Nl;): Z01tA

:Ul' ;;11

ANDRE-NoEL ROTH DEUBEL

POLITICAS PUBLICAS

FORMULACI6N, IMPLEMENTACI6N Y

EVALUACI6N

---
Ediciones

Aurora

BOGOTA., D.C., 2007

 +''-'
c,
\Jb.W

IIBU()'fECA fl.-A CSO EC " ......, , ' ; yo'

":1 :::J "\ :; ..-'
'1"'" I I

-t-' ", ., .... ". -, ,..... .... .... . "~

t
Frcb.~~ ~..~:_?geJ.:.~ ~.~ _ .
(}r~~. 000221562'.' ".-.
Cem;{J: .. ...!~:.~.~
~ Cf}T, ;~-'L)=i-1L.) ~.'!.'.'
'rev:: ~QI; \,\l,V\~",J..\

- . - - - - - - - - - __ _ _ o _ _
~
.. '::'; ~~~,~t;~~,~\ - F':. C:.::~.-.: ...
I.,

_lL ,
t
CGai :, ; .. INDICE t
DOI3\f0:1: )
)
PRESENTACION 9 t
)
INTRODUCCION 11
PRIMERA EDICI6N: septiembre de 2002
La difusion del analisis de las politicas publicae 11 )
PRIMERA REIMPRESI6N: junio de 2003
La constitucion del analisis de las politicas publicas )
SEGUNDA REIMPRESI6N: agosto de 2004
como ciencia del Estado en acci6n 13 )
TERCERA REIMPRESI6N: febrero de 2006
CUARTA REIMPRESI6N: noviembre de 2006 Capitulo I t
QUINTA REIMPRESI6N: agosto de 2007 CONCEPTOS, TEoRiAs Y HERRAMIENTAS PARA EL
ANALISIS DE LAS POLtTICAS PUBUCAS 17 )
DEREcHos RESERVADOS
Andre-Noel Roth Deubel, 2002 )
1. Los conceptos de Estado y de politica publica 17
Correo electronico: andrenoel.roth@gmail.com
Ediciones Aurora, 2002
1.1. EI Estado 20
1.2 La politica publica 25 )
Correo electronico: ediaurora@mixmail.com
2. Los enfoques teoricos 29 )
2.1. Las teorias centradas en la sociedad 29
PRODUCCI6N EDITORIAL )
2.2. Las teorias centradas en el Estado 30
Ediciones Aurora )
2.3. Las teorias mixtas 31
DISENO DE LA PORTADA
Elograf Ltda.
PREPARACl6N DIGITAL
2.3.1. EI enfoque neocorporativista
2.3.2. Las teorias de entramado 0 networks theory
2.3.3. EI enfoque neoinstitucional
32
33
37
,
)

Elograf Ltda. 3. Herramientas para el analisis de politicas publicas 41

3.1. Las tipologias 42 "j
ISBN: 958-9136-15-X

IMPRESO Y TERMINADO
3.2. Los instrumentos de intervenci6n del Estado
3.3. Programas de politicas publicas, programas

44


politicos y complejidad social 46

Panamericana Formas e Impresos S.A. 3.4. EI policy ciele 49

IMPRESO EN COLOMBIA 3.5. Consideraciones criticas al policy ciele 51
FRIrvrED IN COLOMBIA

 ANVRE-No&Rom
... ,'"_ ...._"'~~_._~
, '"-''' ,-,'.- ...., ~"'"""~~" .~,-, '--"'~'~'-'''''- -'~.""~._-_ .... ~,-'"'--,,-----_ ....,
POllT1CAS POBUCAS
-....;;..:. 0

interes de los analistas, independientemente de su orientaci6n poli

tica, este fuertemente determinado por las problemaricas politicas
dorninanres del momento: de las dificultades del modelo del Es
tado de bienestar en los aiios sesenta y setenta (deficit de resulta
dos), pasaron a su critica en la decada de los afios ochenta (corpo
rativismo, burocratizaci6n) y a la respuesta neoliberal en los afios
CAPIWLO I
noventa (privatizaciones). Los analistas de los aiios sesenta se enfo
caron particularmente sobre el tema de la implementaci6n de las CONCEPTOS, TEoRiAs Y HERRAMIENTAS PARA

decisiones. En los aiios setenta el tema principal fue el analisis com EL ANruSIS DE LAS POllTICAS PUBLICAS

parativo de los modelos de Estado providencia; y luego, en los

afios ochenta, el centro de interes se desplaz6 hacia la problemari.
ca de la constituci6n de las agendas gubemamentales y de las con
1. Los CONCEPTOS DE ESTADO Y DE pOLiTICA PUBUCA

figuraciones (sistemas, redes, comunidades) de actores que influ

yen en las politicas publicas (Thoenig en Duran, 1999:5).Finalmente,

Desde hace varios aiios los libros dedicados a analizar el papel
en los aiios noventa, con la ola neoliberal, muchos analistas -pre
del Estado y a plantear la necesidad de transformarlo, de rediseiiarlo
~ ocupados por la eficiencia de la gesti6n publica- debatieron alre
o de modernizarlo se han multiplicado", Oszlak (1994), por ejem
dedor de la reforma administrativa con la famosa nueva gesti6n
plo, habla de la necesidad de redefinir las fronteras entre el Estado
publica (new public management) y se incremento el interes por la
y la sociedad. En America latina, en particular, -en un contexto de
evaluaci6n de la acci6n publica. globalizaci6n de los mercados, de conformaci6n y consolidaci6n
de bloques regionales como el Alena, el Mercosur, el Pacto Andino
y el ALCA- tal reflexi6n sobre el papel y el modo de inserci6n del
Estado en sus sociedades aparece como de actualidad/. El nuevo
contexto politico y econ6mico internacional, as! como las exigen
cias nacionales, regionales y locales para aumentar la democracia,
la participaci6n, la autonomia y para fortalecer, por ejemplo, las
medidas para la protecci6n del medio ambiente, ponen a los Esta
dos frente a nuevas problematicas. Esta nueva agenda politica
-que se suma a los habituales problemas de las politicas sociales y
econornicas de inequidad, pobreza creciente, violencia, terroris
rno, corrupci6n e inseguridad- influye sobre el funcionamiento

I Ver, entre otros, los libros de Osborne y Gaebler (1993) y de Kliksberg

(1994).

2 EI debate alrededor de la llamada Tercera Via constituye un ejemplo de

esta redefmici6n (ver Giddens, 1999; Blair, Santos, 1999).

16
17

ANDRE-NoEL Rom
del Estado. Por ejemplo, la integraci6n y la consideraci6n de las cues
.. tiones ambientales, por naturaleza transversales 0 intersectoriales,
provocaron cambios institucionales importantes (Bradford, 1994:18).
En la mayoria de los paises, si no en todos, la legislaci6n sobre este
tema se fortaleci6 y se crearon nuevas instituciones y politicas.
AI mismo tiempo, los analisis del Estado se han renovado con
un cambio radical de perspectiva impulsado por los enfoques pro
movidos desde el denominado analisis de las politic as publicae.
Como 10 indican Meny y Thoenig (1992:77) al citar un autor esta
dounidense (Ashford, 1976), "en lugar de interrogarse sobre las
consecuencias de las estructuras institucionales sobre las politicas
(...)", es preciso invertir la pregunta e interesarse por la manera
como las politicas aprobadas e implementadas por el Estado re
flejan la distribucion del poder y de las funciones en este; de modo
que "las politicas publicas se vuelvan un medio para describir el
comportarniento institucional y como sus variaciones pueden ser
atribuidas a las estructuras mismas. Las politic as se convierten en
un 'anilogo' de las instituciones, mas que en un conjunto de deci
siones mas 0 menos eficientes, efectivas 0 racionales" (Meny y
Thoenig, 1992:77).
El analisis de las politicas public as ofrece una renovaci6n de los
estudios para la comprensi6n del Estado y de sus acciones. Un
examen minucioso de las actividades estatales, en varios temas, ha
sido realizado tanto en los Estados Unidos como en Europa. Es
tos estudios, muy a menudo, han sacado a la luz la distancia, a
veces importante, entre las intenciones iniciales del Estado 0 del
legislador y las realizaciones concretas. De esta forma el analisis de
las politicas public as ha contribuido aver el Estado con menos
consagraci6n 0 reverencia. Los aportes de la sociologia de las or
ganizaciones al analisis de las politicas publicas han incidido tam
bien de manera significativa a esta trivializacion del Estado
(Friedberg, 1993:95-96) 0, incluso, a su decairniento como "sis
tema de acci6n especifico con vocaci6n (0 pretensi6n) de coordi
nar los otros sistemas de acci6n" (Leca, Jobert, 1980: 1164).
Para nosotros, no se trata de reducir el Estado a una organiza
cion cornun y corriente; sin embargo, pensamos que el Estado y
sus instituciones pueden ser analizados como "organizaciones a
18
,
r
POI..1rrCAS PUBUCAS t
~ traves de las cuales los agentes publicos (elegidos 0 adrninistrati
,
)
vos) persiguen metas que no son exclusivamente respuestas a de
mandas sociales y,ala vez, como configuraciones de organizaciones
y de acciones que estructuran, modelan e influyen tanto en los pro
cesos econ6micos como en las clases 0 grupos de interes" (Meny, t
Thoenig, 1992: 76-77). En otras palabras, la especificidad del Es t
tado y su centralidad, en particular por su pretensi6n de monopo
lizar en un territorio determinado el uso legitimo de la violencia
t
)
fisica (Weber, 1987:45) y simb6lica (Bourdieu, 1993:51), no pue
den y no deben ser admitidas apriori. Es por medio del analisis de
la acci6n, de la capacidad concreta y de los mecanismos de regula )
cion reales en las areas que estas organizaciones y configuraciones
de organizaciones llamadas Estado pretenden regular que el mis
mo debe aparecer como Estado real. Friedberg (1993:180) for )
mula esta idea de la siguiente manera: "el sistema politico y el Estado
corresponden a un conjunto de sistemas de acci6n parciales y
)
entrecruzados cuyas caracteristicas y limites, influencia e impacto,
no existen a priori, mas son temas de investigaci6n".
El Estado es una instituci6n que formaliza unas reglas de juego )
en amhitos que pretende regular. Lo hace por medio de la
promulgaci6n de textos juridicos y adrninistrativos, de la creaci6n
)
de organizaciones y de redes de interacci6n que sirven de enlace
(relais) (Crozier, Friedberg, 1977:166ss) entre la organizaci6n y el .)
entorno pertinente en el cual desea desarrollar su acci6n. De modo
que se consideran las leyes, el derecho en general, y las instituciones )
estatales como un intento formal de modificaci6n, en un cierto
sentido, de las reglas de juego en los ambitos escogidos. Las poli- "
ticas publicas, entendidas como programas de acciones, represen )
,
~
tan la realizaci6n concreta de decisiones, el medio usado por un
actor en particular llamado Estado, en su voluntad de modificar
i
comportarnientos mediante el cambio de las reglas de juego ope
rantes hasta entonces. Sin embargo, tanto para el actor estatal como
para el investigador, el proceso que conlleva a una decisi6n reviste
,,
f
una singular importancia. En efecto, la decisi6n, expresada por 10
general bajo una formulaci6n juridica, representa la cristalizaci6n
de un momenta en el estado de la relaci6n de fuerzas entre los
t distintos actores que intervienen en el proceso de definicion de las
l 19
 -_
..- ...----_ .. -...Rom
ANDRE-NoB!. __.._ ."----
reglas del juego. Pero es claro que el rnimero de actores es limitado
y selectivo: no entra cualquiera, ni como quiere, en el proceso de
decision; por 10 tanto, la configuraci6n de estos actores es ya reve
ladora del reparto del poder en el seno del Estado as! como del
tipo de relaciones y de integraci6n establecidas entre este y su en
torno. De manera que a traves del analisis de estos procesos poli
ticos, que legitiman y concretizan la orientacion de las politicas
publicas, es posible dar cuenta empiricamente del tipo de Estado,
de su evolucion y transformaci6n.
1.1. EL ESTADO
Siguiendo a Burdeau (1970) se puede decir que para que exista
el Estado no basta la presencia de las condiciones objetivas que
definen un Estado: un territorio, una poblaci6n y una autoridad.
El Estado, en su concepcion moderna, corresponde a un proceso
cultural e ideal por medio del cual la idea de un poder no
individualizado se concreta hist6ricamente (Burdeau, 1970:33). El
nacimiento del Estado moderno se produjo en Europa occidental
y corresponde a condiciones estructurales y culturales especificas.
Ahora bien, el encuentro entre la idea del Estado y una sociedad
espedfica, por 10 general, no corresponde a las condiciones que
reinaban en Europa occidental en ese entonces; por 10 tanto, la
construcci6n del Estado toma formas y contenidos variables. In
cluso en el seno del marco europeo numerosos estudiosos intenta
ron explicar por medio de variables de tipo econ6rnico, cultural 0
geopolitico las variaciones existentes entre los diferentes modelos
de Estado que se forjaron en la historia (ver Kriesi, 1994; Braud,
.. 1997). EI Estado apareci6 como la solucion que se impuso de
manera progresiva, y probablemente de manera inconsciente, para
resolver la crisis de la sociedad feudal (Badie, 1997:131). EI Esta
do no se impuso tal y como 10 conocemos hoy de manera inme
diata y uniforme. Se trata de un proceso largo de modernizacion
politica que se caracteriza principalmente por un acrecentamiento
progresivo de la centralizaci6n del poder en el Estado por un lade
y, por otro, por la integraci6n social y politica de la poblaci6n bajo
modalidades y condiciones variables (Kriesi, 1994:71).
20
--------------_._--_._--_POUnCAS
- ..piIBUCAS
.. _. _ ,
En Europa -por medio de una dinarnica competitiva en los
pIanos militar, econ6rnico y simb6lico-- los senores feudales fue
ron arrastrados en un proceso de institucionalizaci6n y de diferen
ciacion de la funci6n politica, principalmente con la creaci6n de
instituciones especializadas en una tarea particular como, por ejem
plo, el ejercito, el cuerpo de polida, una adrninistraci6n fiscal per
manente, diversos parlamentos, etc. (ver Braud, 1997:106ss). De
este proceso resulta una concentracion de varios recursos de po
der -ante todo ejercito, policia, tributos, justicia, derecho-- que ter
rnina en algunos casos en la monopolizaci6n exclusiva de estos en
provecho del Estado (Bourdieu, 1994:101ss). Una de las marcas
mas sobresalientes del Estado moderno es la monopolizaci6n por
parte de este del uso legitimo de la violencia fisica sobre un territo
rio deterrninado, seg'llnla famosa definicion de Max Weber (1987).
EI proceso y el grado de concentracion y de institucionalizaci6n de
estos distintos recursos es necesariamente espedfico a cada caso.
EI estudio de estos procesos perrnitiria la comprensi6n de las va
riaciones existentes entre los diferentes modelos de Estado,
En otras partes del mundo la implementacion del modele es
tatal moderno y su desarrollo queda marcado por su medio de
adopci6n (ver Badie, 1992a), en particular por la ausencia del pa
sado feudal (Badie, 1997:141), el cual en cierta forma habia prepa
rado poco a poco el advenimiento del Estado moderno. La
transferencia del concepto occidental de Estado al sene de otra
sociedad irnplico un proceso de adaptaci6n particular en relacion
con la historia de la sociedad espedfica. Segiin Badie, en la mayo
ria de los casos la importacion del modele de Estado occidental
ha sido la obra de elites nuevas que buscaron alcanzar "objetivos
propios muchas veces con finalidades de emancipaci6n" (Badie,
1992a:81). La historia de los procesos de independencia de los
Estados latinoamericanos es particularmente ejemplar de una cons
trucci6n estatal elitista sin mayor participaei6n de los pueblos. Hubo
claramente un proceso de centralizaei6n de la autoridad bajo la
forma de una consrruccion estatal pero con una integraci6n extre
madamente reducida de la poblaci6n.
Fuera del escenario europeo se puede, con Badie, subrayar la
falta de rigor en el uso del concepto de Estado para designar
21

ANVKE-NOI:L Rom
"toda construcci6n de un poder del cualla centralidad no es ni
verificada ni (...) medida"(Badie, 1992b:207ss). Es asi como en las
sociedades en desarrollo los principios de soberania, de territoria
lidad y de unicidad del orden institucional-fundamentos del Esta
do moderno occidental- no estan sino parcialmente establecidos
desde la 6ptica socio16gica (Badie, Birnbaum, 1982). Si bien es
cierto que el Estado en desarrollo tiende, por 10 rnenos te6rica
mente, hacia la realizaci6n de este objetivo, en muchos casos es
mas un Estado desde el punto de vista del formalismo juridico,
que desde el punto de vista de la realidad sociologies.
La inexistencia del Estado, tornado en sentido estricto, es par
ticularmente evidente en el continente africano y en el mundo
musulrnan. En estas regiones la obediencia y la lealtad de los habi
tantes hacia la forma Estado, elemento importado de la cultura
occidental, estan fuertemente limitadas por los lazos cornunitarios
o religiosos", 10 que dificulta la constirucion de una sociedad civil
I
compuesta de ciudadanos tal como se los concibe en el mundo
J occidental (Badie, 1992b). En estos casos los derechos tradiciona
les, consuetudinarios y comunitarios estan aun muy presentes, 10
cuallimita la constituci6n y el dominio de una centralidad de po
der de tipo Estado moderno occidental. Sin embargo, hay que
reconoccr que America latina, poniendo entre parentesis el mundo
indigena, ha sufrido por razones hist6ricas una importante
deculturizacion. Las poblaciones del continente americano han
sido mas receptivas a los derechos occidentales (Rouland, 1990:116
117) Y a sus concepciones politicas, que Africa y que los paises
orientales y musulmanes. La importante emigraci6n europea al
Nuevo Mundo explica probablemente esto,
Pero a pesar de la receptividad de America latina, es de
anotar que el aparato estatal no ha sido capaz de penetrar todos
los espacios sociales. Tiene que enfrentar numerosas resistencias
J Incluso en Europa, la Iglesia Cat6lica ha sido durante largo tiempo una
estructura de poder en competici6n con el Estado moderno.
22
ti..
t
POJJnCAS PUBUCAS :t
constituidas en otros centros de poder. Si nos referimos a los ,,t
criterios weberianos de definicion del Estado (Weber, 1987:45),
parece ser que paises como Peru, Colombia, Mexico y Brasil, no
los cumplen. En efecto, tanto el monopolio de la violencia legiti
,
rna como el monopolio del control territorial no son realidad. A J
veces la importacion del modelo del Estado occidental ha podi
do traducirse en una hibridacion entre caracteristicas importadas
y caracteristicas end6genas que termina en una forma de inven
cion politica (Demelas, 1992). Sin embargo, es cormin el hecho
de que, mas alla de una rapida lectura juridica, las estructuras
estatales esten sobrepuestas 0 yuxtapuestas a espacios sociales
J
)
que escapan en gran parte a su influencia (Badie, 1992b: 216
217). Asi que las tendencias desde los afios ochenta hacia la re
ducci6n del 'Estado', debido a la crisis de la deuda y a la ola )
~
neoliberal, restringen todavia mas su influencia en estos espacios )
t sociales y su consecuencia es que "los aparatos burocraticos
institucionales aun se desfasan mas de los espacios sociales y se
encuentran con una creciente ilegitimidad e ineficacia" (Badie,
1992b:218). En estas condiciones la crisis del Estado, y su nece )
saria redefinicion, se vuelven un fen6meno reiterativo,
Segun Badie (1992b:223-224), una de las consecuencias de este
debil anclaje de las instituciones estatales en la sociedad es la reduc )
cion de los costos de la manipulaci6n de estas, Por la poca influen )
cia real que ejercen estas instituciones en las sociedades en desarrollo )
resultan mas facil los cambios institucionales, la bulimia legisladora
)
y la proliferaci6n de instituciones: este activisrno politico adminis
trativo queda en gran parte ilusorio y simbolico, La incapacidad J
del Estado tanto para iinplementarse realmente como para eje
cutar eficazmente sus politicas contribuye todavia mas a su ilegiti
J
mid ad y a situarse como exterior --{) mejor como intruso- a la
sociedad que pretende regular.
Sin embargo, es de anotar que este deficit de implementaci6n
(implementation gap) no es una exclusividad de las sociedades en de
sarrollo 0 no occidentales; es mas bien, en distintos grados, un
fen6meno universal. Las resistencias ejercidas por los actores que
se encuentran en los distintos espacios sociales perifericos frente a
las intervenciones normativas del Estado central, aparecen tam
23
 ANDRE-NoaRmH
~~,-_.c,~ '<".V._ ~~,,.......~~._A_ _V V _ _ y ~_.~" .. _ _._ _ _ _, ~. . ~

PoI.1nCAS PUBUCAS
--_-,_,._--'-"------.-."-

bien en los paises desarrollados (Delley, 1993:24-25). Es probable

que la amplitud de estas distorsiones entre derecho y hechos no
sea la misma en los dos Contextos. Pero la complejidad de los
f tan similitudes. Las posiciones de estos Estados a 10 largo de este
continuum, y a pesar de tener tambien historias especificas para la
problemas, 0 mejor, la percepcion actual de su complejidad au I consrruccion de cada Estado en particular, estan tan relativamente
cercanas que permiten que se hable de un tipo de Estado peculiar

menta la dificu1tad de implementar soluciones, ya que estas tam

a America latina, es decir, de un Leviatan criollo (Kaplan, 1989:fl9).

bien se vuelven cada vez mas complejas (papadopoulos, 1995).

Pero el Estado no es una entidad homogenea, Si se prosigue en
~Pero, tal vez, las sociedades latinoamericanas no son mas que una
/

la misma logica se puede deducir que, mas alla de las similitudes

caricatura de las sociedades desarrolladas? Es como una suerte de

generales, la posicion de cada una de las instituciones que confer

tipo ideal (en el sentido weberianodel termino) realmente existen

man a cada Estado tampoco sera identica, Los multiples segmen

te, donde algunas caracteristicas de estas Ultimas aparecen como

tos estatales ocuparan posiciones variables a 10 largo de este continuum

ampliadas en las primeras. La actualidad de temas como la co

segUn las condiciones sociales e historicas que han estructurado e

rrupcion, prevaricato y clientelismo tanto en Francia, Italia, Espana

influido la pretension de cada poder estatal especifico de ejercer

o Suiza, como en los Estados Unidos argumentarian en este senti

:, -0 de no ejercer- su dominacion en un espacio social en particu

do. America latina bien podria ser este Occidente extremo que lleva
lar. De modo que el Estado se encuentra como en el centro de un

por titulo un libro de Rouquie (1987). De manera que, mas alla de

entrecruzamiento complejo de sistemas de accion, Esto obliga al

las diferencias y similitudes entre Estados siruados de uno y otro

investigador a multiplicar los analisis para dar cuenta de las dife

lado del Atlantico, estes se enfrentan a problemas similares, pero

rencias y explicarlas.

con una diferencia de grado, para imponerse en espacios territo ).

riales y sociales a los cuales pretenden dominar.

. El Estado -como otros actores sociales con los recursos que
tiene a su disposicion- busca incidir 0 modificar en cierto sentido
Si se generaliza se podria imaginar que todas las sociedades

.. la regulacion operante en un espacio social preciso. En el marco de

toman posicion a 10 largo de un continuum en el cual se encontra

un Estado de derecho, es la adopcion de una reglamentacion juri

rian, de un lado, las sociedades sin instituciones separadas, sin dife

dica que legitima la implernentacion de su estrategia. La definicion

renciacion social de cualquier tipo, es decir sin Estado como tal, y
de la estrategia estatallegitima es el resultado de la movilizacion de
del otto lado, las sociedades con una diferenciacion social maxima
ciertos actores, publicos y privados, con intereses contradictorio~
y en donde el Estado seria la mediacion obligatoria de las relacio
4 Por 10 tanto, las politicas publicas son el resultado de estas .
nes interindividuales Cada uno de los conjuntos de instituciones
movilizaciones; por eso el analisis de las politicas publicas se cons
que constituyen los Estados actuales ocupa una posicion entre es
tituye en una puerta de entrada para la comprension del Estado y
tos dos extrernos opuestos. Es aS1 como para America latina es
de sus relaciones con la sociedad.
claro que por los rasgos hist6ricos comunes, sus Estados presen

1.2. LA POLmCA PUBllCA

Para definir el objeto 0 el concepto de politica publica es tradi- '.

cional partir de la dificultad semantica que existe en espafiol con el

4 Esta idea se acerca a los conceptos de comunidad y sociedad en Tonnies 0

terrnino politica. Es precise sefialar por 10 menos tres acepciones

de solidaridad org.inica y de solidaridad mecanica en Durkheim. Sin embar

que se encuentran cobijadas por la misma palabra y que el idioma

go no atribuimos un sentido evolutivo global obligatorio del uno hacia el

otto. ingles S1 distingue. Primero, la politica concebida como el ambito

del gobierno de las sociedades humanas, polity en ingles, Segundo,

24
25
1
 ANvJili-NoEL Rom
.. la polltica como la actividad de organizaci6n y lucha por el control
del poder, politics en ingles, Y; finalmente, la Poll/ica como designa
cion de los prop6sitos y programas de las autoridades publicas,
poliry en ingles. Claramente, nuestro prop6sito tiene que ver en es
pecial con esta Ultima acepci6n.
En la literatura especializada existe una gran cantidad de defini
ciones del concepto de politica publica. Por ejemplo, Heclo y
Wildavsky (1974:xv) han propuesto para ello una definicion sim
. pIe: "una politica publica (poliry) es una acci6n gubernamental diri
gida hacia el logro de objetivos fuera de ella misrna", Merry y
. Thoenig (1986:8) proponen una definicion cercana; para ellos la
politica publica es "la acci6n de las autoridades publicas en el seno
de la sociedad", luego, segun los rnismos autores (1986:12), la
. politica publica se transforma en "un programa de acci6n de una
autoridad publica". Para otro autor (Dubnick, 1983:7) la politica
publica "esta constituida por las acciones gubernamentales -10 que
los gobiernos dicen y 10 que hacen con relaci6n a un problema 0
una controversia (issuc)-". Compartimos con Hogwood (1984:23)
)
la opinion de que de todos modos una definicion del concepto de
politica publica queda muy subjetiva. Segun el, "para que una po
litica pueda ser considerada como una politica publica, es preciso
que en un cierto grado haya sido producida 0 por 10 menos trata
da al interior de un marco de procedirnientos, de influencias y de
organizaciones gubernamentales". Mas recientemente, Muller y Surel
(1998:13) consideran que una politica publica "designa el proceso
por el cual se elaboran y se implernentan programas de accion
publica, es decir dispositivos politico-administrativos coordinados,
en principio, alrededor de objetivos explicitos".
Autores colombianos han definido la politica publica como
- "el conjunto de sucesivas respuestas del Estado (0 de un gobierno
espedfico) frente a situaciones consideradas socialmente como
problernaticas" (Salazar, 1999a:50) 0 como "el conjunto de suce
sivas iniciativas, decisiones y acciones del regimen politico frente a
situaciones socialmente problematicas y que buscan la resolucion
de las rnismas 0 llevarlas a niveles manejables" (Vargas Velasquez,
1999:57). Estas definiciones, en particular la primera, nos parecen
lirnitadas porque dejan pensar que las politicas publicas son ante
26
_ _ ,, __ ._._~ , w,,~m,~_~v._~ __ ,_,,~~... n.".~_. .~. ~~_~_N._,~_~._. ~
PoI1rrC4S PUBUC4S
_"""'-_'~~---__-_-
todo respuestas, 0 sea que dan la impresi6n de un Estado unica ,
t
,
mente reaaiuo a eventos exteriores a d.
A partir de estas definiciones se puede considerar que hay cuatro
elementos centrales que perrniten identificar la existencia de una ,/
politica publica: implicaci6n del gobierno, percepci6n de proble
mas, definiciones de objetivos y proceso. Entonces es posible decir
t
)
t
que una politica publica existe siempre y cuando instituciones estata-
les asuman total 0 parcialmente la tarea de alcanzar objetivos estirna
dos como deseables 0 necesarios, por medio de un proceso destinado
a carnbiar un estado de las cosas percibido como problernatico, Es
)
de anotar que en muchas ocasiones la respuesta a un estado de las
cosas considerado problernatico por parte del sistema politico es )
consecuencia de otra politica 0 de una politica anterior. Es decir que )
la acci6n es, adernas, causa de nuevos problemas (Dubnick, 1983:5). )
Por otra parte, hay que tener en cuenta que la acci6n guber
namental se desarrolla para y a traves de actores sociales. Son
seres humanos quienes la conciben, la deciden y la implementan,
eO)
e igualmente los destinatarios de ella, directa 0 indirectamente,
son personas. )
Para concluir y arriesgar una definicion personal considero que
una politica publica designa la existencia de "un conjunto confor- . )
mado por uno 0 varios objetivos colectivos considerados necesa )
rios 0 deseables y por medios y acciones que son rratados, por 10 )
menos parcialmente, por una institucion u organizaci6n guberna
)
mental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores
individuales 0 colectivos para modificar una situacion percibida )
como insatisfactoria 0 problematica" (Roth, 1999a:14). )
De alli se puede decir que el analisis de las politicas publicas
tiene como objeto de estudio, el conjunto de dispositivos confer
.-
mado por:
a) los objetivos colectivos que el Estado considera como desea
bles 0 necesarios, incluyendo el proceso de definicion y de forma-
cion de estes,
b) los medios y acciones procesados, total 0 parcialmente, por
una instituci6n u organizaci6n gubernamental, y
c) los resultados de estas acciones, incluyendo tanto las conse
cuencias deseadas como las imprevistas.
27
 ANDRE-NOEL Rom

h~.. ~,." ,.,.,y_.~,,,, '~-._."----'-'.~""~' _ _ ' __ .'~_'_"'_'_"_"_~ "'-_O.'~'----~'--__"~'_'__.~~ ~ . PoLfrTG4fPUBUG4f

------------------_._-_ _--
'A n __

En resumen, el anaIisis de las politicas publicas consiste en exa

2. Los ENFOQUES TE6RICOS
rninar una serie de objetivos, de medios y de acciones definidos
por el Estado para transformar parcial 0 totalmente la sociedad
asf como sus resultados y efectos. El analisis de las politicas publicas no es una nueva teoria sobre el
Estado, la sociedad 0 la politica. Mas que de una nueva reoria, se
Para cornplerar y perrnirir la operacionalizacion de esta defi

I
trata de un desplazarniento del :ingulo de analisis 0 del punto de
nicion es necesario relacionarla con un campo de aplicacion, Es
observacion; por 10 tanto, los enfoques teoricos utilizados por los
claro que la politica publica existe solo en la rnedida en que sefiala
estudiosos de las politicas publicae reflejan el mundo reorico a dis
su campo de accion. No tiene mucho sentido hablar de la politica
posicion de todo cientifico social, En esta seccion se trata, sin mas
(poliry) de un Estado como tal. Su objeto tiene que ser enunciado.
pretension, de sefialar las tres grandes posturas reoricas relacionadas
De manera que existe una politica (publica) econornica, social, ex
con el Estado y las politicas publicae: las teorias centradas en la socie
terior, etc. Mediante esta operacion se admire explicitamente una
dad, las que se centran en el Estado y las teorias mixtas 0 intermedias.
distribucion de la realidad en distintos campos, sectores y territo
rios -politica social francesa, china, suiza, colombiana, etc.-, ideal
2.1. LAs TEams CENfRADAS EN LA SOCIEDAD
mente independientes los unos de los otros. Esta distribucion revela
ya de por sf una concepcion del mundo, De esta forma cada po
Para un primer grupo de teorias el Estado es considerado como
litica publica tiene su campo de intervencion reservado que puede
una variable depel1diel1te de la sociedad. Es fundamentalmente el
ser objeto de varios subterritorios y subdivisiones para los cuales
estado de las relaciones de fuerzas entre, segtin unos, las diferentes
generalmente se fijan objetivos mas especificos (por ejemplo, la
clases, fracciones de clases 0 naciones, y segun otros, entre indivi
politica educativa se subdivide en politica universitaria, politica de
duos y grupos que determina la eleccion de las politicas desarrolla
educacion media, etc.), Por 10 general, las instituciones politicas y
das por la institucion estatal. En esre grupo de teorias centradas en
los organigramas de los ministerios y de las administraciones refle
la sociedad (sociery-centered) se encuentran, de un lado, los enfoques
jan la concepcion prevaleciente en torno a la division tanto secto
rial como espacial de la realidad.
t marxistas, neomarxistas y la corriente de la teoria de la dependen
cia. Del otro lado, por su posicion ideologies totalmente opuesta,
Finalmente, y siguiendo a Muller y Surel (1998:14), es preciso
se encuentran los enfoques racionalistas (raciol1al choice), pluralistas,
sefialar que la politica publica no existe <<naturalmente en la realidad,
elitistas y de escogencia 0 eleccion publica (public choice)5. A pesar de
-- sino que se trata a la vez de una construccion social y de una cons
truccion de un objeto de investigacion. Esto implica dificuItades para
la identificacion de sus contornos exactos. Una simple observacion
de las acciones de las autoridades y de sus efectos rnuestra que la
delimitacion de la pertenencia de estas a una u otra politica publica es 5 Los trabajos de la escuela del publicchoice, los cua!es se inscrib en general
un ejercicio mucho mas complejo de 10 que se podria imaginar mente en la corriente neoliberal, consideran que es preciso estudiar las fa
inicialmente. ~Donde situar la frontera entre la politica ambiental y la llasde las instituciones publicae mediante una aplicaci6n de los conceptos
politica agropecuaria? La definicion misma de la politica constituye del individualismo metodol6gico (el individuo es raciona! y egoista) para
ya un tema de controversia, de debate y de lucha politica para los explicar las escogencias politicas e institucionales. Esta corriente se dedicaci a
actores politicos. De forma similar la definicion, implicita 0 explici mostrar que las burocracias publicas y los mecanismos de representaci6n
politic a son los responsables del crecimiento de los presupuestos publicos
ta, de una politica publica hecha por el analista, es igualmente una
y que la soluci6n consiste en volver al Estado minimo {Duran, 1990: 232).
decision que no se encuentra exenta de arbitrariedad.
Ver mas adelante en el numeral 2.3.3. y tarnbien en el capitulo III.

I 28
29

ANtJKE-NU(;L Rom
las diferencias ideol6gicas entre estos dos grupos de teorias, ellos
. tienen en cormin considerar al Estado como dependiente; es decir,
que minimizan la capacidad y el impacto que las instituciones pu
blicas, sus agentes y los valores pueden tener sobre las elecciones
hechas en materia de politicas publicas,
2.2. LAs TEORtAs CENTRADAS EN EL ESTADO
Un segundo grupo de teorias privilegia un enfoque en el cual el
Estado tiende a ser independiente de la sociedad. El Estado funciona
como un selector de las demandas y un proveedor de servicios.
La acci6n publica es principalmente un resultado de las elecciones
realizadas por los decisores politicos y por los altos funcionarios
publicos, Se trata de un enfoque centrado en el Estado (state-centered).
Son los individuos y los grupos que ocupan el Estado quienes
determinan de manera esenciallas elecciones en materia de politi
cas publicae. En este grupo se sinian los enfoques deasionistas (mo
delo racional, a racionalidad limitada, incremental, induso, como
caso limite, el modelo garbage can)6. Tambien entra en esta categoria
el enfoque burocratico 0 neoweberiano segun el cuallas elecciones
publicas resultan de los conflictos y competici6n entre distintos
grupos y clanes (tecnocraticos) en el seno del Estado. Es de anotar
que algunas posturas neomarxistas se acercan tarnbien a este gru_
po de teorias", Todos estos enfoques tienden a minimizar la in
fluencia de los cambios y de los actores situados en el entorno
social, economico, politico e internacional del Estado para expli
car las elecciones de politicas publicas,
6 Ver capitulo III.
7 Particularmente Poulantzas quien, en la linea del estructuralismo de
Althusser, clioinicio a una serie de investigaciones sobre politicas urbanas a
partir del reconocimiento de la existencia de una autonomia relativa del
Estadc para explicar decisiones que, de 10 contrario, estarian en contradic
cion con el postulado rnarxista ortodoxo del deterrninismo econornico (ver
Meny, Thoenig, 1992:58-65).
30
J
POUrrCAS PUBUCAS
,
t
2.3. LAs TEOmS MIXTAS
Para finalizar, existe un tercer grupo de desarrollo mas re
,,
ciente, que trata de situarse en una posicion mediana frente a los
dos grupos anteriores. Rechaza de un lado el racionalismo t
economicista 0 social que predomina en el primer grupo y, por )
el otro lado, se niega tambien a ver a la sociedad como sometida
)
a un Estado que se encuentra, adernas, cautivo de una minoria
(segundo grupo) (Me ny, Thoenig, 1992:46). En este tercer grupo )
se ubican posturas y opciones te6ricas y politicas muy variadas )
como el neocorporativismo, el neoinstitucionalismo, el analisis
de redes y la teoria de la accion, entre otros. Estos enfoques
te6ricos intentan tomar en consideracion, con todas las distincio
t
)
nes y variaciones que existen al interior de ellos, tanto factores
internos (state-centered) como externos (society-centered) en su expli
cacion de la acci6n publica y de las politicas publicas. Se trata
')
tarnbien, en cierta forma, de sustituir la busqueda de las relacio
nes causales univocas para tratar de aprehender la sociedad como )
un tejido de relaciones mas complejas, de interrelaciones mas )
que de relaciones, de interdependencia mas que de dependencia.
Es una consecuencia de la tendencia conternporanea de conside
)
rar las interacciones entre sociedad y Estado mas en sus dimen
'~
siones horizontales (el uno y el otro son socios) que verticales (el )
uno domina al otro 0 viceversa) y de sefialar la interpenetraci6n
creciente entre las esferas publica y privada.
Si el analisis de politicas publicas es posible a partir de cualquier
posicion te6rica, considerarnos sin embargo que las del tercer grupo
)
permiten desarrollarinvestigaciones a partir de posiciones mas abiertas
.,'t
y por 10 tanto mas susceptibles de realizar aportes novedosos. Con
siderar a priori que la politica publica es resultado de las presiones
sociales 0 econ6micas (society-centered) 0 de la racionalidad de los bu
r6cratas 0 de los politicos (state-centered), tiende a limitar de antemano
la investigaci6n en un ejercicio de confirrnacion de la validez de una
teoria en particular, 0 de fortalecer el nucleo duro de un paradigma
cientifico. En cambio, observar y sopesar los diferentes elementos
que inciden en la construccion y desarrollo de una politica publica sin
prejuicios sobre su origen (interno 0 externo a las instituciones es j
. ' 31
 ANDRE-NOEL Rom
',",,~ '> ..-, " ~~, ,'X "'_~_"''' ~'''~'~ '''_''-' _ "'~" ~ ..; . . . . . . ~.~'~~ . ." " _ """~, ..... ~ ~
..... ,._,~~_~
_ _ ''',.,__ '"~ __ '''~ POlJrICAS PUBUC4S

tatales) aparece como mas favorable a la verificacion de hipotesis deliberadamente el monopolio de la representacion dentro de sus
explicativas novedosas. Si se considera que el Estado no es una categorias respectivas" (Schmitter, 1974 en Meny, Thoenig, 1992:66).
institucion homogenea, es probable que el Estado aparezca fuerte Con este enfoque, las politicas publicas ya no se conciben como el
en algunos periodos, debil en otros, fuerte en algunos sectores y resultado de la competicion entre gropos, como se postula en el
debil en otros (Merrien, 1993:91). Esto sin perder de vista que es modelo pluralista, 0 entre clases 0 fracciones de clases como en
posible que la politica publica surja, a pesar de todo, como un los modelos de inspiracion marxista, sino como el fruto de una
resultado de una configuracion de poder de tipo state-centered 0 negociacion entre el Estado y los representantes de los gropos
society-centered, pero solo de manera ex post, es decir como conclu sectoriales involucrados. Igualmente, los estudios neocorporativistas
sion de la investigacion,
han mostrado que el Estado tampoco habia estado controlado
Las teorias pertenecientes al primer y al segundo grupo son por un gropo reducido de tecnocratas, sino que se revelo frag
suficientemente conocidas por 10 que no es necesario presentar mentado tanto horizontal (entre ministerios) como verticalmente
las de manera mas exhaustiva. Cosa diferente es 10 relacionado (entre centro y region) (Merry, Thoenig, 1992:70). Ver al Estado
con las teorias del tercer grupo que se desarrollaron en estos entrelazado de manera compleja con una multitud de gropos ha
ultimos quince 0 veinte aiios. Por eso se presentan a continuacion facilitado el desarrollo de una reflexion mas amplia sobre las rela
estos enfoques teoricos -neocorporativista; de entramado, en sus ciones entre funcionarios y gropos de interes de todo tipo. Las
distintas vertientes; y los elementos fundamentales de las princi teorias de entramado, en su diversidad, con sus conceptos de red
pales corrientes desarrolladas en el marco del neoinstitucio y de comunidad, representan de cierta forma una flexibilizacion y
nalismo- que han permitido renovar la reflexion sobre la accion extension de la teoria neocorporativista.
publica. Es precise seiialar que existe al interior de estos enfo
ques un amplio espectro de posturas ideologicas. 2.3.2. LAs raontss DE ENTRAMADO 0 NE1WORKf IHEORY

2.3.1. EL ENFOQUE NEOCORPORATIVISTA

En los ultimos veinte aiios un enfoque bas ado en la teoria de
las redes (networks theory), llamado tambien de entramado, ha per
El modelo de Estado corporativista consiste en la existencia de mitido desarrollos interesantes, Una red se define generalmente
relaciones privilegiadas 0 exclusivas entre un rnirnero relativamen como un conjunto de relaciones de un tipo espedfico (por ejem
te reducido de grupos 0 gremios y el Estado. Fue el modelo de plo de colaboracion, de apoyo, de control 0 de influencia) entre
los Estados europeos de los aiios treinta, particularmente con el un conjunto de actores (Lazega,1994:293).
fascismo. La renovacion de esta corriente se debe al interes suscita Esta concepcion tiende a considerar que las fronteras entre 10
do en los afios setenta en America latina por encontrar una lectura estatal y 10 no estatal son movedizas y que existe una serie de puen
a los regimenes autoritarios del cono sur. Es a partir de alli que tes entre estas dos esferas. Las politicas publicas se conciben como
Schmitter, figura central del enfoque neocorporativista, definio lo el resultado de interrelaciones e interdependencias entre varias
que entiende por neocorporativismo, en contraste con el modelo instituciones, grupos e individuos que conforman una red de
pluralista, como "un sistema de representacion de intereses en el influencia mutua y en donde las jerarquias reales no siempre son
cuallas unidades constitutivas se organizan en un mimero limitado las que formalmente esran establecidas. Cada politica, por su sin
de categorias tinicas, obligatorias, no competitivas, organizadas de gularidad, tendci una red distinta de actores que el analista tratara
manera jecirquica y diferenciadas a efectos funcionales, reconoci de descubrir. El analisis de red se concibe entonces como una
das 0 autorizadas (si no creadas) por el Estado, que les concede metodologia descriptiva y de modelizacion inductiva de la estruc

32 r;,. r-~ ::,~;: . .:',:: ~ ;);: ;):.~;::~

33
I
 ,

ANDRE-NoEL Rom

tura de relaci6n entre un conjunto de actores. En esta concepci6n de

-,,--~----,,-,----_._----.,".~--._._~-,,~.~-,- .....
POI..1rICAS piJllUCAS
,.--,---_.,--_.,--,,--~.,,--,_.~ ----~----_ ._'_._'
,

,
en las segundas -las comunidades de politica- se establecen rela
analisis, tienen mayor importancia las relaciones entre actores que sus ciones mas estrechas, de tipo oligarquico 0 corporativista, En estas
t
,
caracteristicas 0 atributos individuales (Lazega, 1994:293). comunidades los miembros y sus relaciones son mas bien estables,
En el campo de las politicas publicas existen por 10 menos tres )
con una interdependencia fuerte y con un grado importante de ais
enfoques que se fundamentan en esta concepcion de entramado 0 lamiento de la red respecto del exterior (por ejemplo, el casu de
de redes: la red de politica (poliry network), la comunidad de politica algunos segmentos del Estado con ciertos gremios). )
(poliry community) y las coaliciones de militantes (advocary coalitions).
En estos enfoques se proponen modelos de interacci6n entre
los diferentes actores de la politica publica, modelos que pueden
tomar distintas formas segiin el tipo de participantes (actores pu
Otro autor considera que el terrnino network (red, entramado)
es un terrnino generico para sefialar a todas las formas posibles de
arrcglos de cooperaci6n entre actores (Kriesi, 1994:392ss). Kriesi
,
t
pone en evidencia la existencia de varios tipos de redes seg6n el
blicos 0 actores privados) y segun el tema de la politica. Se permi grado de desarrollo del sistema de las asociaciones de interes (gre )
te asi la ampliaci6n del campo de analisis a actores no institucionales. mios) y el grado de fuerza 0 de debilidad del Estado. El cruce de
Uno de los principales puntos en comun de estos enfoques se estas dos variables permite entonces establecer la existencia de cua t
encuentra en el rechazo a la distincion tradicional entre proceso de tro tipo de redes (cuadro 1-I): )
decisi6n y proceso de implementaci6n. )
Una primera definici6n considera que las redes de politica 0
poliry networks son mecanismos de movilizaci6n de recursos poli
1-1.- TIPOS DE REDES

ticos en situaciones en las cuales la capacidad para tomar decisio )
nes, formular 0 implementar programas es ampliamente )
distribuida 0 dispersa entre distintos actores tanto publicos como Red de cooperacion

,
privados, Una red de politica se define por sus actores, relacio sectorial 0 de
nes, lazos y sus limites. Una red esta conformada por un rnicleo clientela )
relativamente estable de actores publicos y de organizaciones
privadas; son estructuras hibridas de colaboraci6n, de enlace y
de apoyo a la actividad politica gubernamental (politicalgovernance)
Red de presion

)
(Marin, Mayntz, 1991:41-42). Fuente: Kriesi (1994). Adaptacion A. Roth
)
Poucr NE1WORK Y POuey COMMUNITY - &d de concertaaon. Se caracteriza por un nurnero bajo de actores,
I'
el cierre de su acceso para otros actores, la centralizaci6n y la esta
I
Distinguir los conceptos de network y de community no es siempre
evidente. Sin embargo, se puede retomar la diferenciaci6n propues
ta por Rhodes (en Faure y al., 1995:112). Este autor ha establecido
bilidad de su funcionamiento.

- &d de cooperadon sectorial. En ella interviene un nurnero relativa

mente alto de actores piiblicos y pocos actores privados. Su acceso

una tipologia con base en un continuum en el cual de un lado se en
contrarian las issue networks y del otro las poliry communities. Las prime
es cerrado para otros actores y funciona de manera descentraliza

da y estable.
!I

ras se aproximan mucho a la teoria pluralista, y se caracterizan por - &d de intervencion. Esta caracterizada por un nurnero relativamente

ser redes de intercambio de informaciones en las cuales cada orga bajo de actores publicos y numerosos actores privados. Es cerrada

nizaci6n queda relativamente aut6noma de las dernas; rnientras que para otros actores. SU funcionamiento centralizado es inestable,

34 35
 ANDRE-NOEL Rom
POl..Jl10tJ PUBUCAS

- Red de presion. Sus caracteristicas son un mimerr, alto de partici

pantes y la apertura de su acceso para otros actores. Su funciona
mienro es descentralizado e inestable.
;~,'
A partir de esta propuesta el analisis de situaciones particulares
permite establecer clasificaciones y comparar modelos de
implementaciones de politicas teniendo en cuenta la capacidad del
Estado en distintos sectores y paises.
ADVOCACY COAIJTIONS
J nes. Las considera como un factor esencial para la definicion del
Este modelo desarrollado por Sabatier (1988) esta constituido
por la cornbinacion de una misma concepcion de la implementacion,
pero basada en dos fuentes. En primer lugar, en la existencia de
comunidades de politics (poliry communities) que compiten entre sf
para el dominio conceptual (y material) sobre uno u otro tema de
politicas publicas, Estas comunidades son defmidas como "el con
junto de actores, personas provenientes de varias organizaciones tanto
piiblicas como privadas (responsables de entes gubemamentales, de
gremios, politicos, academicos e investigadores) que comparten una
serie de valores y de creencias acerca de alglin problema y que se
coordinan en su actividad y en el tiempo para alcanzar sus objeti
vos" (Sabatier, 1988). La imporrancia dada por este enfoque a las
ideas, a los simbolos, a los valores y a las creencias en las politicas
publicas (ver Edelman, 1991) permite hablar, segun algunos auto
res, de un enfoque cognitivista (Muller, Surel, 1998:47). Este enfo
que estaria caracterizado por su intento de entender las politicas
publicas como matrices cognitivas y normativas que conforman
sistemas de interpretacion 0 de represenraclon de la realidad y en los
cuales los actores publicos y privados insertan sus acciones.
En segundo lugar, el modelo Advocary Coalitions considera que el
proceso de implementacion es fundamentalmente un proceso de apren
dizaje politico, entendido como los cambios re1ativamente estables del
pensar y de los comportamientos causados por Ia experienciay el tino
que resultan de Ia actividad politica (ver tambien capitulos IV y VI).
A partir de estas dos fuentes Sabatier propone un modelo de
explicacion de los cambios en las politicas piiblicas en ellargo plazo
debidos a la influencia de estas comunidades 0 coaliciones politicas
de militantes (advocary coalitions) a 10 largo del proceso de definicion
e implementacion de la politica.
Este modele se presenta de manera mas exhaustiva en el estudio
de las politicas ambientales de Colombia en el capitulo VI.
2.3.3. EL ENFOQUE NEOINSTITUCIONAL
El enfoque neoinstitucional, propuesto inicialmente por March y
Olsfn (1984; 1989), se centra en el estudio del papel de las institucio-
marco en el cual se desarrollan los comportamientos individuales, la
accion colectiva 0 las politicas publicas (institutions do mattery. Los
autores pretenden superar el institucionalismo tradicional--centrado
en el estudio de los entes politico-administrativos- y rechazar las
perspectivas reduccionistas de tipo society centered 0 state centered, a
favor de una perspectiva de interdependencia entre instituciones 50
ciales y politicas relativamente autonomas (teoria del tercer grupo,
ver numeral 2.3. de este capitulo). Por eso la definicion de las institu
ciones que proponen los autores no se limita a la estructura formal.
Para ellos se deben incluir en la definicion del concepto no solamen
te las reglas de procedimiento, los dispositivos de decision, la forma
de organizacion, las rutinas y el tratamiento de la informacion, sino
tarnbien las creencias, paradigmas, culturas, tecnologias y saberes que
sostienen, elaboran y, a veces, contradicen estas reglas y rutinas. Las
instituciones son tanto un factor de orden como de construccion de
sentido para las acciones realizadas por los actores. Es de anotar que
la amplitud dada al concepto de institucion por los defensores de
este enfoque es tarnbien Fuente de dificultades conceptuales y
metodologicas:la distincion entre 10 que hace parte de 10 institucional
y 10 que es exterior es ardua.~Que factores no son institucionales?
(ver Ross, 2000). La interrogacion central del enfoque en sus distin
tas vertientes principales -historica, eleccion 0 escogencia racional,
economica 0 sociologica- se sima en el analisis de las condiciones de
produccion y de evolucion de estas instituciones y como estas, a su
vez, influyen en las dinamicas sociales y permiten asi pensar el Esta
do en interaccion (Muller, Surel, 1998:44). Este enfoque es revelador
tambien de un fenorneno de sociedad creciente que considera 0

I 36
37
ANDRE-NoEL Rom
constata que las instituciones, y el Estado en general, se encuentran
debilitados frente a los ciudadanos y a las organizaciones privadas;
evoluci6n que 10 obligaria a negociar su autoridad (Lane, 1995:224).
NEOINSTITUCIONAUSMO HISTORlCO
El enfoque historico se centra principalmente en la necesidad
de aprehender el Estado en una perspectiva de largo plazo y de
manera comparativa, al situar este en el centro del analisis. Los
investigadores que se inscriben en esta corriente buscan
conceptualizar la relacion entre las instituciones y el comportamiento
individual en terrninos relativarnente arnplios. Ellos prestan parti
cular atenci6n a las asimetrias de poder que derivan de la acci6n y
del desarrollo de las instituciones. Adernas, tienden a percibir el
desarrollo institucional como el resultado de una dependencia del
sendero (path dependence) y de consecuencias imprevistas.
El concepto de dependencia del sendero describe la existencia
de movimientos cumulativos que cristalizan los sistemas de acci6n
y las configuraciones institucionales propias de una politica publica 0
de un subsistema particular. Esta situaci6n va a determinar siempre
con mas fuerza un camino espedfico para la acci6n publica. En
otras palabras, la herencia institucional y politica pesa sobre la selec
cion de la accion publica: no hay tabula rasa. Finalmente, los investi
gadores intentan asociar el analisis institucional a la influencia que
pueden ejercer factores cognitivos -como las ideas 0 la cultura
sobre los procesos politicos (Muller, Surel, 1998:44-45 y 132-133).
Los principales temas de investigaci6n han sido, por el momento, el
analisis en una perspectiva comparativa de las politicas sociales y
macroecon6micas.
NEOINSTITUCIONAUSMO Y ELECCION RACIONAL
Esta corriente trata de incorporar en la escuela del raaonal choice
una dimension complementaria centrada en el papel de las institu
ciones como reductoras de incertidumbre y como factor deter
minante para la producci6n y la expresi6n de las preferencias de
,~
'!;'
los actores sociales. Este enfoque parte del postulado de que los
38
~ ANDRE-NoEL Rom
f'*
~. dependen basicarnenre de las tecnologias existentes y de la dis
.'/'
.'
ponibilidad de recursos naturales. Cuando estos elementos cam
bian, entonces, se inicia un proceso en el cual el Estado puede
jugar un papel fundamental para rninirnizar los costos de tran
saccion mediante la innovacion institucional. Los cambios
institucionales deb en afectar la anterior estructuracion de los in
tereses para lograr un equilibrio mas competitivo, con el fin de
evitar el mantenirniento 0 la creacion de rentas de situacion 0 de
rent-seeeen que capturen la politica a su favor (Lane, 1995:227ss).
En esta concepcion, el Estado debe operar en el marco de una
competicion perfecta evitando que su intervencion, mediante sus
instituciones, perturbe el equilibrio competitivo del mercado: la
intervencion del Estado debe favorecer la disminucion de los
costos de transaccion,
Las implicaciones politicas de esta corriente son evidentes: por
ejemplo, Wiesner (1997) en su analisis de las politicas piiblicas co
lombianas desde esta perspectiva neoinstitucional economics, su
braya a 10 largo de su estudio que es necesario cambiar el disefio
de las politicas public as para que estas, entre otras cosas, no res
trinjan la competencia. Esta posicion tarnbien la defiende el eco
nornista y ex marxista Salomon Kalmanovitz en uno de sus mas
recientes libros (2001), quien descubre las virtudes delliberalis
mo politico y de la etica protestante para el desarrollo capitalista, y
lamenta la ausencia de estos factores en Colombia. Esras posicio
nes conllevan, naturalmente, a conduit que es precise modificar
"los marcos constitucional y macroinstitucional (...) [de Colombia
para que estos ofrezcan las] condiciones conducentes a la mayor
eficiencia, a la mayor equidad y al logro de una utilidad para una
.i
sociedad como un todo" (Wiesner, 1997:126). En otras palabras
se trata de implementar el programa politico neoliberal de reduc
cion del Estado,
La orientacion politica que se desprende de esta vertiente del
.'
.~ neoinstitucionalismo tiende daramente a la reduccion de la actua
cion del Estado como regulador social, en favor de una regula
cion ofrecida por la mano invisible de las fuerzas del mercado.
Como 10 sefiala Kalmanovitz (2001:29) "las reformas (de orienta
cion neoinstitucionalista) tendrian que ver con reducir los obstacu
40
POUnC4S PUBUC4S
,
t
t
actores pertinentes tienen una serie de preferencias y gustos y que t
se comportan de manera instrumental, con base en una estrategia
calculada, es decir racional, con el fin de maximizar sus posibilida
t
des de realizar estas preferencias (Muller, Surel, 1998:45). En esta t
perspectiva la permanencia de las instituciones se explica por el
apego de los actores a estas, porque reducen la incertidumbre y
facilitan a los actores pertinentes satisfacciones duraderas que neu
tralizan la competencia en el sector.
)
NEOINSTITUCIONALISMO ECONOMICO )
)
El origen de la corriente econ6mica del neoinstitucionalismo,
cercana a la que se acaba de presentar, se encuentra en la preten )
sion de construir una teoria general de la interaccion entre los inte )
reses y las instituciones, valida para el sector publico. Para lograr )
esto los autores se han propuesto recoger parte de la teoria de las
escogencias 0 elecciones publicas (teoria del public choice) y parte del
paradigma economico neoclasico, )
La economia neoinstitucional parte del postulado de que no es )
el individuo quien tiene que adaptarse a las instituciones existentes,
)
sino a las instituciones que hay que cambiar, para facilitar a los
individuos la consecucion de sus intereses con mayor efectividad. )
Es asi como este enfoque centra su atenci6n en el papel del Estado )
en la definicion de las bases de los arreglos contractuales que fijan los )
costos de transaccion" entre intereses e instituciones. Estos arreglos
)
J
BLos costas de transacei6n se definen como "los recursos necesarios para
medic tanto los atributos fisicos como legales de los bienes que se estan
cambiando, los costos de vigilar, patrullar y hacer cumplir los acuerdos y la
incertidumbre que refleja el grado de imperfecei6n en la medici6n y cumpli
miento de los terminos de intercambio (...)". Se incluyen tarnbien los "cos
tas de busqueda e informaci6n, costos de arreglos y deeisiones, costos de
acci6n de vigilancia y policia" (North y Coase, citados en Kalmanovitz,
2001:37).
39
,
if'. Pol.1nCAS PUBUCAS
los a la acumulacion de capital de largo plazo, reducir los costos de
transaccion y profundizar el desarrollo de las instituciones".
Esta postura analitica neoliberal es la que predomina desde hace
mas de un decenio en instituciones intemacionales como el Banco
Mundial, el Fondo Monetario Intemacional, etc. Con eso se en
tiende la orientacion de las reformas estructurales que estas institu
ciones imponen a los paises que acuden a ellas como condicion
para la obtencion de creditos (ver Stiglitz, 2002).
NEOINSTITUCIONAUSMO SOCIOL6GICO
La vertiente sociologica del neoinstitucionalismo se inserta en
una renovacion de las orientaciones y condusiones de la sociolo
gia de las organizaciones, pues contrariamente a esta, la sociolo
gia neoinstitucional postula que la mayoria de las formas y
procedirnientos pueden ser entendidos como practicas particu
lares de origen cultural parecidas a los mitos y ceremonias inven
tad as en numerosas sociedades. De esta forma el analisis de las
organizaciones integra el estudio de las variables culturales en la
aprehension de las condiciones de forrnacion y de funcionarniento
de las organizaciones. Desde esta perspectiva ampliada se des
prende que los factores culturales son instituciones, 10 que incita
al analisis de elementos cognitivos -entendidos como institucio
nes culturales- que pesan sobre los comportamientos individua
les y que deterrninan la legitirnidad de las organizaciones (Muller,
Surel, 1998:46).
3. HERRAMIENfAS PARA EL ANAuSIS DE POLmCAS PUBUCAS
Los enfoques teoricos representan solo una cara de la realiza
cion de una investigacion en politicas publicae. El desplazarniento
del angulo de analisis ha obligado al investigador a desarrollar nue
vos instrumentos. Poco a poco se ha construido una especie de
caja de herrarnientas en la cual el investigador encuentra conceptos
y modelos asociados a las distintas posturas teoricas, que ayudan a
descomponer y a dasificar la hidra de las actividades publicas en
elementos analiticos mas comprensibles.
41

 ANDRE-NoEL Rom "~'~~ __ ' _ ' _ _ _ N' _~._,, ~_~._.,.

POUrrCAS piIBUCAS
_ _ .~._, _ _~_ _

t
Estos instrumentos permiten recolectar, organizar y clasificar La clasificacion propuesta por Lowi distingue cuatro tipos de t
datos especificos a los objetos de analisis. Ellos proponen una politicas a partir del cruce de las siguientes dos variables indicativas
simplificacion de la realidad por medio de la seleccion, la dispo del modo de coercion utilizado por la politica publica:
J
sicion y la articulacion de varias categorias observables 0 con - coercion que se ejerce directamente sobre el comportarniento de t
ceptuales. Son unas herrarnientas construidas especificamente para los afectados versus coercion que se ejerce sobre el entorno del t
recolectar, organizar, interpretar, entender y explicar datos sobre comportarniento de los afectados; y )
las politicas publicas; permiten observar la realidad a traves de
un filtro conceptual -los elementos de la clave analitica- con el
fin de facilitar su organizacion y entendimiento, Es preciso re
b~
- coercion indirecta 0 lejana versus coercion directa 0 inmediata con
la cual opera la politica publica.
Si la coercion opera directamente sobre el comportarniento de
t
cordar que "la recolecta de datos sin un modelo para organizar
los resulta ser un ejercicio ciego, y disponer de modelos sin
recolectar datos no permite ninguna explicacion argumentada"
los individuos yes, ala vez, indirecta, se trata de unapolitica distributiva.
Aqui el ejemplo son las politicas de prestaci6n de servicios indivi
duales tales como una autorizacion para construir: el Estado distri

t
(Lane, 1995:73). buye individualmente un derecho. )
Dentro de esta caja de herramientas, se encuentran a dispo Si la coercion opera sobre el entorno del comportamiento in )
sicion de los politologos y otros estudiosos varias como por dividual y es indirecta, entonces es una politzca constitutiua 0 de injra- )
ejemplo: las tipologias -particularmente la tipologia de Lowi estructura. Por ejemplo las reglamentaciones que afectan el
)
; las distinciones entre instrumentos de intervenci6n del Esta funcionarniento del sistema politico, administrativo 0 la distribu
do; los programas de politicas publicas y; finalmente, la mas cion del poder politico. )
conocida de las herramientas, el ciclo de politica 0 policy cycle. Cuando la coerci6n ejercida por la politica opera directarnente )
Esta ultima, sin duda alguna, es la mas conocida y utilizada, en sabre el individuo y su efecto es directo 0 inmediato, se trata de
)
particular por sus cualidades heuristicas y su flexibilidad de uso. una politica reglamentaria. Son las reglas como el Codigo de Transire '
Obviamente, el uso de estas herramientas se puede hacer de a las de orden publico que buscan regir los comportamientos de
manera complementaria. A continuacion se presentan breve los individuos bajo la arnenaza de una sancion directa. )
mente estas herramientas para luego detenerse un poco mas de Si, finalmente, la coercion acnia sobre el entorno del compor )
tiempo en el policy cycle. tamiento del individuo y es directa, es una politica redistributiua. Es el
)
caso de las politicas de redistribucion de los ingresos de un grupo
3.1. LAS TIPOLOGiAS socialhacia otro, euando se cumple con algunos criterios generales. )
El ejemplo tipico es el de las politicas de [ubilacion, t
La inmensa heterogeneidad de las politicas y acciones publicas A pesar de que la tipologia de Lowi es bastante sencilla yexpli
j

constituye un problema serio para el analista de politica publica.
~ Las tipologias buscan organizar las acciones publicas para facilitar
su analisis y su cornparacion nacional e internacional. Por 10 general
se tratan de encontrar los puntos comunes de las diferentes politi
cas en momentos 0 temas distintos. Una manera sencilla de clasifi
car las politicas consiste en distinguirlas a partir de uno 0 varios
criterios objetivos. La mayoria de las tipologias en politicas publi
cas se inspiran en la famosa tipologia de Lowi (1964, 1972).
42
cita su operatividad no es evidente. Siempre queda dificil, en los
casos concretos, determinar si una politica pertenece a tal 0 cual
categoria debido a la multiplicidad de sus contenidos.
En America latina, Oszlack (1986) ha desarrollado una aplica )
cion interesante a partir de la tipologia de Lowi en el caso de los
regimenes politicos latinoamericanos. El autor muestra la existen
cia de unainterdependencia entre el tipo de regimen establecido y
las principales orientaciones de las politicas publicae. Es asi como
43
.

"

f'\
ANDRE-NOEL Rom __.._.~w,ww,.~~
~'~ N., __
~., "~'~ .'~_"_'~W_"",.'~'

los regimenes autoritarios burocraticos privilegian las politicas de

__ ''<'._,."."."" . .' . _ _ ~ "._>_,,_..
~._ .. __ ",._....

parativo de los rneritos respectivos y de la eficacia de los instru

_*_<~ ..... _ _ "".N"'_'''''",_~_-'''_, ........ ,.,"_.~
POl..inCAJ PUBUCAJ
~-,

~
tipo reglamentario y de infraestructura; los regimenes democrati mentos utilizados -expresados casi siernpre bajo una forma juri

.
"
cos liberales prefieren las politicas redistributivas y, finalmente, los
regimenes neopatrimoniales se quedan con las politicas distributivas
y simbolicas,
Otras tipologias han sido propuestas, por ejernplo, a partir de las
dica- para enfrentar problemas similares en lugares 0 tiempos
diferentes puede ser una ayuda importante para el disefio de las
politicas piiblicas.
En este sentido se pueden distinguir los siguientes instrurnentos

.i
caracteristicas de integracion 0 fragmentacion del sistema de deci
sion y de las estructuras de la demanda (Salisbury, 1968); 0 a partir
de los metodos de conduccion politica, de los instrumentos de ges
tion administrativos, etc. (Meny, Thoenig, 1992:102). A partir de un
enfoque neomarxista, O'Connor (1973) ha propuesto clasificar las
de intervencion (Centre d'etude de technique et d'evaluation
legislatives ,Cetel, 2000):
- lnstrumentos presaiptivos. Son aquellos que buscan modificar el
comportarniento mediante la obligacion, la interdiccion y la auto
rizacion. Es el medio de accion rradicional del Estado y para su

politicas publicas de los Estados capitalistas en dos categorias: las

politicas publicas de acumu!acion y las de legilimacion. Por otra parte, un
implernentacion es necesario prever las disposiciones de sancion y
los medios administrativos de coercion que aseguren su cumpli

punto de vista estructuralista distingue tres elases de politicas publi miento,

cas: las politicas hegemonical, transacaonales y de dominacion (Vargas - Instrumentos incentivos. Con estos instrumentos no se pretende
Velasquez, 1999:64--65). Otra propuesta se interesa por el modo de obligar a un cornportamiento mediante el miedo a la sancion,

pilotaje 0 conduccion del cambio por parte del Estado: conduc

cion mediante prescripciones, incitaciones, oferta de servicios 0 in
sino a inducir a una conducta mediante la recompensa. Estos
instrumentos se diferencian de los anteriores por la naturaleza de

formacion y persuasion (Zimmermann, Taddei, 1996:89-90). la sancion, la cual no es juridica sino que puede ser moral, econo
Sin embargo, el analisis comparativo de las politicas publicas, mica 0 de hecho. En esta categoria entran instrumentos de tipo
particularmente a nivel internacional, se enfrenta aiin a grandes obs financiero como los subsidios, las tasas de incitacion negativa

taculos por la ausencia de datos homogeneos, la dificil consecucion
de datos comparables y la abundancia de variables (ver Meny,
Thoenig, 1992:223ss). Tarnbien la tendencia de los investigadores a
-imponer una tasa sobre un producto para disminuir su consu
rno, por ejemplo-. Se puede tambien pensar en una cornbina
cion de estos (incentivos rnixtos). Otra manera de actuar para el
proponer cada uno una tipologia nueva constituye una practica ne Estado consiste en desarrollar instrumentos de informacion para

fasta para la integracion de los resultados (Feick, 1990:179-225).

3.2. Los INSTRUMENTOS DE INTERVENCI6N DEL ESTADO

incitar a un comportamiento mediante la publicidad enfocada 0
no a grupos de poblacion especificos, las sugerencias, las adver

tencias y los votos. En este Ultimo grupo de instrumentos la coer

I

cion no es fisica 0 economica, sino que busca establecer una presion

I
I
EI Estado tiene a su disposicion un cataIogo de instrumentos
de intervencion muy diversificado. AI disefiar una politica publica
el Estado decide sobre el uso de uno, otro 0 varios de estos instru
social 0 moral para cambiar un comportamiento -alcoholismo,
tabaquismo-. Otra posibilidad es la de implementar instrumentos
educativos, los cuales consisten en entregar una informacion espe
.~- I
.'.$
;
rnentos para su implemenracion. EI estudio de una politica publica cializada a un grupo de personas para que se formen en un sector
I en funcion de los instrumentos juridicos que se han previsto e de actividad -por ejemplo las normas y las tecnicas de instalacion
implementado permite dar indicaciones sobre como el Estado y de calentadores a gas para las personas activas en este sector-. En
::;..,

I
I las instituciones han entendido el problema que buscan resolver y este grupo de instrumentos se pueden tambien sefialar los instru
I~

revela la concepcion predominante de la autoridad. EI analisis com mentos edificantes. Se trata de reconocer y valorar el cornporta

I 44
,
45
till
ANDRE-NobL Rom
miento que se considera como ejemplar para los dernas -pre
mios, medallas, etc.- Finalmente, se pueden citar los instrumentos
de presion reglamentaria que son los que utiliza el Estado para
amenazar -como una espada de Damocles- con la reglamenta
ci6n de un sector de actividad en el caso de que este no sea capaz
de lograr los objetivos fijados por el Estado en la autorregulaci6n.
- lnstrumentos de coordinaadn. La multiplicaci6n de las politicas publicas
obliga a desarrolIar mecanismos de coordinaci6n entre ellas, La pla
, nificaci6n y los estudios de imp acto son los principales instrurnentos
a disposici6n del Estado para esta funci6n (ver capitulos III y V).
- lnstrumentos de organizacion y de procedimiento. La realizaci6n de una
actividad necesita de la definicion de unas modalidades para la
. acci6n. Los instrumentos de organizaci6n definen el marco en el
cual se va a desarrolIar el proceso de la politic a publica. Este mar
co puede ser formal -en el caso de una Cornision 0 un Concejo
municipal- 0 informal. Los instrumentos de procedimiento com
plementan los instrurnentos de organizaci6n y definen el proceso
formal de decision y de administracion.
- Instrumentos matenales. EI Estado tiene la posibilidad de propor
cionar directamente los bienes y servicios, como, por ejemplo, la
educaci6n 0 la salud.
- Instmmentos de delegacion a soaos. La evoluci6n reciente del papel del
Estado, particularmente en la 16gica neoliberal, tiende a considerar
- que las instituciones publicas deben colaborar con organizaciones
privadas, paraestatales 0 con organizaciones no gubernamentales
iii
I (ONG) en la consecuci6n de sus objetivos en terrninos de politicas
i.
'I; publicas, particularmente en su ejecuci6n. Diferentes modalidades,
como la contratacion de servicios, los convenios colectivos 0 la dele
gaci6n de tareas publicas a actores privados entran en consideraci6n.
3.3.
PROGRAMAS DE POLiTICAS PUBLICAS, PROGRAMAS pOLiTICOS
Y COMPLEJIDAD SOCIAL
La noci6n de programa de politicas publicas hace referencia a
un instrumento que tiene la ambici6n de coordinar e integrar una
politica publica determinada en un nivel macro 0 metapolitico. De
modo que se entiende por programa de politicas publicas no sola-
46
,
-_._----,--------"'----~ __-_._ _.._-------._----
.. .. ..
PoIlnCAS PUBUCAS
,
t
mente una politica publica -definida por sus objetivos y sus me
dios- sino un conjunto de politicas coherentes entre sfy que se refie
ren a una problematica particular. El programa de politica publica
t
.~
comprende entonces la definicion de las metas, de las estrategias y
tacticas, los analisis prospectivos y retrospectivos (ver capitulo V), la ~
coordinaci6n de las diferentes medidas necesarias, las medidas de
~
implementaci6n y los mecanismos de evaluaci6n (Cetel, 2000).
Con un criterio vecino al precedente algunos juristas han desa
rrolIado una reflexi6n sobre la evoluci6n de la concepcion del
)
derecho como instrumento de regulaci6n de la sociedad. En par
ticular Willke (1991), inspirado en la teoria sisternica de Niklas
)
Luhmann (1989, 1993), propone una clasificaci6n de las politic as
publicas en relaci6n con la concepcion del pilotaje jurfdico de la
sociedad. EI autor desarrolla su propuesta a partir del diagn6stico )
sobre la incapacidad del Estado y del derecho en adecuar y garan )
tizar la gobernabilidad de las sociedades complejas (Willke, 1991:66).
)
A partir de alli, Willke distingue tres programas politicos diferentes
que corresponden a tres concepciones del derecho que predomi )
narian en las distintas formas historicas del Estado: los programas )
condidonales en la epoca del Estado liberal clasico (Estado-gendar )
me), los programas jinalizados para el Estado intervencionista (Es
i$' tado providencia) y los programas relacionales para la fase
)
~y
,. conternporanea del Estado (ver Amselek, 1982).
Los programas condicionales son las politicas publicas que se )
~;,
fundamentan en una concepcion causal de tipo si..., entonces....
)
Esta concepcion ha permitido al Estado resolver con exito los
)
problemas sencillos y los conflictos comunes de regulaci6n social
.~ . mediante la represi6n. La complejizacion de las relaciones socia
les ha provocado la emergencia de los programas politicos fina
lizados propios del Estado intervencionista 0 de bienestar, es decir,
,.
la emergencia de politic as que aspiraban a alcanzar objetivos socia
;;\ les y econornicos determinados, con el apoyo de un derecho fina
lizado articulante de medios y objetivos. EI instrumento de t
regulaci6n social principal, en este caso, es el dinero. Para terminar,
debido al grado de complejidad alcanzado por las sociedades
occidentales, en las cuales el Estado esta, de un lado, sobrecargado
;.
y, del otro, con una capacidad de pilotaje reducida, se estima que
47
 \

.1
~.,
ANDRE-NoEL RmH
POI..Jl1C4J' POBUC4J'

f'r es necesario desarrollar programas relacionales. En este caso, los

autores hablan de una concepcion juridica rif!exiva, pues consideran
la informacion y desplegadas hoy en dia con mas vigor y frecuen

el derecho reflexivo como la solucion a los problemas producidos

tanto por la sobrerreglamenracions del Estado intervencionista,
cia por los Estados. La clasificacion se realiza segUn cuatro estrate
gias de implementacion predominantes: las politicas basadas en la
negociacitin (convenios colectivos, participacion), en la delegacitin-con

como por el laisserfaire (dejar hacer) delliberalismo (Cetel, 2000).

EI derecho reflexivo pretende favorecer una capacidad de
ernpatia en relacion con los demas sistemas; es decir, propiciar la
rratacion extema a empresas privadas 0 a ONG-, en la coordinaaon
y la mediacitin y, finalmente, las politicas que descansan sobre el saber

(ejemplo: las comisiones de etica).
interaccion entre las distintas esferas sociales mediante la organi
zacion de negociaciones y concertaciones (consideradas como
.e 3.4. EL POllCY CYCLE

lugares de aprendizaje de la empatfa) para facilitar la autorre

gulacion de los sistemas mediante reglas de procedimiento y de
organizacion al interior de los campos de problemas especificos.
El poliry rycle propone una descomposicion de la politica publi
ca en una serie de etapas 0 de secuencias logicas. Es asi como esta

Igualmenre se pretende garantizar por esta via la forrnulacion de

las metas legislativas indicativas (Willke, 1992; Papadopoulos,
herramienta propuesta por Jones (1970) distingue cinco fases en la
vida 0 el desarrollo de una politica publica: identificacion de un

1995). En este esquema el Estado tiene un papel de coordina problema, forrnulacion de soluciones, toma de decision, imp lemen
cion entre los actores sociales mas que de direccion (EI Estado tacion y evaluacion (ver cuadro 2-I).
como primus interpares segun la teo ria sisternica de N. Luhmann; Esta clave de lectura tiene la ventaja (y la desventaja) de presentar

ver Garcia Amado, 1988; Roth, 1995; Faria, 2001). La herra
rnienra principal de regulacion (el medium) ya no es la fuerza 0 el
dinero, como en los programas politicos anteriores, sino la in
la politica publica como una sucesion de secuencias que correspon
den a la representacion clasica y racional de la politica con sus distin

formacion (Willke, 1991: 82-83).

La politica de lucha contra el alcoholismo permite darnos cuenta
tos escenarios y actores. Ademas, el modelo es 10 suficientemente
general como para perrnitir su utilizacion para cualquier politica, y
facilita la delimitacion del objeto de analisis, Debido a estas cualida

de las consecuencias de estos cambios de enfoques. En un primer

momento se desarrollo un programa condicional basado en la
represion: el consumo de alcohol era prohibido (por ejemplo, los
des es frecuente que los rnismos actores de las politicas publicas
utilicen el poliry rycle como un modelo normativo para la accion,
Primero, en la fase I, una situacion es percibida como proble

Estados Unidos durante el tiernpo de la prohibicion). Poste

riormente, con un programa finalizado se penso en reducir el
consumo de alcohol mediante la sancion economica: no se pro
matica por los actores politicos y sociales. Idealmente los partidos
politicos, los sindicatos y grernios traducen en su lenguaje el pro
blema que perciben a traves de la expresion de sus rniembros; se
hibe el consumo, sino que se imponen impuestos disuasivos sobre

1:1
.~
la venta -por ejemplo Suecia y los Estados de bienestar en gene
ral-. Por Ultimo, un programa relacional considera que mediante
la informacion a los consumidores (campafias de prevencion), se
solicita entonces una accion publica y se busca que el problema
este inscrito en la agenda del sistema politico (agenda settin~. En la
segunda fase, una vez lograda la inscripcion en la agenda guberna
mental, la adrninistracion trata de elucidar el problema y propone

lograria convencerlos de las ventajas de no consumir alcohol.
Mediante el desarrollo de esta perspectiva, y a partir de una
It reflexion sobre las dimensiones de la complejidad social y sus
implicaciones para la regulacion social, Papadopoulos (1995) pro
Ii pone una tipologia de las diferentes politicas publicas centradas en
~
una 0 varias soluciones al rnismo (poliry formulation). Tercero, los
actores e instituciones autorizados para tomar la decision (gobier
no, parlamento) exarninan la 0 las soluciones existentes y deciden
la respuesta. La cuarta fase concieme a la irnplementacion practica
de la decision (io su no implementacionl) Por 10 general es la

1
48
49
 t
ANDRENo~L Rom
._--_....._.._.__._...._--------_....._----_..__...---_.-._-------
POUTIC4S PUBUC4S

administraci6n la encargada de implementar la soluci6n escogida

...
,
t

)
por el decisor; es decir, de traducir la decisi6n en hechos concretos
~ til
;a (implementation). AI final, la respuesta dada al problema y los impac
t
til
e )
til
ll.l .0 Q
tos causados por su implementaci6n son evaluados por los acto
t:l 0 .g res sociales y politicos (poliry evaluation) y pueden dar pie a un reinicio )
.g til 'Ill
o III U
~ ~,g S ~ de todo el ciclo con el fin de reajustar la respuesta (retroacci6n )
u o~
~0 .... ~r.iJ
0 e feedback) 0 suprimir la politica (program teT7!1ination).
I tU I Q) , )
Sin embargo, aunque esta lectura parece seductora, es evidente
para cualquier observador de la vida politica, que en la realidad las
Q)
cosas no fun cionan segun este esquema lineal. Ahi se encuentra t
Q'O todo el interes por la herrarnienta: Jones considera su modelo como
.-.... ~g c:: J

---
or-,
~~ ~ ~g.
~jO ~~
un tipo ideal. De hecho, el proceso de una politica publica puede
0"
perfectarnente iniciarse en cualquiera de estas fases, obviar una u
)
III
ot;;. 'O~ )
otra fase 0 invertir las etapas, Adernas, cada fase esta encerrada en
m.c3 .. ~
III

~
-.
I , '" I Q) un sistema de retroacci6n que afecta las otras fases. Otra ventaja )
.~
~
.~.'<
del modelo es que rompe con la visi6n juridica tradicional, la cual
es sustituida por un enfoque mas sociol6gico y politol6gico que

~ .~'l:I-.

III
Q) Q~ :~i:i . permite inscribir, por ejemplo, el momenta simb6lico de la deci
~g '60
d '0
,~:. ~-.'.
eu
Q 0 .J.l N sion en un contexto mucho mas arnplio y realista. La decisi6n ya
C'
tJ

C'

'i~"
o ~g. no aparece como ese acto central donde la competencia juridica,
;:..,
~ e
Uo~o
~. ~
til

"'~'
C
an
~
como expresi6n del poder simb6lico del derecho, prima sobre las
)
~ , 0 I 0.. o
..r::
demas, La decisi6n aparece muchas veces en la realidad sociol6gi
~
.....l

.
....; ~e til
; ,
!-'
;>:.
5
ca y politol6gica como la ratificacion de todo un proceso social y
politico anterior en el cual intervienen varios actores. Igualmente,
)
)
Q) ,g
N l:I-"FIII.,. '0 :::s el impacto de la decisi6n esta revaluado a traves del analisis de la
'C) Ql'Ql
c::
tU
c::
"Cl:.;.
Ql " ~
)
~~i!l:Il:I/
== CIII .. Ql .:
"0
implementaci6n. No es raro que la decisi6n (0 la no decisi6n) que
~lll:
~gtll.gtll~ . .... :::f ~

o~ Q)o GIlClo i:: )

~.~ 0 e til .g I::: ! til l!lGll..
.,'is. e E
realmente afecta la vida de los ciudadanos se encuentre mas rio
o III
ell
.8 [].g ~8 ~ abajo de la decisi6n formal. )
r.ic m~~~~.~
I ..... I fI) , 0
'~c' ..0
:.::l
o
"g 3.5. CONSIDERACIONES carncxs AL POllCY CYCLE
til til
~ g.
~

,S;l S .
l:I S .g til Q)>> ~ ',sHeIl "g
~'C)1: o u '0 Q ..cQl U >, EI enfoque del poliry rycle ha permitido un desarrollo importan
~. 'C ,Q l:l '0 .g e :g ]';J ."Cl;8 o
:~:~ ~.g : ~ l:jQ) ~ ~i!.g'&.; )
Ql
"g te del area del analisis de las politicas publicas para la ciencia poli

'1
r/lClt:l5

.:<!Se .@ til
E rica y para las ciencias sociales en general. Se han logrado avances
'0 ~ o '0
'''0 l:I .'
til til
~ t:A Clo o s .l
el:jt/:l.J.l!L!~ se
b1J Q) tll S l:I. : til E8 significativos en la comprensi6n de la acci6n del Estado gracias a
~8o.g~~ ~ S fr~]Ql~'
~ I::i ~
...
a,,;,.; 0 u ~ g ~ ~ ..".
q las numerosas investigaciones empiricas que suscit6 el enfoque; sin
, til ,
'0 ,
&

.

I til til
embargo, el modelo tiene sus limitaciones y ha recibido numero

50 51
 "

1'"
.at,
.~:'
ANDRE-NOeL Rom
-- ".~--~-~--~ -~""-- - ~~- ~- ----"~ - -~_._-'~-_._._-~~-------

sas criticas, de las cuales surgieron otras propuestas para el analisis, considerar la implementacion como una maquina, Los ejecutores
POLfrrCAS PUBUCAS

t P
".'

.,
.. A continuacion vamos a presentar algunas de las principales criti de la politica estan inscritos en un contexto historico, social y cultural
f cas que se han hecho al enfoque poliry rycle, las cuales han contribui especifico y,a partir de este contexto, los actores de la implementacion
do al desarrollo de los enfoques llamados del tercer gruPO realizan un trabajo de interpretacion y de traduccion del sentido y

presentados anteriormente.

.'

del significado de un texto segun su propio sistema de valores. Exis

El modele del poliry rycle de Jones dispone de importantes ven ten, por 10tanto, una IOgica interp17!tativa de la ejecucion de las politicas
tajas para el an:ilisis, como su focalizacion sobre los procesos mas y una cultllra de la politica publica. De manera que la logica de la
" que sobre una u otra institucion; como el hecho de desagregar la implernentacion se fundaments sobre las interpretaciones que hacen
politica publica en segmentos para facilitar el analisis y como su de la norma los ejecutores. No hay implementadores neutrales.

orientacion hacia el estudio de los efectos concretos, pero estas

mismas ventajas tienden a sesgar el analisis, Por ejemplo, Sabatier
(1988:129ss) critica el modele por su incapacidad de dar explica
Yanow (1987) propone entonces un enfoque cultural para explicar
la implementacion de las politicas publicas: los investigadores, en vez

ciones de caracter 10gico por medio de la forrnulacion y compro

bacion de hipotesis, No permite responder a preguntas de tipo
~cuiles son las condiciones que transforman el proceso de una fase a
de preguntarse cual es la implementacion existente, deberian mas
bien indagar sobre como los ejecutores y los destinatarios han inter
pretado la norma, para luego analizar la implernentacion en funcion

.,
otra? Otra limitacion es la tendencia a situar la evaluacion solo al
final del proceso. Segun Sabatier los actores u observadores reali
zan, formal 0 informalmente, operaciones de evaluaciones a todo
de esta interpretacion y de su compatibilidad 0 incompatibilidad
con la norma. Esto significa en la practica que cada ejecutor va a
interpretar la norma a partir de sus valores: siempre va a existir una
multitud de interpretaciones de una misma norma; 10 cual se va a

10 largo del proceso, El modele tambien tiende a priviIegiar un

enfoque de arriba hacia abajo (top-down) que favorece el punto de
vista dellegislador (ver capitulo III). Un analisis que privilegia de
reflejar en la existencia, no de una sola implernentacion, sino de una
multitud de implementaciones relacionadas con las distintas inter

pretaciones que se haran de la misma norma.
masiado la perspectiva legalista e institucional no es satisfactorio De 10 anterior tenemos las siguientes deducciones: ..
para aprehender una politica publica compleja con un sinmirnero - Ejecutar una politica publica 0 una norma es un trabajo continuo

de medidas e interacciones. Por Ultimo, el decoupage 0 recorte de la de interpretacion y de reinterpretacion que depende de los actores,
politica en varias etapas distintas -conceptual y temporalmente, y de su mimero, del nivel de abstraccion de la norma y de la estabi
bajo una presentacion lineal- dificulta mostrar las conexiones en lidad 0 no del contexte de la implementacion,

tre las fases (~donde empieza y donde termina una fase?) y el ca

racter reiterativo de los ciclos.
AIgunas criticas se centran particularmente en la dificultad que
- El significado de una norma se construye por interacciones entre
decisores y ejecutores, entre los mismos ejecutores y entre ejecutores

.~ presents el modelo para el analisis de la implementacion de las poli

ticas publicas, En efecto, la separacion de las fases de forrnulacion,
y destinatarios.
- La interaccion significa para los actores siempre persuasion y
estrategia para imponer su propia interpretacion y destruir 0 des
I ',"
,:,t':
decision, implementacion y evaluacion resulta ser una operacion muy cartar las interpretaciones de los dernas actores, El sentido de una

compleja. EI poliry rycle postula que la implementacion es una etapa

.. postdecisional, y que la administracion encargada ejecura la politica
segun los textos escritos; por 10 tanto, si se presentan problemas
durante la implementacion se trata de un problema tecnico que se
implernentacion va a depender de la dinarnica de las interacciones
entre administracion publica, actores paraestatales (sociedad civil)
y, mas que todo, destinatarios.
I~
- La interpretacion continua, iterativa, de las actividades y conteni
puede mejorar. Para Yanow (1987), en la actualidad, ya es imposible dos de la implementacion hace de esta un proceso que se adapta al

"

52
c .... ;~,:~~;,~> ~Vnqi, ...r :,._1 53
 t
ANIJRE-NOEL Rom POLinCAS PUBUC4S t
)
contexto. La norma sufre un proceso reiterativo de contex
tualizacion por los ejecutores; es como si renaciera luego de su
primera adopcion por la instancia formal de decision (gobierno,
cion politica que interacnia con las formas tradicionales de partici
pacion politica como el voto 0 la militancia, y, ademas, puede
complementarlas. Esta perspectiva permite ligar las politicas pu
t
parlamento). Este renacer se hace en funcion de los contextos, blicas a las dinamicas y a los actores de la politica (politics) y a los t
temas y problemas que estructuran los discursos asl como la procesos e interacciones que participan en la forrnacion y evolu )
implernentacion misma de la politica publica (Zimmermann, Taddei, cion de la polity, es decir, de la forma como se gobiernan las socie
t
1996:81-82).
Otra critica a este enfoque, elaborada por Muller y Surel
(1998:28-32), parte de la observacion de que el modelo tiende a
dades humanas (Muller, Surel, 1998:32).
A pesar de las limitaciones y criticas que acabamos de presen
tar, consideramos que el poliry rycle sigue siendo una excelente puer-

hacer creer que el objetivo de las politicas publicas es la resolucion
de los problemas. Esta postura teorica del analisis de politicas pu
blicas, implicita, tiene dos consecuencias principales. La primera es
ta de entrada pedagogica para presentar el analisis de las politicas
publicas y,por tal razon, hemos decidido usarla para la estructuracion
de los siguientes capitulos,

una tendencia a dar dernasiado peso a la funcion de decision de las
politicas: hacer una politica es tomar (las buenas) decisiones, Segun )
los autores, por el contrario, es necesario partir de la idea de que )
, las politicas publicas no sirven para resolver los problemas. En
)
, realidad los problemas son resueltos por los actores sociales me
-diante la implernentacion de sus estrategias, la gestion de sus con )
flictos y sobre todo mediante procesos de aprendizaje. Las politicas )
publicas construyen un marco, un espacio que da sentido, en el cual
los acto res van a redefinir sus problemas y a experimentar solucio

)
nes; por 10 tanto, hacer una politica publica, no es resolver un pro
; blema, sino construir una nueva representacion de los problemas
que instaura condiciones sociopoliticas para el tratarniento de es
tos por la sociedad y, a la vez, que estructura la accion del Estado
(Muller, Surel, 1998:31).

En segundo lugar, considerar que las politicas publicas se limi
!i tan a ser un espacio de confrontacion entre hacedores de politic a
1;
1,-!![
(poliry makers), es ocultar el hecho de que las politicas publicas cons
tituyen una dimension de la actividad politica en la sociedad. Ha

,
I;:
'!I cer una politica publica es tambien hacer politica (en el sentido de ~ .
:,1
politics), pero por otros medios, Las politicas publicas son los ele
mentos de un proceso mas amplio de regulacion politica y de )
legitimacion en la sociedad. Eso quiere decir que no se pueden ver
las politic as publicas unicamente como un conjunto de estrategias
organizacionales, sino que es necesario ir mas alia de esto para


I!
Ii'
'I
mostrar que las politicas publicas son un elemento de participa

54 55
..

t
"

POI.trrCAS PUBUCAS

CAPITULO II

IDENTIFICACI6N, CONSTRUCCI6N DE

PROBLEMAS Y AGENDA POLInCA

1. AGENDA POLmCA Y CONSlRUCCI6N DEL PROBLEMA

El problema central de esta fase de la politica publica consiste

en entender los procesos por los cuales una autoridad publica 0
administrativa esta abocada a tratar un tema. ~Por que en alglin ;
momento, y a traves de que mecanismos, un tema se torna proble
matico y obliga a las autoridades piiblicas 0 al Estado a intervenir
y a hacer alga? Se pueden distinguir analiticamente dos elementos
que se articulan: la construccion del problema social como proble
ma que necesita una intervencion publica de una parte y su inscrip-
cion en la agenda politica (agenda settin~ de otra.
El terrnino agenda se utiliza para indicar "el conjunto de pro
blemas percibidos que necesitan un debate publico, 0 incluso la ~
intervencion (activa) de las autoridades publicas legitimas"
(padioleau, 1982: 25). De manera intuitiva es claro que no todos
los problemas terminan en la agenda publica (0 politica); 10 cual ,
significa que existen condiciones de acceso, y por 10 tanto mecanis
mos de exclusion, a la inscripcion en la agenda. Estas condiciones,
dinamicas y procesos sociales y politicos que rode an la construe
cion de problemas y de la agenda gubernamental se encuentran en
el centro de interes del analista. La nocion de agenda no es facil de
definir con precision. El menu del Estado es complejo. Es posi- ..
ble especificar las agendas segun las instituciones; por ejemplo, se
puede distinguir la agenda gubemamental, la agenda legislativa, la
agenda administrativa, etc. Habria tarnbien posibilidad de hablar
de una agenda formal y de una agenda informal oculta: los te

57
 ,

!I)

ANDRE-NoEL RoTH PoLirICAJ-,--,'-

PUBUCAJ
,
,-,-_._,,-,,~~,_.-

't
mas que figuran publicarnente como tareas de las instituciones
publica, 10 cual se constituye en la segunda fase. El paso de un
d
t
no son necesariamente los que se trabajan. Otra distincion muy

comun consiste en diferenciar la agenda coyuntural de la agenda

- instirucional. Esta Ultima corresponderia a los temas que regre

problema privado a un problema social tiene por 10 tanto sus

vectores, Se necesita que personas 0 grupos tengan la capacidad (y
el interes) de llevar la voceria del problema, y le den una definicion

)
san periodicamcnte, de manera previsible, en la agenda publica.
y 10 expresen en un lenguaje adaptado, para que se vuelva publi t
El tema clasico es, por ejemplo, el presupuesto anual del Estado:
co a traves de los medios de expresion publica. En este punto
)
cada afio y a una fecha conocida se sabe que se va a debatir este

tema. En cambio, la agenda coyuntural hace referencia a temas

que surgen en un momenta dado y bajo una modalidad 0 pro

cabe resaltar el papel importante que pueden jugar los medios de

comunicacion, los drculos academicos y cientificos y los actores
politicos en la definicion y la difusion del problema. Definir un ..

t
,II'i
III
ceso especifico para el cuallas autoridades publicas no necesaria

mente estaban preparadas. A manera de ejemplo podemos citar

como los atentados del 11 de septiembre de 2001 en los Esta

problema obliga necesariamente a dar elementos sobre las causas

I dos Unidos provocaron una importante modificacion de su agen
den publico (los drogadictos son delincuentes) 0 de salud publica
da politica tanto nacional como internacional. Es a estos ultimos
iii
procesos de tipo coyuntural a los cuales nos vamos a referir prin
cipalmente a continuacion.
El reconocimiento de la realidad como una realidad problema
tica y su traduccion discursiva nos obliga a incursionar primero en el
tema de la representacion de los problemas, y mas espedficamente
en la representacion social y politica de los problemas. La represen
tacion no es un dato objetivo. Es una construccion que resulta del
conjunto de las luchas que los actores sociales y politicos libran para
imponer una lectura de un problema que sea la mas ventajosa posi
ble para sus intereses (entendidos en un sentido amplio). La defini
cion de 10 que se puede problematizar esta ligado de manera intima
iii'l a esta representacion y es el resultado de la tension entre el ser como
y, por 10 tanto, a dar soluciones posibles; por ejemplo, segiin se
defina el problema de la drogadiccion como un problema de or
)
(los drogadictos son enfermos), la solucion sera muy distinta para )
aquellos que consuman drogas ilicitas: la carcel en el primer caso y
la clinica en el segundo.
Finalmente, una vez reconocido el problema como un proble
ma social y formulado como tal, se busca su institucionalizacion; )
es decir, el reconocimiento de la necesidad de una intervencion )
publica (0 politica) que se traduce generalmente en leyes y regla
)
mentos. Esta institucionalizacion se realiza a traves de un proceso
que tiende a legitimar tanto la forrnulacion dada al problema como )
a sus portavoces 0 promotores (ver Lenoir, 1986; Bourdieu,
Christin, 1990). El caracter socialmente construido de los problemas
)
significa que los mas graves no sean los que figuren necesariamente en
la agenda gubernamental. De la misma manera la posicion social
)

~
'II' construccion objetivada y el deber ser. de los grupos promotores de una politica en la estructura )
Lenoir (1989:78-98) distingue as! tres fases en la construccion sociopolitica es determinante tanto para su inscripcion como para ,J
i~
lt"I"
i~1
, i

I,i
'\'
11 ~
de los problemas. Primero se necesita que haya una transforma
cion en la vida cotidiana de los individuos originada por cambios
sociales que afectan de manera diferenciada a los grupos sociales.
su solucion, De cierta forma los problemas -y las soluciones
compiten entre ellos para figurar en la agenda: un problema que
aparece importanre en un momento dado puede dejar de intere

Esta transforrnacion de la vida de los individuos es la que genera sar en otro momento, sin que se le haya dado solucion, La falta de )
I(il!
Ill,I! una tension por la cuallas personas perciben una situacion, explici informacion, la no mensurabilidad del problema, las situaciones ...,~
ta 0 implicitamente, como anorrnal 0 problematica. Sin embar que provocan efectos negativos solo a largo plazo, la falta de anti
I'I go, esta tension inicialmente vivida como un problema privado, cipacion 0 la inexistencia de soluciones politicamente interesantes
)
I',I
"

ill,"
individual, tiene que transformarse en un problema social (colecti
yo), y entonces el problema tiene que encontrar una forrnulacion
son caracteristicas que dificultan la inscripcion en la agenda. La tala ..
del bosque 0 la contaminacion de las aguas, la explosion demo 5'
it

Ill:

58 59

"

ANDRE-NOfJL Rom
- , - ---~._--~_ .._~~- - -_.-- ~--~------~--------~--~ ----~- POLinCAS PUBUQlS

grafica y sus conseeuencias previsibles en materia de salud, educa
cion y de vivienda (incluyendo las carceles) podrian ser ejemplos
de problemas de dificil inscripcion en la agenda.
2. UN ESQUEMA ANArinco PARA LA DEFINICI6N DE UN
PROBlEMA
deos. Estas indagaciones deben permitir comprender como fun-
ciona el problema, facilitar la identificacion de los actores impli
cados e investigar las logicas de comportamiento de estos, Ademas,
este proceso es importante para explicar como se constituye el
problema y lograr detectar las interacdones entre los distintos ac
tores y elementos del problema (Cetel, 2000).

Si bien es cierto que la definicion de un problema es un proble 3. Los MODOS DE INSCRIPCI6N EN LA AGENDA POLiTICA
ma politico per se, no significa que se debe renunciar a todo intento
de definicion objetiva de los problemas que surgen en la sociedad. Como se pudo ver, el proceso que permite la institucionalizacion
En particular, es una tarea que deberia ser seriamente asumida por la o la inclusion de un problema en la agenda es resultado de contro
administracion publica, las universidades y los centros de investiga versia entre varias definiciones posibles del problema que corres
ciones, con el objetivo de proporcionar una informacion que per ponden a las ideologias e intereses representados por los distintos
mita conocer mejor el problema antes de que se tome una decision , aetores 0 grupos sociales. Pero, ademas, el proceso no es siempre
relativa a la necesidad y forma de regulacion publica. La capacidad idenrico: los actores tienen a su disposicion varias estrategias en
de conocer las dimensiones de un problema mediante un analisis funcion de sus invenciones, posibilidades, posiciones y reeursos;
propio 0 autonorno de la situacion permite llevar a cabo una discu por 10 tanto una agenda nunca es fija, puede estar sujeta a cambios
sion mas argumentada con los actores politicos que redaman una de manera inesperada a raiz de algun evento 0 siruacion nueva.
intervencion y, asf, legitimar mas una accion del Estado. Estudiosos del tema han propuesto modelos 0 tipologias de los
Un esquema analitico sencillo, en forma de preguntas, puede procesos de inscripcion en la agenda. Aunque estas tipologias y
ayudar a euestionar la realidad del problema en sus dimensiones modelos nunca se presenten de manera pura en la realidad, per
_ mas pertinentes para el analista. La definicion del problema con miten facilitar la identificacion de procesos. Por 10 general, el estu
siste entonces en determinar la naturaleza, las causas, la duracion, la dio de caso muestra la exisrencia de una cornbinacion de estos
dinamica, los afectados y las consecuencias posibles del problema. modelos en el transeurso del tiempo y por eso se tiende mas bien
1.A natura/eza: ~ En que consiste el problema?
a demostrar la existencia de elementos dominantes distintos segun
Las causas: ~ En que condiciones surgio el problema y cuales son
los casos analizados.
sus causas? ~La normatividad existente sobre el tema genera pro
,. En este sentido, Cobb y Elder (1972) consideran que existen
blema?
tres condiciones para que un problema logre su inscripcion en la
1.A duration: ~El problema es duradero 0 pasajero? agenda gubemamental. La primera es que el tema tiene que ser de
1.A dintimica: ~Es posible observar una evolucion del problema (ci competencia de las autoridades publicas, es decir, que se percibe a
dos, regularidades, agravacion)?
las autoridades publicas como capaces u obligadas a hacer algo.
Los aftctados: ~Quienes son los afectados por el problema y de que
La segunda condicion es que la distancia entre el deber ser y el ser ..
modo 10 estan (direcra e indirectamente)?
resulte suficientemente acentuada como para exigir una accion
Las amsecuenaas: Si no se interviene, ~que sucederia a los afectados y politica. La Ultima condicion es que el problema tiene que presen-
a los demas> tarse bajo un codigo 0 lenguaje adecuado (tecnica, ideologica y
Responder a estas preguntas implica recolectar y organizar in politicamente) para que la autoridad publica pueda tratarlo (Meny,
formacion y, eventualmente, realizar eneuestas estadisticas 0 son Thoenig, 1992:123-124). Cobb y Elder han analizado diferentes

60
61

ANDRE-NoeL Rom
procesos de inscripcion en la agenda publica para luego clasificar
los en cuatro tipos segun los objetivos perseguidos por los pro
motores de problemas llamados ernpresarios politicos:
- El reajuste: se trata de corregir una situacion porque se presento
un desequilibrio que pone en desventaja a un grupo que se consti
tuye en empresario politico.
- La explotacion: los empresarios amplifican un problema que no
es suyo para sacarle ventaja.
- La reaccion a una circunstancia: un accidente 0 evento particular
permite poner en tela de juicio una politica.
.. - La mejora: empresarios, sin que tengan interes particular en el
tema, se hacen cargo de el en nombre del interes publico (en Thoenig,
1985: 23).
De manera sirnplificada, se puede concebir que la inscripcion
,. en la agenda proviene de dos fuentes. Una es externa al Estado y a
sus instituciones -es el modelo de la demanda-- y la otra es inter
e na al Estado y a sus instituciones -es el modelo de la oferta admi
nistrativa-.
En el modelo de la demands son los distintos grupos socia
les los que se movilizan para solicitar la intervencion del Estado.
Es el esquema clasico del Estado dernocratico que responde a las
demandas formuladas por los ciudadanos. Por 10 generalla movi
lizacion de unos grupos provoca, como reaccion, la movilizacion
de otros grupos que se oponen al cambio deseado porque afecta
ria ventajas 0 intereses adquiridos. Cada grupo presionara a las
autoridades con estrategias propias y utilizara los recursos que tie
ne a su disposicion. Es claro que los grupos sociales no estan en
condicion de igualdad entre el1os, en terrninos de recursos y en
capacidad de acceso al sistema politico. 2Quienes son los que tra
tan de acceder a la agenda politica formulando exigencias? Chevallier
(1986:438ss) distingue tres tipos de ernpresarios segUn su posi
cion estructural en la sociedad y que cumplen con una tarea de
inrermediacion entre la sociedad y el Estado: los mediadores po
liticos, los mediadores sociales y los mediadores administrativos.
Los primeros son los partidos politicos y los gremios 0 grupos
de presion. Ellos realizan alli su tarea clasica segUn la teoria demo
cratica: filtrar, codificar y agregar las demandas de sus bases para
62
,
.. _.". ".. __ ..... _ ._.,_."" . __
POUnCAS
,.,, M".
"~",._~.~".,
PUBUCAS
,
canalizarlas hacia el sistema politico bajo la forma de un progra
rna politico 0 un pliego de peticiones. ,
, Los segundos, los mediadores sociales, son los representantes
particulares que, por su posicion estrategica 0 por su aura personal,
disponen de una legitimidad social irnportante. El10s hacen que se t
presenten cortos circuitos en los caminos normales de la dernan
da. Se puede pensar en el papel de los intelectuales 0 los grandes
cientificos que logran influir sobre el contenido de los debates y se
)
interponen como mediadores privilegiados 0 exclusivos. Por ejem )
plo, en el caso colombiano, se puede ver claramente la influencia del
premio Nobel, Gabriel Garcia Marquez, en el tema de la educacion.
)
En los paises en desarrollo, por el solo hecho de ser representante
de un pais industrializado, un discurso puede tomar mas peso que si
)
proviene de una persona local. Por otro lado existe todo un proceso
de notabilizacion de personajes (caciques, gamonales) que se han )
constituido en un paso obligado para tal 0 cual asunto y han mono
)
polizado las comunicaciones entre el Estado y el medio representa
do (por ejemplo, entre el nivel nacional y los niveles regional y local); )
situacion que obliga a los actores, asi marginalizados, a la busqueda )
de otras vias de acceso (legales 0 ilegales). )
Por Ultimo tenemos a los funcionarios publicos quienes tam
bien pueden convertirse en portadores de demandas del medio en
)
el cual intervienen en su labor administrativa 0 para sus intereses
propios. Asi, las dificultades que encuentran en su mision y el inte- .
res que tienen los funcionarios en que su servicio crezca, hacen de
)
los funcionarios unos observadores y unos actores privilegiados
de la accion estatal. Una relacion estrecha con los administrados 0
con los usuarios puede convertir al funcionario publico mas en un )
defensor de los intereses de los unos 0 de los otros, que en un s
garante del interes publico. De otra parte, la administracion publi
t
ca es heterogenea y fragrnentada. Los distintos segmentos de la I
administracion publica presionan al sistema politico para hacer
prevalecer sus puntos de vista 0 sus intereses con el fin de fortale
cer su posicion en el aparato politico administrativo frente a otros
entes. Se puede pensar por ejemplo en los conflictos clasicos entre
los entes de planificacion y los distintos ministerios acerca de la
determinacion de sus politicas.
'c.
63
 ANDRE-NoaRom
ee~e _ e_ e " e " " _ _ ",,,.
, En el caso de los mediadores administrativos nos encontra
mos en ellimite entre la demands vehiculada por los servido
res publicos en representacion de sus administrados y la oferta
de servicios. La adrninistracion puede tener interes, a traves de
su practica cotidiana, en desarrollar su propia actividad y mol
dearla a su manera, con el fin de ampliar su importancia social y
justificar la necesidad de aumentar sus recursos financieros y
humanos. El hecho de ofrecer 0 prometer mas servicios, 0 de
irnponer una cierta manera de concebir un problema, contribu
ye a legitimar la formaci6n de una demanda social conforme a
los intereses de la administracion que presta 0 formula la ofer
tID>. Lo que era una demanda interna transita por el camino de la
demanda social externa con el fin de legitimarla. Del mismo
modo que la empresa privada desarrolla estrategias para co
mercializar sus productos, la adrninistracion trata de condicio
nar y crear necesidades para beneficio propio (en terrninos de
posicion administrativa). Esto es 10 que se llama el camino in
vertido (Chevallier, 1986:449) en el cual una oferta se convierte
en una demanda (crear la demanda).
Estas iiltimas observaciones indican a la vez los limires para
distinguir entre oferta y demands. En realidad, existe una im manda social fuerte, conflicto entre autoridad y grupos organiza
bricaci6n compleja entre estos dos polos. Cada uno condiciona y
responde al otro en el marco de 10 que se podrfa llamar una
causalidad circular (Chevallier, 1986:452) en la construccion de los
problemas a inscribir en la agenda.
4. MODELOS PARA LA INSCRIPCI6N EN LA AGENDA POLmCA
Esta presentacion, que permite dar cuenta de la complejidad
del terna, hace evidente los esfuerzos necesarios para clarificar y
poder comparar procesos. En la misma logica de identificar dis-
e tintos modelos de inclusion de problemas en la agenda politica,
Garraud (1990) va un poco mas alia de las tipologias anteriores, Si
Cobb y Elder se centran en los objetivos de los empresarios
politicos y Chevallier en la posicion social de los mediadores,
,. Garraud (1990) propone la construccion de cinco modelos a par
tir de una combinacion de un cierro mimero de variables y actores,
64
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _. ~ _'POLfrrCAS PUBUCAS
entre los cuales el autor considera a los grupos organizados, la e
existencia 0 no de una demanda social, la presencia de conflictos
y de procesos de movilizacion social, las estrategias de creacion de
una opinion publica, el papel de la oferta polftica y la mediatiza
cion del terna y su dimension como evento inesperado (Garraud,
1990:30-31). Por 10 generalla mayoria de estos factores se encuen
tra actuando en gran parte de los casos, pero, segUn los procesos,
dominan mas unos que otros, De manera que cada modelo pre
sentado privilegia como agente motor 0 empresario politico
un actor en particular: los grupos organizados perifericos, las or
ganizaciones politicas, los medios de comunicacion, las autorida
des publicas 0, por Ultimo, los grupos organizados privilegiados,
EL MODELO DE LA MOVIUZACI6N
El proceso de inscripcion en la agenda basado en la moviliza
cion corresponde a la vision clasica de la teoria democcitica y con
siste en el trabajo de actores sociales en pro de una causa 0 a favor .'
de la promocion 0 defensa de unos intereses que buscan movilizar
los ciudadanos. Este modelo tiene las siguientes caracteristicas: de
dos alrededor de la solucion a implernentar, creacion de eventos
para atraer la atencion de las autoridades y de los medios de co
municacion -huelga, marchas, hechos violentos, etc>- y mediatiza
cion para ampliar la audiencia y aumentar la legitimidad de las
reivindicaciones. Los ejemplos de este tipo de rnovilizacion son
abundantes.
EL MODELO DE LA OFERTA POUTICA
En el modelo anterior la solicitud venia desde la base; pero
en este segundo el lanzamiento del problema es obra de organi
zaciones politicas y consiste en intentar ganar apoyo 0 electores .
con propuestas politicas, suscitando debate y controversia. Se trata
de crear la demanda social. En este modelo juegan un papel im
portante los medios de comunicacion que difunden la propuesta e
incitan a los adversarios a responder. Es una estrategia clasica de
65

ANDRE-NoeL Rom
los partidos de oposicion que buscan temas que les permiten con
quistar electores, aparecer como activos ante la opinion publica y
tratar de que las autoridades esten en la obligacion de responder 0
de desplazar los debates al terreno de los opositores. De hecho, se
busca entrar en conflicto con el gobierno para debilitarlo. '/
EL MODELO DE LA MEDlATIZACION
Los medios masivos de cornunicacion, a traves de la presenta
cion selectiva de informaciones (0 su ocultacion), su repeticion, la
construccion dramatizada de la noticia, etc., logran condicionar y
presionar al gobierno para que se ocupe de tal 0 cual problema,
sin que haya realmente demanda social inicial, Los estrechos lazos
existentes entre prensa, radio y television, organizaciones politicas
y grupos econ6micos explican el caracter muchas veces parcial y
construido (0 manipulado) de la informaci6n. Adernas, la necesi
dad economica de mantener la audiencia (el ratin~ favorece toda
via mas el sensacionalismo y el periodismo de reverencia (ver
Bourdieu, 1996; Halimi, 1997). En este caso igualmente se trata de
crear una demanda social 0 de obligar a las autoridades a actuar,
por medio del uso de intermediarios, conscientes 0 no, para
problematizar un tema. Es de anotar que los problemas construi
dos (0 amplificados) por los medios de comunicaci6n tienden a
ser efimeros 0 pasajeros debido a las exigencias estructurales del
rnedio periodistico, en un sistema de competencia capitalista y de
buscar permanentemente la novedad para mantener la curiosi
~ dad del publico. De hecho, cuando el publico empieza a desintere
sarse por el tema (caida del ratin~, los medios de comunicaci6n 10
abandonan. Por ejemplo, el tratamiento mediatico-politico del caso
"Lewinsky y Bill Clinton" ilustra este fen6meno.
Si bien los tres modelos presentados se caracterizan por bus
,,' car una modificaci6n de la agenda a traves de la controversia, el
conflicto y la mediatizaci6n del problema como estrategia cons
ciente, es de res altar la existencia de otros mecanismos mas dis
cretos pero no menos eficaces. Los dos siguientes modelos, de la
anticipacion y de la acci6n corporativista silenciosa, pertenecen a
esta ultima categoria.
66
t
PoLlnG4.J PUBUG4.J t
t
EL MODELO DE LA ANTICIPACION t
Este modelo podria ser la antitesis del modelo de la moviliza
cion. En este caso son las autoridades publicas las que deciden .
t
actuar sobre un tema que analizan como problematico, Por eso 10
llaman tambien movilizacion por el centro (Garraud, 1990:36). t
Se trata de la inscripci6n en la agenda gubernamental de temas que
una administraci6n publica, por su capacidad de anticipar los pro
blemas, detecta y disefia estrategias de prevenci6n 0 de mitigacion,
t
Se puede pensar en problemas graves pero muy difusos social
mente, como las campafias de vacunaci6n 0 la prevencion de en
)
fermedades, el alcoholismo 0 la seguridad vial. Los medios de
comunicaci6n pueden tarnbien jugar un papel importante de pro
motor 0 difusor del problema en este caso.
)
)
EL MODELO DE LA ACCION CORPORATIVISTA SILENCIOSA
)
La acci6n corporativista silenciosa representa una posibilidad de )
acceso a la agenda gubemamental lograda s6lo por unos grupos )
organizados privilegiados. Son grupos que por su posici6n 0 su po- " )
der tienen una capacidad de influencia directa sobre la agenda de las
)
autoridades public as. Por 10 general, estos grupos no buscan la publi
cidad de sus problemas justamente para evitar controversia y deba
te. La disereci6n aparece como condicion de exito, Se puede entender
el usa de este tipo de modelo para disefiar una estrategia militar 0
programar la compra de armamento. Tiene seguramente mucho
menos legitimidad en el caso de negociaciones entre grupos econo
)
micos y gobierno para conseguir un respaldo de los primeros al J
segundo. Igualrnente se puede pensar en el papel de las instituciones
internacionales (en particular, el Banco Mundial y el Fondo Moneta
J
rio Internacional) para obligar a la inclusi6n de reformas econ6micas
y politicas en las agendas de muchos gobiemos de los paises en desa
rrollo como condiciones para obtener apoyo economico,
Como 10 indica Garraud (1990: 40), estos modelos privilegian
algunos actores 0 aspectos en detrimento de otros; por 10 tanto
no se pretende con estos cinco modelos cubrir la totalidad de la
problematica de la construcci6n de las agendas publicas, En parti
67
 ANDRE-NoEL Rom
cular, el tiempo es una variable importante que se puede constituir
como ventaja, problema 0 coacci6n para los actores sociales se
gUn su posici6n y segiin el caso. La necesidad para las autoridades
publicas de decidir rapidamente 0 no, las interferencias con otras
agendas, la existencia 0 no de coyunturas mas 0 menos favorables
para actuar, pueden influir en el contenido y las prioridades inscri
tas en la agenda. El manejo del tiempo y el control del orden del
dia en el desarrollo de una reunion 0 una asamblea es un arma
bien conocida para orientar y limitar debates politicos: es una rna
nera de controlar el tiempo disponible para debatir cada tema. En
este sentido, el enfoque desarrollado por Kingdon (1984) se revela
interesante y original. ,
LA CONCEPCION DE KINGDON
A partir de una lectura renovada del modelo decisionista de la
anarquia organizada (March, Olson, 1972; ver capitulo III), en el
cual el tiempo es una variable importance, Kingdon (1984; 1993)
propone distinguir tres factores fundamentales en la dinamica de
los procesos de construccion de las agendas publicae: los proble
mas (problems), las respuestas 0 las altemativas (proposals) y la politica
(politics). Para el autor, cada uno de estos tres factores tiene su vida
propia, Existen problemas que no tienen soluciones viables 0 no
son reconocidos como tal; hay soluciones a problemas que no son
bien formulados 0 que carecen de importancia; en ciertos mo
mentos, la politica no esta en condiciones de modificar su agenda.
Las dinamicas temporales de estas tres corrienres (streams) son
relativarnente independientes, pero lIega el momento 0 la oportu
nidad en la cual estas corrientes coinciden. Cuando un problema
encuentra solucion adecuada y la politica se interesa en el, se abre
una ventana politica (poliry window); entonces las corrientes entran
en resonancia y as! las condiciones estan dadas para que la agenda
politica se haga cargo del problema. Fuera de estos momentos
contingentes de encuentro, es inutil tratar de introducir una te
rnatica 0 una soluci6n nueva en la agenda.
Sin embargo, los actores -los ernpresarios politicos- tienen
que estar siempre listos para precipitarse por la ventanas cuando
68
---- POl.1T1CAS
_.- ----_POBUCAS
_.- _..
esta se abra. Deben ser como los pasajeros que esperan subirse al
bus 0 al tren sin saber en que momento preciso va a salir: hay que
permanecer en el sitio, informarse, mirar los movimientos de los
ernpleados, deteetar sefiales, etc. Esta metafora pretende significar
que los procesos politicos no se producen s610 en funci6n de ele
mentos 16gicos, racionales, lineales, sino que hay que saber utilizar
o suscitar las oportunidades cuando se puede. En su capacidad de
descubrir estas oportunidades se reconoce al buen empresario
politico. Existen miles de oportunidades. Uno de los momentos
mas favorables se produce, por ejemplo, cuando se instala un nue
vo gobiemo al que Ie faltan ideas para distanciarse de las politicas
de su antecesor. En estas circunstancias hay que saber actuar, entre
meterse, presionar 0 incluso arnenazar y chantajear a los responsa
bles ("si no actua pronto, no respondo por 10 que va a pasar...'')
para tratar de imponer su problema -y de paso su mediacion, su
representacion y su soluci6n- en la agenda gubemamental.
5. LAs RESPUESTAS DE LAS AUfORIDADES PUBUCAS
Frente a los asaltos por parte de los ernpresarios politicos a
las puertas de la agenda de las autoridades publicas, estas no se
quedan sin reaccion, En resumen, las autoridades pueden aceptar
el hecho de tratar el problema -es decir, reconocer y legitimar su
existencia inscribiendolo en la agenda publica- 0, por el contrario,
rechazarlo. En cualquiera de los dos casos las autoridades tienen a
su disposicion una serie de estrategias.
Si las autoridades reconocen la existencia del problema no quiere
decir que 10 puedan 0 que 10 piensen solucionar. Meny y Thoenig
(1992:125-126) han inventariado algunas de las tacticas que em
plean los responsables politicos para modular 0 limitar el impacto
de la inclusion del problema en la agenda. Una de elIas es, por
ejemplo, recibir y escuchar representantes fingiendo un gran inte-
res para el problema y prometer ocuparse pronto de el ("tengan
paciencia, pasen manana...''). Es una respuesta simbolica. Otra so tJ
luci6n consiste en aprobar las reivindicaciones de los empresarios
politicos pero al mismo tiempo invocar elementos de fuerza ma
yor que impiden SU resoluci6n. ("yo 10 entiendo y quisiera ayudar
69

ANDRE-NoEL Rom
le, pero...", "que pena con ustedes, pero es imposible en el mo
mento", 0 "esto no depende de mi despacho"). Una respuesta,
~ muy comun -!hasta desgastadal-, es la de nombrar una comision
de expertos para estudiar mas y mejor el problema. Esta solucion
permite postergar cualquier decision y, con un poco de suerte, que
el interes por el problema desaparezca 0 que se resuelva solo. Las
autoridades pueden tam bien comprometerse a tratar el problema
fJ y crear por ejemplo una estructura administrativa especifica, pero
sin ligarse con el contenido ("yo me encargo del problema, pero
no me comprometo con tal 0 cual solucion").
Las autoridades publicas pueden tambien aceptar el problema
pero reglamentarlo solo en sus aspectos menores, sin tocar el fori
do del problema. De manera simbolica se realiza algo, sabiendo
que esto no va a solucionar realmente el problema. Sin embargo,
la hipocresia no esta siempre presente y las autoridades suelen tam
bien aceptar realmente buscar una solucion, Y; por Ultimo, es posi
~ ble que ellas esten en la capacidad de anticipar el problema y tomar
las medidas para resolverlo antes de que se generen demandas y
exigencias por parte de grupos sociales y politicos.
La otra alternativa a disposicion de las autoridades es la de rehu
,. sar rotundamente la inclusion del problema en su agenda. Para 10
grarlo existen tambien varias opciones. Puede resistir a la presion a
traves de respuestas y comunicaciones que tiendan a demostrar la
inexistencia del problema como problema social. Otra modalidad
es la de coger como blanco a los principales empresarios politicos 0
grupos para desprestigiarlos, 0 prometerles ventajas personales a
cambio de la desactivacion de la exigencia (clientelismo, corrupcion,
prebendas). Otra estrategia consiste en buscar el apoyo de otros
" sectores de la opinion publica para tomarlos como testigos de que
la exigencia proviene de una minoria privilegiada 0 manipulada por
grupos subversivos 0 extremistas. Las autoridades pueden tambien
reprimir duramente a los lideres y a sus seguidores - criminalizar la
protesta 0 estigmatizar a aquellos que funcionan como empresarios
politicos- 0 profundizar y utilizar sus divisiones internas.
De manera similar al caso de la inscripcion en la agenda, estas
respuestas de las autoridades publicas no son excluyentes las unas
de las otras. El juego politico consiste justamente en buscar una
70
,
POLinCAS PUBUCAS
t
estrategia que permita obtener los mejores resultados posibles en
funcion de sus intereses u objetivos. Cada estrategia cuenta con sus
ventajas, desventajas y riesgos. ~Hasta que punto es conveniente
t
politicamente a corto, mediano 0 largo plazo dar tal 0 cual res t
puesta? ~En que momento es preciso cambiar de estrategia?, etc. t
Existe una infinita variedad de situaciones posibles. Alii es donde
t
se encuentra la capacidad politica, la imaginacion politica; en bus-
car las debilidades y las fortalezas de los adversarios para poder
utilizarlas a su favor cuando se presente la oportunidad tanto por
, t
parte de los empresarios politicos como por parte de los gober t
nantes.
)
,,
Presentada asi, la actividad politica no aparece como
engrandecida y aun menos como una actividad engrandecedora. t
Pero la sustancia misma de la politica consiste en distribuir los
valores y los recursos sociales y econornicos disponibles entre los
grupos e individuos de una sociedad. Las intervenciones de las
autoridades politicas tienden a mantener 0 a modificar esta distri t
bucion; por 10 tanto -y con mas razon en sociedades muy )
heterogeneas y desiguales-las tensiones se concentran en las auto )
ridades para que estas favorezcan a uno u otro grupo social. Por
esta razon es imposible que la actividad gubernamental se haga en
el consenso, sin controversias ni conflictos. La politica consiste en
)
determinar quien obtiene que, cuando y como. En esta contienda )
el papel de la comunicacion politica es sumamente importante ).
porque es a traves de ella que se construyen, se modifican y se
legitiman las representaciones de los problemas y soluciones, del I
ser y del deber ser de una sociedad, para luego traducirse en sim
bolos y hechos concretos.
Por 10 tanto, los procesos de construccion de la agenda guber ,
namental condicionan en gran parte tanto la forrnulacion de las
soluciones, como las decisiones que tomen las autoridades politi
cas. Por este motivo el tema central del siguiente capitulo es el
proceso de decision.
J
J
J
I
71

 _ _ _ _ _ POI.1nCAf PUBUCAf

CAPITULO III

FORMULACION DE SOLUCIONES Y DECISION

1. EL PROBLEMA DE LA DECISI6N

La actuaci6n del Estado por medio de su aparato politico

administrativo implica obligatoriamente la elecci6n de unas solu
ciones en vez de otras. Siempre existe una pluralidad de solucio
nes posibles para resolver 0 tratar un problema, tanto en terrninos
de finalidades y de medios como de contenidos. El gobierno fija
prioridades, metas y objetivos a alcanzar, asi como metodologias.
Cuando se dice que es el gobierno quien realiza esta tarea hay que
tener en cuenta que, si bien es cierto que formalmente es el quien
toma las decisiones, en la realidad interviene en este proceso un ~
rnimero plural de actores.
,~, Estos actores (politicos, administrativos, sociales, econorni
cos, cientificos, morales, etc.) van a influir sobre el proceso de
decision a partir de sus intereses y recursos tanto materiales como
ideol6gicos. La presencia de esa multitud de actores explica por
que las decisiones no son siempre las mas racionales 0 las mas
coherentes, sino el resultado de la confrontaci6n entre actores
(Chevallier, 1986:453).
La decision es el fruto de un largo y complejo proceso que
poco tiene que ver con el esquema clasico de la decision co nee
bida como un acto lineal y bas ado en los postulados de libertad
y racionalidad del decisor (Sfez, 1976).
Es clasico presentar la decision como un proceso que tiene
dos etapas fundamentales: laformulacion de soluciones y la legitima
cion de una solucion, Como 10 hemos visto en el capitulo ante
rior, a partir del momenta en el cual se reconoce la existencia de
un problema a resolver politicamente, las propuestas y alternati

13

ANORE-Not!L Rom
vas de soluciones, incluida la solucion del statu quo, van a entrar a
competir entre ellas, Por medio de las luchas entre actores politi
cos en defensa de sus intereses materiales e ideol6gicos, una res
puesta al problema poco a poco va a aparecer, a irse disefiando
y a predominar sobre las dernas, Idealmente durante esta etapa
. de formulaci6n se establece un proceso de antilisis del problema,
de busqueda de argumentos y de contra argumentos, de pro
puestas y de indagaci6n acerca de las consecuencias posibles de
tal 0 cual solucion 1
De forma simultanea y mediante un proceso de seleccion la
cantidad de alternativas se va reduciendo a una sola que termina
por imponerse como la mejor 0 la mas factible. Por 10 generalla
~ seleccion es el resultado de una actividad politica en la cual los
actores entran en conflicto, amenazan, buscan aliados, chanta
jean, negocian acuerdos, juegan con sus capacidades comu
nicativas, de propaganda, de movilizaci6n, de informacion, etc.
El tiempo puede ser un aliado 0 un enemigo segUn los intereses
u objetivos de cada actor.
A manera de ilustraci6n se puede representar esta etapa como
un embudo en el cual entran inicialmente muchas alternativas y
propuestas y poco a poco una sola de estas -y hasta con
hibridaciones con otras si es necesario- es capaz de abrirse un
camino hacia la salida. En esta fase interacnian toda una serie de
actores -politicos, pero tarnbien administrativos y especialistas
del loblrying 0 del cabildeo de todo tipo, en funci6n del grado de
...'
apertura 0 de permeabilidad del sistema politico-, y puede tener
momentos de pausa, de retroceso 0 de brusca aceleraci6n. En
todo caso, no es necesariamente un proceso ordenado y lineal.
'#-
1Esta indagaci6n de soluciones posibles puede realizarse mediante el
desarrollo de una evaluaci6n 0 un estudio de factibilidad. Ver tarnbien
capitulo V.
74
, .'
PoLinCAS PUBUCAS
I
AI final, en un momenta dado, cuando ha culminado un cierto t
procedimiento legal -las reglas del juego-, un actor especifico,
llamese parlamento, alcalde, gobernador, ministro 0 presidente,
t
toma la decision. Lo hace por medio de un acto ritual como un
)
voto 0 una firma. Este acto, cargado de simbolismos, se consti )
tuye en un acto de legitimacion que atribuye a la nueva decision una
fuerza particular (ver Bourdieu, 1986a; 1986b).
Desde ese momento, 10 que no era mas que una opci6n po
t
sible, se transforma en una norma oficial revestida de toda la )
autoridad y la fuerza, reales y simbolicas, del Estado. Adminis
traciones y autoridades legitimas podran valerse de esta decision
)
para exigir uno u otro comportamiento a los administrados. El
acto de decidir es simbolicamente importante ya que es el ges
)
to mas visible del actor que tiene el poder legal y legitimo de )
decidir, )
Aparentemente to do se juega en este momenta dramatico en
)
el cual hasta el tiempo parece suspenderse al instante del voto 0
de la firma. Si la decision es un momenta importante, hay que )
tener en cuenta, sin embargo, que muchas no deasiones, aplaza )
mientos, entierros mas 0 menos discretos de proyectos, pueden )
tener un significado politico igual 0 mas importante que el de las
)
decisiones tomadas. No actuar, 0 no querer actuar, decidir no
decidir, puede ser tan revelador como el hecho de tomar deci
siones y actuar (Bachrach, Baratz, 1963; Meny, Thoenig, 1992). )
Para hacer frente a las presiones y exigencias de los actores y
)
limitar asi el riesgo de que las decisiones y las politicas caigan en
el empirismo, el subjetivismo y la incoherencia, el Estado se es )
fuerza por racionalizar sus mecanismos y procesos de eleccion y )
de decision. Busca entonces el perfeccionamiento de las herra
mientas de analisis y de elaboracion de decisiones para ayudar en
la toma de decision.
Antes de centrar nuestra mirada en los distintos modelos de )
decision, es pertinente examinar primero algunas tecnicas dise
fiadas precisamente para ayudar a la forrnulacion de las solu
)
ciones. Luego, se considerara la planeaci6n 0 planificacion por
ser una de las formas mas importantes de intento de aplicacion t
de la razon cientffica, como forma moderna de dar legitimi
j
75
 ANDRE-NOEL Rom __
""W'_~ ~_~__~ _~' ~~~ '~~ m. ~ ~_. __ POI.1nCAS piJBuCAS

dad y coherencia tanto al proceso de forrnulacion como al de acercarse a la meta (el como). Entonces, se trata de determinar una
toma de las decisiones publicas", serie de fines y objetivos siempre mas concretos que conforman
una cascada: el objetivo es una meta para el objetivo situado mas
2. LA FORMULACI6N DE SOLUCIONES rio abajo (cuadro 1-III).

El proceso de forrnulacion de soluciones a un problema ins 1-III.- CASCADA DE METAS Y OBJETIVOS

crito en la agenda publica perrnite seleccionar cual de las distintas
altemativas existentes para disminuir la tension entre el ser (la situa
cion presente) y el deber ser (la situacion deseada) es la mas apro
piada 0 factible, Para esto se dispone de algunas tecnicas (Porque? I \

META

: i f\ 2
. metodologicas que facilitan el disefio de una solucion. Segun el
ciV
Cetel (2000) en primera instancia es fundamental clarificar cuales
son los fines 0 metas de la politica a disefiar, para luego precisar
. sus objetivos concretos. Asi se intenta responder al por quey al como
de la politica. La meta indica una tarea 0 una direccion permanen
te que nunca sera totalmente alcanzada (el por que). EI objetivo 00/-;0\ 0b).2a 0b).2b 0b).2c

representa la medida operacional apropiada con la cual se espera

1
(COmo?

Se logra asi establecer unajerarquia de los fines y de los objeti

2 Como remedio a la dificultad de pensar a largo plazo, Salazar Vargas
(1999:54-56) propone otra opcion eventualmente complementaria a la
planificacion que es lacreacionde think lank! (tanques pensantes). Setratade
instituciones, inspiradas en modelos anglosajones, que deberian servir de
apoyo a la democraciay "a las diferentes etapas que conforman el proceso
integral de laspoliticas piiblicas". Estos tanquesseconcibencomo "unidades
selectas de profesionales de altacalidad, agrupados en islas de excelencia, con
el proposiro de producir contribuciones cardinales -nuevos tipos de
conocimiento, novedosas metodologfas, modernos tiposde cogestion,etc,
con el fin de apoyara las politicas piiblicas". Sin embargo, sin querer restar
ciertautilidada este tipo de propuestas, nos parece que se trata mas bien de
una version suave del conocido modelo de decision racional con sus
tendencias tecnocciticas yelitistas que, ademas, no estanalejadas deldesarrollo
de estrategias de posicionamiento laboral para la corporacion de los
vos que facilita la determinacion de los niveles de intervencion
estatal y la justificacion de las medidas. En terrninos generales las
.. constituciones politicas tienden a establecer fines y metas que las
leyes y luego los decretos van a desarrollar. Como un ejemplo de
metas y objetivos extraidos de la Constitucion colombiana de 1991
y de algunas leyes, podemos citar el siguiente:
METAS:
Articulo 13 de la CN.:
uEIEstado promo1Jera lascondicionespara que fa igua/dad sea realy qecliva
y adoptard medidas afavor de grupos discriminados 0 marginados"
Articulo 79 de la CN.:
"Todas laspersonas limen derecho a gozarde un ambiente sana"
OBJETIVOS:

especialistas de politicas piiblicas.

Articulo 2 de la ley 99 de 1993:

76 1"::;..:;. __ :~~.: ~.;;:):;()::.':~, 77

 ,,'

ANDRE-NoEL Rom PoUrrCAS PUBUCAS

,
t

t
"Crease elMinisterio delMedia Ambiente como organismo rector de la gestiOn

delmedia ambiente (...)encargado de impulsar una relacion de respetoy armo

n/a delbomhr con la naturaleza (. ..J"

cion que permiten elaborar y tomar las mejores decisiones posi

Articulo 49 de la ley 99 de 1993:
ra cientifica y abstracta de la mejor opcion (postulados de libertad
"LA ffjecucion de obras, elestableamiento deindustrias 0 eldesarrollo de cualdel decisor, orden, racionalidad y linealidad en los procesos de
quieractividad (. ..Jquepuedaprodudrdeterioro grave a los recursos naturales decision y en la decision). A traves de la planificacion se busca '"
renouables 0 al medio ambiente (...) requenrdn deuna licenaa ambienta!".
Un segundo momenta de la forrnulacion de soluciones consiste
en ponderar los distintos objetivos que pretenden facilitar la realiza
cion de una meta. Por ejemplo, si para un fln/objetivo se establece
un conjunto de medidas concretas, se sugiere ponderarlas para po
der establecer prioridades en la atribuci6n respectiva de los recursos
disponibles. Por Ultimo, luego de haber jerarquizado y ponderado
sus objetivos, mediante el proceso de concreci6n sucesiva (cascada),
se determina los efectos esperadosy los indicadores que permitan dar cuen
ta del grado de realizacion de la meta (cuadro 2-III).
2-111.- DETERMINACION DE EFECTOS E lNDlCADORES (ejemplo)
De hecho, la generalizacion y extension de estas tecnicas se en
cuentran en la base de los procesos de planificacion,
bles, 0 incluso la decisi6n perfecta. La decision, en 10 ideal, debe ,
ser el fruto de un calculo objetivo que facilita la seleccion de mane
,
)
t
)
alcanzar los objetivos de manera coherente, con definicion de prio
)
ridades, de jerarquia de objetivos a corto y mediano plazo y de los
medios necesarios. El plan se constituye en el instrumento racional v- )
de integraci6n de las diferentes politicas sectoriales por un tiempo )
determinado. )
Si bien es cierto que la idea de planificacion esta muy ligada al
)
proyecto socioeconornico del socialismo y al exito de su
implementacion en la Uni6n Sovietica durante las primeras deca )
das de su existencia, la crisis profunda que atraves6 elliberalismo )
econ6mico en los paises capitalistas a partir de 1930 dernostro la
necesidad de trasponer tecnicas de planificacion en los regimenes
capitalistas tambien, La generalizaci6n de la planificacion, con sus
diferentes matices y grados de amplitud y profundidad, fue parti )
cularmente evidente despues de la Segunda Guerra Mundial en la
construccion del llamado Estado de bienestar, Por una parte, se
)
trat6 de reconstruir a Europa (con el famoso plan Marshall) y, de
otra parte, fomentar el desarrollo de los paises menos avanzados )
(America latina) y de los que progresivamente accedian a la inde )
pendencia politica (Asia, Africa). Instituciones nacionales e interna )
cionales, como el Banco Mundial, impulsaron y fomentaron
esfuerzos de planificacion integral y otorgaron a las instituciones
)
estatales un papel central para el desarrollo nacional', )

3. LA PLANlFICACION COMO AYUDA A LA DECISION PO UTICA

3 Para el caso colombiano ver, por ejemplo, Com by (1973), Utria (1986),

El esfuerzo planificador del Estado parte de la idea de que Ocampo (1987). Sobre el papel del FMI Ydel BM, ver tarnbien Stiglitz
para el logro de objetivos existen criterios susceptibles de medi- (2002).
;I

78 79

 ANDRE-NoaRom __ _ -_.
'-"-'--_.. _--_ ..- .. ~----.
A pesar de las numerosas e importantes variaciones existentes
entre los procesos de planificacion de las diferentes naciones
-planificacion imperativa para los paises socialistas versus planifi
cacion incitativa para los paises capitalistas y con todas las situa
'()
ciones intermedias posibles- en 10 fundamental el plan apunta
, siempre a la "fijacion de un conjunto de objetivos plurianuales
prioritarios, coherentes entre si y que buscan no solo orientar a
los agentes econornicos sino, ademas, constituirse en el marco
axiologico en el cual se inscriben las acciones piiblicas" (Chevallier,
1986:456).
Entonces, las tareas centrales de la actividad de planificacion
o consisten principalmente, primero, en reducir la ineertidumbre del
futuro a traves del control de los principales factores del desarro
llo, y segundo, en reducir la ineoherencia entre las distintas politicas
sectoriales y sus objetivos, muchas veces contradictorios, con el fin
de armonizar y coordinar el proceso de desarrollo...
3.1. REouCIR LAS INCERTIDUMBRES Y LAS INCOHERENCIAS
La reduccion de la incertidumbre implica el conocimiento
previo de la siruacion y por tal razon el esfuerzo de planificacion
necesita el desarrollo y perfeccionamiento de los instrumentos
de recoleccion de datos e informacion. La estadistica social y
economica y la contabilidad nacional son elementos esenciales
para empezar a conocer la realidad de una manera mas objetiva.
La construccion de todo tipo de indicadores (sociales, econorni
cos) se constituye en una tarea fundamental para las adminisrra
ciones nacionales e internacionales con el fin de permitir el
seguimiento de los avances del desarrollo a traves del tiempo y
del espacio. La precariedad inicial de los datos explica que los
objetivos y metas propuestos por los primeros planes de desa
rrollo eran muy aproximativos. Progresivamente los Estados han
perfeccionado sus sistemas de informacion para aurnentar su
capacidad de prever la evolucion social y econornica -igual a
extrapolar a partir de las tendencias del pasado- gracias a la
movilizacion centralizada y rapida de una gran cantidad de da
tos. Es de anotar que esa reduccion de la incertidumbre ha sido
80
PoIlnCAS PUBUCAS
._------_._---~--
mucho menos efectiva en los paises en desarrollo por las debili
dades y poca confiabilidad de sus datos estadisticos (a pesar de
los avances realizados). Estas lagunas, imporrantes aun hoy en
dia, fragilizan cualquier intento de planificacion 0 de prevision,
sin hablar de la capacidad prospectiva -igual a determinacion de
los posibles factores de discontinuidad y de ruptura-.
Los adelantos tecnicos -en particular la herramienta infor
matica- han permitido la construccion de modelos, siernpre mas
complejos, que integran cada vez mas variables para simular y
experimentar hipotesis sobre la evolucion y comportamiento,
principalmente de la economia, y que ayudan asi en la toma de
decision. Sin embargo, este tipo de modelos descansa sin rerne
dio sobre la disponibilidad de los datos y tiende, de hecho, a
tomar en cuenta solo los datos numerizables, mas por razones
de la naturaleza de la herramienta utilizada que por razones teo
ricas. No hay que olvidar que ningun modelo puede ser mas que
una simplificacion, siempre cuestionable, de la realidad; de modo
que el sesgo cuantitativista afecta la calidad de la prevision del
modelo porque opera una seleccion en los datos, es decir, que
"privilegia algunos aspectos de la realidad que quiere representar
y, por 10 tanto, conlleva a privilegiar una cierta racionalidad sobre
otra" (Chevallier, 1986: 459).
Los expertos pueden asi jugar un papel fundamental en la
predeterrninacion 0 la orientacion de decisiones por los postula
dos y las hipotesis sobre los cuales descansan sus modelos. Aco
ger un modelo implica aceptar un marco normativo coactivo
como verdadero que va a orientar y lirnitar tanto los debates
como las alternativas de soluciones posibles para el decisor poli
tico. Por 10 tanto un plan -por necesidad de coherencia global
no puede sino expresar una cierta racionalidad entre otras posi
bles: la racionalidad de los expertos a quienes el decisor politico
ha solicitado la realizacion del plan. Estos expertos dependen a
su vez del grado de confiabilidad de los datos que incluyen en
sus modelos. Otro elemento que lirnita la capacidad de prevision
de los modelos de planificacion se debe a su incapacidad intrin
seca de integrar elementos nuevos. Las variables y datos utiliza
dos para construir un modelo son necesariamente pasados 0, en
81
 AND/{E-Noa Rom
el mejor de los casos, actuales, por 10 cual los hechos nuevos
afectan, y de manera creciente con el paso del tiempo, el grado de
validez de la proyeccion de cualquier modele",
Otro aspecto fundamental de la razon de ser de la planifica
cion reside, como ya se sefialo, en la reduccion de la incoherencia
de las politicas public as. El plan busca orientar los esfuerzos y los
recursos disponibles hacia ellogro de objetivos comunes. Si en un
primer momento los objetivos de la planificacion eran mas que
todo sectoriales, la necesidad de un grado de coordinacion
intersectorial iba rapidamente a imponerse. Es mas, para ellogro
de los objetivos se establece una jerarquia que se distribuye en una
.. La planificacion se choca contra la realidad de los hechos, de los
cascada de planes -globales, sectoriales, regionales, locales hasta
individuales- en los cuales las metas son cada vez mas concretas y
precisas para garantizar la coherencia de la accion conjunta.
Asi, la accion de planificacion, que por su naturaleza misma
tiende al control de las variables, busca extenderse a sectores y
niveles siempre mas amplios para limitar y reducir las incoheren
cias. Los planificadores, y mas concretamente los entes administra
tivos centrales de planificacion, tienen la tarea de integrar las distintas
racionalidades que se expresan en la sociedad y de realizar los arbi
trajes entre estas", La multiplicacion de los planes tiende asi a au
mentar las dificultades y los conflictos de intereses y de competencia
para lograr una coordinacion de las acciones publicas, Pero de
4 Sobre la dificil pem necesaria colaboraci6n entre eientificos y politicos, ver
Wiltshire (2001).
5 Por ejemplo en el caso colombiano, el Departamento Naciona! de Planeaci6n
esta compuesto por unidades que reflejan los distintos sectores a integrar.
Igualmente se debe respetar la jerarquia de los planes: los planes de desarrollo
de los departamentos y munieipios deb en tomar en cuenta (por ley) las
politicasy estrategiasdefinidas por el plan naciona!para garantizar la coherencia
(integraci6n horizontal y vertical) de la planificaci6n. Lo que constituye una
importante limitaci6n a la autonornia de estos entes territoriales.
82
PoIJrrCAS PUBUCAS
,,
t
manera paradojica, es la misma extension de la planificacion la que ,
va a provocar su dilucion pues para mayor coherencia se necesita
mas planificacion, pero mas planificacion implica mas actores, es
decir, mas posibilidades de situaciones conflictivas. Esto provoca
t
dos actitudes posibles: 0 incluir necesariamente factores contradic )
torios 0 incoherentes entre si, es decir 10 que se queria eliminar, 0
reducir las ambiciones del plan a fijar metas precisas, 0 sea [aban
donar el objetivo mismo de la planificacionl
,
t
intereses adquiridos y de la factibilidad politica a corto plazo. Por
estas razones vamos a ver con relativa frecuencia que la coyuntura
t
)
mas que el plan dicta las posibilidades reales de accion politica.
En conclusion, reducir las incertidumbres y las incoherencias )
de las politicas por medio de la planificacion se revela muchas )
veces como una meta ilusoria, aunque no necesariamente sin senti )
do, debido a que este voluntarismo se enfrenta ados tipos de
)
obstaculos: los de tipo tecnico y los de tipo politico.
)
3.2. Los OBSTAcULOS A LA PLANIFICACI6N )
)
Los obstaculos de tipo tecnico provienen tanto de situaciones
externas como internas. De por si los modelos de planificacion
)
tienen, como ya se ha dicho, dificultades para tomar en cuenta )
eventos inesperados 0 novedosos. Con mas razon cuando estos se )
producen fuera de su alcance politico 0 geopolitico, como es el
)
caso, por ejemplo, de la economia cuando los procesos de
internacionalizacion e interdependencia se profundizan: la variable )
escapa a toda posibilidad de control y su fluctuacion es mas bien
erratica", A mas apertura hacia el mercado internacional, mas de )
6 Thurow (1996) muestra la dificultad estructural para el capitalismo
conternporaneo de actuar para ellargo plazo.
83
 ANDRE-Noa Rom
pendencia frente a este y menos capacidad de prevision. La previ
sion se vuelve conjetura 0, peor todavia, mero encantamienro".
La profundizacion de la politica de globalizacion asi como el
derrumbe de los regimenes socialistas han producido una nueva
definicion de los objetivos de la planificacion, En los aiios setenta
y ochenta y aun mas desde los noventa, se han tratado de evitar los
obsraculos que pueden presentarse, mas que imponer un esquema
de desarrollo a mediano 0 largo plazo, inclusive en los paises
industrializados. El plan es una brujula que hay que calibrar fre
cuenternente para adaptar los objetivos a las situaciones y oportu
nidades coyunturales. Pero los obstaculos no son solo de orden
externo. La estructuracion administrativa y las logicas burocraticas
intemas tienden a oponerse a la imposicion de una obligacion de
cooperacion horizontal (coherencia), es decir, intersectorial. Cada
segmento de la administracion funciona segiin rutinas y ritmos
propios a su posicion y pertenencia sectorial. Romper con la cohe
rencia interna de los sectores ya establecidos resulta ser a menudo
, trabajoso. Frente a eso, una primera alternativa comun consiste en
. la creacion de una estructura administrativa paralela para fines es
pedficos (corto circuito). Otra altemativa es la de retomar en el
plan los objetivos sectoriales ernpacandolos en un discurso apa
rentemente coherente con el resto del plan. En el primer caso se
aumenta la burocracia y se generan conflictos de competencias
administrativas y en el segundo se desvia de los fines de la planifi
- cacion: la realidad es mas fuerte que los deseos.
A los problemas tecnicos que se acaban de sefialar se suman
obstaculos politicos. Establecer un plan necesariamente implica
tomar decisiones que favorecen algunos intereses en detrimento
7Bajo este argumento la situacion colombiana aparece como contradictoria
en la medida en que se ha consagrado consritucionaImente, desde 1991, la
obligatoriedad de la planificacion a rodos los niveles polirico-administrarivos
y se ha pracricado, simulcineamente, una polirica de apertura profunda de la
economia.
84
POLinCAS
.._"--,,,.-
~-
pOBUCAS
..
~_, ~.~- ".~_""",",,_.~,
de otros. En un regimen democratico, expresarlo de manera muy
clara, puede restar legitimidad y apoyo (votos) al gobierno por
parte de los sectores sociales y economicos que se yen afectados
negativamente por las opciones del plan. Entonces parece ser mejor
que los objetivos queden imprecisos y generales para asi evitar
conflictos mayores, limitar la exacerbacion de las divisiones socia
les y politicas, maximizar los apoyos y lograr que el consenso sea
10 mas amplio posible.
Por eso, el plan tiende tambien a presentarse como un programa
3 politico con el cual espera obtenerse el maximo de respaldo politi
co. No es raro que las distintas partes de un plan presenten contra
dicciones para satisfacer a todos los grupos sociales. Tener elementos
contradictorios, vagos, indeterminados y formulaciones generales
permite, adernas, conservar un espacio de libertad mas amplio para
tomar decisiones y resolver los problemas que se presentan en fun
cion de la coyuntura. Prometer alga muy concreto y no realizarlo
puede acarrear un costa demasiado alto en rerrninos de legitimidad,
credibilidad y respaldo politicos. [Se podria decir entonces que la
forma mas racional de comportamiento de un politico es compor
tarse, aparentemente, de manera irracional! (Wiltshire, 2001).
3.3. EVOLUCI6N DE LA PLANIFICACI6N
Las dificultades seiialadas por el enfoque tradicional de la pla
nificacion, asociado con nociones como el orden, la prevision, la
programacion, el dirigismo, etc., han hecho que los expertos desde
hace varios afios propongan encontrar un modelo de planifica
cion que responda mejor a las realidades complejas que enfrentan
las entidades publicas, en un contexto de economia de libre mer
cado que se caracteriza por la complejidad, la inestabilidad y la
incertidumbre. Entonces, la planificacion debe dejar de lado las ~
ilusiones dirigistas, lineales y centralizadoras para volverse mas flexi
ble, participativa y descentralizada. El plan debe transformarse en
un lugar privilegiado para la concertacion y la evaluacion de las
escogencias y prioridades publicas, Debe concebirse como una,
herramienta prospectiva para anticipar las evoluciones y tarnbien
como un lugar de intercambio y dialogo,
85

ANDRE-NoeL Rom
Algunos autores proponen una planificacion emergente, enten
diendo esta como una planificacion capaz de tomar en cuenta los
fenomenos que aparecen de manera no deliberada, a medida que
se implementan las politicas planeadas. El resultado seria la erner
gencia de una cierta coherencia lograda por la articulacion entre las
intencionalidades endogenas y las acciones, decisiones y estrategias
externas, articulacion que poco a poco darla su forma y coheren
cia a las realizaciones (Cuadro 3-III, ver Mintzberg, 1994).
3-111.- LAs DIFERENfES FORMAS DE ESTRATEGIAS DE PLANIFICACI6N
Intenciones
Estrategia
deliberada
Segun Mintzberg (1994), en Cetel (2000).
Una planificacion de esta naturaleza reconoce la indeterrnina
cion y acepta que no siempre se realicen los objetivos inicialmente
previstos. Tarnbien pretende ser una estrategia de integracion de
los experimentos perifericos mediante la implementacion de es
tructuras, lugares y procesos de concertacion y de coordinacion
participativos no jerarquicos segun una logica de redes, Significa la
construccion de un proceso basado en el aprendizaje mutuo y
86
,I
POLJrJCAS PUBUCAS t
t
permanente por ensayos y errores. Por 10 tanto es, mas que un t
mero ejercicio de planificacion, una verdadera renovacion (~o re
volucionr) del proceso de gestion publica hacia mas modestia y
t
pragmatismo en las posibilidades de cambio social, pero que seria t
tal vez mas eficaz y legitimo. (ver Gtel, 2000).
La evolucion de la planificacion que se acaba de resefiar se
relaciona necesariamente con los cambios que han ocurrido en la
t
teoria de la decision, y que se han derivado de los analisis de los t
procesos de toma de decision. )
t
4. LA TOMA DE DECISI6N )
Si la planificacion permite ayudar a tomar decisiones mas acer
)
tadas, la realidad del proceso de toma de decision no corresponde )
necesariamente al esquema racional ideal. El analisis de la toma de )
decision, es decir, de la manera como el decisor elige opciones de
)
politicas, ha permitido a los politologos y analistas construir varios
modelos explicativos que pretenden acercarse con mas 0 menos )
precision a una realidad plural. De manera simplificada se puede )
ver la decision desde dos enfoques. Uno, a partir de la idea de que
el decisor disfruta de una libertad completa para tomar sus deci
siones, y otro desde el punto de vista opuesto, es decir, que las
)
decisiones tomadas por el decisor son totalmente determinadas )
por factores que no controla. )
En el primer caso el decisor hace la diferencia y en el segundo
son las variables externas las que determinan la decision. Estas
dos posiciones son ilustradas por los estudios de Dahl (1961) Y
t
Hunter (1963) que analizaron los procesos de decision de las )
autoridades municipales en las ciudades de New Haven y Atlanta )
respectivamente. Para Dahl, el alcalde de la ciudad actuaba como
un especie de arbitro entre los deseos expresados por los distin
tos actores y fuerzas sociales. En fin, la decision tomada por el
alcalde era el res ultado de una negociacion entre varios actores
que interactuaban en un espacio politico pluralista. En cambio,
para Hunter, la decision es la mas conforme posible a los intere
'"ses de los poderosos: el poder municipal esta distribuido de una
forma piramidal en la cual es un reducido grupo oligarquico el
87
 ANDRE-NoeL Rom
que manipula los hilos de la decision formal. El alcalde no deci
de realmente sino que ratifica decisiones impuestas desde afuera
(en Meny, Thoenig, 1992:130). Esta ultima tesis, que tuvo mu
chos partidarios en los afios setenta, fue criticada luego con fuer
za. De alli se desprende la pregunta central: ~Como hace el decisor
para elegir?
4.1. MODElOS DE TOMA DE DECISI6N
A partir de la presentacion del modelo de toma de decision
ideal, 0 sea aquel de la racionalidad absoluta, vamos a presentar
sucesivamente otros modelos que derivan de la critica a este mo
delo inicial. Como se puede observar, la capacidad 0 la convic
cion derivada de la observacion empirica, de lograr tomar
decisiones basadas en un proceso racional, se va reduciendo de
modelo en modelo. Igualrnente el contexto organizativo aparece
como un elernento importante para entender los procesos de
decision. Los estudios empiricos en los cuales se basan estos mo
delos sucesivos seguramente no son ajenos a la perdida progre
siva de fe tanto en las posibilidades de racionalizacion de la
actividad politic a y de los procesos de decision como en la capa
cidad real de planificar el futuro de una sociedad.
Los mas ambiciosos intentos de racionalizacion de las deci
siones politicas, particularmente para la prevision en el gasto
publico, implementados en la mayoria de los paises democrati
cos en las pasadas decadas, han sido practicamente abandona
dos. Experiencias como el Planning, Programing andBudgeting System
(PPBS) en los Estados Unidos y sus derivados en Europa (RCB
en Francia) 0 en Colombia (racionalizacion del gasto publico)
generaron decepciones. Y este fracaso se debe precisamente a la
logica misma de estos procedimientos que se fundamenta en una
concepcion normativa y en una representacion lineal y simplista
; de la toma de decision politica. Esta logica ha ignorado que el
..modo de toma de decision en las democracias complejas sigue
siendo la negociacion, el ajuste entre intereses y la aceptabilidad
social, mas que la estricta optimizacion recnico-economica,
(Monnier, 1992:17-19).
88
PoI..1rTCAS PUBUC4J
EL MODELO DE LA RACIONAUDAD ABSOLUTA
Para tomar una decision, la razon nos dice que primero hay
que conocer el problema, determinar sus valores y sus objetivos,
luego analizar todas las soluciones posibles y, finalrnente, con toda
la informacion en mano, escoger la solucion y los medios mas
adecuados; es decir, la decision optima. Este modelo corresponde
a la vision tqylorista y positivista de que siempre existe una solucion
superior a otra (one best wqy) que se puede encontrar a traves de un
proceso de estudio cientifico (faylor, 1911).
4-111.- EL MODELO DE LA DECISI6N RACIONAL EN ABSOLUfO
EN CINCO ETAPAS
(adaptaci6n libre de Meny, Thoenig, 1992:140)
1. El decisor frente a un problema
+
2. Identificacion de valores y objetivos
0p..
~
+
3. Biisqueda y analisis del conjunto de las
p::j altemativas de soluciones posibles
I-<
f-t
+
4. Aplicacion de criterios objetivos
+
5. Eleccion de la mejor solucion
El modelo de la racionalidad absoluta implica que los valores y
objetivos de los decisores sean siempre claros, que el conocimien
to y la informacion disponible sobre las alternativas de soluciones
posibles y sus consecuencias sean completos y que la decision que
se tome sea 10 mas conforme posible a sus valores. Si se aplica este
89
 t
ANDRE-NoEL Rom POI.1nCAS PUBUCAS
,-------",-------,.._-------,,-_._---_._,._---------,------- J
t
modelo se asegura que la decision tomada sera la mejor. Se puede
esquematizar este modelo segun un proceso de decision lineal en
que no es raro que los objetivos del decisor no esten claramente
expresados, consciente 0 inconscientemente, 0 no conocidos por

cinco etapas: definicion del problema, identificacion de valores y el decisor mismo. Quinta, porque el tiempo para tomar una de
objetivos, analisis de las alternativas de soluciones, aplicacion de cision tiene generalmente un limite que no corresponde al nece
criterios y toma de decision (cuadro 4-IIl). sario para recoger toda la informacion existente y realizar todas
Si bien es claro que este modelo de decision satisface la razon, las investigaciones. t
tiene la dificultad de ser poco realista. En efecto, los postulados
necesarios para su aplicacion rara vez coinciden, por no decir nun t

5-111.- EL MODELO DE LA RACIONAUDAD UMITADA
ca. Es una vision ideal y normativa del proceso de toma de deci
sion.
En la realidad, el decisor se encuentra frente a unas condiciones Problema Contexto
)
que limitan sus posibilidades de aplicar este esquema clasico, Es 10 ":ll ~
)
que demostro Herbert A. Simon ya en los aiios cincuenta con sus Pnferenaas Obligaciones
estudios sobre administracion y procesos de decision; 10 que 10
llevo a la construccion de otro modelo basado en una racionali
dad concebida como limitada (Simon, 1983).
-, Busqueda de una variedad
restringida de alternativas
/
)
)
)
EL MODEW DE LA RACIONALIDAD UMlTADA Recurso ~ncriterio )
"razonable" de opciones )
El modelo de la racionalidad limitada propuesta por H. Simon )
., d.
Se1eccion e una so1"
ucion
(1983) deriva de la critica al modelo anterior. Simon dernostro
que el modelo racional es inaplicable por varias razones; prime
"satisfactoria )
ra, porque nunca puede ser completa la informacion tanto acer )
ca del problema como de las alternativas de solucion posibles. )
Fuente: Meny, Thoenig, 1992:143
Intentar obtenerla tiene un costa en dinero y en tiempo, elemen
)
tos que casi siempre tienen una disponibilidad limitada; adernas,
es posible que la informacion no se pueda obtener porque quien Bajo estas condiciones impuestas por la realidad humana y )
la tiene no la quiere transmitir. Segunda, porque la capacidad in social en la cual esta inmerso el proceso de decision, Simon (1983) J
telectual y cognitiva del decisor y sus asesores para identificar concluye que el decisor nunca toma una decision siguiendo la
)
soluciones es variable y es posible que algunas soluciones validas logica racional de manera absoluta. Las limitaciones en la toma
se descarten porque no corresponden a sus valores, 0 sencilla de decision racional hacen que el decisor adhiera a la primera J
mente no la perciben. Tercera, porque los criterios para apreciar solucion que le parece satisfactoria. Se trata entonces de buscar un )
y diferenciar las cualidades y las consecuencias de las soluciones, termino medio entre el analisis del problema y la urgencia de
sus respectivas ventajas y desventajas, son pocos y generalmente ofrecer una solucion aceptable. De antemano el decisor privile j

no tienen un grado de validez y de consenso en todas las areas de gia a una solucion sobre otra y minimiza el examen de otras
aplicacion, Adernas, las tecnicas utilizadas pueden ser imperfec soluciones. Por 10 general, no busca la mejor solucion sino que
tas 0 dificultar la comparacion entre las soluciones. Cuarta, por- trata de evitar la peor. Es comun que las soluciones examinadas

90 91
 ANDRP-NoEL Rom
~_._.-._.,- - _ . - > "-'-~-"-' -~. - '~-'''''"--'~"''~--''-' ~~ _ _ w __ ~ _~ ~ __ ~ __ PoLtnC4S PUBUC4S

se limiten a modelos conocidos y ya aplicados anteriormente a les que solucionan de manera provisional el problema que ha
otro problema, 10 cual se argumenta con razones seudocientfficas, surgido.
de sentido comun, 0 de moda. Con Lindblom, se pasa de una racionalidad a priori, donde se
T odos estos factores hacen que los criterios aplicados a la escoge antes de actuar, a una racionalidad a posteriori, donde la
decisi6n sean el fruto de una mezcla de intuici6n y de raz6n -es racionalidad surge de la practica politica. Es el juego de las pre
decir, un juicio razonable- mas que de raz6n pura. El ejercicio siones y contrapresiones entre actores y la experiencia adquirida
, de la raz6n se encuentra limitado por el contexto social, politico por la realidad de la implementacion que va a definir 10 posible
y cognitivo en el cual acnia el decisor, contexto del cual es impo (Crozier, Friedberg, 1977:311). El ejemplo tipico de este mode
sible escapar.:
10 se aplica al proceso presupuestal (Wildavsky, 1964).
Es imposible debatir nuevamente cada afio la totalidad de las
EL MODELO INCREMENTAL 0 DE AJUSTESMARGINALES
distintas partidas presupuestales y solo es posible modificar
marginalmente algunos rubros. En este modelo, el pasado deter
Si los aportes de Simon ponen en jaque las ilusiones mina de forma considerable las decisiones de hoy y las de mana
racionalizadoras en sus aplicaciones practicas, otro autor, Charles na. Es el triunfo del pragmatismo y del reformismo, de la politica
Lindblom (1959) va a seguir el mismo camino para limitar todavia de los pequefios pasos como estrategia para lograr acuerdos y
mas el impaeto de la racionalidad en la actividad politica. El autor arreglos en un universo plural.
demuestra que ningun administrador puede aplicar realmente el En otras palabras, este modelo se aproxima a la idea de la
metodo racional y que, mas bien, aplica un metodo instintivo de mana invisible de Adam Smith: es imitil e imposible buscar de
comparaei6n entre soluciones empiricas (0 muddling through, aco manera racional y voluntarista el bien publico; el mercado (en
modo, salir del paso-), Ya no se trata de deducir la soluci6n sino este caso, politico) encuentra su mejor ajuste po sible al dejarlo
de aprender desde la realidad empirica. actuar.
Para Lindblom, de un lado, el tiempo coacciona el proceso Si Smith construyo su modelo sobre la ficcion de un merca
decisorio e impide que se examinen realmente tanto el problema do econ6mico perfecto, Lindblom hace 10 mismo basado en la
como las soluciones posibles, y ni siquiera a algunas de estas como ficcion de un modelo democratico pluralista perfecto en donde
10 propone el modelo de Simon. De otro lado, considera que es la fun cion del gobierno consiste en mantener las reglas necesarias
muy diflcil, si no imposible, ponerse de acuerdo previamente so para el desarrollo del proceso politico de ajustes marginales.
bre los valores y los objetivos de una politics con todos los aetores Si Lindblom ve la racionalidad en la capacidad del sistema
que pesan sobre el proceso de decisi6n; y que por 10 tanto es politico de encontrar los ajustes posibles, otro autor, A.a.
mejor obviar esta discusi6n y centrarse en la tarea de encontrar Hirschmann, va mas alla y manifiesta que en muchas ocasiones
I,
soluciones pragmaticas en cada caso concreto. los decisores no saben 10 que bus can y que la racionalidad de una
Si es imposible conciliar los valores, resulta mas facit ponerse decision aparece posteriormente a la implernentacion de esta,
~.
de acuerdo sobre medios tecnicos porque estos no cuestionan las Incluso, estima que es necesario que no se sepan de antemano
convicciones profundas de los aetores, 0 10 hacen de manera me todas las consecuencias de una decision (ideal de la decision ra
nos visible y directa, Por eso, la mayoria de las decisiones no son cional) porque 10 mas seguro es que se descartarian soluciones
sino afiadiduras, ajustes a las politicas ya existentes y resulta casi que pueden llevar a resultados no esperados pero buenos. La
imposible no tener en cuenta las decisiones anteriores. Se trata capacidad humana de aprendizaje hace titil mantener un cierto
entonces no de soluciones nuevas, sino de correetivos margina nivel de riesgo y de incertidumbre para el descubrimiento de nue

92
93
 ANVRE-NOF'.L Rom
,,
,
POlJT/CAJ PUBUC4J

vas posibilidades y nuevas herramientas" (Hirschmann, 1975, 1985;
Crozier, Friedberg, 1977: 317).
Si este modelo del ajuste marginal parece tener una gran capa
cidad para explicar -y legitimar- en la practica las politicas
reformistas y lentas, en el plano intelectual resulta poco uti! cuando
se tratan de explicar los cambios importantes, ~Como definir y
distinguir un cambio de un ajuste marginal? (ver Ross, 2000)
EL MODELO DE LA ANARQUiA ORGANlZADA
El modelo de la anarquia organizada 0 garbage can model (March,
Olson, 1972) representa la antitesis del modelo de racionalidad
absoluta. El modelo pretende explicar el mundo de la contingen
cia y de la ambigiiedad. Considera que la influencia de las institu
ciones sobre las decisiones es baja 0 casi nula. Existe un proceso
de decision de este tipo cuando tres elementos caracteristicos estan
presentes. El primero, que los valores y los objetivos siempre se
presenten en forma ambigua. El segundo, que el conocimienro 0
la informacion a disposicion sean incompletos, fragmentarios e
inciertos. El tercero, que los procesos de decision sean complejos y
en gran parte simbolicos (Lane, 1995:80). Segiin autores como
March (1988) estas condiciones se encuentran en particular en las
HSepuede utilizar el ejemplode Colon para apoyaresta idea: Colon tomo la
decisionde buscaruna nuevaruta hacialasIndias navegando hacia el oeste.
Para eso se bas6 en calculos sobre el diametro de la Tierra que, ala postre,
instituciones publicas y en las asociaciones muy informales. Es fre
cuente tomar como ejemplo de anarquia organizada a las grandes 1
universidades 0 incluso a los ejercitos en tiempo de paz (Meny,
I
Thoenig, 1992:149).
En esta clase de organizaciones, la ambigiiedad y la confusi6n t
reinan; las actividades, los procedimientos, la participaci6n y las 1
competencias de sus miembros son vagos y cambiantes. Para I
que se tome una decisi6n es necesario que exista un encadena-
miento entre cuatro elementos: un problema, una ocasion u opor
J
tunidad de una eleccion, unos actores y una solucion. Si la 16gica J
permite pensar que tal encadenamiento se produce en este mis t
mo orden, eso de hecho no es cierto, Todas las posibilidades )
suelen existir en la practica.
)
Los procesos son erraticos e imprevisibles; de modo que en
este tipo de modelo, los encadenamientos pueden provocar los )
siguientes efectos: las decisiones muy pocas veces pueden ser )
conectadas a problemas precisos, la decisi6n ya no responde al )
problema porque este ha cambiado 0 desaparecido, 0 no se toma
ninguna decisi6n.
)
En este tipo de situacion de nada sirve intentar aplicar algun )
criterio de racionalidad, en primer lugar porque los actores sue )
len cambiar sus percepciones de los problemas para justificar ex
)
post sus acciones y, en segundo terrnino, porque existen muy po
cas reglas que estructuran el proceso de decisi6n y obligan el
comportamiento de los actores (Meny, Thoenig, 1992:152). En
estos casos a los dirigentes de nada les sirve tomar decisiones de
)
manera autoritaria 0 buscar apoyo en coaliciones debido a la
fragilidad de estas, J
S610 pueden apoyarse sobre lazos de lealtad personal y sobre )
su capacidad de remover de vez en cuando el organigrama para
II
hacer "pesar la amenaza y la incertidumbre sobre las autonomias
fragmentadas" (1992:152).
Se compara este modelo a una papelera (0 cesto de basura)
'1

resultaronequivocados. Subestirn6 asiladistancia entre Europa ylasIndias que hay que sacudir de tiempo en tiempo para provocar cam
'I

pasando por el oeste.Sinembargo, esteerror de calculo Iefacilito la tomade

decision paraintentarel viaje yIe permitio un resultado inespemdo: [descubrir
America! (enThurow, 1996:341).
bios en la disposici6n de los elementos y asi lograr nuevas confi
guraciones que perrnitan descubrir 0 crear oportunidades de
decisiones y de soluciones.

94
95

.1

ill
 __ Rom
ANDRE-NOEL
A~_~~~<---~-,~",_~ ,~_~,_""",, w _ _. _ , ._. _
EL MODELO DEL PUBUC CHOICE
El modelo del publicchoice 0 de eleccion publica trata de aplicar
la teoria economics en el terreno politico. Un destacado estudioso,
Mueller (Lane, 1995:205), define la escuela del public choice como
"la economia de la toma de decision en los ambitos no mercanti
les, 0 sencillamente la aplicacion de los rnetodos de la economia a
la ciencia politica. El objeto principal de estudio del publicchoice es
el mismo que el de la ciencia politica: la teoria del Estado, los reglas
electorales, el comportamiento electoral, los partidos politicos, la
burocracia, etc." Entonces las premisas epistemologicas de este
modelo son, el individualismo metodologico y el modelo del homo
economicus. Se considera pues que los grupos organizados son prin
cipalmente una suma de individuos, En otras palabras, las propie
dades de los agregados sociales se reducen a las propiedades de
los individuos (Lane, 1995:210). Ahora, segun el modelo del homo
economicus, el individuo tiene un comportamiento basicamente egoista,
racional y maximizador de sus intereses (utilities).
Esta concepcion refuta la idea de que los actores politicos obran
de manera altruista en la busqueda de un interes publico 0 cormin.
Los politicos son como cualquier empresario privado; de manera
que el apoyo a decisiones politicas 0 a politicas publicas encuentra
su motivacion y explicacion en la maximizacion de los intereses
personales. ~Cu:iles son estos intereses? Segun autores como Downs
(1957) la actuacion de los politicos depende de la probabilidad de
conseguir su reeleccion y de obtener mas recursos (maximizar) en
terrninos de poder, de prestigio y de ingresos. En la actividad
politica cotidiana, ellos buscan los temas (que suelen ser de interes
colectivo) que minimizan la distancia y las divergencias con sus
electores durante su periodo para evitar contradicciones 0 des
acuerdos con el fin de asegurarse los votos en la siguiente eleccion,
En una perspectiva mas amplia se pueden aplicar igualmente
estos postulados no solamente a los actores politicos en forma
individual sino a los grupos organizados (partidos politicos, gre
mios, instituciones, etc.) Sobre los grupos organizados es posible
considerar que defIenden intereses de grupo para mantener 0 con
quistar posiciones 0 ventajas para el conjunto de los miembros.
96
POImC4.f
_~
PlrnUC4.f
__"_'T_"_'_' ~ 0'_
Esta idea esta desarrollada por la teoria del comportamiento rent
seekin/!!>, aprovechadon 0 captot de rentas de situaciones dentro
del sector publico (Buchanan,1980) y por los enfoques teoricos
neoinstitucionalistas'',
4.2. UN EJEMPLO CLASICO DE ANAuSIS DE lOMA DE DECISI6N:
GRAHAM AlliSON Y LA CRISIS DE LOS MISILES DE CUBA
La presentacion anterior de distintos modelos de decision pue
de aparecer como meramente teorica y con poca relevancia en el
orden practice. Sin embargo, con el ejemplo del analisis de las
crisis de los misiles de Cuba de octubre 1962, realizada por Graham
Allison (1971), se puede ver como las concepciones en materia de
decision suelen ser importante. Con este estudio se puede obser
var que un proceso de decision y su estilo dependen tanto del
problema, del entorno, del contexto como de las estructuras
organizativas existentes 0 a disposicion, Varies modelos de accion
y de interpretacion pueden cohabitar 0 presentarse sucesivamente
segun los pasos seguidos en un proceso de decision.
El analisis de Allison es considerado como un caso pedagogi
co ejemplar y por 10 tanto no podemos dejar de mencionarlo
aqui. La originalidad del estudio consiste en mostrar como se pue
9 Para el caso colombiano, Wiesner (1997) propone un analisis breve de la
siruacion de algunas politicas publicas bajo esta perspectiva. Por ejemplo, el
autor pretende mostrar de que manera el gremio de los educadores
colombianos del sector publico (Fecode), aIactuar como rmt-seekm ha logrado
capturar la politica educativa del pais para su beneficio propio y el de sus
miembros, a costa de Ia educaci6n publica en general. Es de anotar que el
libro de Wiesner consiste mas en una selecci6n cuidadosa de argumentos
que permiten justificar la tesis neoinstitucionalista que en un analisis serio
de politicas publicas, En este sentido es un libro mas ideol6gieo que
politol6gico. v: ., /"'- " .
"~"._..!l'~." "'~;';'\:i'):"~::)
97

ANDl{fj-Non. ROTH
de interpretar una misma decisi6n 0 una serie de decisiones a traves
,
de varios modelos explicarivos: racional, racionallimitado, burocra
rico, y de mercadeo politico 0, se podria decir, de public choice.
EI recuento de los hechos nos translada a la epoca de la guerra
fria. Luego del fracasado intento de desembarque norteamericano
t
en Bahia de Cochinos, los sovieticos deciden aprovechar la coyun
tura para instalar misiles nucleares en Cuba. Los estadounidenses
descubren la operaci6n, al parecer, de manera tardia y, entonces el
Consejo Nacional de Seguridad se reline de urgencia y delibera
sobre las distintas estrategias a adoptar. Finalmente el presidente
Kennedy ordena, como es sabido, el bloqueo naval de la isla de
Cuba para impedir la llegada de las embarcaciones sovieticas. EI
presidente Kruschev, de la Union Sovietica, esta en la obligaci6n
)
de ceder y retirar sus misiles de la isla caribefia para evitar una
conflagraci6n mundial.
Una primera lectura hace ver el alto grado de racionalidad en el
proceso de decision norteamericano. Un problema que se percibe
se somete a debate de los expertos con un gran numero de solu
ciones; finalmente se escoge una de ellas y el problema se resuelve
de la mejor manera posible para los Estados Unidos, AI parecer el
modelo racionalista ha permirido resolver exitosamente el proble
ma, sin embargo, un analisis mas detalIado permite ver las cos as
de manera distinta.
Pero primero miremos las soluciones analizadas por los exper
tos y la presidencia. Siguiendo la presentaci6n de Crozier y Friedberg
(1977), al parecer fueron estudiadas siete soluciones:
No bacer nada. Una soluci6n de prudencia pero que hubiera podi
do tener importantes e imprevisibles consecuencias sicol6gicas y
poliricas.
Una ojensiva diplomatica. Podia ser favorable para los Estados Uni
dos pero tenia la desventaja de ser un proceso largo, incierto y
hubiera permitido, entretanto, la instalacion de los misiles.
Negociar con FidelCastro. Esta soluci6n apareci6 como fuera de con
texto porque el control de la operaci6n estaba en las manos de la
Union Sovietica y no en las manos de Cuba.
Intercambio debases filiIdares: LJ URSS abandona sus bases en Cubay los
Estados Unidos abandonan sus bases en Italia y Turquia. Esta soluci6n
98
,c
t
POll11C4.S P(jBUOlJ t
tenia un costo militar bajo pero diplomaticamente daba la impre
t
sion de que los Estados Unidos abandonaban sus aliados euro
peos para garantizar su propia seguridad.
LJ invasion de Cuba. Soluci6n ideal para los guerreros. Pero esta
t
soluci6n tenia muchos riesgos: represalias sovieticas en Berlin y en
Turquia, guerra abierta entre los Estados Unidos y la URSS.
EI ataque aereo quirUrgico. En esta epoca un ataque de la fuerza aerea
t
sobre las instalaciones militares rusas unicarnente a Cuba parecia
muy diflcil. Los expertos militares pregonaron en pro de un ata
que aereo masivo, como unica alternativa que garantizaba la des
trucci6n de las instalaciones rusas.
)
)
EI bloqueo naval. Esta soluci6n parecia menos eficaz que el ataque
aereo, ademas de una implementaci6n mas demorada, y compor
taba el riesgo de batalIa naval con los rusos, Sin embargo tenia la
ventaja de dejar un tiempo de reflexi6n a los rusos y dejaba a estos
ultirnos la responsabilidad de tomar la decision de iniciar 0 no el
)
)
conflicto armado.
Finalmente, como ya se sabe, fue esta ultima decision la que )
torno el presidente Kennedy para solucionar el problema con
exito,
En apariencia el proceso de toma de decisiones se hizo de
manera conforme al esquema racional, sin embargo, si se analiza )
de cerca el proceso aparecen varias falIas; por ejemplo, no se pue
de decir que se exarninaron todas las posibilidades de soluciones; )
es mas, errores y falIas de informaci6n han incidido en la elecci6n
)
de la soluci6n y estrategias politicas internas han prevalecido sobre
la racionalidad pura a la hora de las deliberaciones. Luego, y para )
coronar, [la ejecuci6n de la decisi6n no ha correspondido plena .)
mente a la orden presidencial! (Crozier, Friedberg, 1977:329).
Segun el analisis de Allison, la soluci6n del bloqueo naval no
estaba en el listado inicial de soluciones. Es s610 al final, cuando
ninguna de las soluciones presentadas correspondia a los criterios
fijados por el presidente (obligar al retiro de los misiles sin provo
car un conflicto mundial) que se descubri6 esta soluci6n. EI proce
I
so correspondi6, en general, a un proceso de tipo racionalidad
limitada de H. Simon. Se escogi6 esta soluci6n como la primera
que respondia a los criterios presidenciales. Las diversas soluciones
99
 ANDRE-NoEL Rom
consideradas no eran la resultante del analisis del problema especi
fico, sino que eran soluciones ya elaboradas por las respectivas
administraciones; por tanto el decisor estaba limi/ado en su elecci6n
por las caracteristicas estructurales de las organizaciones adrninis
trativas asi como por las propuestas ya elaboradas y las preferen
cias de las mismas; 10 cual se traduce en una tendencia a la
preponderancia de las soluciones presentadas y preparadas por la
administraci6n en el proceso de toma de decisiones sobre las even
tuales soluciones presidenciales.
En 10 concerniente a la informaci6n, el autor muestra tam
bien las deficiencias en el sistema de informaci6n: la administra
ci6n de los Estados Unidos demor6 mas de un mes en verificar
la informaci6n sobre la existencia de las bases para los misiles en
la isla. De igual forma las investigaciones sobre la eventual viabi
lidad de la opci6n de un ataque quinirgico no fueron exhaustivas
por la simple raz6n de que la soluci6n no tenia muchos partida
rios entre los expertos militares, los cuales preferian un bombar
deo masivo. Por motivos como estos los deeisores estan muchas
veces presos de los medios a disposicion y de la informaci6n
suministrada por la administraci6n para to mar una decisi6n. De
modo que la decisi6n no refleja iinicamente un calculo racional
sino un juego politico que integra las presiones contradictorias
lh
que provienen del sistema (Crozier, Friedberg, 1977:334). Final
mente, la ejecuci6n del bloqueo no se hizo a la distancia prevista
por el presidente, sino a una distancia que correspondia a pIanos
preexistentes a la crisis.
Cuando el proceso de decisi6n pone fuera de juego la con
cepci6n racional de la toma de decisi6n --comparar costos y bene
ficios de todas la soluciones y elegir la mejor- da lugar a una
interpretaci6n que refleja mas bien la racionalidad limitada de H.
Simon, Allison sugiere otras interpretaciones: una interpretacion
de tipo lucha burocratica y otra mas politica. Se puede mirar el
conflicto entre las distintas propuestas como una lucha entre los
diferentes aparatos burocraticos para tratar de imponer su solu
ci6n. Las promesas hechas durante la campafia electoral en la cual
se encontraba el presidente Kennedy en ese rnomento y las carac
i, teristicas de sus relaciones personales con el presidente Kruschev,
100
PoLh1CAJ pr)BUCAJ
----------------- ____ >~_ "~,_,_~~ ' _ w ,,~, 0 _ ~ , _ , ,y','_
tambien habian influido en su determinaci6n de escoger una solu
ci6n de firmeza para no entrar en contradicci6n con sus discursos
(Crozier, Friedberg, 1977:337). Es decir, elementos de interes
politico de grupo 0 personal, segtin la escuela del public choice, han
contribuido en la toma de decisi6n. Como 10 indican tanto Allison
(1971) como Crozier y Friedberg (1977), ninguna de las interpre
taciones presentadas esta rotalmente equivocada, sino que ellas
corresponden a niveles distintos de la realidad.
Una de las lecciones que se desprende de este analisis es la de
constatar que el decisor logr6 influir de manera contundente sobre
la decisi6n por el hecho de haber fijado criterios -impedir la insta
laci6n de misiles y no provocar una guerra- para la aceptaci6n de
una soluci6n. SU papel no fue el de rnandar, sino el de imponer
criterios de racionalidad que correspondian a su apreciaci6n de la
realidad y a sus valores. Haber mantenido estos criterios, a pesar
de las presiones, oblige a buscar otras soluciones distintas a las
presentadas inicialmente, 10 cual muestra tambien que si se quiere
mejorar la calidad de las decisiones no basta con desarrollar con
ceptos y medios recnicos -aunque ayudan-, sino que es necesario
transformar el funcionamiento del sistema en aspectos tanto bu
rocraticos como politicos: para Kennedy la conformaci6n de un
grupo informal de decisores y expertos Ie permiti6 limitar la pre
si6n de sus burocracias y afirmar su autoridad con la ampliaci6n y
diversificaci6n de sus fuentes de informacion. (Crozier, Friedberg,
1977:337, 343).
5. DECISI6N Y DEMOCRACIA
Los precedentes modelos de toma de decision reflejan las difi
cultades te6ricas y practicas para tomar una decisi6n racional 0
razonable. Pero surge rambien otra pregunta central: ~c6mo con
ciliar la decision con la democracia? La necesidad de buscar deci
siones y procesos de decisi6n basados en el respeto a los valores
democraticos y que, a su vez, se funden sobre un saber de tipo
cientifico, representa un desafio para las instituciones politicas de
mocraticas, ~C6mo conciliar ciencia y dernocracia, ciencia y politi
ca? En el mundo occidental existe una tension siempre presente
101

ANDltF.-NOEL Rom
entre la legitimidad politica de la democracia -es decir, la voluntad
de la mayoria- y la legitimidad que ofrece la ciencia, el discurso
cientifico 0 el expertise. De una parte, los problemas frente a los
cuales se exige que los politicos tomen decisiones son siempre mas
complejos -medio ambiente, economia, genetica, etc.-; y de otra
parte, las dificultades, por no decir la incapacidad, que encuentra la
comunidad cientifica para dar respuestas univocas y certeras a es
tos problemas son evidentes: la fe ciega en la ciencia ya no tiene
vigencia'", ~C6mo es posible organizar un proceso de toma de
decisi6n que no llegue a caer en la decisi6n politica irresponsable 0
en la captaci6n tecnocratica de la decisi6n politica? Es decir, ~c6mo
gobernar dernocraticamente y con responsabilidad teniendo en
cuenta estas dos fuentes de legitimidad?
Max Weber, en su texto clasico E/ Cientiftcoy e/Politico (1959), ya
habia advertido de esta tensi6n permanente entre ciencia y politica.
Para ayudar a la reflexi6n sobre esta problematica es pertinente
presentar la conocida tipologia de modelos de relaciones entre
cicncia, politica y publico en los procesos de decisi6n politica ela
borada por Jurgen Habermas (1973). El valor descriptivo de su
tipologia permite situar los distintos procesos y modelos de deci
si6n dentro de una reflexi6n mas amplia sobre la democracia y el
papel de la ciencia y de los expertos en la decisi6n politica.
Los TIPOS IDEALES DE JURGEN HABERMAS
Este autor aleman construye tres tipos ideales de relaci6n entre
., cientificos, politicos y ciudadanos. Ellos son los modelos
decisionista, tecnocratico y pragmatico,
10 Basta ver las difieultades que eneuentra el mundo eientifico (y politico) al
aetuar frente a problemas eomo la energia nuclear (Tchernobyl), la clonaci6n,
los organismos genetieamente modifieados 0 el escandalo de la vacas locas
en Europa.
102
,
PoLlrrCAS PUBUCAS
>,~._>.~ -"~-~'""-_._~-----'---~~-'-'-'_._'-'--~""--~-~'~'~-'~-'
.~'-~----~-'-"'~-'~"~"-"-,~~'--~.,.-._,--~
El primer modelo corresponde a la concepci6n clasica de la
decisi6n politica que postula la subordinaci6n del cientifico al
decisor politico. El cientifico propone medios racionales para
alcanzar objetivos elegidos por el politico a partir de criterios no t
racionales (los valores). El modelo decisionista se inspira clara
mente en autores como el soci6logo Max Weber y el jurista Carl
Schmitt.
El modelo tecnocratico invierte la relaci6n anterior y subor
dina subordinando el politico al experto. Unicamente el experto, t
por medio de la razon cientifica, esta en la capacidad de encon )
trar la mejor soluci6n a problemas siempre mas complejos y
)
presentarla al politico que no tiene otra opci6n que ratificarla (el
one best Ulery de Taylor). )
Este modelo tiene relaci6n directa con el discurso del fin de t
las ideologias que se sustenta en la creencia de que las coacciones )
objetivas de la realidad no dejan otras opciones distintas a las
)
que descubren los cientificos.
AI rechazar estas dos posiciones opuestas que son deficientes ~
desde el punto de vista de la participaci6n dernocratica y que han )
mostrado sus lirnites y riesgos en la practica, Habermas constru- , )
ye y propone la implementaci6n de un modelo alternativo: el
~ modelo pragmatico.Este modelo busca una conciliaci6n entre
posici6n que legitima la decisi6n tomada a partir de la raz6n )
cientifica y la posicion que se justifica a partir de criterios y valo ).
res politicos irracionales, Habermas estima que es posible esta
)
reconciliaci6n por medio de la organizaci6n del dialogo interpartes
y con la introduccion de un tercer actor clave para la democracia
que es el publico.
El modelo pretende asi conciliar el saber tecnico y los valores )
mediante el dialogo publico entre expertos cientificos, politicos y
opinion publica con el fin de facilitar los procesos mutuos de apren
dizaje y de empatia. Se busca asi evitar los actos de autoritarismo
que sean de corte politico ("yo soy el jefe y por 10 tanto decido
yo") 0 de corte cientifico ("yo soy cl experto que sabe y hay que
hacer esto") y reemplazarlos por decisiones que surjan de la con
frontaci6n de argurnentos, de un dialogo entre saberes. El cuadro
6-III ofrece una sintesis de la tipologia de Habermas.
103
 ANDRE-NoEL Rom
PoI.!I7CAS PUBUCAS
-----~---------

6-111.- LA TlPOLOGtA DE JURGEN lIABERMAS

blema radica en el como elegir a los participantes. Este modelo ha
sido implementado con exito para el disefio y la construccion de
algunas autopistas en Suiza, pero es de anotar que el consenso
Relaci6n
logrado tuvo como consecuencia varios afios de demora y un
Intercambios
funcional muruos y
importante costo adicional (ver Bassand, 1986).
entre Separaci6n Separaci6n dialecricos, EI Esto nos lleva a enfocar ahora nuestro analisis en los problemas
experto y publico nterviene
politico de la implementaci6n de las decisiones. En efecto, ~que pasa una vez
como tercer actor
se ha decidido algo? Parece oponuno recordar, como 10 subraya
Politico Dhilogo entre
Relaci6n Expeno
expeno y politico
Maione (1997), que la politica publica hasta el momenta de la deci- ~
-J; -J;
Jerarquica
Expeno Politico (relaci6n sion, inclusive mas ana, esta constituida ante todo de palabras, de
horizontal)
~ retorica, Son las palabras con las cuales se argumenta y se persuade
Las coacciones en un proceso eminentemente social de influencia mutua y de rela
Naturaleza Autocracia objetivas dominan Un control
delpoder todo. democcitico es ciones de fuerza entre los distintos actores. La racionalidad tecnica
posible
Tecnocracia no es sino un elemento valido, un argumento discursivo tipieo de la
NingUn papeI. Debate publico modernidad, entre otras racionalidades y argumentos que se
Pape! del < Aclamar las elites Evenrualrnente sobre objetivos y interrelacionan durante el proceso de forrnulacion de soluciones y
poblicp elegir los expenos medios
de toma de decision. Por eso es necesario pasar ahora al analisis de la
Determinaci6n
Relaci6n Objetivos y fase de implementacion de las decisiones.
irracional de los Optimizaci6n de medios debatidos.
.obJetiYo
objetivos y racional los objetivos Posibilidad de
Imedio
de los medios aprendizaje

Fuente: Widmaier (1976:120) en Germann (1985). Adaptaci6n A-N. Roth

,"
>'1> El modelo pragmatico de Habermas, que hoy llamariamos
participativo, es seductor desde el punto de vista intelectual y re
presenra un desafio para las instituciones politicas a la hora de su
puesta en practica. Las pocas experiencias en este sentido han
mostrado las dificultades que surgen en este tipo de procesos. Es
necesario, por ejemplo, que politicos y ciudadanos tengan un nivel
de forrnacion y disponibilidad de tiempo suficientes para garanti
zar una participacion activa en el debate; tambien los cientificos
deben hacer esfuerzos de vulgarizaci6n para poder comunicar sus
puntos de vista y los resultados de sus investigaciones; ademas los
actores deben tener la apertura intelectual para aceptar la contra
diccion y tener capacidad de empatia y voluntad para bus car solu
ciones aceptables por todos; los participantes deb en actuar con las
cartas sobre la mesa para generar la confianza necesaria. Otro pro

104
105
;e.'

PoLinCAS PUBUCAS

CAPITULO IV

LA IMPLEMENTACION DE LAS DECISIONES

1. LA IMPLEMENfACI6N COMO PROBLEMA rorrnco

Para muchos, la implernentacion de las decisiones publicas es

, un problema puramente administrativo, entendido como un pro
blema tecnico, de simple ejecucion. Por el contrario, desde la
perspectiva del an:ilisis de politicas publicas, esta etapa es funda
mental porque es ahi que la politica, hasta este entonces casi exclu
.;. sivamente hecha de discursos y de palabras, se transforma en hechos
concretos, en realidad palpable. Si para los juristas 0 abogados
-y para muchos politicos- el problema esta resuelto con la expe
dicion de la norma, para los politologos el problema politico se
desplaza a otro espacio. La aplicacion de los reglamentos por di
m ferentes entidades y en distintos lugares implica que la
, implernentacion no es una sola, sino plural; existe un juego con la
regIa (ver Bourdieu, 1990). La implementacion de la politica es,
parafraseando a Clausewitz, la continuacion de la lucha politica
con otros medios y en escenarios diferentes. Menospreciar el pro
ceso de implernentacion es olvidar que "la politica de imp lernen
, tacion es la determinante definitiva del resultado" de una decision
(pressmann, Wildavsky, 1998:327)
Una gran parte de los estudios de politicas publicas tuvo su
origen al constatar que a pesar de las decisiones tomadas para
remediar problemas concretos, estos no se resolvian y, por el con
trario, a veces se empeoraban. Aparece 10 que se llama el
implementation gap, es decir, la diferencia, la brecha que existe entre la
decision y la realidad de su aplicacion; 0, en otras palabras, la dis
tancia -a veces abismal- que separa la teoria de la pcictica. Duran
. te mucho tiempo la implernentacion ha sido la gran ausente en la

107

ANDRE-NoEL Rom
discusion de la politica publica. Si se considera el proceso de
_implementacion bajo un enfoque de racionalidad absoluta -y tam
bien limitada-, este es solo un problema de capacidad adrninistra
tiva 0 de dificultades y fallas en la tecnica de la gestion publica
empleada. Se bus can, entonces, soluciones en la cadena jerarquica,
el control, la especializacion, el manual de funciones 0 el tipo de
-rnando -es decir teorias y tecnicas de gestion, de gerencia-. Estas
dificultades han sido observadas en todas partes del mundo
~ccidental u oriental, capitalista 0 comunista, desarrollados 0 en
via de desarrollo-, a todo nivel y para decisiones pequeiias 0 gran
des, incluso en el sector privado. Por 10 tanto, considerar este pro
. blema como principalmente tecnico parece demasiado
sirnplificador y reductor, ya que deja de lado su caracter conflicti
YO, 0 sea, su dimension politica. /
Las politicas publicas estan diseiiadas, decididas e imple
mentadas por hombres y mujeres que, a su vez, son afectados
positiva 0 negativamente por ellas. Todas las instituciones
involucradas en un proceso de politica publica -r-O administra
cion, parlamento, ejecutivo, gremios, etc.-, tienen caracteristi
cas sociales y politicas e intereses que hacen de cada una de ellas
un actor mas del juego politico-administrativo. De manera que
la pretendida 0 anhelada neutralidad de una adrninistracion pu
blica que actua segUn "criterios tecnicos, impersonales, de com
petencia y de legalidad" (Merry, Thoenig, 1992:159), es mas que
todo el ideal de una concepcion politica moderna y racionalis
tao La neutralidad de la administracion no es un hecho com
probado por los estudios sociologicos 0 politologicos (ver Urio,
1984; Bourdieu, 1990; Roth, 1994). En el campo de la sociolo
gia, el ideal de la burocracia tecnica que ejecuta sin ira y sin
pasion (tipo ideal de Max Weber) es un instrumento construido
por el analista para medir y comparar realidades sociologicas.
Es tambien la ideologia de la modernidad y de la democracia.
El ideal burocratico es un deseo, un mito moderno, cientista,
que funciona como una dimension normativa y como un ele
mento de legitimacion del orden social (ver Bourdieu, 1986a;
1986b) y rara vez corresponde a una realidad observada. Por
eso la implementacion perfecta es perfectamente inalcanzable; y
108
,
t
-_._-<,-_._------ . -"POUnCAS PUBUCAS
-,
10 mas valioso es que, a pesar de no lograrla, se sigue intentan t
do una y otra vez (pressmann, Wildavsky, 1998:355).
t
)
2. Los ENFOQUES DE IMPLEMENTACI6N
,
t
A pesar de los distintos sentidos que pueden darse al concepto
de implernentacion (ver Lane, 1995:97-99), se le puede definir
como "la fase de una politica publica durante la cual se generan
)
actos y efectos a partir de un marco normativo de intenciones, de
textos 0 de discursos" (Meny, Thoenig, 1992:159). Los estudiosos
de la implernentacion de politicas publicas han observado y pro )
puesto varios enfoques que tienden a desarrollarse como modelos
)
normativos de implementacion, Estos modelos constituyen ellazo
entre el proceso de decision de una politica y su proceso de ejecu )
cion (Hargrove, 1975). Una primera diferenciacion ya clasica de
los modelos los organiza en dos categorias que van en funcion de
la concepcion utilizada para su realizacion practica.
)
La primera concepcion, llamada top-down} corresponde a la
concepci6n tradicional del trabajo adrninistrativo que se desarrolla )
de arriba (top) hacia abajo (down) 0 del centro hacia la periferia. )
Tiene como postulados principales la primacia jerarquica de la )
autoridad, la distincion entre el universo politico y el mundo admi
nistrativo y,por Ultimo,la busqueda del principio de eficiencia (Meny,
)
Thoenig, 1992:159). En otras palabras, este enfoque presupone
que existe una clara separaci6n, tanto conceptual como temporal,
)
entre la formulaci6n y la decisi6n de la politica, de un lado, y, del
otro, la irnplementaci6n de las decisiones. Tambien considera que
por 10 general los problemas que surgen en la fase de ejecuci6n se
deben esencialmente a problemas de coordinaci6n y de control
(Thoenig, 1985).
La segunda concepci6n toma la direcci6n opuesta y se llama
bottom-up, es decir, de abajo hacia arriba. Hist6ricamente los mode
los que se inspiran en esta segunda categoria se desarrollaron como )
-.
enfoques criticos 0 alternativos frente a las deficiencias y a la
ineficiencia (el implementation gap) que presentan los procesos de
irnplementaci6n tradicionales top-down. Segun esta segunda con
cepci6n se trata de partir de los comportarnientos concretos en el
""t
109
 ANDRE-NOELRo7H.c_, ,C , __ ,,_,_~, ,,,c,,,_ _,,_ _ ,,,,,,,,,,,,,,,,c,,,,,,_,,_ "_,,," _ _
nivel donde existe el problema para construir la politica publica
poco a poco, con reglas, procedimientos y estructuras organizativas
por medio de un proceso ascendente, 0 por retroceso, en vez de
descendente.
Estas dos concepciones del proceso de implernentacion de una
politica publica reflejan tambien la controversia existente entre los
que creen mas en el control, la planeacion, la jerarquia y la respon
sabilidad como mejor estrategia para lograr los objetivos y los que
creen mas bien en la espontaneidad, en la capacidad de aprendiza
je, en la adaptacion y en la concerracion. Por 10 pronto queda por
definir en que medida la implernentacion de una politica en parti
cular gana al que dar firrne ante la oposicion que suscita, y en que
medida gana al negociar su implernentacion can los destinatarios
o los opositores, 0 con ambos.
2.1. EL ENFOQUE CLASICO DE LA ADMINISTRACI6N RACIONAL
EI enfoque de la adrninistracion racional corresponde a la con
cepcion clasica (Weber, Fayol) de la adrninistracion publica en ten
dida como el rnodelo ideal de un ente ejecutor de las decisiones
politicas. Es el tipo ideal del enfoque top-down, en el cual se concibe
la adminisrracion como un sistema unitario con una linea de auto
ridad sencilla y claramente definida que observa estricta y unifor
tl
mernente las reglas y los objetivos, en un contexto de control
administrativo perfecto y una excelente coordinacion e informa
cion entre las distintas unidades administrativas, sin presion tem
poral excesiva y con recursos ilimitados para llevar con bien los
procesos de implernentacion de los objetivos de la politic a publica
(Lane, 1995:101). La adrninistracion, pues, realiza a la perfeccion
su tarea instrumental de transformar los objetivos en medias, sus
tituir la politica por la tecnica y los conflictos por las racionalidades
gestionarias (Meny, Thoenig, 1992:160). La administracion cumple
y hace cumplir las ordenes y no busca la participacion 0 el dialogo
con los destinatarios de la politica. Se trata de hacer respetar una
norma y punto.
Como se evidencia, las condiciones de realizacion de este mo
delo nunca van a existir en la realidad administrativa y politica y
110
'''''~ __ ' ' " , " ' " " - , - - - , , , , , , ,. ._ , _~_._' "' '_W_"_ _ __ """",',_ ..
~ " ~ _ ~ . _ . .
PoLlnG4S
_~'. " ~
PUBUG4S
por ello, la utilidad y el interes de este modelo radica -al igual que
el ideal-ripe weberiano de la burocracia- en su capacidad de me
dir la distancia que separa esta situacion idealizada de la realidad de
la implernentacion porque evidencia 0 pone asi a la luz del dia las
falIas del proceso (Lane, 1995:101).
En la actualidad pocos teoricos apoyan este modele de ges
tion. Por ejemplo, Haywood y Rodrigues (1994:189ss) consideran
que esta surgiendo un nuevo cambio de paradigma en la gestion
publica 1. Seg6n ellos, esa concepcion clasica de los afios cincuenta
y sesenta fue reemplazada en los afios ochenta por un paradigma
de la eficiencia, el cual sustituyo a los administradores clasicos
por gerentes preocupados por los resultados mas que por el
formalismo juridico de sus acciones. En epoca reciente este Ultimo
paradigma estaria en camino de ser sustituido por un paradigma
del consumidor, en el cual el gerente publico se preocuparia prin
cipalmente por satisfacer a los clientes 0 consumidores de los ser
vicios 0 productos distribuidos. Estos cambios de paradigmas
de gestion publica reflejan, entonces, un desplazamiento del cen
tro de interes -y de legitimacion- de 10 politico hacia el cliente y es
significativo de la evolucion que ha renido la concepcion de la
legitirnidad de la accion publica. La legalidad de una accion ya no
parece suficiente para ser legitima. La obtencion de resultados y la
satisfaccion de los ciudadanos tiende a ser una condicion indispen
sable para la legitimidad de una autoridad publica. En este sentido
una importante corriente, principalmente angloestadounidense, se
ha enfocado hacia la construccion de una teoria conocida como la
del buen gobiemo.
2.2. EL ENFOQUE DEL 8UEN G08IERNO~
El enfoque del buen gobierno 0 governance consiste en un
marco amplio de propuestas teoricas y practicas para determinar
1 Sobre este tema ver tarnbien capitulo V.
111
ANVRE-Not:JL ROlli
y crear las condiciones necesarias para que un gobierno logre sus
objetivos. Parte del supuesto de que tanto el todo gobierno como
el todo mercado han fracasado. El enfoque se centra en una
propuesta de renovaci6n de los procesos mas que en los resulta
dos. A pesar de que el concepto tenga en la literatura especializada
varios sentidos, todos concuerdan en considerar que el buen go
bierno hace referencia a estilos degobernar que otorgan una impor
tancia primordial a aquellos mecanismos de gobierno que no se
basan exclusivamente en los recursos tradicionales de la autoridad
y de la sanci6n, sino que mas bien crean estructuras que son resul
tado de la interacci6n de una multitud de actores sociales y politi
cos dotados de una cierta autoridad y que se influyen mutuamente.
Es decir, que se trata de crear escenarios, estrategias y mecanismos
de participaci6n 0 de inclusi6n de organizaciones no estatales para
aumentar las posibilidades de exito de la gesti6n.
En los paises en desarrollo, bajo la influencia del Banco Mun
dial, el buen gobierno se entiende como una estrategia para ins
taurar un gobierno eficiente que debe rendir cuentas. El surgimiento
de este enfoque no se debe unicamente a la crisis fiscal del Estado
-crisis que obliga a la administraci6n tradicional a buscar solucio
nes alternas-, pero el buen gobierno sf esta ligado, sin duda algu
na, a la busqueda de la reducci6n de los compromisos y gastos de
gobierno. Pero tambien se considera en este enfoque el reconoci
miento de la interdependencia de los sectores publico, privado y
voluntario (ONG). Se admiten, de esta manera, los limites del
gobierno tradicional. Se tra ta, entonces, de una ruptura
paradigmatic a sustancial que "pone en entredicho muchos de los
supuestos de la administraci6n publica tradicional" (Stoker, 1998).
De acuerdo con Stoker (1998) se puede caracterizar el enfoque
del buen gobierno con cinco elementos:
- Participaci6n de un conjunto de instituciones y agentes proce
dentes del gobierno y de fuera de el (sector privado, ONG);
- Reconocimiento de la perdida de nitidez de los limites y de las
responsabilidades del Estado frente a los problemas sociales y eco
n6micos;
- Existencia de una interdependencia de poder entre las institucio
nes que intervienen en la acci6n publica;
112
POl..fl1CAS PUBUC4S
t
t
- Aplicaci6n a redes autonomas de agentes 0 actores;
- Reconocirniento de que el gobierno tiene capacidad para que se
hagan las cosas empleando, no tanto su autoridad, sino tecnicas e
,
)
instrumentos nuevos para dirigir y guiar. t
Si el enfoque del buen gobierno se entiende como una alter
nativa ante los fracasos tanto de la gesti6n publica tradicional como
de la gestion hecha de la mano invisible del mercado, ~tendra el
,)
buen gobierno mas exito? En 10 que se refiere a 10 econ6mico,
t
Jessop (1998) considera que existen tres conjuntos de elementos )
que limitan sus posibilidades de exito, )
El primero tiene que ver con las dinamicas mismas del capitalis )
mo. El buen gobierno no resuelve las contradicciones inherentes al
)
conflicto existente entre la acumulaci6n de capital y la legitimidad
politica. El buen gobierno tiene que ver mas que todo con las )
modalidades de gobierno y no con su objeto, es decir, es una nueva )
tecnica de gobierno. El segundo elemento considera que la am )
pliaci6n y multiplicaci6n de las instancias de coordinaci6n y de ne
)
gociaci6n en los diversos niveles -local, regional, nacional,
supranacional, sectorial, etc.- dificulta su inserci6n en el sistema po )
litico (duplicidad de competencias) y el ejercicio de la primada del )
gobierno sobre las otras instancias. Finalmente, el tercer elemento
)
establece que el gobierno no esta siempre dispuesto a aceptar solu
ciones que no corresponden a su interes y a sus valores politicos. Por t
10 tanto, el buen gobierno esta condicionado por el derecho que se )
reserva el Estado de "abrir, cerrar, experimentar y rearticular" las )
nuevas modalidades de gesti6n (jessop, 1998).
)
Una ilustraci6n de las dificultades que enfrenta la aplicaci6n del
buen gobierno en la practica en America latina, se encuentra en el
analisis realizado por Alcantara (1998), quien anota que "la tenden t
cia creciente a canalizar la ayuda para el desarrollo directamente
hacia las organizaciones no gubernamentales sin pasar por el Esta
do, tambien influye en la capacidad de gobernar en algunos paises
de America latina". Esta situaci6n provoca un debilitamiento de
las instituciones publicas y dificulta aun mas que estas recobren
legitimidad y respeto por parte de los ciudadanos. Parad6jicamen
te, la implementaci6n de algunos principios de buena go
bernabilidad podrian tener como consecuencia una menor
113
 ANDRE-NOEL Rom ,_~" '~-A ......_ _
O_.~.V.,~ ,_._~_".,_.~,,~,.,,_,_~_.,~
gobernabilidad para los Estados. Siempre, segUn el mismo anali
sis, "el poder avasallador de los bancos y donantes multilaterales
para definir las prioridades en las politicas y en la gestion de la
crisis economics" impide que estos programas tengan una mayor
eficacia. La autora estima que para lograr esa eficacia se deberia
ante todo cambiar la ortodoxia economica dominante y buscar
una solucion a la crisis de la deuda. Tambien considera que el buen
gobierno no puede ser concebido como un recetario aplicable en
cualquier lugar en forma similar. Se debe incorporar al buen go
bierno una filosofla econornica democratica y socialmente res
ponsable (Alcantara, 1998).
2.3. EL ENFOQUE DE GEsn6N PUBUCA
El analisis de un gran rnimero de procesos de implementacion
ha conducido a autores como Sabatier y Mazmanian (1979) a
debatir alrededor de las condiciones necesarias para una
irnplernentacion efectiva (eficaz y eficiente) de las politicas.
Sabatier y Mazmanian han propuesto una guia para aumentar
las posibilidades de una irnplernentacion (mas) exitosa de las poli
ticas piiblicas. Ellos indican cinco condiciones que los legisladores
y los diseiiadores de politicas publicas tendrian que tomar en cuen
ta si bus can cumplir con los objetivos de una politica publica y
sugieren, tam bien, estrategias para superar la deficiencia de una u
otra de esas condiciones. El modelo involucra tanto aspectos del
contenido material de la politica (objetivos y disefio) como del
contexto y de los recurs os disponibles para su implementacion,
Sin pensar que este modelo sea la panacea, se considera que vale la
pena exponer aqui de manera mas exhaustiva este modelo ya que
seiiala problemas y situaciones que se presentan muy a menudo en
el disefio y en las modalidades concretas de la implementacion de
politicas publicae.
CONDICIONES DE EFECTIVIDAD EN LA IMPLEMENTACI6N
Sabatier y Mazmanian (1979:483) sefialan que su modelo esta
destinado en particular a los diseiiadores de politicas cuya tarea es
114
,_~__, _ _.__._ _ ~_ ..
_~~ 'A_'__~_"_'c __
'.V."~. __
'_ _" . _ ._ __ _ ._~ __
.V~'~~'V __ "'
POI.JTICAJ P(JBUCAS
la de evaluar el grado de implementabilidad de distintas alterna
tivas y de entender como es posible estructurar el proceso de
implementacion con el fin de maximizar las probabilidades de
alcanzar los objetivos establecidos por la ley 0 el programa. Los
autores pretenden identificar y exponer un grupo de cinco condi
ciones suficientes, y generalmente necesarias, bajo las cuales una
decision politica, que busca modificar de manera sustancial una
situacion, puede alcanzar sus objetivos. Estas cinco condiciones
son las siguientes (Sabatier, Mazmanian, 1979:484-485):
- El programa debe estar fundamentado en una teoria solida (sound
theory) relacionada con el cambio de comportamiento del publico
necesario para la realizacion de los objetivos.
- La ley -0 la decision politica- debe contener directrices de actua
cion no ambiguas y debe estructurar el proceso de implernentacion
de manera que maximice la probabilidad de que los destinatarios
se comporten segiin 10 previsto,
- Los dirigentes 0 responsables de los entes encargados de la
implementacion deben disponer de capacidades politicas y de ges
tion importantes y sentirse comprometidos con los objetivos de la
ley.
- El programa debe disponer de apoyos activos durante todo el
proceso de implernentacion por parte de grupos organizados de
electores y por algunos legisladores claves (0 por el jefe del organo
ejecutivo). La actitud de los tribunales debe ser neutral 0 favorable.
- La prioridad relativa de los objetivos legales no se encuentra
socavada significativamente con el paso del tiempo por la apari
cion de politicas publicas conflictivas 0 por cam bios en las condi
ciones socioeconornicos que debilitan los fundamentos tecnicos
de la teoria 0 el apoyo politico que la respaldan.
Una teoria so/ida
La primera condicion, disponer de una teoria solida, significa
que es preciso tener una teoria del cambio social que establezca
con firrneza la causalidad entre el instrumento utilizado y los efec
tos deseados. Toda politica publica esta sustentada en una hipote
sis teorica de cambio social construida generalmente bajo la forma
si tal cosa, entonces ocurrira esto. Para que esta hipotesis sea efectiva
115
ANDKE-NOEL ROTH
,,,.>__
,.~ _
c ,. . . _, _ _
es necesario que, de una parte, se indique 10 que se desea obtener
como objetivo final por medio del cambio del comportamiento
de los destinatarios y, de otra parte, se especifiquen los medios por
los cuales se puede obtener el cumplimiento de estos cambios por
parte de los destinatarios. Los dos elementos son indispensables
para esperar alcanzar los objetivos. Por ejemplo, si una politica
tiene como objetivo aumentar la cobertura educativa en barrios
marginados (objetivo final), una hip6tesis te6rica puede ser que la
motivacion econ6mica es el elemento esencial para que los educa
dores cambien de comportamiento: si se aumentan los salarios,
entonces los educadores van a querer trabajar en estas zonas y se
lograra el objetivo de aumentar la cobertura educativa; por 10 tan
to el medio podria ser el de proponer un incentivo salarial a los
educadores que soliciten su traslado a los colegios marginados.
Una I'!Y bien concebida
La segunda condici6n es la relativa a la ley en SI misma. Es el
elemento en el cuallos diseiiadores de la politica tienen las posibi
lidades de control y de mayor influencia, Los autores seiialan seis
aspectos importantes a tener en cuenta.
- Es necesario indicar con precisi6n y sin ambigiiedades la jerar
quia de los objetivos y las directrices de actuacion, en general, y, en
particular para cada uno de los entes implementadores.
- Es importante que los recursos a disposicion de estos entes sean
suficientes para contratar personal capacitado, realizar los analisis
tecnicos, recolectar la informacion y cubrir las necesidades admi
nistrativas (formatos, permisos, etc.) para el desarrollo de sus acti
vidades. Evidentemente, la determinaci6n de 10 que es suficiente
es particularmente dificil.
- La implernentacion debe estar a cargo de entes que apoyen los
objetivos de la ley y los consideren como altamente prioritarios.
La implernentacion de una ley necesita funcionarios que crean en la
ley y que se motiven por sus objetivos; no se requiere de funciona
rios neutrales. Esto se obtiene, por ejemplo, con la creaci6n de
una nueva instituci6n luego de una larga lucha politic a, 0 por la
asignaci6n de la implementaci6n a una instituci6n prestigiosa en
busca de nuevos retos y que ve en la ley una posibilidad de exten-
116
POIlnCAS PUBUCAS
,,
't
der todavia mas su influencia. La contratacion del personal direc
tivo en los sectores sociales que apoyan los objetivos de la politica
puede tarnbien facilitar su implernentacion. Estas estrategias de
penden obviamente de las posibilidades existentes. l
- La reglamentaci6n de la politica publica debe establecer una inte )
graci6n jerarquica al interior y entre los entes implementadores que )
minimice el numero de los puntos donde se puedan presentar
potenciales vetos, bloqueos 0 cuellos de botella, y proporcione a
los partidarios de la politica facilidades y capacidad de sanci6n
)
suficientes para asegurarse la colaboraci6n de los elementos que se )
sinian en estos puntos de veto 0 de bloqueo. Este elemento tiene )
que ver con el conocido tema de la dificultad de la coordinaci6n al
)
interior de las instituciones y entre instituciones que disponen de
una cierta autonomia. La integraci6n [erarquica es particularmente )
dificil en estas situaciones, debido a la existencia de multiples nive )
les de autoridad en las estructuras descentralizadas -naci6n, re
)
gi6n, departamento, municipio- 0 federalistas. La multiplicaci6n
de instancias 0 de grupos de destinatarios aumenta el numero de
)
puntos potenciales de resistencia a la implementaci6n de la politi )
ca. Se puede medir el grado de integracion jerarquica por el nume }
ro de estos puntos y por las posibilidades de sanciones para los
)
recalcitrantes y de incentivos para los partidarios de la politica. De
modo que, por 10 general, para la consecuci6n de los objetivos es )
preferible una via mas directa a una estructura administrativa com
pleja (ver Pressman, Wildavsky, 1998).
)
- Los mecanismos de toma de decisiones -quien decide, sobre
que y bajo que procedirniento formal- al interior de los entes
)
implementadores deben ser precis ados en la reglamentacion de la )
politic a publica.
- La ley tiene que proporcionar oportunidades amplias para que
los grupos organizados que apoyan la politica puedan intervenir y
participar en el proceso de implernentacion (por ejemplo,
,.
)
interventorias, veedurias, monitoreo, evaluaciones).
Si se logra desarrollar una politica que cumpla con todos estos
elementos, a los opositores a la politic a les quedaran pocos espa
)
,
cios para desviar, restar 0 impedir la consecuci6n de los objetivos
de la politica publica.
r. ~ "1 .... " ..
--'-'f'. j,. ',.' 1 117
"
ANDRE-NoaRDm
Responsables capaatadosy comprometidos
La tercera condici6n sefiala que el apoyo de los altos responsa
bles de los entes implementadores es indispensable para lograr los
objetivos. Adernas, es necesario que estos funcionarios tengan la
suficiente capacidad para convencer a los opositores y a los desri
natarios de la politica para que colaboren, y para conseguir el apo
yo de gropos organizados y de los medios de comunicaci6n. De
igual forma estos funcionarios tienen que ser capaces de resolver
los conflictos intemos de manera que se mantenga la motivaci6n y
el compromiso de todo el personal en pro de los objetivos y de la
instituci6n. La experiencia muestra que esto se obtiene mas facil
mente en una instituci6n nueva y creada con todo el entusiasmo y
las ilusiones en procura de la participaci6n en la construcci6n de
algo novedoso. A los pocos afios, la rutina burocratica tiende a
hacer que los funcionarios se interesen mas por su propia seguri
dad, tranquilidad personal y por la supervivencia de su instituci6n,
que por desarrollar iniciativas, asurnir riesgos 0 por innovar para
a1canzar los objetivos de la politica.
.Apoyopoliticoy social
La condici6n rnimero cuatro hace enfasis en la absoluta necesi
dad de contar con el apoyo de gropos organizados y de actores
politicos de peso durante todo el transcurso de la implementaci6n
para la realizaci6n de los objetivos de la politica. Este elemento,
aparentemente facil de conseguir, es particularmente importante
cuando se trata de politicas que tienen que desarrollarse en un tiempo
largo (varios afios). La 16gica politica tiende a suscitar fuertes
movilizaciones en un momenta dado, tiempo durante el cual se
expide una ley, y luego, la mayoria de los partidarios de esta se
desinteresan por su proceso de implementaci6n, para ocuparse de
otro tema de la agenda politica que aparece como prioritario.
Entorno favorable
El ultimo requisito, el quinto, subraya la importancia del mante
nimiento de las condiciones socioecon6rnicas que suscitaron la
politica publica. Las sociedades contemporaneas estan inmersas
en un entomo sociopolitico y econ6rnico intemacional en el cual
118
--- ------_ ..---_..-._... --_..POI.JI1CAS
_.. _--_ .._ PUBUCAS
los paises disponen de capacidad de incidencia muy lirnitada. Mas
aun cuando se trata de paises en desarrollo. Los cambios continuos
y algunos eventos espedficos provocan la erosion y el desgaste de
cualquier decision politica. La teorfa que sustenta una politica puede
caer en desuso 0 fracasar y sus partidarios pueden desaparecer por
cualquier motivo. El desarrollo rnismo de las politicas publicas, con
sus interacciones con otras politicas, puede provocar un cambio
inesperado de situaci6n tanto de los destinatarios como del entomo
que va a poner en crisis el modelo tecnico de la politica. Estos
cambios en el entomo socioecon6rnico 0 la resistencia exitosa de
los destinatarios de la politica -por ejemplo, por sugesti6n y evalua
cion de sus partidarios- pueden suscitar una revision de la ley para
reajustar sus objetivos tanto en sus contenidos sustanciales como en
los eventuales plazos (ver por ejemplo los objetivos en materia de
politica ambiental). A menudo estos cambios buscan corregir im
perfecciones u obtener un mayor dominio sobre alglin aspecto re
glamentario de la ley para su propio interes como destinatarios de la
politica. Es importante anotar que en muchas ocasiones los cambios
se solicitan a partir de la percepci6n de una situaci6n y no a partir de
una evaluaci6n objetiva del estado de las cosas (ver capitulos II y V).
Por 10 tanto para defender una politica es preciso disponer de estu
dios -si es posible de fuentes independientes- que surninistren una
informacion 10 mas objetiva po sible aI respecto.
ESTRATEGIAS DE OPTIMIZACI6N DE LAS CONDICIONES
Ya que las cinco condiciones 6ptimas presentadas para una
implementaci6n efectiva rara vez se cumplen en la realidad, Sabatier
y Mazmanian consideran como se puede lograr el mejorarniento
de resultados en una situaci6n suboptimal (1979:502ss). Se trata
entonces de indicar las estrategias que perrnitan mejorar la situa
cion cuando esta no corresponde a un estado satisfactorio de
optimizaci6n, y asi aumentar las probabilidades de una
implementaci6n exitosa.
Los autores consideran cinco puntos. Si no existen fundamen
tos te6ricos s6lidos que relacionen el comportarniento de los des
tinatarios con los objetivos de la politica, es preciso incorporar en
119

ANDRE-NOf';L ROlli
la norma procesos conscientes de aprendizaje, disefiar proyectos
con caracter experimental, fomentar investigaciones y estudios de
evaluaci6n y disefiar un proceso de decisi6n 10 mas abierto posi
ble. En caso de que una legislaci6n nueva deje mucho espacio a la
legislaci6n antigua y que los objetivos queden ambiguos, los parti
darios de los distintos puntos de vista presentes pueden intentar
acudir a los tribunales constitucionales con la esperanza de que los
textos anteriores se declaren inconstitucionales 0 inexequibles y que
se precisen los objetivos y las competencias de los distintos entes.
Cuando la implementaci6n no puede quedar bajo la responsabili
dad de un ente respetado y partidario de la politica y de sus obje
tivos, es necesario facilitarel control externo por medio de veedurias
ciudadanas, establecer evaluaciones y con troles peri6dicos por ex
pertos externos e independientes de gran prestigio 0, incluso, crear
legalmente comites de supervisi6n. Si no existen grupos organiza
dos favorables a la politica -partidos, gremios, ONG, etc.- y ca
paces de ejercer un papel activo en la implementaci6n, es necesario
fortalecer los existentes, crearlos 0 convencer a otra organizaci6n
para que extienda sus actividades en el sector. La existencia de
estos grupos de apoyo es indispensable para politicas publicas
que necesitan varios afios de implementaci6n. Finalmente, si la
politica no tiene respaldo importante del Ejecutivo 0 del Congre
so, es preciso conseguirlo y, para tal efecto una estrategia es la de
convencer a un legislador nuevo y competente para que se espe
cialice en el tema. En cualquier circunstancia es importantisimo
disponer de palancas en los distintos estarnentos legislativos, ad
ministrativos y ministeriales para que estos esten vigilantes y de
fiendan el programa.
2.4. EL ENFOQUE CONTINGENTE
Por su lado, Renate Mayntz (1979, 1983) analiza las dificultades
que existen para lograr efectividad en la implementaci6n y conclu
ye diciendo que es necesario considerar los procesos de
implementaci6n como procesos contingentes, es decir, dificilmen
te previsibles; 10 cual obliga a desarrollar una nueva estrategia para
las politicas publicas,
120
t
POI.JI1C4S PUBUCAS
Mayntz se interesa particularmente por las condiciones de efec
,,
tividad de las politicas publicas y considera que este aspecto no es
tratado con la debida importancia, inclusive desde su disefio. Se
gUn la autora esta negligencia se debe a varias razones: primero, es
evidente que para la actividad politica, la efectividad de una politi
,
t
t
ca no es un asunto prioritario frente a la obtenci6n y al rnanteni )
miento de posiciones de poder. Las implicaciones de una decisi6n
en terrninos de cantidad de poder son mas importantes que las
que conciernen al grado de efectividad alcanzado por una politica
particular. Mayntz considera que esto no cambiara mientras la efec )
tividad de las politicas no logre ser una condici6n de exito politico
en el corto plazo. Los politicos suelen interesarse por el contenido
material del programa s610 en la medica en que sus intereses 10
obliguen a preocuparse por estos contenidos (1983:125). La auto )
ra anota que la tendencia a hacer caso omiso a este asunto aun se )
fortalece mas por el hecho de que rara vez los politicos tienen una
buena experiencia en el tema de implementaci6n de politicas, Otro
elemento importante para explicar la poca atencion de los )
disefiadores de politicas -altos funcionarios, ministros, parlamen )
tarios- en la efectividad de estas, es la fuerte tendencia al predomi
nio de comportamientos y criterios de decisi6n mas bien
ideol6gicos, es decir, racionales con arreglo a valores, y no prag )
maticos 0 racionales con arreglo a fines- (Weber, 1987:20-21). Es
)
)
2 Max Weber da las siguientes definiciones a estos conceptos: una acadn
racionalcan amgloa valores es una accion detenninada por la creencia conscien
te en elvalor -etico, estetico, religioso 0 de cualquier otra forma como se le
interprete- propio y absoluto de una detenninada conducta, sin relaci6n
)
alguna con el resultado, 0 sea puramente en meritos de ese valor. En cam
bio, una acdon raaonal can arreglo a Jines es una acci6n determinada por )
expectativas en el comportamiento tanto de objetos del mundo exterior
como de otros hombres, y utilizando esas expectativas como condiciones 0
medios para ellogro de fines propios racionalmente sopesados y persegui
dos.
121
 "

t'
ANDRE-No~L Rom
.. POlmCAS PUBUCAS

.~'

'_"'o"___ ~~~_' .'_._W~_. '.--'.'.'~'~.-~ __'-_ .~ .,._~, _~ . 0' .... _ . _ .... _ _ ... _-_..... ,.~'-~ .. ~~"'"-"._._~.~-_.,,.~._~~_>.,_._~ ~w_ _ ~ __
~.~._.-.. __ ~ ~ ~ , .__ .w,
~ ~~. ~.u.~,~._.,.'~~ .. ..
~ v.~",m "_~_,_

tos comportamientos se deben, por una parte, a la politizacion de

los funcionarios, 10 que hace prevalecer los principios ideologicos
cia, debido al alto grado de desconocimiento de las condiciones

.i

reales de efectividad. Cabe anotar que recomienda evitar el uso de

sobre la realidad y, por otra parte, a la formacion y la practica concepciones teoric as demasiado novedosas (<<heroic tbeoritical
juridicas de los funcionarios que tienden a favorecer un enfoque assumptions). Es esencial preguntarse si el disefio del programa -0

mas de conformidad con la razon juridica formal que con la ra politica publica- corresponde a la concepcion que los destinatarios
zan pracrica enfocada hacia la efectividad de las norrnas", Por 10 tienen del problema y si el diseiio es valido en el contexto historico
tanto, concluye Mayntz (1983:126), es muy diftcil que la practica concreto (~es posible resolver un problema con teorias e instrumen

politica se interese seriamente por el desarrollo de teorias para
diseiiar politicas efectivas.
Pese a este pesimismo, sigamos brevemente el analisis de Mayntz.
tos similares en todas partes del mundo?) Para Mayntz es indispen
sable tomar en consideracion elementos que estan en constante evo
lucian en la sociedad moderna como la estructura social, la
Una etapa fundamental para el disefio de politicas publicas efecti importancia de las intervenciones estatales, la interaccion con otras

vas es la de determinar el instrumento que se va a privilegiar (gene
ralmente hay que combinar varios) para modificar el comporta
politicas, los cambios socioeconornicos, la cultura, etc.
En conclusion, para la autora hoy la efectividad de una politica

miento de los destinatarios. Mayntz (1983:128) distingue cinco

instrumentos principales: las normas reglamentarias -interdicciones,
sanciones, condiciones para otorgar permisos, entre otras-; las
espedfica va a depender, ademas de los elementos clasicos como la
estructuracion de los intereses en el area, de las caracteristicas de los
destinatarios, de los entes de implemenracion y de toda una serie de

transferencias financieras e incentivos -subsidios, por ejemplo--; el

suministro de bienes y servicios; la reglamentacion de procedi
condiciones externas ala politica en particular. Por eso Renate Mayntz
estima necesario desarrollar una teoria de la contingencia para el

mientos -fijacion de los procedimientos para resolver conflictos 0 disefio de las politicas publicas, Esto implica una limitacion impor
tomar decisiones- y; la persuasion (campaiias de informacion). tante para la posibilidad de concebir una teoria que racionalizaria los

Una vez escogido el instrumento se trata de operacionalizarlo

(entes, recursos, reglas administrativas, etc.) La autora recomienda
procesos de politicas publicas, Significa la necesidad de desarrollar,
primero, capacidades de prospectiva (~como puede evolucionar el

usar mas bien estrategias de tipo incremental, inspiradas en Lindblom

(ver capitulo anterior), 0 de ensayo y error, basadas en la experien
problema en el futuro y que tipo de previsiones es posible hacer?) y,
segundo, mecanismos de monitoria y de control permanente del
proceso para facilitar ajustes rapidos y evitar asi que la politica se

.'
desvie demasiado de los objetivos. Mayntz considera que la efectivi
dad de las politicas, por 10menos para las sociedades industrializadas,

,.' 3 Estos argumentos me parecen particularmente validos en el caso colom

biano en donde no es raro ver a personas muy j6venes,de buena familia

que han hecho estudios en el exterior y con poca experienciade terrene,
depende de la capacidad de trabajar a partir de concepciones flexi
bles como ensayo y error y aprender haciendo, De modo que la
tradicional concepcion racional de la toma de decision y de la
implernentacion, en su version absoluta 0 limitada, queda obsoleta.
ocuparcargosde direccionen laaltaadministraci6n nacional, departarnental

.'
o municipalcon la ayudade un sistemapolitico patrimonialyclientelista ya
sea liberal, conservador u otto. El conocimiento sumario 0 libresco que 2.5. LA IMPLEMENTACI6N COMO PROCESO Y COMO APRENDIZAJE
tienen del pais real tiende a favorecer decisiones en funci6n de modelos
Ii te6ricos sofisticadosyen boga pero desarrollados en lugaresmuy distintos Un autor particularmente prolifico en el tema de las politicas
(los Estados Unidos 0 Europa occidental) y en situaciones tarnbien dife publicas, Aaron Wildavsky, considera que los procesos de
1* rentes a las locales. implernentacion deben ser considerados como un proceso cons
.~

122
123

ANDRE-NOtL Rom
____. r__. __" " . _ _
~", ,_.,.,~,,,,
tante de redefinicion de los objetivos y de reinterpretacion de los
resultados, es decir, como una evolucion; de modo que es impo
sible separar las distintas etapas de una politic a publica y el proceso
es de nunca acabar: siempre la politica publica tiene que ser
reformulada (Lane, 1995:102; Pressman,Wildavsky, 1998).
El mismo autor va luego a concebir la implernentacion de la
politic a publica como un proceso optimista de aprendizaje. Los
implementadores buscarian continuamente la manera de mejorar
su capacidad para lograr los objetivos y se apoyarian en progra
mas de mejoramiento tecnico, Los medios utilizados estan en cons
tante evolucion y el manejo de estos va a implicar cambios perma
nentes en el proceso de implementacion. El autor considera que
los enfoques clasicos -la mayor parte de los enfoques top-down- no
son optimos porque conciben el proceso de implernentacion como
si fuera de una sola vez (one-shol) , sin considerar que este es un
proceso reiterativo sin fin, En este sentido Donald Schon (1979:729
730) observa igualmente que establecer una distincion entre elabo
racion e implementacion de politic as es un error. Las organizacio
nes de servicios publicos -particularmente en temas como salud,
educacion, justicia, etc-- son los laboratorios de puesta en marcha
de las politicas publicas y, de hecho, inciden en los ajustes reiterati
vos de las politicas. Es 10 que llama la capacidad de aprendizaje
publico de las organizaciones publicae",
2.6. LA lMPLEMENTACI6N COMO AMBIGOEOAD Y SIMBOUSMO
Muchos autores han insistido en la importancia de definir con
elaridad y precision los objetivos de una politic a publica asi como
En otto contexto pero en la misma logica, en Colombia, un interesante
4
estudiornuestrade que maneralasorganizaciones de narcotrafico han desa
rrollado una capacidad de aprendizaje para responder a los esfuerzos
antidrogasdelgobierno (Kenney, 2000:40-58).
124
,
POl.JUCAS PUBUCAS
)
los medios a utilizar para su irnplementacion. Sin embargo, el ana )
lisis de las politic as muestra que, y a pesar de estos llamados, la )
ambigiiedad no desaparecio de los programas publicos,
)
Una de las causas de su permanencia se encuentra en el hecho
de que muchas politicas son el resultado de negociaciones, de ajus )
tes entre contradicciones y oposiciones, deseados 0 no, que buscan t
satisfacer diversos intereses. En muchos casos, los decisores deben
)
respetar y conciliar la opinion de distintos grupos de interes y man
tener 0 ganar el apoyo de electores 0 de otros actores del escena )
rio politico. Puede tarnbien resultar util evitar que se creen )
oposiciones fuertes en contra de una politica. La imprecision y la )
ambigiiedad facilitan su aprobacion; de manera que la ambigiie
)
dad puede ser una estrategia para permitir avanzar en un tema a
pesar de la falta de consenso politico sobre objetivos elaros. Tam )
bien el hecho de mantener la imprecision sobre los medios a utili )
zar permite a los decisores (parlamentarios, ministros) asignar la
)
responsabilidad de la ejecucion, para bien 0 para mal, en la admi
nistracion publica. La imprecision tambien puede ser una estrate )
gia consciente cuando el problema es complejo y no existe claridad )
sobre como resolverlo 0 cuales son las consecuencias de una u
otra accion. En estos casos, dejar un amplio margen de maniobra
)
a los ejecutores permite acumular experiencias y conocimientos
para una futura reglamentacion mas precisa. Con esto, nos acerca
mos a los enfoques de proceso y de aprendizaje propuestos por )
Wildavsky (ver numeral 2.5 de este mismo capitulo).
Es de anotar, que la permanencia de ambigiiedades en el disefio
de las politicas publicas, sean estas voluntarias 0 involuntarias, refuerza )
el papel de los entes de ejecucion, y por 10 tanto el papel politico de
estos, Numerosas decisiones que afectan directamente al administra
do tienden a tomarse en la administracion ejecutora, la cual resuelve
)
los problemas y los vados que el Congreso 0 el gobiemo no pudie
ron 0 no quisieron resolver por medio de la norma. )
Por otra parte, los objetivos enunciados para justificar una po )
litica no son necesariamente los que se quieren alcanzar, pero por
J
razones de oportunidad politica 0 de estrategia, a veces no convie
ne al decisor enunciar sus intenciones reales. Por ejemplo, una ley
puede tener como objetivo la seguridad y la tranquilidad general
.~
..
125
.
ANDRE-NoeL Rom-_'- ...- ..
de los ciudadanos, pero 10 que el decisor busca es vigilar 0 contro
lar las actividades de algunos de los ciudadanos.
l
Igualmente suele suceder que se aprueba una politica sin que se
piense realmente implementarla. En estos casos se habla de politi
ca simbolica: el efecto del anuncio sirve de politica y puede tener
efectos reales. Edelman (1991) muestra como la politica puede ser
un juego en el cual el espectaculo y la construccion del escenario
son mas importantes que la resolucion de los problemas por me
dio de una implernentacion efectiva.
La implementacion se reduce a intenciones 0 a realizaciones muy
parciales (inaugurar la primera piedra). Edelman indica una serie de
practicas y de estrategias discursivas y simbolicas desarrolladas por
los actores del juego politico para ganar posiciones de poder, popu
laridad y prestigio. La politica se transforma en un artificio, en una
ficcion, en una gran misrificacion, que los medios de cornunicacion
-los audiovisuales en particular- facilitan y contribuyen a construir
dia a dia, De manera perversa y peligrosa, el debate de opinion, las
elecciones, la confrontacion libre de las ideas, es decir, todo 10 que la
democracia politica valora, se transforma en un inmenso espectacu
10, un juego organizado y autoreferente totalmente desconectado de
la realidad de la vida cotidiana.
2.7. UN ENFOQUEB01TOM-UP: POR RETROCESO 0 BACKWARD
MAPPING
El enfoque bottom-up tiende a buscar las soluciones a los pro
blemas en el punto mas concreto en donde aparecen. Se trata por
10 tanto de analizar los comportamientos de los individuos 0 de
los gropos organizados y buscar los mecanismos para corregirlos
a partir de este nivel. Dada esta perspectiva individualists, los
modelos construidos tienden a desarrollarse desde una postura
inspirada en la teoria del public choice. El mas conocido de estos
modelos es seguramente el backward mapping que propone Elmore
(1982). Este modelo parte de la idea de que el punto crucial del
problema de la implernentacion se sima en ellugar mas bajo de la
jerarquia. Bajo esa concepcion, se sostiene que "cuanto mas proxi
mos estemos de la fuente del problema, mayor sera nuestra capa
126
. .__.__. .. __... PoLinCAS PUBUCAS
cidad de influenciarla; y la capacidad de sistemas complejos para
resolver problemas no depende de su control jerarquico sino de
llevar al maximo la discrecionalidad, hasta el punto en que el pro
blema sea mas inmediato" (Elmore, 1982:19). Es entonces a partir
del comportamiento observado en este lugar que hay que desa
rrollar acciones para modificarlo en el sentido esperado. Luego,
habra que analizar las acciones y los recursos necesarios en cada
nivel y retroceder por la cadena jerarquica, para obtener el com
portamiento deseado. SegUn Pressman y Wildavsky (1998:318),
"el exito de la cadena resultante de decisiones de implernentacion
no puede predecirse ni medirse de acuerdo con indicadores de
jerarquias formales de control, de arriba abajo. La responsabilidad
analitica queda mejor colocada en los puntos de decision de seen
tralizados, a veces informales ya menudo no previstos".
Finalmente para cerrar este capitulo dedicado al problema de
la implernentacion de las politicas publicas se presenta, como sin
tesis de la cuestion, la propuesta de Ingram (1990) de un marco
flexible para el analisis de la implementacion,
3. UN MARCO PARA LOS ESTUDIOS DE IMPLEMENTACI6N
Como le sefiala Helen Ingram (1990:462ss), a pesar de los nu
merosos trabajos y modelos propuestos para analizar la
implernentacion de politicas publicas, todavia no se ha logrado
determinar la superioridad de un modelo en particular sobre los
dernas, La variedad de politicas publicas -programas politicos- y
de circunstancias dificulta la tarea. Como ilustraci6n de esta difi
cultad se puede indicar que los especialistas no han logrado poner
se de acuerdo ni siquiera en elementos tan fundamentales como la
definicion de la implemenracion 0 en la ubicacion de donde em
pieza y donde termina esta, Tampoco han logrado determinar
cuales son los principales elementos que inciden en el proceso de
implernentacion, ni los criterios para su evaluacion (ver Pressman,
Wildavsky, 1998:285ss).
El desafio que representa el analisis de los procesos de
implernentacion, tanto para sus actores como para los analistas,
obliga a concebirlo de una manera amplia, flexibley multidimensional.
127
 t
ANDRE-NobL Rom
_._.,_"~"' w e ' , , _. ~ ' k ~ _ ' .

Para tal efecto Ingram propone un marco analitico basado en la sean mas flexibles para los implementadores. El cuadro siguiente
POL1TICAS PUBUCAS 't
,,
combinaci6n de una serie de variables como los costos de informa (cuadro I-IV) permite indicar que tipo de politica tiene la posibi
ci6n y de negociaci6n, la estructura reglamentaria utilizada, los crite t
,
lidad de emerger segUn las caracteristicas de los costos de negocia
rios de evaluaci6n, la capacidad administrativa y el contexto de la cion y los ,costos de informaci6n del problema. l
implementaci6n (ver Ingram, 1990:47055).

Los COSTOS DE NEGOCIACION Y DE INFORMACION

l-IV:- TIPOLOGiA DE POLinCAS PUBUCAS SEGUN cosros

Para muchos autores el analisis de la implementaci6n conlleva a
mirar el problema que tienen que enfrentar los encargados de la
formulaci6n y de la decisi6n de la politica. Salisburyy Heinz (1970:47) :!TJP02;
)

;;.,". .: .. ,;;":.'::{ '_-,~~t>":;:~-l;::,::i-_,-;:,::_':< :"'. -." . )
han observado la politica desde la 6ptica de los costos que genera :Ob;~Jiv()s .biettos; "
para los decisores, y dividen esos costos en dos tipos: los costos de \'procedimiento' )
; ',flexible ,'.' .'
negociaci6n y los costos de informaci6n. Los costos de negociaci6n -"';-/:;
)
son aquellos que se requieren para lograr un acuerdo entre los distin ~~/;'.')r,;:;\~;;; t.: Trro-M .. )
tos valores existentes en el tema. Se trata de ver los esfuerzos necesa
rios para establecer un acuerdo entre las partes y obtener el apoyo y
respaldo suficiente para una soluci6n. Los costos de negociaci6n
'Jeti,vo~;c~a:r()S;.

son bajos cuando los intereses en juego son daros y existe un con
senso 0 un respaldo dominante para una soluci6n en particular; de
10 contrario, es necesario entrar en un proceso de negociaci6n entre
intereses distintos, 10 cual implica esfuerzos y tiempo suplementa
rios. Los costos de informaci6n son los que se derivan de la obten
ci6n de la informaci6n necesaria para conocer y determinar las
consecuencias de las distintas soluciones posibles 0 la validez de la
acci6n propuesta. Estos costos son bajos cuando los resultados de
la acci6n son facilmente previsibles y se sabe que la acci6n no tendra
mayores consecuencias indeseadas, es decir, que su implementaci6n
no va a generar mayores dificultades. Los costos son bajos tambien
cuando existe una gran confianza en la administraci6n y en su capa
':~;;~~~t?<: ,:;~~~etlt~
;QbjeUvos abiettos;
" )
)
Fuente: Ingram (1990:472). Adaptaci6n A. Roth )
)
En el caso de costos de informacion y de negociaci6n bajos, es
probable que la politica presente unos objetivos daros y que se )
deje a los implementadores una arnplia autonomia para determi )
nar los procedimientos requeridos para su implementaci6n debi
do a que no presentan mayor dificultad 0 duda (tipo 1).
Cuando los costos de informaci6n bajos se combinan con
costos de negociaci6n altos, es probable que la politica tenga obje
tivos poco precisos, arnbiguos, como consecuencia de la necesi
dad de conseguir un terrnino medio 0 un consenso entre varios
intereses. Pero, de igual manera que en el caso precedente, los
, )

cidad para conseguir la informacion necesaria para la implementaci6n
de la politica.
Segun el analisis de Wagner (1986), se puede establecer que
cuando los costos de negociaci6n son bajos, los objetivos de la
politica tienden a ser mas daros y precisos; y cuando los costos de
informaci6n son tambien bajos, es mas probable que los procedi
mientos contenidos en la politica publica para lograr los objetivos
implementadores tienen una autonomia importante en la eleccion
de los procedimientos de implementaci6n (tipo 2). j
Si los costos de informacion son altos y se combinan con cos ,j
tos de negociaci6n bajos, la politica tiene probablemente objetivos
.j
daramente definidos, pero se establecen procedimientos precisos
con el objetivo de poder controlar al maximo el proceso de
implementacion (tipo 3).
".

128 129
 ANvR1:IY0!iL,~T!! ._ ,._.. . . . ..__. _ -----_._----_._._._-_.
Finalmente, en caso de tener costos de negociacion y de infor
macion elevados, es probable que la politica se caracterice por
prever objetivos ambiguos y procedimientos de implernentacion
precisos y detallados con el fin de que se pueda hacer un control
estrecho y obtener informes sobre la irnplernentacion de la politi
ca, su proceso y sus consecuencias (tipo 4).
CRITERlOS DE EVALUACI6N
Para evaluar en que medida una politica ha logrado obtener
resultados, es necesario tomar en cuenta el tipo de reglamentacion
establecida. No se puede tener un criterio de evaluacion uniforme
para todas las politicas publicas, sino que se trata de ajustar las
herramientas de analisis en funcion del problema a examinar. A
partir de la tipologia de politicas publicas anterior (cuadro 1-IV),
Ingram (1990:473-474) propone diferenciar los enfoques de
implementacion y los criterios de evaluacion a usar por parte del
analista, segun 10 indicado en el cuadro presentado a continuacion
(cuadro 2-IV).
2-1\'.- IMPLEMENrACI6N Y EVALUACI6N SEGUN TIPO
DE POLfnCA PUBllCA
Fuente: H. Ingram (1990:474).Adaptaci6n A. Roth
130
'.
__ __.__
._. POLtnCAS PUBUCAS
.
Una politica publica (0 programa) del tipo 1, consiste en una
politica que, como 10 indicamos anteriormente, tiene costos de
informacion y de negociacion bajos, 10 cual permite una
implernentacion segun los enfoques clasicos de la administracion,
La claridad y la simplicidad de sus objetivos permiten una medi
cion relativarnente sencilla de su exito,
Cuando tanto los objetivos como los procedimientos adrni
nistrativos de una politica son poco precisos y flexibles (tipo 2), es
necesario tomar como referente para su analisis elementos cerca
nos a los implementadores.
La evaluacion del prograrna debe centrarse en la sinergia del
nivel local y la capacidad de liderazgo y de dinamismo de los
implementadores como variables muy importantes de exito de las
politicas.
Las politicas de tipo 3 corresponden a politicas con metas y
objetivos claros y ambiciosos para destinatarios especificos y,
eventualmente, con plazos que se deben respetar. Ejemplos de
politicas de este tipo se encuentran en las relacionadas con el
medio ambiente (procesos de reduccion de niveles de contarni
nacion, realizacion de planes de rnitigacion, etc.) Como existe un
gran desconocimiento en estos temas -costos de informacion
elevados-, es necesario que exista un proceso continuo de
refor mulaciori, de aproxirnacio n y de anali sis de la
implementacion.
La capacidad por parte de la administracion de aprender y de
recoger informacion pertinente sobre el problema para luego re
ajustar la politica en funcion de estos elementos -tanto en sus ob
jetivos como en sus procedimientos- puede ser considerada como
un criterio fundamental para evaluar el exito 0 el fracaso de la
politica.
En el caso de una politica de tipo 4, los implementadores tie
nen la dificil tarea de lograr acuerdos y respaldos para precisar y
concretar objetivos que quedaron nebulosos en la forrnulacion de
la politica. Por ella un criterio de medicion valida para analizar el
exito de la politica es la capacidad para lograr respaldo y consenso
arnplios alrededor de algunos objetivos entre los distintos grupos
de interes organizados.
131
 t
ANVRE-Not?L Rom
"---""_.' ._-----------------_.--- .. -_...__ ._.-._--- ..-_ .._----_._---_._ ..-._~----
_
. ~PoLtnCAS PUBUCAS t
t
V ARlABLES CRiTICAS PARA LA IMPLEMENTACI6N t
t
Lo ideal para una administraci6n encargada de la )
implementaci6n de una politica es que disponga de la capacidad,
de la autoridad y de los recursos que le permitan ejecutar a t
cabalidad su tarea y, adernas, que sea capaz de resistir presiones )
~.
externas. o )
Pero esto no siempre se presenta en la realidad. Para Ingram, ~
los entes implementadores se enfrentan ados tipos de proble ,~
t
mas fundamentales. Primero, suelen carecer de la voluntad, e1
~
t
interes, la capacidad, los conocimientos 0 los recursos necesarios
para realizar la imp lernentacion. Segundo, los e ntes de

)
implementaci6n suelen ser dependientes, dominados 0 controla
)

1
dos, capturados, por una clientela 0 un grupo particular -por
10 general los destinatarios de la politica- capaz de aprovechar )
los beneficios de la politica sin que haya una real contraprestacion )
o beneficio para la administraci6n implementadora (ver la no ~ )
ci6n de rent-seekin~.
Estos problemas van a resultar mas 0 rnenos importantes
segtin el tipo de politica (tipo 1 a 4) que los entes tienen que
irnplernentar. Es decir, que el elernento critico para una
i
Ii!
)
)
)

~
implementaci6n exitosa de la politica depende tam bien del tipo
)
de politica que se irnplemente. :(3', .s

~
Segtin Ingram, por ejemplo, si se trata de implementar una :,", ij,' . ~.il .' 5 " ~
)
':'8:'."8::"':']:8" . . 8, . ~ ~.' .': '..
politica de tipo 1 (objetivos claros, procedimiento flexible), los
factores criticos se encuentran en un cambio de las circunstancias
9o:
~:t;Qm
'u ... . :,/ ..
fIl ;~

...: .' ". n'/'tl,:a. " ~rIl
0,.,; ""t!' 0 '.. ,0
<c::

:,;.~m;M:8' ,:;., 1"(;:~8!:ar,'~ '.!:!..5i:8o'

..

-0
o 'u )
externas, en el entorno de la politica publica.
En el caso de una politica de tipo 2 (objetivos abiertos, pro
~ 9~tJL ;L~oll O~ ! a. . ....
l

-0
0..
l

,
)
cedimiento flexible) los factores criticos van a siruarse tanto en la <:
~ :?~.f::;:;';~", "/;0:~ ,.'... ./.;. ;::~,;< : r:l"
capacidad administrativa como en su relacion con los destinata ;)
~.
;,..~ ~., ~ .,. . rIl c.' ~ U ., ~..., v
rios (clientela) de la politica. !~'tl 0 .... 'tl
II ....
0 u -e . .c
.... .....
'0
u 'tlU
o )
";U""";g' . ~ g ~. &>U""",
. . '.... . .- ' 0
.' ... ~ '~"
El punto enrico de una politica de tipo 3 se encuentra mas ~ ',;
ii ... 8..,!l.. 0-;
, ! l , . . &> 0
0 0
.....

,.
,.. ,. '-"
que todo cn la capacidad administrativa y, por Ultimo, para una ".,t:: ;41 u w ..
',c:l
..C:: ,. .)
~
(IV " . <Cl"rIl , J::(
'-8 u 'tr , ' -88 'u'0'-:;;0'0
"J" Q. ' .'; . , '
-8VO. -88:0. .. .v
politica de tipo 4 es crucial su re1aci6n con los destinatarios (clien
.," . . . 6,.., "'aN ((,.., . 0 . . . Ill, s."". . .....~

((r-. .
tela). o ., 0 0 rIl."SI")
rIl

El cuadro 3-IV permite tener una visi6n sintetica del marco

.. 0 1(0
." .... 12 /1,.
' ' ' ' ' ' ' . 0 ' - 0 ' ' 0 .. ., ... 0
012 0. ., .... 12 0. . ., 012 0. ~
;>0 (( c::,tl
III
o.!:: C::'1:l ' . o. ~ C:l:l 0.:: C::'p c::
"u..o .... "". .
"
11)

analitico de la implemenracion propuesto por Ingram. ~ ,.,,~,;

U (( .... '-'
",,, U 'OR...... U til...........
" ,"., ' .:: i.i " ' ,
;:l

132 133

ANDRE-No&Rom
5;1
La presentacion de los diferentes modelos y enfoques para el
analisis de la implementacion muestra que la tarea tanto del analista
como del implementador no es facil, La capacidad de invencion,
de recursividad y de imprevision de la actividad politica dificulta la
aspiracion de explicar la implementacion mediante un mimero re
ducido de modelos. Adernas, la presentacion del analisis de la ac
tividad implementadora, en particular con el marco analitico de
Ingram, nos ha mostrado que resulta trabajoso separar tajante
mente la implementacion no solo del proceso de forrnulacion 0
de disefio de la politica publica, sino tambien de la evaluacion de
esta, El siguiente capitulo va a centrarse precisamente en la fase de
la evaluacion de la politica publica.

134
 POLirICAS PUBUCAS

CAPiTULO V

LA EVALUACION DE LAS pOLiTICAS PUBLICAS

1. EL SENIlDO DE LA EVALUACI6N

~Como deterrninar si una politica es 0 ha sido exitosa 0 no? ~En

que medida se lograron los objetivos propuestos por una ley? Cua
les han sido sus consecuencias y sus costos? De manera espontanea
ciudadanos, politicos, medios de comunicacion suelen responder a
estas preguntas. Responden, a veces, a partir de elementos mas 0
menos objetivos pero, con mas frecuencia, en funcion de aprecia
ciones subjetivas 0 simplemente desde su opinion politica. Tales pre
guntas son fundamentales para quien se interesa en conocer la
actuacion del Estado, en evaluar su grado de eficacia y eficiencia, y
en conocer los efectos de su intervencion, sus logros y fracas os.
La evaluacion, entendida como una practica seria de argumenta
cion basada en una informacion pertinente, perrniteprecisarnente opinar
de manera mas acertada, con menos subjetividad, acerca de los efec
tos de las acciones publicas, Su irnportancia es aun mayor cuando las
instituciones y los gobiernos contemporaneos tienden a fundarnentar
su legitimidad no solo en la legalidad de sus decisiones, sino en 10 que
hacen, es decir, en resultados. Es entonces irnportante que los gobier
nos y los ciudadanos sepan 10 que se ha logrado por medio de las
acciones emprendidas. El presidente frances Francois Mitterrand esti
maba que la evaluacion representaba un progreso para la democracia
y posibilitaba una mayor eficiencia del Estado (en Duran, 1999:168), 0
sea, que la pcictica de la evaluacion deberia ser considerada por el
poder politico como un aporte en el proceso de decision y no como
un contrapoder que busca entorpecer su accion, La evaluacion debe
alimentar el debate democratico para favorecer asi las practicas
pluralistas y fomente la deliberacion mas que la sumision ante el po
der politico (Quermonne, 1991:290-291).

l 135

ANDRE-NoE.L Rom
El desarrollo de las practicas de evaluaci6n en el sector publico
coincidi6 con la perdida progresiva de legitirnidad del Estado,
inclusive en los paises industrializados avanzados (ver Habermas,
1978). Por 10 generalla ambici6n del Estado intervencionista 0 de
bienestar del siglo XX se frustr6 parcialmente por el dificil cumpli
mien to de sus objetivos, a pesar de los esfuerzos importantes rea
lizados, situaci6n que se evidenci6 en particular en sus politicas
sociales. Las dudas y las criticas que surgieron sobre la actuaci6n
del Estado y su costo creciente, se tradujeron en una exigencia de
mayor eficacia y eficiencia por parte de las autoridades publicas,
Por eso se abria camino la idea de introducir en el sector publico
las tecnicas de gesti6n utilizadas en las empresas privadas. A partir
de los afios sesenta, en los paises industrializados como los Esta
dos Unidos y los de Europa occidental, un enfoque de public
management 0 de gesti6n publica empez6 a sustituir los metodos
tradicionales de la administraci6n publica (ver Nioche, 1982).
La introducci6n de esta nueva tecnica de gesti6n en el sector
publico signific6 un verdadero cambio de enfoque, un nuevo
modo de pensar la labor adrninistrativa. Estas dos maneras de
concebir la acci6n publica refleja la tension existente entre dos for
mas de legitimidad. De una parte, tenemos una legitimidad tradi
cional que se basa en el respeto a la ley y a los reglamentos y, por
otro lado, una legitimidad que se fundamenta en los objetivos y los
resultados de la acci6n. El enfoque tradicional de la legitimidad de
la acci6n publica, fundamentada en el respeto a las reglas y proce
dimientos juridicos, tiende a ser desplazado por una legitimidad
de la acci6n publica basada en ellogro de resultados'. Se trata de
1 Este cambio de enfoque esta a la base de la corriente newpublic management
(NPM) 0 nueva gesti6n publica, popularizada con e1libro de Osborne y
Gaebler (1993; en espafiol: 1994), que se desarrolla a partir de la decada de
los afios ochenta en los paises anglosajones y, posteriormente, en buena
parte del mundo. El neoliberalismo ha encontrado en esta corriente una
justificaci6n y un instrumento para su implementaci6n (ver Hufty, 1998;
Urio, 1998; Roth, 199%).
136
,
POLlnC4J PUBUC4S
t
reemplazar la primacia de los medios por la primacia de los obje
tivos, con el fin de lograr una mayor eficacia y eficiencia de la
acci6n publica (Muller,1990:116; Chevallier, Loschak, 1982:57). Este
t
nuevo enfoque va a abrir un campo amplio al concepto y a las
practicas de evaluaci6n. J
Sin embargo, el desarrollo de la evaluaci6n de politicas publi
cas no encuentra su legitimaci6n unicamente en las deficiencias del
t
Estado, sino tarnbien en el hecho de que los problemas que este
busca resolver, controlar 0 rnitigar por medio de sus acciones
publicas, son siempre mas complejos e inciertos en cuanto a me
dios, resultados y efectos. Basta pensar en la complejidad de los
)
problemas ambientales 0 de las manipulaciones geneticas, Con fre
cuencia, aunque no se adrnita facilmente, el Estado tiene que andar
casi a tientas. La actividad evaluadora permite entonces al Estado )
y a los gobernantes, y tambien a los ciudadanos, disponer de una )
mayor informaci6n acerca de las consecuencias de sus decisiones y )
acciones. Un Estado responsable no puede tomar decisiones sin
tener un minimo de interes por las consecuencias que estas conlle
)
van mas alla del corto plazo. En este capitulo, luego de definir )
mejor el concepto de evaluaci6n de politicas publicas, se van a )
indicar los principales tipos de evaluaci6n, para luego terminar
)
con la presentaci6n de un modelo de evaluaci6n pluralista.
)
2. DEFINIR LA EVALUACI6N )
)
La evaluaci6n tiende a constituirse como una nueva disciplina
)
en el ambito del analisis de politicas publicas "que se ocupa de
recolectar, verificar e interpretar la informaci6n sobre la ejecuci6n
y eficacia de las politicas y programas publicos" (Majone, 1997:214). , )
La variedad existente de concepciones, y por 10 tanto de definicio
nes de la evaluaci6n, es muy amplia. Entre la evaluaci6n de tipo
gerencial utilizada como instrumento de gesti6n -0 mejor de con
trol de gesti6n- y la evaluaci6n interactiva, participativa, pluralista )
y concebida como una herrarnienta para la profundizaci6n del
J
ideal dernocratico, existe algo mas que matices.
.
Sin embargo, las ideas dominantes al respecto tienden, y no sin I
razones, a asociar esta actividad no s6lo con la noci6n de control
'
137
 ANDRE-NoEL Rom
(legitime) de actividades, sino con la de intrusion y hasta de instru
mento de represion, Por 10 general es cierto que la practica de la
evaluacion tiene un aspecto mas que todo vertical, cuantitativo,
administrativo y directivo, tendiente a justificar una san cion. De alli
se deriva, parcialmente por 10 menos la actitud cormin de resisten
cia a la idea de evaluacion, por un lado, y, del otro, el comporta
miento del ritualismo -frecuente en la funcion publica-, es decir,
de apego burocratico al reglamento por temor a una eventual san
cion. Y, por cierto, la evaluacion es una actividad fundamental
mente normativa. Los evaluadores dificilmente pueden actuar por
fuera de sus valores, normas y percepciones propios de los
solicitantes? de la evaluacion, Asi que los criterios de evaluacion
seleccionados nunca seran reconocidos como pertinentes por to
dos los actores sociales. Tanto los criterios seleccionados para eva
luar la accion publica como la accion publica en si son objeto de
conttoversia. Por eso es fundamental entender que la evaluacion es
posible solo en la medida en que su sentido, asi como la escala de
valores utilizada, se encuenrren enunciados con la mayor claridad
posible. En caso contrario, la evaluacion no es mas que una expre
sion de arbitrariedad dificilmente aceptada por los actores de la
accion publica evaluada.
Pero la evaluacion es tambien un instrumento valioso e indis
pensable para conocer y mejorar las acciones publicae. lnicialmen
te la evaluacion se desarrollo como un instrumento de medicion
de la eficacia de las politicas publicas en el marco del movimiento
de racionalizacion de las elecciones presupuestales (el famoso
PPBS en Ingles 0 RCB en frances, ver mas adelante y en el capitulo
III) (Chevallier, 1991:43). Posteriormente, en el ambito de las po
liticas piiblicas, este enfoque inicial se amplio. Se puede observar
~.
~ una interpretacion a partir de valores.
2Solicitante entendido como la persona 0 la instituci6n que pide y paga la
realizaci6n de una evaluaci6n.
138
PoI1TICAS PUBUCAS
esta evolucion en la sucesion de las definiciones oficiales de la
evaluacion -yen consecuencia, de las practicas-, Por ejemplo, en
Francia, segun Corcuff (1993:192-194), en 1986, la evaluacion de
politicas publicas pretendia "conocer y medir los efectos propios
de una politica", a partir de un analisis de los hechos realizado por
expertos externos para garantizar la neutralidad (Informe De/eau). El
reto era ambicioso: ~en que medida y como determinar si los efectos
observados son realmente consecuencia de la politica y no de cau
sas externas a esta?
En 1989, con el Informe Viveret, la evaluacion ya no consistia
solamente en emitir un juicio sobre los hechos, sino que incluyo
tambien una apreciacion en terrninos de valores. Al pluralismo
de valores presente en la sociedad corresponde tarnbien un plu
ralismo en el peritaje (expertise). Si la evaluacion no puede escapar
al juicio de valor, entonces, en una sociedad dernocratica, habra
necesariamente una variedad de evaluaciones igualmente validas
-aunque no necesariamente igualmente aceptables y aceptadas
como expresion de los distintos valores presentes en una socie
dad particular. Por 10 tanto, se va a advertir del peligro positivista
que se corre en considerar la existencia de solamente una defini
cion -y una metodologia- valida para la evaluacion, En 1991, el
Consejo Cientifico de la Evaluacion propuso definir la evalua
cion como "la actividad de recoleccion, de analisis y de interpre
tacion de la informacion relativa a la implernentacion y al impacto
de medidas que apuntan a actuar sobre una situacion social asi
como en la preparacion de medidas nuevas", Alii la evaluacion
es reconocida como una actividad que asocia tres dimensiones:
una dimension cognitiva, porque aporta conocimientos; una di
mension instrumenta4 porque hace parte de un proceso de accio
nes y, por ultimo, una dimension normativa, porque se trata de
Frente a estas definiciones oficializadas, existen enfoques (y
objetivos) de evaluacion todavia mas amplios, como por ejemplo
los propuestos por los defensores de la evaluacion pluralista. Por
10 general todos parten de una critica a la tentacion positivista ins
crita en la mayoria de los modelos de evaluacion, En este sentido,
a partir de los afios noventa, las concepciones verticales y exter
139

ANDRE-NOtL Rom
nas fueron sustituidas por enfoques que hacen enfasis en la necesi
dad de integrar los puntos de vista, no solamente de los diversos
expertos, sino tambien de los actores involuerados. En este con
texto, al pluralismo de los expertos, ya reconocido por el bifomle
Viveret, se suma tarnbien el pluralismo de los actores. Significa que
es necesario tener en cuenta la evaluaci6n hecha por los actores
sobre sus propias actuaciones y a partir de sus percepciones. Irn
plica que la relaci6n entre investigadores y actores investigados
debe inseribirse en un proceso que permita -mediante el debate y
la participaci6n activa- un aprendizaje colectivo (autoevaluaci6n,
evaluaci6n endoforrnativa'') 0 ajustes en el curso de la imple
mentaci6n mediante la negociaci6n y la discusion con los actores
(evaluaci6n dinarnica 0 continua).
Por 10 tanto, y segUn la definicion propuesta por Yuille al
referirse particularmente al caso de la evaluaci6n de programas
sociales, "la evaluaci6n es un proceso (temporalidad) y una rnez
ela que retoma elementos tanto del pensarniento cientifico como
de la accion, tanto de los saberes teoricos como de los saberes
empiricos. Por eso su metodologia tiene que responder a crite
rios de validez y de fiabilidad tanto frente a la ciencia como a la
accion, La auto y la heteroevaluaci6n, de manera ideal, deben ser
conducidas conjuntamente para nutrir la reflexion de los actores
involucrados en los estados pasados, presentes y futuros de su
organizaci6n. Apuntan a .cualificar la experiencia. No se trata de
evaluar las capacidades individuales de la gente, sino los recursos
y las capacidades sociales -aprendidas, organizadas y coordina
das- adquiridas por el conjunto de los actores para la realizaci6n
de un proyecto colectivo".
3 Evaluaci6n endoformativa es aquella que permite la formaci6n tanto de
los actores y del publico interesado, como de los investigadores, con el fin de
mejorar la practica.
140
t
POIJnCAS PUBUCAS
,
t
La que se refleja en esta definicion es tambien la tension entre
dos posturas metodo16gicas que corresponden a la oposicion cla
sica entre el polo cientifico y el polo de la accion publica (ver
t
Weber, 1959). La evaluaci6n, como el analisis de politica publica t
en general, dificilmente puede escapar a esta tension. Como 10 t
anota Leca (1993), el reto de la evaluaci6n consiste justamente en )
articular estas dos dimensiones -cientifica y practica 0 politica-,
para intentar superar esta contradiccion de manera constructiva.
Wildavsky (1980) subraya que el prop6sito del analista de politicas
)
no esta en la elirninacion de todo juicio de valor, sino en elevar el )
nivel de la discusion entre intereses contradictorios, con la finali )
dad de que, en 10 ideal, el debate sea de mayor calidad y permita
elegir entre varias alternativas de acci6n mejor conocidas.
)
Esta ambici6n de conjugar el rigor analitico y la accion politica )
l1eva a Duran (1999:169-175) a definir la evaluaci6n de politicas )
publicas como una actividad de investigacion ap/icada, de producci6n
)
de un conoamiento comprometido con las realidades sociales", Para
Monnier (1992:101), es solamente con este compromiso de la eva )
luaci6n con la realidad y con los actores, que esta tendra una utili )
dad social y disminuira el riesgo de quedar olvidada en algun cajon )
de una oficina (0 que sirva de instrumento al servicio exelusivo de
)
los directivos). AI parecer, la posibilidad de que la evaluaci6n sea
socialmente util no dependeria mucho del rigor tecnico de la me )
todologia empleada, sino de la credibilidad, y en consecuencia de
la legitimidad, en el enfoque empleado por los actores sociales
)
)
4 Duran (1999:169-170) describe Ia actividad de evaluaci6n como <CIa aprecia
ci6n razonada de las acciones definidas e implementadas por las autoridades J
piiblicas para su contribuci6n al tratamiento de los problemas publicos que t
elias han identificado y que requieren de su intervenci6n. Esta apreciaci6n
interviene con base en un conocimiento profundo, tanto de las consecuencias
que estas acciones inducen como de los procesos que las producen".
~- :-.~~:~
&-."-... - '~.;;~):;;')~':"~q~' 141
'.
ANDRE-NoEL Rom
involucrados (evaluadores y evaluados). Es decir, que la evalua
cion no puede escapar del contexto politico de la acci6n publica
que pretende analizar.
En 10 fundamental, como 10 sefiala Duran (1999: 170-172), la
evaluaci6n de politicas publicas constituye una herramienta para en
carar los tres principales retos de los gobiemos democciticos con
tempocineos: comprender, comunicar y controlar. Los gobiemos
deben tratar de comprender 10 que pasa con los procesos sociales in
ducidos por la acci6n publica para fundamentar de manera 10 mas
acertada posible las acciones futuras; los regimenes politicos demo
craticos tienen tambien la obligaci6n de comunicar para explicar, con
base en una informacion argumentada, y dialogar con sus publicos
con el fin de conseguir el respaldo a sus acciones; y, por Ultimo, los
gobiemos no pueden dejar de lado la responsabilidad de ejercer un
control sobre las actividades que realizan.
3. TIPOS DE EVALUACI6N
La variedad de modelos y tipos de evaluaci6n es el reflejo de la
complejidad de la acci6n publica, de sus objetivos y de su inter
pretaci6n. Se propone aqui introducir el tema a partir de tres pre
guntas claves: ~cuando se evahia? ~para que Yque se evahia? y ~quien
evahia? La primera pregunta hace referencia al momenta del pro
ceso de la politica 0 de la acci6n publica en que se desarrolla la
actividad de evaluaci6n: ~antes de su ejecuci6n, durante su
implementaci6n 0 despues de esta? La segunda pregunta nos invi
ta a precisar las ftnalidades de la evaluaci6n para determinar el
objeto a evaluar y el tipo de evaluaci6n que se requiere. El tercer
criterio lleva a interrogarse sobre la posicion que ocupan los
evaluadores con respecto al proceso.
3.1. EL MOMENTa DE lA EVALUACI6N
Se distinguen tradicionalmente tres posibles oportunidades para
la realizaci6n de una evaluaci6n. La evaluaci6n que se realiza antes
de una acci6n es la evaluacion ex ante; la que acompana la puesta en
marcha de la acci6n publica se conoce como evaluacion concomitante
142
PoIJrTCAS PUBUVtf
o continua, y la que se realiza posteriormente a la ejecuci6n de la ac
ci6n es reconocida como evaluacion ex post.
3.1.1. LA EVALUACION EX ANTE
La evaluaci6n ex ante, llamada tambien a priori, de factibilidad 0
prospectiva, consiste en realizar un analisis de una propuesta de ley,
programa 0 proyecto para determinar los efectos que provocaria
su implementaci6n. Es un instrumento prospectivo y de ayuda a la
decision y consiste en pronosticar cuales secin los impactos futu
ros causados por un proyecto, al analizar las diversas opciones
disefiadas, generalmente en funci6n de tres criterios: su eftcacia, su
impacto previsible, y su impacto en otras politicas publicas. El uso
de la evaluaci6n ex ante se desarrollo particularmente en cuatro
sectores de actividades -los estudios de impacto legislativo, los
proyectos de desarrollo, los proyectos infraestructurales y los estu
dios de impacto ambiental-.
En el caso de los estudios de impacto legislativo, el objetivo es
conocer mejor las consecuencias y los efectos previsibles que pro
vocaria una nueva legislaci6n. Se pretende, por 10 tanto, mejorar el
proceso de elecci6n entre altemativas legales e instrumentos juridi
cos para alcanzar la meta. Por ejemplo, tanto en Francia como en
Suiza, un estudio de impacto debe acompafiar cualquier proyecto
de ley. Este estudio debe contemplar, en Francia, por 10 menos los
siguientes temas: ventajas esperadas, impactos en el empleo, im
pactos en otros intereses generales, incidencias ftnancieras, impac
to en terminos de formalidades administrativas, consecuencias para
el ordenamiento juridico e incidencias indirectas y no voluntarias.
Una metodologia para estimar estos efectos de manera prospectiva
sugiere una reflexi6n orientada alrededor de cinco preguntas prin
cipales (Cetel, 2000):
~Es necesaria una (nueva) reglamentaci6n?
~Cuales son las posibles soluciones altemativas?
~En que medida las soluciones altemativas logran alcanzar la meta
anhelada?
~Que incidencias, tanto positivas como negativas, podrian produ
cirse?
~C6mo evaluar estas incidencias?
143

ANDRE-NoEL Rom
---"'------ ----- -,---- --- --- -. ---------'--.-----
En el conjunto de herramientas para evaluar el impacto legisla
tivo ex ante, se encuentra tambien el rnetodo experimental. Ante la
incertidumbre de los efectos que podria generar una politica de
terminada, esta se implementa de manera experimental sobre un
grupo restringido de la poblaci6n, una ciudad 0 un departamento.
El impacto es entonces analizado y segUn los resultados se toma la
determinaci6n de generalizar la politic a para todo el pais, abando
narla 0 realizar ajustes" .
Otro ejemplo de uso de la evaluaci6n ex ante 10 encontramos
en el area siempre mas amplia de los proyectos de desarrollo. Los
organismos financieros (BID, FMI, ministerios, etc.) solicitan la
realizaci6n de una evaluaci6n de factibilidad, como requisito para
tomar la decisi6n de financiar 0 no un proyecto espedfico presen
tado por una instituci6n ejecutora. En estos casos los organismos
analizan en especial la pertinencia y la consistencia interna de la
propuesta, la consistencia entre el contexto y los beneficiarios, la
coherencia entre las metas y objetivos esperados y los medios y
recursos previstos, la adecuaci6n del presupuesto, la filosofias que
se quiere favorecer, entre otros aspectos.
En un campo vecino al anterior se encuentra la evaluaci6n de
impacto, la cual es utilizada ya usualmente para las obras de infra
estructura y proyectos de alguna importancia como vias, aero
puertos, represas, etc., siempre con el objetivo similar de facilitar la
5 El uso del rnetodo experimental se facilita en los regirnenes politicos
federales ( los Estados Unidos, Suiza) 0 en los que confieren una cierta
autonomia a sus regiones 0 municipalidades. Se experimenta una politica
en un sitio y, si es exitosa, otros sitios la aplicaran igualrnente 0 el Estado
"
't
PoLlnC4S PUBUC4S
--------------------_::...:::=..:::--::
t
elecci6n entre alternativas. En este tipo de evaluaci6n se tiende en t
general a favorecer el uso de criterios que miden los efectos de )
tipo economico y financiero, pero minimiza los impactos arnbien
tales, politicos 0 sociales del proyecto por ser de rnedicion mas
)
compleja. En estos casos, los metodos utilizados frecuentemente t
se derivan del calculo econ6mico y de la teoria del public choicl', t
como los conocidos analisis costos-ventajas, costos-beneficios,
)
costos-eficacia 0 rnetodos multicriterios. Con estos rnetodos se
pretende racionalizar el proceso de toma de decisi6n; es decir, t
reducir el papel de los valores y de la politica en la decisi6n por
medio del calculo tecnico y de principios de gesti6n del sector
)
privado (contabilidad analitica, control de gesti6n, direcci6n por
)
objetivos).
Esta ambici6n racionalista y tecnocratica dio a luz, en los afios )
cincuenta y sesenta en los Estados Unidos, el programa PPBS )
(planning Process Budgeting System) y conocido en Francia como RCB
(Rationalisation des Choix Budgetaires) y en Colombia a programas de t
tipo racionalizacion delgasto publico. Estos programas tenian como )
funci6n facilitar y priorizar las decisiones piiblicas a partir del con t
trol del presupuesto por programas espedficos. Sin embargo, por )
su no adecuaci6n a la realidad profunda de los procesos de toma
)
de decisi6n publica", estos programas de gesti6n no tardaron en
mostrar sus limites y fueron abandonados (Nioche, 1982b:639; -)
ver Urio, 1978). )
Este sesgo economicista en la evaluaci6n ex ante de los progra
)
mas y proyectos tuvo consecuencias particularmente en materia
ambiental. La no inclusi6n del costo ambiental en los calculos Ile
v6, entre otros factores, a minimizar el impacto de las actividades
humanas sobre el ecosistema. La toma de conciencia de los proble
mas ambientales, a partir de la decada de los afios setenta, ha provo

t


central la generalizara para todo el pais. En los Es tados Unidos se habla de
legislaci6n sunset: la legislaci6n se aplica s610por un tiempo determinado
con el fin de evaluar sus efectos y su pertinencia para, luego, tomar una j

..

decisi6n sobre su implementaci6n defmitiva, su modificaci6n 0 su abando

no (Osborne, Gaebler, 1994:175; Papadopoulos, 1995:128). Ver tarnbien el 6 Ver capitulo III.
numeral 3.2. de este mismo capitulo. 7 Ver capitulo III.

144 145

,-:.'
ANvRE-NOPLRom
,wrw,_w""~,,.,~,,_ , "~" ~"'~.'._,,, ,,__ ~'_._'.' ~~'N '_" _ _'~'~'~_'_~'_'~'~_'~'~._' . _ ~_ ' '_'~' _ _ ' ' ' '_~
__, _ _ ~ . _ . . _. _' W"~H_' '~' ' '~'_~'- ' __
PoUnC4J PUBUG4S
~"_',_'H_'" _""'~'H'~._ ,'" ... ", '~"

cado un desarrollo irnportante de la evaluaci6n ex ante en este cam mas alto nivel de objetividad, los evaluadores no pueden escapar,
po. Hoy, numerosos paises han establecido la obligatoriedad de efec inconsciente 0 conscientemente, a introducir elementos ideologi
tuar una Evaluaci6n de Impacto Ambiental (EIA) para obtener una cos 0 normativos.
autorizaci6n de ejecuci6n para los proyectos que pueden afectar el Es probable que detras de la disputa acerca de las metodologias,
medio ambiente. La EIA consiste en un examen de los posibles tanto entre expertos en EIA como entre estos y actores politicos 0
irnpactos ambientales de una acci6n 0 proyeeto, destinado a facilitar economicos, se esconden verdaderas divergencias politicas (ver
una decision por parte de los responsables politicos. Gomez Orea Majone, 1997). Por otro lado, es factible que la generalizaci6n de
(en Figueroa Casas y al., 199a:58) define la EIA como "un procedi las EIA provoque una cierta estandarlzaci6n y rutina en la realiza
miento de analisis, mas 0 menos largo y complejo, encaminado a cion de esos estudios, situaci6n que puede traducirse por parte de
formar un juicio previo, 10 mas objetivo posible sobre la irnportan las agencias de evaluaci6n en una aplicaci6n esquematica de meto
cia de los irnpactos ambientales de una acci6n humana prevista y la dos de evaluaci6n similares a problemas distintos". Por eso, nos
posibilidad de evitarlos 0 reducirlos a niveles aceptables". Existe una parece importante no minimizar el riesgo de caer en una nueva
gran variedad de metodologias (ver Figueroa Casas y al., 1998) para deriva tecnocratica por parte de los expertos en EIA, similar a la
tratar de predecir los irnpactos ambientales de los proyectos y de de los economistas con el PPBS 0 el RCB. Sin embargo, cabe
sus posibles altemativas -y asi prever medidas de mitigaci6n 0 re anotar que las EIA han permitido el desarrollo de numerosos es
nunciar al proyecro-. tudios que han contribuido a aumentar los conocimientos discipli
Estas metodologias tienden a presentarse como una herrarnienta narios, a despertar el interes por la problematica ambiental, a
cientifica, basada en las ciencias naturales, con un alto grade de favorecer la biisqueda de alternativas, de soluciones innovadoras,
sofisticaci6n tecnica y de simplificacion de la realidad a traves de y a tomar medidas de mitigaci6n.
matrices. La gran cantidad de variables y de interacciones posibles El hecho de considerar el medio ambiente como un factor
que entran en consideracion, y la tendencia a usar mas que todo suplementario de restriccion a la libertad de eleccion del decisor,
indicadores cuantificables, no es, sin embargo, una garantia real de similar a las restricciones tecnicas yecon6micas ya habituales, cons
objetividad. En efecto, tanto antes como durante los procesos de tituye un elemento que posibilita la elevaci6n del nivel de entendi
evaluaci6n, los multiples momentos en los cuales los evaluadores miento de las consecuencias de las acciones humanas (Majone,
deben jerarquizar preferencias, realizar arbitrajes entre criterios, 1997:109ss, 216). Eso deberia mejorar los procesos de elabora
resolver problemas de mensurabilidad, seleccionar indicadores y cion, decision e implementaci6n de politicas, programas y proyec
metodos, asignar ponderaciones a los indicadores, etc., reintroduce, tos. En la medida que estos distintos puntos de vista -tecnico,
sin duda, elementos de subjetividad en los resultados de la evalua economico, ambiental, entre otros- sean objeto de deliberaci6n
cion", Esto quiere decir que a pesar de los esfuerzos para lograr el publica entre los actores interesados, se fortalecera un proceso de
aprendizaje colectivo importante para la construcci6n y solidifica
cion de una cultura politica mas dernocratica y participativa.

8 Adernas, el sector ambiental, por su complejidad, no escapa a las dificulta

des practicas sefialadas por Herbert Simon en cuanto a la informacion in

complera y a las limitaciones de tiempo y de recursos que conducen a escoger 9 En este sentido, seria precise pensar en introducir las practicas de tipo

la primera solucion satisfactoria desde el punto de vista del decisor (ver evaluacion pluralista en la evaluacion de impacto arnbienral, (ver mas ade
capitulo III). lante).

146 147

ANDRE-NoEL Rom ..- ----_.- . _._,.~---_._---, ..._-------_._-,~------.~-_.,---~--
,--,_._-<-_..~---_
Otra limitacion 0 restricci6n que se deberia analizar con mas
frecuencia en una evaluaci6n ex ante, es la que introduce un analisis
de factibilidad desde el punto de vista politico. Tal y como 10
seiiala Majone (1997:120), desatender los problemas de factibilidad
politica es suponer de manera err6nea que "las politicas pueden
ejecutarse por decreto", El analisis de factibilidad politica perrnite
asegurarse de que la acci6n politica escogida podra implementarse
con cierta garantia de exito, Para ello es primordial analizar cuales
son los instrumentos de politica que se pueden usar, con quien el
gobernante debe compartir su autoridad y cuales son los actores
politicos y burocraticos cuyo apoyo se necesita (Majone, 1997:120).
En su propuesta de clasificaci6n de las diferentes restricciones de
tipo politico, Majone (1997:122ss) establece tres distinciones basi
cas: una, entre las restricciones objetivas (leyes naturales y tecnicas)
y las autoimpuestas (elecciones y compromisos libres), otra, entre
metas y restricciones 10 y, la Ultima, entre las limitaciones de largo
plazo y las de corto plazo. Sin embargo, el asesor de politicas no
debe limitarse a buscar las soluciones dentro de los limites dados
hie y nunc (aqui y ahora), sino que debe ayudar a expandir las fron
teras de 10 posible. Las restricciones de tipo politico e institucional,
contrariamente a las limitaciones impuestas por las leyes de la natu
raleza, son susceptibles de cambio, El papel de la argurnentaci6n y
.de la persuasion en la formulaci6n de politicas es aqui fundamen
tal. Max Weber nos recuerda que a 10 largo de la historia el ser
humano no habria alcanzado 10 posible si una y otra vez no hubie
se buscado 10 imposible (Weber, 1959)11.
10Si el elaborador de politica esta dispuesto a cambiar un valor particular (en
el margen) por otros valores, se trata de una meta, en caso contrario es una
restricci6n -autoimpuesta-. (Majone, 1997:127).
11 Idea que tanto los socialistas ut6picos (capaces de anticipar) del siglo
XIX como los contemporaneos, lograron condensar en una reivindicacion
parad6jica: "Sean realistas: [exijan 10irnposiblel".
148
,~
POUrrCAS PUBUCAS t
,t
----
3.1.2. LA EVALUACION CONCOMITANTE
t
Otro momenta posible de la evaluaci6n es el que acompaiia la
puesta en marcha del proyecto 0 programa. El objetivo es, por t
una parte, controlar el buen desarrollo de los procedimientos pre )
vistos y, por otra, perrnitir la detecci6n de problemas para poder )
realizar los ajustes necesarios a tiempo. Se trata de realizar un segui )
miento 0 monitoreo a las actividades de implementacion de un
)
programa -insumos, cronograma, realizaciones, resultados, etc.
Este tipo de evaluaci6n puede ser de caracter continuo 0 peri6di
co (semestral 0 anual) y puede ser realizado por personal de la )
misma administracion --control interno- 0 por grupos externos
)
como en los casos de la interventoria 0 de la veeduria (ver
Bussmann y otros, 1998:140-150). )
La evaluaci6n continua tiende a ser mas amplia que el monitoreo )
por ser concebida como un instrumento que suministra inforrna
ci6n permanente para ajustar continuamente tanto los objetivos como
)
los medios y los procesos de una politica 0 de una acci6n publica.
Es de particular interes en los casos en que exista gran incertidwnbre )
sobre los efectos de una politica por su complejidad 0 su caracter )
innovador. La evaluaci6n continua es segurarnente una de las mas
)
importantes para el exito de un prograrna, sin embargo, es la que
menos se practica debido a los costos que ella implica.
La evaluaci6n penodica consiste en un control de las actividades )
realizadas de tiempo en tiempo y permite conocer en que va el )
proceso con relaci6n a la planificaci6n establecida, para luego de
)
terminar correctivos. La inclusion en un programa de una evalua
ci6n de este tipo obliga a que se haya previsto una programaci6n )
de las actividades con un cronograrna.
Otra figura conocida es la auditoria. En este caso se trata de
realizar un informe (periodico 0 final) a partir de docwnentos y
libros que dan cuenta de las actividades realizadas por las entida
des implementadoras. Por 10 general los auditores son externos a
la entidad y se limitan a la revision y control periodico de la conta
bilidad y la gesti6n de la entidad. La auditoria es un instrumento de
control de gesti6n y, en este sentido, es un elemento particular den
tro de un proceso mas arnplio de evaluaci6n.
149
 ANDRE-NOEL Rom
~_'<A""'~'_~'"_._,~,_ _ _~_~
~'_--""~' ' _ _ v., _ _ ~ .. _,_,~_.~._~,_.~._.,
3.1.3. LA EVALUACI6N EX POST
La evaluaci6n ex post, retrospectiva 0 a posteriori es la que se
realiza con mas frecuencia. Se trata en este caso de analizar los
efectos de un programa 0 de una politica publica luego de efec
tuada su implementaci6n. La finalidad de una evaluaci6n expost es
generalmente la obtencion de conocimientos y ensefianzas para
decisiones futuras.
La realizacion de una evaluaci6n ex post de una politica publica
requiere de un cierto rigor y descansa en el uso apropiado de he
rramienras metodol6gicas -tanto cualitativas y cuantitativas- desa
rrolladas por las ciencias sociales como la estadistica, las entrevistas,
los sondeos, los analisis de informes y de textos, etc. A continua
cion, se presenta breve mente una metodologia de evaluaci6n ex
post de politicas piiblicas por expertos externos".
El trabajo de evaluaci6n de una politica publica empieza con un
p"!yedo de eva/uaeiOn cuya duraci6n se estima en aproximadamente
dos meses. Un proyeeto de evaluaci6n incluye un esbOifJ de pr'!Yedo (0
preproyecto) y un estudio dejactibilidad. El primero tiene como obje
tivo precisar el contenido de la evaluaci6n, y el segundo tiene que
resolver los problemas metodol6gicos para su realizacion.
El preproyecto de evaluacion se estructura a partir de cinco
preguntas concebidas como etapas sucesivas y necesarias. Los
evaluadores deben realizar una investigaci6n preliminar con el fin
de darles respuesta en un texto breve de aproximadamente cinco
paginas:
- ~Cuiles son los estudios ya realizados, en curso
sobre el tema?
:;;;
12 Es la rnetodologia utilizada por la Cornision Extema de Evaluacion de
las Polfticas Publicas del Canton de Ginebra (Suiza). Es adaptada y simpli
ficada libremente por eI autor a partir de su presentacion en Cetel (2000).
150
~. _ _. ~_,.~~. _ _. ,.~
PoIlnCAS PUBUCAS
- ~Cuiles son las modificaciones normativas ya realizadas, en cur
so 0 proyectadas?
- ~Cuiles son los interrogantes que se deben tratar? (el problema a
analizar)
- ~Cuiles son los otros interrogantes posibles y que se descartan?
- ~Cuiles pueden ser las consecuencias practicas y financieras de la
evaluaci6n? (propuestas imaginativas de politicas altemativas)
Luego, el estudio de factibilidad indicara, de manera sucinta y
clara, como y con que medios se van a alcanzar los objetivos de la
evaluaci6n, para 10 cual el estudio de factibilidad debe responder a
las siguientes preguntas:
- ~Es factible la evaluaci6n y, si 10 es, ~con cual enfoque
metodol6gico? ~con el enfoque global 0 por caso(s)? si es de caso(s),
~cuil(es) y por que? .
- Con base en los rnetodos y medios disponibles, ~cuiles son los
interrogantes (formulados en el proyecto) que se pueden seleccio
nar definitivamente, y cuales hay que descartar y por que?
- ~Cuiles son los datos disponibles y que dicen?
- ~C6mo se van a recolectar las informaciones necesarias?
- ~Cuiles son las personas a entrevistar?
- ~C6mo van a tratarse los datos?
- ~C6mo esta estructurado el proceso de evaluaci6n? (planifica
cion, etapas, encuestas, cronograma)
En su conjunto el proyecto de evaluaci6n esta concebido para
ser presentado al solicitante con el fin de que decida si adjudica el
contrato para la realizaci6n de la evaluaci6n propiamente dicha.
0 proyectados A continuaci6n se presentan con mayor profundidad algunos
aspectos relevantes para la elaboraci6n de un proyecto de evalua
cion y que ilustran la complejidad del asunto.
3.2. LA FINAUDAD Y EL OBJETO DE LA EVALUACI6N
Reflexionar sobre los objetivos que se buscan a traves de la
realizaci6n de una evaluaci6n es una etapa inicial indispensable a
todo proceso de evaluaci6n serio. De la finalidad de la evaluaci6n
y de las caracterfsticas del objeto a evaluar van a depender tanto 10
que se evahia concretamente como el modo de evaluar.
151
 ,, /

ANDRE-NOEL ROTH
"-"_. __._----- _--_._-_._------------
.. PoLlnCAS PUBUCAS
,
3.2.1. EVALUACION RECAPITULATIVA Y EVALUACION ENDOFORMATIVA

Segun el interes que motiva a los evaluadores (0 a sus solicitan

grama y en el caso de la implernentacion de un programa ya exis
tente en un contexto diferente. Realizar una evaluaci6n, antes de
tomar la decisi6n de implementar un nuevo programa, permitiria
,,
tes) se pueden distinguir varios tipos de evaluaci6n. Una de las seguramente ahorrar recursos y evitar posteriores problemas
distinciones mas conocidas y utiles consiste en diferenciar las eva (Monnier, .1998:114). )
luaciones segun dos finalidades principales. Si el objetivo de la eva )
luaci6n es informar a los propios actores de un programa para 1-~- CARACl'ERiSTICAS DE UNA EVALUACI6N
que estes puedan modificar sus acciones para mejorar y transfor
,
SEGUN SUS FINALIDADES
mar dicho programa, entonces se habla de una evaluaci6n )
endoformativa. Si la finalidad de la evaluaci6n es informar al publico
en general 0 a actores externos sobre un programa en particular
)
para que se formen una opini6n sobre su valor intrinseco, enton
ces se habla, en este caso, de una evaluaci6n recapitulativa (summative )
evaluation). Objetivos: )
La evaluaci6n endoformativa busca ayudar a los responsables Ac;lll.ptat ufill'
c'. irtl'iovad6rienun )
de un programa. En cambio, la evaluaci6n recapitulativa es util ;:L;:;r _ ..contexto
para los proveedores de recursos que deben tomar la decisi6n de :OestiItatarios: .'dereerninado )
seguir 0 parar el apoyo a tal 0 cual programa y, tambien, para '1,<>sp~tagorUsta~ Destinatarios: )
;~~~1'd~"ad69': .' Eqtppo IOC:al
otros actores que proyectan eventualmente implementar un pro '-.; .'. -. ; . encargado de la )
grama similar en otro lugar (Monnier, 1999:112). Hist6ricamente --aqaptaci6n
)
son las limitaciones intrinsecas de las evaluaciones recapitulativas .Obj~ti'w>s:
'-Validaci6n
Objetivos: . )
--centradas mas que to do en el programa mismo- las que han 0
Certificaci6n 0
-~raJ1'tiade 1~ )
conducido al desarrollo de concepciones endoformativas para la innovaci6n delimitaci6n del
evaluaci6n. Estas ultimas toman en cuenta no s6lo el valor del
programa como tal, sino que evaluan adernas el contexto 0 entor
Destinatarios:
Reaporiaables
camp9 de
aplicaci6n de la
nacionales y innovaci6n )
no del programa. Este aspecto de la evaluaci6n es particularmente ,cDestinatarios:
'locales, -colegas.
importante cuando el objetivo es de implementar programas expeitos, Resporisables )
riacrorialea,
novedosos en contextos locales diferentes. Un programa nuevo 0 profesionales,
utilizadores Responsables .J
experimental puede dar excelentes resultados en la ciudad X, pero localesintecesados
. potenciales j
puede fracasar en otra ciudad debido a que el contexto es diferen por Ia innovaci6n
teo Es el problema clasico de las transferencias de soluciones tecni
.
cas, administrativas 0 politicas que se aplican sin tener en cuenta las Fuente: Monnier, (1998:114). Adaptaci6n A. Roth
diferencias de contextos existentes --culturales, sociales, economi

3.2.2. MODOS DE EVALUACION

.
cos, ideo16gicos, etc.- entre ellugar de creaci6n de un programa y
su implementaci6n en otro.
El cuadro 1-V indica las principales caracteristicas de las eva Por su parte, Maione (1999:214ss) considera tres modos de
evaluaci6n del quese evalua: los insumos utilizados, los procesos 0
luaciones cuando se trata de la creaci6n de un nuevo tipo de pro-
.

152 153

 ANDRE-NoEL Rom
los resultados obtenidos. En el primer caso la evaluaci6n se centra
en "los recursos, habilidades y personas que participan en la activi
dad"; en el segundo, "se consideran los metodos empleados para
transformar los insumos politicos, econ6micos y de otra clase en
productos 0 resultados"; y, finalrnente, la evaluaci6n de resultados
"se concentra en los productos 0 consecuencias de una actividad
particular" (Majone, 1999:219). Cada modo de evaluaci6n tiene
sus ventajas y desventajas en cuanto a la informaci6n que brinda a
los evaluadores.
Segiin Majone (1999:224) la eleccion de uno u otro modo de
evaluaci6n va a depender de dos elementos: el grado de
mensurabilidad de los resultados y el grado de conocimiento del
proceso. Por ejemplo, una actividad como la ensefianza tiene un
bajo grado de mensurabilidad de resultados (~c6mo medir la edu
caci6n?) En este caso, si los resultados son de diflcil medici6n y,
ademas, el conocimiento del proceso es deficiente, se escogera pre
feriblemente una evaluaci6n de insumos. En cambio, por ejemplo, 1a
fabricaci6n de un bien estandarizado es facilmente mensurable. El
modo de evaluar, entonces, podra ser una evaluaci6n de resultados,
10 cual significa que el modo de evaluar va a depender de las condi
ciones que ofrece el tipo de programa (ver cuadro 2-V).
!Ii
2-~- CONDICIONES DE VIABIUDAD DE LOS MODOS DE EVALUACI6N
. Evaluacion por elEvaluac16n'por el
proceso .. insumo ..
Fuente: Majone (1999:224)
154
Po!irI01S PUBU0lS
La evaluaci6n de resultados es obviamente la preferida. Pero
las condiciones 6ptimas para llevarla a cabo en el sector publico
son raramente reunidas. Se necesitaria que los objetivos de los
programas publicos esten fijados precisamente, que se puedan
medir los resultados sin ambigiiedades y que se disponga de un
instrumento de medici6n confiable (Majone, 1999:220). Cuando
estas condiciones no estan presentes, es recomendable descartar
este modo de evaluaci6n. Una alternativa puede ser la evaluaci6n
de insumos porque permite conocer 10que se ha utilizado (~cuanto
cost6?) para realizar un proyecto 0 una actividad, pero no nos
dice nada sobre los resultados obtenidos 0 sobre la adecuaci6n
de los procesos puestos en marcha. Este modo de evaluaci6n
corresponde mas a una evaluaci6n de tipo ex ante y facilita res
ponder de que se dispone en terrninos de personal, de dinero, de
apoyo, de informaci6n, etc., para realizar la tarea, Muchos pro
gramas suelen situarse entre los dos extremos del cuadro -bajo e
incompleto 0 alto y completo-, 10 que invita a construir mode
los que mezclan elementos de los tres modos de evaluaci6n
(Maione, 1999:225).
3.2.3. NlVELES DE EVALUACI6N
Otros autores distinguen de otra manera las diferentes modalida
des de concebir 1a eva1uaci6n. Por ejemplo, Nioche (1982a) propone
cinco niveles de evaluaci6n: evaluaci6n a nivel de medios, de resulta
dos, de irnpactos, de eficiencia y de satisfacci6n (ver cuadro 3-V).
LA EVALUACI6N A NlVEL DE MEDIOS
La evaluaci6n a nivel de medios es la forma mas elemental de
realizar una evaluaci6n y consiste en verificar si los medios previs
tos para la irnplementaci6n de una decision han sido efectivamen
te puestos a disposicion en el espacio y en el tiempo indicados y si
se han utilizado (por ejemplo el nivel de ejecuci6n presupuestal).
Es 10 que en general realizan entidades como las Contralorias y las
oficinas de control interno de las administraciones, en el caso de
Colombia. Las evaluaciones de este tipo, por supuesto importan
155
 ,

ANDRE-NOEL ROlli
..
PoUnCAS PUBUCAS
~'_ ~._-----------,-----------
,
t
tes, no dicen nada sobre las consecuencias de la acci6n publica ni 3-V:- Los NIVELES DE EVALUACION ,
sobre el proceso de implementaci6n.

LA EVALUACION A NIVEL DE RESULTADOS

I
ACTORES

I
OUTPUT EVALUACI6N
,
,
Publico

Esta evaluaci6n es la mas comun y consiste en responder a la

1 ~ ,
siguiente pregunta: ~logr6 el programa publico alcanzar los objeti Necesidades t
vos fijados? En otras palabras, esta evaluaci6n indica los resulta Problemas
dos de la acci6n publica y los compara con los objetivos previstos.
La evaluaci6n a nivel de resultados mide los efectos inmediatos alcan
zados por la entidad de ejecuci6n a traves de indicadores general
Decisores

politicos

t
)
mente cuantitativos que dan cuenta de su actividad productiva
(~cuantas personas capacitadas?, ~cuantas intervenciones quinirgi -0-1 )
Objetivos
cas?, ~cuantos expedientes tratados?) La evaluaci6n a nivel de re ! )
I

sultados es la base de los informes de actividades y en muchos )

Programa de acci6n i
casos se complementa con una evaluaci6n a nivel de impactos. 1 )
Medios i
LA EVALUACION A NIVEL DE IMPACTOS -...t-J
I
)

I ReSU~sJ I
Sistema )
En la evaluaci6n a nivel de impactos se consideran datos mas cua administrativo )
litativos para determinar los efectos previstos y no previstos que

1 ~ =I
indujeron la acci6n publica en el entorno social y econ6mico. Este
tipo de evaluaci6n, que se lleva a cabo frecuentemente a traves de )
tecnicas formalizadas como Delphi 0 el Analisis multicritenos, tiende
a crear un consenso artificial entre los actores alrededor de un
I Reilizacione. __ ).

instrumento de medicion. Una debilidad de estas evaluaciones ra

dica en que no toman en cuenta las dificultades que ocurren duran Grupos
te la implementaci6n. Ademas, el hecho de conocer de antemano
los criterios de evaluaci6n que se aplican de manera periodica pue
objetivos
)

de generar comportamientos que bus can satisfacer los criterios Otros
establecidos mas que los problemas que suscitaron la formulaci6n gmpos
e implementaci6n de la acci6n publica.

LA EVALUACION A NIVEL DE EFICIENCIA

La evaluaci6n a nivel de eficiencia tiene como objetivo relacio
nar los efectos realmente obtenidos con los medios utilizados. Su
156 157
JIi
ANDRE-NoEL RJJm
e.e e c e c < c e c c c c " ' _ e c _ _ c_ ..
finalidad es determinar el grado de eficiencia del dispositivo crea
do para el programa. Con este tipo de evaluaci6n se obtiene una
descripci6n muy valiosa de los hechos ocurridos durante la
implementaci6n, pero, sin embargo, no explica por que se produ
jeron estos hechos. Se utilizan a menudo los modelos costos-efica
cia y costos-beneficios, esta vez en un contexto ex post.
LA EVALUACION A NIVEL DE SATISFACCION
La evaluaci6n a nivel de satisfacci6n consiste en dejar de lado los
objetivos del programa en consideraci6n, para responder a la pre
gunta: ~los efectos del programa han satisfecho las necesidades fun
damentales? Aqui se considera, no sin l6gica, que la raz6n de ser de
la acci6n publica no es necesariamente la de cumplir con unos obie
tivos fijados a traves de un proceso institucional de decisi6n, sino la
de resolver los problemas esenciales de una poblaci6n.
El interes en este tipo de evaluaci6n, poco utilizada, radica en el
hecho de que los efectos de una politica pueden, por ejemplo, no
corresponder a los objetivos iniciales (efectos no previstos) pero
satisfacer a la poblaci6n. La dificultad de estas evaluaciones se en
cuentra en la definici6n de las necesidades fundamentales, y su ven
taja es que permite al evaluador no sesgar su percepci6n de la politica
con los objetivos fijados, ya que estos ultimos pueden funcionar
como orejeras para el evaluador (efecto de vision-tunel) que no le
van a permitir considerar los efectos no previstos como negativos
(efectos perversos) (Monnier, 1992:104-105).
3.3. Los EVALUADORES
Finalmente, el Ultimo interrogante acerca de quien evalua, hace
referencia, desde luego, a los evaluadores de la acci6n publica. La
problematica de cualquier tipo de evaluaci6n se distingue por su
reflexi6n sobre la posici6n y el papel de quienes evaluan, Es preci
so aclarar que el evaluador de pollticas no puede reemplazar el
debate politico y la responsabilidad de los actores politicos. Por 10
general, el evaluador trabaja para un cliente y por 10 tanto no es un
actor publico. La que S1 hace es aportar conocimiento argumenta
158
POLJrrCAJ pr)BUCAf
do a partir de observaciones concretas basadas en normas y valo
res (Meny, Thoenig, 1992:212). En su trabajo, el experto utiliza las
herramientas cualitativas y cuantitativas que ofrecen las ciencias so
ciales. Desde hace algunos afios existe un cierto desarrollo de insti
rutos publicos y privados especializados en la realizaci6n de todo
tipo de evaluaciones. Es de anotar que el desarrollo satisfactorio
de la evaluaci6n como actividad profesional depende de que se
cumplan algunas condiciones preliminares como:
_"una relativa independencia de los organismos de evaluaci6n fren
te a los solicitantes para permitir el ejercicio critico y responsable (...);
_ Una cap acidad pluridisciplinar de los evaluadores;
_Una transparencia suficiente de la informaci6n administrativa que
perrnita el acceso a las fuentes;
_ Una pluralidad de 6rganos de evaluaci6n que permita la emula
ci6n entre expertos y su utilizaci6n por los decisores (oo.)" (Monnier
en Meny, Thoenig, 1992:213),
_ Una garantia de publicidad y de acceso a los resultados e infer
mes (Monnier, 1997).
Existen tres modalidades de evaluaci6n segUn la posici6n de
los evaluadores: la evaluaci6n externa (heteroevaluaci6n), la eva
luaci6n mixta (pluralista, multiple) y la evaluaci6n interna
( autoevaluaci6n). La primera, la evaluaci6n externa, corresponde
al modelo clasico de la contratacion de expertos externos a la en
tidad y al programa que se pretende evaluar. Otra posibilidad,
cercana a la anterior pero con objetivos generalmente diferentes,
consiste en la realizaci6n de la evaluaci6n por especialistas de la
misma administraci6n cuya funci6n es el seguimiento y control de
la actividad de la administraci6n -por eiernplo, oficina de planeaci6n,
control interno, contraloria-.
Para responder a la limitaci6n inherente a este tipo de evalua
cion realizada por personas externas al proceso a evaluar (ver arri
ba), se desarroll6 la modalidad de evaluaci6n mixta que consiste
en conformar uno 0 varios equipos de evaluadores en los cuales
participan tanto expertos externos como ejecutores del programa
y beneficiarios. Para finalizar, la evaluaci6n interna 0 la autoeva
luaci6n consiste en la realizaci6n de la evaluaci6n por los ejecutores
y beneficiarios mismos del programa (ver cuadro 4-V).
159
 ,
t
ANDRE-NoEL Rom POLlrrCAS PUBUCAS
,
t

4-~- TIPOS DE EVALUACI6N Y EVALUADORES
licia, juez, economista, sindicalista, empleador, indigena, etc. De
esta manera se refleja "la diversidad de necesidades, intereses y
preocupaciones de los actores e interesados" (Majone, 1999:217).
)
Si se reconoce la legitimidad de estas perspectivas variadas sobre )

Expertos extemos ' DiagnQstic~; .' ,'. "',

a Ia entidad y
una politica especifica, entonces es necesario recurrir al concepto
de evaluaci6n pluralista (Monnier, 1992) 0 multiple (Majone,

objeti,vos'. .' 1999:215ss). La arnbici6n (y la dificultad) central de la evaluaci6n
personal Auditona',\ ',.'"
especializado "ControLcle~s4QQ.:'~ pluralista 0 multiple es "contribuir a un entendimiento comparti
perteneciente a la j seguimiento' . do de las diversas perspectivas criticas" y no solamente combi t
entidad (control
interne)
nar 0 yuxtaponer "criterios parciales en un criterio general"
(Majone, 1999:216).
En este sentido la evaluaci6n pluralista busca favorecer la intro

)
Expertos externos, Mejorarla )
ducci6n de otros criterios, en general mas cualitativos, y
ejecutores y medianteprocesos . ' )
metodologias y dispositivos de trabajo mas participativos. Con
beneficiaries/ de di~logoyde
ap relld1za je " '" esto se pretende favorecer un aprendizaje colectivo de los proble )
mas e introducir mayor flexibilidad en la frecuente rigidez norma
colectivo )
tiva de los modelos de los expertos. Estas practicas deberian facilitar
,Apren4i~~je el dialogo entre las partes involucradas, con el fin de posibilitar )
, colectivoYi".> consensos negociados mas autenticos y legitimos. Se trata de una )
autoplaneacion, r ' verdadera pedagogia de la actividad politica, de la democracia,
participaci6n
)
que apunta a la construcci6n de lenguajes comunes entre politicos,
)
A. Roth expertos y ciudadanos",
La evaluaci6n pluralista se distingue de la evaluaci6n externa
por la creaci6n de dispositivos de evaluaci6n mixtos -expertos,
4. UN MODELO DE EVALUACI6N MIXTA: ejecutores, beneficiarios-. Se reconoce asi la existencia y la
centralidad de los actores involucrados. Este tipo de evaluaci6n

LA EVALUACI6N PLURAUSTA
se entiende como un proceso nunca acabado de aprendizaje co
4.1. PRESENTACI6N lectivo que se interesa por la resoluci6n de los problemas socia )
les emergentes -por medio de un dialogo entre expertos, actores )
La evaluacion pluralista es parte de la familia de evaluaciones
que comparte la idea de que los evaluadores ya no pueden ser

solamente un grupo de expertos objetivos y generalmente ex
ternos al programa sometido a evaluaci6n (como se concebia en )
el lriforme De/eau). Es evidente que los criterios de evaluaci6n de
una politica publica van a ser distintos en funci6n de la posicion
que ocupa el evaluador en un programa especifico: politico, ex
perto, funcionario encargado de la implementacion, usuario, po- 13 Ver tarnbien la secci6n titulada "Decision y democracia" en el capitulo III.

160 ,::tjt.~,-~)~.;
:,:~;f}iJ!<Jp~~ ., 161

 POLirrCAS PUBUCAS
ANDRE-NoEL Rom "'_"N _ _ ' _ " " ~ ~ ~ ~ ~h'_ .'~ __ ,~, ..
~_'~._u."N'n~_," ~ ~ ' ~ _ , ~ _ v ~ __ ~~ ,_ _ ,._, ~_~"_,,,,_._,_.

y beneficiarios invo1ucrados- mas que por 1a realizaci6n de obje cualitativos de los expertos extemos sobre 1a realidad de los pro
tivos explicitos fijados a priori. E1 objetivo de 1a evaluaci6n ya no cesos intemos de 1a organizaci6n sometida a evaluaci6n.
consiste en encontrar 1a mejor soluci6n 0 1a 6ptima desde el punto Si, como 10 considera Monnier (1998:111), 1a "utilidad social
de vista tecnico, sino 1a mas satisfaciente segUn el contexto (en de una evaluaci6n depende de las condiciones de apropiaci6n de
" el sentido de Simon, ver capitulo III), La evoluci6n del contexto las conc1usiones por parte de los actores socia1es a los cua1es esta
en el cual estan inmersos tanto el programa como los actores y las destinada", entonces toma especial importancia 1a relaci6n de
experiencias individuales y co1ectivas de los actores y beneficiarios confianza y de co1aboraci6n que se estab1ece entre eva1uadores y
implican que estos tienden a cambiar sus aspiraciones frente a las eva1uados.
realizaciones del programa. Por eso, 1a evaluaci6n como ayuda Esta relaci6n es necesaria para facilitar un proceso de transfor
para los decisores es aun mas necesaria en un contexto incierto e maci6n de las ideas, como paso inicial a 1a aceptaci6n de un cam
imprevisib1e porque 1a estabilidad y el caracter concreto de los bio y a su imp1ementaci6n. Entonces, ~es preferib1e exc1uir 1a
objetivos son menores. De hecho una evaluaci6n p1uralista tiende participaci6n de expertos extemos? Monnier (1998:110, 116) esti
a ser endoformativa. rna, sin embargo, que no es 1a mejor soluci6n, porque al elirninar
una participaci6n externa a1 programa evaluado es muy probable
4.2. UN DISPOSmvO PARA lA EVALUACI6N PLURAUSTA que para los actores externos se disrninuya 1a credibilidad de 1a
evaluaci6n. En efecto, siempre va a existir el riesgo de que 1a eva
La realizaci6n de una evaluaci6n p1uralista necesita 1a puesta en luacion se transforme en, 0 se perciba como, una evaluacion que
marcha de un dispositivo practico mas complejo que en el caso de busca unicamente justificar 0 ensa1zar una actividad, una gesti6n 0
una evaluaci6n clasica, SegUn 1a presentaci6n hecha por Monnier una organizaci6n (evaluaci6n pro domo).
(1998:114ss) el enfoque tradicional, que se debe evitar, se desarro Es precisamente para salir de esta dob1e dificultad que Monnier
lla en cuatro etapas: defiende 1arealizaci6n de evaluaciones p1uralistas. A titulo de ejem
- Contrataci6n por pane de la entidad responsab1e (generalmente p10, a continuaci6n se presenta el dispositivo que propone este
,'[
1a que financia un programa) de un equipo de expertos indepen autor para 1a realizaci6n de este tipo de eva1uaciones. Es posib1e, a
dientes; partir de este modelo general, imaginar dispositivos apropiados a
- Entrevistas con los responsab1es del programa y medici6n de los cada siruacion particular.
efectos; Monnier (1998:116ss) recornienda 1a constituci6n de un dispo
- Redacci6n del informe de evaluaci6n; sitivo idoneo (cuadro 5-V) para llevar a cabo una eva1uaci6n
- Publicaci6n y divulgaci6n del informe de evaluaci6n con sus con endoformativa que se constituye como un verdadero 1ugar de
secuentes efectos por parte de 1a entidad contratante 0 el archivo negociaci6n entre los diversos actores invo1ucrados.
de dicho informe. El elemento central de esta propuesta metodo16gica descan
Para Monnier (1998:116), este tipo de evaluaci6n es altamente sa en 1a creaci6n de una estructura ad hoc tempora111amada ins/an
contraproducente porque 1a experiencia ha demostrado que si no cia de evaluation y conformada por los diversos protagonistas del
se cuenta con una participacion de los evaluados, 1a reco1ecci6n de programa. La conformaci6n de esta instancia es delicada en 1a
datos e informacion es dificil, 0 resulta de pesima calidad. Segun medida en que los participantes deb en ser personas que dispongan
algunos estudios las evaluaciones extemas tienden a ser de calidad de tiempo y acnien de buena fe. Adernas, deben estar dispuestas a
inferior a las realizadas por personas pertenecientes a 1a rnisma dialogar y tener 1a vo1untad y el interes de reflexionar co1ectiva
organizacion. Esta siruacion se debe a 1a falta de conocirnientos mente -y no imponer puntOS de vista de manera intransigente).

163
162
 ,
t
ANDRE-NoEL Rom Pouttcss PUBUCAJ
,t

5-V:- DISPOSITIVO DE EVALUACI6N PLURALISTA forma de este modo en un documento formal que describe el
trabajo realizado, las informaciones recolectadas y da cuenta de las
negociaciones alcanzadas entre los distintos protagonistas del pro

grama en relacion con la interpretacion de los hechos y de las me )
Instancia de joras posibles (1998:116). )

evaluacion que incllfYe Cuando no es posible proceder a una evaluacion de este tipo,
Solicitantes --~ destinatanos y adores
de fa acaon
---. Informe
publico el autor recomienda la realizacion de varias evaluaciones paralelas
de tipo recapitulativo, solicitadas por cada uno de los actores t
I
I
involucrados con equipos distintos. Por ejemplo, la manera mas )
I
.

I ~
I
I
simple y mas economica consiste en realizar dos evaluaciones pa
I
I ralelas contradictorias: una a favor del programa y la otra opuesta.
)

En todo caso, la evaluacion debe evitar tornarse en un procedi

miento rigido destinado principal, si no unicamente, a la "verifica )
cion del respeto a las reglas administrativas 0 de la buena gestion )
Financiacion Metodologia Interpretacion de los medios y recursos" (Monnier, 1998:117). )
EI trabajo central del equipo evaluador consiste en facilitar la
negociacion entre las distintas perspectivas para ayudar a una toma
de decision en vista de la resolucion de los problemas de la accion )
Recoleccion publica. En esta perspectiva, Monnier (1998:117-8) indica algunas )
de
II' informacion
finalidades hacia las euales apuntan las negociaciones:
- La construccion de un sistema integral de recoleccion y trata

Equipo miento de la informacion (economica, social y operativa) gracias a t
I Contrato 1.--- encargado de fa .. I la colaboracion activa de los actores de la accion; )

~
evaluacion - La revelacion de las coacciones (0 de las dificultades encontra
das) de orden tecnico, econornico, cultural 0 politico, relacionadas
al entomo en el cual se implernenta el programa;
Fuente: Monnier (1998:116) - La concepcion de nuevos medios (0 de ajustes) reconocidos por
los diferentes actores como susceptibles de aportar una solucion al )
SegUn la propuesta iinicamente esta instancia esta habilitada para problema social en cuestion;
t

definir los objetivos de la evaluacion, fijar la metodologia de tra - La clarificacion de la naturaleza del problema social que motive
bajo, seleccionar los datos a recolectar, asi como proponer crite la reaccion inicial;
rios de evaluacion a traves de un proceso de negociacion. La - El surgimiento de conflictos en la interpretacion de los hechos y )
instancia de evaluacion realiza el seguimiento a las actividades del la definicion de los objetivos de la accion; j
equipo evaluador conformado por los expertos externos. Es im
portante que los solicitantes de la evaluacion no tengan mayor in
fluencia sobre las orientaciones y el desarrollo de la evaluacion que
- EI aprendizaje de un lenguaje y de conceptos compartidos por
aculturacion reciproca de los diferentes protagonistas; es decir la
constirucion y la generalizacion de 10 que se puede llamar un refe

la ejercida por miembros de la instanaa. EI inforrne final se trans- rente compartido;

164 165
'.
.ANDR-Noa.Rom
- El estmulo al cambio social, a partir de la confrontacin cons-
tructiva de los valores y de los anhelos que existen en los diversos
sectores de la sociedad, y a partir del descubrimiento y encuentro
de capacidades creativas.
Para terminar este recorrido en el terna de la evaluacin de las
politicas pblicas es preciso recordar que la evaluacin sigue sien-
do ante todo un proceso poltico, lo cual quiere decir que la prc-
tica de la evaluacin no est exenta de situaciones de arbitraje entre
concepciones divergentes. Participa de este proceso poltico la elec-
cin entre sistemas de clasificacin, de referentes, de conceptos, de
teoras, de modelos o de puntos de vista seleccionados o descarta-
dos. En este sentido la evaluacin es parte de la contienda poltica,
rehusar a reconocerlo sera engaoso e intentar escapar a esta di-
mensin significara renunciar a esperar de la evaluacin una cierta
utilidad social. Por eso a la hora de lograr un efecto positivo, la
legitimidad de la actividad evaluadora y de sus conclusiones entre
los protagonistas cobra ms importancia que la rigurosidad o la
objetividad de resultados a la cual pretenden llegar los expertos.
Para terminar, nada expresa mejor esta reflexin que la pregunta
formulada por jobert y Warin (citados en Monnier, 1998:122):
"Si las polticas pblicas no se hicieron para los expertos ni para
los polticos, no sera ms preciso evaluarlas a partir de los criterios
de juicio de los destinatarios de stas?"
166
QuVrc.As PBLICAS
CAPTULO VI
ESTADO Y CAMBIO DE POLTICA PBLICA:
UNA APLICACIN DEL MODELO
ADVOCACY COALITIONS
1. PRESENTACIN
El anlisis de las polticas pblicas es una disciplina que per-
mite adquirir conocimiento sobre el Estado mismo a partir del
anlisis de sus actuaciones concretas. El objetivo del estudio de
caso que presentamos a continuacin ha consistido en proponer
un anlisis del Estado que parte de la puesta en evidencia de las
.
condiciones y de las colcciones que pesan sobre la formulacin y
los cambios en las polticas pblicas. El estudio se realiza para el
caso de la poltica ambiental en Colombial.
Por su complejidad en trminos de dominio de saberes, de
conflictos de intereses, de diseo de instituciones y de polticas
pblicas, se considera que la poltica ambiental es una excelente
reveladora de la naturaleza del Estado. La temtica ambiental per-
mite mostrar cmo una nueva problemtica ha sido abordada e
integrada por el sistema poltico de un Estado en desarrollo. La
evolucin de las relaciones entre el Estado y su ambiente natral
durante el siglo XX es indicadora de los cambios ocurridos en los
El caso expuesto es una presentacin parcial y resumida del estudio del
autor (Roth,1999a). Para una bibliografa y fuentes completas consultar el
estudio original.
167
ANDR-NOAL ROTH
valores que dominan la accin pblica. Centrar la atencin en las
polticas pblicas ambientales, y particularmente en los momentos
en que stas han variado de manera fundamental, permite eviden-
ciar dimensiones profundas de los procesos polticos operantes en
el Estado colombiano. Por eso hemos puesto el anlisis del cambio
de poltica pblica en el centro del estudio.
No se trata aqu de analizar los cambios marginales, al estilo de
los ajustes de Lindblom (1959, ver captulo III), sino las mutacio-
nes profundas que han ocurrido en el campo de la poltica am-
biental. Estos cambios, entendidos como cambios de modelo de
referencia, de paradigma en el sentido de Kuhn (1983), son ms
bien excepcionales. Examinar las relaciones entre el Estado y su
ambiente natural e investigar cmo cambian, posibilita, de un lado,
mostrar cules son los factores determinantes y los actores que
disponen de esta capacidad para modificar la poltica estatal y, del
otro, adquirir conocimiento sobre el Estado como tal.
2. UN MODELO TERICO PARA EL ANLISIS DEL CAMBIO DE
POLTICA
Para realizar el estudio se utiliz el modelo advocagi coalitions
(AC), el cual fue propuesto y desarrollado especficamente para el
anlisis de los cambios de poltica en el largo plazo (mnimo diez
aos) por Sabatier (1988) y Sabatier y Jenkins-Smith (1993). Como
base para construir su modelo los autores retoman los aportes
realizados en el tema por Heclo (1974) y Rose (1976) en sus res-
pectivos estudios. Heclo y Rose consideran que los principales fac-
tores explicativos de los cambios de polticas pblicas son el
desarrollo socioeconmico, la poltica (elecciones, partidos), los
gremios y la administracin, en particiihr, los altos funcionarios.
Esta concepcin pone el acento en los factores externos a la propia
poltica pblica. Sabatier y Jenlrins-Smith proponen enriquecer este
modelo explicativo inicial con la inclusin de factores internos a la
poltica pblica ms precisamente con los efectos causados por
el aprendizaje poltico.
El aprendizaje poltico es el efecto producido sobre los actores
y sobre la misma poltica por la suerte de retroaccin interna a la
168
POI.h7CAS PBUCAS
poltica que se produce con el paso del_tiempo. La experiencia
cotidiana que adquieren los actores de la poltica se traduce en aria
adaptacin o modificacin de los comportamientos y 'acitudes,
en una adquisicin de un saber prctico. El aprendizje hace refe-
rencia a los aspectos cognitivos que resultan de la prctica de las
polticas pblicas. Segn Sabatier y Jenkins-Smith este aprendizaje
poltico es tambin un factor que influye sobre los contenidos y
cambios en las polticas pblicas en el transcurso de los aos. El
pasado de una poltica, con sus instituciones, su personal, sus ruti-
nas y sus resultados, condiciona la posibilidad y el sentido de un
cambio de poltica y de contenido.
Es as como la tesis central del modelo AC es que los cambios
en las polticas pblicas se deben no solamente a factores externos a
la poltica pblica, sino que dependen tambin de su dinmica in-
terna, de su pasado. Incluso, para Rose y Davies (1994), la coercin
ejercida por esta herencia sobre el futuro de la poltica sera tan
fuerte que los cambios se realizaran sin verdadera opcin- y casi
`independientemente de quin gobierna 2 .
La herencia de una poltica no se limita a las instituciones y
reglamentos que la conforman, sino que incluye tambin a las per-
sonas que componen las comunidades de poltica3 especficas que par-
ticipan de la poltica y que Sabatier llama las advocacy coalitions (AC).
Ms precisamente, Sabatier (1988:139) define las AC como "las
personas pertenecientes a diferentes posiciones responsables de
entidades gubernamentales, congresistas, representantes polticos,
responsables de gremios, investigadores que comparten un siste-
ma similar de creencias serie de valores fundamentales, supuestos
y percepciones de un problema especfico y que demuestran un
2Ver tambin la nocin de patb dependence en el captulo I, seccin titulada
"El enfoque neoinstitucionalista".
El concepto de comunidad de poltica est presentado en el captulo 1.
169
 POLTICAS PBLICAS
ANDR-NoaRDTH

/., 1-VI.- EL MODELO XDVOCACY COALITION

cierto grado de coordinacin o de sus actividades en el tiempo".
Segn el autor, a partir del estudio de estas coaliciones (AC), ver-
dadero cimiento de las polticas, se pueden entender los procesos
de cambios (o de continuidad) que operan en las polticas pblicas. Subsistema de
Estas AC, en su conjunto, conformaran un subsistema de poltica poltica
en el cual ellas compiten entre s para imponer su propia concep- ACI .
cin de la politica pblica. Los cambios de poltica pblica resulta- Factores con AC2
Mediadores
ran del trabajo y la lucha de estas coaliciones de actores. A partir relativa de poltica
de los recursos que encuentran tanto en el entorno pertinente al estabilidad Coerciones V
subsistema de la poltica los factores externos, como en su inte- y ecisiones de las ins
rior el aprendizaje poltico, las coaliciones intentaran hacer pre- recursos superiores
valecer su punto de vista, sus valores e intereses para lograr su de los
adores Recursos de las
dominio en la conduccin de la poltica pblica. institucidnes
El modelo est compuesto por un subsistema de poltica y su del
subsistema y
entorno pertinente, entorno que se divide en dos categoras de fac- ecisiones de poltic
tores. La primera categora de factores est conformada por varia- Factores pblica
dinmicos y
bles relativamente estables en el tiempo y la segunda por variables
Efectos de la politic
ms dinmicas, ms inestables. Estas variables son los recursos o las pblica
coacciones que usan las AC como instrumentos y argumentos para
intentar cambiar (o mantener) una poltica pblica.
De modo que, como lo indica el esquema 1-VI, el modelo est
conformado por:
- El subsistema, incorporado por las coaliciones de poltica (AC1,
AC2, ...), las instituciones y otros actores de la poltica pblica Fuente: Sabatier y jenkins Smith (1993:224). Adaptacin A. Roth
-

tanto estatales o no estatales corno cientficos, periodistas, fun-

cionarios, pensadores, etc. que participan de la problemtica de
la poltica pblica (tiene relacin con el enfoque de las redes, ver
captulo 1);
- Las coacciones y los recursos del entorno, que se dividen en:
primero, el entorno estable compuesto, segn los autores, por las
caractersticas fundamentales del problema, la distribucin de los
recursos naturales, los valores socioculturales, la estructura social y,
finalmente, por las reglas constitucionales fundamentales; y segun-
do, el entorno dinmico compuesto por los cambios en las condicio-
nes socioeconmicas, en la opinin pblica y de gobierno as corno
las decisiones e impactos que resultan de los otros subsistemas de
poltica pblica.
Como ya se indic, las coaliciones se diferencian por sus siste-
mas de valores y sus intereses. En su trabajo de influencia sobre las
polticas ellas intentan orientar la poltica hacia soluciones que co-
rrespondan a su sistema de intereses, valores y creencias. Sin em-
bargo, con relativa frecuencia se encontrara en la prctica un tipo
de actores que Sabatier llama los mediadores de poltica (polig
brokers). Aunque la distincin entre mediadores y miembros de
coaliciones no es siempre evidente, se estima que estos polig brokers,
que no pertenecen claramente a una u otra de las coaliciones, jue-
gan un papel de intermediarios o de puente entre las concepciones
que se enfrentan e intentan encontrar una solucin razonable o
practicable al problema.

171
170
ANDR-Noa. ROTH

El modelo hace nfasis en la importancia de los sistemas de

valores de las zoalidones. Considera, en efecto, que es a partir de rits
POLTICAS
DE LASPO
estos valores que la coalicin que domina el subsistema va a per-
cibir la problemtica politica y que va a imaginar, a construir y a
implementar las medidas concretas (instituciones, legislacin, re-
glamentos) y, por lo tanto, los cambios sern ms o menos dif-
ciles de realizar en funcin del grado de profundidad que Axiomas Implemen, Medios
implique el cambio para el sistema de valores de la coalicin ontolgicos tacin de los utilizados e
dominante. y normas . axiomas y informaciones
fundaren- normas en para la
Sabatier y jenkins-Smith se refieren directamente a la teora de e 1 talel marco de los implemen-
las revoluciones cientficas elaborada por Kuhn (1983) y a sus con- fundamentos tacin de la
ceptos de cambio de paradigma y de ncleo duro. En la misma de una poltica
lgica de los cambios de paradigma segn Kuhn, una poltica p- PO(tica
blica puede ser considerada como un paradigma basado en un Vlido para
Especfica al Aplicacin a una
ncleo duro. Un cambio de poltica pblica se hara segn una subsistema poltica o a un
Dimensin s todos los
particular de programa
secuencia similar al cambio de un paradigma cientfico: un pero- subsisternas
poltica especfico .

do normal, durante el cual se acumulan anomalas, se realizan

Relativamente
experimentos, la autoridad del paradigma se fragmenta y se des- Dificil pero
fcil, es la
posible s la
emboca en una contestacin de la validez de ste, para finalmente prctica
actividad
un nuevo paradigma reemplazar al anterior y se institucionaliza, se Muy dificil habitual de la
contempla
administracin y
normaliza. Entonces se puede asimilar la poltica pblica a un muchas
del trabajo .
paradigma cientfico pero con la distincin de los cambios margi- anomalas
legisatvo
nales (a la periferia del ncleo duro) y las anomalas pasajeras (ele- Hombre = Objetivo de Decisiones
mentos en contradiccin con el paradigma dominante, pero parte de la la poltica: administrativas,
toleradas por el sistema) de los cambios profundos que cuestio- Naturaleza Ej. interpretaciones,
nan el ncleo duro del paradigma de la poltica pblica. De mane- Proteccin urgencia del
Eje Hombre = del medio problema
ra lgica, cuanto ms profundo es el golpe a los valores, ms dominador ambiente
fuerte es la resistencia al cambio por parte de la coalicin de poli- de la venus
tiea dominante. Naturaleza desarrollo
econmico
Segn Sabatier y Jenkins-Smith, el aprendizaje poltico es sus-
ceptible de provocar cambios de tipo marginal o alguna axioma- Fuente: Roth (1999a), segn Sabatier y Jenkins-Smith (1993:223)
lia, mientras que los cambios profundos ocurren slo cuando hay
modificaciones importantes en las condiciones socioeconmicas La aplicacin de este modelo al caso de la politica ambiental
o polticas generales del sistema. Por lo general un cambio de pa- colombiana nos llev a analizar los textos jurdicos que regulan la
radigma o de poltica pblica implica tambin un cambio de coali- gestin de los recursos naturales a partir de la creacin de la Rep-
cin dominante, o por lo menos, un cambio en su composicin y blica de Colombia. En efecto, las normas constitucionales y legales
en sus creencias. El cuadro 2-VI resume esta concepcin. son la expresin jurdica de los valores fundamentales a partir de

172 173
ANDR-N0a ROTH
los cuales se disean las polticas pblicas. Eso nos permiti distin-
guir tres polticas pblicas ambientales distintas y, por lo tanto, tres
sistemas de valores con sus respectivas polticas con sus propios
instrumentos jurdicos y administrativos. En consecuencia se de-
termin la existencia de dos momentos en los cuales ocurri un
cambio fundamental de poltica pblica sobre el medio ambiente.
3. EL ESTUDIO DE CASO
3.1. TRES SISTEMAS DE VALORES Y TRES POLTICAS AMBIENTALES
El examen de la poltica ambientar' colombiana en el transcur-
so del tiempo permiti identificar las siguientes tres polticas: una
poltica clsica (siglo XIX-1936), una poltica productivista (1936-
1990) y una poltica de desarrollo sostenible (1991- ...) con sus
correspondientes sistemas de valores. El cuadro 3-VI presenta de
manera sinttica los principales valores e instrumentos de estas tres
pliticas ambientales colombianas.
La primera poltica corresponde a un perodo durante el cual
el Estado nacional busca su consolidacin. Los principales valores
que dominan este perodo, en lo relativo a la Naturaleza y al Esta-
do, son, de una parte, la idea de la superioridad del Hombre sobre
una Naturaleza de la cual aduearse y, por otra parte, la necesidad
de domesticar esa Naturaleza considerada como hostil a los pro-
gresos de la civilizacin moderna. Esta norma fundamental se
combina con la instauracin de un Estado dominado por ideas
conservadoras. El ambiente natural es percibido como un _espacio
4Se considera la poltica ambiental, como el conjunto de las relaciones y la
evolucin de stas en el transcurso del tiempo-- entre las instituciones estatales
y los recursos y las condiciones naturales (ver Roth, 1999a:18).
174
PoUr cAr PBLICAS
infinito a conquistar y rico en recursos para explotar. En estas con-
diciones, la aclaracin de la propiedad d'el territorio es el elemento
previo indispensable a esta conquista y para tal fin se formularon
instrumentos jurdicos de tipo reglamentarios y fiscales.
Durante el segundo perodo (1936-1990), la estructura del siste-
ma de valores dominantes es similar a la anterior, pero lo que cam-
bia es el papel del Estado, ya que ste pretende ser el actor principal
del desarrollo social y econmico del pas. El conocimiento cientfi
co y su uso por el Estado mediante el pian debe permitir aumentar
rpidamente el bienestar de la poblacin. Eso se tradujo en una:
poltica intervencionista que afect a los recursos naturales mediante
la bsqueda del aumento de la productividad de los suelos (y de los
subsuelos), ampliacin de la superficie agrcola y el desarrollo in-
dustrial. El plan fue la herramienta privilegiada para alcanzar estos
objetivos. Los resultados se midieron en crecimiento del Producto
Interno Bruto, en volmenes de exportacin i, segn los criterios de
la FAO (Organizacin para la Agricultura y la Alimentacin - ONU),
en toneladas de fertilizantes utilizados y en capacidad de autosufi-
ciencia alimenticia. Paralelamente a esta -politica productivista, se
tomaron algunas medidas de proteccin de sitios y especies, pero
sin embargo stas fueron poco significativas. Los problemas de con-
taminacin fueron minimizados y la legislacin de proteccin am-
biental, a pesar de su incremento progresivo (por ejemplo, Cdigo
de 1974), fue poco aplicada.
El desarrollo de una tercera politica ambiental se hizo en el
marco de un cambio de valores tanto en la concepcin de la rela-
cin entre el Hombre y la Naturaleza como en la del papel del
Estado. El Hombre es parte de la Naturaleza y el Estado ya no es
el actor capaz de hacerse cargo del desarrollo de la sociedad. Si
antes el Estado tena que canalizar las fuerzas sociales, ahora debe
liberarlas d su tutela. Los principios que deben guiar la poltica en
general, y la poltica ambiental, en particular, son y de manera
explcita los que fueron definidos durante la Conferencia de Ro
de Janeiro de 1992 (I Cumbre de la Tierra), en su Agenda 21. En
general se trata de desarrollar una legislacin marco tpica de un
Estado ms orientador que intervencionista. En trminos polti-
cos, ms neoliberal que socialdemCrata clsico o desarrollista.
175
ANDin-Non Rau' POLTICAS PBLICAS

3-VI.- VALORES Y POLTICAS AMBIENTALES de entidades administrativa I y . " 111

21 la participacin de la sociedad civil y la aplicidn del . prin-

cipio de la subsidiaridad son fundamentales para logras una
implementacin de las politicas ambientales ms efectivas. Con
cretamente se pretende otorgar ms competencias a los niveles
poltico administrativos inferiores (subsidiaridad y descentraliza-
cin) as como acercar a los ciudadanos a las autoridades locales
mediante mecanismos de participadn y favorecer una colabo-
racin ms estrecha entre autoridades locales y organizaciones
no gubernamentales (ONG).

3.2. CAMBIO DE POLTICA AMBIENTAL: DE UNA POLTICA

CLSICA A UNA POLTICA PRODUCTIVISTA .

El modelo terico de Sabatier y Jenkins-Smith se centra en

coaliciones de actores unidos por un mismo sistema de valores
para explicar los cambios de polticas pblicas. Estas coaliciones se
enfrentan para imponer sus valores y, al mismo tiempo, para im-
ponerse personalmente dentro del subsistema de la politica en
consideracin.
En nuestro caso, las coaliciones en competicin para la defi-
nicin de los valores determinantes en la poltica ambiental se
constituyeron progresivamente durante las primeras dcadas del
nda 21) siglo XX, para luego desarrollarse gracias al cambio de poltica
de 1936. Fue, a grandes rasgos, alrededor de dos polos de valo-
- olitica laneacin Leyes-Inarco res y actitudes tpicas de la problemtica ambiental que se for-
me, reglamentaria centralizada . -Planeacin maron estas coaliciones: un polo que hemos llamadi)
-Fisco -Poltica descentra- productivista y otro polo conservacionista. El primer polo
(Cdigo de reglamentaria lizda se caracteriza por considerar como prioritario el crecimiento eco-
1912) -Pa.rticipacin nmico y el aumento del nivel de vida. En cuanto al segundo, el
polo conservacionista, busca la preservacin de la flora y la fau-
Fuente: A. Roth (1999a:173) na y se preocupa por la degradacin del entorno natural causado
por el desarrollo industrial y agroindustrial, como la tala de bos-
Con este enfoque ambiental se pretende obrar en pro del ques, las consecuencias de la intensificacin de la productividad
respeto a los principios del desarrollo sostenible mediante la de los suelos, el uso de fertilizantes y pesticidas, la industrializa-
implementacin de una poltica ambiental descentralizada, cin, la contaminacin de los ros, las obras de infraestructura
articulada a las realidades particulares y bajo la responsabilidad vial y energticas y la urbanizacin creciente.

176 177
ANDR-NOEL ROTH
3.2.1. Los FACTORES DE CAMBIO DE POLTICA
Durante el perodo anterior al cambio de poltica (1900-1930),
las caractersticas fundamentales del problema ambiental o de los
recursos naturales as como las tcnicas de valoracin de stos no
variaron, pero en cambio se pueden observar modificaciones en
factores considerados relativamente estables, como la estructura
social, la expansin del cultivo de caf motor de la economa
colombiana y del banano, y las inversiones pblicas en las
infraestructuras de transporte (ferrocarriles, puertos, vas) que pro-
vocaron el crecimiento de la clase obrera y de las ciudades. Las
reglas constitucionales cambian tambin en un punto fundamental
como es el otorgamiento al Estado de un papel ms activo en la
poltica econmica y social. El reconocimiento de la funcin social
de la propiedad con la reforma constitucional de 1936 es el fun-
damento de la evolucin posterior de las relaciones entre Estado y
entorno natural.
El cambio en estos factores relativamente estables, segn el
marco terico utilizado, interacta con cambios en factores ms
dinmicos. Los cambios sociales estructurales y la crisis econmica
de 1929 facilitaron el cambio de gobierno. Desde 1930, y todava
ms claramente desde 1934, el Partido Liberal impondr una con-
cepcin intervencionista del Estado con "La revolucin en mar-
cha" de Lpez Pumarejo. Es a partir de ese momento que se
conform un subsistema de poltica en el rea ambiental y ms
precisamente en el sector forestal con la formacin y desarrollo
de las coaliciones.
3.2.2. LA FORMACIN DE LAS COALICIONES
A partir del perodo 1934-1936 el Estado tom medidas para
favorecer la explotacin forestal. Posteriormente, una verdadera
poltica forestal se gener en 1946 con la creacin del Instituto de
Fomento Forestal (IFF). Forman parte de este instituto las princi-
pales organizaciones econmicas y gremiales ligadas al sector agr-
cola, como la de los agricultores colombianos, la de los caficultores,
178
PoLtricAs PBLICAS
.
la asociacin de los ingenieros agrnomos, el Ministerio de Eco-
noma Nacional, as como una asociacin de amigos del rbol.
Los intereses para orientar una poltica de gestin forestal hacia la
explotacin eran evidentes: convena a los agricultores La los
caficultores que las superficies de bosques naturales disminuyeran
y que los campesinos sin tierra se transformaran en colonos. Estas.
organizaciones conformaron el ncleo de una coalicin de actores-'
interesados e involucrados en la poltica ambiental en un -snticlq.
productivista.
Al lado de este polo productivista, se desarroll tambin una
corriente interesada en la conservacin de la flora y fauna. Se con-
form principalmente de cientficos que trabajaban en el descu-
brimiento y clasificacin de nuevas especies. Se crearon museos de
historia natural, jardines botnicos, herbarios. La riqueza de la na-
turaleza colombiana atrajo numerosos expertos extranjeros. Estas
investigaciones desembocaron en la creacin, por ejemplo, de la
Reserva Biolgica Natural de la Macarena en 1948 (ley 52).
De manera embrionaria las coaliciones se desarrollaron alrede-
dor de dos concepciones opuestas pero, hasta cierto punto, corn-
plementarias. La coalicin productivista buscaba prommier la
intensificacin del uso de los recursos naturales con el apoyo de las
nuevas tcnicas mecnicas, qumicas y de gestin. Esta coalicin
dispona del respaldo de las asociaciones econmicas y se apoyaba
en el desarrollo de las ciencias agronmicas por lo que a partir de
los aos cincuenta, las universidades crearon facultades de Ingenie-
ra Forestal. El intervencionismo del Estado suscit la creacin a
veces directamente desde las oficinas gubernamentales de mlti-
ples gremios supuestamente representativos de los intereses socia-
les y econmicos del. pas. Estas asociaciones encontraban ah un
canal para legitimar sus intereses econmicos y profesionales, y
orientaban as la actividad del Estado.
Del otro lado, a partir de las Escuelas de Ciencias Naturales
en la tradicin de la Expedicin Botnica de Humboldt y de la
creacin de facultades y departamentos de ciencias biolgicas, se
construy la coalicin conservacionista. Estas instituciones inicia-
ron investigaciones que apuntaban a la preservacin de ciertas re-
giones por el inters ecolgico, cientfico, paisajstico o cultural que
179
 ANDR-NOEL ROTH
presentaban. Los miembros de esta coalicin se reclutaron enton-
ces SEicamente entre los profesores de biologa y ecologa y sus
estudiantes. Esta coalicin permiti la creacin de varias reservas y
parques naturales.
De modo que a partir de la constitucin de este subsistema de
poltica ambiental, dos sistemas de valores se alojan dentro de las
instituciones estatales. De un lado, los agrnomos, las asociaciones
de agricultores y los caficultores conforman una coalicin
.productivista y, del otro lado, una coalicin conservacionista ins-
talada ms bien en los crculos acadmicos pblicos y privados
se conforma por cientficos interesados por su orientacin disci-
plinaria, ms que en la conservacin de la Naturaleza.
3.2.3. LA DOMINACIN DE LA COALICIN PRODUCTIVISTA (1950-1970)
El perodo de postguerra mundial fue muy favorable a la
coalicin productivista. Tres factores se refuerzan mutuamente:
una orientacin poltica favorable a la planificacin y a la centra-
lizacin de los procesos de decisin en el contexto de la demo-
cracia limitada del Frente Nacional; la importancia central otorgada
al desarrollo econmico y, en especial, al aumento de la produc-
tividad agrcola y; finalmente, la influencia de los organismos fi-
nancieros y cientficos internacionales en la determinacin de las
polticas nacionales.
A partir de los aos cincuenta, de conformidad con las con-
cepciones dominantes de la poca sobre el papel del Estado,
Colombia intent planificar su desarrollo econmico y social. La
introduccin de los mtodos de planificacin favoreci refor-
mas institucionales hacia una concentracin del poder de deci-
sin. Esta tendencia culmin en 1968 con la reforma administrativa
del presidente Lleras Restrepo, gracias a las instancias de planifi-
cacin tomaron un lugar privilegiado en los procesos de deci-
sin para el desarrollo econmico y social. Se cre el
Departamento Nacional de Planeacin (DNP) y el Consejo Na-
cional de Poltica Econmica y Social (Conpes), que es una suer-
te de Consejo de ministros ampliado que dirige el presidente de
la Repblica. Una de las consecuencias de este proceso de cen-
180
PoLtncAs PBLICAS
cotizacin ser la reduccin, an mayor, dl papel de1 Congreso
de la Repblica.
En el tema ambiental esta concentrdn de poder_ se ila:tia--
ducido, primero, en la creacin en 1952 de . una Divisnlide,los
Recursos Naturales en el seno del Ministerio de Agricultura. La
misin principal de la Divisin consisti en desarrollar las obras -
relativas a la economa del suelo mediante el uso de tcnics.
modernas. Como lo indica Rodrguez (1998), en ese entonces,
un Ministro de Agricultura estaba evaluado por su capacidad de
acrecentar la produccin y la productividad agrcola, ms que
por su empeo en proteger suelos o paisajes. Fue en este contex-
to que se crearon tambin, entre 1954 y 1968, varias corporacio-
nes de planificacin regional para un desarrollo integral, basadas
en el modelo norteamericano de la Tennessee TValley Authority (por
ejemplo, la Corporacin del Valle del Cauca, CVC). En 1968,
una nueva reforma en el seno del Ministerio de Agricultura cre
el Instituto Nacional de Desarrollo de los Recursos Naturales
(Inderena) como un instituto de investigacin agronmica y, a la
vez, al igual que las corporaciones, para promocin del desarr-
llo econmico y d proteccin de los recursos naturales. El obje-
tivo era proseguir ms eficazmente el mandato constitucional de
hacer un pleno uso de los recursos naturales. La responsabilidad
de cumplir con este mandato en todo el territorio nacional fue
repartida entre el Inderena y las corporaciones regionales: en
donde exista una corporacin, el Inderena delegaba en ella sus
funciones/en materia ambiental.
La prioridad que se dio al aumento de la productividad agrcola
no dependi slo del gobierno colombiano sino que fue suscitada -
especialmente por la comunidad internacional a travs de los orga-'
nismos nacionales e internacionales de ayuda al desarrollo. Con apo-
yo en la idea del plan Marshall que permiti la reconstruccin de
Europa despus de la Segunda Guerra Mundial, las instituciones
internacionales consideraron la posibilidad de favorecer el desarro-
llo en los pases preindustriales, y fue as como numerosos econo-
mistas y expertos (de la Cepal, del Banco Mundial, etc.) fueron
mandados a estos pases para diagnosticar la situacin y disear pla-
nes de desarrollo destinados a facilitar el despegue econmico. Es-
181
ANDR-NOEL ROTH
tos expertos tuvieron una influencia determinante sobre el diseo de
las estructuras institucionales y la orientacin de las polticas pblicas
de numerosos pases del llamado tercer mundo.
Fue as como hasta los aos setenta los diferentes planes de
desarrollo del Estado colombiano fueron principalmente conce-
bidos por expertos externos. Gran parte de estos planes se disea-
ron de tal forma que pudieran acceder a los crditos otorgados
por el Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID) o, desde 1960, a los fondos de la Alianza para el Progreso.
Estas instancias consideraban que las dos fuentes principales de
desarrollo econmico se encontraban en la valorizacinmxima
de los recursos naturales, en particular la tierra, yen el empleo de la
energa potencial de la abundante mano de obra.
La sustentacin de cada reforma se haca siempre con base en
informes y opiniones de consejeros extranjeros, de los Estados
Unidos en particular, como Lauchlin Currie (plan de 1961 y de
1971) o Albert O. Hirschmann (1952-1956). Como lo muestra
este ltimo en sus escritos (1964, 1975, 1985), los pases en desa-
rrollo se transformaron en verdaderos laboratorios para experi-
mentar teoras sobre desarrollo econmico y social. Los gobiernos
adaptaban sus instituciones y proyectos en funcin de la ltima
tesis en boga en las instituciones internacionales. Esto fue cierto,
para Colombia en especial, en el caso de las polticas energticas y
de las polticas de ajustes econmicos estructurales.
El carcter netamente tecnocrtico y economicista de este en-
foque actu evidentemente como una incitacin muy fuerte hacia
una concentracin y centralizacin del poder de decisin en las
ms altas esferas del poder poltico. La adecuacin de los planes a
las exigencias formuladas por las instituciones internacionales eran,
adems, necesarias para que el Estado siguiera obteniendo los re-
cursos indispensables para la continuacin de sus actividades de
fomento y apoyo a las polticas productivistas. Los crditos ex-
ternos de asistencia al desarrollo fueron as la base del crecimiento
del Estado: las inversiones pblicas, que representaban el 15,9%
del Producto Interno Bruto del pas en 1950, subieron hasta 29,6%
en 1970 y los gastos del Estado pasaron del 9,7% al 17,6% del PIB
durante el mismo perodo (0Campo, 1987:304).
182
POLITIC,AS PBLICAS
3.2.4. LA COALICIN PRODUCTIVISTA CUESTIONADA (1970-1974)
A partir del final de la dcada de los aos sesenta, aparecieron
en el pas las primeras fisuras en la casi unanimidad que suscitaban
los objetivos de crecimiento econmico mximo. Las crticas
antiproductivistas provinieron de la academia colombiana y en-
contraron eco gracias a factores externos. En 1972, la Conferencia
de las Naciones Unidas de Estocolmo y el Worme norte sur de la
-
Comisin Brandt dieron argumentos y legitimidad a las crticas de
los profesores y primeros militantes ecologistai. La expresin me-
dio ambiente empez a tomar el sentido con que se le conoce
hoy; el Club de Roma alert sobre la existencia de lmites al creci-
miento econmico: el planeta Tierra no aguanta todo y sus recur-
sos no son infinitos. Sin embargo, estos argumentos fueron
percibidos,por los dirigentes de los pases menos industrializados
como un problema que tena validez o vigencia slo para los pa-
ses desarrollados del norte.
El surgimiento de crticas al modelo de desarrollo produc-
tivista es tambin una consecuencia no deseada de la poltica de
desarrollo misma. En efecto, la implementacin de una poltica
basada en la bsqueda del aumento de la productividad de los
suelos, causante de daos ecolgicos que ya se vean, se acompa-
aba obviamente de un fomento a la investigacin agronmica y
biolgica tanto en las universidades como en el Inderena. Esta
estrategia, que se enmarcaba en la poltica productivista, tuvo
para esta coalicin consecuencias inesperadas. En efecto, fue a par-
tir de estos centros de investigacin y del Inderena que surgieron
dudas y crticas sobre proyectos concretos de desarrollo. Siempre
con ms evidencia, estos proyectos provocaban discrepancias o
enfrentamientos entre diversas instituciones pblicas, Si hasta en-
tonces, los enfoques productivilta . y conservacionista parecan
ms bien complementarios, por el hecho de que desarrollaban sus
actividades en reas geogrficas distintas, ahora se enfrentaban con
respecto a proyectos especficos.
Tres proyectos ilustran perfectamente el conflicto creciente en-
tre las dos coaliciones: la desecacin de la laguna de Sonso (Valle
del Cauca), el proyecto de construccin de una refinera petrolera
183
ANDR-Noa ROTH
en el Valle del Cauca y la creacin de un complejo inirsticaen el
Parque Tayrona. Con estos ejemplos se puede ver cmo la
implementacin de una poltica determinada termin por fortale-
cer una coalicin de poltica opuesta. Ilustran tambin, ms all del
conflicto entre coaliciones, el proceso de fragmentacin de la au-
toridad de un paradigma y la contestacin de la validez de dicho
paradigma productivista de la poltica pblica ambiental.
La cuenca del ro Cauca en el Valle del Cauca constituye una
'regin particularmente apta para el desarrollo de la agricultura in-
tensiva. Desde los aos cincuenta fue sometida a intensos esfuer-
zos de desarrollo agroindustrial principalmente con la caa de
azcar'. La necesidad de tierras provoc la tala de los bosques, la
desecacin de los lagos y lagunas y el uso masivo de fertilizantes y
pesticidas. Estos esfuerzos de desarrollo se complementaron lue-
go con la apertura en 1964 de un Departamento de Biologa en la
Universidad del Valle. Para su formacin, varios profesores de
este Departamento obtuvieron becas de estudios en los Estados
Unidos (por ejemplo, Anbal Patio). De regreso a Cali sus estu-
dios evidenciaron la degradacin de la laguna de Sonso causada
por las numerosas obras viales, de contencin y por la disposicin
de basuras. Una campaa pblica iniciada por estudiantes y profe-
sores de la Universidad del Valle para salvar la laguna y su fauna de
su desaparicin permiti proteger el sitio. Esta lucha impuls la
creacin y el desarrollo de las primeras asociaciones de proteccin
del medio ambiente. En particular, el grupo Ecodesarrollo se opon-
dra de manera victoriosa a la construccin proyectada de una
refinera petrolera tambin en Valle en 1972. En este ltimo caso
los argumentos cientficos lograron demostrar la inutilidad y la
nocividad de esa construccin. El proyecto fue archivado.
El fomento de los cultivos de caa de azcar en el Valle del Cauca por las
agencias internacionales de desarrollo fue una consecuencia directa del
embargo comercial decidido por los Estados Unidos sobre la Cuba de Fidel
Castro.
184
PoLfrIcAs PBLICAS
Luego, en 1973, una movilizacin realizada por la defensa del
Parque .Natural Tayrona fue, siniugar. a _duda, la principal victoria
para la coalicin conservacionista. El Estado pretenda construir
un lujoso complejo hotelero dentro de la reserva natural del Tayror a..
como estrategia para desarrollar el turismo. El Conpes haba:apro-
bado el proyecto y tambin se haba conseguido la financiacin
por parte del Banco Mundial y del BID. Una campaa de prensa
iniciada por el peridico El Tiempo, con base en un informe nega-
tivo del Inderena sobre dicho proyecto, provoc una moviliza -
cin popular sin precedentes en contra de la realizacin del complejo
hotelero. Los opositores al proyecto recibieron apoyos, inclusive
desde el exterior, de prestigiosas organizaciones como el WWF.
Esta campaa oblig al presidente Misael Pastrana, a congelar la
realizacin (del proyecto turstico.
Si bien es cierto que estos ejemplos se refieren a algunos fracasos
en la lgica del paradigma de desarrollo de la coalicin productivista,
es de anotar que de todos modos esos xitosfueron ms bien po-
cos, pero sin embargo fuerqn importantes en el plano poltico. Ac-
tores polticos e institucionales, con poca capacidad de intervencin
en los procesos de decisin, como las universidades y el Inderena;
lograron una influencia sin precedentes y ampliaron el inters por el
tema ambiental mucho ms all de los crculos habituales.
Pero estos eventos fueron circunstanciales. Son los ecos direc-
tos a las preocupaciones en el escenario internacional, en especial el
efecto Estocolmo. Para los juristas la Declaracin de Estocolmo
ha sido. el punto de partida para la elaboracin de un derecho
ambiental ms coherente que reemplaz la mayora de las normas
de la poca. stas eran, en Colombia como en otras parts del
mundo, slo respuestas a casos concretos o copia de normas
forneas cuya aplicacin eran casi imposible.
Esta coyuntura represent un recurso fundamental para que el
Inderena, pilar de la coalicin conservacionista, solicitara una
reformulacin completa de la legislacin ambiental colombiana.
Las competencias y experiencias del Instituto en el manejo de los
recursos naturales permitieron que ste tuviera un papel importan-
te en el proceso de creacin normativa. Con la expedicin del
Cdigo Nacional de los Recursos Naturales Renovables de 1974,
185
ANDR-Non Rom
Colombia se qued con una de las legislaciones ambientales ms
completas del mundo. El examen del proceso de creacin y apro-
bacin de este Cdigo es ilustrador del funcionamiento del Esta-
do y de la distribucin del poder en su seno.
La idea de un cdigo naci, al parecer, en la academia (Univer-
sidad Nacional de Colombia y Universidad de los Andes) y en el
Ministerio de Agricultura. Primero, se hizo aprobar por el Con-
greso una ley que autorizaba al presidente de la Repblica a iniciar
la redaccin de un cdigo. La elaboracin del proyecto de cdigo
estuvo formalmente a cargo del Inderena, lo cual fue apoyado
por la FAO y el PNUD. El autor principal del texto fue el jurista y
experto de la FAO, Jairo Mayda. En junio de 1974, se present el
proyecto al presidente Pastrana Borrero, quien solicit una revi-
sin del texto. Esta actitud implicaba dejar la decisin al siguiente
presidente, Alfonso Lpez Michelsen, quien entraba en funcin
del cargo en agosto del mismo ao. El proyecto se entreg enton-
ces a las comisiones parlamentarias y a las organizaciones profe-
sionales (SAC, ANDI, Camacol); finalmente, el nuevo presidente
nombr a su secretario jurdico en la presidencia de una comisin
para la redaccin final del proyecto. En diciembre de 1974 el pre,
sidente aprob por decreto el Cdigo Nacional de los Recursos
Naturales.
Sin embargo, entre la redaccin del proyecto de cdigo y el
texto aprobado finalmente, se suprimieron los aspectos reglamen-
tarios y de procedimiento as como el captulo sobre sanciones.
Con esos cambios el cdigo aprobado se qued casi como una
declaracin de buenas intenciones, un texto sin dientes, inspirado
en las legislaciones estadounidense y mexicana. El recorrido admi-
nistrativo qUe sufri el proyecto de cdigo indica el poco com-
promiso del Estado con el tema y su desinters por adoptar un
texto que se pudiera aplicar. Por ejemplo, ningn funcionario de
alto nivel, en particular del Departamento Nacional de Planeacin,
particip en la redaccin del texto; el presidente M. Pastrana no
quiso decretarlo en su primera versin a pesar de que tuvo el tiem-
po necesario para hacerlo; los cambios de personal que implic la
entrada en funciones de un nuevo equipo presidencial y las priori-
dades del nuevo plan nacional de desarrollo Para cerrar la brecha
186
Porincids PBLICAS
el cual haca nfasis en el crecimiento econmico y el empleo no
apuntaban en favor de una reglarnentatin.ambiental ms:estricta.
Adems, la consulta a las organizciones agrcolas e industriales
realizada al final del procedO pe rniri, seguraniente, sutranquiliza-
cin y el descarte de todo riesgo para sus intereses ante una aplica-
cin efectiva de medidas de proteccin ambiental. El xito de la
coalicin conservacionista fue entonces, como se muestra a con-
tinuacin, ms que todo una victoria simblica y destinada, ante
todo, a fortalecer la imagen del pas en el exterior y en los organis-
mos internacionales.
3.2.5. LA CONTRAOFENSIVA PRODUCTIVISTA O UN CAMBIO DE POLTI-
CA FRUSTRADO (1974-1986)
Si el perodo presidencial 1970-1974 estuvo marcado por el
surgimiento de la problemtica ambiental, el perodo siguiente cam-
bi de rumbo y permiti el regreso a una poltica de separacin
.
de los territorios entre las dos coaliciones. En efecto, la estrategia
del gobierno fue, de una parte, fortalecer la proteccin de los re-
cursos naturales en las regiones de bosques tropicales y en sitios
reconocidos por su importancia ecolgica o paisajstica y, de otra
parte, apoyar la planificacin del desarrollo econmico. La realiza-
cin del componente conservacionista de la nueva estrategia fue
otorgada al Inderena y el componente relativo al desarrollo eco-
nmico se implementara mediante las corporaciones regionales
de desarrollo integrado ya existentes y con .la creacin de nuevas.
Estas corporaciones fueron puestas en 1976 bajo la tutela del De-
partamento Nacional de Planificacin (Decreto 133 de 1976).
Es preciso recordar que segn la separacin establecida para
las competencias, las atribuciones en materia de proteccin am-
biental del Inderena se transladaron a las corporaciones donde
stas existen. Es as como las corporaciones tenan la tarea bastante
contradictoria de valorizar y, al mismo tiempo, de proteger los
recursos naturales. Pero en la prctica, la mayora de las corpora-
ciones concentraron sus actividades en el desarrollo econmico en
detrimento de la proteccin del medio ambiente (Rodrguez,
1998:60), de modo que la coalicin conservacionista, a travs del
187
 ANDR-NOEL, ROTH
Inderena, se fortaleci nicamente en la periferia del pas, fuera de
grandes centros industriales, agroindustriales y de poblacin,
mientras que con la corporaciones regionales existentes y con las
nuevas, se permiti a la coalicin productivista dominar las zo-
nas urbanas y sus periferias (la Corporacin Autnoma Regional,
CAR, en Bogot, la CVC en Cali). Esta estrategia se mantuvo du-
rante las dos siguientes presidencias (Turbay, 1978-1982, y Betancur,
1982-1986).
En 1980, el Inderena tena que velar el 90% del territorio nacio-
nal. Luego, en 1988, debido a la creacin de nuevas corporacio-
nes, slo le quedaba un 70% del territorio, habitado por el 40% de
la poblacin del pas. Es decir, que se sustrajeron del contrgl del
Inderena los territorios con mayor poblacin y en los cuales se
desarrollaban las actividades ms contaminantes. El trabajo del
Inderena se centr, con pocos recursos financieros, en la creacin
y gestin de parques naturales, la investigacin en fauna y flora, la
promocin de la piscicultura, la reforestacin y la educacin am-
biental. La autoridad del Instituto fue por lo tanto muy difusa y
pocO eficaz. Adems, para las corporaciones el Cdigo de los
Recursos Naturales nunca fue realmente percibido como una ley
de aplicacin nacional, sino ms bien como una suerte de regla-
mento interno vlido en las regiones bajo la jurisdiccin del Inderena
(Rodrguez, 1998).
3.3. CAMBIO DE POLTICA: DE UNA POLTICA PRODUCTIVISTA A
UNA POLTICA DE DESARROLLO SOSTENIBLE
Si bien es cierto que la produccin legislativa en materia am-
biental se acrecent significativamente desde los aos setenta, en
particular con el Cdigo Nacional de Recursos Naturales de 1974,
es de anotar que este tema sigui siendo un tema marginal y
marginalizado de la poltica colombiana (est casi ausente de los
planes de desarrollo, por ejemplo). No ha existido realmente una
poltica ambiental coherente, y la concepcin poltica productivista publicacin del Informe Nuestro futuro comn por parte de la Co-
logr dominar el perodo imponiendo su paradigma de desarro-
llo. La dispersin y la debilidad de las autoridades responsables del
medio ambiente haca que stas fueran prcticamente inoperantes
188
PoLtricAs PBucA5
y, salvo contadas excepciones en casos concretos, el. tema estuvo
ausente del debate poltico. En 1986, el plan de desrrllo del
presidente Barco reafirmaba todava la necesidad de conquistar
territorios (los bosques tropicales) para incorporarlos a las- activi-
dades productivas. Esta visin es ilustradora de todo el paradig-
ma productivista que dominaba desde los aos treinta, con el
cambio que se oper en el papel del Estado. Sin embarg, un
ao y medio ms tarde, el mismo presidente declar que era
urgente proteger la Amazona, la ltima gran reserva natural, y
entreg cinco millones de hectreas de bosques tropicales a la
comunidad indgena Witoto. Qu haba pasado? Por qu ese
cambio de perspectiva, indicador del inicio de una nueva for-
mulacin de la poltica hada el ambiente, cuando nada de eso -
poda_ preverse un ao antes?
3.3.1. Los FACTORES DE CAMBIO DE POLITICA
Para explicar este giro se pueden indicar varios elementos. Si se
toman en consideracin los factores dinmicos del modelo teri-
eo AC que deberan explicar los cambios de poltica, resulta que
no fueron cambios en las condiciones socioeconmicas, ni una
modificacin en la opinin pblica las que provocaron este cam-
bio. Tampoco hubo cambio significativo en el gobierno. A pesar
de que esta decisin del presidente Barco fue marginal en su efecto
directo, introdujo, sin embargo, un cambio de perspectiva radical
frente a las concepciones anteriores sobre territorio. La explica-
cin de esta decisin, a priori sorprendente, debe buscarse en el
impacto producido por eventos que ocurrieron en el escenario
internacional.
En efecto, a partir de mediados de los aos ochenta, la preocu-
pacin internacional por el medio ambiente toma nuevimente fuer-
za, en particular con la creacin de la Comisin IVIundial sobre
Medio Ambiente y Desarrollo en las Naciones Unidas y con la
misin Brundtland en 1987, comisin en la cual Colombia partici-
p activamente a travs de la gerente del Inderena, Margarita Marino
de Botero. Tambin la actualidad de estos aos se llen de una
189
ANDM-NozRom
serie de catstrofes ambientales: inquietudes por los cambios
climticos yen la capa de ozono,-Bophal y Mxico en 1984, Armero
en 1985, Tchernobyl y Schweizerhalle (Basilea) en 1986, Bangladesh
en 1987, Da on Valdez en 1989.
Este nuevo clima permiti que el Inderena pidiera un anlisis
de la gestin institucional del sector en Colombia. El resultado fue
la publicacin en 1985 del informe Meja, Milln y Perry. Los au-
tores diagnosticaron la necesidad de una verdadera refundacin
de la estructura institucional nacional para remediar las graves de-
ficiencias del sector ambiental y propusieron la creacin de un
Departamento Administrativo para el Medio Ambiente (Darnar)
y corporaciones regionales especializadas para cubrir todo el terri-
torio nacional.
De su parte, el informe Brundtland (Nuestro futuro comn) de
1987 puso en evidencia la importancia de la cuestin ambiental y
dio un impulso definitivo al concepto de desarrollo sostenible.
Tambin seal el problema de la destruccin del bosque tropical. cooperacin de los Estados Unidos, Usaid, public un nuevo diag-
Concretamente, la Amazonia, que era para muchos una vasta zona
improductiva, se transform de golpe en una reserva de impor-
tancia vital para el mundo entero y por lo tanto, su preservacin
era una ventaja, un recurso en el escenario internacional. Surgi la
idea de que el norte industrializado haba contratado una deuda
ecolgica con el sur y que estos pases merecan, por ende, recibir
transferencias de capitales, una ecorrenta, por haber conservado
y por seguir conservando el bosque tropical (Borrero, 1994). Los
pases del sur tuvieron la esperanza de que en esta ocasin podran
tener ventaja sobre el norte, ya que los recursos biolgicos y los
bosques se sitan principalmente en el sur.
La reaparicin del tema ambiental en el exterior, permiti re-
tomar la iniciativa al Inderena en el plano interno. El informe
Brundtland, biblia de todas las conferencias internacionales de la
poca, confirmaba y ampliaba las tesis y valores defendidos por el
Inderena desde haca varios aos. Al final de los aos ochenta, la
oposicin entre coalicin productivista y coalicin conser- rioro de la situacin poltica interna que desemboca en la convoca-
vacionista entr en una nueva fase. El concepto de desarrollo
sostenible, legitimado por la Organizacin de las Naciones Uni-
das, permiti imaginar nuevas relaciones que auguraban una posi-
190
PoilwcAs PBucAs
ble reconciliacin entre estas dos corrientes. Con este concepto se,
dio la impresin de que era .posible una sntesiS entre estos dos
polos que hasta ahora se oponan en sus fundamentos y obraban,
en Colombia, en territorios separados. La citacin por parte de las
Naciones Unidas a la gran Conferencia Internacional en Ro de
Janeiro, en 1992 (I Cumbre de la Tierra) sobre el tema y durante
la cual cada pas deba presentar un informe sobre el estado del
ambiente favoreci iniciativas e investigaciones.
La prioridad que tomaron para el Estado los asuntos ambien-
tales despert las rivalidades burocrticas. Sobre qu institucin
deba recaer la responsabilidad de formilnr una poltica ambien-
tal? el DNP o el Inderena? Esa rivalidad burocrtica entre estas
dos instituciones, dominadas por coaliciones opuestas desde haca
dcadas, se torna central para la comprensin del proceso de cam-
bio institucional en el tema ambiental.
En 1990, el Inderena, en colaboracin con el organismo de
nstico global de la situacin ambiental colombiana. el cual per-
miti tomar conciencia de la gravedad del deterioro del ambiente
y de la dbil eficiencia de las instituciones encargadas. Seal en-
tonces la necesidad de reformadas para que el pas diera prioridad
a la cuestin ambiental para su desarrollo futuro. Este texto vino a
servir de base al presidente Gaviria, en 1990, para formular por
primera vez una- verdadera poltica ambiental en un plan nacional
de desarrollo.
3.3.2. LA AFIRMACIN DE UNA NUEVA POLITICA
En el ao 1990 ocurren en Colombia tres eventos que van a
favorecer cambios polticos e institucionales en el campo ambien-
tal: primero, como ya se seal anteriormente, la necesidad de la
preparacin de la reunin de Ro de Janeiro de 1992; segundo, la
eleccin de un nuevo presidente de la Repblica; y tercero, el dete-
toria a una Asamblea Nacional Constituyente.
La perspectiva del cambio de gobierno es considerada como
un factor dinmico para el cambio de polticas porque es la opor-
191
ANDR-NO1., ROTH
tunidad para proponer nuevas y porque se acom p aa de una re-
novacin e personal en la alta funcin pblica. El presidente Gaviria
se posesion en agosto de 1990 con el compromiso de convocar
a una Asamblea Constituyente que reformara las instituciones esta-
tales y las relegitimara. Atendiendo las prioridades establecidas en
la agenda poltica internacional del perodo, el medio ambiente y el
comercio exterior fueron tambin temas prioritarios para la poli-
tica colombiana. Por eso el presidente se fij dos objetivos en el
tema ambiental: uno, participar activamente en la Cumbre de Ro
y, dos, librar una campaa internacional para conseguir recursos
destinados a la proteccin del medio ambiente. Para tener credibi-
lidad, esta estrategia internacional implicaba necesariamente hechos
concretos en la poltica interior. Por eso se opt por la realizacin
de una reforma profunda de las instituciones del sector ambiental
nacional y por la incorporacin de nuevos principios ambientales
-precisamente discutidos en la preparacin de la Cumbre de Ro-
en la futura Constitucin (Rodrguez, 1998:137).
La inminencia de una reestructuracin profunda de las institu-
ciones ambientales polariz las dos coaliciones principales del
subsistema de poltica. Los conservacionistas, alrededor del
Inderena, y los productivistas, desde el DNP, van a desarrollar
estrategias para hacer prevalecer sus valores e intereses en los cam-
bios institucionales por venir.
Antes de presentar en detalle la evolucin y la estrategias de las
dos coaliciones, se puede definir, de manera sinttica, la situacin
de las dos entidades. El Inderena era una institucin dbil desde el
punto de vista de su capacidad de gestin, pero que dispona de
importantes conocimientos, competencias y de una larga expe-
riencia en materia de gestin ambiental; por el contrario, el DNP
era una institucin fuerte desde el punto de vista de su capacidad
de gestin, pero que no dispona de mucha experiencia en el cam-
po ambiental.
3.3.3. LA COALICIN CONSERVACIONISTA
Desde la creacin del Inderena -cuyo fin inicialmente era el
favorecimiento de la valorizacin de los recursos naturales- se ha
192
POLtlICAS PBLICAS
desarrollado en su seno una conciencia sobre la necesidad de llevar
a cabo una po
desde la adopcin del Cdigo de los Recursos Naturales en. 1974, -
la institucin solicit un aumento de sus competencias y el fortale-
cimiento de su posicin institucional. En 1979 y 1985, el Inderena
present diversas propuestas de reorganizacin del sector -Por
ejemplo, mediante la creacin de un Departamento Adrninistrati- ,
vodeunMistrloAmben-.Siargo,d
hecho, y como ya se indic anteriormente, el Instituto fue progre-
sivamente desmembradoipor la creacin de corporaciones regio-
nales y su presupuesto reducido. Incluso, los sueldos de sus
funcionarios eran inferiores a los de otras entidades de mismo
rango! El Inderena ni siquiera encontraba mayor apoyo en su pro-
pio ministerio tutelar, el Ministerio de Agricultura. ste estaba pre-
ocupado por el aumento de la productividad agrcola ms que
por la preservacin del ambiente. El Inderena fue considerado
ms bien como una entidad que estorbaba y que impeda el desa-
rrollo econmico. Adems, como el resto del sector pblico, tenla
una imagen de corrupcin y de ineficiencia.
La respuesta estratgica del Instituto a esta situacin de . .
marginalizacin institucional, fue la difusin de las ideas
ambientalistas. La denuncia del deterioro del ambiente por su ex-
plotacin intensiva y sin consideracin para el futuro fue frecuen-
temente asimilada a una crtica del desarrollo capitalista. Los
ecologistas fueron fcilmente considerados por las fuerzas polti-
cas dominantes tradicionales, como aliados objetivos o instrumen-
tos del movimiento comunista o de la subversin (ver Patio, 1991).
En este contexto, el Instituto tenda a asemejarse ms a una organi-
zacin de militantes ecologistas o ambientalistas que a ua admi-
nistracin estatal tradicional. Hasta los aos ochenta, el Instituto
estuvo prcticamente condenado a hacer denuncias pblicas. Las
cosas cambiaron un poco desde 1986 gracias al inicio de un pro-
ceso de descentralizacin administrativa y poltica. El instituto en-
contr en este proceso la posibilidad de difundir una conciencia y
una prctica ambientalistas en los municipios mediante campaas
como la de Cabildos Verdes o la de Municipios Verdes. El Inderena
contribuy de esta manera a la creacin de varias organizaciones
193
 ROTH
no gubernamentales (ONG) activas en el tema ambiental. A fina-
les de los aos ochenta, la mayora de las ONG ambientalistas
(Natura, Penca de Sbila, Ecofondo, por ejemplo) se crearon o
fueron reanimadas por antiguos funcionarios del Inderena.
Sin embargo, y a pesar de su debilidad institucional, el Instituto
sigui siendo oficialmente la mayor autoridad ambiental del pas.
Gracias al trabajo de un grupo de fieles muy activos, el Inderena
adquiri una competencia reconocida en el entendimiento de la
problemtica de la fauna y la flora tropicales. Es as como el Insti-
tuto logr asumir la representacin oficial de Colombia en la Co-
misin Brundtland, se haba constituido en la memoria colectiva
de las luchas ambientales con su mstica y sus mrtires y era una
escuela de formacin para lderes en la proteccin del medio am-
biente de Colombia.
3.3.4. LA COALICIN PRODUCTIVIST.A
El polo opuesto al Inderena, concentrado en la Divisin Espe-
cial de Poltica Ambiental, creada en 1989 y adscrita al DNP, tena
una dbil experiencia en la problemtica ambiental, pero, debido a
su posicin institucional, dispona de una capacidad administrati-
va, de recursos y de conocimientos tcnicos ms importantes que
la del Inderena. La posicin central del DNP en el seno del Estado
colombiano le permita tambin disponer de ms recursos e in-
formacin para producir discurso y conceptuar sobre las
interrelaciones entre desarrollo y ambiente. El DNP haba adquiri-
do una cierta experiencia en materia de gestin ambiental a travs
de la tutela que ejerca sobre las corporaciones regionales. Progre-
sivamente el DNP haba integrado aspectos ambientales a los pro-
cesos de planificacin que tena a su cargo.
La estrategia del DNP hacia el Inderena consista en asfixiarlo
para favorecer su Divisin especializada en politica. ambiental. Por
ejemplo, en 1989, despus de haber participado en el debilitamiento
del Inderena, restndole mbito a sus funciones, el DNP inici una
evaluacin de la gestin de ste. El estudio concluy, evidente-
mente, que el instituto careca de los instrumentos jurdicos, finan-
cieros y tcnicos para cumplir con las responsabilidades a su cargo,
194
PoLtrrc.,is psucAs
motivo por el cual la gestin del Inderena a favor del ambiente era
muy dbil. A partir- de 1990, sin consultar la prirrcipsl autoridad
ambiental que era el Inderena, el. DNP y la Presidencia elabbraron .
propuestas de cambios institucionales para el iectr (Comisin
Nacional Interministerial del Medio Ambiente, Departamento
Administrativo). Todas esas propuestas prevean la ddaparicin
del instituto y el fortalecimiento del papel del DNP en .11 sector.
Por ejemplo, el proyecto de comisin destinaba la secretara
al DNP (modelo Conpes) y estableca la adscripcin de - las
corporaciones regionales territoriales a una Divisin de ese De
partamento Administrativo y la desaparicin del Inderena.
3.3.5. LA APARICIN DEL MEDIADOR DE POLTICA
Frente a la necesidad de reformar el sector ambiental para lle-
var a cabo su poltica exterior, el presidente Gaviria se encontraba
ante dos alternativas. Las dos instituciones que-ejercan responsabi-
lidades en la gestin ambiental avanzaban cada una en su propio
proyecto. El uno, favoreca al Inderena, que se consideraba como
la matriz legtima de un Departamento Administrativo (de igual
nivel que el DNP) o de un Ministerio; el otro, favoreca al DNP y
pregonaba la creacin de una comisin interministerial que asu-
miera un control completo, o por lo menos preponderante, sobre
el tema ambiental de manera intersectorial y consideraba la liqui-
dacin del Inderena.
Ante esta situacin el presidente solicit la colaboracin de una
persona externa sin experiencia en el sector para llevar a cabo la
reforma institucional y para preparar la participacin del pas en la--
Cumbre de Ro: el profesor de la Universidad de los Andes, Ma-
nuel Rodrguez Becerra, amigo personal del presidente. Fue nom-
brado como gerente del Inderena. Segn el propio Manuel
Rodrguez, el presidente no quera un verde para reorganizar el
sector, sino a alguien que buscara conciliar razonablemente la
conservacin y el desarrollo (Memorias, 1994:10). Frente a las estra-
tegias e intereses de las dos coaliciones, el nuevo gerente cumplira
precisamente con la funcin de un mediador de politica entre las
dos tradiciones paradigmticas y burocrticas.
195
ANDR-NOEL ROTH
El punto positivo del proyecto de comisin era que superaba
la lgica sectorial. El proyecto obligaba a todos los ministerios a
tomar en consideracin los aspectos ambientales. Sin embargo,
para Rodrguez Becerra tena inconvenientes, en primer lugar, por-
que esta solucin atribua al DNP la doble funcin de ser a la vez
el responsable de la planificacin y tambin de la ejecucin de las
polticas. Este aspecto no le pareca conveniente desde el punto de
vista de la ciencia administrativa, segn la cual algunas teoras pre-
gonan por una separacin Jara entre los entes de planificacin y
los de ejecucin. En segundo lugar, con la comisin interministerial,
la mxima autoridad ambiental del pas quedaba en un nivel admi-
nistrativo de poca visibilidad (una Divisin en el seno del DNP). A
Rodrguez no le pareca adecuado que fuera un funcionario de
tercer nivel quien representara la autoridad ambiental en un tema
de tanta importancia a nivel internacional (Memorias, 1994:18). A
partir de all, su preferencia iba evidentemente hacia la creacin de
un ministerio. Por su parte el DNP argumentaba, no sin razn, que
con un ministerio se continuara considerando el tema ambiental
de manera sectorial y en forma aislada del desarrollo econmico y
social (El Espectador, 11 de noviembre de 1990). Finalmente, se
decidi presentar ante el presidente de la Repblica las tres solu-
ciones elaboradas: el departamento administrativo, Darnar, la co-
misin interministerial y el ministerio.
El presidente Gaviria, probablemente convencido por los ar-
gumentos de su amigo, escogi la solucin del ministerio y orden
a los directores del DNP, del Inderena y al Ministro de Agricultura
la elaboracin de un proyecto de ley en la materia, cuya aproba-
cin se lograra antes de la celebracin de la Cumbre de Ro de
Janeiro en junio de 1992. La decisin presidencial de optar por la
solucin del ministerio no es sorprendente si se considera el inters
del presidente Gaviria en desarrollar una poltica internacional agre-
siva. Esta solucin permita dar el mximo de visibilidad a su
trabajo de reformas polticas e institucionales en el tema ambien-
tal. Adems, la solucin corresponda tanto a las recomendaciones
en boga en trminos de diseo institucional es decir, disociacin
de la direccin o planificacin de la ejecucin, como a las dispo-
siciones de la Agenda 21 con relacin a una mayor descentraliza-
196
POLI77CAS PBLICAS"
cin. La solucin del ministetio_permita tambin satisfacer par-
dalmente tant alinderena como alDNP. Para el prir~3-1SIP
no obtuvo el control del sector y, para el segundo, se liquidaba el
Inderena. ,
La coincidencia entre los trabajos de redaccin de la nueva ley,
de la preparacin de la Cumbre de la Tierra de Ro de Janeiro y de
elaboracin de una nueva Constitudn Poltica para la Repblica
de Colombia tuvo consecuencias evidentes sobre esta ltimaSe
aprovech la circunstancia para participar activamente en las labo-
res en curso e introducir en la nueva Constitucin el tema ambien-
tal. Finalmente, la Constitucin Poltica de 1991 result ser una
Constitucin muy generosa con la problemtica ambiental, a pesar
de la ausencia casi nula del movimiento ecologista del pas'. Algu-
nos meses ms tarde, en un ambiente pre Ro muy favorable al
ambientalismo, el pas se descubre --a travs de las miradas de los
otros pases rico en recursos naturales importantes (bosques,
biodiversidad, aguas, etc.) A pesar de que slo unos pocos aos
atrs se los despreciaba casi por completo. De frma- similtnea
las discusiones constitucionales *(niayo-agosto 1991) se formul
tambin la primera poltica ambiental en un plan nacional de desa-
rrollo que prevea la creacin del Ministerio del Medio Ambiente
y, entre otros, la consecucin de fondos internacionales para llevar
a cabo una poltica de proteccin de las selvas tropicales.
3.3.6. EL CAMBIO DE POLITICA INSCRITO EN LA LEY
El proceso de decisin que llev al presidente Gaviria a crear
un Ministerio del Medio Ambiente necesitaba an concretarse en
6 Una lista electoral ecologista para la designacin de los representantes a la
Asamblea Constituyente, en diciembre de 1990, recibi solamente 8.007
sufragios en todo el pas.
197
ANDR-N0a7- R077-1
una nueva ley. Esta norma deba establecer las estructuras
institucionales y sus funciones, as como definir las bases orientadoras,
el ncleo duro, de la nueva poltica ambiental de Colombia. En esta
etapa legislativa los distintos actores del subsistema de poltica am-
biental defendieron sus valores e intereses.
Entre septiembre de 1991 y marzo de 1992 la preparacin de la
ley se hizo de manera catica. Tanto el Inderena como la Divisin
del DNP propusieron textos. El Inderena solicit un experto del
PNUD para hacer algunas observaciones as como un asesor del
BED. Finalmente, las partes acordaron el nombramiento de un abo-
gado externo a las dos entidades para organizar las discusiones art-
culo por artculo. En abril de 1992, el presidente Gaviria solicit que
se presentara el proyecto de ley ante el Congreso de la Repblica
para su aprobacin, ya que la cumbre de Ro se acercaba y Colom-
bia haba anunciado la creacin del Ministerio en varias reuniones
internacionales y haca parte de su Informe para la Cumbre de la
Tierra. Sin embargo, los procedimientos de discusin y de adopcin
de leyes en el nuevo Congreso imposibilitaron su aprobacin a tiem-
po. Fue slo despus de la Cumbre, en julio de 1992, que se dio
inicio a los debates en la Comisin del Senado, luego en el Senado y
finalmente en la Cmara de Representantes. Los debates fueron lar-
gos y dificiles, particularmente en el Senado. Al final, en diciembre
de 1993, se logr la aprobacin definitiva de la ley nmero 99. Du,
rante su trmite ante el Congreso de la Repblica, el proyecto del
gobierno fue modificado en varios puntos por iniciativa de los par-
lamentarios y debido a las actividades de cabildeo o lobbing de dife-
rentes organizaciones e instituciones. El proyecto fue sometido a
presiones tanto polticas como econmicas.
En el plano poltico la discusin ms intensa se dio alrededor
de la cuestin del nmero y de las competencias de las corpora-
ciones regionales previstas para la implementacin de la poltica
ambiental en todo el territorio nacional. El motivo de discusin
era que este tema afectaba directamente la reparticin de las com-
petencias entre los diferentes entes y niveles de las entidades pbli-
cas (municipios, departamentos, regiones), lo cual poda influir en
las posibilidades del control politico de los recursos y del personal
la prctica del clientelismo por parte de los representantes a la
198
Poz.tricAs PBlicAs
Cmara y de los senadores. Si undcita lgica ambiental justifica-
ba dividir el territorio nacional en- funcin de las cuencas
hidrogrficas para su administracin por las corporaciones, la l-
gica poltica oblig a aumentar el nmero de corporaciones. Ini-
cialmente el proyecto gubernamental prevea un nMero de 18
corporaciones para cubrir el territorio. Pero despus de su trnsito
por el Senado, se lleg a 30 corporaciones, y al final del proceso
legislativo fueron 34 los entes territoriales aprobados. Segn Wiesner
(1997:181ss) se trat de una reparticin, en funcin de la geografia
poltica y de los recursos financieros destinados al medio ambien-
te. La gran mayora de las corporaciones que se establecieron ejer-
cen su jurisdiccin dentro de las mismas fronteras que los
Departamentos. El mismo autor considera que la ley cedi ante
los intereses polticos locales y regionales de los parlamentarios y
provoc un fortalecimiento del centralismo local.
El sector industrial privado, la ANDI y las multinacionales pe-
troleras intentaron tambirunoclificar la ley sobre:el:tema de la
expedicin de las licencias ambientales y de los derechos de parti-
cipacin de los ciudadanos. La ANDI trat de dar validez al prin-
cipio del silencio administrativo positivo en la atribucin de las
licencias. Conocedora de la ineficiencia tradicional de la buroCracia
estatal, esto hubiera permitido dejar casi sin control efectivo las
actividades industriales. Las petroleras, por su parte, buscaron que
el Ministerio de Minas, menos ambientalista, siguiera siendo el ente
que autorizaba la explotacin minera. Ambas solicitudes no fue-
ron aceptadas.
El proyecto estuvo varias veces a punto de hundirse. En los
momentos crticos fueron las intervenciones personales del pre-
sidente Gaviria y del candidato presidencial Samper en el Congre-
so ante algunos parlamentarios las que permitieron sacar adelante
el proyecto de ley. Sin embargo, a pesar de la importancia de la
nueva ley, sta termin aprobada casi con relativa indiferencia de
los medios de comunicacin.
Segn los autores de la ley, la influencia de la Conferencia de
Ro fue determinante en la evolucin y el contenido de la norma
(Memorias, 1994:67). Es de anotar que los principales redactores
de la ley, funcionarios del Inderena y del DNP, fueron los mismos
199
ANDR-NOP.L ROM
que participaron en la Cumbre de Ro y quienes tambin estuvie-
a ante os procesos egislativo ante el Congreso
y en el de redaccin de la nueva Constitucin Polticae 1991.
Obviamente, la conjuncin de las mismas personas en estos tres
eventos ha facilitado la coincidencia entre el Agenda 21 de Ro, la
Constitucin colombiana del 91 y la ley 99 de 1993. Incluso, la ley
99 se refiere textualmente, en su artculo primero, a los principios
de la Declaracin de Ro de Janeiro de junio de 1992.
3.3.7. LECCIONES DEL CAMBIO
El anlisis de este segundo proceso de cambio de poltica am-
biental muestra el impacto que tiene el escenario internacional so-
bre la poltica colombiana. Es un catalizador fundamental de los
cambios de poltica. El Informe Brundtland y la Conferencia In-
ternacional de Ro de Janeiro favorecieron directamente el aban-
dono de la poltica, hasta ese entonces tradicional, de conquista
territorial, abandono que se ilustra de manera espectacular cuando
el presidente Barco en 1988 cede territorio amaznico a los ind-
genas Witoto. Segn el modelo terico de Sabatier, este evento
hubiera podido ser considerado como una nueva anomala en la
lgica productivista dominante, luego de otra anomala como
haba sido la adopcin del Cdigo de los Recursos Naturales. Sin
embargo, la dinmica del nuevo discurso ambientalista (deuda
ecologista, desarrollo sostenible), contrariamente a lo que ocurri
en 1974, coincidi y entr en resonancia con una situacin interior
ms crtica: crisis del rgimen, proceso de descentralizacin, nuevo
presidente y Asamblea Constituyente. El inters fue todava mayor
cuando se percibi que la cuestin ambiental poda ser una posibi-
lidad o un criterio importante para la obtencin de recursos finan-
cieros y crditos externos (FMI, BM) destinados a los pases en
desarrollo. Estos eventos favorecieron la posibilidad de efectuar
una reorganizacin de la gestin del sector ambiental y lograr as el
cambio en profundidad de la politica pblica. En este contexto, el
conflicto entre las dos coaliciones del subsistema de poltica am-
biental se transform en un conflicto burocrtico entre las dos
instituciones que las representaban: el Inderena y el DNP. La figura
200
POLTICAS PBLICAS
del mediador aparece entonces claramente en la perst:i- a cletryire-
vo gerente del Inderena, escogido por fuera de las dos oaudirigs. .
El anlisis del proceso de dedsin mostr igualmente - el imp&-: _
tante papel jugado por el Congreso de la Repblica y las institucio-
nes pblicas locales (gobernadores de departamentos, gerentes de
corporaciones) en el contenido de la ley, principalmente cuando se
trat de la reparticin poltica y territorial de las diversas compe-
tencias atribuidas a las nuevas instituciones ambientales.
4. CONCLUSIN
El anlisis presentado pretenda dar una respuesta al interro-
gante sobre las razones que explican los cambios de polticas p-
blicas en Colombia. Para tal eecto, como marco terico y
metodolgico, se seleccion el modelo explicativo llamado advocag
coalitions (AC) propuesto por Sabatier y Jenkins-Smith y se aplic al
caso de la poltica ambiental en Colombia.
A partir del examen de las estructuras de los sistemas de valo-
res se identific el desarrolle-dtres diferentes polticas ambienta-
les sucesivas. Esto permiti corroborar la idea segn la cual la
formulacin y la implementacin de las polticas pblicas estn
fuertemente orientadas por las concepciones dominantes
(paradigmas) relativas al papel del Estado, al gnero humano y a la
Naturaleza. Se ha podido demostrar que es a partir de estas matri-
ces conceptuales que las relaciones entre Estado, Hombre y Natu-
raleza se construyen y que se concretan en normas e instituciones_
globalmente de conformidad con stas.
La identificacin de las polticas pblicas. a partir de los valo-
res que las fundamentan ha permitido tambin sacar a la luz los
momentos de los cambios de poltica. El modelo AC pretende
explicar la ocurrencia de estos cambios mediante la accin com-
petitiva de actores unidos por valores comunes y agrupados en
coaliciones ms o menos formales. Estas coaliciones de actores
(advocag coalitions) buscan argumentos, utilizan oportunidades y
construyen estrategias de poder, tanto a partir del entorno del
subsistema de politica como desde su interior, por efecto del
aprendizaje poltico.
201
ANDR-NOL ROTH
Ha permitido la reconstitucin de los procesos de decisin y
el anlisis del entorno de las polticas pblicas, descubrir los acto-
res y factores de cambio de poltica? Primero recordemos que el
anlisis ha mostrado la existencia de dos cambios de poltica p-
blica ambiental: el paso de una poltica pblica clsica a una po-
ltica productivista y de sta a. una poltica de desarrollo
sostenible. Frente a estos dos cambios exitosos, se puede sealar
un fracaso: el intento de cambio con la adopcin del Cdigo Na-
cional de los Recursos Naturales en 1974 (CRN, decreto-ley 2811
de1974). Una comparacin entre cambios de poltica exitosos y
fracasados nos permite afinar la discusin sobre las condiciones
necesarias al cambio de poltica pblica en Colombia, a la luz del
ejemplo de las polticas ambientales.
4.1. LAS CONDICIONES PARA EL CAMBIO DE POLTICA
El modelo de Sabatier y Jenkins-Smith indica que entre las cau-
sas externas de cambio se diferencian los factores relativamente
estables de los factores dinmicos. En nuestro anlisis, si examina-
mos los casos de cambio exitoso, se puede ver que el primero, de
1936, se debe principalmente a un cambio de gobierno y signific,
en este caso, no solamente el acceso al poder de un gobierno alter-
no, sino un verdadero cambio de rgimen basado en una estructu-
ra diferente del sistema de valores. La crisis econmica de 1929, es
decir las modificaciones en las condiciones socioeconmicas, fue
probablemente un factor central para el cambio de gobierno. Sin
embargo, la evolucin de las condiciones socioeconmicas tuvo
como trasfondo modificaciones en la estructura social del pas,
situacin que permiti realizar cambios importantes en las reglas
constitucionales (reforma constitucional de 1936) y en materia de
poltica econmica con la importacin de modelos de planifica-
cin. Estos ltimos son paradigmticos de la puesta en marcha de
la idea de un Estado para el desarrollo. La idea central consista en
la creacin de burocracias nacionales racionales polticamente neu-
trales y eficaces en la tradicin weberiana (Rondinelli, 1987:142-
143). Para el cumplimiento del objetivo final el aumento del ingreso
nacional era necesaria la creacin de un aparato para la planifica-
202
POLTICAS PBLICAS
cin del desarrollo econmico y para la moviliz- acin -y atribucin
de los recursos. La creacin del Consejo Econmicol.y
(Conpes) y luego del Departamento Nacion de Planeacin (DNP)
durante los aos cincuenta y sesenta es la ilustracin ctel twuevo
papel que se atribuye al Estado.
En el segundo cambio de poltica pblica (1993), las modifica-
ciones de orden socioeconmico y el cambio de gobierno son
seguramente elementos importantes para explicar el - cambio. Sin
. embargo, las modificaciones de las reglas constitucionales (1991),
facilitadas por la situacin interna de crisis poltica e institucional
(violencia y narcotrfico) y el impacto del sistema poltico interna-
cional, en particular la Cumbre de Ro de Janeiro y su Agenda 21,_
parecen ser factores ms determinantes. Adems, es importante
sealar que la Agenda 21 estableci los principios de un nuevo
modelo poltico administrativo para el desarrollo sostenible, mo-
delo que se reflej tanto en la nueva arquitectura constitucional del
pas como en la ley 99 de 1993. . - --
En el caso del fracaso en el cambio de politica pblica, con la
adopcin del CRN en 1974, es tambin fcil ver la influencia de la
arena internacional. Sin embargo, si se compara con los procesos
anteriores, se puede constatar que, primero, en este caso no hubo
una crisis interna importante que entrara en resonancia con la adop-
cin del CRN. Tampoco hubo una propuesta de un modelo alter-
nativo para la gestin del sector. En segundo lugar, a pesar de que
el prceso de decisin de 1974. estaba an muy centralizado, uno
de los principales actores poltico-administrativos, el DNP, qued
al margen del proceso, lo que indica la poca importancia que atri-
buyeron al tema tanto las instancias centrales de decisin como las
instancias internacionales de-crditos y de cooperacin. Entonces
el tratamiento marginal que se dio a la problemtica ambiental en
este caso slo poda conducir a su fracaso. La adopcin del CRN
pudo ser considerada por el subsistema de poltica y en particu-
lar por la coalicin dominante como una simple anomala tole-
rada por el sistema de valores prevaleciente.
El modelo explicativo AC toma en consideracin tambin el
efecto del aprendizaje poltico sobre los cambios de politica p-
blica. Qu se puede decir al respecto con nuestro anlisis? Si se
203
ANDR-NOL ROTH
considera el anlisis de Badie (1992b) acerca de la bulimia legisla-
. . .
rva y sobre la creacin c Instituciones como simple renovacin
de fachada, sin impacto real en la sociedad, sera fcil clasificar
como un simple formalismo legal el caso de la poltica ambiental
con su amplia produccin normativa e institucional. Sin embar-
go, el enfoque utilizado aqu, que toma en cuenta un largo pero-
do, permite matizar el juicio. Si bien es cierto que los objetivos
fijados por las polticas y normas ambientales existentes, como
la creacin del Inderena y la adopcin del RCN de 1974, estuvie-
ron lejos de ser alcanzados, el mantenimiento de stas ha permi-
tido la constitucin de polos de competencias y de experiencias
en el tema. La formacin y capacitacin del personal ha signifi-
cado la creacin de un capital humano experimentado impor-
tante para el momento en que se dio la nueva reforma del sector
ambiental en los aos noventa.
Como hiptesis, se podra pensar que la misma marginalizacin
del Inderena fue la que permiti que esta entidad escapar ms
que las otras al apetito clientelista y al cambio frecuente de funcio-
narios y de polticas. Esto permiti la adquisicin de competencia
y experiencia, de un savoirfaire importante en el tema ambiental. La
situacin es inversa en los entes ms influyentes y prestigiosos del
Estado, como por ejemplo en las instancias de planificacin'. La
permanencia por aos, incluso decenas de aos, de varios funcio-
narios en cargos importantes en el sector ambiental, en el Inderena
o en su cercana', ha sido un factor favorable a la realizacin del
En su estudio sobre la planeacin en Colombia, Comby (1973) indica que
es precisamente en las instancias de planeacin, en las cuales debera haber
una mayor estabilidad, que los cambios de personal son ms frecuentes.
Ejemplos: Julio Carrizosa, Nancy Vallejo, Margarita Marino de Botero,
Juan Pablo Ruiz, Augusto ngel Maya, Jorge Hernndez.
204
PoLtrIc.As PBLIC.AS
cambio - - - - onc clon
institucional del cambio de 1993 es tambin la prolOngacin y -16s
frutos de experiencias anteriores en gestin del medio ambiente
por parte del Inderena y de algunas corporaciones regionales como
la CVC. All encontramos la herencia de instituciones y de perso- .
nas que han orientado las concepciones de lo posible. Parte de las
concepciones adoptadas en 1993 estaban ya ms o menos formu,-
ladas en distintos informes del Inderena y en el CRN de 1974.
En sntesis, se mostr la existencia de cinco factores de cambio
en las polticas pblicas, que a su vez son las cinco condiciones
necesarias para la realizacin de un cambio, entendido en el senti-
do que hemos definido anteriormente. En Colombia para que se
cambie una poltica es necesario que:
- El tema sea inscrito en la agenda de instancias internacionales, y parti-
cularmente en las que otorgan 'financiamiento.
- La situacin interna sea lo suficientemente crtica como pata que
el gobierno tenga la voluntad y la capacidad de realizar el cambio.
- El gobierno sea capaz de imponer el cambio constitucional que lel-.
time los nuevos valores en los cuales se apoya el cambio.
- Un modelo institucional alternativo de gestin exista, es decir, que
exista una solucin institucional al problema.
- Las anteriores condiciones estn presentes, o sea que la posibili-
dad de que se efecte un cambio aumenta cuando hay concomitancia
con las otras condiciones ya mencionadas.
En otras palabras, es cuando el pas se encuentra en una crisis
(politica o econmica) grave que se producen situaciones que au-
tolizan.lambios en la conducta y el contenido de las polticas p-
blicas. Cuando se producen estas conjugaciones, el presidente de la
Repblica dispone de un margen mayor de maniobra poltica al
nivel interno para imponer nuevas reglas de juego. Esto permite al
gobierno obtener el apoyo de sectores sociales y polticos nuevos
en el pas (en 1936, el movimiento socialista; en 1991, el M-19 y sus
simpatizantes) y en el exterior. Adems, el condicionamiento de
los prstamos internacionales a otros factores, distintos a los es-
trictamente financieros, constituye un instrumento importante y
efectivo de presin para el cambio poltico, institucional y legislati-
vo en el pas, tal y como lo muestra lo ocurrido en 1993 con los
205
ANDR-NOEL ROTH
fondos acordados para el medio ambiente en Colombia .por el
Banco Mundial y otras instancias internacionales y que estaban con-
dicionados a la aprobacin de la nueva legislacin (Rodrguez,
1998). Las instancias gubernamentales hicieron lo posible para cum-
plir con las condiciones impuestas.
4.2. PROCESOS DE DECISIN Y RGIMEN POLTICO
Un objetivo importante del anlisis de polticas pblicas es apor-
tar un conocimiento sobre el Estado o el rgimen poltico como
tal. El anlisis de las polticas ambientales, y en particular de los
procesos de decisin, permite mostrar tambin la dinmica de la
relacin que opera entre el Estado, sus instituciones y el resto de la
sociedad.
El anlisis de los procesos de decisin para la aprobacin del
CRN en 1974 y de la ley 99 de 1993, indica quines son los actores
que participan en la toma de decisin y que hacen parte de estas
coaliciones o comunidades de polticas. Igualmente, la composi-
cin de estas comunidades puede funcionar como un indicador
de la integracin, del grado de apertura del rgimen o de la parti-
cipacin de la poblacin en las decisiones politicas. El anlisis de
los actores inscritos en los procesos de decisin en materia de
poltica ambiental, y que conforman el subsistema de la poltica
considerada, muestra que el nmero de actores se ha ampliado
entre el proceso de 1974 y el de 1993.
En el primer proceso, el marco principal de la decisin se limita
a un tringulo que tiene como cima el presidente de la Repblica,
mientras que los dos ngulos restantes los ocupan el Inderena y los
expertos forneos. Es la Presidencia quien define las reglas de juego
y quien decide consultar a las instancias de planeacin y a los princi-
pales gremios del pas. Este proceso ilustra muy bien la centraliza-
cin y concentracin del poder en el rgimen presidencial establecido
por la Constitucin de 1886, en donde el papel del parlamento es
casi nulo y el poder del presidente es muy extendido.
En el segundo proceso, el nmero de actores se increment
con respecto al del caso anterior. El proceso de elaboracin se
hizo bajo una dinmica de enfrentamiento entre dos coaliciones
206
POLTICAS PBLICAS
representadas por dos instituciones estatales, el Inderena y el DNP,
en donde el representante del Presidente:jug-un papel de media-
dor. Otros actores pblicos, intervinieron en erfroceso
preparlamentario: los gobernadores y los direktbres de corpora-
ciones. Luego, durante la fase parlamentaria, el Congreso mostr
su capacidad para imponer cambios sustanciales al proyeqp, del
gobierno y fue escenario de intensas actividades de cabildeo o
lobbing por parte del sector privado, en particular los gremios pro-
fesionales y las ONG.
La comparacin de estos dos procesos muestra que el rgimen
establecido por la Constitucin de 1991 es ms abierto que en la
situacin prevaleciente anteriormente. Es as que para la elabora-
cin de la ley 99 las consecuencias de la descentralizacin poltica
iniciada en 1986 se hicieron notar por una actividad de cabildeo
importante por parte de mltiples centros de poder. Estos nuevos
centros de poder buscaron preservar los intereses de los departa-
mentos, imponiendo un nmero alto de instituciones regionales en
funcin de la geografia poltico-administrativa departamental ms
all de lo que comandaba la lgica tcnica de una divisin territo-
rial en funcin de las cuencas hidrogrficas (Wiesner, 1997;
Rodrguez, 1998). A pesar de que esto sea criticable desde el punto
de vista de la racionalidad tcnica (en el sentido de la administracin
racional del desarrollo), desde nuestro punto de vista, correspon-
de a una racionalidad itoltica que necesariamente hay que tomar en
consideracin. Es posible que el costo econmico (burocracia,
coordinacin) suplementario impuesto por la racionalidad poltica
se compense con una mayor legitimidad para un rgimen poltico
que estuvo siempre muy cerrad y limitado a los crculos de una
oligarqua de gentlemen (Wilde, 1978). Este funcionatniento
oligrquico es perfectamente ilustrado por el proceso de decisin
de 1974, que buscaba ms una legititnidd poltica mediante el
perfeccionamiento tcnico legal con expertos internacionales que
con su poblacin. Obviamente existe el riesgo de un cierre del
sistema poltico en los niveles regional y local mediante el fortaleci-
miento del poder de oligarquas locales que aprovechan el proce-
so de descentralizacin y de las transferencias de poder y de recursos
que lo acompaan (Wiesner, 1997). Pero, por otro lado, estas trans-
207
 AlVDR-NOEL ROTH
ferencias de competencias y de recursos pueden tambin obligar a
la s admirustraciones locales y regionales a ser ms responsables en
su gestin, ya que se encuentran ms cercanas a sus electores.
El uso del modelo AC en el anlisis de las politicas ambientales
permiti poner en evidencia los momentos y los procesos de cam-
bio de polticas pblicas. Desde este punto de vista las herramien-
tas conceptuales como coaliciones de actores, sistema de valores y
de poltica o mediador, fueron pertinentes para la construccin
. del marco investigativo. Sin embargo, el modelo result ms pro-
blemtico en su operacionalizacin para la determinacin de los
factores de cambio. En particular, la definicin de stos y la clari-
ficacin de la interrelacin entre factores dinmicos y factores
relativamente estables fue dficil. Por otra parte, la no considera-
cin de la influencia de actores exteriores al sistema politico nacio-
nal aparece como una laguna del modelo. El hecho de aplicar este
modelo de origen estadounidense a pases en desarrollo explica
seguramente esta falencia.
El anlisis mostr adems que, ms all de los factores en s, es organizacional, un saber exclusivo de expertos, ha contribuido a
la entrada en resonancia y la concomitancia de los diferentes facto-
res los que permiten provocar los cambios y determinar la pro-
fundidad de stos. En ese sentido nos parece interesante introducir
en el modelo explicativo utilizado la tesis de Kingdon (1984, 1990)
sobre la construccin de la agenda poltica. Para este autor es el
encuentro de tres corrientes (problemas, soluciones y condicio-
nes u oportunidades polticas) el que permite en cierto momento
abrir temporalmente una ventana politica. Es el momento que
puede ser utilizado por las coaliciones de actores para imponer
cambios. En nuestro caso, la llegada de los problemas ambientales al
escenario internacional y nacional, la existencia de soluciones factibles
(el concepto de desarrollo sostenible) y la oportunidad poltica resul-
tante de la crisis interna y la nueva Constitucin, son las tres co-
rrientes que se encuentran en un momento preciso. Esta situacin
permite entonces que una comunidad de poltica aproveche y lo-
gre imponer un cambio de poltica pblica.
Finalmente, nos atrevemos a concluir con una reflexin ms
general sobre la evolucin del Estado en Colombia que nos inspi-
ra el anlisis realizado. Decir que el Estado y la administracin
208 209
PoLtrwAs PBLICAS
pblica latinoamericana son generalmente ineficientes constituye
un comentario comn. Es a su vez un comentario iluseador de la
brecha que separa Estado y sociedad en esta. regin. ParadiiCa-
mente esta ineficiencia es tambin un elemento que permite legiti-
mar ms fcilmente los cambios de polticaS frente a la poblacin.
Las reformas administrativas son tambin, a veces, intentos reali-
zados por las lites polticas para ampliar las bases de una legitimi-
dad poltica siempre desfalleciente o precaria. LoS experimentos.
de importacin de modelos poltico-administrativos enfocados
hacia una eficacia tcnica o tecnocrtica de inspiracin weberiana
han contribuido al incremento del desfase entre Estado y socie-
dad, por su tendencia a la centralizacin y a la concentracin del
poder de decisin en manos de expertos; por lo tanto, dificultan
todava ms la legitimacin del rgimen. La consecuencia de esto
se traduce en una crisis recurrente del Estado. Esta manera de
percibir los problemas como cuestiones tcnicas y de iinaginar_
soluciones esencialmente a partir de la ingenieria institucional u
su manera a la legitimacin de la instalacin de regmenes autorita-
rios en casi toda Amrica latina a partir de los aos cincuenta.
La evolucin actual de los regmenes polticos en un marco
neoliberal representa un cambio por completo de la teridenda sea-
lada anteriormente, grarins al cambio de orientacin general de las
polticas que esto implica y a que el Estado descarga su responsabi-
lidad en la gestin de numerosos problemas, no slo ambientales,
en hombros de las colectividades locales y regionales (descentraliza-
cin) yen el sector privado (privatizacin). Si toda reforma del modelo
de gestin administrativa es tambin una bsqueda permanente para
el fortalecimiento de la legitimidad del Estado, entonces, en lugar de
reflexionar sobre cul sera el mejor esquema administrativo y legal
desde el punto de vista tcnico, a largo plazo, resultara, tal vez, ms
eficaz interesarse en primer lugar por las condiciones de la legitimidad
poltica y administrativa de las instituciones estatales para la
implementacin de polticas pblicas. En el caso contrario, la ten-
dencia contempornea hacia el aligeramiento del Estado podra
rpidamente tornarse insostenible en un contexto en el cual las
inequidades econmicas y sociales no dejan de crecer.