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Instituto Superior de Cincias Sociais e Polticas

UNIVERSIDADE TCNICA DE LISBOA

Autor: Jos Ado Antnio


Orientador: Professor Catedrtico Convidado, Rui Pereira

Dissertao para obteno de grau de Mestre


em Gesto e Polticas Pblicas

Lisboa
2012
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

Instituto Superior de Cincias Sociais e Polticas


UNIVERSIDADE TCNICA DE LISBOA

PODER DISCIPLINAR E CORRUPO NA FUNO PBLICA

Autor:
Jos Ado Antnio

Instituio:
Instituto Superior de Cincias Sociais e Polticas

Orientador:
Professor Catedrtico Convidado, Rui Pereira

Jri:
Doutor Hermano Duarte de Almeida e Carmo, Professor Catedrtico do
Instituto Superior de Cincias Sociais e Polticas da Universidade Tcnica de
Lisboa;

Eduardo Raul Lopes Rodrigues, Professor Associado Convidado do Instituto


Superior de Cincias Sociais e Polticas da Universidade Tcnica de Lisboa.

Lisboa
2012

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Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

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Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

NDICE

Epgrafe, 6

Resumo, 7

Agradecimentos, 8

Lista de Siglas e Abreviaturas, 9

Metodologia de Investigao, 10

PARTE I

INTRODUO

1.1 Consideraes Iniciais: Enquadramento Geral, 15

1.2 Enquadramento Terico. Breves Conceitos Operacionais, 16

1.2.1 Conceito de Corrupo, 16

1.2.1.1 Corrupo Activa e Corrupo Passiva, 17

1.2.1.2 Corrupo Prpria e Corrupo Imprpria, 18

1.2.1.3 Corrupo e Figuras a Fins, 22

1.2.1.3.1Trfico de Influncia, 22

1.2.1.3.2 Enriquecimento Ilcito, 24

1.2.2 Os Trabalhadores em Funo Pblica, 26

1.2.2.1 Conceito de Administrao Pblica, 26

1.2.2.2 Conceito de Funcionrio Pblico, 27

1.2.2.3 Conceito de Agente Pblico, 28

1.2.2.4 A Tendncia para privatizao da Funo Pblica


Contratos de Trabalhos e Prestao de Servios, 30

1.2.2.4.1 A Privatizao e o Modelo de Governance, 30

1.2.2.4.2 A Privatizao e o Dilema Central dos


mercados,34

1.2.2.4.3 Contratos de Trabalho e Prestaes de Servios,


39

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Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

1.2.3 Espcies de Processos Averiguaes, Inquritos, Sindicncias e


Processos Disciplinares, 44

1.2.3.1 Conceito de Auditoria, 44

1.2.3.1.1 Auditoria Interna, 46

1.2.3.1.2 Auditoria Externa, 47

1.2.3.2 A Instruo e o Exerccio do Poder Disciplinar, 49

1.2.3.3 Processos de inqurito e de sindicncia, 51

1.2.3.4 Processo de averiguaes, 56

1.2.3.5 A Relao entre Responsabilidade Disciplinar e


Responsabilidade Penal, 57

PARTE II

FORMAS DE CORRUPO NA ADMINISTRAO PBLICA

2.1 Uma Conspeco Positiva Sobre a Corrupo na Funo Pblica, 63

2.2 O Preo da Corrupo na funo pblica, 64

2.3 Tipos de Corrupo que Podemos Encontrar na Funo Pblica, 65

2.4 A Corrupo de Titulares de Cargos Pblicos e de Dirigentes da Funo


Pblica, 68

2.5 A Dificuldade de Controlar a Corrupo na Administrao Pblica, 70

2.6 A Questo das prendas na Administrao Pblica, 72

2.7 O Poder local e o Poder dos Autarcas, 72

2.8 A Corrupo e a Actividade poltica na Administrao Pblica, 74

2.8.1 O Financiamento das Campanhas Eleitorais e dos Partidos


Polticos,74

PARTE III

MEDIDAS DE COMBATE A CORRUPO NA ADMINISTRAO PBLICA

3.1 A Corrupo como Fenmeno Anti-sistmico e Expansivo, 81

3.2 O Papel das Auditorias na Preveno e Combate a Corrupo na


Administrao Pblica, 81

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Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

3.3 Propostas para Preveno e Combate a Corrupo na Funo Pblica,


86

3.4 A Transparency International, 91

3.5 O ndice de Percepo da Corrupo Internacional dos Pases, 92

PARTE IV

CONCLUSES, 96

BIBLIOGRAFIA, 99

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Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

Epgrafe
Somos Todos Corruptveis

A faculdade de se deixar corromper no sentido mais amplo do termo uma


particularidade da espcie humana em geral; mais ainda, as relaes entre os homens
s so possveis porque somos todos corruptveis em maior ou menor grau. Cada vez
que dependemos do amor, da benevolncia, da simpatia ou simplesmente da delicadeza,
estamos j no fundo corrompidos, e o nosso juzo nunca , por isso, verdadeiramente
objectivo; e ele -o tanto menos quanto nos esforamos por permanecer incorruptveis.
A corruptibilidade est longe de se limitar estrita relao de pessoa a pessoa; uma
obra, uma aco, um gesto pode lisonjear-nos confirmando o nosso amor prprio, as
nossas opinies ou a nossa impresso sobre o mundo.
apenas quando utilizamos conscientemente a corruptibilidade dos outros para nossa
vantagem pessoal ou em detrimento de um terceiro, que ela um mal, mas a falta
ento mais nossa do que daquele cuja corruptibilidade nos beneficia.

Arthur Schnitzler, in Relaes e Solido

A Cultura e a Corrupo

Qualquer um pode ser bom no campo. L no h tentaes. por isso que as pessoas
que no vivem na cidade so to terrivelmente brbaras. A civilizao no de modo
nenhum uma coisa fcil de atingir. H duas maneiras de um homem a alcanar. Uma
pela cultura e outra pela corrupo. As pessoas do campo no tm qualquer
oportunidade de praticar nenhuma delas e, por conseguinte, estagnam.

Oscar Wilde, in O Retrato de Dorian Gray

A Corrupo Proporcional Democracia

Os homens so atormentados pelo pecado original dos seus instintos anti-sociais, que
permanecem mais ou menos uniformes atravs dos tempos. A tendncia para a
corrupo est implantada na natureza humana desde o princpio. Alguns homens tm
fora suficiente para resistir a essa tendncia, outros no a tm. Tem havido corrupo
sob todo o sistema de governo. A corrupo sob o sistema democrtico no pior, nos
casos individuais, do que a corrupo sob a autocracia. H meramente mais, pela
simples razo de que onde o governo popular, mais gente tem oportunidade para agir
corruptamente custa do Estado do que nos pases onde o governo autocrtico. Nos
estados autocraticamente organizados, o esplio do governo compartilhado entre
poucos. Nos estados democrticos h muito mais pretendentes, que s podem ser
satisfeitos com uma quantidade muito maior de esplio que seria necessrio para
satisfazer os poucos aristocratas. A experincia demonstrou que o governo democrtico
geralmente muito mais dispendioso do que o governo por poucos.

Aldous Huxley, in Sobre a Democracia e Outros Estudos

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Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

Resumo

O objectivo dessa dissertao de identificar, compreender e avaliar os


instrumentos jurdicos, ou de outra ndole, dirigidos a todo funcionrio pblico, de
forma a impedir a corrupo e disciplinar ou assegurar uma boa conduta tica, moral e
profissional na conduo responsvel dos atributos do Estado. Descrever as
caractersticas e padres do fenmeno social da corrupo e o seu impacto na sociedade.

Conclumos que apesar dos esforos dos Estados em melhorar o perfil da sua
legislao, diminuindo os nveis de corrupo, quase impossvel a sua eliminao
total, nem este o seu objectivo, nem suficientemente compensadora, mas limitar o seu
alcance e eliminar os males que causa, melhorando a eficcia e na eficincia das
decises de aprovisionamento do sector pblico, justia e na reduo das ilegalidades, a
lealdade e a legitimidade do Estado. E num contesto de crise garantir que no haja risco
nem de desperdcio nem de corrupo, no que concerne a gesto do dinheiro pblico.

O paradoxo da privatizao para evitar a corrupo e da necessidade de um


Estado regulador confrontado com a emergncia das PPP como auxlio no exerccio da
good governance, donde, o problema da corrupo transcende o criminal para uma
perspectiva jurdico-poltica mais ampla.

Palavras-chaves: [Poder], [Disciplina], [Corrupo], [Preveno], [Auditoria] e


[Funo Pblica].

Abstract

The purpose of this dissertation is to identify, understand and evaluate the legal, or
otherwise, directed at public officials, to prevent corruption and ensure good disciplinary or
ethical, moral and professional responsibility in the conduct of the attributes of State. Describe
the characteristics and patterns of social phenomenon of corruption and its impact on society.

We conclude that despite the efforts of states to raise the profile of its legislation,
reducing levels of corruption, it is almost impossible to be completely eliminated, nor is this
your goal, not sufficiently rewarding, but limit its scope and eliminate the evils that cause,
improving the effectiveness and efficiency of procurement decisions in the public sector, justice
and the reduction of illegalities, loyalty and legitimacy of the state. And in a contest of crisis to
ensure that there is no risk of waste or corruption, as regards the management of public money.

The paradox of privatization to prevent corruption and the need for a regulatory state
confronted with the emergence of PPP as an aid in the exercise of "good governance", and
hence the problem of corruption goes beyond the criminal-legal perspective to a broader policy.

Keywords: [Power], [Discipline], [Corruption], [Prevention], [Audit] and [Civil Service].

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Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

Agradecimentos
As minhas primeiras palavras de sinceros agradecimentos vo para os nossos professores
e colegas, camaradas e amigos, do INSTTUTO SUPERIOR DE CINCIAS SOCIAIS E
POLTICAS (ISCSP), e em especial ao meu orientador nessa dissertao o Professor
Catedrtico Convidado Rui Pereira, pelo apoio e pelas anlises entusiastas. Aos professores
Doutor Hermano Duarte de Almeida e Carmo, Professor Catedrtico do Instituto Superior de
Cincias Sociais e Polticas da Universidade Tcnica de Lisboa e; Eduardo Raul Lopes
Rodrigues, Professor Associado Convidado do Instituto Superior de Cincias Sociais e
Polticas da Universidade Tcnica de Lisboa.

Tudo na vida, excepto algumas poucas coisas, em segunda, terceira ou quarta mo os


deuses, os poemas, a poltica, a msica. Desse modo, a nossa vida vazia. Estando vazios, tentamos
preencher-nos com msica, com deuses, com amor, com formas de escape, e esse mesmo preencher
esvaziamento.

No h quebra, para dar lugar a um novo comeo. Se no tivssemos um livro, um lder, algum
para copiarmos, para seguirmos como exemplo, se estivssemos completamente ss, afastados de todo o
conhecimento, teramos de comear do incio. Assim seria nica e verdadeira revoluo; s ento
acontece a criatividade da Realidade.

O mundo continua em frente com a tradio na arte, na msica, na poltica, nos deuses , o
que alimenta constantemente a infelicidade. Isto o que est a acontecer no mundo actualmente. No h
nada que seja realmente novo, existe apenas oposio e contra-oposio na religio continua a velha
frmula do medo e do dogma; nas artes h o esforo para encontrar algo novo. Mas a mente no nova,
sempre velha, enredada na tradio, no medo, nos conhecimentos, nas experincias, esforando-se por
encontrar o novo. a prpria mente que deve desnudar-se a si mesma, totalmente, para que acontea o
novo. Esta a verdadeira revoluo.

O vento sopra do Sul, vem-se nuvens escuras e cai chuva; tudo nasce, desabrocha e se renova.

Partindo dessa premissa de J. KRISHAMURTI (2004: 28 e 29), ainda que possamos


trazer algo de novo, todos os autores, de todos os livros, tm dvidas para com as muitas pessoas
cujas ideias e escrita influenciaram a sua prpria escrita. Quero com isso agradecer desde j a
SUSAN ROSE-ACKERMAN, LUS DE SOUSA, CRISTINA ABREU, MARIA JOS
MORGADO & JOS VEGAR, JOS MOURAZ LOPES, CARLOS MORENO e tantos outros.
Todos eles ajudaram a tonar este trabalho possvel e melhor do que teria sido sem a sua ajuda.
Os meus agradecimentos s bibliotecas do Instituto Superior de Cincias Sociais e
Polticas (ISCSP) e da Universidade Autnoma de Lisboa. E, acima de tudo, agradeo os meus
familiares pelo tempo que lhes roubei de estar com eles, para me dedicar a este trabalho.

A todos, muito obrigado...

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Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

Lista de Siglas e Abreviaturas

BPN Banco Portugus de Negcios


ECFP Entidade das Contas e Financiamentos Polticos
CCP Cdigo dos Contratos Pblicos
CEE Comunidade Econmica Europeia
CPC Conselho de Preveno da Corrupo
CNUCC Conveno das Naes Unidas Contra a Corrupo
CPP Cdigo de Processo Penal
CPRTCP Controle Pblico da Riqueza dos Titulares de Cargos Polticos
CPA Cdigo do Procedimento Administrativo
CPTA Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos
CP Cdigo Penal
CT Cdigo de Trabalho
CNUDCI Comisso das Naes Unidas para o Direito Comercial Internacional
CRP Constituio da Repblica Portuguesa
IPC ndice de Percepo da Corrupo
OCDE Organizao para a Cooperao Econmica e Desenvolvimento
ONU Organizao das Naes Unidas
PEC Programa de Estabilidade e Crescimento
PPP Parcerias Pblico Privadas
PSD Partido Social Democrata
TI Transparncia Internacional
TC Tribunal Constitucional
UE Unio Europeia

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Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

Metodologia de Investigao
Mtodo, do grego methodos, significa caminho (hodos) para se chegar a um fim
(meta).

Frequentemente, a abundncia de literatura pode colocar dificuldades ao


investigador, dada a complexidade dos temas em presena e a que diferente
interpretao. O contrrio tambm frequente: a carncia de informao sobre certos
fenmenos levanta obstculos ao seu contedo, foi o que aconteceu no presente
trabalho, tendo-me confrontado frequentemente com escassez de bibliografia em lngua
portuguesa.

O volume de literatura em lngua inglesa coloca alguns obstculos de traduo,


por um lado, no s porque o idioma mais complexo do que se afigura, mas tambm
oportuno privilegiar as nossas ricas obras literrias, existentes em lngua portuguesa, ao
contrrio do que se faz querer.

De um modo geral, somos levados a procurar informao quando desejamos


compreender mais de perto uma dada situao, quer seja para detectar necessidades;
para fazer uma escolha, tomar uma deciso; para melhorar um funcionamento, os
desempenhos; para formar; para resolver um problema; para circunscrever um
fenmeno; quer para testar hipteses cientficas (KETETE & ROEGIERS, 1999; p. 12 e
13).

Segundo esses autores, um processo de procura de informaes (consoante o


caso) poder apresentar as seguintes caractersticas:

1) Situar-se no quadro de uma aco definida de maneira ou menos precisa;

2) Apresentar um carcter unilateral ou multilateral;

3) Revestir um carcter mais ou menos organizado;

4) Necessitar de garantias de validade mais ou menos estritas.

A recolha de informaes pode ser definida como o processo organizado para


obter informaes junto de mltiplas fontes, com o fim de passar de um nvel de
conhecimento para outro nvel de conhecimento ou de representao de uma dada
situao, no quadro de uma aco deliberada cujos objectivos foram claramente
definidos e que d garantias de validade suficientes (KETETE & ROEGIERS (1999; p.
17).

Segundo esses autores, so quatro os mtodos principais para o uso de


estratgias de recolha de informao:

A prtica de entrevistas;
A observao;
O recurso a questionrios;
O estudo de documentos.

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Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

Para este ensaio entendemos utilizar o mtodo Estudo de Documentos,


assumindo os seguintes critrios de documentos:

Publicados (livros, revistas cientficas, imprensa, repertrios diversos,


dicionrios...);

De uso especfico (regulamentos, organigramas, quadros, manuais tcnicos,


notas explicativas, modos de utilizao, documentos de formao...);

Oficiais (textos de leis, programas de ensino, especificaes tcnicas,


normas...).

Quanto ao objecto e a finalidade da investigao salientamos dois grandes tipos


de anlise de documentos:

A pesquisa documental, cujo objecto a literatura cientfica relativa ao


objecto de estudo e cuja finalidade a explorao da literatura em vista da elaborao
de uma problemtica terica (quadro terico e hiptese). Ou seja, este tipo de anlise de
documentos apresenta, assim, um carcter essencialmente exploratrio.

A consulta de arquivos, cujo objecto qualquer documento seleccionado


segundo uma estratgia muito precisa e tratado como um dado da investigao, ao
mesmo ttulo que o discurso recolhido e cuja finalidade verificar uma hiptese.
Apresenta, pois, um carcter essencialmente confirmatrio, pelo menos num
determinado prazo.

Efectivamente, admitimos que o conhecimento adquirido a partir dos livros so


aceites pelos cientistas, professores e pelas pessoas em geral. O que pressupe que o
contedo da revelao, feita a crtica de factos narrados e comprovados por sinais que o
acompanham reveste-se de autenticidade e verdade.

Todavia, nas cincias humanas e dada complexidade dos problemas socias


actuais, tem sido cada vez mais arrojado o uso de apenas um mtodo de investigao
cientfica ou de recolha de dados. Alias, raro que um nico mtodo de recolha de
informaes permita por si s fornecer toda a documentao necessria. A falta de
univocidade conceptual metodolgica nas cincias humanas tem dado azo a que vrios
autores utilizem uma mescla de mtodos, de forma a alcanar um objectivo, variveis
ou constantes. Nem sempre um problema resolvido ordenadamente. Mas o mtodo
serve para que a soluo seja compreensvel por todos.

Da mesma forma que, MATOS, Rui (2001: p. 279), defende que nas Cincias
Polticas e Sociais no existe o Mtodo, constri-se. O exemplo de Raymond Aron e o
desenvolvimento de uma nova grelha de inteligibilidade para as cincias do homem.

Interdisciplinaridade ou, transdisciplinaridade ou ainda pluralismo


metodolgico, so todas perspectivas que traduzem snteses difceis de concretizar no
mbito disperso e heterogneo das cincias sociais e polticas.

A questo do mtodo decorre e procura integrar-se na realidade que visa


explicar. Dai que o desenvolvimento das cincias sociais permita munir o investigador

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Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

da possibilidade de descortinar uma poltica consciente, onde os homens deixem de ser


coisas e objectos nas mos dos seus dirigentes. espervel que um dia esta mxima de
Maquiavel, ainda verdadeira, se revele falsa Governar, fazer-se acreditar
(MATOS, 2001: p. 279).

Deste modo, entendemos utilizar uma estratgia composta, utilizando mtodos


subsidirios ou secundrios, quer para preparar a recolha de informaes, quer para a
completar. Razo pela qual, em vez de se falar no mtodo de recolha de informaes,
falamos da estratgia de recolha de informaes, como conjunto coordenado de
mtodos e de tcnicas (KETETE & ROEGIERS; 1999: p. 38 e 39).

Contudo foram necessrias as seguintes etapas:

Primeira etapa: consistiu sobretudo em conhecer a metodologia das cincias em


relao com o conhecimento. o primeiro passo da explorao, saber o que se procura.
Tratou-se aqui de delimitar o objecto de pesquisa.

Segunda etapa: procurar informaes sobre a cincia, mas apenas numa


perspectiva metodolgica. o incio da anlise. Tratou-se de clarificar a orientao da
pesquisa.

Terceira etapa: foi o da descoberta de uma pista com o conceito de experincia.


o incio de uma ideia de sntese. Tratou-se de estabelecer a nossa hiptese, a nossa
ideia orientadora ou o nosso fio condutor sobre as relaes entre a cincia e a
experincia.

Quarta etapa: descobrimos a existncia de trs teorias gerais do conhecimento.


Comeando por fazer um pouco a crtica do que agora se conhece. Tratou-se de
controlar as nossas suposies luz da evoluo do pensamento cientfico.

Quinta etapa: exploramos a bibliografia em funo da nossa hiptese ou da


orientao que escolhemos para a nossa investigao. Tomamos notas. Classificamos os
testemunhos. Organizamos a documentao. a anlise mais em profundidade
misturada com uma preocupao de sntese. Trata-se de destacar os factos ou as ideias
em funo dos objectivos da comunicao a fazer (DESHAIRES, 1997: p. 47).

O resumo do procedimento desse ensaio no invalida muitos outros percursos


possveis de investigao. Contudo, evidencia um certo nmero de etapas
metodolgicas incontornveis para qualquer investigao em cincias humanas, O resto
constitui adaptaes ou variaes sobre o esquema geral. Trata-se mais de tcnicas de
investigao do que de metodologia de pesquisa.

Ao longo da investigao adoptou-se sempre uma atitude de recordista, que


segundo CARMO E MALHEIRO (2008: p. 35 52), consiste em combater a
arrogncia de quem pensa que descobriu caminhos nunca antes trilhados e que pode
inicia-los sem ajuda de ningum. O que, por um lado, implica alguma desconfiana
por parte da comunidade cientfica quanto a sua ineficincia e ineficcia, por outro lado,
para evitar gasto de energia improdutivo.

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Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

At porque, segundo esses professores (Carmo e Malheiro), a experiencia tem


demostrado que a nica competio desejvel num processo de pesquisa aquela que o
investigador tem consigo mesmo, numa postura de recordista de alta competio.
Adquirir mais conhecimentos ou desenvolver melhor as suas estratgias de apreenso
do saber, so, deste modo, desgnios mais interessantes e positivos que simplesmente
requer fazer melhor que os outros.

Esta atitude de recordista implica, antes de mais, uma curiosidade nunca


satisfeita traduzida numa motivao sempre realimentada para aprender com os outros
com as diversas fontes de informao com a realidade em geral, e de redes de
cooperao no seio da comunidade cientfica e entre este e outros interessados pessoas
e instituies pelo maior aprofundamento do saber na rea em questo, no caso
concreto sobre a corrupo.

A inexistncia de uma tradio anti-corrupo em Portugal, marcado pela


tradio do fraco interesse da populao em combate-la, muito contribui para a
ignorncia, revelados na matria. Ao mesmo tempo, s a partir da dcada de 80 que a
corrupo, dada a sua expanso, comeou a despoletar a ateno de alguns cientistas e
universidades, nos vrios sectores do saber e das cincias sociais em geral.

A natureza do tema da corrupo permite uma multiplicidade de abordagens.


Sendo que a corrupo um fenmeno inimigo das sociedades democrticas, da boa
governao ou da funo pblica, e por tanto deve ser combatida. Assim, o tema
principal deste ensaio permite uma abordagem focando-se nos mecanismos existentes
na luta contra este flagelo que a corrupo, sua reduo ou mesmo a sua extino no
seio da administrao pblica. Saber que mecanismos existem para disciplinar os
funcionrios da funo pblica, no sentido de esses levarem uma conduta anti-corrupo
e das boas prticas, o nosso Objectivo Geral.

tambm objectivo dessa experincia procurar compreender e descrever as


caractersticas e padres do fenmeno social da corrupo, e para tal ser necessrio
sustentadas explicaes e entendimento do fenmeno, medir os impactos sociais
identificando as consequncias sociais e culturais dos programas e medidas, etc.. Desse
modo, debruaremos sobre mecanismos e processos da corrupo, sua dinmica e
contradies das percepes da opinio pblica face ao fenmeno e o grau de eficincia
das polticas pblicas. Tambm nosso objectivo contribuir para o conhecimento nessa
rea em particular e para a soluo desse problema social, que a corrupo.

Neste sentido, e com intuito de evitar alguma disperso, e para responder


hiptese colocada, entendemos optar por uma direco que nos permita um processo de
exame e de reflexo sobre as principais caractersticas da corrupo de forma
transversal, sem um estudo de caso em particular, atravs de vrios exemplos, sempre
em ateno o mbito do tema. Pese embora, em matria de poder disciplinar,
recorreremos excepcionalmente s estruturas do sistema portugus, tais como, o Cdigo
Penal Portugus em matria de corrupo, o Cdigo de Procedimento Administrativo, o
Regime Disciplinar da Funo Pblica, ou ainda os cdigos deontolgicos para o efeito
e outro.

As razes para a escolha desse tema, da existncia de caractersticas ou


regularidades do fenmeno corrupo em particular, deve-se aos grandes escndalos de

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Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

corrupo. Efectivamente, quase que diariamente somos atormentados por notcias de


actos anti-sociais de corrupo, envolvendo lderes polticos, altos cargos pblicos,
gestores de empresas e facilitadores de todo o tipo e feitio. O aumento exponencial do
fenmeno corrupo nas democracias contemporneas ocidentais e a reduo da mesma
nos pases emergentes em desenvolvimento, suspeitando aqui existncia de uma relao
directa entre crescimento econmico e corrupo.

Para a informao estatstica fornecida, no considermos necessrio proceder a


questionrios ou inquritos, uma vez que essa informao est disponvel nos ncleos
estatsticos que iremos aceder, referimo-nos as tabelas de ndice de percepo da
corrupo, fornecida anualmente pela Transpacency Internactional, bem como
aceitamos de forma credvel os mtodos utilizados por essa instituio, na recolha dos
dados e o seu respectivo tratamento, a que so feitos estes mapas e relatrios.

Assim ser necessrio, a partir da recolha da informao, proceder anlise e


tratamento dos dados atravs do recurso estatstica descritiva, recorrendo elaborao
de modelos de sntese. Ou seja, a partir de pequenas amostragens sobre tabelas de
ndices de Percepo da corrupo (bilateral, multilateral, sectorial, geogrfica), e
proceder realizao de anlises sintticas. Tambm ser necessrio recorrer a
apresentao dos dados atravs de recurso a histogramas, para uma mais fcil anlise e
leitura dos mesmos.

No sentido de tornar mais clara a exposio e a compreenso do tema em geral,


o presente trabalho encontra-se estruturado em quatro partes. Na Parte I enunciaremos
os conceitos ou definies dos temas principais, precedido da componente exploratria,
de modo a permitir expor, esclarecer e contrastar vrias realidades no mbito da
corrupo. Na Parte II tratamos de identificar formas de corrupo ligadas a Funo
Pblica. Dando uma sequncia lgica, e antes das concluses na Parte IV, a Parte III
expe algumas medidas que podem ser tomadas para o combate a corrupo.

Temas:

Poder Disciplinar

Auditoria

Preveno

Corrupo

Funo Pblica

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Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

PARTE I

INTRODUO

1.1 Consideraes Iniciais: Enquadramento Geral


Quase que diariamente somos atormentados por notcias de actos anti-sociais.
o caso do fenmeno da corrupo, que apesar de ser um fenmeno antigo, detectvel em
diferentes perodos da histria da humanidade, o grau de cautela que ela tem recebido
nos ltimos anos deve-se a sua magnitude, aos meios utilizados, a constituio de redes
inseridas na sociedade, a utilizao de meios altamente sofisticados e a dificuldade da
sua deteco e erradicao. Efectivamente, o fenmeno corrupo tem despertado maior
ateno das diversas reas do saber, nomeadamente da cincia poltica, sociologia e
economia, motivados pelas notcias e acusaes de prticas ilcitas nos governos, tanto
de pases ricos como pobres, grandes ou pequenos, de orientao poltica liberal ou
conservadora.

Agora com o novo paradigma do New Govenance ou good govenance, e a


consequente participao dos stakeholders, que lhe subjacente, na conduo
responsvel dos atributos do Estado, tem surgido maiores espaos para a discusso da
corrupo, seja ela poltica ou burocrtica.

A corrupo acarreta socialmente uma conotao negativa. Razo pela qual ela
tem sido combatida, o que torna pertinente saber que mecanismos existem e como tm
sido utilizados no combate a este flagelo. A Auditoria aqui um instrumento
privilegiado, nomeadamente no que concerne a preveno e o combate corrupo no
sector da Administrao Pblica.

O objectivo desta experincia de procurar compreender o fenmeno da


corrupo e o seu impacto na sociedade. Desse modo, debruaremos sobre mecanismos
e processos de corrupo, sua dinmica e contradies das percepes da opinio
pblica face ao fenmeno e o grau de eficincia das polticas pblicas. Utilizando para o
efeito uma linguagem acessvel e simples mas relevante.

No se prope um estudo categrico sobre os vrios crimes inerentes a


corrupo, mais, a forma como esta submete ou modifica as estruturas polticas ou
sistemas de governao, sujeita a regras e comportamentos assentes em vrios
princpios e outras tantas dimenses da responsabilidade, agora no mbito do novo
paradigma de governao onde se cruzam o pblico e o privado na gesto pblica, o de
good govenance.
A corrupo um fenmeno universal. No tem fronteiras. No est circunscrito
a um tipo de cultura, grau de desenvolvimento, sistema ou regime poltico. uma
realidade transcultural. Da as inmeras expresses idiomticas que definem este tipo de
conduta: a prtica de suborno vulgarmente designada por luvas (Portugal),
propina (Brasil), gasosa (Angola), refresco (Moambique), kickback (Reino
Unido), tangente/bustarella (Itlia), bakchich/pot-de-vin/dessous-de-table (Frana).
Quanto mais enraizada a prtica estiver na cultura de um pas, mais frtil tende a ser a

15
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

sua definio social (SOUSA, 2011: 11). Para esta experincia adoptamos a expresso
luvas, aludido em Portugal.

1.2 Enquadramento Terico: Breves Conceitos Operacionais


1.2.1 Conceito de Corrupo
Veneno mais potente alguma vez produzido, teve origem na coroa de louros de
Csar (BLACK, Willlam, cit. por ASH, Timothy Garton, entrav, in Vida, 2MAI96, p.
31; Apud: RIBEIRO, 2008: p. 63).

Actos contrrios integridade moral e transparncia nas relaes econmicas


entre pessoas e instituies, nomeadamente a prtica de suborno nos negcios e o uso
indevido de bens pblicos (RIBEIRO, 2008: p. 63).

A captura do Estado e da Administrao Pblica por interesses ilegtimo


(CRVINHO, Joo, Eleies em Tempo de Guerra, DN, 17 p. 7; Apud: RIBEIRO,
2008: p. 63)

A corrupo um sintoma de qualquer coisa que corre mal na conduo de um


Estado. As instituies orientadas para governar as relaes entre os cidados e o
Estado, em vez disso, so utilizadas para o enriquecimento pessoal atravs do suborno.
(ROSE-ACKERMAN, 1999: 28).

A corrupo um fenmeno de poder. O poder, isto , a capacidade de


influenciar o comportamento de outros. Manifesta-se de forma diferente de acordo com
o nvel de complexidade de organizao das sociedades (SOUSA, 2011: 37).

A corrupo poltica, segundo as Naes Unidas, pode ser definida como o


abuso do poder pelos responsveis polticos para obter benefcios pessoais.
Compreendido na expresso famosa de Lord Acton, que o poder tende a corromper
e o poder absoluto corrompe absolutamente (ABREU, et al., 2011: 06).

Nas palavras de ZIEGLER (2006: 111), a corrupo consiste em oferecer ou em


prometer uma vantagem a um agente da autoridade pblica (ou a um dirigente de uma
empresa privada), a fim de que este traia a responsabilidade para com a autoridade (ou a
empresa) que representa.

O Banco Mundial define a corrupo como sendo, o abuso do poder pblico


para obter benefcios privados, presentes em actividades exclusivos do Estado e do
poder discricionrio1 por parte dos funcionrios pblicos2. A mesma definio

1
Prope-se um conceito amplo de discricionariedade como espao de avaliao e deciso prprio, da
responsabilidade (autoria) da Administrao, decorrente de uma indeterminao legal (conceitual ou
estrutural) e sujeito a um controlo atenuado (fiscalizao) pelo juiz, englobando: a) as faculdades
(directas) de aco, em regra indicadas pelo elemento dentico permissivo (pode); b) os espaos de
apreciao na aplicao de conceitos imprecisos de tipo; c) as prerrogativas administrativas de avaliao
(por vezes designadas, de forma hoje inconveniente, como justia administrativa) situaes que a lei
processual designa agora genericamente como dimenses decisrias que impliquem a formulao de
valoraes prprias do exerccio da funo administrativa (artigos 71., n. 2 e 95., n. 3 do Cdigo
Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA)).

16
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

partilhada pela Transparncia Internacional (TI), a corrupo como o abuso de poder


delegado para benefcio prprio. Aplica-se tanto ao sector pblico como privado.

Da OCDE podemos deduzir a seguinte definio: Qualquer oferta, promessa ou


a atribuio de uma vantagem, pecuniria ou outra, indevida, directamente ou atravs de
intermedirios, a um agente pblico, em seu proveito ou em proveito de um terceiro3.

Embora no seja fcil compreender um fenmeno to complexo, os especialistas


sugerem uma frmula elegante e bastante til:

Corrupo = Situao de Monoplio + Poder Arbitrrio - Prestao de Contas.

Ou seja, para haver corrupo algum exerce um poder que no posto em


cheque por nenhum tipo de concorrncia (TAVARES, Jos, Corrupo: Doena ou
Sintoma? Exp., 2Cad., 22MA199, p. 22; Apud: RIBEIRO, 2008: P. 63).

Em Suma: a corrupo, no sector pblico, pode ser sintetizada como sendo o


desvio da conduta e dos deveres formais de um cargo pblico na funo pblica, para
proveito prprio em detrimento do interesse pblico.

Num entendimento mais vasto, a corrupo compreende toda aco praticada


por qualquer actor social, desafiando as normas institucionalizadas do sistema poltico,
que regulam o interesse comum e legitimamente aceites pela sociedade, com o intuito
de obter qualquer vantagem de interesse privado.

A corrupo compreende actividades ilcitas como o suborno, desvio de fundos,


fraude, extorso e favoritismo. Manifesta-se geralmente em actividades ilcitas feitos
por funcionrios em benefcio prprio, extorso ou roubo de elevadas somas de recursos
pblicos por funcionrios e agentes do Estado, trfico de influncia, formulao de
polticas e de legislao feita por forma a beneficiar interesses especiais, dos actores
polticos e legisladores, e conluio entre os actores privados e funcionrios ou polticos
para proveito mtuo ou privado.

1.2.1.1 Corrupo Activa e Corrupo Passiva


A corrupo Passiva pode ser deduzida como sendo o acto ou omisso indevida,
por parte de um funcionrio, contrrios ou prprios aos deveres do cargo, em aceitar ou
solicitar, directa ou indirectamente, para si ou para terceiro, uma vantagem ou promessa
patrimonial (artigo 372 Cdigo Penal (CP)).

W. Schmidt, Srvulo Correia (CJA, n. 70, 2008, p. 49 e ss), sustenta que a discricionariedade a
distino categorial entre a margem de livre apreciao (de pressupostos legais expressos em
conceitos jurdicos indeterminados) e a discricionariedade, na medida em que aquela no implica uma
ponderao de interesses, estando sujeita apenas a um imperativo de adequao e no s outras vertentes
do princpio da proporcionalidade (necessidade e proporcionalidade em sentido estrito). Parece-nos, no
entanto, pelo contrrio, que h lugar, sempre que possvel, ao controlo judicial do resultado e, por isso, do
equilbrio da soluo adoptada.
2
http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/BANCOMUNDIAL/NEWSSPANISH/
3
http://www.oecd.org/dataoecd/49/32/37152800 e http://www.anticorruptionnet.org Artigo 1 da
Conveno Sobre a Luta Contra a Corrupo de Agentes Pblicos Estrangeiros nas Transaces
Comerciais Internacionais. Revista pelo Conselho da Organizao de Cooperao e de Desenvolvimento
Econmico (OCDE) em 23 de Maio de 1997, C (97) 123/FINAL.

17
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

O conceito de corrupo activa o inverso da corrupo passiva. Isto ,


colocando a tnica na pessoa que d ou promete a vantagem indevida ao funcionrio
(ABREU, et al., 2011: 170).

Aquele que oferece a vantagem o corruptor (Corrupo Activa). Aquele que a


aceita e trai os deveres do seu cargo o corrupto (Corrupo Passiva). O corrupto tanto
pode solicitar explicitamente a vantagem, como aceit-la passivamente. Mas a relao
de causa e efeito entre a aceitao da vantagem e a traio dos deveres do cargo a
mesma em ambos os casos (ZIEGLER, 2006: 111).

1.2.1.2 Corrupo Prpria e Corrupo Imprpria


Para tentarmos distinguir a corrupo prpria da corrupo imprpria, convm
passamos a transcrever na ntegra o texto do artigo 372, n 1 e do artigo 374, n 1,
respectivamente, ambos do Cdigo Penal (CP), que o seguinte:

ARTIGO 372.
(Corrupo passiva para acto ilcito)

1. O funcionrio que por si, ou por interposta pessoa, com o seu


consentimento ou ratificao, solicitar ou aceitar, para si ou para terceiro, sem que
lhe seja devida, vantagem patrimonial ou no patrimonial, ou a sua promessa,
para um qualquer acto ou omisso contrrios aos deveres do cargo, ainda que
anteriores quela solicitao ou aceitao, punido com pena de priso de um a
oito anos.

ARTIGO 373.
(Corrupo passiva para acto licito)

1. O funcionrio que por si, ou por interposta pessoa, com o seu


consentimento ou ratificao, solicitar ou aceitar, para si ou para terceiro, sem que
lhe seja devida, vantagem patrimonial ou no patrimonial, ou a sua promessa,
para um qualquer acto ou omisso no contrrios aos deveres do cargo, ainda que
anteriores quela solicitao ou aceitao, punido com pena de priso at dois
anos ou com pena de multa at 240 dias;
2. Se o agente, antes da prtica do facto, voluntariamente repudiar o
oferecimento ou a promessa que aceitara, ou restituir a vantagem, ou, tratando-se
de coisa fungvel, o seu valor, dispensado de pena.
3. A pena especialmente atenuada se o agente auxiliar concretamente na
recolha das provas decisivas para a identificao ou a captura de outros
responsveis.

Quando a prtica ou obteno de um acto ou omisso for contrrios aos deveres


do cargo estamos na presena de corrupo para acto ilcito (corrupo prpria)
quando a prtica de acto ou omisso for, no contrrios dos deveres do cargo
estamos perante corrupo para acto lcito (corrupo imprpria).

Tal como explicam os Professores PEREIRA, Almeida & SILVA, Alexandre


(2008: 907 e ss.), a corrupo passiva prpria acontece quando um funcionrio

18
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

corrupto serve-se da sua competncia e do alcance que a mesma lhe proporciona, no


exerccio da actividade respectiva, para negociar com outrem (corruptor), na qual o
corrupto/funcionrio realiza ou oferece prestao de acto ou omisso contrrios aos
deveres do cargo, contra prestao, efectiva ou eventual, de vantagem patrimonial ou
no patrimonial, a cargo do corruptor. A qual pode ser antecedente ou subsequente,
consoante a oferta ou promessa de quem corrompe seja anterior ou posterior
contrapartida de quem corrompido.

A corrupo passiva imprpria a actividade do funcionrio corrupto, insirido


no acto ou omisso no contrrios aos deveres do cargo. A distino entre acto ilcito
(artigo 372) e acto lcito (artigo 373) se faz apenas com apoio em razes
substanciais ou de fundo (cfr. A. M. ALMEIDA COSTA, Comentrio
Conimbricense, III, 667; Apud: (PEREIRA & SILVA, 2008: 911).

O bem jurdico tutelado e no confronto com a corrupo passiva prpria,


segundo a doutrina de A. M. ALMEIDA COSTA, a corrupo passiva imprpria
funciona no quadro onde se integra como crime-base ou tipo fundamental. O
funcionrio corrupto pode actuar por si ou por interposta pessoa, com o seu
consentimento ou ratificao.

Ou seja, h lugar a corrupo prpria quando o acto visado, reveste-se de


ilicitude (o funcionrio viola os deveres, que lhe so acreditados, em benefcio prprio).
H lugar a corrupo imprpria, quando a conduta do funcionrio visada pelo suborno
reveste-se de carcter lcito (quando no viola os seus deveres, mas tira dele partido
indevidamente).

Quanto ao bem jurdico tutelado, A. M. ALMEIDA COSTA (Comentrio


Conimbricense, III); citado por PEREIRA & SILVA (2008: 908), analisando a doutrina
italiana, da conta de que o objecto da proteco se reconduz ao prestgio e dignidade
do Estado, como pressupostos da sua eficcia ou operacionalidade na prossecuo
legtima dos interesses que lhe esto adstritos.

Ainda acerca do bem jurdico tutelado, SANTOS, BIDINO & MELO (2009: 81
e ss.), dam conta que a doutrina alemo, afasta a tese da gratuitidade do servio
pblico e remetem a censurabilidade da corrupo tutela da pureza da funo
pblica (ligando com a noo de que se trataria dum crime de perigo), aliada
ausncia de qualquer contributo para fins de diferenciao da corrupo dos demais
delitos de funcionrios.

Uma outra posio alem (ligada noo de que se trataria dum crime de dano),
o da falsificao ou adulterao da vontade do Estado, tutelada no delito de
corrupo, que s teria lugar caso o acto ilcito fosse praticado pelos rgos estatais.
Assim sendo, a corrupo, por si s, no traduziria a ofensa ao bem jurdico, que s
ocorreria com a efetivao pelo funcionrio da conduta almejada com o suborno. Da, a
qualificao da corrupo passiva prpria como delito de perigo concreto e a imprpria
como de perigo abstrato (SANTOS, BIDINO & MELO, 2009: 81).

A tese da Confiana ou credibilidade do Estado perante a coletividade e


conseguinte eficcia ou capacidade de interveno para a realizao das finalidades
que lhe so prprias segundo esses autores, o pensamento dominante na Alemanha

19
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

aponta para a confiana ou credibilidade do Estado perante a coletividade e decorrente


eficcia de interveno para a realizao dos fins que lhe so prprios enquanto bem
inserido ao delito de corrupo. Em decorrncia, a corrupo, em todas as modalidades,
tratar-se-ia de um crime de dano, porquanto ocorrida uma leso ao prestgio do Poder
Pblico e confiana nele depositada pelos particulares, a pr em causa sua capacidade
interventiva.

Uma outra tese que vale apena enunciar aqu, ainda seguindo esses autores, do
bem jurdico complexo: defesa da dignidade e prestgio do Estado como pressupostos
da confiana depositada pela coletividade (aspecto externo) e criao de um obstculo
ao perigo de falsificao da vontade do estado (aspecto interno) Capacidade
funcional do Estado nas vertentes interna e externa. Defende as condies
necessrias ao bom funcionamento do Estado e a sua capacidade interventiva em dois
momentos de tutela: o primeiro, a defesa da dignidade e prestgio do Estado, enquanto
requisitos essenciais confiana nele depositada pela coletividade (vertente externa);
segundo, o estabelecimento de um obstculo ao risco de falsificao da vontade do
Estado (vertente interna).

Para MORGADO & VEGAR (2007: 58); citando: Almeida Costa, em Sobre o
crime de corrupo (Coimbra, 1987), a corrupo (prpria ou imprpria) traduz-se,
sempre numa manipulao do aparelho de Estado pelo funcionrio que, assim, viola a
autonomia funcional da Administrao, ou seja, em sentido material, infringe a
legalidade administrativa e os princpios da igualdade e da imparcialidade.
Concretizando, a grande corrupo, ao contrrio da corrupo por formigueiro ou
corruptela, surge como resultado final da manipulao de um processo administrativo de
deciso, atravs do qual os agentes de suborno e os subornados, compram e vendem um
poder decisrio em troca de benefcios privados criminosos. Quando a lgica da
corrupo toma conta dos servios, acaba a distino entre interesse pblico e interesse
particular. Todos os actos passam a ser geridos pela lgica do lucro fcil, do poder
arbitrrio, do caciquismo, da cunha e do clientelismo.

Segundo esse autor, o acto corrupto torna-se possvel pela manipulao


alimentada muitas vezes pela burocracia rgida dos servios das regras e das Leis, de
forma invisvel, graas aos pactos de silncio e opacidade entre corruptor e corrompido.
No fundo, a aplicao da velha mxima de que, a lei rgida e a prtica mole,
transforma-se na mola real dos mecanismos de corrupo.

ARTIGO 374 (CP)


(Corrupo activa)

1. Quem por si, ou por interposta pessoa com o seu consentimento ou


ratificao, der ou prometer a funcionrio, ou a terceiro com conhecimento
daquele, vantagem patrimonial ou no patrimonial que ao funcionrio no seja
devida, com o fim indicado no artigo 372, punido com pena de priso de seis
meses a cinco anos,
2. Se o fim for o indicado no artigo 373, o agente punido com pena de
priso at seis meses ou com pena de multa at 60 dias.
3. correspondentemente aplicvel o disposto na alnea b) do artigo 364.

20
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

Sobre o bem jurdico tutelado continua a tratar-se, com efeito, da autonomia


intencional do Estado. Tambm aqui a corrupo imprpria deve ser tomada como
crime-base ou tipo fundamental e a corrupo prpria como delito qualificado. E no se
est agora do lado do funcionrio que solicita ou aceita, porquanto o agente/corruptor
quem d ou promete (cfr. A. M. ALMEIDA COSTA, Comentrio Conimbricense, 111,
681; Apud: (PEREIRA & SILVA, 2008: 913).

Das alteraes no mbito da Lei n 32/2010, de 2 de Setembro, resulta que, ao


artigo 111 visou clarificar que quais quer coisas, direitos ou vantagens adquiridos
atravs do facto ilcito tpico e representem uma vantagem patrimonial so perdidos a
favor do Estado. a clarificao da regra de que ningum pode beneficiar com o crime.
O artigo 118 alarga os prazos de prescrio do procedimento criminal para 15 anos
relativamente aos crimes de recebimento ilcito de vantagens (artigo 372),

O artigo 372 que anteriormente reforma da Lei n 32/2010, de 2 de Setembro,


tipificava a corrupo passiva para acto lcito, passou agora a constituir o crime de
recebimento ilcito de vantagens, passando o artigo 373 a prever a corrupo passiva
para acto ilcito (n1) e para acto ilcito (n 2) e de igual modo o artigo 374 prev
tambm a corrupo activa para acto ilcito e para acto lcito.

Assumindo uma poltica de vanguarda na matria, e com objectivo de


modernizar e simplificar a legislao, permitindo um combate mais efectivo corrupo
dentro e fora de fronteiras, o Reino Unido fez aprovar o Bribery Act 2010 (Acto de
Corrupo 2010) em 8 de Abril de 2010, com entrada em vigor em Inglaterra, Pas de
Gales, Esccia e Irlanda do Norte a 1 de Julho de 2011, o qual fez surgir um novo ilcito
penal, sem precedentes, cujo alvo incide, sobre as pessoas colectivas ou, nas palavras da
lei, organizaes comerciais de relevo. Isto quando, nomeadamente em Portugal, a
punio dos entes colectivos no mbito do direito penal ainda uma realidade recente e
at, rodeada de algumas cautelas (PEREIRA, LEAL, MARTINS & ASSOCIADOS,
2011: 4 e ss).

Diferentemente da Lei portuguesa, o Bribery Act 2010 tratou de alargar a


previso da responsabilidade criminal das pessoas colectivas, pelos actos de corrupo
praticados por pessoas a elas associadas (includos para alm dos colaboradores da
empresa, os parceiros em regime de outsourcing ou joint venture, os agentes, os
intermedirios, os consultores e, ainda, os prprios fornecedores, independentemente da
natureza ou validade da colaborao, preste servios empresa ou em nome desta),
tendo em vista a obteno ou manuteno de negcios ou qualquer vantagem indevida
na conduo dos negcios da empresa, quer nas relaes com entes pblicos quer entes
com privados.

O Bribery Act 2010 prev ainda um crime autnomo para a corrupo activa
de um funcionrio ou autoridade pblica estrangeiro. O crime cometido quando uma
pessoa oferece, promete ou atribui uma vantagem no permitida por lei, de natureza
financeira ou outra, a um funcionrio pblico estrangeiro, com a inteno de influenciar
o funcionrio no exerccio das suas funes oficiais e de modo a obter ou manter
negcios ou beneficiar de uma vantagem de ndole comercial (PEREIRA, LEAL,
MARTINS, & ASSOCIADOS, 2011: 4 e ss).

21
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

1.2.1.3 Corrupo e Figuras a Fins Trfico de Influncia e


Enriquecimento Ilcito

1.2.1.3.1 Trfico de Influncia


O trfico de influncia o acto de solicitar ou aceitar, directa ou
indirectamente, para si ou para terceiro, uma vantagem patrimonial ou no, ou a sua
mera promessa, para abusar da sua influncia, real ou suposta, junto de entidade pblica
para desta obter uma deciso favorvel, ainda que licita (ABREU, et al., 2011:170).

o que determina o Cdigo Penal:

ARTIGO 335.
(Trfico de influncia)

1. Quem, por si ou por interposta pessoa, com o seu consentimento ou


ratificao, solicitar ou aceitar, para si ou para terceiro, vantagem patrimonial ou
no patrimonial, ou a sua promessa, para abusar da sua influncia, real ou
suposta, junto de qualquer entidade pblica, punido:
a) Com pena de priso de seis meses a cinco anos, se pena mais grave lhe
no couber por fora de outra disposio legal, se o fim for o de obter uma
qualquer deciso ilcita favorvel;
b) Com pena de priso at seis meses ou com pena de multa at 60 dias, se
pena mais grave lhe no couber por fora de outra disposio legal, se o fim for o
de obter uma qualquer deciso lcita favorvel.
2. Quem, por si ou por interposta pessoa, com o seu consentimento ou
ratificao, der ou prometer vantagem patrimonial ou no patrimonial s pessoas
referidas no nmero anterior para os fins previstos na alnea a) punido com pena
de priso at trs anos ou com pena de multa.

semelhana da corrupo se o fim do trfico de influncia for o de obter


uma deciso lcita favorvel (criando uma situao de crime cometido para acto licito),
a pena de priso ser at 6 meses ou multa at 60 dias, artigo 335 n 1 al. b) e
criando tambm uma espcie de trfico de influncia activo para acto ilcito (a
criminalizao tambm da conduta do comprador de influncia para acto ilcito),
punido com pena de priso at 3 anos, do mesmo artigo 335, n 2 (ABREU, et al.,
2011: 179).

O crime de trfico de influncia tem feio a um tempo oportuno e residual, na


medida em que se destina a incriminar lacunas na incriminao de condutas claramente
censurveis e que, sem ele, poderiam escapar punio por impossibilidade de
subsuno a tipos afins ou conexos, designadamente aos de corrupo, de burla e de
abuso de autoridade por funcionrio. O bem jurdico tutelado a autonomia
intencional do Estado (PEREIRA & SILVA, 2008: 823).

O facto deste crime, o trfico de influncia, previsto no artigo 335, estar


inserido no captulo Dos crimes contra a realizao do Estado de Direito, torna
evidente que o bem ou interesse jurdico protegido a realizao da justia e no a
credibilidade e dignidade do Estado enquanto instituio (ABREU, et al., 2011:175 e
176).

22
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

Segundo esses autores (acima citados), este crime surgiu de forma tmida, quer
em termos de tipicidade objectiva quer de previso de pena, com o objectivo apenas de
dar cobertura a algumas actuaes j investigadas no mbito da corrupo fazendo
prova de agentes de crime de corrupo passiva com a capacidade de influenciar os
decisores. Acresce que um outro factor distinto dos tipos objectivos do crime de
corrupo passiva o de, no crime de trfico de influncia, o agente deste crime no ter
que reunir as qualidades de funcionrio. Da que, a primeira previso foi de constituir
crime de trfico de influncia a obteno indevida, ou promessa respectiva, para si ou
para terceiro, de vantagem patrimonial indevida para conseguir de entidade pblica uma
deciso ilegal sobre adjudicaes, contratos ou subsdios, com abuso da respectiva
influncia.

PEDRO CAEIRO (pgs. 279 e 281); Apud: (PEREIRA & SILVA, 2008: 824),
chama a ateno pelo facto de qualquer pessoa poder ser agente de trfico de influncia,
numa perspectiva de venda, conforme o n1do artigos 372. e 374. em que o agente
actua por si ou por interposta pessoa, com o seu consentimento ou ratificao,
dizendo que, os candidatos que normalmente detm esta influncia so os titulares de
cargos polticos e os dirigentes da Administrao Pblica e, de um modo geral, aqueles
que so portadores de uma qualidade ou relao especial perante a Administrao
Pblica, e, por isso, obrigados a um especial dever de fidelidade. Nesses casos em que
o facto cometido por titular de cargo poltico, actuam os artigos 2 e 5 da Lei n
34/87, de 16 de Julho, certo como se trata ento dum caso mais grave, sujeito a punio
correspondentemente agravada.

Uma das razes para rejeitar uma criminalizao ampla do trfico de influncia
a dificuldade em o distinguir de outras formas de comportamento, essas j
apresentadas como lcitas agrupadas sob a designao de lobbying, principalmente
nos grandes centros de decises. Sob o manto do lobbying esconde-se a verdade de
crimes de corrupo e o trfico de influncia, por isso fulcral a determinao de
critrios que permitam a separao entre eles. Mas que simples distinguir as duas
realidades, no plano processual da obteno de prova. Em tese, enquanto no lobbying
legtimo se usam apenas os melhores argumentos para determinar em certo sentido um
decisor (ou algum que lhe prximo e o pode influenciar), na corrupo e no trfico de
influncia existe como elemento tpico a promessa, outorga ou aceitao de
vantagem patrimonial ou no patrimonial. Dito da forma mais simples: enquanto no
lobbying se argumenta com o agente pblico, na corrupo e no trfico de influncia
pretende-se comprar a deciso do agente pblico atravs da vantagem no insignificante
da vantagem prometida ou atribuda (SANTOS, BIDINO, & MELO, 2009: 35 e 36).

O poder do criminoso econmico e financeiro permite um exerccio contnuo


de trfico de influncia, junto de decisores ou funcionrios superiores do Estado,
sensveis obteno de vantagem patrimonial ou no patrimonial, ou mesmo apenas a
sua promessa, com o objectivo de abusarem da sua influncia junto de entidades
pblicas, que permitam o ganho do criminoso (MORGADO & VEGAR, 2007: 38).
Quando cometido por polticos, o trfico de influncia est sujeito ao regime dos
artigos 2 e 5 da Lei n 34/87, de 16 de Julho, que corresponde a um caso mais grave,
que se exprime atravs da adopo duma agravao especial.

23
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

1.2.1.3.2 Enriquecimento Ilcito


A discusso ou as posies doutrinrias que sustentam a emergncia da
tipificao criminal do enriquecimento ilcito, em matria sustentada essencialmente
com base na Conveno contra a Corrupo das Naes Unidas, no foi, pelo menos em
Portugal, objecto de concretizao normativa.

O parlamento portugus chegou a discutir essa matria, o da criminalizao do


enriquecimento ilcito, vindo a ser aprovado pela maioria parlamentar, mas que foi
chumbado pelo Tribunal Constitucional (TC), precisamente em 5 de Abril de 2012. Fica
assim marcado mais um dfice no que concerne a transposio de normas comunitrias,
nos foros internos dos Estados Membros4.

Efectivamente, a Conveno das Naes Unidas contra a Corrupo, recomenda


aos Estados Membros a adopo dessa norma nos seus sistemas jurdicos, conforme o
artigo 20 da conveno e que diz o seguinte:

Sem prejuzo da sua Constituio e dos princpios fundamentais do seu


sistema jurdico, cada Estado Parte dever considerar a adopo de medidas
legislativas e de outras que se revelem necessrias para classificar como infraco
penal, quando praticado intencionalmente, o enriquecimento ilcito, isto , o
aumento significativo do patrimnio de um agente pblico para o qual ele no
consegue apresentar uma justificao razovel face ao seu rendimento legtimo.

Todavia so tomadas medidas de combate ao enriquecimento Ilcito. Donde nem


s os polticos esto sujeitos ao controlo pblico da riqueza. O Tribunal Constitucional
aperta o cerco a gestores, alargando o campo conceptual de gestores pblicos que ficam
sujeitos a declarar rendimentos ao prprio TC, para garantir que no h enriquecimento
ilcito durante o tempo de permanncia num cargo pblico e cuja consulta est aberta ao
pblico (VALE, SANTOS, BAPTISTA, Rui Marques SIMES, & SIMES, 2011: 40).

Pertencem agora a categoria dos titulares de altos cargos pblicos os seguintes


cargos:

Gestores pblicos; titulares de rgos de gesto de empresas participadas pelo


Estado quando designados por este; membros de rgos executivos das empresas que
integram o sector empresarial local; membros dos rgos directivos dos institutos
pblicos; membros das entidades pblicas independentes previstas na Constituio ou
na lei; e titulares de cargos de direco superior do 1 grau e equiparados.

Tambm foram tomadas novas regras para os titulares de cargos polticos. Estes
que deviam antes renovar anualmente as declaraes, nos termos da Lei n 30/2008, de
10 de Julho, devem agora actualizar a respectiva declarao, sempre que no decurso do
exerccio de funes se verifique um acrscimo patrimonial efectivo que altere o valor
declarado a um montante superior a 50 salrios mnimos mensais, nos termos da nova
Lei n 38/2010, de 2 de Setembro, em vigor desde Novembro de 2010, no seu artigo 1,
que diz exactamente o seguinte:

4
Este debate recente sobre a questo do enriquecimento injustificado, encontra-se at data, no stio da
Assembleia da Repblica (www.parlanwnto.pt); Num relatrio elaborado pela Comisso Eventual para o
acompanhamento Politico do Fenmeno da Corrupo e Para a Anlise integrada de solues com vista
ao seu com bate, em 2010.

24
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

Artigo 1.
(Prazo e contedo)

Os titulares de cargos polticos e equiparados e os titulares de altos cargos


pblicos apresentam no Tribunal Constitucional, no prazo de 60 dias contado da
data de incio do exerccio das respectivas funes, declarao dos seus
rendimentos, bem como do seu patrimnio e cargos sociais, da qual constem:

a) A indicao total dos rendimentos brutos constantes da ltima


declarao apresentada para efeitos da liquidao do imposto sobre o rendimento
das pessoas singulares, ou que da mesma, quando dispensada, devessem constar;

b) A descrio dos elementos do seu activo patrimonial, existentes no Pas


ou no estrangeiro, ordenados por grandes rubricas, designadamente do patrimnio
imobilirio, de quotas, aces ou outras partes sociais do capital de sociedades civis
ou comerciais, de direitos sobre barcos, aeronaves ou veculos automveis, bem
como de carteiras de ttulos, contas bancrias a prazo, aplicaes financeiras
equivalentes e desde que superior a 50 salrios mnimos, contas bancrias ordem
e direitos de crdito;

c) A descrio do seu passivo, designadamente em relao ao Estado, a


instituies de crdito e a quaisquer empresas, pblicas ou privadas, no Pas ou no
estrangeiro;

d) A meno de cargos sociais que exeram ou tenham exercido nos dois


anos que precederam a declarao, no Pas ou no estrangeiro, em empresas,
fundaes ou associaes de direito pblico e, sendo os mesmos remunerados, em
fundaes ou associaes de direito privado.

As desigualdades sociais, marcadas pelo endividamento pessoal e do agregado


familiar, originam motivaes, valores, predisposies que os infractores demonstram
em relao a uma oportunidade de enriquecimento ilcito e que justificam os riscos e
custos em que incorrem (SOUSA L. d., 2011: 28).

SOUSA, aqui parece sugerir ao cidado comum, mdio, quando na verdade a lei
aponta para os dirigentes ou titulares de elevados cargos polticos ou econmicos. So
esses que detm a faculdade de manusear quantias avultadas, nomeadamente com os
dinheiros pblicos. A no ser que, o cidado mdio venha a desenvolver j uma cultura
nesse sentido, at ascenso de um cargo elevado que lhe permita consumar os seus
intentos.

Da mesma forma que PEDRO CAEIRO (pgs. 279 e 281); Apud: (PEREIRA &
SILVA, 2008: 824), chama a ateno acerca do trfico de influncia, pelo facto de que,
so os titulares de cargos polticos e os dirigentes da Administrao Pblica os
candidatos que normalmente detm esta influncia. O mesmo, penso poder aplicar-se
para o caso do enriquecimento ilcito.

Para SOUSA L. d. (2011: 84 e 85), essas medidas so insuficientes e aponta a


inexistncia de um controlo eficaz de interesses, patrimnio e riqueza dos detentores de
cargos pblicos. No que concerne a conflitos de interesse, as instituies de controlo
falham ao limitarem-se regra do minimalismo formal: tudo o que no proscrito por
lei constitui privilgio garantido do detentor do cargo.

25
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

Segundo este autor, o escrutnio de conflito de interesses bastante limitado.


Nunca foi efectivado qualquer tipo de monitorizao e/ou de disciplina antes, durante e
depois do exerccio de funes. So inmeras as possibilidades de o conflito de
interesses se transformar em fonte de enriquecimento ilcito para o detentor do cargo,
traficando influncia, promovendo interesses de terceiros, intervindo na feitura ou
alterao de leis e regulamentos, participando como parte interessada em negcios do
Estado, pervertendo a sua independncia e comprometendo a imparcialidade da
instituio pblica que representa.

Acresce ainda que, apesar dos deputados e os membros do Governo estarem


sujeitos a apresentar uma declarao de interesses, o papel de monitorizao da
Comisso de tica nesta matria, frustrou qualquer expectativa na capacidade de auto-
regulamentao do Parlamento em matria de conflito de interesses e se desconhece
qualquer fiscalizao de interesses relativamente a membros ou assessores dos gabinetes
ministeriais ou direces-gerais. A monitorizao das declaraes de patrimnio e
rendimentos que os eleitos e altos cargos pblicos esto obrigados a apresentar ao
Tribunal Constitucional resume-se certificao do seu cumprimento formal. No
existe qualquer acompanhamento substantivo da evoluo do patrimnio, riqueza e
interesses dos eleitos e altos cargos pblicos. A possibilidade de criao de um
mecanismo civil ou penal que permita o apuramento eficaz das discrepncias gritantes
entre o patrimnio declarado e o patrimnio exibido dos cargos eleitos e de confiana
poltica foi sempre fortemente combatida pela classe poltica e pelos mais prestigiados
juristas da nao, por constituir uma aberrao constitucional.

1.2.2 Os Trabalhadores em Funo Pblica


1.2.2.1 Conceito de Administrao Pblica
Administrao Pblica o conjunto das pessoas colectivas pblicas, seus rgos
e servios que desenvolvem a actividade ou funo administrativa. (Pode tambm ser
desenvolvida por pessoas colectivas privadas).

Esta definio resulta de dois sentidos principais, distintos, mas


complementares, os sentidos orgnico ou subjectivo e material ou objectivo.

Em sentido orgnico ou subjectivo, a Administrao Pblica o conjunto das


pessoas colectivas pblicas (Estado, Regies Autnomas e autarquias locais), seus
rgos (Exemplo: Governo, o Primeiro-Ministro, os Ministros e os Directores-Gerais
pessoa colectiva o Estado) e servios (exemplo: ministrios e as direces-gerais
Estado), que desenvolvem uma funo ou actividade (TAVARES 2007 : 32 e ss).

E nas palavras do professor CAUPERS (2009: 33), a administrao pblica em


sentido orgnico constituda pelo conjunto de rgos, servios e agentes do Estado e
demais organizaes pblicas que asseguram, em nome da colectividade, a satisfao
disciplinada regular e contnua das necessidades colectivas de segurana, cultura e bem-
estar.

Voltando ao professor TAVARES (2007 : 32 e ss), em sentido material ou


objectivo, a Administrao Pblica consiste na actividade ou funo administrativa.
Consubstancia-se na prtica de actos (v.g. regulamentos, actos administrativos e

26
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

contratos administrativos) tendo em vista a satisfao das necessidades pblicas ou


colectivas (educao, sade, emprego etc.), razo de ser e a misso da Administrao
Pblica.

O mesmo conceito de Administrao Pblica em sentido material ou objectivo ,


nas palavras do professor Diogo Freitas do Amaral (obra citada, Vol. 1, pg. 39) Apud:
PIMENTEL (2011: 28), como sendo a actividade tpica dos servios pblicos e
agentes administrativos desenvolvida no interesse geral da colectividade, com vista
satisfao regular e contnua das necessidades colectivas de segurana, cultura e bem-
estar, obtendo para o efeito os recursos mais adequados e utilizando formas mais
convenientes.

Porem, h quem prefere o termo funo pblica para caracterizar esta actividade
tpica dos servios pblicos e agentes administrativos. Para estes, a Funo Pblica
representa o conjunto de pessoas que prestam o seu trabalho de forma profissional e
especializada Administrao Pblica e que tm a sua relao de trabalho disciplinada
por um regime jurdico prprio e especfico de direito pblico administrativo.

1.2.2.2 Conceito de Funcionrio Pblico


Por funcionrio pblico se entende, toda pessoa que desempenhe uma funo
pblica, inclusive num organismo pblico ou numa empresa pblica, ou que preste um
servio pblico. Toda pessoa que ocupe um cargo legislativo, executivo, administrativo
ou judicial no Estado, j designado ou empossado, permanente ou temporrio,
remunerado ou honorrio5.

O artigo l5 (responsabilidade disciplinar) da Lei n 64-A/2008, de 3 1/12, que


aprovou o Oramento do Estado Portugus para 2009, determina que a infraco ao
disposto no artigo 35 (mbito dos contratos de prestao de servios) da Lei n 12-
A/2008, de 27/02, fica sujeita ao regime do actual Estatuto dos Trabalhadores que
Exercem Funes Pblicas. Antes da publicao destes diplomas, podia definir-se
genericamente como funcionrios ou agentes as pessoas singulares vinculadas ao
Estado ou entes pblicos menores, atravs de relaes jurdicas de emprego pblico
(SOUSA R. C., 2011: 14).

A definio de funcionrio para efeito da lei penal, no mbito dos crimes no


exerccio de funes pblicas, consta do artigo 386 do Cdigo Penal.

O conceito de funcionrio no incrimina ningum. O que incrimina so os


prprios tipos legais de crimes, ou seja as condutas proibidas, luz do bem jurdico
protegido pela norma penal.

ARTIGO 386.
(Conceito de funcionrio)

1. Para efeito da lei penal a expresso funcionrio abrange:

5
Deduzido do artigo n 2, captulo I da Conveno das Naes Unidas Contra a Corrupo (CNUCC),
adoptada pela Assembleia Geral das Naes Unidas em 31 de Outubro de 2003.

27
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

a) O funcionrio civil;
b) O agente administrativo; e
c) Quem, mesmo provisria ou temporariamente, mediante remunerao ou
a ttulo gratuito, voluntria ou obrigatoriamente, tiver sido chamado a
desempenhar ou a participar no desempenho de uma actividade compreendida na
funo pblica administrativa ou jurisdicional, ou, nas mesmas circunstncias,
desempenhar funes em organismos de utilidade pblica ou nelas participar.

2. Ao funcionrio so equiparados os gestores, titulares dos rgos de


fiscalizao e trabalhadores de empresas pblicas, nacionalizadas, de capitais
pblicos ou com participao maioritria de capital pblico e ainda de empresas
concessionrias de servios pblicos.

3. So ainda equiparados ao funcionrio, para efeitos do disposto nos


artigos 372. a 374:

a) Os magistrados, funcionrios, agentes e equiparados da Unio Europeia,


independentemente da nacionalidade e residncia;
b) Os funcionrios nacionais de outros Estados membros da Unio
Europeia, quando a infraco tiver sido cometida, total ou parcialmente, em
territrio portugus;
c) Todos os que exeram funes idnticas s descritas no n1 no mbito de
qualquer organizao internacional de direito pblico de que Portugal seja
membro, quando a infraco tiver sido cometida, total ou parcialmente, em
territrio portugus;
d) Todos os que exeram funes no mbito de procedimentos de resoluo
extrajudicial de conflitos.

4. A equiparao a funcionrio, para efeito da lei penal, de quem


desempenhe funes polticas regulada por lei especial.

Em suma, em nossa opinio, o conceito de Funcionrio Pblico pode ser


deduzido como sendo todo o trabalhador que exerce funo pblica, atravs de um
vnculo contratual, assente em normas, regulamentos e princpios de direitos e deveres,
com vista a satisfao do interesse colectivo. Ou seja, algum que se encontra ao servio
do interesse pblico e, portanto, da colectividade.

Nota-se que, Agentes pblicos o conjunto de pessoas fsicas que exercem


funo pblica no mbito do Estado. Funo Pblica a atribuio, encargo ou
competncia, criadas por lei, para o exerccio de determinada actividade de natureza
pblica.

1.2.2.3 Conceito de Agente Pblico


Entende-se por agente pblico os trabalhadores que realizam uma funo,
actividade ou servio, subordinada a determinados objectivos e numa determinada
direco sob o comando da Administrao Pblica e em nome de uma colectividade
(Chiavenato (1982:3) e Carmo (1987:172); Apud: FERRAZ (2008: 17).

28
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

Para uma melhor compreenso do que um agente pblico, susceptvel de se


confundir com funcionrio pblico, convm que faamos uma distino entre eles.
Para tal recorremos a exposio do professor CAUPERS (2009: 182 e ss). Segundo este,
A distino fulcral entre os trabalhadores que exercem funes pblicas em regime de
nomeao e os trabalhadores que exercem funes pblicas em regime de contrato.

Efectivamente, a lei estabelece como regime regra os trabalhadores que exercem


funes pblicas em regime de contrato, aplicvel a todos os trabalhadores para os
quais a lei no estabelece o regime de nomeao.

A lei, no artigo 10, delimita a aplicao do regime de nomeao a certos grupos


de trabalhadores:

a) Foras Armadas;
b) Representao externa do Estado;
c) Informaes de segurana;
d) Investigao criminal;
e) Segurana pblica;
f) Inspeco.

Fcil de notar que estes grupos de trabalhadores, se encontram envolvidos no


exerccio de funes pblicas, de alguma forma relacionadas com o exerccio da
autoridade.

Todavia, os trabalhadores que no constam do regime de nomeao, a lei, no seu


artigo 20, manda aplicar o regime de contrato, distinguindo dois tipos de contratos: os
contratos por tempo indeterminado e os contratos a termo resolutivo, certo ou incerto.

Convm ento estabelecermos algumas diferenas:

Agente Pblico Funcionrio Pblico

Regime de nomeao Regime de Contratos

Regido pelo Direito Pblico. Regido pelo Direito Privado.

A nomeao um acto administrativo Proibio do despedimento sem justa


unilateral revestindo a forma de despacho, causa, despedimento por inadaptao,
(cfr. artigo 14., n1). despedimento colectivo (cfr. Artigo 33.,
complementada pelos artigos 246. e ss.
A eficcia da nomeao depende da do regime aprovado pela Lei n. 59/2008).
aceitao do nomeado (cfr. artigos 15.,
n. 1, e 1 8., n. 1). Diferentes formas de cessao do
contrato: caducidade, resoluo,
As condies da cessao da relao revogao, denncia (cfr. o artigo 248.
jurdica para a vida (cfr. Artigo 32, do Regime do Contrato de Trabalho em
n1. Funes Pblicas e o artigo 340. do
Cdigo do Trabalho).
So raras as causas disciplinar expulsiva,
as causas de cessao dependem da

29
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

vontade do nomeado, ou pelo menos, de


circunstncias a ele relativas: pedido A relao jurdica por contrato a tempo
deste, mtuo acordo, aposentao, morte. indeterminado garante alguma
estabilidade. A cessao unilateral do
Grupos de trabalhadores: Foras Armadas, contrato por parte da Administrao
Representao externa do Estado, Pblica so o despedimento por
Informaes de segurana, Investigao inadaptao, o despedimento por extino
criminal, Segurana pblica, Inspeco. do posto de trabalho e o despedimento
colectivo (cfr. artigo 33. da Lei 12-
So os agentes permanentes, profissionais, A/2008).
ao servio da Administrao Pblica,
quase que vitalcia. Modelo de carreira. Grupos de trabalhadores: Mdicos e
enfermeiros, professores, consultores da
administrao pblica e outros
profissionais

Apesar beneficiar de uma maior garantia


de estabilidade do vnculo laboral, atravs
de contrato, apenas transitria. Modelo
de emprego.

1.2.2.4 A Tendncia para privatizao da Funo Pblica Contratos de


Trabalhos e Prestao de Servios.

1.2.2.4.1 A Privatizao e o Modelo de Good Governance


A corrupo sob o sistema democrtico no pior, do que a corrupo sob a
autocracia, mas h mais corrupo na democracia pela simples razo de que onde o
governo popular, mais gente tem oportunidade para agir corruptamente custa do
Estado, do que nos pases onde o governo autocrtico. Nos estados autocraticamente
organizados, o esplio do governo compartilhado entre poucos. Nos estados
democrticos h muito mais pretendentes, que s podem ser satisfeitos com uma
quantidade muito maior de esplio que seria necessrio para satisfazer os poucos
aristocratas. A experincia demonstrou que o governo democrtico geralmente muito
mais dispendioso do que o governo por poucos.

Aldous Huxley, in Sobre a Democracia e Outros Estudos

Partindo dessa premissa (de Aldous Huxley, in Sobre a Democracia e Outros


Estudos) de que a corrupo mais propensa nas democracias, devido a sua pluralidade,
do que no totalitarismo governado por poucos, ressalta-nos a questo da problemtica
da good governance que, directa ou indirectamente, justifica a abordagem da
corrupo e das suas novas transformaes no mbito das sociedades. Good
governance, que segundo LOPES (2011:11), mencionando Gomes Canotilho,
significa, numa compreenso normativa, a conduo responsvel dos assuntos de
Estado, transporta em si a emergncia da responsabilidade do modo de agir e
conduzir os assuntos que assumem uma dimenso pblica.

30
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

Governance6 significa um novo estilo de governar a sociedade, diferente do


controlo hierrquico, caracterizado por um maior grau de cooperao e interaco entre
o Estado e outros actores no estatais para resolver problemas diversos, dinmicos e
complexos, no interior de redes decisrias mistas entre pblico e privado (FONSECA &
CARAPETO, 2009. 35). Ou seja, o Estado deixou de ser o fornecedor universal para
converter-se em catalizador, habilitador, protector, orientador, negociador, mediador e
construtor de consensos.

Para Jan Koiiman (1993a e 1993b, 2003); Apud: FONSECA & CARAPETO
(2009: 34 e ss.), a governao representa a totalidade das interaces entre actores
pblicos e privados, destinados a resolver problemas sociais ou a criar oportunidades,
no quadro de instituies que fornecem os contextos para as interaces e tendo
subjacente uma base normativa para as actividades.

Evoluo dos Modelos de Prestao no Servio Pblico:

Estado Liberal Estado Bem-estar Estado neoliberal Estado Parceiro

Modelo Modelo Modelo Modelo


Clssico Profissional Gestionrio Governao

Fonte: Silvestre, Hugo Conscincia (adaptado)

A corrupo e prticas de falta de tica na prestao do servio pblico sob o


domnio da Nova Gesto Pblica e a consequente descrdito dos Governos e da falta de
confiana dos cidados, estaro na origem do modelo de governao: sendo o
conjunto de regras formais e informais, estruturas, processos que definem os modos nos
quais os indivduos e organizaes podem exercer o poder de deciso que afecta o seu
bem-estar e qualidade de vida (Bovaird, Loffler, 2001: 2; Apud: (SILVESTRE, 2010:
70 e ss)).

Segundo Bovaird e Loffler (2001; Apud: SILVESTRE, 2010: 70 e ss), este novo
conceito de governao em relao Nova Gesto Pblica a adopo de uma
nova postura governativa perante o cidado, envolvendo e responsabilizando neste
processo no s o cidado, mas tambm os sectores voluntrio, de gesto, dos media, de
altos nveis do governo/parlamento e das autoridades locais, que devem interagir, estar
melhor informados e com uma elevada expectativa para os servios pblicos.

A Nova Gesto Pblica um programa intraorganizacional ao invs do Modelo


de Governao que se caracteriza pelo seu programa interorganizacional (Peters, Pierre,
1998a; Apud: SILVESTRE, 2010: 70 e ss),

O Modelo de Governao tem como principal objectivo a participao dos


multi-interessados na definio das polticas pblicas. Com isto, dever-se- atentar a
todos os interessados no usufruto do servio pblico, mas atentos a preocupao com os
6
A palavra governance (de origem inglesa) por vezes interpretada por governao ou governana, de
modo a evitar o estrangeirismo.

31
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

aspectos de eficincia, eficcia e qualidade desses mesmos servios, Arajo (1998;


Apud: SILVESTRE, 2010: 72 e ss).

A governana tem implcita uma pluralidade de actores, uma estrutura no


hierrquica e conceitos inovadores de legitimao do agir na arena pblica (o elemento
essencial do processo de legitimao a responsabilizao (accountability))
(MOREIRA, JALALI, & ALVES, 2008: 191).

Governao no sinnimo de Governos. (...) Existem novas e substanciais


oportunidades para os Governos, bem como para os actores no estatais, que
compreendem e aprendem a desempenhar os seus papis de modo efectivo neste mundo
em transformao. Aqueles que no entenderem a necessidade e a urgncia do processo
tero certamente problemas no futuro. Os Governos precisam de encarar os actores no
estatais como grupos detentores de poder e legitimidade, embora se trate de uma
legitimidade diferente da dos Governos, e que varia de acordo com as organizaes e os
assuntos. Os actores no estatais podero ser poderosos aliados, mas tambm inimigos
(SMITH, 2000: 53).

O problema da corrupo que se levanta aqui, com relao o Modelo da


governao ou governance, o das consequncias derivadas da abertura que os
mltiplos actores tm, de participar na conduo responsvel dos assuntos do estado que
lhe subjacente (em reas muito concretas da economia e da gesto pblica onde o
pblico e o privado se cruzam de um modo inevitvel, nomeadamente as parcerias
pblico privadas (PPP), o da refleco sobre o que parece ser um transvase da
corrupo, de um domnio puramente criminal para uma perspectiva jurdico-poltica
mais ampla, cujo denominador comum a falta de transparncia, a manipulao das
regras, a omisso de procedimentos, a ausncia de imparcialidade dos intervenientes nos
processos de deciso (LOPES, 2011: 12, 13 e 14).

Segundo este autor, o enfoque das PPP emergiu quando o Estado, no exerccio
da good governance, se viu confrontado com a necessidade de adaptao novas
realidades de gesto no exerccio da coisa pblica e com a diminuio de recursos, para
enfrentar desafios de investimento necessrios a uma sociedade pblica. Assim, as
PPP conjecturam uma co-responsabilizao de sujeitos, pblicos e privados, no
desenvolvimento de polticas pblicas, que as justificam, e da partilha de riscos, apesar
de existir rotas de coliso entre o interesse pblico que as vinculam e os interesses mais
imediatos que motivam a participao privada.

O mesmo autor acrescenta, que as PPP so vulnerveis contaminao que os


comportamentos patolgicos relacionados com a corrupo potenciam, pelo seguinte:

Pelo reconhecimento da utilidade pblica das PPP;

Pela sua implementao;

Pelas consequncias resultantes da conduo responsvel dos assuntos do


Estado e de quem o representa;

32
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

Pela fraca garantia ao cumprimento dos princpios da transparncia, da


igualdade de tratamento, da objectividade, da integridade e do controlo da concorrncia,
fundamentais para a prpria evoluo do processo de desenvolvimento das parcerias;

Pelo relacionamento duradouro entre as entidades pblicas e as entidades


privadas, no domnio das PPP, para a concretizao de polticas pblicas, envolvendo
usualmente quantias financeiras muito elevadas;

Pelos riscos financeiros dos projectos de investimento em causa,


nomeadamente de natureza oramental, e outros riscos de imparcialidade dos decisores
pblicos no processo de parceria;

Pelo financiamento do sistema politico atravs dos partidos polticos e as


relaes dos seus dirigentes com quem detm o poder econmico e que so, em regra,
os dirigentes das entidades privadas envolvidas nas parcerias.

Por estas razes, segundo LOPES (2011: 13), torna-se imperioso a necessidade
de se desenvolver uma poltica integrada de preveno de patologias, que diminuam a
probabilidade de ocorrncia de fenmenos corruptivos, que ponham em causa um
sistema assente nos princpios subjacentes good governance com reflexos directos nas
PPP.

Efectivamente, e pelo que foi dito, tanto os governos assim como os mercados e
a sociedade civil, reconhecem que a maioria dos desafios contemporneos no podem
ser resolvidos por cada uma destas instituies ou esferas do social separadamente.

A governana refere-se a um conjunto de instituies e de actores de polticas


pblicas e privadas que no provm apenas de rgos de governo mas que tambm
transvazam o corpo poltico-administrativo do Estado.

A governana reconhece a necessidade de maior aproximao entre entidades


pblicas e privadas, na busca de solues adequadas dos assuntos sociais e econmicos;

A governana identifica os factores de dependncia a que esto sujeitas as


relaes entre instituies e actores envolvidos na aco colectiva.

A governana reporta-se actividade de redes de actores autnomas e auto-


reguladas, que podem atingir resultados pblicos, sem a interveno da autoridade
governamental.

A governana um modelo horizontal de relao entre actores pblicos e


privados no processo de elaborao de polticas pblicas. Essa definio traduz-se numa
mudana do papel do Estado (menos hierrquico e menos monopolista) na soluo de
problemas pblicos.

Muitos autores defendem que a governao um modo exclusivo de actuao do


Estado, nomeadamente os movimentos no sentido da privatizao, liberalizao e
desregulao, a criao de incentivos para o envolvimento da sociedade civil e a
promoo da interveno dos cidados em todos os nveis de governao, com partilha
de tarefas e responsabilidades.

33
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

Estas tendncias apontam para uma alterao da posio clssica do Estado:


muitas das suas responsabilidades primrias permanecem, assim como muitos dos seus
instrumentos clssicos de interveno, mas, em paralelo, emergem tendncias no
sentido da auto-governao, como a privatizao e, sobretudo, da co-governao, como
a elaborao interactiva e receptiva de polticas.

Efectivamente, assiste-se hoje a um conjunto de transformaes de facto e de


direito, que parecem introduzir-se num movimento difundido e multiforme de
privatizao da Administrao Pblica, no que respeita s atribuies, organizao e
actividade administrativa7.

Apesar do Direito Econmico ser ainda predominantemente direito pblico, de


origem constitucional, administrativa ou penal, contrariamente da posio tradicional,
que v o direito privado como emanao de um princpio de igualdade dos sujeitos de
direito e o direito pblico como uma manifestao do ius imperii, aquele vai ganhando
relevo com o crescimento de um conjunto considervel das suas normas e institutos,
fruto de um movimento de privatizao da gesto de servios pblicos, e de
publicizao da esfera privada, assumindo, em certos casos, a natureza de um direito
privado colectivo (SANTOS, GONALVES, & MARQUES, 2004: 19).

1.2.2.4.2 A Privatizao e o Dilema Central dos mercados


A problemtica das privatizaes levanta desde logo, a que questo do velho
debate sobre os sistemas econmicos alternativos, de se saber, se devem as decises
econmicas ser tomadas principalmente no mercado privado ou por ordens do Estado.
Devem a propriedade e as decises privadas dirigir a economia, ou deve o governo
tomar as rdeas de controlo?

Num dos extremos est o absolutismo da liberdade de mercado, segundo o qual


o melhor governo o governo mais pequeno. No outro extremo est o comunismo
absoluto, com o Estado a dirigir uma ordem econmica colectivizada, na qual
praticamente no existe a primeira pessoa do singular. Entre os extremos do laissez--
faire do comunismo situam-se o capitalismo misto, os mercados dirigidos, o socialismo
marxista e muitas combinaes destes modelos. (SAMUELSON & NORDHAUS, 2005:
587)

Segundo esses autores, na Europa Ocidental, aps a II Guerra Mundial, os


governos socialistas actuando num ambiente democrtico expandiram o estado-
providncia, nacionalizaram indstrias e planificaram as suas economias. Nos ltimos
anos, contudo, estes pases recuaram para um enquadramento de mercado livre com
desregulao e privatizaes extensas. Durante muitos anos, a alternativa mais clara

7
A privatizao da Administrao Pblica tambm tem sido um problema em torno do conceito de
funcionrio para efeito penal. Face a convico de que o conceito de funcionrio, para efeito da lei penal,
sempre teve por pressuposto o actuar no mbito do Estado ou de uma pessoa colectiva pblica (ainda
que de criao privada); por outro, porque pretende-se acentuar que o crime de corrupo, dentro do
potencial universo de funcionrios (para efeito penal), s pode ser cometido por quem tem (i. e, est
investido de) autoridade pblica; por fim, porque facilita em alguma medida a explanao das crticas
apresentadas no que concerne a nova lei, em matria de conceito de funcionrio ou de titular de (alto)
cargo pblico (CUNHA, J. M. (2011). A Reforma Legislativa em Matria de Corrupo. Coimbra:
Coimbra Editora. Pgs.19 e 20).

34
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

economia de mercado existiu na Unio Sovitica. Sob o modelo sovitico, o Estado


possui a totalidade da terra e a maior parte do capital, estabelece os salrios e a maior
parte dos preos e dirige o funcionamento microeconmico da economia.

Num sistema de mercado, os indivduos agem voluntaria e essencialmente pelo


ganho financeiro, ou pela satisfao pessoal. As empresas compram factores e
produzem produtos, seleccionam os factores de produo e os produtos de forma a
maximizar os seus lucros. Os consumidores oferecem factores de produo e adquirem
bens de consumo para maximizar a sua satisfao. Os acordos de produo e de
consumo so voluntrios e efectivam-se atravs do uso de dinheiro, aos preos
determinados nos mercados livres e na base de acordos entre compradores e
vendedores. Embora os indivduos se diferenciem muito em termos de poder
econmico, as relaes entre indivduos e empresas so por natureza horizontais,
essencialmente voluntrias e no hierarquizadas (SAMUELSON & NORDHAUS,
2005: 587).

No outro extremo do espectro est a economia de comando, em que as decises


so tomadas pela burocracia estatal. Nesta abordagem, as pessoas esto relacionadas por
laos verticais e o controlo exercido por uma hierarquia de nveis mltiplos. A
burocracia do planeamento determina que bens so produzidos, como so produzidos e
para quem o produto produzido. O nvel mais elevado da pirmide toma as decises
mais importantes e desenvolve os elementos do planeamento para a economia. O plano
subdividido e transmitido para baixo na escada burocrtica, com os nveis inferiores
da hierarquia a executar o plano com uma ateno crescente para o detalhe. Os
indivduos so motivados pela coero e por sanes legais; as organizaes compelem
os indivduos a aceitar as ordens de cima. As transaces e ordens podem usar, ou no,
o dinheiro; as trocas podem, ou no, ter lugar aos preos estabelecidos (SAMUELSON
& NORDHAUS, 2005: 587).

Em Portugal, no perodo que se seguiu ao 25 de Abril de 1974 e at 1988,


apenas algumas empresas permaneceram como sociedades de direito privado, a maioria
das empresas foram nacionalizadas e transformadas em empresas pblicas com um
regime prprio. O sector empresarial do Estado era assim constitudo fundamentalmente
pelas empresas directa e indirectamente nacionalizadas (SANTOS, GONALVES, &
MARQUES, 2004: 70).

Uma viso marcadamente colectivista da economia; aps as nacionalizaes de


11 de Maro de 1975, acentuou-se uma tendncia, que j vinha do regime poltico
anterior, para o alargamento do sector empresarial do Estado e, portanto, para a sua
interveno directa na economia, favorecida por leis que vedavam amplos sectores
iniciativa privada. As empresas pblicas passam assim a exercer actividades
anteriormente tpicas apenas dos comerciantes e que so, mesmo, parcialmente regidas
pelo direito comercial (SOUSA & MATOS, 2008: 83).

Essas nacionalizaes eram irreversveis e foram sendo delimitadas fronteiras


entre o sector pblico e o privado, consagrados na CRP, no n 1 do artigo 83 na sua
verso anterior reviso de 1989, que estabelecia dois princpios:

O primeiro, o princpio da irreversibilidade - impedia a privatizao das


empresas nacionalizadas;

35
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

O segundo, reconhecia a obrigao do legislador definir sectores vedados


iniciativa privada o que, na prtica, se entendia como uma definio de reservas em
favor do sector pblico, permitindo sucessivas leis delimitadoras de fronteiras entre o
sector pblico e o privado (SANTOS, GONALVES, & MARQUES, 2004: 70).

Mas o princpio da irreversibilidade cedo estatelar-se-ia com a liberalizao do


regime econmico, que se verificou sobretudo aps a reviso constitucional de 1989,
dando lugar ao princpio da reprivatizao, permitindo que o Governo portugus levasse
a cabo um vasto plano de reprivatizaes das empresas outrora nacionalizadas e da
privatizao da gesto de vrios servios pblicos. Apesar da Constituio manter a
possibilidade de existirem sectores bsicos vedados iniciativa privada no seu artigo
86., n 3, da actual Constituio, o que em si poderia constituir um limite s
reprivatizaes, a verdade que as reservas a favor do sector pblico limitam-se hoje
apenas a algumas das empresas que desempenham servios pblicos (como, por
exemplo, as comunicaes por via postal), mas que podem ser concessionados a
entidades privadas, mantendo-se apenas a propriedade pblica. Mantm-se tambm
algumas sociedades de capitais pblicos, ou de capitais mistos, actuando na maior parte
dos casos em concorrncia com empresas privadas (SANTOS, GONALVES, &
MARQUES, 2004: 71).

Segundo MONCADA (2004: 205 a 207), a privatizao compreende a


alterao da propriedade ou gesto de uma empresa pblica em benefcio de uma
entidade privada e mesmo ainda outras acepes mais amplas. Podendo revestir as
seguintes modalidades principais de privatizaes:

Privatizao material Trata-se da alterao da propriedade ou titularidade


pblica para a privada, e da transformao por lei da pessoa jurdica empresarial de
direito pblico em sociedade comercial, o caso, por exemplo, das telecomunicaes e
a produo e comercializao da energia elctrica, que constituam monoplios
pblicos. Mas para que a Privatizao material seja autntico, necessrio que a
propriedade do bem de produo ou o prprio capital empresarial seja tambm
transferida8.

Privatizao formal, quando a gesto ou explorao de tarefas administrativas


levadas a cabo por servios pblicos, atravs de contratos administrativos, so geridas
pelos entes pblicos segundo o direito privado ou ento por entes pblicos com forma
privada, dando lugar a empresarializao das pessoas colectivas pblicas (por exemplo,
hospitais-empresa) as tarefas continuam a ser materialmente pblicas. Trata-se apenas
de alienao de participaes do sector pblico no capital de sociedades.

Privatizao funcional, quando se refere responsabilidade pelo exerccio da


actividade, incluindo o exerccio privado de funes pblicas as tarefas continuam a

8
o que sucede por fora do artigo 4 da Lei-Quadro das reprivatizaes, aprovada pela Lei n 11/90,
de 5 de Abril, no caso de Portugal, onde a (re)privatizao da forma da empresa foi acompanhada da do
bem de produo, corporizando uma (re)privatizao material e no apenas formal. Trata-se de uma
(re)privatizao da titularidade das empresas e no apenas de alienao de participaes do sector pblico
no capital de sociedades ou da mera transformao da realidade jurdica que suporta o bem estatal de
empresa de direito pblico para a sociedade comercial (MONCADA, L. S. (2004). Direito Econmico.
Coimbra: Coimbra Editora, Limitada).

36
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

ser materialmente pblicas, mas a sua execuo objecto de concesso ou delegao


em entidades privadas (sob orientao ou fiscalizao pblica).

A ps-privatizao da actividade, o Estado assume um novo papel, o de


regulador, para, atravs de agncias independentes, assegurar a concorrncia no
mercado, protegendo tanto as actividades reguladas como a garantia dos direitos dos
utentes. Tal como salienta CAUPERS (2009: 217), o Estado ao retirar-se dando mais
espao para os agentes econmicos, com a liberalizao de determinados sectores da
actividade economica, tornou-se indispensvel adoptar mecanismos e regras que
assegurassem o bom funcionamento da actividade econmica, de modo a salvaguardar
os interesses pblicos envolvidos.

Realmente, esse o objectivo primordial desses novos regimes e instncias de


regulao, o de garantir o respeito das regras da corrncia pelas empresas,
nomeadamente pelas empresas privatizadas, e o de assegur a qualidade e quantidade dos
bens ou servios produzidos, em particular quando se trate de bens ou servios de
interesse geral9:

O de proteger o consumidor;

O de preservar os recursos naturais e o equilbrio ecolgico em matria de


poltica energtica;

O de assegurar a concorrncia entre as empresas e reprimir abusos do poder


econmico (artigo 81. als. h), l), e);

O de orientao e controlo da actividade econmica, nomeadamente, a de


assegurar a plena utilizao dos recursos e zelar pela eficincia do sector pblico;

O de orientar o desenvolvimento;

O de preservar a independncia nacional e desenvolver a cooperao com


todos os povos;

O de instaurar um sistema de planeamento democrtico (artigo 81 als. c), d),


f) i) CRP);

O de proceder promoo da solidariedade, principalmente atravs da


distribuio de rendimentos: proporcionar o aumento do bem-estar social e econmico e
a melhoria da qualidade de vida, em especial das classes mais desfavorecidas, operar
correces das desigualdades na distribuio da riqueza e do rendimento, eliminar
progressivamente as diferenas econmicas e sociais entre a cidade e o campo (artigo
81 als. a), b) e c) CRP);

9
J. FRANCIS, The Politics of Regulation, London: Blackwe 1993, p. 33; Apud: SANTOS, A. C.,
GONALVES, M. E., & MARQUES, M. M. (2004). Direito Econmico. Coimbra: Livraria Almedina.
Pag. 72.

37
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

O de assegurar uma equilibrada concorrncia entre as empresas e contrariar


formas de organizao monopolistas, ou seja, de garantir um efectivo funcionamento do
mercado, nas suas componentes essenciais (artigo 81, al e) CRP).

Existem vrias formas de regulao, de entre elas, a mais importante a


regulao independente, asseguradas por entidades administrativas autnomas
relativamente ao Governo. Comandada por motivaes de natureza exclusivamente
tcnica, no evitando a contaminao de eventuais e indesejveis razes polticas10.

No caso de Portugal, as entidades mais considerveis no mbito da regulao so


a Autoridade da Concorrncia (AC), o Banco de Portugal (B.P.), a Comisso do
Mercado de Valores Mobilirios (CMVM), o Instituto de Seguros de Portugal (ISP), a
Entidade Reguladora do Sector Elctrico (ERSE), o Instituto Regulador das guas e
Resduos (IRAR), entre outros (CAUPERS, 2009: 220).

A Autonomia regulatria assegurada por essas entidades desprovidas da


superintendncia do governo11.

A interveno pblica na economia foi a via atravs da qual a noo de Estado-


de-Direito se foi modificando; de uma noo formal e garantstica passou-se a uma
noo material e conformadora, a que vulgar chamar-se Estado Social de Direito
(MONCADA, 2004: 35).

O mercado o regulador da deciso privada, em vez da deciso pblica ou


corporativa. Est assim constituda a Sociedade Civil, sistema de autoregulao de
interesses privados. O seu pressuposto o funcionamento do mercado livre verdadeiro
cdigo da sociedade burguesa emancipada (MONCADA, 2004: 29).

A realidade da interveno dos poderes pblicos na esfera da actividade


econmica atravs desses meios que so a norma jurdica e o acto administrativo
desvaloriza a actividade econmica privada como critrio da legitimidade da deciso
econmica. Mas isso no significa que a interveno estatal pretenda gerar uma ordem
econmica centralizada alternativa ao mercado como instrumento de regulao da
deciso econmica. Na realidade, a interveno pblica na economia pretende as mais
das vezes chegar ao correcto funcionamento do mercado. Mercado e actividade privada
no so sinnimos, sendo este asserto essencial para a compreenso clara dos objectivos
da moderna interveno estadual na economia. Intervir, ou seja, fomentar ou mesmo
corrigir, controlar e conformar o funcionamento espontneo da deciso econmica
privada, livre e descentralizada, nada mais pretende do que possibilitar o mercado. Este
no o resultado da espontaneidade da deciso econmica privada (MONCADA,
2004: 36).

O Direito da Regulao , no seu contedo essencial, Direito Administrativo, o


que no impede que os pressupostos econmicos da regulao para haver regulao

10
Cfr. VITAL MOREIRA, Uma lei-quadro da regulao independente?, in A mo visvel. Mercado e
regulao, Coimbra, 2003, pp. 119 a 122; Apud: CAUPERS, J. (2009). Introduo ao Estudo de Direito,
10 edio. Lisboa: ncora Editora. Pg. 220 e 221.
11
Cfr. PEDRO GONALVES, op. cit., pp. 28 a 30; Apud: CAUPERS, J. (2009). Introduo ao Estudo
de Direito, 10 edio. Lisboa: ncora Editora. Pg. 221.

38
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

tem de haver uma falha do mercado devam ser tratados e explicitados (SANCHES,
2008: 10).

A ultrapassagem da separao liberal entre Estado e sociedade e a emergncia


do Estado social de direito conduziram ao aparecimento de sectores da vida social
objecto de regulao, quer por normas de direito privado, quer por normas de direito
pblico. Esta realidade, que traduz uma confluncia ou concorrncia de interesses
pblicos e interesses privados numa disciplina jurdica, deu origem autonomizao de
ramos de direito transversais, no sentido de atravessarem diversos ramos de direito de
fronteiras tradicionalmente delimitadas, como o direito civil, o direito penal e o direito
administrativo. Exemplos eloquentes destes novos ramos de direito (SOUSA &
MATOS, 2008: 85).

Com efeito, a regulao o mecanismo adequado preservao de um quadro


de interesses pblicos num mundo em que o mercado e o direito privado ganharam
foros de modelo global da deciso econmica (MONCADA, 2004: 48).

Em suma, a regulao o controlo estatal sobre a actividade econmica privada


(e pblica) levada a cabo por entidades independentes face ao Governo e visando
corrigir as deficincias do mercado. Os seus objectivos so: a garantia da prestao do
servio pblico (em termos de qualidade, acessibilidade dos preos, igualdade dos
utentes), controlo ambiental e dos recursos naturais ambientais, assegurar os nveis de
concorrncia adequados prestao dos bens e servios.

Em muitos casos, a interveno do Estado resulta da presso exercida por um


grupo de interesses. Desta situao decorre uma quase-privatizao dos poderes
pblicos, sem que dela advenham efeitos compensadores nos mercados que impeam as
irreversibilidades prejudiciais para o conjunto da sociedade (FONTANEL, 2007: 168 e
169).

Para este autor, os burocratas e funcionrios prximos do governo orientam-se


principalmente por uma funo de utilidade prpria, cujas variveis so de ordem
mercantil (vantagens financeiras) e no mercantil (privilgios, prestgio). Para evitar a
apropriao do servio pblico pelo pessoal que est s ordens do governo, preciso
organizar controlos importantes, o que, inevitavelmente, conduz a um aumento dos
custos de transaco. , pois, prefervel, e tambm possvel, deixar funcionar
normalmente os mecanismos reguladores a longo prazo do mercado.

As empresas multinacionais procuram a abertura dos mercados, de forma a


poderem beneficiar de uma procura crescente e de economias de escala e a aumentarem
os seus lucros: Quando isso no acontece, reivindicam proteco. O Estado -lhes
necessrio para cobrir o custo das infra-estruturas, atribuir incentivos fiscais I&D e s
inovaes, conceder privilgios s empresas nacionais atravs dos contratos pblicos,
definir uma verdadeira poltica industrial de auxlio ou dar os necessrios apoio e
assistncia s empresas localizadas no territrio nacional para sobreviverem
concorrncia internacional (FONTANEL, 2007: 168 e 169).

1.2.2.4.3 Contratos de Trabalho e Prestaes de Servios

39
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

Vimos anteriormente que o contrato de trabalho em funes pblicas, em vez da


nomeao de funcionrios, constitui hoje a regra das relaes laborais pblicas, fora das
funes nucleares do Estado, no apenas na administrao indirecta (nos institutos
pblicos no empresariais), mas na prpria Administrao directa, central e local do
Estado. Trata-se de um contrato administrativo, embora decorra do contrato individual
de trabalho transformado.

O artigo 86, n 1 da CRP estabelece que, o Estado incentiva a actividade


empresarial, em particular das pequenas e mdias empresas, e fiscaliza o cumprimento
das respectivas obrigaes legais, em especial por parte das empresas que prossigam
actividades de interesse econmico geral12.

Um dos mais importantes meios de o Estado incentivar ou apoiar a actividade


econmica privada o que decorre da sua funo de comprador de bens e servios. As
encomendas pblicas operam como forma de o Estado influenciar os mercados por via
do estmulo produo e ao emprego, e pelo seu efeito nos preos (SANTOS,
GONALVES, & MARQUES, 2004: 241).

Para SANTOS, GONALVES & MARQUES (2004: 342 e 243), no plano


jurdico, as compras do Estado traduzem-se em contratos pblicos, espcie de contratos
administrativos que so concludos por pessoas de direito pblico (Estado,
colectividades locais, estabelecimentos pblicos) com pessoas privadas, cujo objecto o
fornecimento de prestaes (realizao de trabalhos, transmisses de mercadorias,
execuo de servios) mediante um preo.

Segundo esses autores, o seu regime, distinto dos contratos privatsticos, em


regra dominado por preocupaes de legalidade, transparncia e de publicidade, com
formas que se afastam da livre contratao (por exemplo, exigncias de concurso
pblico obrigatrio em certos casos, regras precisas de elaborao de cadernos de
encargos, previso de formas de se evitarem conluios, etc.), mas em que um importante
peso dado discricionariedade tcnica no momento da escolha.

Para esses autores, os contratos de empreitada de obras pblicas e os contratos


de fornecimento de bens e de servios so mais relevantes. A privatizao de servios
pblicos tem por consequncia um aumento da importncia das compras do Estado,
justificando maior transparncia e publicidade das encomendas. Existe o risco de o
Estado, ao intervir como comprador nos mercados, provocar distores de concorrncia,
fazendo uso da sua posio dominante na procura para proporcionar auxlios indevidos
ou para fomentar polticas proteccionistas e formas de discriminao em relao a
empresas estrangeiras.

12
A concesso dos servios de interesse econmico geral no est sujeito s regras europeias e nacionais
dos contratos pblicos, designadamente pelo que toca ao procedimento de escolha do concessionrio. Mas
a regra do concurso pblico no pode ser evitada, embora se justifiquem atenuaes tendo em conta a
natureza do contrato. Alternativa concesso pode ser o licenciamento unilateral pelo Estado da
explorao do servio pblico, embora rodeando o acto administrativo de licenciamento de todo um
conjunto de clusulas modais e outras, de modo a acautelar as referidas obrigaes de servio pblico,
honrando o princpio da coeso econmica e social acolhido pelo direito europeu (MONCADA, Lus. S.
Cabral (2004). Direito Econmico. Coimbra: Coimbra Editora, Limitada. Pg. 444).

40
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

O Estado tem sido cada vez mais liberal e menos intervencionista, na medida em
que conta cada vez mais com a capacidade das entidades privadas, para a realizao do
interesse pblico, diminuindo assim as fronteiras entre o pblico e o privado e
promovendo uma sociedade civil auto-regulada pelo direito privado13. Tal como salienta
CAUPERS (2009: 278), a Administrao desenvolve actividades cada vez mais
diversificadas, muitas delas de prestao e de conformao e intensifica o apelo
colaborao dos cidados na prossecuo dos interesses pblicos tendendo, por isso
mesmo, a exibir cada vez menos os gales da sua autoridade , tais reservas deixaram
de fazer sentido.

Segundo (MONCADA (2004: 109), uma das razes principais, pela qual o
Estado recorre as entidades privadas na prossecuo do interesse pblico, so as
seguintes:

A descentralizao institucional de certas atribuies a favor de entidades


privadas, sob a forma comercial, para beneficiar das vantagens da privatizao, ou seja,
da utilizao do direito privado e da forma da sociedade comercial para o desempenho
de actividades empresariais, ou unicamente para obter vantagens patrimoniais atravs
dos preos dos bens e servios que produz;

O reconhecimento da capacidade da Administrao Pblica para se vincular ou


outorgar por contrato com os particulares, feita atravs de contratos administrativos,
conforme o CPA no artigo 178, n 1, define o contrato administrativo como sendo o
acordo de vontades pelo qual constituda, modificada ou extinta uma relao
jurdico-administrativa. O Cdigo dos Contratos Pblicos (CCP), foi aprovado pelo
Decreto-Lei n. 18/2008, de 29 de Janeiro, que entrou em vigor no dia 30 de Julho
daquele mesmo ano

Para alm da outorga de contratos administrativos, o Estado tambm se pode


vincular atravs de contratos de natureza jurdico-privada, designadamente contratos
idnticos queles que os particulares celebram entre si, regulados essencialmente pelo
direito civil ou pelo direito comercial (por exemplo, tomar de arrendamento um imvel
para nele instalar um servio pblico) (CAUPERS, 2009: 281). Outros, porm, dizem
respeito a um interesse pblico de tal modo intenso que, a Administrao Pblica surge,
neles, em posio de predomnio ou supremacia em relao ao outro contratante.

Estes ltimos so os contratos administrativos, de entre os quais se podem


mencionar os de empreitada de obras pblicas, de fornecimento contnuo, de prestao
de servios para fins de imediata utilidade pblica (artigo 178 do CPA).

13
Ao colaborarem com a Administrao na prossecuo de um quadro de interesses pblicos, as
entidades privadas em causa integram-se funcionalmente na Administrao mas continuam a ser
entidades privadas regidas pelo direito privado e mantendo a respectiva natureza privada, nomeadamente
a da sociedade comercial. Sucede at que a sociedade comercial criada por lei para o desempenho de
actividades empresariais (caso da Parque Expo, por ex.). Tais sociedades encontram-se sob influncia do
Estado por este ser o accionista nico ou maioritrio ou por deter poderes de direco especiais
(MONCADA, Lus. S. Cabral (2004). Direito Econmico. Coimbra: Coimbra Editora, Limitada. Pg.
109).
.

41
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

Os contratos pblicos, podem ser entendidos como todos os contratos em que


outorgante a Administrao Pblica, orientado pelo Cdigo dos Contratos Pblicos
(CCP).

O regime procedimental dos contratos pblicos consta, como se disse, da Parte I


do CCP. Assenta na contraposio entre a disciplina aplicvel contratao pblica
que o que nos interessa de momento e o regime substantivo dos contratos pblicos
que revistam a natureza de contrato administrativo, a que se refere o n 1 do artigo l do
mesmo Cdigo.

A disciplina aplicvel aos contratos pblicos tem como mbito de aplicao


subjectiva as entidades adjudicantes mencionadas no artigo 2. Quanto ao regime
substantivo dos contratos ditos administrativos, este aplica-se tanto aos contraentes
pblicos tal como se encontram identificados no artigo 3. do CCP, como s ditas
entidades adjudicantes.

O regime procedimental relativo celebrao de contratos pblicos no mbito de


aplicao objectivo, so relevantes as normas dos artigos 4 e 5 do CCP, que determina
a que relaes jurdicas pr-contratuais se aplica a Parte II do mesmo diploma.

O n. 5 do artigo 1 determina que o regime substantivo estabelecido na Parte II


do Cdigo se aplica aos contratos que revistam a natureza de contrato administrativo, o
nmero seguinte determina que reveste tal natureza o acordo de vontades,
independentemente da sua forma ou designao, celebrado entre contraentes pblicos e
co-contratantes ou somente entre contraentes pblicos que se integre numa das
categorias que enumera:

a) Contratos legal ou contratualmente qualificados como contratos


administrativos;

b) Contratos legal ou contratualmente submetidos a um regime substantivo de


direito pblico;

c) Contratos com objecto passvel de acto administrativo;

d) Outros contratos incidindo sobre o exerccio de poderes pblicos;

e) Contratos que confiram ao co-contratante direitos especiais sobre coisas


pblicas;

f) Os Contratos que atribuam ao co-contratante o exerccio de funes dos


rgos do contraente pblico;

g) Contratos que a lei submeta, ou admita que sejam submetidos, a um


procedimento de formao regulado por normas de direito pblico e em que a prestao
do co-contratante possa condicionar ou substituir, de forma relevante, a realizao das
atribuies do contraente pblico.

O CCP no apresenta nenhuma norma que enumera os principais tipos de


contratos administrativos, tal como acontece com o CPA no artigo 178, n 2: Contudo,

42
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

eles podem ser encontrados a partir das epgrafes dos diferentes captulos do Ttulo II da
Parte III do Cdigo. Assim temos:

a) O contrato de empreitada de obras pblicas, contrato oneroso atravs do qual


um particular se encarrega de executar, ou de conceber e executar, uma obra pblica
(cfr. artigo 343, n 1);

b) O contrato de concesso de obras pblicas, por via do qual um particular se


encarrega de executar ou de conceber e executar, uma obra pblica, adquirindo, como
contrapartida, o direito de a explorar, eventualmente recebendo um preo (cfr. artigo
407., n 1);

c) O contrato de concesso de servios pblicos, mediante o qual o co-


contratante assume o encargo de gerir um servio pblico durante um certo perodo de
tempo, fazendo-o em nome prprio e sob sua responsabilidade, sendo pago atravs dos
resultados financeiros da sua gesto ou remunerado pelo contraente pblico (cfr. artigo
407., n 2);

d) O contrato de locao de bens mveis, que no mais do que um contrato de


locao em que o locatrio um contraente pblico (cfr. artigo 431., n 1);

e) O contrato de aquisio de bens mveis, que no passa de um contrato de


compra e venda em que o comprador um contraente pblico (cfr. artigo 437.) e que
sucede ao antigo contrato de fornecimento contnuo (artigo 178., n 2, alnea g), do
CPA);

f) O contrato de aquisio de servios, que um contrato oneroso de prestao


de servios em que estes so prestados a um contraente pblico (cft. artigo 450 do
CCP); sucede ao antigo contrato de prestao de servios para fins de imediata utilidade
pblica, do artigo 178, n 2, alnea a), do CPA.

Quanto ao contrato de concesso de explorao do domnio pblico, atravs do


qual a Administrao Pblica transfere para um particular a gesto de bens do domnio
pblico (v. supra), cujo gozo este por sua conta e risco, se encarregar de proporcionar
aos interessados, aparece referido no artigo 408 do CCP, apenas para lhe mandar
aplicar, a ttulo subsidirio, a regulamentao legal dos contratos de concesso de obras
pblicas e de servios pblicos.

Segundo ROSE-ACKERMAN (1999: 49 e 50), quando o governo um


comprador ou um contratador, os seus funcionrios so alvos fces de corrupo por
vrias razes:

As empresas pagam para serem pr-qualificadas entre os licitantes e para


reduzir o tamanho da lista;

bem como para obter informaes vindas no ceio do govero;

Ou ainda, com os subornos induzir os funcionrios a estruturar as


especificaes do concurso, de maneira que a empresa corruptora seja o nico
fornecedor qualificado;

43
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

As empresas pagam para serem seleccionadas como o contratante vencedor;

Finalmente, uma vez ganho o contrato pela empresa, pode ainda pagar para
obter preos inflacionados ou reduzir a qualidade.

A autora salienta ainda que a corrupo na contratao ocorre em todos os


pases, incluindo naqueles que esto mais bem classificados no ndice da honestidade
tais como os pases escandinavos, Singapura e a Nova Zelndia14.

1.2.3 Espcies de Processos Averiguaes, Inquritos, Sindicncias e


Processos Disciplinares
1.2.3.1 Conceito de Auditoria
Auditoria: acto de apreciao independente que visa avaliar as actividades e
resultados de uma organizao. As auditorias mais comuns so: auditoria financeira,
auditoria operacional, auditoria s TIC, auditoria de gesto, etc. Existem 3 nveis de
controlo das actividades: controlo interno feita pela gesto; auditoria interna feita por
uma unidade independente da organizao; entre outras funes deve controlar a
eficcia da gesto interna; auditoria externa realizada por uma entidade externa
independente; processo sistemtico, independente e documentado para obter evidncias
de auditoria e respectiva avaliao objectiva com vista a determinar em que medida os
critrios da auditoria so satisfeitos (AZEVEDO, 2007: 273).

Esta sntese de AZEVEDO explica o conceito de forma generalizada. Entretanto,


interessa-nos colocar a tnica sobre Auditoria Pblica, j que a nossa misso
detectar franjas que evidenciem a corrupo na funo pblica, partindo da premissa de
que esta, tem a tarefa principal de distribuir os recursos escassos (dinheiros pblicos),
que so privados dos cidados e confiados aos gestores do Sector Pblico para
realizao do bem comum.

Assim, para MORENO15 (2006: 40 e ss.), Auditoria Pblica todo o exame


metodolgico, tcnico-cientfico, conduzido por profissionais habilitados e treinados,
integrados em estruturas pblicas de controlo, ou por elas supervisionadas e que recaia
sobre qualquer forma de gesto dos dinheiros pblicos.

14
A Transparncia Internacional prepara um ndice internacional da corrupo, uma compilao das
classificaes de outros, baseadas na percepo dos nveis de corrupo. Os pases escandinavos esto no
topo da lista, juntamente com a Nova Zelndia, o Canad, Singapura e os Pases Baixos. O ndice de
Percepo da Corrupo da Transparncia Internacional desde 1995 est disponvel na sua pgina Web:
http://www.transparency.org/
15
Carlos Moreno licenciou-se em Direito pela Universidade de Coimbra, em 1964 Desempenhou os
cargos de Auditor Jurdico da Inspeco Geral de Crdito e Seguros, Inspector Superior da Direco
Geral do Tesouro, Director-Geral do Tribunal de Contas e Inspector-Geral de Finanas. Foi o primeiro
juiz portugus a integrar o Tribunal de Contas Europeu, onde se manteve de 1986 a 99. No ano seguinte,
e por concurso pblico, foi nomeado Juiz Conselheiro do Tribunal de Contas de Portugal, profisso que
exerceu com paixo durante 15 anos. Foi agraciado com a Grande Croix de LOrdre de Mrite do
Luxemburgo, em 1994.
Paralelamente, e ao longo de 25 anos, foi docente Universitrio no ISEG, na UAL e no ISEM, e publicou
dezenas de livros entre os quais o Cdigo Comercial Anotado, Legislao de Empresas Anotada e
Finanas Pblicas Gesto, Controlo e Auditoria dos Dinheiros Pblicos.

44
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

O ex-professor salienta ainda, que o conceito que defende para a Auditoria


Pblica, prima pela sua maior amplitude possvel e pelo seu carcter dinmico, para
poder responder s mudanas e s evolues, de direito e de facto. A Auditoria Pblica
deve perseguir os dinheiros pblicos e os valores equiparados, onde for e em que
situao for, em todas as situaes da respectiva administrao.

Para o ex-professor, a Auditoria Pblica deve abarcar a todos, directo ou


indirectamente e seja a que ttulo, em que momento ou por que razo for, tenham algo a
ver com os dinheiros e valores pblicos, sua obteno, sua aplicao, sua distribuio e
sua fruio.

Efectivamente, Todos os titulares dos orgos de soberania, com destaque para


os membros do Governo, que o orgo do Estado titular da funo executiva e
responsvel supremo pela Administrao Pblica, bem como todos os responsveis por
servios, organismos, empresas e sociedades do Sector Pblico e, ainda, quaisquer
outras entidades privadas beneficirias de dinheiros e valores pblicos caem no campo
de exame da Auditoria Pblica (MORENO, 2006: 43).

A viso tradicional e prtica da auditoria obriga a que o auditor pblico


desenvolva o seu trabalho de uma forma unificada, admitindo-se porm uma certa
forma de hierarquia em que o servio a ser auditado (cliente), o tipo de auditoria, as
reas auditadas, os testes de controlo e os objectivos e os testes individuais formam uma
pirmide. possvel agregar os tipos de auditoria em duas grandes classes a da
legalidade e regularidade e a da gesto (SILVA, 2000: 65 a 66).

comum a aplicao dos seguintes tipos prticos de auditoria no Sector Pblico


Administrativo:

Auditoria do sistema de informao (confiana na informao): So tipos de


auditoria da legalidade e regularidade, deve permitir ao auditor pblico, a formalizao
de uma opinio acerca da eficcia do sistema de informao financeiro (objectivos
vlidos, completa, bem registada e acurada);

Auditoria de atestao das contas: o tipo de auditoria da gesto em que o


auditor deve poder propor acerca da acurabilidade, da bondade do registo e da
apresentao dos documentos de prestao de contas de acordo com a lei e os princpios
contabilsticos geralmente aceites;

Auditoria da fraude e da corrupo (investigao e preveno da fraude): Este


tipo de auditoria destina-se a testar o sistema de modo a formar uma opinio acerca da
capacidade do controlo interno contra a fraude, a corrupo e a apropriao indevida,
bem assim como na determinao da magnitude dos actos ilcitos;

Auditoria da gesto (value for money): O tipo de auditoria (VFM) obriga o


auditor ao exame da economia e eficincia na combinao dos factores de produo e na
eficcia atingida com os produtos (bens e ou servios) produzidos;

Auditoria do processamento electrnico de dados (da informtica): O tipo de


auditoria (denominado informtico) prende-se com o objectivo de assegurar que os
processamentos informticos no alteram os dados iniciais (inputs) sendo usado como
suporte de outros tipos de auditoria;

45
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

Auditoria da regularidade: Este tipo de auditoria tem como objectivo que os


estatutos e regulamentos internos estejam a ser respeitados, assim como o cumprimento
da lei.

Auditoria de contratos: Este tipo de auditoria (contratos e de projectos), trata


de campos especializados em que a atestao e a confiana no sistema de registo de
dados envolve a avaliao em termos de value for inoney.

1.2.3.1.1 Auditoria Interna


O Standards for the professional practice of internal auditing, aprovado em
1978, define na sua introduo a auditoria interna como sendo, uma funo de
apreciao independente, estabelecida dentro de uma organizao, como um servio
para a mesma, para examinar e avaliar as suas actividades. O objectivo da auditoria
interna o de auxiliar os membros da organizao no desempenho eficaz das suas
responsabilidades. Com esta finalidade, a auditoria interna fornece-lhes anlises,
apreciaes, recomendaes, conselhos e informaes respeitantes s actividades
analisadas16.

Por sua vez, o Institute of Internal Auditors (IIA)17, criada em 1941, aprova em Junho de
1999, a seguinte definio de auditoria interna: A auditoria interna uma actividade
independente, de garantia e de consultoria, destinada a acrescentar valor e a melhorar as
operaes de uma organizao. Assiste a organizao na consecuo dos seus
objectivos, atravs de uma abordagem sistemtica e disciplinada, para a avaliao e
melhoria da eficcia dos processos de gesto de risco, controlo e governao18.

Voltamos a alertar que, o que se pretende aqui o conceito de auditoria interna


virada para a gesto dos dinheiros pblicos. A Auditoria interna e externa apesar de
possurem um objecto comum, que aquela da actividade material de controlo dos
dinheiros pblicos19, constituem, organicamente, duas realidades distintas.

O controlo interno organiza-se e funciona no interior da gesto financeira


pblica; est integrado, regra geral, nas estruturas organizatrias e dirigentes do sector
Pblico gestionrio; depende sempre, directa ou indirectamente, e, ao menos, em ltima
instncia, do seu rgo de cpula, o Governo; serve a gesto e os gestores financeiros
pblicos; constitui uma funo tcnica da gesto, em conjunto com as de planeamento e
execuo (MORENO, 2006: 39 e ss).

16
http://www1.worldbank.org/publicsector/pe/befa05/StandardsProfessionalPractice.pdf
17
Institute of Internal Auditors (IIA), criada em 1941, nos Estados Unidos da Amrica. Em 6 de Maro de
1992 foi criado o Instituto Portugus de Auditores Internos (IPAI), captulo 253 do IIA, que
presentemente se denomina Instituto Portugus de Auditoria Interna. Outro passo importante para a
consolidao e desenvolvimento da auditoria interna a nvel mundial, foi dado em 1978, com a aprovao
dos Standards for the professional practice of internal auditing. Em 6 de Maro de 1992 foi criado o
Instituto Portugus de Auditores Internos (IPAI), captulo 253 do IIA, que presentemente se denomina
Instituto Portugus de Auditoria Interna.
18
https://na.theiia.org/standards-guidance/mandatory-guidance/pages/definition-of-internal-auditing.aspx
19
Para melhor aprofundamento acerca da actividade material de controlo dos dinheiros pblicos, deve
consultar MORENO, Carlos (2006). Gesto, Controlo e Auditoria dos Dinheiros Pblicos. Lisboa:
Universidade Autnoma de Lisboa. Pgs. 38 a 39.

46
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

Efectivamente, os dinheiros pblicos so bens escassos, patrimnio dos cidados


(empresas, famlias e indivduos). Estes confiam aos seus representantes para os
administrarem em benefcio da colectividade. Desta feita exigido uma administrao
altamente racional, tcnica e profissional. Neste contexto, o controlo interno surge,
naturalmente, como um instrumento tcnico da gesto das organizaes e dos gestores
que administram dinheiros pblicos, tendo como finalidade acompanhar, pilotar e
corrigir em permanncia o processo gestionrio (MORENO, 2006: 39 e ss).

O conceito de Auditoria Pblica interna, outro ora, delimitado s funes de


salvaguarda dos activos das empresas pblicas; da verificao do cumprimento dos
procedimentos estabelecidos pelo rgo de gesto e a constatao acerca da
credibilidade da informao financeira; deteco de fraudes, cingindo-se
fundamentalmente rea contabilstico-financeira; Muitas vezes o trabalho dos
auditores internos era visto como uma extenso do trabalho dos auditores externos,
sobretudo no sentido de proporcionar estes diversos tipos de anlises, conferncias e
verificaes, de forma a que os respectivos honorrios finais pudessem sofrer uma
reduo (COSTA, 2010: 92). O que facto que, a Auditoria Pblica prima pela sua
maior amplitude possvel e pelo seu carcter em permanente desenvolvimento, para, no
mnimo, poder responder s mudanas e s evolues, de direito e de facto, feitas luz
do dia ou de modo subterrneo, pela actividade financeira pblica (MORENO, 2006:
41).

Em suma, a auditoria interna o conjunto de tcnicas que visa avaliar, atravs de


amostras, a gesto da empresa pelos seus resultados e processos, mediante a
confrontao entre uma situao encontrada com um determinado critrio tcnico,
operacional ou normativo. Trata-se de um importante componente de controlo das
Corporaes na busca da melhor alocao dos recursos dos contribuintes, no s
actuando para corrigir os desperdcios, como para evitar disfunes, negligencias e
omisses, buscando garantir os resultados pretendidos, alem de destacar os impactos e
benefcios sociais intimamente ligada ao imperativo de justia social. Ou seja, o
objectivo primordial de fortalecer a gesto e racionalizar as aces de controlo das
empresas, bem como prestar apoio aos rgos do Sistema de Controlo Interno do Poder
Executivo.

1.2.3.1.2 Auditoria Externa


A Auditoria externa organiza-se e funciona fora de qualquer nvel ou plano ou
estrutura de gesto financeira pblica; independente de todos os rgos gestionrios
do Estado e, em particular, do Governo, que , in fine, o controlado; tem poderes de
avaliao e pode utilizar o controlo interno; serve e est ao servio, antes de mais, dos
cidados e contribuintes, dos quais o mximo garante e defensor da correcta gesto
dos dinheiros de que aqueles foram privados, para serem confiados aos gestores
pblicos, com vista realizao, em nome e por conta dos cidados, do bem-estar
social, da eficincia econmica e da equidade, na redistribuio da riqueza
(MORENO, 2006: 39 e ss).

47
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

Efectivamente, trata-se de conhecer de forma independente e tecnicamente


credvel e com oportunidade e regularidade de como so ou, como foram administrados
os dinheiros pblicos e defendidos de toda m gesto.

Daqui decorre, segundo MORENO (2006: 40), que s fora de qualquer plano da
gesto, com independncia total, funcional e hierrquica, poltica ou qualquer outra, das
respectivas estruturas, organizatrias e decisoras, com competncia tcnica e
profissionalismo prprios, seja possvel informar e defender os cidados; Ao controlo
externo cabe avaliar o controlo interno, j que este representa uma funo tcnica da
gesto; Daqui decorre ainda que, enquanto os resultados do controlo externo so, por
princpio, extensamente publicitados, os do controlo interno podem no o ser e,
raramente o so.

Em suma, a auditoria externa representa a resposta tcnica aos contribuintes, a


auditoria interna representa a resposta tcnica s necessidades da gesto financeira
pblica e dos gestores pblicos. A auditoria externa feita por profissionais totalmente
independentes. O objectivo dos auditores externo emitir um parecer, sobre o correcto
funcionamento da empresa auditada.

Para uma melhor sntese achamos oportuno a elaborao de um quadro com


caractersticas entre esses dois modelos de auditorias, com base na exposio do
Professor Carlos Moreno (MORENO, 2006: 39 e ss.).

Auditoria Interna Auditoria Externa

Organiza-se e funciona no interior da gesto Organiza-se e funciona fora de


financeira pblica; qualquer nvel ou plano ou estrutura
de gesto financeira pblica;
Est integrado, nas estruturas organizatrias
e dirigentes do sector pblico gestionrio; independente de todos os rgos
gestionrios do Estado e, em
Depende sempre, directa ou indirectamente, particular, do Governo, que o
do seu rgo de cpula, o Governo; controlado;

Serve a gesto e os gestores financeiros Tem poderes de avaliao e pode


pblicos; utilizar a auditoria interna;

Constitui uma funo tcnica da gesto, em Serve e est ao servio dos cidados e
conjunto com as de planeamento e contribuintes, devendo garantir uma
execuo. correcta gesto dos dinheiros pblicos,
com vista realizao do bem-estar
No plano da actividade financeira pblica, a social, da eficincia econmica e da
auditoria interna constitui uma das equidade na redistribuio da riqueza.
subfunes tcnicas da moderna gesto
financeira, servindo de instrumento de apoio
sua pilotagem e correco.

A Auditoria Moderna sobre os Dinheiros Pblicos

48
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

Constituem duas realidades distintas, orgnica e formalmente;

Podem desenvolver a mesma actividade material, devendo ento articular-se, sob a


orientao da auditoria externa.

ama actividade pblica permanente, multiforme, complexa e exige elevada


tecnicidade e profissionalismo;

Abrange todos os dinheiros pblicos e a actividade financeira de todo o sector pblico;

Cobre todas as fases e funes do processo gestionrio;

Se estende aos diversos actos e operaes em que aquela se desdobra;

Debrua-se sobre a organizao e o funcionamento das estruturas gestionrias, bem


como sobre os seus recursos, os seus custos e resultados, o comportamento dos
respectivos gestores;

Avalia a utilidade social do dispndio dos recursos pblicos.

1.2.3.2 A Instruo e o Exerccio do Poder Disciplinar


De facto, sempre que um empregador averigua algum comportamento, por parte
do trabalhador, susceptvel de constituir justa causa de despedimento, pode faze-lo
atravs de um processo disciplinar, donde, o empregador comea por comunicar, por
escrito, ao trabalhador que o tenha praticado e, na mesma data, comisso de
trabalhadores e, associao sindical (caso o trabalhador seja representante sindical
respectivamente), a inteno de proceder ao seu despedimento, juntando nota de culpa
com a descrio circunstanciada dos factos que lhe so imputados (cfr: artigo 353, n 1
e n 2 do Cdigo de Trabalho).

A instruo pode ser deduzida como sendo, a fase do processo disciplinar que
compreende a recolha dos elementos probatrios, necessrios para o esclarecimento da
verdade e dos factos. As diligncias probatrias tanto servem para o empregador
justificar a nota de culpa, como para o trabalhador, perante a descrio circunstanciada
dos factos que lhe so imputados, responder nota de culpa (artigos 353, 355 e 356
do Cdigo de Trabalho).

Pode acontecer que o empregador tenha j, previamente, feito recolha de prova


sobre os factos invocados na nota de culpa (por exemplo, atravs de prova testemunhal
ou documental). Neste caso, a fase de instruo poder apenas servir para acrescentar
mais elementos no esclarecimento da verdade. E se desses novos elementos de prova,
resultar uma especificao dos factos descritos na nota de culpa, o empregador dever
dar conhecimento disso ao trabalhador, que ter direito a um novo contraditrio,
consultar o processo e requerer novas diligncias probatrias em sua defesa.
(LAMBELHO & GONALVES, 2012: 96).

49
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

Conforme o artigo 328 do Cdigo de Trabalho, no exerccio do poder


disciplinar, o empregador pode aplicar as seguintes sanes:

a) Repreenso;
b) Repreenso registada;
c) Sano pecuniria;
d) Perda de dias de frias;
e) Suspenso do trabalho com perda de retribuio e de antiguidade;
f) Despedimento sem indemnizao ou compensao.

2 O instrumento de regulamentao colectiva de trabalho pode prever outras


sanes disciplinares, desde que no prejudiquem os direitos e garantias do trabalhador.

3 A aplicao das sanes deve respeitar os seguintes limites:

a) As sanes pecunirias aplicadas a trabalhador por infraces praticadas no


mesmo dia no podem exceder um tero da retribuio diria e, em cada ano civil, a
retribuio correspondente a 30 dias;

b) A perda de dias de frias no pode pr em causa o gozo de 20 dias teis;

c) A suspenso do trabalho no pode exceder 30 dias por cada infraco e, em


cada ano civil, o total de 90 dias.

4 Sempre que o justifiquem as especiais condies de trabalho, os limites


estabelecidos nas alneas a) e c) do nmero anterior podem ser elevados at ao dobro
por instrumento de regulamentao colectiva de trabalho.

5 A sano pode ser agravada pela sua divulgao no mbito da empresa.

6 Constitui contra-ordenao grave a violao do disposto nos ns 3 ou 4.

Todavia, o despedimento a sano disciplinar mais grave que se deve aplicar,


caso se conclua pela existncia de justa causa. Isto , quando esto preenchidos os
seguintes requisitos:

1 Que o direito de exercer o poder disciplinar tenha sido no prazo de um ano


aps a prtica da infraco, ou no prazo de prescrio da lei penal se o facto constituir
igualmente crime;

2 Que o procedimento disciplinar tenha sido iniciado nos 60 dias subsequentes


quele em que o empregador, ou o superior hierrquico com competncia disciplinar,
teve conhecimento da infraco (conforme artigo 329, n 1 e n 2);

3 Que a deciso tenha de respeitar a forma escrita e de ser fundamentada, sob


pena de invalidade do procedimento disciplinar.

Ao elaborar a deciso, o empregador tem ainda de ponderar todas as


circunstncias relevantes do caso concreto.

50
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

Efectivamente, titular do poder disciplinar o empregador, na qual lhe


conferido o direito de aplicar sanes disciplinares ao trabalhador ao seu servio, pelo
incumprimento de algum dos seus deveres, segundo consta do artigo 98 do Cdigo do
Trabalho (actualmente em vigor). Ou seja, o exerccio do poder disciplinar sobre o
trabalhador compete entidade empregadora durante a vigncia do contrato de trabalho.
Contudo, este poder ser exercido por um superior hierrquico do trabalhador nos termos
estabelecidos pela entidade empregadora.

O poder disciplinar assim, a capacidade de uma entidade patronal instaurar ou


mandar instaurar procedimentos disciplinares e, se necessrio aplicar as devidas
sanes.

Presume-se que o empregador pode exercer o poder disciplinar sem que o


trabalhador esteja ao seu servio, no caso por exemplo, de no beneficiar
directamente da prestao laboral do trabalhador. o que se passa nas situaes em
que ocorre a ciso dos tradicionais poderes laborais e o seu exerccio por vrios sujeitos,
como na cedncia ocasional de trabalhadores e no trabalho temporrio (LAMBELHO
& GONALVES, 2012: 11).

No caso do contrato de cedncia ocasional de trabalhadores (artigo 288. do


Cdigo de Trabalho), o poder disciplinar permanece na titularidade do empregador
cedente. J para o caso de contrato de trabalho temporrio, a prestao laboral
executada sob a direco do utilizador, pelo que o trabalhador temporrio no est ao
servio do seu empregador, mas este pertence o poder disciplinar (artigo 185.0, n.4
CT).

Por outro lado, o empregador continua a deter o poder disciplinar, mesmo


quando o trabalhador no esteja legalmente ao servio de ningum, nomeadamente
porque o seu contrato est suspenso (cfr. artigo 295., n. 1 e 3 CT). Isto para concluir,
que a referida expresso ao seu servio deve ser entendida curti grano salis, pois,
como se viu, o empregador pode ser titular do poder disciplinar sobre trabalhadores que
no estejam ao seu servio (LAMBELHO & GONALVES, 2012: 11).

Vimos atrs, que Administrao Pblica para poder prosseguir a satisfao dos
interesses pblicos das comunidades em que se integra, necessita de um conjunto de
meios econmicos, financeiros, materiais, tcnicos e humanos. Vimos tambm, que
todos os trabalhadores da Administrao Pblica no exerccio das suas funes, se
encontram exclusivamente ao servio do interesse pblico, tal como definido nos
termos da lei, pelos rgos competentes da Administrao (n1 do artigo 269 e artigo
12 da Constituio da Repblica Portuguesa (CRP)); Vimos ainda, que para alguns, a
relao jurdica de emprego pblico se constitui por nomeao (exerccio de poderes de
autoridade e soberania), reforado de direito pblico. Outros exercerem funes
eminentemente tcnicas no mbito do Regime do Contrato de Trabalho de Funes
Pblicas.

Todavia, o Cdigo de Trabalho prev e regula as relaes jurdicas de emprego


privado. Quanto as relaes de trabalho tpicas da funo pblica, juridicamente
qualificadas como relaes de emprego pblico, os respectivos trabalhadores assumem
um conjunto de direitos e deveres.

51
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

Os direitos e deveres dos trabalhadores que exercem funes pblicas


encontram-se previstos e regulados num conjunto de diplomas legais prprios sobre a
funo pblica, que constituem o Estatuto da Funo Pblica, no mbito do Direito
Administrativo, fora do Direito do Trabalho e do seu Cdigo do Trabalho. o caso do
Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funes Pblicas, aprovado pela
Lei n 58/2008, de 9 de Setembro. E segundo este mesmo estatuto, a violao desses
direitos e deveres constitui Infraco disciplinar.

Artigo 4
Sujeio ao poder disciplinar

1 Todos os trabalhadores so disciplinarmente responsveis perante os


seus superiores hierrquicos.

2 Os titulares dos rgos dirigentes dos servios da administrao


indirecta so disciplinarmente responsveis perante o membro do Governo que
exera a respectiva superintendncia ou tutela.

3 Os trabalhadores ficam sujeitos ao poder disciplinar desde a aceitao


da nomeao, a celebrao do contrato ou a posse ou desde o incio legal de funes
quando este anteceda aqueles actos.

4 A cessao da relao jurdica de emprego pblico ou a alterao da


situao jurdico -funcional no impedem a punio por infraces cometidas no
exerccio da funo.

Artigo 5.
Excluso da responsabilidade disciplinar

1 excluda a responsabilidade disciplinar do trabalhador que actue no


cumprimento de ordens ou instrues emanadas de legtimo superior hierrquico e
em matria de servio, quando previamente delas tenha reclamado ou exigido a
sua transmisso ou confirmao por escrito.

2 Considerando ilegal a ordem ou instruo recebidas, o trabalhador faz


expressamente meno desse facto ao reclamar ou ao pedir a sua transmisso ou
confirmao por escrito.

3 Quando a deciso da reclamao ou a transmisso ou confirmao da


ordem ou instruo por escrito no tenham lugar dentro do tempo em que, sem
prejuzo, o cumprimento destas possa ser demorado, o trabalhador comunica,
tambm por escrito, ao seu imediato superior hierrquico, os termos exactos da
ordem ou instruo recebidas e da reclamao ou do pedido formulados, bem
como a no satisfao destes, executando seguidamente a ordem ou instruo.

4 Quando a ordem ou instruo sejam dadas com meno de


cumprimento imediato e sem prejuzo do disposto nos ns 1 e 2, a comunicao
referida na parte final do nmero anterior efectuada aps a execuo da ordem
ou instruo.

52
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

5 Cessa o dever de obedincia sempre que o cumprimento das ordens ou


instrues implique a prtica de qualquer crime.

Uma infraco disciplinar , segundo artigo 3 do Estatuto todo o


comportamento do trabalhador, por aco e omisso, ainda que meramente culposo, que
viole deveres gerais ou especiais inerentes funo que exerce20.

Tal como salienta SOUSA R. C. (2011: 19), qualquer dever existe em beneficio
da pessoa coletiva para que foi criado e o seu cumprimento projeta-se na sua natureza,
atribuies, fins e interesses, podendo no entanto ter mltiplos destinatrios: deveres
para com o Estado, para com o objeto imediato do servio, para com os restantes
trabalhadores e seus superiores hierrquicos e para com os Administrados em geral.

O artigo 266 n2 da CRP determina que os rgos e agentes administrativos


esto subordinados Constituio e lei, e devem actuar, no exerccio das suas funes,
com respeito pelos princpios da igualdade, da proporcionalidade, da justia, da
imparcialidade e da boa-f. O artigo 27l, n1 da CRP determina que os funcionrios e
agentes so responsveis civil, criminal e disciplinarmente pelas aces e omisses
praticadas no exerccio das suas funes e por causa desse exerccio de que resulte
violao dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidados.

Juntamente aos deveres esto os princpios deontolgicos, neste caso o exerccio


de funes pblicas. A este propsito refira-se que existiu a Carta Deontolgica do
Servio Pblico, aprovada pela Resoluo do Conselho de Ministros n. 18/93 de 17/03,
posteriormente revogada pela Resoluo do Conselho de Ministros n. 47/97, de 22/03.

Em suma, o objecto da infrao disciplinar consiste sempre na violao de um


dever, dever este, considerado legtimo e necessrio para a realizao dos fins para que
foi criado.

O princpio da prossecuo do interesse pblico, tambm est previsto no artigo


4 do Cdigo do Procedimento Administrativo (CPA) e implica que a Administrao
Pblica, atravs dos seus rgos, servios e agentes, se encontra exclusivamente
vinculada a prosseguir uma finalidade de interesse pblico, devendo esta ser apenas
aquela que vier a ser considerada como tal pela lei. Porm, a prossecuo daquela
finalidade no pode nem deve ser feita custa ou com o prejuzo injustificado dos
direitos e interesses legtimos dos particulares (sejam eles direitos subjectivos ou outros)
(PIMENTEL, 2011: 59).

A violao deste princpio, por parte dos trabalhadores da Administrao


Pblica, est sujeita a uma sano nos termos do artigo 3, n 2, al. a) e n 3 do Estatuto

20
De acordo com o artigo 3 deste diploma, os trabalhadores que exercem funes pblicas esto sujeitos
a dois tipos de deveres, a saber:
Os deveres gerais que se caracterizam por ser aqueles deveres que recaem sobre todo e
qualquer trabalhador que exerce funes pblicas e que tm a ver com a prpria essncia da
Administrao Pblica (O dever de prossecuo do interesse pblico, O dever de iseno, O dever de
imparcialidade, O dever de zelo, O dever de obedincia, O dever de lealdade, O dever de correco, O
dever de assiduidade, O dever de pontualidade);
Os deveres especiais so os deveres que resultam directa e exclusivamente da natureza e
caractersticas concretas do servio pblico a que o trabalhador se encontra afecto.

53
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funes Pblicas, aprovado pela Lei n
58/2008, de 9 de Setembro.

Efectivamente, a sano a pena ou consequncia desfavorvel para o agente,


traduzida numa punio, pela infraco das regras disciplinares estabelecidas.

Mas para que haja infraco necessrio que estejam preenchidos os seguintes
requisitos (elementos essenciais da infraco disciplinar):

Os sujeitos:

O sujeito activo qualquer trabalhador que se encontra vinculado


Administrao por uma relao de servio e,

O sujeito passivo da mesma relao jurdica a entidade ou pessoa de


direito pblico que servida pelo trabalhador (M. Leal-Henriques, op.
cit., pgs. 35 e 36 (Apud: SOUSA R. C., 2011: 20).

O facto tpico: (objecto) praticado ou omitido pelo agente, a ilicitude e a culpa.


Segundo SOUSA R. C. (2011: 20), faltando algum destes requisitos no h lugar a
infraco disciplinar. Para tal dever averiguar-se se a ocorrncia do mesmo (aco ou
omisso) constitui violao ilcita ou ilegal (elemento objectivo) de algum dos deveres
(gerais ou especiais) decorrentes da funo que exerce.

a relao facto-dever, ou seja, a consumao voluntria de um facto que agride


um dever.

Em suma, como elementos relevantes para esta matria, interessam unicamente


os acontecimentos imputveis ao trabalhador que exerce funes pblicas, ligados por
um nexo causal sua aco e ao poder de agir, faculdade de fazer ou no fazer aquilo
que proibido, ao comportamento decorrente da sua vontade livre e esclarecida. As
aces ou omisses violadoras de deveres so punveis porque prejudiciais aos
interesses do servio, independentemente deterem produzido resultado negativo; so
infraces de perigo e meramente formais, pois para a sua verificao no carecem da
produo de dano nem de resultado; no obstante, s deve considerar-se como objecto
de infraco a violao dos deveres que, pela sua natureza e gravidade, venham a
reflectir-se no servio, prejudicando-o por qualquer forma (SOUSA R. C., 2011: 20).

Assim, as caractersticas principais da aco disciplinar so as seguintes:

S pode ser exercida por legtimo titular de rgo com competncia para
julgar e punir;

A entidade competente para aplicar a pena deve decidir em harmonia com a


gravidade dos factos ocorridos e com a convenincia do interesse geral do Servio
Pblico;

O procedimento disciplinar e o julgamento dos factos constitutivos da


infraco tm natureza administrativa, no podendo exceder o mbito do Servio
Pblico onde a infraco foi praticada;

54
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

O funcionrio arguido no pode ser punido sem que previamente lhe tenha
sido dada a possibilidade de pleno exerccio de direito da sua defesa.

1.2.3.3 Processos de inqurito e de sindicncia


Na subsequncia do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem
Funes Pblicas, aprovado pela Lei n 58/2008, de 9 de Setembro, que temos vindo a
acompanhar, estatui esta matria na seco III - Procedimento disciplinar especial,
subseco I - Processos de inqurito e de sindicncia.

Artigo 66.
Inqurito e sindicncia

1 Os membros do Governo e os dirigentes mximos dos rgos ou


servios podem ordenar inquritos ou sindicncias aos rgos, servios ou
unidades orgnicas na sua dependncia ou sujeitos sua superintendncia ou
tutela.

2 O inqurito tem por fim apurar factos determinados e a sindicncia


destina -se a uma averiguao geral acerca do funcionamento do rgo, servio ou
unidade orgnica.

Para isso, basta que o sindicante cumpra o estipulado no artigo 67 do


mesmo diploma, cuja epgrafe designa Anncios e editais, o seguinte:

Artigo 67.
Anncios e editais

1 No processo de sindicncia, o sindicante, logo que a ele d incio, f -lo


constar por anncios publicados em dois jornais, um de expanso nacional e outro
de expanso regional, e por meio de editais, cuja afixao requisitada s
autoridades policiais ou administrativas.

2 Nos anncios e editais declara-se que toda a pessoa que tenha razo de
queixa ou de agravo contra o regular funcionamento dos rgos, servios ou
unidades orgnicas sindicados se pode apresentar ao sindicante, no prazo
designado, ou a ele apresentar queixa por escrito e pelo correio.

3 A queixa por escrito contm os elementos completos de identificao do


queixoso.

4 No prazo de quarenta e oito horas aps a recepo da queixa, o


sindicante notifica o queixoso, marcando lhe dia, hora e local para prestar
declaraes.

5 A publicao dos anncios pela imprensa obrigatria para os


peridicos a que sejam remetidos, aplicando-se, em caso de recusa, a pena

55
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

correspondente ao crime de desobedincia qualificada, sendo a despesa a que d


causa documentada pelo sindicante, para efeitos de pagamento.

Artigo 68.
Relatrio e trmites ulteriores

1 Concluda a instruo, o inquiridor ou sindicante elabora, no prazo de


10 dias, o seu relatrio, que remete imediatamente entidade que mandou
instaurar o procedimento.

2 O prazo fixado no nmero anterior pode ser prorrogado pela entidade


que mandou instaurar o procedimento at ao limite mximo, improrrogvel, de 30
dias, quando a complexidade do processo o justifique.

3 Verificando-se a existncia de infraces disciplinares, a entidade que


instaurou os procedimentos instaura os procedimentos disciplinares a que haja
lugar.

4 O processo de inqurito ou de sindicncia pode constituir, por deciso


da entidade referida no n. 2, a fase de instruo do processo disciplinar,
deduzindo o instrutor, no prazo de quarenta e oito horas, a acusao do arguido ou
dos arguidos, seguindo -se os demais termos previstos no presente Estatuto.

5 Nos processos de inqurito os trabalhadores visados podem, a todo o


tempo, constituir advogado21.

1.2.3.4 Processo de averiguaes

Artigo 69
Instaurao

1 Quando um trabalhador nomeado ou, no sendo titular de cargo


dirigente ou equiparado, que exera as suas funes em comisso de servio tenha
obtido duas avaliaes do desempenho negativas consecutivas, o dirigente mximo
do rgo ou servio instaura obrigatria e imediatamente processo de
averiguaes, sem prejuzo das decises que deva tomar quanto ao plano de
desenvolvimento profissional e ao melhor aproveitamento das capacidades do
trabalhador, identificando, para o efeito, as correspondentes necessidades de
formao.

2 O processo de averiguaes destina-se a apurar se o desempenho que


justificou aquelas avaliaes constitui infraco disciplinar imputvel ao
trabalhador avaliado por violao culposa de deveres funcionais, designadamente
do dever de zelo.

21
Ver artigo 6, n 1 (prescrio do procedimento disciplinar direito de instaurar o procedimento), 18
(demisso e despedimento por facto imputvel ao trabalhador) e 71, n 4 (relatrio e deciso processo
de averiguaes), deste Estatuto.
Ver no Cdigo de Processo Penal: artigo 59 (outros casos de constituio de arguido).

56
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

3 causa de excluso da culpabilidade da violao dos deveres


funcionais a no frequncia de formao, ou a frequncia de formao
inadequada, aquando da primeira avaliao negativa do trabalhador.

4 O procedimento de averiguaes prescreve decorridos trs meses


contados da data em que foi instaurado quando, nesse prazo, no tenha tido lugar
a recepo do relatrio final pela entidade competente.

5 correspondentemente aplicvel o disposto nos ns 7 e 8 do artigo 622.

6 Quando, no processo de averiguaes, sejam detectados indcios de


violao de outros deveres funcionais por parte de quaisquer intervenientes nos
processos de avaliao do desempenho, o instrutor participa -os ao dirigente
mximo do rgo ou servio para efeitos de eventual instaurao do
correspondente procedimento de inqurito ou disciplinar.

1.2.3.5 A Relao entre Responsabilidade Disciplinar e Responsabilidade


Penal
Dado que a pena uma figura jurdica especfica e originria do Direito Penal,
em muitos casos basta recorrer a este ramo do Direito para encontrar a justificao e o
significado de muitos dos conceitos em que se baseia o Direito Disciplinar. Nesta
perspectiva, pode afirmar-se que a infraco disciplinar atpica porque decorre da
violao de deveres pr-estabelecidos e no do preenchimento de tipos rgidos como no
Direito penal; todavia, deve acrescentar-se que tais deveres esto definidos de modo
concreto e rigoroso e, no domnio das sanes/penas disciplinares, as mesmas esto
previstas por enumerao taxativa relativamente s formas de violao dos deveres,
sejam eles gerais ou especiais (SOUSA R. C., 2011: 19 e 20).

Efectivamente, uma coisa a sano disciplinar, por consequncias de


infraces disciplinares, cujo castigo mximo, como vimos mais acima, o
despedimento por justa causa, e outra so as infraces criminais. Ou sejas, certas
infraces no exerccio da funo pblica, so to gravosas, como o caso do objecto
deste ensaio que a corrupo, que constituem crimes.

Vimos mais acima que, os trabalhadores da funo pblica ao prosseguirem


interesses diferentes que no pblicos, nomeadamente particulares, faz incorrer os
respectivos trabalhadores em eventuais prticas criminais susceptveis de
responsabilidade criminal, cujas infraces criminais se encontram tipificadas no
Cdigo Penal (CP), aprovado pelo Dec. - Lei n. 400/82, de 23 de Setembro, nos artigos
372 a 386 no Livro II, Ttulo V um Captulo IV, dedicado aos crimes cometidos no
exerccio de funes pblicas.

22
O n 7 e 8 do artigo 6 dizem o seguinte:
7 A prescrio do procedimento disciplinar referida no nmero anterior suspende-se durante o tempo
em que, por fora de deciso jurisdicional ou de apreciao jurisdicional de qualquer questo, a marcha
do correspondente processo no possa comear ou continuar a ter lugar.
8 A prescrio volta a correr a partir do dia em que cesse a causa da suspenso.

57
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

Para o nosso estudo importa apenas, por enquanto, enunciar as seguintes


infraces criminais:

a) Corrupo passiva para acto ilcito (artigo 372);


b) Corrupo passiva para acto lcito (artigo 373);
c) Corrupo activa (artigo 374).

A responsabilidade disciplinar individual, porque recai unicamente no autor da


infraco e as penas respectivas so pessoais, no havendo a transmisso de qualquer
pena da pessoa do arguido. Para alm disso, tem natureza diferente da responsabilidade
civil e da responsabilidade penal.

Contudo, a responsabilidade disciplinar e a responsabilidade penal possuem


pontos comuns:

Com efeito, a responsabilidade disciplinar tem por objecto a aplicao de


medidas sancionatrias infligidoras de sacrifcio pessoal ao trabalhador arguido, com os
fins de lhe aplicar uma punio justa, de reparar o dano causado na ordem jurdica da
colectividade em relao ao valor social afectado e de prevenir futuras e eventuais
infraces boa ordem e funcionamento do servio onde os factos perturbadores
ocorreram (SOUSA R. C., 2011:15).

Todavia, na responsabilidade disciplinar as figuras que integram o regime da


comparticipao (autoria moral, autoria material, cumplicidade e encobrimento)
constituem infraces autnomas, sem qualquer relao de dependncia com a conduta
de outros agentes intervenientes, e ao contrrio do Direito Penal, (SOUSA R. C.,
2011:15).

M. Leal-Henriques, em Procedimento Disciplinar Rei dos Livros, 4 edio,


pgs. 28, 29 e 30, (citando Marcello Caetano); Apud: SOUSA, Rui Correia (2011: 15)
refere sobre essa matria:

A responsabilidade disciplinar a consequncia da violao dos deveres por


parte dos trabalhadores, objectivando precisamente a restaurao do normal
funcionamento dos servios, atravs da sujeio dos funcionrios e agentes a
determinadas medidas sancionatrias.

A hierarquia, pedra de toque nas relaes entre os servios e os servidores,


consubstancia-se assim, na subordinao de um funcionrio ou agente de categoria
inferior relativamente a outro de categoria superior dentro do mesmo servio.

O poder disciplinar por seu turno, a faculdade de instaurar ou mandar


instaurar procedimentos disciplinares e aplicar; se for caso disso, as consequentes
sanes.

Com a reforma do Cdigo de Processo Penal (CPP) de 2007, introduzida pela


Lei n 48/2007, de 29 de Agosto, os crimes de corrupo e trfico de influncia
foram integradas no conceito de criminalidade altamente organizada (artigo 1 al. m)
do CPP) e incorporados no mbito dos crimes do catlogo, processo que alguns
autores intitulam de reviso das estruturas de direito penal e processual penal

58
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

clssico. Segundo (LOPES, 2011:43 e ss.), sintomas dessa voragem manifestam-se


em solues processuais maximalistas, a defesa dogmtica da imprescritibilidade dos
crimes de corrupo e do consequente procedimento e o alargamento do espectro
criminal a reas relacionadas com a desconformidade do patrimnio visvel do cidado
com as suas fontes de rendimento.

LOPES salienta ainda que, a insero da corrupo nos crimes do catlogo vai
permitir o alargamento do mbito de investigao criminal, atravs da utilizao de
tcnicas de investigao criminais especiais, estas admitidas apenas quando estiverem
em causa interesses absolutamente fundamentais, e devem ser sempre sujeitas a uma
deciso judicial, proporcional e necessariamente justificada.

Efectivamente, estas inseres processuais tiveram como consequncia o


alargamento notvel dos prazos de inqurito (artigo 276, n 2 do CPP) e dos prazos da
priso preventiva (artigo 215, n 3 do CP) e aplicam-se a todos os crimes de corrupo
tipificados no Cdigo Penal.

A ideia de que a imprescritibilidade, ou a prescrio constitui um obstculo


luta contra a corrupo, baseada apenas na afirmao, no possuindo nenhum
fundamento, a no ser, com base no artigo 29 da Conveno das Naes Unidas contra
a Corrupo, que refere que os Estados devem fixar, quando apropriado e nos termos
do seu direito interno, um perodo de prescrio longo durante o qual possvel iniciar
o procedimento criminal, pretende-se estender aos crimes de corrupo as razes que
justificam a afirmao do princpio da imprescritibilidade de alguns crimes demasiado
graves para as ordens jurdicas estaduais e internacionais, como o caso dos crimes
contra a humanidade ou o genocdio.

O alargamento dos prazos de prescrio em relao corrupo sustenta-se, ao


contrrio, numa dimenso pblica emocionalmente apelativa, mas racionalmente
discutvel, sustentada num discurso assente na maximizao das polticas penais
repressivas e na necessidade de se apresentarem resultados (LOPES, 2011:47).

Efectivamente, a imprescritibilidade pode ser visto como soluo mgica para


resolver o problema da corrupo. No entanto, raros so os resultados nas investigaes
sobre corrupo por falta de meios estruturais adequados e sobretudo na incapacidade
do Estado efectuar polticas de controlo e investigao assertadas, envs de se basear na
passagem do tempo.

Elena Burgoa23, critica apelando figura dos crimes imprescritveis para os


crimes contra a administrao pblica, afirmando que resulta muito mais fcil e
cmodo encontrar um bode expiatrio, fazer cair uma culpa colectiva sobre o instituto
da prescrio, mesmo quando esta no tenha sido responsvel das falhas, que nos
tranquiliza e faz sentir melhor e no questionar o fracasso ou a falta de instrumentos
contra a corrupo.

23
Elena Burgoa in Hacia una nueva regulacin de la prescriptin en los delitos contra la administration
pblica: un debate de actualidad, Themis, ano VIII, n. 14, 2007, p. 176; citado por LOPES, (2011:47)

59
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

Alias, os prazos de prescrio do procedimento so, em regra, escalonados e


ordenam-se segundo a gravidade das penas aplicveis aos crimes previstas na lei. E essa
harmonia sistmica s deve ter excepes absolutamente fundamentadas (LOPES,
2011:47).

Fcil de notar que na ltima reforma legislativa decorrente da Lei n 32/2010


de 2 de Setembro, o legislador portugus, no se restringiu a estes argumentos,
alargando o prazo de prescrio do procedimento criminal, dos crimes de corrupo
para o perodo mximo admitido no Cdigo Penal portugus, de quinze anos decorridos
sobre a prtica do crime24.

At recente alterao do CP, operada pela Lei n 32/2010, de 2 de Setembro,


naquele conceito compreendiam-se tanto os crimes de corrupo imprpria (corrupo
para acto lcito), punidos com pena de priso at dois anos ou multa (artigo 373 do CP),
como os crimes de corrupo prpria (corrupo para acto lcito), punidos com pena de
1 a 8 anos de priso (artigo 372, n 1 do CP).

A alterao legislativa da Lei n 32/2010 acaba com a distino entre corrupo


passiva do artigo 372 e corrupo activa do artigo 374 do CP, criando o novo tipo de
crime Recebimento indevido de vantagens, cujas condutas so, no entanto,
sobreponveis corrupo para acto licito. No sendo, no entanto, formal e tipicamente
um crime de corrupo, tais condutas no integram, a partir da entrada em vigor da nova

24
LIVRO I - Parte geral
TTULO V - Extino da responsabilidade criminal
CAPTULO I - Prescrio do procedimento criminal
----------
Artigo 118. - Prazos de prescrio

1 - O procedimento criminal extingue-se, por efeito de prescrio, logo que sobre a prtica do crime
tiverem decorrido os seguintes prazos:

a) Quinze anos, quando se tratar de crimes punveis com pena de priso cujo limite mximo for superior a
10 anos ou dos crimes previstos nos artigos 372., 373., 374., 374.-A, 375., n. 1, 377., n. 1, 379., n.
1, 382., 383. e 384. do Cdigo Penal, 16., 17., 18. e 19. da Lei n. 34/87, de 16 de Julho, alterada
pelas Leis n.s 108/2001, de 28 de Novembro, e 30/2008, de 10 de Julho, e 8., 9., 10. e 11. da Lei n.
50/2007, de 31 de Agosto, e ainda do crime de fraude na obteno de subsdio ou subveno;
b) Dez anos, quando se tratar de crimes punveis com pena de priso cujo limite mximo for igual ou
superior a cinco anos, mas que no exceda dez anos;
c) Cinco anos, quando se tratar de crimes punveis com pena de priso cujo limite mximo for igual ou
superior a um ano, mas inferior a cinco anos;
d) Dois anos, nos casos restantes.

2 - Para efeito do disposto no nmero anterior, na determinao do mximo da pena aplicvel a cada
crime so tomados em conta os elementos que pertenam ao tipo de crime, mas no as circunstncias
agravantes ou atenuantes.

3 - Se o procedimento criminal respeitar a pessoa colectiva ou entidade equiparada, os prazos previstos no


n. 1 so determinados tendo em conta a pena de priso, antes de se proceder converso prevista nos n.s
1 e 2 do artigo 90-B;

4 - Quando a lei estabelecer para qualquer crime, em alternativa, pena de priso ou de multa, s a
primeira considerada para efeito do disposto neste artigo.

60
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

Lei, as condutas passveis de serem compreendidas como criminalidade altamente


organizada, no mbito da alnea m) do artigo 1 do CPP25.

A criminalizao de condutas relativas ao enriquecimento ilcito ou riqueza


injustificada outro tipo de crime que poderia se enquadrar no mbito dos crimes por
Recebimento indevido de vantagens. Actualmente, em Portugal, verifica-se uma
discusso nesta matria. A discusso doutrinria, daqueles que sustentam a emergncia
da tipificao criminal da matria, apoiando-se fundamentalmente na Conveno contra
a Corrupo das Naes Unidas, nomeadamente no seu artigo 2026 e a discusso
poltica, chegando-se mesmo a constituir uma Comisso Eventual para o
acompanhamento Politico do Fenmeno da Corrupo e para a Anlise integrada de
solues com vista ao seu combate27.

Alias muito recentemente, foi discutida no parlamento essa questo de


enriquecimento ilcito ou riqueza injustificada, tendo sido aprovada pela maioria
parlamentar, acompanhada pelas bancadas do PCP, BE e PEV, mas que o Presidente da
Repblica considerou inconstitucional e remeteu o assunto ao Tribunal Constitucional,
que por sua vez chumbou esse mesmo diploma sobre o enriquecimento ilcito.

Numa nota publicada pelo Correio da Manh28 a Professora Catedrtica de


Direito Penal Fernanda Palma, explica as razes que podero estar por detrs da
inconstitucionalidade desse diploma:

O Presidente da Repblica requereu a fiscalizao prvia da


constitucionalidade da lei que prev o crime de enriquecimento ilcito. No se trata de
mero aconselhamento. O Presidente s deve transferir para o Tribunal Constitucional o
poder de impedir a entrada em vigor de uma lei quando entende, segundo uma
argumentao coerente, que inconstitucional.

O problema de constitucionalidade da lei resulta de o objecto da incriminao


no serem aces ou omisses atribudas ao agente, mas a suspeita de origem ilcita do
enriquecimento. Est em causa a possibilidade de um facto ilcito ter criado um
patrimnio desproporcionado quanto aos rendimentos conhecidos e cabe ao agente
afastar a suspeita.
25
Ortigo 1 al. m) Criminalidade altamente organizada refere as condutas que integrarem crimes de
associao criminosa, trfico de pessoas, trfico de armas, trfico de estupefacientes ou de substncias
psicotrpicas, corrupo, trfico de influncia, participao econmica em negcio ou branqueamento.
26
O artigo 20. da Conveno estabelece que Sem prejuzo da sua Constituio e dos princpios
fundamentais do seu sistema jurdico, cada Estado Parte dever considerar a adopo de medidas
legislativas e de outras que se revelem necessrias para classificar como infraco penal, quando
praticada intencionalmente, o enriquecimento ilcito, isto o aumento significativo do patrimnio de um
agente pblico para o qual ele no consegue apresentar uma justificao razovel face ao seu rendimento
legtimo.
27
Audio Parlamentar N 27-CEAPFCAISVC-XI;
Assunto: Recolha de contributos e anlise e implementao de medidas destinadas preveno e combate
corrupo; Data da Audio: 2010-05-24;
Entidades ouvidas: Prof. Almeida e Costa, Prof. Augusto Silva Dias; Pelos Deputados: Antnio Filipe
(PCP), Eduardo Cabrita (PS), Fernando Negro (PSD), Filipe Neto Brando (PS), Hugo Velosa (PSD),
Isabel Oneto (PS), Jos Vera Jardim (PS), Maria Antnia de Almeida Santos (PS), Maria de Belm
Roseira (PS), Marques Jnior (PS), Nuno Magalhes (CDS-PP),Teresa Morais (PSD)
28
http://www.cmjornal.xl.pt/detalhe/noticias/opiniao/fernanda-palma/enriquecimento-ilicito005959730;
23:50h.

61
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

H um crime sem aco ou omisso efectivas, o que viola a exigncia de o


Direito Penal assentar na verificao de factos objectivos, pondo em causa a segurana
jurdica e o princpio da legalidade. A mesma lgica levaria a transformar em crime a
mera possibilidade, baseada em argumentos plausveis e no contraditados, de algum
ter matado outra pessoa.

Este problema associa-se inverso do nus da prova. No processo penal, por


fora da Constituio, vale a presuno de inocncia e a dvida favorece o arguido.
Neste caso, o crime no se baseia num facto, mas na possibilidade de ele ter ocorrido
no passado. Assim, a prova a cargo da acusao reduzir-se-ia a um juzo
argumentativo acerca do passado.

certo que a criao da possibilidade de um dano futuro pode constituir crime


de perigo, como sucede na conduo perigosa ou sob influncia do lcool. Verifica-se
a a possibilidade de um evento futuro, que se demonstra a partir de leis de
causalidade. Porm, neste outro caso, a possibilidade apenas a expresso de
ignorncia e dvida sobre o passado.

O que legitima um crime de perigo a preveno da ocorrncia futura do dano


(por exemplo, a morte ou uma ofensa corporal). Incriminar a possibilidade de o facto
ilcito ter ocorrido antes abrir a porta a um Direito Penal sem facto, em que o
processo se satisfaria com suspeitas e a acusao pblica poderia ser manipulada por
interesses polticos ou privados.

Para defender interesses inerentes ao Estado de Direito democrtico,


desejvel e necessrio impedir que actividades ilcitas difceis de investigar gerem
fortunas. Mas a criminalizao depende da prvia criao do dever, a que se atribua
relevncia penal, de declarar e provar as fontes de rendimento, formulando-se a partir
da a aco e a omisso proibidas.

Todavia, apesar de chumbado o diploma sobre a criminalizao pelo


enriquecimento ilcito, a luta continua. O Conselho de Ministros aprovou uma proposta
que prev a suspenso do sigilo bancrio e a cobrana de uma taxa de 60% a quem
enriqueceu de modo ilcito29.

Comprovando-se que, de facto, o enriquecimento injustificado superior a 100


mil euros, pedir-se- ao contribuinte para que se explique e, no caso de no o conseguir,
ser aplicada a taxa de 60%, notou Teixeira dos Santos, Ministro das Finanas.

O governante esclareceu que o enriquecimento ilcito inferior a 100 mil euros


no ficar impune. Nesses casos, aplicar-se-o as medidas fiscais previstas na Lei.

O Governo prev ainda que, nos casos em que haja indcios de infraces penais,
nomeadamente em matria de corrupo, os factos apurados sejam objecto de
comunicao ao Ministrio Pblico.

29
http://economico.sapo.pt/noticias/enriquecimento-ilicito-vai-pagar-60-de-imposto_8239.html; 00: 00h.

62
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

PARTE II
FORMAS DE CORRUPO NA ADMINISTRAO
PBLICA
2.1 Uma Conspeco Positiva Sobre a Corrupo na Funo Pblica
Segundo ROSE-ACKERMAN (1999: p. 28 e ss), todos os Estados, sejam
benevolentes ou repressivos, controlam a distribuio de lucros valiosos e de custos
onerosos por intermdio dos seus funcionrios pblicos, atribuindo-lhes poderes
discricionrio. E como o tempo dinheiro, as empresas e os cidados duma maneira
individual, pagaro para evitar atrasos, para obter uma posio favorvel ou evitar um
custo, subornando os agentes pblicos. As instituies criadas para a administrar as
relaes entre o cidado e o Estado so usadas em vez disso para enriquecimento
pessoal e para a proviso de lucros aos corruptos. Em muitos pases, um telefone, um
passaporte ou uma licena de conduo no se obtm rapidamente sem que haja
suborno. Algumas vezes estes servios esto apenas disponveis para os corruptos, mas
no para o cidado honesto e paciente.

Efectivamente, a corrupo afecta essencialmente a tica e a moralidade da


funo pblica, porque do ponto de vista funcionalista, da realidade socioeconmico,
ainda se apontam efeitos considerados positivos da corrupo, quando esta procura
contornar uma economia ineficiente, um sistema poltico imperfeito ou insuficincias de
regras organizacionais.

Os subornos clarificam o mercado: O governo pode estar encarregado de


distribuir um benefcio que escasso, as firmas e indivduos, usando para tal
critrios de natureza legal e no a disposio para pagar, dessas firmas e
indivduos.

Os subornos actuam como bnus de incentivo: Os funcionrios do sector


pblico podem ter pouco incentivo para fazer bem o seu trabalho, dada a escala
de pagamento na funo pblica e do nvel interno de monitorizao. Podem
impor atrasos e outros bloqueamentos.

A corrupo baixa os custos: Os que esto ocupados com aces legais,


procuram reduzir os custos que lhe so obrigados pelo governo na forma de
impostos, direitos alfandegrios e regulamentos.

Semelhantes incentivos corrupo existem, se o governo no pagar as suas


contas a horas.

Apesar de os subornos poderem ser caracterizados como pagamento de


incentivos a funcionrios pblicos, uma poltica de tolerncia activa colocar em causa
as perspectivas para uma reforma a longo prazo. Tender tambm a no reconhecer
como legtimo o governo aos olhos dos seus cidados. Os pagamentos por fora que so
largamente vistos como aceitveis devem ser legalizados, mas nem todos os esquemas
de pagamentos de incentivos melhoraro a eficcia burocrtica. Alguns daro apenas
aos funcionrios mais um incentivo para criar mais demoras e burocracia e para

63
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

favorecer os menos escrupulosos e os mais prsperos (ROSE-ACkERMAN, 1999: 35 a


38).

Efectivamente, o objectivo no a eliminao da corrupo, mas uma melhoria


na eficincia geral, na lealdade e na legitimidade do Estado. A eliminao total da
corrupo nunca ser suficientemente compensadora, mas podem ser dados passos para
limitar o seu alcance e reduzir o mal que causa.

Para autora, a defesa do suborno argumenta-se na ineficcia e na arbitrariedade


das leis e regulamentos de muitos governos. Se so administradas por funcionrios
pblicos mal pagos e desmotivados, os incentivos ao suborno so grandes e os
benefcios parecem bvios as empresas privadas e os cidados podem fazer pela
vida. Subornos individuais, s vezes, no beneficiam apenas quem paga e quem recebe,
mas tambm aumentam, na generalidade, a eficincia e a lealdade. A existncia de tais
casos, contudo, no um argumento vlido para tolerar o baixo nvel da corrupo
oficial.

Contudo, nem todo o suborno tem este resultado. Por exemplo, a evaso fiscal, a
violao das leis do ambiente, o certificado das habilitaes de pessoas sem os
requisitos, para receber benefcios pblicos e a concesso de imunidades ao crime
organizado.

A defesa dos subornos como benfico a distribuio esttica. Alm disso,


funcionrios corruptos, vendo os benefcios financeiros da aceitao de subornos, criam
escassez, demoras e burocracia. Podem ameaar os relutantes com priso e perseguio
criminal, mas ainda assim, os indivduos podem justificar o pagamento de luvas como
uma maneira de evitar males maiores, mas so graves os custos do sistema. Mais ainda,
a tolerncia da corrupo, em algumas reas da vida pblica, pode facilitar uma queda
em espiral, na qual a malevolncia de alguns, encoraja mais e mais pessoas, com o
passar do tempo, a embarcar na corrupo (ROSE-ACKERMAN, 1999: p. 47 e 48).

Toda via, estes aspectos considerados positivos da corrupo constitui apenas


pequenas franjas, face aos danos que ela produz. Pois a Corrupo tem um custo
elevadssimo.

2.2 O Preo da Corrupo na funo pblica

Segundo dados do Banco Mundial, as transies de corrupo afectam somas


astronmicas, de mais de 80 000 milhes de dlares por ano. Aqueles que, no fim da
cadeia, pagam o preo da corrupo, so os povos, e em geral, os povos mais pobres
(ZIEGLER, 2006: 111 e ss.).

Segundo esse mesmo autor, um outro preo da corrupo a destruio da


relao de confiana indispensvel entre os cidados e a Funo Pblica e consequente
enfraquecimento do Estado nacional.

Focando-se no fenmeno universal da corrupo no sector pblico, ROSE-


ACKERMAN, (1999: 21), a semelhana de outros autores (Kaufmann, 1997 e Tanzi e
Davoodi, 1997), defende que, os altos nveis de corrupo esto associados com os
baixos nveis de investimento e crescimento. A corrupo reduz a efectividade das

64
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

polticas industriais. Juntando o custo enorme de negociar com funcionrios pblicos


atravs do suborno, designadamente aos pagamentos a inspectores de impostos, de fogo,
de sade, de comisses de arrendamentos no oficiais, pagamentos para acesso ao
crdito, vendas subfacturadas, folhas de vencimentos aumentados e outras, que so
comuns, tem consequncias graves, tais como:

Encoraja os negcios e as empresas a operarem no mercado paralelo, em violao das


leis fiscais e reguladoras;

Desencoraja o investimento estrangeiro directo (FDI) e entrada de novas empresas


(Kaufmann, 1997; Apud: ROSE-ACKERMAN, 1999: 35). Efectivamente, as empresas
honestas evitam ser apanhadas numa armadilha corrupta, onde a corrupo alimenta
mais corrupo e desencoraja negcios com investimentos legtimos.

Encoraja excessivos investimentos de infra-estruturas (Tanzi e Davoodi 1997; Apud:


(ROSE-ACKERMAN, S. 1999: 22);

Enormes perdas para o Estado.

2.3 Tipos de Corrupo que Podemos Encontrar na Funo Pblica


Segundo SOUSA (2011: 37), a corrupo um fenmeno de poder. O poder,
isto , a capacidade de influenciar o comportamento de outros, tem evoludo ao longo
dos tempos e manifesta-se de forma diferente de acordo com o nvel de complexidade
de organizao das sociedades.

Nem todos os comportamentos ou prticas condenveis, do ponto de vista social,


se a configuram existncia de crime de corrupo.

Uma empresa pblica foi privatizada sob a tutela de um ministro. Quatro anos
depois de ter cessado funes, o agora ex-ministro nomeado administrador dessa
mesma empresa. Ser corrupo?

Um empreiteiro local oferece-se para arranjar gratuitamente a casa do presidente


da cmara. O empreiteiro tem duas urbanizaes espera de deciso de licenciamento.
O presidente da cmara aceita a simpatia. Ser corrupo?

Alguns membros do Governo, poucos dias antes de abandonarem o executivo


por terem perdido as ltimas eleies, assinam apressadamente despachos de concesso
de servios ou de desafectao de reas ambientalmente protegidas para facilitar a
realizao de um investimento privado de larga escala. Ser corrupo?

Um presidente de cmara adjudicou a construo de habitaes sociais a uma


construtora da regio. O dono desta empresa apoiou financeiramente a campanha para a
reeleio do vereador. Ser corrupo?

Diferentes formas de poder alimentam diferentes tipos de corrupo.

H formas de corrupo que resultam do poder de tomar decises sobre a


natureza e o funcionamento de mercados pblicos:

65
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

Decidir o que comprar ou vender, de quem comprar ou a quem vender, de


acordo com que critrios, etc. Este tipo de corrupo est intrinsecamente relacionada
com a violao das regras do jogo e venda de informao privilegiada em contratos de
obras pblicas ou aprovisionamentos (atravs de concursos combinados e adjudicaes
preparadas em secretaria) nos processos de privatizao e nas vendas de bens pblicos
em condies especiais.

O poder de deciso sobre a distribuio de recursos/benefcios pblicos


necessrios ao desenvolvimento de actividades econmicas, nomeadamente alvars,
concesses, licenas de construo ou explorao, regulamentos de abertura de
negcios, etc. Neste tipo de corrupo sobressaem sobretudo as ocorrncias no domnio
do urbanismo (nas fases de planeamento e licenciamento) no qual a interveno
reguladora do poder poltico tem um impacto dramtico no valor de mercado dos bens
imobilirios transaccionveis. So exemplo: as alteraes cirrgicas aos PDM, as
aprovaes de aumentos das taxas de ocupao em urbanizaes (com prejuzo dos
espaos pblicos e zonas verdes), as autorizaes param andares recuados, as
legalizaes de edifcios abusivos e a aplicao de multas simblicas aos infractores.

Corrupo que resulta do poder de superviso ou disciplinar. Neste tipo de


corrupo sobressaem as actividades de fiscalizao no sector bancrio, nas actividades
econmicas com impacto ambiental, na administrao fiscal ou ainda no sector do
urbanismo. O conluio entre fiscalizadores e fiscalizados lesa os recursos e a autoridade
das organizaes que os primeiros representam.

A corrupo que resulta do poder legislativo do Parlamento, quando os seus


membros legislam no sentido de interesses muito especficos dos quais esto refns,
quer por via de benefcios pessoais directos (comisses de representao, benesses,
cargos nos corpos sociais, aces, etc.) e indirectos (promessa de emprego aps termo
de funes, emprego para familiares, etc.), quer por via de benefcios para o partido (na
forma de financiamentos de campanha).

Em Portugal, o carcter opaco da corrupo e a insensibilidade da opinio


pblica para o problema levam a que uma grande parte das infraces cometidas nunca
seja detectada ou denunciada Justia (De Sousa e Tries, 2008; Apud: (DE SOUSA,
2011: 39 ss.). No existe uma corrupo, mas variedades de corrupo, com
diferentes graus de intensidade e de frequncia na sociedade portuguesa.

Segundos (SOUSA, 2011: 40 ss.), podem-se agrupar as ocorrncias de corrupo


detectadas em quatro grupos distintos, quanto sua frequncia e extenso: corrupo
espordica ou fragmentada; corrupo estrutural ou cultural; corrupo sistmica
ou poltica; e corrupo metassistmica ou de colarinho branco.

1. Corrupo Espordica ou Fragmentada, de baixa frequncia e de baixos


recursos. Este tipo de corrupo no incide num sector de actividade especfico
mas aparece ocasionalmente em diferentes sectores, sem um contexto ou actores
recorrentes. Trata-se de uma corrupo directa, imediata, no premeditada, e no
prolongada no tempo. Exemplo, o suborno oferecido/pago por um condutor
interceptado em excesso de velocidade a um agente da Brigada de Trnsito para
no ser sancionado;

66
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

2. Corrupo Estrutural ou Cultural, de elevada frequncia e de baixos recursos.


Esta a corrupo mais portuguesa, quer pela sua extenso a todas as classes
sociais, quer pela sua incidncia em todos os nveis de governao. Os
portugueses constroem, ao longo da sua vida, o capital social que lhes permitir
enfrentar as adversidades resultantes do modo como o poder poltico e o poder
administrativo esto organizados. A arte do desenrascano pressupe um
esprito de sobrevivncia individual numa sociedade carente de confiana social
e institucional, e redes de apoio familiares, de amizade ou partidrias fulcrais
para o capital social de um indivduo. atravs destas redes informais de
convvio que os cidados desenvolvem os contactos necessrios para puxar os
cordelinhos a seu favor ou a favor de um parente ou de um amigo. Este tipo de
corrupo menos susceptvel de escandalizar a opinio pblica. O nvel de
habituao a este tipo de prticas indicativo da sua aceitao social. A cunha
uma norma na sociedade portuguesa;

3. Corrupo sistmica ou poltica, de alta frequncia e de elevados recursos.


Neste caso estamos perante modelos de troca bastante sofisticados que envolvem
no apenas os actores directos da transaco (o corrupto activo e passivo) mas
tambm uma srie de mediadores e de actores perifricos troca cujas nicas
funes so as de camuflar, branquear ou assegurar a credibilidade dos actores
perante a ameaa de riscos externos (legais e de condenao social). Este tipo de
corrupo aparece intrinsecamente ligada ao financiamento poltico dos partidos
e candidatos. Isto no significa que os dinheiros ilcitos entrem nos cofres dos
partidos, antes pelo contrrio. Eles so sobretudo angariados e geridos por
alguns indivduos dentro dos partidos, com o conhecimento, a conivncia ou a
indiferena das direces. A diferenciao entre enriquecimento ilcito pessoal e
partidrio , por vezes, difcil de destrinar. Os recursos so obtidos atravs de
uma srie de trocas que envolvem decises, prerrogativas ou mercados pblicos,
ao nvel do poder central ou autrquico, que representam margens de lucro
avultadas para os actores do sector privado, entre outras: obras e empreitadas,
licenas de explorao, crditos exportao, subsdios, regulao, contratao
de servios e fornecimentos, etc. Esta a forma de corrupo que mais danos
causa aos sistemas de legitimidade da democracia: limita o acesso ao centro de
deciso a um nmero reduzido de clientelas; toma os processos de deciso
opacos, prejudicando a transparncia, a imparcialidade e a prestao de contas
nos processos de tomadas de deciso; e, por fim, reduz a eficcia governamental,
aumentando a despesa pblica, enfraquecendo a relao qualidade/preo e
colocando o Governo refm de interesses privados ou lbis;

4. Corrupo Metassistmica ou de colarinho branco, envolvendo quantias


avultadas, mecanismos de troca sofisticados e tendencialmente transnacionais e
uma permeabilidade entre poltica e mercado. Exemplo: o recurso a sacos azuis
(isto , fundos de maneio ilcitos obtidos e geridos margem das regras formais
de contabilidade no seio de uma organizao), contas bancrias em offshores,
lavagem de dinheiro, criao de centros de estudo e/ou associaes fictcias para
falsa facturao. Por se tratar de operaes financeiras extremamente complexas,
a sua frequncia menor e o nmero de actores orquestradores tende a ser
reduzido. A complexidade passa, tambm, pela sofisticao dos mecanismos de
transaco. Este tipo de transaces requer uma enorme especializao e
internacionalizao dos actores de modo a garantir a eficcia das operaes,
tornando-as menos visveis, mais clandestinas. Trata-se, por isso, de um tipo de

67
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

corrupo que no est ao alcance do comum dos mortais. ,


fundamentalmente, uma modalidade de corrupo praticada por mediadores e
operadores financeiros, advogados e consultores, gestores de empresas e
empresrios, polticos e altos funcionrios nacionais e internacionais. A
proteco ou patrocinato poltico ajudam a branquear muitas destas operaes,
sendo certo que nem todas as unidades de investigao esto preparadas para
combater este tipo de criminalidade.

2.4 A Corrupo de Titulares de Cargos Pblicos e de Dirigentes da


Funo Pblica

No Estado, h muita gente a criar dificuldades para depois vender facilidades.

(BARROSO, Duro, entrevista Viso, 2IFEV2002, p. 38.)

A grande corrupo ocorre aos mais altos nveis do governo e envolve os mais
importantes projectos e programas governamentais (Moody-Stuart 1997; Apud: (ROSE-
-ACKERMAN, 1999: 49)). Os governos transferem, frequentemente, grandes
benefcios financeiros para empresas privadas atravs de contratos de aquisio e
atribuio de concesses. Os subornos transferem grandes verbas para os investidores
privados, sendo uma parte para os funcionrios corruptos. Os processos de privatizao
so vulnerveis a negcios corruptos internos (ROSE-ACKERMAN, 1999: 49).

Efectivamente, a corrupo que envolve os funcionrios de alto nvel produz


srias distores no normal funcionamento do governo e contribui para pr em causa a
estabilidade e a coeso das sociedades. O Estado geralmente perde grandes benefcios
das receitas das privatizaes e das atribuies das concesses, a favor das empresas
que retm poder monopolista atravs do suborno e do favoritismo e que se beneficiam
com as privatizaes e dos prmios das concesses, minando a eficincia do Estado.

Assim, os funcionrios corruptos distorcem as escolhas no sector pblico para


gerar grandes rendimentos para si prprios e para produzir polticas pblicas
ineficientes e desiguais. Consequentemente, os governos produzem demasiados
projectos insustentveis, mas por vezes necessrios.

O Regime Jurdico de Incompatibilidades e Impedimentos dos Titulares de


Cargos Polticos e Altos Cargos Pblicos - Lei n. 64/93, de 26 de Agosto, com vrias
alteraes introduzidas30, regula o regime do exerccio de funes pelos titulares de
rgos de soberania, por titulares de outros cargos polticos e de titulares de altos cargos
pblicos.

Aliais, um dos modelos de valores de gesto e administrao pblica o


chamado modelo Theta, em que, um dos principais pressupostos a possibilidade de se
proceder a investigaes de carcter independente para avaliar actos de corrupo
cometidos.

30
Alteraes introduzidas pela Lei n. 39-B/94, de 27 de Dezembro, (Declarao de Rectificao n. 2/95,
de 15 de Abril) Lei n. 28/95, de 18 de Agosto2, Lei n. 12/96, de 18 de Abril, Lei n. 42/96, de 31 de
Agosto, Lei n. 12/98, de 24 de Fevereiro3, Decreto-Lei n. 71/2007, de 27 de Maro, Lei n. 30/2008, de
10 de Julho, e Lei Orgnica n. 1/2011, de 30 de Novembro.

68
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

Segundo MATOS, Rui (2001: p. 488 e 489), esse modelo de gesto da coisa
pblica tem por principal objectivo evitar, seguindo a linha de pensamento poltico
popperiano, que os altos funcionrios do Estado vendam ou distoram as decises
pblicas em resultado da captura e manuteno do poder cujo mecanismo s representa
grupos sectoriais que nada tm a ver com um verdadeiro exerccio e transparncia de
processos no quadro da administrao pblica31.

Conforme o Artigo 3, n 1 desse diploma, so titulares de altos cargos pblicos,


o membro em regime de permanncia e a tempo inteiro da entidade pblica
independente prevista na Constituio ou na lei.

So considerados titulares de cargos polticos: Os membros dos Governos


Regionais; O provedor de Justia; O Governador e Secretrios Adjuntos de Macau; O
presidente e vereador a tempo inteiro das cmaras municipais e; Deputado ao
Parlamento Europeu, nos termos do artigo 1, n 2 (Lei n. 64/93, de 26 de Agosto).

Em regra, nos termos do artigo 7, n 1 e n 2 (Lei n. 64/93, de 26 de Agosto),


os titulares de altos cargos pblicos no devem exercer cargos ou actividades
profissionais ou quaisquer outras funes remuneradas, fora das funes que lhe so
conferidas. Salvo se se tratar de actividades de docncia no ensino superior e de
investigao ou inerncias a ttulo gratuito.

No caso de violao dos deveres do cargo (infraco), por parte dos titulares de
altos cargos pblicos, o presente diploma tambm prev sanes, designadamente, nos
termos do artigo 13 - Regime sancionatrio - (Lei n. 64/93, de 26 de Agosto) que
determina a destituio judicial atravs dos tribunais administrativos e a inibio do
exerccio de funes por um perodo de trs anos, para os funcionrios de altos cargos
polticos e de altos cargos pblicos que no obedeam o seguinte:

1 - O no exerccio de funes, ou cargos em empresas privadas que prossigam


actividades no sector por eles directamente tutelado, desde que, no perodo do
respectivo mandato, tenham sido objecto de operaes de privatizao ou tenham
beneficiado de incentivos financeiros ou de sistemas de incentivos e benefcios fiscais
de natureza contratual, passados trs anos contado da data da cessao das respectivas
funes pblicas. Excepto se se tratar de regresso empresa ou actividade exercida
data da investidura no cargo (artigo 5, n 1 e n 2 (Lei n. 64/93, de 26 de Agosto));

31
Em termos de filosofia poltica, Karl Popper pe a questo da seguinte forma: o problema do controlo
dos governantes e da verificao dos seus poderes , essencialmente, um problema institucional. Ou seja,
as instituies polticas devem estar desenhadas de tal maneira que possam impedir que mesmo os maus
governantes causem demasiados danos. Por outras palavras: numa democracia, os poderes dos
governantes devem ser limitados; e o critrio de funcionamento de uma democracia o seguinte: os
dirigentes isto , o governo podem ser afastados pelos dirigidos sem derramamento de sangue.
Assim, se os homens que estiveram no poder no salvaguardarem essas instituies que asseguram
minoria a possibilidade de contribuir para a mudana pacfica, ento o seu governo uma tirania. A
pergunta de Plato Quem deve governar o Estado? deve ser revogada por uma outra questo que no
coincide com a questo: quem deve exercer o poder no Estado? mas de saber como exercido o
poder? e quanto poder exercido. Popper termina a sua reflexo referindo que se deve aprender,
afinal, que todos os problemas polticos so problemas institucionais, problemas de enquadramento legal
mais do que pessoas, e que a evoluo, no sentido de uma maior igualdade, s pode ser salvaguardada
atravs do controlo institucional do poder. (Cfr. Karl Popper, A sociedade aberta e os seus inimigos, ob.
cit., pp. 129, 158 e 159; Apude: MATOS, Rui (2001: p. 488 e 489)).

69
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

2 - A incompatibilidade em exercer quaisquer outras funes remuneradas, que


no sejam o de docncia no ensino superior e de investigao, bem como as inerncias a
ttulo gratuito (artigo 7, n 1 e n 2 (Lei n. 64/93, de 26 de Agosto) e;

A no interveno por parte dos titulares de altos cargos pblicos que nos
ltimos trs anos anteriores data da investidura no cargo, tenham detido, nos termos
do artigo 8, a percentagem de capital em empresas neles referidos ou tenham integrado
corpos sociais de quaisquer pessoas colectivas de fins lucrativos, do seguinte modo:

a) Em concursos de fornecimento de bens ou servios ao Estado e demais


pessoas colectivas pblicas aos quais aquelas empresas e pessoas colectivas sejam
candidatos;

b) Em contratos do Estado e demais pessoas colectivas pblicas com elas


celebrados;

c) Em quaisquer outros procedimentos administrativos, em que aquelas


empresas e pessoas colectivas intervenham, susceptveis de gerar dvidas sobre a
iseno ou rectido da conduta dos referidos titulares, designadamente nos de concesso
ou modificao de autorizaes ou licenas, de actos de expropriao, de concesso de
benefcios de contedo patrimonial e de doao de bens (artigo 9-A, n 1 e n 2 (Lei n.
64/93, de 26 de Agosto).

Para os funcionrios em geral o sancionamento deve incidir sobre os actos


actualmente previstos no Dec. Lei 413/93. No caso dos titulares de cargos polticos e de
altos cargos pblicos, alm das sanes de destituio judicial e de inibio para o
exerccio de funes em altos cargos pblicos (artigos. 5, 7 9-A e 14 da Lei 64/93, de
26 de Agosto), deve ser tambm prevista sano detectiva e pecuniria de suficiente
efeito dissuasrio (ABREU, et al., 2011: 2005).

O alargamento dos prazos de prescrio tambm afectou os titulares de cargos


polticos ou de altos cargos pblicos, mas s para os crimes de corrupo (deixando de
parte outros crimes como o peculato ou o abuso de poder praticado por titular de cargo
poltico ou de alto cargo pblico, ao contrrio do que acontece com o resto dos
funcionrios), facto que no se encontra justificao para esta disparidade de
tratamento, entre funcionrios e restantes titulares (CUNHA, 2011:14). E Mas, dentro
da corrupo estatal (ao nvel nacional) tambm no foram consideradas as corrupes
(activa e passiva) tipificadas no mbito da infidelidade militar, previstas e punidas nos
artigos 36 e 37 do Cdigo de Justia Militar (Lei n. 100/2003, de 15 de Novembro).32

Para CUNHA (2011:15), outra falta de coerncia, numa soluo global de


combate corrupo, da no previsibilidade para o alargamento dos prazos de
prescrio aos crime de corrupo activa no comrcio internacional (uma vez que
convencionalmente se exige um regime penal de equivalncia corrupo interna) e
ainda aos de corrupo no sector privado. O autor no entende porqu dessa omisso,
quando h relativamente pouco tempo o prprio Parlamento tinha regulado esta matria,
atravs da Lei n 20/2008.

2.5 A Dificuldade de Controlar a Corrupo na Administrao Pblica


32
Segundo CUNHA (2011:16), trata-se aqui claramente de mais uma lapso.

70
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

Segundo SOUSA, (2011: 55), a inexistncia de controlos eficazes e


consequentes outro factor que favorece a corrupo na Administrao Pblica. O
controlo exercido pelo Tribunal de Contas e demais inspeces do Estado respeita
apenas ao processo das decises e no ao contedo das mesmas. Na maior parte dos
casos, limitam-se a verificar se foram cumpridos os procedimentos formais de um acto
administrativo, no havendo a mesma preocupao quanto aos resultados e mrito da
deciso poltica que est na base desse mesmo acto.

Efectivamente, para que o cidado-eleitor possa recompensar ou punir um


governo ou executivo, necessita de informao credvel sobre o mrito do contedo das
decises. Esta informao no pode ficar confinada apenas retrica poltica. O mesmo
se passa com as contas apresentadas nas auditorias, confinadas peritos, por se
apresentarem de formulas to complexas, muito distante do alcance do cidado comum.

Exemplo, a desafectao de um terreno de reserva agrcola. Esta s dever


verificar-se quando aconselhada por fortes razes de interesse geral. A alterao da
denominao de terreno agrcola para terreno urbanizvel pode resultar em mais-valias
astronmicas para o investidor privado que beneficie da deciso. Trata-se por isso de
um negcio extremamente rentvel e cobiado: esse ganho no teria lugar se no
houvesse uma deciso poltica nesse sentido.

O autor salienta ainda, que a fiscalizao do Estado centra-se na regularidade e


legalidade do processo, relegando para o foro poltico e do debate pblico a averiguao
das razes de interesse geral que levaram a essa deciso poltica. Escusado ser dizer
que, em muitos casos, atrs de um vu de legalidade e de transparncia se esconde todo
um processo de negociao ilcito e opaco de venda de decises.

ROSE-ACKERMAN (1999: 44 e ss.), acrescenta dizendo que os negcios


ilegais procuram operar com segurana, subornando a polcia, os polticos e os juzes ou
permitindo que eles partilhem os lucros dos negcios ilegais. Mas tais negcios so
tambm vulnerveis a pedidos extorsionrios33. As autoridades que fazem cumprir a lei
desde a polcia, a procuradores do Ministrio Pblico e a juzes podem exigir
pagamentos para fazer vista grossa s violaes criminais da lei ou limitao das
penalizaes. Se a evidncia do comportamento criminal for clara, tais negcios sero
credivelmente incapazes de ameaar denunciar negcios corruptos.

Efectivamente, os negcios ilcitos dificilmente so vtimas inocentes. Procuram


multas vezes, activamente, corromper a polcia. Esforam-se por encontrar no apenas a
imunidade judicial para eles prprios, mas tambm a segurana do monoplio do poder
nos mercados ilegais.

O perigo para o desenvolvimento econmico surge quando grupos de criminosos


organizados comeam a dominar negcios anteriormente legais.

Tanto os grupos criminosos como os negcios legtimos se preocupam em


procurar uma parte da riqueza. Se os criminosos conseguem criar uma atmosfera de
incerteza e a ameaa de violncia, afastaro os concorrentes, especialmente empresas

33
Extorsionrio, (adj. que faz extorso; violento; s. m. aquele que faz extorso. Extorso (do Latim
extorsione), s. f. acto ou efeito de extorquir; exaco cometida com violncia ou por ameaas; usurpao.

71
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

ocidentais, deixando os grupos de criminosos com o campo livre (Shelley 1994; Apud:
(ROSE-ACKERMAN, 1999: 43 e 45).

Sempre que um negcio precisa de obter uma licena para funcionar, a


habilidade para corromper funcionrios para ganhar acordos para si prprio e neg-los
aos seus rivais, uma bvia vantagem competitiva.

Negcios, tais como reparao de estradas e construo de edifcios, bastante


negociado com o Estado, so tambm excelentes candidatos s influncias do crime
organizado. Se um governo foi corrompido por uma organizao criminosa em ligao
com os seus negcios ilegais, isso pode ser um passo relativamente curto para fazer
pagamento de luvas para a obteno de contratos pblicos em termos favorveis.

A riqueza, a falta de escrpulos e as ligaes internacionais de muitos grupos do


crime organizado, apontam para a dificuldade de controlo de qualquer pas. O perigo
que, mais do que ser uma etapa do desenvolvimento que ir enfraquecer com o tempo,
as actividades criminais tornam-se to interligadas com a poltica, que se torna difcil
separar uma da outra.

2.6 A Questo das prendas na Administrao Pblica


reconhecido que a corrupo tem significados diferentes em sociedades
diferentes. O suborno de uma pessoa a oferta de outra. Um lder poltico ou um
funcionrio pblico que ajuda os amigos, membros da prpria famlia e apoiantes, pode
parecer digno de louvor em algumas sociedades e pode parecer corrupto noutras. O que
aqui se pretende no construir um padro universal de onde traar a fronteira legal
entre presentes legtimos e subornos ilegtimos e imorais. Ser suficiente isolar os
factores que conduzam escolha entre eles. A cultura e a histria so explicaes e
no desculpas (ROSE-ACKERMAN, 1999: p. 23).

Segundo SOUSA (2011: p. 87), uma das prticas mais comuns na


Administrao Pblica e que fere a sua imparcialidade e credibilidade a
vulgarizao da aceitao de prendas pelos seus funcionrios. A prtica administrativa
no reflecte os princpios orientadores versados nos cdigos deontolgicos para os
diversos sectores da Administrao Pblica. No se definem rgos competentes que
assegurem e monitorizem a sua efectiva aplicao. A formao deontolgica de alguns
funcionrios demasiado terica e abstracta em matria de riscos de corrupo, no
clarifica o comportamento que os agentes devem tomar perante cenrios de conflitos de
interesses e outros problemas ticos (como, por exemplo, a denncia de um colega ou
superior hierrquico) que possam surgir no exerccio das suas funes.

Os riscos em denunciar este tipo de ocorrncias que, o corrupto pode regressar


ao local do crime aps cumprimento de pena, que muitas das vezes se resume a uma
multa ou pena suspensa. caso para se dizer que o crime compensa.

2.7 O Poder local e o Poder dos Autarcas


Os vereadores do Urbanismo que, pelo Pais fora, aceitam transferir bens pblicos para a mo
daqueles que dominam de forma corporativa os partidos esto a enriquecer pessoalmente e a destruir a
democracia.

72
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

(MORAIS, Paulo, entrevista Viso, 25AGO2005, p. 43)

Nas autarquias, as reas de urbanismo e licenciamentos so as que mais


oportunidades criam para a corrupo de quadros tcnicos e eleitos locais. H tambm
situaes de abuso de poder e extorso, quando o autarca exige aos empresrios que lhe
paguem para que possam estar listados a determinados concursos ou para que lhe sejam
aceleradas decises de direito ou efectuados pagamentos em atraso (SOUSA, 2011: p.
55 e 56).

Segundo esse autor, o poder local rene todos os ingredientes necessrios


corrupo: reas de negcios com margens de lucro avultadas (urbanismo, obras
pblicas, fornecimentos, manuteno de equipamentos, etc.); monoplios de deciso e
discricionariedade interpretativa das normas a aplicar; longevidade do mesmo autarca
ou partido no poder; falta de transparncia e escrutnio pblico dos processos de deciso
e dos negcios da autarquia, assim como uma fraca fiscalizao dos mesmos por parte
das assembleias municipais.

A violao dos deveres do cargo, do poltico, autarca ou funcionrio que


deviam garantir a igualdade de tratamento dos cidados, a proporcionalidade, a justia,
a imparcialidade e a boa-f, consagrados na Constituio , tem implicaes polticas e
socioeconmicas corrosivas para todo o aparelho estatal, incluindo o autrquico e para a
sociedade. A corrupo vai contaminando toda a estrutura pblica, criando uma
subverso desreguladora, porque a complexa rede de interesses e cumplicidades criada
vicia o desenvolvimento do pas e do prprio mercado. Aquilo que se pode denominar
modelo de capitalismo felgueirense, se quisermos um fenmeno da realidade nacional
actual (MORGADO & VEGAR, 2007: 58; citando: Almeida Costa, em Sobre o crime
de corrupo (Coimbra, 1987).

A democracia portuguesa, semelhana de grande parte das suas congneres


europeias, so incapazes de criar mecanismos administrativos e decisrios de impedir a
corrupo sistemtica. O modelo de desenvolvimento econmico de Portugal, muito
assente no Estado e no proteccionismo, associada ao adiamento das reformas estruturais
na Administrao Pblica, criam espao para a economia paralela, trfico de influncia,
e clientelas organizadas segundo o modelo tradicional do caciquismo rural, que se
alimentam do Estado, atravs de prticas generalizadas de arranjos secretos entre
agentes (polticos, funcionrios da Administrao Pblica e empresrios), como so o
patrimonialismo, o clientelismo e o nepotismo, e que, no caso portugus, se alojam
no modelo de capitalismo felgueirense, onde se encontra o caciquismo rural, a cunha,
o clientelismo e o lucro ilcito (MORGADO & VEGAR, 2007: p. 63).

Cidado comum e peritos tm a mesma percepo, quanto o adiamento


constante do combate sistemtico da corrupo, por exemplo, em Portugal, o que
refora os cenrios de corrupo, que permitem o crescimento da aco dos agentes
corruptos na Administrao Pblica e no Poder Local, como o trfico de influncia, a
venda de decises polticas e administrativas, as ingerncias na Administrao
Pblica e nas empresas pblicas ou privadas, o cambo na contratao de servios
pblicos com percentagens indevidas, os desvios de fundos pblicos para fins privados
e partidrios, a utilizao das autarquias e de outras estruturas pblicas para fins
privados criminosos (MORGADO & VEGAR, 2007: p. 66).

73
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

Segundo (FERREIRA, 1987: 41), um outro motivo facilitador de cenrios de


corrupo a falta de liberdade local (na medida em que tanto o Governo como o
Parlamento interferem no sector da sociedade, que se governa por meio do que foi
sancionado pelos costumes e pela tradio). Os costumes e a tradio constituem a
verdadeira essncia da moralidade e, portanto, da resistncia opresso e corrupo.

FERREIRA argumentou dessa forma, citando Jean Madiran (bem conhecido


tradicionalista francs) que escreveu Sem Poder Local no h nacionalidade nem
cidados; no passamos todos de simples administrados pelos Partidos polticos.

2.8 A Corrupo e a Actividade poltica na Administrao Pblica


2.8.1 O financiamento das campanhas eleitorais e dos partidos polticos

Quando o chefe do poder executivo reelegvel, o prprio Estado quem intriga e corrompe.
O desejo de ser reeleito domina todos os pensamentos do presidente dos Estados Unidos.
Inconveniente da reeleio no caso americano. O vcio natural das democracias a sujeio gradual
de todos os poderes aos menores desejos da maioria. A reeleio do presidente favorece esse vcio.

(TOCQUEVILLE, Alexis (2001: 177))

A Corrupo est para a poltica como a sida paro a biologia. Mina de maneira subtil, s se
dando conta quando j no h nada a fazer

(GRANDE, Nuno, resposta ao Inqurito, DN, 31JAN2000, p. 3)

Um dos fenmenos degenerativo do sistema eleitoral-partidrio sem dvida a


corrupo. O custo da democracia e o seu financiamento tem estado no centro dos
grandes escndalos de corrupo envolvendo lderes polticos, altos cargos pblicos,
gestores de empresas e facilitadores de todo o tipo e feitio. O financiamento ilcito
garante um acesso privilegiado a decises polticas (SOUSA L. d., 2011: p. 57).

A corrupo nacional, estatal, empresarial, autrquica e desportiva a mais


cruel ferida da democracia. Um Presidente no pode, sob pretexto que se trata de
funes do governo, ignorar ou nem ficar passivo. Este problema no s um problema
de governo. Alis, cada vez mais, esse problema deixou de ser do governo, no sentido
que os governos, por cumplicidade, fazem parte do problema (BARRETO, Antnio,
Norma de Execuo Permanente, Pb., 22JAN2006, p. 7; Apud: RIBEIRO (2008: 63).

De acordo com TOCQUEVILLE, Alexis (2001: p. 177 a 179), um chefe do


executivo pode ser reeleito pelas seguintes razes:

A influncia do talento do magistrado supremo, ou o carcter de um s


homem no destino de todo um povo, sobretudo em circunstncias difceis e em tempo
de crise;

O melhor meio para fazer prosperar o Estado ou para o salvar;

Ou que tivesse acabado de demonstrar que era capaz de governar bem.

74
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

Segundo TOCQUEVILLE, a intriga e a corrupo so vcios naturais dos


governos elegveis. Mas quando o chefe de Estado pode ser reeleito, esses vcios
estendem-se indefinidamente e comprometem a prpria existncia do pas. Quando um
simples candidato quer obter um lugar pela intriga, as suas manobras s podem ter lugar
dentro de um espao delimitado. Ao invs, quando o prprio chefe de Estado se coloca
na corrida, traz consigo a fora do governo para a utilizar em seu proveito. o prprio
Estado, com os seus imensos recursos, que intriga e corrompe.

Por vezes, essas disputas descem to baixo (quando a moral poltica decai e
desaparecem as grandes personalidades) que os cuidados com a governao tornam-se
para o presidente um interesse secundrio, sendo o seu objectivo principal a sua
reeleio. Para ele, as negociaes, tal como as leis, tornam-se meros acordos eleitorais
e os lugares disponveis a recompensa pelos servios prestados, no nao, mas ao seu
chefe. Ainda que nessa altura a aco governamental fosse contrria ao interesse do
pas.

Para TOCQUEVILLE, impossvel considerar o desenrolar dos


acontecimentos nos Estados Unidos sem nos apercebermos de que, todo o pensamento
do presidente esto dominados pelo desejo de ser reeleito, que toda a poltica da sua
administrao orientada para esse objectivo, que as suas menores aces esto
subordinadas a esse propsito e que, sobretudo, medida que o perodo da crise se
aproxima, o interesse individual, no seu esprito, substitui o interesse geral. Por
conseguinte, o princpio da reeleio alarga e aumenta a perigosidade da influncia
corruptora dos governos elegveis. Tende a degradar a moral poltica do povo e a
substituir o patriotismo pela astcia.

TOCQUEVILLE, defende que nas monarquias absolutas o princpio destruidor


a extenso ilimitada e insensata do poder real. Da mesma forma, nas democracias o
povo chama continuamente tudo a si, atacando directamente a existncia do governo.

O mrito dos legisladores americanos foi o de perceberem que, para l do povo,


existiam poderes que, sem serem completamente independentes do povo, gozariam de
um grande grau de liberdade, de modo a que, obrigados a obedecer permanentemente
orientao da maioria, pudessem ainda assim lutar contra os seus caprichos e recusar-se
s suas perigosas exigncias.

Com este intuito, concentraram nas mos de um s indivduo todo o poder


executivo da nao, concedendo ao presidente extensas prerrogativas e o direito de veto,
para resistir aos abusos da legislatura. Mas, ao introduzirem o princpio da reeleio,
destruram parcialmente a sua obra. Concederam um grande poder ao presidente, mas
retiraram-lhe a vontade de o usar.

Sendo reelegvel (e isto verdade sobretudo nos nossos dias, em que a moral
poltica decai e desaparecem as grandes personalidades), o presidente dos Estados
Unidos apenas um instrumento dcil nas mos da maioria. Gosta daquilo que ela
gosta, odeia o que ela odeia; corre ao encontro das suas vontades, previne as suas
queixas, inclina-se perante os seus menores desejos; os legisladores queriam que ele
guiasse a maioria e, afinal, ele segue-a.

Deste modo, para no privar o Estado dos talentos de um homem, tornaram-nos


quase inteis; e, para arranjarem um recurso em circunstncias extraordinrias,
expuseram o pas aos perigos de todos os dias (TOCQUEVILLE, 2001: 177 a 179).

75
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

Efectivamente, As eleies surgem como uma das causas da corrupo, aquilo


que , por vezes, designado de eleitoralismo e clientelismo34. Ou seja, quem ajuda a
eleger recebe algo em troca. Coloca-se muito enfoque no financiamento partidrio e no
no clientelismo, nos cargos para pessoas da mesma classe. O clientelismo leva a que
incompetentes ocupem cargos crticos para a sociedade, onde fazem gesto de dinheiro
pblico.

OSHO, defendia que nenhum poltico saudvel do ponto de vista da sua


espiritualidade, em busca do poder. O poder sobre algum reduz a individualidade da
outra pessoa, reduz a sua espiritualidade at ela se tornar apenas um objecto, uma coisa.
Durante sculos, os homens e as mulheres foram vendidos nos mercados como qualquer
outro produto. Assim que se comprava um escravo tinha-se todo o poder sobre ele. Isto
poder servir uma psicologia louca e doentia, mas no saudvel.

Exemplificando o caso do antigo presidente Richard Nixon, quando foi


apanhado a pr os telefones das outras pessoas sob escuta e por fim teve de se demitir
do cargo de presidente, Mao Zedong (ou Mao Tse-tung)35 fez um comentrio notvel ao
dizer:

Todos os polticos o fazem. Nada h de especial nisso, porque esto a fazer um


alarido to grande? S porque o pobre do Nixon foi apanhado a faz-lo.

E mesmo depois de Nixon se ter demitido do cargo de presidente, Mao convidou


Nixon China, a fim de o consolar, para dizer que aquilo era apenas uma estupidez. O
que ele estava a fazer acontece em todo o mundo. Todos os polticos o fazem. O mal foi
ele ter sido apanhado. Foste um amador, disse Mao (OSHO, 2012: p. 17, 160 e ss).

Para OSHO, quando no se tem o poder fcil lutar contra a injustia. Mas no
momento em que se torna poderoso esquece tudo acerca da injustia. Depois, os desejos
reprimidos para dominar impem-se. O inconsciente assume o controlo e comea-se a
fazer as mesmas coisas que foram feitas antes pelos inimigos, contra os quais tinha
lutado e arriscado a prpria vida por isso!

Assim para OSHO, a expresso de Lord Acton que diz que o poder corrompe, s
verdade de um ponto de vista e absolutamente falso de outro. verdade se olharmos
para a superfcie das coisas: certamente que o poder corrompe, aqueles que se tornam
poderosos tornam-se corruptos. Factualmente verdade, mas, se analisarmos o
fenmeno profundamente, ento falso.

O poder no corrompe: so as pessoas corrompidas que se sentem atradas pelo


poder. So as pessoas que gostariam de fazer coisas que no podem fazer, enquanto no
estiverem no poder. Assim que assumem o poder, a sua mentalidade reprimida impe--
se. Agora nada tm que as trave, que as impea; agora detm o poder. O poder no as
corrompe, apenas traz a corrupo delas para a superfcie. A corrupo estava l

34
O clientelismo um sub-sistema de relao poltica, com uma pessoa recebendo de outra a proteco
em troca de apoio poltico.
35
Mao Zedong, tambm conhecido por Mao Tse-tung (viveu de 26 de Dezembro de 1893 a 9 de
Setembro de 1976), foi um poltico, terico, lder comunista e revolucionrio chins. Liderou a Revoluo
Chinesa e foi o arquitecto e fundador da Repblica Popular da China, governando o pas desde a sua
criao em 1949 at sua morte em 1976. A sua contribuio terica para o marxismo-leninismo,
estratgias militares, e polticas comunistas so conhecidas colectivamente como maosmo.

76
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

enquanto semente; agora germinou. O poder s demonstrou ser a estao certa para que
germinasse; o poder a primavera para as flores venenosas da corrupo e da injustia
que existem nesses seres.

O poder no a causa da corrupo, mas apenas a oportunidade para ela se


exprimir. Da que tenha dito que basicamente, fundamentalmente, Lord Acton est
errado.

Quem se interessa por poltica? Sim, os belos slogans convencem as pessoas,


mas o que acontece a essas pessoas? Estaline estava a lutar contra as injustias do czar.
O que aconteceu? Ele prprio tornou-se no maior czar que o mundo alguma vez
conheceu, pior do que Iv, o Terrvel! Hitler costumava falar de socialismo. Ele chamou
ao seu partido, Partido Nacional Socialista, O que aconteceu ao socialismo quando ele
chegou ao poder? Isso tudo desapareceu.

Aconteceu a mesma coisa na India. O Mahatma Gandhi e os seus seguidores


falavam sobre no violncia, amor, paz, todos os grandes valores prezados ao longo dos
tempos. E quando o poder chegou ele fugiu. O prprio Mahatma Gandhi fugiu porque
teve conscincia de que se tomasse o poder nas suas mos ele deixaria de ser Mahatma,
sbio. E os seguidores dele que subiram ao poder provaram ser todos to corruptos
como qualquer outro e eram todos boas pessoas antes de ascenderem ao poder; eram
grandes servidores do povo. Sacrificaram muita coisa. Eles no eram de modo algum
ms pessoas; eram boas pessoas em todos os aspectos. Mas at as boas pessoas se
transformam em ms pessoas isto uma coisa bsica que devemos entender (OSHO,
2012: p. 160 e ss).

Ou seja, o poder em si mesmo neutro. Nas mos de uma pessoa boa ser uma
bno. Nas mos de uma pessoa inconsciente ser uma maldio.

O poder corrompe, aqueles que procuram o poder j so corruptos. O poder


apenas traz a corrupo delas para a superfcie.

Portugal no est imune a este problema. Segundo SOUSA (2011: p. 57 e 58),


tm sido vrios os escndalos associados ao financiamento ilcito de partidos,
desvendados nas ltimas duas dcadas: o caso fax de Macau, o caso Fundo Social
Europeu, o caso facturas falsas, o caso Freeport, o caso Portucale/submarinos, o
caso Taguspark, o caso saco azul de Felgueiras, o caso Antnio Preto e a mala de
dinheiro, o caso Apito Dourado etc. Em nenhum destes casos ficou provado a
ligao entre as alegaes de corrupo ou fraude e o financiamento de partidos ou
campanhas eleitorais. S ao fim de mais de trs dcadas de democracia, que houve o
descuido de provar o financiamento ilcito de uma empresa (Somague) a um partido
poltico (PSD); e ficou por apurar a contrapartida que a empresa ter recebido pela
liquidao de despesas efectuada margem da lei.

Para SOUSA, as exigncias da competio eleitoral so prioritrias ao


cumprimento dos limites de receita e despesa estipulados por lei, pela ineficcia das
regras de financiamento.

Efectivamente, o no limite quanto as receitas e despesas nas competies


eleitorais contrasta com o ideal de soberania do Estado-nao, no sentido de que, nesse
nosso tempo, torna-se bvio que a autoridade do prprio Estado-nao depende em

77
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

grande parte da independncia econmica e da neutralidade poltica dos seus servidores


pblicos; o declnio das naes gerado invariavelmente pela corrupo da sua
administrao permanente e pela convico geral de que os servidores pblicos esto a
soldo das classes proprietrias e no do Estado (ARENDT, Hannah, 2006: p. 201).

No obstante, no caso de Portugal, exista uma maior pr-actividade da Entidade


das Contas e Financiamentos Polticos (ECFP) na monitorizao de gastos eleitorais, e
do controlo formal das contas submetidas para apreciao e no da informalidade que as
define verdadeiramente. No fim, bate tudo certo!.

No caso de Portugal, depois de Apito Dourado a polcia judiciria (PJ) podia


avanar para a camara de cristal, nas autarquias, para tijolo de prata, na construo
civil, para sabo de cobre, no branqueamento de capitais, para cunha de bronze, na
fuga ao fisco com empenhos na administrao fiscal e para voto de nquel, no
financiamento dos partidos polticos. Com uma srie de operaes deste tipo, levadas
at s ltimas consequncias, certamente que Portugal subiria bastante no ranking
mundial dos pases com menos corrupo (MADRINHA, Fernando, Apito Dourado
Exp., 24ABR2004, p. 2; Apud: RIBEIRO (2008: P. 63).

na construo de um Estado de Direito moderno, onde as exigncias ticas so


mais consistentes, coexiste com o funcionamento de um Estado neopatrimonialista,
caracterizado pelo clientelismo e por formas paroquiais de corrupo, como a cunha,
o puxar de cordelinhos, o porco no espeto (em campanhas eleitorais), as ofertas e a
troca de favores (SOUSA L. d., 2011: p. 49).

Aliais, da corrupo em torno de eleies, que surgiram as primeiras


preocupaes internacionais de combate a este flagelo, conforme descreve ZIEGLER
(2006: 118).

Segundo este autor as primeiras medidas srias contra a corrupo internacional


foram provocadas pelo triunfo dos ayatollahs da doxa neoliberal, nas eleies
presidenciais de 1994 na Repblica Dominicana, entre Pea-Gomes e Joaqun
Balaguer. Pea-Gomes foi derrotado, mas as eleies foram consideradas
escandalosamente fraudulentas. Joaqun Balaguer e a sua mquina corrupta
internacional, procurava ultrapassar as restries impostas pelo ocidente por
consequncia das eleies fraudulentas.
A protesto dessas convices neoliberais, Peter Eigen, fundou a Transparency
International em 1993 que est na origem das recentes medidas tomadas contra a
corrupo36.

Acrescenta ainda, que durante dcadas, os dirigentes das sociedades


transcontinentais consideravam a corrupo um mal necessrio, varivel, adaptvel s
circunstncias e sem regras fixas. Esta ajuda deciso. Com vista a assegurar um
mercado seria indispensvel a unio de esforos dos ministros, chefes de Estado,
dirigentes religiosos ou econmicos. Uma espcie de ajuda extralegal, nos negcios
mais srios.

36
Eigen um antigo alto-quadro alemo do Banco Mundial. Durante onze anos, ocupou cargos de
responsabilidade em seis pases latino-americanos. A sua experincia prtica vasta. A formao terica
slida.

78
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

A ineficincia e morosidade burocrtica, que muitas vezes deriva de prticas de


recrutamento e promoo sem mrito, orientadas por interesses familiares ou
partidrios, no s pem a Administrao Pblica merc de todo o tipo de
comportamentos desgastado do interesse pblico, como desprestigiam a noo de
misso de servio pblico (Morgado e Vegar, 2003: 67).

Esta debilidade organizacional ainda agravada pela nomeao poltica dos


cargos de gesto ou de representao dos interesses do Estado. O patrocinato poltico
favorece a corrupo. As ocorrncias de corrupo que tm sido desvendadas no topo da
Administrao Pblica ou no sector empresarial onde o Estado detm interesses
geralmente envolvem elementos escolhidos no pelas suas qualidades ou mritos
profissionais mas pelo seu esprito mercenrio e de obedincia ao partido, que elimina
qualquer ideal de dever de servio ao cidado e gera oportunidades para a obteno de
rendas ilcitas para os seus patronos. A captao de comisses em negcios do Estado, a
criao de sacos azuis ou de organismos com finalidade incerta so algumas das prticas
ilcitas associadas ao financiamento de campanhas eleitorais e dos prprios partidos do
arco do Governo (Morgado e Vegar, 2003: 67).

As democracias proporcionam uma moldura estvel actividade econmica,


mas ao mesmo tempo demasiada estabilidade facilita as prticas corruptas. A
democracia o sistema mais favorvel corrupo, pois a populao acaba anestesiada
pelos actos eleitorais, enquanto coligaes de interesses dividem o Oramento do
Estado (paradoxo da estabilidade). A incidncia poltica da corrupo traduz-se muitas
vezes na distribuio de favores pelos polticos, na disponibilidade dos grupos
financeiros para obter benefcios legalmente e sobretudo tem ligao directa com a
estabilidade e a dimenso das alianas polticas que suportam os governos (SANTOS R.
T., Economia Poltica da Corrupo, 2009: p. 132 e 133).

Segundo este autor, o modelo da governabilidade democrtica com base em


alianas (coligaes ou acordos parlamentares) entre os grandes partidos do tipo
Grande Coligao ou Bloco Central um espao frtil para o crescimento da
corrupo, porque no h o receio de uma alternativa poltica. Estas situaes, quando
duram no tempo, acabam por minar as prprias instituies de controlo e fiscalizao
dos Estados Democrticos de Direito, podendo transformar Estados Democrticos em
cleptocracias institucionalizadas.

Por isso a questo da compra dos votos, do conflito de interesses e do


financiamento dos partidos polticos e das campanhas eleitorais central na fiscalizao
dos Estados democrticos modernos. No basta punir o enriquecimento ilcito penal ou
fiscalmente (como, alis j se fazia com o primitivo instituto das devassas no direito
das Ordenaes). decisivo, para que o sistema funcione, a preveno e sobretudo a
garantia do controlo das maiorias parlamentares (SANTOS R. T., Economia Poltica
da Corrupo, 2009: p. 133).

Os comportamentos patriticos ainda subsistem, mas so cada vez mais raros.


So frequentemente apoiados por interesses e ligados s estratgias eleitorais ou s
ambies pessoais dos seus dirigentes. No entanto, a empresa intervm de trs maneiras
na esfera poltica. Em primeiro lugar, contribui para as campanhas eleitorais de acordo
com a modalidade prpria do pas. Em segundo lugar, por fora da sua influncia
econmica, protegida por candidatos que defendero os seus interesses nas instncias
decisrias. Em ltimo lugar, dispe da arma chantagista da deslocalizao, cuja

79
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

importncia se conhece. As empresas multinacionais desafiam os Estados, procurando


diminuir o poder destes para melhor assegurarem a sua prpria influncia. A
mundializao abriu-se corrupo, ausncia de controlo e aos trficos de toda a
espcie (FONTANEL, 2007: 168 e 169).

Em toda esta questo, a linguagem de Jackson (o presidente) foi a de um


dspota desprovido de corao, preocupado unicamente com a manuteno
do seu poder. A ambio o seu crime e nela que encontrar o seu
castigo. A sua vocao a intriga, e esta perturbar-lhe- os desgnios e
retirar-lhe- o poder. Ele governa por meio da corrupo e as suas
manobras delituosas lev-lo-o confuso e vergonha. Na arena poltica,
revelou-se um jogador sem pudor e sem freio. Conseguiu os seus intentos,
mas a hora da justia aproxima-se; em breve, ter de devolver o que
ganhou, lanar para longe os seus dados falsos e acabar os seus dias numa
reforma qualquer em que possa blasfemar livremente contra a sua loucura,
pois o arrependimento no uma virtude que o seu corao alguma vez
tenha sido chamado a conhecer.

(Vincennes Gazette*)
(TOCQUEVILLE,Alexis (2001: p. 227)

80
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

PARTE III

MEDIDAS DE COMBATE A CORRUPO NA


ADMINISTRAO PBLICA

3.1 A Corrupo como Fenmeno Anti-sistmico e Expansivo


A corrupo um fenmeno expansivo, seja do ponto de vista econmico, social
ou mesmo poltico. Actualmente percebido como fenmeno anti-sistmico, assente na
perspectiva de que, no Estado de Direito, a violao de bens jurdicos compensado por
reaces normativas de natureza sancionatria, impostas pelo prprio sistema.

Para LOPES (2011: p. 112), a incapacidade do sistema repressivo,


nomeadamente de natureza penal, no afrontamento dos comportamentos patolgicos de
natureza corrupta parece evidente. O fraco nmeros das investigaes concludas pelas
vrias autoridades com competncia sobre a matria, somadas s ainda fracas taxas de
condenaes que se verificam quando esto em causa processos criminais que envolvem
a corrupo, no esconde a percepo de que no ser essa a realidade com que nos
defrontamos.

Identifica-se, nesse sentido, um conjunto de tpicos susceptveis de conflurem


numa rede mais ampla de preveno da corrupo, com incidncia especfica no
domnio das PPP.

A corrupo tornou-se um fenmeno maior que afecta as administraes


pblicas, os Estados e os polticos e que se espalha por todos os aspectos da vida graas
ao reino do dinheiro e degradao de todas as normas que impedem os egosmos
(HESSEL, Stphane & MORIN, Edgar, 2011:37).

, por isso, exigvel governao pblica e privado um outro discurso sobre a


corrupo, que v alm das incuas proclamaes programticas referentes luta
contra a corrupo.

3.2 O Papel das Auditorias na Preveno e Combate a Corrupo na


Administrao Pblica.
Ningum conhece poltico ou agente administrativo inescrupuloso que, ao ouvir um governo
anunciar medidas contra a corrupo, tenha dito: Bem, tenho de me afastar que com estes no consigo
nada O mais certo esse poltico ou agente aproximar-se ainda mais, exactamente para se colocar
sob a proteco do pra-raios do poder. que os discursos anticorrupo produzem sua volta aquele
campo de im(p)unidade que Faraday descobriu em torno dos pra-moios: quem est por perto salva-se.

(MASCARENHAS, scar, A Gandaia nas Finanas, DN,7AG02002, p. 11.)

Nos Estados democrticos constitui necessidade colectiva bsica a existncia de


entidades independentes dos governos para os fiscalizarem, enquanto responsveis

81
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

mximos pela gesto dos dinheiros dos contribuintes, e depois informarem os cidados
dos resultados dos seus controlos.

Um pas que no apresenta uma auditoria eficiente para o combate de fraudes,


principalmente contbeis, est vulnervel a aces de corrupo.

Em Portugal, o Tribunal de Contas rgo mximo que assegura o controlo da


legalidade financeira, dos recursos administrativos, do controlo parlamentar e
jurisdicional.

Definido como o rgo supremo de fiscalizao da legalidade das despesas


pblicas e de julgamento das contas que a lei mandar submeter-lhe, o legislador
constituinte elegeu o Tribunal de Contas categoria de tribunal especializado, de
natureza financeira, profundamente diferente das demais categorias de tribunais em
matria de competncias.

Na verdade, e conforme se pode constatar da leitura do art. 214, a Constituio


desde logo reala que o Tribunal de Contas no tem apenas funes jurisdicionais mas
igualmente funes de outra natureza, nomeadamente dar parecer sobre a Conta
Geral do Estado.

Em concluso, o Tribunal de Contas estrutural e funcionalmente, um tribunal,


mais propriamente, um tribunal financeiro, um rgo de soberania, um rgo
constitucional do Estado, independente, no inserido na Administrao Pblica, em
particular, no Estado/Administrao37.

Artigo 214
(Tribunal de Contas)

1. O Tribunal de Contas o rgo supremo de fiscalizao da legalidade das


despesas pblicas e de julgamento das contas que a lei mandar submeter-lhe,
competindo-lhe, nomeadamente:

a) Dar parecer sobre a Conta Geral do Estado, incluindo a da segurana


social;
b) Dar parecer sobre as contas das Regies Autnomas dos Aores e da
Madeira;
c) Efectivar a responsabilidade por infraces financeiras, nos termos da
lei;
d) Exercer as demais competncias que lhe forem atribudas por lei.

2. O mandato do Presidente do Tribunal de Contas tem a durao de


quatro anos, sem prejuzo do disposto na alnea m) do artigo 13338
3. O Tribunal de Contas pode funcionar descentralizadamente, por seces
regionais, nos termos da lei.

37
http://www.tcontas.pt/pt/apresenta/actualidade/sit_act.pdf
38
Este artigo 133 refere-se CRP, cuja epgrafe Competncia quanto a outros rgos, e que diz o
seguinte:
Compete ao Presidente da Repblica, relativamente a outros rgos:
m) Nomear e exonerar, sob proposta do Governo, o presidente do Tribunal de Contas e o
Procurador-Geral da Repblica.

82
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

4. Nas Regies Autnomas dos Aores e da Madeira h seces do Tribunal


de Contas com competncia plena em razo da matria na respectiva regio, nos
termos da lei.

Efectivamente, o Tribunal de Contas um rgo do Estado que exerce


simultaneamente competncias que se inscrevem no exerccio da funo jurisdicional e
competncias consultivas e de controlo, relativas ao exerccio da funo administrativa
(CAUPERS, 2009: 48 e 49).

Segundo CAUPERS, a conformidade da actividade administrativa pblica com


o princpio da legalidade e com outros princpios que deve respeitar impe a
existncia de instrumentos e mecanismos adequados de controlo. Estes podem operar no
interior da Administrao Pblica Auto-controlo ou fora dela hetero-controlo.

O auto-controlo, que aproveita a organizao da Administrao Pblica e a


respectiva actividade para a vigiar; surgem ento as reclamaes e os recursos
administrativos, bem como a actividade dos rgos inspectivos. neste mbito que o
Tribunal profere verdadeiras sentenas, as quais podem consistir, nomeadamente, na
condenao de quem seja responsvel pela utilizao indevida de dinheiros pblicos.

O hetero-controlo, que olha para a Administrao Pblica do lado de fora


desta; aparecem ento o controlo parlamentar e o controlo jurisdicional. neste mbito
que o Tribunal de Contas, de forma peculiar, assegura o controlo da legalidade
financeira e d parecer sobre a Conta Geral do Estado e as contas das regies
autnomas.

Para CAUPERS, O TC, no mbito das funes de controlo, intervm ou pode


intervir, em trs momentos:

a) Antes da produo dos efeitos de um acto gerador de despesa pblica


fiscalizao preventiva (chamado visto);

b) Durante a execuo de contratos acessrios ou complementares de outros


contratos pblicos fiscalizao concomitante;

c) Aps a consumao de um acto gerador de despesa pblica fiscalizao


sucessiva

Nos Estados modernos existem dois tipos de controlo externo:

O poltico, a cargo dos parlamentos e exercido pelos deputados. E o tcnico,


atribudo aos tribunais de contas ou equiparados e desenvolvido por juzes de contas e
por auditores pblicos (MORENO, 2010: p.75).

Um dos modelos utilizados da Fundao Europeia de Gesto de Qualidade


(EFQN), que primeiro esteve virada s organizaes sem fim lucrativo, e depois s
organizaes inseridas no mercado de concorrncia livre, e que agora utilizado pelo
Estado.

Segundo o professor ADRIANO MOREIRA (em, A Circunstncia do Estado


Exguo. 2009: p.311), este modelo preconiza a avaliao nos seguintes termos:

83
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

a) Meios (liderana, poltica e estratgia, gesto de pessoas, recursos


utilizados e processos, outputs);
b) Resultados (ambiente de recursos humanos envolvidos, satisfao dos
utentes, reflexos na sociedade). Cada critrio do modelo objecto de
uma pontuao devidamente ponderada, que indicia a distncia ou
proximidade da excelncia, seriando os pontos fortes e os pontos fracos.

Trata-se no fundo de uma auditoria de desempenho, substituindo o antigo


modelo do controlo exclusivo da legalidade e da exactido das contas, recorrendo a
mtodos e tcnicas das cincias sociais com base em critrios de eficincia e eficcia.
Trata-se de dar crdito s instituies, fornecendo aos decisores as informaes que
ajudem a dar consistncia s decises. A experincia j existente deve ser consultada
(MOREIRA, Adriano, 2009: p.311). Ou seja, uma aprofundada auditoria, contendo
sofisticados observadores organizacionais e no apenas auditores contbeis tradicionais,
torna-se uma ferramenta eficaz e necessria para o auxlio ao combate da corrupo.

Os governos obrigam os contribuintes a pagar impostos, endividam-se com os


emprstimos que os povos tm de os saldar, depois recolhem todos os rendimentos
produzidos pelos bens pblicos. Queiram ou no, os cidados so forados a entregar
uma parte do seu patrimnio/rendimento. So milhes e milhes tirados aos
contribuintes destinadas a satisfazer as necessidades da vida em comum (abastecimento
de gua, polcia, etc.), ou as desigualdades na repartio da riqueza (rendimento de
insero social, bolsas de estudo, etc.) (MORENO, 2010: p.74).

Segundo este autor, a justificao real para o aparecimento do controlo externo


da gesto dos dinheiros pblicos, como uma das misses do Estado moderno e
democrtico, da necessidade colectiva imperiosa, por parte dos cidados em querer
saber tudo acerca da maneira como os governos administram o dinheiro que afinal
seu.

O controlo tem o nome de externo para significar que est fora da alada de
quaisquer rgos de soberania e em particular do comando dos governos. Que no
depende nem recebe ordens de qualquer governo.

a nica forma, alis, de os cidados poderem nele confiar.

Se os governos, que gerem os dinheiros pblicos, mandassem em quem controla


a sua gesto, o povo no se fiava na opinio do controlador, pois bem sabido que
ningum bom juiz em causa prpria.

a prpria Constituio, ou a lei, que nos pases democrticos estabelece a


separao entre o Governo e o controlo externo e d a este as garantias de
independncia em relao ao Governo (MORENO, 2010 p.75).

O controlo interno depende dos gestores, est integrado na organizao


gestionria e tem por misso ajudar tecnicamente aqueles a executar as previses
financeiras anuais e, de uma maneira geral, a bem desenvolver a gesto financeira.

Segundo MORENO, em Portugal, no mbito da administrao central, o


controlo interno depende do Governo e faz parte da estrutura orgnica dos servios e
organismos hierarquicamente subordinados aos diversos ministros. Ajuda os ministros e
o Governo a melhor executar as previses constantes do Oramento do Estado e de um

84
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

modo genrico a conduzir a gesto financeira global de cada ministrio. uma funo
tcnica da gesto e, por isso, faz parte dela.

MORENO exemplifica a Inspeco Geral de Finanas, conhecida por dispor de


bons inspectores e de fazer bons trabalhos tcnicos de auditoria, um servio de
controlo interno de apoio ao Ministro das Finanas. Est integrada na orgnica do
Ministrio das Finanas, depende hierarquicamente do respectivo ministro e no pode
desenvolver controlos que no sejam previamente aprovados pelo ministro. E s pode
divulgar publicamente os resultados das suas fiscalizaes com autorizao ministerial.

Uma das medidas importantes, na preveno e no combate a corrupo, dado em


Portugal, foi a criao do Conselho de Preveno da Corrupo (CPC) sob a gide do
Tribunal Constitucional, em conjugao com o Ministrio Pblico. O CPC tem como
objectivo principal, de acordo com o nmero 2 da Lei n54/2008 de 4 de Setembro, a
recolha de informao tendo em vista a preveno da ocorrncia de factos de corrupo
activa e passiva, designadamente, nas Empreitadas Pblicas. Uma espcie de auditoria
pblica tcnica.

O CPC, ao ter como misso a elaborao de um relatrio anual com a


tipificao das ocorrncias de risco na Administrao Pblica alargada, vem reforar as
funes de consultadoria especializada do Parlamento que o Tribunal de Contas j tinha
na elaborao de um parecer sobre a Conta Geral do Estado, mas de algum modo torna-
se tambm uma espcie de grande auditor da administrao em matria de criminalidade
econmica, competncia essa que , naturalmente, executiva. Mas, a sua separao da
investigao criminal e das polcias, de algum modo, no permite levar muito longe o
alcance desta nova instituio (SANTOS R. T., Direito Portugus da Corrupo,
2009: p. 14).

Em casos como este utiliza-se a auditoria pblica, como explica MORENO


(2010: p. 80).

O controlo tcnico externo costuma ser designado por auditoria pblica.

Concretamente, em que consiste a auditoria pblica?

O controlo tcnico verifica as contas que os gestores so obrigados a


apresentar e das quais constam, de forma descriminada, designadamente, as receitas e
as despesas realizadas durante um ano por cada entidade pblica.

Os auditores pblicos examinam a exausto e a fidelidade das contas


elaboradas pelos gestores. Isto , se todas as receitas e despesas feitas ao longo do ano
esto registadas nas contas e se o esto pelos seus montantes reais.

Este exame, quando se trata das contas das administraes pblicas, deve
comportar o apuramento do dfice e da dvida pblica, dada a sua importncia para a
transparncia e sustentabilidade das finanas pblicas.

Os auditores pblicos debruam-se tambm sobre as operaes subjacentes s


contas.

Isto , vo examinar os actos e contratos que esto por detrs de cada


lanamento contabilstico. Por exemplo, uma Cmara Municipal manda construir uma

85
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

ponte para ligar duas freguesias por 2 milhes de euros. Regista nas contas uma
despesa deste valor, A operao subjacente o contrato celebrado entre a autarquia
que decide construir a ponte e o empreiteiro que a edifica.

No tocante a tal operao subjacente, o que que os auditores podem


nomeadamente querer saber

Se o gestor cumpriu todas as normas legais atinentes realizao de obras


pblicas. Se ao realizar a despesa teve em conta os critrios da economia, da eficincia
e da eficcia. Se o meio ambiente no foi beliscado com a construo da ponte, etc.

O controlo tcnico verifica ainda se, relativamente a cada operao subjacente,


o mercado e a concorrncia funcionaram e se a despesa foi concretizada com
transparncia e publicidade. No exemplo daquela ponte, os auditores pblicos podem
querer examinar se o presidente da Cmara lanou previamente um concurso pblico
como era sua obrigao legal, ou se optou por chamar um empreiteiro do concelho seu
amigo e o convidou discretamente para construir a ponte.

Nas modernas democracias, o controlo tcnico externo persegue os casos de


desperdcio de dinheiros pblicos.

por isso que pode desenvolver exame horizontal sobre a utilidade social das
diversas entidades do sector pblico.

Em Portugal no raro encontrar-se no seio do sector pblico mais do que uma


entidade a exercer actividades semelhantes ou prximas, sem aproveitamento integral
das respectivas capacidades e recursos tcnicos e humanos logo, com gasto pblico
lesivo dos critrios da economia, da eficincia e da eficcia.

Entretanto, no faltam duras crticas aos servios de controlo, como evidenciam


MORGADO & VEGAR (2007: p. 69). Para esses autores, o fraco funcionamento das
instncias de controlo e fiscalizao efectivos ao nvel dos servios, provocado pelo
formalismo excessivo, geram, por si prprios, um clima de impunidade extremamente
aliciante para o candidato corrupo, porque permitem que os fenmenos de trfico de
influncia e de corrupo adquiram uma tal superabundncia e solidez de
cumplicidades, que torna muito difcil combat-los pela via criminal.

3.3 Propostas para Preveno e Combate a Corrupo na Funo


Pblica
Como vimos anteriormente, os incentivos corruptos existem porque os
funcionrios estatais tm o poder de distribuir bens escassos e impor custos onerosos.

Contudo, para combater a corrupo necessrio lutar contra as desigualdades.

Segundo HESSEL, Stphane & MORIN, Edgar (2011: p. 37), o crescimento


das desigualdades desde a omnipotncia do neoliberalismo econmico aumenta as
formas de pobreza, transforma-a em misria, aumenta o poder dos ricos e intensifica a
corrupo no seio das classes dirigentes, enquanto beneficia uma pequena oligarquia
com privilgios fiscais improvveis.

86
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

Para esses autores, impotante a criao de um Conselho de tica de Estado


(formado por conselheiros de Estado). A remoralizao no se faz apenas com lies
de moral, comea pela regresso da supremacia do lucro, pela revitalizao da
solidariedade. Por outro lado, ser necessrio restaurar, a moralidade dos gestores
pblicos e dos funcionrios do Estado, assim como a de todas as profisses com misso
social (mdicos, professores, magistrados, polticos, etc.), membros do Tribunal de
Contas, magistrados, personalidades humanistas, militantes humanitrios, etc.), que
promoveria tambm o ensino das ideias de confcio, sobretudo a da bondade, a todos os
que quisessem abraar uma carreira pblica que envolva responsabilidade e/ou poder
(HESSEL, Stphane & MORIN, Edgar, 2011:p. 37 e 38).

Porque a escassez assenta no corao dos negcios ilcitos, percepes bsicas


derivadas da microeconomia podem ajudar a estruturar os esforos para reduzir a
corrupo. Para o efeito ROSE-ACKERMAN (1999: p. 65 e ss), considera importante
as reformas, nas seguintes opes:

Eliminao de programas
Privatizao
Reforma de programas pblicos
Reforma Administrativa
O efeito dissuasor das leis anti-corrupo
legalizar actividades anteriormente ilegais

Eliminao de programas: A maneira mais directa para limitar a corrupo eliminar


os programas que esto cheios de corrupo. Se um programa subsidiado eliminado,
os subornos que o acompanham tambm desaparecem. Se no controlo de preos houver
aumento, os preos no mercado expressaro os valores da escassez. Em geral, as
reformas que aumentam a competitividade da economia ajudaro a reduzir os incentivos
corrupo (Ades e Di Teila 1995, 1997b: 514; Apud: (ROSE-ACKERMAN, 1999 : 65
ss)). Por exemplo, as licenas e autorizaes necessrias para montar negcios e mant-
los em funcionamento, podem no ter uma justificao slida poltica. Se ambos, os
subornadores e os subornados, se sentem mais vontade com um sistema desonesto, a
sua deteco ser difcil e a eliminao do programa poder ser a nica opo possvel.

Privatizao: As privatizaes so tanto uma reforma anti-corrupo como uma nova


fonte potencial de ganhos corruptos. Se as empresas privatizadas retiverem o poder
monopolista, devem ser criadas novas instituies reguladoras, para que no sejam elas
prprias sujeitas a influncias menos honestas. importante criar uma moldura que
regule o concurso duma maneira credvel, antes que ele comece.

Reforma de programas pblicos: Muitos programas reguladores e de despesa pblica


tm fortes justificaes e devem ser reformados e no eliminados. A corrupo na
cobrana de impostos no pode ser resolvida com a interrupo da cobrana da receita
fiscal. Outros programas do respostas s falhas do mercado e aos pedidos dos cidados,
de bens pblicos e de justia social. Uma das solues a de clarificar e aperfeioar as
leis, para reduzir o livre-arbtrio oficial e para tornar a superviso mais simples e menos
arbitrria. As regras podem ser tornadas mais claras, com justificaes dadas
publicamente. Os governos podem favorecer impostos simples e no discricionrios, o
consumo e a legislao reguladora.

87
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

Reforma Administrativa: A corrupo est muitas vezes incrustada na estrutura


hierrquica do sistema burocrtico. Uma das tcnicas envolve o uso criativo de presses
concorrenciais dentro do sector pblico, a chamada burocracia competitiva. Consiste em
atribuir aos funcionrios jurisdies sobrepostas, assim nenhum funcionrio tem mais o
poder monopolista, donde os utentes podero escolher ou dirigir-se a qualquer
funcionrio para os atender. Deste modo, nenhum pode sacar um grande pagamento de
luvas. Aos polcias que procuram controlar negcios ilegais, tambm podem ser dadas
reas de aco sobrepostas. Desta maneira, os bares do jogo e os traficantes de droga
no voltaro a pagar a um polcia individualmente, porque um segundo poder surgir
mais tarde e pedir tambm um pagamento por fora. Os funcionrios encarregados da
aplicao das leis reguladoras podem ser pagos pelos homens de negcios para
deixarem passar violaes da lei e os administradores de programas podem ser pagos
para violarem as regras da distribuio. Assim, a sobreposio das reas de aplicao da
lei, pode ser, aqui tambm, uma soluo.

O efeito dissuasor das leis anti-corrupo: A dissuaso do comportamento criminal


depende da probabilidade de deteco, punio e dos castigos impostos (priso, multas,
ou trabalhos comunitrios), tanto os impostos pelo sistema legal, como os de custos
mais subtis, como sejam a perda de reputao ou a vergonha. As autoridades que
aplicam a lei podem alternar entre uma ou outra destas duas variveis. As penalizaes
realmente aplicadas aos que foram acusados, no deviam estar ligadas a estes delitos
sociais, mas antes aos benefcios recebidos pelos corruptos. Para dissuadir a corrupo,
pelo menos um dos lados da transaco corrupta deve enfrentar um castigo, que reflicta
o valor dos seus prprios ganhos. Porque a possibilidade de ser apanhado e condenado
muito remota, os que so condenados deviam perder um mltiplo desses ganhos. As
penalizaes oficiais deviam estar ligadas ao tamanho das luvas que recebem e
probabilidade de deteco.

A Reforma do Aprovisionamento do Estado: Os escndalos de corrupo,


frequentemente, envolvem a obteno de bens e servios pelo governo. Os subornos
podem no apenas determinar quem obtm um contrato, mas tambm o tamanho e as
especificaes das compras do sector pblico. As reformas anti-corrupo deviam
focar-se, no apenas na reduo das ilegalidades, mas tambm em melhorar a eficincia
das decises de aprovisionamento do sector pblico. A reforma do aprovisionamento
pe em evidncia os compromissos entre, o como evitar a corrupo, e o dar aos
funcionrios a flexibilidade para tomar decises, luz do seu melhor conhecimento. A
liberdade de deciso aumenta os incentivos corrupo.

Legalizar actividades anteriormente ilegais: Uma maneira de reduzir a corrupo


legalizar actividades anteriormente ilegais. Geralmente, quando um produto
considerado ilegal, a sua produo ou financiamento continua, subornando, por
exemplo, a polcia, agentes econmicos ou fiscais para continuarem a funcionar. Ento,
os legisladores precisam interrogar-se se os beneficios da ilegalidade tm mais peso do
que os seus custos. Por exemplo, depois de uma curta experincia com a Proibio, os
Estados Unidos revogaram a 18 emenda da Constituio, ao tornar ilegal o fabrico e a
venda de bebidas alcolicas. O debate mundial sobre a legalizao da droga gira sobre
a possibilidade de controlar o sector, atravs de leis do foro criminal, quando as
autoridades que aplicam a lei so vulnerveis corrupo.

88
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

Os Governos devem apresentar pacote de transparncia e anticorrupo39

1. CRIAR MAIS TRANSPARNCIA: Os Governos devem apresentar um pacote de


transparncia e anticorrupo, para evitar instabilidade perante os polticos e as contas
pblicas. Os Estados devem estar acima de qualquer suspeio.

2. FISCALIZAR A EXECUO ORAMENTAL: Deve-se criar agncias com o


objectivo de fazer auditorias ou vistorias peridicas s despesas e que as apresentasse
publicamente aos contribuintes.

3. CORTAR COMPRAS: H que cortar nas compras do Estado, nos consumos


intermdios e pedir contas a todos os organismos pblicos, controlando a execuo
oramental.

5.IMPEDIR FUGA DE CEBRO: Impedir a fuga de crebros para o exterior. Alguns


Estados perdem pessoas altamente qualificadas que vo para o exterior trabalhar,
quando foi feito um investimento na sua educao. As economias tm de fazer face
taxa de desemprego. Ainda assim, refere o economista e investigador Alvaro Santos
Pereira, os excessos muita das vezes, no so s no Estado. Tambm as famlias e as
empresas esto endividadas.

Tendo em conta o montante dos dinheiros pblicos envolvidos e a variedade e


multiplicidade dos outorgantes pblicos e privados, claro que o processo de
preparao, concurso e adjudicao das PPP deve ser sujeito fiscalizao sucessiva
por parte das entidades de controlo financeiro, nomeadamente no caso portugus,
atravs do Tribunal de Contas (LOPES, 2011: 122, 123).

Para este autor, importa, igualmente, incentivar e sobretudo reforar a actuao


permanente dos rgos de fiscalizao interna da administrao, que devero ter
autonomia e poderes independentes em relao prpria administrao que decide e
executa a parceria. Uma entidade fiscalizadora no pode estar totalmente dependente da
entidade que suposto fiscalizar.

Deve se efectuar a monitorizao sob a tutela das entidades de controlo


financeiro e pelas autoridades com competncia na rea da preveno e investigao
criminal sobre a corrupo. A pro-actividade preventiva no domnio da deteco de
patologias criminais um modo de aco instrumental absolutamente relevante na
dissuaso de comportamentos corruptivos.

O controlo externo tcnico persegue o dinheiro pblico onde quer que ele se
encontre (MORENO, Como o Estado Gasta o Nosso Dinheiro, 2010: p. 82).

Para este autor o controlo externo deve assim cobrir todas as entidades que dele
beneficiem e todos os decisores e gestores incumbidos de o administrar. Estende-se quer
ao sector administrativo, quer ao sector pblico empresarial, a nvel nacional, regional e

39
DE LURDES VALE, C. D. (2011). O Estado a que o Estado Chegou. Lisboa: Dirio de Notcias /
Gradiva Publicaes, S. A. Numa entrevista LVARO SANTOS PEREIRA (economista e professor na
Universidade de Vancver, Canad).

89
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

local, e ao prprio sector privado, quando este receba dinheiro dos contribuintes para
realizar tarefas pblicas.

Ainda para MORENO, desta feita, numa entrevista ao Dirio de Notcias40,


sugere as seguintes medidas:

AUDITORIAS DO TRIBUNAL DE CONTAS: No caso portugus, necessrio


reforar a capacidade de fiscalizao do Tribunal de Contas: O TC tem 550
funcionrios, mas apenas 90 auditores. Dos 16 juzes h 9 que esto afectos auditoria.
preciso fazer uma reconverso total do tribunal, que passa por diminuir o nmero de
funcionrios, mas aumentar os que esto a fazer auditoria para, pelo menos, 150. Se o
Tribunal de Contas no fizer auditoria, anda-se, como dizia Ea de Queirs, a fazer
conversa de corredor.

PUNIR ERROS: A reduo da despesa pblica deve ser uma prioridade para o Estado,
possvel s se forem respeitados os critrios de economia, eficincia e eficcia da
despesa pblica, donde a cada tosto que se gasta tem de ser obrigatria a observao
destes critrios. De acordo com a sua viso, os gestores que no cumpram estes
critrios devem estar sujeitos ao sancionamento pecunirio ou reintegrao nos cofres
do Estado dos prejuzos causados, porque preciso punir exemplarmente quem gasta
dinheiro a mais.

AVALIAR TODAS AS PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS: Em relao s parcerias


pblico-privadas, o juiz jubilado falou em trs pontos essenciais.

Primeiro, nas PPP j adjudicadas, mas ainda no executadas, deve haver uma avaliao
comparativa entre as indemnizaes a pagar e a sua sustentabilidade para as geraes
futuras, e depois tomar a deciso mais racional.

J nas que foram anunciadas, mas ainda no esto assinadas, devem ser suspensas
imediatamente.

Por uma questo de exemplo para os cidados, as PPP que esto j em execuo
devem ser alvo de tentativas de renegociao, havendo xito ou no.

Uma outra questo o problema de consolidao oramental: a reduo de


salrios incentiva a corrupo, enquanto o aumento de salrios melhora o servio
pblico, segundo o Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional (SANTOS R. T.,
Economia Poltica da Corrupo, 2009: p. 132).

Segundo SANTOS, Rui Teixeira, a prpria burocracia e o modo pouco


simplificado como o Estado se organiza, do licenciamento de obras e atribuies de
subsdios at gesto das concesses e cobrana de impostos, acaba por ser decisivo
para que o funcionrio e o governante ganhem espao para a corrupo de acto lcito. A
corrupo, no caso, aparece ligada ao aumento da prpria eficincia do Estado.

Como problema poltico, a corrupo da alta hierarquia cria cleptocracias,


Estados extorsionrios ou Estados fracos e incentiva o monoplio, enquanto a
corrupo da baixa hierarquia cria subornos competitivos com possvel espiral e
40
DE LURDES VALE, C. D. (2011). O Estado a que o Estado Chegou. Lisboa: Dirio de Notcias /
Gradiva Publicaes, S. A. ; p. 190 e 191

90
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

Estados mafiosos (Susan ROSE-ACKERMAN: Apud: SANTOS R. T., Economia


Poltica da Corrupo, 2009: p. 132).

O Estado visto como o defensor dos interesses colectivos. Mas os seus servios
abrem-se corrupo e as suas solidariedades so incertas. Um governo no pode ter
como adquirida a lealdade de nenhuma empresa, visto que tudo se resume a uma
questo de preo. As empresas mostram-se enganadoras dos poderes pblicos quanto as
suas contribuies normais, multiplicando as contabilidades, falsificando preos e
facturas offshore (FONTANEL, A Globalizao em Anlise, 2007: p. 173 e 174).

3.4 A Transparency International


Desde 1995 a Transparency International publica anualmente um ndice da
corrupo. Os dados recolhidos em cada pas, associado aos relatrios e respostas de
questionrios precisos de instituies credveis como a ONU, OCDE, Banco Mundial e
seus funcionrios, centenas de actores econmicos de confiana empresrios
nacionais e internacionais, banqueiros e responsveis pelos programas de
desenvolvimento, etc. com base nesses documentos a TI redige uma sntese, a seguir
elabora uma escala da corrupo, desde o pas mais corrompido at ao menos atingido,
este ltimo o mais transparente, o mais honesto41.

O combate da Transparency International at certo ponto eficaz. Por um lado,


nenhum individuo gosta de ser chamado corrupto, muito menos os pases apontados
gostam de aparecer no topo da lista anual dos pases mais corruptos. E por outro lado, e
acima de tudo, a TI conta com o apoio incontestvel da Conveno Sobre a Luta Contra
a Corrupo da OCDE, que prev sanes severas tanto para os corruptores como para
os corruptos e pe fim prtica da deduo fiscal.42

Acresce ainda que, os Estados Unidos da Amrica tambm so membros da


OCDE. Pronunciam-se regularmente no combate a corrupo. Criou o Federal Corrupt
Practice Act, como desafio federal contra a corrupo de funcionrios nacionais como
de agentes internacionais. Contraditoriamente, pelo menos aparentemente, e com intuito
de promover as suas exportaes, os EUA criou as foreign saies corporations
(sociedades estrangeiras de venda) que autoriza as sociedades transcontinentais da
indstria, do comrcio, da banca a estarem inscritos nas ilhas Virgens, um paraso fiscal
sob administrao americana, localizadas em Nova lorque, Boston e Chicago, que
detm a contabilidade das exportaes das principais sociedades transcontinentais. So
estas Sociedades que pagam luvas aos parceiros estrangeiros, a semelhana de
algumas sociedades offshore ou sucursais europeias localizadas nas Baamas, em
Curaau ou em Jersey, a fim de contornar as disposies da Conveno da OCDE que
41
O ndice de Percepo da Corrupo da Transparncia Internacional desde 1995 est disponvel na sua
pgina Web: http://www.transparency.org/
42
Antes da Conveno Sobre a Luta Contra a Corrupo de Agentes Pblicos Estrangeiros nas
Transaces Comerciais Internacionais (Revista pelo Conselho da Organizao de Cooperao e de
Desenvolvimento Econmico (OCDE) em 23 de Maio de 1997, C (97) 123/FINAL.), a maioria dos
estados signatrios no previa, no seu o cdigo penal a sano, a no ser em matria de corrupo de
funcionrios nacionais. Corromper uma autoridade estrangeira no era punvel. Alm disso, o cdigo dos
impostos da maioria dos pases da OCDE previa at esta data, a possibilidade de deduzir dos impostos as
luvas pagas no estrangeiro (ZIEGLER, 2006: 121)

91
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

os seus governos entretanto assinaram. A fundamentao de que o Federal Corrupt


Practice Act se aplica apenas s sociedades americanas e no as foreign saies
compagnies, por se considerar sociedades offshore43, reguladas pela lei das ilhas
Virgens (ZIEGLER, 2006: 121).

A corrupo, semelhana do terrorismo, tambm criou uma rede escala


global, tendo como santurios as offshores, como instrumento privilegiado de mediao
o sigilo bancrio, qual se encontra ligado a criminalidade organizada, a criminalidade
econmica e o branqueamento de capitais e outras instituies financeiras, a exigir
tambm a aco conjugada dos Estados a nvel mundial (ABREU, et al., 2011: 5 e 6).

Preocupados com a gravidade dos problemas e com as ameaas decorrentes da


corrupo, para a estabilidade e a segurana das sociedades, ao enfraquecer as
instituies e os valores da democracia, da tica e da justia e ao comprometer o
desenvolvimento sustentvel e o Estado de Direito; Convencidos de que a corrupo
deixou de ser um problema local para converter-se em um fenmeno transnacional que
afecta todas as sociedades e economias, e da necessidade de cooperao internacional
para preveni-la e lutar contra ela, 140 Estados assinaram a Conveno das Naes
Unidas Contra a Corrupo (CNUCC), adoptada pela Assembleia Geral das Naes
Unidas em 31 de Outubro de 2003 e entrou em vigor em Dezembro de 200544.

Em suma, apesar dos esforos na luta contra a corrupo, as grandes potncias


que serviriam de modelos, continuam a tirar partido dela, em nome dos princpios da
globalizao e liberalizao. Esta impostura tem sido para a corrupo um campo frtil
de vitria e prosperidade.

Examinando esta realidade, preocupa-nos saber que a corrupo continuar a


afectar muitos funcionrios, deputados e governadores, a ameaar as democracias e suas
instituies, os cidados em geral, a estabilidade das estruturas sociais, polticas,
econmicas e ambientais, afectando negativamente o desenvolvimento econmico
sustentvel dos Estados. Enfim, a corrupo como uma doena no corao das naes e
nas liberdades dos povos.

3.5 ndice de Percepo da Corrupo Internacional dos Pases


O ndice de Percepo da Corrupo (IPC) um relatrio anual publicado pela
Organizao no-Governamental Transparency International (TI).

43
Offshore aqu, refer-se as empresas que tm a sua contabilidade num pas distinto daquele onde exerce
a sua atividade, e no o significado de offshore relacionado com a atividade de empresas de explorao
petrolfera, que operam ao largo da costa.
Offshore tambm surge com muita frequncia associado empresas ou contas abertas em parasos fiscais,
que so por vezes utilizadas para fins ilcitos e crimes do colarinho branco.
Efectivamente, algumas empresas com o objetivo de aumentar os lucros e ganhar maior competitividade,
deslocam a sua sede contabilstica para parasos fiscais, assim denominados por possurem algumas
caractersticas como: baixa carga tributria ou mesmo iseno fiscal, garantia de absoluto sigilo bancrio,
estabilidade poltica e legislativa, privacidade dos negcios, etc.
Os principais parasos fiscais so: Bahamas, Ilhas Virgens Britnicas, Uruguai, Panam e Ilhas Caimo.
44
Portugal assinou em Dezembro de 2003 e ratificou em Setembro de 2007.

92
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

O Controlo da Corrupo uma das seis dimenses dos indicadores globais de


Governance definidos pelo Banco Mundial, que consiste em avaliar o abuso do poder
pblico para benefcios privados, incluindo a corrupo de grande e pequena dimenso
(deteno do poder pelas elites). Este indicador varia entre -2,5 e (+) 2,5 e quanto mais
elevado for o valor do indicador maior o controlo da corrupo obtido (ABREU, et al.,
2011: 30).

O ndice de Percepo da Corrupo (de 2011 de 183 pases) mede os nveis


compreendidos de corrupo do sector pblico dos pases, percepcionada por pessoas de
negcios e analistas de todo o globo, avaliaes e pesquisas de opinies, realizadas por
instituies independentes e credveis, que avaliam a dimenso global da corrupo
(frequncia e/ou dimenso dos subornos), especialmente as que esto relacionadas com
a corrupo de funcionrios pblicos (Luvas nos contratos pblicos, desvios de
fundos pblicos, bem como a eficcia do sector pblico e os esforos na implementao
das medidas de luta contra a corrupo).

O ndice interpretado a partir de um valor atribudo ao pas cuidadosamente


estudado. Num intervalo de 0 a 10, a maior pontuao ou aproximao ao valor 10
significa menos (percepo de) corrupo. Ou seja, valor 0 extremamente corrupto;
valor 10 muito limpo, honesto ou transparente45.

Efectivamente, tal como o nome do documento indica, no se trata de um


relatrio sobre a corrupo real de um pas, mas apenas a percepo que os moradores
do pas, empresrios e especialistas de todo mundo tm, do grau de corrupo entre
funcionrios pblicos e polticos do pas pesquisado. Portanto, penso que, o objectivo
aqui so os indicadores agregados, que combinam diferentes fontes de informao sobre
a corrupo, tornando possvel a comparao entre pases, sob a premissa de que,
quanto menor for o nvel de corrupo maior ser o nvel de Investimento Directo
Estrangeiro, maior crescimento e desenvolvimento, maior equilbrio social e maior
estabilidade poltica e democrtica. At porque a corrupo , em grande medida, uma
actividade sempre latente difcil de medir. Com o tempo, as percepes provaram ser
uma estimativa fivel da corrupo.

Observando os indicativos do CPI para 2011 constata-se que so 6 os pases


onde h menor corrupo a nvel mundial, dos quais dois pertencem ao Estados
Membros da Unio Europeia dos 27 (UE27) que so a Dinamarca e Finlndia ocupando
a 2 classificao respectivamente. 1 Nova Zelndia com 9,5; em 2 esto a Dinamarca
e a Finlndia ambos com 9,4; 4 Sucia 9,3; 5 Singapura 9,2 e 6 Noruega com 9,0.

Tabela 1
1 Nova Zelndia 9,5 Muito transparente
2 Dinamarca 9,4
2 Finlndia 9,4
4 Sucia 9,3
5 Singapura 9,2
6 Noruega 9,0
Fonre: transparency Internationa (adaptado) Muito Corrupto

45
http://www.transparency.org/.

93
Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

Dos pases classificados de maior corrupo em 2011 constam da tabela


seguinte:

Tabela 2
172 Burundi 1,9 177 Turquemenisto 1,6
172 Guin Equatorial 1,9 177 Uzbequisto 1,6
172 Venezuela 1,9 180 Afeganisto 1,5
175 Haiti 1,8 180 Myanmar 1,5
175 Iraque 1,8 182 Coreia do norte 1,0
177 Sudo 1,6 182 Somlia 1,0
Fonre: transparency International (adapatado)

Portugal no obtm uma m classificao a nvel global, ocupando o 32 lugar


no ranking mundial sobre a percepo da corrupo, juntamente com o Botsuana e
Taiwan, os trs com 6.1 valores, comparando com a Frana e Itlia que no ano de 2010
ocupavam a 41 posio respectivamente. Sendo que Frana subiu no ranking para a
posio 25 com 7,0 pontos, mas que em Itlia a corrupo aumentou bruscamente para
69 posio com 3,9 pontos.

Todavia, O ndice de percepo da corrupo em Portugal permanece como um


dos mais negativos dos EM da UE. Tendo em conta as concluses do relatrio anual da
Organizao Transparncia Internacional, que coloca o Estado portugus no 32 lugar
escala global, sem qualquer evoluo significativa face a 2010, ocupando o 18 lugar
entre os EM. Embora tenha subido uma posio relativamente ao ano de 2010, o pas
continua apenas frente de Malta, Itlia e Grcia e dos pases do Leste Europeu.

A estagnao em relao ao score alcanado no ano passado Portugal subiu


apenas uma dcima de ponto, dos 6.0 para os 6.1 regista a falta de progressos na
forma como o pas percepcionado em matria de corrupo, o que evidencia a no
existir um efectivo combate ao fenmeno da corrupo em Portugal. Tal como salienta
o vice-presidente da TIAC Paulo Morais, os pases com os valores mais baixos no
ndice so precisamente aqueles cujos Estados esto mais endividados e dependentes de
apoios externos como Portugal, Itlia ou Grcia. Isto mostra de forma gritante que a
corrupo uma das principais causas da dvida pblica que nos obriga, e a tantos
pases europeus, a to duros sacrifcios46.

So efectivamente, ms notcias. Na ltima dcada, Portugal, em termos de


ranking da percepo da corrupo, perdeu 10 posies. A situao tem-se vindo a
agravar e podemos j dizer que a corrupo se tornou uma das doenas crnicas do pas,
tendo em vista a relao entre a corrupo e Estados com dvida pblica elevada, como
o caso de Portugal.

, no entanto, de salientar a disparidade de nveis de corrupo entre os EM da


UE27: os pases nrdicos lideram na transparncia da administrao pblica. A Bulgria
e Romnia apresentam nveis de corrupo muito elevados (os maiores dos 27 EM), que
os colocam na 86 com 3,3 e 75 com 3,6 posies a nvel mundial, respectivamente, de
acordo com a Transparency International (2011).

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http://www.transparencia.pt

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Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

Acresce o facto de que EM da UE que pertencem ao grupo dos pases mais


industrializados e desenvolvidos do mundo (G8) apresentam nveis de corrupo
elevados, o que denota que se trata de um fenmeno que no particular dos pases
subdesenvolvidos ou em desenvolvimento: o Reino Unido encontra-se na 16 posio
com 7.8 a nvel mundial, a Alemanha em 14; 8,0. Frana 25; 7,0 e Itlia em 69; 3,9

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Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

PARTE IV
CONCLUSES

Apesar da corrupo ser um fenmeno antigo, o seu combate s passou a


constituir prioridade dos Estados a partir da dcada de 80, devido a sua multiplicidade
impulsionado pela globalizao e pelas novas tecnologias.

No incentivo ao combate corrupo, os governos dos diversos pases tm vindo


a adoptar, de forma enrgica, medidas legislativas. Vimos que os Estados vm-se
obrigados a modernizar e reformar os seus sistemas judiciais e cdigos legais, aceitar o
compromisso com uma legislatura responsvel, uma estrutura administrativa prova de
corrupo e um sistema legal, sob pena da justia estar venda e fortemente
influenciada pelos dirigentes polticos, bob pena dos ttulos de propriedade se tornarem
duvidosos, da imprevisibilidade e contestvel resoluo de conflitos nos tribunais,
dando razo para pouca confiana no sistema legal, no que concerne a adequao da
proteco de pessoas e bens.

Entretanto constatou-se ao longo deste ensaio algumas variveis que provocam a


ocorrncia da corrupo. A excessiva regulamentao, que no se destina a aperfeioar
os ambientes econmico e poltico, o poder discricionrio dos agentes pblicos, a
alocao poltica dos recursos, a ausncia de um ambiente competitivo, o poder
centralizado, a captura do Estado por interesses privados.

Numa altura em que emergem as parcerias pblico privadas, pela necessidade do


Estado adaptar-se a novas realidades de gesto pblica, pela diminuio de recursos
necessrios para uma sociedade, da co-responsabilizao de sujeitos pblicos e privados
no desenvolvimento de polticas pblicas, da partilha de riscos e dum modo geral da
conduo responsvel dos assuntos do Estado, dessa unio surge a refleco sobre o que
parece ser um transvase da corrupo, de um domnio puramente criminal para uma
perspectiva jurdico-poltica mais ampla, o da falta de transparncia, a manipulao das
regras, a omisso de procedimentos, a ausncia de imparcialidade dos intervenientes nos
processos de deciso.

Os Estados tm tido um trabalho rduo de arrancar a corrupo pela raiz,


instituindo a segurana judicial e proporcionando servios pblicos eficientes e
equitativos. Mas as reformas institucionais so difceis. Construir barragens, auto-
estradas e facilidades porturias tecnicamente fcil de empreender. Reformar governos
e promover um forte sector privado, so tarefas mais subtis e difceis, que no podem
ser reduzidas a um projecto de engenharia. Em muitos pases a corrupo atinge nveis
espantosos, chegando a pr em causa a soberania estatal. Efectivamente, no se pode
presumir que haja uma democracia dinmica e combater o crime e a corrupo, se os
elementos criminosos estiverem descaradamente infiltrados no corao do governo.
Auditoria um meio de combate.

Os estados esto cientes de que no possvel a eliminao total da corrupo,


nem to pouco este o seu objectivo, nem suficientemente compensadora, mas podem
ser encontrados passos para limitar o seu alcance e eliminar os males que causa,
melhorando assim, a eficcia, a justia e na reduo das ilegalidades, a eficincia geral e

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Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

particularmente na eficincia das decises de aprovisionamento do sector pblico, a


lealdade e a legitimidade do Estado. E num contesto de crise garantir que no haja risco
nem de desperdcio nem de corrupo, no que concerne a gesto do dinheiro pblico.

Assim, auditoria, mesmo diante das crticas mais inusitadas, ganha importncia
capital entre as formas de actuao no combate a fraudes e corrupo. Isso porque, de
forma geral, a auditoria possui a natureza primria da independncia da execuo. A
partir dos casos de fraudes com acesso pblico, esteve sempre presente um servio em
especial, em funo das expectativas, em auditoria de investidores, polticos e da
sociedade em geral: a deteco de fraudes e corrupo.

Vimos tambm que a grande corrupo envolve os funcionrios de alto nvel


do governo e envolve os mais importantes projectos e programas governamentais. Os
governos transferem, frequentemente, grandes benefcios financeiros para empresas
privadas atravs de contratos de aquisio e atribuio de concesses. Os subornos
transferem rendas monopolistas para os investidores privados, sendo uma parte para os
funcionrios corruptos. Os processos de privatizao so vulnerveis a negcios
corruptos internos.

Porque efectivamente, todos os Estados sejam bondosos ou repressivos,


controlam a distribuio de lucros valiosos e a imposio de custos, geralmente sob
controlo de funcionrios pblicos com poderes discricionrio, e porque a corrupo
implcito a natureza humana, nem todos tm a mesma capacidade de resistir os
constantes atentados de corrupo, por parte de indivduos e empresas.

Colocar uma grande autoridade discricionria nas mos de burocratas leva


corrupo. O emprego, a educao e a maioria dos privilgios dependem de alguma
forma de relacionamento pessoal. comum nos pases democrticos e geralmente no
ocidente, os funcionrios pblicos disporem de poder praticamente discricionrio no
cumprimento das funes reguladoras. Obviamente que a cultura desempenha tambm o
seu papel no nvel de corrupo de uma sociedade.

Acreditamos fazer acompanhar a nossa ajuda com apelos insistentes s reformas,


transparncia e responsabilizao. Devemos exigir que os governos no desperdicem
os dinheiros dos contribuintes, alm de nos colocarmos na via da erradicao da
corrupo entre cidados. Como ponto de partida, as Administraes deveriam incluir a
corrupo nos relatrios anuais sobre direitos humanos preparados pelos Departamentos
de Estados.

So da responsabilidade de todos os governos dos Estados, a boa administrao


do sector pblico que coloca os interesses dos seus cidados em primeiro lugar. Os
cidados devem continuar a exigir dos seus governos um melhor desempenho dos seus
lderes e agirem em conformidade.

De um modo geral, o problema da corrupo foi sempre visto como sendo um


problema de comportamento individual, sendo dito que o funcionrio tal corrupto
ou que as instituies pblicas no funcionam devidamente, por causa da corrupo. O
surgimento do Bribery Act 2010 (Acto de Corrupo 2010) no Reino Unido, traz
uma nova perspectiva, com surgimento de um novo ilcito penal, que alarga a previso
da responsabilidade criminal das pessoas colectivas, pelos actos de corrupo praticados
por pessoas a elas associadas (includos para alm dos colaboradores da empresa, os

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Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

parceiros, os agentes, os intermedirios, os consultores e, ainda, os prprios


fornecedores, independentemente da natureza ou validade da colaborao, preste
servios empresa ou em nome desta), por qualquer vantagem indevida na conduo
dos negcios da empresa, quer nas relaes com entes pblicos quer entes privados.

Com o processo da globalizao a corrupo tornou-se um problema universal e


transversal a todas as sociedades, regimes e culturas. O mercado livre tornou-se
dominante em quase toda a parte e a Internet liga os diversos componentes da economia
global entre si.

Apesar das evidncias de que a corrupo comea a aumentar nos pases


ocidentais, ainda o no terceiro mundo onde continua afectar mais, segundo o ltimo
relatrio da Transparence International.

A prevaricao das elites e a corrupo em larga escala so flagelos


permanentes em numerosos pases do Terceiro Mundo. Mas a resistncia existe. Do
prprio seio dos povos afligidos, explorados, humilhados diariamente pelos corruptos (e
corruptores), h vozes que se erguem, homens e mulheres que se levantam, a fim de
libertar o Estado dos chacais e das hienas. s destruies e aos sofrimentos infligidos
aos povos pelas oligarquias do capital mundializado, do seu imprio militar e das suas
organizaes comerciais e financeiras mercenrias, vm juntar-se as que provocam a
corrupo e a prevaricao correntes em grande escala em muitos governos,
nomeadamente do Terceiro Mundo. Porque a ordem mundial do capital financeiro no
pode funcionar sem a activa cumplicidade e a corrupo dos governos instalados.
Walter Hollenweg, telogo famoso da Universidade de Zurique, resume perfeitamente a
situao: A cupidez obsessiva e sem limites dos nossos ricos, aliada corrupo
praticada pelas elites dos pases ditos em vias de desenvolvimento, constitui uma
gigantesca conspirao criminosa... No mundo inteiro e todos os dias se reproduz o
massacre dos inocentes de Belm (ZIEGLER, 2006: p. 13).

A intriga e a corrupo so vcios naturais dos governos elegveis. Em regimes


democrticos a corrupo mais frequente, por serem regimes mais abertos e plural. A
concorrncia pelo poder estimula formas de corrupo. A corrupo decorre de uma
relao de poder em sociedade.

As exigncias de cidadania, interpelando-nos, recordam que a corrupo hoje


apresentada pela opinio, e consequentemente pressentida pela sociedade como um
obstculo ao desenvolvimento econmico e uma ameaa real para a qualidade da
democracia.

A corrupo um mal quase necessrio de qualquer estrutura de poder piramidal


que assente na discrio. A corrupo acarreta socialmente uma conotao negativa.
Ningum gosta de ser chamado corrupto. A corrupo um vrus que infecta o poder.
Nunca morre, apenas fica latente. Os governos que no o combatem morrem por dentro.

Para que a corrupo no seja um crime sem vtimas, que alias, so aos milhes,
tem de haver fiscais qualificados, a sociedade seja vigilante e os culpados sejam
punidos.

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Poder Disciplinar e Corrupo na Funo Pblica

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CT Cdigo de Trabalho
CRP Constituio da Repblica Portuguesa
CPRTCP Controle Publico da Riqueza de Titulares de Cargos Politicos
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RJIITCPACP Regime Jurdico de Incompatibilidades e Impedimentos dos Titulares
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IPC ndice de Percepp da Corrupo
Conveno da OCDE Sobre a Luta Contra a Corrupo de Agentes Pplicos
Estrangeiros nas Transaes Comerciais Internacionais.

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