jugar Antimonopolio

Edicin de n 2010
Fue celebrada como una de las privatizaciones ms exitosas de Amrica Latina, pero hoy
el monopolio de Telefnica del Per les trae dolores de cabeza a quienes quisieran ver
mayor competencia en telecomunicaciones. Realmente podra haber sido distinta la
historia?
Por Gonzalo Carranza

P... fue la exaltada (y censurada) expresin que solt Jaime Yoshiyama, entonces
presidente del Consejo Constituyente Democrtico, cuando escuch al presidente del
Cepri Telecom, Javier Tovar, leer la oferta presentada por Telefnica de Espaa por el 35%
de las acciones de CPT y Entel Per. Era el 28 de febrero de 1994 y un reportero
de Semana Econmica pudo or la palabra, cargada de asombro y jbilo ante la
improbable cifra recin revelada: US$2,002 millones. Telefnica no slo se comprometa a
pagar, entre retribuciones al Estado y aportes de capital, ms del doble que lo ofrecido por
el consorcio que qued en segundo lugar, sino tambin 266% ms que el valor calculado
por Morgan Grenfell, el banco de inversin britnico que asesoraba al Cepri. El ratio precio
entre lneas instaladas era uno de los ms altos en las privatizaciones de empresas de
telecomunicaciones en la regin.

Diecisis aos despus, Telefnica sigue generando expresiones como p, pero sin la
connotacin positiva que tuviera en boca de Yoshiyama. Las ltimas semanas, por
ejemplo, han sido generosas en ejemplos del lado menos feliz de las operaciones de la
empresa en el Per. As,Semana Econmica y otros medios locales cubrieron
recientemente la escandalosa remocin de Marco Antonio Torrey, un miembro del Consejo
Directivo de Osiptel que sustent un voto suyo favorable a la empresa adjuntando un
documento cuyo autor era el principal ejecutivo del rea regulatoria de sta. La ltima
columna quincenal de Mario Vargas Llosa en El Comercio, mientras tanto, usaba la mala
atencin de Cable Mgico a su hija Morgana como pretexto para una deliciosa reflexin
sobre el arte del meceo. Y en Per.21, el superstar blogger Marco Sifuentes titulaba su
columna dominical del 20 de febrero, dedicada a un caso protagonizado por Telefnica,
Sobre cmo una empresa (no) debe manejarse en Internet.

La alegra de 1994 y las quejas del 2010 tienen una ntima vinculacin: las caractersticas
del contrato de concesin que se le otorg a Telefnica y cmo stas influyeron en la
actual estructura del mercado de telecomunicaciones local, en el cual una sola empresa,
integrada vertical y horizontalmente, es claro lder en todos los servicios ofrecidos. Ello
genera ms de una preocupacin de cara a un escenario de convergencia en servicios de
telecomunicaciones en el que se teme que los empaquetamientos de servicios puedan dar
pie tanto a eficiencias como a prcticas anticompetitivas. Podra haber sido distinta esta
historia? Imaginar desenlaces alternativos quizs sirva para entender por dnde debera
abordarse la agenda regulatoria del futuro prximo.

Partida en dos
El proceso de privatizacin de la CPT (encargada de la telefona en Lima) y de Entel Per
(en el interior y de otros servicios) tena dos objetivos: asegurar una expansin de la
cobertura de telecomunicaciones, de la mano con tarifas ms racionales y mejoras en los
servicios; y maximizar los ingresos obtenidos por el Estado peruano, lo cual se reflejaba en
que la retribucin fuera el principal factor de competencia. As, aunque generar un entorno
propicio para la competencia tambin era parte de la declaracin de intenciones original
del proceso, varios aspectos del diseo del contrato claramente conducan a un
monopolio.

Uno de los puntos que poda perjudicar la competencia era entregarle al ganador ambas
compaas sin hacer una divisin, ya sea para generar competencia horizontal o para
desintegrar la provisin de los servicios de la operacin de la infraestructura. Ejemplos
previos y posteriores de este tipo se han dado tanto en mercados desarrollados como en
los propios procesos de privatizacin latinoamericanos. Por ejemplo, en 1984, se ejecut
el divestiture de AT&T, consensuado entre esta empresa y el Departamento de Justicia de
EEUU. La medida determin que el gigantesco monopolio de telecomunicaciones
norteamericano se dividiera en ocho nuevas compaas, incluyendo a AT&T y siete
operadoras regionales, dos de las cuales seran, luego, conocidas del Per: Bellsouth y
Southwestern Bell, que lider el consorcio que qued detrs de Telefnica en la subasta de
CPT y Entel. La competencia entre varias de estas empresas sigue hasta hoy, luego de
varias fusiones y reorganizaciones: Southwestern compr a otras dos Baby Bells y luego,
a la propia AT&T, adoptando su nombre. De igual modo, Bell Atlantic y NYNex formaron la
actual Verizon y USWest es hoy Qwest.

Chile, por su parte, liberaliz completamente su industria de telecomunicaciones en 1987 y

Argentina, cuya privatizacin se dio en 1990, busc crear una competencia por
comparacin al dividir el rea de cobertura en dos zonas geogrficas y dar en concesin
cada una a un operador diferente. En el Per, de hecho, se consider tambin concesionar
una empresa para el servicio local y hasta otras dos para el de larga distancia, pero esta
visin fue finalmente descartada.

Otra visin ms reciente de la particin de empresas de telecomunicaciones que se viene

discutiendo en Europa desde que fuera ejecutada por Ofcom, el regulador britnico, sobre
British Telecom es la de separar la infraestructura del servicio. As, en el 2002, Ofcom lleg
a un acuerdo con BT para la creacin de Openreach, empresa independiente que operara
las redes del antiguo monopolio y ofreciera stas en igualdad de condiciones a todos los
interesados en brindar servicios de telecomunicaciones.

Qu habra pasado de seguir alguno de esos caminos en 1994? La licitacin no habra

obtenido la astronmica cifra de US$2,002 millones como pago, pues un proyecto de estas
caractersticas habra ofrecido un retorno menor al estimado por Telefnica para la
concesin completa. Es ms, la cifra habra sido probablemente menor a las otras ofertas
presentadas e incluso a la valorizacin de Morgan. Ello convierte al escenario en poco
probable: si bien el monto ofrecido por Telefnica rebas cualquier expectativa e, incluso,
gener en los das siguientes a la apertura de sobres un desembalse de demandas de
diversos sectores, lo cierto es que al gobierno le interesaba que el proceso privatizador
alimentara la caja fiscal y las empresas de telecomunicaciones eran de las ms
prometedoras en ese sentido. De hecho, el criterio fiscalista se mantendra hasta
concesiones como las del aeropuerto Jorge Chvez, llevada a cabo en el 2000 y en la cual
el factor de competencia tambin fue la mayor retribucin al Estado.

Sin embargo, puede asumirse por un momento que se hubiera decidido favorecer la
generacin de un ambiente ms competitivo a la obtencin de ingresos o a la apuesta por
la rpida expansin que se esperaba generaran la eficiencia y economas de escala
propias del monopolio integrado. De haberse dado as la historia, la identidad y estrategias
de los jugadores que hubieran llegado al Per habra dependido del tipo de particin
elegido.

Es factible, entonces, considerar que Telefnica hubiese seguido interesada si se

generaban dos empresas con infraestructura y servicios bajo su control, dado que la
empresa no dud en instalarse en Argentina como la compaa encargada de la zona sur
del pas. Asimismo, al permitir la entrada de al menos un jugador ms con un costo de
acceso al mercado menor, hubiese sido posible que alguna de las varias otras empresas
internacionales que rondaban por Amrica Latina en bsqueda de oportunidades aterrizara
tambin en el Per: las estadounidenses Southwestern Bell, GTE y Bell Atlantic; las
europeas France Telecom, Telecom Italia y British Telecom; la mexicana Carso; la
brasilea Embratel; y las asiticas Korea Telecom y Daewoo Telecom. A ellas habra que
sumarle a la peruana Tele 2000 (holding de Telecable y Celular 2000), que en ese
entonces estaba en pleno crecimiento en el mercado mvil.

Ahora bien, la formacin de dos compaas probablemente hubiese ralentizado un poco

el boominicial que vivi el sector en los primeros aos post privatizacin. Por ejemplo, dos
empresas regionales habran tenido menores economas de escala que aprovechar,
mientras que si se separaban por servicios, la de telefona fija local habra sido presionada
al perder el subsidio cruzado que le sola dar la operacin de larga distancia y que se
mantuvo, de manera decreciente, durante el perodo de rebalanceo tarifario que tuvo
Telefnica hasta el 2008. Sin embargo, con el tiempo, las restricciones de mercado
geogrfico o de servicio desapareceran y las dos empresas empezaran a competir entre
s, y el efecto positivo de dicha competencia sobre la expansin podra haber compensado
el menor crecimiento relativo de los primeros aos. De hecho, la principal expansin de
servicios de telecomunicaciones experimentada en el Per no fue la vivida durante los
primeros aos post privatizacin a pesar de su innegable importancia sino la que desat
el agresivo ingreso de Amrica Mvil al mercado celular en el 2005.

Incluso, uno podra pensar que, a inicios de esta dcada, la misma batalla Slim-Telefnica
podra haberse librado encarnizadamente en territorio peruano. El ejercicio sera el
siguiente: Southwestern Bell se haca de la segunda compaa del Per y, luego de
absorber AT&T en EEUU, trasladaba esta marca a su operacin local. Luego, en el 2004,
Telmex comprara los negocios de AT&T en Amrica Latina, y desembarcara en el pas a
hacerse cargo de una operacin que pelea de igual a igual con Telefnica.

Ms difcil, en cambio, resulta imaginar el posible mapa competitivo si la divisin hubiese

separado la infraestructura de los servicios, pues entonces no era un modelo en boga.
Pero si se piensa en escenarios optimistas, se podra pensar que hoy operaran en el pas
Telefnica y Telmex, dada su vocacin de grupos regionales, y tambin otras empresas
latinoamericanas medianas y grandes, como las chilenas Entel (que ya maneja Americatel)
y VTR o las brasileas Brasil Telecom u Oi, las cuales se podran haber instalado y
consolidado aprovechando la facilidad de entrada a un mercado en crecimiento como el
peruano. Y en ese contexto de competencia, la expansin de la cobertura, la reduccin de
tarifas y la mejora en el servicio tambin se habran podido conseguir.

Solo y con todo

El otro aspecto del contrato que condujo a la actual situacin de preponderancia de una
sola empresa en todos los segmentos de las telecomunicaciones fue la combinacin de un
perodo de concurrencia limitada, por el cual se otorgaba a Telefnica un monopolio de
cinco aos en telefona fija y servicios de portador de larga distancia nacional e
internacional, junto con la irrestricta posibilidad de ingreso a los otros mercados, como el
de televisin por cable o telefona mvil. Frente a una comisin investigadora del
Congreso, Jos Ramn Vela, entonces gerente general de Telefnica, explicaba en el
2002 que la alta valorizacin que le dieron a CPT y Entel se justificaba, precisamente,
porque a la rentabilidad esperada del rebalanceo tarifario realizado entre 1994 y 1998 (el
cual sincer hacia arriba las tarifas de telefona local y hacia abajo las de larga distancia) la
empresa le sumaba la libertad para acceder a otros mercados y la capacidad tecnolgica
de su grupo empresarial para ejecutar rpidamente ese despliegue.

Si bien el modelo de concurrencia limitada con compromisos de expansin fue

implementado en varios pases de la regin como Venezuela, Mxico y Per, hubo otros
que, como ya se vio, se decidieron por modelos de monopolios regionales u oligopolios
que pudieran expandirse a nivel nacional luego de la consolidacin en su propia zona
geogrfica. As, adems del caso argentino, Brasil opt por este esquema, dividiendo la
red de Telebras la empresa nacional de telecomunicaciones en tres zonas otorgadas en
concesin a Telemar, Brasil Telecom y Telefnica.

Pero la experiencia en los pases que establecieron la prohibicin de que el operador de

telefona fija brindara servicios de telefona mvil o radiodifusin, de modo que se
generaran otras redes de telecomunicaciones para brindar estos servicios y evitar de este
modo los subsidios cruzados que podran ocurrir en una operacin conjunta de stos, fue
aun ms interesante. Brasil, Argentina y Mxico son ejemplos de este tipo de concesin y
en los tres pases, son ms bien los incumbentes de telefona fija quienes, dadas las
presiones de la convergencia tecnolgica que hace el empaquetamiento de servicios
necesario para sobrevivir en el mercado, vienen pidiendo el levantamiento de la restriccin,
pero sta se mantiene vigente hasta el momento en los tres casos mencionados.

El caso de Colombia es distinto, aunque de consecuencias similares. Tres empresas

estatales mantuvieron monopolios geogrficos en telefona fija, mientras se permiti el
ingreso de varias empresas a brindar servicios de televisin por cable a lo largo del
territorio. Recientemente, el Grupo Telefnica adquiri una participacin de control de
Colombia Telecom que mantena cerca de un tercio del mercado de telefona fija en dicho
pas y a su vez Telmex se ha venido haciendo de las cableras a nivel nacional, y viene
brindando servicios de triple play en ese pas.

Cmo habra sido la historia con un contrato as? El debate en el sector sera alrededor
de los pedidos de Telefnica para entrar al mercado de cable (y tal vez Vargas Llosa no
habra tenido la inspiracin de Cable Mgico para su artculo sobre el meceo). Y en las
pantallas de los televisores con cable, la seal que se vera sera la de alguna cablera
independiente como DirecTV o, si la regulacin para entrantes lo permitiera, de una
empresa como Telmex, avanzando de manera avasalladora con su triple play.

Incluso, si uno retrocede a los aos de la concesin y los que siguieron, recordar que las
principales empresas de cable y de telefona mvil que competan con Telefnica eran
Telecable y Tele 2000, del empresario Genaro Delgado Parker. Podra haber consolidado
GDP un imperio que hoy estuviera listo para competir con Telefnica en todos los
mercados? Difcilmente, dados los procesos de consolidacin que ha atravesado el sector,
con el ingreso de grandes trasnacionales en los noventa y con el fortalecimiento de Telmex
y de Telefnica en la regin en esta dcada. As como Tele 2000 fue vendida a Bellsouth,
habra sido muy probable que Telecable fuera adquirida por un operador internacional de
mayores espaldas financieras y expertisetecnolgico y operativo, en un proceso que
incluyera, tal vez, ms de un cambio de manos.

Adems, el despliegue simultneo de redes habra contribuido a resolver dos de los

principales problemas operativos que tienen hoy entrantes como Telmex: la obtencin de
licencias municipales para instalar su infraestructura, que enfrenta constantes trabas, y la
dificultad para cablear edificios donde los ductos ya han sido ocupados por Telefnica. En
un entorno que ser cada vez ms convergente, otras estructuras de mercado tienen
precondiciones mucho mejores que la peruana para fomentar la competencia. Incluso, el
caso de Chile, el primer pas que privatiz sus servicios de telecomunicaciones en la
regin en 1987, es interesante: all no hubo concurrencia limitada ni restricciones para los
incumbentes. La filosofa en Chile fue que la ley no tiene razones para perennizar un
monopolio natural, pues el avance tecnolgico puede cambiar esa condicin en el futuro. Y
hoy, luego de que muchos consideraran fallido el modelo por el peso que iba tomando
Telefnica, el propio mercado y algunos ajustes regulatorios han conducido a un panorama
opuesto al del Per, con hasta cuatro operadores dispuestos a pelear en todos o casi
todos los mercados.

La historia que ser

Hoy, con la presin de la convergencia y con las condiciones que la privatizacin
determin para el mercado local, los reguladores tienen que resolver el reto de pasar de
una regulacin basada en redes a una basada en servicios. Si bien ha habido esfuerzo
para un despliegue de redes propias por nuevos jugadores notorio y exitoso en la
telefona mvil, incipiente y trabado en las redes fijas residenciales la regulacin se ha
topado una y otra vez con las dificultades asociadas a tratar de imponer a una empresa
dominante e integrada vertical y horizontalmente la obligacin de compartir infraestructura.
Las medidas tradicionales, como el establecimiento de cargos de interconexin sobre la
base de costos o la realizacin de pruebas de imputacin para evitar prcticas de
estrechamiento de mrgenes, han demostrado ser de una complejidad que no va de la
mano con la rapidez del cambio tecnolgico y de las estrategias comerciales de las
empresas.

El cambio de enfoque regulatorio, aun manteniendo la estructura de mercado actual,

podra darse en el marco de la adecuacin a los captulos de competencia de los tratados
de libre comercio, como el firmado con Estados Unidos, que establecen la obligatoriedad
de la comparticin de infraestructura y la determinacin de proveedores importantes a los
que se aplica sta. Si bien a nivel normativo y formal estos avances se vienen dando, un
vigoroso enforcement de parte del regulador apoyado poltica y presupuestalmente por el
Estado podra darle un nuevo aire a la competencia.

Un segundo camino, mirando el medio plazo, podra comenzar a discutirse ms all de

foros especializados: condicionar la futura renovacin del contrato de concesin de
Telefnica a algn tipo de divestiture, posiblemente vertical en el sentido de Openreach y
British Telecom. Una mirada a la historia que no fue aqu y a las historias que se vienen
dando en otros mercados bien podra servir para comenzar a escribir la historia que ser
en el mercado de telecomunicaciones de las prximas dos dcadas.