Maro de 1983: A Guinada Na Relao Estado/Comunidades Faveladas

No Rio de Janeiro.

Resumo:
O trabalho em questo pretende abordar as transformaes ocorridas na relao
Estado/Comunidades faveladas, no estado do Rio de Janeiro (e, particularmente, em sua capital),
a partir da primeira eleio de um governador de estado, pelo voto direto, aps o golpe militar de
1964 Leonel Brizola. Inicialmente, traado um breve histrico da relao entre o poder pblico
e favelas, no perodo compreendido entre as dcadas de 1960 e 1970, para, em seguida,
promover a anlise das significativas transformaes que ocorrem nessa relao, graas ao
processo de redemocratizao do Pas e a intensa mobilizao do movimento social organizado,
no incio da dcada de 1980. O carter mais significativo dessas transformaes diz respeito ao
reconhecimento do direito da populao favelada cidade, expresso na implementao de
programas de urbanizao e regularizao fundiria, visando a integrao da favela cidade
oficial. Por ltimo, pretende-se discutir o legado desse perodo que originou, no apenas uma
mudana na percepo da favela agora considerada uma forma legtima de moradia , como,
tambm, a permanncia de polticas pblicas voltadas para o atendimento de suas demandas.
1. Introduo:
Este trabalho pretende promover uma reflexo sobre um perodo apontado por diversos
autores como de transformao na relao Estado/Assentamentos Informais, no estado do Rio de
Janeiro: o incio da dcada de 1980, com a posse do primeiro governador eleito pelo voto direto
aps o golpe militar de 1964 Leonel Brizola. Neste trabalho buscamos caracterizar os principais
programas de interveno que expressam essa guinada nas aes do poder pblico frente s
comunidades faveladas, destacando, ainda, seus desdobramentos nas polticas pblicas
implementadas ao longo dos ltimos vinte cinco anos, no s na cidade do Rio de Janeiro, como,
tambm, em sua regio metropolitana.

2. Um breve painel das polticas habitacionais implementadas pelo poder

pblico entre as dcadas de 1960 e 1970:
No incio da dcada de 1960, as diversas estratgias adotadas por entidades
governamentais, no sentido de encontrar meios para a soluo das necessidades de habitao da
populao de menor renda, poderiam ser, de certa forma, reduzidas a duas amplas categorias. A
primeira buscava a resoluo dessa questo atravs dos mecanismos formais de mercado, ainda
que de modo subsidiado pelo Estado. Uma segunda estratgia iria propor uma abordagem
alternativa da questo da moradia popular, adotando processos construtivos no convencionais
(que incorporam o trabalho sem remunerao e voluntrio de uma mo-de-obra no qualificada),
assim como tecnologias apropriadas, definidas de acordo com as caractersticas de cada regio
(Frossard, 1984).

No primeiro caso, tratava-se, to somente, de encontrar um equilbrio entre oferta e

demanda. Portanto, mensurado o dficit habitacional a diferena entre a necessidade de
moradia e a oferta existente , a questo seria definir programas voltados para a construo das
unidades necessrias, atravs de intervenes diretas do setor pblico ou por meio de incentivos
aos agentes privados (Frossard, 1985). Ao longo dos anos 1960, essa foi a estratgia adotada
pela maioria dos chamados pases em desenvolvimento, no enfrentamento da questo da
habitao de interesse social. No Brasil, o Banco Nacional de Habitao (BNH), criado em 1964,
seria o responsvel pela implementao desta poltica habitacional, tendo como fonte principal o
tambm recm-criado Fundo de Garantia por Tempo de Servio. Com esses recursos, afirmam
Schweizer e Rzezinski (1986:46), foi possvel promover uma mudana de escala no volume de
recursos canalizados para o setor de habitao e o desenvolvimento urbano foi de grande monta.

Portanto, a estratgia de oferta de moradias subsidiadas para os segmentos de menor

renda da populao brasileira, com a criao do BNH, em 1964, constitui um marco divisrio nas
aes governamentais. Nos primeiros dez anos de atuao, o BNH teve como diretriz poltica a
oferta de moradias, construdas por empresas privadas, que deveriam ser financiadas de modo
subsidiado, no que se refere a juros e prazos, de modo a atender a demanda de uma populao
com at trs salrios mnimos.

As favelas eram consideradas, nesse momento, assentamentos sub-normais, cuja

erradicao, com a transferncia da populao para conjuntos habitacionais construdos na
periferia, constituiria uma das metas principais das polticas de habitao a serem empreendidas.
As conseqncias da poltica de erradicao de favelas empreendida pelo Estado nas dcadas de
1960 e 1970 foram analisadas por diversos estudiosos dentre outros, Perlman (1977),
Valladares (1981) e Santos (1986) , que destacaram a ineficincia de tais aes, sobretudo no
que diz respeito ao atendimento das necessidades fundamentais da populao removida.

As caractersticas gerais dos conjuntos habitacionais para onde os favelados foram

removidos eram tambm consideradas insatisfatrias, apresentando padres construtivos
discutveis, unidades e lotes de dimenses extremamente reduzidas e uma soluo urbana de
matriz modernista blocos multifamiliares edificados em reas cujas vias internas nem sempre se
articulam com o sistema virio existente no entorno. Desse modo, os conjuntos habitacionais
acabaram por se transformar em verdadeiros guetos, totalmente desarticulados da malha urbana
que os envolve.

Na segunda metade da dcada de 1970, o incio da crise do chamado milagre

econmico1 e o intenso processo de favelizao observado nas grandes metrpoles brasileiras
apesar das polticas de remoo e da construo de conjuntos habitacionais apontavam para a
necessidade de reformulao das polticas governamentais implementadas, at ento, no campo
da habitao de interesse social. Nesse perodo, o carter expressivo da produo informal da
moradia j era objeto de ateno de estudiosos que analisavam a incapacidade dos programas
governamentais ento vigentes, de atenderem crescente demanda da populao de menor
renda por projetos habitacionais mais adequados s suas necessidades, expectativas e
possibilidades.

Portanto, uma vez que apenas uma pequena parcela da demanda por habitao de
interesse social era atendida pelos programas governamentais, a autoconstruo se torna uma
das nicas possibilidades de acesso a moradia para essa populao. As favelas e os loteamentos
clandestinos so os assentamentos informais onde essa populao ir construir suas prprias
moradias.

Se nas metrpoles brasileiras, a partir da dcada de 1970, observa-se o surgimento de

novas favelas, bem como a ampliao das j existentes, Lago e Ribeiro (1996:33) destacam que,

1
Perodo, ao longo do regime ditatorial particularmente entre os anos de 1969 e 1973 - durante o qual
observou-se um expressivo crescimento do Produto Interno Bruto, sem que isso se traduzisse em uma
melhor distribuio de renda no pas.
nos anos 1980, ocorre a expanso das favelas nas zonas perifricas e surgem nas reas centrais
aglomerados de moradias precrias e provisrias, caracterizando, mais uma vez, a ocupao
irregular de reas pblicas e privadas como um dos mecanismos mais freqentes de acesso
terra para a populao mais pobre.

Segundo Valladares e Ribeiro (1992), no caso da cidade do Rio de Janeiro, a expanso de

favelas nesse perodo resultaria da combinao de alguns processos, dentre os quais se
destacam o surgimento de novos assentamentos informais, a ampliao da ocupao horizontal
das existentes, e o aumento da densidade dos aglomerados j consolidados. De acordo com
esses autores, trs fatores contriburam significativamente para a retomada do crescimento das
favelas na dcada de 1980. O primeiro deles seria a reduo das construes em reas
perifricas, responsvel pela possibilidade de acesso moradia prpria para os segmentos de
menor renda, atravs da autoconstruo em loteamentos populares. O aumento absoluto da
pobreza na regio metropolitana do Rio de Janeiro e as aes do poder pblico no sentido de
promover a regularizao fundiria de reas urbanas ocupadas irregularmente seriam os outros
dois fatores apontados por esses autores.

O crescimento do nmero de favelas alm da expanso das existentes ao lado da

incapacidade das polticas habitacionais, at ento empreendidas, de responder satisfatoriamente
s demandas da populao de menor renda, fizeram com que, gradualmente, ocorresse uma
mudana de rumo nas aes realizadas pelo poder pblico no campo da habitao de interesse
social e, particularmente, na sua relao com as comunidades faveladas (Schweizer e Rzezinski,
1986).

Nas dcadas de 1950 e 1960, as favelas eram vistas como um problema cuja soluo
era, invariavelmente, a erradicao, com a remoo de seus moradores para conjuntos
habitacionais na periferia distante2. A viso predominante nesse perodo era a de que as favelas
eram perigosos sintomas de doena social algo a ser erradicado materialmente, um sintoma
que teria cura simples: remoo de favelas e construo financiada pelo governo de moradias
adequadas de baixo custo, como afirma Perlman (1977:136).

Essa perspectiva da favela como um assentamento marginal comearia, contudo, a perder

respaldo tcnico e, tambm, poltico. Os trabalhos de Turner, desenvolvidos a partir de meados
dos anos 1960, contriburam de modo significativo para esse redirecionamento das aes
governamentais no campo da habitao popular, fornecendo subsdios para o desenvolvimento de
projetos que passam a privilegiar a participao dos usurios em diferentes etapas do processo
de planejamento e da construo de suas moradias. Esses projetos procuravam adotar, ainda,

2
A afirmao de um dos principais expoentes da arquitetura moderna brasileira o arquiteto e urbanista Lucio Costa
, nesse sentido, reveladora: Qual seria o caminho para a soluo do problema da habitao no Brasil (favela, casa
popular, individual, etc.)? Excluda a consolidao de favelas, todos os demais caminhos so vlidos dependendo das
circunstncias In Sobre Arquitetura, Porto Alegre, Centro dos Estudantes Universitrios, 1962:327.
 solues arquitetnicas diversificadas, no s no que diz respeito s tipologias habitacionais,
como, tambm, no que se refere aos materiais e tcnicas construtivas.

A partir, portanto, das crticas de Turner e de outros autores entre ns, destaca-se o
arquiteto e professor Carlos Nelson Ferreira dos Santos , a viso que caracterizava as favelas
como anomalias sociais passaria por um processo paulatino de reviso. Desse modo, a favela
no s comea a ser reconhecida como parte integrante da cidade, como tambm as prticas que
a originaram se transformam numa espcie de paradigma para as aes governamentais no
campo da habitao (Coelho, 1992).

Durante os anos 1980, vrios programas habitacionais em regime de mutiro ou de ajuda-

mtua desenvolvidos com graus diferenciados de participao comunitria e utilizando,
amplamente, mo-de-obra no remunerada foram realizados, nas esferas da administrao
federal, estadual e, mesmo, municipal, alcanando resultados diversos, no que se refere ao custo
das moradias (quando comparado com o das unidades habitacionais construdas de forma
convencional, por empreiteiras) e ao atendimento das necessidades e expectativas dos usurios.

No Brasil, os programas habitacionais alternativos, implementados pelo Estado a partir de

meados da dcada de 1970, tm, portanto, em comum, o reconhecimento e a parcial adoo das
prticas de produo do ambiente construdo das favelas. Alguns desses programas se
destinavam, inclusive, a promover a urbanizao de comunidades faveladas, representando,
desse modo, uma reviso das polticas de remoo em massa at ento empreendidas.

Em meados da dcada de 1970, o esgotamento do regime autoritrio e o crescente

movimento pela redemocratizao do pas determinaram mudanas na atitude do governo federal
em relao populao favelada dos grandes centros urbanos o fim da poltica de remoes
um desdobramento desse quadro poltico.

Como conseqncias do processo de redemocratizao so realizadas, na primeira

metade da dcada de 1980, as primeiras eleies livres desde 1964, para os governos estaduais
e, posteriormente, para o governo das capitais de estados e de outros municpios, at ento
considerados de segurana nacional. Nas campanhas eleitorais realizadas nesse perodo,
diferentes grupos polticos progressistas destacam a necessidade de se resgatar a dvida social
existente junto s comunidades faveladas dentre eles, destaca-se o ento candidato ao
governo do estado do Rio de Janeiro, Leonel Brizola, que aponta a necessidade de transformar
as favelas em bairros populares.

3. Transformar as Favelas em Bairros Populares: Uma Guinada na Ao

do Estado.
 O perodo compreendido entre a eleio (Novembro de 1982) e a posse de Leonel Brizola
(Maro de 1983) marcado por uma srie de ocupaes que, para alguns, representariam uma
ao legtima do movimento social organizado, na busca da resoluo dos problemas de acesso
moradia. Para outros, entretanto, essas aes seriam orquestradas por grupos conservadores,
que teriam por objetivo inviabilizar a governabilidade da futura administrao fluminense.3

Diante desse quadro, meses aps a posse, Brizola implementa a interveno urbanstica
nas favelas Pavo-Pavozinho e Cantagalo localizadas em rea de encosta, entre os bairros de
Copacabana e Ipanema, na zona sul da cidade do Rio de Janeiro , que foram escolhidas,
segundo Treiger e Faerstein (1988:72), para um projeto demonstrao, concentrando os
principais programas de urbanizao anunciados pelo governo. De acordo com essas autoras,
foi elaborado, assim, um projeto para atender cerca de 12 mil pessoas, distribudas em dois mil
domiclios, no qual eram previstos (1988:73):

regularizao fundiria; sistema de distribuio de gua e de esgotamento sanitrio;

pavimentao de escadarias e caminhos pblicos para acesso s casas; um plano inclinado
ligando a rua de acesso ao topo da favela, para uso dos moradores e transporte de carga
(mercadorias, materiais de construo e lixo), alm de unidades habitacionais para as famlias
desalojadas pelas obras de urbanizao.

Iniciado em 1984 com o cadastramento das famlias e edificaes, bem como a

elaborao do projeto e concludo em 1986, o projeto de urbanizao do Pavo-Pavozinho e
Cantagalo cumpriria o papel de exemplo de uma interveno urbanstica abrangente, em
contraposio s intervenes pontuais de retorno social questionvel4.

Anos antes, a criao da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social e a

implementao de aes como o projeto Todos Juntos, Participando Projeto Mutiro j
apontavam para uma mudana na relao entre a administrao municipal e as comunidades
faveladas. Iniciado em 1982, o Projeto Mutiro propunha a participao dos moradores na
realizao das obras de urbanizao, de modo no s a reduzir custos, mas, tambm, a ampliar
as possibilidades de interveno da populao nas aes promovidas pelo poder pblico. Nesse
sentido, foram realizadas obras de saneamento bsico, definidas a partir de prioridades
estabelecidas pelos moradores e associaes envolvidas (LeCoq, 1999). Posteriormente, esse
projeto passaria por transformaes, passando a utilizar mo-de-obra paga de comunidades
faveladas sendo, a partir de ento, denominado Projeto Mutiro Remunerado. Cavallieri

3
Em entrevista ao Jornal do Brasil, publicada em 06/04/1983, o governador Leonel Brizola afirmou estar havendo um
trabalho visando criar uma situao para o novo governo, no sei se querendo colocar a prova ou criar um ambiente de
insegurana. (Fossard o Processo das Invases no Rio de Janeiro: Sua Racionalidade Espacial, xerox, sem data).
4
A chamada poltica da bica dgua constitua uma prtica comum em favelas: polticos e candidatos, particularmente
nos perodos que antecediam as eleies, promoviam a implantao pontual de alguma benfeitoria, procurando
assegurar, dessa maneira, votos entre os moradores locais.
(2003:268) afirma que esse projeto teria sido programado em princpio para instrumentalizar as
aes de desenvolvimento social com obras de esgotamento sanitrio, tendo se transformado no
principal veiculo de urbanizao com as intervenes para a construo de escadarias, acessos,
drenagem e reflorestamento. As intervenes realizadas pelo Projeto Mutiro Remunerado
que, posteriormente incluiriam a construo de creches e escolas comunitrias contriburam
para o conhecimento da realidade e a formao dos tcnicos, permitindo um acmulo de
experincias e uma compreenso abrangente das demandas, praticas e representaes
assumidas pelos favelados, ressalta Cavallieri (2003:268/269).

Com a redemocratizao e a eleio pelo voto direto dos governantes estaduais e

municipais, a proposta de integrao dos assentamentos habitacionais informais ao resto da
cidade transformando-os em bairros populares ganha expresso, na forma de polticas
pblicas de urbanizao, como aponta Cavallieri (1986:31):

A atual orientao governamental reconhece oficialmente as favelas como uma das solues
habitacionais acessveis a populaes urbanas carentes e atua sobre elas no sentido de melhorar
a sua qualidade de vida. Tal orientao se baseia em alguns pressupostos fundamentais:
eliminao definitiva das remoes em massa; regularizao jurdica dos assentamentos, atravs
da titulao da propriedade de seus ocupantes; reconhecimento da cidadania dos favelados,
atravs da legitimao de suas associaes representativas, da abertura de canais de
participao junto ao Estado e do atendimento de suas reivindicaes, estabelecimento de
programas permanentes nos rgos governamentais e nas empresas pblicas para a
regularizao da prestao dos servios urbanos e comunitrios; e ampliao significativa dos
recursos financeiros destinados a obras e programas sociais para as reas faveladas.

Em 1981, durante a elaborao de um cadastro de favelas, tcnicos do IPLANRIO

consultaram presidentes de associaes de moradores, lderes comunitrios e informantes locais
de 360 comunidades identificadas poca. Os dados coletados apontavam a extrema
precariedade das condies de salubridade existentes nessas comunidades. De acordo com
Cavallieri (1986:23), apenas 1% das 364 favelas cadastradas eram servidas por rede oficial de
esgoto sanitrio completa (6% dispunham, parcialmente, do servio); 6% possuam rede oficial; e
em 92% das localidades, a nica forma de esgotamento pluvial era a drenagem natural pelo
terreno, enquanto que a coleta de lixo s foi considerada suficiente em cerca de 17% das reas
faveladas.

A precariedade da infra-estrutura de saneamento bsico era destacada, da mesma forma,

nas cinco principais reivindicaes da populao que vivia nas favelas cadastradas. Cavallieri
(1986) aponta, em ordem decrescente, quais foram as reivindicaes identificadas pela pesquisa
realizada pela prefeitura municipal: esgotamento sanitrio (63%), abastecimento de gua (53%),
distribuio de energia eltrica (44%), melhoria das condies de acessibilidade nas vias
existentes (26%) e, por ltimo, a propriedade da terra (22%). Para Cavallieri (1986:23), o elevado
nmero de solicitaes de abastecimento de energia domiciliar se devia, provavelmente,
existncia de um programa bem sucedido na concessionria pblica (Light), especialmente
voltado para as favelas.

A posse da terra, por sua vez, surgia em quinto lugar na ordem das reivindicaes e
Cavallieri (1986:23) atribui essa posio ao fato de que no havia, poca, nenhum programa,
sequer algum canal, para onde dirigir solicitao de tal natureza e, tambm, por que o plano de
desfavelamento estava paralisado desde 1974 e no parecia haver mais condies polticas e
interesse do Sistema Financeiro da Habitao em reedit-lo. Esse ltimo fato, principalmente,
levava a populao favelada a perceber que eram remotas as possibilidades de remoo e
entendida a permanncia como garantida politicamente pelo Estado, era natural que os
moradores se voltassem para a lacuna maior o saneamento bsico (Cavallieri, 1986:23).

Desse modo, ao longo da dcada de 1980, na cidade do Rio de Janeiro, so realizadas

intervenes urbansticas pelo poder pblico, em diferentes favelas, com o objetivo de promover a
implantao de infra-estrutura e a regularizao da posse da terra5. Essas intervenes
contribuiriam, significativamente, para que, nas comunidades faveladas, o temor pelas remoes
desaparecesse e investimentos fossem realizados na melhoria das moradias, como lembra
numa perspectiva crtica e conservadora o arquiteto e urbanista Pedro Teixeira Soares, ex-
secretrio municipal de Planejamento e Coordenao Geral, na gesto do prefeito Marcos
Tamoyo (1975/1979):

Houve dois movimentos independentes a partir do governo Brizola: o primeiro, com o fim das
remoes, promoveu-se a ocupao dos morros e outras reas de favelas. Inicialmente todo o
investimento da populao favelada era em eletrodomsticos: nos barracos havia geladeira,
televiso, fogo, etc. Mas o barraco era inteiramente provisrio, pois qualquer dia podia ser
derrubado. Quando o Brizola estatuiu como diretriz poltica de seu governo no remover mais
nada, imediatamente as pessoas passaram a investir em alvenaria. Em seguida, foi dada
autorizao formal Light para regularizar o fornecimento de energia eltrica6.

Sandra Cavalcanti enfatiza, ainda, a expresso dessa cidade construda margem das
normas urbansticas que no pode, portanto, ser ignorada, afinal, representa, hoje, milhes de

5
Em nvel federal, houve o Programa de Eletrificao de Favelas da LIGHT, o Fala Favela, entre outros. Em nvel
estadual, a CEDAE desenvolveu projetos de instalao de redes de gua e, em alguns casos, tambm de saneamento,
atravs do PROFACE. Houve, tambm, um programa de regularizao fundiria: Cada famlia, um lote. O municpio
atuou atravs da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social, que desenvolveu o Projeto Mutiro, por exemplo. A
ao do poder pblico municipal tambm se fez presente atravs da RIOLUZ e da Secretaria Municipal de Obras. In
Favelas e Organizaes Comunitrias, Centro de Defesa dos Direitos Humanos Bento Rubio, Editora Vozes,
Petrpolis, 1994.
6
Depoimento publicado na pgina 155 de Captulos da Memria do Urbanismo Carioca. FREIRE, A. e OLIVEIRA L.
(organizadores). Fundao Getlio Vargas, Rio de Janeiro, 2002.
metros quadrados de construo em alvenaria, erguidos graas ao poder econmico destes
cidados informais (??). Para ela, a autoridade pblica [que] abandonou as possibilidades legais
e preferiu caminhar pelas ilegais, seria a principal responsvel pelo crescente processo de
favelizao observado na cidade do Rio de Janeiro, a partir da dcada de 80. A postura tolerante
e populista do poder pblico, nos ltimos vinte anos, teria dado, dessa maneira, origem a um
quadro de consolidao e expanso dos assentamentos informais:

Quando o governador Brizola permitiu que as construes pudessem ser em alvenaria, em 1983,
houve uma revoluo. Essa permisso, alis, s existe no Rio. Esse um dado que as pessoas
devem levar em conta. A alvenaria mudou o morro. No h barraco de madeira. S se v tijolo e
telha. A urbanizao no tem mais nada a ver com isso. Peguem a Rocinha, por exemplo: a nica
coisa que se pode urbanizar l o prprio favelado. Como? Oferecendo-lhe a mesma prestao
de servios pblicos que qualquer pessoa encontra na cidade.

Sandra Cavalcanti, no acredita na possibilidade de promover a integrao entre a favela e

a cidade formal, uma vez que as regras que regem a estruturao desses espaos so
absolutamente distintas e mais do que distintas antagnicas. Trata-se, portanto, resume, de
um embate entre a ordem e a desordem urbanas. Contudo, essa viso que expressa a opinio
de uma parcela da populao carioca perderia espao, ao longo das dcadas seguintes, para
outra, que reconhece a favela como parte integrante da cidade oficial, traduzindo uma alternativa
legtima de acesso moradia pela populao mais pobre.

3. O RECONHECIMENTO DO DIREITO CIDADE: POLTICAS HABITACIONAIS, NA CIDADE

DO RIO DE JANEIRO, NAS DCADAS DE 1990 E 2000.

As aes do poder pblico em comunidades faveladas cariocas ganharam uma maior

expresso quando, em 1992, o Plano Diretor da Cidade consolida a proposta de implementao
de um programa global de integrao das favelas cidade, como afirma Pasternak Taschner
(1998:13/14):

O Plano Diretor, nos seus artigos 148 a 151, recomenda a incluso das favelas nos mapas e
cadastros da cidade, enfatiza a participao dos moradores no processo de urbanizao,
recomenda preservar a tipicidade da ocupao local e o esforo para integrar as favelas aos
bairros.

Essa autora destaca, ainda, que, com a Constituio de 1988, toda a questo referente s
ocupaes de terra passou alada do municpio, e, nesse sentido, o programa municipal de
desfavelamento, estabelecido pelo Plano Diretor de 1992, reafirmou a idia da integrao das
favelas, como parte efetiva do tecido urbano formal, buscando promover a melhoria das
condies de vida da populao favelada e integr-la no resto da cidade.

A partir das diretrizes contidas no Plano Diretor de 1992, foi criado, em 1994, o Programa
Favela-Bairro, que teria por objetivo viabilizar
a implementao de melhorias urbansticas, compreendidas as obras de infra-estrutura urbana, a
acessibilidade e a criao de equipamentos urbanos que visam atravs destas aes obter
ganhos sociais, promovendo a integrao e a transformao da favela em bairro7

De acordo com as diretrizes do Programa Favela-Bairro8 iniciado com a realizao de um

concurso pblico de metodologias para interveno em comunidades faveladas , as principais
aes destinadas a promover a integrao das favelas ao tecido urbano da cidade formal
deveriam:

complementar ou construir a estrutura urbana principal; oferecer condies ambientais para a

leitura da favela como um bairro da cidade; introduzir os valores urbansticos da cidade formal
como signo de sua identificao como bairro: ruas, praas, mobilirio e servios pblicos;
consolidar a insero da favela no processo de planejamento da cidade; implementar aes de
carter social, implantando creches, programas de gerao de renda e capacitao profissional e
atividades esportivas, culturais e de lazer; promover a regularizao fundiria e urbanstica.

Dentre os objetivos inovadores desse programa de urbanizao, Pasternak Taschner

(1998:15) aponta os seguintes:

Fornecer saneamento bsico com padro aceitvel estes servios devem ser mantidos pelas
agncias governamentais; reordenar a favela espacialmente, conectando suas ruas com as ruas
da cidade e criando reas de uso coletivo; fornecer servio social; legalizar a propriedade da
terra.

Outras inovaes tambm consideradas relevantes pela autora so a parceria firmada

entre a prefeitura da cidade do Rio de Janeiro e o Banco Interamericano de Desenvolvimento
(BID), no financiamento dos programas de urbanizao, e, no que diz respeito ao
desenvolvimento propriamente dito do projeto urbanstico, a tentativa de uma aproximao
holstica, atravs do uso de participao social j no prprio desenho.

No balano dos projetos de urbanizao empreendidos pelo Programa Favela-Bairro, no

que se refere regularizao fundiria, Cavallieri destaca um aspecto interessante e revelador.
Esse autor afirma (2003:293) que esse

foi o componente que menos chegou a bom termo, embora os primeiros passos tenham sempre
sido dados. (...) Comeava-se pela regularizao administrativa, ou seja pela aceitao (pela
Administrao Pblica) das obras e servios implantados. Eram ento editadas normas de
controle de uso e ocupao do solo que permitiam a regularizao urbanstica, possibilitando, a
expedio inclusive, dos habite-se das edificaes o que chegou a acontecer numa meia dzia
de casos. A partir disso, seria possvel inscrever as edificaes no cadastro imobilirio e cobrar

7
Programa Favela-Bairro Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, 1998.
8
Programa Favela Bairro Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, 1988.
(ou no, dependendo das regras de iseno) o imposto predial urbano. A titulao dos terrenos
e/ou edificaes seria o passo final, mas praticamente no chegou a acontecer.

Cavallieri (2003:294) atribui os resultados insatisfatrios da regularizao fundiria do

Programa Favela-Bairro ao desinteresse dos moradores das comunidades atendidas, que talvez
mesmo no a desejassem, uma vez que poderia representar restries liberdade de construir e
de ocupar o solo, de que os favelados desfrutam de forma muito mais ampla do que os moradores
das reas formais. Essa afirmao parece ser confirmada por pesquisa realizada em 1999, com
2070 moradores de 11 favelas urbanizadas pelo programa, que procurava identificar o que seria
necessrio realizar, concludas as obras de urbanizao. Nessa pesquisa verificou-se que a
prioridade para a populao atendida era a melhoria das condies de segurana e policiamento
(14%). Em ltimo lugar com 1% das respostas estava a regularizao fundiria dos imveis
existentes nas favelas urbanizadas (Cavallieri, 2003).

Alguns autores criticam, por sua vez, determinados aspectos do programa Favela-Bairro,
embora reconheam, tambm, mritos. Davidovich (1997:1478), por exemplo, questiona a viso
da favela assumida por esse programa definida como uma entidade homognea e sem
conflitos , o que impossibilitaria a percepo de importantes diferenciais existentes dentro das
comunidades faveladas. Esse carter plural e diversificado das favelas, revelando a existncia de
uma grande heterogeneidade interna, tanto em relao apropriao da moradia (tipo, local
dentro da favela), como no que diz respeito renda dos moradores, , igualmente, apontado por
outros autores dentre os quais destacamos Pasternak Taschner (1982; 1998) e Valladares
(1998; 2000).

Jos Arthur Rios, por outro lado, em entrevista publicada em Captulos da Memria do
Urbanismo Carioca9, questiona o programa por consider-lo uma maquiagem urbanstica
(2002:76). Embora ressaltando que no conhece o programa em profundidade, Rios diz que s
compreende um programa em favela com uma dimenso social, ou seja, levantamento do nvel
de vida da populao, mediante uma srie de tcnicas e recursos, e participao (2002:76), o
que, acrescenta, no existiria no Programa Favela-Bairro. Para Rios, as principais lacunas desse
programa de urbanizao seriam a ausncia de uma efetiva participao popular organizada no
processo de planejamento e implementao dos projetos e a pouca nfase dada aos programas
de promoo social dos moradores das comunidades atendidas.

Um estudo realizado, em 2003, pelo Instituto Pereira Passos, em conjunto com o Instituto
de Pesquisa e Planejamento da Universidade Federal do Rio de Janeiro, comparando dados de
sete favelas onde foi implementado o Programa Favela-Bairro e os de outras cinco, nas quais no

9
Edies Folha Seca, Rio de Janeiro, 2002.
foram realizados projetos de urbanizao, revelam resultados diferenciados10. Na avaliao
desses resultados, afirma Pedro Abramo, coordenador da pesquisa:

A avaliao sobre a situao da comunidade dez anos depois bem melhor onde foi feito o
Favela-Bairro. De uma forma geral, os indicadores sociais melhoraram em todas as comunidades.
Mas, nos ndices de infra-estrutura, a melhora foi mais significativa onde houve o programa.

Contudo, a implementao das obras de urbanizao no trouxe alteraes significativas

no que diz respeito situao econmica dos moradores das favelas beneficiadas pelo programa
de urbanizao implementado pela prefeitura carioca: Nas comunidades includas no programa,
os chefes sem renda passaram de 7,1%, em 1991, para 15,1% em 2000. Sem o programa, o
percentual subiu de 5,8% para 11,2%. Sobre essa questo, comenta Abramo:

Houve uma piora nesse sentido. E uma melhoria na faixa de dois a dez salrios. Ou seja, quem
estava mais preparado, conseguiu avanar, mas piorou a situao dos mais pobres. No vejo
impacto do Favela-Bairro nesse ndice.

Por outro lado, os dados da pesquisa realizada pelo IPP/IPPUR-UFRJ apontam o

crescimento expressivo mais de 200% do nmero de domiclios nas sete favelas onde o
Programa Favela-Bairro atuou, o que significa que as obras de urbanizao realizadas estimulou o
crescimento destes assentamentos.

A relao Estado/comunidades faveladas passou por diferentes fases ao longo dos ltimos
cem anos. Negao, confronto, tolerncia e, por ltimo, aceitao ainda que com restries de
alguns setores da sociedade parecem expressar as diferentes etapas dessa relao. A favela
tambm se transformou e muito durante esse perodo: dos assentamentos provisrios de
migrantes aos bairros populares, onde famlias j vivem h algumas geraes.

4. Consideraes Finais

A redemocratizao do Pas, cujo marco inicial pode ser considerado o ano de 1979, com
a promulgao da lei da Anistia, viabilizou uma transformao nas relaes Estado/comunidades
faveladas, dando origem a polticas pblicas que visavam a integrao desses assentamentos
cidade oficial. No caso do estado do Rio de Janeiro, e em particular de sua capital, essa guinada
estava expressa em trs linhas de interveno do poder pblico: regularizao fundiria,
implantao de infra-estrutura de saneamento e incentivo autoconstruo de moradias.

Embora para alguns autores (como Compans, 2003) o programa de regularizao fundiria
implementado pelo governo Brizola tenha sido mal sucedido por no alcanar as metas

10
Favela-Bairro: mais infra-estrutura e renda pior O Globo, 22 de fevereiro de 2004.
originalmente previstas11, inegvel que essa ao representava uma inflexo por parte do poder
pblico, no que diz respeito questo fundiria urbana, expressando o reconhecimento do direito
cidade de uma parcela expressiva da populao fluminense. Nesse sentido, os depoimentos do
advogado Luiz Cludio Vieira e do defensor pblico Walter Elsio, ambos integrantes do quadro
tcnico do ITERJ12, permitem uma caracterizao precisa dessa guinada, no incio da dcada de
1980, quando foram realizadas diversas desapropriaes pelo governo do Estado, tanto em reas
de ocupao consolidada, quanto em terrenos ocupados recentemente, visando assegurar o
acesso terra urbana.

Alm do Programa Cada Famlia Um Lote, responsvel pela implementao das aes de
regularizao fundiria, no mbito da infra-estrutura de saneamento bsico, foi lanado, no
mesmo perodo, o PROFACE (Programa de Favelas da Cedae Companhia Estadual de guas e
de Esgoto), que atendeu demandas de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio em
comunidades faveladas da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro. H que ressaltar, contudo,
que a maioria dessas intervenes ocorreu sem que fossem precedidas de um plano geral de
urbanizao, que ordenasse o uso e ocupao de solo nesses assentamentos. Tal fato acabou
por comprometer os ganhos decorrentes desses investimentos pblicos, devido ao crescimento
desordenado observado nessas comunidades.

Contudo, inegvel que se observou, nesse perodo, uma reestruturao de rgos do

governo do estado bem como da prefeitura da cidade do Rio de Janeiro13 - com o objetivo de
viabilizar o atendimento s demandas da populao que vivia em favelas. Um exemplo
significativo dessa reestruturao o da Companhia Municipal de Limpeza Urbana do Rio de
Janeiro COMLURB -, que desenvolveu aes voltadas para a coleta de lixo em comunidades
faveladas, considerando as caractersticas scio-espaciais particulares desses assentamentos.

H que reconhecer, ainda, que ao longo do primeiro governo de Leonel Brizola no estado
do Rio de Janeiro, inexistia um conjunto de instrumentos legais capazes de dar respaldo s
iniciativas de reconhecimento e de urbanizao dos assentamentos informais Constituio de
1988, Lei Orgnica e Plano Diretor do Municpio do Rio de Janeiro, Estatuto das Cidades , que
somente seriam implementados anos mais tarde, graas ao avano do movimento social
organizado. A ausncia desses instrumentos tornava, sem dvida, a realizao de aes de
regularizao fundiria e de urbanizao dos assentamentos informais um expressivo desafio

11
Aquele que deveria ter sido o principal programa da poltica habitacional do Governo Brizola (1983-1986) o
Programa Cada Famlia, Um Lote tinha como objetivo distribuir um milho de ttulos de propriedade. Porm, fracassou
enormemente, ao ter conseguido entregar apenas 32.817 mil ttulos em todo o Estado. (A regularizao fundiria de
favelas no Estado do Rio de Janeiro Rose Compans * Revista Rio de Janeiro, n. 9, p. 41-53, jan./abr. 2003 (47-46)

12
Instituto de Terras e Cartografia do Estado do Rio de Janeiro
13
Cabe destacar que, entre os anos de 1983 e 1985, o prefeito da cidade do Rio de Janeiro era indicado pelo
governador do estado.
poltico para o governo eleito em 1982, sobretudo se for considerado o fato de que vivia-se,
naquele perodo, um momento de transio entre o regime ditatorial e o Estado de direito e
democrtico.

Em que pesem eventuais crticas aos resultados obtidos pelos diversos programas
implantados em assentamentos informais pelo governo de Leonel Brizola, em sua primeira gesto
no estado do Rio de Janeiro, inegvel o legado representado por essas aes - somadas
mobilizao do movimento social organizado-, no que diz respeito transformao da postura do
poder pblico frente s favelas. As vrias administraes que o sucederam deram continuidade
cada uma ao seu modo a essa poltica de reconhecimento do direito da populao mais pobre
cidade, tornando, desse modo, irreversveis a permanncia e o processo de integrao urbana
das favelas no Rio de Janeiro.

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