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I. INTRODUCCIN: LA FISCALIZACIN COMO las normas al tener por finalidad precisamente ga-
MODALIDAD EN QUE SE OTORGA UNA COMPETENCIA rantizar la adecuacin permanente de la actividad
Y COMO MANIFESTACIN DEL PODER DE POLICA. sujeta a control a las determinaciones legales y, en
INDEPENDENCIA DE LA POTESTAD SANCIONADORA su caso, a las establecidas en los correspondientes
ttulos habilitantes (licencia, permiso, autorizacin)1.
La competencia administrativa es la facultad que tie-
nen los distintos rganos de la Administracin Pbli- As, en tanto el objeto principal de la fiscalizacin es
ca para ejercer determinada funcin, esto es para la proteccin de la legalidad a travs de la vigilancia
desarrollar las tareas asignadas dentro del marco de y supervisin del cumplimiento de las normas, ya sean
potestades otorgadas por ley (o por la Constitucin legales o tcnicas, por parte de los obligados, se
en el caso de los organismos creados constitucional- puede afirmar que se trata de una competencia de
mente). Desde el punto de vista de la modalidad en polica administrativa2. Cabe resaltar que la potes-
que son otorgadas, las competencias administrati- tad de fiscalizacin puede ser ejercida de manera
vas pueden ser: (i) normativas, (ii) de fiscalizacin o preventiva o con posterioridad al inicio de la activi-
supervisin y (iii) sancionadoras. Ser la ley (o la dad sujeta a control. La primera se traduce en meca-
Constitucin) la que determinar si un mismo rga- nismos para evitar o prevenir daos en una sociedad
no habr de ejercer una o ms de dichas modalida- en la que impera el riesgo, advirtiendo con antela-
des, tal determinacin es fundamental toda vez que cin la existencia de una causa probable y directa de
dicho rgano podr ejercer sus competencias sola- perjuicios e incluso suspendiendo la actividad dai-
mente en la modalidad o modalidades en que le fue- na3. En su vertiente correctora, tal como la denomi-
ron otorgadas. na FERNNDEZ RAMOS, se adoptan mecanismos
de reaccin previstos en el ordenamiento contra la
En el presente trabajo nos referiremos a la actividad transgresin de la legalidad administrativa y, sobre
de fiscalizacin o supervisin, llamada tambin de todo, de restablecimiento del orden perturbado. Es
control, vigilancia e, incluso, inspeccin. Ello, pues en esta vertiente en que la actividad inspectora ha
consideramos importante precisar determinados as- estado estrechamente vinculada con la potestad san-
pectos acerca de aquella actividad que ha constitui- cionadora, y si bien ambas no necesariamente de-
do y sigue constituyendo uno de los instrumentos o ben desligarse, ambas tienen objetos distintos y se
tcnicas tradicionales para lograr el cumplimiento de diferencian por las caractersticas propias de cada
* Abogada egresada de la Pontificia Universidad Catlica del Per. Asociada del Estudio Echecopar Abogados.
1 FERNNDEZ RAMOS, Severiano, La actividad administrativa de inspeccin. El rgimen jurdico general de la funcin
inspectora, Editorial Comares, Granada, 2002, p. 12.
2 Sobre el concepto de polica y la potestad inspectora de la Administracin, vase GARCA URETA, Agustn, Potestad de
inspeccin y actividad administrativa de limitacin, Marcial Pons, Madrid Barcelona, 2006, p. 16 y ss. Asimismo, vase
GARCA MARCOS, Jos, Algunas consideraciones sobre la inspeccin ambiental, quien seala que tradicionalmente se ha
identificado el concepto de inspeccin administrativa con el de polica administrativa, o mejor, para hablar con mayor
precisin, como una modalidad de esta ltima; en: http://www.cica.es/aliens/gimadus/
3 GARCA URETA, Agustn, La potestad inspectora de las Administraciones pblicas, Marcial Pons, Madrid Barcelona, 2006,
p. 31-32.
8 FERNNDEZ RAMOS, Severiano, La actividad administrativa de inspeccin. El rgimen jurdico general de la funcin
inspectora, Op cit., p. 14.
9 GARCA MARCOS, Jos, Algunas consideraciones sobre la inspeccin ambiental. Tomado de: http://www.cica.es/aliens/
gimadus/
10 FERNNDEZ RAMOS, Severiano, La inspeccin en el marco del control de la aplicacin del Derecho Ambiental, En: Revista
de Derecho Ambiental, N 24, 2000, p. 29. Es importante notar que el citado autor (p. 11 y ss.) seala que si bien el control
de legalidad, no solo en materia ambiental, se ha venido limitando a las autorizaciones, sanciones y a la inspeccin
administrativa entendida como la actividad ejercida por la propia Administracin in situ y con un carcter eventual o
aleatorio, y esencialmente ligada al ejercicio de la potestad sancionadora, dicha cultura de control no es suficiente, razn
por la cual es posible identificar que las tendencias normativas actuales, generalmente introducidas por el Derecho comunitario,
estn buscando complementar e incluso sustituir la tradicional actividad de inspeccin por una serie de tcnicas y mecanismos
orientadas a garantizar un control sistemtico e integral, tales como:
- Obligaciones de llevanza de registros.
- Obligaciones de informacin a las autoridades competentes.
- Autocontrol a cargo de la entidad titular de la actividad objeto de control.
- Control privado a cargo de las aseguradoras.
- Sometimiento voluntario a controles adicionales.
- Acuerdos voluntarios.
11 Citado por: FOY VALENCIA, Pierre, Acerca de la fiscalizacin de la legislacin ambiental nacional, En: Medio Ambiente en
el Per, Instituto Cunto, 2002, p. 233.
12 No en vano el Decreto Legislativo N 757, Ley Marco para el crecimiento de la inversin privada de 1991 precis que toda
mencin hecha en dicho Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales a autoridades, autoridad competente o
autoridad ambiental se entender referida a la autoridad sectorial competente, es decir, al Ministerio del sector correspondiente
a la actividad que se desarrolla.
En buena cuenta, han sido los Ministerios a travs Ahora bien, a la fecha de elaboracin del presente
de alguna direccin o unidad encargada de la ges- trabajo, se ha publicado recientemente el Decreto
tin y control ambiental dentro del propio Ministerio, Legislativo N 1013 que aprueba la Ley de creacin,
o a travs de organismos adscritos a ellos (como por organizacin y funciones del Ministerio del Ambien-
ejemplo el INRENA o SENASA en el caso del Minis- te, establecindose que la actividad de este nuevo
terio de Agricultura) quienes se han venido encarga- Ministerio comprende las acciones tcnico-norma-
do de la fiscalizacin en materia ambiental y han tivas de alcance nacional en materia de regulacin
venido ejerciendo la potestad sancionadora. Asimis- ambiental, entendindose como tal el establecimien-
mo, el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM), to de la poltica, la normatividad especfica, la fisca-
creado mediante la Ley N 26410 en 1994 con la lizacin, el control y la potestad sancionadora por el
finalidad de planificar, promover, coordinar, contro- incumplimiento de las normas ambientales en el
lar y velar por el ambiente y el patrimonio natural, ha mbito de su competencia, la misma que puede ser
venido realizando acciones de fiscalizacin13. ejercida a travs de sus organismos pblicos corres-
pondientes. En este sentido, se ha establecido como
Es fundamental mencionar que en el caso del sector funciones generales del Ministerio del Ambiente, al-
energa (electricidad e hidrocarburos), las compe- gunas funciones rectoras y otras tcnico-normativas;
tencias en materia de fiscalizacin han venido sien- dentro del primer grupo se encuentra la de garanti-
do compartidas por el Ministerio de Energa y Minas, zar el cumplimiento de las normas ambientales, rea-
y por el Organismo Supervisor de la Inversin en lizando funciones de fiscalizacin, supervisin,
Energa debido al carcter mayormente tcnico de evaluacin y control, as como ejercer la facultad
dichas actividades. Asimismo, las competencias de sancionadora en materia de su competencia y dirigir
fiscalizacin en materia minera fueron tambin re- el rgimen de fiscalizacin y control ambiental y el
cientemente transferidas al regulador que desde en- rgimen de incentivos previsto por la Ley N 28611,
tonces, y en virtud de sus nuevas facultades, se Ley General del Ambiente. Como se puede apre-
denomina Organismo Supervisor de la Inversin en ciar, la glosada norma no ha definido expresamente
Energa y Minera (OSINERGMIN). qu es lo que se ha de fiscalizar ni ha incluido a sta
dentro de sus funciones especficas dejando as va-
En el caso de los Gobiernos Locales, cabe sealar cos que han de ser cubiertos por un futuro regla-
que el artculo 80 de la Ley N 27972, Ley Orgnica mento de organizacin y funciones de esta nueva
de Municipalidades establece que las Municipalida- entidad. Por lo pronto, creemos que el Ministerio del
des Distritales son competentes para: Fiscalizar y Ambiente sin ningn problema podra asumir fun-
realizar labores de control respecto de la emisin de ciones de fiscalizacin que vena desarrollando CO-
humos, gases, ruidos y dems elementos contami- NAM o el propio INRENA, mas no podra atribuirse
nantes de la atmsfera y el ambiente. En tal sentido, facultades de fiscalizacin que en virtud de su com-
mediante la citada ley en materia ambiental, a las plejidad han sido otorgados a organismos tales como
Municipalidades Distritales se les ha atribuido com- OSINERGMIN en el caso elctrico, minero y de hi-
petencias para fiscalizar (no normar ni sancionar) drocarburos.
determinados aspectos. Desde luego, esta facultad
debe ser ejercida de manera armnica y concordada B) Fiscalizacin realizada por los particulares
con los dems niveles de gobierno competentes para
fiscalizar en materia ambiental. As se evitar la ge- A lo anterior cabe agregar que en la actualidad es
neracin de competencias superpuestas tal como comn observar un alto grado de colaboracin pri-
ocurri por ejemplo en el caso de las radiaciones no vada en actividades de fiscalizacin pues el fen-
ionizantes cuyos lmites quisieron ser regulados (a meno de la colaboracin privada en las funciones
travs de prohibiciones incluso) por muchas Munici- inspectoras se viene configurando como una verda-
palidades, quienes no estaban facultadas para adop- dera alternativa, estable y organizada a la actuacin
tar tales medidas toda vez que ya las competencias directa por parte de la Administracin en el ejercicio
en materia de radiaciones no ionizantes, tanto nor- de esta funcin pblica14. No se trata de un mero
mativas como fiscalizadoras y sancionadoras haban supuesto de participacin ciudadana en asuntos
sido otorgadas a la autoridad del sector telecomuni- pblicos, sino de una tendencia privatizadora de fun-
caciones, esto es, al Ministerio de Transporte y Co- ciones pblicas15. Ensayando los argumentos de este
municaciones. diseo orgnico e institucional de las funciones ad-
13 Ntese que la Ley de creacin del CONAM debe concordarse con la Ley N 28245 que en su artculo 8 seala: CONAM
tambin tiene por finalidad normar, sancionar y supervisar las acciones orientadas a la proteccin ambiental y contribuir a la
conservacin del patrimonio natural; controlar y velar el cumplimiento de las obligaciones ambientales; dirimir y solucionar
las controversias entre las entidades pblicas, entre otras. Asimismo, de conformidad con el artculo 55 de la Ley N 28611
General del Ambiente: La Autoridad Ambiental Nacional ejerce funciones coordinadoras y normativas, de fiscalizacin y
sancionadoras, para corregir vacos, superposicin o deficiencias en el ejercicio de funciones y atribuciones ambientales
nacionales, sectoriales, regionales y locales en materia ambiental.
14 FERNNDEZ RAMOS, Severiano, La actividad administrativa de inspeccin, Op cit., p. 502.
15 Acerca de la vinculacin de la colaboracin privada con una lgica privatizadora, vase: GONZLEZ-VARAS IBEZ, S., El
desarrollo de una idea de colaboracin en el Derecho Administrativo, con el ejemplo de la seguridad privada y otros, En:
Revista Espaola de Derecho Administrativo, N 94, 1997.
ministrativas referentes a aspectos tcnico-industria- Con todo, no debemos olvidar que la funcin de
les, medioambientales o sociales, Carlos PADRS fiscalizacin sigue siendo materialmente administra-
REIG maneja los siguientes16: tiva, por lo que se deben existir mecanismos para el
respectivo control de la Administracin.
- El dficit de conocimientos tcnicos de la propia
Administracin para controlar un determinado C) Fiscalizacin en la Ley N 28611, Ley Ge-
sector, por lo que recurre a rganos especializa- neral del Ambiente
dos con una mayor competencia tcnica.
El artculo 130 de la Ley N 28611, Ley General del
- Las entidades colaboradoras fueron creadas para Ambiente (en adelante, LGAmb) seala que la fis-
paliar las insuficiencias de medios humanos y tc- calizacin ambiental comprende: las acciones de
nicos de la Administracin (Ministerio de Indus- vigilancia, control, seguimiento, verificacin y otras
tria y Energa). similares, que realiza el CONAM y las dems autori-
dades competentes a fin de asegurar el cumplimien-
- La necesidad de una total independencia respec- to de las normas y obligaciones establecidas en la
to a las instalaciones y productos que se inspec- presente Ley, as como en sus normas complementa-
cionan, cuando el Estado participa tambin como rias y reglamentarias. Asimismo, seala que la au-
empresario en algunos sectores y es el Ministerio toridad competente puede solicitar informacin,
del sector quien realiza la inspeccin. documentacin u otra similar para asegurar el cum-
- Razones de eficiencia en la organizacin. plimiento de las normas ambientales.
- El rgimen de responsabilidad puede regirse por las En buena cuenta, se observa que la fiscalizacin
normas civiles en vez de por las contencioso admi- ambiental, de acuerdo a la LGAmb, consiste en ac-
nistrativas relativas al normal funcionamiento de los ciones destinadas a garantizar o asegurar el cum-
servicios dependientes de la Administracin. plimiento de la normativa ambiental a cargo de la
Administracin, que como ya adelantamos en el
Por su parte, OJEDA MARN destaca la personali- punto anterior, es realizada por la Autoridad Am-
dad jurdico-privada de estos colaboradores que biental Nacional (CONAM), las autoridades secto-
desarrollan una actividad de tipo tcnico y con ca- riales, las autoridades con roles transectoriales, los
rcter subsidiario. Destaca tambin la sujecin de Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales, y
las entidades a un fuerte control administrativo17. En comprende:
buena cuenta, se trata de colaboradores de la Admi-
nistracin, generalmente empresas movidas por el Acciones de vigilancia ambiental, esto es, aque-
nimo de lucro, que surgen ante la necesidad de llas que buscan conocer y evaluar los impactos o
descargar a la Administracin de funciones auxilia- daos ambientales que suceden en el entorno.
res, o para lograr la realizacin ms eficaz, mejor o Los ciudadanos pueden participar en este proce-
menos costosa de una determinada funcin de los so a travs de vigilancia ciudadana.
poderes pblicos18.
Acciones de control o aquellas que de manera
El sector ambiental es uno de los principales en don- general permiten la constatacin de la actividad
de este fenmeno se presenta. As, un claro ejemplo con las obligaciones vigentes, en cada periodo19.
es el caso de las actividades energticas y mineras:
La Ley N 27699, Ley Complementaria de fortaleci- Acciones de seguimiento ambiental, principalmen-
miento institucional de OSINERGMIN, establece que te a travs de actividades sujetas a rdenes y pro-
las funciones de supervisin, supervisin especfica y hibiciones, autorizaciones, permisos, licencias e
fiscalizacin atribuidas a dicho regulador podrn ser incluso concesiones para determinar si quienes
ejercidas a travs de empresas supervisoras. En tal realizan actividades fiscalizadas (o los adminis-
sentido, el Reglamento de Supervisin de las activi- trados en general) cumplen los trminos estable-
dades energticas y mineras de OSINERGMIN, apro- cidos por la Administracin y, en caso contrario,
bado por Resolucin del Consejo Directivo N determinar la sancin correspondiente.
324-2007-OS-CD, precisa los criterios y procedimien-
tos especficos para la calificacin y clasificacin de Acciones de verificacin, es decir, comprobacin
las Empresas Supervisoras, as como la contrata- in situ de la coincidencia entre la realidad y la
cin, designacin y ejecucin de las tareas de super- evaluacin ambiental realizada por un tercero o
visin y fiscalizacin que realizarn tales empresas. por la propia declaracin del administrado.
16 PADRS REIG, Carlos, Actividad administrativa y entidades colaboradoras, Editorial Tecnos, Madrid, 2001, p. 33-34.
17 Citado por: PADROS REIG, p. 35-36.
18 VARAS IBEZ, S., El desarrollo de una idea de colaboracin en el Derecho Administrativo, (...). Op cit., p. 216.
19 Consideramos esta definicin como adecuada ya que en el propio proyecto del Rgimen Comn de Fiscalizacin y Control
Ambiental, elaborado por el Grupo Tcnico Nacional de Incentivos y Sanciones en materia ambiental, se hace una remisin
al concepto de fiscalizacin ambiental para la definicin de control ambiental.
Otras similares, tales como el Monitoreo ambien- mediante Decreto Supremo, refrendado por la Presi-
tal, entendido como aquellas acciones de obser- dencia del Consejo de Ministros se establecer el
vacin, muestreo, medicin y anlisis de datos Rgimen Comn de fiscalizacin y control ambien-
tcnicos y ambientales, para definir las caracte- tal, desarrollando las atribuciones y responsabilida-
rsticas del medio o entorno, identificar los im- des correspondientes.
pactos ambientales de las actividades del sector y
su variacin o cambio durante el tiempo20. Asi- D) Rgimen Comn de Fiscalizacin y Con-
mismo, la Evaluacin que comprende el anlisis trol Ambiental
de los efectos y resultados ambientales de la acti-
vidad realizada, incluyendo la descripcin, es- A efectos de elaborar el Rgimen Comn de fiscali-
pecialmente, las instalaciones, las materias primas zacin y control ambiental mediante Resolucin del
y auxiliares, los procesos, los productos y el con- Consejo Directivo del CONAM se cre el Grupo Tc-
sumo de recursos naturales y energa, y las emisio- nico Nacional de Incentivos y Sanciones, conforma-
nes de todo tipo y sus repercusiones en el medio do por entidades pblicas y privadas. Dicho Rgimen
considerado en su conjunto, as como las Comn de fiscalizacin y control ambiental a la fe-
implicancias que se deriven de condiciones de fun- cha sigue en suspenso pese a su finalidad de asegu-
cionamiento anormales, incidentes y accidentes. rar el cumplimiento de las normas ambientales a cargo
de los administrados, establecidas en la LGAmb y
Ahora bien, de acuerdo al ya citado artculo 130 de sus leyes complementarias y reglamentarias, contri-
la LGAmb, toda persona natural o jurdica que ge- buyendo a la conservacin de los recursos naturales
nere impactos ambientales significativos, de acuerdo y a la proteccin ambiental en el marco del Sistema
al artculo 131- est sometida a las acciones de fis- Nacional de Gestin Ambiental. Es precisamente bajo
calizacin que determinen las autoridades compe- el marco de este Rgimen que se han de realizar las
tentes, as como a las sanciones administrativas que inspecciones.
correspondan de conformidad con la propia LGAmb.
En buena cuenta, tenemos entendido que este pro-
Asimismo, cabe sealar que el mismo artculo sea- yecto inclua una definicin de fiscalizacin, recogi-
la que el Estado promueve la participacin ciudada- da de la propia LGAmb, y de las acciones de
na en las acciones de fiscalizacin ambiental. En fiscalizacin, las mismas cuyo concepto hemos es-
este caso no estamos ante una alternativa de actua- bozado en el punto anterior de conformidad con las
cin directa de la Administracin en el ejercicio de normas sobre la materia. Es interesante que con re-
funciones pblicas como en el caso de las empresas lacin al proceso de fiscalizacin, el proyecto seala
privadas colaboradoras a las que hicimos referen- que las entidades pblicas que son competentes en
cia en el punto anterior, sino a travs de las siguien- materia de fiscalizacin ambiental organizan su ac-
tes formas recogidas en el artculo 134 de la LGAmb: cionar mediante un proceso que tiene los siguientes
componentes: (i) Elaboracin y aprobacin del Plan
- Fiscalizacin y control visual de procesos de con- Anual de Fiscalizacin; (ii) Ejecucin del Plan Anual
taminacin. de Fiscalizacin; (iii) Acciones de Fiscalizacin Es-
- Fiscalizacin y control por medio de mediciones, peciales; (iv) Informes de Incumplimiento; y, (v) Eva-
muestreo o monitoreo ambiental. luacin del Plan Anual de Fiscalizacin.
- Fiscalizacin y control va la interpretacin o apli-
cacin de estudios o evaluaciones ambientales Asimismo, el proyecto recoge las competencias en
efectuadas por otras instituciones. materia de fiscalizacin (CONAM, los Ministerios y
las entidades reguladoras y fiscalizadoras, los Go-
Asimismo, el glosado artculo seala que las autori- biernos Regionales y los Gobiernos Locales), tanto
dades competentes dictan medidas que faciliten el ejer- en lo referido a las acciones de una entidad como a
cicio de la vigilancia ciudadana y el desarrollo y aquellas coordinadas. Adems, se refiere a los fisca-
difusin de los mecanismos de denuncia frente a in- lizadores externos (obligaciones, restricciones) y a la
fracciones a la normativa ambiental, y que los resulta- vigilancia ciudadana (modalidades, mecanismos
dos de las acciones de fiscalizacin y control efectuados establecidos, deberes y derechos especficos, comits
como resultado de la participacin ciudadana pue- de vigilancia ciudadana).
den ser puestos en conocimiento de la autoridad am-
biental local, regional o nacional, para el efecto de su Finalmente, el proyecto recoge los instrumentos para
registro y denuncia correspondiente21 22. el seguimiento (de la eficiencia) del Rgimen y lo re-
lativo a los conflictos de competencia. De conformi-
Finalmente, cabe sealar que este captulo de la dad con la LGAmb, el proyecto se refiere tambin a
LGAmb referido a la fiscalizacin y control prev que las consecuencias de las acciones de fiscalizacin, a
20 Ver Resolucin Ministerial N 108-99-ITINCI-DM.
21 Si la autoridad decidiera que la denuncia no es procedente ello debe ser notificado, con expresin de causa, a quien
proporciona la informacin, quedando a salvo su derecho de recurrir a otras instancias.
22 Para mayor informacin, ver Lineamiento para el desarrollo del Rgimen Comn de Fiscalizacin y Control. Taller del 6 de
diciembre de 2005.
23 PIZARRO NEVADO, Rafael, Las Medidas Provisionales en el Procedimiento Administrativo: Una aproximacin conceptual,
p. 3.
24 PONS CNOVAS, Ferran, Las Medidas Provisionales en el procedimiento administrativo sancionador, Marcial Pons,
Madrid, 2001, p. 45.
25 Ibid., p. 45-46.
26 ARROYO JIMNEZ, Luis, El Rgimen Sancionador en los Mercados de Telecomunicaciones, En: Revista de Administracin
Pblica, N 167, Madrid, Mayo/Agosto 2005, p. 288-289.
27 ESPINOZA ESPINOZA, Juan, El caso peruano y las medidas correctivas: Justicia administrativa o jurisdiccional para la
defensa del consumidor?, p. 1-2.
28 CASINO RUBIO, Miguel, La indebida confusin entre sanciones y otras medidas administrativas de polica (Comentario a
la STS de 2 de febrero de 1998, Ar. 2060), En: REALA-2000, N 283, p. 571.
29 ARROYO JIMNEZ, Luis, Op cit., p. 288-289.
En tal sentido, tal como seala este autor, para ob- - Las perturbaciones ambientales a corregir sern
tener el respeto de lo ordenado o prohibido en la todas y cada una de las que se detecten o resul-
norma, no siempre es preciso que la Administracin ten del funcionamiento de una actividad, segn
eche mano de su potestad sancionadora30. Por ello, el nmero y las caractersticas de las instalacio-
se justifica la imposicin de las medidas correctivas nes de que conste, procesos tcnicos a que se
a las que nos hemos referido, las mismas que tienen ajuste, materiales y fuentes de energa que em-
por finalidad remediar un dao restituyendo las co- plee, y relaciones internas o externas que genere.
sas a su estado anterior, es decir, restablecer la lega- El inventario de perturbaciones constatadas ha
lidad. Por su parte, las sanciones buscan castigar de dar la calificacin y permitir determinar qu
una perturbacin, inflingiendo un mal que no resta- medidas correctivas se deben aplicar.
blece el orden quebrantado por la infraccin, mien-
tras que las medidas cautelares buscan garantizar la - Las medidas correctivas difcilmente alcanzarn
eficacia de la resolucin administrativa. un grado de eficacia tal que elimine plenamente
la incidencia perturbatoria total atribuida a una
En sntesis, el criterio aplicable a las sanciones difie- actividad luego de calificada. Lo usual ser que
re del que subyace en la potestad inspectora pues en solo la reduzcan, hasta situarla por debajo de los
sta prima la idea del control de legalidad, persi- lmites mximos de tolerancia establecidos, zona
guindose la prevencin -de tal manera que no se en la que se entiende que empieza para los ciu-
produzca una sancin- o el restablecimiento de la dadanos el deber de soportarla como fenmeno
situacin legal o la restauracin del orden normal de normal e inevitable de la moderna y masificada
cosas alterado31. Las medidas correctivas pueden vida en comn. Por lo mismo, rara vez sern
ser impuestas como consecuencia de un procedimiento nicas, sino plurales y coordinadas entre s.
de fiscalizacin, precisamente, en atencin a su na-
turaleza as como al finalizar un procedimiento san- Finalmente, cabe resaltar que la LGAmb, en su art-
cionador, mientras que las sanciones solo pueden culo 136 ha precisado cules son las medidas co-
ser impuestas una vez que se tenga la correspon- rrectivas que pueden ser adoptadas ante el
diente resolucin ya que de otra forma, se estaran incumplimiento de sus disposiciones y las de sus nor-
violando los principios que rigen en materia sancio- mas complementarias o reglamentarias, a saber:
nadora.
Cursos de capacitacin ambiental obligatorios,
Siendo que las medidas de remediacin ambiental cuyo costo es asumido por el infractor y cuya asis-
son tpicas medidas correctivas, consideramos im- tencia y aprobacin es requisito indispensable.
portante referirnos a los caracteres de las mismas en
este rubro, de conformidad a lo desarrollado por Luis Adopcin de medidas de mitigacin del riesgo o
DE LA MORENA32: dao.
- Son dispositivos no solo de prevencin sino tam- Imposicin de obligaciones compensatorias sus-
bin de eliminacin o reduccin del conjunto de tentadas en la Poltica Ambiental Nacional, Re-
las perturbaciones ambientales que una activi- gional, Local o Sectorial, segn sea el caso.
dad se calcula va a producir a lo largo de su
funcionamiento, hayan sido o no previstas por el Procesos de adecuacin conforme a los instru-
Reglamento o por quienes realizaron la clasifica- mentos de gestin ambiental propuestos por la
cin. autoridad competente.
aquella responsabilidad administrativa imputable a Tomando como punto de partida que una supervi-
las autoridades a las cuales se les otorga competen- sin exhausta de detalles no resulta viable y podra
cias en materia de fiscalizacin ambiental; se trata llegar a ser contraproducente, a continuacin anali-
pues de una responsabilidad no del particular, sino zaremos si los daos causados por quien realiza una
del Estado. actividad sujeta a fiscalizacin pueden ser atribuidos
a la autoridad encargada de dicha inspeccin. Hay
En primer lugar, de lo desarrollado hasta este punto que advertir que esta interrogante ha sido planteada
podemos concluir que la actividad de fiscalizacin con anterioridad por Martn REBOLLO quien cues-
no es ni puede ser infinita dado que ella tiene lmites tionaba el hecho que si la Administracin ha interve-
dados por lo que las propias normas, de manera nido antes de la produccin del dao, autorizando
genrica, han establecido. Tal como seala Carlos la actividad, vigilando el cumplimiento de sus con-
PADRS REIG: diciones tcnicas, no se podra pensar que hay un
funcionamiento anormal del servicio pblico? Para
La inspeccin administrativa efecta una ac- el citado autor, la responsabilidad administrativa
tividad de constatacin con respecto al cum- podra funcionar como instrumento para que la Ad-
plimiento de una norma. La inspeccin en este ministracin no abdique de los contenidos propios
sentido acta para comprobar, ante la sospe- de su actividad, ya que si bien no es la autora mate-
cha o simplemente de modo sistemtico, el rial del dao, ha contribuido por accin u omisin
grado de adecuacin de la actividad en la produccin del mismo, de lo que se derivara
real a las prescripciones de una nor- la responsabilidad solidaria35.
ma que regula ese sector () Se trata en
cualquier caso de una actividad inherente al En esa lnea, Concepcin HORGUE BAENA se re-
contenido normativo de una disposicin. No fiere a la Sentencia del Tribunal Supremo espaol del
estamos ante una simple recopilacin 25 de enero de 1992 que estim la responsabilidad
de datos o una simple actividad de directa de la Administracin, independientemente de
constatacin
constatacin33. (Nuestro resaltado). que la causa del dao haya sido imputable al con-
cesionario o contratista, por considerar que hubo un
Se trata pues, de vigilar y verificar el cumplimiento de deficiente ejercicio de los deberes de vigilancia y po-
las normas obligatorias, que como hemos visto, en lica, sealando que:
33 PADRS REIG, Carlos, Actividad administrativa y entidades colaboradoras, Tecnos, Madrid, 2001, p. 21-22.
34 FERNNDEZ RAMOS, Severiano, La actividad administrativa de inspeccin. Op cit., p. 31.
35 MARTIN REBOLLO, L., Medio ambiente y responsabilidad de la Administracin, En: REDA, N 20, 1976.
Advirtase que en la referida Sentencia recae sobre la As como una interpretacin que pretenda la absolu-
Administracin una responsabilidad directa por los ta irresponsabilidad del Estado estara igualmente
deberes de vigilancia e inspeccin del servicio conce- equivocada, ya que adems las doctrinas que de-
dido por no haber actuado en su funcin de polica, fendan la irresponsabilidad de la Administracin no
al no verificar la deficiencia de las instalaciones de son ms que un recuerdo, una curiosidad histri-
gas, razn por la cual se atribuy a la Administracin ca39, resulta excesivo e injusto responsabilizar in-
la responsabilidad por los daos. Diversa doctrina discriminadamente a la Administracin de todo dao
tambin se ha referido a la imputacin de responsabi- causado por cualquier actividad sujeta a fiscaliza-
lidad de la Administracin cuando existi falta de vi- cin. Las sentencias que usualmente se citan para
gilancia de su parte, sealando que se ha justificado apoyar la postura que la falta de ejercicio de fiscali-
esta imputacin por considerarse que la Administra- zacin puede ser fuente de daos indemnizables, si
cin asume una posicin de garante cuando realiza bien ciertamente imputan el dao a la actividad de
funciones de polica, de modo que si, por falta de la Administracin, por lo general estn referidas a
ejercicio de los poderes de inspeccin y control pro- casos en los que la actividad en cuestin constituye
pios de esta funcin se ocasiona un dao, el deber de legalmente un servicio pblico, de modo tal que la
reparar tambin alcanzar a la Administracin, sin Administracin es responsable de su correcta ges-
perjuicio de la eventual va de regreso contra los de- tin. De igual forma, podra aadirse que, si el dao
ms sujetos responsables37. se produce a bienes de dominio pblico, la Adminis-
tracin, en cuanto titular de los mismos, es respon-
Pues bien, esa perspectiva ha seguido perfilndose y sable de mantener dichos bienes en las condiciones
hoy se afirma, tal como seala Cristin ROMN adecuadas para la mejor realizacin de los intereses
CORDERO, siguiendo a Toms HUTCHINSON, en pblicos a que estn llamados a satisfacer40.
el caso de carreteras concesionadas aplicable asi-
mismo a otras actividades: Con todo, consideramos que, medie publicatio o no,
el que una entidad tenga competencias de fiscaliza-
Algunos sostienen que el Estado es siempre cin de determinada actividad no parece suficiente
responsable de los daos que sufra el usuario para responsabilizar a la Administracin por hechos
36 HORGU BAENA, Concepcin, La responsabilidad del contratista por daos causados a terceros en la ejecucin de los
contratos administrativos, En: Revista de Administracin Pblica, N 147, Sept. Dic. 1998, p. 349-350.
37 FERNNDEZ RAMOS, Severiano, La actividad administrativa de inspeccin, Op cit., p. 596-597.
38 ROMN CORDERO, Cristin A., Responsabilidad del Estado por los daos sufridos por el usuario de una carretera
concesionada, por inactividad administrativa en ejercicio de sus facultades de inspeccin y vigilancia. Tomado de:
http://www.bibliojuridica.org/libros/5/2445/19.pdf
39 ROYO-VILLANOVA, Royo, La Responsabilidad de la Administracin Pblica, En: Revista de Administracin Pblica, N 19,
Enero/Abril. 1956, p. 14-15.
40 FERNNDEZ RAMOS, Severiano, La inspeccin en el marco del control de la aplicacin del Derecho Ambiental, Op cit, p.
43-44.
41 Es interesante notar las conclusiones de HUICI, Hctor M., para quien como regla general, y a la luz de la jurisprudencia, debe
entenderse que la inactividad administrativa no es generadora de responsabilidad salvo cuando una obligacin legal
expresamente impone el deber de actuar. Asimismo, el autor sostiene que la inclusin de disposiciones en una Constitucin,
ley o reglamento no necesariamente obligan jurdicamente al Estado a actuar, las obligaciones para ser tales deben sealar en
forma clara o fcilmente determinable, la conducta a seguir. HUICI, Hctor M., La responsabilidad del Estado por omisin,
En: La Ley, T, 1993-D, p. 853.
42 FERNNDEZ RAMOS, Severiano, La actividad administrativa de inspeccin, Op cit., p. 598-601.
43 BERMEJO VERA, Jos, Op cit., p. 53-54.