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Estado, globalizao e polticas educacionais

Estado, globalizao e polticas educacionais:


elementos para uma agenda de investigao*

Almerindo Janela Afonso


Universidade do Minho, Departamento de Sociologia da Educao e Administrao Educacional

Introduo O ofcio de socilogo e a sociologia


das polticas educacionais
Seguindo, genericamente, os termos de refern-
cia do debate acadmico em contexto portugus e Fiel o quanto posso ao ofcio e ao habitus de so-
europeu, este artigo procura pr em evidncia alguns cilogo, privilegiarei neste texto um enfoque analti-
dos eixos e condicionantes das polticas educacionais co prprio de uma sociologia das polticas educacio-
actuais, tendo como pano de fundo a redefinio do nais designao que venho adoptando h alguns
papel do Estado. Embora essa temtica possa ser abor- anos, sempre que desejo designar a especificidade do
dada a partir de perspectivas terico-conceptuais di- olhar a partir do qual tenho procurado construir e
ferenciadas, privilegio um enfoque sociolgico, co- reconstruir um dos meus objectos preferenciais de
meando por fazer uma aluso crtica e sucinta s investigao e de docncia.
(velhas) teorias do Estado e respectiva crise em ter- Na verdade, ainda que muito discutvel, a obser-
mos de capacidade hermenutica. Num segundo mo- vao que acabo de fazer tem implcita a convico
mento, algumas das alternativas de anlise emergen- de que as formaes acadmicas dos investigadores
tes so brevemente enunciadas, procurando no que, em Portugal ou em outros pases, analisam as
apenas chamar a ateno para novas formas de polticas educacionais , no sendo formaes mais
actuao do Estado, como, tambm, sinalizando al- determinantes e estruturantes do que as suas opes
gumas condicionantes decorrentes dos processos de poltico-ideolgicas ou vises do mundo, tm, toda-
globalizao na configurao das polticas educacio- via, grande influncia nas abordagens que privilegiam.
nais contemporneas. Refiro-me, mais concretamente, a trs atitudes recor-
rentes. Uma, de teor mais marcadamente normativo
ou prescritivo traduzindo, talvez, disposies mais
* A pedido do autor, foi conservada a ortografia de Portugal. afins s disciplinas do direito, da cincia poltica e da

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administrao pblica tende a convocar e reactua- des sem cair na tentao de importar mimeticamente
lizar velhos postulados funcionalistas na anlise da as agendas de investigao dominantes em outros
educao, disfarando mal a obsesso por tornar mais contextos (nacionais ou globais) e sem se deixar en-
eficaz a agenda poltica e, assim, privilegiando e enun- redar em enviesamentos decorrentes de sobredeter-
ciando modelos, propostas e orientaes que, regra minaes poltico-ideolgicas.
geral, no questionam nem os valores nem a ordem Em congruncia com esta ltima atitude, que
social e pedaggica dominantes. Uma outra atitude, aquela com a qual mais me identifico, a questo que se
mais acentuadamente explicativa ou compreensiva, coloca como mais pertinente parece-me ser a seguinte:
e no raras vezes induzida por formaes acadmicas ser possvel construir com objectividade o objecto
mais prximas de uma sociologia weberiana ou mes- polticas educacionais sem deixar de manter um com-
mo da prpria filosofia,1 apesar de ser uma atitude promisso com as lutas sociais em torno dessas mesmas
que procura desconstruir os processos de formula- polticas? Aceito, por enquanto, que a resposta possa
o, deciso e implementao das polticas educa- ser a que dada por Raymond Morrow e Carlos Alberto
cionais no sentido de perceber as lgicas, as rela- Torres (1997) quando propem que uma
es de poder, as contradies e as consequncias
dessas mesmas polticas , tende, todavia, a deixar anlise integrada da poltica educativa deve, na perspectiva
apenas implcitas as alternativas defendidas. Final- de uma sociologia da educao crtica e poltica, possuir dois
mente, uma terceira atitude, mais referenciada so- momentos: a anlise objectiva dos determinantes da poltica
ciologia crtica, pode ser melhor caracterizada como pblica; e uma anlise da antecipao das condies de pos-
aquela que no se limita desconstruo analtica das sibilidade das mudanas e das estratgias provveis de im-
polticas educacionais, ou desocultao das plementao de uma poltica de transformao (p. 312-313).
ambiguidades e contradies que as atravessam, mas
assume, em simultneo, um compromisso tico e po- Fazendo dessa proposta um roteiro para o meu
ltico explcito, procurando e valorizando o confron- prprio texto, no irei, no entanto, muito alm do pri-
to tenso e instvel entre a objectividade pretendida meiro momento que esses autores propem para a an-
pela prtica cientfica e a politicidade inerente a toda lise das polticas pblicas. Assim sendo, procurarei, so-
a aco humana. bretudo, colocar em evidncia alguns dos eixos e
Esta ltima postura, traduzindo, por um lado, a condicionantes das polticas educacionais actuais, ten-
procura de uma explicao rigorosa e empiricamente do como pano de fundo a redefinio do papel do Esta-
sustentada relativamente s polticas educacionais que do. Do meu ponto de vista, essa parece ser uma etapa
so objecto de anlise, no dispensa o investigador prvia pela qual se torna necessrio passar antes que
de assumir explicitamente os valores e vises do mun- possamos estar em condies de equacionar os desen-
do que defende, ainda que eles, frequentemente, este- volvimentos futuros e as polticas de transformao.
jam em profunda divergncia com o status quo que
pretende compreender e problematizar. Trata-se de O Estado-nao, as teorias do Estado
uma atitude epistemologicamente mais complexa, que e as polticas educacionais
opta por confrontar crtica e profundamente as reali-
dades (sociais e educacionais) e as suas especificida- Pela complexidade das questes em jogo, pre-
tendo somente ensaiar uma possvel abordagem ao
tema a que me propus, comeando por referir um dos
1
Ver, a esse propsito, por exemplo, o nmero temtico do vectores que tem sido (e continuar ainda a ser)
Journal of Education Policy (n 4, v. 15, 2000) subordinado ao determinante na configurao das polticas educacio-
tema Education policy and philosophy. nais: o Estado-nao.

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O projecto da modernidade, em grande medida da faz sentido convocar teorias que se baseiam nos
construdo em torno do Estado enquanto produto his- pressupostos do Estado-nao, isto , teorias cuja ca-
trico da conquista e afirmao do monoplio da vio- pacidade explicativa supe a existncia de uma gran-
lncia fsica legtima, pde contar mais tarde com a de autonomia de deciso do poder poltico numa de-
escola pblica, tornada tambm uma das instituies terminada configurao territorial. Na perspectiva de
centrais do exerccio da violncia simblica, para sub- Boaventura de Souza Santos (1998),
meter todas as identidades dispersas, fragmentadas e
plurais em torno de um iderio poltico e cultural a [...] o processo de descentramento a que o Estado nacional
que se haveria de chamar nao. Sendo, em parte, vem sendo sujeito, nomeadamente por via do declnio do
impulsionador e, tambm em parte, consequncia da seu poder regulatrio, torna obsoletas as teorias do Estado
aco eficaz da educao pblica, o binmio Estado- que at agora dominaram, tanto as de origem liberal como
nao continua a manter alguma centralidade para a as de origem marxista (p. 59).
anlise das polticas educacionais. E, muito embora
no detenha essa prerrogativa exclusivamente, no me Do meu ponto de vista, algumas dessas teorias,
parece que possamos falar de uma sociologia das po- como, por exemplo, as teorias pluralistas, por pre-
lticas educacionais sem que isso implique, ainda que tenderem justificar a aco do Estado enquanto ex-
nem sempre de forma imediata ou explcita, a remis- presso neutra de uma suposta vontade geral, esto
so para uma teoria do Estado, ou, pelo menos, para h muito desacreditadas como instrumento analtico
alguns pressupostos terico-conceptuais referenci- no campo das cincias sociais sendo certo, todavia,
veis a uma (ou a mais do que uma) teoria do Estado. que essa representao social em torno do Estado con-
Entretanto, uma questo que hoje se coloca a tinua a mostrar alguma eficcia simblico-ideolgi-
de saber se, dada a desnacionalizao do Estado,2 ain- ca, sem a qual, alis, no seria certamente to fre-
quente a sua evocao, no apenas nos momentos
consagrados aos rituais de persuaso pr-eleitorais em
2
Boaventura de Sousa Santos (2001), referindo-se ao traba- democracias representativas, como tambm nos dis-
lho de Bob Jessop, escreve: Tendo em mente a situao na Euro- cursos em torno das opes e prticas governativas
pa e na Amrica do Norte, Bob Jessop identifica trs tendncias quotidianas.
gerais na transformao do poder do Estado. Em primeiro lugar, a Em contraposio, algumas teorias marxistas
des-nacionalizao do Estado, um certo esvaziamento do apare- mais ortodoxas, embora privilegiando o conflito em
lho do Estado nacional que decorre do facto de as velhas e novas vez do consenso, nem sempre se distanciaram do de-
capacidades do Estado estarem a ser reorganizadas, tanto territorial terminismo classista na concepo da aco do Esta-
como funcionalmente, aos nveis subnacional e supranacional. Em do, pelo que, no apenas se tornaram gradualmente
segundo lugar, a desestatizao dos regimes polticos reflectida incapazes de explicar a relao deste com os novos
na transio do conceito de governo (government) para o de movimentos sociais, sobretudo aqueles fundados em
governao (governance), ou seja, de um modelo de regulao processos contra-hegemnicos locais e mais centrados
social e econmica assente no papel central do Estado para um na valorizao das subjectividades e identidades mul-
outro assente em parcerias e outras formas de associao entre ticulturais e de gnero, como acabaram, por vezes,
organizaes governamentais, paragovernamentais e no-gover- por promover explicaes (e induzir motivaes) so-
namentais, nas quais o aparelho de Estado tem apenas tarefas de
coordenao enquanto primus inter pares. E, finalmente, uma ten-
dncia para a internacionalizao do Estado nacional expressa aco do Estado nacional sempre que for necessrio adequar as
no aumento do impacto estratgico do contexto internacional na condies internas s exigncias extra-territoriais ou transnacio-
actuao do Estado, o que pode envolver a expanso do campo de nais. (p. 44)

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bre a mudana social que, ganhando sentido apenas texto das novas condicionantes megaestruturais. Nesse
no horizonte exclusivo de promessas revolucionrias, sentido, julgo que, continuando a ser necessrio pro-
acabaram, paradoxalmente, por justificar alguma blematizar os efeitos (no lineares e contraditrios)
desmobilizao ou descompromisso poltico. da globalizao e a sua configurao como nova e
Finalmente, mesmo as teorias (neomarxistas ou poderosa ideologia, a anlise sociolgica das polti-
outras) que privilegiaram a autonomia relativa do cas educacionais continua a no poder abrir mo da
Estado e que demonstraram capacidade hermenu- referncia ao papel e natureza do Estado nacional e
tica bastante para, no contexto nacional, explicar de s suas relaes com as classes sociais e a no dis-
forma consistente quer o compromisso com a acumu- pensar, portanto, o entendimento das especificidades
lao capitalista, quer a permeabilidade conjuntural (culturais, sociais, polticas, econmicas e educacio-
s lutas sociais e ao processo de legitimao demo- nais) que esto impregnadas da (e na) histria de uma
crtico , parecem tender tambm a ficar relativamente dada formao social. Como faz-lo, entretanto, sem
anacrnicas (ou, pelo menos, sob suspeita), dada no uma teoria do Estado reactualizada? Ou, ento, como
apenas a eroso (real) do Estado-providncia enquanto falar da reforma do Estado sem que se comece por
forma poltica do Estado capitalista democrtico, mas chamar a ateno para a necessidade da reforma das
tambm dada a eficcia de todo o trabalho de teorias do Estado?
inculcao simblica que consegue impor, mesmo Se h partes velhas e anacrnicas nas teorias do
s conscincias mais crticas, a inevitabilidade da glo- Estado (e sabemos que isso se tornou evidente antes
balizao neoliberal e todas as suas consequncias nos mesmo de a reduo da autonomia do Estado-nao
campos poltico, econmico, cultural e educacional. ser atribuda aos supostos efeitos da globalizao),
ento urgente encontrar teorias que, permitindo supe-
Ouvimos dizer [...] que nada h que se possa opor rar os dfices j existentes e diagnosticados, procu-
viso neoliberal, que esta consegue mostrar-se como uma rem explicar a redefinio do papel do Estado e a sua
evidncia, desprovida, enquanto tal, de qualquer alternati- relocalizao, tendo agora em conta as novas e mlti-
va. Se a viso neoliberal possui esta espcie de banalidade, plas condicionantes emergentes da actual reestrutu-
porque h todo um trabalho de inculcao simblica no rao do capitalismo a nvel global. As possibilida-
qual participam, passivamente, os jornalistas ou os simples des, por enquanto, so apenas experimentais, e as
cidados e, sobretudo, activamente, um certo nmero de teorias apenas exploratrias.
intelectuais. Contra tal imposio permanente, insidiosa, Como defende, a esse propsito, David Held
que produz, por impregnao, uma verdadeira crena, pa- (1995), numa poca em que coexistem mltiplos cen-
rece-me que os investigadores tm um papel a desempe- tros de poder e sistemas de autoridade, dentro e fora
nhar. Em primeiro lugar, podem analisar a produo e a das fronteiras nacionais, necessrio renovar as ba-
circulao desse discurso [...]. (Bourdieu, 1998, p. 37) ses da poltica e da teoria democrticas. Nesse senti-
do, o conceito de poder legtimo ou autoridade deve
Perante esse cenrio, se me parece fazer algum ser separado da sua tradicional associao com os
sentido dizer que j no podemos convocar, sem pro- Estados e com os limites rgidos das fronteiras nacio-
fundas actualizaes, algumas das teorias disponveis nais, para que possa ser relocalizado no mbito de
sobre o Estado, tambm no poderemos deixar de con- uma nova configurao internacional da vida polti-
siderar que o Estado, em si mesmo, enquanto sujeito ca, moldada e organizada por um novo direito de-
histrico e poltico, continua a existir, por isso, conti- mocrtico cosmopolita ou por uma democracia cos-
nuamos a precisar de teorias que dem conta da rede- mopolita internacional. No entanto, adverte ainda o
finio do seu papel e que sejam capazes de explicar autor, isto no implica abandonar o Estado moderno
quais os limites e possibilidades da sua aco no con- mas sim conceb-lo como um elemento de um con-

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texto mais amplo de condies, relaes e associa- to e regulao (que o prprio Estado incentiva e que
es polticas (p. 22). se inscrevem na redefinio das suas funes), mas
Essa perspectiva de David Held parece-me ser que no significam necessariamente a diminuio do
compatvel com uma outra sugerida por Boaventura seu poder de interveno. H, alis, vrios exemplos
de Souza Santos (1998), quando afirma: relativos a polticas educacionais neoconservadoras
e neoliberais que mostram que em algumas situaes
[...] sob a mesma designao de Estado est a emergir uma se produziu um desequilbrio (paradoxal) a favor do
nova organizao poltica mais vasta que o Estado, de que Estado e em prejuzo do livre-mercado, por causa das
o Estado o articulador e que integra um conjunto hbrido tenses e contradies assentes na frmula poltica
de fluxos, redes e organizaes em que se combinam e da nova direita, que se caracterizou por exigir um Es-
interpenetram elementos estatais e no-estatais, nacionais tado limitado, portanto, mais reduzido e circunscrito
e globais. (p. 59) nas suas funes, mas, ao mesmo tempo, forte en-
quanto mecanismo de coero e controlo social (cf.
Sendo o autor, um enunciado muito amplo e Afonso, 1999a, 2000a).
abstracto tem, todavia, a vantagem de permitir inte- Os quase-mercados so assim uma espcie de ex
grar, de imediato, as alteraes actuais em curso no libris do carcter hbrido pblico/privado, Estado/
papel do Estado, apontando, ao mesmo tempo, para mercado, inerente s polticas adoptadas na fase de
vectores mais prospectivos relativamente sua evo- expanso neoliberal. No entanto, esses mecanismos
luo futura. Nesse sentido, parece-me haver j algu- esto longe de esgotar o sentido das mudanas em
ma confirmao emprica convergente com a idia de curso no que diz respeito redefinio do papel do
o protagonismo do Estado estar a manter-se, muito Estado. H outros hbridos que vm ganhando
embora a sua centralidade, responsabilidade e visibi- protagonismo porque, no pressupondo a hegemonia
lidade sociais estarem, simultaneamente, a esbater- do mercado nem a destruio radical do velho espao
se. A isso no ser indiferente o facto de o Estado pblico estatal, parecem poder constituir-se como al-
transferir responsabilidades e funes para novos ternativas credveis para uma reinveno solidria
actores sociais e induzir, por processos muito dife- do Estado (como a designa Santos), contribuindo
renciados, novas representaes e concepes em tor- assim para que os valores do domnio pblico (como
no do bem comum e do espao pblico que preten- a igualdade, a justia e a cidadania) possam ser
dem legitimar esse descentramento. Dois exemplos reactualizados num novo contexto.
paradigmticos podem ser referenciados a esse pro- Analisando a reemergncia do chamado terceiro
psito: a promoo de quase-mercados e as relaes sector e consciente no apenas das suas potencialida-
com o terceiro sector. des, mas tambm dos seus limites e perigos, Santos
Uma das caractersticas das polticas neoliberais (1999) interroga-se cautelosamente sobre a viabili-
tem sido a promoo de mecanismos de mercado no dade desse terceiro sector poder contribuir para a re-
interior do espao estrutural do Estado, liberalizando forma solidria do Estado, ao admitir que estaria agora
e promovendo presses competitivas entre servios, aberta a possibilidade de reconvocar a comunidade
transformando os utentes em clientes, privatizando, para protagonizar uma nova proposta de regulao
adoptando instrumentos e princpios de gesto basea- social, mais justa, capaz de repor a equao entre
dos na racionalidade instrumental e subordinando os regulao social e emancipao social (p. 19). Con-
direitos sociais s lgicas da eficcia e da eficincia. siderando ainda que a refundao democrtica do
Surgem assim os designados quase-mercados (cf. Le terceiro sector poderia implicar que este assumisse
Grand, 1991) que pem em evidncia o carcter h- os valores que subjazem ao princpio da comunidade
brido das novas formas de financiamento, fornecimen- (como a cooperao, a solidariedade, a participao,

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a transparncia, a democracia interna, entre outros), sbdito, fortemente subjugado ao Estado, quer num
Santos ainda problematiza a criao de um espao modelo de mercado, exclusivamente motivado pe-
pblico no-estatal com base na complementaridade los interesses particulares. Acredita-se assim, por
entre esse novo terceiro sector e o Estado, referindo exemplo, que
ainda que os caminhos de uma poltica progressista
desenham-se na busca de uma articulao virtuosa [...] s uma poltica deliberada (e globalmente assumida)
entre a lgica da reciprocidade prpria do princpio de partilha de poderes e recursos entre a administrao cen-
da comunidade e a lgica da cidadania prpria do prin- tral e local (incluindo a escola), sustentada pela participa-
cpio do Estado (p. 47). o social e pela interveno do Estado na defesa do bem
Nesse mesmo sentido, poderamos perguntar: at comum, poder fazer com que a descentralizao e a auto-
que ponto as polticas educacionais podem favorecer nomia da escola sejam uma forma de devolver o sentido
novas articulaes com a comunidade que sejam re- cvico e comunitrio escola pblica (p. 51-54).
ferenciveis ao debate sobre a reinveno solidria
e participativa do Estado? Poder-se-o desenvolver Todavia, na minha perspectiva, alm de a idia da
projectos que se inscrevam na agenda acima sinali- construo de um bem comum local ser extremamente
zada, pressupondo, por exemplo, a construo de problemtica, nomeadamente pelo facto de haver hoje
polticas educacionais locais que no deixem de ser concepes, referncias e apelos ideolgicos comu-
polticas pblicas, embora j no referenciadas ex- nidade que so muito diversos e contraditrios (Afon-
clusivamente ao Estado? Como pensar uma poltica so, 1999b), tambm necessrio discutir em maior
educacional por referncia a um novo espao pblico profundidade a valorizao das redes (ou parcerias)
(no-estatal) que continue a incluir de forma privile- entre actores colectivos e o Estado, porque, embora
giada o Estado (e os valores do domnio pblico), mas traduzam uma das alternativas mais inovadoras e inte-
que j no se pode equacionar sem a comunidade (e ressantes das actuais polticas educacionais, elas tam-
os valores que esta pressupe), sem esquecer tambm bm escondem uma nova (e mais eficaz) forma de
o papel dos novos movimentos sociais? legitimao da aco do Estado, num contexto de
A esse propsito, h perspectivas analticas que retraco das polticas pblicas e dos direitos sociais,
tm ganhado uma presena crescente, sobretudo na li- econmicos e culturais. Nesse sentido, pode-se mes-
teratura que tem origem ou influncia francfona, e mo dizer que a crise de legitimao do Estado capita-
que procuram equacionar as polticas educacionais lista democrtico no tem sido mais acentuada porque
actuais essencialmente por referncia ideia de um a assuno do seu novo papel de articulador (h tam-
bem comum local, que se traduziria na conciliao bm quem discuta hoje o Estado-articulador como
entre o interesse pblico, representado pelo Estado, e uma outra forma de actuao do Estado) permite-lhe
os interesses privados, representados pelas famlias e mais facilmente descentrar a presso social relativa
outras instituies, servios ou actores locais. aos direitos para uma pluralidade de novos actores
De acordo com Joo Barroso (1998), para viabi- colectivos no-estatais, os quais, sendo levados a as-
lizar esse compromisso, designado por bem comum sumir-se como parceiros, assumem tambm, em de-
local, propem-se medidas de territorializao e par- corrncia desse facto, uma importante parcela de res-
cerias scio-educativas que devem constituir um pro- ponsabilidade na consecuo de objectivos pblicos
cesso de contratualizao que co-responsabilize di- que antes recaa exclusivamente no Estado. Talvez por
versos organismos e entidades (entre elas a escola) isso as parcerias constituam hoje um eixo fundamen-
na concretizao de interesses comuns, no quadro de tal na elaborao e implementao das polticas pbli-
desenvolvimento de uma poltica educativa local, fu- cas e educativas, no significando, necessariamente, a
gindo assim polarizao, quer num modelo de diminuio, mas antes a reactualizao em novos mol-

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des do poder de regulao do Estado e, assim, contri- rior, defende que as polticas educacionais encontram
buem tambm para a substituio da noo de gover- uma explicao mais consistente na hiptese da exis-
no pela (nova) noo de governncia. tncia de uma agenda globalmente estruturada para
a educao. Essa perspectiva, entre outros pressupos-
Globalizao e educao: a hiptese de tos, enfatiza a centralidade da economia capitalista
uma globalizao de baixa intensidade no processo de globalizao, entende o global como
o conjunto de foras econmicas que operam suprana-
Para equacionar a relao da globalizao com a cional e transnacionalmente, e discute os processos
educao h pelo menos duas propostas tericas muito que levam imposio de prioridades por parte de
diferentes que podem ser convocadas. Sigo aqui mui- alguns Estados sobre outros.
to de perto Roger Dale, que vem discutindo critica- Apesar de defenderem pressupostos muito dife-
mente essas questes nos seus trabalhos de anlise rentes, essas duas perspectivas partilham a nfase no
sociolgica das polticas educacionais (cf. Dale, 1998, papel de factores supranacionais na configurao das
1999, 2000). polticas de educao nacional. No entanto, enquanto
Uma delas, que pode ser designada como a pers- que para a perspectiva institucionalista os valores e a
pectiva dos institucionalistas do sistema mundial (world ideologia que modelam a cultura educacional mun-
institutionalists), tenta demonstrar que o desenvolvi- dial comum so to determinantes que se sobrepem
mento dos sistemas educativos tem como pressuposto aos factores nacionais, desvalorizando, assim, a espe-
a existncia de uma cultura educacional mundial co- cificidade desses e a sua contribuio; para a perspec-
mum que se traduz num conjunto de recursos imate- tiva da agenda globalmente estruturada para a edu-
riais disponveis, partilhados por uma comunidade in- cao o que est em causa a manuteno e
ternacional (mundial) composta por Estados-nao reproduo do sistema econmico capitalista e a posi-
autnomos que tendem a institucionalizar modelos o hegemnica que nele detm os Estados mais po-
estandardizados e a seguir orientaes idnticas, isto derosos o que, no entanto, no impede que se anali-
, a reproduzir um certo isomorfismo educacional sem as especificidades dos processos nacionais na
(cf., por exemplo, Ramrez, 1992; Ramrez & Ventresca, procura das suas articulaes com as dinmicas trans-
1992; Meyer, Ramrez & Soysal, 1992). nacionais e globais. Nessa ltima perspectiva, a dis-
Nessa perspectiva, a influncia da referida co- cusso da educao, enquanto varivel dependente, re-
munidade internacional, veiculada nomeadamente mete para uma srie de questes que vo muito alm
atravs de organizaes internacionais (OCDE, da identificao do mandato, ou seja, daquilo que
Unesco, Banco Mundial, entre outras), vista como considerado desejvel que os sistemas educativos rea-
mais determinante no desenvolvimento dos respecti- lizem. Nesse sentido, procura-se dar resposta s se-
vos sistemas educativos e na disseminao de orien- guintes questes: i) quem ensinado, o que ensinado,
taes e categorias organizacionais e curriculares do como ensinado, por quem e em que circunstncias?;
que os factores internos a cada um dos diferentes Es- ii) como, por quem e atravs de que estruturas, insti-
tados-nao (por exemplo, Meyer, 2000; Azevedo, tuies e processos so as dimenses anteriores defi-
2000; Teodoro, 2001). Alis, o argumento central des- nidas, governadas, organizadas e geridas?; iii) quais
ses institucionalistas que as instituies nacionais, so as consequncias sociais e individuais dessas es-
incluindo o prprio Estado, no se desenvolvem au- truturas e processos? Em suma, numa anlise sociol-
tonomamente, sendo, antes, essencialmente modela- gica mais complexa, trata-se, acima de tudo, de verifi-
das no contexto supranacional pelo efeito de uma ideo- car como que a natureza mutvel da economia
logia mundial (ocidental) dominante. capitalista, que constitui a fora principal da globali-
Uma segunda perspectiva, ao contrrio da ante- zao, afecta os sistemas educativos, tendo em conta,

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no entanto, que h efeitos de mediao que se produ- da) referenciveis ao modelo de Estado-providncia
zem nacionalmente e que no so completamente in- (Afonso, 1997, 1999c, 2000b).
dependentes do lugar e situao de cada pas em rela- Apesar da preocupao sociolgica com a de-
o a essa mesma economia global (Dale, 2000). monstrao das especificidades nacionais atitude
Levando em considerao esses e outros factores, que, como comecei por observar nas pginas iniciais
alguns trabalhos recentes, tendo como exemplo as es- deste texto, pelo facto de decorrer do compromisso
pecificidades portuguesas, agora em contexto europeu, com a objectividade na investigao, no deixa, por
tm vindo a propor a designao de globalizao de isso, de permitir a descoberta de espaos de ambigui-
baixa intensidade para sinalizar a mediao dos Es- dade e at de estratgias de resistncia na configura-
tados nacionais na formulao das respectivas polti- o das polticas nacionais, que podem vir a ser apro-
cas educacionais, chamando ao mesmo tempo a aten- veitados para contrariar os efeitos da retrica
o para o facto de a educao, comparativamente com ideolgica neoliberal h, obviamente, aqueles arau-
outras reas, parecer estar resistindo mais ao impacto tos da globalizao, na verso homogeneizao cul-
da globalizao, isto , de os efeitos nesse campo no tural ou mcdonaldizao da sociedade, a que se jun-
parecerem ser to directos e profundos como em ou- tam os pessimistas ou descrentes em relao s
tros sectores (por exemplo, Teodoro, 2001). possibilidades da globalizao contra-hegemnica,
Mesmo quando a reconfigurao do papel do Es- que no se cansam de anunciar, tambm aqui, a ine-
tado passa pelas condicionantes inerentes cedncia vitvel convergncia global de todos os sistemas edu-
voluntria de parcelas de soberania nacional atravs cativos. Aos seus argumentos, que necessrio co-
da integrao em instncias supranacionais de carcter nhecer em profundidade e confrontar criticamente, no
regional, como acontece, por exemplo, com Portugal prestarei ateno neste texto. Procurarei, antes, dar
relativamente Unio Europia, isso no implica (ou mais algumas indicaes relativamente aos caminhos
no tem implicado at o momento) homogeneizao de investigao seguidos em alguns trabalhos recen-
ou uniformizao de polticas e orientaes educati- tes de autores portugueses que se tm preocupado em
vas. Trabalhos na rea da sociologia das polticas edu- aprofundar algumas polticas sectoriais, discutindo-
cacionais que tm privilegiado o perodo imediata- as, quer por referncia aos processos de globalizao
mente posterior integrao europia, tm mostrado (econmica, poltica e cultural), quer por referncia
isso mesmo ao procurar dar conta da permanncia de emergncia de novas formas de actuao do Estado.
especificidades nacionais, apesar das novas condicio-
nantes em vigor. A esse propsito, por exemplo, os As novas designaes e formas de actuao
trabalhos que tm incidido no perodo temporal que do Estado e as polticas educacionais
vai aproximadamente de 1985 a 1995 apontam para a relativas ao ensino profissional e superior
existncia de decises extremamente ambguas e
heterogneas. Se, por um lado, na poltica econmica Com a acelerao da globalizao econmica e
desse perodo foram adoptadas orientaes inequivo- com as mudanas no papel do Estado, tm-se verifica-
camente neoliberais (de desregulao, de privatiza- do tambm alteraes nas prioridades relativas ao que
o, de desmantelamento do sector empresarial esta- se espera que seja a contribuio da educao. Durante
tal, de abertura ao mercado, de vulnerabilizao dos a vigncia e expanso do Estado-providncia, o
direitos ligados ao trabalho), por outro, na poltica contributo da educao visava sobretudo o processo
educativa, foi possvel tomar decises em relativo de legitimao; na fase actual, a prioridade direccio-
contraciclo com a ideologia neoliberal e, em alguns nada para o processo de acumulao. O Estado actua
casos, como o do ensino fundamental, chegaram a ser agora tendo como principal objectivo a competitivida-
decises congruentes com a expanso de direitos (ain- de econmica e, em funo disso, alguns autores co-

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Estado, globalizao e polticas educacionais

meam j a design-lo por Estado-competidor ou de mostra que esse sector do sistema de ensino extrema-
competio (competition state).3 mente relevante para uma compreenso mais ampla da
Referindo-se a essa nova forma de actuao do forma como se est processando a europeizao das
Estado, Roger Dale (1998) mostra que o que est em polticas educacionais e como esto sendo concreti-
causa essencialmente uma redefinio de priorida- zados os novos papis do Estado. Tratando-se, em lti-
des relativas a cada um dos trs problemas centrais ma instncia, de dinmicas igualmente referenciveis
que tm caracterizado o mandato para a educao nas a processos de globalizao, encontramos, tambm aqui,
sociedades capitalistas democrticas, aparecendo ago- algumas nuances especficas da situao portuguesa.
ra em primeiro lugar o apoio ao processo de acumu- Nesse sentido, e tal como afirma Ftima Antunes (2001,
lao; em segundo lugar, a garantia da ordem e con- p. 202), as escolas profissionais parecem atender em
trole sociais; em terceiro lugar, a legitimao do primeiro lugar ao problema poltico (a questo do con-
sistema. Entretanto, o modo como a educao apoia trolo e da ordem social) que, nesse caso, passa a pro-
o processo de acumulao pode variar em funo das porcionar respostas para o desemprego dos jovens e
dominncias que configurarem, de forma mais preci- para a escolarizao prolongada de novos pblicos ,
sa, a actuao do Estado-competidor. Assim, ainda enquanto que, apenas num plano secundrio, se visa
segundo Dale, essa actuao pode passar por uma forte igualmente garantir a formao de mo-de-obra ade-
interveno do Estado na promoo da investigao quadamente qualificada, mobilizada e disponvel para
e da inovao para atender s necessidades do tecido diferentes sectores da economia e do mercado (apoio
produtivo; pela adopo de lgicas e mecanismos de ao processo de acumulao). Por sua vez,
mercado na educao; ou ainda pela contribuio da
educao para a reproduo de mo-de-obra especia- [...] a legitimao da aco do Estado e a conquista de leal-
lizada (skilled workers). dade aparecem crescentemente associadas ao esforo de
A convocao desse quadro terico na interpreta- constituir uma oferta diversificada de servios educativos,
o do projecto das escolas profissionais em Portugal tendo em vista uma populao escolar cada vez mais hete-
rognea e a misso de capacitar todos e cada um para lidar
e reagir, de modo adequado, s novas e intensamente dife-
3
Esta designao aparece em Cerny (1997). Roger Dale renciadas condies do mercado de emprego e de trabalho.
(1998), transcrevendo e comentando uma passagem da obra de (Antunes, 2001, p. 202)
Cerny, escreve: He argues that Rather than attempt to take certain
economic activities out of the market, to decommodify them as Nesse sentido, conclui a autora,
the welfare state was organised to do, the competition state has
pursued increased marketization in order to make economic a criao das escolas profissionais evidencia o modo como
activities located within the national territory, or which otherwise a tendncia global para uma nova forma de actuao do
contribute to national wealth, more competitive in international Estado o Estado de competio foi articulada [...] na
and transnational terms, and he goes on to list four specific types rea da educao face a uma situao que impunha que a
of policy change that are thereby forced to the top of the political crise da escola de massas fosse confrontada em simultneo
agenda. These are: a shift from macroeconomic to microeconomic com a sua expanso e consolidao, assumindo como
interventionism; a shift from the pursuit of comparative advantage prioritria a contribuio da educao para a coeso e con-
to the pursuit of competitive advantage; the control of inflation as trolo sociais.4 (Antunes, 1998, p. 202)
the touchstone of state economic management; and a shift in the
focus of national politics from the general maximisation of welfare
4
to the promotion of enterprise innovation and profitability on both Sobre a emergncia das escolas profissionais como um dos
private and public spheres (as citaes transcritas de Cerny, 1997, eixos das polticas educacionais dos ltimos anos em Portugal ver
p. 259, em itlico no original). ainda Ftima Antunes (1998).

Revista Brasileira de Educao 43


Almerindo Janela Afonso

Afastando-se da regra da universalizao de di- to em curso na Europa ocidental, verifica-se que os


reitos enquanto caracterstica do modelo social-de- trabalhos mais recentes, na esteira, nomeadamente,
mocrata de Estado-providncia e, mais especificamen- de Guy Neave e Frans van Vught, procuram defender
te, rompendo com algumas conquistas relativas aos a idia de que nesse sector est igualmente a ocorrer
direitos culturais que tiveram a sua prpria traduo uma mudana no modo de regulao, que se traduz,
ao nvel das polticas educacionais, nomeadamente nesse caso, pela transio de um modelo de controlo
com a expanso da escola de massas (a escola para estatal para um modelo de superviso estatal. O mo-
todos, oficial, obrigatria e laica) e com a valoriza- delo de controlo um modelo de regulao burocr-
o do princpio da igualdade de oportunidades, o que tico e centralizado em que o Estado mantm sob sua
parece estar a configurar a tendncia actual, como a alada todos os aspectos do ensino superior (acesso,
anlise das escolas profissionais em Portugal sugere, currculos, nomeao de pessoal, normas para con-
a emergncia de polticas sociais particularsticas cesso de graus etc.). Entre esse modelo e o seu opos-
que tem uma traduo especfica para a educao ao to, isto , um modelo de controlo totalmente baseado
privilegiarem a individualizao (das opes e dos no mercado, a tendncia nos ltimos anos em termos
projectos) e a dualizao do sistema educativo, sen- de ensino superior, na Europa ocidental e tambm em
do a individualizao e a dualizao vectores de es- Portugal, tem sido a adopo de um modelo hbrido
tratgias mais abrangentes de redefinio da cida- que conjuga o controlo pelo Estado com estratgias
dania educativa (Antunes, 2001, p. 202). de autonomia ou de auto-regulao institucional.
Do meu ponto de vista, essas estratgias, em que esse modelo que tem sido designado como modelo
assentam agora as polticas de diversificao e de de superviso pelo Estado (Correia, Amaral & Ma-
hierarquizao da oferta educativa pblica, no dei- galhes, 2000).
xam tambm de poder contribuir para escamotear Nesse contexto, surge uma nova forma de
velhas frmulas de induo discriminatria e classista, actuao do Estado que, j h alguns anos, foi desig-
que parecem estar de novo a ser reintroduzidas no nada por Guy Neave (1988, 1998) como a emergn-
sistema educativo portugus, atribuindo exclusiva- cia do Estado-avaliador (the rise of the evaluative
mente responsabilidade individual dos sujeitos as state). Com a visibilidade social e a importncia pol-
supostas escolhas e opes relativas aos seus percur- tica crescentes que foi adquirindo ao longo da dcada
sos de escolarizao e formao. de 1980, a avaliao transformou-se num dos eixos
estruturantes das polticas educacionais (Afonso,
Os indivduos so convocados a serem responsveis 1999a, 2000a). Atravs dela procura-se compatibilizar
pelo seu destino, pela sua sobrevivncia e pela sua seguran- exigncias relativamente contraditrias: as que tm a
a, gestores individuais das suas trajectrias sociais sem de- ver, at certo ponto, com um relativo aumento do po-
pendncias nem planos predeterminados. No entanto, esta der de regulao do Estado e aquelas que decorrem
responsabilizao ocorre de par com a eliminao das condi- de uma lgica mais voltada para o mercado ou para a
es que a poderiam transformar em energia de realizao auto-regulao institucional. A esse propsito, Ana
pessoal. O indivduo chamado a ser o senhor do seu destino Maria Seixas (2001), que tem trabalhado as questes
quando tudo parece estar fora do seu controle. A sua respon- relativas ao ensino superior, escreve:
sabilizao a sua alienao; alienao que, ao contrrio da
alienao marxista, no resulta da explorao do trabalho O Estado-avaliador implica uma redistribuio das fun-
assalariado mas da ausncia dela. (Santos, 1995, p. 10) es e responsabilidades na coordenao do ensino superior.
Basicamente podem-se referir trs aspectos fundamentais: a
Tomando agora como objecto de estudo as mu- concentrao da administrao central na dimenso estrat-
danas no ensino superior, sobretudo aquelas que es- gica de desenvolvimento do sistema, definindo os objectivos

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Estado, globalizao e polticas educacionais

e os critrios de qualidade do produto final; a emergncia de logia, 1999) e Avaliao educacional: regulao e emancipao
poderosos rgos intermedirios de especialistas funcionan- (Cortez, 2000). E-mail: ajafonso@iep.uminho.pt.
do como agentes directos de avaliao e coordenao; e a
nfase na auto-regulao das instituies. (p. 217) Referncias bibliogrficas

E acrescenta: AFONSO, Almerindo J., (1997). O neoliberalismo educacional


mitigado numa dcada de governao social-democrata: um
A transformao do papel do Estado no implica, no contributo sociolgico para pensar a reforma educativa em
entanto, uma diminuio do seu poder [...]. A principal con- Portugal (1985-1995). Revista Portuguesa de Educao, v. 10,
tradio do Estado avaliador reside exactamente na nfase n 2, p. 103-137.
simultnea, por um lado, na desregulao e na autonomia
, (1999a). Estado, mercado, comunidade e avaliao:
institucional, e, por outro, no desenvolvimento de um cor-
esboo para uma rearticulao crtica. Educao & Socieda-
po regulatrio condicionando a aco institucional. (p. 217)
de, n 69, p. 139-164.

Em sntese, como procurei referir brevemente nas , (1999b). A(s) autonomia(s) da escola pblica na

pginas deste texto, esto hoje em curso estratgias encruzilhada entre o velho e o novo espao pblico. Inovao,

diferenciadas para a redefinio do papel do Estado v. 12, n 3, p. 121-137.

que preciso analisar em profundidade de modo que , (1999c). Educao bsica, democracia e cidada-
percebemos as suas implicaes especficas no cam- nia: dilemas e perspectivas. Porto: Afrontamento.
po das polticas educacionais. H tambm caminhos
, (2000a). Avaliao educacional: regulao e eman-
que esto a ser construdos e solues que esto a ser
cipao. So Paulo: Cortez.
propostas que contm tenses e dilemas difceis de
, (2000b). Polticas educativas em Portugal (1985-
resolver, sobretudo quando a lgica da regulao se
2000): a reforma global, o pacto educativo e os reajustamentos
sobrepe lgica da emancipao. Entretanto, fora
neo-reformistas. In: CATANI, Afrnio M., OLIVEIRA,
das velhas e das novas ortodoxias, h tambm expe-
Romualdo P. (orgs.). Reformas educacionais em Portugal e no
rincias em curso que continuam a dar sentido a lutas
Brasil. Belo Horizonte: Autntica. p. 17- 40.
sociais e a polticas pblicas em torno de projectos
emancipatrios. Para que estes se concretizem e se ANTUNES, Ftima, (1998). Polticas educativas para Portugal,
consolidem preciso no esquecer que a Educao e anos 80/90: o debate acerca do ensino profissional na escola
as polticas educacionais tambm devem ser pensa- pblica. Lisboa: IIE.
das e equacionadas como parte integrante dos pro- , (2001). Os locais das escolas profissionais: novos
cessos de globalizao contra-hegemnica. papis para o Estado e a europeizao das polticas educacio-
nais. In: STOER, S.R. e outros (orgs.). A transnacionalizao
ALMERINDO JANELA AFONSO, socilogo e doutor em da educao: da crise da educao educao da crise. Porto:
educao, professor associado do Departamento de Sociologia da Afrontamento. p. 165-210.
Educao e Administrao Educacional e vice-presidente da Facul- AZEVEDO, Joaquim, (2000). O ensino secundrio na Europa: o
dade de Educao e Psicologia da Universidade do Minho (Portu- neoprofissionalismo e o sistema educativo mundial. Porto: ASA.
gal). Atualmente diretor do mestrado em sociologia da educao e
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polticas educativas. Investiga na rea da sociologia das polticas
ver o sentido cvico e comunitrio escola pblica. Colquio/
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