
que se pretenda adotar no observada, dc instneiia nenliitina. na adininis-
necessiria, scm que a adrninistraiio precise obter aiitoriza80 judicial prvia. tiaco pUblica brasileira: n,To obslante, a tipicidade iisuaImente riiencionada
Entenda-se bem: a aiitoexecutosiedade niinca afasta a apreciavo judicial pela doutrina como um atributo dos atos adiniiiistrativos.
do ato; apenas dispensa a administraso de obter ordcm jiidicial prvia para
poder pratic-lo. AIias. nada iinpede ati inesnlo o controle jiidicial prvio de 5. EXTINO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS I
uin ato autoexeiitCirio, desde quc provocado pcln particular que seria o desti-
natrio do ato. Se o particular, com antecedncia, souber que a adininistraZio O ato administrativa em vigor pemanecei.i no rnrtndo jurdico ar6 que algo
praticar determinado ato autoexecutrio, pode conseguir no Judicirio uma capaz de alterar esta sihiado Ilie acoiitea. Uina vez piiblicado, esteja eivado
liniii~arimpedindo sua pratica, desde que demonstre a potencial ilegalidade de vcios ori no. ter vigciicia e dever ser cuinprido, em respeito ao atributo
do ato que seria praticado. O que niinca necessririo no ata autoexeciitrio da presuno de legitimidade, ate qiie ocorra rorrnalrneiite o seu dcsfazimento,
que a administrao, previamente. procure o Poder Judiciria para ser O desfazirnento do ato adminisirativo poderi ser resultante do reca- I

autorizada a pratic-lo. nliecimeiitu de sua ilegitiinidade, de vcios na sua formao. ou poderii


No atribrito presente em lodos os atos administrativos. Os atos aii- simplesmente advir da desnecessidade de sua existncia, isto C, mesmo le-
loexecut0rios tnais comuns s5o os atos de policia. como a apreenso de gitiino. o ato pode tornar-se desnecessrio e pode ser declarada inoportuna
ineradorias entradas oii encontradas no Pais irregularmente. a retirada dos
moradores de um prdio que aineaa desabar, a demolio desse niesnio pre-
ou inconveniente a srta manutengo. Poderi, ainda. resultar da imposio de
um ato sancionatrio ao particular que deixoti de curnprir carn os i-equiiios I
dio, a destruiiio dc alimentos inipi-pries para o consumo encontrados iiunia
prateleira de supern~ercado,a demolio dc obras clandestinas que ponham
em risco a segiirana da popuIao. a dissolu5o de Lima passeata etc.
Exemplo zradiciorial de ato rro revestido de autoexecutoriedade E a
exigidos para a nianuteniio do ato.
Dessa distiiio siirge a noo de revogao, aiiulao e cassao, espcies
do gnero desrtizimento do ato administrativo. 1
cobraria de tiiiilta. quaiido resistida pelo particuIar. Nesses casos, em que o 5.1. Anulao
particiilar se recusa a pagar, a admiiiistrao somente pode haver a quantia
A anulao deve ocorrer quando Iia vicio no ato, relativo B legalidade
a ela devida mediante ziina aRo judicial de cobrana, denominada execuo
ou legitimidade (ofensa 21 lei ou ao direito coii~oum todo). E sempre iitn
fiscal. ou seja, no pode a administrao obter por meios prprios, sem a coriirole de legalidade, nunca 11rn controle de rncrito.
iiitervenincia do Poder Judicirio, o valor a ela devido.
I
.
168 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo Alexandmo & Vicente Psub Cap. VI1 ATOS ADMINISTRATIVOS f 69

Uin vicici de legalidade ou legitiinidade pode ser sanvel ou no. Quando O poder de revogao da adininistrao pblica sofre uma srie de
for insanvel, a anulaso obrigatria; quando fr sanavel, o ato pode ser restries. De fato, existem determinadas sitiiaes, cja pela natureza do
anulado ou coiivalidado (a convalidao ato discricionfirio. privativo da ato praticado, seja em razo dos efeitos por ele j prodttzidos, que s5o
administrao). jnuscetiveis de modificao pela adininistrao, com base em critrios de
Tanto atos vinculados quanto atos discricionrios so passiveis de anula- ou oporhinidade. SAo as Iiipieses de atos Eirevogveis ou
o. O que nunca existe anula,7o de um alo discricicinirio por questo de em qiie a rcvagaso n5o cabivel, decorrentes das limila6es
mrito administrativo, ou seja, a esfera do mrito no passvel de controle ao poder de revogar.
de legalidade; sigiiifica dizer que um ato niinca pode ser anulado por ser So insuscetiveis de revogao:
considerado inoportuno ou inconveniente.
Como a aniilao retira do mundo jiiridico aios com defeito de validade a) os atos consumados. que exniiriram seus efeitos (a impossibilidade de
(atos invhlidos), ela retroage seiis efeitos ao inomento da pritica do ato ( e . ~ revogsi-Ios decorre de uma questo Ihgica, uma vez qiie. sendo a revogao
ttinc). Dessa forna. todos os efeitos produzidos pelo ato deveiii ser descons- prospectiva, P.T .ritr.ric7no t'az sentido revogar itm ate qiie no cem mais
tituidos. O ato invlido no gera direitos ou obrigaes para as partes e no nen hurn efeito a produzir);
cria situa6es juridias definitivas: ademais. caso se trate de um ato nuIo. b) os atos vinculados, porque 1150 coinportain juizo de oportunidade e conve-
no i possivel sua convalidao. nincia;
Devein, entretanto, ser rcsgi~ardadosos efeitos jfi produzidos em rela- C) OS atos quc j gcrarain dircitos adqiriridos (CF, art. S.". XXXVl):
aos terceiros de boa-fb. Isso no significa que o ato nulo gere direito d ) os atos que integram uin procedimento. porque, setido o procedimento nd-
adqiiirido. No li direito adquirido 6 produo de efeitos de uni ato ri~ilo. rninistrativo tima iicesso ordenada de atos, a cada ato praticado passa-se
O quc ocorre que os efeitos j produxidos ale a data da anulao, perante a tima nova etapa do procedimento, ocorrendo a precfirsa adntinistrativa
terceiros de boa-f. i ~ osertio deslitos. relativaniente .+elapa anterior. ou seja. torna-se incabivel Iinia nova apre-
ciao do ato anterior quanto ao seu mrito:
A aiiula50 pode ser feita pela admiiiistrao, de ofcio ori mediante -
provocao. ou pelo Poder Judicirio, mediante provocao. e) OS atos denominados pela doutrina "meros atos administrativas", que sim-
plesmente decIaram situaes preexistentes, a exeinplo de m a certido o11
Na esfera federal, e arl. 54 da Lei 9.78411999 estabelece em cinco anos um atestado.
o prazo para a a n i ~ l a ~ de
o atas administrativos ilegais, quando os efeitos
do ata forem favorveis ao administrado, salvo comprovada m-fe (o nus
Tambm no C cabvel a revogao qttando j i se exauriu a cornpetcncia
da prova, ncsse caso, C da administrao).
da autoridade que editou determinado ato. Por exemplo, se uma pessoa apre-
sentou recurso administrativo contra uma decis5o proferida ein um processo
5 2 . Revogao administrativo, e o recurso j estii sendo apreciado pela instncia superior, a
Revogao a retirada. do mundo jurdico. de um ato vlido, mas que, autoridade quc praticou o ato recorrido no mais poder revoga-lo. porque
segundo critrio discricion6rio da adminisrrao. tornou-se inoporttino ou j i esta exaurida sua oinpettncia nesse processo.
iiiccinveniente. Por fim, oportuno lembrar que tanto a revugao de atos adii-iinistrativos
A revogao tem fiindainei~tono poder discricionirio. Ela somcnte se aplica quanto a anulao destes pela prpria administrao piiblica so decorrncias
aos atos discricionirios. A revoga5o , em si, um aio discricionirio, uma vez do denominado poder de autotutela administrativa, consagrado em nosso
que decorre exclusivamente de critrio de oportunidade e conveilincia. ordenainento jtiridico desde a edio da Sumula 473 do Supremo Tribunal
<-
Federal, cujo enunciado estabelece:
h revogao somente produz ~feitosprospectivos. para frente (H nunc).
porque o ato revogado era vlido. n30 tinha vicio nenl-iuin.Alm disso, devem-
473 - A administrao pode sniilar seus prprios atos quaiido
ser respeitados os direitos adquiridos.
civades dc vicios qiie os tornem ilegais, parque deles no se
A revogao ate privativo da adtninisirao piiblica que praticoii o ato originam direitos: ou revog-los, por motivo de conveniencia ou
revogado. O Poder Judicirio jamais pode revogar um ato administrativo oportunidade. respeitados os direitos adquiridos. e ressalvada,
editado pelo Poder Execiitivo ou pelo Poder Legislativo. em todos os casos. ii apreciao judicial.
.
170 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marceb Alexandrino & Vicenls Paulo Cap. VI1 h ATOS ADMINISTRATIVOS 171

No obstante tratar-se de unl verdadeiro poder-dever, cumpre ressaltar A .extino ahjetiva se da quando dcsaparece o prprio objeto do
que nossa Corte Suprema entende que, na hiphtese de a administrao piiblica ato praticado. Em i-az2o de um fato superveniente, o ato fica sem objeto,
verificar quc o exerccio da autotutela ndniinistrativa implicar n desfaziinento desfazendo-se. Por exemplo, o azo de interdio de rim estabeleciinento
de uin ato administrativo que seia do interesse do administrado. modificando e desfeito se este vem a ser extinto pela empresa de que ele fazia parte.
desfavnravelmentc a sua situao j uridica, dcver ser instaurado procediinento A caducidade acontece quando unia iiova legislao impede a perina-
aclministrativo ein que se d a ele oportunidade de contraditrio e ampla defesa nncia da situao anteriormente consentida pelo poder piiblico. Surge uina
priivios. isto e, seja-llie formalmente Faciiltado manifestar-se e apresentar contrar- 11ova riorrna jurdica que contraria aquela que respaldava a prrtica do ato.
raz0es previamente ao desfazimento do ato (RE 594.796MG; RMS 3 I-6FillDF). O ato. que passa a cotitrariar a nova legislac?~,extingue-se. O Prof. Jos
Frise-se qiie essa posio jurispnidericial aplicvel a todas as tiirmas dos Santos Carvallio Fillio cita o seguinte exemplo: "uma pemisso para
de desfazimento de atos administrativos pela priipria adininistra5o. O uso de iirn bem pirblico; se, supervenienternente, E editada lei quc pi-oibe
administrado deve ter assegiirado o elklivo exerccio do sei] direito de dcfesa tal uso privativo por garticttlar, o ato anterior. de natureza precria, sofre
previamente a extino, pela administrao. de ato que seja do interesse
dele. nada imporla, para esse efeito. perquirir se o ato serA retiiaadoda iniindo
, caducidade, extinguindo-se".
Por fim, cabe citar a contraposio, na qual uin ato, emitido caan
jurdico mediante antiIaZo, cassao, revogao etc. fundamento em uma determinada competncia, extingue outro ato, an-
terior, editado com base ein competsncia diversa, ocorrendo a extino
porque os cfcitos daquele so opostos aos deste. O ato anterior ser
A cassaso C a extiilo do ato administrativo quando o seu beneficirio extinto pelo ata supervenicnte cujo efeitos so a ele conirapostos. O
deixa de cumprir os reqiiisitos que deveria permanecer aiendeiido, como exemplo dado pela Prof". Maria Sylvia Di Pietro e a exonei.a50, qiie
exigncia para a inaniiteno do ato e de seus efeitos. No mais das vezes, tem efeitos contrapostos aos da noineao (o ato de nomeao extinto
a cassajo riinciona coino uina sano para aquele particular que deixou de automaticamente pelo ato de exonerao, sem que seja necessirio praticar
cumprir as condiiies exigidas para a manuteno de um determinado ato. uin terceiro ate, afirmando que ficou "cancelada", ou que se tornou "sem
efeitos" a nomeao do servidor exonerado).
Por exeinplo, a cassao de unia licena para construir, concedida pelo
poder piiblico sob determinadas condies previstas ein lei, na hiptcsc de o
particular vir a desciimpiir lais condies: a cassa?io dc rima licena para o
exercicio de certa profisso, quando o profissional incorrer numa das Iiipbtcses
em qiie a Ici autorize essa medida.
1 6. CONVALIDAO DE ATOS ADMINISTRATIVOS

Para os atos administrativos, a regra geral os vcios de legalidade


ou legitimidade acarretarem sua nulidade. Por outras palavras, como regra,
5.4. Outras formas de extinqo dos atas administrativos a inobservincia de quaIquer dos elementos ou reqtitsilos de validade dos
atos administrativos implica considerar o ato nrito, sendo, nesses casos,
A anulano. a revogao e a cassao so classificadas como formas obrigatoria a sua anulaSo, pela administrao piiblica, de oficio o11 pro-
do cliatnado desfazirnento voli tivo. resiiltante da manifestao expressa vocada, ou pelo Poder Judicirio, desde que provocado.
da autoridade coin competncia para desfazer o ato. H, porem, forn-ias de
Algunias poucas liipbteses de v tcios de legalidade, entretanto, do origem
extino do ato administrativo que independem de manifcstao expressa
a atos meramente anuliveis, isto , atos que, a critrio da adrninistra~iio
relativa ao ato extinto, oii inesino que independem de qualqiier manifcstao
piikilica, podero ser anulados ou convaIidados.
oii declarao. Enumeramos as principais delas a seguir.
A extinqo natural desfaz um ato administrativo peIo mero cumpririlento Convalidar um ato '"corrigi-lu", "regularizi-lo", desde a origem (ex
nonnal de seiis efeitos. Por exemplo. iima pcmisso de uso concedida por tltnc). de tal sorte que: (a) os efeitos j& produzidos p s s e n i a ser considerados
dois iueses seri extinta. natiiralmenle. no t e m o final desse prazo. efeitos validos, no passveis de desconstiitui50: e (b) esse ato permanea
no mundo jlitdico corno um ato vlido, apto a produzir efeitos regulares.
A extino suhjetiva ocorre quando h o desaparecimento do sujeito que
se beneficiou do ato. Por exempIa, uma autorizao para o porte de arma A convaiidao de atos administrativos. na esfera federal. esta inteira-
para o particuIar extingue-se coin o seu falecimento. mente disciplinada no art. 55 da Lei 9.784/1999, c~rjaredado 6:
.
172 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DECOMPLICADO Marcelo Alexandrino & Vicsote Paiilo Cap. VI1 .&TOS ADMINISTRATIVOS t 73

Art. 55. Em deciso na qual sc evidencie no acarretarem


leso ao interesse pblico nem prcjiiizn a terceiros. os atos
que apresentarem dcfeitos sankvcis poder50 ser convalidados
pela prhpria Admlnistra5o.

Temos. portanto, as seguintes condies para que iim a t o possa ser


convalidado: (i) defeito sanavel: (ii) o ato no acarretar leso ao interesse
publico; (iii) o ato no acarretar prejiiizo a terceiros. raticou o ato.
Os defeitos sanveis so:
Pode incidir sobre ato$
a) vicios relativos a competncia q~iantoi pessoa (no quanio h materia),
dcsde cliie no se trate de coi~i~etncia
excliisiva:
h) vcio de forma, desde que a lei no considere a fonna elernei~toessencial
i validade daquele ato.
A revogao e um ato
administrao pode optar
Uina observao faz-se oportuna: a Lei 9.78411999 11.50 emprega, em ne- por anular o ato, mesmo
nhnm ponto, a expresso "atos anulveis". A doutrina administrativista. entre- convalida3o um ato
que ele fosse passivel de
lanto, frequentemente utiliza a expresso "atos aniilaveis" como sinnimo de convalida80
discncionhno.
"atos com defeitos sanveis", ou seja, atos passveis de convalidao expressa.
A Lei 9.78411999 trata a convalidao como um ato discricionrio: "os
atos q tte apresentarem defeitos sanveis poder80 ser convalidados pela prpria Finalizando este tpico, C opoatno lembrar qiie o art. 54 da Lci
Adrninislraiio". A1ell-i disso, a lei trata a convalidao como ato privativo 9.784/1999, aplicivel no mbito federal, estipula o prazo decadencial de
da administrao (isso evidente, uma vez que s a prpria adrninistrao cinco anos para a adininisti-ao pi~blicaanular atos ilegais favorveis ao
pode praticar atos discricionrios, exatamente porque eles dependem de juizo administrado, salvo comprovada m-r. Passado essc prazo sem que ocorra a
privativo de convenincia e oporliinidade administrativas). anulao. ela nno mais poderi faz-lo, ainda que se trate de vicio insanvei.
Ora, como o ato, depois da decadncia do direito de anwl6-10, pcrmanccer
A convalidao pode recair sobre atos vinit lados ou discricionrios, uma no mundo juridico produzindo efeitos qiie passaro a ser considerados vhIi-
vez que no se trata de controle de rnirito, e sim de controle de legalidade, dos desde sempre, pode-se afirmar que ocorreu a sua onvalida5n. Note-se,
re2ativo a vcios sanhveis verificados nos elementos competncia otr fonna
porm. que, nesse caso, no h um ato de onvalidaZo, e siin urna omisso
(caso se tratasse de controle de ii~Erito,teria que recair sobre os elementos
do poder piiblie cujo resultado impedir a anulago de um ato inicialmente
motivo e objeto; ademais, o controle de mrito so pode acarretar a revogao
viciado, acarretando a sua a manuteno no mundo jurdico como se fora
de util ato; o controle de mrito no e, em nenhuma [liptese, uma escolha
um ato valido e eficaz.
entre anular e convalidar um ato).
Abaixo, sintetizamos as principais diferenas entre a anulao, a revoga80 Alguns juristas no admitem qrte se liarne de convalidao a hiptese
e a convalidao de atos administrativos descrita no art. 55 da Lei 9.7841999. ein que um ato com vicio insanvel permanece operante por ter ocorrido
a decadncia do direito de anul-lo. Tais autores chamam a essa sit~iano
estabilizaiio ou coasolidan do ato administrativo e reservam o termo
ANULAAO REVOGAO CONVALIDAAO "convalida50" para os casos cm que um ate expresso - e nZo uina omisso
Correo de atos com vicios associada ao deciirso de prazo - corrige 0 defeito de uin ato que tenlia sido
anhvei, desde que tais atos inicialmente praticado com vicio sanhvel. regularizando-o desde a origem.
Retirada de atos invalidos, Retirada de atos validos,
no tenham acarretado leso
com vicio, ilegais. sem qualquer vicio.
ao interesse pblico nem Convim observar que a Lei 9.78411 999 realmente no emprega o vocibulo
prejuzo a terceiros.
"convalida2o" para se reFerir a regra de decadncia do direito de anular atos
174 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo dlexandnno & Vtcents Paulo

ilegais constante de seu art. 54 - mas tarnbkm no usa a palavra estabiliza-


o ou convalidao: simplesinente fala em decadncia do direito de anular.
De toda sorie, importante 6 ter em mente que os fundamentos gerais dessa
norina so os princpios da segurana luridica e da proteo i3 boa-f6 e 5
confiana legitima. E que, n b obsiante, o Suprema Tribunal Federal ji deci-
diu pela inaplicabilidade do art. 54 da Lei 9.78411999 a atas administrativos
que contrariem flagrantemente a Constituiqo ~ e d e r a l(MS 28.2791DF).
Estes podem ser anillados a qualquer tempo. isto , a anulao de tais atos
no esti sujeita a prazo extirrtivo - eles nunca podem ser "estabilizades"
oii "convalidados por deciirso de prazo" (confortne a denominao que se
prefira adotar).

PODERES ADMINISTRATIVOS

Conforme procuramos enfati7ar em mais de um ponto desta obra, o


regime jtsridico-administrativo tein fundamento em dois princpios bsictis
(e impIicitos), a saber, o principio da supremacia do interesse pirblico e o
principio da indisponibilidade do interesse piiblico. Viinos que do primeiro
desses posnilados derivam todas as prerrogativas especiais de que dispe a
adminisirao piiblica, as quais a ela s^ conferidas tRo somente na estrita
medida em que necesshrias a satisfao dos fins publicas cuja persecuo o
mestno ordenainento juridico lhe imp6e.
Esses poderes so exercidos pelos administradores pblicos nos ter-
mos da lei, com estrita observncia dos principlos juridicos e respeitos
aos direitos e garantias fundamentais. tais coino o devido processo legal,
a garantia do contraditrio c ampla defesa, a garantia da inafastabilidade
da tutela judicial etc.
Estudaremos neste capitulo os poderes administrativos mais frequente-
mente descritos pela doutrina. cabeildo frisar que de forma nenlirrrna eles
esgota111o coiij unto de prerrogativas especiais de que dispe a adrninistrnlo
piiblica para bem desempenhar stzas inl~inerasatri bir ies.

2, PODER VINCULADO E PODER DISCRICIONARIO

O denominado poder vinc~zlado aquele de que dispe a administrao


para a pritica de atos adiniiiistrativos em que e minima ou inexlstente sua
.
176 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO liAarcelo Alexandrina & Vicente Paulo Cap. VIIF PODERES ADMINISTRATIVOS 2 77
I

liberdade de ah~no,ou seja, o poder de que ela se utiliza quando pratica que so vinculados em todas os atos administrativos. A doutrina tradicional
atos vinciilados. 1 coshimava apontar como eleinentos sempre Y incrilados nos atos admini-
Em relao aos aios vinculados. no cabe a administrao tecer con- tsativos. inclusivc nos atos discricionQios. a competncia, a finalidade e a
forma. 6 inontroverso qtie a otnpetncia e a ftnaIirlade invariavelinente so
sideraes de opoi-tiiriidade e convcnincia, nein escolher seu contedo. O
poder vinculado apenas possibilita a adininistrao execular o ato vincrilado eIementos vinciilados. mas a forma, segundo prelecionarn iinportantcs autores
nas estritas Iiipbteses legais, observando o conteiido rigidamente estabelecido atiiais, podc ser viilculada ou discricionaria, dependendo do que dispuser a
lei que regiile a prhtica do ato. Seja como for, interessa registrar, ein sinle-
na lei.
se, que. q tiando a admfi~istraopratica um ato dicriiont-io, h6 exerccio
Coino se constata. o assim denoirninado "poder vinculado" no exata- simultneo dos poderes vinculado e discricionirio. o primeiro cIcIes quanto
mente uin poder, c siin um dever da administrao. Quando pratica um ato aos elementos vinciilados do ato discricionrio.
vinculado - ou mesmo quando observa os elementos vinculados de um ato
discricion8rio -* a administrao est muito mais cumprindo iiin dever do
que exercendo um poder. 3 PODER HIERARQUICO
Para ratificarinos essa afirmao, basta notar que, no caso de um ato
vinculado, quando a adrninistralo verifica estarem presentes os pres- Hierarquia caracteriza-se pela existncia de nveis de su bordinalio
supostas para a siia prlitica. ela 6 obrigada a pratic-lo, quadro que, a entre rg5os e agentes publicas, sempre no mbito de lima mesma pessoa
toda evidncia, no se coadiina com a ideia de "poder". Por Lima qiiesto jriridica. Deve-se frisar que subordinao s existe no mbito de unia
de tradiio. entretanto, ainda utilizainos, nesta obra, a expressrio "poder mesma pessoa jurdica, e estabclccida entre agentes e brgos de uma
vinci~lado". mesma entidade, verticalmente escalonados, como decorrncia do poder
Poder discricionrio o poder conferido a adniinistrao pata a przitica hierarquico.
de atos discricionrios (c sua revogao). Relaes de natureza hierhrquica, isto . relaes superior-subordinado,
O poder discricionrio tem como niicleo a autorizao legal para que o so tpicas da organizao administrativa. Niio h i hierarquia, entretanto,
agente publico decida, nos limites da lei, acerca da conveniencia e oportu- entre diferentes pessoas jurdicas. nem entre os Poderes da Repiiblica, nem
nidade da prtica do ato discricionrio e escoll-ia o seu contedo, ou seja, mesino entre a administrao e os administrados.
o ncleo essencial do poder discricionirio traduz-se no denominado mrito Dessa forma, podemos ter hierarqiiia entre rgiios e agentes no mbito
administrativo. interno da administrao direta do Poder Execritivo, ou hierarquia entre ~rg-50s
Trata-se, efetivamente, de um poder, de lima prerrogativa conferida pela c agentes no mbito interno de uma autarquia.
lei i administrao: diante de um caso concreto, a adininistrao, nos terinos Diferentemente, n5o pode existir hierarquia, por exemplo, entre agentes
e limites da lei, decidir, segiindci seus criterios de oporhinidade e convenincia e iirgos administrativos do Poder Legislativo, de um lado, e agentes e br-
adrninisirativas, a conduta, entre as previstas ein lei, mais condizente com a gos do Poder Execiitivo. de outro. Tampouco pode haver hierarqiria. ainda
satisfao do interesse pblico. exemplificando, entre 6rgos e agentes da administrao direta, de iim lado,
O poder discricionrio tem como limites, alm dos expressamente e entidades e agentes da administrao indiseta, de outro.
previstos na lei. ou dela decorrentes, os princpios jurdicos, dentre os Cabe mencionar, de passagem, que a doiitrina usa o vocdbulo vin-
quais sobrelevam os principios implicitos da razoabilidade e da propor- culao para sei referir B relaiia - no hierrq~iica- que existe entre a
cionalidade. administrao diretn e as entidades da respectiva administrao indireta.
A cxtrapolao dos limites legais, assiin como a atuao contrria aos A existncia de vinculao administrativa fuiidaineiita o controle que os
princpios, configura a denominada arbitrariedade (arbitrariedade 6 sempre entes federados (Unio, estados, Distrito Federa1 e municpios) exercem
sinnimo de atuao ilegal ou ilegtima). sobre as suas administraes i ndiretas, chamado de controle fi nafistico.
tutela administrativa ou supervisgo - menos abrangente do que o controle
Por fim, interessante observar que mesmo na pratica de um ato discri- hierrquico, porque incide apenas sobre os aspectos qiie a lei expressa-
cionrio lia exercicio de poder vinculado. Isso ocorre quanto aos elementos mente preveja.
.
178 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo Alexandrlno Wcente Paulo -
Cap. VIII PODERES ADMINISTRATIVOS IJ9

Assim, a reIao entre uma secretaria e uma skiperintendncia, no mbito p e c A ~com


~ a administrao piiblica (por exemplo, vincrrlo funciona! ou
de um ministrio, e de subordinaio; a relao qiie existe entre a Unio vinculo conlrattial) so atcanadas pelo poder disciplinar. Diz-se que essas
e suas siutarquias, fiindacies piiblicas, enipresas piibficas e sociedades de pessoas - sejam agentes piiblicos, sejam meros particulares - ligadas ao
economia mista de vinciila80 (ou seja, no Iiierrguica). poder publico por um vnculo jurdico especfico esto sujeitas i"disciplina
interna"' da adtniiiistrao.
Decorrem do poder hierkquico as prerrogativas, exercidas pelo superior
A mesma distino, alis, se verifica a respeito do poder de policia, A Frente
sobre seus subordinados, de dar ordens, fiscalizar. controlar. aplicar sanoes,
Com efeito, todas as pessoas que exeram atividades que possam, de
delegar competncias e avocar competncias.
algum tnodo, acarretar risco ou transtorno a coletividade esto sujeitas ao poder
O controle liierirquico C irrestrito, permanente e autointico, isto . no de policia, ou seja, cstc decorre de um vincula gera1 eritre os indivduos e a
depende de lei qiie expressamente o preveja ou que estabelea o momento administrao pi~blica,enquanto o poder discipliilar, cuinpre repetir, Funda-se
de seu exercicio ou os aspectos a serern controlados. O controle hierirqiiice em uin vinciila especfico entre uma pessoa e a administrao, como se da
permite qiie o superior aprecie todos os aspcctos dos ato de seus siiborclina- com um servidor pblico, ou com uin particular que este-ia exec~itandoiiin
dos (quanto i legalidade e quanto ao mrito administrativo) e pode ocorrer contrato administrativo ori participando de um proccdiniento licitsitrio.
de oficio ou, quando for o caso, inediailte provocao dos interessados, por A doutrina costuma apontar o poder disciplinar como de exerccio ca-
meio de recursos Iiierarquicos. racteristicamente discricianario, Trata-se, entretanto, de uma regra geral,
porque Iih situaes, no raras, em qiie a lei descreve objetivarnente infraes
administrativas e Ihes comina penalidades como aios vinciiladas, obrigatrios,
4. PODER DISCIPLINAR de conteirdo definido e invariavel.
Todavia. cabe repelir, a regra geral 6 o excrciclo do poder disciplinar
O poder disciplinar (trata-se. a rigor, de um poder-dever} possibilita i comportar um certo grau de discricionariedade, desde que relativa A gradao
adininistraqo pblica: da penalidade. o que pode implicar, dependendo do caso, at mesmo a possibi-
lidadc de ser escolhida uma ou outra dentre as sanes que a lei estabelea.
a) puriir internamente as inftaiies funcionais de seris servidores: c E de bom alvitre aprofundar esse ponto.
b) punir infraves administraiivas canietidas por particiilares a ela ligados Embora exista, em regra, discricionariedade na gradao da sano legal a
mediante alguin vnculo jurdico especifico (por exeniple, a punio pela ser aplicada, nenhuma discricionariedade existe quanto ao dever de punir
administrao de um particiilar que com ela tenha celebrado um contrato quem comprovadamente ten tia praticado uma infrao disciplinar.
administrativo e descumpra as obrigahes contratuais que assilmiu). Em outras palavras, quaiido a administrao constata qrie iim servidor
piiblico. ou um particular que com ela possua vinculao juridica especifica.
Note-se que, quando a administrao aplica tima sano disciplinar a utn praticou uma infrao administrativa, ela obrigada a puni-lo: i ~ oh i discri-
agente piiblico, essa atuao decorre imediatamente do poder disciplinar e me- cionariedade quanto a prinir ou deixas de punir alguin que comprovadamente
d~atarnentedo poder liierrquico. Vale dizer. o poder disciplinar, nesses casos, tenha cometido uma falta disciplinar. O que pode existir e discricionariedade na
deriva do liierrquico. Entretanto, qrranda a administiao piiblica aplica uma gradiiao da penalidade legalmente prevista (por exemplo, suspenso por cinco
sano administrativa a alguem que descumpriu itm contrato administrativo, dias ou por oito dias), ou ii-iesmo no enquadramento da conduta, dependendo
lia exercicio do poder disciplinar, mas no existe liame hierhrquico. Nesses das cirunstncias, corno inf*ra sujeita a uma nii outra sa~iqodisciplinar
casos, o poder disciplinar no est relacionado ao poder I~ietrquico. dentre as estipuladas n lei (por exemplo, advertncia ou suspenso) - mas
No se deve confundir o poder disciplinar da administrao pblica no h disricienariedade alguma quanto ao dever de punir o infrator.
com o poder punitivo do Estado (jzis piriliendi), que exercido pelo Poder Par ltimo, deveinos registrar que o ato de aplicao da penalidade dever
Judiciario e diz respeito 2 represso de crimes e contravenes tipificados sempre ser motivado. Essa regra niio ccomportst exceco: toda e qualquer
nas leis penais. aplicao de sano administrativa (n5o s as sanes disciplinares) exige
Toda e qualqiier pessoa esta s~ijeitaao poder punitivo do Estado, ao motivao, sobretudo porque. impreterivelmente. deve ser a todos assegurado
o direito ao contradithrio e ~ ainpla defesa.
passo que somente as pessoas que possuem algum vinculo jurdico es-
180 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCQMPLICADO Marce/oA/exandrtno 8 Viceote Paulo .
Cap. VIII PODERES ADMINISTRATIVOS 181

5. PODER REGULAMENTAR Segundo a doutrina tradicional, o regulamento delegado inconstiiu-


cional, porque fere o principio da separao eiitre os Poderes e o princpio
A dciub-iiia tradicional simplesmente define o poder regulamentar corno da legalidade. A doutrina mais moderna admite o regulamento delegado no
o poder alribiiido ao chefe do Poder Executivo para editar atos gerais c caso de leis que tratem de matrias eminentemente tcnicas. o que acon-
abstrazos destinados a dar fiel cumprimento As Icis. A nfase maior reside no tece. por exeinplo. com as agncias reguladoras. A lei estabelece diretrizes
l'aio de o regulaimenlo (ou decreto reglilamentar) no inovar o direito. no gerais, digamos, relativas aos servios de telefonia, e a prpria lei autoriza
criar direitos ou obrigaoes que jri no eslejain previstos na lei. Teoricamente, a ANATEL a estabelecer normas qiie a cornplernentern.
o regulamento apenas detallia ou explicita aquilo que j est8 na lei, sem ir A doul~inatem chamado de disricionariedade tcnica essa possibilidade
alem das szias disposioes, milito ii-ienos contrari-las. O regulan~entodeve, de complernentao da lei - e no mera reguIamentae - mediante ato ad-
sobretudo, uniformizar procedimentos (pois ele deve ser observado por toda rninistrativo, autorizada na propria lei, quanto a matrias de ndole tcnica. E
a administrao), a fim de que o agente piiblico, na pritica de atos concretos a tendncia atual, inclusive do Poder Judicirio. tein sido considerar legitima,
de aplicao da lei. assegttre uin ti+atainento isonmico a todos os adminis- nessa hiptese - e s nela -, a edio de regulamentos autorizados.
trados que se cncontrcm em igual situao. Por fim, uma questo teminolhgica merece ser ressaltada: consagrado
Esse regulamento ou decreto regulai-ilentar a qiie se refere a doutrina pela doutrina o uso da expressiio "poder regulamentar" para aludir aos atos
classica , na csfcra federal, o quc esta previsto no art. 84, IV, da Consti- administrativos normativos expedidos exclusivamente pelos chcfcs de Poder
tui50, editado unicamente para dar fiel cumprimento a uma lei. Execiitivo (decretos); qiiando deseja se referir a outros atos nomat ivo, por
A partir da EC 3212001, passamos a ter, no Brasil, ao lado dos decretos exemplo, um rcgulaineilto delegado expedido pela ANEEL, a doutrina terli
regulamentares, que so a regra geral, a previso constihtcional de decreto dado prefcrcncia ao uso da expresso "poder normativo". Nossa opini5o
autnomo. que essa diferenciaso, ein principio, deve ser inantida: reservar o terino
"poder regulameiitar" para os atos administrativos nornlalivos dos cliefes do
Decreto autnomo um decreto editado diretamente a partir do texto Poder Executivci e empregar o temo "poder norrnativo" como uina expresso
constitucional, sem base em lei. sem estar regulntnentando alguma lei. O genrica, aplicivel a qualquer ato normarivo, expedido por qualquer agente
decreto autnoino i: uin ato primrio, porque decorre direlamente da Cons- pliblico que detenha cornpetencia para tanto.
tihiio. Ele inova o direito. criando. por fora prpria, situaes jurdicas,
direitos e obrigaqes.
Note-se que o poder regulamentar uma espcie do gnero poder nor-
mativo, porem, como aquele exclusivo do chefe do Poder Executivo,
importante Frisar que a previso constitucional de edio de decretos mais freqiiente, quando nos referimos a essa autoridade, falamos em poder
autnonios muitissimo restrita. A rigor, nosso direito admite a edio de regulamentar. Deve ficar claro, apenas, que ao praticar alas com base no
decreto autbiiorno, unicamente, nas Iiipteses descritas no inciso VI do art. poder regttlamentar (espcie), o chefe do Poder Executivo no deixa de estar
84 da Constituio Federal, a saber: (a) para dispor sobre organizao e exercendo o poder rrormativo da administrao priblica (gnero).
funcionamento da administrao federal, desde que ni4o implique aumento de
despesa nein criao ou extino de rgos publicas; e (b) para a extino de
cargos ou funes pblicas, quando vagos. No mbito dos estados, Distrito 6, PODER DE POL/CIA
Federal e municpios. por simetria. o governador ou prefeito poder editar
decretos authilornos sobre as mesmas matrias. 6.1. Introduqo e competncia para e exercicio
AT&in dos decretos regulamentares e authnomos, a doutrina menciona Alguns autores adotam u n ~ aacepo ampla de poder de polcia, abran-
uma terceira espcie, os chamados decretos delegados ou autorizados, ou gendo no s as atividades exercidas pela admtnislrao pblica, de execuo
ainda regulamentos delegados nu autorizados. e de regulamentao das leis em que ele se fundamenta, mas tambern a pr-
Temos iim regulamento delegado (ou aiitorizado) quando o Poder Legis- pria atividadc de edio dessas [eis, desempenliada pelo Poder Legislativo.
lativo, na propria lei, autoriza o Poder Executivo a disciplinar determinadas Em um sentido restrito - que adotamo nesta obra -, o poder de
situades neIa no descritas. A lei traa apenas linhas gerais e autoriza policia no inclui a atividade Iegislativa. mas, to somente, as atividades
o Podcr Executivo a cornplcmcnt-Ia, e no simplesmente regulamenta-la. administrativas de regulamentao e de execuo das leis que estabelecem
-
182 RFSLJMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo Alexandrino & Viceote faulo Cap. Vfrl. PODERES ADMINISTRATIVOS 183

normas primirias de polcia. Assim sendo. conceituaninios poder de policia, infraes administrativas e atividade cle poticia judiciria a oncernente ao
simplesmente, como o pnder d c qiie dispfie a administrao pblica para, ilcito de natureza penal. O exerccio da primeira csgota-se no inbito da
na forma da lei, condicionar ou restringir a uso de bens, o exerccio de funo administrativa, cnquanto a polcia judiciiria prepara a atuao da
direitos e a prhtica de atividades privadas, visanrlo a proteger as inte- Funo jiirisdicionat penal.
resses gerais ria coletividade. Cumpre observar, ainda, qiie a policia administrativa exercida sobre
O poder de policia inereritc i atividade administrativa. A administrao atividades privadas. bens ort direitos. cnqiianta a polcia jiidicihria incide
pblica exerce poder de policia sobre todas as condutas oti iluales particulares diretameiite sobre pessoas.
quc possam, direta ou indiretamente, afetar os interesses da coletividade. Por fim, a policia adiniriistrativa desempenliada por brgos adrninis-
O poder de policia k desernpenliado por variados rgos e entidades trativos de car6ter fiscalizador. integrantes dos mais diversos setores de toda I

administrativos - e no por alg~imaunidade administrativa especifica em -. a administrao piihlica. ao passo que a policia jtidiciria e executada por
corporaes especificas (a policia civil e a Policia Federal e ainda, em a I _runs
I
todos os tiveis da Federaiio.
casos, a policia militar, sendo que esta rItima exerce tainbm a fiin5o de
6 competente para exercer poder de pcilieia adminislrativa sobre iiina policia admiiiistrativa).
dada atividade o ente federado ao qual a Constituio da Repiblica atribui
conipetncia para legislar sobre essa mesma aiividade, para regular a prtica
dessa atividade. 6.3. Modalidades de exercicio
O poder de polcia adtninistrativa podc scr excrcido preventiva ou re-
6.2. Distino entre atividade de polcia administrativa e outras pressivamente.
atividades estatais No primeiro caso - exerccio preventivo do poder de policia -, o poder
piiblico estabelece nonnas qtte limitam oii condicioriam a utilizao de bens
N2o se confundein as ativjdades de polcia administrativa com a pres-
(piiblicos ou privados) ou a cxercicio de atividades privadas que possam afetai-
tao dc servios pblicos eni sentido estrito.
a coletividade, cxigindo qiie o particitlar obleii ha anuncia da administra3o
Com efeito, o exerccio da poder de polcia acarreta restries esfera piiblica previamente i iitiIiza50 desses bens ou ao exercicio dessas atividades.
juridica individual do administrado, a seus direitos e interesses, ao passo que Tal anuncia 6 formalizada nos denominados alvaris, expedidos pela admi-
a prestari de servios pblicos tem efeito exatamente oposto, isto , amplia nistrao .h vista da demonstrao, pcIo particular requerente. de que esto
a esfera jurdica individual do particular destinatrio. porquanto se traduz no atendidos os requisitos ou cumpridas as condies para o uso da propriedade
otrecimento. pelo poder pblico, de prestaes positivas. de comodidades oii a prtica das atividades que devam ser oljeto de controle pelos 6rgos de
ou utilidades materiais diretamente rrtiiveis pelo usurio do servio. policia administrativa. Os alvars podem ser de licena ou de autorizao.
Conforme a vetusta classificao dicotinica das atividades estatais, o A licena um ato administrativo vinculado definitivo pelo qual a
podei- de policia integra o rol das denominadas atividades juridicas do adninistrafio piiblica reconhece qire o particiiIar detentor de um dirttito
Estado - aquelas cujo desernpenlio se firnda no poder de imprio. conio subjetivo preenche as condies para o seu goze. Assim. as licenas dizem
decoi-i-iicia da prpria noo de soberania -, enquanto a prestao de ser- respeito a direitos individuais, tais coino o exercicio de uiila profisso ou
vios pblicos coiifigura atividade malerial, enquadrada na categoria das a consirrro de uin edifcio em terreno de propriedade do a$ministrado, e
chamadas atividades sociais do Estado - atividades destinadas a itirementar no podem ser negadas quando o requerente satisfaa os requisitos legais e
o bem-estar social, que n5o impliquem exerccio de poder de irnpiria. regulamentares exigidos para a siia obteno.
Outra diferenciao iimportante 6 a qiie deve ser feita entre atividade de A autariza5o editada com fundamento no poder de policia uiii ato
policia administrativa e atividade de polcia judiciria. administrativo por meio do qual a adniinistrao piiblica possibilita ao par-
Analisando os parimetros dc distino comumente apresentados pelos ticular a realizao de atividade privada de predarninante interesse deste. nu
administrativistas, filiarna-nos a corrente dos que consideram mais relevan- a utilizao de um bcm publico. Note-se que o particular tem interesse na
te verificas a natureza do ilcito que a atividade estatal visa a ii-i~pedirou obteno do aio, mas no um direito subjctivo a essa obteno. A aiitorizao
repriinir. Seri atividade de policia administrativa a qrie incida na seara das 6 , assim, um ato discricionrio - pode ser simplesmente negada, mesmo
.
184 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPL!CADO Marcelo Alexandnno & Vrcente Paulo Cap. V111 PODERES ADMfNISTRATIVOS 185

que o requerente satisfaa todas as condies legais e reguIainentares - e discricionaricdade da atuao administrativa e restrita, esta limitada pela lei e
precrio, ou seja, passvel de revogago pelo poder pblico a qualquer direito, especialmente pelos princpios constitttcionais adininistrativos.
teinpo, sem gerar. em regra, direito a indenizaio para o pai-ticular. Sio A atuao da polcia adnrinistrativa s seri legitima se realizada com
exemplos de atividadcs autorizadas o uso especial de bem piiblica, o h-nsito base na lei, respeitadr?~os direitos do cidado, as prerrogativas individuais
por determinados locais e o porte de anna de fogo. e as liberdades piiblicas asseguradas na Constitttiio. Fla que se conciliar
A oiitra possibilidade de exerccio - atividade repressiva de policia admi- CJ interesse social coin os dii.eiios individuais ansap+adas no ordenamento

nistrativa - cons~ibstanciadana aplicaiio de sanes administrativas como constitucioi~al.Caso a adininistrago aja alm desses mandamentos, ferindo
consequncia da prtica de infraes a normas de policia pelos parliculares a intangibilidade do niicleo dos direitos fundamentais, stta atuao seri ar-
a elas sujeitos. Verificando a existncia de infrago, a autoridade adminis- bitrhria, configuradnra de abuso de poder, passvel de correo pelo Padcr
trativa deveri lavrar o auto de infrao pertinente e cientificar o particular ~udiciario.
da sano aplicada. A imposio da sano de policia pela adri~iiiistrao Qualquer medida iinposia no exerccio da alividade de policia adini-
ato autoexeutcirio. oii seja. para aplicar a sano, a administrao no nistrativa deve ser adotada um obsewincia do devido processo legal (drie
necessita da interferncia prvia do Poder Judiciririo. pr-0ces.T q f ' i u ~ v ) .para que seja assegurado ao admiilistrado o direito i ampla
Por fim, 6 oportiino observar que a constatao de infraes administra- defesa (CF, art. 5.", L1V e LV).
tivas usualmente ocorre no exerccio da atividade de policia consistente na No caso dos atos praticados no mbito da atividade de policia adminis-
fiscalizao. Entretanto. a fiscalizao de policia. em si mesma considerada, trativa, particularmente relevantes so os limites iinpotos i discriioi-iariedade
nRo E uma atividade repressiva. nem tem o objetivo especfico de acarretar da administrao pii bl ica pelos princpios impl icitos da razoabi l idade e da
sanes. A rigor, a principal finalidade da fiscalizao e preventiva, traduzida proporcionalidade. derivados do postulado do devido processo legal. em sua
no inttiito de dissuadir os particiilares de descumprirern as normas de polfcia, vertente ubstantiva.
bem como no de identificar prontamente os casos de inobservnia dessas
normas, limitando os danos decomentcs, ou mesn-io evitando que aconteam. E Ser desarrazoada - portanto ilegal - qualquer al~iaoern que sejam
claro que, na Iiiptese de a fiscalizao detectar o cometimento dc infraes, empregados ineias inadequados ii obteno dos resiiltados almejados. ou
dela resultar si aplicao de sanes, mas. cabe repetir, o ato repressivo em em que os ineios sejam mais restritivos do que o estritamente necesshrio h
si a aplicafio da sano, e n5o o procedimento de fiscalizao. conseciio dos fins pretendidos.
No caso dos atos sancionat6rios praticados no exerccio do poder de
6.4, Sanes aplicveis e limites policia, avtilta cm import5nia o principio da pi+oporcisnalidade.Cotn efeito.
em uma de siias acepcs. csse principio deiennina q tie tia-ia correspondncia
Diversas so as sancies, previstas nas mais variadas leis administrati- entre a intensidade de uma sano aplicada pela administrao piiblica e a
vas, de todos os nveis da Federao, passveis de ser aplicadas no mbito gravidade ou a lesividade da conduta qtie essa mesina sano vise a reprimir
da atividade de policia administrativa. Conforme explicado anteriormente, o (ou a prevenir).
poder de policia incide sobre atividades e sobre bens, no diretamente sobre Deve-se observar, ainda. se o benelicio trazido A coletividade pelas
os indivduos, vale dizer, no existem sanes de policia administrativa que restries impostas a direitos individuais supera o aspecto negativo dcssas
impliquem deteno ou recluso de pessoas. mesmas restries, terido em conta o fato de que o interesse publico tan-ibin
Dentre as iniimeras sailes cabveis mencionamos: (a) imposio de determina que o Estado promova o mais possvel o pleno gozo das liberdades
~nultasadministrativas; (b) interdio de estabelecimentos comerciais; (c) onstittrcionais. A imposio de uma limitao i esfera dos direitos individuais
suspenso do exerccio de direitos; (d) demolih de coi~stniesirregttlares; que no resulre para o grtipo social em vantagem suficiente para compensar
(e) embargo administrativo de obra: (f) destruio dc gneros alimentcias os efeitos delctrios da mesma Iirnitae invalida o rundameilto de interesse
imprprios para o consumo; (g) apreenso de mercadorias irregularmente pirblico do ato dc policia, por ofensa ao princpio da proporciol~alidade.Da
entradas no territurio nacional. mesma fnna. no pode a administrago - sob o preicxto de cotidicionar o
A atuao da administrao publica no exercicio do poder de policia, em uso de um bem - aniquilar a propriedade individual. porquanto caracterizada
regra. discricionria. Como sempre se d em nosso ordenamento jurdico, a resultaria a desproporcioiialidade da medida.
i86 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO MarceIo Atexandrino 8 Vicente Paulo Cap. VIII PODERES ADMINISTRATIVOS 187

Ao lado dessas observaes. no se deve perder de vista qiie os atos que a fase de consentimenlo no est6 presciite crn todo e qualquer ciclo de
administrativos praticados iio exercicio do podcr de polcia sSo atos admi- plicia.
iiistraiivos como quaisqiier outros, portaiiio, sujeitos a todas as regras a estes A fiscalizao d e polcia C a atividade rnediante a qual a admiriistrao
pertinentes, bem coino a possibilidade de controle pelo Poder Judiciirio da piiblica verifica se esii havendo o adequado cnmpriinento das ordens de polcia
legalidade oir da legitimidade de sua edio e execuo. pelo particular a elas sujeito ciu. se foi o caso, verifica se o particular qiie
teve conscntida, por mio de unia liccna ou de uma atitorizao, a pritica
6.5. Fases da atividade de polcia (ciclo de polcia) de alguma atividade privada esti agindo em conformidade com as condioes
e os requisitos estipulados naqiiela licena ou iiaqiiela autorizao.
Conforme visto anteriormente. o poder de policia, ein sentido amplo, A sano de policia a ahiao administrativa coercitiva por meio da
envolve no sO atividades administrativas (concretas c i-egulamenlares), mas, qual a administrat?o, constatando qiie esth sendo violada Lima ordem de
tambin, atividadcs legislativas, isto , a edi5o clas leis qrie estahclecein os policia, oti qtte uma atividndc privada previaniente consent ida esta sendo
condicionamentos, ou riiesina as proibies. h fniio da propriedade e A executada em desacordo com as condies e os requisitos esiabelecidos no
pratica de alividades privadas. ato de consentimento. aplica ao particular infralor m i a inedida repressiva
Foi cxposto precedcntemente, tarribin. que a atividade de policia pode ser (sano). dentre as previstas na lei dc regncia.
exercida ein carter prcveiitivo - quando e particular precisa obter antinia Do at aqui exposto. resta claro que, embora se tenha consagrado a ex-
da administraio previamente A pritica de alguina atividade privada controlada presso "ciclo de policia" para referir ltina seqiincia integrada pelas qiiatro
- oii precipuainentc repressivo - qiiai~doa administrao aplica ao particular atiiafies que acabainos dc descrever, st verdade e qrfe somente as rases de
sanes pela irirrao hs normas de poticia a que ele esteja sujeito. "ordem de policia" e de h'fiscalixao de polcia'' estaro obrigatoriamente
Pois bcrn. alguns adn-iinistrativistas. a partir da identificao das dife- presentes ein todo e qualq~ierciclo de poricia.
rentes atiiaes que integram (ou padeni integrar) a atividade de policia em
seiitido amplo, propem, didaticamenie, umsi nrganizao sequencial de tais 6.6. Poder de policia originrio e poder de policia delegado.
atuacs, daiido origem quilo que denominam "ciclo dc policia", exprcso Exerccio de tividades de policia administrativa por pessoas
Iio,je razoavelinente consagrada enz iiossos meios juridicos. jurdicas de direito privado
Essa doutriiia - erica~npadainclusive eni julgados de nossos rri bunais
superiores - afinna que o ciclo de policia se deseiivolvc em qiiatro fases, A doutrina classifica r, poder de policia em originrio c delegado, cori-
qiiais sejam: (a) a ordem de policia: (h) o conseniiruento de policia; (c) a fortne o brgo ou a entidade que execlice as correspondentes atividades de
fiscalizao de policia; e (d) a sano de policia. policia adininistrativa.
A ordem de policia corresponde h Iegislao que estahelcce os limites O poder de policia originaria aqiielc cxercido pela administrao
e condicionnrnentos ao exerccio de atividades privadas e ao uso de bens. A direta, ou seja. pelos Orgiios integrantes da estrittura das diversas pessoas
ordein de policia sempre deve estar presente e a fase inicial de qiialqiier politicas da Fedet-aq,?o (Unio, estados. Distrito Federal e municpios).
ciclo dc polcia. Em razo do prist~iladoda legalidade, a ordem prirnbria O poder de policia delegado aquele execiltado pelas pessoas adrni-
estar invai-iavelinente contida em uma lei. a qiial pode estar reglilamentada nistraiivas do Estado. isto , pelas entidades integrantes da administraiio
em atos normativos infi-alegais qiie detallienr as seus comaridos, a fiin de indirra.
permitir a correta e ~iniforineobservincia da lei pelos administrados e pela A doutrina consasrou a cxpressSo "poder de policia delegado". muito
prhpi-ia adininistrao que Ilie darh aplica5o. embora o emprego do vocibulo "delegado" possa catisar alguma confiiso.
O consentimento de policia se traduz na anuncia prvia da administra- Carn efeito, a I-iipotese aqui tratada 2 de descentral izao ~iledianteoutorga
Zo, quarido exigida, para a pratica de determinadas aiividadcs privadas ou legal. e iio de descentratizaiio por colabora5o. Esta UItiina iinplict? lransfc-
para determiiiado exercicio de poderes concernente A propriedade privada. rir a particiiIares - n5o mediante lei, e sim, em regra, por ~lieiode contraio
Conforine j i estudado, essa aniincia (consentimento) se rnatcrisiliza iros atos administrativo - a execiio de determinado servio piiblico. Nada tem a
administrativos denominados licenas e autorizafies. 6 iii~portanteressaltar ver com exerccio de podes de policia.
-
188 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marcela Alexandrino & Vlcenle Paulo -
Cap. VIII PODERES ADMINISTRATIVOS 789

No se costtima utilizar a expresso "poder de policia outorgado'ho caso corrente, a qual intcgatrios. a lei qiie atribua o exerccio de atividades de
do poder de policia atribudo h entidades da administrao indireta, c sim poIcia a tais pessoas administrativas seri, simplesmenie, inconstitucional.
"poder de policia delegado", embora, rigorosamente, elas recebam suas atri- Cumpre registrar, todavia, que respeitados autores admi tein a delegaso
buies mediante ouiorp Icgal. Seguimos a tradio da doutrina e utilizamos
de excrcicio de poder de poIicia a entidades oin personalidade jurdica de
nesta obra os termos "delegao dc poder de policia" e "poder de policia
delcgado", no obstante se-ia uina delegao operada por meio de lei. direito privado, pelo menos a delcgao de atgurnas das categorias de atos
integrantes do ciclo de policia - os pertinentes as fases de "consentiniento
O assuntci "delegao do poder de polcia" gera algumas onlrovrsias de policia" e de "fiscalizao de policia" -, desde que a entidade integre a
i~iiportantesentre os administrativistas, e inesino na jurispi-iidCnia.
adrninistra5o piiblica formal e a onipctncia scja expressamente conferida por
Na verdade, segundo penainos, a polmica realmente acirrada reside lei. Pensamos que esse entendiniento atualmentc ininoritrici na daiitrina.
na questo acerca da possibilidade de pessoas jiiridicas de direito privado
integrantes da administrao pblica - a saber. as empresas pliblicas. as
sociedades de econoi~iiamista e as fundaes piiblicas institudas com pes- 6,7. Atributos do poder de policia
soiialidadc jurdica de direito privado - reccbcrern da lei atribuicies cujo
exerccio tcnha f~indainentono poder de policia. A doutrina tradicionalmenre aponta trs atributos ori qualidades carac-
Coin efkiici, no existe celeuma relevante quanto ipossibilidade de a lei teristicas do poder dc polcia e dos aios adrnii~istrativaresultantes de seir
efeiiiar delegao de atribuies de policia administrativa a pessoas jurdicas regular exercicio: discricionariedade, autoexccutoricdadc e coercibilidade.
de direito piiblico (autarquias e fundaes piiblieas de direito pUblico). Es-
sas pessoas adininistrativas sb no podein, por bvio, editar leis. Fora isso,
cuinpre frisar. podem as entidades meramente sdministrnfivas dotadas dt! a3 discricionariedade;
personalidade jurdica de direito publico (autarquias c fiindaes autr- A discricionariedade no exerccio do poder de policia significa que.
quicas) exprcer podcr de policia, incliisive aplicar sanfies administrativas em regra. 5i adininislrao dispe de lima razohvel liberdade de ahiao.
as m a i s variadas por infraes a noiliias de policia, desde qiie recebam da podendo decidir sobre a opommidade e a convenincia de praticar os atos
Ici tais competncias. correspondentes, vatorar o seu motivo e escolher, dentro dos limites legais. o
Quanto a delegao de poder de policia a pessoas privadas, institudas respectivo conteiido. A finalidade de todo ato de policia - como a frtialidade
pela iniciativa privada - portanto, n5o integrantes da administrasio piiblica de qualquer ato adininistrativo - i requisilo sempre vinculado e traduz-se na
ein aepso h m a l -, francamente irninoritiria a correnle quc a considera proteo do interesse da colerividade.
vlida. ainda que efetuada por rrieio de lei. A graiide rnaioria da doutrina,
A adrninistrado pode, ein principio, determinar. dentro dos critrios
baseada iio entendimento dc que o poder de imprio Qzss iinpei-ii) C prO-
prio e privativo do Estado, no admite a delega8o do poder de policia de oportiii-iidade e coiiveiiiiicia, qiiais atividades ir8 fiscalizar ein um
a pessoas da iniciativa privada. ainda qiie se trate de uina delegairia de determinado moineiita e. dentro dos limites estabelecidos na lei, quais
scrvio piiblico. Tal entendimento j foi confirmado pelo Supreriio Tribunal sanes devero ser aplicadas e conio devera ser feita a graduao dessas
Fcdcral (ADI 1.7171DF). sanes. De qualqtier forina, a sano sempre devera cstar prevista ein
I
Passemos ao assunto verdadeiramente problernitico - possibilidade de o I
lei e deveri guardar correspondncia e proporcionalidade com a infnao
excrcicio de poder de policia ser delegado a entidades integrantes da admi- verificada.
I
nistrao piiblica que possuam personalidade jurdica de direito privado. Embora a discricionariedadc sc,ja a regra no exerccio do poder de
A orientao tradicional na doutrina - a tlasso ver, inajorital-ia ainda policia. nada iinpede que a lei, relativamente a determinados atos ou fatos.
bo-ie - pela iiivalidade de tal delegago. Afirma-se quc o exercicici de estabele~atotal vinculao da atuao administrativa a seus preceitos. 6
atividades de policia tem f~indamentono poder de imprio e que este niio o caso. por exemplo, da concesso de licena para construo em terreno
pode ser exercido por nenhuma pessoa que teiiha personalidade juridica de prprio ou para o exerccio de rtrna profisso. ein que no existe para a
direito privado, nem mesmo se for uma entidade integrante da administrao administrao liberdade de valorao, qtrando o partirirlar aterida aos re-
publica - e, portanto. tenha recebido cla lei as suas coinpetnias. Para essa qiiisitos legais.
.
190 RESUMO DE DIREITO AOMlNISTRAT1VO DESCOMPLICADO MarcefoAlexandrino 8 Vlceote Pauto ap. VI11 PODERES ADMINISTRATIVOS 191
I

b) autoexecii toriedade; Por fim, importante atct~taspara o fato de que nem todos os atos de
policia ostentam os atributos da aiitriexecutoriedade e da coercibilidade. Os
Define-se a autoexecutoriedade como a possibilidade de qiie certos aios ,tos preventivos de palicia administrativa (por exemplo, exigncia de obtenio
administrativos sejam imediata e diretamente executados pela prpria admi- de licenas ou autorizaoes para a pratica de determinadas atividades priva-
nistrao. independentemente de ordcm judicial prvia (execu50 material do das). bein como algtins atos repressivos, a exemplo da cobrana de multa
ato pela administrao). "50 paga esponlaneamentc pelo particular, [io gozam de autoexecutoriedade
6 atribiito tpico do poder dc poIicia. presente. sobretudo. nos atos oit coercibilidade.

repressivos de policia. A adininisti-ao piiblica precisa ter a prerrogativa


de impor diretameiite, sem necessidade de prvia autorizao judicial, as
inedidas ou sanoes dc poficia administrativa necessarias R represso de 6.8. Prescrio
atividades lesivas a coletividade. ou que coloquein em risco a incolumidade
piiblica. A Lei 9.87311999, cspccificameiise aplicvel A esfera. Ideral, estabe-
lece em cinco anos o prazo prescricional das afies punitivas decoi'rentes
Evidcntcrncntc, a autoexeutoricdadc nsio afasta a tiitela jiirisdicional do exerccio do poder de policia. 6 o que consta do caplit do sei1 art. 1 .O,
posterior (ou ate suspensiva, se o particular, previamente, obtiver uma ordem abaixo transcrito:
judicial impedindo a attiao administrativa).
Nem toda atuao de policia administrativa pode ser levada a lerma
Art. 1 ." Pi.escseve em cinco anos a airi punitiv:~da Adrninis-
de foma auioexecuiria. Exemplo consagrado de ato 11.20 autaexeci~tria traso Pblica Fcdcral, direta e indireta. no exercicio dn poder
a cobrana de multas administrativas dc policia. quando resistida pe!o de polcia. nb.ietivandri apnrar EnkaBo h legislao eni vigor,
particular. Nesse caso, a imposio da rnulta decorrente do exerccio do contados da data da prtica do ato ou. no caso de itifrao
poder de policia el'etiiada pela adininistrao pi~blicasem necessidade de pernianenle oir continuada. do dia em que tivcr cessado.
qtialquer participao do Poder Judicirio. Entretanto, a cobrana forada
dessa multa no paga pelo administrado somente pode ser efetivada por meio
E importante observar. entretanto, que. na hipbtese dc o fato objeto da
de uma ao jiidicial de exec~io.
ao puiiitiva da adniinistrao tamhm constihtir crime, ser,?o aplicbvei
os prazos de prescriio previstos na lei penal (ai?. 1 .O. 5 2.").
c) cnercihiiidade:
A lei estabelece hipteses de interrupo (art. 2.') e de suspens3o (ai?.
O iiltimo atributo do poder de policia, a coercibilidade, traduz-se na 3.") da prescrio do direito de 5i administrao piibIica aplicar sanes de
possibilidade de as medidas aclotadas pela administrao piiblica sereili im- policia administrativa.
postas coativamente ao administrado. inclusive rncdiante o emprego da fora. Alin de estabelecer o prazo dc prescrio do direito de a adrniiiistrao
C ~ S oO particular resista ao ato de policia, a adininistrxo podei valer-se pblica aplicar uina punio adininistrativa bascada no poder de policia. a
da fora pi~bllcapara garantir o seu cumprimento. Lei 9.87311999, a partir de maio de 2009. passou a fixar, tarnbim, uin pra-
A iinposio coercitiva dos atos de policia tambm iiidepende de pr- zo de prescrio especificamente aplicavel ii aGo judicial dc cobrana de
via ai~torizaojudicial, mas esta siijeita - assim caino ocorre coin todo e multas administrativas que n5o tenham natureza tributaria ("execrio fiscal:
qualquer ato administrativo - a verificazn posterior quanto legalidade, de crditos n5o tributirios"). Coiii efeito, a Lei I1.94112009 acrescentou i
ensejai~da.se for o caso, a anulao do ato e a i.epai.ao OLJ indeiiizaiio Lei 9.87311 999 o art. I ."-A, corn a seguinte redao:
do paiticlilar pclas danos sofridos. sempre que se comprove ter ocorrido
excesso ou desvio de poder. An. 1 ."-A. Consti tiiido definitivamelite o crEdito i130 tri butiirio.
Iillgamos oportuno registrar que. eiiibora a daulrina coniumente aponte apijs o tkrmino regular do proccssa administrativo. prescreve
a autocxecutoricdadc e a coercibilidade como diferentes atrib~llosdo poder em 5 (cinco) aiios a a5o de execu5o da administrao piiblica
de policia. no existe uma distino precisa entre um e outro. sendo eles, federal relativa a crdito decorrente da aplicao de nitilta poi-
iio mais das vezes, tratados cotno siufinimos. inrrao a legislao ein vigor.
.
192 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO MameEa Aierandnno 8, Vicente Paiilo Cap. V111 PODERES ADMINISTRATIVOS 'i93

A redao do novo preceito no roi das mais felizes. De todo snodo, outros atas normativos, bem coino os princpios juridicos). lulgainos acertado
a regra que dele se extrai que a adininisirao piiblica tem o prazo que. en~hoianem toda ilegalidade configiire abuso de poder, toda
prescricioiial de cinco anos para ajuizar a ao de cobrana (execzio ~ abuso de poder ilegal.
a t u a ~ 5com
fiscal) dc crtditos 1150 tributirios decorrentes de multas administrativas Aspecto a ser ressaltado a possibilidade de o abuso de poder assuinir
por infrao a legislao (o que iliclui as multas no tributarias aplicadas tanto a fonl-ia comissiva quaiito a arnissiva, vale dizer, o abusa tanto pode
iiri exercicio do poder de policia). Esse prazo contado a partir da data
resultar de urna ao ilegtima positiva do administrador quaiito de urna
dc constituiiio definitiva do crdito, a qiiaI se considera ocorrida aps om tsso i Iegal.
o t6rmino regular do processo administrativo ein que ele teiilia sido
apurado. O ahuso de poder - no obstante tratar-se de expresso amiitde empre-
gada de forina genrica coina sinnirno de "arbitrariedade" - desdobra-se,
Foram estabelecidas, tainbin, hiphicses de interrupo da prescri~oda mais precisamenc, em diias categorias consagradas. a saber:
referida ao judicial de cobrana (art. 7."-A da Lei 9.87311 999, acrescentado
pela Lei I 1.941120091.
a) excesso de poder, quando o agente pblico atua fora dos limites de siia
Por fim,ressalve-se que as disposies da Lei 9.87313999 no se apli- esfera de competncias;
cam as infraes de natiireza f~iiincionale aos processos c pi-oceditnenios de
b) desvio de podcr, quando a at~ta~io do agente. einbora dentro de sua csfe-
natureza tribulhria (art. 5 .O).
ra dc competncias. contraria a finalidade. direla ou iiidireta. explcita ou
iniplicita na lei qiie determinou ou autori7ou a sua atuao.

7, ABUSO D E PODER Conforme se constata. o excesso de poder vicio relacionado ao


elemento competncia dos atos adininislrativos, ao passo que o desvio
Confoime precedeilternentc exposto, o princpio da supremacia do de poder concerne ao elemento finalidade (por essa razfio. o desvio de
interesse publico fulidainenta a existncia dos denoirninados poderes admi- poder e tainbm denominado "desvio de finalidade"). Os atos praticados
nistrativos. os q~iaiscii~sisiem em prerrogativas conferidas a determinados com desvio de poder so sempre nulos, enquanto os atos praticados com
agentes pi~blicascoin vistas a possibilitar-llies a consec~iodos fins que excesso de poder podem ser passveis de convalidao. se a hiptese
devem jierseg~~ir no descmpenlio dc suas funes pi~blicas. for de vcio de competncia qiianio A pessoa, desde que no se trate de
E de primordial irnportincia ressaltar qiie o posi~iladoda supreinaia competncia exclusiva (os atos praticados com excesso de poder so niilos
do interesse piiblico justifica o xerccio de poderes administrativos nica e quando a competncia exclusiva. ou quando o vicio 6 de onlpetEncia
exclusivamente na estrita medida em qiie sejam necessrios ao sitingirnento quanto A matesia).
dos fins pi~blicoscrl-in persecuRo o prprio orcicnainento jurdico iriipGe h Por fim,cabe inencionar que, em dctcminadas Iiipteses. e possivel que
administrao piiblica. da ahiao com abuso de poder, em arnbas as modalidades (desvio de podcr
Dessarte. representa utna violao ao principio da siipretnacia do inte- e excesso de poder), resulte caracterizado o crime de abusa de autoridade.
E importante ressaltar que, enquanto a expresso "abirso de poder" tem o seu
resse piiblico. iii11 verdadeiro desvirtuamento de seu escopo, o desempenho
contebdo precipuatnente trabaIliado pela dai~trina,as condiitas que cwfigiirain
dos poderes administrativos sem observncia dos direitos e garantias liinda-
crime de abuso de autoridade esto expressamente tipifiadas em lei (corno
mentais constitucionais - com destaque para o devido processo legal -, bem
no poderia deixar de ser). Deveras. o abuso de atttoridade disciplinado
coino dos princpios jurdicos eni geral: e dos termos e limites estabelecidos
pela Lei 4.89811965 e ocorre quando o agentc pblico pratica um dos atos,
na lei. O exercicio ilegitimo das pte~*rngativasconferidas pelo orclenamento
comissivos o11 ornissivos. nessa Iei descritos. Nos expressos Lermos da Lei
juridico i adininistrao piiblica caracteriza, genericamente. o denaminade
4.89XJ1965. "o abuso de autoridade ujeilad o seu autor i sanao ndininis-
abuso de poder. Wativa, civil e penal" (art. 6.").
Adotainos a correilre segundo a qiial o abuso de poder espcie do g-
nero ilegalidade, significa dizer. toda conduta que implique abuso de podet
iiina coiidiita ilegal (criiitxiria ao ordenaiuento ji~ridico.iticluidos as leis e
A doutrina conceittra licitao como um procedimento administrativo, de
observncia obrigatria petas entidades governamentais, em que, assegurada
a igualdade entre ns participantes. deve ser selecionada a melhor proposta
dentre as apresentadas pelos inleressadns em com elas travar determinadas
relaes de contedo patrirnonial, lima vez pfeeiicliidos os requisitos mnimos
necessrios ao bom cumprimento das obrigaiies a que eles se propaem.
Licitao traz a ideia de disputa isonfimicn ao fim da qual seri selecio-
nada a proposta mais vantajosa aos interesses da administrao coin vistas
i celebrao de rim contrato administrativo, entrc cla e o particular vencedor
do certame, para a realizao de obras, servios. conesses, perrnisscs,
compras, aIienaes otr locaes.
O preceito mais genrico existente em nosso orcienainento jurdico acerca
da obrigatoriedade de a administrao piiblia realizar lici ta8o previamente
a suas rontratafies esti no inciso XXl do ai-t. 37 da Constituin de 1988,
cu.ia rcdaso abaixo se reproduz:

XXJ - ressalvados os casos especificados na legislao, as ohras,


servios. compras c alienafics sero contratados mediante pro-
cesso de licitao puhlica que assegure igiialdade de condifies
todos os concorrentes. com cl,iusiilas que estabeleam obriga-
es de pagamento. mantidas as condies efetivas da proposta,
nos temios da lei. o quaI somente permitirri as exighicias de
.
i 9 6 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO UESCOMPLICADO Marcelo Alexandnna & Vicente Paulo

qualificao tcnica e econhmica indispenskis i garantia do a fonnao de vinculo e a estipulao de obrigaes reciprocas,
ciimprimento das obriga0es; seja qiial for a denominao utilizada.

Conforme se constata, esse dispositivo constitucional admite a possibi- Deveinos lembrar que, com a alterao trazida pela EC I911 998 rio 8 1.O
lidade de a legislao estabelecer hipteses excepcionais de celebrao de do art. 173 da Canstitiiia, passou a ser prevista a edio de um "estattito
contratos administrativos sem a realizaa dc licitao (a dcnomitiada "com- juridico da empresa pblica. da sociedade de econoinia mista e de suas sub-
tratao direta"). Difereiitemeiite, cl~iandocuida. em disposio especifica, sidiarias que explorem atividade econmica de produo ou comercializao
dos contratos de concesso e permissso de servios plblicos. a Constituio de bens ou de prcstac?o de servios". Esse estattito devela ser uma lei ordi-
no abre clitalqiier possibilidade de ser ai'astada a licitao. Coin efcito. nos naria editada pela Unio que, entre oiitras maierias, dispori sobre 1 ici taiio
Itcrmos do art. 175 da Carta Poltica, "incumbe ao Poder Piiblico. na forma e contratao de obras, servios, compras e alienaes realizadas por essas
da Ici. diretarnente ou sob regimc de concesso ou periniss50. sempre atravs entidades, observados os princpios da administrao publica.
de licitao, a prestao de servios piiblicos". No obstante essa previso exprcssa para o estabelecimento de norrnas
A competncia para legislar sobre norrnas gerais de licitaes e contratos prprias de licitao para tais entidades, que devero ser mais flexveis,
adminis2rativos privativa da Unio, prevista no inciso XXVH do art. 23 da condizentes coin a siia natureza de pessoa juridica de direito privado explo-
Constituio Federal. A Lei 8.666/1993 F a nossa lei mais abrangente de nor- radora de atividade econ6rnica em sentido estrito, o estatuto de que trata
mas gcral sobre l iitaes e contratos adniinistrativos. Ela e coinplementada o 9 1." do art. 173 da Carta Politica ainda no foi editado. Enqtianto isso
pela Lei 10.52012002, que instituiu tima importante modalidade de licitao no acontecer, todos os rgos e entidades da administrau pblica esto
denominada prego. Ambas - Lei 8,66611993 e Lei 10.520/2002 - tin sujeitos h Lei 8.66611993.
cargter nacional. isto C, so de observncia obrigatria para lodos os entes Existe, e verdade, jurispiudncia segundo a qrial as entidades estatais
rla Federao (Unio, estados, Distrito Federal e inuiiicipios). qiie explorem atividades econmicas em sentido estrito no se stijeitain a
Qiianto ao campo de incidncia da Lei 8.66611993. vale a leitura dos licitao qiiando o contrato que pretendam celebrar - de compra e venda, de
seus arts. 1 ." e 2.": prestao de servios dc nahireza econ0mica, de concesso de crdito ou de
financiamento et. - tenha objeto relacionado As atividades-fim da entidade.
Art. 1 .' Esta L e iestabelece normas gcrais sobre licitabes e E, ao lado desse entei~dimeiitojurispn~denial, a prpria Lci 8.66611993
contratos adininistrativos pertinentes a obras, servios, inclusi- dispensa a licitao no caso especifico das ailicnaes de b i n i q e Skjm
ve de piiblicidade, compras, aIiena6es e locaes no imbito 'produzidos ou comercializados pelas entidades como sua atividade-fim (ari.
dos Poderes da Unio, dos Estados. do Distrito Federal e dos 17. 11. "e"). Nada disse muda, cntrctanto, o fato de que o estatuto exigido
Miinicpios. pelo $ I." do arl. 173 da Carta da Repblica ainda RBO existe e, at que
Parhgrafo unico. Siibordinam-se ao regime desta Lei. alnn venha a ser elaborado pelo Congresso Nacional e publicado, t~enhuinalei de
dos Orgos da administrao direta, os fundos especiais. as normas gerais excliii da incidgncia da Lei 8.66611 993 as ernprcsas cstatis
a~itarquras. as fundaes pblicas, as empresas pblicas. as dcdicadas a atividades econmica cm sentido estrito.
sociedades de economia mista e deimais entidades controladas Ainda examinando o alcance da Lei 8.666/ 1993, convm ressaltar que,
diretri ou indiretamenie pela Unio, Estados. Distrito Federal
e Mvliinicipios.
muito embora o ar?. 2." dessa lei inclua coiicesses e permisses ein seu
texto, a nossa lei de normas gerais sobrc coi~cesese permisse de servt-
Art. 2." As obras, servios. inclusive de publicidade. compras,
os pblicos 6 a Lei 8,98711995 (posterior, portatito, 6 Lei 8.66611993). Por
alienaes, cnnccsses. permisses e Iocafies da Administrao
Pijhlicri, quando coniratadas com terceiros. ser50 necessariamen-
essa razo, os contratos dc concesso e permisso d e serviqos pblicos, e as
te precedidas dc 1icitat;o. ressalvadas as hipteses previstas licitaes qiie sempre devem preced-los. so regrados, precipuamente, pela
nesra Lei. Lei R.487/1995 - e apenas subsidiariamente pela Lei 8.666/1993.
Pargrafo iinico. Para os f i n s desta Lei. considera-se contrato todo Ademais, a Lei 11.07912004 veicula normas gerais sobre parcerias
e qualqilcr ajiiste entre r~osOLI entidades da Administrao pblico-privadas (PPP).as quais se crinsubstanciarn em peculiares contratos
Pblica e particulares. em que haja iim acordo de vontades para de concessn que podem ter por objeto servios pirblicos. Qualquer PPP ser
198 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo Rlexandnoo & Vicente Paulo -
Cap. IX LICITA6ES PUBLICAS 199

regida priinariarnenle pcla Lei 11.07912004 - e no pela Lei 8.98711995 ou mais vantajosa para a administrao- e a prolnoo do desen-
- -.-
pela Lei R.666J1993. volviinento nacional siistentvel e ser processada e julgada
em estrita conformidade com as priiicfpios basicos da -lega-
Encerrando este tiipico. cumpre, ainda. citar trs leis dc carater nacional
lidade. tla impessoalidadc, da moralidade, da igualdade, da
(editadas pela Unio, no exercicio de sua competncia privativa para estabe- publicidade, da probidade ndrninistrattva, da vinciila'ao no
lecer normas gerais sobre licitaes e contratos administrativos) que coritm . -- -
insirufienlo coniocatijrio, do julgamento objetivo e dos que
regras especiais apIicaveis a determinadas licitaes c contratades pitblicas Ilies so coirelatos.
.-

- derrogando a Lei 8,66611993 nos pontos para os quai elas estabelecem


disciplina pripi.ia. So a seguintes: Trataremos, a seguir, dos princpios cuio detallianiento julgamos relevante.

a) a Lei 12.23212010. endereada As licitaes e contrataes, peIa adniinis-


iratio piblica, de servios d e publicidade prestados por intermbdio de
2.3. Publicidade dos atos
agncias de propaganda:
O principio da publicidade dos atos do procedimei~tolicitatorio, alm de
h) a Lei 12.462/2011, quc instituiu ri denominado Regime Diferenciado de se encontrar expresso no cnpr4t do art. 3.' da Lei 8.66ti11953, esi explicitado
Contrataes Pblicas (RD). atitorizande sua adniio, dentre outras hi-
no j; 3" do mcsmo artigo, consoante o qual "a licitao no ser sigilosa,
phteses, ein licitaes e contraios relacionados i Copa do Mundo de 2014. - -- -. -- -

s Olimpadas e ParaoIimpiadas dc 2016, a a6es integrantes dn Programa


sendo pblicos e acessveis ao piiblico os atos dc scri procedimento, s l G
de Acele~.aodo Cresciinento (PA) e a obras e servios de engcnliaria no ao-conie&do das propostas, ai4 a respectiva abertura".
irnbito do Sisteinn nico de Sadc (SUS) e dos sistemas piriilicus dc cnsiiio: O objetivo evidente da imposio de observncia do priricipiri da pu-
C) a Lei 12.1;98/2011, que estabelece normas especiais para compras, rontra- blicidade nas licitaes permitir o acompanhamento e a fiscalizao do
taes e desenvolvimcnio de produtos e de sistcmas de defesa. procedimcnlo, no s pclos licilantcs, como tambim pelos diversos rgos
de controle interno e externo e pelos administrados em geral. Estes podem
sustar oii impugnar quaisquer aios lesivos Q moralic-tade administrativa ou
Desborda o escopo desta obra a anlise das disposies das Leis ao patrimonio publico, representar contra ilegalidades ou desvios de poder,
12.232/2030 e 12.59812012. Diferentemente, a Lei 12.4621201 I (RDC), em apresentar denncias ao Ministrio Pirblio, aos tribunais de coillas etc.
razo de seu rnaior alcance e grande relevncia prtica. ser exarniriada em
topico especifico, ao fii~aldeste capiiulo. O art. 4." da Lei 8.66611993 expressamente assegura a qiialquer cidado
o direito de acompanhar o desenvolviinento do certame, direito esse que, evi-
denternentc, inclui a fiscalizao de sua lisura. Os instntmentos i disposio
2. PRINC~PIOS
ORIENTADORES DAS LICITAES PBLICAS so variados. a exetnplo da ao popular (CF, art. 5.', LXXTIT), do direito
de petio (CF. arl. !i.',XXXIV, "a"), do inandado de segurana (CF, art.
O art. 3.' da Lei 8.66hJ1993 eiiuinern princpios expressos a serein 5.", LXIX), entre muitos ouiros.
observados pela adininistrao na realiza5o de licitaes piihlicas. Como O princpio da publicidade impe, ainda, que os motivos determinantes
seria de esperar, ni~iitosdesses principios. tais quais os da legalidade, da das decises proreridas ein qualquer etapa do procedimento sejain decIara-
impessoalidade. da maralidade, so princpios gerais. que norteiain toda a dos (rnoiivao obrigatria). Decises ein que fossern oinitidos os inotivo
attiao da administraao pblica, sem particularidades no qiie toca as lici- irnpossibilitariain o efetivo controle do procediinento pelos pafiiipantes e
taes. Outros ssio princpios tambm gerais. mas que assiirnem onotao pelos cidados ein geral.
peculiar quando aplicados s licitaes pblicas. Temos. por fim, princpios
especificas. alguns cxpressos na lei e orttros doirtrinrios. Transcrevemos o 2.2. Igualdade entre os licitantes
art. 3." da Lei 8.666/1993:
Em sua sedao original. o cclpilt do art. 3.' da Lei 8.66611993 - dis-
Art. 3.' A licitao destina-se a garantir a observncia do positivo ent que esto explicitados os mais relevantes priilcipios regedorcs
principio conslitiicional da isonomia. a seleo da proposta das licitaes piiblicas - inencionava em destaque a exigencia de que. nos
-
200 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo Rlexandnno B Vicente Paulo -
Cap. IX LICITAESP ~ B U C A S 201

procedimentos licitairios, seja observada a isonomia e, logo em seguida, O # 1 .O do art. 3." da Lei 8.66611993 (iilciso I) probe que os agentes
afirmava categoricamente que a licitao deve ser processada e julgada e i n pibiios estabeleam ou admitam, nos atas de convocao (edita] ou carta-
estrita conformidade, dentre oiitro, con-i o princpio da igualdade. Trata-se de -convite), cl~usulasoii condioes que comprometam o carter competitivo
repetiqo intencional - isonomia e igualdade so vocbulos sinfinimos, no da licitao, oii que estabeleam preferncias oii distines em razo da
contexto da Lei 8.66611993 -, coin o evidente intuito de reforar a vedao naturalidade, da sede ou domiclio dos licitantes, Inclusive nos casos de
a discrimii~aesiil-justificadas entre os concorrentes. ociedades cooperativas, ou de qualquer orttra irciinst5ncia impertinente
Pois bem, uin pequeno acrescimo, poriii mititissirna significativo, foi ou irrelevante para o especifico objeto do contrato. Sio expressamente
trazido A redaqo do captrt do art. 3.' da Lei 8.66611993 pela Lei 12.34912010. ressalvadas. entretanto, as normas constaiites desse mesmo artigo. nos
O dispositivo, agora, enuncia coino objctivo das licitaes, ao lado da garantia seus $8 5." a 12, e do art. 3." da Lei 8,24811991, conforme ser exposto
de observincia do principio da isonoinia. a "promoo do desenvolvimento adiai~te,em t0pico especifico.
nacional sustci.ntavel". Ainda o 6 1." do art. 3." da Lei 8.666/1993 (inciso 11) veda qiie os
Permanece no tcxto a meno intencionalrnente redundante ao principio agentes pubEicos estabeleain tratamento diferenciado de natureza comercial,
da igualdade, ~ i ~ a conforme
s, se ver, o fato de o objetivo de promover o legal, trabalhista, previdenciria ou qualquer outra. entre empresas brasitciras
"desenvolvimento nacional" ter sido posto lado a lado com o de garantir a e estrangeiras, inclusive no que se refere a moeda, modalidade e local de
observncia do principio onslitucional da isonomia teve o intuito de tornar pagamentos, inesrno quando envolvidos 5 nanciamentos de agncias interna-
cornpativeis com o arcabouo principiolgico vazado no cl~pztrdo ast. 3 . O cionais. Ressalva de foinla. expressa, contudo, o disposto no seu ?$ 2," e no
da Lei 8.666/ 1993 diversas regras de preferncia iiitroduzidas pela Lei art. 3." da Lei 8.24811991, consoante a seguir ser tietalhado.
12.3491201 O em favor de empresas produtoras de bens e servios-nacionais e
de empresas ligadas aos setores de pesquisa e inovao tecnol6gica nacionais. 2.2.7. Favorecirnento a produtos e servigas nacionais: critrios de desempate,
Alm disso, a referncia a wm desenvolvirncnto ''sustentiivel" explicita "margens de preferncia",icitaes com participaqo restrita
a legitimidade de que se adotem. para a detemlinao da proposta que sesi
considcrada mais vantajosa na Iicitao. critirios outros que no seja o ex- Conforme afirmado anteriormente, com a edio da Lei 12.34912010, a
clusivamente econmico-financeiro imediato, a exemplo da exigCncia de que Lei 8.66611993 passou a conter algumas regras que estabeleen~.ou auto-
a produo de determiliado bem que a administrao contratante pretenda rizam que sejam estabelecidas, importantes diferenas de tratamento ei1h.e
adquirir utilize um percenhia! ninirno de materiais reciclados ou de baixo licitantes, em determinados certames, visando, em linhas gerais, a favorecer
potencial de poluio do ambiente natilral (tais como os hiodegradveis). aqueles que forneam produtos e servios nacionais. bem coiiio a fortalecer
No tpico seguinte detalharemos as regras autorizadoras de concesso de empresas atuantes ein tireas relacionadas a pesquisa cientifica e i criao dc
vantagens e distines entre os licitantes irazidas pela Lei 12.34912010 - e tecnologias nacionais.
muito itnportante frisar que tais regras aplicam-se h modalidade pregh A primeira dessas regras a merecer meno est no 5 2." do art. 3.' da
de licitao, disciplinada na Lei 10.52012002. Antes. entretanto. C necessrio Lei 8.66611993. segundo o qual, em igualdade de condi6es, como crit-
estudar as norinas da Lei 8.66611993, ainda vigentes. que tm como funda- rio d e desempate, ser assegurada prcfcrtncia, sucessivamente, aos bens e
mento o principio da igualdade entre os licitantes.
A ohsen/;incia da igualdadc cntre os participantes no procedimento
-
servios:

licitatbrio possiii Lima dupIa vertente: devem ser tratados isonomicamente 1 .") produzidos-no- Pais:
- -
lodos os que participam da disputa. o que significa vedao a discriminaes 2.") prodiizidos ou prestados por empresas brasileiras;
injustificadas no julgmento das propostas, e deve ser dada opominidade de-
3.") produzidos ou prestados por empresas que invistam em pesquisa e no
participao nas licitaes crn gcral a quaisqzier interessados que tenham
dec;envoIvimento de tecnologia no Pais.
condi6es de a s s y r a r o fiituro cumprimento do contrato a ser celebrado. -- - --

No configiira. por essa razo, violaio ao principio da isonomia o esta- Esses critrios de desempate, na verdade. j B constavam do texto originrio
.:belecimento de requisitos mnimos de habilitao dos licitantes mija finalidade da Lei 8.66611 993 e foram, depois, alterados pela Lei 11.19612005. A nica
'seja exclusivamente garantir a adequada execuo do fiituro contrato.
rnodificaiio trazida pela Lei 12.34912030 foi a revoga5o de um disposi-
.
202 RESUMO DE DIREITO ADMINESTRATIVO DESCOMPCICADQ Marcelo Alaxandnno & Vicente Paulo
-
tivo que se referia a "empresas brasileiras de capital nacional", expresso Em decorrncia dessas nomas, hoje C possvel, por exemplo, ser pre-
incompatvel com o texto onstitiicional desde a publicao da EC 6/1995. vista, em uma licitao do tipo menor preo para aquisio de determinados
Outra regra de preferncia a que expressamente alude o fi 1.O do art. 3." da industrializados, "margem de preferncia", digamos, de vinte por
Lei 8.663611993 est na Lei 8.24811 991, cujo art. 3." determina (grifamos): cento, para o produto nacional. Nesse caso, poderi ocorrer que lima proposta
de fornecimento de produto estrangeiro apresente o preo ~initriodc dez
mil reais, e outra proposta, em que o produto seja nacional, tenha o preo
Art. 3." 0 s rgos e entidades da Adininisirao Piiblica Fe- de onze mil c novecentos reais. Nessa licitao hipottica, a proposta
deral, direia ou indireta, as fiindafies iiisiiti~dase mantidas
vencedora seria a do produto oferecido por onze mil e novecentos reais!
pelo Poder PEilslico e as demais orgrinizaes sob o controle
direto ai1 indireto da Unio _?arao prefr~ncin,nas aqiiisiqe h aplicao das "margens de preferncia" previstas nos $9 5" a F O do
de bens e servios de informhtica e autamao, observada art. 3" da Lei 8.66611993 esta parcialmente regulamentada pelo Decreto
a seguinte ardem, a: 7,546120 1 1 . Exporemos, a seguir. as regras pertinentes, coin base nos textos
1 - bens e servios com tecnologia desenvolvida no Pais; legal e regulamentar.
--
11-bens e servios produzidos de acordo com processo produti- O primeiro ponto relevanle a observar 6 que esto previstas duas cspbcies
bitsicn. na forma a ser definida pelo Poder Executivo. de "margens de preferncia". O Decreto 7.546/2011 chama a primeira delas,
referida no $ 5", de ''margem de preferncia normal" e a segunda, tratada
no # 7 ,de "'rnarzern de preferncia adicional".
Para o exerccio dessa preferncia prevista no art. 3' da Lei 8.248/1991
A "margem de prefergncia normal" definida pelo Decreto 7.5461201 1
devem ser levadas em conta condies eqt~ivalentesde prazo de entrega,
suporte de servios, qualidade, padronizaao, compatibilidade e especificao como o "diferencial de preos entre os produtos manufaturados nacionais
e servips nacionais e os produtos manufaturados estrangeiros e servios
de desempenho e preo.
estrangeiros, que permite assegurar preferncia 21 contratao de produtos
Ainda tratando do art. 3." da Lei 8.24811991, 6 relevante apontar que o seu rnanufahlrados nacionais e servios nacionais". Ela pode beneficiar produtos
4 3" aiitorita a utilizao da modalidade prego de licitao parri a aquisio rnanufaturadas riacionais e servios nacionais em geral, desde que atendam
dc bens e servios de informitica e automao que, nos temos do p a r i p f o normas tcnicas brasileiras.
iinico do ait, 1 ." da Lei 10.52012002, se enquadrem como bens e servios
Os incisos XVII e XVIII do art. 6.0 da Lei 8.66611993, includos pela
corniins. A pariicipa.50 nessas licitaes poder6 ser restrita 21s empresas que
Lei 1 2.349120 2 0, definem produtos manufaturados nacionais e servios na-
cumpram a processo produtivo bksico (exigncias destinadas a assegurar que
cionais nestes tennos:
no processo lirodutivo do bem ou nas operaes relacionadas prestao do
servio uma parcela no ii-risiiria seja efetivamente desenvolvida no Brasil).
Outra possibilidade de restringir a detemlinadas emprcsas a participafio XVt1 - produtos manufaturados nacionais - produtos tnanu-
nas licitaes esta prevista no 5 12 do art. 3." da Lei 8.66611 993, includo aturados, produzidos no terriiorio nacional de acordo com o
processo produtivo bsico oii com as regras de origem estabe-
pela Lei 1 2.349120 10. Conforme prescreve esse dispositivo, rias contrataes lecidas pelo Poder Executivo federal:
destinadas iinplantao, h manuteno e ao aperfeioainento dos sistemas
rle tecnologia de informao e cornunicafio, considerados estratgicos
XVIII - servios nacionais - servios prestados no Pais. nas
condies estabelecidas pelo Poder Executivo federal;
em ato do Poder Execiitivo federal. a licitao poder ser restrita a bens e
servios com tecnologia desenvolvida no Pais e produzidos de acordo com
o processo produtivo bsico. A margem de preferncia "narmat" pode ser estendida, total ore parcial-
Vejamos, agora, aqiielas que, a nosso ver. podem ser consideradas as mente, aos bens e servios originhrios dos Estados-Partes dn Mercosul
mais "agressivas" dentre todas as regras instituidoras de distiiies entre os (art. 3.", 4 10).
licitantes existentes atualmente cm nosso ordenamento jurdico: a autorizao A "margem de preferncia adicional", quando houver, s pode beneficiar
para o estabelecimento, nos processos licitalrios. de "margens de prefern- prodiitos maniifaturados e servios nacionais resultantes d e desenvolvimento
cia" para produtos c servios nacionais, introdiizida pela Lei 12,34912010, e inovao tenolgica realizados no Pair. Corno o seu nome indica, ela
por meio do acrscimo dos $ i j 5." a 10 ao art. 3.' da Lei 8.66611993, aplicvel ciimulativamente coni a "margem de preferncia norinal"'.
204 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo Alexandnno & Viceote Paulo

As margens de preferncia, "nonnal" e "adicional", sero definidas pelo [irna licitao do tipo "rnei~orpreo"). Com efeito, o 5 1." do art. 44 esiatui
Poder Executivo fcdcral por produto, servio. grupo de prodiitos ou grupo que se entendcm por empate "aquelas situaes em que as propostas apre-
de servios (art. 3.', $ 8."). sentadas pelas niicroempresas e empresas de pequeno porte sejam iguais ou
Extrcrnamente importante a limitao imposta na parte final da mes- atC 10% (dez por cento) superiores 21 proposta mais bem classificada". Por
mo lj S.", scgundo a qual a soma das margens de preferncia, "normal" e outras palavras, e dispositivo tegal criou uma "eqtiiparao a cinpate"; ele
"adicional", por produto, servio, gnipo de prodrrto ou gnipo de servios, equipara a empate a apresentao, pela M E ou EPP, de proposta de valor
nfio pode ~iltrapassaro montante de vinte e cinco por cento obrc o preo at 10% superior ao da proposta mais bem iass si fica da.
dos produtos rnanufalurados estrangeiros ou servios estrangeiros. Dessa forma, se a licitao visava a efetuar compras, e o menor valor do
Dessa forma. imagine-se que o Poder Executivo federal estabelea em bem a ser adquirido, digamos, R$ 100,OO por unidade, constava da proposta
quinze por ceiito acima do preo do produto estrangeiro a margem dc pre- oferecida por uma grande einpresa, ser considerada "empatada" com ela a
ferricaa "nomal" para o pradu to nacional "X". Ncssa Iiipiitese, se pretender proposta oferecida por uma ME ou EPP em qtie a bem tenha preo unitrio
tixar, tambm, margem "adicional" para as casos em que o produto nacional de atC R$ I1 0,00 (note-se que isso, obviamente, no e um empate, mas uma
" X seja resultante de desenvolvimentn e inovao tecnolgica realizados no equiparao legal a empate).
Pais, essa margem "adicioiial" no poder ser superior a dez por cento, sobre Essa a regra geral. Na modalidade pregiio de Iicitao, s sero consi-
o mesmo preo do produto estrangeiro, de sorte qiie a soma das margens deradas "empatadas" as propostas de ME e EPP que sejam at 5% (cinco por
"normal" e "adicional" fiqrie dentro do Iiinite rnQxiinode vinte e cinco por ento) superiores ao rneilior preo (a modalidade prego sempre licitao
cento acima do preo do produto estrangeiro constante da proposta mais bem do tipo menor preo).
classificada na licitao. Ocorrendo e empate (real ou equiparado), o art. 45 da LC 12312006
As preferncias definidas no art. 3." da Lei 8.66611993 e nas demais determina que sejam adotados os seguintes procedimentos:
normas de licitaes e contratos devem privilegiar o tratamento dilreiiciado
I) a ME ou EPP mais bem classificada poder8 apreseiitai proposta de preo
e favorecido s microempresas e empresas de pequeno porte na forma da lei inferior aquela considerada vencedora do certame. situao em qite ser8
(art. 3.", 8 14. includo pela Lei Complementar 14712014). ad.iudicado em seu favor o objeto licitado:
As preferncias previstas no art, 3." da Lei 8.66611993 prevalecem 2 ) se a ME ou EPP mais bem classificada no oferecer proposta de preo
sobre as demais preferencias previstas na legislao quando estas forem inferior qiiela considerada vencedora do certame. ser50 convocadas as
aplicadas sobre produtos ou servios estrangeiros (art. 3.", 6 15, inserido remanescentes, na ordcin classificatbria, para o exerccio do mesma direito
pela LC 14713014). (dcsdc qite os valorcs originais das propostas dessas M E e EPP remanescen-
tes enquadreni-sc nos critrios de "equiparao a empate" com a proposta
vcnccdora di certame. vistos acima):
2.2.2. Preferncia de contratao para miroempresas e empresas de
3) no caso de serem identicos os valores das propostas originais apresentadas
pequeno porte pelas ME e EPP (e desdc que sc~jaapropostas que se enquadrem nos critrios
de "equiparao a empate" coin a proposta vencedora do certame, vistos
Apesar de as licitaes pblicas terem corno principio expresso - inclusive acima). ser realizado sorteio entre d a s para que se ideniifiqiie aquela qrie
em mbito constitiicional (CF, art. 37, XXI) - a igualdade entre os licitantes, a primeiro poderi apresentar incIlior ofcrta.
Lei Complementar 123/2006 ("Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa
de Pequeno Porte") estabelece regras que implicam preferncia de contratao No caso de pregh, a microempresa ou empresa de pequeno porte mais
em favor de microempresas (ME) e empresas de pequeno poste (EPP). bem classificada sera convocada para apresentar nova proposta no prazo
O art. 44 da LC 123J2006 dispe que "nas licitaes ser assegurada, mximo de cinco minutos aps o encerramento dos lances, sob pena de
como critrio de desempate, preferncia de ontratao para as microempresas precluso (art. 45, 5 3.").
e empresas de pequeno parte". Embora o texto legal fale. literalmente, em Se no for possivet, mediante a adoo dos procedimentos acima explicados
"criterio de deseinpahe", a regra que a lei estabelece no se aplica somente nos itens I . 2 e 3. obter uma proposta de ME ou EPP que tenha preo inferior
a casos erii que efetivamente haja um empate, isto , quando seja igua! o Aquela considerada vencedora do certame, o objeto licitado sem adjudicado em
valor da proposta da ME ou da EPP e o de uma outra empresa (supondo favor da proposta originalmente vencedora do certame (art. 45, $ 1.").
.
206 RESUMO DE DIREITO AUMINISTRAT1VO DESCOMPLICADO Marcelo Alexaodrino & Vrceote Paulo

Em qualquer caso, os procedimentos explicados acima, nos iteris 1, 2 e 3, E de todo evidente que s se pode cogitar absoluta objetividade quando
somente se aplicam quando a melhor oferta inicial no tiver sido apresentada o critrio da licitao e o de "menor preo" ou, nas alienaes. o de "maior
por ME ou EPP (art. 45, $ 2."). lance oii oferta". Diferentemenle, os criterios "melhor tecnica" ou "t6cnica
e preo" inexoravelrnente implicaro certa dose de valorao siibjetiva na
escoIIia da proposta vencedora.
2.3. Sigilo na apresentao das propostas
No obstante essa constatao, o art. 44 da Lei 8.66611 993, de forma
Esse principio decorre da prpria Ibgica do procedimento e encontra-se abrangente. estatiri que, "no julgamento das psoposras, a Comisso levari
enunciado. embora indirctaniente, no $ 3." da art. 3." da Lei 8.666/1993, que, em considerao os critrios ohjetivos definidos no edital ou convite". ex-
ao consagrar a publicidade das licitaes, declara "pblicos e acessveis ao plicitando que esses critrios objetivos de julgamento no podein contrariar
piiblico os atos de seu procedimento, salva quanto ao conteiido das pro- as iiormas e princpios na prpria lei estabelecidos.
postas, at a respectiva abertura". O at-i. 45 refora essa disposio, determinando que o julgamento das
A observncia do sigilo das propostas at siia abertura 6 de tal impor- propostas seja objetivo, devendo a comisso de licitao ou o responsvel
tincia que constitui crime sua violao, como consta do art. 94 da lei. O pelo convite realizii-10 em conformidade com os tipos de licitao, os critrios
agente piiblico que devassar o sigilo de proposta apresentada em procedimento previamente estabelecidos no ato convocatorio e dc acordo com os fatores
licitatrio, ou proporcionar a terceiro a ensejo de devass-10, ser apenado exclusivamente nele referidos, de maneira a possibilitar sua aferio pclos
com deteno. de dois a trs anos, e multa. licitantes e pelos orgos de controle.
A violao do sigilo das propostas deixa em posio vaiitajosa o on- A noo de critrio de julgamento vincrila-se ao conceito de tipo de
corrente que disponlia da informao relativa a seu conteiido, uma vez que ticitao. assunto que ser.5 estridado em t0pico especfico, adiante.
pode, conhecendo, por exemplo, o preo oferecido por seus adversarios para a
realizao de uma obra piiblica, oferecer um preo uin pouco menor e vencer 2.6. Adjudicao obrigatria ao vencedor
o certame, em evidente fraude i competitividade do procedimento.
Em inatria de licitabes pirblicas, adjudicar significa, sirnplesniente, atribuir
o objeto do certame ao licitairte vencedor. O princpio da adjudicao cornpul-
2.4. Vinculao ao instrumento convocatorio sriria impede que a administrao. concludo o procedimento licitatrio, atribua
A vinculaGo da administrao aos estritos termos do instrumento con- seu objeto a outrem qiie no o legitimo vencedor. Esse principio tambm veda
vocatrio da licitao (edital ou carta-convite) deflui do cupitr do art. 41 da que se abra nova licitao enqtranto vilida a adjudicao anterior.
Lei 8.66611 993. Esse preceito veda h administrao o descurnprirnento das No se deve confundir adjudicao com a celebraiio do contrato. A ad-
nomas e condies do edital, "ao qual se acha estritamente vinculada". No judicao um ato declaratorio. que apenas garante ao vencedor que, quando
mesmo artigo. a lei assegura a qualquer cidado o direito de impugnar o a adminislrao for celebrar o contrato relativo ao ob,jeto da licitao, ela
edital de licitao por motivo de ilegalidade (art. 41, 4 I .O). o Eari com o vencedor. E, todavia, possivel que ocorra de o contrato no
Essas regras valem. igualmente, para a carta-convite, instnimento con- chegar a ser celebrado, em face de inotivos cono a anulao do procedi-
vocatria especifico da modalidade convite de licitao. mento. se houve ilegalidade, ou a revogao da IiitaZo em decorrncia de
supervenientes razes de interesse piiblica.
A doutrina costuma afirmar que o edital (ou carta-convite) 6 "a lei interna
da licitao", enfatizando que ele, coino tal. vincula aos seus termos tanto A adjudicao o ato fiiial do pi-ocediinento de licitailo.
os licitantes como a administrao que o expediu. O art. 50 da Lei 8.66611993 veda administrao a celebrao do contrato
com preterio da ordein de classificao das proposlas oii com temefro estranlios
ao procedimento licitatlrio. Ser ntilo o cnntrato celebrado nessas condies.
2.5. Julgamento a'bjetivo
A administrao dever convocar regularmente o interessado para assi-
Julgarnenta objetivo o que se baseia no critrio indicado rio edital nar o terino de contrato dentro do prazo e condiries estabelecidos. O prazo
e nos tcrmos espeificos das propostas. Em tese. no pode liaver qualquer de convocao poder ser prorrogado uma vez, por igual perodo, qtiando
discricionariedade na apreciao das propostas peIa administrao. solicitado pela parte durante o sei1 transcurso e desde que ocorra motivo
208 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marceb Atexandrioo & Vicente Paulo Cap. IX LICIFAUES PBLICAS 209

justificado aceito pela administrao. Caso o adjiidiatirio deixe de celebrar modalidades de licitao e, por essa razo, 6 aquela em que todas as etapas
o contrato no prazo estabelecido, decair de seri direito icontratao e ficara 350 bem definidas. Assim. iiosso estiido adotar como parimetro as etapas
caracterizado o desciimpriineiito total da obrigao assumida, siljeitando-o As do procedimento ordingrio de concodncia.
penalidades legalmente estabelecidas (art. 64 c art. 81).
O procedimento tem inicio dentro do iirgo ou entidade que realizar
Quando o convocado no assinar o termo de contrato no prazo e condies a licitao. Trata-se da denominada fase interna, descrita no art. 38 da Lei
eslabelecidas, a administrao poderi convocar os licitantes remanescentes, na lI 8.66611993, segundo o qiiat "o procedimento da licitao serh iniciado coin
ordem de classificao, para faz-lo em igual prazo e nas mesmas condifies a abertura de processo administrativo. devidamente autuado, proioalado t
propostas pelo primeiro classificado, inclusive quanto aos preos aiualiza-
nuinerado, cotitendo a autorizao respectiva. a indicao sucinta de seu
dos em conformidade com o ato convocatrio. E F~cultadoa adininistrao,
alternativamente, revogar a licitao. objeto e do recurso prprio para a despesa".
II
Por outro lado. a no convocao para a contrataio, pela adrninistrao, Mais importante, todavia, o conhecimento da denominada fase externa.
decorridos 60 dias da data da entrega das propostas, libera os licitantes dos
compromissos ass~irnidos(art. 64, rj 3."). / a qual coineqa no momento em que se toma pilblica a licitaqo.
Tomando por base o procedimento ordinirio de uma concorrncia, as se-
guintes etapas podem ser identificadas na fase externa (nesta ordem. em regra):
2.7. Competitividade abertiira, Iiabil itao, classiftcaa Cjulgainento), liuiiiologao e adjudicaiio.

Celso Antonio Bandeira de Melle menciona a competitividade como um Listamos abaixo os atos da fase externa (art. 435:
dos princpios narieadores das licitaes piiblicas, afirmando ser eJe da essn-
cia mesma do procedimento. Com efeito. a lei e a prbpria Constituio, em 1 ) publicao d o edital ou cnvio da carta-convite (inicio da fase externa do
mais de um dispositivo, estabelecem como obrigathrio o carter competitivo procedimento);
do procedimento licitatririo. Somente o procedimento em que haja efctiva 2) aberhira dos envelopes contendo a dociimentao relativa $ habilita~dos
competio entre os participantes, evitando manipula6es de preos, ser concorrentes, e sua apreciao;
capaz de assegurar a administrao a obteno da proposta mais vantajosa 3 ) devoluo dos ~nvelopesechados aos concorrentes inabilitados, contendo
para a consecuo de seus fins. as respectivas propostas. desde que no tenha havido rcciirsos. ou aps o
A Lei 8.66611993 veda, por isso. a realizao de licitao ct!io objeto inclua ilideferimento destes;
bens e servios sem similaridade oil de marcas, caractersticas e especificaes 3 ) aberliira dos envelopes contendo as propostas dos concorrentes habilitados.
exclusivas, salvo nos casos em que for tecnicamente justifichvel (art. 7.", i\1 5."). desde que transcorrido o prazo sem inierposio de recursos. ou tenha
Comete crime, tipificado no art. 90 da lei, quem frustrar, mediante frau- havido desistncia expressa destes. ou aps o jiilgainentii dos rccurstis
de. a,juste, combinaao ori qualquer oiitro expediente. o carter competitivo iiiterpostos;
do procedimento. com o intuito de obter, para si ou para outrem. vantagem I 5) verifieao da confonnidade de cada proposta com os requisitos do edital.
decorrente da adjudicao do objeto da licitao. A pena cominada para esse promovendo-se a desclassificao das propostas desconformes ou incompa-
crime i de deteno, de dois a quatro anos, e multa. tveis:
6 ) julgamento e classifica5n das propostas de acordo com os criirios de
avalia50 constantes do edital:
3. FASES DO PROCEDIMENTO LICITATRIO 7) deliberago da autoridade competente quanto i homologao e adjudicao
do objeto da licitao.
A Lei 8.66611993 no fez uma eniimesao didtica das fases ou etapas
do procedimento de licitao, porm cada uma delas est detalhadamente
tratada em seus dispositivos.
1 Alm desses atos, nas concorrncias de valor especialmente elevado
(acima de cento e cinquenta milhes de reais), h uma cxigncia anterior
Nem todas as modalidades de licitao apresentam todas as fases que a prpria publicao do edita[, a audi&ncia pblica, prevista no art. 39 da
ser50 descritas no presente tpico. A concorrncia e a mais complexa das Lei 8.66611 993.
.
210 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo Alexandrino & Vicente Pauto -
Cap. IX LICITABES PBLICA 211

Vejamos as principais caractertstias dessas fases 1 2) limites para pagamento de instalaq50 e mobilizao para execuo de obras
ou servios que ser50 obrigatoriamente previstos em separado das demais
parcelas. etapas ou tarefas;
a) abertura;
13) condiqes de pagamento, prevendo:
O edital e o instrumento por meio do qual a administrao toma piiblica
a realizao d e uma licita8o. E o meio utilizado para todas as modalidades a) prazo de pagamento no supcrior a trinta dias, contado a partir da data
de licitao, exceto a modalidade convite (na modalidade convite o instru- final do perodo de adirnplemento de cada parcela:
mento convocatrio a "carta-convite"). A inteno de licitar E divulgada h) cronograma de desernbo!so mximo por periodo, em conformidade com
pela publicao de aviso com o resumo do edital (art. 21). a disponibilidade de recursos financeiros;
O edital a "lei interna" d a licitao. Ele deve fixar as condies de c) critrio de atualizaqo financeira dos valores a serem pagos. desde a
realizao da Ijitao e vincula a adtninistrao e o s proponentes. data final do periodo de adimplernento de cada parcela ate a data do
O edital numerado, crn sries anuais, deve conter o nome da repartio efetivo pagamento;
interessada e de seu setor, a modalidade, e regime de execuo e o tipo da d) cornpensades financeiras e pcnaliza~dcs,por eventuais atrasos, e des-
licitao, a meno de que ser& regida pela Lei 8.666119ci3, o local, dia e contos, por eventuais aiitecipaes de pagamentos;
hora para recebiinento da docurnenla50 e proposta, bem come para inicio e) exigncia de seguros, quando for o caso:
da abertura dos envelopes (art. 40).
So, ainda, informaes obrigatrias contidas no edita! (art. 40): 14) instrues e normas para os recursos previstos na Lei X.Gh611993:
15) condies dc recebimento do objeto da licitao;
1 ) ob+jeloda licitao, em descrio sucinta e clara: l) outras indicaes especificas ou peculiares da licitao.
2) prazo e condies para assinatura do contrato ou retirada dos instnrinentos,
para execuo do contrato e para entrega do objeto da licitao; A publicao do aviso do edital deve observar uin prazo rninimo de
3) sanfies para o caso de inadimplemento; antecedncia para o recebimento das propostas ou a realizao do evento. A
4) local onde poder5 ser examinado e adquirido o projeto bsico; partii- da Ultima publicao d o edital resumido ou da expedio do convite,
5) se h projeto executivo disponivel na data da publicalo do edital de lici- ou ainda da efetiva disponibilidade do edital ou do convite e respectivos
tao e o local onde possa ser examinado c adquirido; anexos (prevalecendo a data que ocorrer mais tarde), o prazo n-iininio a ser
6) condies para participao na licitago e forma de apresentao das pro- observado para o recebimento das propostas ou a realizao do evento serri de:
postas;
7 ) critkrio para jiilgamento, com disposies claras e parametros abjetivos; 1) quarenta e cinco dias para as modalidades:
8) locais, hor5irins e c ~ d i g o sde acesso dos meios de comunicao A distncia a) concurso:
em que sero fornecidos elementos, infomaes e esclarecinientos relativos b) concorrEncia, quando o contrato a ser celebrado contemplar o regime
i licitao e 6s condies para atendimento das obrigaes necessrias ao de cmpreirada integral ou qiiando a Iicitao for do tipo melhor tcnica
cumpriinento de seu objeto; ou tcnica e preo:
9 ) condioes eqiiivalentes de pagamento entre empresas brasilcims e estran-
geiras, no caso de licitaes internacionais; 2) trinta dias para as modalidades:
10) o critrio de aceitabilidade dos preos. unitrio e global, coiiforme o caso. a) concorrncia, nos casos n50 especificados na letra "b" acima;
permitida a fixazo de prcos rniiximos e vedada a fixao de preos n ~ i -
nimos. crit&rios estatsticos oii faixas de variao ein relao a preos de b) tomada de preos. quando a licita8o for do tipo melhor tcnica ou
tcnica e preo;
referncia;
I I ) criterio de reajuste. que dever retratar a variao efetiva do custo de 3) quinze dias para as modalidades:
produo. admitida a adoo de ndices cspecificos oii sctoriais. desde a
data previs~npara apresentao da proposta, ou do orainento a que essa a) tomada de preqos. nos casos no especificados na letra "b" acima;
proposta se rcirir. at a data do adimpEemento de cada parcela; b) leilo:
-
212 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo Alexandrrno & Vicente Paulo ap. IX LICITAOES PUBLICAS 213 I

4) oito dias Uteis para a modalidade prego. conlados a parlir da publicaao pcticipern de procedimentos licitat0rios, estabelecidas nos arts. 42 e 43 da
do aviso; LC 12312006.
5 ) cinco dias teis para a modalidade convitc. Ultrapassada a fase de habil itafio dos concorrentes c abertas as propostas,
no cabe desclassifich-10s por motivo relacionado com a habilitao, salvo
Qualquer inodificaao no edita1 exige divulgao pela mcsma fornia que em razo de fatos supervenientes o11 s conhecidos aps o juigarnento
se deli .o texto original, reabrindo-se o prazo inicialmente estabelecido para {art. 43, G 5.").
apresentao das propostas, exceta quando, inquestionavelmentc, a alterao
no afetar a forrnrzlao das propostas.
Apos a fase de habilitao, o licitante no podera mais desistir da pro- 1
posta apresentada, salvo por motivo justo dccorren te de fato slipesvenien te
e aceito pela comisso (art. 43, 8 6.").
b} habilitao;
A fase de habilitao destina-se vei'ificao da docurnenta5o c de c) classifica30 (julgamento):
requisitos pessoais dos licitantes. 6 etapa relacionada As qualidades pessoais O julganiento das proposias consiste no confronto das ofertas, das-
dos interessados em licitar. Como regra, ocorre previamente i anlise das sificaso das propostas e determinavo do vencedor. ao qual dever ser
propostas. Quando a liabilitao previa. o licitante iiiabilitado excludo do adjudicado o objeto da licitao. Devera sempre ser observado o critrio
procedimento e a proposta que liavia rormiilado nem chega a ser conliecida de jiilganiento estabelecido no edital, critrio este que se relaciona ao
(devolve-se a ele o envelope ainda lacrado). conceilo de tipo de licitao. O julgamento, regra gcral, 6 efetuado pela
A habiiitao teiii por finalidade assegurar que o licitante. na hiptese de comisso de licitao.
ser o vencedor do certamc, ter condides tcnicas, financeiras e idoneidade A etapa de julgamento, a rigor, pode ser dividida em duas subfases.
para adequadamente cuiiiprir o contrato objeto da licitao. Na primeira delas, a administrao verifica a conformidade de cada
A fim de garantir a maior competitividade possvel disputa, a Lei proposta com os requisi~osdo edital, tais como as especificaes tcnicas e
a compatibilidade com os preos correntes no mercado. As propostas des-
8.666/1993 probe qualquer exigencia suprflua ou desnecessaria. Somente
conformes ou incompatveis sero desclassificadas (eliminadas).
poder ser exigida dos interessados, para habilitao nas licitaes, docu-
mentao relativa a: Na segunda subfase, as propostas no desclassificadns, isto e, as que
atenderam iis condites exigidas pelo edital, sero classificadas, postas em
1 ) habiliia30 juridica;
ordem (primeiro lugar, segundo lugar, terceiro Iugar), conforme os critrios
de avaliaso constantes do edital.
2j qualificao tcnica;
Dito de otitra forma, sO depois de passar pelo crivo de adequao ao
3) qualificao econiimico-financeira: edital (primeira subfase), qiie acarreta a desclassificaZo das proposlas qiie
4) rcgrilaridade fiscal e trabalhista; desatendam as condies nele estipuladas, quc sera estabelecida a ordem
5) ciiinpriniento do disposto no inciso XXX111 do art. 7." da Constituio de classificaa das propostas (segunda subfase), conforme e tipo de licita-
Federal (restriqfies c proibi~esao trabalho dos menores). o (se o tipo for menor preo. ficari em primeiro Irigar a proposta de valor
mais baixo. e assim por diante).
A documentao para liabilitao poder ser dispensada, no todo ou Suponha-se, por exemplo, que esteja sendo rea t izada uma licitao do tipo
em parte, nos casos de convite, concurso, fornecimento de bens para pronta menor preo para a aquisio de cadeiras escolares com assento e encosto em
entrega e Teilgo. fibra de vidro. Se um determinado licitante ofereceu em sua proposta cadeiras
de madeira, tal proposta sera iinediatainente desclassifiadn (eliminada), n5o
A documenrao exigida para a habilitao ou qualificao est enume-
interessa o preo que tenha sido pedido por essas cadeiras de madeira. Na
rada nos arts. 28 a 3 1 da lei.
segunda subfase. ento, sero postas em ordem crescente de preo (porque se
H regras especficas, mais ivoraveis, quanto A comprovao de re- trata de uina licitao do tipo menor preo) as propostas que no tenham sido
gularirlade fiscal para as niiroeinpresas e empresas de pequeno porte que desclassificadas. O vencedor do certame, no exemplo em foco, ser5 aquele
214 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo dlexandrino 8 Vicente Paiiln .
Cap. fX LICITAESPUBLICAS 215

que ofereceu a proposta de mcnor prco entre as propostas que atenderam celebrar o contrato relativa ao objeto da licitao, a farh com o veiicedor. A
As condies estabelecidas no edital. adjudicao 6 o ato final do procedimento de licitao.
O jiilgarnento das propostas levara em considerao os critrios objetivos O art. 50 da lei expressamente deIara qiie "a Administrao no poder
definidos no edital oii convite, sendo vedadas: celebrar contrato com preterifio da ordem de classificaq5o das propostas ou
com terceiros estranhos ao procedimento licitatbrio, sob pena de nulidade".
a) a utilizao de qualquer elcrnentn. critirio ciu fator sigiloso, secreto, subjetivo
ou rcseivado rliic possa, de qualquer ronna, elidir o priilcipio da igualdade
entre os licitantes; 4. MODALIDADES DE LICITAO
h ) a considerao de qtialqiier oferta nu vantagem no prevista no edital ou
no ctinvitc, inclusive financiamentos s~ibsidiadosou a fundo perdido, nem
As liitafies so classificadas em diferentes modalidades. conrorme as
preo ou vantagem baseada nas ofcrlas dos demais licitantes. peculiaridades do respectivo procedimento, ou do objeto d a fiitttro contrato
administrativo a ser celebrado. A Lei 8.hhll993 prev, em seu art. 22.
O preo oferecido na proposta dever ser um valor definido: tantos reais somente cinco diferentes inodalidades de licitao - concorrncia, tomada
pela realizao da obra, pela prestao do servio etc. No ser considerada de preos, convite, concurso e leil5o. Posteriormente, entretanto, foi criada
proposta em qiie o preo oferecido seja baseado nas ofertas dos demai lici- por inedida provis~riauma outra modalidade, o pregno, atualmente regulado
tantes. Assim, por exemplo. se algtima proposta enunciar algo como "realizo pela Lei B 0.52012002. Ao lado dessas, curnpre registrar ainda a existncia de
a obra por valor 5%) inferior ao menor dentre os preos oferecidos pelos uma stima modalidade, a denominada consulta. conforme adiante se ver.
demais licitantes", essa proposta no seri considerada. interessante regitrar que a Lei X.666/ 1993 expressamente dcclara ve-
dada a criao de outras modalidades de Iicitaiio ou a combinae das
Quando todos os licitantes forem inabilitados ou tadas as propostas
modalidades nela referidas (art. 22. 6 8."). No temos dvida em afirmar que,
forem desclassificadas (isto , qiiando se configure a denominada "licitao efetivarnente, n5o podem ser combinadas modalidades de licitao. Diferen-
fracassada"), a admiriistiao poder fixar aos licitantes o prazo de oito dias temente. contudo. a criao de uma nova modalidade e possivel, sim, desde
iiteis para a apreseniafio de nova documentao ou de outras prapostas
que ocorra por ineio de lei da Uniao. A nosso ver, obrigatoriamente deveria
escoiinadas das irregularidades apuradas, facultada, no caso de convite, a ser uma lei de normas gerais, de carhter nacional, isto , uma lei endereada
rediio deste prazo para tr6s dias teis (art. 48, 3 3."). a todos os entes federados, coma e o caso da lei diciplinadora do prego.
d) homologao e ad.judicao: Passemos i exposio dos pontos essenciais qtie caracterizam cada mo-
dalidade de licitao.
O art. 43, Vi. da Lei 8.66611993 determina que, aps o julgamento
pela comisso, esta remeta o processo h autoridade competente para qiie eia
Iiomologue o procedimento e adjudique o objeto da licitao ao vencedor. 4.1. Concorrncia
Observa-se que o trabalho da coinisso temlina com a divulgao do
resultado do jiilgainento; depois disso, o processo passa i autoridade com- A concorrncia e a mais coinplexa das modalidades de licitao.
petente para as pinvidiicias citadas. Presta-se 6 contrataa de obras, servios e compras, de qualqiier valor.
Na etapa de homologao exercido um controle de legalidade do pro- Alem disso, a modalidade exigida, em regra, para a compra de imveis e
cedimento licitatorio. Verificando irregularidade no julgamento, ou em qual- para a alienao de imveis pblicos, para a concesso de direito real de uso,
quer fase anterior, a autoridade cornpeiente no homologar o procedimento, para as Iicitaks internacionais, para a celebrao de contratos de concesso
devolvendo o processo A comisso para correo das falhas apontadas, se de servios ptiblicos c para os contratos de parcerias publico-privadas (que
isso for possivel. Casa se trate de: vicio insanavel, devera ser anulado o pro- so espcie do gnero "concesses").
cedimento, se no integralmente, pelo inenos a partir do ato ilegal, incfusive. Scja qual for o valor do contrato que a adininistrao pretenda firmar,
A adjudicao o ato pelo qual se atribui ao vencedor o objeto da a concorrncia, em tese, pode ser iitilizda.
licitao. N,?o se deve coiifundir adjudicao com a celebrao do contrato. Relativamente ao valor do contrato, h hierarquia entre a concorrencia
A adjudicao apenas garante ao vencedor que, quando a administrao for (contratos sem limite de valor), a tomada de preos (contratos at determina-
1

216 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPL1CADO Marcelo Alexandrino & Viceote Paulo
i .
Cap. IX LICITAES PUBLICAS 217

do valor, intermedirio) e o convite (contratos de valor reduzido}. Por isso, 4.3. Convite
quando for possivel o convite, ses, alternativarnentc, possvel usar a tomada
O art. 22, 5 3.", da Lei 8.66611993 define o convite can-io a modalidade
de preos ou a concomencia; quando for possivel usar a tomada de preos,
sei-a possivel, alternativamente, ~itilizara concorrncia. de licitao entre interessados do ramo pertirtente ao seu objeto, cadastrados
ou no, escolliidos e coiividados em nitinero ininimo de trs pela unidade
O proessamento da licitao e o julgamento das propostas s5o realiza- administrativa, a qual afixari, em local apropriado, cbpia do instnirnento
dos por uina comisso pennariente ou especial, no inais das vezes chamada, convocatrio e o estendeia aos demais cadastrados na correspondeiite espe-
simplcsmeiitc, "comissio de licita5o". Essa comisso deve ser integrada cialidade que manifestarem seu interesse com antecedCncia de at 24 horas
por, no ininin-io, trs rneinbi~s,sendo peIo menos dois deles servidores qua- da apresentao das propostas.
lificados pertencentes aos quadros permanentes dos iirgsos da administrao Nas pequenas unidades administrativas e cm race da exiguidade de pes-
sespons;iveis pela licitao (art. 5 1 , cnptif).
soal disponivel, a contisso, exccpcionalmentc, poder ser siibstiliiida por u m
Uina das caractersticas da concorrncia 6 possiiir uma fase de habilitazo servidor formalmente designado pela aiitoridade competente (art. 5 T , 9 1 ."I.
preliminar, apbs a abertura do procedimento (piiblicaiio do resuma do edital). Admite-se que a carta-convite seja enviada a inenos de trs nteressados,
Cabe mencionar que na concorrncia prvia a eieb-alo de contratos de desde que, por liimitaes do mercado ou manifesto desinteresse dos convidaclos,
parcerias piiblico-privadas (PPP) e na concorr~nciaprvia i celebrao de con- seja irnpossiveI a obteno do nllmero mnimo de licitantes (ari. 22, 7.").
tratos de concesso de servios pi~blicos admitida a inverso da ordem das Se existirem mais de trs possveis iiileressadcis iiuina praa, n cada
fases de liabilitao e jiilgarnento, Iiiptese em que este ocorrera antes daquela. novo convite realizado para objeto idntico ou asseinelhado obrigatrio o
convite a, no mnimo, mais um interessado, eiiqunnto existirem cadastrados
4.2. Tomada de preos no convidados nas ltimas licitaes (art. 22. 5 6.").
Embora o convite se-ia modalidade de baixa coinplexidade, possivel,
O art. 22, 4 2.". da Lei 8.66611 993 define a tomada de preos coma a respeitados os limites de valor de ontratao a ela aplicveis. a sua utilizao
"modalidade de licitao entre interessados devidamente cadaslrados ou que em licitaes internacionais, quando nZo houver fornecedor do bem ou
atenderem a todas as condies exigidas para cadastramento ate o terceiro serviqo no Brasil (art. 23, $ 3.").
dia anterior a data do recebimento das propostas. observada a necessria
qualificao".
Na tomada de preos. a liabilitao, que correspoilde ao prprio cadas- Q art. 22. 6 4.". da Lei 8.66611 993 define o concurso como a modalidade
traincnto. C prvia a abertura do procedimento. Entretanto, a fiin de atender de licitao entre quaisquer interessados para escollia de trabalho tcnico,
ao principio da conipetitividade, os interessados no previamente cadastrados cientfico ou artstico, mediante a i11stitui50de prmios ou rernunera*ao aos
tin garantida a possibilidade de se inscreverem ate o terceiro dia anterior vencedores, conforme critrios constantes de edital publicado na imprensa
i data do recebimento das propostas, contanto que satisfaam as condi- oficial com antecedncia mnima de 45 dias.
es de q~ialifica5oexigidas (quc so as niesmas condies impostas para Portanto, o que determina a necessidade de realizar a licitao na mo-
o cadastramento). dalidade concirro a natureza do seu objeto. ndo o valor do contrato.
Conforme explicado anteriormente, a tomada de preos presta-se ce- O julgamento feito por comisso especial integrada por pessoas de
lebrao de contratos relativos a obras, servicis e compras de menor milto reputao ilibada e reconliecido cottl-iecirnento da matria ein exame, servi-
do que os que exigem a concorrncia. Mas o julgamento, assim como na dores pblicos ou no (art. 51. $ 5.").
oncosrncia, realizado por iima comissc~integrada por trs membros. 6 iii~portaiiteobservar que, scgundo o art. 13, 6 1 da Lei 8.66611 993,
.O,

A tomada de preos e admitida nas licitaes internacionais, desde que: "os contratos para a prestao de servias tcnicos profissionais especializados
devego, preferencialmente, ser celebiridos mediante a realizao de conciirso,
a) o rg5o ou entidade disponha de cadastro internacional de fornecedores; e com estipulao prvia de premio ou reiniinerao*'. ressalvados os casos de
h) o contmtn a ser celebrado esteja dentro dos limites de valor para a tomada inexigibilidade de licitafio. Os assim chariiados "'servios tcnicos profissionais
de preos. especializados"' esto enumerados nos incisos do art. 13 da lei c scro objcto
de estiida mais A frente. no topico acerca da inexigibilidade de licitao.
218 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Mamlo Alexandrino & V~centsPaulo aa. IX LICITACOES PELICAS 219

4.5. Leilo Em suina, o prego 6 modalidade de licitalo, sernprc do tipo menor


preo, destinada i aquisio de hens e servios comuns, que pode ser
Nos termos do art. 22, 5 5.". da Lei 8.66611993, o leilo a moda- utilizada para qualquer valor de contrato.
lidade de licitao, entre quaisquer interessados, para a venda, a quem O prego 6 realizado mediante propostas e lances em scsszo piiblica.
ofcrecer o maior lance, igual ou superior ao valor da avaliao, dos O autor da oferta de valor mais baixo e os das ofertas com preos ate rlez
seguintes bens: por cento superiores a ela podero fazer novos lances verbais e sucessivos,
at a proclamao do vencedor, sempre petn critrio do menar preo.
a) bens m6veis iiiserviveis para a adininistrao, at o valor de RS 650.000.00 No havendo pelo menos trs ofertas com diferena de at dez por cento
(art. 17, $ h."}; em relaqzo h mais baixa, podefio os autores das mel'tiores propostas, ate o
b) prodiitos l e g a l i n e n tc a p r c c n d i d o ou penhorados (art. 22, 5<''): mximo de trcs, eretuar novos lances verbais e sucessivos, quaisquer que
c) bens irnbweis da administrao piiblica. cuja aquisiiln haja d e r i v a d o de sejam os preos oferecidos.
procedimentos jiidiciais ou de dao em pagamentn (arf. 19. [I[). Exaininada a proposta classificada em primeiro lugar. quarito ao objeto
e ao valor. cabera ao pregoeiro decidir motivadamente a respeito da srta
Para mais dessas disposies, faz-se oporhino anotar que, no caso das aceitabi l idade.
concesses de servios pblicos. embora a Lei 8.98711995 exija qrie a lici- Encerrada a etapa competitiva e ordenadas as ofertas, o pregoeiro pro-
tao previa ocorra na modalidade concorrncia, existem hiptescs bastanle ceder5 A aberhira do invlucro contendo os documentos de habilitao do
restritas nas quais facultada a adoo da modalidade lcilo. Tais IiipOte- licitante que apresentoii a rneltior proposta, para verificao do atendiinenio
ses so: (a) as previstas na Lei 9.07411995 (arts. 27, 1 e $ 3.", 29 e 30) e das condies fixadas no edital.
na Lei 9.49111997 (art. 4.", 5 3.'). relacionadas As viilgamente chamadas Observa-se qtie um aspecto caracterisrico do prego 6 a inverso que
"privatizacs dc servios pi~blicos"; e (b) as previstas na Lei 12.783120 13, ocorre na. sequtncia das fases de liabilitaiio e julgamento das propostas. De
aplicveis 9s concesses de gera5o. transinissiio e distribuio de energia fato, nas outras modalidades de Iicitao. mesmo que 1150 exista uma fase
bcm definida de habilitao. a regra geral a verificao da corresponden-
eltrica rereridas no seu art. 8.".
te docurnentafio dos licitantes ser feita antes da aniilise e julgaiilento das
propostas. No preggo. diferentemente, a hakiilitaqfio sempre poqterios h
4.6. Prego fase de julgamento e classificao.
O prego inodalidade de licitao regulada pela Lei 10.520/2002, pas- Verificado o atendimento das exigencias fixadas no edital, o licitante
svel de utilizaSo pela Uni30, pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos seia declarado vencedor. Hornoiagada a licitao pela autoridade cornpe-
~nunicipiospara aquisio de hens e servios comuns, qualquer que se,ja tente, o adjudicat6ria (1ici tantc vencedor) ser8 convocado para assinar o
contrato rio prazo definido em edital. Caso o licitante vencedor, convocado
e vatnr estimado da contratao.
dentro do prazo de validade da siia proposta - scssenta dias. se outro no
O fator que define a possibilidade de utilizao da modalidade prego e a estiver fixado no edital -.
nZo celebre o contrato, este seri firmado com
natureza do objeto da contratao - aquisio de bens e scrvios comuns e -. o colocado scguinte que atenda As exigncias de liabilitao e demais
niio o valor do contrato. estabelecidas no edital.
A Lei 10.52012002 define coino bens e servios comuns "aqueles ~ijos A Lei 10.53012062 descreve. rninrrciosarnente. as fases do prego.
padres de desempenho e qualidade possam ser ob+jetivarncntcdefinidos pelo dividindo-as em fases "preparatria" e "externa".
edital, por meio de especifiaes usuais no inercndo" (arl. 1.O. paragrafo Na fase externa do prego, que se inicia com a convoca50 dos inte-
nico). Portanto, bens e servios comuns so. simplesinente, bens e servios ressados, seirio observadas as seguintes regras (art. 4."):
ordinrios, comezinhos, sem peculiaridades ou cai+acteristicastkciiicas especiais.
A modalidade pregio sempre adota como erittrio de julgarnenio o menor 1 - a convocao dos interessados sera efetuada por meio de
preo da proposta. publica5o de aviso em dirio oficial do r e p e c t i v o ente fedemdo
.
220 RESUMO DE DIREITO ADMIN1STRATIVO DESCOMPLICADO Marcslo Alexandnno & V~centePaulo Cap. tX * LICITAES PUBLICAS 221

riu.n,lo existiirdo, em jornal de circiilao local. e liciiltativa- X1I - encerrada a etapa competitiva e ordenadas as ciferta, a
mente, por nieios eletrbnios e confbrme o vulto da licitao, pregoeiro procederi A ahetiira do invlucro contendo os docurnen-
em jornal de grande circulaqo, nos termos do regulan~ento; tos de habilitaiio d o licitante que apresentou a melhor proposta,
11- do aviso constaro a defiiiio do objeto da liciiafio, a
para verificao do atendiinento das condies fixadas no ediial:
indicaUo do local, dias e liorrios em qiie poderi ser lida ou XITI - a haliiliran far-se- com a verificazo de que o 13ci-
obtida a integra do edital; tantc est.6 em sitiiao regular perante a Fazenda Nacicin:il. a
111 - do edital constaro o objeto do certame, as exigncias de Seguridade Social c o Frindo de Garantia do Tcmpo de Ser-
habilitao, os criterios de aceitaso das propostas. as sanes por vio - FGTS. e as Fazendas Bsradiiais c Municipais, quando
inadirnplemento e as cliusiilas do contrato, inclii~iveconi fixao for o caso, com n cornprova50 de que atende as exigncias
dos prazos para forneirnenio. :is nornias qiie disciplinarem o do edital qirantn 1 IiabiIitai~jurdica e qualificaes ~cnica
procedimento e a minuta do contrato, quando I'or o caso; e econhnrico-financeira;
IV - cpias do cdital c do respectivo aviso sero colocadas .i X1V - os licitaiites poder50 deixar de apresentar os documentos de
disposiiio de qualquer pessoa para consiilta e diviilgadas na IiabilitaEo qire jii constem do Sistema de adastraniento Unificado
forma da Lei "1755/199X: de Fornecedores - SICAI: e sistemas semelhantes inantidos por
Estados. Distrito Federal ou Municipios, assegurado aos demais
V - o prazo fixado para a apresentao das propostas, contado
licitantes o dircito de acesso nos dados nele constantes:
a pariir da publicao do aviso, no seri inlrior a oito dias
teis: XV - verificado o atendimento das exigei-icias fixadas no ediial,
o licitante ser8 declarado vencedor:
VI - no dia. Iiora e local designados, seri rcali7ada sessiio pblica
para recebiinento das propostas. devendo o iiiteresssdo. ou seii XVl -se a oferta no for accitfivcl ori se o licitante desatender As
represeiitanic, identificar-se e. se ror o caso, comprovar a existncia cxigcncias I-iabilitatrias, o pregoeiro examinara as ofertas subse-
dos necessirios poderes para forrniilao de prol~ostase para a quentes e a qiiaIifica8o dos licitantes, na osdeni de classificao.
pritica de todos os demais atos inerentes ao certame: e assini s~icessivainente,at& o api~raocle m a que atenda ao
edital, scndo o respectivo licitalite declarado vencedor;
V1 1 - aberta a sess6o. os interessados ou seus representanles aprc-
sentaro dcclaraiio dando cincia de qiie cumprem pleiiamente XVII - nas sittia6es previstas nos itens XI c XV1, o pregoeiro
os requisitos de hahilitac?~e entregaro os envelopes contendo a poderi negociar diretarncnte com o proponente para que seja
indicaiio do ob-ieto e do preo olrecidos, procedendo-se a siia obtido preo rncllior:
imediata abertura e d verificao da conformidade das propostas XVIII - decrarado o vencedor. qualquer licitaiitc poderi mani-
coni os reqtiisitos estabelecidos no instrumento convocatrio; festar imediata e inotivadameii t a inteno de recorrer. quando
VI11 - no cursti da sesso. o autor da oferta dc vaIor mais lhe serA concedido o prazo de trs dias para apresenta750 das
baixo e OS das ofertas coin preos atC dez por cento superiores razes do reciirso. ficando os deinais licitantes desde logo inti-
Aqiiela podero fazes novos lances verbais e sucessivos. atC a inados para apresentar contrarrazcs em igual niiinero de dias,
proclamaco do vencedor; que conierirZo a correr do trmino do prazo do recorrente.
sendo-Ihes assegurada vIsia imediata dos autos:
IX- no l-iavendopelo menos trs ofertas nas condies definidas
n a item VEII. podero os aulorcs das melhores propostas, at XIX - o acolliiinento dc rcciirso importar a invaIida5o apenas
o mximo de trs, ofkrecer novos lances verbais e sucessivos, dos atos instiscetveis de aproveitamcnio:
quaisquer que sejam OS preos oirecidos; XX - a falta de maiiifestao imediata e motivada do licitante
X - para julgamento e classificao das propostas. seri adotado iniportarh a decadncia do direito de recurso c R acljiidicaio
o ritkrio d e menor pren. observados os prazos rnxiinos do objeto da licitano pelo pregoeiro ao vei~cedoi-;
para fornecimento, a s especificaes tcnicas c os parmetros XXI - decididos os recursos. a autoridade cornpetentc farfi a
miniinns de deseinpenho e qualidade definidos no edital; adiudicaqiio do objeto da licitao ao l icitanle vencedor;
X1- exam innda a proposta classificada em priti-ieiroIrignr, quanto XXII - liornoiogada a licita8o pela autoridade competentc, o
ao objeto e valor, caberi ao pregoeiro decidir motivadameiite adjudicatirio ser5 convocado para assinar o contrato iio prazo
a respeito da sua aceitabilidade; definido em cdital: e
.
222 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DECOMPLICADO Marcelo Afexandnno & Vlcente Paulo ap. IX * LICITAESP ~ B L I C A S 223

XXJII - se o licitante vencedor, convocado dentro do prazo de 4.7. Consulta


validade da siia proposta. no celebrar o contrato. aplicar-se-
o disposto no item XVI. A consulta modalidade de licitao prevista na Lei 9.472/1997 (arts.
54, 55 e 5 8 ) e ria Lei 9.98612000 (art. 37), aplicvel exclusivamente a s
No prego, c vedada a exigncia de (art. S."): agncias regutndoras. para a aquisio de bens e servios que niio sejam
~ ~ comuns, vedada a sua utilizao para a contrata30
c l a s s i f i ~ a dcorno
a) garantia de proposta; de obras e servios de engenharia civil. Na modalidade consuIta, as pro-
b) aquisi5o do edital pclos licitantes. como condio para panicipago do postas so julgadas por um jri, segundo critkrio que levc em considerao.
certame; ponderada~nentc.custo e beneficio.
c) pagamenta de taxas e emoliimentoc, salvo os refercntcs a fomeciinento do edita], De resto, quasc niio h regras acerca dessa modalidade de licitao nas
que n8o ser50 superiores ao custo de sua teproduri gigfica. e aos custos de leis referidas, estando quase toda a sua rcgulao estabelecida em atos infra-
iitilizao de recursos de tecnologia da informao. quando for o caso. legais (por exemplo, Resolu5o ANATEL 511 998). A nosso ver, tal sitiiano
,$ flagrantemente incotistituional. uiila vez que esses atos no se limitaram,
Aquele que. convocado dentro do prazo de validade da sua proposta, de forma alguma, a regulamentar noimas legais (nem seria possvel. porque
no celebrar o contrato, deixar de entregar ou apresentar doct~inentao as leis quase nada contem), e sim criaram, em carter quase inteiramente
falsa exigida para o certame, ensejar o retardamento da execuo de seu auti3noino. as regras disciplinadoras da consulta.
abjeto, no mantivcr a proposta, falhar ou fratidar na execii7io do cotitrata, Escapa ao fito desta obra a anlise de atos infralegais oncernei~tes5
comportar-se de modo inidoneo oii cometer fraude fiscal. ficar impedido modalidade dc licitao consulta.
de licitar e contratar com a Unio, estados, Distrito Federal ou municpios
e ser descredenciado no STCAF, oii nos sistemas de cadastrarnento de for-
iiecedores semelliaiites mantidos por estados, Distrito Federal oii municpios. 5. TIPOS DE LICITAO
pelo prazo de ate cinco anos, sem prejuizo das inultas previstas em edital A Lei 8.46611993 iiiiliza a expresso "tipos de Iicita80" para se rc-
e no contrato e das demais comiiiaes legais. ferir aos critrios dc jiilgamento das propostas no procediinento licitalrio.
Aplicam-se subsidiariamente ao prego as disposifics constantes da Deve-se evitar confuso entre "tipos" e "modalidades" de licitao; embora
Lei 8.66611493, em linguagem cornuin as palavras "tipo" e "rnodalidside" usualinentc sejarn
No mbito federal, o prego esta regulamcnlado pelo Decreto 3.55512000. empregadas de forma indistinta, ein vocabulrio tcnico, legal, o temo ''tipos
iiiipananlr anotar que o arl. 5.' desse decreto. categoricaiiicnte. preceitua de licitao" deve ser reservado para designar os critrios de ju!garnento,
que "a licitaco na l no da lida de de prego no se aplica As contratades Os tipos de IicitaGa previstos na Lei 8.66611993 esto enumerados no
de obras c servios de engenharia, hcn-i coino as locaes imobilirias e $ 1." do seu an. 45. Nos termos desse dispositivo. so tipos de Iicitao:
alienaes em geral".
Outro ato que deve sei. niencionado e Decreto 5.45012005. que veicula o a) a de menor preo - cliiando o critrio dc sele5o da propcisiri mais vantajosa
regulaniento fecleral do pregso cletrnico, editado em cumprimento a deter- para a adrninistrafiodcrerminar que seri vencedor o licitante qiie apresentar
ininao vazada no $ I ." do art. 2.' da Lei 10.52012002. O prego eletrnico a proposta de acordo com as especificafies do edital o ~ convite
i e ofertar
o menor preo;
realiza-se mediante disputa i distancia, ein sesso piiblica, utilizando sisteina
que pi-oinova a comunicao pela illterile, (Dccreto 5.45012005, ari. 2.'). b) a de melhor tknica;
A regra mais iinportante do Decreto 5.45012005, a nosso ver, esta no C) a de tEcnica e preo;
seii art. 4.". dispositivo qiie no se restringe especificamente ao prego d) a de mnior lance ou oferta - nos casos de alienao de bens ou concesso
cletrfiiiico. Esse ai-tigo estabelece a obrigatoriedade da iitilizao da mo- de direito rcal de irso.
dalidade prego de licitaqo para aquisiiio de bens e servios comuns
pela Unifio. O tj 1 .' desse artigo compleinenta o comando. ao prescrever Esses tipos de licitao no silo aplicveis i modalidade concurso. No
que "o prego deve ser utilizado na forma eletrnica. salvo nos casos de concurso, lia uma estipulao previa de premio ou rernu~iei*ao.e a participao
cornprovacla inviabilidade, a ser justificada pela autoridade competente". no certame implica aceitaso tacita, pelo concorrente, do prmio oferecido.
.
224 RESUMO DE DIREITO ADM1NISTRATIVO DESCOMPLICAi30 Marcelo Alexanddno & Vrcente Paulo

0 s tipos de licitao "rnellior tcnica" ou "tcnica e preo" devem ser utili- 6, ALIENASAO DE BENS PELA ADMINISTRAAO PUBLICA
zados exclusivamente para servios de natureza predominantemente intelectual,
em espccial na elaborao de projetas, cilculos, fiscalizao, siiperviso e geren- As regras e exigzncias legais relativas i alienao de bens pela adminis-
ciarnento e de engenharia consultiva em geral e. em particular. para a elaborao trao piiblica em geral encontram-se no art. 17, cupu~c incisos 1 e 11, e no
dc estudos tkcnicos preliminares c projctos bisicos e execu~ivos(art. 46). ast. 1 9, ambos da Lei 8.66611 993, conforn~ea seguir procuramos sistematizar.
H, todavia, especificamente quaiito ao tipo "tcnica e preo". uma exceo Para a alienao de bens imveis da adininistraa direta, autarquias
a essa regra do art. 46: a contratao de bens e servios de informtica. e fundaes piiblicas que no tenham sido adquiridos em decorrncia de
procedimentos judiciais riu de dao em pagamento exigem-se: (a) interesse
Coin efeito, nos teni-ios literais do (c 4." do arl. 45, para contratafio de
p i i b l i ~dcvidamenle
~ justificado; (b) autorizao legislativa: (c) avaliao
bens e servios de iiiformtica, a administrao adotar, obrigatoriamente,
prvia: e (d) licitao na modalidade concorrenia, ressalvadas as hipteses
o tipo dc licitaio "tcnica e preo". permitido o emprego de outro tipo de
de l iciiao dispensada.
licitar?~nos casos indicados em decreto do Poder Executivo.
Para a alienao de bens imveis de empresas pijblicsts e sociedades de
Trata-se, como prontainente se constata, de uma disposio Icgal de economia inista que no tenham sido adqtriridos em decorrEncia de procedi-
pssima reda,?~,porqiie C ilgico falar em "obrigatoriamerite" o tipo de mentos judiciais ozi de dao em pagamento exigem-se: (a) interesse piiblico
Iicitao "tecnica e preo" e, logo em seguida, permitir outro tipo, desde que devidamente justificado; (b) avaIia50 prvia: e (c) licitao na modalidade
eni casos especificados em decreto! Para piorar, o mesmo 5 4." do art. 45
concorrncia, ressalvadas as hipteses de licitaqo dispensada. No h exi-
manda observar "o disposto no art. 3." da Lei n.' 8.248, de 23 de oiitubro
gncia de autorizaiio legislativa.
de 1991". Esse art. 3." da Lei 8.24811991 autoriza o uso da inodalidade
prego de licitao para n "aquisio de bens e servios de informtica Para a alienao de hens imveis de qualquer 6x20 ou entidade da
e automao", desde que possam ser enquadrados como bens e servios adminislrsto pitblica, adquiridos em decorrncia de procedimentos judiciais
coinuns. Ocorre qiie a modalidade prego, conforme visto anteriormente, ou de dao em paganiento, exigem-se: (a) avaliao dos bens alienveis;
adota obrigatoriamente o tipo menor preo. (b) comprovaa da necessidade ou utilidade da alienao; (c) adoo do
procedimento licitalrio, sob a modalidade de concorrncia ou leilo. No
Em i'esurnci, nos ternios da lei, cliegamos a essa regra intrinsecamente
h6 exigtncia de aiiioiizao legislativa.
contraditria: a contrataqo de bens e servios de infot~natica adotar,
"obrigatoriamente". o tipo de licitao "tcnica e preo", mas permitido Para a alienao de hens mliveis de qualquer brgo ou entidade da
outro tipo. desde que erii casos especificados em decreto. Alm disso, administrao piiblica exigem-se: (a) interesse pblico devidamente justificado:
desde logo. a Lci 8.24X11991 autoriza o uso da modaIidade preiio de (b) avaliao prvia; e (c) licitao ( a lei no determina nenhuma especifica
licitao, a qual sempre adota o tipo rnenor preo, para a "aquisio de modalidade de licitao), ressaivadas as hipbteses de licitao dispnsada.
bens e servios de inforintica e aiitomao", desde qiie estes se enqua- No h exigncia de autorizao legislativa,
drem como bens e s e ~ i o scoiiiuns, na definio da Lei 10.53012002,
qiic disciplina o prego. 7. INEXIGISILIDADE E DISPENSA DE LICITA~AO
Por fim. rcgistrariios que a Lei X.987/ I 995 estabelece diversos critrios
de julgamento para as licitaes prvias aos contratos de concesso de servi- Corifonne anteriormente exposto, a regra geral a necessidade de a
os piiblico (exteilsivos as licitaes prvias aos contratos de permisso de adrniiiistrae piiblica como irm todo, previamente i celebra5o de contratos
servios piblicos), no previstos na Lei 8.66611993. Na mesma estcira, a Lei administrativos, realizar licitao, em decorrencia do priiicipio da indisponi-
1 1 .O7912004 prev crit&rii>spriiprios de julgaiiiento para as lici ta5es previas bilidade do intcrcsse pblico. A prbpria Constitui50, entretanto. no inciso
a celebrao de contratos dc parccins piiblico-privadas. no existentes na Lei XXl do art. 37, prev a possibilidadc de a lei estabelecer tiip6teses em que
8.666/1993. k interessante notar que a Lei 8.98711 995 e a Lei 1 1 .O7912004 a licitao no ocorreri ou poder no ocorrer (vale lembrar que, diferente-
no eitilizam, ein momento algum, a expressa0 "tipos de licitao" para se mente, para as concesses e permisses de servios piiblicos a Carta Poltica,
referirem aos critrios de julgamento que elas estabelecem. no seu art. 171, exige sempre a licitao prvia).
I
226 RESUMO DE DIRE1TO ADMIN1STRATtVO DESCOMPLICADO Marcelo Atexandrino & Viconte Paulo Cap. IX = LICITA~ES
POBLECA 227

As sih~aesem que no haverA ou podera no haver licitao prvia I1 - para a contrataqTio de servios tcnicos enumerados no
contrataes em geral, exceto as de concessiies e permisses de sei-vios pblicos, art. 13 desta Lei. de naturcza singular, coin profissionais ou
dividem-se em dois grupos: situaes de inexigibilidade e situaes de dispensa. empresas de notria especializao. vedada a inexigitiilidsde
H i inexigibitidadc quando a licitab 6 juridicamente irnpossivel. A para servios d e pirhIicidade e divulgao;
impossibilidade jurdica de licitar decorre da impossibilidade de competio, 111 - para contratao de profissional de qiialqiier setrir artistica.
em razo da inexistncia de pluralidade de potenciais proponentes. diretamente ou atravs dc empresario exclusivo, desde que con-
sagrildo peIa critica cspeciaIi7ada ou pela npinilo pblica.
Hh dispensa de licitao quando esta possivel, ou seja, li6 possibilidade de
competilri, mas a lei dispensa ou permite quc seja dispensada a licitafio.
Os servios tcnicos profissionais especializados que possibilitam a ine-
Quaiido n lei, diretamente. dispensa a licitao, temos a chamada licitaiio xigibilidade de licitao esto enumerados no rt. 13 da lei. E fiindamental
dispensada. Na licitaiio dispensada, n3o haverh licitao, porque a prbpria atentar que no a simples fato de um servio enquadrar-se como servio
lei dispensou. As hiphteses de licitao dispensada esto no arl. 17 da Lei tcnico profissional especializado que acarreta a inexigibilidade. E necessrio
8.66611993 e dizem respeito a alienaes de bens. ou de direitos sobre bens, que o servio tenha natureza singular (no pode ser algo ordinrio, iisual,
pela adininistrao pi~blica.
corriqueiro) e, poi- essa razo, seja irnprescindivel a sria prestaso por uin
Quando a. lei autoriza que a administrao. discricionariainente, deixe de profissional ou empresa de notria especializao.
realizar a licitao, temos a denominada licitao dispensivel. Portanto, na
A regra geral 6 que a contratao de servios tcnicos profissionais
licitao dispensivel, a competio possvel, mas a adininistra30 poder, ou
no, realizar a licitao, conforme seus critrios de convenincia e oportunidade. especializados seja precedida de licitao na modalidade concurso (art. 13, C$

I ."I. S quando for um servio singular. prestado por profissional ou empresa


Em qualquer caso, e obrigatbria a motivaiio do ato administrativo que de notria especializao, i que a licitao ser5 inexigivel.
decida sobre a dispensa ou a inexigibilidade de licita5o.
A lei define coino "de notria especializa50 o profissional ou empresa
E mister. ainda, anotar que, sempre que a administrao deixar de licitar, cujo conceito no campo de siia especialidade, decorrente de desempenho an-
alegando estar configurada situao de inexigibiIidade ou dc dispeiisa, se for
terior, estudos, experincias, publicaes, organizao, aparelliarnento, equipe
coi-i~pmvadosuperfaturamt?nto,respondero solidariamente pelo dano causado
tcnica, ou de outros requisitos relacionados com suas atividades, perrnita
i fazenda piiblica o fornecedor ou o pres1aclo.r de servios e o agente piiblico
inferir que o seu trabalho i essencial e indiscutivelinente o mais adequado
responsvel. sem prejuzo de outras sanes legais cahiveis (art. 25, 4 2.").
ii plena satisfao do objeto do contrato" (art. 25, $ 1.").
Transcrevemos, abaixo, a lista taxativa de servios ticnicos profissionais
7.1. Inexigibilidade de licitao especializados (art. 13 da Lei 8.66611993):

A Lei 8.66611 993, no seu art. 25, apresenta uma lista exeinplificativa Art. 13. Para os fins desta Lei. consideram-se servios tcnicos
de situaes ein que a licitao inexigivel. abaixo reproduzida (grifamos): profissioiiais especiaIizados os trabalhos relativos a:
1 - estudos tcnicos. planejamentos e projetos bisicos ou exe-
Ari. 2 5 . E inexigivel a licitao quando Iiouver inviahilidadc cutivos:
d e cornpetia, em especial: 11 - pareceres. percias e ava!iac crn geral;
I - para aquisio de materiais, equipainenios. ou gneros que I11 - assessorias oii onsiiltorias tcnicas e aiiditorias financeiras
s possain ser fornecidos por produtor, empresa ou represen- ou tributarias:
tante comercial exclusivo, vedada a prererenria de marca.
1V - fiscalizao, superviso ou gerenciamento de obras ou
devendo a comprovao de exclusividade ser feita atraves de servios;
atestado fornecido pela Osgo de rcgistro do comrcio do local
cin que se realizaria a licitafto ou a abra oii o servio. pelo V - patrocnio ou defesa de causas judiciais o~iadministrativas;
Sindicato, Federao ou onfederao Patronal, oii, ainda, pelas VI - treinamento e aperfeioamento de pessoal;
entidades equivalentes;
VI1 - restaurao de obras de arte e bens de valor Iiistrico,
.
228 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPCICADO MarceEo Alexandho & Vicenle Paulo .
Cap. FX LICITACOES POBLICAS 229

Vale repetir. "ressalvados os casos de inexigihilidade de licitao, os I1 - para outros servios e compras de valor ate 10% (dez
contratos para a prestao de servios tecnicos profissionais especializados por cento) do limite previsto na alnea; "a", do inciso r1 do
artigo anterior e para aliena~es,nos casos previstos nesta
devero, preferencialmente, ser celebrados mediante a realizaiio de concurso,
Lei, dcsde que no se refiram a parcelas de uin mesmo servio,
com estipulao prvia de prmio oii rerniinerao" (art. 13, 5 1 . O ) .
conipra ou alienao de n-iaor virlto que possa scr realizada de
uma s vez [ali R$ X.000,00];
111 - nos casos de guerra ou grave perhirhao d a ardem;
7.2. Dispensa de licitao
IV - nos casos de emergncia ou de calamidade pblica.
Podemos falar genericamente em dispensa de licitao para abranger quando caracterizada urgiicia de aiendimenro de situao qtic
todas as hipteses em que. apesar de existir viabilidade jurdica de compe- possa ocasionar prejuim 011 comprometes a scguraiia de pessoas,
obras, servios, equipamentos e outros bens, publicos oii parti-
iiqo, a lei autoriza a celebrao direta do contrato oia mesmo determina a
ciilares, e somente para os bens necessirios ao atendimento da
n5o realizao do procedimento IicitatOrio. situao emergcncial ou calamitosa e para as parcelas de obras
Nos casos em que a lei autoriza a no realizao da licitaiio dizemos e servios que possam ser concliiidas no prazo mxirno de 180
qiie ela dispensvel. Nessas sitiiaes. a competio c possivel, inas a lei (cento e oitenta) dias consecutivos e ininterniptos, contados da
auioriza a administrao, segundo critrios prprios de oportunidade e con- ocorrncia da emergncia ou calamidade. vedada a prorrogao
venincia - ou seja, mediarite ato adininistrativo discricionhrio -, a dispensar dos respectivos contratos:
a realizao da licitao. V - quando n5o acudirem interessados A licita3o anterior
Outras hipbteses 116 em que a priipria lei, diretamente, dispensa a e esta. justificadamente, no puder ser repetida sein prejuzo
realizao da licitao, caracterizando a denominada licitao dispensada. para a Adrninistravci, mantidas, neste caso, todas as condi8es
preestabelecidas;
Nesses casos, no cabe i administrao, discricionariamente, decidir sobre a
realizao ou no da licitao. No haver procedimento licitatrio porque V1 - quando a Unio tivcr que intervir no domnio econfiinico
a priipria lei impe a sua dispensa, cmbora fosse juridicamente possivel para regular preos ou normalizar o abastecimenio;
a competio. VI1 - quando as propostas aprcscntadas consignarem pretos
rnanifestamentc superiores aos praticados no mercado na-
cional, oii forem incompatveis com os fixados pelos cirgos
22.7. Licitago dispensvel oficiais competentes. casos em que. observado o pargrafo inice
do art. 48 desta Lei e. persistindo a situao. eri admitida a
adjudicaEo dircta dos bens ou servios, por valor no superior
As hiphteses de Ticitao dispensvel encontram-se, todas elas, no art. ao constante do registro de preos, oii dos servios;
24 da Lei 8.66611993, Trata-se de uma lista taxativa; frequente leis sobre
VITI - para a aquisio, por pessoa jisridica de direito ppiibco
as mais variadas matrias alterarem esse art. 24, geralinente para acrescentar
interno. de bens produzidos ou servios prestados por rgo
hipiiteses i lista. Transcrevemos, abaixo, o art. 24 da Lei 8.666/1993: pro-
ou entidade que integre a Administrao Piblica e qiie tenha
cusainos grifar as hipteses que entendemos mais rclevantes, especialmente sido criado para esse fim especfico em data anterior B vigncia
para efeito de concursos piiblices; acrescentamos os colchetes com valores desta Lei. dcsdc que o preo contratado seja compatvel com
em reais. para pl-opoi-cionar maior clareza: o praticado no mercado:
IX - quando houver possibilidade de comprometimento da segu-
Art. 24. E dispenshvel a licitao: I rana nacional, nos casos estabelecidos em decreto do Presidente
da Repblica, ouvido o Conselho de Defesa Nacional:
I - para obras e servios de engenharia de valor at 10%
(dez por cento) do limite previsto na alnea "a", do inciso X - para a compra ou locao de imvel destinado ao
I do artigo anterior, desde que no se refiram a parcelas de atendimento (Ias finalidades precipwas da administrao,
Lima mesma obra oii servio oii ainda para obras e servios da cujas necessidades de instalao e localizao condicionem a
mesma natureza e no mesmo local que possam ser realizadas sua escolha. desde que o preqo seja cernpativel com o valor
conjiinta e concornirantemente [at R$ 15 .OC)O,OO]; de mercado, segundo avaliao previa;
.
230 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRAT1VO DESCOMPLICADO Marcelo Alexandnno & Vtcente Paulo -
Cap. 1X LICITACOES PC~BCICAS 231

X1 - na cantratao de rernancsente de obra, servio ou pela estrutura de apoio lagst~cados meios navais, areos e ter-
fornecimento, em consequEncia de rescisso contratual. desde restres, mediante pareccr de coniisso instituda por decreto;
que atendida a ordem d e classificaiio du Licitao anterior e XX - na contratago de associa8o de portadores de deficincia
aceitas as mesmas condifies dereidas pelo licitante vence-
fisica. sein fins lucrativos c de comprovada idoneidade, por
dar, inclusive quanto ao preo. devidamente corrigido; Orgos ou eiitidades da Administrao Piiblica. para a prestao
XI1 - nas compras de Iioriifmtigran,ieiros, po e oiitros gneros de servios oii fornecimento de mo de obra. desde qtie o preo
perecivcis, no tempo necesshrio para a realizao dos processos contratado seja compativef cnm o praticado no mercado:
lici tatros correspondentes, realizadas diretarncnlc com base
no preo do dia;
XXI - para a aquisio de bens e insumos destinados exclu-
sivamente d pesqiiisa cientfica e iecnolrigica com recursos
XIII - na contraFa50 de institiiio brasileira incumbida regimen- concedidos pela Capes, pela Fincp, pelo CNPq ou por outras
tal ULI cstatiitariamente da pesquisa, do ensino ou do deenvol- instituies dc fnmentci a pesquisa credenciadas pelo CNPq
viineiito insti tricional, ou de instituio dedicada i recuperao
para esse fim especifico;
social do preso, desde qiie a contratada detenha inquestionhvel
reputaqo ktico-profissional e n5o tenha fins lucnt' < 1vos; XXII - na contrata8o de fnrnecimentn ou siiprimenta de
energia elfitrica e glis natural com oncessirinirio, permis-
X1V - para a aquisio de bens ou servios 110s termos de acor-
do internacional especifico aprovado pelo Congresso Nacional, sionhrio nu autorizado. segundo as normas da legislao
quando as condies ofertadas forem manifestamente vanta-josa especfica;
para o Poder Piiblico: XXIII - na contratao realizada por empresa piblica ou socie-
X V - para a aqiiisio oii restaurao de obras de arte e objetos dade de economia mista com suas subsidiarias e controladas.
hist0ricos. de autenticidade certificada, desde que coinpatveis para a aquisio ou alienafio de bens, prestaiio ou obten8o
ou inerentes 6s finatidades do Cirgo ou entidade; de servios. desde que o preo contraiado seja cornpativel com
XVl - para a impresso dos dirios oficiais, de formul8rios o praticado no mcrcado;
padronizados de LISO da adrninistrxo, e de edies tciiicas XXIV - para a celebrao de contratos de prestao de ser-
oficiais. bem como para prestao de servios de infonnritica \lios com as organizaes sociais, qualificadas no 5rnbito das
a pessoa jurdica dc direito pblico intenio, por higos oii respectivas esferas de governo, para stividades contempladas
entidades qtie integrem a AdministraZo Piiblica. criaclos para no contrato de gesto;
esse fim especifico: XXV - na contratao realizada por InstituiZo Cieiitifica e
XVIT - para a aquisio de coniponentes oii peas de ori- Tecnolhgica -- ICT ou por agncia de fomento para o transfe-
gem nacional ou estrangeira, necessririos A manuteno de rencia de tecnologia e para o licenciarnento de direita de uso
equipamcntos diirante o perodo de garantia tcnica, junto ao o u dc explorao de criao psotcgida;
fornecedor original desses equipamentos, qiiando tal condio
XXW -na celebraAa de contrato de programa com ente da
de excliisividadc for indispensvel para a vigncia da garantia:
Federao ou com entidade de sua administrao indireta,
XVIII - nas compras ou contrataes de servios para o abas- para a prestao de servios p6blicas de forma associada
tecimento dc navios, enibarcaes. iiiiidades aereas ou iropas
nos termos do airtorizado em contrato de consiirccio pblico
e seus meios cle deslocameno quando em estada eventual de
ou em convnio de cooperao:
curta durao eni portos, aeroportos ou local idades diferentes
de suas sedes, por motivo de movimentao operacional ou XXVIT - na coniratao da coleta. processamento e camercia-
de adestrameiito, quando a exiguidade dos prazos legais puder lizao de resduos s0Iidos urbanos rcciclivcis o11 reutilizhveis,
comprometer a norinalidade e os propositos das operaes e em reas com sistema de coleta seletiva de lixo, cfctuados
desde que seu valor no exceda ati limite previsto na alnea por associaes ou cooperativas formadas exclusivamente pnr
"a" do inciso 11 do art. 23 desta Lei [R$ 80,000.003; pessoas Tisicas de baixa renda reconhecidas peto poder publi-
XIX - para as compras de material de uso pelas Foras Arma- co como catadores dc materiais reciclveis, com o uso de
das, com exceo de materiais de uso pessoal e administrativo, equipamentos compatveis com as normas tkcnicas, ambientais
quando Iiouver necessidade de manter a padronizao requerida e de sade piiblica:
-
232 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO 't)ESCOMPLICADO Marcelo Alsxandrino & Vicente Paulo Cap. IX LICITACOES PUBLICAS 233

XXVIII - para o fornecimento de bens e servios, produzidos Vale registrar que as normas legais referidas no inciso XWC1 do art. 24.
ou prestados no Pas. que envolvam, cumulativamente. alta acima transcrito, tem o ob.jetivo geral de propiciar incentivos i inovao e
complexidade tecnolbgica e defesa nacional, mediante parecer
de comisso especialmente designada pela autoridade inxirna
a pesquisa cientfica e tecnoI0gica IIO ambiente produtivo.
do rgo:
XXIX - na aquisio de bens e contratao de senlios para 12.2. Licitao dispensada
atender aos contingentes militares das Foras Singtilares brasi-
leiras empregadas em operaes de paz no exterior, necessaria- Alm das situaes descritas como de licitao dispensivel, a lei re-
menie justificadas quanto ao preo e i escolha do fornecedor
laciona otltras ein qtie a licitao, embora seja juridicamente possvel, no
ou execiitante e ratificadas pelo Coinandante da Fora;
serh realizada porque a prpria lei, diretarnente. dispensa sua realizao. So
XXX - na contratao de instituio ou organizao. pi~bIica essas as hipteses de licitago dispensada.
oii privada. com ou sem fins lucrativos, para a prestao de
servios de assistncia tecnica e extensa0 rural no imbiio do As hipteses de licitao dispensada encontram-se no art. I 7 da
Programa Nacional de Assisdncia Tcnica e Extenso Rural Lei 8.66611993. Como regra, as situa6es de licitano dispensada da Lei
lia Agriculiiira Familiar e na Refonna Agrria. institudo por 8.666/1993 referem-se h alienao de bens pela administra8e. As alneas
Ici cderal; do inciso 1 do art. 17 trazem a lista de Iiipteses de licitao dispensada em
XXXI - nas cantraltaes visando ao ciilnprirnento do disposto operaes relativas a bens imveis da administrao, enquanto as alneas do
nos atls. 3.". 4.", 5." e 20 d~ Lei li." 10.973. de 2 de dezembro inciso 11 do mesmo artigo enumeram os casos de IicitaEio dispensada para
de 2004, observados os princpios gerais de contratao dela a alienao de hens mveis.
coiistantcs; H Iiipteses de licitao dispensada relativas a bens imveis que so
XXXII - na conl-atno em que houver transferl.ncia de tec- extremamente especificas, motivo pelo qual n3o sero inencionadas nesta
nologia de produtos estratgicos para o Sistema ~ n i c odc obra. Dentre as hipoteses legais. pensamos ser as de maior aptiabilidade
Sade - SWS, no imbito da Lei n." 8.080, de 19 d e setembro oii de maior importncia as abaixo arroladas.
de 1990, conforme elencados em ato da direo nacioiial do
SUS, inlusivc por ocasio da aq~iisiodestes prodiitos durante Tratando-se de hens imtiveis a licitao dispensada, entre outras, nas
as etapas de absoro tecnolgica; seguintes Iiipteses:
XXXlIl - na conttatao de entidades privadas sem fins
lucrativos, para a irnplementaiio de cisternas ou outras a) dao em pagamento:
tcnologias sociais de acesso A hgua para consuma humano h) doao para outro rgo nu entidade da adniinistraa ptiblica, de qualquer
c produle de alimentos. para heiieficiar as famlias nirais de esfera de governo. Ccssadas as razes que justificara111 a doao do irno-
baixa renda atingidas pela seca ou falta regular de giia. vel, ele reverter ao patrimnio da pessoa jtiridica doadora, vedada a sua
$ 1 ." Os percntuais referidos nos incisos 1 e I1 do capzi! alienao pe8o beneficirio:
deste artigo sero 2O'% (vinte por cento) para compras, obras
c) permuta, por outro imvel destinado ao atendimento das finalidades pre-
e servios contratados por consbrcios pubficos, socielade cipuas da administrao. ci!ias necessidades de instalao e localizao
de economia mista, empresa publica e por autarquia ou
condicionem a sua escolha;
fundao qualificadas, na forina da Ici, corno Agencias
Execu tivss. d) inwestidirra. entendida coma alienafio. por preo nunca inferior ao da
avaliao e desde que esse no ultrapasse RS 40.000.00 (qiiarenta mil reais),
$ 2." O limite temporal de criao da rgo ou entidade qiie
integre a administrao pblica estahclccido no inciso VI11 do de Brea remanescente ou resiittatitc dc obra pblica, qiiando essa rea tenha
copzir deste artigo ntio se aplica aos brg3os ou entidades que
se tornado inaproveitvel isoladamente. aos proprietrios de irnhvcis que
produzem produtos estratgicos para o SUS, na inibito da coni ela faam divisa (irnbveis lindeiios);
Lei n.* 8.080. de 19 de setembro de 199Q. conforme elencados e) venda a outro Orgiio ou entidade da administrao pi~blica,de qualquer
em ato da direo nacional do SUS. esfera de governo.
234 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRAT1VO DESGOMPLICADO. Marcelo Alexaodrtno & Vrcente Paulo Cap. IX LICtTAOES PUBLICAS 235

No caso de bens rnvcis a licitao e dispensada nas seguintes hipiiteses A revogao da licitao sofre restries em relao $ regra geral apli-
(estas so todas as hipteses de licitao dispensada concementes a bens &vel aos atos administrativos.
rnoveis descritas na Lei 8.66611993): Com efeito, a regra geral a posibi'Pidade de a adininistrao piiblica,
tambm com base no poder de autot~iteIa,revogar os seus atos discriciona-
a) doao, perniitida excliisivamcnte para fins e ~ i s ode iiiteresse social, aps
avalfaqode sua oportiiniclade e convenincia socioeconfimica, relativamente rios, por motivo de opostiinidade e convenincia, ressalvadas somente aquelas
a escolha de outra forma de alienaFio: hipteses, estudadas anteriomente no tpico prbprio, em que a revogao
no cahivel.
h) permuta. permitida exclusivamente entre Orgos oii entidades da adrninis-
ti-aiio pblica; Diferentemente, a revogao de uma licitao somente possivel em
c) venda de aes, que poder50 ser negociadas em bolsa. observada a legis- duas hipteses:
lao especfica;
dE venda de ttulos, na forma da Icgislan pertinente; a) por motivo de interesse pblico decorrente de fato supervei~ientedevidamente
comprovado, pertinente e suficiente para justificar tal conduta, mediante
e) venda de bens produzidos ou cornercializados por hrgcis oii ci~tidadesda parecer escrito e Fuiidamentado (art. 49);
adininis~raiiopblica. em virtude d e suas finalidades;
h) a critrio da administrao, quando o adjiidicatfirio, tendo sido pnr ela
f) vcnda de materiais e equipamentos para outros rgos ou entidades da convocado. no prazo e cotidies estabelecidos no edital, para assinar o
adrninistraiio pblica. sem iitilizao previsvel por quem deles dispe. temo de contrato ou aceitar ou retirar o instrumento equivalente, recusar-se
a faz-lo, ou simplesmente no comparecer (ari. 64, 5 2.O).
Por i11
timo, merece meno uma hiptese de licitao dispensada prevista
na Lei 1 l.lOTJ2005. O inciso I11 do ff 1." do art. 2." dessa lei estabelece Em qualquer caso, o despacho de revogao dever ser tundamentado
que os consrcios piblicos nela disciplinados - os quais, vale lembrar, circunstanciadamente (art. 38, IX).
so pessoas jurdicas criadas a partir de contratos celebrados entre entc da
Federao visando A realizao de objetivos de interesse comuin - poderAo, Evidentemente, depois de assinado o contrato, no se pode mais revogar
para o ciimprirnento desses objetivos, ser contratados pela administrao a licitao. J a anulao da licitao pode ser feita mesmo depois de as-
direta ou indireta das pessoas polticas consorciadas, dispensada a licitao. sinado o contrato e, como visto, a nulidade da licitao implica a nulidade
do contrato dela decorrente.
Em todas as liipteses de desfazimento da licitao, seja por anuiaiio,
seja por revogao, so assegurados o contraditrio e a ampla defesa (art.
49, ij 3."). Ademais. cabe recurso administrativo, no prazo de 5 (cinco) dias
A anulaao de uma licitao seguc as mesmas regras aplicveis A anu- teis a contar da intimao do ato, nos casos de anulao ou revogaso da
lao dos atos adininistrativos em geral: com base no poder de autotutela, licitao (art. 109, 1, "c").
a administrao publica devc anular a licitao, de oficio ou provocada,
sempre que constatar ou ficar demonstrada ilegalidade oir ilegitimidade
no procedimento. Paralelamente a esse controle administrativo. o Poder
Judicirio. desde qtie provocado. cem tambm competncia para anular o 9. REGIME DIFERENCIADO DE CONTRATA~ESP ~ B L I C A S UDC - I

procedimento licitatiirio em que se comprove a existncia de vicio (ilega- (LEI 12.46212011) I

lidade ou ilegitimidade).
A Lei 8.66611 993, em seii art. 38, 1X, determina que o despadio de A Lei 12.46212011 estabeleceu normas especiais aplichveis a detemi-
anula5o da licitao seja fundamentado circunstanciadamente. Em seu ar!. nadas hiphteses de I tci taaes e contrataes pblicas. O i-egrarnento especial
49. a lei assevera que a autoridade competente para a aprovao do pro- instituido pela Lei 12.4621201 1 recebeu, dela mesma, o nome de Regime
Diferenciado de Contrata6es Pblicas (RDC). A utilizao do RDC im-
cedimento dever ariula-10 por ilegalidade, de oficio ou por provocao de
terceiros, mediante parecer escrito e devidalilente fiindainentado. A nulidade plica o afastamento das normas contidas na Lei 8.666/1993, exceto nos casos
do procedimento licitatsio induz ii nulidade do contrato (art. 49. 5 2."). explicitamente previstos na prpria Lei 12.462120 1 1.

I
Cap. IX LIClTAiES PUBLICAS
236 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo Alexandnno & Vrceflte Paulo
- 237

O RDC pode ser adotado nas licitaes e contraes necessrias 4 rea- Preceitua o fi 2." do aLt. 1.' da Lei f2.46212011 que a opo pelo RDC
lizao: dever constar de forma expressa do instrumento convocatrio, em cada
licitao - e, vale repetir, a adoo do RDC resultari i10 afastamento da
Lei 8.66611993, exceto nos casos explicitamente previstos na prpria Lei
a) da Copa das Coiifederaes da FIFA 201 3;
12.462120 11 .
b) da Copa do Mundo FlFA 2014;
A Lei 12.462120 1 1 est regulamentada pelo Decreto 7.58 1 /20 I 1 (Regu-
C) dos Jogos Olmpicos e Paraolmpicos de 201 6:
lamento do RDC). No presente tpico, todas as referncias que fizermos a
d) de obras de infraestruttira e de contratao de servios para os aeroportos dispositivos legais, sem meno textual a lei que as contenha, reportam-se
das capitais dos estados da Federao distantes at 350 km das cidades
sedes dos eventos internacionais referidos nas letras "a'", "b", e "c";
a Lei 12.462/20 1 1. Quando quisermos citar artigo do respectivo regulainento
(RUJC), indicaremos, expressamente, que se trata de norma do RRDC.
e) das aes integrantes do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC);
Em razo da natureza desta obra, exporemos aqui somente em linhas
f ) das obras e servios de engenharia no mbito do Sistenia ~ n i c ode Sade
(SUS):
a disciplina legal e regulamentar do RDC.
g) de obras e servios de engenliaria no nzbito dos sistemas pblicos de Passemos A exposio.
ensino; Boa parte das nomas pertinentes ao RDC, por motivos um tanto bvios,
h) das obras e servios dc engenliarfa para construo, ainpliao e reforma diz respeito i contratao de obras e servios de engenharia.
de estabelecimentos penais e uiiidades de atendimento socioeducativo.
No seu art. 8 . O , a lei prev a possibilidade de a execuo indireta de
obras e servios de engenharia ser contratada para execuo nos seguintes
Mais trs hipteses merecem registro: regimes (preferencialmente, devem ser adotados os listados nos incisos
11, IV e V):
(i) a Lei 12.833/2013 autorizou a Secretaria de Aviao Civil da Presiden-
cia da Repbtica, diretarnente ou por intermdio de instituiqo financeira
pblica rederal, a utilizar o RDC em licitabes para aquisio de bcns ou I - empreitada por preo unitrio;
contratao de obras e servios de engenliaria e de tcnicos especializados I1 - empreitada por preo global;
visando a modernizao. construo, ampliao ou reforma de acr0drarnor I11 - contratao por tarefa;
ptiblicos;
IV empreitada integral: ou
-
(ir) a Lei 12.873/2013 autorizou a Companhia NacionaI de Abastecimento
(CONAR) a utilizar o RDC "para a contratao de todas as a0es rela- V - contratao integrada.
cionadas a reforma, modernizao, ampliao ou constmo de unidades
armazenadoras prprias destinadas As atividades de guarda e conservao Comparando com a Lei 8.66611943, constata-se que a novidade o
de produtos agropeciirios em ambiente natural":
denominado regime de "contrata3io integrada". Alis, essa , sem dvida,
(iii) a Lei 12.48312014 acrescentou Lei 12.34012010 o art. 15-A, nos ternios uma das mais relevantes inovaes introduzidas com o RDC.
do qual as disposies da Lei 1 2.462/20 I 3 aplicam-se "as licitaes e
aos contratos destinados a execuo de aes de preveaiio em reas de A Lei 12.4621201 1 estatui que a contratao integrada poder ser uti-
risco de desastres E de resposta e de recuperao em reas atingidas lizada, nas licitaes de obras e servios de engenharia, desde que tcnica
por desastres". e economicamente justificada e cujo objeto envolva, pelo menos. uma das
seguintes condioes:
E importante observar que, embora a Lei 12.462/2611 contenha normas
cspeciais de licitaes e contrataes pbIjcas. as sitas disposies tm 1 - inovao teciiolgia ou tcnica;
aplicao, quando for o caso, a licitaes e a conlratades realizadas pela 11 - possibilidade de execuiio com diferentes metodoIogias; ou
Uiiio, pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos municpios, isto , a Lei I11 - possibiIidade de execiio com iecnologias de domnio
12.462120 11 possui incidncia em mbito nacional. restrito no mercado.
.
238 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo Alexandrioo 8 Vicente Paulo

Nos termos do 4 I .' do art. 9." da Lei 12.462120 1 1, "a contratao in- I - para recomposio do equilbrio econmico-Ftnaiiceim dc-
tegrada compreende a elahoraa e o desenvolvimento dos projetos bsico corrente de casa fortuito ou fora maior; e
e execiitivo, a execuo de obras e servios de engenharia. a montagem, a 11 - por necessidade de aIteral;o do projeto ou das espe-
realizao de testes, a pr-operao e todas as demais operaes necessna~ cificafies para meIlior adeqiiao tEcnfra aos objeiivos da
e suficientes para a entrega final do objeto". contrataiio, a pedido da administrao pbfica, desde que
no decorrentes de erros ou oniisscs por parte do contratado.
Cabe enfatizar que na contratao integrada o prprio contratado quem observados os limites previstos no 9 I." do art. h5 da Lei
elabora o prqjeto executivo e tamh6m o projeto bsico. O edita1 respectivo 8.666/ 1 993.
to somente "dever conter antepro-leio de engenharia que contemple os dom-
mentes tcnicos destinados a possibilitar a caracterizao da obra ou servio"
(sendo vedada a participao direta ou indireta, na correspondente licitao, Quanto As licitaes realizadas pelo RDC, vale notar que a Lei t 2.462/20 1 1
da pessoa fsica oii. jurdica que tenha elaborado o anteprqieto de engenliaria). criw um procedimento licitati-io marcado por peculiaridades que no existem
nas modalidades tradicionais de licitao. Apesar disso. o Icgislador niio atribuiu
O ponto aduzido no pargrafo precedente 6 tnuito importante. Coin efei- um nome prprio ao procedimento de licitao da Lei 12.46212011 . Enfim.
ia, em todas as deii-iais contrataes de obras c servios pelo RDC, a Lei trata-se de um procedimento que, embora no tenha um nome especifico. n5o
12.462120 I 1 exige que haja projeto bsico aprovado pela autoridade com- se enquadra em nenhuma das modalidades de licitao j existentes.
petente, disponvel para exame dos interessados em participar do processo
licitatrio (art. S.', ~
5.").
A lei tambm inovou nos critrios de julgamento. Cumpre lembrar que,
na Lei 8.66611993, os critrios de julgamento do origem aos chamados
Mais ainda, no sei1 art. 36, a lei probe que participem, direta ou indi- "tipos de licitao"". Essa expresso n5o 6 empregada em ponto algum da
retamente, das IicitaGes por ela regidas as pessoas fsicas ou jurdicas que Lei 12.46212011, mas, em seu art. 18, ela enumera os seguintes criterios de
hajam elaborado ou que teiil~arnreIao com os elaboradores do projeto bsico julgamento passveis de serem iitilizados no mbito do RDC:
ou executivo correspondente. Logo em seguida, excetua dessa proibio o
regime de contratao integrada (nrt. 36, $ 1."). f - menor preo ou maior desconto;
Sem prejuzo dessas regras, cumpre regitrar que a lei veda a realizao, I1 - ticnica e preo;
sem projeto executivo, de obras e servios de engenharia para cuja oncre- 111 - melhor tcnica ou contedo artstico;
tirao tenlia sido utilizado o RDC, qualquer que seja o regime adotada IV - maior oferta de preo: ou
{art. #.O, 4 7."). V - maior retomo econmico.
Quando for utilizada a contratao integrada, o valor estimado da con-
tratao ser calculado com base nos valores praticados pelo mercado, nos O julgamento pelo menor preo nu maior desconto considerara o menor
valores pagas pela administrao pblica em servios e obras similares ou dispndio para a administrao pblica, atendidos os parfimetros mnimos
lia avalia,?~do custo global da obra, aferida mediante oramento sinttico de qualidade definidos no instrumento convocatrio (ai%. 19).
ou metodologia expedita ou paramtrica (art. 9.', 5 2.", 11). Na jiilgamento pela melhor combinajio de tcnica e prego devero ser
O inciso I11 do 8 2." do art. 9." da Lei 12.46212011 determinava que, avaliadas e ponderadas as propostas tcnicas e de preo apresentadas pelos
para a contrata5o integrada. fosse adotado na licitao obrigatoriainente o licitantes, mediante a utilizao de parrnetros objetivos obrigatoriamente
critrio de julgamelito tcnica e preqo. Esse inciso, entretanto, foi revogado inseridos no instnimento convocat~rio(art. 20). Esse critrio de julgamento
pela Lei 12.98012014, de tal sorte que, hoje, n i o existe previsso legal de destina-se exclusivamente a objetos de natureza predominantemente ii~telec-
algum critfiria de julgamento especifico que deva ser adotado nas licitades tira1 e de inovao tecnolgica ou tcnica, ou que possam ser executados
para obras e servios dc engenharia a serem executados sob o regime de com diferentes metodologias ori tecnologias de domnio restrito no mercado,
con tratao integrada. pontuando-se as vantagens e qkialidades que eventualmente forem oferecidas
Nas hipteses em que for adotada a contratao integrada, vedada para cada produto ou soluo.
a celebrao de termos aditivos aos contratos firmados, exceto nos se- O julgamento pela melhor tcnica ou pelo melhor contedo artstico
guintes casos: considerari exclusivamente as propostas tcnicas ou artsticas apresentadas
240 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo Alexandxino & Vicenls Paulo Cap. IX LICITA~ESP ~ B L ~ C A S 241

I
pelos licitantes com base em critrios objetivos previamente estabelecidos no solidariarnentc por todos os atos praticados pela corniss5i0, salvo se posio
instrumento convocatrio, no qual ser definido o prmio ou a remunera- individual divergente estiver tegistrada na ata da retinio em que Iiouver sido I

o que ser5 atribuda aos vencedores (art. 21). Esse critrio de julgamento &tada a respeciiva deciso (ari. 34. 8 2.").
pode ser utilizada para a contratao de projetos, inclusive arquitetnicos, Conforme o art. 35 da Lei 12.462120h 1. as hipteses de dispensa e ine-
e traballies de natureza tcnica. cientifica ou artstica, excluindo-se os xigibilidade de licitao estabelecidas nos arts. 24 e 25 da Lei 8.66611993
prqjetos de engenliaria. no qtie cniiber, As contrataes realizadas sob o RDC.
O jzilgamento pela maior oferta de preo serh utilizado no caso de E vedada a contratao direta, sem licitao, de pessoa jurdica na qiial I
contratos que resultem em reccita para a administrao pblica (art. 22). haja administrador ou siicio com poder de direiio que mantenha relao de
No julgamento pelo m a i w retorno econmico, utilizado exclusiva- parentesco, inclusive por afinidade, at o terceiro grau civil com {art. 37):
j
mente para a celebrao de contratas de eficincia, as propostas serzo 1
I detentor de cargo em corniss50 ou funo de confiana
-
consideradas de rorma a selecionai. a que proporcionar a maior economia que atue na Zrea rcsponsivel pela dernalida ori contratao: e
para a adrninistraao piiblica decorrente da execuo do contrato (ai-t. 23). 11 - autoridade hicrarquicarnente superior no iiibito de cada
O contrato de eficienia ter por objeto a prestao de servios. qiie rgo ou entidade da administrao piblica.
pode incluir a realizao de obras e o fornecimento de bens. com o objetivo
de proporcionar economia ao contratante, na forma de reduqo de despesas; Quanto ao procedimento, as Iicitaoes que adotem o RDC observar30
correntes, sendo o contraiado remunerado com base em percentual rla as segtrintcs fases, nesta ardem (art. 12):
economia gerada (art. 23, 9 1 ."$.
I
O orqamento previamente eqtimado para uma contratao a ser efetuada 1 - preparatria;
pelo RDC ser tornada prhlico apenas e imediatamente apos n encerramento 11 - ptiblicao do insinimento convocatrio:
da licitao, sem prejuzo da divulgao do detalhamento dos quantitativos e TTI - apresentao de propostas ou larices;
das demais informaoes necessirias para a elaborao das propostas (art. 6.'). IV - julgamento;
A no divulgafio, antes de encerrada rt licitao, do oramento previa-
mente estimado 6 uma regra geral. Com efeito, o RRDC,no 4 2." do seu
art. 9.". estabelece que o instnimento convocatrio deve conter (grifamos):
I1 V - habilitao;
V1 - recursal; e
V11 - encerramento.
I - o oramento previamente estimado, quando ndotado o Mediante ato indivado. poder8 a fase de hahilita30 anteceder as
ritCrio de juljiamcnto por maior desconto;
fases de apresentao de propostas ou lances e de julgamento. desde que
I1 - a valor da remunerao o ~ ido prmio. quando adotado o expressamente previsto no instnimento convocatrio.
I

critrio de julgamento por melhor tkcnca ou conteiido artstico; e I


Seri exigida apenas da licitante vencedor a apresentao dos documen-
I11 - o preo mnimo de arrematao. quando adotado o critrio tos de habilitao, exceto no caso de inverso de fases. Havendo a referida
de julgamento por maior oferta. inverso - habilitao antes da apresentao das propostas ou lanccs -, s
sero recebidas as propostas dos licitantes previamente habilitados. Em
De toda sorte, quando no constar do instrumento convocatrio, o orainento qualquer caso, os documentos relativos 5 regularidade fiscal poderno ser
previamente estimado possuir8 carter sigiloso e ser disponibilizado estrita e exigidos em momento posterior ao julgamento das propostas, apenas em
permanentemente aos 6rgios de controle externo e interno (art. 6.'- 4 3.'). relao ao licitante mais 'bem classificado (art. 14. 11, 111 e TV).
As licjraes promovidas com base no RDC sero processadas e julgadas Nas licitaes, podero ser adotados os modos de disputa aberto e
por comisso permanente ou especial de licitaes. composta majorita- fechado, que podero ser combinados na forma do reguIamento (art. 16).
riamente por servidores ou empregados pblicos pertencentes aos quadros No modo de disputa aberto, os licitantes apresentaro sttas ofertas por
pernianentes dos 6rgos ou entidades da administrao pblica respoiisaveis meio de lances pUblios e sucessivos, crescentes ou decrescentes, conforme
pela licitao (art. 34). Os membros da comiss5o de licitao respondero o critrio de julgamento adotado (art. 17, 1).
- - !'
I
242 RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO Marcelo Alexaodrino & Vtcsnte Paulo Cap. IX LICITA~ESP ~ B L I C A S 243

Podero ser admitidos, durante a disputa aberta, desde que o edital I - revogar a licib50, sem prejuzo da aplicao das sanacs
o preveja. lances intermedirios, assiin entendidos os lances iguais ou previstas na Lei 8.66611 993 e na pr0pria Lei 12.4621201 1 ; ou
Inferiores ao maior ji ofertado, quando adotado o julgamento pelo critrio I [ - convocar os licitantes remanescentes. na ordem dc classi-
da maior oferta, ou os lances iguais ou superiores ao menor j ofertado, ficao, para a celebra5o do contrato nas condies ofertadas
quando adotados os demais critrios de julgamento (art. 17, 8 I .", I, e $ 2."). pelo licitante vencedor.
O instrumento convocatrio poder6 estabelecer intervalo mnimo de
Na hiptese de nenhum dos licitantes aceitar a contratao nas condies
diferena de valores cntre os lances, que incidir tanto em relaao aos lan-
ofertadas pelo licitante vencedor, a administrao piibl ica poder convocar
ces inteniledihrios quanto ein relao i proposta qiie cobrir a melhor oferta
os licitantes remanescentes, na ardem de classificao, para a celebrao do
(RRDC, art. 18, parrigrafo Unico).
contrato nas condilies ofertadas por eles priiprios. desde