Desenvolvimento Regional No Brasil_políticas_estratégias e Perspectivas

Desenvolvimento-Regional no Brasil_ALTERADA.
pdf 1 26/01/2017 10:18:07
Esta obra no teria se concretizado se Misso do Ipea Os artigos reunidos nesta coletnea
no fosse baseada em uma profcua e Aprimorar as polticas pblicas essenciais ao desenvolvimento brasileiro trazem, cada qual a seu modo, um olhar
promissora relao de trabalho por meio da produo e disseminao de conhecimentos e da assessoria sobre o desenvolvimento regional
longamente estabelecida entre o Ipea, a ao Estado nas suas decises estratgicas. brasileiro neste incio de sculo XXI
comunidade acadmica e institutos (2000-2015). Destacam, nesse sentido,
estaduais de pesquisa e planejamento. O avanos, pontos positivos e realizaes
esforo para estabelecer parcerias a fim Autores da poltica pblica no territrio
Desenvolvimento Regional no Brasil polticas, estratgias e perspectivas

de intensificar a pesquisa sobre polticas nacional, com vistas ao
pblicas em todo o territrio nacional desenvolvimento equilibrado.
nutre ao mesmo tempo que estimula Aristides Monteiro Neto Retomam interpretaes da formao
novas ideias para o Ipea e entidades Bruno Leonardo Barth Sobral do mercado nacional e o papel
parceiras. atribudo s regies brasileiras.
Carlos Antonio Brando
DESENVOLVIMENTO
Os colaboradores desta coletnea so Interpelam as insuficincias, os
Csar Nunes de Castro obstculos e os recuos manifestados
estudiosos de temas do territrio e do
Constantino Cronemberger Mendes nesse perodo. Apresentam, ainda,
REGIONAL NO BRASIL
desenvolvimento regional brasileiro.
Trabalham e lecionam em universidades, novas propostas de polticas capazes
Daniel Pereira Sampaio
centros de pesquisa e rgos federais de modificar, fazer avanar e/ou
e/ou estaduais de governo em lugares
Danilo Jorge Vieira substituir algumas das j existentes e
distintos do pas. Ernesto Pereira Galindo polticas, estratgias e perspectivas que demonstram poucos resultados
concretos.
Guilherme Mendes Resende
No seu conjunto, os textos contm
Os organizadores Marco Aurlio Costa elementos slidos e suficientes que
Paola Verri de Santana evidenciam significativos avanos
postos em ao pelo aparato
Paulo Fernando Cavalcanti Filho
governamental do federalismo brasileiro
Robson Dias da Silva para gerar e promover a igualao das
Rodrigo Portugal da Costa oportunidades de bem-estar em todas
as regies do pas. Apesar de no termos
Toms Pinheiro Fiori alcanado ainda um desejvel nvel
Valdeci Monteiro dos Santos superior de igualdade, deve ser
registrado, contudo, que o pas
Vitarque Lucas Paes Coelho
efetivamente se colocou na trilha da
mobilizao de recursos, estratgias e
polticas para romper as foras que
ISBN 978-85-7811-292-9 configuram padres de desigualdades
nas ltimas dcadas.
Ao evidenciar esse caminho, as
9 788578 112929
anlises contribuem e encorajam todos a
preservar os benefcios j atingidos e
Organizadores sugerem novas possibilidades temticas
Aristides Monteiro Neto para a modificao de polticas
Csar Nunes de Castro existentes.
Os artigos reunidos nesta coletnea trazem, cada qual a seu modo, um olhar sobre o
desenvolvimento regional brasileiro neste incio de sculo XXI (2000-2015). Destacam, nesse
sentido, avanos, pontos positivos e realizaes da poltica pblica no territrio nacional, com
vistas ao desenvolvimento equilibrado. Retomam interpretaes da formao do mercado
nacional e o papel atribudo s regies brasileiras. Interpelam as insuficincias, os obstculos e
os recuos manifestados nesse perodo. Apresentam, ainda, novas propostas de polticas capazes
de modificar, fazer avanar e/ou substituir algumas das j existentes e que demonstram poucos
resultados concretos.
No seu conjunto, os textos contm elementos slidos e suficientes que evidenciam

significativos avanos postos em ao pelo aparato governamental do federalismo brasileiro
para gerar e promover a igualao das oportunidades de bem-estar em todas as regies do
pas. Apesar de no termos alcanado ainda um desejvel nvel superior de igualdade, deve ser
registrado, contudo, que o pas efetivamente se colocou na trilha da mobilizao de recursos,
estratgias e polticas para romper as foras que configuram padres de desigualdades nas
ltimas dcadas.
Ao evidenciar esse caminho, as anlises contribuem e encorajam todos a preservar

os benefcios j atingidos e sugerem novas possibilidades temticas para a modificao de
polticas existentes.
Esta obra no teria se concretizado se no fosse baseada em uma profcua e promissora

relao de trabalho longamente estabelecida entre o Ipea, a comunidade acadmica e ins-
titutos estaduais de pesquisa e planejamento. O esforo para estabelecer parcerias a fim de
intensificar a pesquisa sobre polticas pblicas em todo o territrio nacional nutre ao mesmo
tempo que estimula novas ideias para o Ipea e entidades parceiras.
Os colaboradores desta coletnea so estudiosos de temas do territrio e do desenvol-

vimento regional brasileiro. Trabalham e lecionam em universidades, centros de pesquisa e
rgos federais e/ou estaduais de governo em lugares distintos do pas.
Os organizadores
Desenvolvimento_ORELHAWEB.indd 187 10/02/2017 14:41:38

DESENVOLVIMENTO
REGIONAL NO BRASIL
polticas, estratgias e perspectivas
Organizadores
Aristides Monteiro Neto
Csar Nunes de Castro
Livro_Desenvolvimento.indb 1 10/02/2017 14:31:46

Governo Federal
Ministrio do Planejamento,
Desenvolvimento e Gesto
Ministro interino Dyogo Henrique de Oliveira
Fundao pblica vinculada ao Ministrio do

Planejamento, Desenvolvimento e Gesto, o Ipea fornece
suporte tcnico e institucional s aes governamentais
possibilitando a formulao de inmeras polticas
pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e
disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos
realizados por seus tcnicos.
Presidente
Ernesto Lozardo
Diretor de Desenvolvimento
Institucional,Substituto
Carlos Roberto Paiva da Silva
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
dasInstituies e da Democracia
Joo Alberto De Negri
Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas
Jos Ronaldo de Castro Souza Jnior
Diretor de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas
eAmbientais
Alexandre Xavier Ywata de Carvalho
Diretora de Estudos e Polticas Setoriais de
Inovao e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretora de Estudos e Polticas Sociais
Lenita Maria Turchi
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e
Polticas Internacionais
Srgio Augusto de Abreu e Lima Florncio Sobrinho
Assessora-chefe de Imprensa e Comunicao
Regina Alvarez
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br

DESENVOLVIMENTO
REGIONAL NO BRASIL
polticas, estratgias e perspectivas
Organizadores
Rio de Janeiro, 2017

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2017
Desenvolvimento regional no Brasil : polticas, estratgias e perspectivas /

Organizadores: Aristides Monteiro Neto, Csar Nunes de Castro, Carlos
Antonio Brando - Rio de Janeiro : Ipea, 2017.
475 p. : il.: grfs.; maps. color.
Inclui bibliografia.
ISBN 978-85-7811-292-9
1. Desenvolvimento regional 2. Poltica de desenvolvimento

3.Planejamento regional 4. Brasil I. Monteiro Neto, Aristides II. Castro,
Csar Nunes de III. Brando, Carlos Antonio IV. Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada
CDD 338.981
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no

exprimindo, necessariamente, o ponto de vista doInstituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou do
Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.

SUMRIO
APRESENTAO ........................................................................................9
PREFCIO .................................................................................................11
Wilson Cano
INTRODUO ..........................................................................................21
PARTE I
PANORAMA DAS POLTICAS NACIONAIS PARA O
DESENVOLVIMENTOREGIONAL
CAPTULO 1
DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL NO BRASIL: REFLEXES
SOBREPOLTICAS E INSTRUMENTOS NO PERODO RECENTE
E PROPOSTAS DEAPERFEIOAMENTO .......................................................37
Marco Aurlio Costa
Constantino Cronemberger Mendes
Ernesto Pereira Galindo
CAPTULO 2
A POLTICA REGIONAL DO GOVERNO LULA (2003-2010) ...........................65
Vitarque Lucas Paes Colho
PARTE II
NOVAS REALIDADES REGIONAIS: AMAZNIA, NORDESTE E CENTRO-OESTE
CAPTULO 3
POLTICA REGIONAL NA AMAZNIA: A PNDR II .........................................99
Rodrigo Portugal da Costa

CAPTULO 4
A ECONOMIA DO SUDESTE PARAENSE: EVIDNCIAS
DAS TRANSFORMAES ESTRUTURAIS ....................................................127
Valdeci Monteiro dos Santos
CAPTULO 5
DIMENSES ESPACIAIS DE CIDADES AMAZONENSES: DO DINHEIRO
DO PETRLEO AOS SERVIOS PBLICOS DE EDUCAO..........................157
Paola Verri de Santana
CAPTULO 6
FEDERALISMO E REDISTRIBUIO INTERGOVERNAMENTAL
DE RECURSOS NO BRASIL: UM MAPA DO PADRO DE ATUAO
FEDERAL NO TERRITRIO NO PERODO RECENTE (2000-2015)
REGIO NORDESTE EM PERSPECTIVA ......................................................197
CAPTULO 7
O NORDESTE NA ENCRUZILHADA DO DESENVOLVIMENTO:
A NECESSIDADE DE CONSTITUIO DE UM SISTEMA REGIONAL
DE INOVAO .........................................................................................221
Paulo Fernando Cavalcanti Filho
CAPTULO 8
O AGRONEGCIO E OS DESAFIOS DA INFRAESTRUTURA
DE TRANSPORTE NA REGIO CENTRO-OESTE...........................................247
PARTE III
ESTRATGIAS SETORIAIS E SUBNACIONAIS
DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL
CAPTULO 9
EVOLUO DO ENSINO SUPERIOR BRASILEIRO EM PERODO RECENTE:
NOVAS PERSPECTIVAS PARA O DESENVOLVIMENTO REGIONAL?..............277
Danilo Jorge Vieira
CAPTULO 10
ECONOMIA E POLTICA DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL
NO RIO GRANDE DO SUL .........................................................................307
Toms Pinheiro Fiori

CAPTULO 11
ROYALTIES E DESENVOLVIMENTO REGIONAL: UMA REFLEXO SOBRE
OS DESAFIOS DO RIO DE JANEIRO ...........................................................347
Robson Dias da Silva
PARTE IV
PROCESSO DE DESINDUSTRIALIZAO E A QUESTO REGIONAL
CAPTULO 12
DESINDUSTRIALIZAO E DESENVOLVIMENTO REGIONAL
NO BRASIL (1985-2015) ..........................................................................369
Daniel Pereira Sampaio
CAPTULO 13
A EVIDNCIA DA ESTRUTURA PRODUTIVA OCA: O ESTADO
DO RIO DE JANEIRO COMO UM DOS EPICENTROS
DA DESINDUSTRIALIZAO NACIONAL....................................................397
Bruno Leonardo Barth Sobral
PARTE V
REFLEXES PARA UM DESFECHO ANALTICO
CAPTULO 14
DESENVOLVIMENTO REGIONAL BRASILEIRO: DILEMAS
E PERSPECTIVAS NESTE INCIO DE SCULO XXI ........................................429
NOTAS BIOGRFICAS ...........................................................................471

APRESENTAO
O desenvolvimento regional brasileiro sempre foi tema de preocupao e de

relevncia entre os principais estudos do Ipea ao longo de suas cinco dcadas
deexistncia. A dimenso regional da reflexo da nossa instituio para a atuao
do Estado brasileiro esteve presente desde documentos e estratgias dos planos
nacionais de desenvolvimento (PNDs) I e II nos anos 1970. Esteve presente tambm
em documentos federais de polticas regionais na dcada de 1980. Nos anos 1990,
a estratgia de eixos nacionais de integrao e desenvolvimento do governo federal
embebeu-se de estudos aqui realizados para sua confeco. Em seguida, na dcada
de 2000, o Ipea continuou a produzir e fornecer substanciais reflexes ao desenho
da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) I. Seu papel de realizar
conhecimento novo para a poltica pblica do governo federal aqui na Esplanada
dos Ministrios mantm-se presente e consolidado nesta sua histria institucional.
Esta coletnea de estudos sobre avaliao das polticas regionais, seus
instrumentos e suas estratgias bem como explorao de perspectivas para o futuro
segue esta trilha de contribuies para a reflexo do campo das polticas pblicas
no Brasil. Os textos aqui reunidos trazem elementos de inovao para o debate
regional no pas. Ao lado de pensar sobre os xitos, percalos e fracassos neste incio
de sculo XXI, traz tambm aportes para mudanas necessrias e apostas em novas
estratgias institucionais para a poltica regional explcita brasileira.
Traando um trajeto que passa por escalas territoriais diversas, os captulos
colocam luz sobre o problema regional inicialmente a partir de sua escala nacional
ao apresentarem no comeo do livro um panorama das polticas nacionais para
o desenvolvimento regional, onde seus autores lembram que o Brasil tem uma
tradio consolidada em polticas regionais que remontam aos anos 1950 at o
presente. Polticas que no so monolticas, transformando-se e aperfeioando-se
de tempos em tempos. Avanos ocorridos no perodo mais recente so constatados
no apenas nas polticas explcitas, mas tambm, mais fortemente, na interao
entre estas e as polticas setoriais e sociais federais. Em particular, a poltica social
federal, via seu gasto total e suas transferncias de renda a pessoas pobres, foi capaz
de fortalecer a demanda agregada em regies como Norte e Nordeste do pas e
impulsionar a expanso do investimento privado.

Na continuidade da coletnea destacam-se ainda por sua atualidade dois
debates que merecem ateno especial: o tema da desindustrializao e a dimenso
estadual para a compreenso da poltica regional. No primeiro caso, os estudos
reconhecem o pouco sucesso da ao federal na tentativa de conter o processo de
perda da substncia industrial da economia brasileira. Essa questo tem enorme
impacto sobre o desenvolvimento regional, pois significa que o caminho percorrido
pela poltica regional brasileira de apoio relocalizao de plantas industriais do
centro dinmico (So Paulo) para as regies de menor desenvolvimento pode estar
chegando ao fim.
No segundo caso, o das experincias estaduais de desenvolvimento, por meio
de estudos sobre Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro, Amazonas e Par, as diversas
estratgias desenvolvidas em cada Unidade da Federao tm tido flego curto ou
geram impactos aqum do esperado. Impe-se, nesse contexto, sugerem os autores,
uma reflexo sobre como ampliar os canais de coordenao de polticas, estratgias
e instrumentos nos governos federal e subnacionais para um maior alcance dos
esforos realizados.
Em sendo uma coletnea, corre-se o perigo de os diversos textos se apresentarem
com pouca articulao entre si. No o que se v aqui, pois os organizadores tiveram
a preocupao de bem amarrar e aproximar as reflexes visando construo de
uma unidade. No captulo final, realizam um arremate na costura entre os estudos
ao propor ao leitor diversas possibilidades de interpretao dos debates frente a
dilemas atuais da nossa poltica pblica.
Por fim, sempre necessrio reconhecer que a mobilizao do saber nacional
pela ativao de pesquisadores em polticas pblicas em universidades e instituies
de diversos estados, uma das mais exitosas realizaes do Ipea, se repete, neste
livro, de maneira criativa, e contribui, sem dvida, para a riqueza de olhares sobre
o territrio nacional ao mesmo tempo que amplia e fortalece o conhecimento
acadmico dirigido ao debate pblico.
Boa leitura a todos!
Ernesto Lozardo
Presidente do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

PREFCIO
Wilson Cano1
O livro Desenvolvimento Regional no Brasil: polticas, estratgias e perspectivas,

organizado por Aristides Monteiro Neto, Cesar Nunes de Castro e Carlos Antonio
Brando, conta com a participao de outros quatorze pesquisadores especialistas
no tema. Trata-se de uma leitura oportuna e necessria, pois tem como objetivo
central reacender e atualizar o debate sobre a questo regional no Brasil, tema que
se tornou, em grande medida, ausente da agenda principal do debate nacional da
economia brasileira.
O livro uma coletnea de quatorze textos que tratam de aspectos gerais e
especficos envolvendo a evoluo do tema no perodo 2000-2015. O primeiro
(Desenvolvimento Territorial no Brasil: reflexes sobre polticas e instrumentos no
perodo recente e propostas de aperfeioamento) assinado por Aristides Monteiro
Neto e quatro pesquisadores da rea, Marco Aurlio Costa, Guilherme Mendes
Resende, Constantino Cronemberger Mendes e Ernesto Pereira Galindo, que
fazem um esforo de sntese sobre o contedo do livro. No ltimo captulo
(Desenvolvimento regional brasileiro: dilemas e perspectivas neste incio de sculo XXI),
os prprios organizadores resumem as principais concluses, rediscutem vrias de
suas proposies ou concluses e propem o aprofundamento das investigaes
realizadas, dada a complexidade e relevncia desse tema.
Esses dois captulos, embora pudessem facilitar a elaborao de um prefcio,
na verdade a tornaram mais difcil, exigindo de seu autor uma postura mais crtica
e complementar ao texto, e um cuidado maior para no o tornar repetitivo. Assim,
tratarei de algumas questes gerais e especficas, tericas e analticas que
entendo necessrias para uma maior compreenso de seus leitores e, ao mesmo
tempo, contribuir para a formulao de uma futura agenda de pesquisa sobre a
questo regional no Brasil. Este prefcio, portanto, no deve ser entendido como
desmerecedor de quaisquer dos textos contidos no livro. Essas questes sero
agrupadas em sete itens.
1. Professor titular do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp).

12 | Desenvolvimento Regional no Brasil: polticas, estratgias e perspectivas
Periodizao
O perodo escolhido pelos autores 2000-2015 leva em considerao os principais
fatos e circunstncias subjacentes questo regional que mudaram em relao
dcada de 1990, mas no inclui os principais efeitos cumulativos perversos (e os
benficos) da dcada de 1980, que, afinal, constituem as razes da crise brasileira
e continuam a atuar sobre o movimento geral da economia do pas. Entre estes,
resumidamente, aponto os seguintes:
a retomada da hegemonia norte-americana e a instaurao do neoliberalismo
e da globalizao, centrados, naquele momento, nos pases do hemisfrio
norte, mas que se estenderiam aos do hemisfrio sul a partir do fim dos
anos 1980, pondo fim aos nossos anos de ouro (o perodo 1930-1980);
os efeitos malficos que causaram a falncia fiscal e financeira do Estado
brasileiro e que nos conduziriam a uma profunda deteriorao das funes
pblicas de administrao, planejamento e execuo oramentria e a
um processo de crescente corroso da poltica, atingindo em cheio, como
no poderia ser diferente, a questo regional;
as privatizaes de importantes empresas estatais estratgicas (notadamente
nas reas de siderurgia, telecomunicaes, energia e minerao), que
antes eram acionadas como instrumentos pelo Estado, nas polticas de
desenvolvimento nacional e regional; e
como principal efeito macroeconmico, a forte queda das taxas de
investimento, que, da em diante, afetaria no s o crescimento mdio
do pas mas principalmente a indstria de transformao.
Integrao do mercado nacional
Tratei deste tema desde 1972 no incio de meu doutoramento , e isso me
possibilitou entender melhor a complexidade econmica e social deste continental
pas. Para tanto, tive de mergulhar em Marx sobre a questo da concentrao e
dominao do capital no processo de acumulao e em Furtado na importante
questo da tomada de decises econmicas do Estado e das grandes empresas.
Ouseja, um mergulho nas foras econmicas e polticas de dominao de cada
padro de acumulao.
Entendi, assim, que, de 1930 a 1980: i) a maior fora de dominao, no
caso brasileiro, foi a do Estado, ao qual se acoplou o apoio das grandes empresas
nacionais e se acomodaram interesses do capital estrangeiro; e ii) por vrias razes,
a maior concentrao territorial ocorreu durante esse perodo, no estado de So
Paulo. No podemos esquecer, ainda, a deciso da Ditadura Militar de implantar e
consolidar a Zona Franca de Manaus (ZFM) e a natural desconcentrao produtiva
regional ocorrida no perodo.

Prefcio | 13
Vinda a crise dos anos 1980, a dominao e seu principal meio o investimento
arrefeceram com a brutal crise do Estado e das empresas e com o desinteresse do
capital estrangeiro, ento ocupado com a reestruturao econmica no hemisfrio
norte. O Estado encolheu violentamente sua ao econmica e de coordenao
do investimento (lembremos Keynes), processo do qual no escaparia a poltica
econmica regional. O salve-se quem puder resultou numa virulenta expanso da
guerra fiscal entre os estados brasileiros. A desconcentrao produtiva continuou,
porm de forma espria, como demonstrei em vrios textos.
Dessa inao, passamos a uma dominao externa mais complexa, com a
adoo do neoliberalismo a partir dos anos 1990: quando o Estado efetivamente
sucumbe aos interesses privados, notadamente aos do capital estrangeiro. Comisso, as
desgastadas polticas regionais e suas instituies saem da agenda pblica, ampliando
ainda mais a nociva guerra fiscal e dando continuidade desconcentrao espria.
flagrante, a partir da, a maior contrao e atomizao das decises nacionais,
que passam, na maior parte, ao comando do capital financeiro internoeexterno.
Em alguns dos textos deste livro, atribuda ao governo Lula (2003-2010)
uma enrgica ao do Estado, proposio com a qual s posso concordar em
termos, e qual me dedico, em parte, mais adiante. As decises do Estado, no que
tange ao investimento pblico, em grande medida foram tomadas para melhorar
as economias externas do setor agroexportador, sem o objetivo de atenuar o
subdesenvolvimento de tais regies, dados seus menores efeitos positivos locais.
Alm disso, o Estado tambm atuou realizando alguns poucos, mas estratgicos,
investimentos na rea de energia. Os maiores efeitos, contudo, se deram via polticas
sociais, tema que discutirei a seguir.
No raro, o analista pode ter (ou usar) uma viso apenas parcial desses
processos, notadamente quando focaliza sua reflexo num tema especfico. o
que penso ter ocorrido na reflexo de Toms Pinheiro Fiori (captulo 10) sobre o
Rio Grande do Sul. Centrando sua anlise mais sobre a administrao pblica e a
poltica do que sobre a economia, o autor no considerou os principais aspectos
econmicos do processo de integrao e de acumulao, como pode se depreender
no primeiro pargrafo de seu texto, onde afirma que o contexto federativo da
Constituio Federal de 1988 teria aspectos restritivos ao planejamento desse
estado. Lembremos que nossa Carta Magna no s elevou a participao dos
entes subnacionais na arrecadao fiscal do pas como tambm obrigou a maior
transparncia oramentria federal no que tange regionalizao de seu gasto.
A camisa de fora da poltica macroeconmica nacional

Embora trs dos quatorze textos tenham feito meno a este grave problema, entendo
que ele deveria ter sido mais enfatizado, notadamente no que se refere criao e

implantao de polticas como procedimento necessrio administrao de conflitos

de interesses entre o Estado, as elites, o capital estrangeiro e a populao, arbitrados
pelo Estado: o cmbio alto favorece os exportadores, e o baixo, os importadores;
altas e baixas nos juros podem causar tambm srios problemas entre investidores e
consumidores e entre estes dois segmentos e o sistema financeiro alm do Estado,
se porventura for preciso manipular restritivamente a poltica monetria. Isso faz
parte do movimento da economia e suas flutuaes.
Em certos momentos, contudo, um pas pode sofrer srias turbulncias
no manejo da poltica econmica, como em guerras, revolues, depresses ou
hiperinflaes, tornando mais rgido e difcil esse manejo. Ocorre que a adoo
do neoliberalismo nos imps basicamente desde 1994 restries traumticas,
como as da abertura comercial desenfreada e da desregulamentao financeira; o
cmbio valorizado (barateador de importaes e desestimulador de exportaes);
juros elevados para atrair capital externo para enfrentar o desequilbrio de balano
de pagamentos; e uma carga desses mesmos juros sobre a receita fiscal, que tem
atingido cerca de 8% do produto interno bruto (PIB). Isso tambm afeta a poltica
fiscal e oramentria, faz com que os juros representem cerca de 45% da receita,
constrangendo fortemente a inverso e o gasto corrente pblicos.
Isso se transformou numa verdadeira camisa de fora para a poltica
econmica, impedindo ou dificultando sobremodo a realizao de suas polticas
especficas, dado que estas no conseguem compatibilizar seus instrumentos
e metas com os da macroeconomia: a abertura desenfreada e o cmbio barato
esto desindustrializando o pas, a despeito de termos construdo vrias polticas
industriais nos ltimos anos. Como nossa dependncia externa aumentou muito,
grande parte das decises de investir passou ao capital externo, que dificilmente
estar interessado, por exemplo, em atender aos objetivos fixados por uma poltica
regional de desenvolvimento.
Essa tambm a razo bsica que explica a radical mudana de nossas outrora
(at 1980) altas taxas de crescimento para os medocres valores dos ltimos 36
anos, que nos colocaram num verdadeiro modelo de voo da galinha, com a taxa de
inverso mdia (do conjunto da economia e de seu setor industrial) se reduzindo
e piorando sua estrutura.
preciso entender que o insucesso de vrias polticas especficas as regionais,
por exemplo se deu no s porque as instituies regionais tenham sido debilitadas,
mas porque os interesses que antes as envolviam esto agora esgarados, ainda
que essas polticas venham at a figurar na agenda pblica, entretanto mais como
retrica do que como proposta decisria.
Mais grave ainda o fato de as estruturas de poder terem mudado, fazendo com
que a dominncia sobre o padro de acumulao com essas reformas passasse para

Prefcio | 15
o sistema financeiro. E essa dominncia tambm se d no processo de valorizao

do capital: hoje, os balanos das grandes empresas internacionais (e tambm de
vrias nacionais) mostram uma perigosa proporo de cerca de dois para um
entre os lucros financeiros e os operacionais, o que explica a menor disposio do
empresrio privado para investir no setor produtivo ou na infraestrutura, e, em
vez disso, cada vez mais aplicar o capital no financeiro.
Dessa forma, tornou-se extremamente difcil encontrar empresrios que
aceitem investir produtivamente, ou governos que pretendam exercer uma ao
pblica atuante e enrgica.
Polticas sociais ou territoriais?

Embora o tema tenha sido discutido, especialmente nos captulos 6 e 14, entendo
ser preciso fazer algumas observaes. O velho dilema polticas sociais versus
polticas territoriais estar sempre presente na discusso e formulao de polticas
regionais. preciso entender, no entanto, que, enquanto a pobreza ou carncia est
dispersa em todo o territrio nacional, as atividades de maior produtividade esto
mais concentradas nos espaos territoriais j tomados pelo capitalismo como
exige o capital. Alm disso, as polticas territoriais podem ter baixos efeitos locais
ou regionais de encadeamento, como ocorre com as de infraestrutura de exportao
agrcola ou mineral de fronteira territorial, como tem sido o caso dos grandes
investimentos de transporte das regies Centro-Oeste e Norte.
J as polticas sociais propriamente ditas, se de carter no estrutural, correm o
risco de sofrer perda parcial ou total, principalmente pela mudana de suas leis, ou
mudanas circunstanciais das polticas. Isso poder ocorrer, por exemplo, no caso
do Bolsa Famlia, do salrio mnimo e de sua correo, nos sistemas previdencirios,
ou, ainda, nos planos de habitao popular mais subsidiados. Assim, devemos
pensar sempre numa combinao dessas polticas com medidas de redistribuio
de ativos, notadamente com as de reforma agrria e de habitao popular, que tm
carter permanente.
Por exemplo, o pas tem um enorme deficit em saneamento bsico e habitao
popular, situando-se no nvel de 85% para as populaes de baixa renda. Alm do
papel social e regional que poderiam cumprir, cabe lembrar que esses gastos no
implicam despesas com divisas e so altamente dinmicos com relao ao emprego.
Industrializao e desindustrializao
Todos os pases capitalistas hoje considerados desenvolvidos cerca de trinta
tiveram como vetores fundamentais desse desenvolvimento a industrializao e um
Estado fortemente atuante e condutor desse processo. A histria no registra nenhum
caso em que um pas tenha se desenvolvido com uma fraca indstria e um fraco

Estado. E nem poderia, uma vez que esses dois fundamentos so absolutamente
imprescindveis nesses processos. A questo do Estado j foi tratada neste prefcio.
A da indstria de transformao, por sua vez, merece algumas breves lembranas:
ela que transforma fisicamente os produtos da natureza, agregando-lhes
valor e multiplicando sua utilidade;
foi a sua evoluo que permitiu a grande transformao da cincia e
tecnologia no sculo XIX, alterando drasticamente as bases do progresso
tcnico e permitindo que este se irradiasse para a agricultura, minerao
e servios;
foi a sua evoluo que, na maioria dos pases, acentuou os processos
de urbanizao, aumentando a demanda por alimentos e servios de
todaordem;
foi tambm a sua evoluo a responsvel pelos elevados ganhos de
produtividade e de competitividade que permitiram a esses pases alterar
suas pautas exportadoras, conquistando fatias importantes do comrcio
internacional e at resolvendo problemas de balano de pagamentos;
foi e tambm a responsvel pelas transformaes e modernizaes pelas
quais passam as estruturas produtivas e notadamente as de emprego,
sendo bom recordar que vm do sofrimento e da represso que causou
sua classe trabalhadora as bases da organizao sindical trabalhista e dos
partidos polticos progressistas;
a concentrao e centralizao de capital por ela exigida pode dar conta
das grandes massas de capital requeridas pelos seus investimentos, e,
graas sua evoluo, a infraestrutura de energia e de transporte por
ela exigida principalmente na zona urbana foi induzida a passar por
grandes revolues tecnolgicas; e
por fim, a indstria foi e a grande propulsora das transformaes da
poltica e do Estado modernos, convertendo-se no elemento reitor do
processo de acumulao e da poltica econmica. Este fato, contudo,
est fortemente abalado no presente notadamente a partir da dcada
de 1980 , com a crescente e corrosiva dominao do capital financeiro.
Por tudo isso, h que se combater as falsas ideias, como a de que a indstria hoje
j no to importante, pois temos um agroexportador moderno e dinmico, assim
como um tercirio modernizado, ou a de que o que cria valor hoje a economia
do conhecimento. bom lembrar que esse neologismo vicejou fortemente nos anos
1990, mas caiu em desgraa a partir de 2001-2002, com a ruidosa quebra da Bolsa

Prefcio | 17
Nasdaq.2 Infelizmente, economistas e sociedade esto quase sempre confundindo

o essencial com o complemento.
No raro, os cientistas em especial os dos pases subdesenvolvidos se
equivocam com o learning by doing: o learning pode ser resolvido com habilitao
acadmica e profissional (aqui ou no exterior), mas, para o doing, so exigidas coisas
diferentes (direitos sobre patentes, equipamentos modernos, empresas eficientes,
cmbio e financiamento etc.), algumas de difcil acesso. Portanto, a ideia de
implantao de um sistema regional de inovao se reveste de alta complexidade
regional e nacional.
A desindustrializao, por sua vez, foi um tema especialmente bem tratado
nos captulos12 e 13, por isso, nele, serei mais breve.
A Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento
(Unctad) estudou o fenmeno e nomeou como normal a desindustrializao que
atingiu os pases desenvolvidos, mormente a partir dos 1990, e classificou de precoce
a que atingiu os pases subdesenvolvidos. A primeira tem muito a ver com questes
atinentes a altos nveis de renda mdia por habitante participao da agricultura
no PIB fortemente reduzida, urbanizao elevada e mais homognea, estrutura
ocupacional moderna , o que aumenta o espao para a demanda de servios de
toda ordem, cuja produo cresce mais que a mdia, e faz com que este setor ganhe
maior participao no PIB, aparentemente liderando o processo de acumulao.
A enorme expanso da China e os altos investimentos industriais feitos nesse
pas pelos pases desenvolvidos aceleraram aquele processo, mudando inclusive a
estrutura produtiva dos pases inversores, notadamente no setor de microeletrnica.
Ainda cedo para avaliar melhor a continuidade (ou as mudanas radicais) desse
processo, dado que ele se manifestou a partir do agravamento da crise econmica
e financeira internacional, que grassa desde 2001.
Contudo, essa aparente perda de massa industrial causada por esse processo
de investimento no alterou substancialmente o controle da propriedade desses
ativos, que, em parte, continuam a ser americanos, alemes, japoneses, ou de Taiwan.
O exemplo mais duro talvez seja o da Apple, que, sem produzir nem mesmo um
s parafuso de seus eletrnicos, se apropria de cerca de 40% do valor agregado de
sua produo asitica.
J no caso dos pases subdesenvolvidos, as perdas foram muito grandes, no
apenas em termos de participao no PIB: forte desacelerao da produo; drstica
reduo na pauta exportadora; baixo investimento e baixa introjeo tecnolgica;
quebra de cadeias produtivas nacionais; desemprego industrial; regresso nas
2. National Association of Securities Dealers Automated Quotations (Nasdaq).

estruturas ocupacional e sindical etc. A forte desnacionalizao na maioria dos

setores industriais transferiu para o exterior grande parte das decises pblicas e
privadas setoriais nacionais.
Esses perversos efeitos emanaram daquilo que chamei de camisa de fora
da macroeconomia, da qual tambm resultou o recrudescimento da guerra fiscal,
e de sua resultante desconcentrao espria, e da perda da poltica de coordenao
nacional do investimento de que falei. No demais tambm lembrar que a ZFM
foi idealizada como uma zona de processamento de exportaes, embora tal
qual a da Patagnia, na Argentina praticamente s exportem para dentro do
territrio nacional.
Aps 49 anos da instalao da ZFM, sua indstria de transformao
continua problemtica como antes. Vejamos alguns indicadores e relaes, como
a porcentagem, ou pontos percentuais (p.p.), aproximada sobre o faturamento
total da ZFM, com dados oficiais da Superintendncia da Zona Franca de Manaus
(Suframa), comparados nos perodos 1988-1989 e de anos mais recentes.
Insumos importados do exterior: passou de 9 p.p. para 40 p.p.
Insumos importados da regio: caiu de 18 p.p. para 14 p.p.
Insumos nacionais de outras regies (Brasil-regio Norte): caiu de 21 p.p.
para 12 p.p., atingindo especialmente a indstria paulista.
Importaes: do exterior (e do mercado nacional): passou de 10 p.p. para
27 p.p. (e de 42 p.p. para 23 p.p.).
Por essas razes, precisamos refletir muito sobre a questo de uma poltica
para reverso da desindustrializao, caso isso seja possvel. Tentei explicar isso
anteriormente, mas creio ser necessrio explicitar melhor seus requisitos, que, em
resumo, dizem respeito a uma verdadeira restaurao do poder decisrio nacional.
Se no pudermos administrar juros, cmbio, crdito e fiscalidade, estaremos
condenados, ento, a sofrer a ditadura do neoliberalismo e da globalizao. Astarefas
para isso so hercleas e no podem nem ser focalizadas nem limitadas no tempo,
pois sua execuo repito, se readquirirmos boa parte da soberania perdida ser
lenta e de longo prazo.
A questo ambiental
compreensvel que esse tema no tenha sido contemplado com um captulo
especfico, dados os objetivos reitores do livro. Contudo, foram raras as menesa
ele, e no poderamos deixar de fazer aqui recomendaes no sentido de inclu-lo
na agenda de pesquisa esboada no captulo 14. Essa incluso deveria ter como
objetivos centrais no s uma avaliao atualizada da degradao que vem sendo
praticada no Centro-Oeste e no Norte pela expanso agromineral mas tambm

Prefcio | 19
um balano do custo-benefcio regional dessa expanso, obviamente nele includa

a questo ambiental.
Notcias recentes de pesquisas do Instituto de Pesquisa Ambiental da
Amaznia (Ipam) informam que o desmatamento da Amaznia em 2016 aumentou,
contrariando os resultados dos anos mais recentes. Nesse ano, foram desmatados
cerca de 8.000 km2 a maior parte concentrada no Par, em Rondnia e no Mato
Grosso, pelas atividades agroexportadoras (madeira, pecuria, alimentos e minrios),
alm dos assentamentos, estes responsveis por cerca de 28% do desmatamento.
Para que se tenha uma ideia da gravidade desse fato, essa cifra equivale a 24 cidades
como Belo Horizonte. A incria, o despreparo e a falta de recursos dos rgos
pblicos responsveis aumentaram, e lembremos, ainda, que esse foi o grande
ano da implantao do novo Cdigo Florestal Brasileiro.
A expanso regional do ensino superior

Uma ltima observao e recomendao se refere ao importante tema tratado no
captulo 9. Tambm neste tema, sugiro que a agenda de pesquisa aprofunde sua
anlise. Por exemplo, os dados sobre o papel e os impactos dessa expanso bem
como sua anlise precisam, necessariamente, separar as instituies de ensino
privadas que tm um interesse majoritariamente mercantil das instituies federais
de ensino superior, nas quais predomina o interesse pblico.
A pesquisa dever examinar, seletivamente, questes sumamente importantes,
como qualificao do corpo docente; currculos dos cursos, em especial quanto s
estruturas sociais e produtivas regionais; e produo cientfica.
Boa leitura o que desejo aos leitores deste oportuno e interessante livro.

INTRODUO
O tema do desenvolvimento regional ou, dito ainda de outra maneira, da questo

regional um daqueles temas que encontram pouca ressonncia nos assuntos da
conjuntura econmica e poltica de uma nao. So, assim, problemas que se
constituem, regra geral, no horizonte de longo prazo de uma nao ou regio.
Referem-se a questes estruturais a serem equacionadas, removidas ou superadas.
Esto no campo da necessidade de se empreender uma mudana estrutural, uma
reorientao de sentido e de trajetria nas vigas balizadoras do (sub)desenvolvimento
regional. Esta perspectiva prpria da compreenso do regional nos desafia, portanto,
a refletir como cada passo dado numa determinada conjuntura adiciona ou subtrai
passos necessrios rdua caminhada do longo prazo.
O material reunido nesta coletnea deve ser visto, sempre que possvel,
para alm do seu contedo e temporalidade especficos, como reflexo dos
esforos sobre desenho e implementao de polticas, sobre acertos e desacertos
das estratgias criadas com vistas construo da mudana estrutural necessria
para elevar possibilidades e oportunidades de desenvolvimento em regies de
retrasosocioeconmico.
Teria a sociedade brasileira, e o seu governo, neste perodo que compreende
o incio deste sculo XXI, os anos 2000 a 2015, se colocado no caminho das
solues e equacionamento da questo regional? Ou, pelo contrrio, permaneceu
imobilizada pela indefinio de objetivos e rumos a tomar, pela incapacidade de
reunir os meios e instrumentos para levar a cabo suas metas e propsitos?
Sabe-se que a questo regional brasileira tem sido amplamente analisada luz
de diferentes contextos socioeconmicos e institucionais nas ltimas dcadas, bem
como sob influncia de diferentes arcabouos metodolgicos. Dessa forma, estudos
acadmicos e avaliaes de agncias governamentais sobre este tema to relevante
ao pas tm sido norteadores e influenciadores do debate em torno das polticas
para o tema regional. Isso se d desde os anos de desmonte da capacidade estatal
de atuao no planejamento do desenvolvimento regional no decorrer das dcadas
de 1980 e 1990, passando pela fase de esboo de uma nova forma de atuao do

governo federal com a edio da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional

(PNDR), lanada em 2004 e sancionada em 2007, at o momento atual.
Novos objetos e mtodos de anlise tm desenvolvido, e muitos dos antigos
tm refinado e enriquecido, a discusso do que se percebe sobre a questo regional.
Oenfoque anterior, predominantemente sobre a anlise de polticas regionais
explcitas, passa a incluir uma srie de temas nacionais com algum grau de
rebatimento regional. A partir da constatao emprica do impacto das polticas
sociais, por exemplo, sobre o desenvolvimento de regies com grande nmero
de beneficiados dessas polticas, evidencia-se a emergncia de novas questes
relacionadas melhoria da qualidade de vida de populao residente em regies de
menor desenvolvimento relativo. Reside na necessidade de abordar esses novos temas
a justificativa primeira deste livro. Ao longo dos catorze captulos que compem
este estudo, intentou-se sobressaltar abordagens com variados nveis de inovao
na anlise do desenvolvimento regional no Brasil.
Organizados os captulos em sees temticas, inicia-se o livro com a parteI,
Panorama das polticas nacionais para o desenvolvimento regional, que rene duas
experincias analticas da poltica regional em contexto de forte ativismo fiscal e
de criao de uma mirade de polticas nacionais setoriais. A primeira reflexo da
trajetria do desenvolvimento regional no Brasil, a partir das intencionalidades
e intervenes governamentais, est contida no captulo que abre este livro,
Desenvolvimento territorial no Brasil: reflexes sobre polticas e instrumentos no perodo
recente e propostas de aperfeioamento, de autoria coletiva de estudiosos dos temas
urbanos e regionais brasileiros no Ipea: Aristides Monteiro Neto, Marco Aurlio
Costa, Guilherme Mendes Resende, Constantino Cronemberger Mendes e Ernesto
Pereira Galindo. Nesse captulo, possvel aprender um pouco sobre as idas e
vindas do debate e da ao governamental nos mais de sessenta anos retrospectivos
de poltica regional brasileira. Entretanto, centrada a sua preocupao nos anos
recentes (2000-2015), o trabalho aponta limites da poltica e de seus instrumentos
e contribui, desse modo, para a reflexo de alternativas aos seus impasses atuais.
Notam os autores que desde o incio das formulaes mais complexas e
bem-acabadas de poltica regional, em fins da dcada de 1950, passando pela criao das
superintendncias regionais de desenvolvimento (Superintendncia do Desenvolvimento
do Nordeste Sudene, Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia Sudam
e Superintendncia de Desenvolvimento do Centro-OesteSudeco) e pelo desmonte
da poltica regional, consequncia da crise fiscal dos anos 1980 e 1990, at a elaborao
de uma nova forma de atuao por meio da PNDR na dcada de 2000, contam mais,
para o desenvolvimento regional, as polticas nacionais setoriais, sociais e/ou de
infraestrutura e menos as polticas regionais explcitas. Neste estudo, os autores
relembram este ponto ao constatar a perda relativa de importncia das polticas

Introduo | 23
regionais explcitas, no momento presente, diante de polticas de infraestrutura

ou sociais no que diz respeito ao impacto sobre o desenvolvimento das regies
menos desenvolvidas.
Por bvio, no se faz ausente nesta coletnea um olhar detalhado sobre a
principal poltica regional explcita criada na dcada passada, pois, a despeito de
terem papel coadjuvante, as polticas regionais so necessrias e relevantes para a
realizao de aes que as nacionais frequentemente desconhecem. O segundo
captulo conduz a esta apreciao da poltica regional vigente, sob denominao
A poltica regional do governo Lula (2003-2010), cujo autor Vitarque Lucas Paes
Colho, gestor do Ministrio da Integrao Nacional, que analisa as razes da
persistente dificuldade de implementao de uma poltica de desenvolvimento
regional no Brasil. Nele, o autor afirma que a poltica regional permaneceu em
segundo plano, no rol das polticas pblicas apresentadas pelo governo federal
entre os anos 2003 e 2010. Apesar disso, o autor aponta a ocorrncia de uma modesta
convergncia de renda ocorrida nesse perodo entre as regies perifricas (Norte e
Nordeste) e as tipicamente mais desenvolvidas (Sul e Sudeste), fato creditado por ele
aos impactos de polticas macroeconmicas (aumento do salrio mnimo e expanso do
crdito para investimento e consumo), setoriais (Programa de Acelerao do Crescimento
PAC) e sociais (Programa Bolsa Famlia, Previdncia Rural, entre outras).
Colho tambm apresenta limitaes da PNDR ao afirmar que, mesmo aps
a institucionalizao dessa poltica (por meio do Decreto no 6.047, de 2007), ela
continuou sem ter instrumentos efetivos para sua execuo. Do ponto de vista
financeiro, instrumentos como os fundos constitucionais do Norte, Nordeste
e Centro-Oeste foram criados previamente a PNDR e sua aplicao, e, mesmo
aps a sua criao, essa poltica continuou a ser realizada de forma independente e
desatrelada dos objetivos da poltica regional do governo federal. A poltica regional
na ltima dcada, em particular durante o governo de Lula da Silva, a despeito das
transformaes e mudanas na sua concepo e objetivos, no conseguiu promover
uma articulao mais adequada entre os objetivos da PNDR e os seus principais
instrumentos e recursos. O seu avano, desde 2003, se restringiu retrica poltica
e a alguma ao normativa. Estudos que investiguem meios de instrumentalizar
apoltica regional so potencialmente auspiciosos, sugere o autor.
A parte II, intitulada Novas realidades regionais: Amaznia, Nordeste e
Centro-Oeste, rene os estudos que recortam suas preocupaes no plano regional
mais especfico das macrorregies referidas, ainda que em subespaos internos a elas.
Trazem elementos de mudanas recentes captadas nesses territrios que enriquecem
e atualizam a compreenso de suas trajetrias atuais.
A contribuio de Rodrigo Portugal da Costa no captulo 3, Poltica regional
na Amaznia: a PNDR II, teve por objetivo debater dilemas, oportunidades,

desafios, impactos e outros aspectos da PNDR com relao a sua aplicao na regio
amaznica e, nesse sentido, descortinou em sua anlise limitaes mais evidentes
dessa poltica. Uma delas seria a sua percepo de falta de prioridade conferida
poltica naquela regio pelo governo federal (concordando com a reflexo de Colho
no plano nacional mais geral). Outra a de flagrante deficincia na articulao
entre as instituies governamentais responsveis por sua execuo na regio Norte
(Banco da Amaznia, Sudam e Ministrio da Integrao Nacional). Num contexto
de reconhecimento da baixa prioridade dada pela poltica regio amaznica,
sua aplicao e seus instrumentos tendem a se dispersar sem foco predefinido,
contribuindo, desse modo, para o afastamento da ideia de construo de uma rota
de efetiva mudana estrutural.
Ainda investigando parte do territrio amaznico, o trabalho de Valdeci
Monteiro dos Santos, no captulo 4, A economia do sudeste paraense: evidncias das
transformaes estruturais, analisa as transformaes recentes na socioeconomia
do sudeste paraense a partir daquelas ocorridas em sua base socioprodutiva nas
ltimas quatro dcadas. No caso deste trabalho, trata-se de um estudo de caso
com um recorte mesorregional, e a incluso no livro de textos com diferentes
recortes territoriais constitui opo acertada no sentido de demonstrar a natureza
multiescalar da questo regional.
A economia dos recursos minerais no sudeste paraense consolida rea de
desenvolvimento de enclave no territrio amaznico. Ligada fortemente demanda
mundial por minrio de ferro, esta regio apresenta baixa reverberao com a
economia estadual e local. Contudo, a expanso populacional por efeito migratrio
tem sido acentuada, o que vem fortalecendo a economia urbana local. Santos
constata a ocorrncia, nas ltimas dcadas, mormente no incio do sculo XXI,
de grandes mudanas na economia dessa regio, transformada de uma economia
de base extrativista na dcada de 1960 para uma de explorao mais intensa de
seus recursos naturais, como terra abundante e barata, riquezas minerais, recursos
hdricos e estoque de floresta tropical.
No decorrer dessas transformaes, a economia da mesorregio, anteriormente
com poucos vnculos com a brasileira e a internacional, passou a se integrar cada vez
mais para fora da prpria regio com o sistema produtivo dessas economias. No bojo
dessa transformao econmica, outras mudanas ocorreram na regio: evoluo
demogrfica e maior urbanizao da regio; maior heterogeneidade do mercado
de trabalho com predomnio de ocupaes de baixo rendimento e qualificao;
melhoria da infraestrutura de transportes (embora ainda apresente significativas
deficincias); ampliao da oferta de energia eltrica; acirramento da disputa pela
posse da terra (muitas vezes com carter violento) e aumento do desmatamento.

Introduo | 25
Paola Verri de Santana, no esteio das preocupaes com o desenvolvimento

de uma rede de cidades na calha do Solimes-Amazonas, em Dimenses espaciais
de cidades amazonenses: do dinheiro do petrleo aos servios pblicos de educao,
traz uma perspectiva nova sobre dilemas emergentes naquela regio do pas ao
explorar o tema do uso das rendas compensatrias da explorao do petrleo.
Neste captulo 5, a autora demonstra como os royalties gerados pela atividade do
petrleo num grupo de municpios diretamente impactados tm dado pequena
contribuio para a melhoria das condies de vida de suas populaes. O texto
se prope a investigar o desempenho, no nvel municipal, de indicadores sociais
ligados educao onde so registradas receitas petrolferas.
Ao avaliar indicadores sociais dos municpios de Parintins, Itacoatiara,
Manacapuru, Coari, Tef, Tabatinga e Benjamin Constant, foi possvel constatar
que aqueles municpios receptores de recursos adicionais provenientes da atividade
petrolfera (caso de Coari, por exemplo) no apresentaram uma melhora na
qualidade da educao. Os dados apresentados no estudo indicam que uma maior
receita per capita nos municpios recipientes de verbas compensatrias na forma de
royalties no garantiu melhores indicadores desse setor. De certo modo, assim como
no artigo de Robson Dias da Silva no captulo 11, o texto de Paola Verri suscita a
indagao sobre como o estado pode aproveitar melhor os recursos compensatrios
da explorao do petrleo para promover uma melhoria da qualidade de vida da
populao brasileira mediante o desenvolvimento de suas regies mais atrasadas.
Uma avaliao de instrumentos de polticas setorial, social e regional sobre
o desenvolvimento da regio Nordeste est presente na investigao de Aristides
Monteiro Neto. No captulo 6, Federalismo e redistribuio intergovernamental de
recursos no Brasil: um mapa do padro de atuao federal no territrio no perodo
recente (2000-2015) regio Nordeste em perspectiva, o autor esmia o modus
operandi da interveno governamental sobre a questo regional brasileira no
perodo mencionado no ttulo do captulo.
Apresentando um esquema analtico geral para o mapeamento da fora e dos
impactos de recursos governamentais federais no conjunto do territrio brasileiro, e
trazendo evidncias empricas para a regio Nordeste, o autor constata a importncia
da poltica setorial, por meio de emprstimos para investimentos prioritrios do
governo federal,1 bem como da poltica social2 para o desenvolvimento da regio
no perodo considerado. Ele demonstra como os valores totais destinados para
o Nordeste por meio tanto da poltica setorial quanto da poltica social foram
1. Por exemplo, a construo da refinaria de petrleo no Complexo Industrial Porturio Governador Eraldo Gueiros
(Suape) e do estaleiro para fabricao de navios, ambos em Pernambuco, e a instalao de plantas de gerao de
energia elica em Pernambuco, Cear, Bahia e Rio Grande do Norte.
2. Programa Bolsa Famlia (PBF), Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e renda mensal vitalcia (RMV).

maiores do que os recursos da poltica regional explcita (Fundo Constitucional

de Financiamento do Nordeste FNE) no perodo.
Constituindo-se ainda nos dias de hoje em regio de maior ateno para as
polticas regionais no pas, a regio Nordeste foi extremamente beneficiada pelo
ativismo fiscal dos governos ps-2003. Na verdade, a configurao prenunciada por
Monteiro Neto de um sistema de transferncias inter-regionais de recursos aponta,
por um lado, para a expanso de crditos pblicos destinados ao financiamento
do investimento privado, bem como, de outro, para a expanso das transferncias
de renda a famlias na forma dos recursos alocados ao PBF, aos BPCs e RMV,
os quais passaram a representar expresses muito relevantes do produto interno
bruto (PIB) regional. O autor alerta, contudo, para os fatos de que as articulaes
necessrias entre a demanda de consumo das famlias e das empresas nas regies
podem no estar sendo inteiramente potencializadas para estimular a demanda de
investimento, e que vazamentos inter-regionais de renda podem estar ocorrendo
sem que a poltica regional atente para sua atenuao.
A contribuio desse livro apreciao do momento atual do desenvolvimento
regional vai alm da temtica de polticas especificamente com esse enfoque. Autores
convidados para participar deste trabalho contriburam para o reconhecimento
de uma variada gama de temas com distintos recortes e impactos regionais.
Paulo Fernando Cavalcanti Filho, no captulo 7, O Nordeste na encruzilhada do
desenvolvimento: a necessidade de constituio de um sistema regional de inovao,
trouxe uma relevante dimenso do desenvolvimento regional que, a despeito de
ser considerado estratgico, tem sido pouco reconhecido no mbito da PNDR.
Ele oferece um ensaio em defesa da necessidade de constituio de um sistema
regional de inovao para o Nordeste.
Esse estudo parte da hiptese de que o desenvolvimento futuro da regio
Nordeste e a continuidade do processo de integrao de partes do territrio
nordestino a economia nacional e global, fortalecido nas ltimas dcadas, encontram
limites na incipincia de um sistema de inovao regional. Em sua viso, esse
sistema de inovao permitiria romper com o circuito de retroalimentao do
subdesenvolvimento regional engendrando mudanas estruturais na economia
nordestina, culminando na reduo das heterogeneidades econmicas conformadoras
da hierarquia territorial regional frente ao restante do pas.
Por ltimo, tratando da regio Centro-Oeste, Csar Nunes de Castro,
nocaptulo 8, O agronegcio e os desafios da infraestrutura de transporte na
regioCentro-Oeste, analisa a questo da infraestrutura de transporte na regio
Centro-Oeste e a sua relao com a atividade agropecuria regional. O contexto
histrico a aproximar esses dois temas teve incio a partir da expanso da agricultura
brasileira nas dcadas de 1960 e 1970, responsvel pela incorporao de diversas reas

Introduo | 27
produtivas em regies com participao marginal, poca, no total da produo

agrcola brasileira. Inicialmente, a ocupao de novas terras para a produo agrcola
ocorreu no Centro-Oeste, primeiro nos estados de Gois e Mato Grosso do Sul e
depois em Mato Grosso. Mais recentemente, esta expanso avanou sobre reas nas
regies Norte (Rondnia, Roraima, Tocantins e Par, principalmente) e Nordeste
(Bahia, Maranho e Piau).
Como consequncia dessa expanso, as novas reas de cultivo passaram a
se localizar cada vez mais distantes tanto dos principais centros consumidores
(localizados nas regies Sul e Sudeste) quanto dos principais portos, para onde
parte da produo deve se destinar com objetivo de ser exportada. Esta distncia
cada vez maior dos centros exportadores agravou um dos maiores gargalos da
competitividade econmica da produo agropecuria brasileira: a infraestrutura
de transportes. Com a crise fiscal das dcadas de 1980 e 1990, o estado brasileiro,
at ento o principal provedor dessa infraestrutura, enfrentou dificuldades para
ofertar a infraestrutura condizente com a crescente demanda.
Apesar de demonstrar a importncia dessa questo para a economia do
Centro-Oeste e do pas, Castro argumenta que dado o contexto atual, de crise fiscal,
o Estado brasileiro precisa fazer escolhas complexas entre demandas de investimento
variadas. Nesse contexto, em que o Estado s tem condies de investir em uma
pequena frao das obras necessrias para modernizar a infraestrutura nacional (no
apenas a de transportes), a escolha deve obrigatoriamente recair nas iniciativas de
melhoria que apresentem o melhor retorno socioeconmico possvel entre todas
as alternativas sob avaliao. Por esse critrio, projetos que impactem um maior
nmero de setores da economia brasileira e maior nmero de pessoas devem ser
privilegiados. Sob esse prisma, muitos dos empreendimentos considerados para
melhorar a infraestrutura de transportes para atender o agronegcio da regio
Centro-Oeste no seriam priorizados. Nesse sentido, o trabalho procura contribuir
com o debate, nada trivial, sobre alternativas para financiar a to necessria melhoria
da infraestrutura de transportes.
So seis captulos na parte II com provocaes para estimular a necessidade de
novas percepes sobre essas trs grandes regies brasileiras, tradicionalmente alvo
da poltica regional explcita. Se no pretenderam esses estudos fazer um apanhado
das grandes tendncias observadas, eles apontaram para temas insurgentes que
devem ser levados em conta a partir de ento.
Em seguida, a parte III, Estratgias setoriais e subnacionais de desenvolvimento
regional, agrupou trs reflexes sobre estratgias nacionais (captulo 9) e estaduais
(captulos 10 e 11) de desenvolvimento.
No captulo 9, com ttulo Evoluo do ensino superior brasileiro em perodo recente:
novas perspectivas para o desenvolvimento regional?, Danilo Jorge Vieira examina as

transformaes ocorridas na educao terciria (ensino superior) no Brasil, notadamente

a expanso dessa modalidade de ensino, com um olhar voltado para as implicaes
desse fenmeno sobre o desenvolvimento regional brasileiro. O autor lembra
o reconhecimento da importncia das universidades para o desenvolvimento
econmico, com a emergncia da tecnologia moderna no final do sculo XIX e a sua
estreita relao com o desenvolvimento cientfico. Esse modelo de desenvolvimento
chamado economia do conhecimento revalorizou o papel das instituies de
ensino superior como atores relevantes dos sistemas de inovao. Nesse sentido,
emblemtico dessa relao, inclusive no Brasil, o predomnio de instituies de
pesquisa cientfica e tecnolgica nas regies mais desenvolvidas do pas.
O estudo de Vieira pioneiro ao investigar essa evoluo to recente das
universidades pelo territrio nacional. Por ser um fenmeno novo, consiste em
um tpico promissor para futuras pesquisas. Na concluso de seu trabalho, Vieira
reconhece a necessidade de novas pesquisas sobre o assunto ao afirmar que
as IES [instituies de ensino superior] so dotadas de capacidades que podem
efetivamente dinamizar os contextos socioeconmicos nos quais esto inseridas,
sobretudo por meio de encadeamentos para frente engendrados pelas suas atividades
de ensino, pesquisa e extenso. Contudo, firma-se cada vez mais a compreenso de
que tais encadeamentos no so gerados espontnea e instintivamente, produzindo
efeitos homogneos e de forma automtica e natural, em decorrncia da mera
presena de uma IES em dada localidade. Outros fatores incidem nesses processos,
envolvendo, simultaneamente, diferentes atores sociais e interesses estratgicos em
mltiplas esferas de interao e escalas espaciais.3
Assim, o autor contribui com um estudo de um tema inovador para renovao
das estratgias de desenvolvimento consentneas com os atuais tempos de economia
globalizada e de necessidade de expanso da produtividade econmica das regies
por meio de aplicao de conhecimentos e inovao.
Preocupado com a longa trajetria de baixa do crescimento da economia
gacha, Toms Pinheiro Fiori, no captulo 10, Economia e poltica do desenvolvimento
regional no Rio Grande do Sul, investiga as possibilidades do desenvolvimento bem
como as capacidades governamentais estaduais de promover tal intento. A partir
da apresentao de um histrico tanto do desenvolvimento gacho desde fins do
sculo XIX quanto da atuao do governo estadual com relao ao desenvolvimento
do Rio Grande do Sul, Fiori tenta desvendar o que ele chama de possibilismo
desse objetivo maior.
Entrelaadas com o panorama histrico descortinado no seu trabalho esto
consideraes tericas sobre desenvolvimento e sua institucionalidade, como, por
3. Ver captulo 9 deste livro.

Introduo | 29
exemplo, em recente trabalho de Evans e Heller (2013).4 O autor considera que

os diferentes governos estaduais desde a redemocratizao nacional em 1988 no
foram capazes de superar o padro de desenvolvimento concentrado integrado ao
sistema internacional de acumulao. Evidencia-se, ademais, a baixa capacidade
estatal de planejamento regional nas ltimas dcadas, debilidade atribuda por Fiori
fragilidade das carreiras da administrao pblica gacha e precria integrao
dos canais de participao, oramento e planejamento do desenvolvimento no
estado. Essa situao, pode-se argumentar, semelhante ao cenrio presente em
muitos estados brasileiros.
, portanto, um estudo sobre desenho e implementao de estratgias no nvel
estadual de governo visando a alteraes em estruturas econmicas prevalecentes e
de baixo dinamismo. Sua contribuio a esta coletnea muito til para se pensar
as dificuldades para a mudana estrutural mesmo em regies, como o estado do Rio
Grande do Sul, que j atingiram nvel de desenvolvimento socioeconmico superior
e comearam a sofrer por no conseguirem se manter em trajetria ascendente.
O estado do Rio de Janeiro tambm constitui o foco de outro estudo presente
neste livro, sendo analisado, entretanto, no contexto do boom das commodities
ocorrido na dcada passada. Robson Dias da Silva, no captulo 11, Royalties e
desenvolvimento regional: uma reflexo sobre os desafios do Rio de Janeiro, tem por
objetivo compreender o papel das rendas compensatrias pela extrao de petrleo
na economia do estado do Rio de Janeiro e seus municpios, chamando ateno para
a mudana de trajetria observada com o fim da bonana (a partir de 2013). Esse
trabalho contribui para o debate nacional sobre o uso das compensaes financeiras
ao analisar algumas das principais implicaes da explorao de recursos naturais
sobre o desenvolvimento regional a partir da experincia fluminense.
Nesse trabalho, Silva destaca alguns pontos considerados mais relevantes
da reflexo sobre a estratgia de desenvolvimento estadual. Primeiro, ainda que
sejam muito considerveis os montantes financeiros gerados, fruto das rendas
compensatrias, ele considera que os exemplos de desenvolvimento regional e urbano
mais inclusivo so aqueles em que o carter rentista foi sobreposto pelo produtivo.
Entretanto, o Rio de Janeiro ainda apresenta claro perfil de uso improdutivo dos
recursos fiscais provenientes do petrleo (gastos com custeio da mquina pblica,
por exemplo). Segundo, outro aspecto ressaltado pelo autor consiste na necessidade
de se pensar o papel e o uso das rendas compensatrias para o desenvolvimento
das regies produtoras. A ltima questo, por fim, talvez a mais urgente, se refere
ao uso que o governo federal far das rendas compensatrias, considerando os
objetivos de desenvolvimento do pas. Na viso do autor, os royalties deveriam
4. Evans, P.; Heller, P. Human development, state transformation and the politics of the developmental state. Berkeley:
University of California, 2013.

ser instrumentos de reduo da concentrao de renda e no mais um fator de

acentuao dos desequilbrios regionais. Todas essas questes apontadas por Silva
so tpicos relevantes de novos estudos sobre o tema.
Na parte IV, Processo de desindustrializao e a questo regional, h duas
contribuies para este complexo tema que vem se agudizando no pas nas ltimas
duas dcadas. Os captulos 12 e 13, respectivamente, de Daniel Pereira Sampaio
e Bruno Leonardo Barth Sobral apresentam um alerta para as consequncias
regionais do processo de desindustrializao pelo qual passa o pas, tema emergente
de pesquisa econmica e regional.
Na viso de Daniel Sampaio, exposta em Desindustrializao e desenvolvimento
regional no Brasil (1985-2015), a desindustrializao em curso, que tem como
epicentro a economia paulista, acentua os efeitos de fragmentao do tecido
produtivo nacional e reduz as reverberaes e impulsos dinmicos que outrora
aquela economia imprimia sobre o restante das economias regionais brasileiras.
Asregies de mais baixo nvel de desenvolvimento passam, no novo ambiente, a se
expandir muito mais por fora de ampliao estatstica de seus tecidos produtivos
e menos por resultados de maior diversificao e densificao da intensidade de
capital na sua estrutura setorial.
O autor considera o processo de desindustrializao em curso no Brasil
intenso e negativo para o pas e chama a ateno para o perodo posterior a
2010, no qual ocorre uma diminuio absoluta do valor agregado manufatureiro.
Adesindustrializao ocorrida nesse perodo , segundo o autor, do tipo mais
perverso: a desindustrializao absoluta. Estudos que investiguem melhor o fenmeno
e as suas causas, os seus impactos nas regies onde ocorre e, eventualmente, formas
de alterar a perspectiva negativa da desindustrializao so requeridos e importantes
para subsidiar o debate sobre estratgias nacional e regionais de desenvolvimento.
Por sua vez, Bruno Leonardo Barth Sobral, em outra variante da tese da
desindustrializao, no captulo intitulado A evidncia da estrutura produtiva oca:
o estado do Rio de Janeiro como um dos epicentros da desindustrializao nacional,
aponta os limites do desenvolvimento da economia do estado do Rio de Janeiro
dados pela presena mais intensa do capital mercantil (comercial) vis--vis o
capital industrial. O objetivo do trabalho questionar, a partir do caso fluminense,
se a prevalncia de um modelo de urbanizao, definida como improdutiva,
revela que a desindustrializao se tornou um projeto. Esta uma caracterstica
consolidada historicamente na economia fluminense desde fins do sculo XIX, e que
as transformaes recentes, mais restritas economia de sua regio metropolitana,
no foram capazes de alterar.
Essa estrutura produtiva oca, isto , de baixa densidade de capital e pouca
diversificao produtiva, impera aliada a uma lgica prpria de consolidao de

Introduo | 31
uma urbanizao improdutiva na sua capital, a segunda mais importante regio

metropolitana brasileira. Nesse sentido, de acordo com o autor, o circuito imobilirio
fluminense no se constitui em um segmento complementar da economia local,
mas, ao contrrio, desempenha um papel de comando nessa evoluo recente
do capitalismo no Brasil. Sobral discute possveis solues para esse problema,
ressaltando que elas no se resumem a uma reforma urbana, e passam, possivelmente,
por combater todas as formas rentistas e patrimonialistas em escala nacional. Para
o autor, uma perspectiva de desenvolvimento nacional-desenvolvimentista seria
uma alternativa para esse modelo econmico centrado no capital mercantil e na
demanda especulativa por terra. A trajetria macroeconmica brasileira, entretanto,
no consolidou essa perspectiva nas ltimas dcadas.
Por fim, na parte V, Reflexes para um desfecho analtico, os organizadores,
em tom de apreciao e sntese das principais contribuies e leituras dos vrios
captulos, trazem uma ponderao final no captulo 14, Desenvolvimento regional
brasileiro: dilemas e perspectivas neste incio de sculo XXI. O esforo, aqui, duplo:
de um lado, apontar preocupaes que permanecem como dramticas da questo
regional brasileira vindas ainda dos anos 1990, e que se mantiveram na ordem
do dia nesta ltima dcada, relacionadas com o processo de desindustrializao
e enfraquecimento dos elos de ligao entre os mercados regionais brasileiros; de
outro, apresentar algumas fendas observadas nas polticas e estratgias presentemente
seguidas, as quais poderiam renovar e estimular o debate sobre transformaes
a serem perseguidas pelas polticas pblicas. Duas destas fendas merecem ser
adiantadas: uma a observao do papel que as polticas sociais tiveram em
territrios/regies de menor desenvolvimento, contribuindo enormemente para a
amplificao de medidas de poltica regional; e a outra, de carter mais instrumental,
refere-se proposio de uma tipologia de territrios impactados por polticas
pblicas, considerada pelos autores como de importante valor analtico para a
compreenso dos fenmenos observados na dcada recente.
Sob diferentes recortes territoriais e enfoques temticos, todos esses trabalhos
foram selecionados com uma proposio muito clara, que a de contribuir para
o debate sobre o tema do desenvolvimento regional no Brasil, to necessrio na
opinio dos organizadores, de uma forma mais abrangente que a tradicional anlise
centrada nas polticas explicitamente regionais voltadas para regies de menor
desenvolvimento relativo (Norte e Nordeste).
Esta obra no teria concretude se no fosse baseada em uma profcua e
promissora relao de trabalho longamente estabelecida entre o Ipea, a comunidade
acadmica e os rgos estaduais de pesquisa e planejamento. O esforo de estabelecer
parcerias para o fortalecimento da pesquisa sobre polticas pblicas em todo o
territrio nacional se nutre ao mesmo tempo que estimula novas ideias para o Ipea
e as entidades parceiras.

Os autores desta coletnea so estudiosos de temas do territrio e do

desenvolvimento regional brasileiro. Trabalham e lecionam em universidades,
centros de pesquisa e rgos federais e/ou estaduais de governo em lugares distintos
do territrio nacional. Na regio amaznica, contamos com participao da
professorada Universidade Federal do Amazonas (Ufam), em Manaus, economista
com ps-graduao em geografia pela Universidade de So Paulo (USP), Paola
Verri de Santana. De Belm, veio a colaborao de Rodrigo Portugal da Costa,
economista com mestrado em economia pela Universidade Federal do Par (UFPA)
e tcnico da Sudam.
Do Nordeste, vieram o professor Paulo Fernando Cavalcanti Filho, da
Universidade Federal da Paraba (UFPB), em Joo Pessoa, economista com ps-
graduao em economia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), e
Valdeci Monteiro dos Santos, economista com ps-graduao em desenvolvimento
econmico pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), consultor da
Consultoria Econmica e Planejamento (Ceplan) e professor da Universidade
Catlica dePernambuco.
Do Planalto Central do pas so os tcnicos da Diretoria de Estudos e Polticas
Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea em Braslia: Aristides Monteiro
Neto, doutor em desenvolvimento econmico pela Unicamp; Constantino Mendes,
doutor em economia pela Universidade de Braslia (UnB); Ernesto Pereira Galindo,
mestre em transportes pela UnB e doutorando em geografia na UFRJ; Guilherme
Mendes Resende, doutor em economia regional pela London School of Economics;
e Marco Aurlio Costa, doutor em planejamento urbano e regional pelo Instituto
de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional (Ippur), da UFRJ.
Csar Nunes de Castro, mestre em engenharia agronmica pela Escola
Superior de Agricultura Luiz de Queiroz (ESALQ) da USP, tambm organizador
desta coletnea, da carreira de especialista em gesto pblica do Ministrio do
Planejamento, Desenvolvimento e Gesto (MP) e vem se dedicando pesquisa
conosco na Dirur h quase uma dcada. Tivemos tambm a satisfao de contar
com a colaborao das reflexes de Vitarque Lucas Paes Colho, economista
com ps-graduao em desenvolvimento econmico pela Unicamp e que vem
trabalhando, no Ministrio da Integrao Nacional, na reflexo e execuo de
programas de desenvolvimento regional.
Da regio Sudeste, abrilhantaram-nos com seus estudos e reflexes: o
economista e doutor em economia aplicada pela Unicamp Daniel Pereira Sampaio,
atualmente professor da Universidade Federal do Esprito Santo (Ufes), em Vitria;
Danilo Jorge Vieira, assessor da presidncia da Fundao Joo Pinheiro (FJP),
em Belo Horizonte; Bruno Leonardo Barth Sobral, professor de economia na
Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Uerj); e Robson Dias da Silva, professor

Introduo | 33
de economia na Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ). Por fim,

o professor Carlos Antonio Brando, tambm organizador desta coletnea, que
economista com ps-graduao em desenvolvimento econmico pela Unicamp
e especialista em desenvolvimento urbano e regional, professor do Ippur/UFRJ.
Da regio Sul, a contribuio a este projeto veio de Toms Pinheiro Fiori, da
Fundao de Economia e Estatstica (FEE), rgo do governo do estado do Rio
Grande do Sul, economista com mestrado em cincia poltica e doutorado em
economia pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).
Todos esses devotados colegas especialistas em suas reas nos honraram
com seus estudos e dedicao para a realizao deste projeto de reflexo sobre a
dimenso regional da vida pblica brasileira. Somos, por isso, muito agradecidos
por sua confiana.
Agradecemos a Wilson Cano, para ns uma referncia intelectual nacional
nos estudos da temtica regional, por nos ter concedido este instigante e generoso
prefcio ao livro. Gesto que muito nos honrou.

Parte I
PANORAMA
DAS POLTICAS
NACIONAIS
PARA O
DESENVOLVIMENTO
REGIONAL

CAPTULO 1
DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL NO BRASIL: REFLEXES

SOBRE POLTICAS E INSTRUMENTOS NO PERODO RECENTE
EPROPOSTAS DE APERFEIOAMENTO1
Marco Aurlio Costa
Constantino Cronemberger Mendes
Ernesto Pereira Galindo
1 INTRODUO
Este captulo apresenta uma anlise, com destaque para o perodo recente de 2000
a 2013, dos aspectos relevantes da trajetria econmica e social regional brasileira
em consonncia com elementos de polticas pblicas postos em ao pelo governo
federal. Pretende, assim, trazer referenciais para uma crtica e sugesto de modificaes
das polticas federais e em especial das polticas (e instrumentos) regionais explcitas.
Na seo 2, por meio de um breve percurso histrico da questo regional,
relembra-se que o esforo do Estado brasileiro em polticas de desenvolvimento
regional j remonta a quase seis dcadas com resultados controversos. De um lado,
esta experincia permitiu que as regies de mais baixo nvel de desenvolvimento
aumentassem seu potencial de crescimento econmico e passassem a apresentar,
entre 1960 e 2013, taxas de expanso iguais ou superiores s do pas como um
todo. De outro lado, a regio emblemtica e alvo mais assduo da poltica regional,
a regio Nordeste, continua a apresentar nveis do produto interno bruto (PIB)
por habitante em torno de metade do nacional. Tambm ainda nesta seo
relembra-se que as polticas locais explcitas tm tido importncia reduzida embora
no desnecessria ante os impactos territoriais de polticas nacionais mais amplas.
Na seo 3 so explorados aspectos da atuao governamental nas regies
nestes anos 2000, dando destaque para a conjugao de diversas polticas nacionais
com objetivos distintos quer sejam setoriais, sociais e regionais explcitas no
sentido de promover nova orientao sobre o desenvolvimento regional brasileiro.
1. Texto elaborado com base em discusso e reflexo realizadas no seminrio Agenda Estratgica para o Brasil, ocorrido
na sede do Ipea em Braslia no perodo de 30 de setembro a 2 de outubro de 2015.

Na seo 4, dinmicas territoriais recentes, vistas a partir de suas dimenses

econmicas, populacionais, sociais e federativas, so exploradas e problematizadas
em face do percurso provvel impresso pelo uso prevalecente dos recursos das
polticas nacionais com impactos territoriais. Algumas devidas inter-relaes
entre aes governamentais, aplicao de recursos pblicos e dinmica territorial
so exploradas com vistas a uma percepo dos resultados das intenes da ao
federal no perodo em relevo.
A seo 5 traz, com base nas reflexes desenvolvidas, um conjunto
de apontamentos e sugestes, ainda que preliminares, para uma reviso e
melhoria da capacidade institucional do governo federal em polticas de
desenvolvimentoterritorial.
2 BREVE PERCURSO HISTRICO

Caso se considere como data norteadora da adoo de polticas regionais no Brasil
de maneira explcita e coordenada dentro do governo federal meados dos anos
1950, j se est trilhando no Brasil um percurso que se mantm ao longo de seis
dcadas. No pouco tempo para um pas em que polticas pblicas vo e vm ao
sabor de conjunturas econmicas e polticas.
verdade que a regio Nordeste havia se constitudo em motivo de preocupao
de polticas federais desde, pelo menos, a primeira dcada do sculoXX, com a
criao da Inspetoria Federal de Obras contra as Secas (Ifocs), em 1909. Entretanto,
somente na dcada de 1950 tomou impulso um esforo concatenado de reflexo,
planejamento e criao institucional, ainda no governo Getlio Vargas, com a criao
do Banco do Nordeste (BNB), em 1952, e depois, em 1956, no governo Juscelino
Kubitschek, tendo frente o economista Celso Furtado, com a criao do Grupo de
Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN). Resultou desta experincia
a criao da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), em 1959,
e posteriormente a criao da Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia
(Sudam) e da Superintendncia de Desenvolvimento do Centro-Oeste (Sudeco).
Deu o tom ao funcionamento destas superintendncias regionais o objetivo
de conduzir processos de industrializao nas chamadas periferias nacionais, com
vistas a fazer, principalmente, as regies Nordeste e Norte alcanarem nveis de
produto por habitante mais elevados, por meio da atrao e da implantao de
setores industriais novos nos decadentes tecidos produtivos regionais preexistentes.
Os instrumentos e os recursos da poltica regional federal explcita destinaram-se,
majoritariamente, para a atrao de empreendimentos privados externos s
regies-alvo, sendo os mecanismos de iseno fiscal e financeira intensamente
utilizados para permitir a reduo do custo de instalao do capital produtivo.

Desenvolvimento Territorial no Brasil: reflexes sobre polticas e instrumentos
no perodo recente e propostas de aperfeioamento
| 39
sabido, contudo, pela literatura especializada, que, se a poltica regional

teve papel relevante na modernizao de amplos setores produtivos nas regies
Norte e Nordeste, enorme diferena foi feita pelas polticas setoriais nacionais.
Dito de outra maneira, tem se reconhecido que os impactos produzidos por
polticas nacionais mais amplas como infraestrutura de transportes, energia,
comunicaes, habitao etc. afetam em magnitude muito mais relevante
as trajetrias e as dinmicas regionais que simplesmente as polticas regionais
explcitas. Foi assim na dcada de 1970 e at meados da dcada de 1980,
quando os Planos Nacionais de Desenvolvimento I e II (PNDs I e II) realizaram
gastos expressivos nas reas de baixo desenvolvimento. No somente o gasto
direto em investimento da administrao pblica federal foi determinante para
o desenvolvimento regional, como tambm o foi o gasto realizado por empresas
estatais federais. E no foi por acaso que nesta ltima dcada se puseram em marcha
os elementos sustentadores de um incio de desconcentrao produtiva no territrio
nacional: as chamadas periferias nacionais no apenas aceleraram o passo de seu
crescimento econmico como ousaram aumentar, ainda que marginalmente, suas
participaes no produtonacional.
Com incio em meados dos anos 1980, a deteriorao e crise das finanas
pblicas nacionais, num quadro de desorganizao macroeconmica, reduziu de
maneira abrupta a capacidade de interveno governamental nas polticas nacionais
de desenvolvimento. O investimento federal arrefeceu nas regies de menor
desenvolvimento, e as polticas regionais explcitas perderam vigor.2
A partir de 1995, com a implementao do Plano Real de estabilizao
macroeconmica, um novo cenrio para a reorganizao fiscal e financeira do
Estado brasileiro veio a se estabelecer em bases mais permanentes. Entretanto,
nesta nova fase, o imperativo da liberalizao comercial e financeira da economia
brasileira, bem como da reduo do papel do Estado, principalmente como produtor
econmico, imps uma forte regresso s polticas regionais explcitas. De um
lado, isso ocorreu porque o governo federal conteve sua capacidade de investimento
em polticas estruturantes e, de outro, porque os recursos da poltica regional explcita,
osfundos constitucionais de desenvolvimento (Fundo Constitucional de Financiamento
do Norte FNO; Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste FNE; e
Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste FCO), destinados por
preceito constitucional para as regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, tiveram sua base
de arrecadao reduzida, quando o governo federal ampliou a poro relacionada com
2. Os gastos governamentais em investimento (Unio, estados e municpios), inclusive empresas estatais, chegaram
a representar em 1970, respectivamente, nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, 17,0%, 11,0% e 15,6% dos
seus PIBs regionais. Com a crise fiscal-financeira do Estado brasileiro nos anos 1980, o gasto pblico foi retrado e se
manteve assim at pelo menos o incio da dcada de 2000, quando essa mesma rubrica de gasto em investimento
passou a representar apenas 6,2% do PIB na regio Norte, 4,5% no Nordeste e 7,7% no Centro-Oeste (Monteiro
Neto, 2005, p. 208).

as contribuies sociais federais (no compartilhveis com governos subnacionais ou

com regies de menor desenvolvimento) no conjunto da carga tributria brasileira.
Este foi um perodo de baixo crescimento da economia brasileira e de retorno
preocupao do agravamento dos desequilbrios locais. As referncias institucionais
da poltica regional as clssicas superintendncias regionais (Sudene, Sudam e
Sudeco) foram enfraquecidas e substitudas por agncias de desenvolvimento
com atribuies muito limitadas. Vrios estudiosos passaram a especular, neste
momento, sobre o aumento das disparidades, depois de um breve interregno,
entre 1970 e 1985, de convergncia regional e at mesmo a temer pela existncia
de um fenmeno novo, o da fragmentao da nao, em face dos movimentos de
abertura da economia brasileira para o exterior com as economias mais aptas se
colando s dinmicas do comrcio externo e o Estado se ausentando de produzir
orientaes de reduo das desigualdades e at mesmo da promoo de polticas
de desenvolvimento local (Cano, 1995; Pacheco, 1998).
No incio da dcada de 2000, as perspectivas para a economia brasileira
tornaram-se bem mais positivas. Tanto o cenrio macroeconmico interno quanto
a situao externa foram alterados no contexto de alto crescimento da economia
mundial, o que permitiu a retomada da capacidade de interveno do Estado
brasileiro em polticas de desenvolvimento, inclusive as regionais. A partir de
2003, uma nova proposta de poltica de desenvolvimento regional passou a ser
construda no governo federal. Desta vez, procurou-se superar algumas das principais
limitaes das polticas anteriores relacionadas: i) s dificuldades para a efetivao
de um processo de convergncia das rendas per capita estaduais; ii) recorrente
concentrao dos recursos da poltica regional nas grandes reas metropolitanas
das regies Norte e Nordeste; iii) incapacidade de atender adequadamente s
necessidades de desenvolvimento das populaes do semirido nordestino; e iv)
reconhecida inadequao das propostas de industrializao para as sub-regies da
Amaznia brasileira.
Com inspirao na experincia regional da Unio Europeia, cuja nfase estava
na compreenso multiescalar da dinmica territorial e na noo de identificao
e fortalecimento das vantagens competitivas, a nova poltica regional a Poltica
Nacional de Desenvolvimento Regional I (PNDR I) ganhou vida prpria em
2007. Segundo a norma que a institui, o Decreto no 6.047/2007, a PNDR tem
como objetivo a reduo das desigualdades de nvel de vida entre as regies brasileiras
e a promoo da equidade no acesso a oportunidades de desenvolvimento, e deve
orientar os programas e aes federais no territrio nacional (atendendo ao disposto
no inciso III do art. 3oda Constituio).
Como proposio diretiva, a PNDR, em suas fases I e II, vem se abrindo como
um leque de princpios orientadores relacionados com transparncia, participao

| 41
social, transescalaridade territorial, multidimensionalidade e transversalidade das

polticas. Com isso, sua rea de abrangncia foi alargada, trazendo-lhe novos
desafios do ponto de vista de sua eficcia e eficincia, bem como de sua capacidade
de mobilizao de recursos.
Tendo como reas prioritrias o semirido nordestino rea que abrange 1.133
municpios e cerca de 21 milhes de habitantes, com recorrentes problemas climticos
e hidrolgicos , as regies localizadas nas extensas faixas de fronteira do Brasil com
pases sul-americanos limtrofes e trs regies integradas de desenvolvimento (Rides)
Ride do Distrito Federal e Entorno, Ride Grande Teresina e Ride Petrolina-Juazeiro ,
suas novas preocupaes passam a se dirigir tambm para cobrir, entre outras, as demais
zonas do pas que apresentem declnio populacional e elevadas taxas de migrao.
Na verdade, seus novos objetivos incluem a promoo de convergncia de rendas per
capita (segundo critrios estabelecidos), a promoo de competitividade produtiva,
a agregao de valor e diversificao da economia em sees que apresentam forte
especializao na produo de commodities agrcolas e/ou minerais e o fortalecimento
da rede de cidades mdias.
Contando apenas com os limitados recursos de fundos constitucionais para o
desenvolvimento regional (FCO, FNO e FNE), fundos de desenvolvimento como
o Fundo de Desenvolvimento da Amaznia (FDA) e o Fundo de Desenvolvimento
do Nordeste (FDNE) e alguns incentivos fiscais, a PNDR se depara com
restries incontornveis para atuar adequadamente sobre os amplos objetivos
por ela delineados. Uma limitao foi a no implantao do Fundo Nacional de
Desenvolvimento Regional (FNDR), alm das aes pontuais da poltica com
baixa articulao e coordenao com os governos subnacionais e pouca capacidade
de transformar a dinmica regional. Nesta perspectiva, o problema (e a soluo)
se repe: em larga medida, o sucesso de poltica regional passa a depender das
polticas nacionais universais ou setoriais.
3 ORIENTAES DE POLTICAS NACIONAIS NO TERRITRIO

A capacidade de interveno governamental no pas foi substantivamente modificada
neste incio de sculo XXI, principalmente a partir de 2007, quando o governo
federal instituiu e passou a executar o Plano de Acelerao do Crescimento (PAC).
Seu propsito central foi aumentar a taxa de acumulao da economia nacional
por meio da elevao do investimento pblico em infraestrutura (rodovias, portos,
aeroportos), comunicaes e habitao.
Nos anos imediatamente subsequentes, em face da desacelerao da economia
mundial e da crise financeira internacional de 2008/2009, o PAC ganhou ainda
mais importncia como elemento da estratgia nacional de crescimento. Passou a
contar com a firme disposio do governo federal na ampliao da oferta pblica

de crdito bancrio, em contexto de retrao de crdito do setor bancrio privado,

de maneira a garantir o financiamento dos investimentos planejados.3
As instituies pblicas voltadas para o desenvolvimento regional
acompanharam bem de perto este novo ativismo fiscal do governo federal e
passaram a contribuir mais fortemente para o esforo nacional de crescimento.
Osfundos constitucionais, por exemplo, tiveram uma significativa ampliao de
seus desembolsos no perodo: o FNO passou de 1,0% do PIB da regio Norte, em
2005, para 1,3% em 2010 e 1,8% em 2012; o FNE, por sua vez, passou de 1,6%
do PIB da regio Nordeste, em 2005, para 2,1% em 2010, e atingiu 2,0% em2012;
e o FCO, por sua vez, passou de 0,8% do PIB da regio Centro-Oeste,em 2005,
para 1,2% em 2010 e 1,4% em 2012.
Comparada a magnitude dos recursos da poltica regional explcita a
outros recursos de polticas setoriais e/ou mesmo de programas sociais, v-se,
entretanto, como quaisquer trajetrias de mudanas estruturais nas regies de
menor desenvolvimento ocorrem no perodo recente, em grande medida, por
fora destas ltimas.
A tabela 1 traz elementos que permitem aquilatar esta dimenso da interveno
governamental nas reas. Foram selecionados trs tipos de instrumentos de polticas
federais com impactos diferenciados, mas representativos, no territrio onde
atuam: i) os fundos constitucionais de financiamento das regies, representando
os recursos, por excelncia, da poltica regional explcita;4 ii) os desembolsos do
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), representando
os recursos de poltica setorial nacional; e iii) os recursos de dois programas sociais
representativos: o Bolsa Famlia (PBF) (gerido pelo Ministrio do Desenvolvimento
Social e Agrrio MDSA) e os benefcios de prestao continuada (BPCs) (do
Ministrio da Previdncia Social), os quais so destinados a pessoas e famlias na
forma de transferncias unilaterais de renda.
Os dados foram recortados em dois subperodos, de 2000 a 2006 e de 2007
a 2012, de maneira a demonstrar a mudana de orientao e de magnitude na
interveno governamental em meados da dcada passada e, principalmente,
depois da criao e da paulatina execuo do PAC, a partir de 2007. Verifica-se,
3. A participao do setor bancrio pblico na oferta total de crdito do pas passou de 36,7%, em 2005, para 41,8%,
em 2010, e 56,1%, em 2013. Ao mesmo tempo, a oferta total de crdito (pblica e privada) se ampliava de 31,2% do
PIB brasileiro, em 2005, para 46,4%, em 2010, e 51,2%, em 2013 (conforme dados do Banco Central do Brasil BCB).
4. A despeito de terem sido criados em meados dos anos 2000 com expectativas de alavancagem de uma agenda
do desenvolvimento regional, os FDAs e os FDNEs apresentam uma atuao tmida na oferta de recursos para as
regies s quais eles se dedicam. O FDA realizou, entre 2007 e 2010, um montante de liberaes de R$ 912,2
milhes (valores acumulados dos quatro anos), enquanto os empenhos programados entre 2006 e 2011 totalizaram
R$3,5bilhesacumulados. No caso do FDNE, para a regio Nordeste, situao similar tambm ocorreu: foram realizadas
liberaes no montante de R$ 1,7 bilho entre 2008 e 2010, enquanto os empenhos realizados no perodo 2007-2010
chegaram tambm a R$ 3,5 bilhes (Brasil, 2011).

| 43
inicialmente, o elevado ritmo de expanso do volume de recursos aplicados em

cada uma das trs regies entre o primeiro e o segundo subperodos analisados.
No Nordeste, o volume total de recursos elencados foi multiplicado 2,5 vezes.
Naregio Norte, o crescimento foi de 2,8 vezes, e na regio Centro-Oeste, a
expanso foi de 2,6 vezes.
Nas trs regies, a parcela exclusiva dos recursos explcitos da poltica regional
diminuiu relativamente s demais fontes de recursos comparadas, embora os
montantes absolutos no se tenham reduzido entre um e outro perodo. NoNordeste,
o FNE representou 25,0% do total acumulado do perodo 2000-2006 e recolheu-se
para 24,0%, em 2007-2012. Na regio Norte, o FNO passou de 34,4%, em
2000-2006, para 15,6%, em 2007-2012; e na regio Centro-Oeste, o FCO saiu
de 28,4%, em 2000-2006, atingindo 20,8%, em 2007-2012.
TABELA 1
Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste: recursos de poltica pblica com impactos
regionais fundos constitucionais de desenvolvimento, desembolsos do BNDES, PBF
e BPCs (2000-2006 e 2007-2012)
(Valores acumulados em R$ bilhes de 2012)
Regio/perodos Fundos constitucionais Desembolsos Crdito ao investimento Programas sociais Totais
Nordeste FNE BNDES FNE + BNDES PBF + BPC Subtotal NE
26,0 47,5 73,5 30,21 103,7
2000-2006
(25,0%) (45,9%) (70,9%) (29,1%) (100%)
63,9 104,6 168,5 97,3 265,8
2007-2012
(24,0%) (39,4%) (63,4%) (36,6%) (100%)
Norte FNO BNDES FNO + BNDES PBF + BPC Subtotal NO
13,2 18,3 31,5 6,81 38,3
2000-2006
(34,4%) (47,8%) (82,2%) (17,8%) (100%)
16,6 63,1 79,7 26,7 106,4
2007-2012
(15,6%) (59,3%) (74,9%) (25,1%) (100%)
Centro-Oeste FCO BNDES FCO + BNDES PBF + BPC Subtotal CO
6,2 11,1 17,3 4,51 21,8
2000-2006
(28,4%) (50,9%) (79,3%) (20,6%) (100%)
11,9 29,0 40,9 16,3 57,2
2007-2012
(20,8%) (50,7%) (71,5%) (28,5%) (100%)
Fonte: As informaes foram retiradas dos seguintes stios eletrnicos: Fundos constitucionais Ministrio da Integrao Nacional;
desembolsos do BNDES relatrios anuais do BNDES (vrios nmeros); PBF MDSA; e BPCs Ministrio da Previdncia Social.
Nota: 1 Para o PBF so utilizados dados do perodo 2004-2006.
significativo salientar as diferentes dimenses macroeconmicas que as

distintas polticas (e seus recursos) operam no territrio. De um lado, os recursos
dos fundos constitucionais regionais e os desembolsos do BNDES se destinam,
majoritariamente, ao financiamento de empreendimentos produtivos, portanto,
so recursos que visam ao financiamento da demanda de investimento nas zonas
onde so aplicados. De outro lado, os recursos escolhidos da poltica social que, ao

se destinarem diretamente aos cidados e s famlias, representam financiamento

da demanda de consumo nas regies.
Na regio Nordeste, o montante acumulado de recursos destinados demanda
de investimento mais que dobrou entre os dois perodos, passando de R$ 73,5
bilhes para R$ 168,5 bilhes (valores reais de 2012), e contribuiu sobremaneira
para a expanso do tecido produtivo regional. Tambm na regio Norte os recursos
para a expanso dos empreendimentos produtivos passam de R$ 31,5 bilhes para
R$ 79,7 bilhes entre os perodos. No Centro-Oeste, h tambm duplicao de
aplicao de recursos, que passaram de R$ 17,3 bilhes para R$ 40,9 bilhes.
Portanto, sobressai, da anlise da tabela 1, a importncia dada pelo governo
federal, nos anos recentes, para o aumento e a modificao das estruturas produtivas
regionais muito mais a partir da transformao na dinmica do investimento
produtivo e apenas em menor escala na dinmica do consumo. So elementos
que, a princpio, contrariam teses correntes de que a tnica da interveno
governamental teria se centrado majoritariamente na expanso do consumo
agregado das economiasregionais.
Na esfera estadual de governo, estudos recentes continuam a assinalar o
reduzido poder de implementao de estratgias de crescimento. Os governos
estaduais apresentam baixa autonomia de gerao de arrecadao tributria e
passaram a depender fortemente das orientaes e dos recursos federais para
sobreviver. Em particular, o gasto em investimento tem permanecido em nveis
deprimidos por toda esta ltima dcada. Enquanto o governo federal e suas
estatais realizaram investimentos da ordem de 1,59%, 1,79% e 3,21% do PIB,
respectivamente, em 2000, 2005 e 2010, os governos estaduais responderam, nos
mesmos anos, por 0,87%, 0,85% e 1,19%.
Premidos, de um lado, pelo peso do endividamento junto ao governo federal
e, de outro, pelas crescentes vinculaes constitucionais para o uso de recursos
prprios e de transferncias recebidas do governo federal, os governos estaduais
tm se ressentido de baixa capacidade e autonomia para a definio de estratgias
prprias de desenvolvimento. Suas contribuies, neste cenrio, para a reduo
dos desequilbrios regionais permanecem limitadas ou inexistentes (Monteiro
Neto, 2014).
Resta alertar que a forma de aplicao dos recursos no territrio impacta o
multiplicador do recurso investido. H que se considerar adequadamente na poltica
regional as estratgias a fim de fomentar e consolidar setores/ramos escolhidos, bem
como quais subespaos econmicos podem se tornar alvo dos recursos da poltica.
Resende et al. (2014) mostraram, com certas variaes entre as trs grandes regies
Norte, Nordeste e Centro-Oeste , que os recursos dos fundos constitucionais tm
se destinado, no perodo 1995-2012, preferencialmente para o setor agropecurio.

| 45
Na regio Nordeste, por exemplo, cerca de 45% do total dos desembolsos do

FNE foi para atividades agropecurias, 38% para o setor secundrio da economia
e 17% para o tercirio nordestino. Na regio Centro-Oeste, os desembolsos para
a agropecuria so ainda proporcionalmente maiores. Cerca de 82% do total foi
para o setor primrio e 17% para a indstria, entre 1995 e 2012.
Neste mesmo estudo citado, as evidncias mostraram que os temores
de concentrao dos desembolsos no sistema produtivo das capitais e reas
metropolitanas dos estados nas regies no se confirmaram. Na regio Nordeste,
as microrregies das capitais capturaram no mais que 30% do total no perodo.
Somente no perodo mais recente de 2010-2012 que as capitais dos estados
de Alagoas e Pernambuco ficaram com participao de 40% do total de seus
respectivos estados. Na regio Norte, a porcentagem capturada pelas capitais ainda
menor, cerca de 10% no mximo, entre 1995-2012. E na regio Centro-Oeste, a
porcentagem mdia ao longo do perodo foi de 16% para as capitais.
Os resultados desta maneira de aplicao de recursos precisam ser mais bem
estudados para que se compreenda se eles tm, desse modo, dado seu melhor
estmulo para o crescimento e a expanso do potencial produtivo das regies.
3.1 Transferncias governamentais no ambiente federativo:

impactosregionais
Outra maneira de avaliar a atuao governamental nas regies pela sua capacidade
de realizao da tarefa redistributiva entre entes federativos de maneira a equalizar ou
to somente reduzir as desigualdades na arrecadao tributria original por habitante
em cada regio. Dados para os anos de 2000 e 2010 so apresentados na tabela 2.
A ao redistributiva por meio de transferncias da Unio a estados e municpios
aumenta o bem-estar em estados e reas de menor desenvolvimento, embora se
verifiquem disparidades de resultados ainda flagrantes. O primeiro aspecto a se destacar
que cidados de regies como Norte e Nordeste, as de menor desenvolvimento,
aumentam seu nvel de bem-estar com o recebimento detransferncias constitucionais.
Na regio Norte passa-se de um patamar de 58% da mdia nacional em 2000 para
95% depois das transferncias. No Nordeste tambm h ganhos, mas em menor
dimenso. O cidado mdio do Nordeste passa da situao inicial de 48,5% da mdia
nacional de receitas tributrias prprias e atinge um volume de recursos de 65% da
mdia nacional aps o recebimento detransferncias.
Dez anos depois, em 2010, tambm se constata que o sistema federativo
de redistribuio de recursos fiscais continuou a ampliar o bem-estar das
regiesNorte (de 66,4% da mdia nacional pr-transferncias para 102% da mdia
ps-transferncias) e Nordeste (de 53% da mdia nacional pr-transferncias para
73% da mdia ps-transferncias).

TABELA 2
Brasil e regies: receitas tributrias por habitante no federalismo brasileiro (2000 e 2010)
(Em R$ de 2012)
Receitas tributrias (RT) RT ps-transferncias1
Regio B/A
R$ (A) BR = 100 R$ (B) BR = 100
2000
Brasil 1.402,1 100,0 1.914,1 100,0 1,4
Norte 812,6 58,0 1.815,6 94,9 2,2
Nordeste 679,8 48,5 1.245,9 65,1 1,8
Sudeste 1.971,6 140,6 2.299,1 120,1 1,2
Sul 1.348,0 96,1 1.775,6 92,8 1,3
Centro-Oeste 1.593,7 113,7 2.667,8 139,4 1,7
2010
Brasil 1.836,5 100,0 2.515,4 100,0 1,4
Norte 1.220,2 66,4 2.569,2 102,1 2,1
Nordeste 969,3 52,8 1.836,8 73,0 1,9
Sudeste 2.395,0 130,4 2.804,5 111,5 1,2
Sul 2.023,9 110,2 2.673,9 106,3 1,3
Centro-Oeste 2.250,0 122,5 3.055,5 121,5 1,4
Fonte: Dados brutos do Sistema de Informaes Contbeis e Fiscais do Setor Pblico Brasileiro da Secretaria do Tesouro Nacional/
Ministrio da Fazenda (Siconfi/STN/MF).
Nota: 1 Transferncias da Unio aqui consideradas, constantes na rubrica (1.7.2.1.00.00) do Siconfi/STN/MF, correspondem
participao na receita da Unio do seguinte: Fundo de Participao dos Estados (FPE), Fundo de Participao dos
Municpios (FPM), compensao financeira pela explorao de recursos naturais, recursos do Sistema nico de Sade
(SUS), recursos do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS), recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento
da Educao (FNDE), transferncias financeiras do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) e
transferncias a consrcios pblicos.
Segundo aspecto a se destacar a existncia de esforo real de internalizao

das transferncias constitucionais para aumentar a capacidade primria de
arrecadao tributria nas regies de menor desenvolvimento. As receitas tributrias
pr-transferncias nas regies Norte e Nordeste passam de, respectivamente, 58%
e 48,5% da mdia nacional em 2000 para a mdia de 66,4% e 52,8% em 2010.
O terceiro aspecto diz respeito ao Nordeste, regio em que os princpios de
insuficincia de crescimento econmico e de baixo desenvolvimento social so mais
presentes. Para esta regio, a evidncia de que o sistema redistributivo federativo
falha na proviso da equalizao de recursos tributrios por habitante, vis--vis o
restante do pas, fato concreto. No Nordeste, ainda em 2010, o cidado mdio,
mesmo aps o recebimento de transferncias constitucionais, defronta-se com
apenas 73% da mdia nacional de recursos para financiar suas demandas bsicas
para o desenvolvimento.
Em uma situao como esta, em que se revela a insuficincia de recursos
pblicos para o provimento da equiparao de capacidades fiscais entre cidados

| 47
de diversas zonas no territrio nacional, torna-se mais premente a utilizao de

uma gama variada de polticas e instrumentos adicionais com vistas reduo
dos desequilbrios regionais. A busca por maior equidade no mbito do Estado
brasileiro precisa, portanto, realizar o refinamento das regras e do volume de
recursos redistribudos pelo sistema federativo de transferncias constitucionais no
sentido de promover maior igualdade da dotao final por habitantes nas diversas
regies e para isso, em particular, ser necessrio aumentar os recursos para os
estados da regio Nordeste.
Em paralelo, enquanto esta tarefa no se viabiliza em horizonte de curto
prazo, dado que mudanas no sistema de transferncias devero ser motivo de
alteraes em texto constitucional, diversos instrumentos disposio do governo
federal podem ser utilizados mais firmemente para produzir alteraes no quadro
de disparidades de acesso a recursos pblicos. Neste sentido, os recursos dos fundos
constitucionais para o desenvolvimento das regies (FNO, FNE e FCO), bem
como os desembolsos do BNDES, podem ser utilizados para reorientar e fortalecer
o sistema produtivo destas.
4 DINMICAS TERRITORIAIS RECENTES

De maneira sinttica, cabe apenas apontar rapidamente algumas das trajetrias
recentes de variveis relevantes para o entendimento da questo regional, na ltima
dcada, em face das opes estratgicas tomadas pelo governo federal, entre elas o
PAC. O que vem a ocorrer na dinmica da populao e da produo, por exemplo,
de crucial relevncia para a compreenso do quadro atual.
4.1 Dinmica econmica e populacional

A composio regional da populao brasileira seguiu, nesta ltima dcada, a
trajetria de longo prazo de queda relativa da participao da regio Nordeste
no total nacional da populao, passando de 28,1%, em 2000, para 27,8%, em
2010. As regies Norte e Centro-Oeste, por sua vez, constituem-se em reas de
permanente expanso populacional, com suas participaes no total nacional se
elevando de, respectivamente, 7,6% e 8,3%, para o Norte, e 6,9% e 7,4%, para o
Centro-Oeste, entre 2000 e 2010. Nestas duas regies ganhadoras de populao,
dois movimentos internos tm sido identificados: um est relacionado expanso da
populao das capitais dos estados e o outro ligado ao crescimento da populao
e dos fluxos migratrios para a formao de cidades mdias, bases do agronegcio
para exportao.
As regies Sul e Sudeste apresentaram pequena reduo na participao no
perodo. No Sul, a participao no total nacional foi de 14,6% em 2000 e reduziu
para 14,4% em 2010; no Sudeste, as participaes da populao no total nacional

foram, respectivamente, 42,6% e 42,1%, em 2000 e 2010. A populao no Brasil,

portanto, move-se mais aceleradamente nas zonas de ocupao da fronteira de
recursos naturais Norte e Centro-Oeste e decresce em termos relativos nas
regies de ocupao econmica estabelecida Nordeste, Sudeste e Sul.
Por sua vez, o dinamismo econmico no Brasil na ltima dcada tem sido
superior nas localidades de mais baixo nvel mdio de PIB per capita. As trs reas
que so alvos de poltica regional Norte, Nordeste e Centro-Oeste cresceram a
taxas mdias anuais superiores s das partes desenvolvidas e tambm mdia nacional
do perodo (tabela 3). Ademais, deve ser registrado que as taxas de expanso do
PIB em todas as zonas na dcada de 2000 foram superiores quelas dos anos 1990.
TABELA 3
Brasil e macrorregies: taxas anuais de crescimento do PIB total (dcadas de 1990 e 2000)
(Em %)
Macrorregies Dcada de 1990 Dcada de 2000
Norte 1,3 5,6
Nordeste 2,1 4,4
Sudeste 2,4 3,1
Sul 1,5 3,6
Centro-Oeste 7,3 4,6
Brasil 2,5 3,6
Fonte: Ipeadata. Disponvel em: <http://www.ipeadata.gov.br/>.

Elaborao dos autores.
Na dcada de 1990, as regies Norte, Nordeste e Sul cresceram em ritmo

abaixo das taxas do Sudeste e do Centro-Oeste. Neste perodo, houve uma parada
no processo de convergncia regional, pois as sees de baixo desenvolvimento
ficaram para trs em seu ritmo de crescimento, com exceo da regio
Centro-Oeste, atrelada fortemente ao dinamismo do agronegcio mundial.
Quanto distribuio territorial do PIB, as mudanas se fizeram notar em
apoio ao aumento da participao das regies de menor desenvolvimento. a regio
Centro-Oeste, entre as trs, aquela que mais alarga sua participao no total da
economia nacional. Conforme dados das contas regionais do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE), entre 2000 e 2012, a regio Norte aumentou sua
participao no total da economia nacional em 0,7%, a regio Nordeste aumentou
no mesmo perodo 0,5% e a regio Centro-Oeste teve ganho de 2,9%.5
5. A regio Centro-Oeste tem como base de sua economia o agronegcio para a exportao. Em produtos como milho,
soja, cana-de-acar, algodo e sorgo, a regio j aparece nos primeiros lugares do ranking da produo nacional.
Adicione-se agropecuria a elevada expanso da produo mineral em cobre, nquel, calcrio, gua mineral, ouro,
diamante e ferro-nibio.

| 49
A melhoria obtida, no contexto nacional, pelas trs regies de menor

desenvolvimento relativo no permite que se afirme categoricamente a existncia
de um processo de convergncia de rendas per capita no pas. Estudo realizado por
Resende et al. (2014) aponta que a velocidade da convergncia tem se mostrado
to lenta que a regio Nordeste levaria cinquenta anos considerando uma taxa de
crescimento anual do PIB per capita de 3,12%, entre 2000-2010, no Nordeste, e
de 1,81%, no mesmo perodo para o Brasil para convergir para 75% do PIB per
capita nacional. A regio Norte, contudo, teria um tempo bem menor, de apenas
quatorze anos, para convergir para 75% da mdia do PIB per capita do pas.
4.2 Desenvolvimento humano e vulnerabilidade social: aportes para anlise

da dinmica regional recente
Com o intuito de ter melhor compreenso das desigualdades regionais no Brasil,
importante analisar as mltiplas dimenses do desenvolvimento regional. De forma
exploratria, prope-se aqui analisar o desempenho das macrorregies do pas a partir
da anlise de dois ndices sintticos recentemente produzidos pelo Ipea. Um primeiro
indicador sinttico se trata do ndice de Desenvolvimento Humano Municipal
(IDHM),6 o qual possibilita uma anlise simples e elucidativa dos avanos associados
a trs dimenses que organizam o conceito do desenvolvimento humano renda,
longevidade e educao ,7 segundo dados dos censos demogrficos do IBGE, para
2000 e 2010. O ndice municipal, mas disponibilizado para diferentes agregaes
espaciais, tendo sido calculado para as macrorregies brasileiras. A tabela 4 apresenta
o IDHM e seus trs componentes para 2000 e 2010, bem como a variao mdia
anual dos ndices entre o perodo analisado.
A partir da anlise dos dados apresentados na tabela 4, observa-se que as regies
Norte e Nordeste apresentam os menores IDHM, tanto em 2000 quanto em 2010.
Entretanto, estas duas apresentaram crescimento superior mdia nacional entre
2000 e 2010. Isto tambm se verifica no IDHM das dimenses renda, longevidade
e educao. Em relao ao IDHM Educao, Norte e Nordeste apresentaram
taxas de crescimento duas vezes maiores que aquelas verificadas para o Sudeste. A
despeito deste elevado crescimento, verificam-se desigualdades educacionais ainda
marcantes regionalmente.
6. O IDHM calculado a partir da mdia geomtrica dos ndices das dimenses renda, educao e longevidade, com
pesos iguais. O projeto que envolve a disponibilizao de dados numa plataforma web vem sendo desenvolvido por
meio da parceria Ipea/Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud Brasil)/Fundao Joo Pinheiro
(FJP). Ver Pnud, Ipea e FJP (2013).
7. O IDHM Renda obtido a partir do indicador renda domiciliar per capita. O IDHM Longevidade obtido a partir do
indicador esperana de vida ao nascer. O ndice sinttico da dimenso educao obtido por meio da mdia geomtrica
do subndice de frequncia de crianas e jovens escola, com peso de dois teros, e do subndice de escolaridade da
populao adulta, com peso de um tero.

TABELA 4
Brasil e grandes regies: evoluo do IDHM (2000 e 2010)
Macrorregio Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil
IDHM
IDHM em 2000 0,527 0,516 0,676 0,66 0,639 0,612
IDHM em 2010 0,667 0,663 0,766 0,754 0,757 0,727
Variao mdia anual do IDHM entre 2000 e 2010 (%) 2,4 2,5 1,3 1,3 1,7 1,7
IDHM Renda
IDHM Renda em 2000 0,613 0,588 0,735 0,711 0,720 0,692
IDHM Renda em 2010 0,670 0,656 0,773 0,764 0,776 0,739
Variao mdia anual do IDHM Renda entre 2000 e
0,9 1,1 0,5 0,7 0,8 0,7
2010 (%)
IDHM Longevidade
IDHM Longevidade em 2000 0,717 0,685 0,778 0,792 0,777 0,727
IDHM Longevidade em 2010 0,796 0,782 0,845 0,848 0,839 0,816
Variao mdia anual do IDHM Longevidade entre 2000
1,1 1,3 0,8 0,7 0,8 1,2
e 2010 (%)
IDHM Educao
IDHM Educao em 2000 0,333 0,342 0,541 0,51 0,467 0,456
IDHM Educao em 2010 0,557 0,569 0,688 0,662 0,665 0,637
Variao mdia anual do IDHM Educao entre 2000
5,3 5,2 2,4 2,6 3,6 3,4
e 2010 (%)
Fonte: Pnud, Ipea e FJP (2013).

Elaborao dos autores.
A figura 1 mostra as cinco faixas de classificao dos municpios para o IDHM

em 2000 e 2010. A novidade est na sensvel diminuio, no perodo, do nmero
de municpios brasileiros em todas as regies includos na faixa de muito baixo nvel
de IDHM. Pela imagem da figura, percebe-se que as regies Norte e Nordeste, que
detinham amplo nmero de municpios nas faixas de muito baixo e baixo IDHM
(isto , de 0 a 0,599), em 2000, passaram dez anos depois a figurar seus municpios
nas faixas de baixo e mdio IDHM (ou seja, acima de 0,599 e at 0,699).
A anlise do IDHM para o conjunto de 5.565 municpios brasileiros revela, entre
outras possibilidades interpretativas, uma evidente leitura regional dos resultados, comos
municpios localizados nas regies Sul e Sudeste apresentando ndices que os colocam
como de alto ou muito alto desenvolvimento humano, enquanto os municpios do Norte
e Nordeste concentram-se na faixa do baixo e muito baixo desenvolvimento humano.
Destaca-se, na perspectiva regional, a evoluo dos ndices nos municpios da
regio Centro-Oeste, notadamente naqueles cuja dinmica produtiva se encontra
associada ao agronegcio, o que inclui os municpios situados ao longo dos principais
eixos rodovirios, especialmente no estado do Tocantins.

| 51
FIGURA 1
IDHM (2000 e 2010)
1A IDHM em 2000 1B IDHM em 2010
Legenda
Muito baixo desenvolvimento humano (0,000 at 0,499)
Baixo desenvolvimento humano (0,500 at 0,599)
Mdio desenvolvimento humano (0,600 at 0,699)
Alto desenvolvimento humano (0,700 at 0,799)
Muito alto desenvolvimento humano (acima de 0,800)
Fonte: <http://www.pnud.org.br/>.
Numa anlise complementar quela apresentada para o IDHM, a tabela 5 traz os

resultados do ndice de Vulnerabilidade Social (IVS) (Costa e Marguti, 2015), calculado
pelo Ipea com base nos dados censitrios de 2000 e 2010, estruturado tambm em
trs dimenses, a saber: renda e trabalho, capital humano e infraestrutura urbana.8
No que diz respeito aos indicadores de vulnerabilidade social, as regies Norte
e Nordeste aparecem, uma vez mais, como aquelas que apresentam resultados menos
satisfatrios, o que faz com que essas se enquadrem na faixa da alta vulnerabilidade
social, enquanto a regio Sul apresenta-se como aquela de melhor desempenho,
ficando na faixa da baixa vulnerabilidade social.
No entanto, diferentemente da anlise possibilitada pelo IDHM, o IVS
traz resultados que demandam uma anlise mais cuidadosa (com a formulao
e a verificao de diferentes hipteses de trabalho) quando se analisa a evoluo
no perodo 2000-2010. A retrao da vulnerabilidade social nas regies Norte e
Nordeste, nesse perodo, equivale quela observada para o Brasil, a qual revela
uma substantiva melhora das condies sociais no pas, com uma reduo do IVS
da ordem de 27%. As regies Sul e Centro-Oeste aparecem como as que mais
registraram retraes de situaes de vulnerabilidade social no perodo, enquanto
a regio Sudeste apresenta-se como sendo aquela cujos avanos sociais se deram
abaixo da mdia nacional, ficando em 25%.
8. O IVS foi publicado em 2015 e encontra-se disponvel para consulta e download da base de dados na plataforma
<http://ivs.ipea.gov.br>.

TABELA 5
52 |
Brasil e macrorregies: evoluo do IVS por dimenses (2000 e 2010)

IVS renda e trabalho Variao IVS capital humano Variao IVS infraestrutura urbana Variao IVS Variao
Livro_Desenvolvimento.indb 52
Macrorregio (%) (%) (%) (%)
2000 2010 2000 2010 2000 2010 2000 2010
Brasil 0,485 0,320 -4,07 0,503 0,362 -3,24 0,351 0,295 -1,72 0,446 0,326 -3,09
Norte 0,563 0,423 -2,82 0,661 0,485 -3,05 0,594 0,419 -3,43 0,606 0,443 -3,08
Nordeste 0,647 0,466 -3,23 0,640 0,470 -3,04 0,403 0,305 -2,75 0,563 0,414 -3,03
Sudeste 0,407 0,248 -4,83 0,403 0,286 -3,37 0,397 0,373 -0,62 0,402 0,302 -2,82
Sul 0,391 0,226 -5,33 0,403 0,288 -3,30 0,213 0,184 -1,45 0,336 0,233 -3,59
Centro-Oeste 0,426 0,264 -4,67 0,475 0,333 -3,49 0,403 0,328 -2,04 0,435 0,308 -3,39
Fonte: Dados retirados do portal do IVS. Disponvel em: <http://ivs.ipea.gov.br>.

Desenvolvimento Regional no Brasil: polticas, estratgias e perspectivas
10/02/2017 14:31:50
| 53
Ainda que no se pretenda aprofundar essa anlise neste captulo, vale registrar
aqui uma explicao importante para esse desempenho mais fraco: a dimenso
que impediu uma reduo maior da vulnerabilidade social na regio Sudeste foi a
infraestrutura urbana, cuja retrao foi inferior a 6%, contrastando com as retraes
de 24% e 29% observadas, respectivamente, nas regies Nordeste e Norte.
Com efeito, para alm das diferenas de desempenho entre as macrorregies,
vale destacar aqui o fraco desempenho do IVS infraestrutura urbana no pas como
um todo e, em especial, nas regies metropolitanas (RMs) mais importantes.
Atabela 6 traz os dados do IVS para as dez principais RMs do pas.
Os resultados trazidos pela tabela 6 tambm oferecem muitas possibilidades
analticas, mas o texto se limita aqui a oferecer alguns apontamentos mais associados
ao debate da questo regional, pensada a partir de outras perspectivas escalares.
De modo geral, os dados revelam um quadro total (olhando-se para o IVS)
de relativa homogeneidade da evoluo das condies sociais do pas, vistas a partir
dos principais centros urbanos, os quais correspondem aos principais ndulos da
rede de cidades brasileira.
Ainda assim, pode-se afirmar que no so esses espaos dinmicos do ponto
de vista da estrutura produtiva, da produo de riqueza e da gerao de renda que
alavancam a retrao da vulnerabilidade social no pas. Apenas as RMs de Belo
Horizonte e de Fortaleza apresentam uma retrao superior quela observada para
o Brasil. Ao contrrio, algumas das principais RMs do pas apresentam avanos
menores que os observados na escala nacional, como so os casos das RMs de So
Paulo, Rio de Janeiro e Salvador.
Os dados mostram tambm que existe, sim, uma leitura macrorregional
associada anlise dos dados das principais RMs do pas: os menores IVS so
encontrados nas RMs de Porto Alegre, Curitiba e So Paulo, tanto em 2000
quanto em 2010, ao passo que os mais elevados IVS so encontrados nas RMs
do Norte e Nordeste. Ainda assim, vale notar que a articulao entre as leituras
macrorregional e metropolitana no apresentou nenhuma correlao no que diz
respeito evoluo no perodo 2000-2010.
Nesse perodo, o que mais chama ateno a baixa retrao do IVS infraestrutura
urbana (tal como foi observado na anlise macrorregional), com destaque para a
baixa evoluo e a permanncia de um elevado nvel de vulnerabilidade associada
infraestrutura urbana nas RMs de So Paulo, Rio de Janeiro e Curitiba.

TABELA 6
54 |
Brasil e RMs: evoluo do IVS por dimenses (2000 e 2010)
Livro_Desenvolvimento.indb 54
IVS infraestrutura urbana IVS capital humano IVS renda e trabalho IVS
RMs
2000 2010 Variao 2000 2010 Variao 2000 2010 Variao 2000 2010 Variao
Brasil 0,351 0,295 -15,95 0,503 0,362 -28,03 0,485 0,320 -34,02 0,446 0,326 -26,91
Belm 0,437 0,380 -13,04 0,461 0,340 -26,25 0,470 0,333 -29,15 0,456 0,351 -23,03
Belo Horizonte 0,451 0,412 -8,65 0,398 0,272 -31,66 0,405 0,224 -44,69 0,418 0,303 -27,51
Curitiba 0,419 0,405 -3,34 0,402 0,266 -33,83 0,345 0,184 -46,67 0,389 0,285 -26,74
Ride do Distrito Federal e Entorno 0,486 0,425 -12,55 0,441 0,305 -30,84 0,387 0,236 -39,02 0,438 0,322 -26,48
Fortaleza 0,431 0,348 -19,26 0,508 0,369 -27,36 0,501 0,322 -35,73 0,480 0,346 -27,92
Porto Alegre 0,333 0,322 -3,30 0,402 0,297 -26,12 0,331 0,190 -42,60 0,355 0,270 -23,94
Recife 0,533 0,442 -17,07 0,504 0,349 -30,75 0,507 0,385 -24,06 0,515 0,392 -23,88
Rio de Janeiro 0,453 0,428 -5,52 0,393 0,287 -26,97 0,383 0,243 -36,55 0,410 0,319 -22,20
Salvador 0,480 0,437 -8,96 0,477 0,323 -32,29 0,473 0,348 -26,43 0,477 0,369 -22,64
So Paulo 0,413 0,407 -1,45 0,368 0,264 -28,26 0,377 0,226 -40,05 0,386 0,299 -22,54
Fonte: Dados retirados do portal do IVS. Disponvel em: <http://ivs.ipea.gov.br>.

Desenvolvimento Regional no Brasil: polticas, estratgias e perspectivas
10/02/2017 14:31:50
| 55
Reside nesse apontamento uma importante questo que pode ser entendida
como um desafio para o desenvolvimento brasileiro: apesar dos substantivos
avanos observados, seja no desenvolvimento humano, seja nas condies de vida
da populao brasileira ao longo dos anos 2000, o enorme deficit de infraestrutura
social e urbana, notadamente nas principais RMs do pas, no se retraiu de forma
satisfatria durante este perodo. Com isso, permanece um quadro de elevado deficit
de infraestrutura urbana nesses espaos, o qual se traduz em crescentes presses
sociais por melhores servios urbanos, notadamente no campo da mobilidade
urbana, e uma demanda insatisfeita por recursos que financiem a ampliao dessa
infraestrutura. De fato, o financiamento para o desenvolvimento urbano constitui
um dos principais gargalos do desenvolvimento brasileiro, demandando recursos
e solues de governana que no esto ainda disponibilizados e equacionados.
4.3 Notas sobre a dinmica recente do sistema urbano brasileiro

Na ltima dcada (2000-2010), foi percebida no Brasil uma desacelerao do
crescimento populacional, com perspectiva de estabilizao e reduo da populao
em vinte anos. Aliaram-se a esse fenmeno ganhos socioeconmicos significativos
com incluso de parcelas crescentes da populao no mercado de trabalho e de
consumo, junto ao avano da formalidade e ao aumento real do salrio-mnimo.
Os movimentos populacionais, contudo, revelam diferenas quanto expresso
regional que possam assumir. De fato, a depender do porte e da funo que os
municpios, suas cidades e os arranjos formados por seu agrupamento tiveram,
ocorreram dinmicas bem distintas.
A populao e a riqueza econmica continuam concentradas nas metrpoles e
nos grandes centros urbanos, mas sua participao tem diminudo, demonstrando
um crescimento mais acelerado em cidades que no esto no topo da hierarquia
da rede urbana brasileira. Internamente, as RMs tm demonstrado uma inverso,
passando as metrpoles em geral a crescer menos que os outros municpios da RM.
Destaque para Braslia (entendida como todo o territrio do Distrito Federal), que
continua com crescimento muito alto em populao e aumento de importncia
observada no seu papel de metrpole nacional dado, por exemplo, no nmero de
voos areos, o que fez o seu aeroporto se tornar o segundo mais importante em
movimento do pas.
No Centro-Oeste, mais precisamente no bioma do cerrado (que inclui parte
das regies Nordeste e Norte), tem havido uma expanso agrcola puxada pela soja,
acompanhada de crescimento populacional acelerado em algumas cidades. A rea
conhecida como Matopiba correspondente a cerrados dos estados do Maranho,
Tocantins, Piau e Bahia passou ao centro das atenes, ganhando plano e
institucionalidade. Nela esto includos os municpios de Barreiras e Lus Eduardo

Magalhes, os quais capitaneiam h algum tempo no apenas o crescimento, mas

tambm a primazia da regio, tendo sido cogitados tanto para serem a capital de um
eventual estado do So Francisco quanto o polo do Matopiba. Sobre eles recaem,
entretanto, crticas ao modelo de desenvolvimento local, pois a especializao nos
principais produtos de exportao brasileiros (soja, ferro e petrleo) tem mostrado
pouca absoro da riqueza gerada nos rendimentos familiares.
A rede urbana, entendida como rede de cidades ou conjunto funcionalmente
articulado de cidades, conforme resumia Corra (1989), merece destaque
complementarmente tradicional anlise regional e insuficiente observao das
cidades de forma isolada. No Brasil recente, essas relaes interurbanas tm se
alterado de forma mais perceptvel numa hierarquia intermediria relacionada ao
que alguns tm chamado de cidade mdia. De forma simplificada, apenas com
recorte populacional, observa-se que os municpios entre 100 e 500 mil habitantes
tiveram crescimento populacional maior que os menores de 100 mil e os maiores
de 500 mil.
Num recorte mais rigoroso, mas ainda com dados de 2000, Branco (2006)
identifica 39 cidades mdias em todo o pas a partir de critrios populacionais
(entre 100 e 350 mil habitantes), areos (presena de linhas areas regulares) e
de subordinao (foram excludos aqueles pertencentes a RMs, subordinados,
conforme os estudos de Regies de Influncia das Cidades (Regic) do IBGE, ou que
fossem capitais estaduais). As cidades mdias tm duas funes que podem ocorrer
de forma mais ou menos acentuada: potencializar e viabilizar o desenvolvimento
local-regional e ofertar de forma intermediria servios que seriam disponibilizados
apenas nas cidades maiores. Por conta disso, tm um grande papel articulador e
geram mudanas nas relaes de centralidade e dependncia das cidades menores
em relao s de maior hierarquia urbana.
A despeito do seu crescimento e de terem recebido parte dos equipamentos de
educao da poltica de interiorizao das universidades e dos institutos federais, as
cidades mdias tm recebido menos recursos pblicos de desenvolvimento urbano
que as maiores (em termos absolutos mdios por cidade) e as menores cidades
(em termos per capita mdios por cidade). O reforo nesses investimentos poderia
auxiliar no cumprimento do seu papel intermedirio cada vez mais necessrio e
na melhoria de seu padro de desenvolvimento e qualidade de vida. A exceo a
esta regra so os investimentos do Minha Casa Minha Vida, que concentraram
mais de 37% das unidades entregues nas cidades mdias, que representam apenas
25% da populao.
Entre essas 39 cidades mdias identificadas, chama ateno que nem todos
os estados nas grandes regies brasileiras, exceo da regio Sul, possuem ncleos
urbanos com as caractersticas definidas para serem chamados de cidades mdias.

| 57
Alm disso, as cidades mdias identificadas possuem papis diversos com diferentes
reas de influncia (alcanando dezenas de municpios) e condies socioeconmicas.
As mais estruturadas nesses aspectos se encontram em So Paulo reforando as
desigualdades regionais inclusive dentro de uma mesma tipologia de municpio,mas
tambm em Minas Gerais, Gois e Rio Grande do Sul.
significativo assinalar a presena de novos fluxos de populao e atividade
econmica no territrio brasileiro redefinindo configuraes territoriais em escalas
municipais. Para os propsitos de poltica territorial em sentido amplo, e de
polticas regionais em sentido mais especfico, estas novas configuraes devem
estar presentes em suas formulaes estratgicas.
Estudos recentes consolidados em Resende et al. (2014) apontam para o
crescimento vigoroso das cidades mdias no Brasil. Analisados os municpios
brasileiros segundo a classificao de tamanho de populao em cinco faixas
i)at 50 mil habitantes; ii) de 50 mil a 100 mil habitantes; iii) de 100 mil a 500
mil habitantes; iv) de 500 mil a 1 milho de habitantes; e v) mais de 1 milho
de habitantes , verificou-se que as taxas mdias de crescimento do PIB total,
no perodo 2000-2010, so mais elevadas nas trs faixas de tamanho inferior de
populao: por ordem, os municpios da primeira faixa (at 50 mil habitantes)
tiveram crescimento mdio de 4,54%, os da segunda faixa cresceram taxa de
4,04% anuais e os da terceira cresceram taxa de 4,43% anuais. Somente estas
trs faixas de municpios apresentaram acelerao econmica em ritmo superior
mdia do crescimento do PIB do conjunto dos municpios brasileiros, que foi de
3,65% ao ano (a.a.) no perodo.
Ainda utilizando o mesmo recorte de faixas de tamanho da populao, o estudo
mostra para cada faixa a taxa mdia de crescimento da populao dos municpios
nela inclusos. Os resultados apontaram para menores taxas de crescimento nas
faixas de extremo inferior (at 50 mil habitantes) e superior (mais de 1 milho
de habitantes): a faixa inferior com expanso populacional de 0,85% a.a., entre
2000-2010, e a faixa superior com taxa de 1,03% a.a., no mesmo perodo.
Configurando a outra ponta da tendncia esto as trs faixas intermedirias
de tamanho de populao em que as taxas de crescimento so mais elevadas:
nafaixa dois (de 50 mil a 100 mil habitantes) a taxa foi de 1,38% a.a.; na faixa
trs (de100 mil a 500 mil habitantes) a taxa foi de 1,59%; e na faixa quatro
(de500mil a 1 milho de habitantes) a taxa foi de 1,25% a.a.
Esto, portanto, nos municpios de populao entre 50 mil e 500 mil
habitantes as maiores taxas de crescimento da populao e do PIB, entre 2000 e
2010. Configura-se, vista disso, um padro distinto de dcadas anteriores, quando
a dinmica populacional e produtiva no territrio brasileiro esteve fortemente
concentrada nas RMs.

5 DESAFIOS VISTA: COMO FORTALECER O PAPEL DA PNDR NO CONTEXTO

DAS POLTICAS NACIONAIS?
5.1 Economia nacional em cenrio recessivo

O momento econmico atual, em 2015/2016, j aponta para um clima de conteno
de gastos governamentais e trajetria recessiva da economia nacional. Neste contexto,
os volumes de recursos das polticas nacionais sejam os destinados ao setor
produtivo (BNDES; Banco do Brasil BB; e Caixa Econmica Federal Caixa),
sejam s polticas sociais tendem a diminuir consideravelmente. Os elementos
sustentadores do desenvolvimento regional, em contexto de crise fiscal, do sinais
de enfraquecimento. As informaes disponveis at o momento j mostram queda
nos desembolsos nacionais de recursos do BNDES de R$ 190,4 bilhes em 2013
para R$ 187,8 bilhes em 2014 e R$ 105,5 bilhes em 2015. Quanto aos trs
fundos constitucionais de desenvolvimento (FNO, FNE e FCO), seu nvel de
aplicao ainda est resiliente e sem trajetria de queda. Juntos, aplicaram R$23,5
bilhes em 2013 e R$ 24,5 bilhes em 2014, mas devem, igualmente, ter menor
demanda por parte do empresariado, pois o seu custo vem aumentando, provocado
pelo encarecimento da taxa referencial de juro, a Selic.
O governo federal, em funo de compromissos polticos e de escolhas
redistributivas, tender a manter os recursos sociais; entretanto, poder se defrontar
com a necessidade de reduzir as aplicaes de recursos ao setor produtivo. Desse
modo, bancos pblicos tero capacidade mais limitada para o financiamento: o
BNDES dever reduzir seus desembolsos ao setor privado; a Caixa tende a diminuir
o financiamento habitacional com efeitos negativos sobre o programa Minha
Casa Minha Vida; e o BB poder tambm limitar, entre outros, o financiamento
agrcola. Adicionalmente, os bancos de desenvolvimento regionais (Banco do
Nordeste e Banco da Amaznia Basa) tero sua fonte de recursos para os fundos
constitucionais (para os quais a base de arrecadao parte do Imposto de Renda
da Pessoa Fsica IRPF e do Imposto sobre Produtos Industrializados IPI)
reduzida, o que afetar sua capacidade de emprstimo.
Se os gastos sociais puderem ser mantidos, parte da renda regional poder
ser preservada. Contudo, o que poder acontecer com os gastos destinados ao
investimento empresarial? A reduo destes ltimos tender a diminuir a taxa geral
de investimento nas regies de menor desenvolvimento, com repercusses negativas
sobre a trajetria de crescimento. O (lento) processo (em curso) de convergncia
do PIB per capita tender a ser ainda mais retrasado.
Em tempos de recursos mais limitados, surge como esforo inescapvel
garantir melhor efetividade e eficincia na utilizao das fontes existentes. Neste
caso, a coordenao de polticas pblicas distintas com rebatimentos no territrio
se apresenta como imprescindvel. A dimenso referida coordenao no deve se

| 59
limitar apenas aos aspectos setoriais das polticas nacionais, mas tambm ao nvel
de coordenao federativa dessas polticas.
Nesse sentido, a busca por um maior equilbrio regional deve fazer parte dos
objetivos da construo de um novo pacto federativo no pas. A compatibilizao
entre as capacidades fiscais e administrativas dos entes federativos e as suas atribuies
na oferta de bens e servios para a sociedade deve ser mais bem equalizada. Asfortes
distores existentes na captao e na distribuio de recursos fiscais criam impactos
perversos na possibilidade de uma ao pblica coordenada e cooperativa, com
o objetivo de reduo das desigualdades sociais e regionais persistentes no pas.
5.2 Coordenao e articulao federativa

A prevalncia, no passado, de um planejamento do desenvolvimento regional
conduzido de forma centralizada pelo governo federal deve ser revista e adequada,
no contexto contemporneo, a um novo pacto federativo, promovendo planos
estratgicos compartilhados entre Unio, estados e municpios. No se trata
apenas de definir as necessrias revises e aprimoramentos no sistema tributrio,
atualizando as normas de captao e alocao de receitas fiscais. Tampouco
significasomente delimitar responsabilidades e metas de execuo na ao pblica.
Trata-se, fundamentalmente, de compatibilizar as capacidades financeiras e gerenciais
locais s demandas sociais e econmicas especficas por meio da execuo de
polticas pblicas conjuntas na proviso de bens e servios pblicos, considerando
as heterogeneidades e as desigualdades sociais e regionais no pas. A renovao e o
aprimoramento do processo de planejamento, oramento e gesto so, portanto,
essenciais e consequentes na conformao desse novo pacto federativo.
Os municpios como locus ltimo da ao pblica, contudo, padecem
de uma viso orgnica e sistmica do territrio. Em funo da prevalncia de
preocupaes e responsabilidades eminentemente locais, os resultados de suas aes
so considerados fragmentados, no obstante os seus efeitos externos espaciais e a
capacidade de algumas cidades-polos organizarem certas sub-regies no territrio
e impactarem fortemente com suas aes locais outros municpios de seu entorno.
Nesse sentido, os conceitos de (economia de) escala e de aglomerao prevalecem
na constituio de subespaos ou sub-regies com dinmicas socioeconmicas
articuladas. Acoordenao e a cooperao intermunicipal tornam-se, ento,
fundamentais para a ampliao dos mercados locais e regionais.
Ao mesmo tempo, nessa dimenso sub-regional, o papel dos estados assume
carter central, como agente federativo intermedirio, para a organizao espacial
multimunicipal que compe o territrio sob sua responsabilidade exclusiva.
Aarticulao entre estados e (grupos de) municpios torna-se, assim, consequncia
natural dessa escala supralocal. Finalmente, a Unio, como responsvel ltima da

organizao socioprodutiva e do equilbrio macroeconmico no territrio nacional,

deve se agregar aos demais entes federativos numa ao pblica conjunta catalisando
e potencializando as aes pblicas compartilhadas para um desenvolvimento
regional equilibrado.
A constituio de arranjos federativos entre Unio, estados e municpios9 faz
parte de um novo pacto federativo cooperativo, coordenado ou articulado, que
potencializaria a ao pblica conjunta com repercusses locais relevantes na reduo
das desigualdades socioeconmicas e no estmulo ao desenvolvimento regional e
nacional. Como consequncias positivas associadas a esses novos arranjos esto
a possibilidade de reduo nos custos de proviso de bens e servios pblicos, a
melhoria da capacidade gerencial e administrativa pblica, a economia de recursos
pblicos e a maior eficincia, efetividade e eficcia da ao pblica, entre outras.
Asoluo dos problemas regionais estaria, assim, intimamente ligada constituio
e execuo desse novo pacto federativo, promovendo mudanas profundas e
avanos considerveis nas polticas pblicas e no planejamento regional e nacional.
A possibilidade de potencializar a capacidade de investimentos em reas
ampliadas, envolvendo vrios municpios e estados, estaria em sintonia com os planos
federais de mbito nacional na implantao de projetos em diversos setores (social,
energia, transportes e outras infraestruturas). A necessria ampliao da capacidade
fiscal e financeira dos entes federativos poderia ser canalizada primordialmente
para pacotes de investimentos, envolvendo diferentes arranjos federativos (e com
a iniciativa privada) e setores produtivos, superando as limitaes de oramentos
pblicos insuficientes e volteis. A articulao federativa permitiria amenizar as
restries de recursos pblicos tratados de forma isolada e independente, bem
como proporcionar um equilbrio maior das contas pblicas dos diversos entes.
A superao da crise fiscal e financeira atual enfrentada pelos vrios entes
federativos reflete, mais uma vez, a necessidade de reverter e solucionar o insustentvel
desequilbrio no modelo de concorrncia e competividade existente por recursos
pblicos no pas. A guerra fiscal limita e mina a capacidade do poder pblico de
criar condies estveis para o equilbrio das contas pblicas, em face de crescentes
subsdios e incentivos para a atrao e a instalao de projetos essenciais, sem dvida,
ao progresso local. Uma das causas levantadas para essa situao de fragmentao
federativa provocada por essa guerra fiscal exatamente a falta deum planejamento
regional e de organizao territorial que procure equilibrar as diversas demandas
socioeconmicas locais.
Entende-se a atual crise menos como um problema conjuntural, interno e
externo, ou como fruto somente de polticas equivocadas. Trata-se mais, de fato,
9. A constituio de consrcios pblicos intermunicipais e entre Unio, estados e municpios (Lei no 11.107, de 6 de abril
de 2005, e Decreto no 6.017, de 17 de janeiro de 2007) a consequncia prtica dessa articulao.

| 61
de um problema estrutural que combina no apenas a alegada insuficincia de

recursos fiscais e a propagada crtica sobre o papel central do setor pblico (Estado)
no desenvolvimento nacional. A questo estrutural remete a um contexto histrico
nacional que combina uma forte concentrao da atividade econmica e dos recursos
financeiros com uma enorme desigualdade socioeconmica.
Aceita a compreenso do pressuposto de que o mercado privado incapaz de
resolver sozinho essa contradio, o setor pblico deve assumir papel proeminente na
compatibilizao entre crescimento econmico e reduo das desigualdades sociais
e regionais, com a devida responsabilidade fiscal. O enfrentamento desse desafio
implica rever o pacto federativo em termos cooperativos e articulados e aprimorar
a ao pblica por meio de um planejamento estratgico em bases capazes de
estimular o crescimento econmico com reduo das desigualdades supracitadas.
A necessria compatibilizao entre crescimento econmico e igualdade social e
regional est associada superao de gargalos produtivos, do lado da oferta de bens
e servios, e da incorporao de uma massa de populao, constituindo o lado de
demandas reprimidas e potenciais. A grande concentrao producente em localidades
desenvolvidas deve ter como contrapartida a necessidade de descentralizao de
estmulos produtivos e de investimentos em reas menos desenvolvidas. A carncia
de certa autossuficincia na dinmica produtiva nessas zonas (compreendidas como
grupos de municpios e estados) frustra a capacidade de gerao de receitas fiscais
prprias. Do ponto de vista da demanda, a baixa gerao de renda de trabalho
em regies mais pobres tambm limita o mercado consumidor e a captao de
receitas pblicas.
Sem dinmica econmica e sem incorporao social, o crescimento e a justia
social estaro comprometidos. Sem infraestrutura produtiva adequada e sem
mercado consumidor ampliado no h estmulo atividade privada, reduzindo
a incorporao de trabalho e o aumento da renda. Com isso, o setor pblico
pressionado a compensar essa carncia socioeconmica tanto de oferta quanto de
demanda, desequilibrando as contas pblicas. Em suma, o maior equilbrio na
dinmica econmica e social (oferta e demanda) permitiria um maior equilbrio nas
contas pblicas dos entes federativos e vice-versa. Ao mesmo tempo, esse ambiente
socioeconmico e fiscal mais equilibrado proporcionaria maior capacidade do
poder pblico de contribuir para a reduo dos desequilbrios e das desigualdades
sociais e regionais.
5.3 Desafio da mudana estrutural

Para o tratamento da questo regional, a dimenso dos problemas de desequilbrios
de renda e produto, bem como os esforos de sua superao, exige ateno especial
para a existncia de vazamentos inter-regionais de renda e produto. Para conter

ou reduzir a magnitude das sadas de renda de uma regio pobre para uma rica, os
governos devem buscar a coordenao de polticas com vistas a: i) capturar recursos
de polticas redistributivas (polticas sociais), originalmente destinados melhoria
do bem-estar de populaes pobres ou miserveis, para que uma vez gastos pela
populao sejam mais intensamente transformados em investimento nas prprias
regies recebedoras; ii) canalizar recursos para o investimento nas regies de menor
desenvolvimento, no apenas para o fortalecimento do setor empresarial (por meio
do crdito), mas tambm para a ampliao da dotao geral de infraestrutura
que permita o aumento da competitividade regional; iii) induzir estratgias de
desenvolvimento que maximizem os recursos conjuntos de investimento dos
governos central e subnacionais; e iv) utilizar os recursos explcitos da poltica
regional de maneira que sejam aditivos, evitando financiar atividades que seriam
financiadas de qualquer forma.
emblemtico concluir pela riqueza de solues e apontamentos da experincia
de tratamento da questo regional no Brasil, desde os anos 1950. Se os resultados
de convergncia regional dos PIBs por habitante, induzidos pelas polticas locais,
grosso modo, no se mostraram satisfatrios, as regies-alvo da poltica, contudo,
foram definitivamente ligadas ao mercado nacional e passaram a se expandir sob
estmulo deste ltimo. No h mais, vistas sob a escala macrorregional, regies
deprimidas e/ou decadentes no pas. H, sim, regies com retraso relativo.
Dito isto, pode estar aberta a oportunidade para que a PNDR II se debruce
mais afirmativamente pela definio de estratgias de competitividade de subespaos
regionais por meio do fortalecimento da diversidade de ativos existentes no
territrio o que significa, entre outros motivos, apoiar mais intensamente setores
baseados em conhecimento, biodiversidade e energias renovveis. Estratgia que
alarga o campo de possibilidades do desenvolvimento sustentvel nas regies, ao
mesmo tempo que abandona paulatinamente a estrada longamente perseguida
at o momento, qual seja, a de atuar na questo regional apenas com uma viso
compensatria e de minorao de disparidades.
Se, ademais, so as polticas nacionais em sentido amplo que fizeram e fazem
real diferena na promoo do desenvolvimento regional, ento sobre estas que as
pontes de ligao com a poltica regional explcita devem ser, de maneira enftica,
fortalecidas, ainda mais no atual momento recessivo da economia brasileira,
quando as demandas inerciais dos habitantes das reas mais ricas por recursos
pblicos tendem a se sobrepor a vozes mais fracas dos cidados das regies de
menor desenvolvimento.
claro que esta no pode ser apenas uma tarefa, a de criar pontes da poltica
regional com as nacionais, a ser enfrentada exclusivamente pelo Ministrio da
Integrao Nacional e suas instituies vinculadas. Pelo contrrio, dever ser

| 63
exerccio do governo central alargar a compreenso do significado e do impacto que

as diversas polticas setoriais nacionais tm sobre o desenvolvimento das regies.
Poder fazer enorme diferena para a mudana de compreenso do governo federal
com relao questo regional a atuao mais incisiva dos governos subnacionais
quanto a uma maior participao e envolvimento no desenho e na execuo da
poltica local de desenvolvimento, tal como manifestado no primeiro processo
conferencial para discusso da PNDR, realizado entre 2012 e 2013 pelo Ministrio
da Integrao Nacional.
Por fim, no seria demasiado afirmar que um grande desafio para a PNDR,
no horizonte prximo, caracterizado por maiores restries de recursos, tende a ser
o de incorporar em suas estratgias a escolha, sempre difcil, mas tanto mais relevante
em momento de crise como a atual, de prioridades quanto a questes, enfrentamentos
e solues mais relevantes.10
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(Org.). Brasil em desenvolvimento 2014. Braslia: Ipea, 2014. cap. 6. v. 2.

CAPTULO 2
A POLTICA REGIONAL DO GOVERNO LULA (2003-2010)

Vitarque Lucas Paes Colho
1 INTRODUO
Este captulo faz uma anlise das razes da persistente dificuldade de implementao
de uma poltica de desenvolvimento regional no Brasil, concentrando seu foco na
Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) conduzida pelo governo
Lula entre 2003 e 2010 e baseando-se na tese defendida por Colho (2014).
As origens tericas e metodolgicas da PNDR datam dos anos 1990. Em1999,
a economista Tnia Bacelar de Arajo discorreu sobre a necessidade, a possibilidade e
a pertinncia de formular e implementar uma poltica nacional de desenvolvimento
regional no Brasil. No documento, a autora denunciava o desaparecimento do
tema da pauta de discusso nacional em decorrncia da hegemonia neoliberal. Em
2003, ela aceitou o convite do recm-eleito presidente Lus Incio Lula da Silva
para chefiar a Secretaria de Polticas de Desenvolvimento Regional do Ministrio
da Integrao Nacional (MI) e, efetivamente, liderou a equipe de trabalho que
formulou a proposta da PNDR.
Mesmo aps a sua institucionalizao, por meio do Decreto no 6.047, de
22 de fevereiro de 2007, quase quatro anos depois de sua apresentao formal, a
PNDR continuou sem instrumentos substantivos de execuo, do ponto de vista
oramentrio, institucional ou organizacional. A isso, acrescente-se uma aparente
falta de vontade poltica por parte das lideranas regionais para a sua viabilizao.
Segundo Colho (2014), o avano retrico e normativo da questo regional
durante o governo Lula no foi acompanhado por uma evoluo dos meios concretos
de interveno nesse domnio em termos de polticas pblicas. Em que pese o avano
da temtica territorial/regional nos documentos das secretarias de governo inclusive
nas esferas subnacionais , as instituies com mandato especificamente regional,
como o MI e suas superintendncias regionais, no contaram com instrumentos
adequados ao enfrentamento das desigualdades regionais brasileiras.
A Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), a
Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia (Sudam) e posteriormente
aSuperintendncia de Desenvolvimento do Centro-Oeste (Sudeco), recriadas

durante o governo Lula, continuaram desprovidas de instrumentos efetivos de ao,

tanto de recursos humanos e materiais quanto da legitimidade institucional para
coordenar e implementar planos regionais de desenvolvimento. Em outras palavras,
essas superintendncias foram esvaziadas de seu papel histrico de planejamento do
desenvolvimento regional. Alm disso, at hoje o Congresso Nacional no chegou a
um consenso sobre a viabilidade da criao do Fundo Nacional de Desenvolvimento
Regional (FNDR), potencial funding (financiamento) da PNDR, cuja gesto seria
subordinada ao MI.
Entender essa aparente paralisia da poltica regional particularmente relevante
no Brasil, onde as desigualdades regionais de renda e indicadores sociais esto entre
as mais graves de todo o mundo. Ademais, tendo em vista o carter centralizador
e concentrador do capitalismo moderno, a preocupao com a questo regional
permanece relevante. Nesse sentido, a ausncia de polticas pblicas ativas para a
reduo das desigualdades socioeconmicas regionais uma questo problemtica.
Isso ainda mais verdadeiro no Brasil, pas continental e subdesenvolvido, em
que a clivagem regional marcante, herana de seu passado colonial e de sua
industrializao recente, fortemente localizada no Centro-Sul. Nas palavras de
Arajo (1999, p. 146), entregue apenas s prprias decises do mercado, a dinmica
regional tende a exacerbar seu carter seletivo, ampliando fraturas herdadas. Tende
a desintegrar o pas. O Nordeste Semirido e a regio amaznica compreendem
alguns dos grandes espaos nacionais segregados por essa dinmica regional seletiva.
Na ausncia de uma efetiva poltica de desenvolvimento regional como eixo
aglutinador e articulador de aes, viceja a guerra fiscal entre estados e municpios,
assim como as iniciativas localistas e os particularismos na obteno de recursos
federais e na atrao de investimentos privados.
2 A RELEVNCIA DO PROJETO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO

Colho (2014) afirma que a ausncia de um projeto nacional de desenvolvimento
econmico e social compromete a implementao de uma PNDR no Brasil.
Lembrando os ensinamentos do professor Wilson Cano, uma poltica efetiva de
desenvolvimento regional no pode prescindir da existncia prvia de um projeto
nacional de desenvolvimento em sua formulao e subsequente implantao.
Esse projeto deve contemplar, alm dos objetivos nacionais mais gerais
(econmicos, polticos e sociais), as linhas bsicas que orientaro a formulao
das demaispolticas:as de natureza temtica (distribuio de renda, sade pblica,
educaoetc.); as setoriais (agropecuria, minerao, siderurgia, transporte urbano
etc.); e, notadamente, as regionais, que, guardadas as especificidades territoriais,
redesenham os objetivos gerais, adequando-os aos principais recortes espaciais
dopas.

A Poltica Regional do Governo Lula (2003-2010) | 67
O projeto nacional de desenvolvimento deve fixar claramente quais so seus

objetivos e apresentar instrumentos de poltica econmica pertinentes, informando
os limites e os rumos possveis para a formulao de uma poltica de desenvolvimento
regional coerente. a partir do projeto nacional que as demais polticas regionais,
temticas e setoriais podem encontrar o arcabouo poltico, instrumental e
institucional necessrio a sua formulao e execuo. Ele constitui o ancoradouro
das demais polticas e antecipa a necessidade de compatibilizao entre os planos
nacional, regional, temtico e/ou setorial.
O desenho desse projeto nacional precisa contemplar a possibilidade concreta
de manejo de instrumentos de poltica econmica, sem os quais no s o projeto
se inviabilizaria mas tambm as polticas dele derivadas. Por exemplo, se, por
fora de acordos polticos ou tratados firmados, o pas no tiver a possibilidade
do uso soberano da sua poltica cambial (monetria, fiscal ou outra relevante),
pouco se pode fazer em termos de orientao econmica. Assim, as restries no
uso dos principais instrumentos de poltica econmica podem levar a uma virtual
inaogovernamental.
Sob a tica internacional, com a disseminao do pensamento nico
neoliberal, as polticas de desenvolvimento regional tornaram-se ainda menos
praticveis e realistas no Brasil. Nesse quesito, pesa a deteriorao fiscal e financeira
decorrente da crise econmica dos anos 1980 (a dcada perdida), que levou ao
permanente ajuste fiscal, s elevaes da taxa de juros e, em decorrncia disso, ao
baixo crescimentoeconmico.
Na era do pensamento nico tambm chamada era da globalizao,
advoga-se o princpio da articulao direta entre o global e o local, ignorando a
mediao nacional. Essa tendncia ampliou os riscos de fragmentao da nao
(Pacheco, 1996) em funo da desarticulao e mesmo da competio entre
os diversos blocos de capitais e de interesses regionais. Esse movimento tambm
deteriorou os mecanismos de integrao do mercado nacional brasileiro, construdos
ao longo do sculo XX.
O pensamento nico neoliberal soube incentivar mais uma forma ilusria de
desenvolvimento: a do poder local. No Brasil, a precariedade das polticas pblicas
de desenvolvimento levou expanso da utopia da cidade-empresa-mercadoria
(Vainer, 2000) e a uma pletora de iniciativas voltadas promoo de arranjos
produtivos locais (APL),1 em parceria com os mais diversos rgos de fomento,
como entidades dos governos estaduais e do governo federal, alm de organismos
internacionais de cooperao.
1. So aglomeraes territoriais de agentes econmicos, polticos e sociais, com foco em atividades econmicas que
apresentam vnculos entre si, ainda que incipientes (Lastres e Cassiolato, 2003).

Brando (2003) salienta que as esferas subnacionais (estados e municpios)

no contam com instrumentos fundamentais para desenho e implementao de
polticas pblicas de desenvolvimento econmico, como o manejo da taxa de juros,
do cmbio e do crdito, bem como de uma bateria de tributos e contribuies de
mbito federal sem contar alguns determinantes polticos e institucionais cujo
domnio restrito ao foro nacional (taxa de salrio, benefcios previdencirios,
comrcio exterior, poltica salarial, entre outros).
Por sua vez, Lopreato (2004) demonstrou como as finanas estaduais no
Brasil encontram-se encilhadas, em funo das dvidas renegociadas poca do
Plano Real e pelos limites impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), o
que restringe ainda mais a possibilidade de desenhar e implementar polticas de
desenvolvimento na esfera estadual.
Apesar das contribuies que podem trazer e que efetivamente tm sido
trazidas , as iniciativas locais, dadas a complexidade e as dimenses da economia
brasileira, tm-se mostrado insuficientes para promover um aprecivel estmulo
ao desenvolvimento econmico no somente do prprio local, mas tambm da
regio ou do pas. Essas intervenes apresentam escasso poder de propulso
para ativar impulsos mais significativos ao desenvolvimento nacional, seja pelo
reduzido volume de recursos envolvidos nas iniciativas, seja pelo baixo ou
mesmo inexistente grau de coordenao entre as inmeras aes efetuadas por
uma mirade de instituies. Na melhor das hipteses, essas iniciativas podem se
mostrar oportunas para o campo das polticas sociais ao promoverem, mediante
a criao de postos de trabalho ou gerao complementar de renda, alternativas
de incluso produtiva para os beneficirios dos programas de assistncia social e
distribuio de renda.
Amin (2007) pontua que o localismo no pode controlar as foras envolvidas
nos espaos da organizao econmica transterritorial. Essas foras, sob a forma de
preos de aes, taxas de juros, decises de investimentos corporativos e bancrios,
transferncias financeiras, fluxos de informaes, pessoas e conhecimentos, tomadas
em nveis nacional e mundial, distorcem ou anulam os esforos realizados para
trazer benefcios locais.
Com efeito, no atual contexto brasileiro de insero externa, com limitaes de
ordem oramentria, financeira e comercial, torna-se penosa a tarefa de implementar
polticas pblicas de desenvolvimento. O pas convive com juros elevados que
deprimem a atividade econmica produtiva e privilegiam o rentismo e um regime de
cmbio valorizado e instvel, o qual estimula as importaes e limita o planejamento
industrial e as exportaes.
No mbito externo, sobrevm decises que constrangem ainda mais a poltica
econmica nacional, como as emanadas das regras da Organizao Mundial do

Comrcio (OMC) e do Acordo da Basilia (regulao bancria), assim como as

avaliaes promovidas pelas agncias internacionais de rating (classificao), que
reivindicam permanente ajuste ortodoxia macroeconmica.
Estes constrangimentos descritos dificultam a formulao e a implementao
de um projeto nacional de desenvolvimento no Brasil, pois impem limites aos
instrumentos tradicionais de fomento, amplificando os conflitos regionais pelas
aplicaes federais e levando ao esgaramento do princpio de solidariedade regional
e ao questionamento do prprio sistema federativo brasileiro.
3 A POLTICA ECONMICA DO GOVERNO LULA

A assuno de Lus Incio Lula da Silva Presidncia da Repblica, em janeiro
de 2003, foi um momento de comoo nacional que despertou profundas
expectativas em torno de uma gesto compromissada com a justia social, a
distribuio de renda e o enfrentamento das desigualdades individuais, sociais e
regionais brasileiras. Avitria de Lula e do Partido dos Trabalhadores (PT) j era
previsvel desde meados de 2002. As histrias do candidato e do partido sempre
estiveram associadas contestao da doutrina liberal do perodo do governo
de Fernando Henrique Cardoso (FHC), marcada pela poltica de privatizaes,
desregulamentao financeira, abertura comercial e ajuste fiscal. Assim, a mera
possibilidade de mudanas na conduo da poltica macroeconmica deixou
segmentos dos mercados financeiros um tanto quanto apreensivos.
No incio do governo, assegurou-se a conservao da ortodoxia macroeconmica,
com forte elevao da taxa de juros e recrudescimento do ajuste fiscal, apresentados
como medidas necessrias para amainar o mercado financeiro. Essa demonstrao
de respeito aos pilares bsicos da macroeconomia liberal ajuste fiscal, cmbio
flutuante e livre mobilidade de capitais aparentemente convenceu os mercados, e,
em seguida, as taxas de cmbio e juros retornaram aos patamares pr-eleitorais. Os
compromissos com a estabilidade da moeda e com o regime de metas de inflao
foram mantidos, assim como a continuidade de pesado superavit fiscal primrio,
superior a 3% do produto interno bruto (PIB), destinados a saldar os colossais
pagamentos com juros e amortizaes da dvida pblica.
O governo Lula, todavia, no foi uma mera repetio do perodo FHC.
Apoltica social recebeu prioridade desde o incio, haja vista a proposta do Programa
Fome Zero, que evoluiu posteriormente para o Programa Bolsa Famlia (PBF) e se
tornou o maior programa de transferncia condicional de renda do planeta (OCDE,
2013). A consolidao e a expanso do PBF permitiu que cerca de 30 milhes
de brasileiros suplantassem a linha de pobreza. Ao longo do perodo 2003-2010,
o programa ampliou sua cobertura de 3,6 milhes para 13 milhes de famlias,

amparando cerca de 50 milhes de pessoas. Desse total de beneficirios, mais de

60% estavam nas macrorregies Norte e Nordeste.2
Alm da expanso dos benefcios previdencirios e assistenciais, a poltica de
valorizao real do salrio mnimo, associada expanso do crdito e queda das
taxas de juros, contribuiu para uma substantiva melhoria das condies materiais da
classe trabalhadora e para a diminuio das desigualdades pessoais e regionais3
de renda. Esse compromisso social foi uma grande marca do governo Lula.
O segundo governo Lula (2007-2010) encetou a ampliao do investimento
pblico, notadamente no setor de infraestrutura, por intermdio do Programa de
Acelerao do Crescimento (PAC). Os investimentos contemplados pelo PAC
(Carneiro, 2008) totalizaram R$ 503,9 bilhes a serem aplicados em trs diferentes
reas: i) infraestrutura energtica (petrleo, gs e energia eltrica); ii) infraestrutura
social e urbana (habitao e saneamento); e iii) infraestrutura logstica (rodovias,
ferrovias, portos e aeroportos).
Conforme Carneiro (2008), o PAC buscou elevar o crescimento econmico
com base na ampliao da taxa de investimento, na ampliao do investimento
pblico em infraestrutura e pelo incentivo ao investimento privado, por meio da
promoo de um ambiente business friendly (amigvel a negcios), com a remoo
de obstculos normativos, burocrticos e jurdicos. Guimares Neto (2011) comenta
que as aplicaes previstas pelo PAC para o Norte e o Nordeste possuem percentuais
maiores que o total da participao do PIB dessas regies no produto nacional,
o que representou tentativa de desconcentrao produtiva pelo governo federal,
fundamentada no investimento pblico e na induo do investimento privado.
Com o governo Lula tambm se observou considervel retomada do crescimento
econmico, vis--vis as dcadas perdidas de 1980 e 1990. Essecrescimento teve
explicaes robustas no aumento do mercado interno, possibilitado pela expanso
do crdito, que passou de 25% para 45% do PIB, na valorizao real da massa
salarial (o salrio mnimo praticamente dobrou em termos reais), nos investimentos
em infraestrutura carreados pelo PAC, bem como no investimento expressivo em
programas sociais de transferncia de renda.
No front externo, destaque-se o acelerado crescimento asitico nos anos 2000,
em particular da China, cuja demanda contribuiu para uma forte elevao do volume
e do valor das exportaes brasileiras, principalmente nos setores intensivos em
2. De acordo com matria publicada pelo jornal Valor Econmico em 24 de maio de 2012, entre 2012 e 2013, o
Nordeste enfrentou uma das maiores secas de sua histria, com aproximadamente oitocentos municpios em estado
de emergncia e mais de 12 milhes de famlias afetadas. A cobertura do PBF tornou menos brutal o quadro tpico da
seca, evitando migraes em massa e saques.
3. A valorizao real do salrio-mnimo e a expanso dos benefcios assistenciais e previdencirios tiveram maior
impacto econmico nas macrorregies mais pobres do pas (Norte e Nordeste), em funo do baixo nvel de renda
nelas prevalecente.

recursos naturais, como as commodities dos complexos de gros, protena animal,

minerao e petroqumica. Entre 2003 e 2010, as exportaes brasileiras quase
triplicaram de US$ 73 bilhes para US$ 202 bilhes , com destaque para o
desempenho dos setores supracitados.
Em que pesem os avanos registrados, os resultados macroeconmicos da
participao regional do PIB apresentaram melhorias bem modestas. Embora
as polticas sociais tenham mitigado a pobreza extrema nas periferias nacionais,
persistiu um padro de diferenciao das principais variveis socioeconmicas
entre o Norte e Nordeste e o Sul-Sudeste, com o Centro-Oeste aproximando-se
dessas ltimas macrorregies.
A recente expanso do emprego nas periferias concentrou-se em servios
debaixa qualificao e na construo civil, setores tradicionais, de baixa
produtividade, baixa formalizao e baixo potencial inovador, que dificilmente
conseguiro transformar aquelas realidades regionais. Monteiro Neto (2005) aponta
um novo processo de concentrao de ramos industriais dinmicos em So Paulo.
Segundo o autor, de modo geral, os ramos industriais de maior valor agregado tm
voltado seus interesses para o Centro-Sul do pas, em razo da maior dotao de
infraestrutura, de mo de obra qualificada e proximidade dos grandes mercados
consumidores exigncias locacionais do mundo globalizado.
As regies mais pobres tm atrado indstrias tradicionais (construo civil,
calados, confeces e alimentos), alm de uma expanso generalizada do setor
tercirio, motivada pela abundncia de mo de obra barata e pela ampliao
recente dos mercados consumidores (Macedo, 2010). Soma-se a esse quadro o fato
agravante de que as decises de investimento se do em regime de acirrada guerra
fiscal, com graves perdas de arrecadao para o errio (Cardozo, 2010). Conforme
Brando et al. (2006), a ao pblica subsidia os custos de implantao e operao
dos grandes empreendimentos, produzindo verdadeiros torneios locacionais para
atrao de investimentos.
Macedo (2010) argumenta que o complexo exportador brasileiro tem
contribudo para a configurao urbana e regional do pas, reforando especializaes
regionais e levando a adaptaes territoriais a fim de articular as produes locais ao
mercado externo essencialmente aquelas associadas agropecuria e indstria
extrativa. Reforando esse quadro, as intervenes do PAC nas periferias nacionais
concentraram-se em grandes projetos de infraestrutura logstica e energtica, de
modo a viabilizar a integrao competitiva internacional dos grandes projetos
agropecurios e de minerao a articulao direta entre o global e o local, discutida
por Brando (2003).
De acordo com Pacheco (1996), consonante s suas dimenses continentais e
caractersticas da estrutura produtiva, a dinmica da economia brasileira determinada

pelo investimento pblico e privado. Isso no desabona alternativas voltadas para o

aquecimento da demanda domstica ou para o atendimento ao mercado exterior.
O resultado global , todavia, restrito, ainda que desempenhefunes relevantes
na sustentao da renda e do emprego, sobretudo no mbitosub-regional.
Para alm das questes macroeconmicas j relacionadas, o Estado brasileiro
perdeu boa parte da sua capacidade de interveno desde os anos 1980. Isso
evidente ao se observar o ritmo do andamento dos programas de investimento
associados ao PAC.4 Era fundamental recriar, em todos os nveis de governo, a
capacidade de administrao e planejamento do setor pblico e romper com a
lgica restrita do ajuste fiscal. Entretanto, essa ao envolveria um desafio poltico
no empreendido pelo governo Lula.
Assim, o Estado brasileiro continuou a se eximir da tarefa de construo de um
projeto nacional de desenvolvimento. Como discutido, esse projeto fundamental
para a formulao e a operao de uma poltica regional. Ironicamente, os bons
resultados econmicos do governo refletidos na ampliao do emprego formal,
na retomada do crescimento e na diminuio da pobreza (pessoal e regional)
parecem ter levado esse projeto ao descrdito. As elites continuaram mais ocupadas
em seus planos particulares empresariais ou poltico-partidrios , no se aliando
em prol da criao de um projeto nacional de desenvolvimento.
Carneiro (2008) salienta a necessidade de diversificao da estrutura produtiva
para o desenvolvimento da economia nacional. Segundo seus apontamentos, em
um pas continental como o Brasil, no se pode esperar crescimento robusto e
sustentado com base em exportaes de produtos primrios e semimanufaturados;
tampouco o consumo pode ser o eixo dinmico da economia. Contudo, na lgica
da articulao direta entre o local e o global, o pas apresentou um quadro de
projetos pontuais, intensivos em recursos naturais e com baixo encadeamento
interno. Esse quadro reforou a disputa entre as Unidades da Federao, manifesta
na agressividade crescente das polticas de atrao de investimento.
Causam preocupao os alertas do Instituto de Estudos para o Desenvolvimento
Industrial (Iedi) acerca do possvel processo de desindustrializao em curso
no Brasil, com reduo dos setores de alta intensidade tecnolgica e crescente
dependncia dos produtos de baixa e mdia intensidade tecnolgica nas exportaes.
Nesse sentido, persiste o diagnstico de Pacheco (1996), que identificou uma
fragmentao da economia nacional, uma vez que os segmentos mais dinmicos,
atrelados demanda externa e incapazes de sustentar o crescimento do conjunto
4. Conforme matria publicada no jornal O Globo, em 2 de abril de 2012, as maioresobras de infraestruturado pas,
associadas ao PAC, como a ferrovia Transnordestina e o Projeto de Transposio do Rio So Francisco, tm um atraso
de at 54 mesesem relao ao cronograma original.

do pas, ganharam autonomia em relao ao desempenho econmico agregado,

sustentando trajetrias de melhor desempenho para sub-regies especficas.
4 A PNDR (2003-2010)
No campo da poltica regional, a situao parecia promissora no incio do governo
Lula. O programa de governo se comprometia em formular e implementar uma
poltica nacional de desenvolvimento regional, inclusive com a recriao das extintas
superintendncias de desenvolvimento Sudam, Sudene e Sudeco. A proposta do
Plano Plurianual (PPA) 2004-2007 Brasil de Todos tinha entre seus objetivos a
reduo das desigualdades regionais do pas. Alm disso, uma preocupao especial
com o Nordeste Semirido e com a Amaznia esteve sempre presente nos discursos
do presidente eleito.
A escolha de Ciro Gomes, do Partido Socialista Brasileiro do Cear (PSB-CE),
presidencivel nas eleies de 2002 e figura pblica de alcance nacional, para assumir
a direo do MI sugeria que a pasta teria posio privilegiada. A pernambucana
Tnia Bacelar de Arajo, um dos maiores nomes da economia regional, foi convidada
para assumir a Secretaria de Polticas de Desenvolvimento Regional e coordenar a
formulao da PNDR. Parecia que tinha chegado a vez da poltica regional.
A proposta da PNDR (Brasil, 2003b) procurava enfrentar a tendncia geral
de concentrao do capital e contribuir para a reduo das desigualdades regionais
e ativao das potencialidades de desenvolvimento das regies brasileiras. O ponto
central da estratgia era valorizar a diversidade regional do pas em suas mltiplas
dimenses ambiental, socioeconmica e cultural , tratando-a como um ativo
fundamental para a promoo do desenvolvimento socioeconmico do pas.
A PNDR tinha dois objetivos principais: reverter as desigualdades regionais
e explorar os potenciais endgenos da diversa base regional brasileira. Essa poltica
fundamentou-se na equidade, traduzida na reduo das desigualdades regionais
de renda, oportunidades e condies de trabalho, e tambm na competitividade,
a partir da estruturao de uma base econmica regional capaz de competir no
mercado nacional e internacional.
Uma premissa dessa poltica que ela deveria ser uma poltica de governo,
no restrita a um nico ministrio, ainda que fosse admitido certo protagonismo
do MI na sua coordenao. As iniciativas locais e regionais se articulariam e
encontrariam nexo na poltica nacional, que envolveria iniciativas do Congresso
Nacional, dos estados e municpios, das entidades do setor produtivo e da sociedade
civil organizada.
Embora a PNDR requeresse uma abordagem em mltiplas escalas, dada a
complexidade regional brasileira, a nfase em uma poltica nacional foi reafirmada,

porque essa era a escala compatvel com a perspectiva de identificao e regulao

do fenmeno das desigualdades inter e intrarregionais. Em um pas continental e
heterogneo como o Brasil, a nfase em solues localistas isoladas poderia ampliar
os riscos de fragmentao.
Essa atuao em mltiplas escalas buscou romper com a viso tradicional que
tende a circunscrever o problema regional brasileiro ao Nordeste e ao Norte. Assim,
o mapa do Brasil foi dissecado em mltiplas escalas, para fins de poltica regional.
Adotou-se a escala microrregional para a formatao da tipologia territorial
da PNDR. A base de dados adotada compreendeu informaes extradas dos
censos demogrficos do IBGE de 1991e 2000 e estimativas do PIB municipal,
realizadas pelo Ipea para os anos 1990 e 1998. As principais categorias de anlise
foram: i) densidade demogrfica; ii) crescimento populacional; iii) escolaridade;
iv) urbanizao; v) rendimento domiciliar; e vi) variao do PIB.
Os resultados destacaram o forte contraste entre o litoral e o interior e uma
clivagem norte-sul bem marcada, na qual se ressaltavam profundas diferenas
entre os nveis de renda, de urbanizao e de acesso a servios bsicos. Segue uma
sntese da avaliao.
1) Identificao de sub-regies dinmicas, competitivas e com elevados
rendimentos mdios e de sub-regies com precrias condies de vida e
de traos de estagnao em todas as macrorregies do pas.
2) Persistncia de um padro macrorregional de diferenciao das principais
variveis socioeconmicas entre o Norte-Nordeste e o Sul-Sudeste, com
o Centro-Oeste aproximando-se destas ltimas.
3) Registro de extrema vulnerabilidade dos indicadores socioeconmicos
do Nordeste Semirido e da regio amaznica.
Esses dados corroboram a necessidade de regular as aes de desenvolvimento
regional desde a escala nacional e de pensar estrategicamente as iniciativas no plano
macrorregional e em algumas escalas especiais. Ao mesmo tempo, demonstram que
preciso tratar de modo especfico a grande diversidade sub-regional.
O Nordeste Semirido e a regio da Faixa de Fronteira so destacados como
sub-regies estrategicamente importantes para o desenvolvimento e a integrao
nacional. A primeira, por possuir precrias condies de vida e baixa atividade
econmica (40% da populao do Nordeste e apenas 20% do PIB regional).
Asegunda, por ser uma rea estratgica sob a perspectiva ambiental e tambm da
integrao sul-americana.
Com o intuito de delimitar os espaos prioritrios de ao da PNDR no
territrio nacional, foi proposta a seleo de duas variveis: rendimento domiciliar

mdio e variao do PIB. De acordo com o documento da poltica, o rendimento

domiciliar mdio por habitante uma varivel esttica que busca mensurar o poder
de compra mdio em um determinado territrio. J a variao anual mdia do PIB
uma varivel dinmica que mostra a evoluo da produo de um determinado
espao geogrfico.
A superposio dos cartogramas definidos pelas duas variveis resultou, na
escala microrregional, em quatro conjuntos territoriais distintos. Esses conjuntos
constituiriam a tipologia sub-regional que definiria as sub-regies prioritrias da
PNDR: i) dinmicas de baixa renda; ii) estagnadas de renda mdia; e iii) de baixa
renda com mdio ou baixo dinamismo (figura 1). Resumidamente, eles representariam
o espao preferencial de atuao da PNDR no que diz respeito ao financiamento dos
programas de desenvolvimento regional. As reas de alta renda no seriam priorizadas.
FIGURA 1
Tipologia sub-regional da PNDR
Legenda
Tipologia
Alta renda
Baixa renda
Dinmica
Estagnada
Limite interestadual
Fonte: MI.
Obs.: Figura reproduzida em baixa resoluo e cujos leiaute e textos no puderam ser padronizados e revisados em virtude das
condies tcnicas dos originais (nota do Editorial).
Nos termos da PNDR, a instncia nacional compreenderia a definio dos

critrios gerais de atuao, a identificao das sub-regies prioritrias de interveno
e os espaos preferenciais de convergncia com as demais polticas setoriais. Para
alcanar essas metas, o Decreto no 4.793, de 23 de julho de 2003, criou a Cmara
de Polticas de Integrao Nacional e Desenvolvimento Regional, sob a coordenao

da Casa Civil da Presidncia da Repblica. De acordo com seu ato de criao, este
rgo ficou responsvel por coordenar e articular as polticas setoriais com impacto
regional, com vistas a reduzir as desigualdades inter e intra-regionais (Brasil, 2003a).
No nvel macrorregional, estariam as atividades de elaborao dos planos
estratgicos de desenvolvimento e a articulao de aes. A instncia macrorregional
considerada especialmente relevante no Norte e Nordeste e, em certo grau,
tambm no Centro-Oeste , onde o desafio do desenvolvimento regional envolve
parte substancial dos seus territrios. Defende-se a recriao das superintendncias
de desenvolvimento (Sudene, Sudam e Sudeco), dada a necessria presena de
rgos pblicos capazes de agir como braos mais prximos da PNDR nas
macrorregiesprioritrias.
Nas instncias sub-regionais, estariam as aes operacionais. Os programas
mesorregionais constituiriam a unidade de articulao das aes federais nas
sub-regies prioritrias em todo o territrio nacional, a partir de espaos institucionais
de concertao, como fruns e agncias de desenvolvimento.
A proposta de consolidao dos programas mesorregionais fundamenta-se
em uma agenda de aes, que inclui: i) apoio infraestrutura; ii) promoo da
inovao; iii) capacitao de mo de obra; iv) oferta de crdito; v) apoio ampliao
dos ativos relacionais; e vi) estruturao dos arranjos produtivos locais (APL).
Segundo o documento da poltica (Brasil, 2003b, p. 35), o apoio ao Programa
Mesorregional parte do consenso construdo pelos atores locais em torno de um
plano de desenvolvimento, que deve sinalizar ao MI e demais unidades do governo
o mix particular de aes a serem apoiadas. Novamente a frmula mgica do
consenso local resgatada.
O FNDR assinalado como o principal instrumento da poltica. Diferentemente
dos fundos disponveis, este disponibilizaria uma linha de financiamento no
reembolsvel para a promoo de aes estruturantes de desenvolvimento regional.5
Esse dispositivo estava previsto na Proposta de Emenda Constituio (PEC) da
reforma tributria, enviada ao Congresso Nacional em 2003 (PEC no 41/2003).
Sua base de clculo seria a participao em 2% da arrecadao do Imposto sobre
Produtos Industrializados (IPI) e do Imposto de Renda Pessoa Jurdica (IRPJ), o
que representaria uma receita anual estimada em R$ 3,6 bilhes, em valores de
2003. Sem dvida, um valor modesto, prximo a 0,2% do PIB nacional, mas um
grande avano no financiamento da poltica regional brasileira.
5. Apesar de mencionados como instrumentos da PNDR, os Fundos Constitucionais de Investimento das regies
Centro-Oeste, Nordeste e Norte (FCO, FNE e FNO, respectivamente) e Fundos de Desenvolvimento da Amaznia e do
Nordeste (FDA, FDNE), alm do conjunto de incentivos fiscais federais, tiveram origem antes da PNDR, e pouco se
avanou no estabelecimento de uma aderncia entre eles e a poltica.

Aps uma srie de emendas e recortes (Dallacqua, 2005), a proposta original

da reforma foi comprometida, e o resultado final do embate legislativo trouxe
apenas mudanas pontuais ao sistema tributrio brasileiro. A proposta de criao
do FNDR foi retirada da pauta final de discusso, enquanto os dispositivos de
diferenciao interestadual do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios
(ICMS) que permitem a guerra fiscal foram mantidos.
Os estados, inclusive aqueles das regies mais pobres do pas, entenderam que
havia uma srie de riscos envolvidos na proposta de reforma tributria e insistiram
na guerra fiscal como instrumento de atrao de investimentos. Alm disso, a
reforma desacomodava interesses j assentados sobre o atual sistema de tributao
e partilha federativa, sobretudo nos estados mais industrializados.
A vinculao do FNDR reforma tributria tendeu a desvirtuar o debate
em torno de qual seria a poltica regional mais desejvel para o pas. No decorrer
dos debates em torno da PEC, o FNDR j era proposto como um fundo de
compensao a ser partilhado entre os estados, desatrelado de uma proposta mais
consistente de desenvolvimento regional.
A atomizao de interesses, a desconfiana em um novo modelo tributrio e
a ausncia de propsito federativo comum inviabilizaram a reforma tributria e a
criao do FNDR. Como consequncia, garantiu-se atendimento a agendas pontuais
da Unio, dos estados e dos municpios. Na ausncia de um projeto nacional de
desenvolvimento, prevaleceu a defesa dos interesses particulares dos entes federados.
Dessa forma, a PNDR perdeu seu principal instrumento: o funding para
intervenes estruturantes. A operacionalizao da poltica, condicionada ao
escasso oramento da pasta de Desenvolvimento Regional do MI, foi condenada
manuteno de aes pontuais, vinculadas estruturao de fruns mesorregionais
e ao apoio fortuito a projetos de APL.
5 CONSIDERAES SOBRE A PNDR

Deve-se reconhecer que a proposta da PNDR apresentada em 2003 recolocou a
questo do desenvolvimento regional na pauta de discusso do governo federal.
O debate sobre a territorialidade das polticas pblicas s veio a crescer nos anos
seguintes, disseminando-se tambm entre os demais entes federativos.
Em seu documento original, a PNDR vinculou o enfrentamento da questo
regional a um projeto nacional de desenvolvimento. A proposta da poltica inovou
aotrazer uma perspectiva nacional sobre as desigualdades socioespaciais brasileiras,ao
conceder centralidade para o papel do Estado diante da hegemonia neoliberal e
ao propor uma atuao em mltiplas escalas. De todo modo, pode-se dizer que,
durante o governo Lula, a PNDR no conseguiu se afirmar como poltica pblica

seja pela efetiva execuo oramentria, seja pela visibilidade poltica. Embora
tenha sido uma poltica bem formulada e com proposies consistentes, a PNDR
no pde se estabelecer no governo Lula devido a caractersticas estruturais do
Estado brasileiro.
Podemos apontar um vcio de origem da PNDR: esse projeto nacional de
desenvolvimento, que orientaria a poltica regional, nunca foi explicitado ao pas.
Ora, na ausncia de um projeto nacional, dificilmente uma poltica nacional de
desenvolvimento regional poderia avanar. A PNDR deveria extrair sua estratgia
e seus meios de ao a partir do projeto nacional de desenvolvimento.
Sem um projeto nacional de desenvolvimento e mecanismo de financiamento
dado o fracasso na criao do FNDR , a PNDR voltou-se a uma operao que
pouco avanou em relao s polticas regionais minimalistas que a antecederam.
Os programas de desenvolvimento regional a cargo do MI mantiveram um escopo
eminentemente local, trabalhando iniciativas pontuais de promoo de APL e
arenas de representao sub-regional (fruns mesorregionais). A atuao do MI,
pontualmente localizada no territrio, privilegiou estmulos cujos impactos tambm
tenderam a ser localizados (Pereira, 2009).
Apesar desse quadro, preciso destacar o esforo de planejamento
regional realizado pelo MI, sob inspirao da PNDR. Conforme Guimares
Neto(2006), o Plano Estratgico para o Desenvolvimento do Centro-Oeste
(PED-CO),oPlano Estratgico de Desenvolvimento Sustentvel do Nordeste
(PDNE) e o PlanoAmaznia Sustentvel (PAS) enquadraram-se nessa iniciativa.
Alm deles, estavam presentes tambm o Plano Estratgico de Desenvolvimento
Sustentvel do Semirido (PDSA) e o Plano de Desenvolvimento Sustentvel
da BR-163: Eixo de Integrao para a Amaznia. Um aspecto comum a todos
esses planos era a preocupao com a sustentabilidade econmica e ambiental e a
participao social, desde os diagnsticos at a concepo dos programas e projetos.
Havia, igualmente, a preocupao em explorar a riqueza intrarregional das reas
tratadas, buscando-se intervenes especficas e operadas em mltiplas escalas,
a partir das particularidades de cada regio, algo que ia ao encontro da linha de
trabalho preconizada pela PNDR.
Sem embargo, Guimares Neto (2006) indica como lacunas da agenda dos
planos a enorme distncia entre o contedo das aes propostas (o que fazer) e
as formas de implantao (como fazer). De modo geral, no foram apresentados
modelos de gesto que institucionalizassem as responsabilidades dos entes federados
e integrassem o processo de deciso nos nveis nacional, regional e sub-regional.
Em sua anlise, o autor manifesta uma preocupao a respeito da falta de
clareza em torno do financiamento e dos instrumentos de poltica econmica
ao alcance dos planos. Ele tambm aponta a necessidade de alinhar esses planos

regionais a um projeto nacional de desenvolvimento que permitisse a integrao

e a convergncia das propostas regionais. Como j discutido, no foi exposto
esse projeto nacional de desenvolvimento, e os planos publicados, na ausncia de
instrumentos adequados de financiamento e gesto, tornaram-se, quando muito,
documentos de referncia em planejamento regional.
A PNDR foi apresentada sociedade brasileira em 2003 e somente em fevereiro
de 2007 foi formalmente instituda como poltica de governo, por meio do Decreto
no 6047/2007. Entre 2003 e 2006, pode-se dizer que no houve qualquer avano
significativo na proposta original. De fato, o texto do decreto que institucionalizou
a poltica representou uma sntese do documento discutido em 2003 e ratificou a
tipologia da poltica, tratando as mesorregies como espao preferencial de atuao
da PNDR. sintomtico que uma poltica nacional tenha sido formalizada por
um mero decreto presidencial, sem uma discusso mais aprofundada no Congresso
Nacional, o que seria ensejado por meio de um projeto de lei.
Em 2007, foram recriadas a Sudam e a Sudene, e em 2009, a Sudeco. Noincio
do segundo governo Lula, recuperou-se o debate em torno da reforma tributria
e da criao do FNDR, no mbito da PEC no 31/2007. Na verdade, a segunda
gesto no trouxe inovaes para a poltica regional. As superintendncias de
desenvolvimento regional caminharam vagarosamente, sem quadros tcnicos,
oramento, infraestrutura ou clareza sobre seu papel institucional. A proposta de
reforma tributria estendeu-se pelos quatro anos do segundo governo Lula, sem
avanos concretos em relao ao fim da guerra fiscal ou criao do FNDR.
Ao longo do segundo governo Lula, a pasta regional do MI continuou sofrendo
de carncia crnica de recursos, o que a obrigou a manter suateraputica homeoptica
nas intervenes de poltica regional, concentrando-se no fortalecimento institucional
das mesorregies e no apoio pontual a APLs selecionados (Colho,2014).
Como se v no grfico 1, diferentemente das demais reas temticas do
MI defesa civil e infraestrutura hdrica , que apresentaram consistente evoluo
oramentria no perodo analisado, a tendncia minimalista da rea regional se
mantm ao longo dos anos, com especial gravidade no perodo 2007-2009. Estes
nmeros mostram a fragilidade institucional e oramentria da poltica regional
no mbito do prprio MI. Vale dizer que este cenrio seria ainda pior sem a
contribuio questionvel das emendas parlamentares.
Lembramos que parte substancial dos recursos apresentados na rea temtica de
desenvolvimento regional advm de emendas parlamentares, tendncia vlida at os
dias atuais. Vale mencionar relatrio emitido em 2009 pelo Tribunal de Contas da
Unio (TCU), que apontou como uma fragilidade dos programas mesorregionais a
enorme participao das emendas parlamentares no seu financiamento: entre 2005
e 2009, essa fonte representou, em mdia, cerca de 90% dos recursos consignados

pelas leis oramentrias anuais para o programa. Alm do notrio uso poltico das
emendas, seu carter difuso e fragmentrio no permite que esse instrumento seja
o funding adequado a projetos de desenvolvimento socioeconmico.
GRFICO 1
Evoluo da execuo oramentria do MI
(Valores liquidados em R$ milhes correntes)
2.000
1.500
1.000
500
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010
Desenvolvimento regional Infraestrutura hdrica Defesa civil
Fonte: Portal da Transparncia do governo federal/Controladoria-geral da Unio (CGU).
6 OS INSTRUMENTOS FEDERAIS DE POLTICA REGIONAL E A PNDR

Discutiremos agora a atuao dos instrumentos federais de poltica
regional durante o governo Lula, quais sejam, os fundos constitucionais
de financiamento, os fundos de desenvolvimento regional e os incentivos
fiscais, cuja responsabilidade de coordenao e monitoramento encontra-se
formalmente sob mandato do MI.
Em termos financeiros, os fundos constitucionais (FCO, FNE e FNO)
constituem o principal instrumento de poltica regional. O grfico 2 mostra
a firme progresso das contrataes desses fundos no perodo analisado. Os
fundos constitucionais constituem crdito ao setor produtivo, com atendimento
preferencial s micro e pequenas empresas (MPE) e agricultura familiar, e
devem ser reembolsados, sob uma taxa de juros subsidiada e sujeita a bnus
de adimplncia.
Os fundos constitucionais comearam sua operao em 1989, ou seja, bem
antes da publicao da PNDR. O MI buscou ampliar a aderncia da operao dos

fundos PNDR,6 mas com resultados limitados. Nesse sentido, conseguiu-se aprovar,
junto aos conselhos deliberativos dos fundos, resoluo que orienta a utilizao
da tipologia territorial da PNDR como referncia para a definio dos limites de
financiamento, favorecendo as reas prioritrias da poltica.
GRFICO 2
Contrataes dos fundos constitucionais de financiamento (2003-2010)
(Em R$ bilhes constantes de 2010)
20
18
16
14
12
10
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
FCO FNO FNE Total
Fonte: MI.
Sem embargo, a operao dos fundos constitucionais seguiu desassociada da PNDR.

Ironicamente, registrou-se aumento relativo das aplicaes dos fundos constitucionais nas
microrregies de alta renda mesmo aps a publicao do Decreto no 6.047/2007, que
institucionaliza a PNDR (tabela 1). Na regio Nordeste houve tambm leve retrao das
aplicaes dos fundos nas microrregies de baixa renda. bom lembrar que as empresas
localizadas em regies de alta renda poderiam captar recursos de outras fontes, como o
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), liberando espao
para aplicaes dos fundos constitucionais de desenvolvimento em regies de baixa renda.
Os fundos de desenvolvimento regional foram regulamentados em 2002
pela Medida Provisria (MP) no 2.156 (FDNE) e pela MP no 2.157 (FDA), mas
s iniciaram suas operaes em 2006. Teoricamente, estes instrumentos tambm
6. A Lei Complementar no 125/2007, que cria a Sudene, modifica a Lei de Criao dos Fundos Constitucionais (Lei
no7.827/1989) e insere dispositivo que instrui o MI a estabelecer as diretrizes e orientaes gerais para as aplicaes
dos recursos dos fundos constitucionais de financiamento do Norte, Nordeste e Centro-Oeste, de forma a compatibilizar
os programas de financiamento com as orientaes da poltica macroeconmica, das polticas setoriais e da Poltica
Nacional de Desenvolvimento Regional.

deveriam compor o arsenal da PNDR, porm sua conexo com a poltica ainda
mais rarefeita que a dos fundos constitucionais.
TABELA 1
Distribuio dos fundos constitucionais por tipologia PNDR (2003-2010)
Tipologia % das aplicaes (2003-2006) % das aplicaes (2007-2010)
Baixa renda1 - -
Dinmica de baixa renda 25,52 25,75
FCO Renda mdia estagnada 42,29 39,08
Alta renda 32,19 35,17
Total Centro-Oeste 100,00 100,00
Baixa renda 16,02 15,64
FNE Renda mdia estagnada 34,75 38,61
Total Nordeste 100,00 100,00
Baixa renda 19,03 20,98
FNO Renda mdia estagnada 42,36 44,18
Total Norte 100,00 100,00
Fonte: MI.
Nota: 1 A regio Centro-Oeste no possui microrregies de baixa renda de acordo com a tipologia da PNDR.
Os fundos de desenvolvimento regional proveem financiamento subsidiado para

investimentos em infraestrutura e empreendimentos de grande porte nas reas de atuao
das superintendncias. Esses fundos operavam recursos provenientes de dotaes do
Tesouro Nacional, configurando-se como fundos contbeis, sujeitos a contingenciamentos
e no acumulveis de um exerccio para outro.7 Sua operao baseada na subscrio
de debntures conversveis em aes, emitidas pelas empresasbeneficirias.
A tabela 2 apresenta o balano das aplicaes do FNDE por estado e setor
entre 2006 e 2011. digna de nota a franca concentrao dos recursos do fundo nos
estados de Cear, Pernambuco e Piau (cerca de 95% do total). Essa concentrao
se deve ao financiamento da ferrovia Transnordestina, cujo trajeto cruza esses trs
estados. O FNDE arca com cerca de R$ 2,8 bilhes do custo total do projeto.
Noperodo analisado, o FDNE atendeu quase que exclusivamente a este grande
projeto de infraestrutura, voltado para o transporte da soja dos cerrados nordestinos
at os mercados importadores pelo porto de Suape, em Pernambuco.
7. Os fundos de desenvolvimento regional foram convertidos em fundos financeiros com a Lei no 12.712, de 30 de
agosto de 2012. Desde ento, os fundos no podem ser contingenciados e podem acumular em seu patrimnio os
recursos eventualmente no gastos em cada exerccio.

TABELA 2
Distribuio do FDNE por setores e estados (2006-2011)
Fundo Estados Setor Valor Total %
Bahia Energia 61.728 61.728 1,83
Energia 528.649
Cear 1.473.766 43,81
Transporte 945.117
Maranho Energia 53.577 53.577 1,83
FDNE
Pernambuco Transporte 1.108.068 1.108.068 32,94
Piau Transporte 619.215 619.215 18,41
Rio Grande do Norte Indstria 47.987 47.987 1,43
Total 3.364.341 3.364.341 100,00
Fonte: MI.
A tabela 3 apresenta o balano das aplicaes do FDA por estado e setor entre
2006 e 2011. Destaca-se o grande valor relativo dos projetos de energia (cerca de
75% do total) e telecomunicaes (20%). Ao estado do Par foi destinado quase
um tero do fundo, para o financiamento de estao de transmisso na regio
do Xingu, onde est sendo construda a usina hidreltrica de Belo Monte. Em
suma, os fundos de desenvolvimento regional atendem s demandas do setor de
infraestrutura e pouco dialogam com a PNDR.
TABELA 3
Distribuio do FDA por setores e estados (2006-2011)
Fundo Estados Setor Valor Total %
Energia 289.792
Amazonas 402.320 10,97
Telecomunicao 112.528
Energia 29.040
Amap 354.507 9,67
Energia 334.057
Maranho 352.207 9,61
Energia 138.445
Mato Grosso 155.861 4,25
Indstria 17.416
FDA
Energia 921.548
Par Telecomunicao 259.540 1.212.562 33,08
Indstria 31.474
Energia 1.031.067
Rondnia 1.084.860 29,59
Indstria 53.793
Roraima Telecomunicao 27.225 27.225 0,74
Tocantins Energia 76.487 76.487 2,09
Total 3.666.028 3.666.028 100,00
Fonte: MI.

Tambm compete Sudam e Sudene a avaliao e a instruo de processos

relativos a concesses dos incentivos fiscais federais, outro poderoso instrumento
de poltica regional cuja governabilidade escapa PNDR. Os incentivos relativos
iseno e ao reinvestimento do IRPJ, criados pela MP no 2.199-14/2001,
correspondem a dois teros dos pedidos totais de incentivos e a mais de 90% do
volume de gastos tributrios. O direito aos incentivos sobre o Imposto de Renda
(IR) deve ser reconhecido pela Receita Federal, a partir de laudo emitido pelas
superintendncias. A tabela 4 apresenta a evoluo das renncias ao IRPJ entre
2003 e 2010 na rea de atuao das superintendncias de desenvolvimento regional.
TABELA 4
Valores de incentivos fiscais gastos tributrios (2003-2010)
Ano Sudam Sudene Total
2003 569.677.297 835.305.419 1.404.982.716
2004 926.088.060 1.279.100.108 2.205.188.168
2005 1.383.245.719 1.694.414.098 3.077.659.817
2006 1.208.588.652 1.591.137.506 2.799.726.158
2007 1.897.279.253 1.843.040.753 3.740.320.006
2008 1.815.353.844 2.239.244.688 4.054.598.532
2009 1.585.555.059 2.595.916.456 4.181.471.515
2010 3.264.637.254 3.171.309.385 6.435.946.639
Total 12.650.425.138 15.249.468.413 27.899.893.551
Fonte: Demonstrativo de gastos tributrios/Receita Federal.
Os decretos no 4.212 e no 4.213, de 26 de abril de 2002, definiram os

setores prioritrios para incentivos fiscais nas reas de atuao da Sudam e da
Sudene. Registrou-se um favorecimento indstria e ao turismo, alm das
atividades agroindustriais. Com a edio da PNDR em 2003, ou mesmo aps a
institucionalizao da poltica, em 2007, nada foi mudado na gesto dos incentivos,
que segue ignorando as orientaes da PNDR. A Portaria MI no 2091-A/2007,que
aprova a consolidao do Regulamento dos Incentivos Fiscais para as Regies da
Amaznia e do Nordeste, nem chega a mencionar a PNDR.
7 UMA NOVA FRONTEIRA PARA O DESENVOLVIMENTO

REGIONALBRASILEIRO
Como se v, no desprezvel a disponibilidade de recursos para as polticas
regionais no Brasil. Como j foi assinalado, porm, esses instrumentos fundos
constitucionais, fundos de desenvolvimento e incentivos fiscais foram criados
antes da edio da PNDR, e a aderncia deles poltica foi praticamente nula.
Em outras palavras, so instrumentos de poltica regional desassociados de uma
poltica de desenvolvimento regional, e at mesmo de um projeto nacional de

desenvolvimento. Assim, esses instrumentos atendem a interesses setoriais que

buscam se beneficiar das vantagens creditcias e tributrias oferecidas.
O MI publica anualmente portarias com diretrizes e orientaes gerais para
definio de prioridades e aprovao de projetos de investimentos com recursos
dos fundos constitucionais e de desenvolvimento. Efetivamente, essas portarias tm
determinado que as programaes destes fundos concedam tratamento diferenciado
e favorecido aos espaos reconhecidos como prioritrios pela PNDR (Brasil, 2014).
Sem embargo, nenhuma meta quantitativa apresentada e tampouco se qualifica o
que seria esse tratamento diferenciado e favorecido. Da a baixa influncia normativa
da PNDR sobre os fundos regionais.
Lembramos relatrio emitido pelo TCU a respeito da PNDR (Brasil, 2009).
OTCU realizou um conjunto de auditorias com o objetivo de conhecer a PNDR,
os instrumentos dessa poltica e seus mecanismos de financiamento, que englobaram
cerca de R$ 20 bilhes em cada exerccio, considerando-se, alm dos recursos
oramentrios diretamente associados poltica, os fundos constitucionais e de
desenvolvimento regional.
Entre as concluses do TCU, destacam-se: i) falhas no direcionamento de
recursos em relao s diretrizes e prioridades estabelecidas pela PNDR; ii) ausncia
de indicadores e metas quantitativas, inclusive para direcionar a distribuiode
recursos por regies prioritrias da PNDR; e iii) falhas relacionadas falta deestrutura
ou processos de trabalho para o desempenho da misso institucional das entidades
vinculadas execuo da PNDR. O TCU emitiu o Acrdo no2.919/2009, com
uma srie de recomendaes, no sentido de se construir maior aderncia dos
instrumentos de poltica regional PNDR, porm pouco se avanou nesse sentido
at o final do governo Lula.
Alguns estudos (Menezes, 2009) concluem que a atuao dos fundos
constitucionais e dos incentivos fiscais resulta na ampliao das desigualdades
intrarregionais no interior das macrorregies beneficiadas. Com efeito, a
demandaqualificada por crdito e por incentivos fiscais tende a ser mais acentuada
nas sub-regies mais dinmicas dos estados favorecidos sobretudo no entorno
das grandes capitais e dos enclaves exportadores. a lgica da causao circular
cumulativa (Myrdal, 1968), em operao nos espaos perifricos do pas, sob o
patrocnio dos instrumentos de poltica regional que supostamente deveriam atuar
na contramo desse processo.
Lembramos ainda que os fundos discutidos representam crdito ao setor
produtivo, devendo ser reembolsados, ainda que sob uma taxa de juros subsidiada
e sujeitos a bnus de adimplncia; esse crdito est essencialmente voltado ao
empreendedor privado. Entendemos, entretanto, que uma poltica nacional de

desenvolvimento regional envolve um conjunto de questes que transcendem a

perspectiva do entrepreneur (empreendedor).
Do ponto de vista microeconmico, seriam necessrias aes estruturantes e
complementares, essenciais ao desenvolvimento regional: proviso de infraestrutura,
sobretudo de pequeno e mdio portes, 8 conservao ambiental, formao
profissional e apoio cincia, tecnologia e inovao. Em regies de baixa renda,
essas iniciativas podem apresentar taxas internas de retorno inicialmente negativas e,
por isso, deveriam ser financiadas por aportes no reembolsveis. Esta foi a grande
motivao para a criao do FNDR, pensado como o principal instrumento de
intervenodaPNDR.
Do ponto de vista macroeconmico, seria necessria a soberania na poltica
econmica, permitindo a manuteno de baixas taxas de juros, de uma taxa de
cmbio favorvel produo nacional e uma poltica fiscal comprometida com
o crescimento. Sobretudo, seria necessrio um projeto nacional que orientasse a
estratgia e as aes de uma PNDR. Sem essa orientao, os instrumentos financeiros
da poltica regional seguiram as demandas setoriais, mormente em setores intensivos
em recursos naturais e de baixo contedo tecnolgico, vinculados exportao de
commodities agrcolas e minerais.
Em tempo, de suma importncia salientar que as grandes regies-problema
do pas, seja a Amaznica Legal, seja o Nordeste Semirido, exigem necessariamente
aes inovadoras e criativas para o seu desenvolvimento. Trata-se de territrios
ambientalmente sensveis que no podem ser analisados com base na explorao
intensiva de commodities de base agropecuria ou mineral. Essa percepo j havia
sido apontada pelo relatrio emitido em 1959 pelo Grupo de Trabalho para o
Desenvolvimento do Nordeste (GTDN), coordenado por Celso Furtado.
Nessas regies, importa desenvolver iniciativas inovadoras, de baixo impacto
ambiental, o que demanda substanciais investimentos em cincia e tecnologia
(C&T) e pesquisa e desenvolvimento (P&D). Essa estratgia permitir a agregao
de valor das produes regionais e o adensamento de suas cadeias produtivas,
gerando mais e melhores ocupaes, baseadas em setores diferenciados, com maior
capacidade de absoro de progresso tcnico.
Com efeito, caso exista algo de verdade na proposio schumpeteriana
(Schumpeter, 1984), que trata a inovao como o motor do desenvolvimento
econmico, ento o portflio de investimentos da Financiadora de Estudos e
8. Persiste, mesmo aps o PAC, o deficit na escala de infraestrutura mais propensa a gerar aumento na densidade
dos fluxos intrarregionais, essenciais para compensar a baixa especializao e aumentar o potencial de integrao
intrarrregional. Exemplos de infraestrutura integradora seriam estradas vicinais, artrias de conexo microrregional,
artrias de conexo mesorregional, portos de baixo calado, aeroportos regionais, usinas eltricas de pequeno e mdio
porte (hidro e biomassa), redes de transmisso de pequeno e mdio porte.

Projetos (Finep), a principal financiadora pblica de estudos e projetos para a

inovao em todo o pas, tem sido no mnimo questionvel.
TABELA 5
Operaes contratadas pela Finep (2005-2010)
(Em R$ milhes)
Distribuio 2005 2006 2007 2008 2009 2010

regional Valor % Valor % Valor % Valor % Valor % Valor %
Norte 0,0 0,0 0,0 0,0 2,4 0,4 0,0 0,0 33,58 2,0 16,79 1,0
Nordeste 25,2 4,4 20,9 3,7 4,5 0,8 1,0 0,1 134,32 8,0 184,69 11,0
Centro-Oeste 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 2,7 0,3 0,00 0,0 16,79 1,0
Sudeste 230,3 40,1 339,3 59,4 277,0 48,3 565,4 64,8 873,08 52,0 923,45 55,0
Sul 318,1 55,5 210,7 36,9 289,8 50,5 303,0 34,7 638,02 38,0 537,28 32,0
Total 573,6 100,0 570,9 100,0 573,7 100,0 872,1 100,0 1.679,00 100,0 1.510,00 100,0
Fonte: Finep.
Como se v, os recursos aplicados pela Finep nas regies Norte, Nordeste

e Centro-Oeste tm sido limitados e bem inferiores sua participao no PIB
nacional. Esse quadro refora a concentrao dos setores mais avanados da economia
no Sul-Sudeste do pas e agrava o quadro das assimetrias e da dependncia inter-regional.
O atual perfil de investimentos pblicos federais em inovao contribui para
a preservao de um status quo que significa a reproduo da dependncia e do
atraso das periferias nacionais e da continuidade da preservao da hegemonia de
interesses oligrquicos tradicionais nesses territrios que concentram a extrema
pobreza do Brasil.
Um projeto nacional de desenvolvimento deve viabilizar sistemas regionais
de inovao, de modo a desconcentrar a produo de conhecimento e tecnologias
e fomentar atividades inovadoras nas periferias nacionais. Assim, o esforo
desenvolvido durante o governo Lula para fortalecer as redes nacionais de ensino
superior e ensino mdio profissionalizante por meio da expanso dos institutos
federais de educao, cincia e tecnologia e das universidades federais pode
constituir uma estratgia promissora para o desenvolvimento regional brasileiro.
De acordo com dados do Ministrio da Educao (MEC), entre 2003 e 2010
foram criadas quatorze novas universidades federais e mais de cem novos campi,
com a oferta de mais de 600 mil novas vagas. J a rede federal de ensino tcnico
vivenciou a maior expanso de sua histria: foram instaladas 214 escolas tcnicas,
frente ao estoque de 140 unidades, em uma distribuio que privilegiou a ampliao
da capilaridade geogrfica nacional, como se v na figura 2.

FIGURA 2
Rede federal de educao profissional, cientfica e tecnolgica
Institutos Federais
Universidade Tecnolgica
Centros Federais de Educao Tecnolgica (Cefets)
Escolas tcnicas vinculadas a universidades
Fonte: MEC.
vlido destacar tambm a atuao da Empresa Brasileira de Pesquisa

Agropecuria (Embrapa), que possui cerca de cinquenta unidades descentralizadas
e vinte escritrios regionais em todo o pas. A Embrapa tem um forte histrico de
apoio ao agronegcio brasileiro, mas ainda atua de forma incipiente no suporte
agricultura de base familiar. A proviso de solues tecnolgicas pela Embrapa
e outros rgos de pesquisa estratgica para a criao de sistemas regionais de
inovao. Os desdobramentos de uma aliana estratgica entre a Embrapa e a rede
federal de ensino tecnolgico no so triviais.
A introduo do progresso tcnico na agricultura familiar e nos regimes
extrativistas tradicionais permitiria explorar o magnfico potencial de nossa
biodiversidade, seja no desenvolvimento de sistemas de produo de alimentos
e energia solar na regio semirida, seja no desenvolvimento de medicamentos
fitoterpicos e explorao do potencial produtivo da regio amaznica. Vale dizer
que a produo de alimentos e medicamentos fitoterpicos conta com mercados
institucionais relevantes, graas s compras governamentais do Programa de
Aquisio de Alimentos (PAA) e do Sistema nico de Sade (SUS).
Sob uma perspectiva hirschmaniana tem-se aqui a possibilidade de desenvolver
forward e backwards linkages (elos a montante e a jusante) nas economias regionais
perifricas a partir de redes de fornecimento e comercializao, assistncia tcnica,
financiamento e beneficiamento para os mltiplos sistemas de produo possveis
(Hirschmann, 1961). Esse adensamento da produo enseja o desenvolvimento

de economias de aglomerao e o florescimento de novas centralidades urbanas,

provedoras de servios especializados, na lgica policntrica defendida por Cllio
Campolina Diniz (Brasil, 2008).
No desprezvel o impulso industrializao derivado da introduo do
progresso tcnico nas periferias nacionais, mediante o incentivo ao beneficiamento
das produes primrias regionais.9 Diferente da ao pulverizada das iniciativas
localistas ou dos enclaves exportadores, cujos impactos sobre a vida das populaes
locais tm sido desprezveis ou mesmo nocivos , esta estratgia de beneficiamento
das produes primrias regionais nas periferias nacionais comporta possibilidades
promissoras para o desenvolvimento regional brasileiro. Um novo motor de
crescimento econmico baseado na integrao desses complexos regionais est ao
alcance da civilizao brasileira.
Dado o isolamento relativo de certas regies, sobretudo na Amaznia Legal,
necessrio, no entanto, investir em sistemas criativos de fornecimento de servios
de energia, telecomunicaes, transportes, sade e educao em reas de baixa
densidade populacional e difcil acesso. Permanece o imperativo do projeto nacional
que planeje e organize as diversas aes necessrias no domnio do desenvolvimento
regional, no campo da educao bsica, da sade pblica, do provimento de
tecnologias, infraestrutura e crdito.
8 CONSIDERAES FINAIS
desnecessrio insistir no fato de que a poltica regional permaneceu em segundo
plano durante o governo Lula. Em sntese, entre 2003 e 2010, a PNDR seguiu como
uma poltica sem instrumentos, restringindo-se s parcas dotaes do Oramento
Geral da Unio. Nesse cenrio, seria natural pensar que as desigualdades regionais
brasileiras foram ampliadas no perodo. O que se assistiu, porm, foi mesmo a
uma discreta convergncia de renda entre as tradicionais regies perifricas
Norte, Nordeste e, em menor medida, Centro-Oeste e as regies tipicamente
mais desenvolvidas, Sul e Sudeste. Com efeito, se houve um esforo de reduo
das desigualdades regionais do pas, esse esforo no foi viabilizado pela PNDR.
Guimares Neto (2011) demonstra que, durante o governo Lula, as regies
Norte, Nordeste e Centro-Oeste apresentaram crescimento econmico mais intenso
que a mdia nacional, o que resultou em uma ligeira convergncia inter-regional da
renda. Da mesma forma, os indicadores de crescimento do emprego formal foram
9. Um exemplo interessante extrado da indstria internacional do caf. Apesar de no ser uma produtora primria
da rubicea, a Alemanha lder mundial em exportao de caf industrializado, beneficiando a produo brasileira
que exportada para aquele pas. Assim, a rentabilidade do negcio alemo do caf (industrial) cerca de 70%
superior produo brasileira (primria), sem mencionar as estruturas tercirias de servios, comercializao e logstica
mobilizadas pela indstria germnica do caf. Informao disponvel em: <http://webcache.googleusercontent.com/
search?q=cache:h-Ie3SWBh4QJ:revistacafeicultura.com.br/%3Fmat%3D30741+&cd=6&hl=pt-BR&ct=clnk&gl=br>.

expressivamente maiores nas regies Norte e Nordeste. Alm disso, a reduo da

pobreza foi mais intensa nas tradicionais periferias do pas, com impacto significativo
sobre outros indicadores sociais, traduzidos em maior crescimento relativo do ndice
de Desenvolvimento Humano (IDH) dessas regies vis--vis o restante do pas.
Essa melhoria nos indicadores regionais de produo e emprego decorreu
predominantemente de polticas macroeconmicas (aumento do salrio mnimo
e expanso do crdito para investimento e consumo) e de polticas setoriais (PAC)
e sociais (PBF, Previdncia Rural), que beneficiaram assimetricamente as regies
mais atrasadas. Em outras palavras, essas polticas regionais implcitas responderam
pelo desempenho superior das regies mais pobres do pas durante o governo
Lula,pelomenos em termos de gerao de emprego e renda.
Ora, em um cenrio de crescimento mais acelerado das periferias nacionais
no causa surpresa o enfraquecimento do apelo poltico da questo regional.
Diferentemente da situao que deu origem Sudene, em 1958, quando o flagelo das
secas comoveu o pas e demandou o enfrentamento da questo regional nordestina
(Oliveira, 1977), ao final do governo Lula, certas regies do Nordeste cresceram
a taxas chinesas (Karam, 2012).
Segundo Colho (2014), o aparente sucesso das polticas regionais implcitas
levou o governo federal ao entendimento de que uma poltica regional explcita, tal
qual a PNDR, era desnecessria. Isso ajuda a explicar a continuidade da fragmentao
e do minimalismo das polticas de desenvolvimento regional durante a era Lula.
No limite, pode-se afirmar que no havia mais espao para uma PNDR, j que os
programas setoriais e temticos em curso solucionaram a questo regional do pas.
A questo, porm, ainda mais complexa.
Rocha Neto (2012) argumenta que as polticas de desenvolvimento regional
so, por natureza, intersetoriais, pois envolvem decises e intervenes das mais
diversas naturezas. Essas decises e aes devem ser trabalhadas de forma convergente
e obedecer a um timing especfico, sem o qual no se consegue desenvolver sistemas
econmicos complexos. O desenvolvimento desses sistemas complexos exige uma
interao precisa de decises e esforos pblicos e privados. Assim, proibitivo
empreender iniciativas de desenvolvimento regional sem aes concomitantes
deprovimento de infraestrutura fsica (energia, transportes e telecomunicaes),de
P&D, de qualificao de mo de obra, de assistncia tcnica e de estratgias
decomercializao, sem falar em variveis como o tratamento das dimenses
ambiental, cultural e tnica.
Desde logo, essas intervenes integradas, essenciais mobilizao de
processos de desenvolvimento regional, ultrapassam as competncias do MI,
rgo responsvel pela PNDR. Elas poderiam ser mobilizadas a partir de acordos
de cooperao horizontais no mbito do governo federal e verticais junto aos

entes federados, de modo a desenvolver adensamentos da atividade produtiva nos

espaos priorizados pela PNDR. Contudo, como demonstra Colho (2014), h
uma paralisia crnica na coordenao vertical e horizontal das polticas pblicas,
que domina o Estado brasileiro. Nesse cenrio, torna-se invivel a implementao
de uma PNDR. Embora existam diretrizes gerais emanadas da Presidncia da
Repblica, os ministros seguem representando os seus partidos e grupos de interesses.
Conforme Rocha Neto (2012), negociaes interministeriais que se
iniciam com dispositivos legais e compromissos assumidos evoluem para uma
operacionalizao fragmentria, sem coordenao ou resultados efetivos. Com a
lenincia da Presidncia da Repblica, subsiste uma poltica de no interferncia nas
pastas ocupadas pelos partidos da coalizo, cujas agendas voltam-se para projetos
polticos particulares, regionalistas e setoriais. A gesto da complexa e heterognea
coalizo partidria em nome da governabilidade comprometeu a coordenao de
polticas pblicas intersetoriais como a PNDR.
Permanece necessria uma PNDR para integrar e coordenar os diversos esforos
de desenvolvimento promovidos no Brasil, bem como para conter a tendncia
desagregadora das ilhas de prosperidade desconectadas do tecido produtivo
nacional. A histria da formao do Estado nacional brasileiro tambm a histria da
formao do seu mercado interno. A reedio do arquiplago primrio-exportador
pode efetivamente levar fragmentao da nao, como sugere Pacheco (1996).
Apesar das melhorias recentes, as desigualdades regionais brasileiras
permanecem agudas sob os mais diversos vieses, como aqueles relacionados ao
acesso a servios pblicos, s alternativas de incluso produtiva e/ou aos indicadores
socioeconmicos de renda, educao e sade. Ainda requerida a interveno
pblica para enfrentar essas profundas desigualdades, para produzir condies
materiais minimamente dignas para todos os cidados brasileiros e, por fim, para
apresentar alternativas de desenvolvimento s regies segregadas dos fluxos nacionais
e internacionais de investimento.
O atual apelo poltico da questo regional no passa somente pela convergncia
de renda mas tambm pela proviso de oportunidades mais equitativas para o
desenvolvimento humano em todo o territrio nacional. A questo regional
envolve a construo da autonomia de uma massa de pessoas que venceu a fome e
a extrema pobreza e que agora precisa construir o espao para o desenvolvimento
de sua criatividade e de suas potencialidades.
A construo da equidade de oportunidades para a civilizao brasileira tambm
representa a valorizao de sua diversidade. Trata-se de um pas cuja diversidade
fsica, ambiental, cultural ou humana destaca-se em todo o planeta. Opotencial
de aproveitamento produtivo dessa diversidade virtualmente incalculvel, e este
deve ser o nosso grande projeto nacional de desenvolvimento.

Em 2013, uma nova verso da PNDR foi editada, com base nas contribuies
da I Conferncia Nacional de Desenvolvimento Regional (I CNDR), promovida
pelo MI. A Nova PNDR, ou PNDR II, parte do entendimento de que a proposta
original da poltica no conseguiu alcanar status de poltica de Estado. Registre-se
a necessidade de construir o consenso poltico e federativo que o encaminhamento
da questo regional exige (Alves e Rocha Neto, 2014).
A PNDR II possui quatro objetivos principais: i) convergncia de renda
inter-regional; ii) competitividade regional e gerao de emprego e renda;
iii)agregao de valor e diversificao econmica; e iv) construo de uma rede
de cidades policntrica. A proposta reafirma a necessidade de criao de um
Sistema Nacional de Desenvolvimento Regional (SNDR), fundado em colegiados
estabelecidos nos trs nveis da federao e na viabilizao do FNDR para o custeio
de aes de estmulo estruturao produtiva das economias regionais.
As novidades da atual PNDR so a melhor elaborao da proposta de
desenvolvimento socioeconmico e a maior aproximao das universidades e
centros de pesquisa, como a Embrapa. A reformulao da PNDR foi chefiada
pelo economista Srgio Castro, doutor em economia pela Universidade Estadual
de Campinas (Unicamp) e pesquisador associado Rede de Pesquisa em Sistemas
e Arranjos Produtivos e Inovativos Locais/Universidade Federal do Rio de Janeiro
(Redesist/UFRJ). Em sua gesto, estruturou-se o programa de Rotas de Integrao
Nacional, articulando redes de APL em setores estratgicos, inseridos em polticas
mais sistmicas de desenvolvimento regional. Hoje, as Rotas de Integrao so
a estratgia de desenvolvimento regional e incluso produtiva do MI e foram
incorporadas ao PPA 2016-2019.
A associao entre as aes de desenvolvimento regional e a poltica social
de incluso produtiva, no mbito do Plano Brasil sem Misria (PBSM), permitiu
um novo horizonte oramentrio para a pasta. Alm disso, um novo programa
de segurana hdrica de pequena escala, familiar ou coletiva Programa gua
para Todos foi subordinado Secretaria de Desenvolvimento Regional do MI,
o que elevou substancialmente o patamar de gastos da rea regional no mbito
do ministrio. Assim, tem-se hoje um cenrio mais positivo para a evoluo da
poltica regional.
Em sua fase madura, Furtado passou a acreditar mais na fora poltica
transformadora das sociedades civis. Com as recentes conquistas no campo das
polticas sociais e dos direitos civis, possvel pensar em uma nova gerao de cidados
brasileiros resgatados da pobreza e habilitados pela educao e pelo desenvolvimento
de suas capacidades criativas. Essas novas geraes podem efetivamente romper
laos de dominao e constituir-se em elites transformadoras, diferena das
tradicionais elites nacionais, interessadas to somente na reproduo privilegiada

do seu fausto secular. Nesses termos, a inveno do desenvolvimento brasileiro

pode ser retomada. Lembrando Furtado (1992, p. 9), como a Histria ainda no
terminou, ningum pode estar seguro de quem ser o ltimo a rir ouachorar.
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Parte II
NOVAS
REALIDADES
REGIONAIS:
Amaznia, Nordeste
e Centro-Oeste

CAPTULO 3
POLTICA REGIONAL NA AMAZNIA: A PNDR II

Rodrigo Portugal da Costa
1 INTRODUO
O objetivo deste captulo debater amplos aspectos da Poltica Nacional de
Desenvolvimento Regional (PNDR) na Amaznia Legal,1 e se os objetivos, as
estratgias e os princpios elencados na proposta da fase II da PNDR conversam
com os desafios, o financiamento e a sua coordenao, bem como com o Plano
Amaznia Sustentvel (PAS).
As aes estatais para a Amaznia so realizadas desde os anos 1940 (Trindade,
2014), atingindo seu pice nas dcadas de 1960 e 1970 e entrando em declnio a
partir da dcada de 1980 com a crise do Estado brasileiro. Isso desestruturou rgos
de desenvolvimento, como a Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia
(Sudam) e o Banco da Amaznia S.A. Entretanto, a partir da dcada de 2000,
verificado um esforo de retorno das polticas de desenvolvimento regional (PDRs),
e uma das tentativas de reformulao desse planejamento a PNDR.
As principais alteraes da PNDR em relao ao passado so: sua abrangncia
nacional, no apenas no Norte e no Nordeste; a criao das tipologias de alta renda,
dinmica, estagnada e baixa renda; de mesorregies diferenciadas; da Cmara de
Polticas de Integrao Nacional e Desenvolvimento Regional (CPDR); alm de
recriao das superintendncias regionais.
Segundo Silva (2015), a PNDR buscou sair dos modelos tradicionais de
planejamento regional, marcados por estruturas de cima para baixo (top-down),
as quais esto calcadas nos grandes investimentos apoiados por incentivos fiscais
e gerenciados pelas superintendncias regionais. Segundo vrios autores citados
em Silva (2015), um dos avanos terico-metodolgicos mais significativos foi a
adoo de uma abordagem multiescalar (Silva, 2015, p. 14) na poltica.
A PNDR foi instituda pelo Decreto no 6.047/20072 com dois objetivos: i)reduo
das desigualdades de nvel de vida entre as regies brasileiras; e ii) promoo da
1. A Amaznia Legal foi definida pela Lei no 1.806/1953 e compreende os estados de Par, Amap, Rondnia, Roraima,
Amazonas, Acre, Mato Grosso, Tocantins e Maranho (at o meridiano 44o).
2. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/decreto/D6047.htm>.

equidade no acesso a oportunidades de desenvolvimento. Para alcan-los, as

estratgias foram o estmulo a processos e oportunidades em mltiplas escalas e a
articulao de aes pblicas e investimentos.
Entretanto, segundo Alves e Rocha Neto (2014), a PNDR entrou em
funcionamento em 2007 sem a devida maturao, e ainda no se transformou
em poltica pblica. A lei que a implementa est em votao no Congresso, e o
Ministrio da Integrao Nacional (MI), preocupado com o quadro de fragilidade
institucional para a execuo de suas polticas, iniciou processo de discusso por
meio de vrias conferncias, as quais foram realizadas ainda em 2012 com o objetivo
de discutir os problemas e reformular a PNDR, dando incio a sua segunda fase.
Com base nas discusses realizadas, o Projeto de Lei do Senado no 375/2015,
em seu art. 2o, prope a reformulao dos objetivos da PNDR (Brasil, 2015a,
p.1-2), os quais esto descritos a seguir.
1) Promover a convergncia do nvel de desenvolvimento e da qualidade
de vida entre e intra as regies brasileiras e a equidade no acesso a
oportunidades de desenvolvimento em regies que apresentam baixos
indicadores socioeconmicos.
2) Garantir a competitividade regional e a gerao de emprego e renda
em regies que apresentam declnio populacional e elevadas taxas
deemigrao.
3) Promover agregao de valor e diversificao econmica em regies com
forte especializao na produo de commodities agrcolas ou minerais.
4) Consolidar uma rede de cidades policntrica, que contribua para a
desconcentrao e interiorizao do desenvolvimento das regies e do
pas, fortalecendo centralidades em diferentes escalas geogrficas.
Para assegurar os objetivos, as estratgias so, como bem resumiu Brando
(2013, p. 38):
1) Estruturar o Sistema Nacional de Desenvolvimento Regional, nos nveis estratgico,
ttico e operacional; 2) Introduzir ou reforar a dimenso territorial nas principais
polticas e planos federais de carter setorial; 3) Territorializar o PPA [Plano Plurianual]
e articul-lo aos PPAs estaduais.
Do mesmo modo, os princpios que norteiam os objetivos esto elencados no
art.3o do projeto de lei, entre os quais esto a transescalaridade, a multidimensionalidade
e a transversalidade das polticas.
A multidimensionalidade vista neste captulo como em Sen (1999), que
considera que os indivduos precisam de liberdades para atingir um mnimo de
capacidades que levam ao desenvolvimento humano. Essas liberdades esto em

Poltica Regional na Amaznia: a PNDR II | 101
cinco dimenses: econmica, social, poltica, transparncia e segurana protetora,

que devem ser inter-relacionadas e complementares para atingir o desenvolvimento.
Se o intuito ter uma PNDR multidimensional, deve-se, portanto, passar por esses
aspectos, principalmente os que dizem respeito dimenso econmica e social,
que so debatidas ao longo deste captulo.
A transescalaridade segue a linha de Becker (2009) para a Amaznia. Nessa
linha, a regio no mais uma fronteira de ocupao, mas sim de capital natural,
com conexes influenciadas por vetores tecnolgicos em escalas internacionais,
nacionais e regionais. Conhecer o espao em amplas escalas e como ele pode ser
articulado umas das tarefas da PNDR II. Ao lado dos setores e das propostas
aparecem regies especficas e potencialidades. Ao lado da localidade, observa-se
o aspecto nacional e as conexes internacionais.
O princpio da transversalidade vai ao encontro das reflexes de Brando
(2013) de articular consistentemente vrias instituies e suas polticas , como
ministrios e secretarias estaduais e municipais, para o desenvolvimento regional,
de forma a construir uma prevalncia da viso territorial sobre as setoriais. Isso d
atual PNDR um aspecto institucional e articulador de atores estatais e privados.
Para colocar em prtica os objetivos, a PNDR II fala em seis mecanismos de
financiamento, dos quais para a Amaznia esto: i) o Oramento Geral da Unio
(OGU); ii) o Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO); iii) o
Fundo de Desenvolvimento da Amaznia (FDA); e iv) os incentivos e benefcios
fiscais. Neste trabalho, os trs ltimos so chamados de instrumentos explcitos, por
serem operados pelo Banco da Amaznia e pela Sudam, instituies responsveis
pela PNDR na regio, e os recursos do OGU so tratados como os convnios
assinados pelo governo federal.
Outros instrumentos so citados no projeto de lei, porm ainda esto em fase de
criao, como o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR), ou esto
espalhados por vrias instituies, como os recursos de outros agentes financeiros oficiais
por exemplo, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social(BNDES).
No contexto ainda da fase I da PNDR, mas com prosseguimento fase II,
na Amaznia alguns planos foram criados para servir como diretriz para a ao
no territrio. O principal deles o PAS, que possui objetivos ambiciosos em
amplas dimenses e escalas: implementar um novo modelo de desenvolvimento
na Amaznia brasileira, pautado na valorizao das potencialidades de seu enorme
patrimnio natural e sociocultural, voltado para a gerao de emprego e renda, a
reduo das desigualdades sociais, a viabilizao de atividades econmicas dinmicas
e inovadoras, com insero em mercados regionais, nacionais e internacionais, e o
uso sustentvel dos recursos naturais com a manuteno do equilbrio ecolgico
(Brasil, 2008, p. 55).

No que compete s estratgias, o PAS defende: i) a via do desenvolvimento

sustentvel; ii) a ampliao da presena do Estado na regio; iii) o planejamento
para as macrorregies do Arco do Povoamento Adensado, Amaznia Central e
Amaznia Ocidental; iv) a coordenao pela Sudam; e v) a coordenao de gastos
e instrumentos de acordo com a lgica regional.
Vale ressaltar que o plano tem influncia de Bertha Becker na descrio
das macrorregies a serem planejadas e na forma de atuao transescalar no
territrio amaznico que conecta tecnologicamente a regio a mercados regionais,
nacionais e internacionais. A ideia que a gerao de emprego e renda no se
constitua unicamente em um fim, mas esteja conectada a outros aspectos como
sustentabilidade e incluso social.
Ademais, derivados do PAS, foram criados quatro planos regionalizados: Plano
de Desenvolvimento Regional Sustentvel para a rea de Influncia da Rodovia
BR-163 (Cuiab-Santarm); Plano de Desenvolvimento Territorial Sustentvel
para o Arquiplago do Maraj; Plano de Desenvolvimento Regional Sustentveldo
Xingu; e Plano de Desenvolvimento Regional Sustentvel do Lago de Tucuru.
Diante do exposto, aps essa breve introduo da PNDR, a prxima seo
fala sobre os objetivos e desafios da PNDR II. Na terceira seo esto as reflexes
sobre o financiamento do desenvolvimento regional, e na quarta o processo de
coordenao da poltica debatido.
2 OS OBJETIVOS E OS DESAFIOS
Os objetivos da PNDR II so abrangentes, e pretende-se discorrer, nesta seo,
sobre a sua relao com processos existentes na Amaznia Legal.
2.1 Primeiro objetivo

No que se refere ao primeiro objetivo de promover a convergncia em reas de
baixos indicadores socioeconmicos, observa-se que os indicadores da Amaznia
so considerados baixos se comparados aos de outras regies brasileiras. A figura1
mostra essa afirmao atravs do ndice de Vulnerabilidade Social (IVS), do
Atlas do Desenvolvimento Humano, que rene 85 indicadores de infraestrutura
urbana, capital humano e renda, e trabalho, variando de 0 a 1, a menor e a maior
vulnerabilidade, respectivamente.
A rigor, a Amaznia Legal uma imensa mancha vermelha. No pelas
queimadas, mas, sim, por sua vulnerabilidade social. A escala macrorregional fica
clara no mapa, onde se observa que Norte e Nordeste so as reas mais vulnerveis
em comparao ao Sul, Sudeste e Centro-Oeste. O mesmo ocorre com as diferenas
inter-regionais. Mato Grosso e Rondnia, mesmo dentro da Amaznia Legal,

tm nmeros melhores, ao passo que, dos 100 menores IVS do Brasil, 55 esto
no Maranho. Alm disso, os ndices de Desenvolvimento Humano Municipal
(IDHMs) de todos os estados amaznicos so inferiores comparados aos valores
do restante do Brasil, o que refora a necessidade de uma convergncia inter e
intrarregional, como na PNDR II, e de uma reduo das desigualdades sociais,
como no PAS.
FIGURA 1
IVS do Brasil (2010)
0.000 - 0.200
0.201 - 0.300
0.301 - 0.400
0.401 - 0.500
0.501 - 1
Sem dados
Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano.
Para se ter ideia da vulnerabilidade, segundo o Atlas do Desenvolvimento

Humano, no Brasil, 6% das pessoas moram em domiclios com abastecimento de
gua e esgotamento sanitrio inadequado. No Par, esse ndice chega a 29%, e no
Acre, 28%. So nmeros alarmantes, o que torna o saneamento bsico um dos
maiores problemas para a PNDR II, inclusive com uma contradio: o acesso
gua numa regio de abundncia. Um problema o pensamento: por que tratar
agua se ela abundante? E outro que as estruturas de saneamento convencionais
so investimentos caros para uso em cidades cortadas por rios.
2.2 Segundo objetivo

Com relao ao segundo objetivo da PNDR II, de emprego e renda em regies
de declnio populacional, a Amaznia possua 27,3 milhes de habitantes em
2014, segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad), com taxas
crescentes ao longo dos anos. O nmero de pessoas cujo lugar de nascimento

fora da regio amaznica se mantm por volta de 3 milhes desde 2006, enquanto
a populao total cresce a uma taxa normal. Isso quer dizer que a migrao de
forneos regio ocorre menos que no passado.
Da populao de nascidos no local, Amap e Roraima tem nveis de escolaridade
(nvel mdio e superior) maiores, quando no prximos taxa brasileira, e mais
pessoas vivem em faixas de rendimento superiores. Por outro lado, o Maranho tem
20% de taxa de analfabetismo para pessoas acima de 15 anos e grande contingente
vivendo em faixas de rendimento entre meio e 1 salrio mnimo.
No geral da Amaznia, o nmero de pessoas vivendo com faixas menores de
renda grande e superior ao Brasil, porm, mesmo sendo pobre, essa populao
sobrevive do seu trabalho. A taxa brasileira da renda proveniente do trabalho de
74%, enquanto a maioria dos estados amaznicos chega a nveis prximos de 80%.
O que se quer dizer que j existe uma populao de amaznidas formada e em
ascenso para iniciativas na dimenso econmica, mas ao mesmo tempo demandante
de servios pblicos na dimenso social. A regio no mais uma fronteira de
ocupao, e garantir a competitividade regional e a gerao de emprego e renda a
patamares superiores um objetivo real, embora no haja decrscimo populacional.
2.3 Terceiro objetivo

Na questo da agregao de valor em reas de commodities, que est no terceiro
objetivo, a energia eltrica um dilema. Para diversificao das atividades vital o
acesso de todos energia, e no somente das grandes corporaes. Na Amaznia
ainda existem muitas reas desassistidas.
A construo de novas hidreltricas j causou custos elevados, como
alagamentos, migraes e conflitos, embora elas sejam fundamentais para gerao
de energia ao Brasil. A Amaznia no totalmente conectada ao Sistema Interligado
Nacional (SIN), dependendo em algumas reas de termeltricas, mais caras e
instveis, ou de ligao com outros pases, como em Roraima, alm de ter tarifas
residenciais mais elevadas. Por exemplo, as Centrais Eltricas do Par (Celpa)
tiveram, entre as distribuidoras, a maior tarifa para classes residenciais em 2014
(R$ 479,77/MWh),3 mesmo com grandes hidreltricas j construdas. Melhorar a
relao custo-benefcio das hidreltricas para a regio um desafio para a PNDR II.
Alm disso, ainda no terceiro objetivo, aumentar a agregao de valor pode
causar uma elevao no produto interno bruto (PIB), porm, isso no to simples
na Amaznia. O avano econmico deve vir com a preservao da biodiversidade,
dando valor floresta em p, ao mesmo tempo em que deve redistribuir a
3. Para mais informaes, ver Brasil (2014, p. 12).

riqueza. E isso se constitui em mais que um desafio da PNDR e do PAS, mas em

um enigma a ser desvendado.
O PIB da regio correspondeu a R$ 449 bilhes em 2013, segundo o PIB
municipal do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), e, de acordo
com diversos estudos, vem aumentando sua participao relativa ao PIB nacional.
As maiores economias esto em trs estados. De um lado, o Par e as suas
atividades agropecurias e minerais. De outro, a Amaznia industrial do Polo
Industrial de Manaus (PIM). E, em um terceiro, as atividades agropecurias
com extenso dos gros do Centro-Oeste, por Mato Grosso, Rondnia e,
maisrecentemente, Maranho.
Segundo a nomenclatura usada por Becker (2009) e adotada pelo PAS, a
minerao concentrada no Arco do Povoamento Adensado, mais especificamente
no Par, embora tambm seja tradicional no Amap. Pelos dados, pode-se dizer
que o Par industrial, pois 37% do PIB de 2012 foi composto pela indstria,
basicamente extrativa mineral (22,1%). Entretanto, a caracterstica do setor mineral
ser intensivo em capital com produo voltada para o mercado global, o que
leva esses estados, pelo menos no caso da Amaznia, a ter uma economia voltada
para exportao. Os grandes investimentos nesse setor se localizam no interior,
o que atinge o objetivo da interiorizao do desenvolvimento. Mas, pelas suas
caractersticas, esses investimentos tm grandes problemas com a redistribuio
de renda e a elevao de indicadores sociais.
Por ser um mercado global, com fornecedores, compradores e fluxo de recursos
a nvel mundial, difcil concentrar indstrias da cadeia da minerao no mesmo
local. O argumento de reduo de custos pela proximidade no atrativo para
essa cadeia, que demanda pouco uso de mo de obra, apesar de atrair grandes levas
de trabalhadores em momentos de alta das commodities, como em Parauapebas,
no Par, nos ltimos anos. Dessa forma, apostar na diversificao na cadeia da
minerao pode ser uma escolha no to plausvel. Outras cadeias podem ser
incentivadas, como bens de consumo leves, apesar de a minerao ser necessria,
por explorar grandes jazidas que, sem dvida, adicionam riqueza. As dificuldades
so a redistribuio de renda e os benefcios sociais no territrio causados por essa
riqueza gerada pela minerao.
Com relao indstria em geral, ela concentrada na regio da Amaznia
Central, especialmente no PIM. Ao contrrio da minerao, uma economia
voltada para o mercado interno, em que as indstrias mantidas por incentivos
fiscais revendem seus produtos ao Brasil, adicionando 36% ao PIB amazonense e
empregando boa parte da populao local.
A caracterstica dessa indstria produzir eletroeletrnicos, veculos de
duas rodas e produtos de plstico, importando equipamentos, adicionado valor e

revendendo para o Brasil, principalmente So Paulo. Isso faz com que a economia
manauara seja mais sensvel s oscilaes do mercado nacional, com bruscas quedas
na taxa de crescimento da produo industrial. Em 2012, o ndice de atividade
industrial do Amazonas caiu -2,4%, quando tinha subido 10,5% em 2010. Alm
disso, a concorrncia com produtores chineses pelo mercado interno tambm
causa essa sensibilidade.
Por outro lado, a agropecuria e os gros so extenses da dinmica do
Centro-Oeste e esto localizados na macrorregio do povoamento adensado.
Os gros de alta produtividade e intensivos em capital produzidos no Mato
Grosso possuem ampla participao na balana comercial brasileira e pressionam
investimentos logsticos para escoamento da produo, como a ferrovia Norte-Sul,
o asfaltamento da BR-163 e a hidrovia Tocantins-Araguaia.
No entanto, so grandes as questes quanto aos impactos ambientais e sociais
desses investimentos, principalmente o avano do desmatamento para a Amaznia
Central, na direo de Santarm e do sudeste do Amazonas. Destaca-se que o
Mato Grosso tem forte participao em commodities, como o Par, porm, seus
indicadores sociais so mais elevados, mostrando a diferena entre a minerao e
os gros, apesar de ambos terem forte presena na agropecuria.
Estados como Rondnia, Tocantins e, mais recentemente, Maranho vm
aumentando sua produo de gros, todavia, ainda no chegaram aos mesmos
patamares sociais e de produo do Mato Grosso, principalmente o Maranho. Este
tem a segunda maior populao da Amaznia Legal, com boa parte dela vivendo
nas zonas rurais, mas com baixo valor adicionado pela agropecuria. Ademais,
podem ser vistas oportunidades para agropecuria em parte de Roraima, Amap e
Maraj, por suas extensas savanas que no pressionam a floresta densa, embora a
questo fundiria seja um grande desafio a ser enfrentado nessas reas.
Outra atividade bem presente na Amaznia o comrcio, servios e
administrao pblica. Amap e Roraima tm mais de 80% do valor adicionado no
setor de servios, concentrado em reas urbanas, s perdendo para a administrao
pblica como maior empregador. O funcionalismo forte, e as rendas derivadas
desse setor podem servir como demanda para servios de mais alta qualidade. Da
mesma forma, boa parte do Acre tem o comrcio e os servios como principais
atividades, porm ali que comeam a surgir servios florestais rentveis que
precisam ser estimulados, assim como novas oportunidades nas reas de fronteira
com a Bolvia e o Peru (Becker, 2009).

2.4 Quarto objetivo

No que se refere ao quarto objetivo da PNDR II de consolidao de cidades
policntricas, ele decisivo para a regio, mas com certa reserva. A Amaznia uma
verdadeira floresta urbanizada, onde 72% das pessoas viviam nas cidades em 2014,
segundo a Pnad. Esse nmero esconde detalhes tradicionais da regio. Existem 871
comunidades quilombolas,4 127 unidades de conservao (UCs)5 e 294 mil ndios6
distribudos por um vasto territrio. A regio constituda por mltiplos espaos
povoados, e a no observncia disso remete a um desordenamento e isolamento
territorial, o que consequentemente se torna um desafio.
A desconcentrao espacial rumo ao interior pode trazer danos ambientais.
Conexes por estradas so custosas e o clima mido no ajuda na sua manuteno,
especialmente na Amaznia Central, na Amaznia Ocidental e nas partes do Arco
do Povoamento Consolidado. A transescalaridade se apresenta nessas regies em
cidades conectadas por rios, que, a priori, tm o estigma de isol-las pelo tempo de
viagem. A grande revoluo conectar os povos da floresta com o mundo, atuando
necessariamente pela engenharia naval, no aquela de grandes embarcaes, mas a de
embarcaes menores e mais pragmticas que resolvam fluxos de pessoas e mercadorias.
As cidades seriam centros que levariam qualidade de vida aos povos hoje
isolados pela distncia e pela falta de tecnologia no melhoramento das embarcaes.
Pode-se citar como exemplos as cidades mdias como Parintins (100 mil habitantes)
e outros onze municpios no Amazonas, como Tef e Tabatinga, que tm populao
superior a 40 mil habitantes, mas possuem, ao mesmo tempo, um profundo
isolamento em relao economia regional, nacional e internacional.
Manaus seria um centro estratgico, pois a ligao das cidades do Amazonas,
de Roraima e do oeste do Par com o restante do Brasil, mas tambm exerce
grande influncia no Acre e em Porto Velho, deixando a cidade como uma
metrpole simblica na conexo da Amaznia Ocidental e da Central com o
Sudeste brasileiro. l que est a possibilidade de avano de uma indstria que
privilegia a biodiversidade.
De outro modo, do lado do Arco do Povoamento Consolidado, o desafio
prover qualidade de vida nas cidades com grandes projetos minerais e hidreltricos,
de modo transversal ao terceiro objetivo, pois suscitam a migrao e impulsionam
a demanda por atendimentos pblicos. Planejar essas cidades de acordo com
uma ideia de urbanismo que favorea o verde junto com elementos essenciais de
4. Disponvel em: <http://www.palmares.gov.br/wp-content/uploads/crqs/quadro-geral-por-estado-ate-23-02-2015.pdf>.

5. Disponvel em: <http://www.icmbio.gov.br/portal/images/stories/servicos/geoprocessamento/DCOL/dados _tabulares/
UC_bioma_resumo_agosto_2016.pdf>.
6. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/trabalhoerendimento/pnad2014/>.

saneamento bsico causaria efeitos nas dimenses citadas por Sen (1999), afastando
o inferno verde to difundido na literatura.
3 O FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL

O objetivo da PNDR II reformular o financiamento da poltica regional e deix-lo
mais conectado aos propsitos da poltica. Os trs instrumentos explcitos foram apenas
incorporados pela PNDR e j operavam h vrios anos derivados de PDRs passadas,
como os incentivos fiscais criados em 1963 e os fundos constitucionais de 1989.
O que se percebe que os objetivos e as estratgias do PAS e da PNDR II
so multidimensionais, no entanto, os instrumentos tm nfase na dimenso
econmica (gerao de emprego, renda, competitividade) por serem direcionados
a empreendimentos privados e pouco articulados com dimenses sociais (sade,
educao e saneamento). Para isso, a aplicao dos recursos explcitos deve atuar
de forma transversal com fontes de financiamento implcitas de outras instituies,
como os gastos do BNDES e os investimentos de estados e municpios, mesmo
que as instituies no estejam diretamente ligadas PNDR, como o caso do
BNDES. No grfico 1 esto alguns desses financiamentos.
GRFICO 1
Valor dos desembolsos na Amaznia Legal (2014)
(Em R$ milhes)
47.311
24.977
9.061
4.793
2.202 3.077 3.074
127
FNO Incentivos FDA BNDES Convnios Investimentos Investimentos Total

fiscais1 de estados3 de municpios3
Fonte: Brasil (2015c); Banco da Amaznia (2015), Sudam (2016a); dados do Portal da Transparncia, disponvel em: <goo.gl/
pxYnKU>; estatsticas por regio, estado e porte da empresa do BNDES, disponvel em: <goo.gl/a4Vp3O>; e contas anuais
do Sistema de Informaes Contbeis e Fiscais do Setor Pblico Brasileiro (Siconfi) da Secretaria do Tesouro Nacional (STN).
Elaborao do autor.
Notas: 1 Previso dos gastos tributrios pela Receita Federal do Brasil (RFB).
2
Valor liberado com fim da vigncia em 2014.
3
Investimentos na rubrica despesas oramentrias pagas no Finanas do Brasil (Finbra) 2014.

3.1 FNO
No que tange aos instrumentos explcitos, o FNO o instrumento com maior
capilaridade, abrangendo setores em todos os municpios da regio Norte. Ele
gerenciado pelo Banco da Amaznia com algumas competncias da Sudam,
e, segundo seu relatrio de atividades, teve desembolso de R$ 4,7 bilhes em
2014, divididos em vrios programas: o Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (Pronaf ), o Programa de Financiamento do Desenvolvimento
Sustentvel da Amaznia (Amaznia Sustentvel), o Plano Agricultura de Baixa
Emisso de Carbono (ABC), orientado para a reduo da emisso de gases de
efeito estufa na agricultura, o Programa de Financiamento para Manuteno e
Recuperao da Biodiversidade Amaznica (Biodiversidade), e os programas de
financiamento a micro e pequenas empresas e empreendedor individual.
O Pronaf abrange doze linhas. Em 2014, o nmero de contrataes
correspondeu a 30.330, somando R$ 695 milhes, com destaque para a linha
de crdito Mais Alimentos no Par e na Rondnia. No Programa Amaznia
Sustentvel, o maior de todos, a agropecuria a maior demandante de recursos
(R$ 1,7 bilho), alocados principalmente em Tocantins, Rondnia e Par. De forma
similar ocorre no Plano ABC, que contratou R$ 611 milhes, do qual metade foi
para o Tocantins, mesmo que o maior nmero de operaes seja no Par (8.734).
No setor rural, 75% das operaes esto entre R$ 1 mil e R$ 35 mil, reflexo
do crdito aos pronafianos. No entanto, os valores contratados entre R$ 200 mil
e R$ 10 milhes concentram 55% dos valores, refletindo o setor agropecurio do
Par, de Rondnia e do Tocantins.
No setor no rural, comrcio e servios (R$ 1,01 bilho) e indstria (R$ 1,07
bilho) so os maiores contratantes no Amaznia Sustentvel, principalmente no
Amazonas e no Par. Vale ressaltar que, das 44 contrataes acima de R$ 10 milhes,
20 esto no muncipio de Manaus. Para os micro e pequenos empreendedores,
os programas de financiamento a micro e pequenas empresas e empreendedor
individual apresentam valores similares ao Pronaf, R$ 600 milhes, mas o nmero
de operaes bem menor: 1.795. O comrcio e os servios so relevantes nessa
linha (R$ 414 milhes), porm ainda existem dificuldades para contrataes ao
empreendedor individual (R$ 6 milhes).
O nmero de contrataes no setor no rural chega a mais de 5 mil, pulverizado
entre faixas de R$ 1 mil e R$ 1 milho (93%), principalmente no comrcio e nos
servios. No entanto, existem grandes contrataes entre R$ 20 milhes e R$ 100
milhes, o que caracteriza um maior volume para maiores empreendimentos, como
a indstria (Banco da Amaznia, 2015, p. 87-88).

Os outros programas mostram ainda pequena participao. O Programa

Biodiversidade, que apoia prticas de manejo e recuperao de reas degradadas,
realizou 66 operaes, disponibilizando R$ 140 milhes em 2014. Caracterstica
similar ocorre em programas de cincia e tecnologia, cultura, infraestrutura e
pesca e aquicultura, reas em que o FNO no apresenta tanta atratividade para a
demanda existente.
O que se nota no FNO o seu direcionamento pela demanda. Na rea rural,
as grandes reas agrcolas do Arco do Povoamento Adensado so as que mais obtm
emprstimos concedidos. O grande produtor no Par, em Rondnia e no Tocantins
tem grandes valores contratados, isso porque o Mato Grosso no abrangido pelo
FNO, enquanto os pronafianos tm um elevado nmero de contrataes.
No setor no rural, o volume de contrataes menor e concentrado em
alguns setores, como a indstria em Manaus, no comrcio e nos servios, que tm
pouco efeito multiplicador, mas est presente e sustenta boa parte das cidades
daAmaznia.
Essa relao de direcionamento do FNO pela demanda ao setor produtivo rural
e indstria pode formar uma rede de cidades policntricas, como em Manaus ou em
cidades da fronteira agrcola Vilhena e Paragominas, por exemplo , porm deixa
merc cidades que sobrevivem dos comrcios e servios, como Tef, aumentando
a divergncia entre elas. Da mesma maneira, o pequeno empreendedor que age em
atividades fora do comrcio e servios, principalmente nas grandes reas urbanas
amaznicas, ainda no to incentivado e pode ser um agente impulsionador da
inovao para resolver problemas da regio.
Dessa forma, descobrir como direcionar as contrataes de forma rentvel
para cidades com acesso mais restrito, aumentando a escala e mantendo o uso
sustentvel dos recursos naturais, da mesma forma que para o pequeno empresrio
urbano com grande capacidade inovadora, o desafio da PNDR II ao utilizar o
FNO como instrumento.
3.2 FDA
O outro instrumento, o FDA, destinado para grandes investimentos em
infraestrutura, assim como foi o Fundo de Investimentos da Amaznia (Finam)
no passado. Segundo o relatrio de gesto do FDA, foi desembolsado R$ 127
milhes em 2014, o menor valor entre todos os instrumentos analisados, quando
foi orado R$ 1,390 bilho. A razo para isso so as dificuldades na sua aplicao.
Seus recursos so provenientes majoritariamente de dotaes do Oramento
Geral da Unio (OGU)7 e financiavam principalmente investimentos no setor
7. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2012/Decreto/D7839.htm>.

de energia eltrica at 2012, como linhes, hidreltricas, termeltricas e pequenas

centrais eltricas (PCHs). Portugal, Silva e Mouro (2015) mostram que a dotao
oramentria para o FDA se encontra no mesmo nvel desde 2012, quando houve
uma mudana na legislao para dar maior autonomia ao fundo. No entanto, a
lei alterou a assuno do risco para o agente operador, o que gerou diminuio
do nvel de aprovao de pleitos, deixando de ser interessante aos bancos operar o
fundo, uma vez que h produtos similares.
Com isso, o FDA se torna concorrente s linhas de crdito dos bancos operadores,
em especial do FNO. As grandes empresas, que seriam os demandantes do FDA,
captam o fundo constitucional, por esse ser mais slido. A legislao do FDA admite
que os beneficirios possam acessar o crdito desde que tenham 20% de recursos
prprios no valor do projeto, enquanto para o FNO as empresas com faturamento
acima de R$ 90 milhes podem financiar entre 90% e 70% do projeto. Em outras
palavras, o FDA no delimita seu espao nas grandes empresas, e o FNO pode
abrang-las, num processo de encolhimento do primeiro. Outro fato foi que a
extino da Sudam nos anos 2000 e a paralela mudana de Finam para FDA
fizeram com que as grandes empresas demandantes do primeiro migrassem para
outras fontes de financiamento, como o FNO e o BNDES.
3.3 Incentivos fiscais

O terceiro instrumento explcito da PNDR so os incentivos fiscais, entendidos
como gastos tributrios, segundo nomenclatura da Receita Federal do Brasil
(RFB). Eles so aprovados pela Sudam em setores considerados prioritrios para o
desenvolvimento regional,8 em projetos de implantao, diversificao, ampliao
e modernizao, nos quais a principal modalidade a reduo fixa de 75% do
Imposto de Renda de Pessoa Jurdica (IRPJ).9 Em seguida, as empresas se dirigem
RFB, que reconhece o incentivo.
Em 2014, as estimativas da RFB calcularam gastos tributrios de R$ 2,202
bilhes. Sudam (2016b) mostra que em 2014 foram concedidos 238 incentivos
fiscais, a maioria no Amazonas (110) e no Mato Grosso (81). O estudo mostra
que historicamente os incentivos so destinados para o setor de eletroeletrnica e
microeletrnica, caracterstica do PIM, no entanto, nos ltimos anos, a indstria
de alimentos e bebidas, que representa os gros do Mato Grosso, vem aumentando
sua participao relativa. Tambm foram incentivados projetos de infraestrutura,
8. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2002/d4212.htm>.

9. As outras modalidades so: reduo escalonada do Imposto de Renda (IR) e adicionais no restituveis de 12,5% de
2009 a 2013; depsitos para reinvestimento; depreciao acelerada incentivada para efeito de clculo do IR; desconto
dos crditos da contribuio para o Programa de Integrao Social e o Programa de Formao do Patrimnio do Servidor
Pblico (PIS/Pasep) e da Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins); iseno do Adicional ao
Frete para Renovao da Marinha Mercante (AFRMM); e iseno do IR para fabricantes de mquinas, equipamentos,
instrumentos e dispositivos voltados para o programa de incluso digital.

principalmente no setor energtico. Assim como no FNO, os incentivos so guiados

pela demanda, s que nesse caso a industrial.
Outro ponto levantado no estudo foi que os pleitos para modernizao
apresentam tendncia de crescimento quase no mesmo nvel da implantao.
Isso significa algo positivo, pois pode estar se iniciando um segundo momento
do instrumento, visto que cada vez mais esses pleitos so concedidos para
empresas j instaladas e que buscam a modernizao em vez da captao de
novosempreendimentos.
3.4 BNDES
Na mesma linha dos instrumentos explcitos de financiamento aos setores produtivos,
o BNDES, segundo seu stio eletrnico, desembolsou R$ 24,9 bilhes na Amaznia
Legal em 2014.10 Se levada em considerao apenas a regio Norte, foram R$14
bilhes destinados majoritariamente para as grandes empresas. Este perfil de
emprstimos est muito relacionado ao financiamento das obras do Programa de
Acelerao do Crescimento (PAC), como a Usina Hidreltrica de Belo Monte, no
Par, e as de Jirau e Santo Antnio, em Rondnia.
Fazendo um comparativo com 2012, ltimo ano em que os desembolsos
por setor foram regionalizados, os gastos com infraestrutura na regio Norte
corresponderam a 63% dos R$ 13 bilhes investidos, dos quais os principais estados
atendidos foram Par e Rondnia. Se includos o Mato Grosso e o Maranho,
o primeiro o nico em que os desembolsos com agropecuria ultrapassaram a
infraestrutura (BNDES, 2013, p. 195).
Com base nessas informaes, nota-se um papel bem claro do BNDES na
regio: financiar os grandes projetos de infraestrutura. Ele engloba investimentos
que o FNO no tem recursos suficientes para financiar. Nessa decomposio de
papis dos fundos, o BNDES complementa o FDA, por este ainda ser frgil. O
FNO, do outro lado, supre sua funo de prover crdito aos pequenos produtores
rurais e no rurais, mas tambm entra suplementarmente nos grandes investimentos.
Ainda no mbito do BNDES, h o Fundo Amaznia, no para financiar
projetos produtivos, mas, sim, investimentos no reembolsveis provenientes de
doaes internacionais em aes de combate ao desmatamento e uso sustentvel
das florestas, podendo financiar 20% de seus recursos em outros biomas. No stio
eletrnico do fundo, de 2008 a 2015, j foram desembolsados R$ 518 milhes,
contemplando oitenta projetos direcionados para o terceiro setor, a Unio, os
10. Soma dos desembolsos nos estados da regio Norte, mais o Maranho e o Mato Grosso. Estatsticas por regio,
estado e porte da empresa do BNDES, disponvel em: <goo.gl/a4Vp3O>.

estados, os municpios, as universidades e os organismos internacionais (Fundo

Amaznia, 2016, p. 34-35).
O que se depreende dos trs ltimos instrumentos explcitos somados ao
BNDES que so voltados para o meio empresarial, e sua articulao feita para
setores econmicos. Porm, os princpios e objetivos da PNDR II necessitam do
financiamento para entes pblicos que so competentes, segundo a Constituio
de 1988, para garantir um mnimo de capacidades bsicas, como o acesso ao
saneamento bsico, sade, educao e infraestrutura urbana, a fim de realizar
investimentos e mant-los. Este um fato importante que no to relacionado
ao crescimento do PIB, mas tem impacto na qualidade de vida da populao.
3.5 Convnios
Os desdobramentos da crise fiscal dos anos 1980 e o maior controle sobre as
finanas pblicas subnacionais aps meados dos anos 1990 (Lopreato, 2002)
criaram uma lacuna no financiamento aos entes pblicos, em geral, e poltica
regional, em particular. A PNDR no aprovou o FNDR para financiar consrcios de
municpios, prefeituras e estados, de forma que, no seu lugar, surgem os convnios
como importante fonte de financiamento dos entes pblicos, que tm, por sua vez,
contratos com os ministrios ou emendas parlamentares como fonte.
Na Amaznia, foram assinados 2.416 convnios que equivaleram a R$ 3,077
bilhes liberados em convnios com fim de vigncia em 2014.11 Maranho, Acre,
Amap e Tocantins tiveram liberados mais de R$ 500 mil cada, e o maior nmero
de convnios esteve no Maranho, em Rondnia, no Mato Grosso e no Par, com
mais de 320 cada. Na relao convnio-valores, o estado do Amap aquele que
recebeu o maior aporte de recursos (R$ 4,4 milhes por convnio).
No total de recursos liberados dos convnios com fim da vigncia em 2014,
os municpios so os mais beneficiados, porm, se vistos os maiores convnios, os
trs maiores destinos so os estados. O Ministrio dos Transportes, por meio do
Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), liberou recursos
de R$ 460 milhes para o governo do Amap para a construo de uma rodovia
entre Ferreira Gomes e Caloene, e R$ 246 milhes para o governo do Acre para
asfaltamento e modernizao de um trecho da BR-364 entre o municpio de Sena
Madureira e o rio Macap. Ressalta-se que a maioria dos convnios oriunda
de editais do governo federal em programas nacionais, sem perspectiva regional,
causando concorrncia entre os entes.
No mbito da PNDR, o Ministrio da Integrao liberou R$ 437 milhes
em 133 convnios, o que o fez ser o segundo ministrio em nmero de convnios
11. Dados do Portal da Transparncia, disponvel em: <goo.gl/pxYnKU>. Acesso em: 10 out. 2016.

naquele ano. Metade deste valor foi destinada implantao de um polo de

fruticultura no Tocantins. A principal atuao foi na rea da defesa civil e irrigao.
Por sua vez, a Sudam liberou R$ 663,9 mil em 5 convnios com fim em 2014.
Porm, se somados aqueles com fim em 2015, o valor liberado pula para R$ 8,3
milhes em 32 convnios. O principal destino so os municpios, e a fonte em sua
maioria so emendas parlamentares.
3.6 Estados e municpios

A anlise anterior mostra que os convnios so importantes enquanto instrumento
de financiamento para os municpios. Os investimentos realizados pelas prefeituras
so basicamente financiados por eles, com algumas excees em assunes de
dvida, recursos prprios ou transferncias do governo federal. Os dados do Portal
da Transparncia mostram que, em 2014, os municpios amaznicos investiram
R$ 3,07 bilhes, enquanto os convnios liberaram R$ 2,5 bilhes para eles. Se
excludos Manaus e Parauapebas, que tm grande receita prpria e investiram
juntos R$ 600 milhes nesse perodo, pode-se dizer que os convnios financiaram
os investimentos dos municpios na Amaznia, pois os valores so prximos.
Com relao aos estados, os investimentos atingiram R$ 9,061 bilhes, e o
estado que mais investiu foi o Amazonas, seguido pelo Mato Grosso. Nos estados,
os convnios so importantes, mas tambm h grande participao da dvida
pblica, da arrecadao prpria e das transferncias do governo federal como fontes
de financiamento. Os estados amaznicos estavam longe dos limites da dvida,
estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), de 200%. A maior delas
a do Acre, com 74%, mas estados como Par (10%) e Roraima (18%) apresentaram
valores baixssimos na relao entre dvida consolidada lquida (DCL) e receita
corrente lquida (RCL).12
A capacidade de investimento de cada um baixa se comparados aos
instrumentos explcitos ou mesmo aos convnios. O Amazonas, que mais investe,
gasta R$ 1,8 bilho. As fontes de financiamento externas so reduzidas em funo
da LRF, e os estados se financiam por meio dos bancos pblicos federais, como a
Caixa Econmica Federal, o Banco do Brasil e o BNDES, pois o Par apresenta
dificuldades em tributar sua principal atividade econmica, a minerao, e o Acre, o
Amap e a Roraima ainda sobrevivem em parte das transferncias do governo federal.
Em outras palavras, a fragilidade econmica dos estados e a atual configurao
federativa brasileira influenciam na sua capacidade de financiar investimentos por
conta prpria.
12. Disponvel em: <https://www.tesouro.fazenda.gov.br/indicadores-fiscais-e-de-endividamento>. Acesso em: 10

out. 2016.

4 A COORDENAO DA POLTICA REGIONAL COMO FATOR-CHAVE

A PNDR, tanto a primeira quanto a segunda fase, parte do princpio transversal, que
perpassa por diversas instituies de forma a orientar a governana para o objetivo
do desenvolvimento. No entanto, a coordenao poltica da PNDR difcil de
se realizar, e a ausncia de normatizao como poltica de Estado atravs de uma
lei d brechas a conflitos. Os diversos governos estaduais, secretarias, prefeituras,
empresas pblicas e rgos federais delimitam seu campo de atuao com pouco
enquadramento PDR vigente. Na PNDR II e no PAS so citadas estratgias
para melhorar a governana da poltica, e esta seo busca refletir sobre o tema.
4.1 Sistema Nacional de Desenvolvimento Regional (SNDR)

A primeira estratgia da PNDR II prope uma estrutura para o SNDR, o qual a
figura 2 melhor exemplifica.
FIGURA 2
SNDR
Conselho Nacional de Integrao de Polticas Pblicas no territrio

Nvel estratgico
Ministros e presidente da Repblica
Cmara Interministerial de Gesto Integrada de Polticas Regionais Nvel ttico

Secretrios, executivos e ministrios
Comits estaduais de gesto de polticas no territrio

Estados
Federados Nvel operacional
Fruns de messorregies,
colegiados
Instncias supramunicipais ou sub-regionais territoriais etc.
Fonte: Brasil (2012).
O SNDR seria formado no nvel estratgico, que deliberativo, por um

conselho constitudo pela Presidncia da Repblica com os ministrios que interagem
com a PNDR. O nvel ttico, que assegurar a convergncia das aes com os
objetivos da poltica, ser composto pelos secretrios executivos dos ministrios
relacionados. E no nvel operacional existiriam comits estaduais de gesto e
instncias supramunicipais ou sub-regionais.
Como ressaltaram Alves e Rocha Neto (2014), a questo regional tinha
deixado de ser uma das prioridades do governo federal, e o que se denota uma

tentativa de voltar a prioriz-la. A composio em esferas decisrias de poder ligadas

diretamente Presidncia da Repblica combinada com esferas mais prximas
ao territrio, formando uma hierarquia entre os nveis, o que confere proposio
o princpio transversal.
4.2 Introduo ou reforo da dimenso territorial em aes do

governofederal
Uma segunda estratgia seria introduzir ou reforar a dimenso territorial em aes
do governo federal. Na Amaznia, existem alguns avanos na interlocuo entre
as instituies. O mapa 1 mostra que o Ministrio do Meio Ambiente (MMA)
planeja algumas aes de acordo com os planos no mbito da PNDR, at mesmo
por ter sido um dos propositores do PAS.
MAPA 1
Municpios-alvo para o eixo ordenamento fundirio e territorial do MMA
Fonte: Brasil (2015b)

Obs.: Figura reproduzida em baixa resoluo e cujos leiaute e textos no puderam ser padronizados e revisados em virtude das
condies tcnicas dos originais (nota do Editorial).
Os muncipios-alvo do Plano de Ao para Preveno e Controle do

Desmatamento na Amaznia Legal (PPCDAM) do MMA seguem os trs planos
sub-regionais da PNDR, de forma a implantar aes de ordenamento fundirio e
territorial. Nota-se tambm que os muncipios na faixa de fronteira em Rondnia
e no Acre so prioritrios no mapa. Porm, o PPCDAM no cita explicitamente
a PNDR, mesmo que o objetivo seja convergir iniciativas.

Alm do plano do MMA, o Ministrio dos Transportes, como visto

anteriormente, liberou aos estados recursos de convnios em obras de infraestrutura
de rodovias, o que est dentro da melhoria da competitividade regional citada na
PNDR II. A construo de portos, em especial no Maranho, tambm foi obra
oportunizada pelos convnios que poderiam ser enquadrados poltica regional.
Outra ao importante o Programa Calha Norte do Ministrio da Defesa,
que aumenta a participao do Estado na regio, uma das estratgias do PAS,
devido atuao tanto nas fronteiras para soberania nacional, quanto em obras
como rodovias, portos, pontes, escolas e creches, por meio de convnios com
estados e prefeituras.
Aes como o Minha Casa Minha Vida, do Ministrio das Cidades, ajudariam
a consolidar redes de cidades. O incentivo abertura de cursos de medicina fora das
capitais pelo Ministrio da Sade elevaria a oferta de mdicos em reas mais isoladas.
Recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao, do Ministrio da
Educao, melhorariam ndices de educao. Enfim, essa srie de aes espalhadas
pelos ministrios os torna elegveis para composio do SNDR, pois suas aes,
apesar de nacionais, tm forte impacto regional e atuam complementarmente aos
instrumentos explcitos da PNDR.
4.3 Coordenao pela Sudam segundo o PAS

A proposta do SNDR fala em comits estaduais de gesto, e o PAS cita a Sudam
como responsvel pela coordenao das aes do desenvolvimento regional.
Historicamente, a Sudam exerceu o papel de representante dos estados da Amaznia
Legal por meio do seu Conselho Deliberativo (Condel). Ele formado por
governadores, ministrios, prefeitos, entre outros, cuja competncia acompanhar
e avaliar a execuo dos planos regionais. Assim, a adequao do Condel ao nvel
operacional do SNDR se faz necessria para convergncia das estratgias do PAS
e da PNDR II.
Outro ponto foi que, no perodo em que a poltica regional entrou em
declnio, a Sudam passou por uma fase de instabilidade, com graves denncias
em fins dos anos 1990 que culminaram na sua extino em 2001 e recriao em
2007, com a implantao da PNDR. Seu vigor, porm, no o mesmo, seja em
recursos fsicos, financeiros ou administrativos, mas suas competncias so relevantes
para o planejamento do desenvolvimento, como os conferidos pelo PAS. Desde
sua recriao, a principal atuao da Sudam via FDA e incentivos fiscais para a
iniciativa privada, e por convnios oriundos de emendas parlamentares parafinanciar
entes pblicos, principalmente prefeituras. No entanto, essa atuao ainda tem
grandes limitaes oramentrias e administrativas.

A fragilidade institucional da Sudam fez com que ganhasse fora o Banco da

Amaznia no planejamento do desenvolvimento. A maior capilaridade do FNO
em atividades econmicas e nos menores portes de empreendimentos, unida
estabilidade dos recursos disponibilizados, fez com que o banco melhorasse suas formas
de aplicao e ganhasse maior espao na execuo da PNDR. Atualmente, o FNO
atende o pequeno produtor rural, as grandes empresas urbanas, os agropecuaristas,
o setor florestal, o comrcio e os servios e o microempreendedor, e consegue criar
portflios de crdito que atendem o grande, o mdio e o pequeno empresrio.
Os planos de aplicao, a escolha dos setores prioritrios, a verificao das
metas alcanadas e a avaliao dos impactos do FNO foram elaborados pelo Banco
da Amaznia em parceria com o MI. O patrocnio de eventos, a participao em
planejamentos com os estados e, sobretudo, o financiamento do Pronaf que requer
uma srie de articulaes institucionais para regularizao fundiria, titulao e
assistncia tcnica com ministrios, juntas comerciais, institutos de terras, rgos
de assessoria governamentais, entre outros fazem com que esse banco seja um
ator importante para o desenvolvimento, o que o torna, atualmente, a instituio
mais transversal da PNDR na Amaznia.
Entretanto, esse movimento aumenta tambm as responsabilidades da
instituio. Em 2012, foi criada uma linha especial para atendimento das vtimas
das secas na Amaznia. Com o menor poder financeiro dos estados para prover
recursos, o banco assume a funo de auxiliar as vtimas, mesmo que seu instrumento
seja o crdito, que possui risco e necessidade de pagamento e, portanto, no seria
o mais indicado para situaes de calamidades.
Esse exemplo expe um constrangimento pelo qual o banco passa. Por um
lado, ele vinculado ao Ministrio da Fazenda como instituio bancria, sujeito
aos acordos de Basileia, que vogam pela proteo ao risco de crdito de forma a
garantir retorno e limitar a inadimplncia. Por outro, o MI e a PNDR propem
uma PDR com atendimento preferencial aos setores de menor porte, mais frgeis
e de menores retornos, mas cujo crdito tem um efeito maior sobre variveis de
desenvolvimento, como o emprego e as capacidades.
Portanto, o principal dilema do Banco da Amaznia emprestar ao menor
risco e maior segurana para populaes mais carentes e setores mais frgeis, e
muitas vezes essa uma linha tnue na qual um exclui o outro, o que acarreta
crticas tanto dos que defendem um banco de desenvolvimento quanto dos que
apoiam um banco comercial.
4.4 Fazer o PRDA regionalizar o PPA

No mbito da Sudam, a instituio tem uma tarefa nada trivial. Ela responsvel pelo
Plano Regional de Desenvolvimento da Amaznia (PRDA), que requer profundos

estudos sobre a realidade amaznica para propor uma estratgia de florescimento

da sociedade local. O PRDA faz parte da estratgia da PNDR II de territorializar
os PPAs e articul-lo com os estados, de forma que eles levem em considerao os
objetivos gerais da PNDR, do PAS e dos cinco planos sub-regionais, alm de ser
sensato considerar os Objetivos do Milnio, que recentemente se transmutaram
em Objetivos de Desenvolvimento Sustentvel (ODS), da Organizao das Naes
Unidas (ONU).
Esse plano importante porque serve como paradigma para os PPAs estaduais.
A clareza dos objetivos, estratgias e metas fundamental para o enquadramento
do planejamento estadual ao regional. As diversas esferas necessrias para uma
estratgia de desenvolvimento precisam entender o planejamento, o que est sendo
feito e onde se quer chegar, alm, claro, da oportunidade poltica para realizao
das aes. A ordem organizar interesses, e as PDRs atuam como um cobertor
sobre as polticas praticadas pelos governos.
A expresso cobertor usada para se referir forma com que as PDRs objetivam
atuar sobre todas as dimenses do desenvolvimento, mas no h instrumentos
suficientes para isso, e elas acabam tendo que atuar articuladas com outros rgos.
Dessa forma, essa poltica deve funcionar no mbito regional onde as polticas
nacionais e estaduais tm limitaes geogrficas e de conhecimento territorial.
Cada ente tem o seu espao, e a poltica regional cobre os espaos descobertos, da
a importncia de um paradigma objetivo como o PRDA.
Como exemplo de estratgias regionais que so especficas da Amazniaest
a questo do transporte fluvial, o qual perpassa mais de um estado, que no
estdiretamente ligada a uma poltica nacional. A PNDR II deve incentivar a
mo de obra residente, que vive do seu trabalho e j atua na rea, a se especializar
na fabricao de barcos que transportem pessoas e mercadorias de forma cada vez
mais eficiente entre pontos que j possuem acumulao de capital, causado pelos
grandes projetos. A longo prazo, isso levar criao de mercados nas regies mais
isoladas devido ao difcil acesso.
No entanto, isso denota articulao com instituies privadas e governamentais,
j que a Sudam tem seus principais recursos direcionados para a iniciativa privada, e
difcil pensar em polticas com oramentos de terceiros, uma vez que estes se sentem
alijados das esferas de deciso. A regra ter instrumentos e atuar complementarmente
numa relao em que todos ganham, garantindo capacidades s pessoas e aos entes.
4.5 Estados, municpios e coordenao dos instrumentos

Os instrumentos explcitos da PNDR, sob coordenao da Sudam, do Banco da
Amaznia e do MI, atacam a dimenso econmica da poltica, que necessariamente
precisa passar por outras dimenses, como a social, cuja capacidade de ao

est ao alcance de estados, municpios e ministrios. neste fato que est o

sentido transversal da Sudam. Entretanto, a grande questo : como utilizar
instrumentos econmicos da poltica regional em complementaridade a polticas
e aes desenvolvidas por entes governamentais e empresas? Como articul-los?
A resposta bastante complexa. Nos estados da Federao, cada um tem
seu prprio planejamento e instrumentos, e pequeno o seu enquadramento
PNDR, at pela fragilidade da poltica. A competio entre as Unidades da
Federao faz com que haja, primeiro, um planejamento estadual e, depois, a
participao de outras instncias, com o objetivo de captar recursos para o que
foi planejado. O planejamento se torna pouco coordenado e cooperativo, mas na
fase da execuo dos gastos ocorre a busca por parceiros como bancos pblicos
nacionais, internacionais, governo federal e emendas parlamentares, o que torna
o planejamento ainda mais difuso.
Na linha dos instrumentos, comum na literatura a chamada guerra fiscal,
na qual os estados fazem uso de incentivos fiscais para atrair empresas para o seu
territrio. Na Amaznia, a anlise melhor se feita em separado: Amaznia ocidental
e oriental. Na primeira, a poltica vem desde os anos 1960, com destaque para o
PIM, que concede isenes tributrias nos mbitos federal, estadual e municipal, ou
seja, reduz a arrecadao sobre as trs escalas. Quem gerencia e planeja esta poltica
a Superintendncia da Zona Franca de Manaus (Suframa), embora a Sudam
tambm conceda incentivos no estado para setores no abrangidos pela primeira.
Na parte oriental, a guerra fiscal est no nvel estadual com a iseno do
Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS) para
atrao de firmas. Os incentivos concedidos pela Sudam no fazem parte dessa
guerra entre estados, pois atuam a nvel regional, mas sem dvida tm impacto
indireto em relao a outras macrorregies. A participao dos municpios est em
uma menor escala pela baixa arrecadao em geral, mas o que se denota que, em
relao aos incentivos, o objetivo de atrao de investimentos, que histrico, deve
ser incorporado a um dos quatro objetivos da PNDR II. O desafio para que isso
acontea encontrar o dilogo, na parte ocidental, com a Suframa, a Sudam e os
governos dos estados, e na oriental, o dilogo entre os dois ltimos. Na interseo
estaria a RFB, para a anlise macroeconmica do instrumento.
Para a iniciativa privada, os instrumentos explcitos j fazem parte do cotidiano
das empresas da regio. fcil encontrar grandes empreendimentos que gozem dos
fundos e incentivos fiscais. O objetivo desses instrumentos sempre foi a atrao
e, em seguida, a manuteno das empresas para gerao de emprego e renda. Na
Amaznia, grandes empreendimentos j foram instalados nos setores de minerao,
petrleo, hidreltricas e agropecuria, inclusive nos ltimos anos, com participao
dos instrumentos explcitos. No entanto, a atrao de grandes empresas a primeira

fase do processo, e ela foi bastante difundida em dcadas anteriores. Na segunda fase, a
manuteno dos empreendimentos e a articulao com prefeituras e governos estaduais
so importantes para o alcance dos objetivos da poltica.
Ao fim da etapa de implantao so pagos royalties s municipalidades, de
forma a ajudar na gesto das externalidades produzidas pelos empreendimentos,
como os fluxos migratrios e o aumento da demanda social. Exemplos no faltam
no Par, como a Usina Hidreltrica de Belo Monte em Altamira, a de Tucuru, a
mina de ferro em Parauapebas, a de bauxita em Oriximin e Juruti, a siderrgica em
Marab, entre outros na Amaznia. Nesta fase, o desafio manter as externalidades
positivas, como o aumento da arrecadao e consolidao do emprego e renda, e
combater as negativas, como o aumento do fluxo migratrio desordenado.
Os empreendimentos atraem fluxo de mercadorias e pessoas, havendo, assim,
a necessidade de os rgos gestores da PNDR II atentarem para a articulao de
investimentos menores que atendam s demandas urbanas e rurais ocasionadas
pela implantao da poltica. Porm, este tipo de ao vai alm dos instrumentos
explcitos, que agem no campo econmico, sendo necessria a criao ou modificao
dos instrumentos para financiar entes subnacionais que detm uma gama de
competncias estabelecidas pela Constituio de 1988, mas insuficientes recursos
disponveis , recorrendo em boa parte aos convnios com os ministrios ou
relativos a emendas parlamentares para financiar investimentos.
Essa uma contradio na PNDR II, pois, de um lado, tem-se um instrumento
com dificuldade de aplicao, que o FDA, e, de outro, existem entes subfinanciados
para cumprir com alguns dos objetivos da poltica, como os estados e municpios.
Assim, a coordenao da PNDR na Amaznia deve necessariamente passar por um
fortalecimento da questo regional e das instituies responsveis por realiz-la, entre
elas a Sudam. Isso importante para melhor articular os instrumentos econmicos
disponveis com as aes na dimenso social, na qual outros entes tm competncia
constitucional. A separao entre dimenso econmica e social importante no
reenquadramento dos instrumentos explcitos da PNDR, pois se deve escolher
se atuaro s para iniciativa privada, como hoje, ou se sero destinados para
entes pblicos, em substituio aos convnios que hoje financiam fortemente os
investimentos subnacionais. Entretanto, isso diz respeito a decises estratgicas do
governo federal e abordagem da poltica regional enquanto prioridade no Brasil.
O captulo tentou refletir sobre amplos aspectos da PNDR II na Amaznia Legal,
apesar de a lei que a institui ainda no ter sido aprovada. Buscou-se debater se
os objetivos, as estratgias e os princpios elencados no Projeto de Lei do Senado

no 375, de 2015, conversam com os desafios, as oportunidades, o financiamento

e a coordenao da poltica, bem como com o PAS.
O que se percebeu, conforme desenvolvido em suas respectivas sees,
que os objetivos da PNDR II esto de acordo com os desafios da Amaznia.
No primeiro objetivo, o IVS mostra uma mancha vermelha na regio, no pelas
queimadas, mas pela sua vulnerabilidade, como falta de saneamento bsico, energia
eltrica e baixos rendimentos salariais, tanto na comparao com outras regies
quanto com ela mesma. Isso demonstra que a Amaznia precisa promover uma
convergncia no nvel de desenvolvimento inter e intrarregional. No segundo
objetivo, mesmo a regio no apresentando declnio populacional, necessrio
garantir a competitividade e a gerao de emprego e renda, pois j existe uma
populao formada e que sobrevive do seu trabalho.
O terceiro objetivo mostra que a Amaznia possui regies com forte
especializao em commodities, como na minerao e a agropecuria, mas tambm
devem ser levadas em conta reas de hidreltricas e com grande presena do
funcionalismo pblico, sendo imprescindvel promover agregao de valor nesses
locais. No quarto objetivo feita uma reflexo sobre a rede de cidades e seus possveis
danos ambientais, o que leva ao debate sobre a ligao entre elas e o amparo da
PNDR II aos municpios em que mineradoras e hidreltricas esto localizadas.
No que se refere ao financiamento do desenvolvimento regional, entre os
instrumentos explcitos e implcitos da PNDR II, foram investidos na Amaznia
R$ 47 bilhes em 2014, a maioria por parte do BNDES para infraestrutura.
Os instrumentos explcitos (FDA, FNO e incentivos fiscais) somaram R$ 7
bilhes destinados iniciativa privada, o que enfatiza a dimenso econmica dos
instrumentos da PNDR. Destes, foi constatado que o FNO o de maior capilaridade
e que os incentivos fiscais apresentam um novo momento, no apenas de atrao,
mas de modernizao das empresas beneficiadas, enquanto o FDA tem problemas
que o fazem concorrer com o FNO.
No financiamento a entes pblicos, que detm mais competncias na dimenso
social, como sade, educao e saneamento, que tambm constam nos objetivos
da poltica, a PDR atual no possui tantos instrumentos. O principal deles so
os convnios, cuja maioria oriunda de emendas parlamentares. No entanto, os
estados e municpios realizam investimentos financiados por convnios, porm com
outros ministrios, como os do transportes e da defesa, dada sua baixa capacidade
de arrecadao prpria.
Na coordenao da poltica foram colocadas as estratgias da PNDR II, de
acordo com o princpio da transversalidade entre as instituies. Ficou claro que
a ausncia de um paradigma para o planejamento regional sentida, pois a no
aprovao da lei da PNDR II no cria um sistema de governana como o SNDR

nem introduz ou refora a dimenso territorial nas aes dos ministrios e nos
PPAs, o que deixa os investimentos na regio difusos e espalhados pelas instituies.
Na Amaznia, o papel de coordenador regional da PNDR, tambm definida
pelo PAS, seria da Sudam, que agiria transversalmente entre empresas, estados e
municpios, tendo como paradigma o PRDA. Ele funcionaria como definio do
espao da poltica regional entre os nveis estadual, municipal e federal, dando a ela
uma espcie de cobertor para sua atuao. Entretanto, pela fragilidade institucional
da Sudam desde sua recriao, o Banco da Amaznia agregou vrias tarefas e hoje
a instituio mais transversal entre aquelas que atuam com o desenvolvimento
regional na Amaznia Legal, pela sua atuao com o FNO.
Da mesma maneira, para que a gesto da PNDR tenha xito necessrio
articular os instrumentos explcitos, que atuam na dimenso econmica, com
os implcitos, que atuam na dimenso econmica e social, mas esto fora das
instituies envolvidas na PNDR II. Ou at mesmo reformular os explcitos, como
o caso do FDA, que poderia financiar entes governamentais.
Assim, o captulo conclui pela urgncia da aprovao da lei da PNDR II com
o intuito de dar parmetros objetivos para as aes em nvel regional, o qual as
polticas nacionais e estaduais tm dificuldade de alcanar.
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CAPTULO 4
A ECONOMIA DO SUDESTE PARAENSE: EVIDNCIAS DAS

TRANSFORMAES ESTRUTURAIS1,2
Valdeci Monteiro dos Santos
1 INTRODUO
O sudeste paraense uma das mesorregies do estado do Par, sendo composta
por 39 municpios e uma rea de mais de 297 mil quilmetros quadrados, que
corresponde a um territrio maior, por exemplo, que o do estado de So Paulo,
cuja rea de 248,2 mil quilmetros quadrados.
A mesorregio tem chamado ateno pelo grande dinamismo socioeconmico
e pelas profundas transformaes na base socioprodutiva. Possua uma populao
estimada em julho de 2014 de R$ 1,8 milho (IBGE, 2014a), que corresponde
a 22,2% da populao do estado do Par; um produto interno bruto (PIB) em
2012 de R$ 37,5 bilhes (IBGE, 2014b), que equivale a 41% do PIB paraense
(salientando que sua participao estadual era 12,3% em 1980) e a 0,9% do PIB do
Brasil (uma contribuio similar dos estados do Rio Grande do Norte e Paraba e
superior a Alagoas, Sergipe, Piau, Rondnia, Tocantins, Amap, Acre eRoraima);
e responde por 59,4% das exportaes paraenses.3
Do lado da economia agrria, grandes projetos agropecurios, financiados pela
Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia (Sudam), para l se deslocaram
a partir da dcada de 1970, junto com frentes de expanso camponesa, compondo
gradativamente um mosaico rural, ao qual tambm se agregaram agentes locais
mercantis e produtores de economias extrativistas tradicionais; no entanto, foi o
processo de pecuarizao o principal vetor do crescimento. Por sua vez, a economia
da minerao vivenciou a saga dos garimpos, como a Serra Pelada, nos anos 1980,
e avanou, em meados dessa dcada, com a presena da Companhia Vale do Rio
Doce (CVRD),4 atuando na explorao mineral em larga escala. Ao mesmo tempo,
ocorreram processos aceleradores de crescimento populacional e de urbanizao,
1. Agradecimentos especiais aos professores Wilson Cano (orientador) e Tania Bacelar pelas contribuies e pelos
estmulos aportados nesta pesquisa.
2. Este captulo foi baseado na tese de doutorado de Santos (2011).
3. Para mais informaes, consultar o Sistema de Anlise das Informaes de Comrcio Exterior (Alice Web) do Ministrio
da Indstria, Comrcio Exterior e Servios (MDIC), disponvel em: <http://aliceweb2.mdic.br/>. Acesso em: out. 2016.
4. A partir de novembro de 2007, a marca da CVRD passou a ser oficialmente denominada Vale.

com a criao de novos municpios e a instalao de infraestruturas viria, de

energia e de comunicao.
Duas hipteses bsicas sobre essa experincia podem ser formuladas: i) a regio
havia, de fato, crescido e vivenciado grandes mudanas na sua estrutura produtiva,
embora intrarregionalmente desigual, e, no obstante haver construdo novas bases
infraestruturais e ampliado sua rede urbana, no testemunhou transformaes
significativas nas condies de vida da sua populao, afora ter provocado graves
problemas ambientais e fundirios; e ii) a regio extraiu seu dinamismo, de um
lado, da frente de expanso agropecuria que teria resultado na conformao
de uma estrutura dual, com a presena concomitante de pequenos e grandes
produtores e, de outro, da frente de expanso mineradora, que surgida em
meados da dcada de 1980 cresceu de forma exponencial, mas no teria logrado
expressivos impactos qualitativamente positivos, na economia regional, salvo em
alguns municpios apenas.
Na anlise a seguir, apresentam-se cinco evidncias de ter havido importantes
mudanas na base socioeconmica do sudeste paraense e, num sentido mais amplo,
ocorrido uma alterao relevante no padro geral de desenvolvimento mesorregional.
2 DINAMIZAO ECONMICA, DIVERSIFICAO DA BASE AGROPECURIA E

PESO ESTRATGICO DA MINERAO
2.1 Desempenho do PIB e PIB per capita, e mudanas na composio da

base produtiva
O estado do Par e, em especial, a mesorregio do sudeste paraense, a partir de
meados da dcada de 1960, iniciou uma longa trajetria de crescimento econmico
e de integrao com o resto do pas e o exterior.
Entre meados dos anos 1960 e ao longo das dcadas de 1970 e 1980 perodo
que coincide com a ampliao das aes do Estado brasileiro , h um forte
crescimento do PIB paraense, ocorrendo, a partir de 1980, taxas anuais superiores
s apresentadas pela economia brasileira. Mesmo verificando-se oscilaes, nas
taxas de crescimento do estado, a tendncia geral, entre 1980 e 2004, tambm
de relevante crescimento.
A dinmica econmica do sudeste paraense teve uma forte influncia nesse
desempenho do Par, considerando-se tanto o intervalo entre as dcadas de 1960
e 1980 quando ocorre o processo de insero dos grandes projetos agropecurios
e um intenso movimento migratrio na mesorregio quanto a partir da dcada
de 1980, em que se verifica a forte presena da atividade mineradora.
A tabela 1 retrata a distribuio relativa das mesorregies do Par no total do
PIB estadual. Os dados revelam o aumento da contribuio do sudeste paraense

A Economia do Sudeste Paraense: evidncias das transformaes estruturais | 129
desde 1970. Nesse ano, o PIB mesorregional correspondia apenas a 2,6% no

Par. J em 1980, ocorre a elevao para 12,3% (em 1975, a contribuio fora de
5,4%). Na sequncia, a participao foi crescente: 16,1% (1996), 26,5% (1999)
e 31,7% (2004). Informaes mais recentes indicam que a regio expandiu ainda
mais sua contribuio no PIB estadual, alcanando o patamar de 41%, em 2012.
As informaes da tabela 1 tambm revelam o peso econmico de alguns
municpios da mesorregio, como Tucuru, Marab e Parauapebas. Estes e
outros municpios da regio se expandiram no contexto de fatos como: i) a instalao
da Usina Hidreltrica de Tucuru, em 1980, no municpio deste mesmo nome; ii) a
expanso das atividades minerais, em especial a influncia da explorao das minas
da Vale, nos municpios sob sua influncia, como Parauapebas e Cana dos Carajs;
iii) a influncia nas municipalidades da abertura da rodovia PA-70, conjugada
com a expanso migratria, ao longo do seu trajeto, como no caso de Marab; e
iv) o desempenho de municpios absorvedores de antigas fronteiras agropecurias,
revigorados com a nova frente mineral, caso de Paragominas.
TABELA 1
Par: mesorregies e municpios selecionados distribuio espacial doPIB
(Em %)
Participao relativa do PIB
Municpio
1970 1980 1996 1999 2004
Estado do Par 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Baixo Amazonas 9,5 15,3 9,6 8,6 8,3
Maraj 5,7 5,2 3,2 3,4 2,7
Nordeste paraense 19,1 16,9 10,2 13,4 11,2
Regio metropolitana (RM) de Belm 61,9 47,5 57,8 41,8 40,1
Sudeste paraense 2,6 12,3 16,1 26,5 31,7
Tucuru 0,3 4,4 0,7 3,0 5,5
Marab 1,3 1,3 2,3 2,9 4,3
Parauapebas - - 5,0 3,8 4,0
Paragominas 0,3 2,2 1,3 1,8 1,7
So Flix do Xingu 0,1 0,3 0,3 1,4 1,3
Sudoeste paraense 1,3 2,8 3,1 6,3 6,0
Fonte: Ipeadata de 1970 a 1996 disponvel em: <http://www.ipeadata.gov.br/Default.aspx>; e Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatstica (IBGE) de 1999 a 2004.
A anlise do PIB setorial ressalta a importncia da indstria extrativa mineral.

Pelos dados da tabela 2, nota-se que o setor industrial, cuja participao era de
42,8% do PIB mesorregional (2002), passou a contribuir com metade (50%), em
2006 e 2007. A agropecuria, por seu turno, que registrou, nas ltimas dcadas do
sculo XX, um forte dinamismo e uma elevao no PIB mesorregional, apresentou

um processo de retrao de 20%, em 2002, a pouco mais de 11% do produto.

Osetor de servios alcanou, em 2007, o ndice de 41% do produto mesorregional,
devido ao aumento dos chamados servios de apoio indstria, bem como efetiva
expanso urbana dos ltimos quarenta anos.
TABELA 2
Sudeste paraense: distribuio setorial do PIB (2002-2007)1
(Em %)
Participao relativa setorial
Setor de atividade
2002 2003 2004 2005 2006 2007
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Agropecuria 20,0 18,6 13,9 13,3 12,7 11,4
Indstria 42,8 43,0 49,0 49,1 50,4 47,7
Servios 37,3 38,4 37,2 37,6 36,9 41,0
Fonte: SCN/IBGE.
Nota: 1 Base de clculo segundo a nova metodologia adotada pelo IBGE.
O desempenho do setor industrial, sobretudo do segmento de extrao

mineral do sudeste paraense, vem tendo um reflexo direto na sua dinmica e na
economia do Par, em particular, no seu agregado industrial. Segundo os dados
das Contas Regionais do IBGE, a mesorregio detinha, em 1999, 25,4% do valor
adicionado total da indstria do Par. Em 2004, passou a 37,3%. No mesmo
perodo, tambm se elevou a participao do setor agropecurio: de 45,2% (1999)
para 48,0% (2004), em razo dos incrementos da pecuria bovina (com efeitos, a
jusante, na cadeia frigorfica) da produo de gros (com destaque para soja, milho
e arroz) e da extrao de madeira.
Um dos reflexos dessa forte expanso da economia do sudeste paraense,
ocorrida nas ltimas dcadas, foi o aumento significativo do PIB per capita.
Em1999, a mesorregio j registrava 36,4 pontos percentuais (p.p.) acima do valor
do registrado no estado. A diferena ampliou-se para 50 p.p., em 2007, consolidando
o sudeste paraense como o maior PIB per capita do Par. Trs municpios tiveram
influncia relevante nesta expanso: Parauapebas, Cana dos Carajs e Tucuru,
todos com seus respectivos PIB per capita 2,5 vezes superiores ao do estado do
Par. Com efeito, os dados revelam, de um lado, o impacto da produo mineral
da rea de Carajs (onde se situam Parauapebas e Cana dos Carajs) e, de outro,
a elevao da oferta de energia em resposta ao aumento da demanda, o que se
refletiu diretamente no PIB do municpio de Tucuru.

2.2 Relevncia do drive exportador e a importncia da minerao

Pelo grfico 1, possvel constatar a importante contribuio do sudeste paraense
para as exportaes estaduais, com destaque para o perodo a partir de 2004. Ento,
sob o forte impulso da demanda mineral paraense, assistiu-se a contnuo aumento
das exportaes da mesorregio, que chegou a contribuir com 59,4% do volume
exportado pelo estado em 2009.
GRFICO 1
Participao das exportaes do sudeste paraense no total do estado (1997-2009)
(Em %)
70,0
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Sudeste paraense/Par
Fonte: Secretaria de Comrcio Exterior (Secex/MDIC).
Do ponto de vista intrarregional, o municpio de Parauapebas vem se

destacando como o principal exportador do sudeste paraense e, por extenso,do
Par como um todo. Em 2003, o municpio j detinha 27,4% das exportaes
estaduais, cifra que subiu para 46% em 2009. Outros destaques, nas exportaes, foram
Cana dos Carajs e Marab.
Analisando-se a pauta dos principais produtos exportados do sudeste paraense
pode-se constatar que o minrio de ferro respondeu, em 2008, por quase 82%,
seguido pelos minrios de cobre e mangans, que, juntos, contriburam com 15%
do total das exportaes. Da agropecuria, o principal produto exportado foi a soja
em gros (0,3%). Madeira compensada, em folhas e toras, respondeu por 0,7%
das exportaes mesorregionais. O elevado peso dos produtos minerais na pauta
exportadora do sudeste paraense tambm representativo no total das vendas
externas do estado do Par.

Outro ponto importante diz respeito infraestrutura montada, destacando-se

a Estrada de Ferro Carajs (EFC),5 cujo percurso se localiza, em grande parte,
no sudeste paraense. No entanto, o embarque dos produtos ocorre pelo Porto da
Madeira, no Maranho. Ressalte-se que, tanto a EFC quanto o Porto da Madeira
fazem parte da logstica da Vale.
2.3 Desdobramentos da frente agropecuria e consolidao da

estruturadual
A expanso da fronteira de recursos do sudeste paraense ocorrida a partir de 1960
teve incio capitaneado por um conjunto de aes do Estado brasileiro, com o
objetivo de integrar esse espao (e a Amaznia como um todo) dinmica do
capitalismo no pas. Isso permitiu, de um lado, a insero do grande capital,
particularmente, das regies Sul e Sudeste, ensejando grandes projetos agropecurios
na mesorregio, e, de outro, um intenso fluxo de pessoas vindas, sobretudo, do
Nordeste brasileiro, estimuladas por migrao espontnea ou por via de colonizao
dirigida pelo governo federal, na perspectiva de resolver parte do problema do
povoamento dessa mesorregio, bem como de assegurar mo de obra para os novos
projetos agropecurios.
Foi notvel o choque, na estrutura socioprodutiva mesorregional, dessa frente
de expanso, em especial nas dcadas de 1970 e 1980. Quebrou-se rapidamente a
base econmica preexistente, caracterizada: i) pelo predomnio do extrativismo e
da agricultura de subsistncia; ii) pelo poder poltico das oligarquias castanheiras
edaborracha; iii) pela presena de uma estrutura fundiria, na qual a terra era
baratae abundante; e iv) pela dinmica fundamentalmente centrada em fatores
endgenos e baixos vnculos com outras economias.
A frente formada fez emergir uma nova realidade agrria e fundiria, com
novos atores. Os donos e foreiros dos castanhais e remanescentes produtores da
borracha venderam suas terras a empresrios e a grandes pecuaristas de fora da
mesorregio, s permanecendo ligados terra aqueles que conseguiram captar,
com a venda das terras, os meios para disputar com os novos atores os recursos
concedidos pela Sudam (Coelho, 2004, p. 28). Novas terras foram adquiridas por
esses agentes externos, boa parte contendo floresta nativa, gradativamente desmatada,
para expandir os novos negcios, com destaque para a pecuria.
Por seu turno, o processo de migrao e colonizao que surgiu em paralelo
chegada do grande capital, encarado no incio como oportunidade de insero
nessa nova fronteira de recursos do Brasil, tornou-se gradativamente uma grande
decepo para o imigrante mais pobre, ocupante tradicional das terras devolutas,
5. Empreendimento de propriedade e controle da CVRD.

que acabaram tendo pouco espao, na lgica predominante do avano do grande

capital no sudeste paraense, marcado pela forte concentrao de terras. Parte desses
imigrantes e ocupantes foi incorporada como mo de obra barata nos projetos
agropecurios. Outra parte teve que viver como pequenos camponeses, produzindo
para seu prprio sustento e lutando para estabelecer-se num contexto de contnua
disputa pela posse e uso da terra.
Com o tempo, e no bojo do prprio esvaziamento do papel do estado,
a dinmica e a estrutura produtiva regional vo assumindo caractersticas
prprias. Assim, nas ltimas duas dcadas, duas categorias de produtores
rurais vo gradativamente firmar-se como atores relevantes: i) o grande e
mdio produtor patronal, representado por estabelecimentos rurais que atuam
segundo critrios empresariais e capitalistas grandes fazendeiros (pecuaristas) e
latifundirios empresariais autnomos (VW do Brasil S/A, Bradesco S/A e a construtora
Mendes Jnior, por exemplo); e ii) o pequeno produtor campons, grande parte
constituda por imigrantes, que pode ser definido como unidades de produo
caracterizadas por ter a famlia como parmetro central nos processos decisrios
(Costa, 2000,p. 279).
As categorias dos camponeses e dos produtores patronais podem ser consideradas
a base da organizao econmica do campo no sudeste paraense. Em torno delas,
como sugerem Hbette et al. (2004, p. 138-139), nas ltimas quatro dcadas, emergiu
uma terceira categoria, com certa expresso, definida como produtores agrcolas, que
no conseguem a posse da terra e acabam se tornando produtores dependentes e
subordinados s outras categorias, podendo enquadrar-se em duas situaes:
i) produtores que trabalham por conta prpria, embora em terra alheia, por
meio de relao de parceria ou como agregados; e ii) os que vendem sua fora
de trabalho mediante salrio, diria ou outra forma depagamento.
Considerando-se, por aproximao, os camponeses enquadrados na faixa de
at200ha e os produtores patronais, na faixa acima de 5 mil hectares, observa-se,
nos dados dos censos de 1985 e 1995/1996, que efetivamente prevalece, no primeiro
caso, a participao de responsvel ou membro da famlia no remunerado, como
vnculo do pessoal ocupado (94,5%, em 1985, e 90,6%, em 1995). Nosegundo
caso, ao contrrio, a predominncia de trabalhadores remunerados e outras condies
no total do pessoal ocupado das propriedades (90,4%, em 1985, e 90,8%, em 1995).
O perfil dos produtos cultivados e dos rebanhos tambm revela a afirmao
da estrutura dual da economia rural da mesorregio. Os dados censitrios apontam,
ao longo das ltimas dcadas, nas propriedades de menor porte (camponeses), a
presena majoritria de atividades tipicamente voltadas para a autossustentao
e o mercado local, na produo de frutas diversas, feijo, mandioca e arroz, bem
como a criao de animais de pequeno porte e os produtos da pecuria bovina

(sobretudo leite e seus derivados). Entre outras atividades de maior porte (patronais),
a predominncia da pecuria bovina (de corte e matrizes) e de culturas mais
voltadas para o mercado extrarregional, como a cana-de-acar e a soja.
3 OCUPAO HUMANA: DENSIFICAO CONCENTRADA COM EMERGNCIA

DE CENTROS URBANOS RELEVANTES E FORTE FRAGMENTAO DA
BASEMUNICIPAL
Nesta seo, so analisadas as principais mudanas ocorridas na ocupao humana
do sudeste paraense nas ltimas dcadas, no que diz respeito expanso da sua base
demogrfica e da sua dinmica de urbanizao, o que resultou na conformao de
uma nova rede urbana, espacialmente dispersa com o surgimento de diversos
municpios e ncleos urbanos e concentrada em termos de populao e dinamismo
econmico. Serviram de fonte bsica da anlise demogrfica os censos demogrficos
(IBGE, 1970; 1980; 1991; 2000) e as estimativas populacionais dos municpios
do Brasil em 1o de julho de 2014 (IBGE, 2014b).
Como pode ser observado no grfico 2, o sudeste paraense apresentou um
grande impulso populacional, no perodo de 1970 a 2000, prolongando-se no
sculo XXI, embora em ritmo bem mais lento que o dos anos anteriores, mas
superior ao do Brasil e do Par.
GRFICO 2
Brasil, estado do Par e sudeste paraense: evoluo da populao residente ao ano
(1970-2014)1
(Em %)
1.800
1.600
1.400
3,1
1.200
1.000 3,3
800
600 8,5
1,9
400 12,5 3,5 2,5
200 4,6
2,5 1,9 1,6 1,3
0
1970 1980 1991 2000 20142

Brasil Par Sudeste paraense
Fonte: IBGE (1970a; 1980a; 1991; 2000; 2014b).

Notas: 1 Em 1988, o atual Tocantins foi desmembrado do estado de Gois e se tornou uma Unidade da Federao (UF)
pertencente regio Norte.
2
Dados estimados pelo IBGE para 1o de julho de 2014 (IBGE, 2014b).

Entre 1970 e 1980, a populao do sudeste paraense cresceu taxa mdia

de 12,5% ao ano (a.a.), enquanto o estado do Par evoluiu, no mesmo perodo,
ao ritmo de 4,6% a.a. e o Brasil, 2,5% a.a. Essa tendncia j se vinha desenhando
desde os anos 1960, quando no sudeste paraense, cujo territrio correspondia,
poca, a apenas quatro municpios, residiam um pouco mais de 41 mil pessoas.
Em 1970, conforme se pode ver na tabela 3, j se registrava um contingente de
112,3 mil pessoas, e, em 1980, a populao j era de 364 mil pessoas, elevando
sua participao na populao do Par de 5,2% para 10,7%.
TABELA 3
Brasil, regio Norte, estado do Par e mesorregies: evoluo da populao
residente (1970, 1980, 1991, 2000 e 2014)
Populao total residente (R$ mil) Taxa de crescimento mdio anual (%)
Mesorregio
1970 1980 1991 2000 2014 1
1970-1980 1980-1991 1991-2000 2000-2014
Brasil 93.135 119.011 146.826 169.799 202.769 2,5 1,9 1,6 1,3
Norte 3.607 5.881 10.031 12.901 17.231 5,0 5,0 2,8 2,1
Par 2.167 3.404 4.950 6.192 8.074 4,6 3,5 2,5 1,9
Baixo Amazonas 305 467 561 638 770 4,4 1,7 1,4 1,4
RM de Belm 774 1.176 1.621 2.085 2.555 4,3 3,0 2,8 1,5
Maraj 214 283 317 379 525 2,8 1,0 2,0 0,8
Nordeste paraense 722 1.009 1.218 1.473 1.903 3,4 1,7 2,1 1,9
Sudeste paraense 112 364 890 1.192 1.813 12,5 8,5 3,3 3,1
Sudoeste paraense 40 104 344 424 533 10,1 11,5 2,4 1,7
Fonte: IBGE (1970a; 1980a; 1991; 2000; 20014b).

Nota: 1 Populao estimada em 1o de julho de 2014.
Vale lembrar que, nesse mesmo perodo, a economia mesorregional passou de

uma participao de 2,6% para 12,3% do PIB estadual (tabela 1). Entretanto, em
1970, a densidade populacional do sudeste paraense era de 0,4 hab/km2, enquanto
a do estado do Par era de 1,8 hab/km2. Dez anos depois, a densidade populacional
na mesorregio e no estado, registraria, respectivamente, 1,4 e 2,8 hab/km2.
Nas dcadas de 1960 e 1970, o sudeste paraense assistiu a um intenso fluxo
migratrio, que se deslocou atrado pela presena de grandes projetos econmicos
(agropecurios, madeireiros e de extrao e beneficiamento de minrios), pela difuso
de programas pblicos de estmulo colonizao dirigida e pela implantao de
complexa infraestrutura bsica (destacando-se rodovias). Esses processos ocorreram
luz da maior integrao da mesorregio dinmica econmica nacional. Como
resume Souza (1993), medida que se vai definindo com maior clareza o papel
da regio perante o novo padro de acumulao em curso no pas, a poltica de
ocupao passa a adequar-se s exigncias mais gerais desse processo.

Entre os anos censitrios de 1980 e 1991, a populao residente do sudeste

paraense cresceu a uma taxa mdia de 8,5% a.a., continuando, portanto, num
ritmo intenso, embora bem abaixo da dcada anterior. Segundo os dados da
tabela 3, essa taxa foi 5 p.p. acima da verificada no perodo para a populao total
do Par. Com isso, a mesorregio estabeleceu um novo salto na sua participao
relativa na populao do Par: dos 10,7% de 1980, evoluiu para 18,0%, em
1991.Essedinamismo expressou-se num aumento da densidade demogrfica:
de1,4hab/km2, em 1980, para 3,0 hab/km2, em 1991.
J entre 1991 e 2000, registrou-se uma nova desacelerao da mdia anual
de crescimento da populao residente do sudeste paraense: taxa de 3,3% a.a.
Mesmo, assim, essa taxa foi quase 1 p.p. acima da taxa anual mdia, verificada no
estado do Par, e o dobro da nacional (grfico 2). A tendncia repete-se nos anos
mais recentes, com a populao da mesorregio crescendo em ritmo um pouco
menor que o do perodo anterior (3,1% a.a.), entre 2000 e 2014, uma evoluo
considerada alta para os padres de expanso demogrfica do Brasil e do mundo
deste incio do sculo XXI.
Os dados estimados para 2014 (IBGE, 2014b) indicam que o sudeste paraense
teria alcanado o contingente de 1,8 milho de pessoas, ou seja, mais de dezesseis
vezes a populao registrada pelo Censo de 1970, levando a mesorregio a evoluir
de uma contribuio de apenas 5,2% da populao do estado do Par, em 1970,
para a participao, em 2014, de 22,5% atrs das mesorregies da RM de Belm
e do nordeste paraense, respectivamente com 31,6% e 23,6%. O sudeste paraense
j responde, na atualidade, por 0,89% do total da populao brasileira.
Tobias (2002) constata que, aps a dcada de 1970, momento de intenso
processo de imigrao para o estado do Par, o perodo de 1981 a 1991 apresentou
uma importante diminuio no fluxo migratrio para o estado. Segundo esse
pesquisador: nos anos 1980 ampliou-se o afastamento do setor pblico na definio
da poltica social de ocupao da fronteira. Consolidou-se, desta forma, o processo de
fechamento de vastas extenses de terra populao excedente, destituda de terra.6
Contudo, acrescenta que ainda permaneceriam na dcada de 1980 (e, tudo
indica, tambm nos anos 1990) estmulos imigrao interestadual, concentrados
em determinados polos de desenvolvimento. Foi o caso, no sudeste paraense, da
atrao populacional exercida pelo Projeto Grande Carajs e pela explorao do
garimpo de Serra Pelada. Por sua vez, verifica-se a gradativa ascenso da imigrao
de outras partes do Par para o sudeste paraense nas dcadas de 1980 e 1990.
6. De fato, no bojo da crise econmica brasileira da dcada de 1980, foram institudos, nos anos 1970, os principais
programas de estmulo colonizao Programa de Integrao Nacional (PIN) e Programa de Redistribuio de Terras
e de Estmulo Agroindstria do Norte e do Nordeste (Proterra) , bem como perderam fora os incentivos fiscais, o
que tambm contribuiu para arrefecer indiretamente o fluxo migratrio para Amaznia.

As informaes da tabela 4, com base nos microdados do Censo Demogrfico

de 2000, mostram que, das 1.192.640 pessoas residentes no sudeste paraense, 13,6%
haviam nascido fora da mesorregio, em outro municpio do Par. Deles, 67,2%
tinham chegado mesorregio entre 1991 e 2000. Por seu turno, os imigrantes
oriundos de outros estados do Brasil, em 2000, correspondiam a 48,1% dos
residentes, dos quais 10,3% imigraram antes de 1980, 40,3% vieram entre 1980
e 1991, e 49,4% entre 1991 e 2000.
TABELA 4
Estado do Par e sudeste paraense: contingente total de imigrantes1 intraestadual e
interestadual por perodo de migrao (2000)
Estado, regies Imigrantes intraestaduais Imigrantes interestaduais

emunicpios Anterior a 1980 1980-1991 1991-2000 Total Anterior a 1980 1980-1991 1991-2000 Total
Estado do Par 203.171 355.903 605.465 1.164.539 152.310 410.676 489.997 1.052.983
Sudeste paraense 8.433 44.791 108.793 162.017 59.155 230.970 283.558 573.683
Fonte: IBGE (2000).

Notas: 1 Segundo o censo, no so consideradas migrantes as pessoas residentes na mesma rea em que nasceram, embora
esta tenha mudado de nome ou se transformado ou sido incorporada a um novo estado ou municpio e, ainda, as
que nasceram em maternidade, casas de parente etc., localizadas fora do municpio de residncia materna, tendo
retornado a este logo aps o nascimento.
2
Imigrante intraestadual: pessoas que no nasceram no municpio de residncia atual (ano 2000), mas nasceram no
estado do Par e migraram para o municpio onde residiam no momento da pesquisa segundo o ano de migrao.
3
Imigrante interestadual: pessoas que nasceram em outra UF e que residem no sudeste paraense.
Outro aspecto diz respeito origem da UF de nascimento dos imigrantes.

O Censo de 2000 confirma as anlises empricas, que apontam para uma
forte presena do contingente advindo do Maranho (41,8% dos imigrantes).
Nasequncia, destacam-se os estados de Gois (13,4%), Tocantins (9,6%), Minas
Gerais (6,5%), Bahia (6,3%), Piau (6,3%) e Cear (5,4%). Os imigrantes desses
estados foram especialmente atrados pelos programas de colonizao dirigida e,
no caso da migrao espontnea, estimulados pela possibilidade de emprego na
grande minerao ou pela perspectiva de sucesso no Eldorado dos garimpos ou,
simplesmente, para fugir de uma situao bem adversa nos seus locais de origem,
caso das grandes estiagens verificadas no Nordeste brasileiro.
Considerando-se a evoluo demogrfica dos 39 municpios do sudeste
paraense e tomando-se como base os dados dos censos demogrficos de 1970 a 2000
e as estimativas populacionais dos municpios do Brasil em 1o de julho de 2014, do
IBGE, verifica-se que, do total de 1,8 milho de pessoas residentes na mesorregio,
em 2014, os seis municpios mais populosos, responsveis em conjunto por 46,5%
desse total, foram, pela ordem: Marab, Parauapebas, So Flix do Xingu, Tucuru,
Paragominas e Redeno. Em conjunto, Marab e Parauapebas nicos com mais
de 180 mil habitantes tinham 439 mil residentes. No entanto, nesse mesmo
ano os seis municpios de menor populao (apenas 2,0% do total da populao

mesorregional) foram: Bannach, Sapucaia, Pau D`Arco, Abel Figueiredo, Brejo

Grande do Araguaia e Palestina do Par.
Entre os municpios, Marab merece destaque, pois, apesar de ter passado por
desmembramentos ao longo das ltimas dcadas, registrou um salto de 24,4 mil
pessoas, em 1970, para 59,9 mil (1980), 123,7 mil (1991), 168,0 mil (2000) e
mais de 257,0 mil pessoas, em 2014, consolidando-se como o mais populoso e o
principal centro econmico regional. Tambm merece ser ressaltada a evoluo de
Paragominas (tradicional economia extrativista, que tambm apresentou crescimento
significativo populacional) e So Flix do Xingu (de grande rea territorial e onde
sobressai uma importante populao indgena).
Contudo, a presena da Vale atraiu um grande nmero de pessoas na fase de
implantao dos projetos, que, em boa parte, acabaram ficando nos aglomerados
urbanos prximos s minas alguns se tornaram cidades, caso de Parauapebas, Cana
dos Carajs e Eldorado dos Carajs. Tambm merece destaque os efeitos gerados
pela operacionalizao dos projetos da Vale, em termos de cadeia de fornecedores,
gerao de empregos indiretos e aumento da arrecadao dos municpios. No caso
de Tucuru, pesaram no crescimento da sua populao os efeitos diretos e indiretos
da presena da Usina Hidreltrica de Tucuru.
Cabe ainda, como um registro adicional, destacar a presena de,
aproximadamente, 10 mil ndios na mesorregio, de 17 tribos diferentes, habitando
20 dos 39 municpios.
Com relao expanso da populao urbana e dinmica da conformao do
espao urbano no sudeste paraense, observa-se pelos dados dos censos demogrficos
que a regio continha, em 1970, apenas 31% da populao morando no ambiente
urbano. Entre 1970 e 1980, a populao urbana cresceu num ritmo ligeiramente
maior que a rural. A partir do Censo de 1991, que se percebe uma expanso
importante da populao urbana, alcanando, segundo o Censo Demogrfico
de 2000, o contingente de 63,7%. Em termos absolutos, a populao urbana da
mesorregio passou de 123.441 para 759.575 pessoas, no intervalo de 1980 a
2000, ou seja, cresceu seis vezes mais.
Nas proximidades das minas, a partir de meados da dcada de 1980, houve
atrao natural de grande contingente populacional, que coincide (e, em certa
medida, tambm explicada) com o surgimento de novas cidades, a exemplo
de Parauapebas, que emerge como rea reservada moradia dos trabalhadores
contratados da Vale. A vila tornou-se uma cidade, com um ncleo urbano inchado,
com migrantes atrados pelo Eldorado dos Carajs. O mesmo processo de
expanso urbana ocorreu com Tucum, impulsionado pelo Projeto Ona-Puma, de

explorao de nquel, e Curionpolis,7 mina de ferro. A maior taxa de populao

urbana, em ambos, j havia sido constatada no Censo de 2000.
No caso de Marab, municpio de ocupao mais antiga e o mais populoso
do sudeste paraense, j se verifica a existncia de uma populao consolidada
predominantemente urbana, fortalecida pela sua caracterstica de polo
econmicoregional.
J no que se refere a Tucuru, o fator de atrao populacional e de expanso
urbana est associado construo e ao funcionamento da hidreltrica e aos seus
efeitos na gerao de empregos diretos e indiretos, caracterizando-se tal municpio
como uma Town Company, ou seja: cidades planejadas para acompanhar a
dinmica de grandes empreendimentos no caso de Tucuru, a hidreltrica sob o
comando da Eletronorte e com estes constituindo e inserindo um novo arranjo
espacial na realidade local e regional (Trindade Jnior e Rocha, 2002, p.14).
Por sua vez, trs municpios foram emblemticos, no que concerne aos
impactos da expanso da frente agropecuria na dinmica econmica e tambm,
como consequncia do fluxo migratrio ocorrido, do aumento demogrfico e da
expanso urbana: Paragominas, que emergiu como polo de atrao de pessoas
e empreendimentos, em busca de terras e criao de gado, tendo sido um dos
principais focos dos projetos de colonizao dos anos 1970; Redeno, que se tornou
importante centro urbano, no bojo da ocupao da grande pecuria, estimulada
pela poltica de incentivos, na Amaznia Oriental, que substituiu floresta por boi
(Silva e Silva, 2008, p. 9); e So Flix do Xingu, que tambm cresceu na esteira da
expanso da fronteira agropecuria.
As mudanas do perfil demogrfico do sudeste paraense podem ser aferidas
tambm dos indicadores de mortalidade infantil, expectativa de vida e taxa
de fecundidade. Pelos dados censitrios de 1991 e 2000, includos no Atlas de
Desenvolvimento Humano,8 possvel observar que houve importantes avanos
nesses itens, refletindo a perspectiva de melhoria nas condies sociais da populao
mesorregional. Com relao mortalidade infantil, notvel a queda verificada no
ndice: de 57,8 crianas mortas at o primeiro ano de vida, em cada mil nascidos
(1991), para 37,3 crianas. Entre os municpios da mesorregio que registraram,
em 2000, os menores ndices de mortalidade infantil esto Tucum, Bannach e
Redeno. Por sua vez, entre os municpios com os maiores ndices de mortalidade
infantil, destaca-se So Joo do Araguaia, com 62,5%.
7. No caso de Curionpolis, vale destacar que j vinha em processo de urbanizao, inclusive oriundo do contingente
populacional sobrante da derrocada de Serra Pelada.
8. Disponvel em: <www.atlasbrasil.org.br/2013>.

Quanto ao item expectativa de vida, observa-se uma ligeira melhora, entre

1991 e 2000, com o censo indicando 67,2 anos, em 2000, abaixo do ndice estadual
(68,5 anos) e do nacional (68,6 anos). O municpio onde se encontrou a maior
expectativa de vida foi So Geraldo do Araguaia (com 69,9 anos).
Relativamente taxa de fecundidade, embora a apresentada em 2000 (3,4
filhos por mulher) ainda tenha sido superior do Brasil (2,3 filhos por mulher),
significou uma relevante mudana, levando-se em conta que, em 1991, esta era
de 4,5 filhos por mulher.
A escolaridade outro quesito que chama ateno, conta da defasagem
apresentada pela mesorregio. Pelas informaes censitrias, apesar da diminuio
importante da porcentagem de pessoas com 15 anos ou mais analfabetas, entre
1991 e 2000, o quantitativo de 22,3%, em 2000, era ainda elevado. Observando-se
esse indicador por microrregio, verifica-se que Paragominas chegou a 25,7%. A
menor porcentagem de analfabetismo foi registrada na microrregio de Marab
(19,1%), onde se localiza o municpio homnimo e a cidade polo do sudeste
paraense, bem como os municpios recm-criados prximos s minas da Vale,
beneficiados pelos investimentos dessa empresa em educao e pelos efeitos indiretos
dos empreendimentos dela na mesorregio.
Considerando as informaes do Censo Demogrfico de 2000, tambm se
constata elevada defasagem em termos de anos mdios de estudo da populao
com mais de 10 anos de idade. Pelos dados levantados, impressiona a porcentagem
de pessoas sem instruo em alguns municpios do sudeste paraense, a exemplo de
Bom Jesus do Tocantins (28,2%), So Joo do Araguaia (27,6%) e So Flix do
Xingu (23,2%). Destacam-se positivamente os municpios de Marab (14,4%)
e Parauapebas (12,2%). No estado do Par, como um todo, a porcentagem de
indivduos acima de 10 anos sem instruo foi, em 2000, de 14,2%.
4 MERCADO DE TRABALHO: AMPLIAO COM FORTE HETEROGENEIDADE,

PRECARIZAO E IMPACTOS INDIRETOS DA DINMICA MINERADORA
Nas dcadas de 1970 e 1980 ocorreu um forte estmulo mobilizao de mo
de obra advinda de outras partes do Brasil, visando atender necessidade de
fora de trabalho para o capital que se expandia na mesorregio (Souza, 2002).
Acrescentem-se a esses processos os estmulos oferecidos pelo estado, mediante
projetos de colonizao dirigida, com promessas de titulao de terras para as
famlias sem terra.
Na prtica, grande parte da populao imigrante acabou no se inserindo no
mercado de trabalho dos projetos agropecurios. Ao contrrio, encontrou forte
barreira de acesso terra e poucas oportunidades de trabalho (Becker, 1982).
Esse contingente sobrante de mo de obra acabou ocupando-se de atividades

diversificadas, que funcionaram como estratgias de sobrevivncia, ora no garimpo,

ou em madeireiras e empreiteiras, ora em atividades domsticas ou como pees.
Outra parte dos imigrantes, atrada por promessas de emprego e acesso terra,
terminou tentando tornar-se agricultores familiares, vivenciando situaes adversas,
como isolamento e, em vrios casos, conflitos de interesses com povos indgenas,
madeireiros, garimpeiros, posseiros etc.
Na dcada de 1990 e na primeira do sculo XXI, o contexto do mercado
de trabalho mesorregional apresentou mudanas importantes. A presena dos
grandesempreendimentos de minerao (e, em menor medida, das siderrgicas de
ferro-gusa) operacionalizados notadamente pela Vale potencializou a criao de
novos empregos urbanos. Em que pese gerar poucos empregos diretos, a atividade
mineradora passou a exercer um papel relevante na criao de empregos indiretos
e renda, considerando-se tanto a demanda de fornecimento de servios e produtos
locais quanto o efeito-renda sobre a base produtiva local.
Estudos feitos por Costa (2008), com base na matriz de insumo-produto,
indicaram que, dada a estrutura da economia, em 2004, e seus multiplicadores,
para cada 1% no crescimento da produo mineral abrem-se possibilidades de
crescimento para outros setores da economia local calculado em 0,81%. Assim,
a previso de expanso do produto mineral, taxa de 20,4% a.a., entre 2005 e
2010, estimularia no sudeste paraense um crescimento do emprego a 15,3% a.a.
e da massa salarial mesorregional a 15,6% a.a.
Uma importante fragilidade do mercado de trabalho no sudeste paraense
refere-se ao elevado grau de informalidade da populao ocupada, notadamente no
setor agropecurio e extrativo vegetal. Em 2000, 73% da populao ocupada estava
na informalidade (era 79,8% em 1991). Outra fragilidade diz respeito elevao
na participao do trabalho infantil. Em 2000, 31% da populao ocupada era
composta por crianas e adolescentes, em particular na faixa etria dos 15 aos 17
anos (nesse ano a porcentagem do estado era de 25%).
Com relao ao perfil do rendimento do trabalho no sudeste paraense,
verifica-se, pelo Censo Demogrfico de 2000, que a mesorregio participava
com 20,2% do rendimento total do estado,9 com 18,2% do rendimento total
urbano e com 29,4% do rural. Considerando a participao dos municpios do
sudeste paraense no rendimento total do Par, destacam-se Marab (com 3,3%)
e Parauapebas (com 1,7%).
Pode-se dizer que o padro socioeconmico observado no sudeste paraense tpico
de uma rea de expanso de fronteira de recursos reproduz o perfil desigual dos nveis de
renda entre os seus municpios. Assim, tanto as localidades que fazem parte da chamada
9. A soma de todos os rendimentos da populao ocupada, tanto do mercado formal quanto do informal.

rea de Influncia Direta da Vale Parauapebas, Cana dos Carajs, Eldorado

dos Carajs, Marab, Curionpolis, Tucum e Ourilndia do Norte quanto
aqueles municpios que se configuram como centros de referncia mesorregional
(sobretudo de comrcio e servios) a prpria Marab, Redeno, Paragominas
e Tucuru podem ser considerados municpios que tendem a absorver mais
empregos e gerar maior renda, em contraposio aos demais da mesorregio, em
um processo que acaba sendo um espelho da desigual estrutura distributiva dos
ativos e de oportunidades entre os diversos segmentos sociais.
5 BASE DE INFRAESTRUTURA ECONMICA EM PROCESSO DE AMPLIAO

EMODERNIZAO
Nesta seo, faz-se um balano da situao da infraestrutura econmica do sudeste
paraense com foco na anlise dos segmentos de transporte, energia eltrica e
armazenagem , bem como da infraestrutura urbana e de suporte s reas rurais.
As anlises feitas a seguir mostram, em grande medida, o esforo do setor pblico
para suprir as demandas existentes e, ao mesmo tempo, apontam um quadro de
carncias e fragilidades na infraestrutura econmica mesorregional.
5.1 Novo padro de acessibilidade: razovel malha rodoviria, potencial

hdrico, cobertura aeroviria regional e conexo estratgica da EFC
5.1.1 Sistema rodovirio

O sudeste paraense responde por 32,0% das rodovias estaduais e por 34,5% das
rodovias federais. , pois, um dos espaos de melhor cobertura de estradas do estado
e de toda a regio amaznica. Entretanto, possui importantes entraves10 ligados
manuteno da malha e necessidade de ampli-la, visando compatibilizao
com a perspectiva, em curso, de expanso econmica. De todo modo, relevante
o fato de que todas as importantes cidades da mesorregio esto conectadas por
estradas que as ligam entre si, a Belm e ao restante do pas.
5.1.2 Sistema hidrovirio

A perspectiva de navegabilidade at certo calado de navios da bacia do
Araguaia-Tocantins, composta pelos rios Araguaia, Tocantins e das Mortes (na
qual, a partir da foz do Tocantins at a confluncia com o rio Araguaia e, desta, at
Barra das Garas em Mato Grosso). A hidrovia dever iniciar-se em Aruan, em
Gois, e terminar no esturio do rio Par. Um trecho seu j est sendo utilizado,
10. Informaes da pesquisa anual sobre as rodovias brasileiras realizada pela Confederao Nacional de Transporte
(CNT) para 2009 (disponvel em: <www.cnt.org.br>). A pesquisa indica que dos 2.169 km dos trechos de rodovias
federais e estaduais analisados, mais de dois teros (1.723 km, equivalentes a 79,4% da extenso pesquisada) tiveram
seu estado geral classificado como ruim, em torno de 16,2% encontravam-se em estado geral regular (351 km) e 4,4%
das rodovias restantes (95 km) foram classificados pssimos.

partindo de Nova Xavantina (Mato Grosso) e So Geraldo do Araguaia (no sudeste

paraense), complementando o sistema de transporte multimodal (formado por
hidrovia, rodovia e ferrovia), cuja etapa final o porto de Ponta da Madeira, em
So Lus do Maranho.
5.1.3 Sistema aerovirio

O sudeste paraense conta com dois dos seis principais aeroportos do estado do
Par, localizados nos municpios de Marab e Parauapebas. Dados da Infraero
indicam que o movimento operacional do aeroporto de Marab, entre 2003 e 2009,
ultrapassou o desempenho dos demais aeroportos do Par, consolidando-se como
um dos mais importantes polos aerovirios paraenses, tanto no que diz respeito
ao movimento operacional de passageiros quanto ao de carga transportada, com
incrementos de 606,8% e 396,9%, respectivamente.
5.1.4 EFC
A malha ferroviria de maior importncia econmica da regio Norte do pas a
EFC, cujo traado de 892 km corta, no sentido longitudinal, parte dos estados do
Maranho e do Par. A EFC transporta o minrio do ferro produzido pelo Projeto
de Ferro Carajs e de outros projetos da Vale (a partir do terminal ferrovirio no
municpio de Parauapebas), bem como outros minrios (a exemplo do cobre, da
mina do Sossego, em Cana dos Carajs).
5.2 Ampliao do sistema de energia eltrica tendo a Usina Hidreltrica de

Tucuru comomarco
A oferta de energia eltrica, no sudeste paraense, na ltima dcada, foi
significativamente ampliada, beneficiando todos os municpios da mesorregio,
embora com intensidade variada. As reas urbanas esto relativamente bem servidas
e as cidades da mesorregio seguem o padro estadual, com uma boa cobertura.
Opotencial hidreltrico do estado avaliado em mais de 61 mil MW. Esse potencial
est distribudo em nove grandes bacias, destacando-se a do rio Tocantins, onde foi
implantada a Usina Hidreltrica de Tucuru, inaugurada, em 1984, pela Eletronorte.
Aproximadamente 45% da produo de Tucuru consumida no Par e, desse
total, 17% so pela Companhia de Eletricidade do Par (Celpa), que atende a 74%
da populao estadual, distribuda nos 143 municpios paraenses. Atualmente, a
concessionria atende a mais de 5,5 milhes de habitantes, em todo o estado, por
meio de mais de 1,2 milho de unidades consumidoras cadastradas.
relevante destacar a importncia da hidreltrica, que, alm de suprir as
necessidades da demanda do sudeste paraense, tem ajudado, de forma decisiva,
na sua expanso econmica e no dinamismo, em particular, da cidade de Tucuru
e do seu entorno.

5.3 Rede de armazenagem de gros em formao

Nos ltimos anos, o sudeste paraense vem experimentando incrementos
significativos de produo agrcola, principalmente de gros e de pecuria de
corte. Nesseprocesso, a infraestrutura nem sempre evoluiu de forma satisfatria,
colocando-se frequentemente como inibidor de transformaes maiores.
Osdados sobre a capacidade de armazenagem, no sudeste paraense, indicam
que, no perodo de 2002 a 2008, houve uma pequena modificao na estrutura
da composio da rede armazenadora. No geral, porm, manteve-se, no perodo,
um panorama mesorregional de dificuldades na rede de armazenagem. Do total
de 99 estabelecimentos armazenadores, em 2002, no Par, dezenove unidades
localizavam-se no sudeste paraense (ou seja, 19,2%), os quais, por sua vez, eram
responsveis por 18,9% do total da capacidade til armazenadora do estado,
proporo que se elevou para 24,3%, em 2008. Ressalte-se que, neste ltimo
ano, apenas dez municpios dos 39 que compem o sudeste paraense contavam
com equipamentos para armazenagem de gros, sendo dois deles (Paragominas e
Ulianpolis) concentrando quase a metade dos estabelecimentos armazenadores,
responsveis por dois teros da capacidade til de estocagem da mesorregio.
5.4 Fragilidades na infraestrutura urbana e de apoio s comunidades rurais

A forte expanso da populao e o intenso crescimento econmico, aliados
criao de diversos novos municpios, nas ltimas quatro dcadas, resultaram
em significativo processo de urbanizao do sudeste paraense. As cidades foram
crescendo, com a populao ocupando, de forma desordenada, o espao urbano
e acumulando deficincias infraestruturais bsicas. A oferta dos equipamentos e
servios pblicos urbanos no conseguiu acompanhar o ritmo das necessidades
da populao.
Informaes do Censo Demogrfico de 2000 relativas s condies domiciliares
dos municpios do sudeste paraense do conta do quadro geral das condies de
habitabilidade bastante precrias nos municpios ao final do sculo XX. Em termos
dos sistemas de abastecimento de gua, apenas 29,4% das moradias possuam ligao
rede geral canalizada. Marab, a maior cidade da mesorregio, detinha 36,1%
de domiclios com esse tipo de acesso gua, o que uma porcentagem baixa.
No quesito esgotamento sanitrio, apenas 16% dos domiclios da mesorregio,
segundo o Censo Demogrfico de 2000, eram ligados rede geral de esgoto ou
fossa sptica. O nico municpio que destoou, com uma porcentagem maior, foi
Parauapebas, com 39,9%. Chama ateno o quadro bem adverso de municpios
tradicionais e com populao representativa, como Marab, Tucuru e Redeno,
com respectivamente 34%, 18% e 49% dos domiclios ligados rede geral de
esgoto ou fossa sptica. Alm disso, em 2000, 23,6% dos domiclios do sudeste

paraense ainda no possuam acesso energia eltrica (em 1991, eram 46,6%) e
cerca de 90% no tinham linha telefnica instalada.
Outro ponto que chama ateno no processo de ocupao urbana o elevado
deficit habitacional verificado na mesorregio. Com base na metodologia da
Fundao Joo Pinheiro (FJP), clculos feitos pelo Instituto de Desenvolvimento
Econmico, Social e Ambiental do Par (Idesp), no mbito da elaborao do Plano
Estadual de Habitao de Interesse Social (Pehis) (Idesp, 2009), indicaram que,
no ano 2000, o deficit habitacional do sudeste paraense girava em torno de 32,4%
(um pouco abaixo da taxa de 36,0% verificada para o estado do Par). Durante
a primeira dcada do sculo XXI, ocorreu importante queda na insuficincia
habitacional, assim como um conjunto de melhorias nas condies de moradia,
embora ainda houvesse insuficincias no desprezveis e severas inadequaes
habitacionais. Nombito do diagnstico para o Pehis, o Idesp fez um exerccio de
clculo dos deficit habitacionais11 e dos domiclios com carncia de infraestrutura
em 200712 (Idesp, 2009). Os dados estimados para 2007 apontaram uma relevante
reduo, em relao a 2000, caindo para 13,2% (com o deficit estadual em 18,0%),
onde ressaltam, em especial, as redues apresentadas nos municpios de maior
populao: Marab e Parauapebas (ambos com 62%) e Tucuru (4%). Mas, pelo
menos oito municpios ainda apresentaram, em 2007, deficit superiores a 25%.
Em termos de carncias infraestruturais domiciliares, possvel constatar
melhorias relativas nos quesitos esgotamento sanitrio, abastecimento de gua e
coleta de lixo. Entretanto, todos os municpios do sudeste paraense ainda apresentam
deficincias significativas, inclusive piores que as do padro estadual. No item
domiclios sem abastecimento de gua (rede geral e ligao interna), a porcentagem
de carncia, em 2007, foi estimada em 61,5% na mesorregio (com o estado
registrando 56,2%), e em municpios como Paragominas, Tucuru e Redeno,
respectivamente, 80,5%, 50,6% e 99,2%.
J a proporo de domiclios sem esgotamento sanitrio (rede geral e fossa
sptica) na mesorregio foi calculada em 50,4% (42,6% para o estado do Par).
Dos 39 municpios, 26 apresentaram propores superiores a 60%. Por fim, no
item domiclios sem coleta regular de lixo, em 20 dos 39 municpios do sudeste
paraense, a proporo foi superior a 30%.
Chama ateno o fato de o grande dinamismo da minerao, nos ltimos
anos, no ter se refletido em mudanas profundas nas condies domiciliares
11. O Idesp calculou os deficit habitacionais de 2007 para os municpios do Par, tomando como referncia a pesquisa
realizada com clculo da FJP para o mesmo estado, que considerou informaes domiciliares de 2007 (IBGE, 2008)
e realizou uma distribuio para cada componente do deficit, de acordo com a proporo dos resultados para 2000.
12. Para o clculo da inadequao habitacional, o Idesp considerou os conceitos de inadequao habitacional definidos
pela FJP referentes metodologia antiga. As pesquisas utilizadas foram: Censo 2000 e Pnad de 2007 (IBGE, 2008).

dos municpios do sudeste paraense, onde esto presentes os empreendimentos.

Marab e Parauapebas foram destaques positivos, mas, ainda assim, apresentam
importantes carncias urbanas. Nos outros municpios da rea de Influncia Direta
(AID) dos projetos da Vale Curionpolis, Eldorado dos Carajs, Ourilndia do
Norte, Tucum e Cana dos Carajs , os indicadores demonstram um quadro de
carncias infraestruturais elevadas.
A perspectiva de que se reduza ainda mais o deficit habitacional e que
ocorram melhoras nas condies de moradia nos prximos anos, levando-se em
conta a previso dos recursos estimados, em especial pelo Programa de Acelerao
do Crescimento (PAC). Os recursos desse programa para o sudeste paraense, nas
reas de habitao e saneamento bsico, foram calculados em R$ 454,93 milhes
(US$ 260,0 milhes) para o horizonte 2008 a 2015.
6 FORMAO DO MERCADO DE TERRAS COM EXISTNCIA DE TENSES E

CONFLITOS FUNDIRIOS
A terra o elemento central da formao histrica e do desenvolvimento
socioeconmico recente do sudeste paraense. Dela se vm extraindo e produzindo
riquezas para viabilizar renda e emprego. Entretanto, ela tambm estimulou cobia
e disputas por sua apropriao e uso.
A questo fundiria no sudeste paraense comeou a se tornar ainda mais
evidente na dcada de 1960, a partir da construo da Rodovia Belm-Braslia
uma ao do governo federal, com o respaldo macrorregional da Superintendncia
do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia (SPVEA), visando ampliao
da integrao da Amaznia economia brasileira. J nesse momento, especuladores
do Sul do pas passaram a negociar e adquirir terras baratas com o governo do
Par, para ser, posteriormente, boa parte desmembrada e revendida.13 Com o
funcionamento da Rodovia Belm-Braslia (e de outras rodovias, como a PA-150
e PA-70), abre-se um novo ciclo de negcios pelo processo de compra de terras
baratas, deflagrado, notadamente, nos municpios de Paragominas e So Domingos
do Capim, envolvendo diversos casos de fraudes. Iniciou-se, ento, um movimento,
que se intensificaria nos anos seguintes, conhecido como grilagem.
As reas s margens dessas rodovias e prximas a elas tornar-se-iam os principais
focos de atrao de novos colonos e grandes empresas e locus central da disputa
da terra com antigos colonos, pioneiros e nativos, caboclos e indgenas, presentes
h vrias geraes no sudeste paraense. Esse contexto intensifica-se nas dcadas
de 1970 e 1980, configurando um claro processo de latifundizao. Dados dos
13. Grandes reas de terra compradas a um preo muito abaixo do valor de mercado, nessa ocasio, foram posteriormente
revendidas sob a forma de terrenos padronizados, todos medindo 4.356 ha. At hoje, essas propriedades loteadas
fazem parte da paisagem do sul do Par (Hbette, 2004, p. 37).

Censos de 1970 e 1980 indicam que os 319 estabelecimentos agropecurios com

mais de 1 mil hectares, nos municpios de Conceio do Araguaia, Itupiranga,
Jacund, Marab, So Joo do Araguaia e Tucuru, respondiam por 85% da rea
total destinada a essa categoria de atividade, na mesorregio, em 1970. Os dados
de 1980, comparativamente aos de 1970, indicam um aumento de trs vezes o
tamanho mdio das propriedades, apontando um avano das pequenas e mdias
propriedades (em boa parte, ligadas agricultura familiar), concomitantemente
com a presena forte dos latifndios.
O quadro de tenso no campo intensificou-se ainda mais na dcada de 1990 e
primeira do sculo XXI. Na sua origem, tais conflitos e tenses estiveram associados
s polticas de incentivos fiscais, que estimularam o avano sobre o territrio de
grandes projetos e empresas privadas agropecurias.14 Ao mesmo tempo,esse
estado estimulou o fluxo macio de imigrantes, atraindo grande nmero
depequenos produtores. A expanso dessas duas frentes latifndios, de um
lado, e pequenos produtores, de outro acabou projetando uma arenade
disputa desigual e, em vrios casos, violenta pelo acesso terra.
Nas ltimas dcadas, ganhou intensidade o processo de embate pela posse e uso
da terra, quando se acrescentaram, aos interesses das grandes empresas agropecurias,
interesses de outros capitais, como madeireiras, guseiras, empresassiderrgicas,
a grande empresa mineradora (Vale) e, mais recentemente ainda, novas frentes
de expanso do capital agrcola (como o voltado para a produo de soja). Nesse
mesmo tempo tambm cresceu o nmero de produtores familiares disputando a
posse fundiria, boa parte constituda da parcela da populao que no conseguiu
ser absorvida no mercado de trabalho mesorregional.
O mais conhecido conflito no sudeste paraense foi o chamado Massacre
de Eldorado dos Carajs, ocorrido no dia 17 de abril de 1996, no municpiode
Eldorado dos Carajs, na margem da PA-150, onde dezenove pessoas foram mortas
pela Polcia Militar. O confronto ocorreu quando 1.500 trabalhadores sem-terra,
que estavam acampados na rea, decidiram fazer uma marcha em protesto demora
da desapropriao de terras, principalmente as da Fazenda Macaxeira.
O municpio de So Flix do Xingu vem sendo o grande polo pecurio da
mesorregio (que detm mais de 70% do rebanho existente no Par) e, no por
acaso, como se frisou anteriormente, tem sido palco de grandes tenses e conflitos.
O intenso crescimento do rebanho nesse municpio explica-se, entre outros fatores,
pela transferncia de gado de municpios prximos para reas novas, griladas e
desmatadas ilegalmente de So Flix do Xingu, visando servir de base apropriao
14. Hbette (2004, p. 38) identifica, na lista de grandes grupos empresariais do pas, os que obtiveram incentivos da
Sudam e investiram em projetos agropecurios, sobretudo nos anos 1970 e 1980: Volkswagen do Brasil, Bradesco,
Bamerindus, Tecelagem Parahyba e Construtora Mendes Jnior.

fundiria. O processo cria um crculo vicioso, no qual os custos da expanso do

rebanho so cobertos pela venda de terras apropriadas. Por trs da aparncia de
empreendimentos produtivos, ocorre um processo de dilapidao do patrimnio
coletivo, com altos custos sociais e ambientais (Ipam, 2006, p. 35).
Mais recentemente, surgem novos focos de potenciais tenses fundirias,
com a sojicultura, que tambm avana sob as benesses de incentivos fiscais para
o cultivo, o escoamento e a comercializao. A atividade vem-se expandindo nas
microrregies de Paragominas, Redeno e Conceio do Araguaia, destacando-se
os municpios de Paragominas, Ulianpolis, Dom Eliseu, Santana do Araguaia e
Redeno. O processo de ocupao de terras aptas para o plantio desse gro tem
levado empresas e grupos, organizados em cooperativas, a intimidarem tradicionais
habitantes da mesorregio.
Outro eixo de gerao de conflitos tem a ver com o fato de a grilagem,
que se alastrou por todo o sudeste paraense, haver estimulado o surgimento de
atividades econmicas ilcitas, ligadas pistolagem, corrupo de funcionrios
pblicos (cartrios, polcia, judicirio etc.), ao narcotrfico e ao roubo de cargas.
A apropriao de terras pblicas funcionava e ainda funciona como forma de
agilizar a reintegrao do dinheiro oriundo de lucros ilcitos no mercado legal,
atravs da compra e venda de fazendas (Ipam, 2006, p. 37).
Segundo o pesquisador do museu Emlio Goeldi, Roberto Arajo de Oliveira
Santos, a aquisio de terras na Amaznia e, em particular, no sudeste paraense
vem ocorrendo de forma lcita e ilcita. As formas lcitas de aquisio de terras
ocorrem pela via de recursos originados pelo acesso aos incentivos fiscais ou via
capital prprio de empresas privadas. As formas ilcitas viabilizam-se a partir da
aquisio de terras oriundas de agenciamento de pistoleiros e mo de obra escrava,
corrupo de cartrios e funcionrios pblicos, bem como compra de terras com
recursos de rendimentos privados ilegais, resultado do contrabando de armas, trfico
de drogas e roubo de automveis, em suma, metamorfose de dinheiro sujo em
posse de terras (Santos Filho et al., 2005).
Em entrevista com o referido pesquisador realizada em agosto de 2008 em
Belm, capital do Par, foi possvel escutar o seu relato de diversos casos de tenses
e conflitos pela disputa de terras no sudeste paraense (algumas presenciadas por ele
prprio), num testemunho corajoso; o destaque foi para o papel do estado como
um ator relevante na corroborao do contexto de tenso e conflito no campo,
quer pela facilidade de financiamento, quer por corrupo de servidores, quer por
omisso ou ainda pela baixa efetividade do poder de polcia.

7 CONCLUSO
Uma constatao mais geral que se assistiu, efetivamente, a significativo dinamismo
e mudanas estruturais considerveis na economia do sudeste paraense nas ltimas
dcadas, em especial neste incio do sculo XXI. De fato, a mesorregio passou de
uma base marcada pela economia extrativista, tpica de subsistncia e com tnues
vnculos extrarregionais, para uma nova fase, a partir de meados da dcada de
1960, identificada por sua insero gradual economia nacional e internacional,
com maior explorao dos seus recursos naturais, como terra abundante e barata,
riqueza mineral, potencial hdrico e estoque de floresta tropical, entre outros.
O Estado brasileiro exerceu papel fundamental nesse processo, ao introjetar
na mesorregio um conjunto de aes planejadas, como as polticas de estmulos
fiscais e creditcios, programas de colonizao dirigida e aporte de investimentos
relevantes na infraestrutura econmica.
A primeira evidncia das mudanas, verificadas nas ltimas quatro dcadas,
diz respeito ao forte dinamismo e s profundas alteraes na base produtiva
mesorregional. O sudeste paraense elevou sua participao no PIB do Par de
2,6%, em 1970, para 30,4%, em 2007. Na base produtiva, ressalta-se tanto a
tendncia recente de consolidao da extrao mineral, atividade de maior peso
no PIB mesorregional e principal vetor de dinamismo, quanto a tendncia de
diversificao da agropecuria local.
A segunda constatao reporta-se ocupao humana do sudeste paraense,
onde ocorreu importante expanso demogrfica, entre 1970 (12 mil pessoas) e
2008 (1,5 milho de habitantes). Esse crescimento caracterizou-se pela concentrao
populacional em alguns municpios, como Marab, Parauapebas, Tucuru e
Paragominas. Nessa evoluo demogrfica, acelerou-se o processo de urbanizao,
na esteira do surgimento de novos municpios (eram seis, na dcada de 1960, so
39, atualmente). No obstante, os dados censitrios do ano 2000 indicaram a
presena ainda de importante contingente de populao rural, respondendo por
36,3% da populao total mesorregional (IBGE, 2000).
Uma terceira evidncia refere-se ao mercado de trabalho na mesorregio. Ele se
tornou muito heterogneo, com o predomnio de ocupaes de baixo rendimento
e precria qualificao, tanto no campo quanto nos ncleos urbanos. Os empregos
diretos da Vale, por exemplo, representam pouco no contexto mesorregional.
Impactos maiores devem-se aos empregos indiretos, em funo do efeito-renda
gerado pela presena dessa empresa, sobretudo no comrcio e nos servios locais.
A quarta evidncia das mudanas ocorridas no sudeste paraense reporta-se
nova base de infraestrutura econmica, mais abrangente e modernizada, embora ainda
revele significativas deficincias. Os destaques ficam por conta: i) do novo padro

de acessibilidade (boa malha rodoviria intrarregional e de conexo extrarregional,

potencial de viabilidade hidrogrfica, cobertura aeroviria e presena estratgica da
EFC da Vale); ii) da ampliao da oferta de energia eltrica, tendo como marco a
instalao da hidreltrica de Tucuru; iii) do processo de formao de uma rede de
armazenagem de gros; e iv) da defasagem da infraestrutura urbana e de suporte
s comunidades rurais, no obstante as melhorias constatadas nos ltimos anos.
A quinta constatao acerca do novo momento da economia do sudeste
paraense diz respeito formao do mercado de terras, que fez surgir uma estrutura
fundiria permeada pelo acirramento da disputa pela posse da terra, tendo como
exemplo emblemtico o massacre de Eldorado dos Carajs, em abril de 1996.
Alm desses aspectos, merece especial destaque a questo ambiental, uma das
marcas do processo de desenvolvimento da mesorregio, onde ainda predomina
formas predatrias de explorao econmica dos recursos naturais, como o chamado
extrativismo de aniquilamento. Aps intenso desmatamento, a partir da dcada
de 1970, os dados mais recentes sugerem certa reduo no ritmo desse processo,
muito embora ainda ocorra em volume significativo.
De outra parte, a avaliao do desenvolvimento recente do sudeste paraense
e das suas perspectivas para os prximos anos pode ser sintetizada em quatro
questes para reflexo.
1) O sudeste paraense ainda constitui uma rea tpica de expanso de fronteira
de recursos naturais ou j se configura como rea de fronteiraconsolidada?
2) A atividade de explorao mineral em grande escala, protagonizada na
mesorregio pelos empreendimentos da Vale, constitui um enclave
econmico ou, nas circunstncias em que se d sua relao com o
restante da economia mesorregional, resulta em efeitos diretos e
indiretosrelevantes?
3) A lgica que presidiu a dinmica e as mudanas estruturais do sudeste
paraense permite dizer se est em curso um processo de endogeneizao
do desenvolvimento?
4) Na perspectiva do seu futuro, qual o papel que o sudeste paraense tende
a desempenhar na diviso social do trabalho nacional e internacional?
a) A questo da fronteira o processo de ocupao humana e a dinmica
econmica nessas ltimas quatro dcadas, no sudeste paraense, foram
balizados por uma fronteira de recursos em expanso, que se traduziria
em duas amplas frentes: de um lado, a dos pequenos produtores ou
de mo de obra para trabalhar no emergente mercado de trabalho
capitalista, estimulada pela migrao de famlias induzida por

programas de colonizao do Estado ou de forma espontnea a partir da

atrao para os grandes projetos; e de outro, a explorao agropecuria
e mineral, com a presena de grandes fazendas ou grandes grupos
empresariais. Como lembra Becker (1997), a fronteira passa a assumir
novas feies na regio amaznica. No se trata mais de fronteira
como espao vazio a ser ocupado. Ela se renova e assume mltiplas
feies: superposio de frentes de vrias atividades, povoamento mais
concentrado, intensa urbanizao etc.
b) A questo do enclave econmico de fato, nos termos indicados
por Hirschman (1976), pode-se dizer que a atividade mineradora
gerou poucos efeitos encadeadores na base produtiva mesorregional.
Noobstante, preciso ir alm e incluir outras constataes. Comefeito,
como sugere Coelho (2000, p. 123), a simples presena, numa regio,
de um enclaveminerador (e na dimenso com que ocorreu no sudeste
paraense, poder-se-ia acrescentar) influencia o funcionamento das
demais reas. que, mesmo no ocorrendo os efeitos dinmicos
provocados por outros empreendimentos estruturadores a exemplo do
que se d com uma montadora automobilstica , vrias transformaes
so verificadas. No caso do sudeste paraense: i) induziu forte migrao
e com ela multiplicao de ncleos de povoamento (novas cidades
surgiram, como Parauapebas); ii) promoveu a ligao de lugares, antes
no conectados entre si; iii) gerou efeitos indiretos, em termos de
emprego, renda, valor adicionado e valor da produo mesorregional;
iv) produziu impacto tambm na receita dos municpios, em particular
naqueles onde se localizam os empreendimentos, via contribuio
da Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais
(CFEM) e da cota-parte do Imposto sobre Circulao de Mercadorias
e Servios (ICMS); v) fomentou, com a pujana exportadora, o
aumento do PIB mesorregional; e vi) criou, em certa medida, com a
infraestrutura associada atividade de minerao, um fator de atrao
da acumulao de capital, no constituindo, portanto, apenas um
elemento perturbador (Coelho, 2000). Por sua vez, na medida em
que avance o padro de articulao entre a Vale e as comunidades dos
municpios onde a empresa tem empreendimentos, possvel ocorrer
aes mais proativas de apoio ao desenvolvimento local, incentivo a
projetos culturais e sociais, ampliao das compras de fornecedores
locais (ajudando, inclusive, na capacitao)etc.
c) A questo da endogeneizao do desenvolvimento embora tenham
ocorrido vrias frentes de penetrao de atividades modernizadoras,
o sudeste paraense tem um papel reflexo na economia brasileira e

anda a reboque dela, com baixa capacidade de comando do prprio

desenvolvimento. As foras exgenas expandiram-se e passaram a exercer
forte influncia nas decises estratgicas mesorregionais. Naausncia
da atuao mais proativa do Estado brasileiro, na atualidade em face
dos moldes do que houve nos anos 1960 at parte da dcada de 1980
com a SPVEA e a Sudam , a Vale acaba sendo, de modo implcito,
o grande agente do desenvolvimento regional. Chegou, inclusive,
a formular planos regionais de desenvolvimento e a apoiar iniciativas
locais diversas. De todo modo, possvel perceber algumas iniciativaslocais
de desenvolvimento. Encontram-se evidncias disso na presena de
importantes organizaes no governamentais (ONGs), atuando
no desenvolvimento local sustentvel ou em reivindicaes sociais
bsicas, nos campos da questo fundiria, questo indgena e questo
do emprego (rural e urbano).
d) A questo do papel na diviso espacial do trabalho o sudeste
paraense no constitui mais uma fronteira de expanso de foras
exgenas nacionais e internacionais. , agora, um espao regional
tpico, inserido no sistema territorial nacional (mantendo vnculos
tambm internacionais), com estrutura produtiva prpria e mltiplos
projetos e iniciativas de diferentes atores. De fato, grandes empresas
privadas, nacionais e internacionais, j se firmaram nessa mesorregio e
convivem com pequenos produtores. H tambm a presena de atores
institucionais relevantes, como os governos municipais, o estadual e o
federal, atuando conjuntamente por meio de vrios programas.
Abrem-se oportunidades de desenvolvimento para o sudeste paraense, do
que so indcios: i) potencial de novos investimentos da Vale; ii) tendncia
consolidao da estrutura agropecuria mesorregional; e iii) as possibilidades de
expanso das suas atividades urbanas. Entretanto, o modelo de desenvolvimento
que prevalecer conferindo ao sudeste paraense novos papis socioeconmicos
e geopolticos no mbito nacional e, mesmo, internacional depender de
fatores objetivos, entre os quais merecem destaque os seguintes: i) a qualidade
institucional da gesto pblica municipal; ii) o grau de empreendedorismo na mesorregio;
iii) a formao e a capacitao dos recursos humanos locais; iv) a capacidade endgena
de construir e implementar estratgias de desenvolvimento de mdio e longo prazos; e
v) a capacidade de se aproveitar, mais racionalmente, a base de recursos naturais e a rica
biodiversidade da mesorregio, fomentando a economia sustentvel.

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CAPTULO 5
DIMENSES ESPACIAIS DE CIDADES AMAZONENSES:

DODINHEIRO DO PETRLEO AOS SERVIOS PBLICOS
DEEDUCAO1
Paola Verri de Santana
1 INTRODUO
A atividade exploratria na bacia petrolfera do Solimes na regio Norte brasileira
ganhou nova importncia a partir do incio da produo comercial de petrleo e gs
no Amazonas. A estrutura que d funcionamento a isso liga-se a uma geopoltica
dos recursos naturais e aos sistemas de comunicao e transporte que viabilizam a
cadeia produtiva de fontes energticas em meio Floresta Amaznica. Esse processo
de industrializao tem na urbanizao tanto um elemento induzido como indutor.
Numa regio onde o mito do vazio demogrfico persiste, cabe alertar que uma rede
urbana, em especial de pequenas e mdias cidades, constitui uma base de apoio
para negcios como esses, alm de desempenhar um significativo papel como
mercado consumidor. A rede hidrogrfica representa histrico fator articulador
desde o processo de povoamento, mas diversos aparatos tcnicos complementam
interligaes espaciais cujas rotas podem ser areas, terrestres, via satlite, por fibra
tica e mediante espaos e tempos de fluxos virtuais.
A trajetria da busca e uso do petrleo na Amaznia tem sido documentada
e relatada por nomes como Cabral (1960), Benchimol (1979), Gawora (2003) e
Garcia (2008; 2010). Os marcos da presena da Petrleo Brasileiro S.A. (Petrobras)
no Amazonas datam desde sua criao, em 1953. Grande expectativa ocorreu
quando o petrleo jorrou, em 1955, do poo pioneiro em Nova Olinda do Norte.
Semelhantes registros foram feitos em 1978, com a perfurao de poo na provncia
gasfera do rio Juru, e, em 1980, com a descoberta de gs natural em Carauari. Ainiciativa
de volumes mais significativos se concretiza a partir de 1986, quando opetrleo jorrou
no Urucu, no municpio de Coari. Em 1988, entra em produoocampo do rio
Urucu, no Alto Amazonas, descoberto dois anos antes. No intuito de agilizar o fluxo
do leo e do gs, foram realizadas algumas obras: em 1999, o Gasoduto Urucu-Coari;
1. A autora agradece ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq), Fundao de Amparo
Pesquisa do Estado do Amazonas (Fapeam), ao Ncleo de Estudos e Pesquisas das Cidades na Amaznia Brasileira
(Nepecab) do Programa de Ps-Graduao em Geografia, departamento de geografia do Instituto de Cincias Humanas
e Letras da Universidade Federal do Amazonas (ICHL/Ufam) e ao Ipea.

e em 2009, o Gasoduto Urucu-Coari-Manaus. Ainfraestrutura para escoar a

produo comercial tem enfrentado dificuldades logsticas entre o complexo
industrial do Polo Arara, onde h mais de sessenta poos da Provncia de Gs e
Petrleo do Urucu, e a rede de dutos, o terminal aquavirio de Coari, a Refinaria de
Manaus, bem como a distribuio e comercializao dos derivados no mercado regional.
O caminho das guas, em lanchas e balsas, facilitou o acesso ao rio Urucu,
apesar de este trajeto sofrer instabilidade devido dinmica hidrolgica, ou seja, a
susceptibilidade ao ciclo anual de cheia, vazante, seca e enchente, capaz de regular o
trnsito de balsas apenas de pequeno calado por esta via, por se tornar intrafegvel
nas secas extremas. O uso de avies e helicpteros tambm tem sido fundamental
neste processo de expanso de atividades produtivas no meio da selva. Diversos tipos
de navios de grande calado que circulam no Solimes e no Amazonas, petroleiros e
gaseiros, alm da construo e uso de dutos so importantes objetos geogrficos na
ligao com Manaus, que, alm de sediar a Refinaria Isaac Sabb, tambm representa
significativo centro consumidor de produtos derivados desta indstria. A populao
estimada da metrpole amazonense para 2016 de 2.094.391 habitantes, segundo
o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
A Petrobras se faz presente de diferentes maneiras nas cidades da calha dos rios
Solimes e Amazonas, uma delas o fato de torn-las um mercado consumidor.
Garcia (2010) afirma que, em 2002, a produo de leo que chegava refinaria de
Manaus supria mais de 90% do mercado de derivados da Amaznia Ocidental e oeste
do Par. O gs liquefeito de petrleo (GLP), o gs de cozinha, originrio, naquela
poca, do Urucu abastecia toda a Amaznia e parte do Maranho e do Tocantins.
Nesse sentido, cabe uma advertncia quanto ao compromisso ambiental firmado
com base nas recomendaes de pesquisadores. Petrobras compete minimizar
a construo de estradas, utilizar a mo de obra das cidades circunvizinhas, no
estimular a criao de ncleos urbanos, recompor a flora nas reas desmatadas,
realizar estudos ambientais bsicos nas reas a serem impactadas pela atuao da
Petrobras, formar pessoal e estimular pesquisas e dilogos entre tcnicos da empresa
e ambientalistas (op. cit., p. 115). Ou seja, apesar do estmulo industrializao
haveria regulao urbanizao.
O incio da produo no Urucu implicou o comeo dos pagamentos de
compensao financeira destinada, no caso, municpios produtores conforme
legislao que entrou em vigor no dia 3 de outubro de 1953, Lei no 2.004, revogada
pela Lei no 9.478/1997. Esta ltima define diferente percentual que municpios
produtores tm direito a receber em royalties pagos pelas empresas exploradoras de
petrleo e gs. Isso se refere a parte das contribuies ao desenvolvimento econmico
e social descritas por Garcia (2010). Nesses termos, a distribuio dos royalties, do
imposto sobre operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de

Dimenses Espaciais de Cidades Amazonenses: do dinheiro do petrleo aos servios | 159
pblicos de educao
servios de transportes interestadual e intermunicipal e de comunicao (ICMS), do

imposto sobre servios de qualquer natureza (ISS), das participaes especiais e das
participaes de proprietrios de terras, expressa um circuito da economia relativo
ao fato gerador e aplicao destes recursos. Essa relao enfrenta a complexidade
dos elementos da dinmica urbana quanto estrutura burocrtica do federalismo
brasileiro, alm da rede de empresas do sistema Petrobras, por exemplo, a atuao
da Petrobras Transporte S/A (Transpetro) pelo menos. Na realidade, a entrada destes
recursos nos oramentos governamentais envolve a obedincia legal que define
como eles devem ser aplicados, nesse conjunto esto condicionadas as expectativas
e as regras de financiamento do sistema pblico educacional.
A tendncia de queimar combustveis fsseis conta com a Agncia Nacional
do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP) como elemento articulador da
poltica energtica brasileira juntamente ao Ministrio de Minas e Energia (MME).
A atuao da ANP se faz em rede revelada, no mnimo, por meio da distribuio
dos escritrios o central no Rio de Janeiro, a sede em Braslia, sendo os demais
em: So Paulo, Salvador, Manaus, Porto Alegre, Belo Horizonte. A esse respeito
esto os relatrios mensais dos royalties transferidos aos beneficirios por meio de
rede bancria e sistema financeiro.
Em meio a isso, h conflitos que no se reduzem na disputa entre os
direitos de produtores e de no produtores. Pensar o lado da produo requer
tambm considerar o lado do consumo. Ambos perpassam o que Lefebvre (1991)
explica ser a contradio entre o crescimento, como movimento quantitativo,
e o desenvolvimento, o qualitativo. Esses dois processos esto ligados trade
econmico, social e poltico, sem esquecer o elemento ecolgico, articulador dos
aspectos indissociveis para uma anlise que pretenda uma visualizao total da
questo, portanto, uma anlise multiescalar, capaz de incluir, no mnimo, o urbano, o
nacional e o global. O dilema econmico da variao produtiva pode ser medido em
barris de petrleo, metros cbicos, em quilmetros de gasodutos, em capacidade por
dia, em flutuaes de preos etc. O municpio de Coari, no Amazonas, produtor,
mas depende de Manaus para se fazer consumidor de derivados. O drama social
conhecido associa-se ao nmero de postos de trabalho criados, ao desemprego,
desqualificao, a presena e ausncia de moradias, qualidade de vida das famlias,
ao acesso a escolas, hospitais etc. As instalaes do Urucu esto em Coari, mas
encontram no municpio de Carauari significativa fonte de mo de obra. O poder
poltico volta-se para as eleies no executivo, as representaes em cmaras de
vereadores, as formulaes de leis, as delimitaes territoriais, as manifestaes nas
ruas etc. As gestes municipais tendem a acompanhar o ordenamento jurdico,
portanto buscam respeitar a Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 5
de outubro de 1988, que vem sendo regulamentada e tem tido redao ajustada
desde ento. O desafio ecolgico gira entre o estado da natureza intocada e as

necessidades da ao humana, a vida de comunidades tradicionais e a entrada de

grandes projetos, porque intensivos em capital. Unidades de conservao e terras
indgenas esto envolvidas nestes processos.
O problema no se limita a reservas de petrleo na Amaznia, aqui
materializadas pela operao do Campo de Urucu, iniciada em 1986, no municpio
de Coari. O fato histrico mais recente que evidencia o debate relacionado ao marco
regulatrio do setor de petrleo a descoberta e a posterior deciso de se explorar
a riqueza na camada pr-sal na costa brasileira. Esta questo geopoltica vai alm
dos entes federados da nao, na medida em que atrai investidores internacionais.
Datam de 2007 as descobertas de petrleo no pr-sal com reservas significativas.
Em 2016, a Petrobras anuncia que a produo de petrleo operada no pr-sal
brasileiro superou o patamar de 1 milho de barris por dia e argumenta que esta
produtividade uma evidncia de viabilidade tcnica e econmica das inverses
ali direcionadas. Entende-se que estes acontecimentos so indutores de alteraes
nos instrumentos normativos impactantes para as diferentes regies do pas e nos
cofres pblicos, devido nova diviso dos montantes em royalties gerados.
Na realidade, estados e municpios no produzem essas matrias fsseis, mas
apoderam-se dos royalties sob a legitimidade das leis. O debate entre os modelos
de concesso e de partilha pressupe a territorializao daquilo que se formou na
escala do tempo geolgico e que se tornou passvel de ser explorado graas a um
esforo coletivo, isto , inverso nacional em pesquisa e desenvolvimento (P&D),
por exemplo. A histria do petrleo e da Petrobras no Brasil est associada da
pesquisa voltada aos combustveis fsseis, ento seria o caso de explicitar qual a conta
do custo de oportunidade desta escolha? Em que medida a campanha O petrleo
nosso aparece como libi para que se dispute como dividir a riqueza internamente?
Sem pretenses de respostas a esses questionamentos, h que se considerar o ponto
de vista nacionalista e mesmo regionalista. A defensa deste patrimnio brasileiro
implicou pensar nos recursos para financiar o desenvolvimento dessa indstria no
pas, bem como no que se abdicou em prol disso. De todo modo, isso requereu
decises de como repartir e utilizar os rendimentos da produo investida. Operaes
financeiras tm sido construdas em funo disso. De fato, a extrao s foi possvel
em vista do fomento cincia e tecnologia (C&T) direcionada pesquisa e ao
desenvolvimento da indstria nacional do petrleo, sempre lembrada para o caso
das guas profundas e ultraprofundas. Este esforo do Estado brasileiro, por meio
de uma empresa estatal ou hbrida, se consideradas as condies contratuais atuais
desta corporao, teve sede na cidade do Rio de Janeiro, e a explorao se estendeu
pelo litoral fluminense, principalmente. Nesses termos, a questo teria a dimenso
da diviso territorial do trabalho, mas ganha enfoque nos impactos ambientais.
A disputa pelos royalties pouco tem sido discutida sob a tica dos gastos que
fomentaram as inverses de capitais e que fizeram do petrleo um recurso natural,

pblicos de educao
uma riqueza a ser explorada, capaz de promover o crescimento de uma empresa.

Apoltica de interveno do Estado nacional criou, na dcada de 1950, a Petrobras
e o Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) em prol
do desenvolvimentismo estratgico, como o voltado indstria do petrleo.
O vis das economias rentistas o discurso que busca justificar o recebimento
de rendas do petrleo em nome de compensaes aos danos ambientais de reas
com instalaes produtivas ou como contrapartida disso para a unidade territorial
produtora. Ocorre ainda que o foco no meio natural parece reduzido ao ecolgico
e aos trabalhadores ocupados no setor, sendo pouco abrangente aos problemas
sociais em geral. A explorao de petrleo na Amaznia tem sido um desafio
para quem pretenda um desenvolvimento sustentvel da regio bem como para a
Petrobras, que deve garantir uma poltica de responsabilidade ecolgica e social.
Para contrastar, passaram a vigorar leis que vinculam os royalties ao financiamento
nacional de aes sociais como a educao e a sade. Em certa medida, sempre se
pode argumentar que as deficincias educacionais no Brasil sejam decorrentes de
baixos investimentos em educao e de a histria herdar desigualdades decorrentes
de fatores como o escravismo brasileiro. Este estudo pretende mostrar o processo
recente em que a economia do petrleo e o servio pblico de educao se articulam.
Os instrumentos que regulamentam este aspecto das atividades da indstria do
petrleo, gs natural e biocombustveis datam de 2010 e 2013 e, independentemente
do fato gerador, concebem fundos nacionais. Destaca-se a Lei no 12.351,2 de 22 de
dezembro de 2010, que cria o Fundo Social (FS), concebido para o desenvolvimento
social e regional, na forma de programas e projetos nas reas de combate pobreza
e desenvolvimento da educao e outras demandas. A reduo das desigualdades
regionais deve orientar a destinao dos recursos gerados. A Lei no 12.858, de
9 de setembro de 2013,3 destina parcela da participao no resultado ou da
compensao financeira pela explorao de petrleo e gs natural para as reas
de educao e sade. A inteno aplicar recursos pblicos em educao numa
relao proporcional ao produto interno bruto (PIB), de modo a viabilizar o
Plano Nacional de Educao (PNE). Esta lei altera a de nmero 7.990, de 28
de dezembro de 1989,4 especialmente incluindo o inciso II do art. 8o, que trata
do pagamento das compensaes financeiras, mensal e diretamente aos estados,
Distrito Federal, municpios e rgos da administrao direta da Unio, sendo
vedada a aplicao dos recursos em pagamento de dvida ou do quadro permanente
de pessoal. Aalterao na lei foi dada ao ser inserida uma exceo para a educao:
o custeio de despesas com manuteno e desenvolvimento do ensino, em especial
na educao bsica pblica em tempo integral, inclusive as relativas a pagamento
2. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2010/Lei/L12351.htm>.

3. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2013/Lei/L12858.htm>.
4. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L7990.htm>.

de salrios e outras verbas de natureza remuneratria a profissionais do magistrio

em efetivo exerccio na rede pblica.
O papel das receitas do petrleo passa a atuar de modo diferenciado no
processo de produo do espao urbano, na medida em que a educao ganha
alguma prioridade na diviso dos royalties e a prestao de servios educacionais
representa importante caracterstica das cidades. A questo norteadora deste trabalho
motivada a partir das leis anteriormente citadas. Reconhece-se, porm, que as
leis de 2010 e 2013 so recentes demais para se querer verificar influncias no
desempenho da qualidade da educao em decorrncia do que ainda consiste num
vir a ser de aplicao de rendas do petrleo destinadas a atender este direito adquirido
pela sociedade brasileira. Ademais, h que se ponderar se a ocorrncia de mudanas
de governo significa possveis alteraes em marcos jurdicos. Estudos como o que
ora se apresenta se fazem necessrios no intuito de conhecer o andamento do antes
e para iniciar um olhar sobre o depois. A validade em antecipar diagnsticos,
mesmo que baseados em fatores generais como so os indicadores que fundamentam
o ndice de desenvolvimento humano municipal (IDHM), permite monitorar este
processo inclusive em carter comparativo para alm do Amazonas. Programas,
aes e infraestruturas de educao decorrem da atuao de diferentes agentes
governamentais para o desenvolvimento social e urbano. O financiamento da
educao acontece em regime de colaborao, uma vez que h uma distribuio
de responsabilidades entre os entes federados de modo a prover recursos pblicos
a este fim. A lei que institui o FS do pr-sal, destinando percentual dos royalties
sade e educao, explicita uma correlao entre as rendas do petrleo e os
oramentos pblicos aplicados educao. Cabe esclarecer, contudo, como tem sido
o financiamento da educao em municpios amazonenses antes dessa legislao.
O objetivo indagar a este respeito por meio do caso de Coari, levando em conta
os antecedentes que o fazem o maior municpio recebedor de royalties no estado do
Amazonas. Independentemente de efeitos futuros destas leis recentes, compara-se a
posio de Coari frente a outros municpios com cidades com funes relevantes na
rede urbana da calha dos rios Solimes-Amazonas, no caso, Parintins, Itacoatiara,
Manacapuru, Tef, Tabatinga e Benjamin Constant.
A estratgia metodolgica de analisar aspectos do processo de produo
do espao de Coari comparativamente s principais cidades permite visualizar,
mesmo que parcialmente, a urbanizao amazonense. As vias fluviais compem
os mais antigos eixos de povoamento e configuram a rede urbana que se expandiu
com a economia da borracha, mas no so as nicas conformaes das conexes
existentes. O espao social comporta objetos tcnicos que tendem superao das
caractersticas fsicas naturais. Mesmo no estando interligadas por estradas, estas
cidades se articulam no espao areo e nos sistemas de telecomunicaes. A rede de
abastecimento energtico no entorno da cadeia produtiva do petrleo e gs na regio

pblicos de educao
um aspecto da conectividade existente entre essas cidades. Observar o sistema

educacional, inclui, por sua vez, considerar aes nas redes municipais, estaduais
e federal de ensino bsico, profissionalizante e superior. Utopia para uns, projeto
poltico para outros, o que conta ser a garantia do direito universal educao,
mediada por mecanismos como o do financiamento oriundo da economia do
petrleo, que promete a efetividade da aprendizagem sujeita a formas avaliativas
constitudas como desafio adicional.
A ateno no Amazonas surge dos registros de receitas provenientes da
indstria do petrleo, por ser considerado estado produtor pelo menos desde a
dcada de 1990, ao mesmo tempo, por ter apresentado um histrico de baixos
ndices em educao, o que pode ter resultado de modesto aproveitamento dos
royalties para investimento neste quesito. Apesar do carter multiescalar da pesquisa,
a anlise tenta chegar ao processo de produo do espao que tem na cidade um
elementoarticulador das diferentes escalas espaciais. Em busca da escala do urbano,
observa-se que h desigualdades quanto aos repasses de rendas do petrleo se
comparados a municpios como Parintins, Itacoatiara, Manacapuru, Coari, Tef,
Tabatinga e Benjamin Constant. As municipalidades diferem da condio das
respectivas cidades, em especial se consideradas as extenses territoriais e as regies
de governo que os poderes poltico-administrativos tm que enfrentar na Amaznia.
A escala urbana, uma das escalas do capital, ajuda a entender o desenvolvimento
desigual (Smith, 1988). neste plano da vida que possvel pensar o direito
cidade para alm do provimento de infraestrutura, bens e servios, quer dizer, de um
mbito utpico, o direito vida (Lefebvre, 2001; Harvey, 2009). A cidade tambm
um centro produtor de servios, um dos principais a ter um centro educacional
para uma populao que, alm de consumidora, tambm trabalhadora. Assim, a
noo de espao social til na busca pelas inter-relaes ou no entre o dinheiro
do petrleo e a efetividade do ensino e aprendizagem.
Sem a pretenso de apresentar respostas, mas por um critrio adotado mediante
a disponibilidade de dados, este estudo apresenta alguns elementos para iniciar
uma reflexo. As informaes adotadas so do Programa das Naes Unidas para
o Desenvolvimento (Pnud), em particular o IDHM; da Secretaria do Tesouro
Nacional (STN), por meio do Finanas do Brasil (Finbra)/Dados Contbeis dos
Municpios e do Sistema de Coleta de Dados Contbeis (SISTN); da ANP, que
divulga os valores dos royalties recolhidos pelas empresas concessionrias por meio de
pagamentos efetuados STN, responsvel por repassar os royalties aos beneficirios
com base nos clculos efetuados pela ANP; e do IBGE, com suas informaes
demogrficas, geogrficas e econmicas, que esto reunidas para melhor caracterizar
observaes que vm sendo feitas em campo.

Por exemplo, o acumulado no ano de 1999 para Coari foi de R$ 6.460.919,75.

Em 2015, este montante alcanou R$ 50.394.294,85, algo que faz diferena para
as finanas do municpio. A histria do petrleo em Coari recente, apesar do
crescente impacto oramentrio, mudanas em indicadores sociais devem requerer
longo prazo, em especial frente a problemas de passado distante. De todo modo,
a questo no indagar a correlao entre rendas do petrleo e os indicadores
de educao, j que a relao mais complexa que a dinmica reduzida a duas
variveis. Aqui no cabe a pergunta sobre quais seriam os impactos da Petrobras
nas cidades da regio da bacia petrolfera do Solimes, nem a que busca saber em
quanto as rendas do petrleo devem ter aumentado as receitas dos municpios, muito
embora faam parte da descrio geral. Antes de demostrar contabilmente possveis
correlaes entre despesas pblicas municipais de educao e receitas originrias
de atividades produtivas do petrleo, convm constatar uma contradio que se
evidencia no fato de o municpio com receitas oramentrias superiores apresentar
indicadores de educao entre os mais baixos, comparativamente. Colocar a questo
nestes termos requer fazer uma ressalva, na medida em que o motivo desta receita
adicional decorre das rendas do petrleo, portanto de um direito dos municpios
amazonenses, conquistado a partir da produo comercial desse recurso natural
no territrio do estado. A geografia que se produz por meio dos desdobramentos
da economia do petrleo pode ser aquela que ajuda a estruturar a rede de cidades.
O momento em que os royalties do petrleo passam a se vincular s despesas
com educao representa um marco histrico capaz de fomentar este debate no
futuro. Os royalties so os valores pagos pelas empresas produtoras para terem direito
extrao, em terra e/ou no mar, aos governos por intermdio da ANP, agncia
regulatria ligada ao MME. Seria o caso de formular uma pergunta simples no
mbito da cidadania e do nacionalismo? O que fazer com os royalties do petrleo?
Haveria questionamentos anteriores como o da escolha das matrizes energticas,
mas, aqui, isso aparece como um dado em que a sociedade brasileira lida com as
consequncias, haja vista o entendimento de que os royalties servem para preparar
o pas para viver sem o petrleo. Em se tornando uma potncia petrolfera tardia, o
Brasil demandaria antes melhorar a situao da sade e da educao da populao.
Este estudo tem carter introdutrio no contexto que se prope, no obstante
a literatura existente sobre o tema. A motivao discutir aspectos da destinao
das receitas provenientes do petrleo na medida em que mudanas recentes na
legislao a vinculam s preocupaes sociais, em especial, educao. A questo
aqui podia ser reduzida relao cidade e empresa, mas so as mediaes que entram
na anlise: o dinheiro, a ao do Estado, os governos. Dito isso, a necessidade de
se investigar de onde vem o dinheiro e de que modo estes recursos so empregados
na prestao de servios pblicos, como o da educao, se inicia.

pblicos de educao
2 CONSIDERAES INICIAIS SOBRE A REA DE ESTUDO

A proposta metodolgica de estudar uma regio por meio de um recorte que dialogue
com o espao do capital implica observar as seguintes escalas: a urbana, a global
e a da Nao-Estado. Esta a orientao dada por Smith (1988) ao apresentar
a teoria do desenvolvimento desigual. Isso pressupe o entendimento do modo
como a diviso social do trabalho estabelecida territorialmente. A necessidade
de abastecimento energtico na Amaznia brasileira tem o desafio de enfrentar a
condio de ser uma regio relativamente isolada do sistema nacional (Carr et al.,
2013; Broggio et al., 2014). Aspectos deste isolamento condicionam a dinmica
urbana no estado do Amazonas, bem como a organizao interna do espao
urbano amazonense. A centralidade disso pode ser encontrada em Manaus, centro
produtor e consumidor, hoje com mais de dois milhes de habitantes em meio a
floresta, polo industrial entre os trpicos. Este espao de mltiplas centralidades
e, mesmo, de diversidade hierrquica capaz de ultrapassar limites municipais,
estaduais alm de fronteiras nacionais.
Aspectos da dinmica interna das cidades e do funcionamento e da dinmica
da rede urbana na calha Solimes-Amazonas interessam inclusive porque parte
significativa dos municpios, por estar a jusante do terminal aquavirio de Coari,
considerada impactada pelas instalaes da produo petrolfera, razo para
estarem na lista dos beneficirios de royalties. A classificao e a tipologia urbana
proposta pelo Ncleo de Estudos e Pesquisas das Cidades na Amaznia (Nepecab)
ajudam com breve descrio relacional da hierarquia urbana existente na regio.
As cidades nessa calha foram agrupadas da seguinte forma: cidades mdias de
responsabilidade territorial (Tabatinga, Tef e Parintins); cidades mdias com
dinmica econmica externa (Coari); cidades mdias com funo intermediria
(Manacapuru e Itacoatiara); cidades pequenas de responsabilidade territorial
(Benjamin Constant, Santo Antnio do Ia e Fonte Boa); cidades pequenas com
dinmica econmica externa (Codajs, Iranduba e Carreiro da Vrzea); e cidades
especiais (So Paulo de Olivena, Amatur, Tonantins, Juta, Uarini, Alvares,
Anori, Anam, Silves, Urucurituba e Urucar). Com isso, foi possvel elaborar
tipos de cidades que so classificadas pelo seu papel na dinmica da rede urbana
(Schor et al., 2016; Schor e Oliveira, 2011; Schor, 2014). O estudo que ora se
apresenta destaca sete municpios pela reconhecida importncia na calha, incluindo
representaes das extremidades oeste (as de localizao bem prxima na trplice
fronteira com Peru e Colmbia) e leste do estado do Amazonas (Parintins, no
limite com o Par). Entende-se ser este um recorte que acaba por desconsiderar
outras conectividades urbanas com cidades nos inmeros afluentes da grande bacia
hidrogrfica amaznica.

MAPA 1
Localizao da rea de estudo: sete municpios no Amazonas
Localizao da rea de estudo
Sedes municipais
Hidrovias
Municpios estudados
Fonte: IBGE; Ministrio dos Transportes, Portos e Aviao Civil (MT).

Elaborao da autora.
As condies geogrficas naturais influenciam parte das interligaes existentes

ao redor de Manaus. Soma-se a isso as especificidades das atividades da Petrobras, em
particular em territrio amazonense e especialmente no municpio de Coari, porque
lidam com demandas regionais por abastecimento energtico ao mesmo tempo em
que so responsveis por parcela significativa da formao de receitas oramentrias
municipais e estadual. Em vez de diferenciar reas, entre a produtora de petrleo
(Urucu, em Coari) e consumidoras (Manaus e demais localidades), convm lembrar
que, apesar da baixa densidade demogrfica, todo o territrio do extenso estado
do Amazonas consumidor de produtos derivados do refino do petrleo. Nas
comunidades rurais mais distantes se consomem e se comercializam estas substncias
lquidas (gasolina e diesel, por exemplo) que vm substituindo os remos das canoas
com o uso dos motores de rabeta dos ribeirinhos e alimentando rotineiramente os
geradores de energia e as usinas termeltricas instaladas naquelascidades.

pblicos de educao
Uma interpretao das redes geogrficas existentes na cadeia petrolfera

(upstream, midstream e downstream)5 requer descrever a logstica inerente produo
e comercializao do petrleo. Isso pode ser demostrado por meio da infraestrutura
instalada para dar funcionamento explorao, a produo, o refino, a distribuio
e o consumo de matrias fsseis. Antes de ser incorporada ao Sistema Petrobras,
em 1974, a Refinaria Isaac Sabb, ou Refinaria de Manaus (Reman), j funcionava
desde 1957. Os terminais fluviais so portos de recebimento e entrega dos produtos
desta indstria, sob a gerncia da Transpetro. A Petrobras Distribuidora (BR) e suas
concorrentes esto espalhadas no mercado que atende aos estados do Par, Amap,
Rondnia, Acre, Amazonas e Roraima, basicamente. A tecnologia associada ao
gasoduto Urucu-Coari-Manaus, por sua vez, permite que seja operado de forma
remota e automatizada pelo Centro Nacional de Controle Logstico (CNCL),
com sede no Rio de Janeiro. Isso ilustra um pouco do que configura o espao
produzido socialmente.
Outra interpretao das redes geogrficas tambm possvel. O caminho da
anlise segue a observao dos fluxos de capitais que acompanham este processo
produtivo industrial e comercial. Uma geografia do dinheiro (Harvey, 2013) se
liga metamorfose dos capitais: comerciais, industriais, financeiros e atravessa o
capital imobilirio, na medida em que necessitam de edificaes para se realizar,
inclusive com funes desde moradia de trabalhadores e consumidores, como
infraestrutura bancria, educacional, hospitalar, instalaes produtivas etc. O fato
de as finanas pblicas municipais serem dependentes das receitas do petrleo, em
especial, dos royalties, demonstra a tendncia de se manterem como economias
rentistas. Nesse contexto, a oscilao no preo e na produo do petrleo implica
instabilidade oramentria, o que consiste em uma ameaa ao crescimento e ao
desenvolvimento. A perda dessas receitas devido queda dos preos da commodity
uma restrio do mercado desta matria-prima.
O debate a respeito dos royalties do pr-sal de interesse local, nacional e
global. A legislao que destina sade e educao parcela do produto da indstria
do petrleo no Brasil pode deslocar o eixo da reproduo da regio produtora de
modo a repensar o padro de concentrao de riqueza na regio Sudeste. Se forem
computados os royalties pagos aos estados e somados por regio tem-se a soma dos
valores relacionados na tabela 1, conforme a legislao em vigor. Esse rateio no
conta com os repasses aos municpios nem os montantes destinados a agregados
nacionais, como o Fundo Especial, o Comando da Marinha, o Ministrio da
Cincia, Tecnologia e Inovao (MCT), os fundos social, da educao e da Sade,
que se pressupe serem rateados nos oramentos federais.
5. A fase upstream caracteriza-se pelas atividades de explorao, perfurao e produo. A fase midstream engloba
as atividades de refino. Downstream a fase logstica, ou seja, o transporte, a distribuio e a comercializao dos
derivados do petrleo.

TABELA 1
Distribuio dos royalties por regies brasileiras soma dos estados (2015)
Unidade territorial Valores recebidos (R$) Participao (%)
Sudeste 3.339.069.539,28 82,84
Nordeste 521.840.486,39 12,95
Norte 164.328.328,78 4,08
Sul 5.405.069,49 0,13
Centro-Oeste 0,00 0,00
Total 4.030.643.423,94 100,00
Fonte: ANP, 2015. Disponvel em: <http://www.anp.gov.br/?pg=80274&m=royalties&t1=&t2=royalties&t3=&t4=&ar=0&

ps=1&1462060017526>.
Elaborao da autora.
A desigualdade evidenciada quando contextualizada frente aos agregados

nacionais, seja quanto aos oramentos municipais, estaduais ou federais. Somente o
estado do Rio de Janeiro recebeu mais de 57% do total pago s Unidades da Federao
(UF). A informao exposta autoriza a indagao sobre qual habitante ou qual km2
importa mais ao Estado brasileiro. O espao diferenciado geograficamente. Antes
de chegar no nvel das cidades, outras transaes tm implicaes para os cofres
das prefeituras municipais. A correspondente participao das finanas pblicas
municipais s aes para um desenvolvimento, nas sete cidades com funes ativas
na rede urbana Solimes-Amazonas, depende de depsitos diretos e de repasses
estaduais e federais.
TABELA 2
Distribuio dos royalties por estados e municpios brasileiros (2015)
Royalties recebidos Populao projetada Royalties per capita rea (km2) Royalties/km2
UF e municpios
(R$) 2015 (R$) (R$)
Rio de Janeiro 2.308.763.476,38 16.550.024 139,50 43.777,95 52.738,04
Amazonas 164.328.328,78 3.938.336 41,73 1.559.149 105,40
Campos dos Goytacazes (Rio de Janeiro) 408.223.510,31 483.970 843,49 4.026,37 101.387,48
Coari (Amazonas) 50.394.294,85 83.078 606,59 57.976,07 869,23
Fonte: IBGE. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/estadosat/index.php> (estados); <http://www.cidades.ibge.gov.br/

xtras/home.php?lang> (cidades); <http://www.anp.gov.br/?pg=80274&m=royalties&t1=&t2=royalties&t3=&t4=&ar=0&
ps=1&1462060017526>.
Elaborao da autora.
Abrir o olhar para a esfera nacional permite sair de uma identificao endgena
da rea de estudo e vislumbrar o espao relativo. Assim explicitados, o estado do Rio
de Janeiro parece contrrio ao Amazonas e o municpio de Campos dos Goytacazes
RJ, ao municpio de Coari AM. Nmero de habitantes e extenso territorial
parecem relaes inversas. Os oramentos pblicos municipais de educao e as
receitas do petrleo mostram o carter do ordenamento territorial brasileiro. Em

pblicos de educao
meio s polticas pblicas vigentes, h o discurso do desenvolvimento sustentvel

que se contradiz ao tentar convergir ideais sociais, ecolgicos e econmicos.
A pergunta seria: o que vale mais, as pessoas ou a floresta Amaznica? Ou estaria
reduzida a: vale mais aquele que habita onde? Semelhante interrogao est em
Santos (1987). Qual o custo de manter a floresta em p e at quando persistir
o mito do vazio demogrfico? O territrio com baixa densidade demogrfica
habitado, como dizia a gegrafa, uma floresta urbanizada (Becker, 2013).
Os estudos urbanos precisam enfrentar a oposio entre as macrocefalias e as
microcefalias da urbanizao brasileira.
Uma caracterstica adotada como referencial na formulao de programas e
aes de governo o efetivo populacional, bem como a composio etria, tnica
etc. Os dados demogrficos apresentados na tabela 3 no so suficientes para explicar
a presena ou a ausncia de polticas pblicas de educao, uma vez que no o
tamanho maior ou menor da populao ou do territrio que torna a gesto e o
planejamento mais fceis ou difceis, nem garante o quo bem-sucedidos podem se
mostrar (Souza, 2002). De todo modo, julga-se importante notar a caracterizao
da populao urbana e indgena, que define demandas diferenciadas por educao.
TABELA 3
Amazonas: populao residente, por situao do domiclio, na sede municipal, sete
casos amazonenses e populao indgena nos municpios (2010)
Populao urbana Populao indgena Unidade territorial 2015
Municpio Pessoas Percentual urbano Populao Percentual de indgenas rea (km2) Densidade
em relao indgena em relao demogrfica 2010
populao municipal municipal populao municipal (hab./km2)
Benjamin Constant 20.138 60,27 9.746 48,39 8.785,32 3,80
Coari 49.651 65,36 469 0,94 57.970,78 1,31
Itacoatiara 57.961 66,75 323 0,55 8.892,04 9,77
Manacapuru 60.174 70,68 340 0,56 7.330,07 11,62
Parintins 67.655 66,31 735 1,09 5.952,37 17,14
Tabatinga 36.355 69,55 14.974 41,19 3.266,06 16,21
Tef 50.069 81,48 959 1,915 23.692,22 2,59
Fonte: Censo Demogrfico 2010/IBGE.

Elaborao da autora.
As caractersticas demogrficas precisam ser consideradas para pensar a

educao como elemento diferenciador do desenvolvimento. Na regio Norte, em
especial o estado do Amazonas, territrio de povos indgenas, uma breve descrio
merece ser feita. A diversidade cultural e lingustica da regio denota a necessidade
de se promover a formao de professores que atendam a estas especificidades.
Esta presena envolve o espao urbano e a necessidade de oramentos especiais

voltados para a educao indgena em todos, principalmente para Tabatinga e

Benjamin Constant.
A populao residente na sede municipal (cidade) difere da categoria urbana,
cuja situao do domiclio inclui aqueles em reas urbanas isoladas. Segundo os
dados do Censo Demogrfico de 2010, apenas Itacoatiara e Parintins apresentam
pequena diferena nestes efetivos populacionais; so municpios de significativas
extenses territoriais, com uma maioria concentrada nas cidades. Esta observao
resulta de processos histricos associados a dinmicas econmicas regionais.
NoCenso Demogrfico de 1980, Itacoatiara, Parintins e Tef tm populao
urbana superior rural. Semelhante quadro vai ocorrer no Censo Demogrfico
de 1991, no caso, de Benjamin Constant, Coari, Manacapuru e Tabatinga. Este
movimento faz parte da tendncia a uma sociedade urbana que supera a distribuio
da populao no territrio. Estas consideraes quanto distribuio da populao
no territrio municipal mostram dados do IBGE que revelam a intensificao do
processo de urbanizao das sedes municipais desde a dcada de 1970. Apesar da
populao urbana ter se tornado mais da metade em relao ao efetivo populacional,
a extenso das reas destes municpios e a disperso em pequenas comunidades
representam uma demanda por escolas espalhadas em locais de difcil acesso por
meios de transporte fluvial. Assim, h a necessidade de pensar o urbano de modo
mais amplo.
GRFICO 1
Amazonas: evoluo da populao urbana de municpios (1970-2010)
80.000
70.000
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0
Parintins
Tef
Manacapuru
Tabatinga
Itacoatiara
Coari
Benjamin Constant
Ano 1970 Ano 1980 Ano 1991 Ano 2000 Ano 2010
Fonte: Censo Demogrfico1970, 1980, 1991, 2000 e 2010/IBGE.

pblicos de educao
O crescimento populacional de Coari ao longo da dcada de 1990 ocorreu de modo

desproporcional, como afirma Gawora (2003), A forte migrao em Coari ocorreu,
conforme as menes de todos os entrevistados, no ano de 1996, portanto com o incio da
aplicao do projeto Urucu. A populao na cidade de Coari quase duplicou em apenas
oito anos, de 1991 at 1998 (op. cit., p. 112). O autor explica que as consequncias sociais
tpicas de grandes projetos, como o petrolfero, decorrem do crescimento descontrolado
da cidade, com habitantes de diversas procedncias e predominantemente do sexo
masculino. Associado a este movimento, esto efeitos negativos e positivos. De um lado, a
prostituio adulta e infantil, as doenas sexualmente transmissveis, Aids e outras doenas,
as drogas, a criminalidade e a violncia, o desemprego. De outro, a criao de postos de
trabalho, o aumento da oferta de energia, a maior receita para o municpio, os projetos
Petrobras. A avaliao contra ou a favor a entrada da Petrobras aparece condicionada a
experincia vivida de cada entrevistado (Gawora, 2003).
3 SITUAO DA EDUCAO EM SETE MUNICPIOS AMAZONENSES:

ORAMENTO DE EDUCAO
Um olhar a respeito da situao da educao da populao das cidades estudadas se
refere a receitas e despesas destinadas a esta rubrica, seja quanto aos valores nominais,
seja quanto aos relativos, como a mdia auferida e dispendida em prol do ensino
e da aprendizagem. Em relao ao oramento pblico municipal do ano de 2013,
os R$ 40.480.680,84 recebidos pela municipalidade de Coari para a educao so
originrios das transferncias de recursos do Fundo Nacional do Desenvolvimento
da Educao (FNDE), das transferncias de recursos do Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundeb),
das transferncias de recursos da Complementao ao Fundeb, das transferncias
de recursos destinados a programas de educao e das transferncias de recursos
de convnios da Unio destinados a programas de educao.
Este valor, quando comparado entre os sete municpios, apresenta que a receita
para educao per capita de Coari a menor. J a despesa per capita para a educao
aumenta significativamente, no caso de Coari. Isso mostra que no ano de 2013
houve um esforo da prefeitura para direcionar recursos prprios para este fim.
De todo modo, convm alertar que este clculo difere da metodologia adotada na
lei que regulamenta o Fundeb, por exemplo, porque a distribuio destes recursos
considera exclusivamente as matrculas presenciais efetivas, conforme os dados
apurados no censo escolar mais atualizado, realizado anualmente pelo Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep), considerando
as ponderaes aplicveis. Assim, h que se considerar outros fatores, uma vez que
um deles pode estar associado aos momentos de pujana econmica capaz de ter
atrado para Coari significativo contingente populacional, o que teria causado
relativa distoro nestes indicadores oramentrios do municpio.

TABELA 4
Amazonas: transferncias recebidas e despesas pagas para educao em relao
populao nos municpios (2013)
Recebidas para educao Populao Recebidas para educao/ Despesa com educao
Municpio
per capita (R$) per capita (R$)
Benjamin Constant 26.583.030,64 37.564 707,67 607,66
Coari 40.480.680,84 81.325 497,76 743,98
Itacoatiara 60.222.745,90 94.278 638,78 677,52
Manacapuru 45.759.226,27 91.795 498,49 490,92
Parintins 63.944.512,79 109.225 585,44 610,35
Tabatinga 29.378.074,84 58.314 503,79 365,28
Tef 43.254.348,65 62.885 687,83 756,95
Fonte: IBGE; Tesouro Nacional (Sistema de Informaes Contbeis e Fiscais do Setor Pblico Brasileiro Siconfi); Finbra; ANP
(Superintendncia de Controle das Participaes Governamentais).
Elaborao da autora.
A despesa na funo educao em um municpio ou uma cidade precisaria

levar em considerao o esforo coletivo para os diferentes nveis governamentais.
Isso significaria contabilizar oramentos de instituies federais mantidas, escolas
estaduais etc. Na realidade, os recursos do municpio servem para a manuteno e
o desenvolvimento da educao infantil e do ensino fundamental. Coari tem uma
receita oramentria superior aos demais municpios em aproximadamente R$ 100
milhes, mas no se destaca quanto a transferncias procedentes do governo federal.
A participao dos recursos para a educao provenientes da Unio, em relao
receita oramentria total municipal no ano de 2013, representa uma parcela
menor, no caso de Coari, se comparado com os demais municpios em estudo.
TABELA 5
Amazonas: transferncias para a educao em relao receita oramentria nos
municpios (2013)
Receita oramentria Receita para educao Percentual (%) da receita educao em
Municpio
relao receita oramentria total
Benjamin Constant 63.889.122,26 26.583.030,64 41,61
Coari 275.532.989,09 40.480.680,84 14,69
Itacoatiara 178.886.026,84 60.222.745,90 33,67
Manacapuru 143.754.766,19 45.759.226,27 31,83
Parintins 164.228.891,52 63.944.512,79 38,94
Tabatinga 80.904.205,95 29.378.074,84 36,31
Tef 113.533.429,31 43.254.348,65 38,10
Fonte: Tesouro Naiconal; Finbra-AM; ANP; Superintendncia de Controle das Participaes Governamentais.
Elaborao da autora.

pblicos de educao
Os sete municpios apresentaram receitas oramentrias levemente superiores

s despesas oramentrias no ano de 2013 (tabela 6), segundo dados da STN.
Considerando estes valores, a participao das despesas para a funo educao
tanto frente s despesas totais quanto receita oramentria total, destinados a
Coari, revela o menor valor se comparado com os demais municpios em estudo.
A Constituio Federal de 1988 (CF/1988), no art. 212, diz: A Unio aplicar,
anualmente, nunca menos de dezoito, e os estados, o Distrito Federal e os municpios
vinte e cinco por cento, no mnimo, da receita resultante de impostos, compreendida
a proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino.
Em 2013, Coari aplicou na educao 21,96% da receita total, mas a receita
tributria de R$ 51.163.526,13, isto , inferior ao que declara como despesa com
educao (R$ 60.504.123,92). Desse valor, se subtrada a receita para educao,
proveniente das transferncias federais, totalizadas em R$ 40.480.680,84, ficam
R$ 20.023.443,08. Isso representa 39,14% da receita tributria que parece ser
aplicada no municpio de Coari.
TABELA 6
Amazonas: receitas e despesas oramentrias municipais em relao despesa na
funo educao (2013)
Receita Despesa Despesa Participao da Participao da
Municpio oramentria oramentria com despesa com educao despesa com educao
total total educao na despesa total na receita total
Benjamin Constant 63.889.122,26 49.169.124,59 22.826.127,03 46,42 35,73
Coari 275.532.989,09 268.275.168,69 60.504.123,92 22,55 21,96
Itacoatiara 178.886.026,84 162.677.774,60 63.875.151,61 39,26 35,71
Manacapuru 143.754.766,19 118.260.769,28 45.063.741,19 38,11 31,35
Parintins 164.228.891,52 149.424.149,12 66.665.924,69 44,62 40,59
Tabatinga 80.904.205,95 69.477.356,09 21.300.999,39 30,66 26,33
Tef 113.533.429,31 102.927.196,05 47.600.495,31 46,25 41,93
Fonte: Tesouro Nacional; Finbra-AM; ANP; Superintendncia de Controle das Participaes Governamentais.
Elaborao da autora.
Independentemente das amarraes legais que buscam estabelecer percentuais

mnimos fixados a direitos como a educao, convm observar alguns fatos.
Aparticipao da despesa com educao na receita total em Coari, de 21,96%
enquanto os demais municpios apresentam pores superiores, mostra que o
aumento na entrada de recursos adicionais do petrleo no garante elevao
em investimentos em educao. A despesa com educao parece ser um peso
maior para os seis oramentos municipais referentes ao grupo investigado do qual
Coari faz parte. O montante das rendas do petrleo faz diferena em relao aos
demais municpios. A comparao da participao da despesa com educao em
relao a despesa total paga e a receita total, quando observada a situao de Coari

frente aos demais municpios, diz que a municipalidade pouco tem escolhido
investir o excedente da receita oramentria a fim de melhorar os indicadores
relativos a educao. Apesar de os valores relativos, o da funo educao em Coari
corresponde terceira maior despesa, se comparada com aqueles municpios em
2013. De acordo com os dados da tabela 6, apesar do valor nominal da despesa
na funo educao de Coari estar entre as maiores no ano de 2013 frente aos
demais municpios em estudo, esta quantia representa o menor percentual destas
despesas em relao receita oramentria total municipal. Em outras palavras,
em relao s receitas oramentrias municipais, as despesas com educao em
Coari em 2013 correspondem a menor poro, comparadas com as dos seis outros
municpios citados.
A educao em Coari, em observaes feitas em trabalhos de campo realizados
entre os anos 2011 e 2016, pode se expressar por meio da quantidade de escolas e do
tamanho da estrutura interna, que, apesar de significativos, carecem de manuteno
dos servios e instalaes em geral. As relaes trabalhistas com os professores revelam
as condies a que esto sujeitos, com a contratao temporria anual mediante
processos seletivos simplificados e atraso no pagamento de salrios. A presena de
professores atuando no ensino de disciplinas persiste sem que tenham titulao
ou qualificao exigida. Fatos como esses ajudam a dar concretude aos dados que
se seguem. Colocar Coari em relao a Parintins, Itacoatiara, Tef, Tabatinga,
Manacapuru, e Benjamin Constant, serve para provocar o questionamento de por
que Coari, com receita oramentria per capita maior que o dobro dos demais,
continua apresentando indicadores de educao inferiores maioria deles. Mesmo
diante das heranas de uma formao social e territorial do Amazonas, cada um
dos sete municpios vai construindo trajetrias prprias.
Dados recentes apontam empenho para atingir determinaes legais. O
Balano Geral 2015,6 publicado pela Prefeitura Municipal de Coari, divulga o
cumprimento do que prev a CF/1988 e a Lei de Diretrizes e Bases da Educao
(LDB) ao indicar que os municpios devem aplicar um mnimo de 25% das
receitas anuais de impostos, compreendidas as transferncias constitucionais, na
manuteno e desenvolvimento do ensino. Assim, o documento declara que a receita
arrecadada naquele ano atingiu R$ 109.391.192,83, e o valor aplicado totalizou
R$ 29.120.871,94, que corresponde a 26,62%, ou seja, um pouco mais que o
estipulado. Em consulta Secretaria Municipal de Educao de Coari, o relato
revela o grande desafio logstico de custear e garantir o transporte de estudantes
6. Referente ao perodo de 16 de abril a 31 de dezembro de 2015, posto que correspondente a gesto do prefeito
Raimundo Nonato de Arajo Magalhes, levando em considerao a alternncia de quatro outros governos ao longo
daquele ano, entre vice e presidentes da Cmara dos Vereadores, em vista de crise ocorrida desde o afastamento, no
incio de 2014, do prefeito eleito Manoel Adail Amaral Pinheiro.

pblicos de educao
espalhados em mais de duzentas comunidades rurais em meio a dimenso da

unidade territorial, como mostrado na tabela 3.
4 QUADRO DA EDUCAO AMAZONENSE ATUAL: IDHM, PROGRAMAS

EESCOLAS
Uma sntese da condio da educao no espao delimitado serve para justificar o
argumento em favor da construo de possibilidades de incrementar os oramentos
pblicos em prol de uma mudana radical na sociedade brasileira. Um indicador
que busca caracterizar o estado da educao neste universo de anlise o IDHM,
que segue os mesmos princpios e formulaes do IDH, sendo que observa o
nvel municipal e, por isso, parece se aproximar da escala da cidade. A deciso
de comparar os municpios selecionados neste estudo por meio desse indicador
se justifica na medida em que permite observar disparidades e desigualdades
sob os mesmos parmetros. A tabela7 mostra que, de 1991 a 2010, todos os
sete municpios alcanaram uma gradativa melhora no IDHM, apresentando a
sequncia decrescente mais recentemente, quando Parintins aparece em primeiro
lugar (melhor situao) em seguida de Itacoatiara, Tef, Tabatinga, Manacapuru,
Coari e Benjamim Constant, por ltimo.
TABELA 7
Amazonas: IDHM em sete municpios (1991, 2000 e 2010)
IDHM
Municpio
1991 2000 2010
Benjamin Constant 0,300 0,389 0,574
Coari 0,312 0,389 0,586
Itacoatiara 0,408 0,491 0,644
Manacapuru 0,339 0,437 0,614
Parintins 0,414 0,488 0,658
Tabatinga 0,333 0,470 0,616
Tef 0,349 0,438 0,639
Fonte: Pnud/Atlas IDHM/Brasil. Disponvel em: <http://www.atlasbrasil.org.br/2013/pt/>.

Elaborao da autora.
O IDH expressa o atendimento a trs necessidades consideradas bsicas

e universais do ser humano segundo o Pnud. A primeira trata do acesso ao
conhecimento (dimenso da educao IDHM Educao), a segunda lida com o
direito a uma vida longa e saudvel (dimenso longevidade IDHM Longevidade)
e uma terceira referente ao direito a um padro de vida entendido como digno
(dimenso renda IDHM Renda).

TABELA 8
Amazonas: IDHM Educao, Longevidade e Renda em sete municpios (1991, 2000
e2010)
IDHM Educao IDHM Longevidade IDHM Renda
Municpio
1991 2000 2010 1991 2000 2010 1991 2000 2010
Benjamin Constant 0,11 0,19 0,47 0,62 0,68 0,76 0,40 0,46 0,53
Coari 0,11 0,17 0,43 0,62 0,70 0,78 0,47 0,48 0,61
Itacoatiara 0,19 0,29 0,53 0,67 0,74 0,81 0,53 0,54 0,62
Manacapuru 0,13 0,23 0,48 0,61 0,69 0,80 0,51 0,52 0,60
Parintins 0,21 0,33 0,61 0,64 0,71 0,80 0,52 0,50 0,59
Tabatinga 0,11 0,25 0,51 0,67 0,72 0,77 0,51 0,57 0,60
Tef 0,13 0,22 0,51 0,66 0,70 0,80 0,51 0,54 0,64
Fonte: Pnud/Atlas IDH-M/Brasil. Disponvel em: <http://www.atlasbrasil.org.br/2013/pt/>.

Elaborao da autora.
A metodologia de clculo define que quanto mais prximo a um, melhor

considerada a municipalidade, em termos das oportunidades oferecidas vida de
seus habitantes. De um extenso conjunto de indicadores sociais para a educao,
somente alguns foram tomados, neste trabalho, por permitirem visualizar o estado
da educao da populao, na medida em que os dados de expectativa de anos de
estudo, analfabetismo, frequncia escolar, populao com ensino mdio completo e
com nvel superior ajudam a apresentar a questo. Parintins se apresenta em melhor
posio no que trata a educao no intervalo de tempo apresentado na tabela 8, e
isso parece ter pouca influncia da economia do petrleo. Uma investigao mais
aprofundada poderia dar explicaes para o fato de, apesar de ter despesas per
capita com educao menor que Coari, pde registrar IDHM superior. Entre as
causas possveis estaria a considerao de que a interiorizao do ensino superior
no Amazonas comeou na dcada de 1970, e em Itacoatiara na dcada de 1980,
conforme Schor e Marinho (2013). Este elemento seria um diferencial para a
educao nestes municpios.
A expectativa de anos de estudo aos 18 anos de idade entendida como sendo
o nmero mdio de anos de estudo que uma gerao de crianas que ingressa
na escola dever completar ao atingir 18 anos de idade se os padres atuais se
mantiverem ao longo de sua vida escolar. Em 1991, Coari apresentou a segunda
pior situao, permanecendo com o menor nmero de anos de estudo em 2000
e 2010, se comparado aos outros seis municpios elencados. Em todos os casos,
ficou abaixo dos oito anos de escolaridade mnima.
A taxa de analfabetismo da populao de 15 anos ou mais de idade significa a
razo entre a populao de 15 anos ou mais de idade que no sabe ler nem escrever
um bilhete simples e o total de pessoas nesta faixa etria multiplicado por cem. Em

pblicos de educao
1991, Coari apresentava a maior taxa de analfabetismo (31,52%), passando em

2000 e 2010 para a segunda maior taxa (17,02%), apesar da reduo no perodo.
A taxa de frequncia bruta ao ensino fundamental representa a razo entre
o nmero total de pessoas de qualquer idade frequentando o ensino fundamental
regular seriado e a populao na faixa etria de 6 a 14 anos multiplicado por 100.
As pessoas de 6 anos ou mais de idade frequentando a pr-escola foram consideradas
como se estivessem no 1o ano do ensino fundamental. Em 1991 e 2000, Coari
apresentou as menores taxas, sofrendo boa elevao em 2010.
A taxa de frequncia bruta ao ensino mdio medida pela razo entre o
nmero total de pessoas de qualquer idade frequentando o ensino mdio regular
seriado e a populao na faixa etria de 15 anos a 17 anos multiplicado por 100.
As pessoas frequentando a 4a srie do ensino mdio foram consideradas como
tendo concludo esse nvel de ensino. Nos trs anos observados, Coari apresentou
as mais baixas taxas, comparativamente aos seis outros municpios, mas apresenta
melhora no perodo.
A taxa de atendimento escolar da populao de 6 a 17 anos de idade a razo
entre populao de 6 anos a 17 anos de idade que estava frequentando a escola,
em qualquer nvel ou srie e a populao total nesta faixa etria multiplicado por
100. Nos trs anos, Coari apresentou as taxas mais baixas.
O percentual da populao de 18 anos ou mais com ensino mdio completo
corresponde razo entre a populao de 18 anos ou mais de idade que concluiu
o ensino mdio, em quaisquer de suas modalidades regular seriado, no seriado,
projeto de Educao de Jovens e Adultos (EJA) ou supletivo e o total de pessoas
nessa faixa etria multiplicado por cem. Foram consideradas como tendo concludo
o ensino mdio as pessoas frequentando a 4a srie desse nvel. Nos trs anos
observados, Coari registrou as taxas mais baixas entre os seis municpios da regio.
Apesar de as deficincias persistirem, houve melhoria no perodo.
O percentual da populao de 25 anos ou mais com ensino superior completo
calculado pela razo entre a populao de 25 anos ou mais de idade que concluiu
pelo menos a graduao do ensino superior e o total de pessoas nessa faixa etria
multiplicado por cem. Nos trs anos observados, Coari encontra-se entre as mais
baixas taxas, se comparado aos seis outros municpios descritos, muito embora
tenha havido significativo aumento de 1991 para 2010. Em parte, isso se explica
pela entrada de cursos universitrios locais. Ademais, h ofertas especiais como o do
Plano Nacional de Formao de Professores da Educao Bsica, do Ministrio da
Educao (MEC) em parceria com a Universidade Federal do Amazonas (Ufam),
a Universidade do Estado do Amazonas (UEA) e secretarias de educao, que tm
buscado a melhoria da qualidade do ensino, por meio de cursos de licenciaturas
para docentes da rede pblica.

A situao da educao vista como momento inicial em transformao

mostraque os municpios esto saindo de uma condio de muito baixo para baixo
IDHM Educao. A nova legislao talvez possa intensificar esse movimento no
sentido da efetividade das diretrizes propostas na poltica educacional brasileira.
Umdiagnstico neste momento antecipa a necessidade de monitorar a nova
poltica, que vem com instrumentos legais que vinculam o petrleo educao. De
um lado, os dados mostram quo baixos se encontram os indicadores de educao
nestes municpios. De outro, revelam haver um esforo coletivo para elev-los, e
isso independe da presena ou ausncia do adicional de fontes de receitas como a
petrolfera, uma vez que atinge os sete municpios de modo semelhante.
Esse perfil da populao sintetiza a necessidade de se reconhecer a existncia de
um conjunto de estratgias no intuito de se alcanar as metas do PNE. Contribuies
outras, como o Programa Bolsa Famlia, se somam ao enfrentamento da pobreza
mediante condicionalidades para concesso dos benefcios, por exemplo, o
cumprimento da frequncia escolar de 85% em estabelecimento de ensino regular.
Assim, o governo federal tenta reunir esforos articulados com os diferentes entes
federados em favor de uma poltica de educao no Brasil. Esse fato revela uma
caracterstica da rede geogrfica que se estabelece pela necessidade de superviso e
monitoramento do cumprimento das condicionalidades.
Pensar a educao implica considerar as redes municipais, estaduais, federais
e particulares de ensino. Nessa tica, pode ser observada a distribuio de escolas.
Algumas particularidades a respeito da produo do espao fsico so vistas por
meio de uma amostra de escolas e outros estabelecimentos educacionais no espao
construdo dentro dos sete municpios em anlise. Uma caracterizao espacial
para a prestao dos servios educacionais pode ser apreendida pelo nmero de
estabelecimentos de ensino (tabela 9). Considerando somente as escolas com
dependncia administrativa municipal e estadual, incluindo as rurais e urbanas,
conforme as informaes disponveis para consulta correspondentes aos dados
finais do Censo Escolar 2014, publicados no Dirio Oficial da Unio no dia 9 de
janeiro de 2015, pode-se estimar a proporo em relao extenso territorial e
populao destes sete municpios.
As ofertas de vagas em escolas, cursos tcnicos e de nvel superior revelam uma
dinmica demogrfica capaz de gerar uma demanda. Estas caractersticas induzem
movimentos populacionais e podem ser uma resposta ao crescimento das cidades.
Alm do investimento na qualificao docente, observa-se necessidade de expanso
da infraestrutura urbana bsica, em especial, com estabelecimentos de ensino em
reas de expanso onde esto se configurando novos bairros.

pblicos de educao
TABELA 9
Amazonas: escolas e outros estabelecimentos educacionais em sete municpios
Estabelecimentos de ensino Benjamin Constant Coari Itacoatiara Manacapuru Parintins Tabatinga Tef
Escolas indgenas 25 10 0 6 5 38 3
Ifam 0 1 1 1 1 1 1
Ufam 1 1 1 0 1 0 0
UEA 1 1 1 1 1 1 1
Servio Nacional de Aprendizagem
0 1 1 1 1 0 1
Comercial (Senac)
Bibliotecas 1 1 1 1 1 0 1
Estadual urbano e rural 8 16 17 22 24 11 18
Municipal urbano e rural 72 182 168 187 188 64 95
Fonte: Censo Escolar/MEC, 2014; Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS); Ifam, Ufam, Senac; UEA e Inep.
Elaborao da autora.
5 AS RECEITAS DO PETRLEO E AS FINANAS PBLICAS

A busca por mais equidade por meio de polticas requer estudos das formas
matemticas que associem as receitas do petrleo receita oramentaria municipal.
A lgica no a gesto de custos e lucros na produo de petrleo, em especial na
Petrobras, embora a empresa considere os pagamentos devidos. Falar das receitas
do petrleo implica considerar as rendas do petrleo (royalties e participao
especial), como dizem Afonso e Gobetti (2008), mas devem-se somar outras receitas
pblicas, como as provenientes de impostos que incidem nesta cadeia produtiva,
por exemplo o Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS). Sem
entrar na tentativa de relacionar riqueza em recursos naturais s deficincias quanto
ao crescimento, qualidade das instituies, corrupo, transparncia dos dados
e aos indicadores de desenvolvimento, o que se mostra so informaes pblicas
dispostas numa ordem que permita uma viso da distribuio desses recursos.
Longe de servirem como uma medida de equidade, o que se apresenta a
visualizao de uma proporo da circulao de dinheiro mediada por um territrio.
A diferenciao no se reduz tradicional diviso da populao residente (total,
urbana e rural), afinal a vida das pessoas no esttica assim. Diante de dados
totais e per capita, pressupem-se abstraes que podem servir de argumentao a
crticas quanto as defesas em prol da concentrao dessas rendas para a educao.
Esta questo ganhou vez no debate ao compartilharem esses recursos com a sade.
A luta pelo financiamento desses servios pblicos encontra uma possibilidade nas
rendas governamentais derivadas da extrao de petrleo e gs. Entende-se que
o processo capitalista de produo do espao condio e resultado do carter
desigual do desenvolvimento.

A disparidade entre os sete municpios aparece na receita oramentria per capita

de Coari, superior dos demais (tabela 10). A repartio desigual construda por
meio de argumentos legitimadores, que tomam o espao geomtrico das distncias
e dos polgonos contidos ou no nos territrios e nas terras georreferenciadas e
demarcadas. Cabe lembrar de considerar onde e como vivem as pessoas neste
processo capitalista de produo do espao. O recurso analtico das escalas enfrenta
a dificuldade no uso dos dados que se dispe, apesar das contnuas tcnicas de
pesquisa de campo.
TABELA 10
Amazonas: populao residente (total) e receita oramentria municipal (total e per
capita) em sete municpios (2013)
Municpio Valor (R$) Populao Receita oramentria per capita (R$)
Benjamin Constant 63.889.122,26 37.564 1.700,81
Coari 275.532.989,09 81.325 3.388,05
Itacoatiara 178.886.026,84 94.278 1.897,43
Manacapuru 143.754.766,19 91.795 1.566,04
Parintins 164.228.891,52 109.225 1.503,58
Tabatinga 80.904.205,95 58.314 1.387,39
Tef 113.533.429,31 62.885 1.805,41
Fonte: IBGE; STN; Finbra.

Elaborao da autora.
A participao dos royalties entre os sete municpios estudados tem peso

diferenciado nas finanas pblicas. As rendas do petrleo condicionam nveis de
dependncia econmica. O Amazonas e Coari ganham destaque em nvel nacional
e estadual por serem considerados produtores de petrleo legalmente. O que
parece ser pontual tem implicaes sociais, na medida em que parte da mo de
obra do Urucu oriunda de Carauari, por sua posio geogrfica e histrica local.
Evidencia-se uma concentrao espacial da riqueza pblica no interior da regio
petrolfera. Em 2013, dos 62 municpios do Amazonas, somente vinte receberam
repasses diretos da ANP por intermdio de operaes financeiras. O argumento
legal para justificar essa afirmao se liga ao fato de serem municpios s margens
do rio Solimes-Amazonas e situados a jusante das instalaes fluviais de Coari e
Manaus, portanto, afetados pelas operaes de embarque e desembarque de petrleo,
gs natural e outros hidrocarbonetos fluidos. Carauari est excluda, isto , fora dos
beneficiados. Os municpios elencados se enquadram, cada um mediante artifcios
diversos, nas caractersticas ressaltadas. A discrepncia entre os valores dos royalties
que cada um tem recebido revela, de um lado, oramentos pblicos crescentes; de
outro, municpios desprovidos de tais receitas. Da parte recebida pelo Amazonas,
um percentual dos royalties dividido entre os municpios do estado mediante

pblicos de educao
repasses da Secretaria do Estado da Fazenda (Sefaz). Nesse caso, isoladamente, a

distribuio dos royalties um pouco mais bem equilibrada, apesar das pequenas
quantias e de Coari receber mais. As condies dos sete municpios, portanto, se
diferenciam neste aspecto, em especial quando se calcula o percentual dos royalties
totais em relao ao total das respectivas receitas oramentarias municipais. Para
estes municpios, Coari conta com 26,01% da receita oramentria em termos
das rendas do petrleo dos quais beneficiria, enquanto os demais oscilam entre
1,11% a 0,48%.
TABELA 11
Amazonas: sete municpios beneficiados com rendas do petrleo e percentual em
relao ao total das receitas oramentrias municipais (2013)
Total rendas1 Receitas Percentual das rendas do petrleo em relao ao
Municpio
do petrleo2 (R$) oramentrias (R$) total das receitas oramentrias municipais (%)
Benjamin Constant 451.520,32 63.889.122,26 0,71
Coari 89.641.493,84 275.532.989,09 32,53
Itacoatiara 1.354.146,87 178.886.026,84 0,76
Manacapuru 1.018.598,92 143.754.766,19 0,71
Parintins 1.141.011,60 164.228.891,52 0,69
Tabatinga 558.733,71 80.904.205,95 0,69
Tef 1.408.286,55 113.533.429,31 1,24
Fonte: Finbra; ANP; Superintendncia de Controle das Participaes Governamentais; Sefaz-Amazonas.

Elaborao da autora.
Notas: 1 Na memria de clculo, as rendas do petrleo correspondem soma da cota-parte royalties pelo excedente da produo
do petrleo (Lei no 9.478/1997 no art. 49, I e II); cota-parte royalties pela participao especial (Lei no 9.478/1997
art. 50); cota-parte do Fundo Especial do Petrleo (FEP); cota-parte royalties (compensao financeira pela produo
de petrleo - Lei no 7.990/1989 art. 9o - SefazAM); cota-parte royalties (compensao financeira pela produo de
petrleo - Lei no 7.990/1989),
2
Dados da ANP referentes aos dos repasses aos municpios e estado do Amazonas beneficiados com royalties em 2013,
onde ocorre a produo e/ou so afetados pelas operaes de embarque e desembarque de petrleo e gs natural,
na forma e critrio estabelecidos pela ANP. Valores registrados na STN/Finbra, 2013.
Haveria que considerar a tendncia de se registrar maiores montantes de

royalties recebidos em decorrncia da produo de petrleo no Urucu, provncia
petrolfera situada no municpio de Coari, no estado do Amazonas. Alm disso,
as mudanas a partir do funcionamento do gasoduto e de termeltricas movidas
a gs natural concebidas para os municpios de Coari, Codajs, Anori, Anam,
Caapiranga, Iranduba, Manacapuru e Manaus criam a expectativa de aumento da
demanda e, portanto, da produo. Isso no garante a elevao do valor dos royalties
a serem pagos devido ao preo do gs natural, nem a substituio do diesel pelo
gs nas termeltricas nestas cidades.
A superao do estigma da maldio do petrleo passa pela promoo da
educao, com a utilizao das receitas do petrleo em prol desta causa. Decat
(2009) escreve sobre isso e discute o que fazer com a riqueza proveniente do petrleo

e gs que se convertem parcialmente em royalties. Segundo o autor, o problema

requer avaliao sobre os critrios de diviso dos royalties. As regras para a utilizao
das receitas oramentrias municipais se institucionalizam. O ex-presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, foi citado por Decat (2009): a descoberta do
pr-sal representa uma ponte direta entre riqueza natural e erradicao dapobreza.
A dificuldade de se erradicar a pobreza em municpios da calha Solimes-Amazonas
no se reduz aos problemas de gesto do uso dos recursos dos royalties, seria preciso
investigar outras causas, como os embates na execuo da poltica de educao,
as deficincias no acesso da populao na Amaznia ao sistema de ensino etc.
Osinsucessos nos indicadores sociais vo alm, todavia, de modo que h uma
literatura que tenta por estes pontos em debate. Ross (2015) faz uma anlise de
problemas polticos e sociais na perspectiva histrica de diferentes casos no mundo.
Outros estudos discutem que pases produtores de petrleo apresentam baixo IDH,
e, primeira vista, isso parece se confirmar no caso do municpio de Coari. Para
simplificar, interessa verificar o desempenho, no nvel municipal, de indicadores
sociais ligados educao nas regies onde so registradas receitas petrolferas.
A atualizao do sistema regulatrio de explorao do petrleo no garantia
de ruptura da concentrao de capital. Apenas percentuais das rendas do petrleo
so destinados ao FS. A destinao para as reas de educao e sade corresponde
a uma parcela da participao no resultado ou da compensao financeira pela
explorao de petrleo e gs natural. Ainda se privilegiam as esferas municipais
e estaduais. cedo falar de um antes e um depois do pr-sal, em termos de uma
distribuio menos desigual e uma destinao mais justa e regrada das rendas do
petrleo. Apesar de precipitado querer discutir os impactos das mudanas nas bases
legais que regem os critrios para a diviso e as regras de destinao dos recursos
auferidos, convm apresentar as recentes mudanas oramentrias nos cofres
pblicos. O que se configura na legislao, alm do quantum decorrente de uma
produo local, o direito repartio daquela localizada sob outra jurisdio, para
tanto, novos arranjos vo se fazendo. O pargrafo primeiro do art. 20 da CF/1988
(Brasil, 1988), que trata dos bens da Unio, afirma o que de direito.
assegurada, nos termos da lei, aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios,
bem como a rgos da administrao direta da Unio, participao no resultado da
explorao de petrleo ou gs natural, de recursos hdricos para fins de gerao de
energia eltrica e de outros recursos minerais no respectivo territrio, plataforma
continental, mar territorial ou zona econmica exclusiva, ou compensao financeira
por essa explorao.
Dessa forma, a tabela 12 apresenta a evoluo recente da distribuio dos
royalties entre os diferentes entes da federao, indicando a soma dos montantes
recebidos por todos os estados e a dos municpios brasileiros beneficirios. Atabela12
tambm mostra os acumulados anuais comprometidos com aplicaes especficas:

pblicos de educao
o fundo especial, o Comando da Marinha, o Ministrio da Cincia e Tecnologia

e Inovao (MCTI).
TABELA 12
Brasil: beneficirios com royalties, segundo beneficirios nacionais (2003, 2010,
2013 e 2014)
Beneficirios Total acumulado (2003) Total acumulado (2010) Total acumulado (2013) Total acumulado (2014)
Estados brasileiros 1.413.174.085,34 2.942.143.417,36 4.833.141.699,66 5.455.936.358,12
Municpios 1.474.619.168,45 3.390.941.205,53 5.582.749.121,93 6.341.175.157,69
Fundo especial 322.352.603,68 789.829.828,05 1.293.831.355,74 1.480.961.051,46
Comando da Marinha 644.705.207,56 1.579.659.632,62 2.349.256.082,04 2.298.018.505,51
MCTI 541.526.524,36 1.227.416.188,94 1.752.699.479,11 1.625.591.209,41
FS - - 498.358.258,84 1.295.621.197,78
Educao e sade - - 131.472,04 33.677.937,03
Total 4.396.377.589,39 9.929.990.272,50 16.310.167.469,36 18.530.981.417,00
Fonte: ANP; Superintendncia de Participaes Governamentais, 2003, 2010, 2013 e 2014.

Elaborao da autora.
Em 2015, os royalties foram destinados a onze unidades da Federao, sendo

ainda a 52 municpios de Alagoas, vinte no Amazonas, trs no Amap, 269 na Bahia,
82 no Cear, 78 no Esprito Santo, dois no Maranho, cinco em Minas Gerais, 17
no Par, seis na Paraba, dez em Pernambuco, um no Paran, 87 no Rio de Janeiro,
96 no Rio Grande do Norte, 22 no Rio Grande do Sul, seis em Santa Catarina, 75
em Sergipe e 101 em So Paulo. Esta relao mostra o aspecto de uma hierarquia
urbana brasileira. H antes disso, porm, a funo de uma relao entre qualidade
e quantidade dos produtos extrados e transportados, taxa de cmbio e preo do
barril, que se traduzem num ranking dos montantes monetrios divididos entre as
finanas pblicas de 932 municpios. Por se tratar de commodity, o desempenho
depende da economia mundial do petrleo.
No intervalo de dez anos (2003-2013), o Amazonas, como estado beneficirio
de royalties, apresentou mais que uma duplicao do valor recebido. O total
acumulado7 em 2003 subiu de R$ 90.479.836,67 para R$ 219.185.206,12
em 2013, no entanto, o percentual em relao ao total destinado aos estados
produtores brasileiros caiu de 6,4% para 4,5%, no mesmo perodo. Parte desses
montantes dos royalties recebidos aos cofres do Amazonas distribuda por todos
os 62 municpios do estado.
O MCT est recebendo o triplo em relao ao que era repassado h dez anos.
Os instrumentos normativos e os montantes distribudos para este ministrio
tendem a financiar a poltica da reproduo da regio produtora, como uma das
7. ANP; Superintendncia de Participaes Governamentais, 2003 e 2013.

prticas espaciais (Corra, 1996). So recorrentes as chamadas e os editais de

apoio inovao tecnolgica industrial no setor de petrleo e gs. O Conselho
Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) e a Financiadora
de Estudos e Projetos (Finep), ambos do MCTI selecionam pesquisas de interesse
e com eventual participao tcnica da Petrobras. O BNDES junta-se a estas aes
de promoo do um desenvolvimento econmico e social do Brasil que viabilizem
o setor. Na realidade, a Petrobras tem autorizao8 para a pesquisa e a lavra.
A capitalizao necessria para viabilizar as atividades produtivas da Petrobras
conta com a venda de aes no mercado, assim, empresas estatais so de interesse do
povo brasileiro, e internacional. O BNDES Participaes S/A (BNDESPAR), uma
subsidiria integral do BNDES, tem sido utilizado na capitalizao da Petrobras
por meio da aquisio de aes. A aplicao em aes da Petrobras, por sua vez,
uma forma de buscar rentabilidade diferenciada para a poupana compulsria
que a Caixa Econmica Federal (Caixa) tem registrado dos saldos de contas de
Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS). O BNDES tambm tem
sidoinstrumento para o financiamento de grandes projetos, caso do gasoduto
Urucu-Coari-Manaus,9 com operaes iniciadas em 2009. Essas articulaes no
sistema financeiro constituem espao social novo para garantir a reproduo do
subsistema do petrleo. O uso de recursos federais cria a expectativa de que os
investimentos sejam passiveis de retorno para a sociedade.
Para alm dos produtos da indstria petrolfera, como os derivados do
petrleo e gs, fontes energticas principalmente, as receitas do petrleo do
sustentao ao sistema de financiamento das redes pblicas de ensino. A escolha
em priorizar o desenvolvimento e crescimento desta matriz energtica, porm,
se d s custas da privao de investimentos em outros setores, inclusive o da
educao bsica e superior em diferentes campos do conhecimento. Considerando
a relao entre indstria petrolfera e sistema educacional, por exemplo, pela tica
do financiamento das polticas educacionais, convm lembrar como o aumento
de preos daquilo que lida com as condies de vida dos mais pobres afetado
por crises como as do petrleo. Os derivados de petrleo so consumidos para dar
funcionamento ao servio educacional como o transporte escolar (nibus e barcos),
em geradores de energia eltrica em comunidades isoladas na Amaznia. Tudo
8. Lei no 12.276, de 30 de junho de 2010. Autoriza a Unio a ceder onerosamente Petrobras o exerccio das atividades
de pesquisa e lavra de petrleo, de gs natural e de outros hidrocarbonetos fluidos de que trata o inciso I do art. 177
da CF/88, e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/Lei/
L12276.htm>.
9. O gasoduto liga as unidades de produo localizadas no Polo Arara, em Urucu (Coari), at a cidade de Manaus. O
trecho Urucu-Manaus tem 663,2 km de extenso, somados aos 139,3 km dos ramais para cidades ao longo deste trajeto,
como Coari, Codajs, Anori, Anam, Caapiranga, Iranduba e Manacapuru. O aproveitamento do gs natural transportado
neste gasoduto foi concebido para atender a usinas termeltricas em Manaus, para a gerao de energia eltrica na
Manauara, na Tambaqui, na Jaraqui, na Aparecida, na Mau, na Cristiano Rocha e na Ponta Negra. Informao disponvel
em: <http://www.petrobras.com.br/pt/nossas-atividades/principais-operacoes/gasodutos/urucu-coari-manaus.htm>.

pblicos de educao
tem um custo, um gasto pblico. O que se observa, no entanto, a forma como

est estruturada a origem dos recursos do Sistema Nacional de Educao (SNE),
uma vez que uma parcela das receitas do petrleo est vinculada a investimentos
pblicos em educao. Se h uma dependncia de recursos, mesmo que residuais,
se comparados aos montantes oriundos desta indstria no Brasil, ela est sujeita
s oscilaes no mercado das commodities, afinal o petrleo est condicionado a
preos mundialmentenegociados.
Sobre esse financiamento, o primeiro depsito no FS, de R$ 44.190.749,62,
ocorreu em 2012, segundo a ANP. O dinheiro que veio do petrleo, em 2013,
foi para a educao e a sade. Esperam quantias crescentes, mas as oscilaes dos
montantes produzidos e das variaes dos preos do petrleo e gs so consideradas.
O fundo especial distribudo entre estados, Distrito Federal e municpios que no
tenham recebido conforme os critrios legais na condio de produtores ou por
serem afetados pelas operaes de embarque e desembarque de petrleo, gs natural
e outros hidrocarbonetos fluidos que foram concebidos para serem empregados
em polticas pblicas, conforme Lei no 9.478,10 de 6 de agosto de 1997. A Lei
no12.351, de 22 de dezembro de 2010, por sua vez, cria o FS e altera dispositivos
da Lei no 9.478. A criao do FS, de natureza contbil e financeira, vinculado
Presidncia da Repblica, tem a finalidade de constituir fonte de recursos para o
desenvolvimento social e regional, na forma de programas e projetos nas reas de
combate pobreza e de desenvolvimento. Nesses termos so elencados programas
e projetos da educao; da cultura; do esporte; da sade pblica; da cincia e
tecnologia; do meio ambiente; e de mitigao e adaptao s mudanas climticas.
As amarraes da estrutura burocrtica que se formam com a funo de colocar
em prtica estas metas constituem na atuao do conselho deliberativo do FS e na
atuao interministerial, bem como na elaborao de planos plurianuais, leis de
diretrizes oramentrias e leis oramentrias anuais.
Para se discutir a gerao, a repartio e a destinao das compensaes
financeiras, seria preciso investigar quem so as autoridades do setor, quem representa
a classe poltica e a sociedade organizada aptas a intervir nos referenciais da legislao
que trata do petrleo e dos royalties, bem como da normatizao prpria da poltica
pblica de educao. Os instrumentos legais se atualizam e se articulam, caso da
Lei no 12.734,11 de 30 de novembro de 2012, acrescida ao Direito do Petrleo.
10. Dispe sobre a poltica energtica nacional, as atividades relativas ao monoplio do petrleo, institui o Conselho
Nacional de Poltica Energtica (CNPE) e a ANP e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/leis/L9478.htm>. Acesso em: 18 jun. 2014.
11. Modifica as leis no 9.478, de 6 de agosto de 1997, e no 12.351, de 22 de dezembro de 2010, para determinar
novas regras de distribuio entre os entes da Federao dos royalties e da participao especial devidos em funo
da explorao de petrleo, gs natural e outros hidrocarbonetos fluidos, e para aprimorar o marco regulatrio sobre
a explorao desses recursos no regime de partilha. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-
2014/2012/lei/l12734.htm>.

As finanas pblicas municipais esclarecem as condicionalidades da origem e da

destinao dos recursos com vistas gesto do federalismo brasileiro. As transaes
envolvem o pagamento e a distribuio dos royalties devidos em funo da produo
de petrleo, de gs natural e de outros hidrocarbonetos fluidos, tambm convoca
atividades de instituies como a STN e os tribunais de contas.
A nova legislao permite visualizar uma tendncia de mudana em prol
da vinculao da educao e da sade de modo a determinar o que fazer com os
royalties provenientes do petrleo e gs. A Lei no 12.858, de 9 de setembro de
2013, foi sancionada pela presidente Dilma Rousseff e promete destinar 75%
dos recursos dos royalties do petrleo para a educao e 25% para a sade. Fala-se
que, com a nova lei, cerca de R$ 112 bilhes a mais, s do governo federal, sero
investidos em sade e educao nos prximos dez anos. Os totais acumulados de
2013 foram de 131.472,04, a variao disso para 2014 foi expressiva, uma vez
que passou para R$ 33.677.937,03, conforme divulgao da ANP. Ainda que
vulnerveis, os valores significam mais recursos para creches, escolas, hospitais e
postos de sade de todo o pas. Isso interessa ser dito porque se constata a entrada
de receitas nos cofres pblicos estaduais e municipais capazes de influenciar as
diretrizes oramentrias municipais.
Com a Lei no 13.005, de 25 de junho de 2014, a preocupao passa ser
com o financiamento da aplicao do PNE, ao estabelecer metas de uso dos
recursos pblicos em educao como proporo do PIB. Se a misso assegurar o
atendimento s necessidades de expanso, com padro de qualidade e equidade,
ento, o texto constitucional redigido com a Emenda no 59, de 11 de novembro
de 2009,12 define o objetivo de articular o sistema nacional de educao em regime
de colaborao e definir diretrizes, objetivos, metas e estratgias de implementao
para assegurar a manuteno e desenvolvimento do ensino em seus diversos nveis,
etapas e modalidades por meio de aes integradas dos poderes pblicos das
diferentes esferas federativas.
A postura otimista do PNE encontra-se no 5o do art. 5o:
ser destinada manuteno e ao desenvolvimento do ensino, em acrscimo aos
recursos vinculados nos termos do art. 212 da Constituio Federal, alm de outros
recursos previstos em lei, a parcela da participao no resultado ou da compensao
financeira pela explorao de petrleo e de gs natural, na forma de lei especfica, com
12. Acrescenta 3o ao art. 76 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias para reduzir, anualmente, a partir
do exerccio de 2009, o percentual da Desvinculao das Receitas da Unio incidente sobre os recursos destinados
manuteno e desenvolvimento do ensino de que trata o art. 212 da Constituio Federal, d nova redao aos incisos
I e VII do art. 208, de forma a prever a obrigatoriedade do ensino de quatro a dezessete anos e ampliar a abrangncia
dos programas suplementares para todas as etapas da educao bsica, e d nova redao ao 4o do art. 211 e ao
3o do art. 212 e ao caput do art. 214, com a insero neste dispositivo de inciso VI. Disponvel em: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc59.htm#art4>.

pblicos de educao
a finalidade de assegurar o cumprimento da meta prevista no inciso VI do art.214

da Constituio Federal (Brasil, 2014).
A relao entre a economia nacional e o servio pblico educacional encontra-se
no PNE quando apresenta a Meta 20: ampliar o investimento pblico em educao
pblica de forma a atingir, no mnimo, o patamar de 7% do PIB do pas no 5o
ano de vigncia desta lei e, no mnimo, o equivalente a 10% do PIB ao final do
decnio (Brasil, 2014). As metas e as estratgias pensadas no PNE aparecem no
Plano Municipal de Educao (PME) de Coari, portanto, prometem participar
com proposies do regime de colaborao entre os entes federados e cumprir as
determinaes para atingir o percentual de 10% do PIB at 2014. Assim sendo,
interessa situar o PIB dos municpios (tabela 13), bem como destacar a importncia
da indstria comparativamente entre os municpios em estudo, salientando que
Coari o segundo maior PIB municipal do Amazonas, apesar de ser 35 vezes
menor que o de Manaus.
TABELA 13
PIB municipal a preos constantes
(Em R$ 1 mil, a preos do ano 2000)
Municpio 1985 1996 2000 2005 2010
Benjamin Constant 38.455,25 34.389,75 37.587,67 48.703,38 63.749,32
Coari 98.558,72 64.290,38 385.619,54 591.470,40 614.158,91
Itacoatiara 149.385,45 134.319,10 158.096,82 273.188,25 426.430,21
Manacapuru 94.366,78 74.890,88 127.464,86 163.790,36 278.503,35
Parintins 96.293,13 112.879,63 144.733,32 175.672,17 301.369,59
Tabatinga 52.320,42 60.671,01 58.135,73 65.546,20 103.595,38
Tef 47.817,90 103.946,61 117.614,47 141.013,75 165.051,61
Fonte: IBGE.
Elaborao da autora.
Obs.: Para dados entre os anos 1999-2007 foi adotado o Sistema de Contas Regionais de Referncia de 2009. As estimativas do
PIB a custo de fatores e a preos bsicos igual soma dos setores agropecuria, indstria e servios. Conceito utilizado
para o PIB antes de 1999: a custo de fatores. A partir de 1999, o conceito do PIB utilizado o de preos de mercado,
neste perodo deve ser acrescentado a dummy financeira e os impostos sobre produtos. <BR>. Para os anos censitrios
de 1970 a 1996, o PIB foi o elaborado pelo Ipea. Para maiores esclarecimento sobre a metodologia ver: <a href=../doc/
PIB municipal.pdf >Metodologia PIB municipal 1970 a 1996</a> <BR>. Para dados anteriores a 1999, as estimativas
do PIB das atividades em nvel municipal no so consistentes com aquelas em nvel estadual e nacional. O problema se
deve utilizao de metodologias distintas.
O PIB de Coari cresceu significativamente no perodo de 1985 e 2010,

antes e depois que passa a registrar a economia petrolfera, superando muito os
agregados dos demais municpios em anlise. Os percentuais do setor industrial
municipal (tabela 14) que, no caso de Coari, tornam visveis o peso dos produtos
investigados, o petrleo e o gs natural. Nesse sentido, Lefebvre (1991, p. 90) afirma
que o crescimento concerne ao processo de industrializao, e o desenvolvimento
concerne urbanizao. Este ltimo liga-se ao enriquecimento das relaes sociais,

da vida urbana, cultural, que se institucionalizam, ultrapassa o aumento de cidades

e o demogrfico. Ocorre que Coari parece ver passar distante esta indstria no
imenso territrio.
TABELA 14
Percentual da indstria no PIB municipal: participao do valor adicionado bruto
a preos correntes da indstria no valor adicionado bruto a preos correntes
total(2010)
Brasil e municpio %
Brasil 27,38
Benjamin Constant 4,01
Coari 64,43
Itacoatiara 18,71
Manacapuru 6,7
Manaus 48,91
Parintins 4,83
Tabatinga 6,05
Tef 9,44
Fonte: IBGE, em parceria com os rgos estaduais de estatstica, secretarias estaduais de governo e Superintendncia da Zona
Franca de Manaus (Suframa).
Elaborao da autora.
As condicionalidades que vinculam percentual do PIB e percentual dos royalties

do petrleo ao esforo comum de elevar nveis de escolaridade no Brasil e nas
cidades do interior amazonense esto postas. Mais do que a eficincia e a eficcia
das estratgias, interessa observar a efetividade desta poltica. O desenvolvimento
em respeito qualidade da educao conduzido por meio das diretrizes do PNE,
expressas no art. 2o da Lei no 13.005:
I - erradicao do analfabetismo;
II - universalizao do atendimento escolar;
III - superao das desigualdades educacionais, com nfase na promoo da cidadania
e na erradicao de todas as formas de discriminao;
IV - melhoria da qualidade da educao;
V - formao para o trabalho e para a cidadania, com nfase nos valores morais e
ticos em que se fundamenta a sociedade;
VI - promoo do princpio da gesto democrtica da educao pblica;
VII - promoo humanstica, cientfica, cultural e tecnolgica do Pas;
VIII - estabelecimento de meta de aplicao de recursos pblicos em educao como
proporo do Produto Interno Bruto - PIB, que assegure atendimento s necessidades
de expanso, com padro de qualidade e equidade;

pblicos de educao
IX - valorizao dos (as) profissionais da educao;

X - promoo dos princpios do respeito aos direitos humanos, diversidade e
sustentabilidade socioambiental (Brasil, 2014).
Vencer estas questes um desafio para os gestores, os educadores e a sociedade
brasileira. Este mesmo compromisso tambm faz parte do PME 2015-2025 de Coari.
Alm das rendas do petrleo, outras receitas devem ser destacadas, caso do
ICMS, que prev o direcionamento de uma parcela para a formao de fundo para
educao. O Fundeb13 conta com uma composio financeira ligada a fontes de
receitas diversas e da complementao da Unio. No primeiro caso, o art. 3o da Lei
no 11.494 define que os fundos, no mbito de cada estado e do Distrito Federal,
so compostos por 20% de diversas fontes de receita, sendo uma delas o ICMS.
A Petrobras est na lista dos maiores contribuintes do ICMS no Amazonas
e consta no topo da lista de empresas com ICMS recolhido por intermdio da
agncia da Sefaz em Coari. O percentual de participao da Petrobras no cadastro
nacional de contribuintes em relao ao ICMS total do Amazonas corresponde a
aproximadamente 20% no ano de 2008, segundo dados da Sefaz do Amazonas.
A vinculao da economia do petrleo nova legislao dos royalties para financiar
a educao decorre de mobilizao da sociedade frente deciso de explorar as
reservas da camada pr-sal. A conquista de uma fonte de recurso adicional que
financie servios pblicos de educao possibilita que a extrao de petrleo e gs
venha a contribuir para o alcance de metas anunciadas no PNE. Espera-se que isso
revele aspectos do processo de produo do espao brasileiro, bem como do carter
espacial do desenvolvimento desigual. O espao social produzido por meio dessa
poltica pode vir a ser tambm um espao mental capaz de fazer cidados atentos
e crticos aderirem se comprometer com as causas humanitrias e da sociedade
brasileira. Observa-se a possibilidade do desenvolvimento do espao de fluxos que
tem na rede urbana um elemento integrador.
A preocupao com o financiamento da educao estimula a vinculao dos
royalties por meio do sistema financeiro. Explicitar o modo como o dinheiro circula
possibilita que se calcule qual parcela da riqueza gerada pela indstria do petrleo
pode virar reserva ao enfrentamento do problema da educao. Um modelo que
no abdica da matriz energtica, com base nos hidrocarbonetos fluidos, por vezes
contestados, pode ser aquele que privou geraes de uma educao melhor para
13. Lei no 11.494, de 20 de junho de 2007, regulamenta o Fundeb, de que trata o art. 60 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias; altera a Lei no 10.195, de 14 de fevereiro de 2001; revoga dispositivos das Leis nos 9.424, de
24 de dezembro de 1996, 10.880, de 9 de junho de 2004, e 10.845, de 5 de maro de 2004; e d outras providncias.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/lei/l11494.htm>.

manter no oramento a capitalizao de uma empresa hbrida, como o sistema

econmico da Petrobras, que inclui vrias empresas. O sucesso do lado da poltica
de petrleo, gs natural e combustveis exemplo de como a poltica educacional
pode possibilitar os mais elevados indicadores de qualidade.
As polticas pblicas de educao so observadas de acordo com as dinmicas
das cidades e o modo como os municpios lidam com textos constitucionais como:
educao, direito de todos e dever do Estado e da famlia, ser promovida e incentivada
com a colaborao da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu
preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho (Brasil, 1988).
H que se indagar em que medida a educao condio para a reproduo
da regio produtora. Os entraves para o desenvolvimento do Amazonas no se
reduzem ao problema energtico nem ao logstico, aspectos da conectividade posta
em funcionamento por meio dos transportes e das comunicaes. Aformao escolar,
tcnica e universitria, requisito para o mercado de trabalho, tem se transformado,
apresentando indicadores melhores, apesar dos baixos nveis se comparados referncia
nacional. Os dados revelam um aspecto da vulnerabilidade do desenvolvimento
humano nestes municpios, inclusive onde h significativo adicional de receitas
provenientes de atividades econmicas petrolferas, casodeCoari.
Um desafio tirar do foco o federalismo brasileiro, que delimita municpios
e estados produtores, e redimensionar a discusso multiescalar. Em termos
monetrios, possvel considerar que as transferncias da Unio correspondem aos
principais financiadores do servio pblico municipal de educao. Este fato leva
ao questionamento sobre se a riqueza do petrleo tem sido usada como diferencial
na economia local para investimentos capazes de elevar os nveis educacionais.
Umareceita oramentria per capita maior que a dos demais municpios estudados
e uma receita absoluta tambm maior no garantem melhores colocaes em relao
aos indicadores de educao. A pesquisa suscita uma contradio entre a capacidade
de gerar renda petrolfera e o panorama da educao nas municipalidades: onde as
receitas provenientes do petrleo so maiores, a pobreza, expressa nos baixos ndices
da educao, persiste, embora tenha sido apresentada uma gradativa melhoria de
1991 para 2010. Uma expectativa pessimista seria tomar o pressuposto de haver
uma incapacidade de se erradicar a pobreza, apesar da positiva evoluo nos
indicadores sociais, em particular, os da educao, cujos fatores desencadeadores
podem estar dissociados de um aumento da receita proveniente do petrleo e
mais ligados a heranas da formao social brasileira. No obstante os esforos de
diversas instituies, as transferncias da Unio so responsveis por boa parte do
financiamento dos oramentos municipais nesta funo.
O problema no se reduz necessidade de cercar a administrao pblica de
instrumentos legais no intuito de assegurar os recursos mnimos para o financiamento

pblicos de educao
das aes e servios pblicos de educao. A preocupao com a vinculao de receita

de impostos e de rendas do petrleo a rgo, fundo ou despesa com destinao de
recursos para as aes e servios pblicos de educao legtima. A vinculao na
forma jurdica contratual leva a pensar na existncia de correlao entre as rendas do
petrleo e a educao; resta indagar de que modo esto implicadas. Apossibilidade
de se erradicar a pobreza, medida em lugar da renda, uma vez que se atende s
diretrizes dos planos de educao citados, pressupe a melhoria nos indicadores
sociais, em particular, os da educao. O comprometimento da cadeia produtiva do
petrleo na direo de formao de cidados representa retorno positivo sociedade.
Em que medida, ento, uma nova legislao, em especial como a que trata
do petrleo e dos royalties, pode vir a reverter semelhante quadro. Espera-se que a
Lei no12.351, de 22 de dezembro de 2010, ao criar o FS, possa fazer a diferena,
vinculando a aplicao da receita ao financiamento da educao. Este captulo constitui
uma antecipao de algo que ainda est por vir, o futuro depende ainda da gesto do
FS a partir da criao do Conselho Deliberativo do Fundo Social (CDFS). Segundo
o relatrio de gesto do exerccio de 2015 do Tesouro Nacional, a participao da
Coordenao-Geral de Gesto do Fundo Soberano do Brasil (COFSB) voltou-se ao
Objetivo Estratgico no 3, buscando acompanhar, avaliar e mitigar os riscos fiscais
e regulatrios dos ativos e passivos no Tesouro Nacional, de forma integrada e com
vistas a aumentar a efetividade da poltica fiscal. Nesse contexto, a Meta 3.4 de
consolidar o papel estratgico do FS, no mbito do governo federal, com orientao
prvia do ministro da Fazenda manteve-se sem definio de macroaes para seu
cumprimento. Para tanto, a necessidade de regulamentao do Comit de Gesto
Financeira do Fundo Social (CGFFS) prev a operacionalizao do fundo conforme
dita a Lei no 12.351/2010, mesmo considerando o contexto fiscal domstico e de
conjuntura dos preos do petrleo no mercado mundial. Conforme a lei, o CGFFS
ter sua composio e funcionamento estabelecidos em ato do Poder Executivo, sendo
assegurada a participao do ministro da Fazenda, do ministro do Planejamento,
Oramento e Gesto e do presidente do Banco Central do Brasil. Nesse meio, os
agentes financeiros esto passveis de serem acionados por meio das redes bancrias.
Muito h que se regulamentar no caso do que dispe a Lei no 12.858, de 9 de setembro
de 2013, que trata da destinao para a educao e a sade de parcela da participao
no resultado ou da compensao financeira pela explorao de petrleo e gs natural.
Apesar de esta economia no estar reduzindo o deficit social, a expectativa
que ainda possa provar ser capaz de faz-lo no futuro. Para tanto, o governo
amazonense e os governos dos municpios do estado deveriam se preparar de modo
a direcionar um uso mais estratgico dos royalties. Apoiar as aes de educao,
profissionalizao, treinamento e capacitao em curso pelo governo federal, por
intermdio das universidades e instituies tcnicas federais, parece um comeo.
Este processo requer a produo de um espao mental e social orientado para a

reproduo de um espao que tende homogeneizao e fragmentao. Arelao da

economia do petrleo no processo de produo do espao urbano uma preocupao
que encontra uma forma de expresso nos servios associados s aes de agentes
governamentais para o desenvolvimento social e urbano nessas cidades amazonenses.
A descrio feita acompanha a construo de uma anlise capaz de mostrar
o modo pelo qual o Brasil reestrutura a produo por meio de uma sociedade
burocrtica de consumo dirigido (Lefebvre, 1991). O estado e as empresas so
agentes produtores do espao, mas h outras foras da sociedade. Uma delas lida
com a utopia, a ideia de transformar a sociedade por meio da educao e de uma
justia social capaz de provocar a liberdade e a autonomia humana. A bandeira
poltica a oferta de uma educao pblica e gratuita. Entretanto, da universalizao
do sistema educacional obteno de elevados indicadores na educao bsica,
superior e profissional, o percurso longo.
Na realidade, a iluso da transparncia pouco foi tratada aqui, visto que
dois elementos tm conduzido discursos da atualidade, mas nem os segredos do
mercado financeiro, nem os das prticas ilcitas foram tangenciados aqui. Quais os
sujeitos da histria nesta economia global tm poder de ao estratgica? At que
ponto interessa pensar em um projeto de nao-Estado brasileiro se as pessoas vivem
a escala urbana e o contexto local. Longe de defender uma postura municipalista,
afinal a globalizao processo que muda a hierarquia espacial com duas tendncias
contraditrias: a fragmentao e a homogeneizao. Do lado dos acionistas, o
bom a maximizao do lucro; do lado dos bolsistas de programas sociais, bom
conseguir comprar o que atenda s necessidades no nvel da sobrevivncia da
vida. Parecem objetivos distantes, mas o dinheiro os aproxima. No limite, o corpo
humano objeto e sujeito da resistncia. As escalas do desenvolvimento desigual
contribuem para a anlise do problema regional brasileiro, que passa do concreto
ao abstrato e pelos cidados na dimenso poltica dos indivduos em sociedade,
sem que os reduza a usurios e pelos entes federativos. O dilema da equidade
na diversidade territorial, que depende da noo de desenvolvimento, induz a
uma continuidade capitalista nos moldes da sociedade burocrtica de consumo
dirigido. Resta saber como a dinmica urbana, mediada pelo capital e o Estado,
podem produzir um espao social, alm das relaes na linha do rio, e apresentar
oportunidades aos sujeitos que habitam o lugar.
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CAPTULO 6
FEDERALISMO E REDISTRIBUIO INTERGOVERNAMENTAL

DE RECURSOS NO BRASIL: UM MAPA DO PADRO DE
ATUAO FEDERAL NO TERRITRIO NO PERODO RECENTE
(2000-2015) REGIO NORDESTE EM PERSPECTIVA1
1 INTRODUO
O captulo apresenta a anlise e a interpretao de como se combinaram variadas
formas de interveno governamental no nvel federal polticas e instrumentos para
promoo do crescimento e mudana estrutural regional. O texto prope a existncia
de um padro de interveno governamental que acione elementos estruturais
determinados por regras consolidadas no federalismo brasileiro com elementos
conjunturais dados por opes de polticas postas em prtica na ltima dcada
e meia, pelo menos. Ao olhar em retrospecto para a atuao governamental entre
2000 e 2015, avalia-se o sentido e os resultados mais significativos do modo de
atuao federal conduzido no perodo considerado. Espera-se, com isso, apreender
de maneira qualificada o modus operandi da interveno governamental sobre a
questo regional brasileira a partir desta experincia contempornea.
Um esquema terico de inspirao keynesiana para apreenso das principais
variveis macroeconmicas brevemente apresentado e tem o propsito de
delinear variveis e inter-relaes entre estas. O arranjo de variveis manuseadas
pelo governo federal incorpora, de um lado, a ao redistributiva consagrada no
texto constitucional e, de outro lado, assume a existncia de instrumentos e recursos
federais postos disposio do desenvolvimento regional no Brasil.
A anlise emprica do referido padro de atuao federal feita para a regio
Nordeste, tradicional rea de preocupao da poltica regional, que foi enormemente
beneficiada pelo ativismo governamental. Melhorias nos indicadores econmicos
1. Este captulo corresponde a uma verso revista e modificada de artigo originalmente apresentado pelo autor no
XXI Encontro Nacional de Economia Poltica, em 31 de maio a 3 de junho de 2016 na Universidade Federal do ABC
(UFABC). O autor agradece os comentrios e sugestes feitos por Luciana Jaccoud, tcnica na Diretoria de Estudos
e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea e especialista em polticas sociais, e por Jair do Amaral Filho, especialista em
federalismo e professor da Coordenao do Programa de Ps-Graduao em Economia da Universidade Federal do Cear
(Caen-UFCE), em verso preliminar deste texto. As posies aqui assumidas e erros porventura remanescentes, contudo,
so de responsabilidade do autor.

e sociais desta regio revelaram-se bem significativas, levando necessidade de

indagar de que maneira e com que intensidade a ao governamental manuseou
ora polticas nacionais com impactos territoriais, ora as de carter explicitamente
regional para o desenvolvimento da regio.
Um elemento distintivo do perodo ps-2003 vis--vis a fase anterior est na
orientao estratgica das variveis macroeconmicas caracterizadoras de um padro
ou arranjo de ativismo fiscal posto em atividade de maneira a perseguir a ampliao
deliberada de produto, emprego e renda. O governo federal, nesse perodo, passou
a atuar com vistas , de um lado, ampliao do gasto pblico, trabalhando sobre
a demanda agregada e, de outro lado, por meio do financiamento bancrio ao
investimento privado para estimular a expanso da oferta agregada.
Inicialmente, entre 2003 e 2005, apenas o gasto social federal total teria
apresentado expanso mais considervel. No incio da dcada, em 2000, o conjunto
do gasto social federal representava um produto interno bruto (PIB) de 12,56%
(R$300,6 bilhes em valores de 2011). Em 2005, atingiu 13,82% do PIB (R$397,8
bilhes). Nos anos seguintes, o gasto social federal continuou em trajetria crescente
em termos reais, sendo que em 2010 chegou a 15,54% do PIB (R$ 624,8 bilhes).
Em 2011, ltimo ano para o qual esta estimativa foi realizada, o valor total desta
categoria de gasto chegou a R$ 672,4 bilhes, ou seja, 16,23% do PIB (Chaves
e Ribeiro, 2012).
Foi somente a partir de 2006 que o gasto em investimento federal (mais
relacionado infraestrutura e com forte componente das empresas estatais federais)
se ampliou mais firmemente: passou de 1,59% do PIB em 2000 (0,75% do governo
central e 0,84% das estatais federais) para 1,79% do PIB em 2005 (0,48% do
governo central e 1,31% das estatais) e chegou a 3,21% do PIB em 2010, ou seja,
0,95% do governo central e 2,26% das suas empresas estatais (Oliva e Zendron,
2010). Teve papel crucial na expanso do investimento federal o Programa de
Acelerao do Crescimento (PAC) lanado em 2007, o qual se propunha a garantir
as condies para que o investimento das empresas estatais federais tivesse ampliao.
Setores como petrleo e gs, habitao, siderurgia, transportes etc. passaram a
contar com amplo financiamento bancrio.
Logo em seguida, em 2008, como reao crise econmica internacional,
o governo decidiu ampliar a intensidade de sua atuao de maneira a evitar forte
contaminao negativa sobre a economia domstica dos efeitos depressivos daquela
crise. No trinio 2003-2005, em que se d incio a nova administrao no governo
federal com a chegada do presidente Luiz Incio Lula da Silva, do Partido dos
Trabalhadores (PT), o investimento federal (inclusive estatais) havia se colocado
em mdia, em 1,69% do PIB nacional. No trinio posterior, 2006-2008, atingiu
a mdia de 2,29% e continuou sendo ampliado para a mdia de 3,26% no binio

Federalismo e Redistribuio Intergovernamental de Recursos no Brasil: um mapa
do padro de atuao federal no territrio no perodo recente (2000-2015) regio | 199
Nordeste em perspectiva
2009-2010. Esta trajetria positiva do investimento pblico federal corrobora a

determinao do governo em levar adiante o seu PAC e, por meio deste, criar um
clima favorvel de estmulo ao investimento privado.
Para a regio Nordeste, os compromissos do novo governo levaram recriao
da Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) em substituio
antiga Agncia de Desenvolvimento do Nordeste (Adene), criada em 2001 no
governo do presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2002). Entre vrias
proposies novas, alteraes legais foram feitas nas regras para disponibilidade
e uso dos recursos dos fundos constitucionais de desenvolvimento regional no
Nordeste, o Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE) de
maneira a possibilitar a expanso dos emprstimos resultando em desembolsos totais
de R$1,5 bilho em 2003 (R$ de 2010) para R$ 5,1 bilhes em 2007, quando se
inicia o PAC, e veio a atingir R$ 10,7 bilhes em 2010 no ltimo ano do governo.
Em 2012, na administrao da presidente Dilma Roussef que programaticamente
pode ser vista como continuidade do governo Lula, dando sequncia a vrias de
suas polticas o FNE manteve-se em R$ 10,6 bilhes (valores de 2010).2
O Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), por
sua vez, tambm teve seu grau de atuao magnificado na regio Nordeste como
provedor de fundos para o investimento de apostas setoriais do governo federal,
ente elas, as de maior dimenso foram: a construo da refinaria de petrleo em
Suape, em Pernambuco; a construo de um estaleiro para fabricao de navios
em Pernambuco; e plantas elicas na Bahia, Pernambuco, Cear e Rio Grande do
Norte para gerao de energia.
Tal conjunto de medidas contribuiu para a acelerao das taxas de crescimento
econmico regionais no perodo. Os PIBs totais da regio e do Brasil que haviam
se expandido taxa de, respectivamente, 2,3% e 1,9% ao ano (a.a.) entre 1995 e
2002 tiveram seu nvel duplicado para a mdia anual de 4,4% e 3,8% no perodo
2003-2013. O PIB per capita, por sua vez, sofreu expanso de 1,2% e 0,5% a.a.
entre 1995-2002 e atingiu a taxa de 3,4% e 2,7% a.a., respectivamente para
Nordeste e Brasil, entre 2003 e 2013 (tabela 1).
Embora as taxas de crescimento do PIB sejam relativamente elevadas e
superiores s do pas como um todo, a participao relativa da regio Nordeste
no total nacional pouco se alterou desde 1960 (de 14,8% para 13,6% em 2013
2. A exemplo do FNE, os fundos constitucionais de financiamento para as regies Norte (FNO) e Centro-Oeste (FCO)
tambm apresentaram trajetria similar de crescimento como proporo dos PIBs regionais (Monteiro Neto, 2013).

do PIB brasileiro)3 e da mesma forma seu PIB por habitante permanece em torno
da metade do nvel mdio nacional (46,4% em 1960 e 48,2% em 2013) desde
ento. Existem, portanto, conexes em estruturas e regras de funcionamento da
integrao nacional dos mercados produtivos que, alm de apresentarem benefcios
e estmulos expansionistas sobre as regies mais pobres, tambm impem limites
ao crescimento e mudana estrutural regional.
TABELA 1
Nordeste e Brasil: evoluo anual do PIB total e per capita por perodos escolhidos
(1960-2013)
(Em %)
PIB total PIB per capita
Perodo
Nordeste Brasil Nordeste Brasil
1960-2013 4,1 4,1 2,3 2,1
1995-2002
2,3 1,9 1,2 0,5
(Reformas liberais)
2003-2013
4,4 3,8 3,4 2,7
(Ativismo fiscal)
2007-2013
3,4 3,1 2,4 1,9
(Implementao do PAC)
Fonte: Dados brutos: Contas Regionais/Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).

Elaborao do autor.
Os recursos postos em uso pelo governo federal na questo regional brasileira

contriburam para manter a economia nordestina em passo com o crescimento do
restante da economia nacional. Neste sentido, as polticas de impacto regional,
por meio de seus recursos e instrumentos, conseguiram ao longo de cinco dcadas
atrelar a economia nordestina acelerada dinmica nacional do perodo ao levar
a regio a crescer a taxas mdias de longo prazo similares da economia nacional.
Foram capazes de modificar o carter estagnado que prevalecia na economia da
regio at a dcada de 1950; feito, por si s, no desprezvel.
No foram ainda, contudo, capazes de produzir uma orientao de crescimento
econmico visando colocar a economia nordestina em rota acelerada de convergncia
do PIB por habitante nacional. Estudo recente de Resende (2014) aponta que o
Nordeste ainda demandar, com as taxas atuais de crescimento, cerca de cinquenta
anos para convergir para 75% do PIB per capita nacional.
3. Deve ser mencionado que entre 1960 e 2013 vrias alteraes metodolgicas nas contas nacionais ocorreram no
sistema nacional de estatsticas. Desse modo, a comparao entre os dois pontos extremos, se bem que necessria para
aquilatar avanos/recuos no desenvolvimento da regio, deve ser tomada com a cautela necessria. Ademais, necessrio
pontuar que no perodo recente o grupo mais homogneo metodologicamente de estatsticas regionais compreende
os anos 1995 a 2013. Neste perodo, a participao do PIB do Nordeste no total nacional avanou paulatinamente de
12,04% em 1995 para 13,59% em 2013 (IBGE, 2014).

2 PADRO DE INTERVENO GOVERNAMENTAL: UM QUADRO CONCEITUAL

DE REFERNCIA PARA A REDISTRIBUIO INTER-REGIONAL DE RECURSOS
Um quadro terico-conceitual de compreenso das propostas de interveno
governamental visando ampliao das possibilidades de desenvolvimento de um
dado territrio regional dentro de uma nao pode ser pensado a partir de sua
atuao como ativador ou gastador (em consumo ou investimento) numa regio
e como transferidor de recursos de uma regio para outra por meio de regras de
repartio federativa. Vejamos como isso ocorre.4
Seja YRi = CRi + IRi = CPRi + CGRi + IPRi + IGRi =

[ CPRi + IPRi ]+ [CGRi + IGRi ] (1)
Onde YRi o PIB da regio i; CRi corresponde ao seu consumo agregado

do governo (CGRi) e privado (CPRi); e IRi corresponde ao investimento agregado do
governo (IGRi) e privado (IPRi).
Rearranjando (1) tem-se YRi = [ CPRi + IPRi ] + [CGRi + IGRi ]

(1.1) (1.2)
A parcela do produto ou da renda da regio comandada diretamente pelo

setor privado dada por (1.1) e aquela sob orientao do governo pela parte (1.2)
da equao acima. Dando foco nesta ltima, de maneira a obter a atuao do
governo, tem-se
YGRi = [CGRi + IGRi ] (2)
Onde YGRi a parcela do produto (ou renda) determinada pelo governo.

Contudo, no Brasil, h uma via adicional manuseada pelo governo para alterar o
produto por meio do crdito pblico ao setor privado, da que:
YGRi = [CGRi + IGRi ] + BGRi (3)
Onde BGRi o crdito bancrio pblico ao setor privado e corresponde, para

efeitos deste estudo, aos desembolsos do BNDES e do Banco do Nordeste do
Brasil (BNB) na regio.
A equao 3 corresponderia de modo aproximado forma de atuao do
governo federal no Brasil na economia de uma dada regio i: por meio de seu
4. Monteiro Neto (2005) apresentou de maneira desagregada para o conjunto das cinco grandes regies brasileiras
para o perodo de 1970 a 2000 estas duas formas de atuao federal no territrio.

dispndio em consumo, em investimento e na sua disponibilidade de crdito para

a atividade empresarial.
O governo poder atuar visando alterao do produto ou oferta regional pelo
aumento direto dos seus componentes sob seu comando (consumo e investimento
governamentais) ou ainda pela alterao indireta das variveis sob comando do
setor privado.
No primeiro caso, o governo realiza seu gasto ora em consumo, ora em
investimento ou numa certa composio dos dois. No segundo, pode estimular
a oferta agregada pela atuao na taxa de juros da economia ou ainda pela oferta
de crdito para consumo e investimento privados. Para esta forma de atuao nos
componentes da demanda agregada, diremos que o governo assume um papel
ativador do crescimento regional.
No contexto nacional, com regies com nveis de desenvolvimento
diferenciados, a atuao do governo, para alm de fazer escolhas acerca dacomposio
do gasto em consumo ou investimento, e sob arcabouo poltico-institucional do
federalismo prevalecente, poder tambm canalizar tributos pela via redistributiva
para equalizar capacidades de gasto entre entes federados e entre regies. Esta forma
de atuao do governo ser chamada de papel redistribuidor de recursos para regies.
Por conseguinte, em contexto federativo, a estratgia de desenvolvimento
regional, para uma regio de baixo desenvolvimento, deve envolver um sistema
de transferncias de fundos pblicos representado por:
(4)
Onde RTrecebidas so as receitas tributrias recebidas pela regio i provenientes

da ao transferidora do governo central. RTgeradas so as receitas tributrias prprias
geradas na regio i; e F corresponde, portanto, ao fluxo de rendas fiscais recebidas
pela regio i em excesso, isto , em adio s receitas geradas na mesma regio.
O governo central deve operar a redistribuio tributria federal de maneira
a ampliar as RTs de uma dada regio (ou de seus estados) em magnitude suficiente
para produzir uma capacidade de gasto (em consumo ou investimento) superior
sua dotao inicial dada pela base geradora de impostos.
Em sociedades polticas organizadas pelos princpios da solidariedade, sejam elas
federais ou unitrias, as transferncias de fundos pblicos entre partes federadas regra
geral, a ttulo de reduo de disparidades inter-regionais assumem papel relevante e
tm sido dirigidas para o fortalecimento da proviso geral de bens pblicos essenciais
como sade, educao, segurana, assistncia social e infraestrutura.

No atual pacto social brasileiro da Constituio Federal de 1988 (CF/1988)

est consagrado o propsito de melhoria e expanso da proviso de sade e educao
em todo o territrio nacional. Da que a Unio transfere para estado e municpios,
por meio de mecanismos constitucionais, recursos com o objetivo de reduzir
disparidades por habitante na disponibilidade inicial de arrecadao de tributos em
cada ente federativo. Corresponde, em termos do que se assinalou anteriormente,
dimenso transferidora do Estado brasileiro.
Quanto a esta dimenso transferidora, pode-se afirmar por trs tipos bsicos
de transferncias federais: i) as legal ou constitucionalmente definidas; ii) as
discricionrias; e iii) relacionadas ou motivadas pela mera alocao de oramento
dos ministrios. O primeiro tipo de transferncia citado, por ser entendido como de
natureza estrutural, representado por regras consolidadas do federalismo vigente.
Por sua vez, os tipos seguintes so, em vista do propsito deste estudo, entendidos
como de aplicao conjuntural, pois dependem da motivao e do empenho poltico
de uma dada coalizao de governo para empreender mais ou menos redistribuio
inter-regional de recursos, isto , para realizar maior ou menor redistribuio em
favor de regies mais pobres.
Uma combinao de estratgias de atuao do governo federal por meio, de
um lado, de seu papel de redistribuidor de recursos federativos exemplificado
pela equao 4 e, de outro lado, pelo seu papel ativador da dinmica regional por
meio de elementos da poltica social e do crdito ao investimento representado
pela ideia da equao 3 passou a ter efeitos significativos no perodo recente sobre
o crescimento regional, como ser demonstrado a seguir.
3 ESTRATGIAS DE REDISTRIBUIO INTER-REGIONAL E MOTIVAES DE

POLTICAS NACIONAIS DE DESENVOLVIMENTO
O entendimento da rationale da ao do governo federal para promoo do
desenvolvimento nacional igualitrio passa necessariamente pelo percurso de duas
vias analticas. A primeira, a do modelo de federalismo vigente, que compreende
o reconhecimento das proposies em texto constitucional para organizao
e fortalecimento de nosso arranjo federativo. A segunda, que tem a ver com o
modelo de poltica nacional de desenvolvimento regional, relacionado s formas
de atuao do governo central, predominantemente, para o desenvolvimento
regional em adio s orientaes federativas prevalecentes e, em certa medida,
reconhecedoras da insuficincia do arranjo federativo para produzir diminuio
das disparidades. Ambas as vertentes de compreenso sero tratadas a seguir e
pretende-se apresentar o essencial do argumento.

3.1 Governo transferidor, arranjo federativo e desigualdades regionais

As regras prevalecentes no federalismo brasileiro consagrado na CF/1988 para as
transferncias de recursos entre entes da federao visam reduo das diferenas na
disponibilidade de recursos pblicos por habitante, tendo como seus instrumentos
mais relevantes para esta tarefa o Fundo de Participao dos Estados (FPE), o
Fundo de Participao dos Municpios (FPM), recursos do Sistema nico de
Sade (SUS), do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), da
assistncia social e outros.5
possvel demonstrar que estes fundos constitucionais financiadores de
transferncias federais obrigatrias para estados e municpios contribuem, defato,
para a reduo da desigualdade regional de receitas fiscais finais dos entes recebedores.
Contudo, ainda se revelam insuficientes para a equiparao do nvel mdio de
receitas fiscais dos estados nordestinos vis--vis o nvel nacional.
Os dados apresentados na tabela 2, para os anos de 2000, 2010 e 2013, mostram
que, em particular, aps o recebimento de transferncias federativas obrigatrias nos
trs anos investigados, o conjunto dos estados da regio Nordeste aumenta seu nvel
inicial de recursos fiscais. Mais que isso, a ao transferidora do governo central ficou
mais forte em termos dos volumes transferidos at pelo menos 2010: se em 2000 o
cidado mdio nordestino detinha, mesmo ps-transferncias, o equivalente a 65,1%
do cidado mdio nacional em 2010, as transferncias federativas o deixaram com
nvel superior de recursos equivalente a 73% da mdia nacional.
Em 2013, contudo, j se mostrou a existncia de uma reverso na fora das
transferncias fiscais para o Nordeste. Partindo de um patamar de receitas prprias
equivalente a 51,8% do total nacional, as transferncias federais aumentaram o
bem-estar dos cidados nordestinos para o patamar de 67,1% da mdia nacional
(inferior, portanto, ao patamar produzido em 2010 de 73%).
Em 2010, para cada R$ 1,00 de receita tributria gerada na regio houve
um ganho adicional, na forma de transferncia, de R$ 0,89. Contudo, para que a
regio Nordeste viesse a se equiparar ao valor por habitante nacional, cada cidado
da regio precisaria receber R$ 1,59 adicional para cada R$ 1,00 nela gerado.
Portanto, seria necessrio um valor adicional de R$ 0,70 (= R$ 1,59 R$ 0,89)
aos efetivamente recebidos.
Em 2013, por sua vez, para cada R$ 1,00 de receita prpria da regio, o ganho
motivado pela transferncia governamental foi de apenas R$ 0,60. Neste ano, seria
necessria a transferncia de R$ 1,38 para cada R$ 1,00 de receita prpria da regio
para que a equiparao com a mdia nacional viesse a ocorrer. Significa, portanto,
5. Para maiores informaes, ver nota detalhada na tabela 2.

que, alm dos R$ 0,60 efetivamente recebidos para cada R$ 1,00 de receita prpria,
a regio precisaria de R$ 0,78 adicionais de transferncias.
TABELA 2
Brasil e regies: receitas tributrias por habitante no federalismo brasileiro (2000,
2010 e 2013)
Receitas tributrias (RT) RT ps-transferncias1
Regio B/A
R$ (A) BR = 100 (%) R$ (B) BR = 100 (%)
2000
Brasil 1.402,10 100 1.914,10 100 1,4
Norte 812,60 58,0 1.815,60 94,9 2,2
Nordeste 679,80 48,5 1.245,90 65,1 1,8
Sudeste 1.971,60 140,6 2.299,10 120,1 1,2
Sul 1.348,00 96,1 1.775,60 92,8 1,3
Centro-Oeste 1.593,70 113,7 2.667,80 139,4 1,7
2010
Brasil 1.836,50 100 2.515,40 100 1,4
Norte 1.220,20 66,4 2.569,20 102,1 2,1
Nordeste 969,30 52,8 1.836,80 73,0 1,9
Sudeste 2.395,00 130,4 2.804,50 111,5 1,2
Sul 2.023,90 110,2 2.673,90 106,3 1,3
Centro-Oeste 2.250,00 122,5 3.055,50 121,5 1,4
2013
Brasil 1.961,60 100 2.423,50 100 1,2
Norte 1.380,20 70,4 2.476,40 102,2 1,8
Nordeste 1.015,70 51,8 1.626,50 67,1 1,6
Sudeste 2.476,70 126,3 2.774,20 114,5 1,1
Sul 2.256,90 115,1 2.551,10 105,3 1,1
Centro-Oeste 2.670,60 136,1 3.109,30 128,3 1,2
Fonte: Dados brutos: Sistema de Informaes Contbeis e Fiscais do Setor Pblico Brasileiro/Secretaria do Tesouro Nacional/
Ministrio da Fazenda (Siconfi/STN/MF).
Elaborao do autor.
Nota: 1 Transferncias da Unio aqui consideradas, constantes na rubrica (1.7.2.1.00.00) do Siconfi/STN/MF, correspondem a:
participao na receita da Unio (FPE e FPM); compensao financeira pela explorao de recursos naturais; recursos do
SUS; recursos do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS); recursos do FNDE; transferncias financeiras do Imposto
sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS); e transferncias a consrcios pblicos.
Obs.: Em reais de 2012.
3.2 Governo ativador do desenvolvimento regional

As escolhas governamentais por mais ou menos atuao sobre estratgias de
desenvolvimento so eminentemente polticas e e

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Desenvolvimento Regional No Brasil_políticas_estratégias e Perspectivas

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O tema do desenvolvimento regional ou, dito ainda de outra maneira, da questo

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governo federal com a edio da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional

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regionais explcitas, no momento presente, diante de polticas de infraestrutura

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Paola Verri de Santana, no esteio das preocupaes com o desenvolvimento

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maiores do que os recursos da poltica regional explcita (Fundo Constitucional

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produtivas em regies com participao marginal, poca, no total da produo

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transformaes ocorridas na educao terciria (ensino superior) no Brasil, notadamente