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Democracia vs.

eficincia: como alcanar equilbrio em tempo


de crise financeira
Miguel ngelo Vilela Rodrigues
Universidade do Minho / Escola de Economia e Gesto
Braga Portugal

A administrao pblica forada a encontrar um equilbrio entre eficincia e democracia na definio da sua
agenda e curso de ao. Uma das caractersticas da administrao pblica que todas as decises devem refletir
valores democrticos, para alm de serem eficientes. No entanto, a reforma administrativa, motivada por dificuldades
financeiras, tende a destacar a importncia do desempenho financeiro, em detrimento dos aspetos democrticos
nas polticas de gesto pblica. Esta pesquisa visa analisar a relao e tenso entre a eficincia e a democracia
luz da mais recente crise financeira global. O trabalho utiliza uma abordagem quantitativa e recolhe dados de
governos locais portugueses para testar o argumento de uma relao linear inversa de desempenho financeiro e
procedimentos democrticos. Os resultados confirmam o argumento de uma relao inversa, definida por Waldo
(1948). Adicionalmente, os resultados tambm permitem concluir que a crise financeira evidenciou o efeito ne-
gativo dos procedimentos democrticos no desempenho financeiro.
Palavras-chave: democracia; crise financeira; governos locais.

Democracia vs. eficiencia: como buscar un equilibrio en tiempos de crisis financiera


La administracin pblica se ve obligada, en el decurso de su accin, a encontrar un equilibrio entre la eficiencia
y la democrcia en la definicin de su agenda y curso de la accin. Una de las caractersticas de la administracin
pblica es que, adems de ser eficiente, todas las decisiones deben reflejar los valores democrticos. Sin embargo, la
reforma administrativa, motivada por el estrs financiero, tiende a poner de relieve la importancia de los resultados
financieros, pasando por alto los aspectos democrticos y polticos de la gestin pblica. Esta investigacin busca
analizar la relacin y la tensin entre la eficiencia y la democracia en el decurso de la reciente crisis financiera
global. El trabajo utiliza un enfoque cuantitativo y recoge datos de los gobiernos locales portugueses para poner a
prueba el argumento de una relacin lineal inversa entre el rendimiento financiero y los procedimientos democr-
ticos. Los hallazgos confirman el argumento de Waldo (1948) de una relacin inversa, mientras que la evidencia
reunida muestra que la crisis financiera increment el efecto negativo de los procedimientos democrticos en el
desempeo financiero.
Palabras clave: democracia; crisis financiera; gobiernos locales.

Democratic vs. efficiency: how to achieve balance in times of financial crisis


Public administration is forced to strike a balance between efficiency and democracy in defining its agenda and
course of action. One of the characteristics of public administration is that all decisions must reflect democratic
values, in addition to being efficient. Nevertheless, administrative reform, motivated by financial stress, tends to
highlight the importance of financial performance whilst overlooking the democratic and political aspects of public
management. This research seeks to analyze the link and tension between efficiency and democracy in light of
the latest global financial crisis. The research uses a quantitative approach and collects data from Portuguese local
governments to test the argument of an inverse linear relationship between financial performance and democratic
procedures. Findings confirm Waldos argument (1948) of an inverse relationship while the evidence gathered
shows that the financial crisis increased the negative effect of democratic procedures on financial performance.
Keywords: democracy; financial crises; local governments.

DOI: http://dx.doi.org/10.1590/0034-7612165400
Artigo recebido em 24 jun. 2016 e aceito em 20 set. 2016.
[Verso traduzida].

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1. INTRODUO
Na sequncia de uma profunda crise financeira, a reforma da nova gesto pblica centrou-se na
utilizao de mecanismos de mercado para a prestao do mercado; na fragmentao de unidades
pblicas; na presso sobre a eficincia e bem como sobre a adoo de estilos de gesto do setor pri-
vado (Hood, 1991). No se prestou muita ateno s questes polticas relacionadas com o reforo da
qualidade da democracia ou com a garantia do envolvimento do cidado na administrao pblica.
Uma das razes apontadas para esse foco financeiro o fato de a reforma ter de se concentrar nos
aspectos que requerem imediata ao por parte dos atores polticos. Nos anos 1980, como na recente
crise da dvida soberana, os aspetos polticos da qualidade da democracia no foram avaliados como
estando em risco. Assim, as mudanas concentraram-se no desempenho financeiro e na forma como
isso poderia ser melhorado pelos governos. Alm disso, as iniciativas de reforma pareciam separar
os valores polticos do processo decisrio. O argumento de Waldo (1948) de um trade-off entre de-
mocracia e eficincia apoiou essa opo. O entendimento que a agenda poltica e os procedimentos
democrticos podem impor limitaes capacidade de a gesto implementar medidas de forma
eficiente (Svara, 2008). Waldo acredita numa relao negativa e linear entre eficincia e democra-
cia, explicada pela impossibilidade de conciliar duas vises diferentes da administrao pblica: a
primeira, tirada de uma perspetiva gestionria, baseia-se na primazia de um governo eficiente por
meio do poder discricionrio dos burocratas, da sua experincia e o uso de solues de mercado; a
segunda, mais prxima da cincia poltica, baseia-se na primazia da democracia, da legitimidade e
da participao cvica. Dollery (2010) e Overeem (2008) afirmam que esse um confronto recorrente
na literatura, embora retratado sob diferentes formas. J foi designado de tenso entre conhecimento
tcnico e vontade popular, apelidado de poder discricionrio versus legitimidade, de uma altercao
entre burocracia e cultura cvica e at mesmo de um trade-off entre vozes locais, diversidade e res-
ponsabilidade poltica contra uma preocupao primordial com a eficincia estrutural. O argumento
clssico de Waldo, de uma relao negativa, tem sido testado em contextos diferentes, embora com
resultados inconsistentes (Gasiorowski, 2000; Skelcher, 2007; Vigoda, 2002).
Recentemente, vrios estudos adotaram uma abordagem alternativa e argumentaram exatamente
o oposto da hiptese de Waldo. Norris (2012), baseando-se na teoria unificada, afirmou que a gover-
nao democrtica pode impulsionar a prosperidade, bem-estar e paz nos pases em desenvolvimento.
Em nvel local, alguns estudos encontraram evidncias de uma relao positiva entre a democracia
local e a eficincia (Aulich, 2005; Boyne, 1992; Dollery, 2010).
O objetivo principal deste trabalho esclarecer a relao entre o desempenho financeiro e a
qualidade da democracia testando ambas as hipteses de relao linear positiva e negativa. O artigo
procura tambm medir os efeitos de iniciativas gestionrias recentes sobre a relao entre democracia
e eficincia. Este ltimo objetivo foi motivado pela situao financeira portuguesa, que levou o governo
a implementar uma agenda de reformas de acordo com o memorando de entendimento assinado com
o Fundo Monetrio Internacional (FMI), Unio Europeia (UE) e Banco Central Europeu (BCE): troika.
A contribuio do artigo para a literatura situa-se no confronto da abordagem alternativa ao ar-
gumento clssico de Waldo da ligao proporcionalmente inversa da democracia-eficincia. O artigo
procura aproximar a literatura em dois campos de especializao: gesto e cincia poltica.
Esta pesquisa emprega dados de governos municipais portugueses em 2005-12 e constri um
ndice de desempenho financeiro, utilizado como proxy para a eficincia, e outro ndice que mede

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a qualidade da democracia local. Usando esses ndices, o artigo sugere que h uma relao linear
negativa entre democracia e eficincia, confirmando o argumento de Waldo. Alm disso, os resul-
tados apontam para evidncias de que as recentes iniciativas de reforma impostas pelo programa
de assistncia apenas servem para intensificar a relao negativa entre o desempenho financeiro e a
qualidade da democracia.
Este artigo est organizado da seguinte forma. Em primeiro lugar, o artigo introduz a literatura
sobre a ligao clssica entre democracia e eficincia. Em seguida, o artigo apresenta os argumentos
para a eficincia democrtica. A seo trs discute a operacionalizao da democracia e os ndices
de desempenho financeiro. A seo quatro descreve o contexto da pesquisa, seguido pela seo sobre
os dados e mtodos empregados na anlise emprica. Os resultados so discutidos na seo seis. O
artigo termina com as concluses e implicaes polticas desta pesquisa.

2. O TRADE-OFF CLSSICO DE WALDO


O argumento de Waldo pode ser resumido como identificando os principais inconvenientes dos
procedimentos democrticos nos esforos de eficincia nas organizaes pblicas. Uma democracia
de melhor qualidade pode ser alcanada aumentando a preciso da representao, envolvendo os ci-
dados e encorajando um melhor ajuste entre a vontade dos cidados e as decises polticas. Seguindo
o argumento de Waldo, essa estratgia pode procurar uma maior integrao, mais descentralizao
e propor um novo equilbrio de poder de partilha com os cidados. No entanto, h, definitivamen-
te, um risco de comprometer a capacidade de tomar decises eficazes. Na verdade, a democracia
considerada como tendo pelo menos trs inconvenientes para um processo eficiente de tomada de
deciso: estratgias de pork barrel; rent-seeking; e ciclos polticos. Em primeiro lugar, o aumento da
representao pode conduzir a uma situao em que os cidados possam cumprir plenamente suas
preferncias, o que pode ter consequncias insuportveis para a sustentabilidade financeira. Cada
cidado tende a priorizar suas preferncias reivindicando sua importncia sobre os outros. Cada um,
usando uma estratgia de pork barrel, ser levado a solicitar mais servios pblicos, aumentando os
gastos globais, uma vez que eles iro internalizar parte do custo (Weingast, Shepsle e Johnsen, 1981).
Em segundo lugar, os funcionrios eleitos so tradicionalmente definidos como agentes racionais
que procuram implementar estratgias que garantam sua reeleio. Da mesma forma, as estratgias
de procura de votos promovem a implementao da agenda poltica baseada em outros valores alm
dos econmicos. Como tal, os funcionrios eleitos podem ter dificuldade em aprovar e cumprir as
leis que impem restries a si mesmos e sua base eleitoral, o que pode representar uma ameaa
ao desempenho financeiro (Gasiorowski, 2000). Da mesma forma, a literatura aponta os argumen-
tos clssicos dos ciclos polticos (Nordhaus, 1975) e do mediano-eleitor (Downs, 1957), nos quais
os eleitos tm uma definio poltica de eficincia impulsionada pelo interesse prprio e gerem as
variveis econmicas e a situao financeira de modo a maximizar sua utilidade.
Despesas excessivas, nveis de impostos penosos e desconfiana dos funcionrios eleitos acentu-
am a necessidade de se concentrar na eficincia dos servios pblicos (Pierre, 2009). A eficincia
provavelmente um dos conceitos mais bem explorados e bem definidos da literatura de gesto. Ele
descreve at que ponto o esforo e o custo so aproveitados para uma tarefa ou propsito pretendido.
A eficincia tambm definida pela relao mais adequada entre os resultados e os recursos neces-
srios para obt-los. A busca pela eficincia tem sido o cerne da maioria dos trabalhos tradicionais

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sobre cincias administrativas desde a sua criao. As crises econmicas e a crescente dificuldade de
controle das despesas pblicas aumentaram o interesse pela questo da eficincia do setor pblico.
No entanto, mais nfase colocada no desempenho financeiro, reduo de custos e fazer o melhor
uso do dinheiro dos contribuintes (Cope, 1997; Hood e Dixion, 2013; Scorsone e Plerhoples, 2010). A
agenda de reformas elaborada na sequncia da crise das dvidas soberanas foi dominada pelo desem-
penho financeiro, pela centralizao e por camadas suplementares de controlo das despesas pblicas.
O objetivo foi resgatar os governos do estresse fiscal e impedir que as entidades pblicas fossem
falncia. A abordagem gestionria dominou a agenda, reduzindo a importncia de uma atitude mais
democrtica, j que acreditava que no seria possvel fazer redues significativas sem que algumas
restries fossem colocadas sobre a capacidade dos moradores de participar dessas decises.

3. EFICINCIA DEMOCRTICA
Parte da literatura usa uma perspetiva de cincia poltica para construir um argumento alternativo
ao de Waldo. A ideia central que a descentralizao, o envolvimento cvico, a cidadania ativa e uma
melhor representao dos cidados no s so capazes de preservar a legitimidade da ao poltica,
mas tambm de melhorar o desempenho e a eficincia do servio pblico. A nfase no desempenho
financeiro aproxima a gesto pblica do estilo de gesto privado, que obviamente tem as suas van-
tagens, mas afasta-a perigosamente da singularidade e do respeito pelos valores democrticos que
supostamente deve assegurar. fato que nenhuma democracia pode sobreviver se o governo no tiver
a capacidade de fornecer aos cidados os servios de que precisam. No entanto, nenhuma expectativa
de prosperidade sustentvel se despojada de legitimidade (Thomas e Memon, 2007). Espera-se,
portanto, que os governos locais equilibrem o trade-off entre o desempenho financeiro e os valores
democrticos. Norris (2012) centra-se no argumento da eficincia democrtica, uma combinao de
competio poltica e mecanismos de participao cvica com pleno acesso informao que leva
transparncia e responsabilizao, o que por sua vez promove a prestao de servios precisos e a
sustentabilidade financeira.
Esta abordagem desacredita argumentos anteriores que suportam os benefcios das decises
gestionrias sem levar em conta a agenda poltica. Os interesses particulares podem dominar as
iniciativas de reforma, uma vez que o escrutnio popular incapaz de participar no processo de to-
mada de deciso. Os procedimentos democrticos aumentam a responsabilizao, a transparncia e
conferem legitimidade s decises pblicas, o que particularmente importante quando as decises
pblicas dizem respeito a medidas restritivas. Dar poderes discricionrios excessivos aos burocratas
permite-lhes tomar decises, com um nvel reduzido de responsabilidade. Podemos acabar com uma
soluo perfeita, tecnicamente falando, mas que completamente desprovida de qualquer valor de-
mocrtico. Alm disso, sem qualquer controlo democrtico, existe o risco adicional de que as decises
burocrticas sejam desviadas do interesse pblico e abordem interesses particulares. Os tericos da
escolha pblica lidaram com o problema do controlo burocrtico por meio do uso de mecanismos
de mercado (Pierre, 2009).
A democracia um aspeto essencial do governo. Fornece legitimidade aos escolhidos para agir
em nome da comunidade na procura do bem comum e garante um sistema pelo qual os principais
atores so responsabilizados por suas decises. No h consenso sobre a definio de democracia, ou
sobre a forma como ela pode ser medida entre acadmicos. De acordo com a definio de Schum-

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peter (1976), a democracia um arranjo institucional de processos de tomada de deciso coletiva,


pelo qual os indivduos adquirem a capacidade de decidir mediante um mecanismo competitivo de
eleio. Essa compreenso da democracia relativamente simples e fcil de medir, uma vez que se
baseia apenas num mecanismo eleitoral. No entanto, a compreenso da democracia mudou ao longo
dos anos. O mero fato de se ter um processo eleitoral no suficiente para garantir padres mais
elevados de democracia (Beetham, 1999). A definio da democracia como um sistema no qual o
poder do povo age em favor do povo foi substituda por uma situao com o poder formal do povo,
onde as iniciativas de envolvimento cvico com a comunidade foram usadas para alvejar problemas
e resolv-los (Haus e Klausen, 2011). A legitimidade para manter um cargo poltico separa-se da
legitimidade de usar seu poder. O primeiro adquirido por meio do processo eleitoral, enquanto o
segundo um processo constante de envolvimento cvico.
Trs resultados positivos podem ser obtidos a partir dos efeitos da democracia sobre a eficincia.
Primeiro, um sistema democrtico promove um mecanismo de representao das necessidades dos
cidados. Numa democracia indireta, a representao precisa das preferncias dos constituintes
determinada pela veracidade do mecanismo e da estrutura da governao (Copus, 2003). Em segundo
lugar, a competio poltica obriga os polticos a obter um bom desempenho, uma vez que correm
o risco de serem punidos com uma derrota eleitoral. Tambm melhora a disseminao de informa-
es mediante vrios agentes, evitando situaes de informao assimtrica. Por fim, a democracia
traz transparncia e responsabilidade para a tomada de decises polticas e sua implementao. A
responsabilizao tornar os funcionrios eleitos mais responsivos procura dos cidados, mesmo
usando uma perspetiva de procura de voto (Norris, 2012), enquanto a transparncia d aos cidados
um melhor julgamento sobre as aes polticas. Adam e colaboradores (2011) argumentam que o
envolvimento cvico e a transparncia governamental tambm proporcionam um melhor controlo
do oportunismo poltico aumentando a folga oramental na prestao de servios.

4. HIPTESES DO TRABALHO
A reviso da literatura sugere dois argumentos opostos. Aqueles que procuram e defendem valores
democrticos afirmam que as iniciativas de reforma que impem austeridade e restries ao bem-estar
das pessoas devem ter uma base slida de legitimidade. Assim, asseguramos transparncia e facili-
tamos a aceitao pblica. Por outro lado, o argumento oposto afirma que algumas medidas devem
ser decididas dentro de um crculo menor. A lgica da poltica tende a afastar-se de cursos de ao
impopulares, mas necessrios. Consequentemente, os esforos para melhorar o melhor desempenho
financeiro podem ter avaliao negativa em termos polticos, o que faz que sejam menos apetecveis
por agentes polticos que pretendam maximizar suas possibilidades de eleio.
O artigo procura testar essas duas hipteses opostas. Uma est de acordo com o argumento do
trade-off de Waldo:
H1: Existe uma relao linear negativa entre democracia e desempenho financeiro; o aumento do
nvel de democracia reduzir os nveis de desempenho financeiro.
A hiptese baseia-se no pressuposto de que aproximar o processo de tomada de deciso esfera
poltica aumentar os riscos de influncia ou troca de favores pelo voto. Alm disso, a divulgao
pblica de uma deciso antes da sua implementao pode provocar oposio poltica que levar a
custos de negociao e estratgias de pork barrel.

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A hiptese alternativa defende um argumento em linha com a ideia de coexistncia entre demo-
cracia e eficincia:
H2: H uma relao positiva linear entre democracia e desempenho financeiro; o aumento do nvel
de democracia aumentar os nveis de desempenho financeiro.
Nesse caso, os procedimentos democrticos aumentam a responsabilidade, a responsabilidade e
a transparncia. A deciso dos burocratas ser mais prxima dos desejos dos cidados, o que mini-
mizar o risco de estratgias de lobby.

4.1 NDICE DE DESEMPENHO FINANCEIRO


Vrias publicaes acadmicas concentram-se na avaliao de uma medida correta da eficincia
do setor pblico e enfrentam vrios problemas relacionados com a sua aplicao. As origens do
conceito baseiam-se no setor privado, com base na necessidade de encontrar um rcio entre ou-
tputs e inputs (Afonso e Fernandes, 2008). Os outputs do servio pblico so raramente medidos
em preos que refletem os custos de seus consumos, uma vez que o mercado no consegue fixar
preos para servios sem fins lucrativos. Apesar dessa desvantagem, algumas tcnicas so usadas
para medir a eficincia do servio sem exigir a definio de pesos. As estimativas no paramtricas
podem gerar ndices de eficincia, baseados em uma fronteira da funo de produo, com base
nas distncias relativas de observao ineficiente da fronteira (Afonso e Fernandes, 2008; Moore,
Nolan e Segal, 2005).
Neste artigo, usamos o desempenho financeiro como uma proxy para a eficincia do governo
local. Reconhecemos a diferena entre os dois conceitos, mas justificamos sua utilizao por duas
razes principais. Primeiro, encontramos muito pouco consenso na literatura sobre a medida da
eficincia. Em segundo lugar, e provavelmente mais importante, pensamos que as iniciativas de
reforma implementadas em pases como Portugal, Grcia e Irlanda centraram-se em questes finan-
ceiras, polticas de reduo da despesa e medidas de austeridade. O lema fazer menos com menos,
sendo o desempenho financeiro um conceito-chave que capta o objetivo especfico e os esforos das
iniciativas gestionrias.
O desempenho financeiro dos governos locais ser avaliado com base em dois elementos: capa-
cidade do governo e produtividade. Capacidade do governo significa sua capacidade de assegurar
razes institucionais e servios pblicos (Kaufmann, Kraay e Mastruzzi, 2010; Stiglitz, 1989). As crises
financeiras desencadeiam a entropia no sistema administrativo, o que compromete sua capacidade.
Os governos tornam-se incapazes de cumprir todas as exigncias do servio pblico e comeam a
repensar o mbito e o alcance do governo e optar por uma poltica de gesto de reduo e a racio-
nalizao bem como a adoo de processos empresariais (Scorsone e Plerhoples, 2010). O outro
elemento do desempenho financeiro a produtividade do setor pblico. Isso capta o valor agregado
dos burocratas para o servio pblico e procura avaliar at que ponto a estrutura governamental se
encaixa no contexto em que opera.

4.2 NDICE DA QUALIDADE DA DEMOCRACIA LOCAL


Existem vrias maneiras de calcular ndices de democracia: o Freedom House Index (FHI); O ndice
de Democracia Eficaz (EDI); O ndice de Democracia e Poltica IV da Economist Intelligence Unit.

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FHI (House, 2011) amplamente utilizado entre os acadmicos para medir a democracia. A FHI
est intimamente ligada a uma concepo de democracia baseada no processo eleitoral e na presen-
a de instituies democrticas (Knutsen, 2010). Classifica os pases por liberdades civis e direitos
polticos. Por outro lado, EDI salienta a importncia de medir a democracia substantiva, ou seja, o
funcionamento das instituies democrticas (Inglehart e Welzel, 2005). O ndice de Democracia
da Economist Intelligence Unit (Economist, 2010) classifica a democracia pelo processo eleitoral e
pelo pluralismo; participao poltica; cultura poltica democrtica; e liberdades civis. O ndice de
Democracia e Poltica IV estabelece elementos de restrio executiva e de recrutamento para deter-
minar o nvel de democracia.
No entanto, esses ndices foram concebidos para serem utilizados em nvel nacional. Adapt-los
ao nvel local deve considerar as responsabilidades atribudas a esse nvel de governo, bem como suas
limitaes e diferenas. Para os propsitos do artigo, construmos um ndice que reflete a realidade do
governo local. O ndice de qualidade da democracia local ser calculado com base em dois elementos:
competio eleitoral e preciso de representao.
A competio eleitoral e o pluralismo so os check and balances que responsabilizam os funcio-
nrios por suas aes. A concorrncia aumenta a responsabilidade, a transparncia e a preocupao
com as necessidades dos cidados. Uma eleio extremamente competitiva encorajar os funcionrios
a implementar estratgias de busca de votos para evitar a perda das prximas eleies. Como resulta-
do, os eleitos, impulsionados por seus instintos bsicos de sobrevivncia, fornecero propostas mais
adequadas aos interesses dos cidados para obter seu voto (Downs, 1957).
Para alm da nfase nas necessidades dos cidados, a concorrncia tambm pode aumentar a
transparncia. Uma vitria estreita, onde a diferena de votos entre vencedor e perdedor mnima,
pode motivar ambos os lados. Na procura do apoio popular, o vencedor procurar apresentar-se
como confivel para garantir sua reeleio e uma vitria maior. O partido derrotado, encorajado por
um grande nmero de votos, aumentar sua superviso dos eleitos para torn-los responsveis por
suas aes. Em ltima anlise, podemos comparar o processo eleitoral a um mercado poltico: as
escolhas dos cidados determinaro quem ganha ou perde. Assim, quanto mais acrrima a disputa
eleitoral, melhor para os cidados. Quando a intensidade da competio diminui, a responsabilidade
dos eleitos em relao aos cidados diminui, o que significa que eles se tornam mais dependentes de
sua fora eleitoral e legitimidade.
Juntamente com a competitividade, o pluralismo desempenha um papel significativo na intensida-
de da democracia. O pluralismo nos rgos dirigentes assegura a representao precisa das preferncias
dos constituintes (Copus, 2003). O foco excessivo nas preferncias do eleitor mediano pode resultar
numa tirania das maiorias (Weimer e Vining, 2010). Nessa situao, os mecanismos democrticos
indiretos deixaro de cumprir sua misso de representar a confiana e a soberania do povo.

5. CONTEXTO DE ANLISE
A recente crise das dvidas soberanas colocou os governos locais sob presso, comprometendo sua
capacidade de cumprir suas responsabilidades e promover o bem-estar dos eleitores. Portanto, os
municpios sofreram uma forte presso para aumentar as receitas e obter sustentabilidade financeira
a qualquer custo. Alm disso, o ambiente externo caracterizou-se por condies adversas, motivadas
pela deciso do governo central em recorrer ao mecanismo de assistncia financeira internacional. O

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Memorando de Entendimento com a Troika prev um conjunto de reformas para melhorar a capaci-
dade financeira e maximizar as receitas. Todas as reformas comearam no final de 2010 e atingiram
o pico na eleio de 2012, que estabeleceu um novo quadro de governao, que entrou em vigor no
incio de 2013.
As agendas de reforma impostas pelos governos locais podem ser classificadas em trs categorias
principais: mais centralizao; maximizao da receita; reduo da representao popular.
A centralizao foi expressa mediante perspetivas organizacionais e financeiras. O governo cen-
tral restringiu a liberdade de auto-organizao do municpio. Desde 1978, os presidentes municipais
foram autorizados a organizar seus prprios municpios. Os servios municipais e os respetivos de-
partamentos foram criados, fundidos e eliminados sempre que o municpio considerasse adequado.
Como resultado da reforma, o governo central estabeleceu uma grande restrio capacidade dos
governos locais de se autogovernarem. Os departamentos so agora uma expresso direta da relao
com o tamanho da populao da jurisdio. O objetivo geral o dotar os municpios de uma estru-
tura tima de servios municipais para os diferentes tipos de configurao demogrfica. Em termos
financeiros, ocorreram alteraes na lei das finanas locais. A maior parte do oramento municipal
apoiada por uma subveno obtida a partir das receitas fiscais recolhidas pelo governo central.
A lei das finanas locais regula todas as receitas municipais, concentrando-se principalmente na
regulamentao das subvenes do governo central ao governo local. criado um conselho central
composto por vrios ministros, incluindo o ministro das Finanas e representantes do governo local,
e autorizado, se necessrio, a anular a lei, reduzir as subvenes do governo local se necessrio para
equilibrar o oramento nacional. Para alm deste conselho de superviso, a mesma lei estabelece duas
formas adicionais de apoio financeiro, apenas para ser utilizado em caso de estresse fiscal: reestrutu-
rao financeira municipal e reequilbrio financeiro municipal. Em ambos os casos, os indicadores
financeiros desencadeiam um mecanismo pelo qual deve ser elaborado um plano de conteno que
especifique todas as medidas a adotar para assegurar a sustentabilidade financeira a longo prazo.
Durante esse perodo, os eleitos perdem parte de sua liberdade e autonomia em relao ao governo
central. A ideia garantir um aval financeiro em troca da perda de autonomia e submisso a um
plano de reestruturao financeira.
A maximizao da receita sentida principalmente na gesto de empresas municipais. Criados
como entidades locais com personalidade jurdica com autonomia administrativa, financeira e
patrimonial, so regulados pela lei das empresas pblicas e pelo cdigo das sociedades comerciais.
Apoiado pela tendncia internacional de externalizao dos servios e agenciamento, o nmero de
empresas municipais nunca parou de crescer. No entanto, as iniciativas de reforma mudaram esse
status. Os municpios deixaram de ter o poder de decidir o que queriam para manter ou eliminar essas
entidades. Como resultado dos altos nveis de endividamento, as empresas municipais rapidamente
se tornaram um bode expiatrio para a m situao financeira dos governos locais. Hoje em dia, foi
estabelecido um conjunto de indicadores financeiros (endividamento, lucro lquido, dependncia
financeira municipal) que so aplicados a todas as empresas municipais. O incumprimento dessas
medidas conduziu a um encerramento obrigatrio daquele governo local, num processo diretamente
desencadeado pelo ministro das Finanas.
Por fim, as iniciativas de reforma tambm reduziram a representao popular. Cada jurisdio
municipal dividida em jurisdies menores conhecidas como freguesias. Essas entidades tm dois
papis polticos especficos. A primeira dar voz aos cidados, identificar suas necessidades e fornecer

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uma soluo para seus problemas. Alm disso, as freguesias desempenham um papel significativo
no esquema de governao na estrutura dos municpios. Cada freguesia tem direito a ter um repre-
sentante na assembleia municipal. Em mdia, os representantes da freguesia compreendem quase
metade dessa assembleia. A reforma adotada pela troika reduziu o nmero de freguesias. Utilizou o
argumento da fragmentao excessiva e suas consequncias sobre a capacidade de promover a efi-
cincia, argumentando que causou excesso de gastos. Os custos polticos de excluir representantes
foram completamente ignorados na busca de melhorar a eficincia financeira.

6. DADOS E MTODOS
Esta pesquisa aborda as seguintes questes de investigao: qual a ligao entre desempenho fi-
nanceiro e democracia no contexto do governo local em Portugal? Quais so os efeitos neste link
motivados pela agenda de reformas implementada para lidar com a crise da dvida soberana? Para
abordar as questes de pesquisa do artigo, utilizamos anlise de dados de painel e regresso simples
de OLS, e nossa base de dados abrange o perodo desde 2005. O conjunto de dados foi dividido em
trs perodos: um correspondente ao ciclo poltico de 2005-08; outra correspondente ao ciclo polti-
co de 2009-12; e, finalmente, de 2013. Antes de 2005, os municpios no utilizavam a contabilidade
patrimonial para produzir informaes financeiras, o que significava que era impossvel calcular o
ndice de Desempenho Financeiro utilizado no documento para o perodo 2001-04. Para cada ciclo,
o artigo usa anlise de dados de painel com efeitos aleatrios e calcula dois modelos. O primeiro
utilizado para testar a relao linear entre desempenho financeiro e democracia, enquanto o segundo
testa a consistncia do primeiro modelo, por meio da adio de variveis de controlo que medem o
contexto econmico de cada governo local. Uma vez que o ltimo ciclo poltico inclui apenas um
ano (2013), utilizamos a regresso OLS.
Os nossos modelos podem ser representados por:

ndice de desempenho financeiro= + 1 (ndice da qualidade da democracia local) + [1]

ndice de desempenho financeiro = +1 (ndice da qualidade da democracia local) + 2 ln (Popula-


o)+ 3 ln (Rendimento) + 4 (Densidade) + Tamanho + [2]

A anlise emprica foi realizada em duas etapas sequenciais. Primeiro, calculamos o ndice de
desempenho financeiro e o ndice de qualidade da democracia local. Em seguida, utilizamos tcnicas
economtricas para calcular modelos para trs ciclos polticos. Em cada um deles, estimamos dois
modelos: [1] [2]. Os modelos foram calculados para as 278 jurisdies do continente.
Ambos os ndices foram construdos usando a mesma metodologia (Morris e McAlpin, 1982).
Para cada indicador, o papel estabelece o melhor e o pior valor de tal forma que todos os ndices se
tornem unidirecionais e possam ser combinados (Dholakia, 2005). Cada indicador colocado em
uma escala de 0 a 1, com 0 representando o pior resultado observado e 1 o melhor. Em seguida, os
ndices so devidamente ponderados. Para o propsito deste trabalho, todos os indicadores foram
igualmente ponderados (0,5).
Para calcular ambos os ndices, o papel utiliza os indicadores, estruturados da seguinte forma:

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QUADRO 1 DESEMPENHO FINANCEIRO E O NDICE DE QUALIDADE DA DEMOCRACIA LOCAL

ndice Varivel Indicador

Endividamento, per capita


Capacidade do governo
Desempenho
financeiro

Proporo de receitas prprias

Produtividade funcionrios pblicos


Produtividade
Receitas lquidas, per capita

Diferena de votos entre o primeiro e o segundo


Qualidade da democracia

Competio eleitoral
Taxa de participao eleitoral
local

Nmero de partidos polticos representados na assembleia


Preciso na municipal
representatividade
Nmero de freguesias no concelho

Fonte: Elaborao pelo autor.

6.1 FINANCIAL PERFORMANCE INDEX


Os nveis de desempenho financeiro de cada governo local so medidos pela combinao de duas
variveis: capacidade do governo e produtividade. A capacidade do governo uma medida do nvel
de endividamento municipal e da proporo das receitas prprias dos municpios. O argumento para
usar o endividamento municipal como uma proxy para a capacidade do governo o de que a agenda
da reforma da troika concentrou-se na implementao de medidas para aumentar o rendimento e
reduzir a dvida em todos os nveis de governo. O nvel de endividamento fornece uma indicao
clara do grau de (des)equilbrio do municpio. O endividamento financeiro estimado pela diferena
entre passivos e ativos financeiros. A capacidade governativa tambm estimada usando a proporo
de receitas prprias geradas por cada municpio. Esse indicador fornece informaes sobre a capa-
cidade de cada municpio para maximizar as receitas usando sua estrutura, sem a necessidade de
fundos do governo central. Ambos os indicadores so obtidos a partir de dados financeiros oficiais
da Direo-Geral das Autarquias Locais.
O desempenho financeiro tambm calculado usando a produtividade municipal. Este artigo
utiliza dois tipos de produtividade: interna e externa. A produtividade interna calculada pela relao
entre o montante total do rendimento e o nmero de servidores pblicos. Ela fornece uma estimativa
do valor agregado contribudo por cada funcionrio pblico e d uma indicao da capacidade da
organizao de se ajustar procura. A produtividade externa obtida a partir da razo entre o lucro
lquido e a populao. Essa medida permite avaliar o valor acrescentado que o municpio proporciona
sua comunidade.

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6.2 NDICE DA QUALIDADE DA DEMOCRACIA LOCAL


O ndice da qualidade da democracia local calculado com base em dois elementos: competio
eleitoral e preciso da representao.
A competio eleitoral medida com base em dois indicadores: diferena de votos entre os dois
partidos com maior votao. Maior presso competitiva sobre o eleito pode condicionar a ao deste
para que se concentre mais nas preferncias dos eleitores. Portanto, uma vitria mais curta poder
incentivar os agentes polticos a ser mais responsveis perante seus eleitores. Outro indicador da
competio eleitoral a participao eleitoral. Um nvel mais alto de participao um bom indi-
cador de uma disputa eleitoral. Geralmente, eleies competitivas tendem a atrair a ateno de mais
constituintes, que respondem com maior participao.
A preciso da representao democrtica tambm avaliada mediante a utilizao de dois indica-
dores: a fragmentao poltica e o nmero de freguesias. A fragmentao poltica determinada pelo
nmero de partidos polticos no concelho municipal. Argumenta-se que os rgos governamentais
com maior diversidade so capazes de representar melhor a variedade de preferncia de uma co-
munidade. Os dados de todos os indicadores foram obtidos junto Comisso Nacional de Eleies.
Por fim, o artigo utiliza o nmero de freguesias por municpio como medida de representatividade.
O objetivo deste nvel de governo submunicipal dar voz aos cidados e funcionar com escolas de
democracia. Assim, mais freguesias asseguram uma representao mais precisa.

6.3 VARIVEIS DE CONTROLO


No segundo modelo estimado no trabalho, foram includas trs variveis de controlo: populao,
densidade populacional e rendimento. As variveis de controlo so usadas como uma proxy para
registrar o contexto econmico do governo local que de alguma forma interfere com seu nvel de
eficincia. Densidade populacional e tamanho da populao so variveis de controlo construdas
para capturar o efeito de economias de escala que podem aumentar o desempenho financeiro dos
municpios. O rendimento per capita usado para controlar o efeito da capacidade dos cidados de
pagar por servios pblicos.

7. RESULTADOS
Os resultados mostram variaes significativas no ndice de desempenho financeiro durante o perodo
em anlise (tabela 1). Entre os ciclos polticos de 2005-08 e 2009-12, encontramos um aumento das
desigualdades de desempenho financeiro e uma disparidade crescente entre os municpios. Embora a
pontuao mdia melhorasse de 0,44 para 0,46, o fato que houve menos municpios com pontuao
de desempenho financeiro acima de 0,5, caindo em termos relativos de 34% em 2005-08 para 32% em
2009-12. Alm disso, a distncia entre municpios aumentou mesmo que seja de pequena margem.
As pontuaes podem refletir os efeitos do incio da crise das dvidas soberanas. No entanto, o efeito
foi silenciado pelo perodo das eleies legislativas em 2010-11. O governo incumbente lutou para
evitar a interveno externa, usando recursos pblicos para corrigir e resolver problemas financeiros
em vrios nveis do governo.
Mudanas significativas so detectadas na comparao com o ciclo poltico iniciado em 2013. O
nmero de municpios com desempenho financeiro acima de 0,5 subiu para 63%, equivalente a um

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aumento de 100% em comparao com os 32% de 2009-12. O registo mdio tambm aumentou e
agora positivo com uma pontuao de 0,53, enquanto a disparidade entre a maior e a menor pon-
tuao foi reduzida para 0,52.
Esse resultado nos permite argumentar que o desempenho financeiro melhorou significativamente
em 2013, o que no pode ser alheio agenda de reformas implementada no final de 2010.

TABELA 1 NDICE DE DESEMPENHO FINANCEIRO (2005-13)

ndice de Desempenho Financeiro


Proporo de municpios com
Perodo Registo mdio Amplitude de resultados
IDF superior a 0,5

2005-08 34% 0.44 0.71


2009-12 32% 0.46 0.73
2013 64% 0.53 0.52

Fonte: Elaborao pelo autor.

Nossos resultados confirmam o argumento de Waldo de um trade-off entre desempenho financeiro


e democracia. Elas fornecem evidncias de que um grau mais elevado de democracia tem um efeito
negativo sobre o desempenho financeiro e, alm disso, que esse efeito tem piorado nos ltimos anos,
na sequncia da implementao da agenda de reforma acordada com a troika. Todos os modelos
apresentam um valor negativo para o ndice da qualidade da democracia local, indicando uma relao
inversa com o ndice de desempenho financeiro.
No perodo de 2005-08, o modelo simples no pode ser considerado, uma vez que estatisti-
camente insignificante. O modelo completo, com as variveis de controlo, evidencia uma relao
negativa. O ndice de qualidade da democracia local tem uma pontuao de -0.0805, representando
a queda do ndice de desempenho financeiro decorrente do aumento de uma unidade do ndice de
qualidade da democracia local. A estatstica rho, que mede a variao na varivel dependente devido
s diferenas entre painis, tem um valor baixo: 3,7%. As variveis de controlo comportam-se como
esperado. A populao e o rendimento tm um impacto positivo na pontuao do ndice de desem-
penho financeiro. Podemos detetar o efeito das economias de escala e da capacidade financeira dos
cidados sobre o desempenho financeiro.
Durante o perodo de 2009 a 2012, ambos os modelos tm significncia estatstica. Nos modelos
simples e completos, temos evidncias de um impacto negativo do ndice de qualidade da democracia
local sobre o ndice de desempenho financeiro. Aumentos de uma unidade no ndice de qualidade da
democracia local resultam, respectivamente, numa queda de -0.1005 e -0.0637 no ndice de desem-
penho financeiro. As variveis de controlo tm comportamentos consistentes com o perodo anterior
e ainda so consistentes com nossas expectativas. A estatstica rho exibe um valor de 44% indicando
a variao explicada pelas diferenas entre municpios no painel. No entanto, a pontuao diminui
no modelo completo.

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TABELA 2 RESULTADOS DOS MODELOS ECONOMTRICOS

Dados em painel Modelo OLS


2005-08 2009-12 2013

VARIVEIS Simples c/controlos Simples c/controlos Simples c/controlos

ndice de -0.0506 -0.0805* -0.1005** -0.0637** -0.2240*** -0.2169***


democracia (0.0507) (0.0431) (0.0428) (0.0277) (0.0631) (0.0505)
Populao 0.0276*** 0.0339*** 0.0463***
(ln) (0.0036) (0.0028) (0.0047)
Densidade -0.0000 -0.0000 -0.0000
populacional (0.0000) (0.0000) (0.0000)
Rendimento 0.1108*** 0.1330*** 0.0487
(ln) (0.0288) (0.0189) (0.0366)
Tamanho -0.0000 -0.0000 -0.0000
- (0.0000) - (0.0000) - (0.0000)
Observaes 1,112 1,094 834 834 278 278
Wald Chi2 1 128.80 5.52 438.06 . .
Prob>Chi2 0.318 0.000 0.02 0.000 . .
rho 0.08 0.037 0.444 0.11 . .
F . . . . 12.63 38.88
Prob>F . . . . 0.000 0.000
R-squared 0.004 0.35 0.02 0.63 0.05 0.428

Fonte: Elaborao pelo autor.


Erros padres entre parnteses
*** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1

A ltima estimativa diz respeito a 2013. Esse o primeiro ano do ciclo poltico que incorpora
todas as modificaes nas instituies e estrutura de governo. Novamente, ambos os modelos tm
significncia estatstica. Os modelos mostram um impacto muito maior do ndice de qualidade
da democracia local sobre o ndice de desempenho financeiro. Em ambos os modelos, o impacto
negativo de um aumento no ndice de qualidade da democracia local de aproximadamente -0,22.
Comparado aos outros modelos, podemos ver um claro aumento na relao negativa. O modelo
estimado aps a implementao da agenda de reformas apresenta o maior valor: -0,22 para 2013,
-0,0637 para 2009-12 e -0,0805 para 2005-08. Entre as variveis de controlo, apenas a populao tem
significncia estatstica e, como esperado, tem um impacto positivo. A estatstica R2 apresenta um
valor de 0,428 no modelo completo, mostrando que quase 43% da variao na varivel dependente
podem ser explicados pelo modelo.

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8. CONCLUSO E DISCUSSO
Nos ltimos anos sentimos o efeito negativo da crise das dvidas soberanas. Vrios pases europeus
foram forados a solicitar ajuda financeira da troika. Cada pas foi obrigado a assinar um memorando
de entendimento especificando os termos da agenda de reformas para alcanar a estabilidade financei-
ra. Vrias das iniciativas de reforma foram decididas centralmente e impostas aos pases. Apesar das
diferenas significativas em relao s iniciativas dos Emergency Managers em Michigan (Scorsone e
Plerhoples, 2010; Mears, 2012; Anderson, 2011), essa atitude levou a UE a reconsiderar grande parte
do modus operandi da troika para lidar com os valores democrticos.
No caso portugus, ao nvel dos governos locais, a agenda de reformas negociada com a troika
centrou-se na centralizao, na maximizao da receita e na reduo da representao popular. Na
literatura, encontramos um conjunto de argumentos tericos que sustentam esta opo. O trabalho
de Waldo (1948) focalizou os impactos dos procedimentos democrticos sobre a eficincia dos go-
vernos. Argumentou a existncia de uma relao negativa, na qual as decises pblicas precisam ser
expugnadas de orientaes polticas que possam limitar seu nvel de eficincia. No entanto, a literatura
oferece tambm um conjunto de argumentos contrrios, onde se encontram evidncias de relao
positiva entre os procedimentos democrticos e do envolvimento do cidado com a eficincia.
O documento testa ambos os argumentos usando o ndice de desempenho financeiro, como um
proxy adequado para a eficincia no contexto da crise das dvidas soberanas, e do ndice de qualidade
da democracia local. Os resultados permitiram argumentar a existncia de uma relao linear inversa
entre desempenho financeiro e democracia. O objetivo deste trabalho lanar luz sobre a relao e
os trade-offs entre o desempenho financeiro e a democracia. Alm disso, seus resultados sustentam o
argumento de que essa relao negativa tende a aumentar em resultado da implementao da agenda
de reformas negociada com a troika.
Tambm preciso destacar que o primeiro perodo em anlise de expanso econmica: o PIB
cresce 1,19% de 2005 a 2008. Pelo contrrio, os perodos seguintes so de clara depresso econmica.
A partir de 2009-12 o PIB cai 3,99% enquanto a dvida pblica cresce de 83,6% do PIB para 126,2%;
e o ano de 2013 registou uma queda no PIB de 1,13% e a dvida pblica atingiu o valor mximo de
129% do PIB. A tendncia apresentada por nossos resultados consistente com esses ciclos econ-
micos, uma vez que o trade-off entre eficincia e democracia mais evidente no segundo e terceiro
perodo se comparado com o primeiro.
Duas ideias adicionais deste artigo devem ser destacadas. Um dos argumentos tradicionais da
cincia poltica que uma democracia que incapaz de prover riqueza e prosperidade para uma nao
logo ser superada por uma revoluo ou mudana de regime. Como Norris (2012) salientou: As
pessoas no podem comer a democracia e, mais cedo ou mais tarde, percebero os enormes custos
de oportunidade do sistema democrtico se reduzir o bem-estar. Apesar dos resultados apresenta-
dos no trabalho, 12,5% dos municpios contornaram a tendncia geral e conseguiram maximizar
ambos os ndices. Esse um caso de otimizao onde os procedimentos democrticos promovem o
desempenho financeiro. Esses casos requerem uma anlise aprofundada para determinar os fatores
que levam a tal situao. Isso nos daria uma ideia de como equilibrar o trade-off e maximizar tanto
o desempenho financeiro quanto a democracia.
Outro ponto que merece reflexo est relacionado com cenrios futuros de gesto de governao.
Essas iniciativas de reforma enfatizam o desempenho financeiro e optam para centralizar procedimen-

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RAP | Democracia vs. eficincia: como alcanar equilbrio em tempo de crise financeira

tos e limitar a representao cvica. Isso levanta questes significativas relacionadas com a identidade
dos governos locais. Desde 1974, a autonomia do governo local foi implicitamente assumida como
uma expresso da revoluo democrtica e do envolvimento cvico nas comunidades locais. De certa
forma, as crises financeiras e as iniciativas de reforma posteriores comprometeram o legado demo-
crtico. Se a agenda de reformas continuar a se concentrar unicamente no desempenho financeiro,
os municpios e as freguesias tornar-se-o meras extenses do governo central. Correm o risco de se
tornar um aparato administrativo interessado apenas em alcanar melhores indicadores financeiros
em vez de compromisso com suas comunidades. Esse cenrio bastante difcil de entender, uma vez
que assume uma perspectiva ultraminimalista, e as misses do governo local envolvem mais do que
prestao de servios. Esses so o alicerce da nossa cidadania e as bases de um regime democrtico.
Dito isto, corremos o risco de estar beira de uma era em que as organizaes pblicas se tornam
autoconscientes e seguem um caminho de satisfazer suas necessidades para sobreviver, em vez de
supervisionar os interesses de seus constituintes.

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Miguel ngelo Vilela Rodrigues


Fez doutorado em cincias administrativas; professor auxiliar da Escola de Economia e Gesto Universidade
do Minho. E-mail: miguelangelo@eeg.uminho.pt.

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