sipiav Sntesis ejecutiva Hoja de ruta 2016-2019 1

Sntesis ejecutiva

Hoja de ruta
2016-2019
Del Sistema Integral de Proteccin
a la Infancia y Adolescencia
contra la Violencia

m o n t e vid e o, a b r il d e 2 01 6
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El derecho de todos los nios y nias a no ser objeto de violencia

es un derecho humano consagrado en el artculo 19 de la Con-
vencin sobre los Derechos del Nio (CDN), de 1989. Su artculo
4 marca: Los Estados Partes adoptarn todas las medidas admi-
nistrativas, legislativas y de otra ndole para dar efectividad a los
derechos (all) reconocidos.
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Las potencialidades
y los retos de una planificacin integrada
La violencia contra nios, nias y adolescentes (NNA) es en el Uruguay un problema
que atraviesa franjas sociales, culturales y econmicas. Se trata de un asunto comple-
jo, arraigado en las prcticas del mundo adulto y que afecta a la sociedad toda. Dado
que su origen es multicausal, la respuesta no puede ser unilateral, sino que requiere
una perspectiva integral y complementaria.
A nueve aos de su creacin, el SIPIAV ha ampliado su base institucional y prin-
cipalmente la red territorial para el abordaje de la violencia contra NNA en el pas.
En ese marco se ha elaborado una hoja de ruta (HR) para el perodo 2016-2019. El
objetivo central de la planificacin para la HR impulsada y desarrollada en 2015
desde el espacio del Comit de Gestin (CG) del SIPIAV es mejorar las capacidades
interinstitucionales al profundizar el alcance y el impacto de los dispositivos.
Esta HR propone abordar el trabajo para el perodo de referencia segn tres reas
estratgicas:

1. revisin/ajuste del modelo de atencin,

2. fortalecimiento de sistemas de informacin, registros de calidad/marco nor-
mativo y
3. estrategias de difusin, sensibilizacin y capacitacin interna/externa.

La perspectiva interinstitucional
pertinente y necesaria
El SIPIAV, desde su creacin, en abril de 2007, comenz a transformar el abordaje
sectorial-parcial de la problemtica de la violencia contra NNA en un proceso de cons-
truccin y consolidacin que se sustenta en un nuevo esquema de coordinacin inte-
rinstitucional con mirada integral, desde una perspectiva de derechos.
En 2015 se propuso consolidar lneas de trabajo en un plan de accin interinstitu-
cional que tomara como referencia permanente el proceso de crecimiento y consoli-
dacin de la perspectiva sistmica del trabajo. Fundamentalmente se apunt a definir
un conjunto de acciones y productos integrales que impactaran fuertemente sobre la
problemtica de la violencia contra NNA. Este no es un esfuerzo aislado, sino en sinto-
na con otros esfuerzos que se vienen desplegando en el mbito nacional.

1. La Hoja de ruta SIPIAV 2016-2019 es un documento elaborado durante el segundo semestre de 2015,
con apoyo de UNICEF, por el politlogo Martn Pardo, en acuerdo con la Coordinacin SIPIAV y su Comi-
t Nacional. Este informe de trabajo resume algunos de sus aspectos ms destacables.
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Para realizar la Hoja de ruta 2016-2019 se tomaron los sucesivos informes de ges-
tin y las ltimas sistematizaciones elaborados por SIPIAV y se identificaron las poten-
cialidades y los principales retos planteados por sus organismos, desde una concep-
cin sistmica de la respuesta institucional.
En el proceso de recoleccin de informacin se llev a cabo una revisin docu-
mental, as como entrevistas y espacios de consulta con informantes y tcnicos cali-
ficados.
La informacin recogida fue presentada y discutida en:

cuatro comits de gestin del SIPIAV,

un Encuentro Nacional de Comits de Recepcin Local y
un taller de trabajo con referentes territoriales.

El proceso de elaboracin de la HR se vertebr desde el Comit Nacional de Ges-

tin del SIPIAV e integr la visin de autoridades, referentes institucionales y funda-
mentalmente de tcnicos que trabajan en los distintos organismos del sistema, as
como de las organizaciones no gubernamentales vinculadas a la temtica de la violen-
cia contra NNA. Tambin resultaron determinantes los frutos de la experiencia desple-
gada desde los Comits de Recepcin Local (CRL) que funcionan en el territorio.
La Hoja de ruta permiti identificar amplios consensos intersectoriales para avan-
zar en los grandes retos que tienen los organismos que componen SIPIAV con relacin
a la violencia contra la infancia y la adolescencia. Como ejemplo cabe mencionar los
desafos planteados para los sistemas de informacin optimizados e integrados, los
criterios de abordaje y derivacin en territorio, as como la necesidad de una mayor
difusin y sensibilizacin interna y externa.

Premisas, datos
y conceptos para subrayar
La violencia no solo refiere a hechos tangibles, como cuando se produce violencia
fsica, sino que tambin involucra acciones de amenaza, intimidacin, sometimiento
o acoso. Si bien se reconocen diferentes tipologas de violencia, en la Hoja de ruta
se adopta la que el propio SIPIAV emplea en sus documentos y reportes. Ese recor-
te analtico considera la tipificacin de violencia ms aceptada internacionalmente y
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consagrada en la Ley Nacional de Violencia Domstica (17.514, de julio de 2002). Dicha

tipificacin clasifica a la violencia segn sea:

fsica,
psicolgica/emocional,
sexual,
patrimonial,
negligencia.

Sin embargo, parece claro que las categorizaciones de violencia no pueden ser
estticas, dado que cada tipo se encuentra en permanente vinculacin con otros y con
contextos que se transforman.
En Uruguay, los datos referentes a la violencia contra NNA an son escasos y poco
sistematizados, pese a los notorios avances y esfuerzos sostenidos a partir de 2007. En
cualquier caso, reflejan una grave situacin de vulnerabilidad y suponen una continua
y grave violacin de estos derechos.
Pese a reconocer el avance significativo en el proceso de recoleccin y sistematiza-
cin de informacin llevado a cabo, complementariamente a la informacin aportada
por otros instrumentos, la calidad y la cantidad de informacin an es insuficiente y
parcial para dimensionar la problemtica de manera efectiva.
Resulta necesario, adems, que dicha informacin pueda desagregarse en trminos
territoriales, al menos inicialmente por departamento, ya que las estrategias de inter-
vencin en los territorios no pueden ser homogneas, sino que deben ser capaces de
atender las particularidades.
Otros esfuerzos destacables en materia de generacin de informacin y conocimiento
sobre la temtica de la violencia en general, y en particular la relativa a infancia y adoles-
cencia, se identifican en la Primera Encuesta Nacional de Violencia Basada en Gnero y
Generaciones, de 2013, un aporte significativo generado por el Proyecto Uruguay unido
para poner fin a la violencia hacia las mujeres, nias y adolescentes.
Dicho relevamiento, realizado en forma conjunta con el Instituto Nacional de Estads-
tica (INE), informa, entre otros datos muy importantes, que en Uruguay una de cada tres
mujeres (34,2 %) declara haber vivido alguna situacin de violencia en su infancia.
El Ministerio del Interior (MI), por su parte, ha avanzado significativamente en la
sistematizacin desde el Observatorio Nacional sobre Violencia y Criminalidad.
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Estos instrumentos de recoleccin de datos e informacin han aportado ms insu-

mos sobre violencia de gnero (VG) que sobre violencia contra NNA. En cualquier caso,
an existe una brecha amplia entre la informacin de calidad y el peso real de la violen-
cia contra la infancia y la adolescencia en la sociedad uruguaya.

Visiones, percepciones
(fortalezas y desafos)
Los actores consultados en el proceso de recoleccin de informacin coincidieron en que,
si bien desde 2007 el SIPIAV brinda un marco poltico-institucional para el abordaje de
la temtica de la violencia contra NNA, es altamente prioritario avanzar en algn tipo de
normativa que otorgue mayor peso al acuerdo marco generado y ratificado por las au-
toridades de turno desde los organismos integrados (por ejemplo, mediante un decreto
que legitime mayormente el mbito de coordinacin SIPIAV).
Otro aspecto que suscita acuerdo de los referentes es el de la visibilidad que el SIPIAV
le ha brindado al tema de la violencia contra NNA en la agenda pblica y en la sociedad,
dado que:

se cre una institucionalidad que el tema no tena;

se promovi una mejor comunicacin entre los actores involucrados;
se avanz en la posibilidad de generar respuestas complejas a una problemtica
compleja;
se ha concretado la coordinacin interinstitucional entre los organismos, lo que
permite racionalizar/optimizar recursos.

Un desafo claro que han identificado prcticamente todos los actores consultados es
el de continuar el proceso de descentralizacin territorial, pero con criterios que permitan
ir consolidando un modelo de gestin que tenga lneas de coherencia y transversalidad
metodolgica. Los Comits de Recepcin Local (CRL), que se han ampliado progresiva-
mente, son una parte importante en este aspecto. Adems es preciso ahondar los esfuer-
zos tendientes a protocolizar y uniformizar metodologas y herramientas de gestin (en
particular, gestin de la informacin y el conocimiento).
Un modelo de gestin integral del SIPIAV requiere tambin mejorar las capacidades
de supervisin de los convenios y de seguimiento de los servicios territoriales relativos
a la recepcin, derivacin y atencin de NNA.
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Las principales fortalezas del SIPIAV en la perspectiva de los referentes consulta-

dos pueden resumirse en:

marco institucional,
perspectiva intersectorial,
abordaje integral,
visibilidad del tema en la agenda pblica,
mejora de capacidades en general para el sistema de respuestas.

Asimismo se destacan como retos prioritarios:

ampliar las capacidades territoriales para alcanzar un abordaje nacional con

los servicios de atencin,
trabajar fuertemente el componente informacional dentro de las instituciones
(transversalizando la perspectiva SIPIAV),
fortalecer capacidades de formacin y sensibilizacin (intra e interinstitucio-
nales),
profundizar y fortalecer la vinculacin con el Poder Judicial.

Otro aspecto destacable en el proceso de desarrollo y consolidacin del SIPIAV y

su trabajo intersectorial se vincula con los mapas de ruta y protocolos especficamen-
te creados para responder al problema de la violencia contra NNA en distintos mbitos
(sectoriales y territoriales). En tal sentido, resaltan las numerosas herramientas que,
segn indican diversos informantes consultados, parecen haber tenido en algunos
casos problemas para su aplicacin. Entre otras:

Mapa de ruta para la prevencin y la atencin de situaciones de maltrato y

abuso sexual infantil en el sector salud (MSP, ASSE, SIPIAV, UNICEF-PNUD,
2009),
Protocolo para la enseanza media para intervenir en situaciones de violen-
cia domstica en adolescentes (ANEP, 2010),
Mapa de ruta para las situaciones de maltrato y abuso sexual en nios, nias
y adolescentes, detectadas en el mbito escolar (SIPIAV-INAU, CEIP-ANEP,
UNICEF, 2013),
Herramientas conceptuales para docentes en materia de derechos humanos y
violencia domstica (ANEP, s/f ),
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Gua didctica de educacin y diversidad sexual (ANEP, 2014),

Gua didctica en educacin y violencia domstica (MIDES, INMUJERES,
ANEP, 2014).

En particular, en el sistema educativo se plantea como una oportunidad la herra-

mienta del Plan Nacional de Educacin en Derechos Humanos (PNEDDHH), en la rbi-
ta de la Administracin Nacional de Educacin Pblica (ANEP), con la participacin del
Ministerio de Educacin y Cultura (MEC) y la Universidad de la Repblica (UdelaR). El
PNEDDHH puede permitir profundizar la sensibilizacin y capacitacin para prevenir
la violencia contra NNA en el mbito educativo y promover el uso de la herramienta del
mapa de ruta, creada hace ya unos aos y actualizada peridicamente.

Propuestas integrales
para favorecer impactos
La perspectiva de abordaje para un plan de accin SIPIAV no puede ser una suma de
partes, sino que se cimenta sobre aspectos de complementariedad entre las entida-
des que lo conforman. Entre las propuestas integrales destacan el Mdulo Formativo
SIPIAV, con nfasis prctico, como iniciativa transversal para incorporar en los planes
de capacitacin previstos en cada organismo (nivel central y territorial); campaas
de bien pblico; protocolos o guas especficos para el manejo y la orientacin de los
operadores. Estas propuestas se suman a los registros y soportes para la informacin
integrada y de calidad.
En el proceso de intercambio con referentes institucionales qued de manifiesto
la preocupacin por acercar la perspectiva de ejecucin del SIPIAV al trabajo que se
desarrolla a escala territorial.
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Acciones integrales 2016-2019

Una vez sintetizado el proceso de elaboracin, sistematizado el diagnstico interins-
titucional e identificados los principales activos de las organizaciones que conforman
el SIPIAV, la Hoja de ruta persigue el objetivo de:

Mejorar las capacidades institucionales de las entidades que conforman el SIPIAV,

para fortalecer sus dispositivos orientados a la proteccin de NNA que sufren situa-
ciones de maltrato y/o violencia, desde una mirada integral.

Para avanzar hacia este objetivo, se defini un conjunto de acciones y productos

en tres reas estratgicas que cuentan con sus respectivas metas e indicadores:

Revisin del modelo de atencin

1. Fortalecer la implementacin de la respuesta del sistema interinstitucional SI-

PIAV.
2. Ampliar el acceso y la cobertura del sistema de atencin SIPIAV (identificacin,
derivacin y atencin).
3. Fortalecer la dimensin territorial del SIPIAV a partir de profundizar los dispositi-
vos existentes y ampliar servicios.

Sistemas de informacin, registros de calidad y marco normativo

1. Generar un sistema de registro bsico de las situaciones de violencia contra NNA

en el marco de todas las intervenciones SIPIAV.
2. Acordar un sistema de indicadores sobre violencia contra NNA que sustente la
conformacin de un observatorio especfico.
3. Fortalecer el SIPIAV en el plano normativo, como interlocutor interinstitucional de
las polticas pblicas orientadas a la proteccin de NNA contra la violencia, desde
una perspectiva de derechos.

Difusin, sensibilizacin, capacitacin interna y externa, fundamentos

1. Incrementar la cantidad de operadores pblicos y privados sensibilizados y capa-

citados sobre herramientas para el abordaje de la violencia contra NNA.
2. Fortalecer la institucionalidad y el respaldo al SIPIAV, apuntalando el mbito de
decisin poltica en las entidades que lo integran.
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Acciones/
productos especiales

Acciones/productos del rea estratgica 1:

Revisin del Modelo de Atencin (abordajes-metodologa)

Integracin de un referente del SIPIAV en el grupo de trabajo del INAU para la

unificacin programtica de las polticas de atencin, proteccin y restitucin
de derechos.

Diseo de un documento base gua-mdulo formativo SIPIAV con orientaciones

conceptuales y metodolgicas.

Diseo y ajuste del material del mdulo especfico SIPIAV.

Mapeo de prioridades de cobertura territorial.

Bases generales y particulares para la integracin de servicios de atencin

territorial.

Creacin de grupos de trabajo (GT) del Comit Gestin. Se propone generar un

GT por eje del SIPIAV o por rea estratgica de la HR.

Incorporacin de la Gua SIPIAV y los mapas de ruta CEIP como referencia cu-
rricular para espacios de formacin a docentes integrados al Plan Nacional de
Educacin en Derechos Humanos (ANEP).

Formulacin de propuesta de cobertura territorial para la atencin de NNA

basada en el fortalecimiento de los CRL y generacin de nuevos dispositivos.

Mapeo, elaboracin y distribucin de una gua de consultorios jurdicos barria-

les gratuitos.

Desarrollo de un acuerdo de trabajo SIPIAV-ASSE para fortalecer la articulacin

e integracin de los equipos referentes de violencia de todo el pas con los CRL.

Generacin de un protocolo o mapa de ruta con CAIF y UCC para nios de 0 a 3

aos.
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Acciones/productos del rea estratgica 2:

Sistemas de Informacin, Registros de Calidad y Marco Normativo

Creacin de un GT SIPIAV para acordar definiciones sobre el sistema de indica-

dores bsicos a relevar (en sintona con la uniformizacin programtica con el
INAU).

Elaboracin de un documento sntesis de indicadores bsicos a relevar en mate-

ria de violencia contra NNA.

Elaboracin del documento base para la creacin de un observatorio de violen-

cia contra NNA que aporte informacin de calidad sobre factores explicativos
(con la posible integracin de una encuesta sobre prevalencia).

Creacin de una alianza de trabajo para incorporar la metodologa MICS UNICEF

(Multiple Indicator Cluster Surveys) a fin de relevar informacin sistemtica
sobre disciplina infantil a partir de la ECH.

Aprobacin del convenio de ejecucin de MICS (UNICEF) y SIPIAV.

Creacin de un GT sobre incidencia normativa.

Elaboracin de un documento propuesta para la redaccin de un decreto que

reconozca a SIPIAV como entidad de referencia estatal en materia de violencia
contra NNA.

Elaboracin de un documento propuesta para actualizar y aprobar la legislacin

sobre maltrato y abuso sexual infantil (con medidas de proteccin especficas),
que incluya una definicin integral de violencia.

Acciones/productos del rea estratgica 3:

Difusin, Sensibilizacin, Capacitacin Interna y Externa

Diseo y ajuste del material que integra el mdulo especfico SIPIAV.

Inicio de la coordinacin con ANTEL para llevar adelante una campaa nacio-
nal a travs de sms sobre el derecho a la no violencia en NNA (basado en una
propuesta del GT).

Continuacin de la entrega a los padres de los recin nacidos en todas las ma-
ternidades, pblicas y privadas, del set universal de material didctico referente
a las prcticas de crianza y a la puesta de lmites no violentos.
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Definicin de un marco de acciones de sensibilizacin a escala comunitaria

desde los servicios de salud del primer nivel de atencin.

Integracin de un referente permanente del Poder Judicial al CG e instrumenta-

cin del mdulo SIPIAV en capacitaciones previstas por la Justicia en el marco de
su Plan Estratgico.

Instrumentacin del mdulo SIPIAV en capacitaciones previstas por ASSE, MI-

DES, MI, INAU, CAIF y MSP.

Generacin de una propuesta para espacios de trabajo con pediatras y docentes.

Generacin, desde GT, de un documento base para la elaboracin de un con-

venio con la UdelaR que permita integrar el abordaje de la violencia en lneas
institucionales de formacin e investigacin.

Desarrollo, desde GT, de una propuesta de abordaje institucional en salud y

educacin privadas.

Tambin en la HR aparecen identificados los indicadores para un adecuado segui-

miento de las acciones propuestas y los responsables institucionales segn accin/
producto.
De forma complementaria se propone, a partir de 2017, integrar anualmente un
reporte sobre diez indicadores centrales que el SIPIAV debera estar en condiciones
de brindar (con base en la informacin producida por todas las entidades que lo con-
forman).
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Una estructura posible para vertebrar el proceso

En una nueva fase de implementacin, se propone estructurar el SIPIAV en tres dimen-
siones fuertemente articuladas: la dimensin poltica, la dimensin intersectorial y la
dimensin territorial.

Comits Consejo
de Recepcin Institucional
Local (CRL) dimensin
dimensin poltic a
territorial

Comit de
Gestin (CG)
dimensin
intersectorial

1. SIPIAV Consejo Interinstitucional. Est integrado por las principales autoridades

firmantes del convenio marco, que deben celebrar al menos dos reuniones anua-
les para abordar: 1) informe de gestin, 2) plan de accin interinstitucional anual.
Este rgano colectivo es encargado de las polticas pblicas a desarrollar en esta
materia.

2. Comit de Gestin (CG) SIPIAV. Integrado por referentes tcnicos y funcionales

de cada organismo, este mbito se ha destacado por su proceso ininterrumpido,
que ha permitido la sostenibilidad y es la principal expresin de intersectorialidad.
Sera deseable mantenerlo o sumarle la participacin de mandos medios con ma-
yor incidencia y poder de decisin, a los efectos de materializar y operativizar al-
gunas articulaciones relativas a la gestin e implementacin integral. Se propone
mantener la frecuencia mensual de reuniones, con agenda peridica de acciones a
acordar y promover, as como herramientas de seguimiento del trabajo.
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En esta dimensin se propone la modalidad de GT, acordados en el marco del CG,

para concretar las grandes lneas de poltica definidas y los productos acordados.

3. Comits de Recepcin Local (CRL). Son la expresin territorial del SIPIAV. En ellos,
los referentes territoriales SIPIAV cumplen un papel decisivo en la gestin y con-
formacin de la agenda, definen metodologa, registro y seguimiento, en coordina-
cin con referentes de las instituciones en territorio y las redes de atencin SIPIAV.
Parece importante que se renan al menos mensualmente. Adems, sera desea-
ble que cada direccin departamental de INAU asigne un referente para articular
en el propio departamento, en permanente dilogo con el referente de SIPIAV que
visita peridicamente el territorio.
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Acciones complementarias
en modalidad de inventario
El intercambio mantenido con los referentes polticos, sectoriales y territoriales per-
miti listar mltiples acciones para promover y desarrollar. Pese a las limitaciones de
presupuesto planteadas en las planificaciones sectoriales, existen muchas acciones
que no requieren una asignacin financiera significativa. Entre ellas se identificaron
diez que, por su trascendencia, podran contribuir en buena medida a una interven-
cin integral de impacto, tanto en los niveles sectoriales como territoriales y de deci-
sin poltica.

1. Creacin de grupos de trabajo por rea estratgica (iniciada en 2016).

2. Cronograma de trabajo especfico 2016 con referentes institucionales de educa-
cin y salud privadas.
3. Propuesta de taller SIPIAV con el sector privado de la salud y la educacin.
4. Estructura de programa para intervencin: 20 acciones por la no violencia (se pro-
pone al menos una por departamento y dos en Montevideo, integrando intenden-
cias y municipios y con protagonismo de NNA).
5. Campaa de viralizacin en redes sociales del audiovisual institucional reciente-
mente elaborado.
6. Campaa de intervenciones territoriales Un muro a la violencia contra NNA (pin-
tura a cargo de los protagonistas en acuerdo con gobiernos departamentales y
locales).
7. Definicin de contenidos para un taller con periodistas sobre derecho a la no vio-
lencia contra NNA.
8. Espacio interinstitucional de trabajo con la UdelaR (extensin y currculos).
9. Creacin de un grupo tractor para la definicin de los indicadores centrales que
debera aportar cada organismo en el marco del SIPIAV.
10. Conformacin de un GT integrado con el Consejo Consultivo contra la Violencia de
Gnero, para fortalecer la necesaria revisin legislativa en materia de infancia y
adolescencia.
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