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    CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO 278 edigao, revista e atualizada até a Emenda Constitucional 64, de 42.2010 MALHEIROS: S=EEDITORES CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO © CeLs0 ANTONIO BANDEIRA DE MzLLO Como Elementos de Direito Administrative I* edigdo, I*tiragem, 1980; 2 tiragem, 1981; 3 tiragem, 1983; 4 tiragem, 1984; 5 tiragem, 1986; 6 tiragem, 1987: 7 tiragem, 1988; 2° edigdo, 1* tiragem, 01-1991; 2 tiragem, 03.1991; 38 edicao, 196 Como Curso de Direito Administrativo 4 edicdo, 1993; 5 edigdo, 1994; 6 edigao, 02.199: 7 edigdio, 11.1995; 8 edicido, 04.1996; * edigdo, 06.1997: 10% edipao, 01.1998; II® edigdo, 02.1999; 12+ edipao, I* tragem, 01.2000; 2 siragem, 05,2000; 13* edigdo, 01.2001; 14*.ediedo, 02.2002; 15# edigdo, 01.2003, 16% edigfo, 08.2003; 178 edigio, 01.2004; 18 edigao, 01.2005; 19% edipdo, 07.2005; 20° edigfo, 02.2006; 21° edigdo, 07.2006; 226 edigdo, 03.2007; 238 edigdo, 08.2007; 24% ediedo, 09.2007; 254 edigdo, I*tiragem, 03.2008; 2° tiragera, 08.2008; 26° ediedo, 01.2008. ISBN: 978-85-7420-994-4 Direitos reservados desta edipao por ‘MALHEIROS EDITORES LTDA. Rua Paes de Araijo, 29, conjunto 171 ‘CEP 04531-940 ~ Sa0 Paulo — SP Tel: (11) 3078-7205 ~ Fax: (11) 3168-5495 URL: www.malheiroseditores.com-br ‘e-mail: malheizoseditores@terra.com.bt Composigto Acqua Estidio Grifico Lida, Capa Nadia Basso Impresso no Brasil Printed in Brazil 02.2010 A Weida, doce companheira e constante estimuladora de meus estudos, com imenso amor. NOTA A 27* EDICAO Tal como sempre temos feito a cada edic&o nova, além das atualizagSes exigidas por mudangas legislativas, buscamos sempre aportar alguma melhoria ao texto precedente, fazendo adendos, conquanto breves, para melhor aclarar os assuntos tratados. Esto esparsos ao longo de todo 0 Curso. Dentre eles, por implicarem revisio de ponto de vista juridico dantes expendido, devemos aqui fazer referéncia ao fato de, no capitulo concernente & Concessio de Servigo Péblico, retornarmos a admitir, embora com restrigées, a alienacao do controle societario de empresa concessionaria de ser- vigo publico, sem que isto implique perda da concessio. No capitu- lo sobre Desapropriacao, ao tratar do tombamento, acatando pensa- mento da jovem administrativista ali mencionada, deixamos de considerar este instituto como sendo modalidade de servidio. Final- mente, conforme esclarecemos no capitulo relative & Prescrigao, reformamos 0 entendimento de que s4o imprescritiveis as ages por ilfeitos que causem danos ao Erério, convencidos por argumento, brandido por um também jovem publicista em conferéncia que pro- feriu no Congreso Mineiro de Direito Administrativo. Ainda esta yez, volvemos a consignar ¢ a agradecer de pubblico a colaboracdo valiosa dos professores WEIDA ZANCANER, CAROLINA Zockun, Mauricio ZOcKuN e do professor e magistrado federal HERALDO Garcta ViTta, que nos subsidiaram, como sempre o fazem, com observagées, criticas e atualizages muito vtteis. Por iltimo, cumpre anotar o inestimavel auxflio da colega Dirce TOSHIE ToMA, que, sobre efetuar a mesma colaboracao acima referida, me auxilia no trabalho de proceder concretamente & materializagao des- tes acréscimos e reparos. Sio Paulo, fevereiro de 2010 CELSO ANTONIO BANDERA DE MBLLO Nota 27+ edigio ... Parte I — INTRODUGAO ..... Capitulo 1 1 n a Vv v VE var vIn x x SUMARIO ~ 0 DIREITO ADMINISTRATIVO E 0 REGIME JURIDICO-ADMINISTRATIVO As fungoes do Estado .. Os critérios de distingio das fungbes do Estado . A fungao politica ou de governo O Direito Administrativo Origem do Direito Administrative As bases ideolégicas do Direito Administrativo 0 regime juridico-administrativo Conceito juridico de interesse piiblico Direito subjetivo puiblico, 62; Interesses primarios e secundarios do Estado, 65 Contetido do regime juridico-administrativ0 0... 4) Supremacia do interesse pitlico sobre o privado, 69; ) Indisponibilidade, pela Administragao, dos interesses piiblicos, 73 Valor metodolégico da nogiio de regime administrativo ... Capitulo Il ~ PRINCIPIOS CONSTITUCIONAIS DO r DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO Principivs eapressus ¢ implicitus ... 18) Prineipio da supremacia do interesse piiblico sobre 0 Interesse privado, 96; 2) Principio da legalidade, 99; 3) Principio da finalidade, 106; 4) Prinefpio da razoabil de, 108; 5®) Principio da proporcionalidade, 110; 6%) Prin- cipio da motivacdo, 112; 7) Principio da impessoal de, 114; 8) Principio da publicidade, 114; 9) Principios a7 29 32 36 37 38. 43 52 58 o 87 10 ‘CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO do devido processo legal ¢ da ampla defesa, 115; 10°) Principio da moralidade administrative, 119; 11*) Prinet pio do controle judicial dos atos administratives, 120; 125) Principio da responsabilidade do Estado por atos ad- ‘ministratives, 121; 138) Principio da boa administragéo, 122; 14) Principio da seguranca jurtdica, 123 H — Restriedes excepeionais ao principio da legalidade a) Medias provisorias, 126; b) Estado de defesa, 134; ¢) Estado de sitio, 135 Parte I — OS SUJEITOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO ... Capitulo I —. A ORGANIZACAO ADMINISTRATIVA 1 — Os Orgdos ¢ as competéncias piiblicas Orgaos publicos, 140; Classificacdo dos argos, 141; Competéncias piiblicas, 142 (Conceito de competéncis, 144) T= Insurgéncia na via administrativa contra 0 exercicio das competéncias: pedido de reconsideracdo, recurso hierdrquico, reclamacao administrativa, representacio e dentincia I — Centralicagdo e descentralizagio administrativa .. Desconcentracao, 150; A hierarquia e os poderes do hie- rarca, 150; Distingdo entre descentralizacao e descon- centragéo, 151; O controle, 15] IV ~ Organizacdo administrativa da Uni iret € indir ecm Administragio direia da Unido, 153: Critério classifica- dor do Decreto-lei 200, 155; Entes paraestatais, 157 Administragao Capitulo IV — FIGURAS DA ADMINISTRAGAO INDIRETA E ENTIDADES PARALELAS .. oe I = Autarquias Conceito, 160; Regime juridico, 161 (a) Relagbes com a pessoa que as eriou, 162; b) RelagBee com terosinee, 165s, ©) Relagtes internas, 167); Autarguias especiais ou sob regime especial, 169; Agéncias reguladoras, 169; Agén- cias executivas, 18] It — Fundacées piblicas Conceito legal: impropriedade, 183; Natureza das funda- bes piiblicas, 186 137 139 146 149, 152 160 SUMARIO I — Empresas piiblicas e sociedades de economia mista Conceito de empresa piiblica, 187 (Conceito legal: impro- priedade, 187); Conceito de sociedade de economia mista, 191 (Conceito legal: impropriedade, 192); As diferencas enire empresas piiblicas e sociedades de economia mista, 193; Nauureza essencial de empresas piblicas e sovieda. des de economia mista: consegiiéncias, 194; Critérios para interpretacao do regime jurtdico das empresas do Estado, 197; Espécies de empresas piiblicas'e sociedades de economia mista, 198; Empresas estataise concessio de servigo pitblico, 199; A peculiaridade de regime das ‘estatais em confronto com as pessoas de Direito Privado. Normas constitucionais, 201; O regime juridico das em- Presas estatais, 204 (a) Relages com a pessoa que as criou, 204; b) Relagdes com terceiros, 208; c) Relagdes internas, 219) IV — Figuras juridicas introduzidas pela Reforma Administrativ™ n.. Contrato de gestio, 225; Contratos de gestdo entre Esta. do e entidades da Administragdo indireta, 226 (O art. 37, § 8°, da Constitui¢ao, 232; Contrato entre drgiios?, 234); Contratos de gestio entre o Estado e as “organizagées sociais", 236; Organizagées sociais, 236; Organizacoes da sociedade civil de interesse piiblico, 242 Capitulo V — SERVIDORES PUBLICOS 1 — Agentes piiblicos ... 7 H— — Classificagao dos agentes piiblicos 4) Agentes politicos, 247; B) Servidores estatais, 248 (Ser vidores paiblicos: conceito e espécies, 249; Servidores das pessoas governamentais de Direito Privado, 250); ¢) Par- Hieulares em colaboracdo com a. Administracdo, 250 I — Os servidores estatais na Constituicao: titulares de cargos e ocupantes de empregos .... : 4) Cargos piiblicos, 254; b) Fungées puiblicas, 255; c) Empregos piiblicos, 256 IV — Natureza da relagdo jurtdica entre os titulares de cargos € 0 Poder Pablico 7 V — Natureza da relagio juridica entre os ocupantes dé emprego ¢ as entidades governamentais VI — Ambito de aplicagao do regime de emprego e do regime de C0280 i " 222 244 247 254 256 258 258 2 vin vin Ix XI XI (CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVE — Objeto das normas constitucionais sobre pessoal ... — Normas de contengéo de despesas com os servidores estatais 4) Limite global de despesas com pessoal, 267; b) Previ- sdo orgamentdria ¢ na lei de diretrizes para alteracées, 271; ¢) Proibicdo @ Unido e Estados de tportarem recur- 's08 @ outros niveis de governo para despesas de pessoal, 272 — Normas relativas & remuneragdo dos servidores ¢ de agentes politicos 4) Criagdo de remuneragdo por subsidies, 272; b) Limi- te de remuneragao, 274; c) Vencimentos do Executive como paradigma para 0 Legislativo ¢ o Judicidrio, 278; 4) Proibigao de vinculagao de vencimentos, 278; €) Cal- culo de acréscimos pecunidrios, 278; f) Uniformidade na data e nos indices para revisdo geral da remuneracdo dos servidores piblicos, 279; g) Exigéncia de lei para fxagéio ou alteragdo da renuneragdo, 279 — ‘Normas constitucionais sobre o regime juridico dos servidores estatais (titalares de cargos ou empregados) .. a) Acessibilidade aos cargos e emapregos: concurso piibli- co, 280 (Admisséo e dispensa tias estatais, 284); b) Con- rratagdo excepcional sem coricurso; 285; c) Direito de greve e de sindicalizagéo, 286; d) Proibigao de acumula- ¢d0 remunerada, 287; e) Sancéo por improbidade admi- nistrativa, 289 — Regime constitucional dos servidores putblicos titulares de cargos = 1a) Irredutibilidade de vencimentos, 289; b) Alguns direitos, equivalentes aos dos empregados, 290; c) Estabilidade, 290; d) Disponibitidade, 291; e) Aposentadoria e proven- tos, 292; f) Requisitos para aposentadoria e correspon- denies proventes, 293; g) Forma de cdleulo dos proventos de aposentadoria e das pensbes, 294;h) Tratamentos espe- cfficos em atengdo a situagées transitérias, 296; i} Contri- duigao previdenctdria, 299; j) Awaltzupao de provenios € pensbes, 303 — Os cargos piblicos a) Criagto e extingdo. Declaragdo de desnecessidade, 305; b) Classificagao dos cargos, 305 (Cargos em comis- ‘fo, 305; Cargos de provimento efetivo, 306; Cargos vita- cios, 308); ¢) Lotagdo dos cargos e “redistribuipdo", 308 280 29 xin xv XVI XV SUMARIO provimento em cargo piiblico: conceito e formas 4) Provimento autnomo ou origindrio (Nomeacio, 309; Posse, 310); b) Provimentos derivados, 311 (Provimento derivado vertical (promogio), 311; Provimento derivado = horizontal (readaptagio), 311; Provimento derivado por reingresso (reversio, aproveitamento, reintegraglo-e re- condugio), 312) Direitos.e vantagens dos servidores piiblicos 4@) Direitos e vantagens que beneficiam diretamente o ser- vidor, 313 (Direitos e vantagens de ordem pecuniéria, 313; Dicitos de auséncia ao servigo, 315; Aposentadoria, 321): b) Direitos e vantagens em prol de dependentes do servi- dor, 321 Devores ¢ responsabilidades dos servidores piiblicos estatutdrios Prescrigéio, 325 Sindicéncia e processo administrativo . Limites ao poder de emendar a Constituigio ¢ a sitwagao dos atuais servidores Parte III — AS VIAS TECNICO-JURIDICAS DE ACAO ADMINISTRATIVA .. Capitulo VI — © REGULAMENTO NO DIREITO BRASILEIRO Trttr0dttg@0 srmemannmnnnernnor r n a v v VE var Var x x XI Espécies de regulamento no Direito europeu 0 regulamento previsto no art. 84, VI, da Constituicao Brasileira ... Conceito de regulamento no Direito brasileiro .. Diferencas entre lei e regulamento no Direito brasileiro 0 regulamento ante 0 principio da legatidade no Brasil Finalidade ¢ natureza da competéncia regulamentar Limites ao regulamento no Direito brasileiro: a delegagéio legislativa disfarcada .. 0 objeto da competéncia regulamentar Diferencas entre lei e regulamento quanto és garantias do administrado «. Resolugdes, instrucBes e portarias 313 323 326 331 337 339 341 342 343, 1 ‘CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO Capitulo VIL — ATOS ADMINISTRATIVOS I 4 I vr var — Consideragdes introdutérias 4) Distingalo entre fatos jurfdicos ¢ atos jurtdicos, 371; b) 0 problema da conceituacao do ato administrative, 375; ¢) Os conceitos juridicos, 376; d) Historicidade dos con- ceitos jurtdicos, 379; e) Funcionalidade endo “‘verdade” dos conceitos, 380; f) Critério bdsico para conceitagio do ato adminisirativo, 383 — Atos da Administragdo e atos administrativos = Conceito de ato administrativo — Perfeicdo, validade ¢ eficdcia .. — Requisitos do ato administrativo — Elementos do ato Conterido, 393; Forma, 394 — Pressupostos do ato 1) Pressupostos de existéncia, 395; 2) Pressupostos de validade: A) Sujeito (pressuposto subjetivo), 396; B) Mo- tivo (pressuposto objetivo), 397 (Motivo do ato € motivo legal, 398; Motivo e movel, 399; O papel da vontade no ato administrative, 399; Motive e motivagio, 400; O de- ver de motivar ¢ as conseqiiéncias de sua violacao, 400; Teoria dos motivos determinantes, 404); C) Requisitos procedimentais (pressuposto objetivo), 404; D) Finalida- de (pressuposto teleolégico), 405 (Teoria do desvio de poder, 406); E) Causa (pressuposto ldgico), 408; F) For- ‘malizactio (pressuposto formaltstico), 411 — O silencio no Direito Administrativo — Atributos dos atos administrativos .. Casos em que cabe executoriedade, 422; Defesas contra a executoriedade, 422 — Classificagdo dos atos administrativos . @) Quanto a-nawureza da atividade, 423; b) Quanto a estrutura do ato, 423; ¢) Quanto aos destinatarios do ato, 424; d) Quanto ao grau de liberdade da Administragéo em sua prética, 424; e) Quanto & fungéo da vontade ad- minirariva, 475: $) Quanto aos efeitos, 425; g) Quanto os resultados sobre a esfera jurtdica dos administrados, 425; h) Quanto a situacao de terceiros, 427; i) Quanto a ‘composiciéo da vontade produtora do ato, 427; j) Quanto @ formagio do aro, 428; !) Quanto & natureza das situa- ees juridicas que criam, 428; m) Quanto a posigdo ju dica da Administragéo, 429 383 385 387 390 413 a7 422 ‘SUMARIO XI — Vinculagdo ¢ discricionariedade XI — Atos administrativos “in specie” Em fungao do contetido, 437; Como formas de manifesta- dio de outros atos, 440 XIN — Procedimento (ou proceso) administrativo .... XIV. — Panorama da extingao dos atos administrativos XV ~ Revogagao Conceito, 448; Sujetto ative da revogacdo, 449; Objeto da revogacdo, 450; Fundamento da reyogagéio, 451; Mo~ tivos da revogacto, 453; Efeites da'revogacdo, 454; Na- tureza do ato revogador, 455; Limites ao poder de revo- kar, 456; Revogaciio ¢ indenizagdo, 457 XVI — Coisa julgada administrativa XVIT — Invalidade dos atos administrativos . Sujeitos ativos da invalidagao, 462; Objeto da invalidagdo, 462; Fundamento da invalidagdo, 463; Motivo da invalida- $0, 464; Forma da invalidacdo, 464; Efeitos da invali- dagito, 466; Classificagto da invalidade segundo a doutrina brasileira, 466; Atos irregulares, 470; Comentarios as dife- rentes teorias, 471; O grau de intolerdncia em relagéo a ca- tegorias de atos invalidos, 472; Convalidacao, 473; Conva- lidagito ¢ invalidagiio: poder ou dever?, 475; Idensificago dos atos inexistentes, dos nulos ¢ dos anuldveis, 478; Regi ‘me dos atos invdlidos, 478; Invalidacao e dever de indeni- zat, 481; Direito de resistencia contra atos invdlidos, 482 XVLI — Regime juridlico dos atos inexistentes, dos nulos ¢ anuldveis: comparagao .. XIX — Diferencas entre revogagao e invalidagio . Capitulo VII — 0 PROCEDIMENTO (OU PROCESSO) ADMINISFRATIVO I = Conceito de procedimento administrativo .. Procedimento ato complexo, 492 I~ Requisitos do procedimento .. et I — Importéncia do procedimento administrativo. Atualidade do tem cw IV ~ Objetivos do processo ou procedimento ..... V_ = Espécies de procedimento . VI — Fases do proceso ou procedimento .. VI — Prineépios do procedimento VI — Fundamentos constitucionais dos principios do procedimento administrativa .. 443, 445 459 461 493, 485 486 493 494 497 498 500 501 506 16 Ix x (CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO — Obrigatoriedade da adogao de procedimento administrative formalizado ... — 0 processo (ou procedimento) na legislagao federal .. Ambito de abrangéncia, 512; Competéncia, 513; Princt- ios do processo e garantias do administrado, 513 Seqiién- cia processual, 518; Prazos processuais, 522; Revogacao, amulagdo ¢ convalidagdo, 523 Capitulo IX — LICITACAO 1 n S<38 vir var x — Conceito ¢ finalidades — A legislagéo sobre licitagao .. Normas gerais de lictagdo e contratos, 531 — 05 princtpios da licitagao — Quem esta obrigado a licitar — Os pressupostos da licitagao — 0 objeto licitavel, a dispensa ¢ a inexigibilidade de licitagao Bens singulares, 541; Servigos singulares, 541; Sistema- ticagao legal dos casos excludentes de licitagiio, $42; Os casos qualificados pela tei como de licitagio dispensdvel, 542; Inexigibilidade de licitagao, 548; Servicos técnicos de natureza singular, 550; Justificagdo de dispensas ¢ de inexigibilidade, 553; Licitagao proibida, 553 — Modatidades da ticitagao : Prazos e formas de publicidade nas modalidades de lci- tagdo, 561; Comparacéo entre concorréncia, torsada de pregos e convite, 561; Pregéo e consulta, 563 (Procedi- mento do pregio, 563); Registros cadastrais, 568; O re- gistro de precos, 569; Comissées de licitago, 570; Lici- tagaes de grande vulto e licitagdes de alia complexidade técnica, 571; Alienagao de bens, 572; Licitagdes internas @ licitagdes internacionais, 573 — Etapas interna e externa da licitagéo .. ‘Requisitos para instauragto de licitagio, 574; Vedagbes nas licitagdes, 575 — Frases da Weitag@a me Exame dos afluentes @ licitagao, 577; Exame das propos- tas, 578; Confirmagao do resultado e outorga do objeto, 578; Esquema analitico das fases, 579; Seqiiéncia proce- dimental da concorréncia, 580 — Ocedital .. Vicios do edital, 585 510 512 24 927 532 537 539 540 554 S74 SIT 982 xT XH — Ahabilitagéo XV — XV — SUMARIO Documentos substinuivos para habilitagao, 592; Consér- ios, 593; Habilitacdo de empresa estrangeira em licitaciio internacional; compras de bens no Exterior, 593; Compare- cimento de um tinico licitante, 594; Pré-qualificagéo, 594; Descabimento de rigorismos initeis na habilitactio, 595; Efei- 10 juridico da habilitagto, 595; Vicios da habilisagao, 596 O julgamento Requisto das propostas, 597; Objetvidade do julgamen 10, 600; Classificagdo, 601; Desempate entre as propos- 1as, 601; Os “tipos” de licitagdo, 601; Equanimidade de tratamento entre licitantes estrangeiros e niacionais, 604, Classificacdo de uma s6 proposta, 604; Vicias da classi- ficacdo, 605; Efelto juridico da classificacao, 606 Homologacao'e adjudicagéo Regras especiais para lictagses com financiamento internacional ¢ para compras de bens éfetuadas no Exterior. : Recursos administrativas © procedimento licitatério e suas conseqiléncias .. Licitagao e direito ao subseqiiente contrato, 609; Revoga- 40 da licitagao, 609; Anulagao da ticitagdo, 610 Crimes Licitagdo ¢ mandado de seguranga Capitulo X — O CONTRATO ADMINISTRATIVO I an at Vv v VI Introducdo Peculiaridades do contrato administrative, 615 O contrato administrativo no Direito francés a 0 contrato administrative na doutrina Brasileira 1m. Conceito de contrato administrative .. Caracteristicas do chamado “contrato administrativo” .... A ll6gica do contrato administrative, 623 0 contrato administrative no Direito Positive brasileiro Alteracdo unilateral do contrato, 626; Alteracdo bilateral do contrato, 627; Extingdo do contrato: generalidades ¢ a extingdo unilateral, 628; Outras hipsteses de extingao, 629; A “exceptio non adimpleti contractus”, 630; Prazo ¢ prorrogacao dos contratos, 630; Formalidades do con- trato administrative, 632; Eficdcia des coniratos admi- nistrativos, 633; Os pagamentos devides ao contratado; 397 612 613, 614 616 618 622 624 8 ‘CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO corregito monetiria: reajuste ¢ recomposicao de precos no Direito Positivo (imprevisito, fato do principe e suiei (g6es imprevistas), 633; Sangées administrativas'e penais por ocasido dos con-tratos administrativos, 640 VII — Equilibrio econémico-financeiro do contrato administrative . ambito de proteciio do equiltbrio econdmico-financeiro € 0 Direito Positivo brasileiro, 64 tivo € 0 dever de boa-fé, 649 VI — A eléusula “rebus sie stantibus” IX — A teoria da imprevisio i X — Aseldusulas de reajustes de precos XI — Osreajustes ¢ os indices oficiais i XI — Obrigacaes do Estado derivadas de contratos invélidos ou “inexistentes” . XII — Os quase-contratos ¢ 0 enriquecimento sem causa XIV — Convénios e consorcios Parte IV — AS ATIVIDADES ADMINISTRATIVAS .... Capitulo XI — SERVICO PUBLICO E OBRA PUBLICA I~ Coneeito de servico piiblico . 4@) Substrato material da nogao de servico pulblico, 674; b) Elemento formal caracterizador do servigo puiblico: seu regime juridico, 676: Principios do servigo piblico, 676 IH ~ Titularidade do servico e titularidade da prestagao MI — Servicas piblicos e outras atividades estatais Servico piblico ¢ obra pitblica, 682; Servico pitlico e poder de policia, 683; Servico puiblico e exploragao esta- tal de atividade econdmica, 685 — Servigos pitblicos por determinacéio constitucional — Imposi¢des constitucionais quanto aos servicos piiblicos no Bra : a) Servicos de prestaciio obrigatoria e exclusiva do Esta- do, 688; b) Servicos que o Estado tem obrigagéo de pres- tar e obrigagio de conceder, 689; ¢) Servigos que 0 Esta do tem obrigacao de prestat, mas sem exclusividade, 689; 4) Servicos que o Estado néo é obrigado a prestar, mas, do os prestando, terd de promover-thes a prestacdo, me- diante concessaio ou permissdo, 689 VI — Osservigas piiblicos e a dubiedade da expresso “autoricacdo” na Constituleao ... = 642, 651 652 655 696 659 663 667 670 681 682 686 688 690 SUMARIO VT — Limites constitucionais para a caracterizagito de um servigo como pitblico VII — Servigos piblicos e servigos governamentais . IX — Obra piiblica Conceito, 695; Modalidades de execupito indireta, 696; Obra de grande vulto, 697; Obra de imenso vulto, 698; Garantia de execucao, 698; Fiscalizagio da obra, 699; Recebimento da obra, 699; Responsabilidade pela obra, 700 Capitulo XH — CONCESSOES E PERMISSOES DE SERVICO PUBLICO E SEUS REGIMES JURIDICOS . 1 = Concessao de servigos, Piblicor conceto« nopdes gerais : A exploracio do servigo como forma de remuneraao, 702; Concessdo ¢ permisséo de servigo piiblico né Consti- iuigao e as leis editadas para cumpri-la, 703; Improprie- dade das definicbes legais, 706; Natureza dos servigos suscetiveis de serem concedidos, 710; Natureza jurtdica da concessiio de servico ptblico e suas conseqiténcias, 711 1 — Forma e condigées da outorga do servigo em concessto : Licitagao das concessbes, 715; 0 “contrato” de conces. so, 721: Transferéncia da concessto — Transferéncia do controle aciondrio da concessiondria e a subconces- so, 722; Direitos emergentes da concesso como garan- tas de financiamento, 725 I — O prazo nas concessies ¢ sua prorrogagio IV — Os poderes do concedente V — Os direitos do concessiondrio... Remuneragdo do concessiondrio, 734 VI — Astarifas . ‘As fontes paralelas (alternativas, complementares) de receita do concessiondrio, 737; O oquilibrio ccondmico- JFinanceiro na concessiio de servico publico (ou obra pi Dlica), 738 VIL — Os direitos dos usuérios .... VIII — Formas de extingao da concessio e seus efeitos juriilicos a IX — Areversiio dos bens 691 693 701 n3 726 728 733 734 743 741 752 xt XIN xv (CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO — Sintese da composigdo patrimonial no encerramento da concessio — Responsabilidade do concessionério e subsididria do Estado pelos danos a terceiros causddos ent raziio do servico .. — Permissao de servico publico ..n — Situagdes transitorias na lei de concessbes — A parceria piblico-privada (PPP) Valor, prazo e objeto das parcerias piblico-privadas, 774; Modalidades, 774: Concessdo administrativa: a fal- sa concesséo, 776; Beneficios aos contratados nas parce- rias priblico-privadas: vantagens e garantias, 778; Ga~ rantias ofertaveis ao financiador do parceiro privado, 779; O contrato de parceria: gestdo por sociedade de propdsito espectfico, 780; O contrato de parceria: libera~ ‘edo de pagamentos ao parceiro privado, 780; 0 contrato de parceria: diretrizes e cldusulas contratuais, 780; Re- partigdo de riscos. Garantias exigidas do parceiro priva- do. Repartigdo de ganhos, 782; Licitacdo nas parcerias piiblico-privadas, 783; Disposigées aplicdveis apenas & Unido, 784; Inconstitucionalidades da let das parcerias pitblico-privadas, 785 (Vinculagéo de receitas, 786; Fun- dos especiais, 786; Empresa estatal garantidora, 789; Mecanismos privados de resolugdo de disputas, inclusive arbitragem, 789; Assungo, por financiador, do controle da sociedade de proptsitos especificos, 789) Capitulo XII — INTERVENCAO DO ESTADO NO DOMINIO 1 an a ECONOMICO ENO DOMINIO SOCIAL — Introdugio fs — Intervengaio do Estado no dominio econdmico Conceito de atividade econémica em nossa Constituicao, 794; Valorizagdo do trabalho humano, 796; Liberdade de iniciativa, 796; Atividades privadas sob regime especial, S01; Furgéo social da propriedade, 801; Livre concorrén- cae repressao ao abuso do poder econdmico, 803; CADE: organizacdo e funcées, 803; Secretaria de Direito Econdmi- co — SDE, 805; Injragées & ordem econémica, 805; San- (Bes por injracdes & ordem econdmica, 807; Acordo de le- niéncia, 808; Defesa do consumidor, 809; Monopélio, 812 — Intervengéo do Estado no dominio social... 185 756 758 769 7712 791 812 SUMARIO Capitulo XIV — PODER DE POLICIA 1 — Introdugio Bert : MW — — Sentido amplo e sentido estrito do poder de policia . I — Fundamento da policia administrativa IV — Supremacia geral e supremacia especial V — — Esséncia do poder de policia se ‘Tracos caractertsticos, 831 VI ~ Policia administrativa ¢ policia judiciéria VIL — Atos através dos quais se expressa a policia administrativa VIL — 0 poder de policia é discricionério? .. H IX — Definigao de policia administrativa i X — — Policia geral e policia especial... XI — Delegagao de atos de policia administrativa:.. XIL — Executoriedade das medidas de policia administrativa XU — Policia adiministrativa e 0 prinetpio da proporcionatidade contra abusos da Administragao XIV — Setores da policia administrativa XV — Policia administrativa da Unidio, Estados e Municipios ... Capitulo XV. — INFRAGOES E SANCOES ADMINISTRATIVAS I — Conceito .. H — Finalidades I — Sujeito infrator e sujeito responsdvel subsididrio IV — “Bxeladentes” da infragéo ou da sancao V — Prinefpios 4) Princlpio da legalidade, 850; b) Principio da anterio- ridade, 852; ¢) Princlpio da tipicidade, 852; d) Princtpio da exigéncia de voluntariedade para incursao na infragéo, 855; €) Principio da proporcionalidade, 856; f) Princfpio do devido processo legal, 857; g) Principio da motivacao, 859 VI — Providéncias acautelat6rias -....cenn ae VI — Classificagies das sangdes: sangées transmisstveis ¢ sangdes intransmissiveis.. VIN — Muttas .. IX — Dever de sancionar .. a 818 822 823 824 829 833 835 836 837 837 839 841 843 844 844 847 848, 849, 850 850 859 860 862 863 2 (CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO Capitulo XVI — DESAPROPRIAGAO rT — Conceito..... oe Fundamenios da desapropriagéo 10.1...» mm we v wo va = var — Ix x ME XW XI xv — xv XVE XV — XVI — XIX propriedade A declaracio de utilidade piblica .. Desapropriagao: fornia origindria dé agui Requisitos da desapropriagii .. Competéncia para legislar sobre desapropriacto; compettncia para desapropriar ¢ competéncia para promover desapropriacao . Objeto da desapropriagao .. Beneficiérios da desapropriagao Fases do procedimento expropriatério A imissdo provisoria de posse ...... A justa indenizagio. Juros. Corregao monetéria. Outras despesas. Honorérios de advogados Momento em que se consuma a desapropriagéa ... Desapropriagéo por zons .. Desapropriagéio indireta Extensio do controle jurisdicional na agéo de desapropriagio Retrocessdo e direito de preferéncia violado - Requisicdo Servidao administrativa Tombamento .. Capitulo XVII — GESTAO DOS BENS PUBLICOS Fate n a W vo= vr vir Conceito Os bens com relacio & sua destinagdo ... Afetagio e desafetacao dos bens piiblicos Regime juridico dos bens piblicos Z Os bens quanto & sua natureza fisica i 4) Bens do dominio hidrico, 918; b) Bens do dominio ter- restre, 919 (Dominio do solo, 919; Dominio do subsolo, 923) Formas de aquisigdo ¢ alienago de bens pitblic0s Formas de utilizacao dos bens piblicos pelos administrados .. 4) Utlizagto dos bens de uso comum, 925; b) Ullizapao dos bens de uso especial, 929; ¢) Urilizagdo dos bens do- minicais, 930 865 871 ami 873 875, 876 878 878 882 884 888 889 890 291 292 907 10 913 g14 915 915 917 925 ‘SUMARIO Parte V — O CONTROLE DA ADMINISTRACAO EA RESPONSABILIDADE DO ESTADO Capitulo XVII ~ PANORAMA DO CONTROLE.DA 1 n m — Controle jurisdicional (panorama) ADMINISTRACAO PUBLICA — Controle interno e externo 4) Controle interno, 939; b) Controle externo, 940 — Controle parlamentar direto 4a) Sustagdo de atos e contratos do Executive, 940; b) Con- voeagdo de Ministros e requerimentos' de informagbes; recebimento de peticdes, queixas.e representagées dos administrados e convocacao de qualquer autoridade ou pessoa para depor, 940; c) Comissoes Parlamentares de Inquérito, 941; d) Auortzagbes,ou aprovagbes do Con- sgresso necessdrias para atos concretos do Executive, 941; €) Poderes controladores privativos do Senado, 942; f) Julgamento das contas do Executive, 942; g) Suspensdo e destinuigdo (“impeachment”) do Presidente ou de Minis- 170s, 943 — Controle peto Tribunal de Contas 4) Compostura e composigto do Tribunal de Contas, 943; &) Parecer prévio sobre as contas do Presidente, 944; c) Julgamento das contas dos administradores piiblicos, 945 4) “Habeas corpus”, 953; b) Mandado de seguranca, 954; c) “Habeas data", 955; d) Mandado de injuncdo, 955; ) Agdo popular, 956; f) Agdo éivil publica, 956; g) Agao direta de inconstitucionalidade, 957 Capitulo XIX — DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA r n 1m vr vat vin — Conceito de disericionariedade — Limites da discricionariedade .. — Extensiio do controle judicial .. E CONTROLE JUDICIAL — Introdugiio .... — Principio da legalidade — Vineulagiio e discricionariedade Mérito do ato, 965 Fundamentos da disericionariedade — Estrutura lgico-normativa da disericionariedade .. 4) Exame dos motivos, 97; b) Exame da finalis desvio de poder, 979; ¢) Exame da causa do ato, 983 2 935 937 940 943 946 958 960 961 965 968 972 973, 977 Py (CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO IX — Relatividade da competéncia discricionéria .... oe 983 X — Coneluséo 990 Capitulo XX — RESPONSABILIDADE PATRIMONIAL EXTRACONTRATUAL DO ESTADO POR COMPORTAMENTOS ADMINISTRATIVOS I = Introducao 993 I — Responsabilidade e sacrificio de direito me 994 II — Originalidade da responsabilidade piiblica .. IV — Aresponsabilidade do Estado e o Estado de Direito...._ 999 V — ~ Evolugito da resporisabilidade por atos administrativos 4a) Principio da irresponsabilidade do Estado, 1000; b) Principio da'responsabilidade do Estado, 1002; ¢) Res- ponsabilidade subjetiva do Estado, 1002; d) Responsabi- lidade objetiva do Estado, 1005 VI — Fundamentos da responsabilidade do Estado 1006 VIL — Questées capitais sobre a responsabilidade estatal 1007 VIL — Os sujeitos que comprometem o Estado 1007 IX — Caracteres da conduta lesiva ensejadora de responsabitidade 1009 «@) Danos por aco do Estado, 1010; b) Danos por omis- so do Estado, 1012; ¢) Danos dependentes de situagao apenas propiciada pelo Estado, 1017 X = O dano indenizével ... XI ~ Excludentes da responsabilidade do Estado XI — Aresponsabilidade do Estado no Brasil 4a) Introdugdo, 1025; b) Evolugdo normativa da responsa- bilidade do Estado no Brasil, 1027: c) Responsabilidade subjetiva ox objetiva como regra no Direito vigente, 1030: d) Responsabilidade patrimonial do agente por danos a terceiros, 1033; e) Responsabilidade estatal na jurispru- déncia brasileira, 1042; f) A forma de efetivagdo da res- ponsabilidade do Estado, 1045; g) A responsabilidade dos agentes ¢ de torceiras por ilivitas, 104K 1020 1023 Capitulo XX — A PRESCRICAO NO DIREITO ADMINISTRATIVO I. = Prescriedo, decadéncia preclusio 1054 LL — Prescrigéo (ou outro prazo extintivo) da pretensiio do administrado a pleitear direito na via administrativa .... 1056 SUMARIO 2s I~ Prescrigto de agdes judiciais do administrado contra 0 Poder Piiblico 1057 IV — Pretensées da Adminis -- 1060 V — — “Prescrigao” da possibilidade de a Administracao prover, ela propria, sobre certa espectfica sitwagio ..... 1060 VI = Prescriedo das agdes judiciais contra o administrado .... 1062 Aritnpics — 0 NEOCOLONIALISMO E 0 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO T= Iitrodtga0 eonson cay 1067 HH — Aglobalizacao, 0 neocolonialismo e a “reforma” do Estado... 1072 HI ~ Osreflexos da sioblzgto ‘no mundo juridico brasileiro. 1076 IV — Conelusao.. = 1080 INDICE REMISSIVO DE AUTORES 1083 INDICE ALFABETICO-REMISSIVO ... 1089 Parre I INTRODUCAO Capitulo I — 0 DIREITO ADMINISTRATIVO E O REGIME JURIDICO ADMINISTRATIVO, Capitulo IL ~ PRINCIPIOS CONSTITUCIONAIS DO DIREI- TO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO © Direito é um conjunto de normas — prinefpios ¢ regras —, dotadas de coereibilidade, que disciplinam a vida social. Conquan- to uno, 0 dircito se bifurca em dois grandes ramos, submetidos a técnicas juridicas distintas: Direito Piiblico e o Direito Privado. Este tiltimo se ocupa dos interesses privados, regulando relagdes entre particulares. E, entio, governado pela autonomia da vontade, de tal sorte que nele vige o princfpio fundamental de que as partes elegem as finalidades que desejam alcangar, prepdem-se (ou nfo) a isto conforme desejem e servem-se para tanto dos meios que elejam a seu alvedrio, contanto que tais finalidades ou meios nfo sejam proibidos pelo Direito. Inversamente, 0 Direito Piblico se ocupa de interesses da Sociedade como um todo, interesses piiblicos, cujo atendimento nao é um problema pessoal de quem os esteja a curar, mas um dever juridico inescusdvel. Assim nfio ha espago para a autonomia da vontade, que é substitufda pela idéia de fimgao, de dever de atendimento do interesse puiblico, E 0 Estado quem, por definigao, juridicamente encarna os inte- resses ptiblicos. O Direito Adminisirativa é nm rama do Direito Piblico. Ocupa-se, entiio, de uma das fungdes do Estado: a fungio administrativa, Cumpre, portanto, identificd-la para clarear 0 obje- to de estudo do Direito Administrative. Para quem se ocupa do estudo do Direito, assim como para quaisquer que o operem, nada mais interessa senfo saber que prin- cfpios e que regras se aplicam perante tais ou quais situagées. Por 2 ‘CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO isto mesmo, um ramo juridico é verdadeiramente “autonomo” quan- do mele se reconhecem prineipios que formam em seu todo uma unidade e que articulam um conjunto de regras de maneira a com- porem um sistema, “um regime juridico” que o peculiariza em con- fronto com outros blocos de regras. Dai a necessidade de conhecer- se_© “regime juridico administrativo”, por ser ele que infunde a idéntidade prépria do Direito Administrativo. Ocorre que, consoante jé foi dito com razfo, os titulos funda- mentais do Dircito Administrativo se alojam no Direito Constitu- cional. Assim, 0 Direito Administrativo de cada pais possui a feigio gue Ihe confere o respectivo Direito Constitucional, razio, alids, que serve de adverténcia contra a ingenuidade de pretender extra- polar nogées recolhidas em Direito alienigena para aplicé-las, acri- ticamente, 20 Direito Administrativo brasileiro. Eis, pois, que, como necesséria introdugio ao exame do Direi to Administrativo brasileiro, 6 mister desenvolver inicialmente dois capitulos, que virio a seguir: “O Direito Administrativo ¢ o regime juridico administrativo” e “Princfpios constitucionais do Direito ‘Administrativo brasileiro”. Capitulo I O DIREITO ADMINISTRATIVO E O REGIME JURIDICO-ADMINISTRATIVO .As fngdes do Estado. I. Os ritérios de distingdo da fungBes do Es- ado: IIA fungdo politica ou de governo. IV.O Direito Administrative. V. Origem do Direito Adminiserative. VI. As bases ideologicas do Dire 10 Adminisirativo. VIL O regime juridico-administrativo. VII. Conc 10 juttdico de interesse piblico. IX. Conteddo do regime juridico-admi- niserativo, X. Valor metodolégico da nogdo de regime administrativo. IAs fungées do Estado I. O Diteito Administrative é o ramo do Direito Pablico que disciplina o exercicio da fungdio administrativa, bem como pessoas © Orgdos que a desempenham. ‘Cumpre, portanto, ainda que sucintamente, buscar identificé-la, cotejando-a com as demais fungdes estatais.' Comece-se por dizer que fungao publica, no Estado Democritico de Direito, é a ativida- de exercida no cumprimento do dever de alcangar o interesse puibli- co, mediante o uso dos poderes instrumentalmente necessarios con- feridos pela ordem juridica. 2. Em nosso tempo histérico, no mundo ocidental, prevalece esmagadoramente na doutrina a afirmacao de que ha uma trilogia de fungdes no Estado: a legislativa, a administrativa (ou executiva) a jurisdicional. Isto é certo, embora possam ser invocadas algu- mas raras, conquanto muito respeitiveis, vozes discrepantes? e se 1. Hm geral, a doutrina assinala que a fungao mais dificil de ser conceituada & 1 funglo administrativa, pela grande heterogeneidade das atividades que nela se com- preendem. 2. Assim, por exemplo, Kelsen sustenta que as fungdes estatais na verdade so ‘duas: a de criar 0 Direito; legislaglo, e a de execuiar 0 Direito, 0 que tanto é feito pola Administragio como pela Jurisdicio (Teorfa General del Derecho y del Estado, 2 ‘CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO possa também observar que determinados atos estatais parecem nao se acomodar bem neste modelo, Como se sabe, as fungées legislativas, administrativas (ou exe- cutivas) ¢ judiciais esto distribufdas, entre trés blocos organicos, denominados “Poderes”, os quais, de regra, so explicitamente mencionados nas constituigées modernas do Ocidente. Tais unida- des orginicas absorveriam, sendo com absoluta exclusividade, a0 Imprenta Universtétia, México, 1950, tradugdo de Eduardo Garose Mayne, pp. 268- 268). Entre nés, 0 Prof. Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, embora em posigio ‘muito distints da de Kelsen, também considera que $6 hé duas fungSes no Estado: 8 ‘administrativa e a jursdicional. A aéministrativa vica integrar @ ordem juridico- social, mediante duasatividades: a de legisla ea de exccatar, possuindo portanto um caréter politico de programagio & realizagao dos objetivas piblicos. A jurisdicional tem por objeto o proprio Direto, possuindo, poranto, um earfer manifestamente jrdico, Visa a manter a ordem jusdica vigents ameagada ou Violada (Principios Gerais de Direzo Administrasivo, Malheixos Editors, v-T, 3+ ed, 2007, pp. 49.58) ‘Tal como hi os que reduzem o nimero de fungées do Estado, hi os que as ampliam. ‘Assim, Francis-Paul Bénoft, pretznde que hé uma pluralidade de fungbes. Apis efe- tuar uma eritica demolidora ¢irrespondivel aos que afirmam existir a tspartiglo do Poder e das funges no sistema constitucional francés, sustenta que, & luz deste, devem ser distinguidas as fang6es do que denomina Estado-Nagio das fung6es do que denomina Estado-Coletividade. Para ele sfo reconheciveis no Estado-Naco uas funedes: a parlamentar, de criagSo do dieito interno ea govertamental, de die- ‘80 geral da politica exteme e interna, No Estado-Coletividade também ha que di {unguir dois grapos de fungGes: uma, a fungi edministrativa e outra que compreen- ec uma variedade de servicos sob regimes diferentes do da funcaeo administrativa, Guais a funcio judiciria, a fincio de ensino, # fngio de defesa e possivelmente ‘ouiras, notadamente ume funeao de pesquisa (Le Droit Administrarif Francais, Dal- loz, 1968, pp. 27 a52). Bserevendo no final do séeulo XIX e no principio do século XX, ante a realidade do Direito alemiio da época, Otto Mayer, sem usar @ expresso ‘fungdes, mas falando em “atividades” do Estado, mencionave, alémn das atividades Tegislativa, execuiva e judicial, outa nso enguadravel em nehuma das tés,e que ‘chamou de uma quarta espécie de atividade, 0 governo, significando a elta directo, ‘ue assste2o Principe ea seus auxiliares imediatos,voltada a promover o andamen: 10 dos negécios do Estado no sentido da busca do intresse gral, polo que “inglui em todos 05 ramos da atividade material do Estado, mas permanece em urn plano ideal nfo descendo, por seus efeitos dretos, sobre o tereno do dieito™ 0 fato que, mais adiante, menciona atvidades que deciara ndo se encaixarem em neahuma das ante- Hiores. E 0 caso do que cenominou atvidades auailiares do direito constiucional, expiessas por alup Uestinaos « volver # Cuusiluigdo ein ovina © prover Sek funcionamento, como, por exemplo, os de proclanar o adventa de um nove re, a ins- talagio de uma regéncia, ordenar e dirigt as eleig6es para a Assembléia Nacional, convocar ¢ dissolver esta Assembléia etc. Além delas, sefere ainda as atividades em ‘que o Estado atua fora de sua prépria ordem jurfiea, como nas relagbes diplomi- as, na guerra exiema, na guerra civil, bem como a atividade expressada nas orde- nangas de urgéncia do Principe (Le Droit Administraif Allemand, v.1,V. Giard & E. Britre, Libr. Editeus, Pais, 1903, pp. 1a 14), | i T- ODIREITO ADMINISTRATIVO E © REGIME JURIDICO-ADMINISTRATIVO 3 menos com manifesta predomindncia, as funges correspondentes a seus préprios nomes: Legislativo, Executivo e Judiciério. 3. Esta trilogia no reflete uma yerdade, uma esséncia, algo inexordvel proveniente da natureza das coisas. E pura e simples- mente uma construg%o politica invulgarmente notével e muito bem sucedida, pois recebeu amplissima consagragdo jurtdica. Foi composta em vista de um claro propésito ideolégico do Ba- rao de Montesquieu, pensador ilustre que deu forma explicita & idéia da tripartigfo. A saber: impedir a concentragao de poderes para preservar a liberdade dos homens contra abusos e tiranias dos governantes. De fato, os pressupostos em que se bascou e o objetivo que o norteava foram por ele expressados de maneira ‘clara, nestes termos: “(..) € uma experiéncia eterna ade que todo homem que tem poder tende a abusar dele; ele vai até onde encontra limites. Quem o diria! a propria virtude tem necessidade de limites. Para que no se possa abusar do poder é preciso que, pela disposigao das coisas, 0 poder detenha 0 poder”. E logo adiante: “Quando ha mesma pessoa ou no mesmo corpo de magistratura 0 poder legislativo esté reunido ao poder executivo, ndo ha liberdade, -porque se pode temer que 0 mesmo monarca ou o mesmo senado facam leis tirfnicas para exe- cuté-las tiranicamente. Nao hé liberdade se o poder de julgar nfo estd separado do poder legislativo e do executive: Se ele estivesse confundido com o poder legislativo, o poder sobre a vida ¢ a liber- dade dos cidadios seria arbitrario, pois o juiz seria legislador. Se ele estiver confundido com poder executivo, o juiz poderd ter a forca de um opressor. Tudo estaria perdido se o mesmo homem ou o mesmo corpo de principais, nobres ou povo, exercessem estes trés 3. No original: “(..) c'est une expérience eternelle, que toute homme qui a du pouvoir est porté a-en abuser il va jusqu’ad ce qu'il trouve des limites. Qui le diroit! Ta-vert méme a besoin de limites. Pour qu’on ne puisse abuser du pouvoiril faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arréte le pouvoir”, E pouco adiante: “Lore. ‘que dans la méme persone ou dans le méme corps de magistrature la puissance Iégi Iative est réunie & Ia puissance exécutrice, il n"ya point de liberté, parce qu'on peat craindre que le méme monarque ou le méme sénat ne fasse des lois tyranniques por Jes exéouter tyranniquement. Il n’ya a point de liberté si la puissance de juger n'est pas séparée de la puissance legislative et de l'exécutrice. Si elle était jointe& la puis sance législative, le pouvoir sur la vie et la Liberté des citoyens seroit arbitraire; car le juge seroit égislateur. Si elle état jointe& la puissance exéeuttice, le juge pourrol avoir la force d'un opresseur” (L'Esprit des Lois, Garnier Fréres, Libraires-Faiteurs, Paris, 1869, avec des notes de Voltaire, de Crevier, de Mably, de La Hagpe, etc. Livro XI, cap. IV, p. 142). 3 ‘CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO poderes: 0 de fazer as leis, 0 de executar as resolug6es piblicas ¢ 0 de julgar as questdes dos particulares”.* Dentro desta construgao ideol6gica, que ganhou enorme e pro- veitosa aceitagtio, é fundamental dividir-se o exercicio destas aludi- das fangées entre diferentes Grgios. Sem embargo, nos varios Direi- tos Constitucionais positivs — e assim também no brasileiro — sua distribuigio no se processa de maneira a preservar com rigidez absoluta a exclusividade de cada érgio no desempenho da funcao gue Ihe confere 0 nome. Esta solugdo normativa de estabelecer con- temperamentos resultaria, ao menos no inicio, do explicito propési- to de compor 0s chamados “freios e contrapesos”, mecanismo por forga do qual atribuindo-se a uns, embora restritamente, fungdes que em tese corresponderiam a outros, pretende-se promover um equi brio melhor articulado entre os chamados “poderes”, isto 6, entre os Grgiios do Poder, pois, na verdade, o Poder é uno. IZ. Os critérios de disting&o das fungées do Estado 4, Os critérios até hoje apresentados para caracterizar as sobre- ditas fungdes do Estado, em tiltima instincia, podem ser reduzidos, fandamentalmente, a apenas doi A) um critério “organico” ou “subjetivo”, que se propde a iden- tificar a fungio através de quem a produz e B) um critério “objetivo” que toma em conta a atividade, vale dizer, um dado objeto (no um sujeito), Este segundo critério, de seu turno, subdivide-se em dois: a) um critério (objetivo) material ou substancial, que busca reconhecer a fungio a partir de elementos intrinsecos a ela, isto €, que se radiquem em sua prépria natural tipologia. Os que defendem tal eritério (objetivo) material usualmente afirmam que a atividade caracteristica da fungo legislativa se tipifica pela expedigao de atos gerais ¢ abstratos; a funcdo administrativa por ser “pratica”, ou ento por ser “concreta”, ou por visar de modo “direto e imediato” ‘a tealizacao da utilidade publica, e a atividade jurisdicional por consistir na sulugao de controvérsias juridicas b) um critério (objetivo) formal, que se apega essencialmente ‘em caracteristicas “de direito”, portanto, em atributos especifica- mente deduziveis do tratamento normativo que Ihes corresponda, independentemente da similitude material que estas ou aquelas ati- 4, Ob. e loc. cits. p. 143. 1-0 DIREITO ADMINISTRATIVO F © REGIME JURIDICO-ADMINISTRATIVO 33, vidades possam apresentar entre si. Por este critério, o proprio da fungio legislativa seria no apenas a generalidade e abstragdo, pois sua especificidade adviria de possuir 0 predicado de inovar inicial- mente na ordem juridica, com fundamento tio s6 na Constituigao; © proprio da funcao administrativa seria, conforme nos parece, a de se desenvolver mediante comandos “infralegais” ¢ excepcional- mente “‘infraconstitucionais”, expedidos na intimidade de uma es- ‘trutura hierérquica; 0 préprio da fungio jurisdicional seria resolver controvérsias com a forca juridica da definitividade. 5. Analisando estes critérios, nota-se, de logo, que 0 “organico” ou“subjetivo” & muito insatisfat6rio simplesmente porque inexiste uma correspondéncia exata entre um dado conjunto organico ¢ uma certa funcao. Ha apenas, em cada qual, uma forte predomingincia da atividade que Ihe é t{pica. Com efeito, ninguém duvida que o Poder Legislativo, além dos atos tipicamente seus, quais os de fazer leis, pratica atos notoria- mente administrativos, isto é, que nfio so nem gerais, nem abstra- tos ¢ que nao inovam inicialmente na ordem juridica (por exemplo, ‘quando realiza licitagdes ou quando promove seus servidores) ¢ que © Poder Judiciério, de fora parte proceder a julgamentos, como € de sua especffica atribuicAo, pratica estes mesmos atos administrativos a que se fez referéncia. Acresce que, para alguns, 0 processo e jul- gamento dos crimes de responsabilidade, atividade posta a cargo do Legislativo, 6 exercicio de funcio jurisdicional, irrevisivel por outro Poder, de sorte que o referido corpo organico, além de atos adminis- trativos, ¢ de par com os que The concernem normalmente, também praticaria atos jurisdicionais.’ Outrossim, conforme opinidio de mui- 5. Opinio, 20 nosso ver, inaceitével em face do Texto Constitucional brasilel- 10. De acordo com ele, a wor do art. 5*, XXXY: “a lei no excluird da apreciacéo do Poder Judicidio lesio ou ameaca a direito”. Sendo, assim, se o Legislativo fundar- se na ocorréncia de algo que ndo existiu para dar como incurea om crime de respen- sabilidade a autoridade por ele processada e “julgada”, cabe recurso ao Poder Judi- cidsio para anular decisio que, dessare, Ihe hiaja provocado lesio de direito. Se 0 Legislativo “condense” a antoridade, por crime de responsabilidade, imputando-Ihe comportamento que efetivamente existiu mas que ndo reproduc qualquer das figuras constitucional e legalmente qualificadas como tal, teré havido lesio de discito e, pois, ser4 cabfvel recurso ao Poder Judiciério. Finalmente, se o Legislativo nfo obe- ecer 2 tramitacSo processual constitucional e legalmente prevista teri havido viola $40 do devido processo legal; logo, violagZo de direito da avtoridade submetida a processo e “julgamento” e, conseailentemente, possibilidade de recorrer ao Poder Judictério para que fulmine a llegalidade. Como se v8, nas distintas situagbes figura- Gas, a atuacio do Legislativo, a0 contrétio do que & préprio do Iudiciério, mio pro- - ‘CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO 08, 0 Judiciério exerceria atos de natureza legislativa, quais, os seus regimentos internos,* pois neles se reproduziriam as mesmas carac- teristicas das leis: generalidade e abstrago assim como 0 atributo de inovarem inicialmente na ordem jurfdica, ou Seja, de inaugurarem direitos e deveres fundados unicamente na Constituigao, tal como ocorre com as leis. De seu turno, o Poder Executivo expede regula- mentos, atos que materialmente so similares as leis e, na Europa, muitos destes regulamentos inovam inicialmente na ordem juridica, tal como o fazem as leis. E certo, ainda, que o Executivo também decide controvérsias. E o que faz, exempli gratia, nos processos que tramitem perante 0 Conselho Administrativo de Defesa Econémica (CADE) destinados a apurar e reprimir os comportamentos empre- sariais incursos em “abuso de poder econdmico” ou nos processos de questionamento tributario submetidos aos chamados “Conselhos de Contribuintes”. E verdade que tais decisdes s6 sao definitivas para ela prépria Administracao, imutabilidade esta que alguns deno- minam de “coisa julgada administrativa” (v. cap. VIL, ns. 136 e ss.). 6. Bis, pois, que, de acordo com tais formulagées, tanto Legis- lativo quanto Judiciétio, como Executivo, exerceriam as trés fun- Ses estatais: de modo normal e tipico aquela que Ihes corresponde primacialmente — respectivamente, legislar, julgar e administrar — ¢, em caréter menos comum (ou até mesmo em certas situagGes muito invulgares como ocorre no processo de impeachment), fun- Ges, em princfpio, pertinentes a outros Srgdos do Poder. A vista disto, jamais se poderia depreender, com seguranea, se uma ativida- de é legislativa, administrativa ou jurisdicional pelo 86 fato de pro- vir do corpo Legislativo, Executivo ou Judicirio, fato que compro- mete imremissivelmente 0 critério organico. 7. De outra parte, também nfo se poderia sufragar o critério objetivo material, pois, em Direito, uma coisa é 0 que € por forga da qualificagao que 0 proprio Direito Ihe atribuiu, ou seja, pelo regime dz coiss juigada, padendo ser por ele revista. © gue o Judiciério obviamente ao pode reexaminar 0 “"mérit” da doviso. Agustin Gondillocaraterza a destiuigso Por erime de responsabilidade como "ura ao ominentemente saministraavo" ce 3735 famento de um fancionécio (ratado de Derecho Adminisrarive, Ea, Pondacion de Derecho Administrative, v. 1, Sed, 1998p. I-18) 6: A teor do art. 9,1, “x”, da Constituigdo Federal, de acordo com cujos ter ros, compete privativamente aos wibunais: “eloger seus Gepios dzetivose claborar Sens regiments intemos, com observancia das normas de processo © das gaantias processusis das partes, dispondo sobre a competncia eo foneionamento dos respec tivos érgiios jurisdicionais ¢ administrativos”. 1-0 DIREITO ADMINISTRATIVO E 0 REGIME JURIDICO-ADMINISTRATIVO 35 que Ihe outorga e néo por alguma causa intrinseca, substancialmen- te residente na esséncia do objeto.” 8. Ademais, os qualificativos utilizados pelos que buscam iden- tificar as fungées pela esséncia delas certamente nfo seriam, a0 ‘menos em relacao a atos da fungao administrativa, capazes de acla- rar a identificaco a que se propdem. Com efeito, um regulamento, conquanto seja ato administrative, nao é atividade prética, do mesmo modo que nio é atividade concreta, nem preposta a alcance direto ¢ imediato da utilidade publica, pois, a se Ihe atribufrem tais qualificativos, ter-se-ia igualmente que irrogé-los as leis. Acresce que os referidos atributos, com o sentido que se Ihes quer empres- tar, também ndo seriam predicdveis das decisdes administrativas nos processos em que a Administragdo “materialmente” soluciona situagdes contenciosas, como as j4 mencionadas. Dessarte, atos que de modo pacifico se reconhecem como administrativos, ou seja, expressivos de tal funcdo, ficariam & margem dela se adotado 0 cri~ tério objetivo material 9. Deveras, 0 critério adequado para identificar as fungdes do Estado € 0 critério formal, ou seja, aquele que se prende a caracte- risticas impregnadas pelo proprio Direito A funco tal ou qual? Assim, fungio legislativa € a fungao que o Estado, e somente ele, exerce por via de normas gerais, normalmente abstratas, que 7. Deveras, quando a lei ou o préprio jurista formulam um conceito qualquer, ‘nfo podem ter outro interesse sendo o de isolar algo que esté sujeito a um dado con Junto de disposigbes © de principios distintos dagueles que regem outro objeto. ‘Assim, o que se esti a procurar no é uma realidade substancial, mas um termo de imputagao de efeitos juridicos. Isto ocorre porque a identidade juridica de um dado objeto resulta da qualificarfo que o Direito Ihe iroga ¢ nao de stributos substancisis {que possus. Por isto duas realidades substancialmente iguais podem ser regidas de ‘maneira diferente, assim como duas realidades substancialmente diferentes podem estar parificadas sob um mesmo regime. 8. Conquanto Oswaldo Aranha Bandeira de Mello nao professe um critério formal para a separaciio das funcbes estatais, 0 fato 6 quo, ao analiser o que chamow “das distintas atividades do Estado” registra que o valor formal da Ici é 0 de se impor com superioridade a todas as autoridadles estatais ¢ aos componentes do Fsta- do-sociedade, e sua forga Juridica ¢ 2 de inovar de manetra apsoluta, dentzo da estri- ‘ura constitucional; que o valor formal da sentenca € o trénsito em julgado da deci- io proferida e, conseqiientemente, sua forga juridica é a de produzir a coisa julgada; finalmente que 0 valor formal do ato executivo € a presungio de verdade, odendo ser desde logo exigivel, donde, sua forca jridica é a da autotutela, ot seja, possibilidade de autoexecutoriedade e de decretagio de mulidade ou revogucio dos pprprios atos. E dizer: 0 autor no desdenhou os aspectos formals (Principi0s .n Cit, v. cit, pp. 48-49). 36 (CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVE inovam inicialmente na ordem jurfdica, isto é, que se fundam dire- te imediatamente na Constituigao. Fungo jurisdicional € a fungio que 0 Estado, ¢ somente ele, exerce por via de decisdes que resolvem controvérsias com forga de “coisa julgada”, atributo este que comesponde A decisdo proferida em tiltima instincia pelo Judiciério e que € predicado desfrutado por qualquer sentenga ou acérdo contra o qual nao tenha havido tempestivo recurso. Fungo administrativa é a fungio que o Estado, ou quem Ihe faga as vezes, exerce® na intimidade de uma estrutura e regime hie- rdrquicos ¢ que no sistema constitucional brasileiro se caracteriza pelo fato de ser desempenhada mediante comportamentos infrale- igais ou, excepcionalmente, infraconstitucionais, submissos todos a controle de legalidade pelo Poder Judicidrio. Hil. A funcao politica ou de governo 10. Inicialmente se disse que havia certos atos que nfo se alo- cavai satisfatoriamente em nenhuma das clissicas trés fungdes do Estado. Assim, a iniciativa das leis pelo Chefe do Poder Executivo, a sangao, 0 veto, a dissolugo dos parlamentos nos regimes parlamen- taristas © convocagao de eleigdes gerais, ou a destituigio de altas autoridades por crime de responsabilidade (impeachment) no pre dencialismo, a declaracdo de estado de sitio (¢ no Brasil também 0 estado de defesa), a decretacio de calamidade publica, a declaragao de guerra sao atos juridicos que manifestamente nfo se encaixam na fangdo jurisdicional. Também no se enquadram na fungao legisla- tiva, como € visfvel, até por serem atos concretos. Outrossim, néio se afeigoam A fung&o executiva nem de um. ponto de vista material, isto , bascado na indole de tais atos, nem de um ponto de vista formal. Dela diferem sob 0 ponto de vista material, porque é fécil per- ceber-se yue a fungao administrativa, a0 contrério dos atos citados, volta-se, conforme a caracterizagao que Ihe deram os autores adep- tos deste critério, para a gesto concreta, prética, direta, imediata e, portanto, de certo modo, rotineira dos assuntos da Sociedade, os 9, Normalmente pelo Poder Executive e seus sujeitos auiliares ¢, atipicamen- te, por érpios de outros Poderes. 1-0 DIREITO ADMINISTRATIVO E O REGIME JURIDICO-ADMINISTRATIVO 37 quais, bem por isto, se acomodam muito confortavelmente dentro de um quadro legal pré-existente. In casu, diversamente, esto em. pauta atos de superior gestdo da vida estatal ou de enfrentamento de contingéncias extremas que pressupdem, acima de tudo, decisdes eminentemente politicas. Diferem igualmente da func&o adminis- ttativa do ponto de vista formal, que é 0 que interessa, por ndo esta- rem em pauta comportamentos infralegais ow infraconstitucionais expedidos na intimidade de uma relaciio hierdrquica, suscetiveis de revis%o quanto & legitimidade. Tais atos, ao nosso ver, integram uma funcéio que se poderia aptopriadamente chamar de “fungio politica” ou de “governo”, desde que se tenha a cautela de dissociar completamente tal nomen- clatura das conseqiiéncias que, na Europa, se atribuem aos atos des- sarte designados. E que, em varios pafses europeus, sustenta-se que 08 atos politicos ou de governo so infensos a controle jurisdicio- nal, entendimento este verdadeiramente inaceitdvel e que, como bem observou 0 eminente Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, € incompativel com 0 Estado de Direito, constituindo-se em lamenté- vel resquicio do absolutismo monarquico."° IV. O Direito Administrative 1. Feitas estas consideragGes fica esclarecido © contetido da afirmacao inicial de que o direito administrativo é 0 ramo do direi- to puiblico que disciplina a fungao administrativa, bem como pes- soas e Orgdos que a exercem. Se, na conformidade do exposto, 0 Direito Administrative coincide com 0 conjunto de normas (prine{pios e regras) que tém o sobredito objeto, ter-se-ia de concluir, logicamente, que a “Ciéncia do Diteito Administrativo” consideraria como pertinente A sua esfo- ra tematica a integralidade de tudo 0 que estivesse compreendido na fungo administrativa. Sem embargo, nifo € isto que ocorre. Certas parcelas do campo recoberto pela funcio administrativa, isto é, certos capitulos do Direito Administrativo sto excluidos de sua érbita de estudos e tratados em apartado, como ramos do Direito — caso do “Dircito Tributétio”, do “Direito Financeiro”, do “Direi- to Previdenciario” — conquanto se constituam em unidades tema- 10, Principios Gerais de Direito Administrativo, cit., pp. 61 0.63, 38 ‘CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO ticas to sujeitas ao regime juridico administrative como quaisquer outras." Conseqlientemente, os cursos, os manuais, os tratados de Direito Administrativo, no consideram como matétia enquadravel em seu ambito de cogitagdes estes capftulos que sero objeto, isto sim, da “Ciéncia”! do Direito Tributétio, do Direito Financeiro, do Direito Previdencidrio e dos respectivos cursos, manuais etc. Isto significa que, em termos praticos, o Direito Administrati- Vo sofre uma amputagdo em seu ambito real." V. Origem do Direito Administrative ‘12, 0 que hoje conhecemos por “Direito Administrative” nas- ceu na Franga, Mais que por leis que regulassem as relagdes entre Administragao e administrados, foi sendo construido por obra da 11. Nao se imagine que esta auséneia de superposigio entre o que foi apontade ‘como sendo o Direito Administrativo e aquilo que efetivamente é tomiado como cbje~ to de seu estudo ocorre por haver-se elegido como referencial de sua conceituago 2 idéia de funco administrativa, que seria excessivamente ampla em relagio a0 obje- to perquirido, Nao. Idéntico fendmeno se dé com quaisquer das definigBes que se apbiam sobre outros critéros. 12. Isto ocorre primordialmente em raz5o do crescimento significative de nor- mas relativas a dados capitulos do Direito Administrativa e a neoessidade de apro- fundar-hes o estudo ante a importéneia que tenham na vida social, tomando com- preensfvel « proclamapio de suas independéncias. & claro que outros fatores, mas de ‘muito menor relevo, também podem concorrer para a maior ou menor afirmiagiio da “autonomia” de certas unidades teméticas. Assim, por exemplo, com o advento de ‘um capitalismo mais agressivamente competitivo, fomentador de novos negécios ¢ ‘oportunidades profissionais, compreende-se que a sfirmacio da autonomia de um dado segmento juridico propicia a edicto de livros, insufla a criagto de disciplinas nas faculdades, quando nfo até a criacio nelas de depastamentos com sua coorte de professores (como de “direitos difusos", por exemplo), de cursos de especializagto, de semindrios etc. Dessarte, o surgimento de “rames autSnomos” instaura novos mercados, conquista consumidores, atrai uma clientela seduzida por “novidades”, insinua uma “atuelizaglo” e abre espago para profissionais que permaneceriam com” pletamente obscuros enquanto alocados na esfera de uma ciéncia mais ampla e que se projetam na qualidade de “especialistas” de algum novo rama, cuja antonomia, fontZo, dafendem com muita onersi 13. Nao, porém, para Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, ante seu original posicionamento na matéria. Sustenta ele que 0 Direito Administrative é de carster adjetivo, Pertence-Ihe, entio, a apdo de execupdo das normas administrativas ¢ (nos terms de sua visio dual das fungGes do Estado) a apo de legislar, nfo, porém, 0 contedido delas, isto é, suas matérias, as quais pertencerio aos mais diferentes ramos, come © Tributtrio, 0 Zcondmico, o Sanitério, e assim por diante (0b. cit v ct. pp. 66 270), 1 ODIREITO ADMINISTRATIVO F © REGIME JURIDICO-ADMINISTRATIVO 39 Jurisprudéncia de um 6rgao — Conselho de Estado — encarregado de dirimir as contendas que surgissem entre estas duas partes. Tal 6rgio, diga-se de passagem, é alheio ao Poder Judicidrio. Estava e esté integrado no préprio Poder Executivo, a despeito de ter nature- za jurisdicional, isto é, de decidir com forca de coisa julgada. A origem do Direito Administrativo e do érgio referido advém de eventos que assim se podem resumir, Sobrevindo a Revolucio Francesa, como 0 perfodo hist6rico precedente era o da Monarquia Absolute, inexistiam disposigdes que subjugassem ao Direito a con- duta soberana do Estado em suas relagdes com os administrados. Daj que era preciso aplicar um Direito “novo”, ainda nao legislado (ou que mal iniciava a s8-lo). B que as normas do Direito até entao existente disciplinavam as relacdes entre particulares, inadaptadas, pois, para reger vinculos de outra indole, ou seja: os intercorrentes entre 0 Poder Piiblico e os administrados, jé agora submissos todos a uma ordem juridica, Tais vinculos, consoante se entendia, deman- davam uma disciplina especifica, animada por outros prinefpios, que teriam que se traduzir em normas que viriam a ser qualificadas como “exorbitantes” — porque exorbitavam dos quadros do Direi- to até entdio conhecido, 0 “Direito Comum”. Foi o referido Conse- Iho de Estado — institufdo pelo art. 52 da Constituigao de 22 Fri- médrio do Ano VIII," isto &, de 15 de dezembro de 1799 — que, com suas decisées, forjou estes princfpios e as concepc&es que se con- verteram no que se chama “Direito Administrativo”."* 14, As leis da época assim se identifica. Esto reportadas a0 “celendério repu- blicano”, instaurado pela Revolugo Francesa em 24.11.1793, mas eajo Ano I foi contado a partir da meia-noite de 22.9.1792 (data oficial da proclamagao da Repsbli- cae de uma nova Constituigéo). De acordo com este calendrio, o ano era dividido ‘em 12 meses iguais dc 30 dias cada. Denominam-

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